ФАКУЛТЕТ ПРАВНИХ НАУКА

ПАНЕВРОПСКИ УНИВЕРЗИТЕТ „АПЕИРОН“

БАЊА ЛУКА

ЕВРОПСКА УНИЈА
-СКРИПТА-

Приредила: Проф. др Јелена Ћеранић Перишић

1
 САДРЖАЈ

I ИСТОРИЈСКИ РАЗВОЈ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

II ИНСТИТУЦИОНАЛНИ ОКВИР ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

III ИЗВОРИ ПРАВА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

(КОМУНИТАРНОГ ПРАВА)

IV ЦИЉЕВИ, НАДЛЕЖНОСТИ И НАЧЕЛА ЕВРОПСКЕ

УНИЈЕ

V ПРАВОСУДНИ СИСТЕМ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

VI САРАДЊА У ОБАЛСТИ ПРАВОСУЂА И

УНУТРАШЊИХ ПОСЛОВА

VII ЗАЈЕДНИЧКА СПОЉНА И БЕЗБЕДНОСНА

ПОЛИТИКА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

VIII УНУТРАШЊЕ ТРЖИШТЕ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

IX ПЕРСПЕТИВЕ ПРОЦЕСА ЕВРОПСКИХ ИНТЕГАЦИЈА

2
I ИСТОРИЈСКИ РАЗВОЈ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

1. Идеје о уједињењу Европе

Европа дуго није била уједињена. Њена историја је историја цепања, конфликата и
сталних промена политичких граница. Кроз историју значајни делови Европе били су
повезани, али не и уједињени и управо та расцепканост била је несрећа, али и замајац
за развој Старог континета.

Говорећи о уједињењу Европе, многи полазе од питања шта је то Европа? Реч Европа
потиче из грчке митологије. Европа је била феничанска принцеза коју је завео бог Зевс
и одвео из отаџбине (територија данашње државе Либан) како би дошла на Крит и
постала жена краља Крита.

Касније се појам Европе везује за поделу између Европљана и оних који то нису,
односно за културолошки појам европског идентитета. Идеја Европе и европског
идентитета била је идеја водиља Крсташких ратова, колонизације Америке а, по неким
ауторима, чак и идеја која је преовладала у борби против руског комунизма.

Још од давнина постојале су идеје о успостављању Хришћанске републике (иста

религија, исти језик). Када је дошло до цепања западног хришћанства и појаве
апсолутистичких држава, то јединство, утемељено на католичкој религији се распало,
отварајући неизмерне могућности за унутрашње европске ратове. Усред тих ратова, у
тежњи да се обезбеди мир, јавиле су се идеје о одређеним облицима европске сарадње.

Идеја о европском јединству, односно уједињењу нација у Европи била је присутна још
код аутора 14. и 15. века. Тако је Пјер Дубуа (Pierre Dubois), француски правник у
књизи „Уговор о томе како скратити ратове“ понудио своје решење за спречавање
настајања сукоба у Европи. Најбољи начин за то је, по његовом мишљењу, формирање

3
Савета који би надгледао монархије и градове у Европи, као и образовање већа судија
које би било надлежно за решавање спорова.

Међу поборницима идеје о уједињењу Европе, у периоду између 17. и 20. века,
значајни су и:
 Војвода де Сили (почетак 17. века) – први заступник равнотеже моћи у Европи:
равнотежа 15 европских држава као чувар мира у Европи;
 Хуго Гроцијус – дело „Три књиге о праву рата и мира“;
 Опат Сан Пјер – залагао се федералну заједницу европских суверених држава;
 Жан Жак Русо – залагао се за федерацију као средство повезивања малих
република са великим државама;
 Имануел Кант – дело „Ка вечном миру“ – залагао се за федерално организовану
Европу;
 Француски утописта Сан Симон – залагао се за успостављање Европске
заједнице са супранационалним парламентом;
 Виктор Иго – залагао се за „Сједињене Државе Европе“;

Почетак Првог светског рата дефинитивно је ставио тачку на наде о уједињењу Европе.
Признање права на самоопредељење у Вилсоновом плану и Версајском уговору из
1919. године представљало је изразиту противтежу идеји европског уједињења.
Међутим, ратне страхоте Првог светког рата јасно су показале неопходност сарадње
између држава и борбу против настајања сукоба. Други разлог је свакако била жеља
европских званичника да се створи јака противтежа Сједињеним Америчким
Државама.

Две такве иницијативе (обе из периода између два светска рата) за повезовање
европских држава у једну целину биле су нарочито значајне.

Прва иницијатива потекла је од аустријског грофа Калергија који је допринео стварању

Паневропског покрета 1920. године. Овај покрет свесрдно је подржала европска елита
сачињена од интелектуалаца и водићих политичара тог времена.

4
Идејни творац друге иницијативе за уједињење држава Старог континента је
француски министар спољних послова, Аристид Бријана (Aristide Briand). Он је
израдио чувени Бријанов меморандум који је предложио представницима двадесет
шест европских земаља. У меморандуму он заступа мишљење да је Друштво
народаврло слаба установа, те да је неопходно оснивање новог тела. Аристид Бријан се
залагао за успостављање Европске федералне уније. Међутим, у меморандуму је јасно
било назначено да стварање овакве уније неће лишити државе чланице њихових
суверених права, другим речима, све државе задржаће своју међународноправну
сувереност. Овај предлог изазвао је велико интересовање тадашње европске јавности.
Ипак, како је био испред свог времена, није наишао на прихватање.

2. Међународна и регионална дешавања после Другог светског рата

До уједињења европских земаља није дошло ни током двадесетих ни током тридесетих

година 20. века. Крајем тридесетих година избио је још један светски рат – Други
светски рат. Страхоте Другог светког рата биле су један од најважнијих мотива за
европске земље да се одлуче на предузимање даљих корака у правцу уједињења
држава европског континента. Дакле, после Другог светског рата наступила је нова
епоха у процесу европских интеграција.

Након другог светког рата осетно је било присуство Сједињених Америчких Држава на
више начина :

1. САД су биле укључене у договор о начину контролисања послератне

Немачке;
2. САД значајно су допринеле економском препороду Европе, пре свега
захваљујући Маршаловом плану; реч је о програму обнове привреде Европе
након 2. светског рата; Маршалов план објављен је 1947. године од стране
тадашњег министра спољних послова САД, Џорџа Маршала; Маршалов
план имао великог удела у обнови европске привреде, посебно западно-
немачке привреде; овај план допуњавао је америчку политику
онемогућавања комунистичког утицаја (тзв. стратегија контаминирања);

5
 3. Присуство САД значајно је ограничило тежње неких европских држава,
превасходно Француске и Велике Британије, у покушајима да успоставее
доминацију над европским континентом.

Када говоримо о институционаланим променама на тлу Европе, аутори често, као

почетну тачку, наводе Черчилов говор на Универзитету у Цириху 19. септембар
1946. Том приликом британски премијер, Винстон Черчил, подвукао је
неопходност сарадње Немачке и Француске које треба да буду водиље у процесу
европсих интеграција, као и стварање установе која ће подсећати на САД. Он је
почео свој говор причом о Европи на следећи начин:

„ (...) најлепши континент који се састоји од најлепших и најнегованијих

региона на земљи, са умереном климом, колевци хришћанске вере;
Европа је место одакле потичу све културе, уметности, филозофије и
науке (...) Међутим, из Европе је поникла и серија страшних
националистичких сукоба, који су у 20. веку нарушили мир и осујетили
перспективу људског рода.“

„Неке мање државе су се опоравиле, али на великим подручјима постоји

маса гладних, напаћених, измучених и збуњених људи који чекају на
рушевинама својих зграда и огњишта и гледају у мрачни хоризонт
ишчекујући појаву новог облика тираније или страховладе.“

„Ми морамо да изградимо неку врсту Сједињених Држава Европе.“

„Благословени чин заборава. Сви морамо да окренемо леђа страви

прошлости и морамо да гледамо у будућност.“

„Сада ћу вам рећи нешто што ће вас запањити. Први корак у обнови
европске породице, мора бити парнтерство Француске и Немачке.“

„Структура Сједињених Држава Европе ће бити таква да ће умањити

значај материјалне снаге сваке појединачне државе. Мале нације ће
имати исти значај као и велике и задобиће поштовање доприносећи

6
 заједничком циљу. Некадашње државе и територије Немачке, слободно
удружене зарад узајемне користи у федерацију, могу заузети своја
појединачна места међу Сједињеним Државама Европе.“

Говор тадашњег британског премијера, Винстона Черчила, окарактерисан је као

револуционаран. Он је том приликом поменуо историјско помирење Француске и
Немачке као полазну тачку за будуће уједињење држава Старог континента. Ова
његова идеја примењена је у пркаси приликом оснивања Европких заједница педесетих
година 20. века.

Важно је поменути још нека међународна збивања и оснивање одређених

међународних организација у периоду после Другог светског рата, тачније у дтугој
пловини четрдесетих година 20. века. То су :

1. Универзална Деклерација Уједињених нација потписана у Сан

Француску 1945. године;
2. Међународни монетарни фонд;
3. Међународна банка за реконструкцију и развој (Светска банка);
4. Општи споразум о царинама и трговини (ГАТТ) из кога је 1993.
године настала Светска трговинска организација (СТО);

На регионалном плану, у периоду непосредно после Другог светког рата, основана је

1948. године Организација за европску економску сарадњу која је била надлежна да :

 управља помоћи добијеном у оквиру Маршаловог плана и

 спречава препреке трговини у Европи.

Из ове организације (Организација за европску економску сарадњу) се развила касније

Организација за економску сарадњу и развој.

На пољу безбедности 1948. потписивањем Бриселског уговора основана

Северноатланска алијанса, данас познатија као НАТО.

7
На пољу заштите људских права, 1949. године основан је Савет Европе, регионална
међународна органозација европских земаља са седиштем у Стразбуру. Сврха Савета
Европе огледа се у остварењу основних личних и демократских права и слобода у
Европи. Најважнији акти Савета Европе су доношење Евроспке конвенције о људским
правима (1950. године) и успостављање Европског суда за људска права (1959.
године), као и сталног система правне заштите (Протокол бр. 11 Европске конвенције о
људским правима).

Савет Европе има 47 чланица које су истовремено и потписнице Евроспке конвенције

о људским правима.

Иако је организација наднационалног и европског карактера, Савет Европе не

припада институцијама Европске уније!!! Чланство у Савету Европе није условљено
чланство у Европској унији.

3. Европска заједница за угаљ и челик

Разлози за почетак процеса европских интерација су бројни, али је свакако непосредни

повод за оснивање Европске заједнице за угаљ и челик било је конституисање Савезне
Републике Немачке 1949. године. У то време област рударске области Рур и Сар
требало је да буду предате Савезној Републици Немачкој. Ова збивања повећала су
страхове Француске да ће Немачка постати већински произвођач челика (основне
сировине за израду оружја), посебно имајући у виду да је у том тренутку постојала
иначе прекомерна производња челика.

Хладни рат довео до надметања Запада и Истока око Немачке. Сједињене Америчке
Државе су чврсто одлучиле да од формирају Западну Немачку од три окупационе зоне.
Сједињене Америчке Државе су за тај пројекат имале подршку Енглеске, док је
Француска била присиљена да се сложи, иако је у том пројекту видела васкрс
„јединствене немачке државе бизмарковског типа“.

8
Роберт Шуман (Robert Schuman), тадашњи министар финансија у влади Француске,
схватио је да жеља Париза да само Француска има контролу над Немачком не може
бити остварена.

Бројни разлози подстакли су процес европских интеграција. Међу њима су и:

1. Тежња за равнотежом моћи;

2. Тежња за економски просперитетом;
3. Конституисање Европе као 3. снаге, поред САД и СССР;
4. Начин за решавање поделе Немачке;
5. Национализам застарео после 1945. године и прихватање
транснационалних облика организовања;
6. Против тежа совјетском експанзионизму.

У то време, Француска је понудила Шуманов план, назван по француском министру

финансија, Роберту Шуману. Ипак, прави аутор овог плана био је француски државни
службеник, Жан Моне. Жуманов план био је основа за формирање Европске економске
заједнице за угаљ и челик. Циљ ове заједнице био је успостављање заједничког
тржишта за угаљ и челик које би било под контролом једног наднационалног тела
названог Висока власт.

Једна од основних и за то време револуционарних карактеристика нове Европске

заједнице за угаљ и челик био је висок степен наднационалности, оличен у телу под
називом Висока власт. Овом органу поверене су значајне надлежности, а државама је
забрањено стављање вета на одређене одлуке овог тела. Другим речима, у оквиру овог
тела одлуке су могле бити донете икао није постојала сагласност свих држава чланица.
Овакав начин доношења одлука је заправо основна каракеристика Високе власти.

Шуманов план био је основа за потписивање Париског уговора 1951. године којим је
основана Европска заједница за угаљ и челик. Уговор је потписало шест земаља –
земље Бенелукса (Белгија, Холандија и Луксембург), Италија, Француска и Немачка.
Велика Британија била је позвана на преговоре, али она није подржавала ове
наднационалне предлоге. Уговор о оснивању Европске заједнице за угаљ и челик
претпоставио је успостављање заједничког тржишта за угаљ и челик које ће бити под

9
управом Високе власти. Ово тело је у свом раду независно од држава чланица. Ипак,
државе чланице окупљене у Савету имале су право контроле над радом овог тела.
Висока власт је имала надлежност да контролишу производњу, дистрибуцију и
утврђује цене угља и челика.

Уговор је ступио на снагу 1952. године. Европска заједница за угаљ и челик формирана
је на одређено време, тачније на период од 50 година. Сходно томе, овај уговор је
истекао 2002. године, а сва актива и пасива Европске заједнице за угаљ и челик прешла
на Европску заједницу.

4. Европска одбрамбена заједница

Године 1950. избио је Корејски рат који је затекао неспремне и Сједињене Америчке
Државе и европске земље. Сједињене Америчке Државе посебно су биле забринуте
због реалне опасности од јачања Совјетског Савеза на челу са Стаљином. Стога су
САД затражиле наоружање Немачке и њен улазак у НАТО.

Француска се наравно успротивила овом предлогу САД-а и заузврат предложили

концепт европске војске. Према предлогу Француске не би постојала немачка
централна команда, већ би немачки контингенти били укључени у војску Европске
шесторице. С једне стране, могућност поновног наоружавања Немачке и с друге
стране, успех Шумановог плана, подстакли су јачање иницијативе о оснивању
Европске одбрамбене заједнице.

Конкретан предлог за оснивање Европске одбрамбене заједнице потекао је од

француског министра Плевена. Предлог је великим делом подсећао на Шуманов план.
Претпостављао је стварање европске армије на челу са европским министром за
одбрану, а којим би управљао Европски комесаријат.

И овога пута Велика Британија је била позвана да се придружи преговорима, међутим

она је заступала становиште да је оснивање овакве организације непотребно, будући да
је НАТО довољно јемство за одржавање светског мира.

10
У Паризу 1952. године, истих шест држава потписница Уговора о оснивању Европске
заједнице за угаљ и челик (Француска, Немачка, Италија и земље Бенелукса – Белгија,
Холандија и Луксембург) потписале су и Уговор којим се оснива Европска одбрамбена
заједница. Овај уговор подлегао је ратификацији од стране држава потписница.

Из Уговора о европској одбрамбеној заједници проистекао је пројекат политичке уније.

Циљ је био повезивање Европске заједнице за угаљ и челик и Европске одбрмбене
заједнице у једну политички интегрисану организацију. Међутим, касније је дошло до
пропасти и пројекта о Европској одбрамбеној заједници и неуспеха стварања
политичке уније.

Француски политичари и француски парламент одбили су да ратификују Уговор о

европској одбрамбеној заједници, иако је идејни творцац овог плана био француски
министар Плевен. Наиме, промена политичке климе у Француској и долазак на власт
нове владе социјалисте Пјер Мендес Франса, који је био мање наклоњен идеји
европске интеграције, били су разлог овакав исход.

Неуспех Европске одбрмбене заједнице довео је 1954. године у Паризу до

закључивања споразума којима је решен проблем поновног наоружавања Немачке у
оквиру НАТО-а. Немачкој је враћен суверенитет и окончана је њена окупација. На овај
начин отворен је пут правих двостраних француско-немачких односа.

4. Европска економска заједница и Европска заједница за атомску

енергију

Као противтежа националним аспирацијама, постојала је јака струја која је снажно

подржавала идеју европске интеграције. На челу ове струје били су фрнацуски
политичар, Жан Моне и белгијски министар спољних послова, Пол Хенри Спак.
Њихова идеја заснивала се на концепту функционалне интеграције (оригинална
Монеова идеја) која је претпостављала интеграције у одређеним изабраним секторима,
посебно у области саобраћаја и енергетике.

11
У складу са концептом функциолане интеграције, холандски министар иностраних
послова Јохан Вилијам Бејен (Johan Williem Beyen) је 1953. године предложио стварање
заједничког тржишта које ће дугорочно прерасти у економску унију – Бејенов план.
Првобитна реакција била је a priori одбијање овакве идеје. Међутим, на инсистирање
Белгијанаца дошло је до сазивања састанка у Месини 1955. године. На овом
дипломатском скупу су тадашњи европски министри спољних послова разматрали
идеју успостављања заједничког европског тржишта. Као што је био случај и приликом
разговора о осталим иницијативама, Велика Британија је била позвана да учествује,
али је из истих разлога, односно због саме идеје наднационалног тела, одбила да буде
део таквог пројекта.

На састанку је предложено потписивање Резолуције којом се заказује међувладина

конференција начелу са Пол Хенри Спаком на којој би се размотрило успостављање
заједничког тржишта. Како би се придобио пристанак Француске, обећано је стварње
још једне Европске зајенице која ће бити задужена за атомску енергију. Резултат ових
преговора био је Спаков извештај који је представљао основу за потписивање Римских
уговора.

Дана 25. марта 1957. потписани су Римски уговори. Потписало их је шест европских
земаља – земље Бенелукса (Белгија, Холандија и Луксембург), Италија, Француска и
Немачка. Једним уговором основана је Европска економска заједница (ЕЕЗ), а другим
Европска зајеница за атомску енергију (ЕЗАЕ). Оба уговора ступила су на снагу 1.
марта 1958.

Европска економска заједница одмах је испољила велику динамичност. Главна идеја

ЕЕЗ било је оснивање заједничког тржишта које би требало да се успостави у три фазе
у периоду од 12 година. Касније је заједничко тржиште замењено унутрашњим
(јединственим) тржиштем.

Унутрашње тржиште обухвата подручје без унутрашњих граница у коме су

обезбеђени слободно кретање лица и промет робе, услуга и капитала, у складу са
одредбама овог уговора.

12
Елементи Уговора који карактеришу заједничко (унутрашње) тржиште:

1. Царинска унија;
2. Забрана квантитативних ограничења између држава чланица;
3. Поступак усклађивања правних прописа;
4. Прописивање правила конкуренције;
5. Регулисање државне помоћи; и
6. Успостављање заједничке трговинске политике

Поред одредби о унутрашњем тржишту, Уговором су предвиђене и одредбе које

регулишу функционисање других области сарадње, а које су у тесној вези са
унутрашњим тржиштем: пољопривреда, саобраћајна политика, социјална политика и
институционални оквир.

6. Првобитни развој Заједница

Након оснивања Европских заједница, многи теоретичари различито су видели даљи

след догађаја у тадашњој Европској економској заједници, поготову када је реч о
степену интеграције. Најпознатија школа био је правац неофункционалиста који су
заступали став да ће Европске заједнице, захваљујући последици ефекта преливања
(spill-over process), постићи висок степен интеграције. Овај процес преливања је
подразумевао да ће као последица негативне интеграције (укидање баријера у области
трговине) доћи до тзв. позитивне интрграције у осталим областима живота.

Међутим, процена неофункционалиста из шездесетих година 20. века није се показала

сасвим тачном, пре свега због политичких збивања на европској сцени. Овде се
превасходно има у виду избор Шарл Дегол (Charles de Gaulla) за председника
Француске. Шарл Дегол био је велики противник концепта наднационализма. Он је
заступао идеју Европе националних држава, која почива на међувладиној сарадњи.

13
Шарл Дегол је 1961. године предложио тзв. план Фуше (Fouchet) којим је требало да се
оснује Европска политичка заједница. Ова Европска политичка заједница, поред
економске, подразумевала је социјалну и политичку интеграцију. План Фуше није
прихваћен, али је његово предлагање изазвало велику нетрпељивост међу државама
чланицама.

Ситуација се на европској политичкој сцени додатно погоршала 1963. године када је

француски председник Дегол ставио вето на улазак Велике Британије у Европске
заједнице. Разлог овоме је чињеница да је Француска у Великој Британији видела
великог савезника Сједињених Америчких Држава. Стога је сматрала је да ће, ако
постане чланица Европских заједница, Велика Британија снажно подржавати америчко
присуство у Европи.

Увидевши да је ситуација врло затегнута, Европска комисија је 1965. године изашла са

предлогом који је требало да помогне постизању већег степена интегрисаности.
Предлог се састојао од три интервенције :

1. Повећање надлежности Европског парламента;

2. Успостављање независног буџета Заједница;
3. Покретање Заједничке пољопривредне политике;

Као што је то најчешће бива, свака држава прихвата само оне предлоге који потпадају
под њену политичку агенду. Тако је и у овом случају Француска одбила прва два
предлога, а прихватила само трећи. Комисија је покушала да изађе са новим предлогом
као неком врстом компромиса, али је Француска јуна 1965. године изашла из Савета
министара и одбила да учествује у даљем раду Заједнице. Овај неповољан период у
развоју Европских заједница познат је и под називом криза „празне столице“.

Године 1966. постигнут је тзв. Луксембуршки споразум. Предвиђено да ће у случају

одлука које се доносе већином гласова на предлог Комисије, а ако су у питању важни
интереси једне или више држава чланица, чланови Савета дати све од себе да у
разумном року дођу до решења које ће моћи да усвоје сви чланови Савета, поштујући
међусобне интересе и интересе Заједнице. У суштини, овим компромисом је прописано

14
једногласно доношење одлука, те је остављена могућност вета када су у питању
витални национални интереси неке од држава чланица ЕЗ.

7. Институционалне промене након усвајања Оснивачких уговора

Током првих давдесет година постојања Европских заједнца наступиле су три значајне
институционалне промене, тј. новине.

