公共组织行为学

Managing Human Behavior in Public &Nonprofit Organizations

第三篇：公共组织的组织行为
曾明彬 副教授
 公共组织行为学研究范畴
思
维
方 个体 群体 组织
式

行
为
模
式 公务人员 公务团队 公共组织 公共领域

公共组织行为学
第三篇
目录 1.公务组织的建设
Contents

公共组织 2.公共部门的建设
的组织行为
01 公共组织
的建设
中国历代政治组织机构
秦朝：三公九卿制

（1）奉常:掌管宗庙礼仪，地位很高，属九卿之首；
（2）郎中令:掌管宫殿警卫；
（3）卫尉:掌管宫门警卫；
（4）太仆:掌管宫廷御马和国家马政；
（5）廷尉:掌管司法审判；
（6）典客:掌管外交和民族事务；
（7）宗正:掌管皇族、宗室事务；
（8）治粟内史:掌管租税钱谷和财政收支；
（9）少府:主管皇室的财钱和皇帝的衣食住行等各项事
务以及山海池泽之税。
 汉
尚衣 尚食 尚冠 西曹 东曹 户曹
任用 高级官员迁除 祭祀农桑

六 皇帝
尚席 尚浴 尚书 奏曹 词曹 法曹
尚 章奏 词讼 邮驿科程

尉曹 贼曹 决曹
秘书处 十 卒曹转运 盗贼 罪法

三公
三 兵曹
兵役
金曹
货币盐铁
仓曹
仓谷

太尉 御史大夫 宰相 曹
军事 监察
黄阁
行政 波录众事

秘书处

九卿
九卿 九卿
秦： 奉常 郎中令 卫尉 太仆 廷尉 典客 宗正 治粟内史 少府
太常 光禄勋 卫尉 太仆 廷尉 大鸿胪 宗正 大司农 少府
祭祀 -教育 门房 -侍卫 禁卫军司令 司机 皇法 礼宾司 皇族家谱 政府经济-田赋 皇家经济-税收

教育 武装 交通 司法 外交 政府经济 皇室经济
 汉-皇室与政府
（一）皇帝与政府的关系？

领袖，政权的代表

领袖、元首、象征
皇帝 宰相

国家 政府

皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大题目。
 汉-皇室与政府
秦汉时期：宰相不但要管理国家政务，还要管及皇帝的家务。皇帝与政府的沟通：

皇帝

御史中丞
御史中丞
（御史大夫副职，
驻皇宫，管皇室）

御史大夫

宰相
 汉-地方政府
中央政府

郡 郡 郡
郡 太守 与九卿平级
100多郡

1000多县
县 县 县 县 县 县
县 万户以上大县，长官称令
万户以下小县，长官称长。

地方政府

汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。
 汉-监察制度
刺史13 刺史13 刺史13
600石 600石 600石

监察，至多9个 1、每郡每年要向中央
上计簿，计簿就是各项
侍御史15 御史丞 上报计簿
郡太守 统计表册，也就是地方
劾奏中央和皇宫 劾奏地方 2000石
的行政成绩。
地方监察系统

御史大夫
副宰相
2、中央特派专员到地方来调查的叫刺史。全国
分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每
宰相 一刺史的调查区域，不会超过九个郡。
 唐-汉唐相权比较
皇帝

内廷掌管文件 宫中服侍皇帝 内廷秘书

中书省 门下省 尚书省 御史台

三省 中书令 侍中 尚书令
发出命令 命令再审查 执行命令
从内廷官演变为外朝执政长官
相当于宰相

政事堂 吏 户 礼
不经凤阁鸾台，何得为敕 人事 户口民政 宗教教育
六部
兵 刑 工
（一）三省六部制 军事 司法 建设

六 部
 唐-中央政府职权
（二）三省职权 （三）三省办事流程 中书舍人1 中书舍人2 中书舍人3
拟稿 拟稿 拟稿

五花判事

中书令、中书侍郎
管理文件 侍奉皇帝 秘书 选定、补充、修润

中书省

内廷 皇帝
画敕
反对
涂归、封驳
封还、驳还
门下省
中书省 门下省 尚书省 复核（副署权）
定旨出命 复核 行政权
同意

相当于宰相 尚书省
执行
 唐-地方政府
中央政府

州 上州（刺史） 中州 下州
刺史 358州，分上中下三等
≥十万户 ≥二万户 ＜二万户

县 上县 中县 下县 县 县 县 1573县，分上中下三等
≥六千户 ≥三千户 ＜三千户

地方政府

与汉郡相比，唐代地方政府的两个主要特征：
1、唐代州县较汉代郡县数量多，层级多，人口少，因此，职权比重较弱；
2、州县的部署任用由中央分发，上下流动滞阻，行政效力较汉代低。
 唐-观察使与节度使
（一）唐代监察制度
皇帝

