第四讲 设官分职：中央行政体制

一、先秦中央行政体制
二、三公九卿体制
三、公省监台卿卫政务管理体制
四、以《周礼》为本的政务管理体制
五、三省六部体制
六、三省制向一省制的转变
七、民族地区的中央政务管理体制
八、内阁六部体制
一、先秦中央行政体制 1 、早期国家中央政务体制的初建

尧舜时代：公共管理机构已有一定的规模和分工，有四岳、
稷、共工、虞、司徒、司空、士、秩宗、纳言、典乐、牧
等。虽然这些公共管理机构是由各部落首领分任，但出现
了君臣从属关系的迹象，具备了国家雏形的特征
夏代：“六卿”，亦称“六事之人”——司空、司徒、士
正、共工、虞、秩宗、纳言，是王委任的左右至亲贵族，
分别掌管各方面政务，此外还有分管各项事务的官员
一、先秦中央行政体制 2 、商朝中央政务体制

商
代
中 国家政务官：卿事、尹，下有御事、
央
事、多尹、小臣等
“

内
服 宗教事务官：巫、卜、祝等，有太
官 卜、太祝等机构
”

王家服务官：以宰职为首，下有众
多小臣、师、宗工、酒正、工等
一、先秦中央行政体制 3 、西周两寮六大政务体制

公：太师、太保、太傅
卿事寮：三右（三事大夫）——司土（徒）、司马、司工
（空）。中晚期：卿事寮作用显著，“三事大夫”改称
“三有司”，增司士（主澄清吏治）
太师寮：三左——太史、太祝、太卜，分管宗教祭祀及文
书册命
内廷官：宰、膳夫、守宫、御正、缀衣趣马、小尹、庶府
军官：师氏、虎臣
一、先秦中央行政体制 4 、春秋战国时期的中央政务体制

文武分职的政务管理体制
– 文官以“相府”为百官之长，统领御史（史官）、执
法、司徒、司空、司寇、士师、廷尉、内史、少府、
行人、主客等
– 武官以“将军府”为诸军之首，有大将军、上将军、
左右将军、裨将军等，以及国尉（中央武官）、都尉
（地方武官）、中尉（京师武卫）、司马等

– 值得注意的是，在宫廷内部为君主服务的宦官势力，
开始显出干预朝政的能力
 二、三公九卿体制 1 、诸卿
太
常 掌宗庙礼仪、教育
汉 太
代 尉
光禄勋 掌宫殿掖门户
诸
卿 卫
尉 掌宫门卫屯兵
示 太
仆 掌舆马
意 丞
相
廷
尉 掌刑辟

大
鸿胪 掌诸归义蛮夷
御
史 宗正 掌宗族事务
大
夫 大
司农 掌谷货

少府 掌山海池泽之税

此外还有执金吾、水衡都
、皇后三卿、
尉 傅等。诸卿级别都在二千石以上，
子
太
由皇帝任免和调动，不世袭
 二、三公九卿体制 2 、御史台

御
汉
西史台机构
意
示

丞史御 史侍
御
史御 史
令御

史
中
丞御 史侍
御

西
汉
后期御史大夫改大司空，转掌水土事，遂非监察之职。御史中
丞成为御史台的长官。御史台称“宪台”，与尚书台、谒者台合称“三
台”。朝会时御史中丞与尚书令、司隶校尉专席而坐，号称“三独坐”。
二、三公九卿体制 3 、尚书台

左 左 三公曹
书尚
仆 丞
东 射
吏曹
书 尚
汉 尚 尚 尚
尚 书 书 书
书 令 二千石曹
书尚 郎 令
台 史
结 右 右 民曹
书 尚
构 仆 丞
示 射 南主客曹
书尚
意
北主客曹
书尚

李固：今陛下之有尚书，犹天之有北斗也。斗为天喉舌，尚书亦为陛下喉
舌……尚书出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归。（《后
汉
书》）
 三、公省监台卿卫政务管理体制