 Прва новина

Потписивањем Париског уговора и Рисмких уговора успостављене су три заједнице:

Европска заједница за угаљ и челик, Европска економска заједница и Европска
заједница за атомску енергију. Свака од ових заједница имала је своје засебне органе.
Једина разлика је била у погледу Европског суда правде и Европског парламента који
су били заједнички за све три заједнице. Године 1965. потписан је Уговор о спајању
(Уговор о фузији) којим је предвиђена једна Комисија и један Савет министара за две
три заједнице.

 Друга новина

Године 1969. постигнут је споразум који је 1970. године преточен у Одлуку о

сопственим изворима. Овом одлуком набројани су сви приходи из којих се
финансирају Заједнице.

 Трећа новина

Године 1976. усвојен је Акт о општим непосредним изборима за Европски парламент.

До тада су посланике Европског парлеманта именовале државе из редова својих
националних посланика. Први непосредни избори за Европски парламент одржани су
1979. године.

15
Након смрти француског председника Дегола наступила је ренесанса политичке
сарадње међу државама чланицама. Из овог периода веома је значајан Давињонов
извештај из 1970. године о координацији националних политика кроз редовне
консултације министара спољних послова. Давињонов извештај сматра се претечом
Заједничке спољне и безбедносне политике Европске уније која је, као таква, формално
успостављена много година касније.

7. Проширења Европских заједница/ Европске уније

Европске заједнице су од функционалних секторских заједница од шест држава

чланица прерасле у савез држава од 28 држава чланица.

Будући да се Велика Британија на референдуму одржаном 2016. године изјаснила за

излазак из ЕУ, а да су преговори о модалитетима напуштања ЕУ у току, очекује се да
ће ЕУ опет ускоро имати 27 држава чланица.

Ширење Европских заједница одвијало се постепено, у оквиру тзв. седам таласа

проширења.

Први талас: Велика Британија, Ирска и Данска

У Месини 1955. године Велика Британија одлучила да се не прикључи Европским

заједницама. Два разлога су се искристалисала као кључна за овакву одлуку Велике
Британије. Први разлог био је то што би идеја наднационалне заједнице угрозила њене
суверене интересе, а други што би стварање заједничког тржишта имало за последицу
успостављање заједничке трговинске политике према трећим земљама, а то би
ослабило везе између Велике Британије и земаља Комонвелта.

Међутим, Велика Британија је схватила значај економских веза, али и снаге које су три
Европске заједнице потенцијално имале, те је одлучила да направи пандам Европским
заједницама. Тако је 1956. године покренула иницијативу за формирање слободне

16
трговинске зоне са државама које нису приступиле Европским заједницама. Ова
иницијатива уродила је плодом 1960. године када је створена организација данас
позната као ЕФТА (European Free Trade Area) – Европска зона слободне трговине.
Поред Велике Британије, чланице Европске зоне слободне трговине биле су Аустрија,
Данска, Норвешка, Шведска, Швајцарска и Португалија. Већина ових држава касније
је приступила ЕЗ/ЕУ. Разлог томе била је невероватна економска експанзија земаља у
оквиру Европске економске заједнице. Ова чињеница свакако је утицала на то да и
Велика Британија промени мишљење по питању чланства у Европским заједницама.

Што се тиче остала два кандидата, Ирске и Данске, њихови разлози били су како
економске, тако и политичке природе.

Педесетих година 20. века Ирска је била у некој врсти међународне изолације. Она
тада није била чланица ни Уједињених нација ни Комонвелта. Поред овог политичког
разлога, постојао је и економски разлог који се огледао у чињеници да је извоз
пољопривредних производа, претежно у Велику Британију, био значајан део ирског
економског прихода. Стога је Ирска сматрала да мора да следи Велику Британију у
захтеву за чланство у ЕЗ.

Данска је имала сличне погледе на процес европских интеграција као и Велика

Британија. Данска није била притсалица стварања наднационалних организација.
Међутим, након неуспеха оснивања Нордијског савета, а узимајући у обзир чињеницу
да је више од половне данског извоза било усмерено ка Немачкој и Великој Британији,
Данска је, као и Ирска, одлучила да следи Велику Британију у подношењу захтева за
чланство у ЕЗ.

Године 1963. Француски предсеник Дегол ставио је вето на улазак Велике Британије у
ЕЗ. Као разлог навео је чињеницу да Велика Британија није била економски на истом
нивоу као осталих шест земаља чланица Европских заједница. Њен индустријски
сектор је био већи од индустријског сектора држава чланица ЕЗ. Четири године
касније, 1967. године, Велика Британија поново је поднела захтев за улазак у ЕЗ
заједно са Ирском, Данском и Норвешком. Историја се поновила. Француски
председник Дегол је и овом приликом ставио вето на улазак Велике Британије. Тек

17
након Деголове смрти створили су се услови за улазак Велике Британије у Европске
заједнице.

Дана 1. јануара 1973. Велика Британија, Данска и Ирска формално су постале чланице
ЕЗ. На референдуму одржаном у Норвешкој 53% бирача гласало је против чланства,
тако да Норвешка није постала чланица ЕЗ.

Други талас: Грчка

Односи између Грчке и Европских заједница датирају још из 1962. године када је
потписан уговор о придруживању којим је основана царинска унија. Односи су били
замрзнути у периоду између 1967. и 1974. године због диктатуре војне хунте. Годину
дана након свргавања те власти, дакле 1975. године, Грчка је поднела захтев за
чланство у ЕЗ. Овде би требало нагласити да је приступање Грчке било инспирисано
превасходно политичким мотивима. У економском погледу Грчка није била довољно
развијена да би могла да „парира“ осталим чланицама ЕЗ. Међутим, приступање Грчке
био је знак модернизације и демократке стабилности, као и чињенице да је Грчка у
геополитичком смислу била важна стратешка локација у време Хладног рата.
Приступање Грчке је, у ствари, значило јаче везивање ове земље за Запад. Уговор о
приступању потписан је 1979. године, а Грчка је 1981. године постала десета чланица
Европских заједница.

Трећи талас: Шпанија и Португалија

Шпанија и Португалија су седамдесетих година 20. века успеле да свргну диктаторске

режиме, Салзаров у Португалији и Франков у Шпанији. Ове две земље су 1977. године
поднеле захтеве за чланство у Европским заједницама. Приликом њиховог приступања,
Европксе заједнице су се, као и код приступања Грчке, руводиле политичким
мотивима, будући да са економског аспекта ове две државе нису испуњавале услове за
пријем у чланство у ЕЗ. Уговор о приступању је потписан са Шпанијом 1985. године, а
са Португалијом 1987. године.

Четврти талас: Аустрија, Шведска и Финска

18
Велики економски бум Европске економске заједнице свакако је учинио чланство у
овој специфичној организацији држава чланица атрактивним за потенцијалне
кандидате. Тако су почетком деведесетих година 20. века три веома развијене земље,
Аустрија, Шведска и Финска, поднеле захтев за чланство. Њима се врло брзо
придружила и Норвешка. На самиту у Копенхагену 1993. године одлучено да се
понуди чланство овој четворки. Једини проблем на њиховом путу ка чланству била је
чињеница да је предуслов за приступање све четири земље било организовање
референдума у свакој од њих. У Аустрији и Финској референдум је глатко прошао, док
је у Шведској била врло тесна већина за приступање. У Норвешкој ни овог пута није
успео референдум. Формални пријем ове три земље уследио је 2. јануара 1995.

Иначе, на поменутом самиту у Копенхагену 1993. године утврђени су критеријуми,

данас познати као Копенхагеншки критеријуми, за приступање Европским заједницама
земаља Централне и источне Европе, односно бивших комунистичких земаља.
Копенхагеншки критеријуми примењују се и када је реч о приступању земаља
Западног Балкана Европској унији.

Пети талас: Пољска, Чешка, Словачка, Мађарска, Естонија, Летонија,

Литванија, Словенија, Кипар и Малта

Пад Берлинског зида 9. новембра 1989. године представља догађај који се сматра
моментом почетка поновног уједињења Европе. Након тога дошло је до дезинтеграције
целог источног комунистичког блока. С једне стране, Европске заједнице показале су
спремност и задовољство да помогну државама Централне и источне Европе у
њиховим настојањима да спроведу реформе политичког и економског система како би
оствариле успешне интеграције у европске структуре. С друге стране, представници
влада ових држава истакли су решеност да у складу са дефинисаним дугорочним
спољнополитичким циљем приступања ЕУ, спроведу неопходне реформе како би
обезбедили потпуну модернизацију друштва у складу са европским стандардима.

Саме Европске заједнице (и касније Европска унија) први пут су се сусреле са оваквим
типом проширења. Наиме, радило се о великом броју држава, али и о државама које су
деценијама имале сасвим другачије друштвено политичко уређење. Такве системе

19
требало је реформисати у демократске, економски стабилне и довољно конкурентне за
интеграцију у европско тржиште. Стога је процес интеграције за државе Центарлне и
источне Европе био веома захтеван и дуготрајан. Ове државе нису уопште имале
развијене политичке, економске и правне структуре. Дакле, било је неопходно да се
формира једниствен и свеобухватан политички оквир са дефинисаним стратегијама и
инструментима како би се пут ових држава ка ЕУ одвијао по једнообразној „шеми“,
али и у складу са оствареним напретком сваке државе понаособ. Развој јединствене
политичке стратегије, касније назване политика проширења, започет је успостављањем
једног новог облика односа између ЕУ и држава којима је циљ био приступање ЕУ.

У периоду од 1987. до 1996. године тринаест држава поднело је захтеве за приступање

ЕЗ/ЕУ: Бугарска, Чешка, Естонија, Кипар, Летонија, Литванија, Мађарска, Малта,
Пољска, Румунија, Словенија, Словачка и Турска.

На Европском савету у Стразбуру одржаном у децембру 1989. године, договорено је

да се између држава Централне и источне Европе и Европских заједница успостави
нови облик придруживања. С тим у вези, Европски савет је на специјалном састанку у
априлу 1990. године одлучио да се будући процес придруживања између Европских
заједница и држава Центарлене и источне Европе заснива на Споразумима о
придруживању. Ови споразуми су због својих специфичности и разлика у односу на
претходне споразуме добили назив Европски споразуми (European Agreements).

Европски споразуми представљали су основне правне инструменте којима је

дефинисан однос између Европских заједница и држава Централне и источне Европе.
По својој природи, европски споразуми представљали су класичне трговинске
споразуме, али унапређене политичким дијалогом. На овај начин се истиче посебан
однос држава Централне и источне Европе и Европских заједница/Европске уније који
се остварује закључењем Европског споразума.

Европски споразуми се закључују са сваком државом понаособ, с тим да је њихова

садржина (иако су споразуми у основи типски, тј. једнообразни за све државе)
прилагођена степену оствареног прогреса односне државе и реалним потребама које из
тога произилазе. Европским споразумима су регулисани односи у области трговине,
политичког дијалога, као и друге области сарадње.

20
Европски споразуми разликују се од Споразума о стабилизацији и придруживању (које
је касније ЕУ увела у процесу приступања земаља Задапдног Балкана Европској унији)
по томе што је Европским споразумима земљама потписницама понуђена јасна
перспектива чланства у ЕУ.

Дакле, да резимирамо, Европским споразумима је понуђена :

 Перспектива чланства у ЕУ;
 Поступно испуњавање обавеза предвиђених Споразумом;
 Техничка и финансијска помоћ у спровођењу реформи, како би ове
државе успешно испуниле све обавезе из Споразума.

Дана 1. маја 2004. десет држава Централне и источне Европе постале су чланице
Европске уније. То је било највеће проширење у историји европских интеграција.

Шести талас: Румунија и Бугарска

Након проширења 2004. године, још две земље некадашњег Источног блока остале су
изван ЕУ. То су Румунија и Бугарска. Иако су и оне отпочеле преговоре још
деведесетих година 20. века, Румунија и Бугарска те 2004. године нису биле спремне за
улазак у ЕУ.

Дана 1. јануара 2007. Европској унији приступиле су и Румунија и Бугарска. Међутим,

оно што би требало посебно истаћи јесте да Румунија и Бугарска ни 2007. године нису
успеле да испуне критеријуме које је ЕУ од њих тражила, посебно у облсти правосуђа
и борбе против корупције. Бугарска је и даље имала, као што га има и данас, велике
проблеме када је реч о организованом криминалу. Ипак, како је сам чин приступања
ЕУ политичка одлука, Унија је из политичких разлога одлучила да у јануару 2007.
године прими и Румунију и Бугарску у велику европску породицу.

Европска комисија увела је Механизам за верификацију како би помогла двема

државама у примени стандарда након приступања ЕУ. Иако је остварен напредак од

21
када су приступиле ЕУ, Румунија и Бугарска и даље представљају најсиромашније
државе чланице ЕУ.

Седми талас: Хрватска

Једина земља из региона Западног Балкана која је постала чланица Европске уније
јесте Хрватска. Хрвтаска је преговоре са ЕУ отпочела још 2005. године. Дакле, након
пуних осам година преговора, Република Хрватска је 1. јула 2013. године постала тада
28. држава чланица ЕУ.

9. Измене и допуне Оснивачких уговора

Оснивачки уговори (Париски уговор потписан 1951. и Римски уговори потписани 1957.
године) били су основни правни акти на основу кога су функционисале Европске
заједнице.

Међутим током деценија постојања, околности у Европским заједницама су се мењале

(повећавао се број држава чланица, политичке прилике су се мењале итд.), тако да су
Европске заједнице биле принуђене да ускађују своје оснивачке акте са измењним
околностима у Европи.

Оснивачки уговори мењани су и допуњавани неколико пута и то следећим актима:

 Јединствени европски акт из 1986. године;

 Уговор из Мастрихта (Уговор о Европској унији) из 1991. године;
 Уговор из Амстердама из 1997. године;
 Уговор из Нице из 2001. године;
 Уговор о Уставу ЕУ (никада није ступио на снагу);
 Уговор из Лисабона из 2007. године (који је и тренутно на снази).

22
10. Уговор из Мастрихта (Уговор о Европској унији)

Уговор којим је основана Европска унија потписан је 10. децембра 1991. године у
Мастрихту. Овај Уговор представљао је прекретницу за продубљивање европских
интеграција.

Најважније измене и допуне предвиђене овим Уговором су могу се груписати у три

категорије и то су: проширење искључивих надлежности Заједнице, институционална
реформа, увођење тзв. трипартитне структуре ЕУ и увођење грађанства ЕУ.

1. Проширење искључивих надлежности Заједнице

Уговором из Мастрихта проширене се искључиве надлежности ЕЗ. Спорне области су

и даље остале: економска и монетарна политика, успостављање европског
држављанства и област социјалне политике. Осим тога, Уговором из Мастрихта
уведено је начело супсидијарности и начело пропорционалности. Напослетку, сам
назив Назив Европска економска заједница промењен у Европска заједница!!!

2. Институционална реформа

Када је реч о институционалној реформи, Уговором из Мастрихта повећан број

области у којим се одлуке доносе квалификованом већином. Исто тако, повећане су
надлежности Европског парламента. Уговором из Мастрихта је образован Комитет
региона, као консултативни орган ЕУ, и Омбудсман.

3. Трипартитна структура Европске уније

23
Уговор о Европској унији је несумњиво најпознатији по успостављању нове
организационе структуре ЕУ, односно увођењу тзв. трипартитне структуре. Према
овом Уговору уведене су две нове области сарадње које су смештене у тзв. други и
трећи стуб – Заједничка спољна и безбедносна политика (2. стуб) и Сарадња у обалсти
правосуђа и унутрашњих послова (3. стуб).

За разлику од 1. стуба који је по природи супранационалан (другим речима, одлуке се

доносе квалификованом већином), ова два стуба су заснована на међудржавној
сарадњи. Према Уговору о ЕУ Европска комисија и Европски парламент готово да
уоште нису били укључени у сарадњу у оквиру 2. и 3. стуба (што каснијим изменама и
допунама Уговора промењено).

Европска унија

2. стуб 3. стуб
ЗСБП СПУП
ЕЗУЧ

ЕЗАЕ
ЕЕЗ
1.
2.
3.

1. стуб - Европске заједнице (ЕЗ) састоје се од :

1. Европске заједнице за угаљ и челик;
2. Европске економске заједнице и
3. Европске заједнице за атомску енергију;
2. стуб - Заједничка спољна и безбедносна политика (ЗСБП)
3. стуб - Сарадња у области правосуђа и унутрашњих послова
(СПУП).

24
Грђанство ЕУ

Уговором из Мастрихта установљава се грађанство ЕУ. Свако лице које је држављанин

државе чланице ЕУ је грађанин ЕУ. Грађанство Уније се додаје националном
држављанству, и не замењује га. Грађанство Уније изводи се из држављанства држава
чланица ЕУ. Није могуће да лице стекне грађанство Уније без претходног стицања
држављанства државе чланица ЕУ. Према томе, грађанство Уније се појављује као
допуна, а не замена за држављанство државе чланице.

Грађанин Уније стиче низ права која се остварују на наивоу Уније. Држављанин сваке
државе чланице има права:

1) Кретања и бораква на територији држава чланица;

2) Активног и пасивног бирачког права на општинским изборима;
3) Активног и пасивног изборног права за Европски парламент;
4) Дипломатске и конзуларне заштите у трећим земљама;
5) На петицију и жалбу, добру администрацију и приступ документацији.

Ово није коначна листа права грађана Уније.

Европски савет, одлучујући једногласно на предлог Комисије и након консултовања

Европског парламента, може утврдити одредбе за јачање и допуну права грађана
Уније, који ће препоручити за усвајање од стране држава чланица у складу сда
њиховим уставним процедурама.

Уговор о ЕУ ступио на снагу 1. новембра 1993.

13. Уговор о Уставу ЕУ

25
Рад на изради Уговора о уставу ЕУ отпочет је у оквиру „Конференције за будућност
Европе“. „Конференција за будућност Европе“ окупила је представнике влада,
националних парламената, посланике Европског парламента и представнике Комисије.
На челу Конференције био је некадашњи председник Француске, Валери Жискар
Дестеном (Valéry Giscard d’ Estaing). Нацрт Устава завршен је у априлу 2004. године.
Иако је у називу садржи реч устав, у питању је, узимајући у обзир материју коју је
регулисао, заправо само Уставни уговор.

Уговором о Уставу ЕУ сви постојећи уговори (Уговор о Европској унији и Уговор о

оснивање Европских заједница) били су обједињени у јединствен текст, што олакшава
разумевање прописа за функционисање ЕУ, али и чини текст разумљивијим за саме
грађане ЕУ.

Уговор о Уставу ЕУ састојао се од 4 дела:

1. део: Начела, функције и органи;

2. део: Повеља о људским правима;
3. део: Правила за доношење одлука и примену различитих политика
ЕУ;
4. део: Правила о ступању на снагу, протоколи и декларације.

Уговором о Уставу ЕУ су, први пут до тада, јасно прописане надлежности Уније које
су подељене у 3 категорије:

 Материја у којој ЕУ подржава или допуњује активности држава

чланица (нпр. област образовања);
 Материја у којој државе чланице и ЕУ деле надлежност (нпр.
унутрашње тржиште, пољопривреда, итд.);
 Материја у којој ЕУ има искључиву надлежност (нпр. правила
конкуренције, трговинска политика, монетарна политика за
чланице евро зоне).

Најважније измене које су биле предвиђене Уговором о Уставу ЕУ односиле су се на :

26
 1. Расподелу гласова у Савету;
2. Проширење броја области у којима се одлуке доносе
квалификованом већином;
3. Увођење функције председника Европског савета;
4. Величину Комисије;
5. Флексибилну геометрију;
6. Давање веће легитимности ЕУ;
7. Област правосуђа и унутрашњих послова;
8. Повељу о људским правима;
9. Спољну и одбрамбену политику;
10. Економску политику.

Било је предвиђено да се о Уговору о Уставу ЕУ изјашњава свака држава чланица ЕУ

поједично у складу са својим унутрашњим уставним уређењем. Тако су се поједине
земље биле у обавези да распишу референдум како би се о Уговору о Уставу ЕУ
изјаснили сами грађани.

Међитим, у неким земљама резултати референдума били су изненађујући. Најпре у

Француској, а затим и у Холандији, грађани су гласали против ратификацијуе Уговора
о Уставу ЕУ. Тако је овај значајан пројекат пропао. Ипак, велики број решења која су
била предвиђена Уговором о Уставу ЕУ касније су преузета Уговором из Лисабона.

14. Уговор из Лисабона

Уговор из Лисабона потписан је 13. децембра 2007. у престоници Португала. Да би

ступио на снагу, било је потребно да га ратификује тадашњих 27 држава чланица ЕУ.
Свака земља изабрала начин ратификације у складу са својим унутрашњим уставним
прописима. Дакле, о Уговору из Лисабона су се или изјашњавали грађани на
референдуму или национални парламенти. Процес ратификације посебно се одужио у
Ирској, Пољској и Чешкој.

Уговорм из Лисабона предвиђена су решења за превазилажење низа проблема са којим

се Унија сусретала у раду, пре свега услед повећања броја држава чланица (нпр.

27
блокада у раду институција). Нова решења требало је да допринесу повећању
ефикасности рада институција ЕУ и њиховој демократизацији, као и јачању улоге ЕУ
на међународној политичкој сцени.

Након што је ратификован од стране свих тада 27 држава чланица ЕУ, Уговор из
Лисабона је ступио на снагу 1. децембра 2009. године. Овај уговор се у великој мери се
заснива на решењима предложеним у Уговору о Уставу ЕУ.

Најзначајније новине предвиђене Уговором из Лисабона су следеће:

1. Европска унија добија правни субјективитет

Уговором из Лисабона Европска унија добија правни субјективитет, који до тада није
имала. На основу претходних верзија Уговора, правни субјективите су имале само
Европске заједнице, а не и Европска унија. Према Уговору из Лисабона, Европска
унија наслеђује Европске заједнице, а Уговор о оснивању Европске заједнице се мења
у Уговор о функционисању Европске уније.

2. Разбијање тзв. трипартитне структуре ЕУ

Уговором из Лисабона „разбијена“ је тзв. трипартитна структура ЕУ уведена Уговором

из Мастрихта. Другим речима, избрисане су разлике између три стуба ЕУ. Ипак,
Област спољне политике и заједничке безбедности задржала је низ специфичности.

3. Заштита људских права

Када је реч о заштити људских права, ова тема била је једна од централних приликом
преговора о Уговору из Лисабона. Међутим, за разлику од Уговора о Уставу ЕУ,
Повеља о основним правима није саставни део текста Уговора из Лисабона. Ипак,
Повељи о основним правима је призната иста снага као и Уговорима.