特点： 御史台
御史台
1、监察权脱离相权而独立；
2、监察使逐渐演变为地方最
左御史 右御史
高，名不正言不顺，形成中 分察中央政府 分巡地方政府
全国分为10道

央集权，对地方行政。

监察使 观察使 节度使

地方监察系统
 宋-中央政府
皇帝

中书省 枢密院 三司 考课院 门下省 尚书省 台谏

政事堂：丞相 军事 财政 审官院 侍中 尚书令

内廷办公

两府 户部司 盐铁司 度支司 东院 西院 御史台 谏官

经济出纳 文选 武选 天子的耳目 天子的喉舌（宰相）

如此则用人用财之权，全不在宰相，这是宋初皇室在一种
自卑感的私心下，蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。
 宋-地方政府
中央政府

御史台

15-20路 路 帅 漕 宪 仓
安抚使：兵工民事 转运使：掌财赋 提刑按察使：司法 提举常平使：救济

监司官

府 州 军 监

县 县 县 县 县 县

地方政府
1、宋代制度，一面是相权衰落，另一面则是中央集权。
2、从名义上讲宋代根本无地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事。
 明-中央政府
皇帝 文职

吏 户 礼 刑 都察院 通政司 大理院

人事 户口民政 宗教教育 司法 弹劾纠察 管理奏章、公文 平反

兵 工
军事 建设
三法司
七卿

皇帝 武职

明代政府，明：废丞相，设内阁，经过这样的
改变，一切大权，就集中到皇帝。
兵 大都督（5）
征调军队 带兵打仗
 明-中央政府
皇帝 明太祖：殿阁大学士（侍从顾问）——奠定基础
诏书
明成祖：文渊阁大学士（参与机务）——正式确立
条旨 朱批

明宣宗：内阁大学士（票拟权）——发展时期
内阁大学士
明神宗：内阁首辅（张居正侵夺六部职权）
——全盛时期
尚书
六部 异/同 宰相 内阁
相同（作用） 辅助皇帝处理全国政务

六部给事中 地位 法定（中央中枢机构） 非法定（皇帝的顾问机构）

审核 不 决策权 参与决策 无决策权
同
否 六 部 是 对君主专制
制约皇权 加强皇权
的影响

封驳 六部执行
 清-部族政权下的政府
条旨 皇帝
诏书

内阁大学士 朱批 军机处 议政王大臣会议 皇权受限

南书房

尚书
六部 康熙设南书房 皇权扩大
办理军机处印
加各部封

六部给事中
皇权顶峰
台谏合一
雍正设军机处
六 部
否 是
封驳 六部执行 受命人
失职

明发上谕 寄信上谕
 皇帝

军机处 限
制 南书房

议政王大臣会议
限
制
内 阁

皇权受限 皇权扩大 皇权顶峰

 君主专制的演进——中央官制演变
朝代 措 施 对君权的影响

秦 三公九卿 加强，但相权仍很大
汉 中、外朝制度 加强，相权一分为二 总趋势：
隋唐 三省六部制 加强，相权一分为三 相权不断
北宋 设参知政事、枢密使和三 加强，相权被分割 削弱，皇
司使分割相权 权不断加
元 强
中书省为最高行政机构 削弱，相权反弹
明 废丞相，设内阁 加强
清 设军机处 加强，达到鼎峰
中国当代政府政治结构
中共中央组织结构
党中央各部门
中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会机关
中共中央办公厅
党中央机构
中共中央组织部（对外加挂国家公务员局牌子）
中共中央宣传部（对外加挂国务院新闻办公室、国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局牌子）
中共中央统一战线工作部（对外加挂国家宗教事务局、国务院侨务办公室牌子）
中共中央对外联络部
中共中央政法委员会
16 中共中央政策研究室（中央全面深化改革委员会办公室）
中央国家安全委员会办公室
中央网络安全和信息化委员会办公室（国家互联网信息办公室）
中央军民融合发展委员会办公室
中共中央台湾工作办公室（国务院台湾事务办公室）
中央财经委员会办公室
中央外事工作委员会办公室
中央机构编制委员会办公室
中国共产党中央委员会中央和国家机关工作委员会

党中央直属事业单位
中央党校（国家行政学院）
中央党史和文献研究院
人民日报社
9 求是杂志社
光明日报社
中国浦东干部学院
中国井冈山干部学院
中国延安干部学院
中央社会主义学院
 宪法规定的各国家机关的关系
全国人民代表大会及其常务委员会