魏晋南北朝的中央官制

二相 丞相 相国

八公 太宰 太傅 太保 太尉 司徒 司空 大司马 大将军

从公 骠骑 车骑 卫 伏波 抚军 都护 镇军 中军 征
东 等大将军

省监 尚书省 中书省 门下省 集书省 中侍中省 秘书省（监） 殿中监等

台 御史台 符节台 谒者台 都水台

卿 太常 光禄勋 卫尉 太仆 廷尉 大鸿胪 宗正 大司农 少府 太府等

卫 武卫 羽林卫 骠骑卫等

宫官 太子太傅 太子少傅 太子詹事

四、以《周礼》为本的政务管理体制 1 、王莽改官制

• 王莽改官制是在不改变三公九卿制的基础上，添置新官、
更改官名

四辅臣 太师 太傅 国师 国将

三公 大司马 大司徒 大司空

三孤卿 司马司允 司徒司直 司空司若

六卿 羲和 作士 秩宗 典乐 共工 虞

六监 司中 太御 太卫 奋武 军正 大赘官
四、以《周礼》为本的政务管理体制 2 、北周六官

时 定 行 西
天官 大冢宰卿 宫廷 ， 。 《 魏
北 周
恭

“
五 周 礼
帝
地官 大司徒卿 民政 府 权》 时
总 臣 六，
春官 大宗伯卿 礼仪 听 宇 官 权
于 文 。 臣
夏官 大司马卿 军政 天 护 六
宇
官 及 官 文
杨 大泰

”
秋官 大司寇卿 刑狱 。 坚 冢复
为 宰
古
冬官 大司空卿 营造 大 地 改
冢位 制
宰 不
，
五、三省六部体制的巩固与发展 隋唐六部九寺五监制

帝
皇
中 门 御
三 三 书 下 史
师 公
省 省 台
尚书省

吏部 户部 礼部 兵部 刑 工部
部
宗正 司 太 国 光 鸿 太 太 卫
十 大 少 将 都 军
寺 农 府 子 禄 胪 常 仆 尉
六 理 府 作 水 器
寺 寺 监 寺 寺 寺 寺 寺
卫 寺 监 监 监 监
府
六部负责行政，九寺五监负责具体事务
六、三省制向一省制的转变 1 、诸使差遣负责制

使职的出现与扩张

兵部无戎帐，户部无版籍，虞（部司）、水（部司）不管山川，
金（部司）、仓（部司）不司钱谷。——《旧唐书》

节度 观察 盐铁 户部 度支 观军 枢密
使 处置 使 使 使 容使 使
使

宋代更为普遍地实行诸使差遣负责制，官衔与实际职务相分离，使典章
规定的国家机构名实不符，甚至名存实亡，行政管理
结 构也就发生变化
六、三省制向一省制的转变 1 、诸使差遣负责制

官、职、差遣的分离

《宋
史
》卷一六一《职官志一》：
“ 官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别以差遣以治内外之
事。”

“ 官”、“职”仅是俸禄高低和荣誉的代表，实际的职责和
权力由“差遣”决定。这使得官员任用更为灵活，监督、
激励手段更为丰富。
司马光之结衔
端明殿学士、兼翰林侍读学士、朝散大夫、右谏议大夫、
充集贤院修撰、权判西京留司御史台、上柱国、河内郡
开国侯、食邑一千三百户、食实封四百户、赐紫金鱼袋。
六、三省制向一省制的转变 2 、宋代中央官制
宋朝前期中央机构
中书门下 枢密院 三司 翰林院 舍人院
铁盐 度支 户部
审官院 太常礼院 审刑院 宣徽院 群牧司

三省、六部、九寺、五监已经有名无实
宋 机构重叠，彼此纠缠
代
中 权力分散，职能混淆
央
官 机构臃肿，人员众多
制
特 事权不一，部门官不管本部门的事，部门长官只是官衔
点 于
对 官员不信任，很少给予全权
七、民族地区“因俗而治”政务管理体制 1 、民族传统管理体制