Интересантно је да је управо Повеља о основним правима представљала препреку

ратификацији Уговора из Лисабона у неким земљама. Реч је пре свега о за Великој

28
Британији, Пољској и Чешкој. Напослетку су ове три земље добиле изузећа (клаузуле
opt-out) из Повеље о основним правима.

4. Европски парламент

На основу Уговора из Лисабона Европски парламент је постао равноправни одлучилац

са Саветом министара, а поступак саодлучивања Европског парламента и Савета
редовни законодавни поступак. Осим тога, повећан је и број чланова Европског
парламента.

5 . Европски савет

Уговором из Лисабона Европски савет добио је статус институције ЕУ, који до тада
није имао. Поред тога, уведена је стална функција председника Европског савета.

6. Савет министара

Уговором из Лисабона предвиђен је нови начин расподеле гласова у Савету министара.

7. Европска комисија

На основу Уговора из Лисабона измењен је начин избор председника Европске

комисије. Такође је и промењена величина Комисије.

7. Високи представник ЕУ за спољне послове и политику безбедност

Уговором из Лисабона установљена је функција Високог представника ЕУ за спољне

послове и политику безбедности. Његова функција успостављена као нека врста
Министра спољних послова ЕУ.

II ИНСТИТУЦИОНАЛНИ ОКВИР ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

Када се говори о институционалном оквиру Европске уније, најчешће се мисли на три

најважнија органа (Савет ЕУ, Европску комисију и Европски парламент). Међутим

29
структура ЕУ је много сложенија. До ступања на снагу Уговора из Лисабона, Европска
унија имала је пет институција. Након ступања на снагу Уговора из Лисабона, седам
органа ЕУ добило је статус институција ЕУ. Осим тога, постоје и помоћни органи ЕУ,
као и специјализоване агенције ЕУ.

• До ступања на снагу Уговора из Лисабона институције ЕУ били су:

• Европски парламент;
• Савет ЕУ;
• Европска комисија;
• Суд правде;
• Ревизорски (Рачунски, Рачуноводствени, Финансијски суд).

• На основу Уговора из Лисабона (члан 13) институције ЕУ су:

• Европски парламент;
• Европски савет;
• Савет ЕУ;
• Европска комисија;
• Суд правде Европске уније;
• Европска централна банка;
• Ревизорски (Рачунски, Рачуноводствени, Финансијски суд)

Сваки орган делује у оквиру надлежности прописаних Уговорима.

Консултативни органи ЕУ помажу у раду Европском парламенту, Савету

министара и Европској комисији. Као што има сам назив каже, њихова улога је
консултативне природе. Косултативни органи ЕУ су:
• Комитет региона;
• Економско-социјални комитет.
Европски савет и Европска централна банка добили статус институције први пут
Уговором из Лисабона. Европски савет је чак стављен на друго место на листи
приликом набрајања институција ЕУ. Тај начин несумњиво се истиче његов значај за
функционисање ЕУ.

30
15. Европска комисија

Састав Комисије

Комисија је колективно тело састављено од 28 комесара, укључујући њеног

председника и Високог представника Уније за спољне послове и политику безбедности
(који је уједно и потпредседник Комисије). Некада, пре проширења Уније, Комисија је
имала 20 чланова, с тим што су велике државе (Немачка, Француска, Италија, Шпанија
и Велика Британија) имале по два члана. Међутим, овакав састав Комисија морао је
бити измењен након проширења.

Комесари се бирају на период од 5 година и они заступају наднационалне интересе,

другим речима, комесари не заступају интересе својих држава чланица, већ интересе
саме Уније. Сваки комесар има свој кабинет. Избор чланова кабинета је неформалан.
Штавише у пракси се показало да цео поступак избора почива на слободној вољи
комесара. Врло често се дешава да комесар доводи своје сараднике из државе порекла,

иако то није правило. Комисија има на располагању сталне службе које тренутно
запошљавају преко 27 хиљада државних, односно европских службеника. То је једна
велика машинерија која се често узима као пример европске бирократије. У раду
Комисије користе се углавном два језика, енглески и француски, иако је последњих
година француски језик изгубио на значају.

Службе Комисије организоване су у генералне директорате који покривају одређену

предметну област. Генерални директорати не одговарају броју комесари и расподели
ресора између комесара. Могуће је имати више генералних директората који су
одговорни једном комесару и њега извештавају. Идеја овакве организације је истицање
принципа колегијалности Комисије.

Комесари су потпуно независни у свом раду, тј. не смеју примати упутства од својих
националних влада или било ког другог тела. За њих важи и забрана ангажовања на
било којим другим активностима (плаћеним и неплаћеним). Оснивачки уговори

31
предвиђају и санкцију у случају непоштовања ове забране (разрешење дужности или
лишење права на пензију или друге надокнаде које замењују пензију).

Избор чланова Комисије:

Начин избора чланова Комисије више пута мењан. На основу члана 17, став 7 Уговора
из Лисабона:
„Водећи рачуна о резултату избора за Европски парламент, Европски савет,
одлучујући квалификованом већином, предлаже Европском парламенту
једног кандидата за председника Комисије. Европски парламент бира овог
кандидата већином укупног броја својих чланова. Уколико овај кандидат не
добије већину, Европски савет, одлучујући квалификованом већином,
предлаже Европском парламенту, новог кандидата у року од месец дана,
кога Европски парламент бира по истом поступку.

Савет, у договору са изабраним председником Комисије, утврђује листу

других личности које намерава да именује за чланове Комисије. Њихов
избор се врши на основу сугестија држава чланица.“

Када је реч о престанку функције, предвиђено је да тога долази услед редовне смене,
смрти, оставка и разрешење.

Члан 246 Уговора из Лисабона:

„Поред редовне замене или смрти, дужност члану Комисије престаје када
индивидуално поднесе оставку или разрешењем.

Члан који је добровољно разрешен или је умро замењује се, за преосталу

дужину мандата, новим чланом из исте државе, којег именује Савет, у
договору са председником Комисије, после консултовања Европског
парламента.

32
 Савет одлучујући једногласно, на предлог председника Комисије, може
одлучити да нема места за замену, нарочито када се ради о временски
кратком преосталом делу мандата.

У случају добровољног подношења оставке, разрешења или смрти,

председник се замењује до краја преосталог дела мандата.

У случају добровољног подношења оставке, разрешења или смрти, високи

представник Уније за спољне послове и политику безбедности се замењује
до краја преосталог дела мандата.

У случају добровољног подношења оставке свих чланова Комисије, они

остају на дужности и настављају да обављају текуће послове док се не
одреди њихова замена за преостали део мандата. „

Иначе, Европска комисија за свој рад одговара Европском парламенту. Европски

парламент може да предложи изгласавање неповерења Комисији. Из историје
европских интеграција познат је случај Сантерове Комисије из 1999. године. Наиме,
већ након претње изгласавања неповерења Комисији, тадашњи колегијум Комисије
поднео оставку.

Рад Комисије:

Важна одлика рада Комисије је њена колегијалност. То заправо значи да Комисија као
целина одговара за све донете одлуке и све одлуке се усвајају колективно. Шта се
подразумева под тиме да се одлуке усвајају колективно? Под тиме се подразумева да
су сви комесари упознати са свим одлукама и да их сви заједно разматрају. Будући да
је то немогуће спровести у пракси, Комисија користи два начина упознавања комесара
са предлозима Комисије:

1. писмени поступак (редовни поступак и хитни поступак) и

2. унутрашња делегација.

33
Већ ступањем на снагу Уговора из Нице, а нарочито Уговора из Лисабона, улога
председника Комисије постала је особито важна, будући да председник Комисије
усмерава и органазује рад читаве Комисије, односно Комисија ради под његовим
политичким руководством. Међутим, он је и даље Primus inter pares.

 На основу члана 17, став 6 Уговора из Лисабона Председник Комисије:

а) утврђује смернице у оквиру којих Комисија врши своје послове;

б) одлучује о унутрашњој организацији Комисије да би обезбедио
кохерентност, ефикасност и колегијалност њеног деловања;
в) именује, из састава Комисије, потпредседнике, као и високог
представника Уније за спољне полове и политику безбедности;

Предвиђено је да члан Комисије подноси оставку када то од њега затражи председник.

Председник Комисије је дужан да расподели ресоре међу комесарима. Председник

може током трајања мандата и да промени начин расподеле ресора.

Овлашћења Комисије

Када је реч о овлашћењима Европске комисије, Уговорима је предвиђено да је

Комисија надлежна и одговорна да:

1. унапређује опште интересе Уније и да у том циљу предузима потребне

иницијативе;
2. Обезбеди примену Уговора и мера које у складу са њима доносе
институције;
3. Надгледа примену права Уније;
4. Извршава буџет и руководи програмима;
5. Координира управне и извршне функције;
6. Обезбеди представљање Уније у спољном свету.

34
Дакле, сва овалшћења Европске комисије могла би се груписати у четири категорије:
законодавна и квазизаконодавна овлашћења; овлашћења иницирање политика;
извршна овлашћења и овлашћења вршења надзора.

А) Законодавна и квазизаконодавна овлашћења

1. Искључива законодавна овлашћења Комисије – доношење прописа (области:

јавна предузећа и предузећа којима државе чланице дају посебна или
искључива права; слободно кретање људи);
2. Квазизаконодавна овлашћења Комисије – подразумевају преношење
односно делегирање овлашћења Комисији; Савет може да својим одлукама
преноси на Комисију овлашћења за спровођење прописа које доноси Савет
(најчешће у областима: пољопривреде, рибарства, заједничке трговинске
политике и конкуренције),

Б) Овлашћење иницирања политика

1. Комисија је овлашћена да иницира подношење предлога Европском

парламенту и Савету у свим областима;
2. Комисија подноси Савету преднацрт буџета;
3. Комисија предлаже и иницира различите развојне програме, успоставља
нове органе, акционе планове и слично – предлози који нису предлози
обавезујућих правних аката, већ они који усмеравају и развијају заједничке
политике ЕУ (Зелена књига, Бела књига);

o Зелена књига – врста документа који објављује Комисија и у којем се

разматра одређено питање; намењена заинтересованим странама –
организацијама и појединцима који су позвани да учествују у поступку
консултације и јавним расправама, ова врста документа је, у ствари,
припрема за потоњи предлог правног акта;

35
 o Бела књига – врста предлога мере за поступање Уније у одређеној
области, некада следи оно што је првобитно назначено у Зеленој књизи;
док Зелена књига садржи идеје које су представљене широј јавности,
Бела књига садржи званични предлог у одређеној области.

В) Извршна овлашћења Комисије

Комисија има неколико извршних овлашћења:

1. Извршава буџет у границама одобрених средстава;

2. Руководи и организује слање помоћи трећим земљама;
3. Представља земљу у спољним трговинским и међународним
организацијама;
4. Овлашћена је да води преговоре са потенцијалним или придруженим
кандидатима; Комисија подноси мишљење Савету на основи кога Савет
отпочиње и закључује преговоре за земљама кандидатима за чланство у
ЕУ;

Г) Овлашћење вршења надзора (Комисија „чувар Уговора“)

Комисија се стара о примени Оснивачких уговора, те су јој поверена овлашћења

контроле и надзора:

1. „Овлашћење прогона“; активна легитимација и код контроле

законитости аката органа Заједнице;
2. Квазиправосудна овлашћења Комисије.

36
16. Европски савет

Једна од кључних новина предвиђених Уговором из Лисабона је институционализација

Европског савета. Европски савет настао на иницијативу француског председника
Валери Жискара Десетана (Valéry Giscard d’Estaing) седамдесетих година прошлог
века. Иако су састанци шефова држава и влада одржавани од самог настанка европске
конструкције, формална одлука да се одржавају редовно, а не с времена на време,
донета је тек током Самита у Паризу 1974. године. Европски савет први пут је поменут
у Јединственом европском акту 1986. gодине. Тада је прецизиран његов састав и
функције. Током деценија, његова улога је јачала, а састанци, познатији као “састанци
на врху“, одређивали су ритам функционисања Европских заједница. Уговором из
Мастрихта Европском савету посвећен посебан члан, али и даље није добио статус
институције. Уговором о Уставу ЕУ је била предвиђена институционализација
Европског савета, али је тај пројекат завршен неуспешно.

Тек Уговором из Лисабона Европски савет добио је статус равноправне институције.

Предвиђено је да Европски савет даје неопходне подстицаје Унији за њен развој и
утврђује њену општу политичку орјентацију и приоритете. Европски савет не
врши законодавну функцију. Другим речима, Европски савет пресудно утиче на
креирање мира и спољне политике Уније и управља Унијом, али не обавља
законодавну функцију.

Европски савет чине шефови држава или влада држава чланица ЕУ, као и његов
председник и председник Комисије. Високи представник Уније за спољне послове и
политику безбедности такође учествује у раду Европског савета.

Европски савет се састаје две пута у једном полугодишту на захтев његовог

председника. Када то захтева дневни ред, чланови Европског савета могу одлучити да
састанку присуствује по један министар, а када је реч о председнику Комисије, један
комесар. Када то захтева ситуација, председник сазива ванредно заседање Европског
савета.

37
Европски савет усваја одлуке једногласно, осим у случају када је Оснивачким
уговорима другачије одређено.

Председник Европског савета

Све до ступања на снагу Уговора из Лисабона, председник Европског савета је

одређиван системом ротације, а његов мандат је трајао шест месеци. Током
шестомесечног мандата, он је свега једном или два пута председавао међудржавним
састанцима што је узроковало низ недостатак у раду овог тела (мењање приоритета
Европских заједница/Европске уније сваки пут када се мења председник Европског
савета, дисконтинуитет у преговорима са трећим земљама, презаузетост председника
итд.).

На основу Уговора из Лисабона (као што је било предвиђено и Уговором о Уставу ЕУ)
Европски савет бира свог председника квалификованом већином на период од две и по
године, са могућношћу једног реизбора. У случају спречености да обавља своју
дужност или озбиљне грешке у раду, Европски савет може разрешити дужности
председника Европског савета по истом поступку.

 Надлежности председника Европског савета:

1. Председава и руководи радом Европског савета;

2. Осигурава припрему и континуитет рада Европског савета, у сарадњи са
председником Комисије, а на основу предлога Савета за опште послове;
3. Делује у циљу лакшег усклађивања ставова и постизања консензуса у
оквиру Европског савета;
4. Подноси извештај Европском парламенту после сваког састанка
Европског савета;
5. Председник Европског савета обезбеђује, на свом нивоу и у својству
функције коју обавља, представљање Уније на спољном плану у вези са
питањима из спољне политике и заједничке безбедности, без повреде
надлежности Високог представника Уније за спољне послове и политику
безбедности.

38
Такође је предвиђено да председник Европског савета не може вршити јавну функцију
на националном нивоу, док председава Европским саветом.

У односу на надлжености председника Европског савета, наметнула су се два питања.

Прво пиатње је колики је значај функције председника Европског савета, пошто има
само ограничена процедурална овлашћења која се састоје у председавању састанцима
Европског савета. Преовладава мишљење да значај и утицај председника Европског
савета зависе од саме личности која обавља функцију председника, другим речима од
утицаја и способности председника Европског савета као личности.

Друго питање које се често постгавља тиче се могућности преплитања надлежности

између председника Европског савета и Високог представника Уније, као и
председника Европске комисије. За ово питање Оснивачким говорима није предвиђено
решење. Дакле, њихов однос зависиће од самих личности које буду обављале ове
функције.

У сваком случају, избором једне личности која ће обављати функцију председника

Европског савета у периоду од најмање две и по године и која, током мандата, неће
вршити никакве функције на националном нивоу, поменути недостатци ротирајућег
председништва Европског савета формално су отклоњени. А како ће бити даље, зависи
од самих личности које ће обављати ову функцију.

На међународном плану, партнери ЕУ су коначно добили идентификованог

саговорника, са којим ће преговарати најмање две и по године, а на унутрашњем плану,
европски грађани су добили конкретну личност којој могу да упуте своје критике и
сугестије. Често се у европским круговима може чути да је ЕУ добила „ново лице“;
председник Европског савета је у очима грађана нека врста персонификације Европе,
другим речима „Господин/ Госпођа Европа“.

Први председник Европског савета био је некадашњи белгијски премијер, Херман Ван
Ромпуј (Herman Van Rompuy). Он је ову функцију обављао у два мандата, од ступања
на снагу Уговора из Лисабона, тј. од 1. децембра 2009. до 31. маја 2012, а у другом

39
мандату до 30. новембра 2014. Њега је наследио некадашњи пољски премијер, Доналд
Такс (Donald Tusk). И он је ову функцију обављао у два мандата, све до 30. новембра
2019. Новоизабрани председник Европског савета, који је на функцију ступио 1.
децембра 2019. је некдашњи белгијски премијер Шарл Мишел (Charles Michel). Он је
такође изабран на период од две и по године, дакле његов мандат би требало да траје
до 31. маја 2022.

17. Савет ЕУ (представник интереса држава чланица)

Савет министара (формални назив – Савет ЕУ) представља међудржавни орган ЕУ.
Састављен је од по једног представника сваке државе чланице на министарском нивоу,
који је овлашћен да се ангажује у име државе коју заступа и има право да гласа. Дакле,
Савет ЕУ је представник интереса држава чланица ЕУ.

Савети се одржавају у десет различитих састава зависно од области која се разматра.

Најчешће заседају Савет за опште послове и Савет за спољне (иностране) послове.
Савет за опште послове осигурава кохерентност рада различитих састава Савета. Он
припрема састанке Европског савета и осигурава његов рад у сарадњи са председником
Европског савета и Комисијом. Савет за спољне послове утврђује деловање Уније на
спољном плану, у складу са стратешким правцима које је утврдио Европски савет, и
осигурава кохерентност активности Уније.

Десет различитих састава Савета:

1. Савет за опште послове;

2. Савет за спољне послове;
3. Савет за економска и финансијска питања;
4. Савет за сарадњу у области правосуђа и унутрашњих послова;
5. Савет за запошљавање, социјалну политику, здравство и питања потрошача;
6. Савет за питања конкуренције;
7. Савет за саобраћај, телекомуникације и енергетику;
8. Савет за пољопривреду и рибарство;
9. Савет за животну средину;

40
 10. Савет за образовање, омладину и културу.

Функција председавајућег Савета се ротира између држава чланица сваких шест

месеци према редоследу о коме једногласно одлучи Савет.

Председништво у Савету Европске уније :

1. половина године 2. половина године

2017. Малта Естонија
2018. Бугарска Аустрија
2019. Румунија Финска
2020. Хрватска Немачка
2021. Португал Словенија
2022. Француска Чешка Република
2023. Шведска Шпанија
2024. Белгија Мађарска
2025. Пољска Данска
2026. Кипар Ирска
2027. Литванија Грчка
2028. Италија Летонија
2029. Луксембург Холандија
2030. Словачка Малта

Принцип тзв. ротирајућег председништва Савета ЕУ има предности, али и низ

недостатака.

Једна од главних предсности је то што је лидерима држава чланица омогућено да

сазивају састанке, иницирају питања од националног интереса и изнесу их на сам врх у
оквиру ЕУ. Дакле, улога председавајућег Савета ЕУ добила је на значају у последњих
неколико година. Наиме, то је извандредна прилика за сваку државу чланицу да за
време свог мандата, као председавајућа, предложи разматрање иницијатива и прописа
из оних области који су њени приоритети. На тај начин, уколико добро обаве посао,
политичари могу лакше да остваре поверење и подршку грађана на националном

41
нивоу. Осим тога, ротирајуће председништво помаже лидерима малих земаља да
преговарају непосредно с лидерима великих земаља и тиме, на неки начин, доприносе
европским интеграцијама, приближавајући Европску унију грађанима властите државе.

Слабости ротирајућег председништва дошле су посебно до изражаја после проширења

ЕУ 2004. године. Неке новије државе чланице, још оптерећене бројним проблемима,
немају ни могућности ни искуства да буду „мотор“ ЕУ. С друге стране, раздобље
чекања на председништво веома се продужило. У Европи од 28 то износи чак 14
година.

Два тела организују рад Савета ЕУ: Комитет сталних представника (COREPER) и
Генерални секретаријат. Комитет сталних представника има значајнију улогу у
припреми састанака Савета и ради у два састава (Комитет сталних представника I и
Комитет сталних представника II).

Надлежности Савета :

 Законодавна и буџетска функција;

 Утврђује политике и координира активности у складу са условима који су
утврђени Оснивачким уговорима;
 Преноси својим одлукама на Комисију овлашћења за спровођење прописа које
доноси Савет;

Ове три широке надлежности могу се разврстати у 5 овлашћења:

Прво, у оним областима које су у надлежности држава чланица, Савет ЕУ представља

форум за размену мишљења држава чланица. Савет ЕУ дефинише и примењује
заједничку спољну и безбедносну политику;

42
Друго, Савет ЕУ има активну легитимацију по тужбама за поништење аката Уније и
тужби због пропуштања. Савет ЕУ у оба случаја може да поднесе тужбу Европском
суду правде.

Треће, Савет ЕУ закључује, у име Уније, међународне уговоре између Европске уније и
једне или више држава чланица или међународних организација.

Четврто, Савет ЕУ може затражити од Комисије да предузме било које истраживање

које сматра корисним за остварење заједничких циљева и да поднесе Савету ЕУ
одговарајуће предлоге. Такође, Савет ЕУ може да пренесе своје законодавне
надлежности на Комисију.

И пето, Савет ЕУ усваја, заједно са Европским парламентом, буџет Евроспке уније.

Начин доношења одлука:

У Савету ЕУ су заступљене три врсте гласања.

1. проста већина
2. једногласност;
3. квалификована већина;

Квалификована већина данас представља најчешћи облик гласања. Чланом 16, ставом 3
Уговора из Лисабона предвиђено је да Савет доноси одлуке квалификованом већином,
осим када је то Уговорима другачије одређено. Када се одлуке доносе квалификованом
већином, узима се у обзир демографска, економска и политичка тежина сваке државе
чланице ЕУ. Реч је о систему који се заснива на тзв. двострукој већини – држава и
становништва. На основу овог система, који се примењује од 1. новембра 2014. године,
Савет министара може донети одлуку квалификованом већином уколико је са њом
сагласно најмање 55 одсто држава (или 15 држава чланица у Унији од 28 земаља), које
представљају најмање 65 одсто становништва Уније. Када Савет не одлучује на основу
предлога Комисије, квалификована већина мора окупити 72 одсто држава чланица које

43
представљају најмање 65 одсто становништва. Захваљујући оваквом систему обрачуна
гласова, обезбеђује се равнотежа између великих и малих држава чланица ЕУ.