行使公共权力的机关，包括：
国家主席 国家权力机关（人大）、
国家行政机关（政府）、
国家司法机关（法院、检察院）……

国务院 最高人民法院 最高人民检察院 中央军事委员会

全国人 所属各工
大及其 国务院 作部门
常委会

地方各 地方 所属各工
级人大 各级 作部门
及其常 人民
委会 政府
中央政府组织机构

26 1

10 2 9 16
 中央和各级地方政府的关系
中华人民共和国中央政府

省政府 自治区政 直辖市政 特别行政区政府

府 府

地区行政公 地级市政 自治州政

署 府 府

自治县政 县政府 县级市政 市辖区政 县政府 市辖区政

府 府 府 府

镇政府 乡政府 民族乡政 街道办事

府 处
政府部门内设机构
国务院行政机构层级图

国务院

部级或 部、委、办、行、署、局、室
副部级

司局 司、局、厅、室
级
处级 处、室
省级人民政府层级图

省级人民政府层级图

省级 省、自治区、直辖市人民政府

厅局 厅、局、委、办
级

处级 处、室
北京市人民政府机构
地市级人民政府层级图

地市级人民政府层级图

地市 市人民政府（地区行署）
级

处级 局、委、办

科级 科、室
市县级人民政府层级图

市县级人民政府层级图

县处 市县人民政府
级

科级 局、委、办

股级 科、室
乡镇级人民政府层级图

乡镇级人民政府层级图

乡科 乡镇人民政府
级

股级 各类办公室
 1、公共组织的组织体制优化

（1）组织及组织体制

组织是为了达到特定的共同目标，经由
各部门分工合作和不同层次的权利和责任制
度，而合理协调人群活动的有机整体。

组织体制是组织各个部分的联结模式。
“体”是各个部门分工合作的关系结构体系；
“制”是各个部门运行机理的制度规定。
 （2）组织体制理论
经典组织理论

泰勒 他的组织思想体现在三个方面：

一是单独设立计划职能部门，使其同执行职能分开。
二是实行职能工长制，把整个管理工作划分为许多小的
职能，使每个管理者只承担一两种管理职能。

三是提出了例外原则，即主张企业的高级管理人员把一
般日常事务授权给下属人员负责处理。
 法约尔

他对组织理论的贡献体现在：

一是提出了管理的五项基本职能：计划、组织、指挥、
协调和控制。

二是从组织职能角度提出了管理的十四条基本原则。
三是提出了组织的层级结构原理，主张在整个组织中保
持比较小的管理幅度。

四是设立参谋机构来协助直线领导人员，但其只接受最
高领导的命令，只对领导负责，不能向下级发布命令。
 韦伯

提出了理想的行政组织体系理论，构建了科层体制，可以概
括为三个基本方面：

一是任何组织的存在都是以某种形式的权力为基础的。

二是提出了行政组织体系的主要特点：分工明确；具有明确
的职务和权利等级；人员任用应通过正式考试或培训；行政管
理人员领取固定的薪金，并且有严格的考核和升迁制度。

三是把理想的行政组织体系的组织结构分为三个层次：高级
管理阶层；中级管理阶层；低级管理阶层。
经典组织理论 韦伯：科层体制

权力大小 纵 层

横 科
职能分工
 现代组织理论

行为组织理论

重视组织成员与群体心理对组织的影响，重视成员
与组织之间的需要平衡；强调组织内成员之间的相互作
用而产生的影响力；把组织看成一个沟通系统、个性协
调系统和有机协调系统。

主要观点: 一是认为组织中的人是“社会人”，不是
“经济人”。二是组织中存在着“非正式组织”，它会
通过影响工人的工作态度来影响企业的效率和目标的实
现。三是企业应采用新型的领导方法，采取措施提高士
气，促进协作。
社会系统学派

巴纳德首创，该学派从社会学的观点研究
组织，认为社会的各级组织都是一个协作的系
统，进而把组织中人们的相互关系看成是一种
协作系统，对这个系统要作为整体来看待。

决策理论学派

代表人物西蒙。认为决策贯穿于管理的
全过程，管理就是决策。组织就是作为决策的
个人组成的系统。
系统管理学派

认为组织是一个开放系统，必须有连续不
断的投入、转换和产出循环；同时还强调用系
统的观点看组织，强调把所有的活动联结起来
实现总的目的。

权变理论学派

核心是研究组织的各子系统内部和各子系
统的相互联系；强调在管理中要根据组织所处
的内外部环境随机应变。
 未来组织模型

组织理论发展趋势

a、组织结构从垂直到扁平
b、组织控制从集中到分立
c、组织形式从固定模式到临时柔性
d、组织类型从纵向的组织到横向的网络型组织
e、组织管理边界从封闭到开放
 虚拟型组织

虚拟型组织是一种企业与企业之间的暂时组织形式，
是不同的企业通过合作所组建的“战略联盟”。一旦联
盟目标实现，组织即告解散，而为了新的战略与目标又
会重新组合，形成新的虚拟组织。