辽国：夷离堇制、斡鲁朵制
金国：猛安谋克制
成吉思汗：忽里台大会、怯薛制
满族：八旗制

清代驻防八旗将军设置
点
西安 江宁（南京） 杭州 福州 广
州
荆州 绥远城 宁夏 成
都 伊犁
七、民族地区“因俗而治”政务管理体制 2 、蕃汉结合管理体制

辽：北面官和南面官体系
设立蕃汉有别 西夏：蕃汉有别的两套行政系统
的两个系统统治 金：勃极烈制度（ 1135 年废除）和三
机构，设立以蕃 省制并存
官为主导的部门 古
蒙 国：札鲁忽赤、怯薛与以中书省
为主的汉官制度并存

在统治机构中把重
要职官和部门均委 元代：达鲁花赤制，拥有监督权
派本族贵族掌管，
清代：满汉复职制度
以确保本族的主导
地位
八、内阁六部体制 1 、明代中央行政机构
明代六部官制：部设尚书、侍郎
司设郎中、员外郎、主事
六部以外的重要中央机构：
吏部 文选司 验封司 稽勋司 考功司
都察院即前代御史台，掌
监察
户部 按全国各省分为 13 司，每司下设民、
大理寺掌刑狱复审
度支、金、仓四科
通政使司掌下达诏令，上
礼部 仪制司 祠祭司 主客司 精膳司 转章奏
以上与六部合称“九卿”，
兵部 武选司 职方司 车驾司 武库司
都察院又与六部合称“七
卿”
刑部 按全国各省分为 13 司
六科与六部对应设置，对
口承担行政监督工作；同
工部 营缮司 都水司 屯田司 虞衡司 时与都察院共为“言官”

明代六部体制打破了唐代以来的六部二十四司框架，将户部和刑部改为
按地区划分设置，对口管辖的司，使得管理工作更加深入
八、内阁六部体制 2 、清朝中央行政机构

清
朝
新 理藩院 负责管理以蒙
古 为主的西、北边疆
设
的 民族事务，初名蒙
古 衙门。官制仿六部，设
重 尚书、侍郎。下设旗籍司、王会司、典属司、
要
中 柔远司、徕远司、理刑司，各设郎中、员外
央
机 郎、主事。
构
内务府 掌宫禁事务。设
总 管内务府大臣及
郎中、主事等官，下辖七司三院。由上三旗
包衣（皇
帝 家仆）任职，将宦官纳入其中进
行管理，杜绝了宦官干政现象。
 九、中央政务管理体制的特点

在职有常守、
位 有常员的情况下，不断加强对职官
的管理，使官有所职，职有责任
中国
古 代长期以儒家思想作为设官分职的指导原则
“ 因俗而治”的政务管理体制，鲜明有效地反映在
各个时期中央朝廷的体制中，也促进了民族之间的
了解和融合
 司马光
衔
结

端明殿学士 宋代馆阁学士之一，是文学侍从之臣的荣誉性兼职，无具体
职责，只表示对文臣的恩宠
兼翰林侍读学士 兼任。经筵讲官，任务是在皇帝面前进读
史书

朝散大夫 宋代文官官阶第十二级，
当于从五品下
相

右谏议大夫 门下省中分出的谏院长官之一，专门的监察官

充集贤院修撰 以其他官衔来担任集贤院修撰，使馆职

权判西京留司御 权：临时代理。以较高的官员兼任较低的职务；中央职官兼
任地方官叫“判”。不用到地方上去，还留在
台工作
史 御
史台
上柱国 宋代十二级勋级的第一级。是荣誉性的称号

河内郡开国侯 “ 开国侯”是宋代爵级第九级。“河内郡”是封地

食邑一千三百户 宋代封爵的食邑，但“实封”才是实际收入

实封四百户
赐紫金鱼袋 按官阶五品官只能穿绯色，配银鱼袋。皇帝给予穿紫色袍服，
配金鱼袋即四品官的荣誉。在职衔后加上，以示荣耀