Осим тога да би се велике државе онемогућиле да блокирају усвајање одређене одлуке

у Савету, предвиђено је да мањину за блокаду морају чинити најмање 4 државе
чланице, које представљају више од 35 одсто становништва Уније.

Доношење одлука квалификованом већином на почетку процеса европских

интеграција имало је за циљ да прошири наднационални карактер Европских
заједница, а касније да смањи утицај одређених, првенствено великих држава чланица
ЕУ на поступак усвајања предлога.

18. Европски парламент

Европски парламент проистекао је из Заједничке скупштине Европске заједнице за

угаљ и челик основанe 1951. године. Европску заједницу за угаљ и челик чинило је
шест држава чланица: Француска, Немачка, Италија, Холандија, Белгија и Луксембург.
Заједничка скупштина је у почетку имала 78 делегата које су, из својих редова, бирали
национални парламенти ових шест држава. Иначе, посланици делегирани у Заједничку
скупштину нису губили посланичка места у националним парламентима, тј. обављали
су обе функције истовремено. Када су 1957. године основане Европска економска
заједница и Европска заједница за атомску енергију, спојена је скупштина Европске
заједнице за угаљ и челик са скупштинама ове две заједнице. При томе Заједничка
скупштина није променила природу, него је само повећан број чланован са 78 на 142.
Оно што је веома важно истаћи јесте да у то време, ова скупштина није била
законодавни, већ само саветодавни орган Европских заједница

Будући да је седиште свих институција Европске заједнице за угаљ и челик било у

Луксембургу, требало је да тамо буде и Заједничка скупштина. Међутим, педесетих
година прошлог века у Луксембургу није било могуће наћи одговарајућу зграду за
одржавање седница Скупштине. Стога је прихваћена понуда Савета Европе да
Скупштина своје седнице одржава у згради Савета Европе у Стразбуру (Француска). С

44
обзиром на то да је у периоду након оснивања Европских заједница тежиште политике
Европских заједница пренето у Брисел, одбори Скупштине успостављени су у Бриселу.
Према томе, Европски парламент смештен је у три земље, што му даје „номадски
карактер“. Историјски разлози довели су до тога да седиште буде у Стразбуру,
скупштински одбори буду у Бриселу, а Генерални секретаријат у Луксембургу. Ипак,
политички разлози су ти који су били одлучујући да се ово непрактично и скупо
решење у вези са седиштем Европског парламента одржи до данас.

Током више од пет деценија постојања, ниједна институција ЕЗ/ЕУ није претрпела тако
дубок преображај као Заједничка скупштина. Имајући на уму да сам назив
„скупштина“ на неки начин указује на разлику између овог тела и националних
парламената држава чланица, на првом заседању Скупштине три Европске заједнице
31. марта 1958. делегати су је назвали Европским парламентом. Неколико година
касније, 1962. године, на седници је донет закључак о обавезном коришћењу назива
Европски парламент у службеним језицима ЕЗ. У том духу, већ на седници 1963.
године, Европски парламент је објавио одлуку о надлежностима и овлашћењима
Европског парламента. Предвиђено је да дотадашња саветодавна улога Европског
парламента у процесу одлучивања прерасте у процес саодлучивања. Истовремено је
тражено да Парламент добије већу улогу приликом усвајања буџета и ратификације
међународних уговора Заједница. Такође је предложено да Европска комисија покрене
поступак за измену начина избора чланова Парламента. Дакле, још 1963. године први
пут се појавио предлог да чланове Европског парламента бирају грађани непосредно на
изборима, уместо да их делегирају национални парламенти држава чланица ЕЗ.

У годинама које су уследиле, ови предлози су занемарени, да би били актуелизовани

десетак година касније, тачније седамдесетих година прошлог века. Намера да се ојача
контролна функција Европског парламента била је подстицај да се 1976. године донесе
Акт о увођењу општих непосредних избора за посланике Европског парламента. У
складу са овим актом, Европски савет је 1978. године донео одлуку да се први
непосредни избори одрже од 7. до 10. јуна 1979.

Састав Европског парламента

45
Европски парламент састављен је од посланика који представљају народе држава
чланица ЕУ, који се бирају на општим непосредним изборима на период од 5 година.
Број посланика који има свака држава чланица у Европском парламенту је променљив.
На основу Уговора из Лисабона укупан број чланова Парламента не може бити већи
од 750, плус председник, при чему ниједна држава чланица не може имати више од 96
представника, али ни мање од 6 посланика. Тендеција је да се у сазиву Европског
парламента за период 2019-2024 број посланика смањи са 750 на 705 због Брексита,
тачније изласка Велике Британије из ЕУ.

Укупан број посланика у Европском парламенту и расподела мандата резултат су

компромиса држава чланица ЕУ, при чему се пошло од начела међународног права о
једнакости држава и федерално-демократског начела пропорционалности према
укупном броју становника. Уважавањем начела једнакости држава повлашћене су
мање земље чланице ЕУ. Имајући на уму потребу да Европски парламент не пређе број
посланика који би онемогућио његов рад, сваки пут када се повећава број држава
чланица ЕУ пропорционално се смањује број посланика већих држава чланица ЕУ
(начело опадајуће пропорционалности).

Неспорно је да овако договорени кључ расподеле посланичких мандата потврђује

пропорционалност представљања европских народа. Тако је у сазиву Европског
парламента за период од 2019 до 2024. године има шест посланика са Малте (за 400
хиљада становника, тј. један посланик на 80 хиљада становника) и 96 посланика из
Немачке (за 80,9 милиона становника, тј. један посланик на 843 хиљада становника).

Избори се одржавају сваке пете године у другој половини јуна месеца. За посланика
Европског парламента се не може бирати лице које обавља одређене функције у
Европској унији или у државама чланицама (као што су нпр. члан Комисије, судија
Суда правде ЕУ, члан националне владе итд.). У току мандата, чланови Европског
парламента уживају привилегије и имунитете у складу са Протоком о привилегијама и
имунитетима и примају одговарајуће плате, накнаде и путне трошкове. Посланици се
бирају као представници националних политичких партија, тако да они у Европском
парламенту ни не седе по националној, већ по политичкој припадности. Оно што је
једна од специфичности Европског парламента јесте да посланици формирају

46
посланичке клубове по партијској, а не националној припадности. По овоме је
Европски парламент јединствен у свету.

Не постоји јединствени изборни поступак у државама чланицама за посланике

Европског парлеманта. Ипак, постоје одређени услови који се морају поштовати у свим
државама чланицама ЕУ. То су: пунолетство од 18 година, сразмерна представљеност и
мандат од 5 година (уз могућност реизбора). Исто тако, државе чланице ЕУ имају
обавезу да сваком грађанину који је држављанин ЕУ, а има боравиште у некој другој
држави чланици ЕУ, омогуће право да бира и да буде биран исто као и држављани те
државе чланице ЕУ.

Европски парламент бира из својих редова председника и 14 потпредседника. Чланови

Европске комисије могу присуствовати свим седницама и на њихов захтев морају бити
саслушани у име Комисије.

Надлежности Европског парламента

Када је реч о надлежностима Европског парламента, оне се могу груписати у три

велике групе овлашћења. То су:

А) Овлашћење за вршење надзора и контроле;

Б) Буџетска овлашћења Европског парламента;
В) Законодавна овлашћења Европског парламента;

А) Овлашћење за вршење надзора и контроле

У оквиру категорије овлашћења за вршење надзора и контроле, разликујемо четири

овлашћења. То су:

1. Контролисање осталих органа да не би дошло до повреде права ЕУ;

2. Контрола путем привремене истражне комисије ради испитивања тврдњи о
повреди права ЕУ или погрешној примени права ЕУ;

47
3. Контрола која подразумева ограничавање пракси које примарно не
представљају повреду права ЕУ, али су акти лоше управе, односно поступање
по петицијама или другим притужбама грађана Уније;
4. Контрола спровођења различитих европских политика од стране држава
чланица ЕУ;

1. Контролисање осталих органа да не би дошло до повреде права ЕУ

Овлашћење за контролисање осталих органа да не би дошло до повреде права ЕУ

спада у тзв. овлашћења новијег датума. Ово овлашћење резултат пресуде Суда
правде из 1988. године;

На основу члана 263 Уговора о функционисању ЕУ, Суд правде је надлежан за

тужбе Европског парламента које се тичу заштите његових надлежности;

У складу са чланом 265 Уговора о функционисању ЕУ, којим се предвиђа тужба

због повреде комунитарног права од стране органа ЕУ, Европски парламент има и
активну и пасивну легитимацију;

2. Контрола путем привремене истражне комисије ради испитивања тврдњи о

повреди права или погрешној примени права ЕУ;

Европски парламент може на захтев четвртине својих чланова да оснује

привремену истражну комисију ради испитивања тврдњи о повреди или
неправилној примени права ЕУ, осим ако се о наведеним чињеницама води спор
пред неким судом и све док се не заврши судски поступак.

Након завршеног испитивања привремена комисија подноси извештај (пример

Сантерове Комисије);

3. Контрола која подразумева ограничавање пракси које примарно не

представљају повреду права ЕУ, али су акти лоше управе, односно поступање
по петицијама или другим притужбама грађана Уније

48
 Од самог почетка процеса европских интеграција, тачније од 1953. године, грађани
држава чланица ЕЗ/ЕУ имају право да подносе петиције Европском парламенту.
Године 1987. основан је Комитет за петиције. Уговором из Мастрихрта 1992.
године образован Европски омбудсман. Европски омбудсман покреће истраге, на
сопствену иницијативу или на основу жалби које су му поднете непосредно или
посредством неког члана Европског парламента. Европски омбудсман сваке године
подноси извештај Европском парламенту о резултатима свог рада.

Европски омбудсман се именује после сваког избора новог састава Европског

парламента. Он је потпуно независтан у вршењу својих функција. Европски
парламент утврђује статус и опште услове вршења функције европског
омбудсмана.

4. Контрола спровођења различитих европских политика од стране држава

чланица ЕУ

Што се тиче контроле спровођења различитих европских политика од стране других

органа ЕУ, ситуација је следећа:

 Суд правде и првостепени суд нису одговорни Европском парламенту;

 Европски савет подноси Европском парламенту извештај након сваког
састанка, као и годишњи извештај;
 Савет ЕУ – одговорност веома мала; састоји се у представљању
програма рада Савета ЕУ у наредних 6 месеци,
 Европска централна банка – поноси годишњи извештај Европском
парламенту, Савету ЕУ, Комисији и Европском савету;
 Европска комисија – најодговорнија Европском парламенту; подноси
годишњи извештај о раду о коме Европски парламнт расправља;
чланови Комисије су обавезни да одговоре на сва питања која поставе
чланови Европског парламента; највећи степен контроле огледа се у
могућности да Европски парламент изгласа неповерење Комисији

49
 (пример Сантерове комисије); Европски парламент бира председника
Комисије;

Б) Буџетска овлашћења Европског парламента

На основу члана 314 Уговора о функционисању ЕУ Европски парламент и Савет

утврђују годишњи буџет Уније одлучујући у посебном законодавном поступку.

У оквиру буџетских овлашћења је и право Европског парламента да разматра извештај

Европске комисије о извршењу буџета. У том циљу Комисија је дужна да Савету и
Европском парламенту једном годишње поднесе одговарајући извештај и достави
финансијски преглед средстава и обавеза Уније. Савет ЕУ и Европски парламент могу
прихватити такав извештај са или без примедби и предлога за измене или тражити
додатна разјашњења.

В) Законодавна овлашћења Европског парламента

У законодавном поступку Европски парламент може учествовати на 4 начина:

o Консултације;
o Сарадња (кооперација);
o Саодлучивање;
o Давање сагласности.

Приликом сваке измене и допуне Оснивачких уговора најжустрије расправе су се

водиле у вези са начином доношења одлука, односно у вези са проширењем примене
поступка саодлучивања на што већи број области. Управо ове расправе о проширењу
примене поступка саодлучивања на што већи број области одсликавају сталну тензију
и борбу између самих органа ЕУ за већу улогу у поступку доношења одлука. То се
првенствено односи на Европски парламент који је од самог почетка покушао да
повећа своју законодавну улогу у односу на Савет у чему је и успео. Уговором из
Лисабона Европски парламент је постао равноправни одлучилац са Саветом ЕУ,
а поступак саодлучивања редовни законодавни поступак!!!

50
Приликом доношења одлука у поступку саодлучивања, врло важна улога различитих
парламентарних одбора, што је уосталом пракса и у националним парламентима
држава чланица ЕУ. Надлежни одбори обавезни су да припреме извештаје о
законодавним предлозима и дају своја мишљења. Европски парламент има 20 сталних
одбора, које чини од 28 до 86 чланова Европског парламента. Одбори могу установити
и пододборе (нпр. Пододбор за људска права) и привремене одборе који би се бавили
посебном темом (нпр. нерегуларном испоруком осумњичених за тероризам
Сједињеним Америчким Државама). Председавајући одбора координирају свој рад
кроз „Конференцију председавајућих одбора“.

Делегације Европског парламента се формирају на сличан начин као и одбори и

одговорне су за односе са парламентима ван ЕУ. Постоје 34 делегације које чини по
око 15 чланова Европског парламента. Председавајући делегација такође сарађују у
конференцији по сличном принципу као председавајући одбора.

20. Ревизорски суд

Ревизорски суд врши рачуноводствену контролу Европске уније. Овај суд је први пут
успостављен 1977. године, а постао је институција ЕУ ступањем на снагу Уговора о ЕУ
(Уговора из Мастрихта) 1993. година. На основу Уговора из Лисабона Ревизорски суд
има 28 чланова.

Чланови се именују на период од 6 година и могу бити поново именовани на ту

функцију. О њиховом именовању одлучује Савет ЕУ квалификованом већином, после
консултовања Европског парламента. Дакле, Савет ЕУ усваја листу која је сачињена на
предлог држава чланица ЕУ. Чланови међу собом бирају председника Ревизорског суда
на 3 године, а мандат се може обновити.

Овај суд чине особе које су својим земљама радиле у установама које се баве
финансијском контролом или су из других разлога посебно стручни за област
финансијске контроле. Чланови су независни и самостални у обављању своје функције.

51
Забрањено им је обављање било које плаћене или неплаћене делатности док су чланови
Ревизорског суда. Чланови су обавезни да и по престанку обављања своје функције
поштују обавезе које проистичу из ње (нпр. одавање службене тајне, прихватање
одређених положаја и сл.).

Што се тиче начина престанка функције, предвиђена је добровољна оставка или смена
са дужности, као и разрешење. На чланове Ревизорског суда примењују се одредбе
Протокола о привилегијама и имунитетима ЕУ.

Надлежности:

Што се тиче надлежности Ревизорског суда, три се издвајају као кључне. Ревизорски
суд надлежан је да:

1. Контролише приходе и расходе Уније, али и свих органа које је

основала Унија;
2. Испитује законитост и регуларност прихода и расхода и
исправност финансијског пословања;
3. Помаже Европском парламенту и Савету ЕУ у обављању њихове
функције контроле извештаја буџета.

21. Остали органи ЕУ

У остале органе ЕУ спадају: Европска централна банка, Комитет региона, Економско-

социјални комитет и Европска инвестициона банка.

А) Европска централна банка

Претеча Европске централне банке био је Европски монетарни институт (почео са

радом 1. јануара 1994. са задатком да припреми трећу фазу Економске и монетарне
уније). Европска централна банка добила је статус институције Уговором из Лисабона.

52
Ова банка функционише у оквиру Европског система централних банака (кога чине
Европска централна банка и националне централне банке).

Основни циљ Европске централне банке је очување стабилности цена. Поред овог
циља, Европска централна банка подржава општу економску политику која се води у
Унији. Европска централна банка делује у складу са начелом отворене тржишне
привреде засноване на слободи конкуренције.

Органи Европске централне банке су Савет гувернера и Извршни одбор.

Основне надлежности Европске централне банке су:

1. Одобрава емитовање новчаница;

2. Доноси прописе (уредбе и одлуке и даје препоруке и мишљења);

3. Надлежност непосредног извршења – овлашћена да привредним друштвима

изриче новчане казне и друге финансијске санкције у случајевима
непоштовања њених уредби и одлука;
4. Покреће поступак у областима које спадају у њену надлежност;

Основне надлежности Европске централне банке се врше испуњавањем следећих

задатака :

 Утврђивањем и спровођењем монетарне политике Уније;

 Вршењем девизних послова;
 Држањем и управљањем званичним девизним резервама;
 Унапређењем несметаног деловања платног промета;

Додатни задаци Еврпске централне банке се тичу:

 Статистике;
 Међународне и европске сарадње.

53
Б) Комитет региона

Комитет региона састављен је од представника региона или локалних органа који врше
локалну или регионалну власт или су политички одговорни изабраној скупштини.
Комитет региона је саветодавни огран. Образован је 1994. године како би се решила
два главна питања. Прво, чињеница да се три четвртине прописа ЕУ примењује на
локалном и регионалном ниво указивала је на потребу укључења локалних и
регионалних представника у законодавни поступак. Друго, један од мотива за
оснивање Комитета региона био је приближавање Европске уније самим грађанима
ЕУ.

Уговором из Лисабона број чланова Комитета региона ограничен је на 350. Чланови

комитета и исти број алтернативних чланова се именује на период од 5 година на
предлог држава чланица ЕУ. Њихов мандат се може обновити. Чланови бирају
председника и потпредсеника на период од две и по године. Чланови Комитета су
независни у вршењу својих дужности у општем интересу Уније.

Комитет региона се састоји од 6 комисија специјализованих за одређене области.

Захваљујући оваквом начину организације, рад Комитета региона постаје
делотворнији. То су :

1. Комисија за територијалну кохезивну политику;

2. Комисија за економску и социјалну политику;
3. Комисија за одрживи развој;
4. Комисија за културу и образовање;
5. Комисија за уставна питања и европски систем владавине;
6. Комисија за спољне односе.

Оснивачки уговори обавезују Савет, Комисију и Европски парламент да консултују

Комитет региона у случајевима у којим је то предвиђено Оснивачким уговорима,
односно када се ради о предлозима који имају последице на регионалном и локалном
нивоу.

54
Уговором из Лисабона први пут је предвиђено да Комитет региона има активну
легитимацију за подношење тужби за контролу легалности законских аката – тужба за
поништај аката органа ЕУ. На основу члана 263, став 2 Уговора о функционисању ЕУ:
“Суд је надлежан да се изјашњава, под истим условима, о тужбама које подносе
Ревизорски суд, Европска централна банка и Комитет региона у вези са заштитом
њихових надлежности.”

В) Економско-социјални комитет

Економско-социјални комитет је орган који такође има саветодавну улогу. Састављен

је од представника организација послодаваца, запослених, као и других
репрезентативних представника цивилног друштва, посебно из социјално-економске,
грађанске, професионалне и културне области. Они су независни у вршењу својих
дужности у општем интересу Уније.

Уговором из Лисабона предвиђено је да број чланова Економско-социјалног комитета

не може бити већи од 350. Чланови се именују на период од 5 година (мандат се може
обновити). Савет квалификованом већином усваја листу чланова састављену на основу
предлога свих држава чланица. Чланови Економско-социјалног комитета бирају
председника и председништво из својих редова на период од две и по године.

Економско-социјални комитет сазива председник на захтев Савета ЕУ, Европске

комисије или Европског парламента. Исто тако, Економско-социјални комитет може да
се састане и на сопствену иницијативу. Економско-социјални комитет оснива
Специјализоване групе и поткомитете.

Економско-социјални комитет има 6 одељења задужених за различите области. То су

следећа одељења :

1. Одељење за пољопривреду, сеоски развој и животну средину;

2. Одељење за Економску и монетарну унију и макороеконимску социјалну
кохезију;
3. Одељење за запошљавање, социјална питања и грађанство;

55
 4. Одељење за спољне односе;
5. Одељење за јединствено тржиште, производњу и потрошњу;
6. Одељење за транспорт, енергетику, инфраструктуру, информационо
друштво;

Иако је Економско-социјални комитет саветодавно тело ЕУ, у неким ситуацијама

Савет ЕУ, Европска комисија и Европски парламент су обавезни да га консултују, а у
некима само када процене да је то потребно. Економско-социјални комитет може дати
мишљење и на сопствену иницијативу, у оним случајевима када сматра даје то
корисно..

Г) Европска инвестициона банка

Европска инвестициона банка је финансијска институција Европске уније. Основана је

у Риму 1958. године Уговором о оснивању Европске економске заједнице. Ова банка
има својство правног лица. Чланови, тј. акционари Европске инвестиционе банке су
државе чланице ЕУ. Пошто су акционари Европске инвестиционе банке земље чланице
Европске уније, Европска инвестициона банка као кредитни институт има могућности
да на тржишту капитала набави новац по веома повољним условима.

Европска инвестициона банка нема клијенте коју улажу новац него искључиво
кредитно финансира пројекте који на други начин не би могли да се финансирају или
би кредити могли да се набаве по веома високој цени,

Задатак банке је да допринесе уравнотеженом и складном развоју заједничког тржишта

у интересу Уније. У том циљу давањем зајмова и гаранција на непрофитној основи,
Европска инвестициона банка финансира пројекте у свим привредним областима:

 Програме за развој мање развијених региона;

 Пројекте за модернизацију или реструктуирање предузећа или

покретање нових делатности проузрокаваних постепеним

56
 успостављањем заједничког тржишта, а који по својој ширини
или природи не могу бити у потпуности покривени разним
облицима финансирања доступним на нивоу држава чланица
ЕУ;
 Пројекте од заједничког интереса за више држава чланица ЕУ
који по свом обиму или природи не могу бити у потпуности
покривени разним облицима финансирања доступним на
нивоу држава чланица.

Европска инвестициона банка је главни акционар у Европском инвестиционом фонду.

Овај фонд основан је 1994. године како би омогућио развој малих и средњих
предузећа. Финансијска средства се дају путем посредника и државних институција.
Европски инвестициони фонд, осим на територији Европске уније, делује и на
територији Европске зоне слободне трговинске (EFTA), дакле у Литхенштајну, на
Исланду и у Норвешкој.

Европска инвестициона банка је аутономни орган. Она ради према могућностима

капиталних тржишта. Поред тога сарађује са свим институцијама Европске уније.
Чланови Европске инвестиционе банке имају могућности да присуствују седницама и
састанцима свих институција Уније.