评价：虚拟型组织打破传统组织模式的界限，在管理
上具有很大的松散型，这便于节约资源，发展核心活动。
 变色龙组织

由于企业所处环境的不断变化,未来的组织最终也可能
是一个适应性机体,其形式及外貌会随环境及组织变化
的需要而随时变化。

特征：
第一、极大的灵活性
第二、对个人的承诺
第三、充分运用团队
第四、扎实的基本功底
第五、尝试多样性
 可塑型组织

可塑性组织是实施经营战略不断转换，以创造一系列
连续的短期优势的最佳组织模式。

它包括三种能力：
第一、广泛的内部跨单位网络
第二、运用价格、市场以及像市场一样的机制来协调
大量以赢利为中心的单位
第三、与合作伙伴建立外部联系网络
 （3）基本组织结构
直线型
机构简单、职权明确、技能要求高。
最简单和最基础的组织形式。
从上到下垂直领导，呈金字塔结构。
职能型 以工作方法和技能作为部门划分的依据
有较多的职能部门和职能管理人员
 事业部型

利益需求

事业部
活动领域 自主管理
 矩阵型

高层领导 职能领导 职能领导 职能领导 职能领导

项目领导

项目领导

项目领导

项目领导
 多维立体型

区域领导
区域领导
区域领导
区域领导

高层领导 职能领导 职能领导 职能领导 职能领导

项目领导

项目领导

项目领导

项目领导
 2、公共组织的组织领导行为

➢ 领导是指在一定条件下，指引和影响组
织中的个体和群体，朝着组织所要实现的某
种既定目标前进的一种行动过程。

➢ 领导的实质：领导与被领导、控制与被
控制、指挥与被指挥的关系。

➢ 领导的两大功能：决策功能、统御功能
02 公务部门
的建设
群体范畴

群体组合

公 群体动力 部
务 门
沟通行为
人 群
员 关系协调 体
团队建设
 组织范畴

组织体制

组织机制
部 公
门 组织文化 共
群 组
体 组织领导
织
组织变革
 亚里士多德：人在本质上是社会性的动物；那些生来就缺
乏社会性的个体，要么是比人低级，要么是超人，不是兽类就
是天神。
有人的群结性，人才成为社会之主，有高绩效的群体 ，才
会有组织的高绩效。高绩效的群体来源于高绩效的管理、整合、
统御。群体的管理者、建设者需要掌握群体管理之道、群体领导
之道和群体建设之道。

群体管理

群体统御 群体整合
 1、公务部门的团队建设
（1）部门配置

组合 配置 聚合力
群体规模：
组织总是通过分工和划分工作单位
把员工归属于初级工作群体进行管理。
群体规模是指群体构成人数的多少。

群体结构：
作为群体成员的人，总是特定的人
（特定年龄、能力、知识、专业、性格、
气质）。群体结构是指群体成员的组成
成分和构成关系的状态。
因事设职，按岗择人

德才兼备，选贤任能
配置原则
用人之长，扬长避短

同素异构，能级序列

相似共振，互补增值
 （2）团队建设

团队是指若干个体为了达到某种特定目
的，按照一定的社会关系而结合起来的相互依
赖、相互影响、相互作用、实施协调活动的
联系整体。

共同协
团队活动机制 作活动

相互作用 心理感情
 群体 团队

团队是更高级的群体

个人目的 目标 集体绩效
个体联结 整合 有机整体
独自利益 协同 共同利益
态度差异 指导 价值一致
 团队能使成员产生共同人格和团队心理。

归属感 团队成员相互认同，把自己所在的团队看
成是自己的归属，发自肺腑地进行维护和推
动。

认同感 指情绪认同。成员把自己与其他成员视为
同一，体验他人的心情如同体验自己的心情
一样，并调整自己，使之趋同。
共识度 在长期稳定的工作中，会产生许多共同的
意见和看法。这些共识决定和支配人们的行
动。

参与度 主动参与团队的活动和管理，是团队的工
作效率远远优于一般群体，参与管理在团队
管理中的效果非常明显。
 团队绩效场

团队绩效的计量源于心理学家勒温“心理场”理论

B=F(P*E)
B是团队当前行为的方向和强度；
P是团队内部动力、内部特征；
E是团队当时可感知到的环境；
F表示函数关系。
这个公式的含义就是，团队行为是团队与环境相互作用的
函数或结果。
 团队绩效公式

Pst=Et*Rt*∑Pe
Pst 表示组织在t时刻生产力的最大发挥和绩效实现；
Et表示在t时刻组织环境的质量；Rt 表示在t时刻组织成
员之间的协作状况，即“组织效应”水平；∑Pe表示在
t时刻组织成员生产力的集合。
∑Pet=P1t+P2t+P3t……Pnt﹥n

使团队成员获得最大使用价值；
使团队成员发挥最大的能动性；

使团队成员得到最有效的发展。
 规范

建章
组织 配置 聚合力
立制

约束
力
THANKS
mbzeng@163.com