57
 III ИЗВОРИ ПРАВА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ
(КОМУНИТАРНОГ ПРАВА)
Право ЕУ (комунитарно право - општеприхваћен термин у државама чланицама ЕУ)
плод је сталне законодавне делатности органа на нивоу ЕУ и судске праксе Европског
суда правде. Њега чине основно (примарно) и секундарно законодавство. Дакле, скуп
свих до сада усвојених прописа чини комунитарно право (аcquis communautaire). Овде
је важно поменути још један термин који има исто значење и који је прихваћен као наш
званични превод термина аcquis communautaire. То је израз „правне тековине ЕУ“, који
је заправо превод француског термина аcquis.
Законодавство ЕУ обично се дели на примарно и секундарно законодавство. Примарно
законодавство чине Оснивачки уговори и све касније измене и допуне ових Уговора,
док секундарно законодавство чине остали секундарни извори права. Додатни извори
права су међународни уговори које је Унија закључила у име држава чланица или су
закључиле државе чланице, али је надлежност пренета на саму Унију. Они се могу
сврстати у секундарне изворе права. Последњи извор права је судска пракса Суда
правде ЕУ (Европског суда правде). Без обзира на то што судска пракса Европског суда
правде Оснивачким уговорима није предвиђена као извор права, сасвим је сигурно да
је највише допринела развоју правног система ЕУ.
Дакле, извори комунитарног права су:
1. Примарно законодавство;
2. Секунадарно (деривативно) законодавство;
3. Међународни уговори;
4. Судска пракса Европског суда правде.

58
22. Примарно законодавство

Примарно законодавство састоји се од Оснивачких уговора и свих накнадних измена и

допуна ових уговора. То су:

1. Уговор о спајању (Уговор о фузији) из 1965. године;

2. Уговори о буџетима из 1970. и 1975. године;
3. Јединствени европски акт из 1986. године;
4. Уговор из Мастрихта (Уговор о Европској унији) из 1991. године;
5. Уговор из Амстердама из 1997. године;
6. Уговор из Нице из 2001. године;
7. Уговор из Лисабона из 2007. године (Уговор о Европској унији и Уговор
о функционисању Европске уније);
8. Уговори о приступању нових држава чланица Европској унији (са сваком
земљом кандидатом за чланство у ЕУ се посебно закључује Уговор о
приступању).

Пријемом у чланство ЕУ, све одредбе Оснивачких уговора аутоматски постају део
унутрашњег националног права које су обавезујуће за државу чланицу ЕУ.

23. Секундарно законодавство

Оснивачким уговорима предвиђене су следеће врсте правних аката који чине

секундарно законодаваство. То су :

• Уредбе;
• Директиве;
• Одлуке;
• Препоруке и мишљења;
• Тзв. меко право;

59
Акте који спадају у секундарно законодавство доноси Европски парламент заједно са
Саветом ЕУ, Савет ЕУ и Комисија. Ове институције имају дискреционо право да
изаберу врсту правног акта који ће усвојити приликом регулисања одређене материје.

У секундарно законодавство се такође убрајају и међународни уговори и судска пракса

Европског суда правде

Секундарно законодавство се објављује у “Службеном листу ЕУ” – састоји се од два

дела : Л- бројеви и Ц – бројеви.

Л бројеви (Législation) – правни акти европских институција подељени у “акте чије је

објављивање обавезно “ и “акте чије објављивање није обавезно”

Ц бројеви (Communications) – припремни текстови (нпр. предлози Комисије и

заједнички ставови Савета), белешке са састанака Европског парламента и резиме и
случајева пред Европским судом правде и Првостепеним судом.

24. Уредбе

Први извор секундарног законодавства су уредбе које имају општу примену, што
значи да се примењују на све у Европској унији. Уредбе се не примењују на
индивидуалне околности, него на објективно одређене ситуације и производе правна
дејства у погледу читавих категорија лица описаних на уопштен и апстрактан начин.
Ови акти су у потпуности обавезујући и директно применљиви. Уредбе ступају на
снагу, тј. почињу да се примењују на дан који је у самом акту одређен или 20. дана од
дана објављивања у Службеном листу ЕУ. Под тиме да су директно применљиве
подразумева се да уредбе аутоматски бивају унете у национално право и не захтева се
усвајање посебних националних прописа за уношење (транспоновање) уредби у
национално право.

Европска унија посеже за усвајањем уредби у оним ситуацијама када се захтева

јединствено регулисање неке материје. Уредбе се највише доносе приликом

60
регулисања следећих области: конкуренције, пољопривреде и рибарства, саобраћаја и
заједничке трговинске политике. Некада Оснивачки уговори прописују да се одређена
питања обавезно регулишу уредбама.

Према томе, три основне особине уредби су:

1. Општа применљивост;
2. Обавезност овог акта у потпуности;
3. Непосредна (директна применљивост) у свакој држави чланици
ЕУ.

У вези са овим, требало би истаћи да су уредбе врло детаљни извори права. Државама
чланицама ЕУ није остављена никаква слобода када је реч о имплементацији уредби,
као што је то случај са директивама.

Уредба мора обавезно да садржи образложење, као и позивање на предлоге или

обавезна мишљења добијена у складу са законодавним поступком прописаним
Оснивачким уговорима. Уредба мора да назначи, у општим цртама, циљеве који се
желе постићи уредбом, да садржи разлоге који оправдавају доношење уредбе, као и да
прикаже усвојени систем регулисања.

25. Директиве

За разлику од уредби, директиве обавезују државу чланицу у погледу циља који треба
постићи, што значи да директиве морају јасно да наведу своје циљеве. Држави чланици
ЕУ се оставља слобода у погледу избора форме и средства извршења, тј. слобода у
погледу избора правног акта и начина уношења директива у национално право.
Међутим, може се десити да су национални прописи државе чланице ЕУ већ усклађени
са усвојеном директивом, те није потребно доношење никаквих додатних мера. Такав
је често случај приликом усвајања прописа из области екологије. Наиме, државе
чланице Северне Европе (као што су нпр: Холандија, Шведска, Финска) најчешће
имају много више стандарде заштите од оних предвиђених комунитарним прописима.

61
Иако је предвиђено да директиве ступају на снагу или на дан који је у њима утврђен
или двадесетог дана од дана објављивања, државама чланицама се оствља рок за
уношење (транспоновање) директиве у национално право. Тај рок може бити од једне
до пет година, али се најчешће оставља период од 18 до 24 месеца. Ово у сваком
случају зависи од сложености материје која се регулише конкретном директивом.
Државе чланице ЕУ су обавезне да обавесте Комисију о радњама које су предузеле
ради уношења директиве у национално право.

У пракси се често дешавају две ситуације:

 Прва је да државе чланице у потупности преузму текст директиве будући да

је сама директива толико детаљна и стручна да не оставља државама
чланицама много слободе; то се посебно односи на директиве којима се
регулишу техничке ствари;

 Друга ситуација је када државе чланице, иако им је остављена велика

слобода, не испуњавају своје обавезе (не уносе текст директива у
национално право); да би решила овај проблем Комисија је деведесетих
година 20. века усвојила праксу аутоматског покретања поступка пред
Европским судом правде.

Органи ЕУ много чешће доносе директиве, тако да су оне најбројнији правни акти.
Директиве се најчешће користе када треба хармонизовати националне прописе између
држава чланица ЕУ. Тако се директиве врло често доносе приликом регулисања
питања из области животне средине, заштите потрошача, компанијског права,
интелектуалне својине, социјалне политике итд.

26. Одлуке

За разлику од уредби, одлуке су обавезујуће у потпуности само за оне који су у њима

именовани, односно за оне којима су упућене. Најчешће су одлуке упућена државама

62
чланицама ЕУ, а ређе лицима. Стога онај коме је одлука упућена мора бити обавештен
о томе.

У неким случајевима Оснивачки уговори изричито предвиђају усвајање одлука. Тако

Уговор овлашћује Европску комисију да усвоји образложену одлуку када дође до
повреде правила конкуренције. У том случају законодавне надлежности су пренете на
Европску комисију. Међутим, Оснивачким уговорима су предвиђене и ситуације када
и сам Савет ЕУ доноси одлуке. Тако Савет ЕУ може да донесе одлуку којом изриче
новчану казну држави чланици која не предузима мере за смањење дефицита.

27. Препоруке и мишљења

Препоруке и мишљења су правни акти који немају обавезујућу правну снагу. Самим
тим они нису непосредно применљиви правни акти. Иако немају правну обавезност,
институције Европске уније често посежу за доношемем ових аката. Некада се доносе
да припреме државе чланице ЕУ за детаљније регулисање одређене материје. Не
постоји обавеза објављивања ових правних аката (препорука и мишљења) у
Службеном листу ЕУ.

28. Меко право

У вези са препорукама и мишљењима, неки аутори разликују још један извор права
који називају тзв. меким правом. Дакле, они препоруке и мишљења сврставају у меко
право заједно са низом правних аката који су или прописани Уговорима или развијени
у пракси. То су: резолуције, декларације органа ЕУ или држава чланица, акциони
програми којима се предвиђају мере које би било добро предузети у наредном периоду,
одлуке представника држава чланица у Савету ЕУ, упутства органа како да врше своје
надлежности и међуинституционални споразуми.

Значај меког права је двоструки. Прво, иако се ради о правним актима који немају
обавезујућу правну снагу, усвајање ових аката има важну улогу када се ради о веома

63
осетљивим темама о којима није постигнут консензус међу државама чланицама ЕУ. И
друго, меко право претходи усвајању обавезујућих правних аката, као што су уредбе
или директиве.

29. Међународни споразуми (међународни уговори)

Чланом 128 Уговора о функционисању ЕУ предвиђено да Унија преговара и закључује

споразуме са једном или више трећих држава или међународних организација.
Предвиђен је и посебан поступак потписивања оваквих споразума, као и надлежност
институција Евроспке уније које учествују у овом поступку. Европска комисија води
преговоре у име Уније, а Савет ЕУ закључује споразуме након завршетка преговора.
Код закључивања спорзума предвиђена је и могућност да се од Суда правде ЕУ
затражи мишљење о усклађености предлога споразума са одредбама Оснивачких
уговора.

Суд правде ЕУ је кроз своју судску праксу проширио појам међународних споразума.
Према томе, у међународне споразуме спадају и међународни споразуми које су
закључиле саме државе чланице ЕУ, а којима је Евроспка унија приступила после
пријема ових држава у чланство.

30. Одлуке Европског суда правде

Одлуке Европског суда правде представљају важан део комунитарног права, будући да
се слободно може рећи да је кроз судску праксу овог суда стваран комунитарни правни
систем. Најважнија начела на којима почива комунитарно право стварана кроз праксу
Европског суда правде (нпр. начело директног дејства, начело супрематије
комунитарног права над националним правом, начело одговорности државе.

Када говоримо о дејству одлука Европског суда правде, слободно се може рећи да су
све његове одлуке обавезујуће, али немају дејство erga omnes. Правило је да је одлука
обавезујућа за оне којима је упућена. Међутим, уколико је реч о поступку решавања

64
претходног питања или поступку за поништај аката органа ЕУ, ове одлуке могу имати
и erga omnes дејство, чак и снагу res judicata уколико се ради о пресуди по захтеву за
решавање претходног питања у којој је Суд правде одлучивао о ваљаности
комунитарног акта.

31. Поступак доношења одлука у ЕУ

Европска комисија, Европски парламент и Савет ЕУ су три институције ЕУ које су

укључене у поступак доношења одлука у Европској унији.

У већини случајева Европска комисија предлаже доношење одређеног прописа о коме

се расправља у Европском парламенту, а затим га усваја Савет ЕУ.

Сваки предлог прописа мора се позивати на одређени члан Оснивачких уговора који је
уједно и правни основ за доношење тог прописа. Правни основ одређује који ће
поступак приликом доношење одлука бити изабран.

Постоје четири главна законодавна поступка. То су :

1. Поступак консултације;
2. Поступак давања сагласности;
3. Поступак сарадње;
4. Поступак саодлучивања;

Приликом сваке измене и допуне Оснивачких уговора водила се борба о начину

доношења одлука, односно о проширењу примене поступка саодлучивања на што већи
број области које су регулисане Уговорима. Тиме се, у ствари, одсликава стална
тензија и борба између самих институција ЕУ за већу улогу у поступку доношења
одлука. То се првенствено односило на Европски парламент који је од самог оснивања
Европских заједница покушавао да повећа своју законодавну улогу у односу на Савет
ЕУ. Може се рећи да је Европски парламент у тим настојањима био врло успешан,
будући да су при скоро свакој измени и допуни Оснивачких уговора прошириване

65
његове законодавне надлежности. Најзад, Уговором из Лисабона Европски парламент
је постао равноправни одлучилац са Саветом ЕУ, а поступак саодлучивања
(заједничког одлучивања Савета ЕУ и Европског парламента) постао је редовни
законодавни поступак у Европској унији.

Поступак консултације

• Најједноставнији поступак доношења одлука;

• Сада се користи за осетљива питања (нпр. конкуренција, пореска политика
итд.);
• Поступак консултације има 3 фазе:
1. Комисија подноси предлог Савету ЕУ;
2. Савет ЕУ консултује Европски парламент, као и Комитет региона
и Економско-социјални комитет;
3. Савет ЕУ одлучује;
• Улога Европског парламента је мала;
• Уговор не предвиђа временске рокове за поступање органа ЕУ;

Поступак сарадње

• Уведен је као резултат незадовољства поступком консултације;

• Први пут је предвиђен Јединственим европским актом;
• Појачана улога Европског парламента;
• Европски парламент може да предложи измене, као и да одбаци заједнички став
Савета ЕУ, што повлачи обавезу једногласности у Савету ЕУ;
• Европски парламент и једна држава чланица увек могу да блокирају гласање у
Савету ЕУ;
• Недостатак поступка сарадње – непостојање рока у коме Савет ЕУ мора да
усвоји заједнички став;

Поступак давања сагласности

66
 • Европски парламент ужива велика овлашћења;
• Уведен Јединственим европским актом;
• Сагласност Европског парламента је потребна у оним случајевима када Савет
ЕУ утврди да постоји ризик од озбиљне повреде људских права од стране
држава чланица;
• Овај поступак подразумева да Савет ЕУ мора да добије сагласност Европског
парламента пре усвајања неких врло важних одлука;
• Овај поступак даје Европском парламенту право вета (Савет ЕУ не може да
усвоји пропис без његове сагласности);
• Поступак се састоји из следећих фаза:

1. Предлог могу да доставе Комисија, Европска централна банка,

Европски парламент или држава чланица ЕУ;
2. Савет усваја заједнички став о предлогу, обично једногласно;
3. Европски парламент даје сагласност;
4. Савет ЕУ усваја предложену меру само ако Европски парламент
да своју сагласност;

• Поступак је исти као код поступка консултације са једном битном разликом:

Европски парламент не може да измени постојећи предлог, он га или прихвата
или одбацује; Европски парламент усваја одлуку апсолутном већином гласова;

Поступак саодлучивања

• Овај законодавни поступак најчешће се користи;

• Предвиђен први пут Уговором о ЕУ (Уговором из Мастрихта);
• Уговором из Лисабона поступак саодлучивања постаје редовни законодавни
поступак;
• Данас се више од две трћине прописа у ЕУ усваја путем овог поступка
саодлучивања;
• Евроспка комисија поноси предлог;
• Уколико Европски парламент одобри меру или измени предлог тако да се Савет
слаже са изменама, тада Савет ЕУ усваја меру квалификованом већином; у

67
 супротном, Савет ЕУ усваја заједнички став и о томе обавештава Европски
парламент;
• Следи друго читање када се Европски парламент други пут консултује; уколико
Европски парламент одобри предлог или ћути, мера се сматра усвојеном;
уколико Европски парламент одбаци предлог, мера се не може усвојити;
последња могућност је да Европски парламент измени предлог, а Савет ЕУ
прихвати такве измене – у том случају мера се сматра усвојеном; уколико Савет
ЕУ одбаци измене започиње поступак усаглашавања.

Овде се јасно види на који начин је у поступку саодлучивања побољшана улога

Европског парламента. Може се слободно рећи да у овом поступку Савет ЕУ и
Европски парламент имају једнаку улогу. Дакле, Парламент не даје више само
мишљење, већ дели законодавна овлашћења са Саветом ЕУ, што посебно долази до
изражава у ситуацији када Савет ЕУ и Европски парламент не могу да постигну
договор о одређеном пропису. Тада се предлог ставља пред Одбор за усаглашавање
који има једнак број представника Савета ЕУ и Европског парламента. Оног тренутка
када се у овом одбору постигне договор, нацрт предлога се поново шаље и Савету ЕУ и
Парламенту да би се коначно усвојио нацрт.

68
 IV ЦИЉЕВИ, НАДЛЕЖНОСТИ И НАЧЕЛА ЕВРОПСКЕ
УНИЈЕ

32. Природа и циљеви ЕУ

Природа Европске уније произилази из члана 1 Уговора о Европској унији којим се

предвиђа оснивање Европске уније.

Члан 1, став 1 Уговора ЕУ предвиђа: “Овај уговор представља нову етапу у процесу
стварања све чвршћег јединства између народа Европе, у којој се одлуке доносе уз
највише могуће поштовање начела отворености и на нивоу што је могуће ближем
грађанима”.

Члан 1, став 2 Уговора о ЕУ предвиђа: “Унија се заснива на овом уговору и на Уговору

о функционисању ЕУ. Ова два уговора имају исту правни снагу. Унија замењује и
наслеђује Европску заједницу”.

Циљеви ЕУ дефинисани су већ у самој преамбули Уговора о Европској унији. Неки од

њих су :
• Окончавање поделе европског континента;
• Приврженост начелима, слободе, демократије и поштовања
људских права и основних слобода, као и правне државе;
• Приврженост основним социјалним правима;
• Јачање демократског карактера и ефикасности деловања
институција;
• Јачање привреде и усклађивање њихове конвергентности;
• Успостављање заједничке спољне и безбедносне политике;

69
 • Олакшање слободе кретања људи;

Ови начелни циљеви конкретизовани су чланом 2 Уговора ЕУ. Према члану 2

Уговора ЕУ: “Унија је заснована на вредности поштовања људског достојанства,
слободе, демократије, једнакости, правне државе, као и на поштовању права човека,
укључујући и права лица која припадају националним мањинама. Ове вредности су
заједничке свим државама чланицама у друштву које карактеришу плурализам,
недискриминација, толеранција, правда, солидарност и једнакост између жена и
мушкараца“.

33. Надлежности ЕУ

Приликом разматрања надлежности Европске уније, мора се узети у обзир чињеница

да је Европска унија sui generis организација. Европска унија разликује се од
класичних међународних организација, с једне стране, али и од федералних држава, с
друге стране. Стога се на ЕУ се не може применити класична подела надлежности која
постоји у федералним државама.

На основу Уговора из Лисабона Европска унија има три различита типа надлежности.
То су :
1. Искључиве надлежности Уније;
2. Подељене надлежности између Уније и држава чланица;
3. Акције којима Унија подржава, координира и допуњује акције
држава чланица;

Термин “заједничка политика” – користи се за оне области у којима Унија има или
искључиву или подељену надлежност.

Искључиве надлежности ЕУ

70
Члан 2, став 1 Уговора о функционисању ЕУ предвиђа: “Када је Унији додељена
искључива надлежност у одређеној области, само Унија може доносити законе и
усвајати обавезујуће правне акте, док државе чланице то могу чинити само ако су за то
овлашћене од стране Уније или за спровођење аката Уније.”

Унија има искључиве надлежности у следећим областима: царинска унија,

конкуренција, монетарна политика за државе чланице чија је монета евро, очување
биолошких ресурса у мору у оквиру заједничке политике у области рибарства,
заједничка трговинска политика.

Надлежност држава чланица дозвољена само ако Европска унија не врши своју
искључиву надлежност. Ово правило је потврђено у чувеној пресуди у предмету Cassis
de Dijon.

• Пресуда у предмету Cassis de Dijon од 20. фебруара 1979: “У одсуству

заједничких правила која се односе на производњу и стављање у промет
алкохола, на државама чланицама је да регулишу сва питања која се односе на
производњу и стављање у промет алкохола и алкохолних пића на својим
територијама”.

Ипак, ово је изузетак који се у пракси ретко дешава. Уколико се ипак деси да ЕУ не
врши своју искључиву надлежност, а да држава чланица жели да поступа, морају бити
испуњена два услова:

1. Држава прво мора да консултује надлежне органе ЕУ;

2. Предузете мере или активности морају да буду у складу са
постојећим европским правом и основним начелима европског
права.

Искључива надлежност претпоставља постојање правног основа, како изричитог, тако

и оног који се добија тумачењем зато што ЕУ, за разлику од држава чланица, нема
теоријски неограничену законодавну надлежност.

71
Изузетак је предвиђен чланом 352 Уговора о функционисању ЕУ: “Уколико се укаже
потреба да Унија предузме неку активност, у оквиру политика утврђених овим
уговорима, за постизање неког од циљева из ових уговора, а за коју Уговором није
предвиђена неопходна надлежност, Савет, одлучујући једногласно на предлог
Комисије и после консултовања Европског парламента, усваја потребне одлуке”.

Овај члан 352 представља неку врсту резервне клаузуле која даје одређену
флексибилност законодавном поступку који потпада под искључиву надлежност
Уније. Овај члан садржи два начела:

• Начело имплицитних овлашћења или надлежности Уније;

• Effet utile – израз француског порекла и означава „корисну
делотворност“;

Иначе, овај члан 352 Уговора о функционисању ЕУ заправо служи за проширење

надлежности Уније у оним ситуацијама када циљеви предвиђени Уговором немају
правни основ за искључиву надлежност Уније, а постоји потреба за законодавном
делатношћу Уније.

Европска унија је често прибегавала овом члану. Може се слободно рећи да су неке
садашње заједничке политике нашле свој правни основ управо у овом члану. Тако се
Унија позвала на овај члан када је желела да прошири своје надлежности у области
културе, образовања, животне средине, научноистраживачког рада итд.

Тумачењем члана 352 Уговора о функционисању ЕУ произилазе услови који морају

постојати да би се Европска унија могла позвати на овај члан. То су:

1. Потреба за предузимањем мера Уније;

2. Постизање циљева који се односе на функционисање заједничког
тржишта;
3. Одговарајућа надлежност Уније није предвиђена Уговорима;

Подељене надлежности

72
Члан 2, став 2 Уговора о функционисању ЕУ предвиђа: “Када је Унији додељена
надлежност у области за коју је предвиђена подела надлежности између Уније и
држава чланица, Унија и државе чланице могу доносити законе и усвајати правно
обавезујуће акте у тој области. Државе чланице врше своје надлежности у мери у којој
је Унија одлучила да прекине са извршењем својих надлежности”.

Ова дефиниција доста подсећа на претходну дефиницију искључивих надлежности.

Међутим, постоје разлике између искључиве и подељене надлежности :

1. Држава чланица у случају подељене надлежности врши

надлежност која изворно припада држави, док код искључиве
надлежности она припада изворно ЕУ;
2. Код искључиве надлежности Уније, држава чланица врши
надлежност само привремено;
3. Код искључиве надлежности, државу чланици је потребно
посебно одобрење;
4. Подељена надлежност почива на начелу супсидијарности.

Подељене надлежности примењују се у следећим областима: унутрашње тржиште,

социјална политика, економска, социјална и територијална кохезија, пољопривреда и
рибарство, животна средина, заштита потрошача, транспорт, трансевропске мреже,
енергија, простор слободе, безбедности и правде, заједничка питања суштинског
карактера у области јавног здравља.

Акције којима Унија подржава, координира и допуњује акције држава чланица

Члан 2, став 2 Уговора о функционисању ЕУ предвиђа: “У неким областима и под

условима који су предвиђени овим уговорима, Унија је надлежна да води акције којима
подржава, координира или допуњује акције држава чланица, а да ове ни на који начин
не буду замењене њеним надлежностима у тим областима”.

73
Ова надлежност се односи на оне области где потпуно усклађивање прописа унутар
Европске уније није могуће. Дакле, реч је о оним областима у којима би због
особености националних система држава чланица ЕУ требало дозволити законодавну
надлежност држава чланица ЕУ.

Области у којима Унија подржава, координира и допуњује акције држава чланица су:
заштита и унапређење људског здравља, индустрија, култура, туризам, образовање,
омладина, спорт и професионално оспособљавање, јавно здравље, сарадња између
администрација итд.

34. Начело директног дејства европског права

Предмет Van Gend en Loos остаће запамћен по прокламовању начела директног дејства
које омогућује појединцима да се позивају на одредбе комунитарног права пред
националним судовима. Тако је Суд правде ЕУ у овом предмету утврдио: „Да
Заједница представља нови правни поредак међународног права, у корист кога су
државе ограничиле, у одређеним областима, своја суверена права и чији субјект нису
само државе чланице, него и њихови држављани; према томе, комунитарно право,
независно од законодавстава држава чланица, уз то што ствара обавезе за појединце,
такође успоставља права која постају део њихове правне баштине; она настају не само
када су изричито додељена Уговором, већ и због обавеза које уговор намеће на тачно
одређен начин како појединцима тако и државама чланицама и институцијама
Заједнице“.

Врло често се појам директног дејства поистовећује са појмом директне

примењивости, иако између ова два појма постоји разлика!!!

Под појмом директне примењивости подразумева се подобност директне примене

комунитарних прописа у националном праву, без доношења националних мера којима
ови прописи постају део националног права. Ова одлика комунитарног права чини га
различитим од међународног права која у случају дуалистичке концепције подразумева
одређени уставни поступак уношења међународних уговора у национално право.

74
У поменутом предмету Van Gend en Loos Суд правде се позабавио мерилима које
треба да задовољава одредба Уговора да би имала директно дејство. Некадашњи члан
12 Уговора о Европској заједници, којим се забрањују царине на увоз и извоз и друге
дажбине са истим дејством, садржи јасну и безусловну забрану која није обавеза
чињења, нити је праћена икаквим изузетком да државе могу да подвргну њено
спровођење важећем акту унутрашњег права. Зато је Суд правде ЕУ закључио да је
„сама природа те забране изврсно прилагођена произвођењу директног дејства у
правним односима између држава чланица и њихових грађана; извршавање члана 12 не
захтева законодавну интервенцију државе; чињеница да су тим чланом државе чланице
одређене као субјекти обавезе нечињења не значи да њихови држављани не могу од ње
имати користи“.

Међутим, неколико година касније Суд правде ЕУ је у предмету Reyners v. Belgium

проширио начело директног дејства тиме што је потврдио да и обавезе чињења које
произилазе из комнуитарног права, имају директно деjство.

Временом је Суд правде ЕУ наметнуо још једну обавезу за државе чланице ЕУ. Ова
обавеза је последица директног дејства, а огледа се у дужности држава чланица ЕУ да
предвиде правне лекове и обезбеде делотворну судску заштиту одредби комунитарног
права.

Након разматрања Суда у предмету Defrenne v. SABENA направљена разлика између

вертикалног директног дејства и хоризонталног директног дејства комунитарних
одредби.

Под одредбама које имају вертикално дејство подразумевају се оне на које могу да се
позивају појединци против органа који су еманација саме државе. Под одредбама које
имају хоризонтално дејство подразумевају се оне на које може да се позива појединац
против другог појединца!!!

У вези са начелом директног дејства комунитарног права Суд правде ЕУ се у свим

релевантним наредним пресудама трудио да дефинише које врсте правних аката имају

75
директно дејство и који су то критеријуми за процену директног дејства комунитарног
извора права. Тако норма комунитарног парва мора да буде :

– одређена;
– безусловна и
– довољно прецизна,

да би се смтрало да одредба комунитарног права има директно дејство.

• Директно дејство и уредбе :

• Имају директно дејство;

• Директно дејство директива је најнеспорније у односу на све остале
секунардне изворе права;
• Предмет Leonesio;

• Директно дејство и одлуке:

• Одлуке имају директно дејство;

• Пресуда у предмету Grad;
• Морају бити: јасне, недвосмислене и предвиђати безусловне обавезе;

• Директно дејство и директиве:

• Сложено питање за Суд правде ЕУ, јер директива обавезује државу

чланицу само у погледу циљева које треба да постигне, али оставља
слободу у погледу избора начина и врсте правног акта којим то треба да
постигне;
• Предмет Van Duyn v. Home Office: “...у сваком конкретном случају треба
оценити да ли су природа, општа шема или језик односне уредбе у стању
да имају директно дејство на односе између државе чланице и
појединца...”;
• Предмет Ratti – питање директног дејства повезано са обавезом држава
чланица да предузму мере до одређеног датума;

76
 • Предмет Marshall: “Држава чланица која у утврђеном року није усвојила
мере за спровођење не може се бранити, у спору против појединаца,
својим пропуштањем да испуни обавезе које су директивом предвиђене”;
• Питање директног дејства директива није представљало велики проблем
у оним случајевима када се радило о позивању појединаца на одредбе
директива против државе, односно одређеног државног ограна (тзв.
вертикално директно дејство);
• Ипак, Суд правде ЕУ није признао директивама хоризонтално дејство;
• Предмет Faccini Dori – потврђено одсуство хоризонталног дејства
директива;
• Дакле, у недостатку мера за уношење директива у национално право у
прописаном року, појединац не може да се позове на директиву зарад
истицања свог права против другог појединца и да такво право оствари
пред националним судом (одсуство хоризонталног директног дејства).

35. Начело супрематије европског права над националним право

Питање односа између комунитарног права и националног права било је предмет

расправе од оснивања Европских заједница. Ово питање је посредно било предмет
разматрања и у предмету Van Gend en Loos, иако је Суд правде дао коначно
мишљење у чувеном предмету Costa v. ENEL. Супрематија комунитарног права
над националним била је логична последица директног дејства одредби Уговора
које је Суд правде утврдио у слуачају Van Gend en Loos.

Суд правде у предмету Costa v. ENEL одговорио је на два питања:

1. Питање односа између комунитарног и националног права;

2. Решавање ситуације када је национално право у супротности са
комунитарним правом;

Из пресуде :

77
  „За разлику од класичних међународних организација Уговор о оснивању
Европске економске заједнице је успоставио сопствени правни систем који је,
након ступања на снагу Уговора, постао интегрални део правних система
држава чланица који су њихови судови дужни да примењују;

 Државе чланице су ограничиле своја суверена права и на тај начин створиле

корпус права који обавезује и држављане и њих саме;

 Спровођење комунитарног права не може да буде различито од државе до

државе зависно од домаћег права, а да се тиме не доведе у питање остварење
циљева Уговора;

 Супрематија комунитарног права је потврђена одредбом да су прописи

“обавезујући” и “директно применљиви” у свим државама чланицама;

 Право које потиче из Уговора као независни извор права не би могло бити, због
своје специфичне и оригиналне природе потиснуто националним правом, а да се
тиме не угрози његов карактер комунитаног права и не оспори правни основ
саме Уније.“

Утврђивање начела супрематије комунитарног права је значајно јер спречава

неуједначену примену комунитарног права у државама чланицама која би довела у
питање испуњавање циљева предвиђених Уговорима и спречавање нарушавања
ауторитета комунитарног права;

Пресудом у предмету Simmenthal v. the Commission of the European Communities, Суд

правде је решио питање примене националних прописа који су у супротности са
комунитарним одредбама. У тој пресуди, Суд правде је такође појаснио дејство начела
супрематије утврђено у пресуди Costa v. ENEL.

У пресуди Simmenthal v. the Commission of the European Communities :

78
1. Суд правде најпре потврдио директну примену одредбе комунитарног права у
случају неусаглашености са законодавном одредбом државе чланице која
подразумева униформну примену комунитарних прописа у свим државама
чланица од момента ступања на снагу па све док су на снази;

2. Суд правде утврдио је и дејство одредби Уговора и директно применљивих

мера институција ЕЗ, с једне стране, и националних права држава чланица, с
друге старне; Суд правде утврдио је да те одредбе и мере по свом ступању на
снагу не само да аутоматски поништавају супротне одредбе важећег
националног права, већ, такође, спречавају законито усвајање нових
националних законодавних мера у мери у којој би оне биле у супротности са
комунитарним одредбама;

3. У овој пресуди Суд правде је такође утврдио надлежности органа који ће

применом начела супрематије комунитарног права утврдити постојање несклада
националних прописа са европским:

 Сваки национални суд мора у предмету у оквиру своје

надлежности да примењује комунитарно право у његовој
целокупности, да штити права које комунитарно право гарантује
појединцима и мора у складу с тиме да укине сваку одредбу
националног права која је у супротности са комунитарним
правом, било пре или после доношења комунитарног прописа;

 Национални суд који је позван, у оквиру своје јурисдикције, да

примени одредбе комунитарног права, обавезан је да осигура
потпуну примену одредби и ако је потребно, да одбије сопствени
захтев за примену било које супротне одредбе националног права,
чак и ако је та одредба касније донета;

 Није потребно да национални суд захтева или сачека претходно

укидање такве одредбе законодавним или неким другим уставним
средством.

79
36. Начело супсидијарности

Начело супсидијарности једно од најважнијих начела за функционисање Европске

уније, посебно у вези са доношењем одлука у ЕУ. Ово начело настало је као резултат
тежњи држава чланица ЕУ да ограниче растућу законодавну власт Европске уније.

Примена начела супсидијарности први пут је предвиђена Јединственим европским

актом 1986. године, али је била ограничена само на област заштите животне средине.
Уговором из Мастрихта 1992. године примена начела супсидијарности проширена је на
све друге области које су потпадале под некадашњу конкурентну и некадашњу
паралелну надлежност (на основу Уговора из Лисабона то су подељене надлежности и
акције којима Унија подржава, координира и допуњује акције држава чланица ЕУ. На
овај начин се искључују области у којима Унија има искључиву надлежност.

На основу Уговора потребно је да буду испуњена два услова да би Европска унија

могла да предузме мере у одређеној области:

1. Само и уколико циљеви предвиђене акције не могу у потребној

мери бити остварени од стране држава чланица;
2. Циљеви предвиђене акције могу бити успешније остварени од
стране Уније, имајући у виду учинак и величину предвиђене
акције.

Ово начело појашњено на Европском самиту у Единбургу 1992. године. Што се тиче
првог услова, Комисија пре предузимања мера на европском нивоу мора да провери да
ли држава чланица ради испуњавања циљева Уније има одговарајуће законске и
подзаконске прописе и довољна финансијска средства. А што се тиче другог услова,
Комисија мора да утврди:

• Корист од планиране мере;

• Трошкове непредузимања активности на европском нивоу;
• Степен неопходности предузимања мере.

80
Будући да је начело супсидијарности и даље у одређеној мери остало нејасно и
неодређено, Уговору из Амстердама 1997. године придружен је Протокол о примени
начела супсидијарности и пропорционалности. Циљ усвајања протокола огледао се у
дефинисању услова за примену начела супсидијарности и пропорционалности и
дефинисању система надзора над применом ових начела.

Уговором из Лисабона предвиђено је да се за разграничење надлежности примењује

начело поделе овлашћења у Унији, а одређивање ових надлежности врши се уз
поштовање принципа супсидијарности и пропорционалности.

Члан 5, став 1 Уговора ЕУ предвиђа: “У складу са принципом подељене надлежности,

Унија делује само у границама надлежности које су јој земље чланице доделиле овим
уговором за остварење циљева који су овим уговором утврђени. Државама чланицама
припадају све надлежности које овим уговором нису додељене Унији”

Члан 5, став 2 Уговора ЕУ предвиђа: “У складу са принципом супсидијарности, у

областима које не спадају у њену искључиву надлежност, Унија интервенише само и у
мери, у којој циљеви разматране акције не би могли бити остварени на задовољавајући
начин од стране држава чланица, како на централном, тако и на регионалном и
локалном нивоу, већ се, имајући у виду величину и учинак разматране акције, они могу
боље остварити на нивоу Уније.

Институције примењују принцип супсидијарности у складу са Протоколом о примени

начела супсидијарности и пропорционалности. Национални парламенти се старају о
поштовању овог принципа, у складу са процедуром предвиђеном овим протоколом”;

Примена овог начела у пракси понекад је компликована. Дешава се да је Комисија

принуђена да повуче своје предлоге јер државе чланице сматрају да није оправдано
предузимање акције на нивоу Уније. Међутим, Комисија је успела да искористи ову
неповољност у своју корист. Комисија спроводи тактику да кад год нека држава
чланица ЕУ оспори њен предлог уредбе, она, по правилу, преобличи тај предлог у
предлог директиве који, у највећем броју случајева, државе чланице подрже. Државе
чланице покушавају да пониште већ усвојене предлоге Комисије, на основу
непоштовања супсидијарности. Међутим, поништавање аката органа ЕУ и постизање

81
самог договора држава чланица ЕУ о одређеном прелогу у пракси се показало као врло
тешко.

37. Начело пропорционалности

Члан 5, став 4 Уговора ЕУ предвиђа: “ У складу са начелом пропорционалности,

садржај и облик акција Уније неће прелазити оно што је неопходно да би се постигли
циљеви овог уговора.

Институције примењују начело пропорционалности у складу са Протоколом о

примени начела супсидијарности и пропорционалности.”

Начело пропорционалности се разликује од начела супсидијарности:

o Прва и основна разлика је та што се начело пропорционалности

примењује на све области без обзира у чију надлежност оне спадају;
другим речима, не прави се разлика између области где Унија има
искључиву надлежност и области где је подељена надлежност између
Уније и држава чланица ЕУ;
o Друга разлика је у томе што начело пропорционалности нема за циљ да
оцени када је потребна мера Уније уместо националне мере, већ
сразмерност те мере у односу на циљ Уговора који се том мером жели
постићи; ово начело се, у ставри, бави садржајем саме мере, односно
питањем да ли је мера сразмерна циљу.

У пракси органи Уније приликом вршења својих надлежности морају да изаберу

форму и врсту мере која не представља огроман терет за оне којима је упућена
(државе чланице ЕУ, правна и физичка лица) и уједно им оставља највећи степен
слободе.

82
Начело пропорционалности, као и начело супсидијарности, регулисано је Протоколом
о примени начела супсидијарности и пропорционалности.

Ово начело разматрано на Самиту у Единбургу 1992. године. Неки од предлога који су
наведени у Закључцима Самита примењују се и у пракси. Примена ових предлога
често је довођена у питање зато што Европска комисија покушава у што већој мери да
спроведе своје предлоге. Ова ограниченост се најбоље види на примеру врсте правних
аката чија се примене предлаже. Иако је број директива већи од броја усвојених
уредби, не може се рећи да Комисија пре прибегава предлагању директива. Ако се
погледа највећи број директива, подједанко у свим областима, може се слободно
закључити да су директиве које усвајају институције ЕУ врло сложене и да у највећем
броју случајева представљају техничке прописе који не остављају велики простор за
дискрециона овлашћења или слободу надлежних националних органа. Међутим, без
обзира на ова мала изигравања начела пропорционалности зарад проширења
надлежности Уније, остаје нетакнуто правило да мере Уније морају да буду
сразмерне циљу који се жели постићи!!!

38. Поштовање људских права

Од самог почетка процеса европских интеграција, Евроспке заједнице посвећене су

поштовању људских права, иако та права нису загарантована Римским уговорима.
Уговори су предвиђали одређени број социјалних и економских права, али не и
политичких и грађанских права. Као што је то често случај у Европској заједници/
Европској унији, и људска права постала део корпуса права ЕУ управо захвљајући
пракси Суда правде ЕУ.

На самом почетку Суд правде није био склон гарантовању оних људских права која
нису била зајамчена тадашњим Оснивачким уговорима. Међутим, временом је Суд
променио став и почео да истиче обавезу поштовања људских права. Први пут је Суд
правде то учинио у предмету Van Eick v. Commission, а затим у предмету Stauder v. City
of Ulm.

83
Међутим, све до пресуде у чувеном предмету Inatrenationale Handelsgesellschaft
људска права представљала су меко право. Осима тога, проблем је била чињеница да
начело супрематије комунитарног права није могло бити у потпуности примењено у
пракси, будући да Уговорима није била предвиђена гаранција права појединаца. Овом
пресудом Суд правде одговорио на два питања:

1. Суд је закључио да се правна ваљаност мера које усвајају институције ЕЗ

може процењивати само са становишта комунитарног права. Суд правде је
још једном потврдио начело супрематије комунитарног права над
националним правом, и то у области људских права.

2. Поштовање основних људских права чини интегрални део општих

правних начела која штити и примењује Европски суд правде. Заштита
таквих права инспирисана је уставним традицијама заједничким свим
државама чланицама.

Тако су људска права формално постала део комунитарног права. Суд правде је, у
одсуству Уговором загарантованих основних људских права, на врло прагматичан
начин увео та права и прогласио их саставним делом општих правних начела
комунитарног права.

Пресудом у предмету Nold v. Commission Суд правде је потврдио значај људских права
и разлоге за њихово ограничење. “Основна права су интегрални део општих начела
права чије поштовање овај суд обезбеђује. Приликом заштите ових права Суд је
обавезан да налази надахнуће у уставним традицијама заједничким у државама
чланицама и не може да подржи мере које су у нескладу са основним правима
установљеним и зајамченим уставима ових држава. На сличан начин међународни
уговори за заштиту људских права, на којима су државе чланице сарађивале и чији су
потписници, могу да дају смернице по којима треба да буде поступано у оквиру
комунитарног права”.

У свим наредним пресудама Суд правде ЕУ покушао да дефинише мерила за

националне судове приликом оцене усклађености домаћих мера са основним правима
зајамченим Уговором.

84
Приступање Европских заједница/Европске уније Европској конвенцији за
заштиту људских права и основних слобода

Питање приступања Европских заједница Европској конвенцији за заштиту људских

права и основних слобода више од две и по деценије предствља контроверзну тему у
ЕЗ/ЕУ. Године 1994. Савет министара затражио мишљење Суда правде о могућности
приступања ЕЗ/ЕУ Европској конвенији за заштиту људских права и основних
слобода. Суд правде утврдио је да би приступање ЕЗ/ЕУ овој конвенцији повукло за
собом суштинску промену тадашњег система Заједнице за заштиту људских права.
Наиме, такве промене једино би се могле извести путем амандмана на Оснивачке
уговоре. Разлог лежи у томе што ниједна одредба Оснивачких уговора не додељује
органима Заједнице опште овлашћење да доносе правила о људским правима или да
закључују међународне конвенције у овој области.

Уговором из Мастрихта 1992. године предвиђена је обавезност поштовања основних

права загарантованих Европском конвенцијом о људским правима. Такође је и
потврђена приврженост Уније начелима слободе, демократије и поштовања људских
права и основних слобода, као и правне државе.

Уговором из Амстердама 1997. године унета је одредба којом се овлашћује Савет ЕУ

да једногласном одлуком, на основу предлога Комисије и након консултовања
Европског парламента, предузме одговарајуће мере у борби против дискриминације,
засноване на разликама на основу пола, расе или етничког порекла, вере или веровања,
одређене хендикепираности, старости или сексуалне орјентације. Овим Уговором
успостављен је механизам за поштовање ових начела. Предвиђене су и санкције за оне
државе чланице које крше људска права.

Године 1999. израђена је Повеља Европске уније о основним правима. Ова повеља
одобрена на Самиту у Темпереу 1999. године. На Самиту у Ници 2001. године
одлучено је да се Повеља не унесе у Уговоре. За разлику од Европске конвенције о

85
људским правима Савета Европе из 1950. године, ова повеља гарантује и нека нова
људска права (нпр. заштита података, биотехнологија итд.)

Уговором о Уставу ЕУ из 2004. године било је предвиђено да Повеља Европске уније о

основним правима постане саставни део Оснивачких уговора. Међутим, Уговор о
Уставу ЕУ никада није ступио на снагу.

Проблем неусаглашености између јуриспруденција Европског суда правде и Европског

суда за људска права деценијама заокупљао је велику пажњу научне и стручне
јавности.

Најзад Уговор из Лисабона уноси промене у овој области. Члан 6 Уговора из Лисабона
има револуционарни значај за развој усклађеног система заштите људских права у
Европи. Фигуративно речено, Уговором из Лисабона предвиђена су “три стуба”
заштите људских права у ЕУ:

1. Повељи о основним правима призната иста правна снага

као и Уговорима (ипак, Повеља формално није саставни
део Уговора);

2. Општа начела права Уније, заснована на пракси Суда

правде ЕУ;

3. Предвиђено приступање Евроспке уније Европској

конвенцији о људским правима и основним слободама;

Члан 6, став 2 Уговора ЕУ формулише јасан правни основ за приступање ЕУ Европској

конвенцији о људским правима.

С друге стране, до скоро, међународне организације нису биле овлашћене да приступе

Европској конвенцији о људским правима и основним слободама, већ су једино државе
могле да буду стране уговорнице ове конвенције. Ступањем на снагу Протокола бр. 14
уз Европску конвенцију о људскаим правима, ове препреке су отклоњене у оквиру
Савета Европе.

86
Иако је исказана спремност на обе стране (и Евроспке уније и Савета Европе) за што
хитнијим поступањем, Споразум о приступању још није закључен. Преговори о
приступању почели су у јулу 2010. године и неформална радна група Управног одбора
Савета Европе за људска права ради на нацрту Споразума о приступању. Коначни
нацрт споразума још није објављен. Овде је реч о дуготрајном процесу јер споразум
подлеже ратификацији од стране 47 држава чланица Европске конвенције о људским
правима и ЕУ.

39. Начело одговорности државе

На самом почетку постојања Европских заједница, Суд правде је у предмету Humbelt

из 1960. године утврдио обавезу држава чланица да уклоне незаконите последице
повреде комунитарног права. Неколико година касније покренута је расправа о давању
могућности појединцима да траже накнаду штете у случајевима када је штета била
последица пропуштања државе да поштује одредбе комунитарног права.

Након пресуде у предмету Marshall, у којој директивама није признато директно

хоризонтално дејство, поставило се питање делотворне судске заштите комунитарног
права која се једино може обезбедити гарантовањем права појединцима да туже
државу пред националним судом за штету нанету појединцу пропуштањем државе да
се поштују одредбе комунитарног права.

Начело одговорности државе признато је у предмету Franovich & Bonifaci: “Начело

одговорности државе за штете проузроковане појединцима, које јој се могу приписати,
а које су настале кршењем комунитарног права, инхерентно је систему Уговора”.
Услови за одговорност државе за накнаду штете су:

• да резултат одређен директивом подразумева давање права

појединцима;
• да садржина тих права може бити одређена на основу одредби
директиве;

87
 • постојање узрочно - последичне везе између повреде обавезе коју
је предузела држава и штете коју су претрпеле оштећене особе;

Пресуда у предмету Franovich & Bonifaci од великог је зналаја из више разлога:

• Загарантована боља заштита индивидуалних права;

• Представља подстицај за државе чланице да поштују комунитарно
право и благовремено примењују директиве;
• Попуњава празнине у случајевима када је директно дејство
директива ограничено;

Начело одговорности државе за накнаду штете је изнова детаљнао размотрено у

познатом предмету Brasserie de Pêcheur & Factortame.

Основана питања која су разматрана у предмету Brasserie de Pêcheur & Factortame

тицала су се:

1. Начела одговорности државе за штету нанету појединцу

кршењем комунитарног права које се може приписати
држави, кршењем које се може приписати националном
законодавцу;
2. Услова одговорности;
3. Обима накнаде;

1. Начело одговорности државе за штету нанету појединцу кршењем

комунитарног права које се може приписати држави, кршењем које се
може приписати националном законодавцу

Суд је утврдио да је право појединца да се позове на директно дејство

делотворне одредбе Уговора пред националним судовима минимум гарантија и
није само по себи довољно да обезбеди потпуну примену Уговора. Оно захтева
допуну која се огледа у гарантовању појединцима права на накнаду штете када
је држава повредила њихова права кршењем комунитарног права;

88
 2. Услови одговорности

 Заштита права коју појединци изводе из комунитарног права не могу да се

разликују у зависности од тога да ли су национални органи или органи
Заједнице одговорни за штету, те да су услови за одговорност држава и органа
Заједнице исти;

• Озбиљност повреде – да ли држава чланица или институција Заједнице у

питању видно и озбиљно занемарила границе своје дискреционе власти;

3. Обим накнаде штете

• Накнада мора да буде сразмерна претрпљеној штети како би се осигурала

делотворна заштита њихових права;

• Уколико не постоје комунитарна правила која ово регулишу, држава чланица ће

примењивати оне критеријуме за одређивање обима накнаде који су предвиђени
националним правом;

У вези са врстом штете за коју се тражи накнада, Суд правде ЕУ утврдио потпуно
изузимање изгубљене добити као врсте штете за коју се може доделити накнада у
случају повреде права Заједнице, нарочито у контексту економских и привредних
спорова (предмет Factortame III).

Што се тиче накнаде нематеријалне штете, она је могућа ако се таква накнада штете
може доделити на основу сличних захтева или тужби, који се заснивају на домаћем
праву.

На крају се може закључити да делокруг начела одговорности државе и даље није до

краја дефинисан. Поставља се питање тзв. приватне одговорности правних лица која
нису државни органи или физичких лица, будући да директивама није признато
хоризонтално директно дејство. Ради се о њиховој одговорности за губитак нанет
противзаконитом радњом. Ово и сва друга слична питања у вези са доктрином

89
одговорности државе биће временом решавана јер је реч о динамичном начелу које
треба сагледати у свеукупном процесу европских интеграција.

V ПРАВОСУДНИ СИСТЕМ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

40. Организација правосудне власти ЕУ

Чланом 19 Уговора ЕУ предвиђени основни правосудни органи ЕУ. То су: Суд

правде, Првостепени суд и специјализовани судови.

Судски систем чине и национални судови и трибунали држава чланица.

Европски суд за људска права није суд ЕУ, али је чланом 6 ставом 2 Уговора ЕУ
предвиђено приступање Европске уније Европској конвенцији о људским правима
и основним слободама;

41. Европски суд правде

Суд правде ЕУ (Европски суд правде) најпознатији је и најзначајнији суд у

Европској унији. Његова улога од великог значаја за развој правног система ЕУ.

Суд правде ЕУ има 28 судија и 8 општих правобранилаца (правозаступника).

Дакле, у оквиру Суда правде ЕУ примењен је принцип да се из сваке земље бира по
један судија. Судије се именују заједничком споразумом влада држава чланица ЕУ,
а за њихово именовање неопходна једногласна одлука.

Што се тиче услова за именовање, предвиђена су два услова које судије морају
испунити. То су:
– услов моралне природе;
– услов професионалне природе.

90
Судије и правобраниоци се бирају на 6 година. Сваке 3 године се врши делимична
измена судија. Исто тако, сваки пут се замењују 4 правобраниоца. Судије бирају
председника суда на период од 3 године и он може бити поново биран.

Суд правде ЕУ доноси Судски пословник који одобрава га Савет ЕУ

квалификованом већином.

За време трајања мандата, судије Суда првде ЕУ не могу обављати било какву
политичку или административну функцију. Судије уживају имунитет у односу на
судске поступке у којима поступају. Такође задржавају имунитет и после престанка
судијске функције. Суд правде ЕУ, заседајући у пуном саставу, може укинути
имунитет неком судији.

Судијска функција може престати и пре истека времена за које је судија биран у
следећим случајевима:

• Оставка;
• Разрешење;
• Смрт;

Суду правде помаже 8 општих правобранилаца (правозаступника). Општи

правобранилац је дужан да поступајући непристрасно и независно јавно представи
образложене завршне предлоге о предметима који су покренути пред судом.
Услови за избор правобранилаца исти су као и услови за избор судија. На опште
правобраниоце примењују се иста правила о привилегијама и имунитетима, као и за
судије. Иначе, општи правобраониоци су нека врста судија известилаца. Њихова
мишљења нису обавезујућа, али се често дешава да се она само преточе у финалну
судску одлуку;

Суд правде ЕУ именује регистрара. Он се бира на период од 6 година и може бити

поново биран. Регистрар, на неки начин, обједињује две националне функције:
функцију управитеља писарнице и секретара суда.

91
Суд правде ЕУ има и Службу за превођење. Ова служба запошљава велики број
људи.

Организација Суда правде ЕУ

Суд правде ЕУ је у сталном заседању. Суд образује већа састављена од 3 или 5

судија. Судије бирају председника већа из својих редова.

Суд правде ЕУ образује и Велико веће од 13 судија којим председава председник

Суда правде ЕУ. Велико веће заседа када државе чланице или органа ЕУ, који су
страна у поступку, то захтевају.

Суд правде ЕУ може заседати и у пуном саставу. Протоколом о Статуту Суда

правде предвиђени случајеви када Суд правде ЕУ заседа пленарно. Уколико Суд,
након саслушања правобранилаца, утврди да се ради о предмету од изузетног
значаја, он може одлучити да случај повери Суду који пленарно заседа. За
доношење одлуке суда неопходно учествовање непарног броја судија.

Поступак пред Судом правде ЕУ се састоји из два дела: писменог и усменог.

Службени језици суда сви службени језици ЕУ. Судски поступак се може поделити
у 4 фазе:
1. Подношење тужбе и одговор на тужбу;
2. Истрага (прелиминарно истраживање);
3. Усмени део; и
4. Доношење одлуке.

Прва, друга и четврта фаза су затворене за јавност. Усмена расправа је јавна, али се
може искључити јавност због јавног интереса. Дозвољено подношење захтева за
понављање поступка (ревизију) у року од 10 година од дана доношења
правоснажне пресуде.

92
42. Врсте поступака пред Судом правде

I Поступци у којима се не тражи конкретна правна заштита (по индиректној

тужби) :

1. Поступци ради прелиминарног тумачења, тј. доношења прелиминарне, претходне

одлуке (прејудицијалне одлуке);

II Поступци конкретне правне заштите:

1. Тужба због повреде комунитарног права од стране држава чланица;

2. Тужба због пропуштања;
3. Тужба за поништај;
4. Тужба за накнаду штете;
5. Поступци поводом привремених мера;
6. Радни спорови;
7. Приговор незаконитости;

III Посебни поступци :

1. Образложени налог;
2. Хитан поступак.

Поступак ради прелиминарног тумачења, тј. доношења прелиминарне, претходне

одлуке (прејудицијалне одлуке)

Овај поступак од суштинског је значаја за успоствање и развој комунитарног права и

односа сарадње између националних судова држава чланица ЕУ и Суда правде ЕУ.
Сам поступак допринео је свеопштој прихватљивости ауторитета комунитарног права

93
и Суда правде као гаранта поштовања истог. Значај поступка доношења прелиминарне
одлуке огледа се и у уједначеној примени комунитарног права у свим државама
чланицама ЕУ.

Управо су захваљујући овом поступку, односно поступању Суда прваде по по

захтевима националних судова, стварана основна начела на којима почива
комунитарно право (начело директног дејства, начело супрематије права ЕУ итд.).

На основу члана 267 Уговора о функционисању ЕУ:

„Суд правде надлежан је да одлучује, у претходном поступку, о:

1. тумачењу ових уговра;
2. валидности и тумачењу аката које су донели институције, органи или тела
Уније.
Када се једно такво питање постави пред судом неке државе чланице, тај суд може,
уколико оцени да је одлука о томе потребна за доношење његове пресуде,
затражити од Суда да одлучи о том питању.
Када се такво питање постави у предмету пред националним судом чије одлуке не
подлежу правном леку унутрашњег права, овај суд је у обавези да затражи
претходно мишљење Суда правде.“

Дакле, национални суд сваке државе чланице ЕУ може упутити питање, односно
захтев, Суду правде ЕУ којим тражи доношење прелиминарне одлуке. Одлука
којом се упућује питање мора да садржи објашњење разлога које је кратко али
довољно да Суд има јасну представу о чињеничном и правном контексту главног
поступка. Сврха овога је да Суд правде буде у могућности да да националном суду
одговор који ће му бити од помоћи.

43. Првостепени суд

Због великог броја предмета и повећања броја држава чланица, Суд правде је 1987.
године упутио захтев Савету да се оснује Првостепени суд. Савет јеодобрио захтев
Одлуком из 1988. године. Тако је настао Првостепени суд.

94
Првостепени суд састављен од по једног судије из сваке државе чланице. Према томе и
Првостепени суд има 28 судија. И овом суду у раду помажу општи правозаступници.
Чланови Првостепеног суда могу бити позвани да обављају дужност општег
правозаступника.

Судије Првостепеног суда именују владе држава чланица на период од 6 година.

Као и у случају Суда правде ЕУ, и у Првостепеном суду се сваке 3 године врши
делимична замена судија. Председник суда се бира из редова Првостепеног суда и
може бити поново биран.

Првостепени суд заседа у већу од 3 или 5 судија. Осим тога, Првостепени суд може
заседати и као суд у пуном саставу или као судија појединац. Расподелу предмета
према већима обавља председник Првостепеног суда. Првостепени суд доноси свој
правилник уз сагласност Суда правде који одобрава Савет ЕУ квалификованом
већином.

Првостепени суд има своју писарницу којом руководи регистрар. Регистрар може
имати више помоћника.

Надлежности Првостепеног суда

На основу члана 256 Уговора о функционисању ЕУ: Првостепени суд надлежан је

да се у првом степену упозна са тужбама из чланова 263 (тужба за поништај аката
органа Уније), 268 (тужба за накнаду штете), 270 (спорови између Уније и њеног
особља) и 272 (клаузула у поравнању садржане у јавноправном или
приватноправном уговору који је закључила Унија или су закључени у њено име),
са изузетком оних које су додељене специјализованом суду основаном у складу са
чланом 257 и оних које су статутом намењене Суду правде.

Првостепени суд надлежан је да се у првом степену упозна са жалбама поднетим

против одлука специјализованих судија.

95
Првостепени суд надлежан је да се у првом степену упозна са питањима која се
односе, у складу са чланом 267 (претходни поступак), на специфичне области
предвиђене Статутом.

Поступак пред Првостепеним судом

Поступак пред Првостепеним судом је исти као и пред Судом правде ЕУ. Дакле,
састоји се из усменог и писменог дела. Службени језици суда су сви званични
језици ЕУ. Доношење одлуке је тајно, на нејавној седници; пресуде садрже
образложење на основу кога је одлука донета.

Жалба на пресуду Првостепеног суда се може поднети Суду правде ЕУ у року од 2

месеца од достављања пресуде. Жалба је ограничена на правна питања, другим
речима, може се заснивати на ненадлежности Првостепеног суда, на повреди
поступка пред судом којом се нарушава интерес лица које се жали, као и на кршењу
комунитарног права од стране Првостепеног суда. Жалба се пак не може тицати
само износа трошкова.

Првостепени суд сматра да није везан одлукама Суда правде ЕУ, осим у два
случаја:

• када Суд правде врати случај Првостепеном суду;

• када се примењује начело res judicata.

Уколико би Првостепени суд стално одступао од пресуда Суда правде, то би

онемогућило релативно униформну судску праксу оба суда, али и узроковало
сталну тензију између ова два суда, што би нарушило нормално функционисање
Уније.

Поред жалбе, дозвољено је и понављање поступка. Захтев за понављање поступка

се подноси суду само ако се установе нове чињенице које су такве природе да могу
бити одлучујуће, и које су, у време доношења пресуде, биле непознате Суду и
страни која захтева ревизију. Рок за подношење захтева за понављање поступка је
10 година од дана доношења правоснажне пресуде.

96
44. Службенички трибунал ЕУ

Службенички трибунал ЕУ образован одлуком Савета ЕУ од 2. новембра 2004.

Године. Међутим, Службенички трибунал ЕУ формално је конституисан 2007.
године.

Циљ Службеничког трибунала ЕУ је да у првом степену пресуђује радне спорове

који су до његовог образовања били у надлежности Првостепеног суда. У
институционалном и организационом Службенички трибунал ЕУ је припојен
Првостепеном суду.

Што се тиче надлежности Службеничког трибунала ЕУ, он је надлежан да суди у

првом степену у споровима између Уније и службеника Уније у складу са
чланом 236 Уговора о ЕУ.

Службенички трибунал ЕУ има 7 судија. Они се бирају на период од 6 година.

Пензионисане судије могу поново бити биране на ту функцију. Судије бира Савет
ЕУ једногласном одлуком након консултовања комитета који се образује у ову
сврху. Приликом избору судија Савет ЕУ мора водити рачуна о географском
саставу Трибунала – заступљеност судија из што више различитих држава чланица,
али при том избору мора да води рачуна о правним системима из којих ове судије
потичу. Пре почетка избора, Комитет даје мишљење о подобности кандидата за ову
функцију. Број понуђених кандидата мора да буде два пута већи у односу на број
судија који се бирају у Службенички трибунал ЕУ. Судије међу собом бирају
председника на период од 3 године, уз могућност поновног избора.

Службенички трибунал ЕУ доноси одлуке у трочланим већима. У одређеним

случајевима може да заседа пленарно, у петочланом већу или да одлуку доноси
судија појединац.

Службенички трибунал ЕУ именује регистрара и утврђује правила рада писарнице.

97
 VI ПОЛИЦИЈСКА И ПРАВОСУДНА САРАДЊА У КРИВИЧНИМ
СТВАРИМА
(некадашњи 3. стуб ЕУ)

45. Историјат сарадње у обалсти правосуђа и унутрашњих послова

Европска унија више није само економски субјект, већ регионална међународна
организација у којој живи око пола милијарде људи. Стога је веома важно да грађани
Уније живе у миру и да су има загарантована не само људска права, већ и одговарајућа
сигурност.

Први акт у овој области био је Шенгенски споразум из 1985. године. Шенгенски
споразум почео је да се примењује 1990. године када је контрола лица која прелазе
границе премештена са унутрашњих на спољне границе Европских заједница/Евроспке
уније.

Важан апекат Шенгенског споразума је оснивање Шенгенског информационог

система. Овај систем служи за размену података о лицима која прелазе спољне
границе.

Уговором из Мастрихта 1992. године уведена је тзв. трипартитна структура ЕУ.

Тадашњи тзв. трећи стуб ЕУ носио је назив Сарадња у области правосуђа и
унутрашњих послова. Било је предвиђено да се у оквиру 3. стуба одлуке доносе
једногласно. Заправо тај трећи стуб замишљен је као међувладина платформа за
сарадњу полицијских и правосудних органа држава чланица.

Уговором из Амстердама 1997. године један део материје из 3. стуба (а који се тиче
виза, азила, имиграција и осталих политика које се односе на слободу кретања људи)

98
пребачен у први стуб ЕУ (“комунитаризован”). У трећем стубу остала је само
полицијска и правосудна сарадња у кривичним стварима.

Уговором из Лисабона 2007. године укинута тзв. трипартитна структура ЕУ и

“избрисане” разлике међу стубовима. Материја полицијске и правосудне сарадње у
кривичним стварима постала је део наслова V Уговора из Лисабона – Простор слободе,
безбедности и правде. Наслов IV посвећен је правосудној сарадњи у кривичним
стварима, а наслов V полицијској сарадњи.

Сарадња у овој области обавља се посредством два органа: Евројуст и Европол.

46. Евројуст

Европска агенција (биро) за правосудну сарадњу (ЕВРОЈУСТ) представља

специјализована агенција ЕУ са седиштем у Хагу (Холандија). На састанку Европског
савета у Темпереу 1999. године одлучено да се оснује тело под називом Евројуст које
ће се састојати од тужилаца, судија и припадника полицијских снага. Одлуком Савета
од 28. фебруара 2002. основан Евројуст ради унапређења сарадње међу државама
чланицама, нарочито у борби против озбиљних злочина чији су починиоци
транснационалне криминалне организације. Правила поступка Евројуста ступила на
снагу 14. јуна 2002.

Евројуст је агенција Европске уније која има правни субјективитет. Евројуст

финансира се из буџета ЕУ.

Евројуст извршава задатке путем једног или више националних чланова или делује као
Колеџ.

Организациона структура Евројуста

Што се тиче организационе структуре Евројуста, он се састоји од по једног

националног члана из сваке државе чланице ЕУ изабраног у складу са националним
прописима било да је судија, тужилац или службеник еквивалентних способности.

99
Према томе, Евројуст тренутно има 28 чланова (углавном су то бивше судије или
тужиоци). Сваки национални члан располаже једним гласом у оквиру Евројуста.

Свака размена информација између Евројуста и државе чланице ЕУ обавља се преко

члана Евројуста те државе чланице.

Колеџ (Колегијум) Евројуста чине сви национални чланови. Колеџ бира председника.

Евројусту у раду помаже секретаријат на чијем челу се налази административни

директор кога бира Колеџ.

Циљеви Евројуста подељени у 3 групе:

1. Када се ради о истрази и кривичном гоњењу који се тичу две или више држава
чланица поводом тешких кривичних дела, нарочито организованих, циљ
Евројуста је да стимулише и унапређује координацију између надлежних власти
држава чланица;

2. На захтев надлежне власти државе чланице, Евројуст пружа помоћ приликом

истраге и кривичних прогона који се тичу само те државе чланице и државе која
није чланица када је, на основу одредби Одлуке о оснивању Евројуста, са
поменутом државом закључен споразум о успостављању сарадње или ако
постоји суштински интерес за пружање такве помоћи;

3. Према правилима предвиђеним Одлуком о оснивању Евројуста и на захтев било

надлежне власти државе чланице, било Комисије, Евројуст може да помаже
истраге и кривичне прогоне који се тичу само те државе чланице и Уније;

Надлежности Евројуста

Евројуст је надлежан за :

100
 1. Кривична дела и прекршаје у погледу којих Европол у свако доба има
надлежност да поступа; и

2. Све остале прекршаје који су почињени у вези са кривичним делима и

прекршајима предвиђеним у претходној тачки.

47. Европол

У циљу унапређења полицијске сарадње између држава чланица ЕУ, основана је

Европска полицијска служба (Европол). Европол је криминалистичка обавештајна
агенција са седиштем у Хагу (Холандија).

Оснивање Европола предвиђено је 1992. године Уговором из Мастрихта. Ипак,

Европол је почео са радом 1. јануара 1999. Након једанаст година постојања, 1. јанура
2010, Европол је добио статус европске агенције. Послеедице добијања статус
евроспке агенције су двоструке:

1. Европол се, након добијања статуса европске агенције, финансира из буџета ЕУ,
док се некада финансирао од годишњих доприноса држава чланица; с тим у
вези, особље Европола добило је статус службеника ЕУ;

2. За све одлуке у вези са изменом надлежности Европола није потребна

ратификација држава чланица ЕУ, већ једногласна одлука Савета ЕУ, чиме су се
знатно убрзали поступци ревизија.

Европол је надлежан за велики број међународних злочина. Пре свега, Европол

превентивно делује и бори се против тероризма, незаконите трговине дрогама,
незаконите трговине нуклеарним и радиоактивним супстанцама, трговине људским
бићима, прања новца, као и против других облика међународних злочина и сродних
кривичних дела.

101
Надлежности Европола

Што се тиче надлежности, Европол се ангажује у случајевима када постоје конкретне

индиције о постојању неке криминалне организације или структуре на подручју две
или више држава чланица и када се, с обзиром на озбиљност случаја, намеће потреба
да државе чланице покрећу заједничку акцију. Дакле, conditio sine qua non ангажмана
Европола је да постоји основана сумња да је у неку криминалну структуру
укључено најмање две или више држава чланица и да је потребно да државе
покрену заједничку акцију.

Рад Европола је замишљен на основу мреже која укључује: централну јединицу у Хагу,
националне јединице и контакт особу у свакој од држава чланица. Свака национална
јединица упућује у Европол најмање једног официра за везу. Задатак националних
јединица је да централи у Хагу шаљу све податке које сматрају релевантним, а који се
тичу кривичних дела у њиховој надлежности.

Европол има статус правног лица. То заправо значи да у свим државама чланицама ЕУ
Европол има правну способност признату у најширем смислу правном лицу, у складу
са националним законодавством те земље. Сходно томе, Европол може стицати и
отуђити непокретну и покретну имовину и водити спор.

Органи Европола су: управни одбор, директор, финансијски контролор и буџетски

комитет.

VII ЗАЈЕДНИЧКА СПОЉНА И БЕЗБЕДНОСНА ПОЛИТИКА

(некадашњи 2. стуб ЕУ)

48. Историјат развоја Заједничке спољне и безбедносне политке

Првобитна идеја водиља европске интеграције била је оличена у интеграцији

економских политика 6 држава чланица. Године 1954. био је неуспели покушај

102
оснивања Европске одбрамбене заједнице. Године 1970. предложено је
успостављање сарадње у спољним пословима и образовање Европске политичке
сарадње (ЕПС) која је била претходница Заједничке спољне и безбедносне
политике. Европска политичка сарадња подразумевала је размену информација у
области спољних односа у циљу усвајања усаглашених ставова.

Заједничка спољна и безбедносна политика први пут је дефинисана као један од

циљева ЕУ Уговором из Мастрихта 1992. године – тзв. други стуб ЕУ. Овај други
стуб ЕУ био је заснован на међудржаваној сарадњи држава чланица (за разлику од
1. стуба који је имао наднационалне карактеристике).

Уговором из Амстердама 1997. године уведена функција Високог представника ЕУ

за заједничку спољну и безбедносну политику, који је уједно био и секретар
Европског савета.

Уговором из Лисабона 2007. године укинута тзв. трипартитна структура ЕУ и

фигуративно речено „избрисане“ разлике међу стубовима. Међутим, област
Заједничке спољне и безбедносне политике задржала је низ специфичности. И
даље се за доношење одлука које се тичу Заједничке спољне и безбедносне
политике тражи једногласност у Савету.

Уговором из Лисабона предвиђене значајне реформе у области спољне политике и

заједничке безбедности. Међу њима су:

o успостављање функције председника Европског савета који се бира на

период од две и по године и Високог представника Уније за спољне
послове и политику безбедности;
o формирање Европске службе за спољне односе;
o добијање статуса посматрача у Уједињеним нацијама.

Ове реформе представљају солидну основу за развој кредибилније, кохерентније и

ефикасније спољне политике ЕУ. Међутим, за успостављање уједначене спољне

103
политике ЕУ потребно је много више од институционалних предуслова. Спољна
политика ЕУ, и даље, није довољно кохерентна, континуирана и ефикасна.

104
 VIII УНУТРАШЊЕ ТРЖИШТЕ ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

49. Трансформација заједничког тржишта у унутрашње тржиште

Уговором о оснивању Европске економске заједнице, пред Заједницу су били

постављени бројни, пре свега економски, а само по ограниченим питањима и
политички циљеви. Уводним одредбама члана 2 Уговора, економски циљеви Заједнице
су у општем смислу били одређени као успостављање заједничког тржишта, економске
и монетарне уније и спровођење заједничких политика и активности у државама
чланицама. О значају заједничког тржишта и његовом односу према осталим циљевима
Заједнице довољно говори чињеница да је Заједница у свакодневном говору дуго
времена поистовећивана са њим, па је називана једноставно „Заједничко европско
тржиште“.

Уговором из Лисабона наведене циљеве је као своје преузела Европска унија. У том
смислу је одредбама члана 26 Уговора о функционисању ЕУ, пред унију постављен
задатак да доноси мере које имају за циљ да успоставе и обезбеде функционисању
унутрашњег тржишта.

Уговором о оснивању Европске економске заједнице, за успостављање заједничког

тржишта био је одређен прелазни период од 12 година од дана ступања на снагу
Римских уговора. Годину и по дана пре истека тог рока, средином 1968. године,
констатовано је да су усвојене све мере потребне за успостављање заједничког
тржишта, па је пред државе чланице постављено питање даљег економског и
политичког развоја Европске економске заједнице.

Нове идеје о правцу будућег развоја Европске економске заједнице нашле су одраза у
низу политичких и правних докумената који су претходили усвајању Јединственог
европског акта и касније потписивањем Уговора из Мастрихта. Оперативни документ о

105
успостављању унутрашњег тржишта је израдила Европска комисија. Реч је о тзв. Белој
књизи, у којој је Комисјај пописала све потребне мере и акције и динамику њиховог
усвајања. Циљеви из Беле књиге су званично потврђени и озакоњени у Јединственом
европском акту, који је усвојен 1986. године.

Ступањем на снагу Јединственог европког акта 1987. године, првобитни економски

циљ Европске економске заједнице, означен у Оснивачким уговорима као стварање
заједничког тржишта (common market), допуњен је новим, који је означен као
унутрашње тржиште (internal market).

Унутрашње тржиште представља подручје без унутрашњих граница, на коме су

обезбеђени слободно кретање лица и промет робе, услуга и капитала.

Овако широко одређен појам унутрашњег тржишта преузет је и у Уговору из

Мастрихта о оснивању Европске уније. Међутим, концептом унутрашњег тржишта из
Уговора о Европској унији није замењен претходни концепт заједничког тржишта. Они
су и даље остали као паралални циљеви, па се у Уговору користе оба израза.
Заједничко тржиште ће престати да се помиње тек у Уговору из Лисабона, у коме ће
остати само унутрашње тржиште.

50. Мере за успостављање унутрашњег тржишта

Слично као и заједничко, тако и успостављање и функционисање унутрашњег тржишта

зависи од степена остваривања четири основне слободе и поштовања правила о
конкуренцији, односно од успеха у отклањању забрана и баријера у међусобној
трговини између држава чланица ЕУ.

У правном смислу, успостављање и функционисање унутрашњег тржишта може се

посматрати као процес доношења и спровођења мера регулације и дерегулације, мера
хармонизације и предузимању других акција од стране органа Европских
заједница/Евроспке уније.

106
Општи правно политички основ за усклађивање или хармонизацију унутрашњих
прописа држава чланица данас представља одредба Уговора о функционисању ЕУ
којом су Савету додељена одређена овлашћења. Према одредбама члана 114 Уговора о
функционисању ЕУ, Савет је овлашћен да ради остваривања циљева који су
обухваћени појмом унутрашњег тржишта одлучује у редовном законодавном поступку,
за усвајање мера за приближавање одредаба закона, уредби и подзаконских аката
држава чланица. Суд правде је овако широка овлашћења Савета да усваја „мере за
приближавање” (approximation) свео на комунитарне мере којима је „истински
намеравано да се побољшају услови успостављања и функционисања унутрашњег
тржишта и када такве мере стварно производе такво дејство“. У практичном смислу,
ове мере обухватају прописе који доприносе елиминисању сличних препрека у вршењу
основних слобода, или доприносе уклањању значајних витоперења конкуренције која
би вероватно постојала због различитих националних прописа.

Поред тога, Савет је одредбама члана 115 Уговора о функционисању ЕУ, овлашћен да
и у посебном законодавном поступку издаје упутства за усклађивање закона, уредби и
подзаконских аката држава чланица, који директно утичу на успостављање или
функционисање унутрашњег тржишта.

51. Четири основне слободе

Римским уговором је успостављање заједничког европског тржишта било одређено као

основни економски циљ оснивања Европске економске заједнице. Успостављање
заједничког тржишта се заснивало на функционисању четири слободе:

1. Слободи промета робе;

2. Слободи кретања лица;
3. Слободи пружања услуга;
4. Слободи кретања капитала.

1. Слобода промета роба

107
Иако је између четири основне слободе тешко правити градацију по значају, будући да
се све сматрају основним, у теорији се начело промета робе издваја као стартно начело
без чијег остваривања се тешко могу замислити друге слободе, па се у том смислу
сматра „срцем заједничког тржишта“. Ово због тога што је на начелу слободе промета
робе заснована не само економска интеграција привреда држава чланица ЕЗ, већ и
целокупни каснији развој Заједнице – како у економском, тако и у правном и
политичком смислу. Уосталом, оснивање Европске економске заједнице се темељило
на идеји да се створи јединствени економски простор сличан националном тржиту. За
остваривање начела слободног промета робе Оснивачким уговорима било је
предвиђено предузимање три мере: успостављање царинске уније, елиминисање
квантитативних ограничења и мера сличног дејства и прилагођавање и укидање
државних монопола на увоз или извоз одређених производа.

Према одредбама Уговора о функционисању ЕУ, слобода промета робе се заснива на

два елемента и има две димензије: унутрашњу и спољну. Унутрашњу димензију чини
царинска унија, а спољну заједничка царинска тарифа.

Царинска унија, као посебан облик економске интеграције, у општем смислу значи
укидање свих царина између држава чланица и увођење заједничке царинске тарифе
према трећим државама. Осим укидања царина, Уговорима је државама чланицама
забрањено и да уводе било каква кванитативна ограничења.

Основну спољну карактеристику или димензију царинске уније чини заједничка

царинска тарифа. Као део заједничке трговиснке политике, заједничка царинска тарифа
је у Заједницу уведена 1. јула 1968, а примењује се на робу увезену из трећих држава
нечланица. Заједничка царинска тарифа представља листу производа који су
класификовани у складу са заједничким правилима номенклатуре, вредности и порекла
робе са одговарајућом царинском стопом.

2. Слобода кретања лица

Слобода кретања лица представља једно од четири основна начела ЕУ, којим се
држављанима држава чланица, а пре свега радницима и члановима њихових породица,
у оквиру Уније гарантују једнаке могућности за остваривање животних и радних

108
услова и промовисање сопствених вредности, а пословним људима се омогућава да
своје активности обављају у оној држави чланици у оквиру Уније у којој постоје
најповољнији услови.

Коришћењем начела слободе кретања лица остварују се како појединачни, тако и неки
од глобалних интереса Уније. Држављанима држава чланица се као појединцима
омогућава да на целој територији Уније, односно свих њених држава чланица,
остварују она прва која су доскора била схватана као права везана искључиво за
припадност конкретној држави. Са становишта интереса појединца, остваривање права
слободног кретања значи, пре свега, лакше запошљавање и самостално обављање
економских активности или професија, али и размену идеја и информација и
упознавање других култура, навика и обичаја. Све би то у ширем смислу требало да
допринесе новом и квалитетнијем живљењу. У политичком и социјалном смислу, на
овај начин се стварају неке од претпоставки за боље упознавање народа ради лакшег
заједничког живљења у ЕУ.

У општем смислу слобода кретања лица подразумева право уласка, право боравка и
право изласка свих лица са територије једне државе чланице на територије осталих
држава чланица Уније. Скуп ових норми чини имиграционо право Уније. Када су у
питању лица која обављају неку економску активност, као што су радници,
самозапослена лица и даваоци или корисници услуга, слобода кретања обухвата и
право ових лица да у обављању својих активности уживају исти третман као и
држављани домаће државе.

 Право настањивања

На сличан начин као што је физичким лицима омогућена слобода кретања и

запошљавања, требало је и предузећима обезбедити слободно „кретање“ у циљу
обављања својих привредних активности. С обзиром на то да правна лица такву
слободу могу остварити само активношћу физичких лица, то је слободом кретања лица
обухваћена не само слобода кретања радника ради обављања рада код другог лица, већ
и слобода кретања самозапослених лица у „форми права настањивања“ и слобода
пружања услуга. Право или слобода настањивања у општем смислу обухвата право

109
лица да уђу у државу чланицу и да се тамо „настане“, са циљем да у тој држави врше
одређене економске активности различите од оних које су обухваћене уговором о
запошљавању из фиксираног или фиксираних места у тој држави. Кад ове
активности/услуге обављају физичка лица, од њих се тражи да на територији те државе
чланице имају сталније место боравка, тј. да су настањени. Кад је реч о правним
лицима, обављање ових активности подразумева и постојање пословних просторија
које ће у потпуности или делимично бити коришћене за њихово обављање на
неодређено време.

3. Слобода вршења услуга

Слобода пружања услуга подразумева право правних и физичких лица која су

настањена, тј. имају седиште, држављанство или пребивалиште, на територији неке од
држава чланица Уније да уђу на територију друге државе чланице и да тамо стално или
привремено пружају или примају услуге, без било каквих забрана или ограничења која
би произилазила из унутрашњег законодавства или административне праксе, под
истим условима као и домаћа лица, ако се тиме не крше одредбе о праву настањивања.
Начелом слободе пружања услуга обухваћене су и услуге које пружају тзв.
самозапослена лица, за чије вршење није потребно стално настањивање, већ само
привремени боравак (нпр. услуге адвоката, лекара, архитеката, инжењера и слично).
Слободу вршења услуга уживају како држављани држава чланица који су настањени у
држави чланици која није држава лица коме се врши услуга, тако и компаније и фирме
које су основане у складу са прописима неке од држава чланица и које имају своје
регистровано седиште, главну управу или главно место пословања унутар Уније. Ту
спадају сви облици трговачких друштава грађанског или трговачког права, укључујући
и задружна друштва и друга правна лица јавног или приватног права, осим оних који
не послују ради стицања профита.

4. Слобода кретања капитала

Начело слободе промета капитала је установљено као четврто основно начело, али
његов појам није одређен Уговорима. У општем смислу би се „кретање капитала“
могло одредити као пренос новчаних вредности из једне у другу државу чланицу или
пренос новчаних вредности између резидената и нерезидената, унутар једне државе.

110
При томе, такво кретање (промет) мора, према ширем тумачењу, представљати
самосталан посао или потицати из самосталног посла. Другим речима, кретање
капитала не сме бити последица или условљено неким другим послом, у том смлислу
да се трансфером испуњавају обавезе из тих других послова. У супротном, кретање
капитала би се у суштини свело на текућа плаћања као пратеће послове, са циљем да се
омогући одвијање других послова.

111
IX ПЕРСПЕТИВЕ ПРОЦЕСА ЕВРОПСКИХ ИНТЕГАЦИЈА

52. Криза Европске уније

У периоду нешто дужем од пола века постојања, Европске заједнице/Европска унија

извршиле су низ реформи изменама и допунама Оснивачких уговора. Реформе су се
односиле на политичку, економску и правну сферу. Збирни резултат ових промена
може се сажети у оцени да се Европска економска заједница од функционалне и
секторске заједнице трансформисала у политичку заједницу и економски савез држава
са врло амбициозним и широко постављеним не само економским, већ и политичким
циљевима.

Међутим после вишедеценијских успеха које је низала, Европска унија се од 2008.

године налази у највећој, најдуготрајнијој и најнеизвеснијој кризи од свог оснивања
која прети да дефинитивно подели ЕУ. Дакле, криза која је 2008. године почела као
економска, брзо се проширила, захвативши све остале сегменте привреде и друштва.
Економске и политичке тешкоће са којима се Унија тренутно суочава прете да угорозе
основне вредности које је ова заједница остварила, а то су, пре свега, мир и стабилност
на простору Европске уније у последњих скоро седамдесет година.

Бројни разлози који су довели до кризе могу се сврстати у три категорије. То су

разлози економске, политичке и правне природе. Још није дефинисан јасан пут не само
како превазићи постојећу кризу, већ ни око њене квалификације и природе, па чак ни
око назива. Тако једни ови кризу називају „изазовима“ (challanges), а други као кризу
поверења у ЕУ или неповерења у функционалност (односно дисфункционалност), или
недовољну делотворност органа Уније. Ипак, након Брексита, сви су сагласни око
једне ствари, а то је да се ЕУ налази на раскрсници и да на овај начин неће моћи даље,
већ да концепт европских интеграција мора да се редефинише.

112
Један од начина који се најчешће помиње, када је реч о редефинисању европских
интеграција, јесте диференцирана интеграција – концепт који је одавно присутан у ЕУ.

53. Диференцирана интеграција

Европска унија данас има (још неко време) 28 држава чланица између којих постоје
велике разлике не само у погледу економске моћи, већ и у погледу
друштвенополитичког уређења, културноисторијског наслеђа, правних традиција итд.
Упрвао због овакве хетерогености ЕУ морало се одступити од принципа јединства и
једнакости држава чланица, који је деценијама предствљао један од темеља европске
конструкције (икао овај принцип никада није примењен у изворном облику). На основу
овог принципа све државе чланице учествују у развоју свих политика Уније. Међутим
чак ни у прошлости, када је Унија била мања, а разлике између држава чланица слабије
изражене, постојали су изузеци од примене овог принципа. Данас би инсистирање на
стриктној примени принципа једнакости довело до стагнације процеса европских
интеграција јер поједине земље нису на одговарајућем степену развоја да би могле да
продубљују сарадњу у одређеним областима, док друге једноставно не желе да
учествују у одређеним политикама.

Да би ЕУ данас наставила да напредује и продубљује интеграције, концепт једнакости

и јединства држава чланица уступио је место концепту флексибилности
(диференцираности). Под флексибилношћу комунитарлног права подразумева се
могућност да се државе чланице налазе у различитом положају у погледу опсега права
и обавеза у оквиру одређених политика Уније. На основу овог концепта свака земља
чланица продубљује интеграције сопственим ритмом.

Примери примене у пракси концепта диференцираности су Шенгенска сарадња,

Економска и монетрна унија, Социјани протокол итд.

О правном и политичком повезивању држава чланица и успостављању

диференцираности унутар ЕУ постоји велики број теорија. Већина њих метафорично
дочарава ново устројство европске конструкције концептима о Европи у више брзина,

113
Европи променљиве геометрије, Европи концентричних кругова, Европи на више нивоа
или спратова, тврдом језгру, центру гравитације итд. Упркос одређеним разликама
између ових сликовитих представа, заједничко им је да некада јединствена европска
конструкција уступа место Унији у којој све државе чланице неће бити у истом
положају, тј. у којој ће се њихов степен интегрисаности разликовати. Државе ће се
између себе повезивати и учествовати у различитим видовима сарадње, при чему ће
свака држава бити слободна да одабере у које ће политике да се укључи, а из којих да
изостане. Захваљујући одредбама о ближој сарадњи, свака држава чланица моћи ће да
се интегрише сопственим ритмом.

54. Механизам ближе сарадње

Диференцирана интеграција као концепт права ЕУ институционализована је први пут

Уговорoм из Амстердама (1997) у виду одредби о ближој (убрзаној, појачаној)
сарадњи. Ове одредбе измењене су и допуњене најпре Уговором из Нице (2001), а
затим Уговором из Лисабонна (2009).

Уговор из Лисабона предвиђа да државе чланице, које желе да међусобно успоставе

ближу сарадњу у оквиру надлежности које нису резервисане искључиво за Унију, могу
користити институције Уније и спрводити сарадњу применом одговарајућих одредби
Уговора. Ближе сарадње усмерене су на фаворизовање остварења циљева ЕУ, заштиту
њених интереса и јачање процеса интеграција. Оне су отворене у сваком тренутку за
све државе чланице.

Савет, као последња инстанца, доноси одлуку о одобрењу ближе сарадње, под условом
да у њој учествује најмање девет држава чланица, пошто је утврдио да се циљеви
постављени у оквиру ове сарадње не могу остварити у разумном року у оквиру Уније
као целине. С обзиром на то да се у саставу ЕУ налази двадесет осам (ускоро двадесет
седам држава чланица), девет држава представља једну трећину. Што се тиче
доношења одлука у оквиру ближе сарадње, предвиђено је да сви чланови Савета могу
учествовати у договарњу, али да могу гласати само представници оних држава које
учествују у ближој сарадњи. Акти усвојени у оквиру ближе сарадње обавезују само
државе чланице које учествују у ближој сарадњи. Они не представљају део правних

114
тековина ЕУ, тј. комунитарни аки (aqcuis communautaire), који морају прихватити све
земље кандидати за приступање ЕУ.

55. Брексит

На референдуму одржаном у јуну 2016. године, Велика Британија се изјаснила за

излазак из Европске уније. То је први пут у историји европских интеграција да се једна
држава одлучила за излазак из ЕУ. Овакав исход референдума имаће последице на све
политике ЕУ. У току су преговори између Европске уније и Велике Британије о
модалитетима изласка из ЕУ. Иако је било предвиђено да ће Велика Британија
напустити Европску унију у току 2019. године, то се није догодило. Излазак једне
земље из ЕУ веома је дуготрајан и сложен процес. Ипак, очекује се да ће Европска
унија ускоро опет имати 27 држава чланица.

Поступак напуштања ЕУ предвиђен је чланом 50 Уговора о Европској унији (УЕУ) на

једноставан и јасан начин. Свака држава чланица може одлучити да се, у складу са
својим уставним прописима, повуче из Уније. Она своју намеру саопштава Европском
савету. У светлу орјентације Европског савета, Унија преговара и закључује споразум
са том државом, којим се утврђује начин њеног повлачења, водећи рачуна о оквиру
њених будућих односа са Унијом.

Преговори о овом споразуму воде се у складу са чланом 218, тачка 3 УФЕУ. Сходно
томе, забрањене су измене примарног законодавства, тачније, било какве додатне
клаузуле договорене са УК које захтевају измене и допуне УЕУ, Уговора о
функционисању ЕУ (УФЕУ) или Протокола превазилазиле би оквир успостављен
чланом 50 УЕУ и представљале ревизију Уговора, а не споразум о изласку. Уговори
престају да се примењују на дотичну државу од дана ступања на снагу споразума о
њеном повлачењу или, ако то није наведено, две године после доставе обавештења.

115
Приликом приређивања скрипте коришћени су највише уџбеници :

 Алекксандра Чавошки, Правни и политички поредак Еврпске уније, Правни

факултет Универзитета Унион и Службени гласник, Београд, 2006;

 Радован Вукадиновић, Увод у институције и право Европске уније, Удружење за

европско право, Крагујевац, 2012.

116