발간등록번호

11-1074601-000007-01

4·16세월호참사
진상규명 소위원회
보고서
부속서

Ⅱ
 4·16세월호참사
진상규명 소위원회
보고서
부속서

Ⅱ
 발간사
지금으로부터 28년 전인 1994년 가습기살균제가 판매되기 시작하였습니다. 자신과 가족
의 건강을 위해 이를 사용한 분들은 원인도 알지 못한 채 시름시름 앓았고 심지어 죽음에
이르기까지 하였습니다. ‘소리 없는 암살자’와 다르지 않았던 가습기살균제는 헤아리기 어
려울 정도의 많은 피해자들을 양산하고 출시 17년 후인 2011년에 이르러서야 사용자제
권고가 내려졌습니다. 제대로 된 실험이나 검증도 거치지 않은 채 제품을 출시했던 기업
들은 이 죽음과 고통이 자신들과 관련 없다고 변명하기 급급할 뿐 어떠한 책임도 지려 하
지 않았고 심지어 증거를 조작까지 하였습니다. 국가 역시 제 역할을 다하지 못했습니다.
국민의 건강에 유해한 제품이 시장에 출시되지 않도록 관리·감독하여야 할 의무를 제대
로 수행하지 못하였으며, 피해자인 국민에 가해진 위해에 대해 무관심과 외면으로 일관하
였습니다.
2014년 4월 16일, 여객선 세월호가 진도 앞바다에서 침몰하였습니다. 세월호는 그리 안전
한 배가 아니었습니다. 선사는 탑승객과 화물을 늘리기 위해 증개축을 실시하여 복원성
이 나빠졌고 수밀문도 그냥 열어둔 채 운항을 하였습니다. 국가는 구할 수 있는 생명을 구
하지 못하였고 결국 304명의 무고한 분들이 목숨을 잃었습니다. 생존자를 비롯한 희생자
유가족 등의 경우 아직도 참사 당일에서 벗어나지 못하고 있으며, 트라우마와 같은 정신
적 고통을 겪고 있는 경우도 많습니다. 하지만 국가는 피해자들을 불법 사찰하였을 뿐만
아니라 유가족과 국민들의 진상규명 외침 속에 만들어진 4・16세월호참사 특별조사위원
회의 활동을 철저하게 방해하였고, 급기야 강제종료 시켰습니다.
이 두 참사는 안전보다 이윤을 더 추구했던 우리 사회의 탐욕, 국민의 생명에 대한 위험을
방관했던 국가의 무책임이 주요 원인이라는 공통점이 있습니다. 피해자들은 참사로 인한
고통에서 쉽게 벗어나지 못하고 있으며, 피해에 대한 배보상도 온전히 이루어지지 못하고
있습니다. 참사에 대한 직간접적 원인이 무엇이었는지 그 진실을 제대로 밝히지 못한다면
생명 경시로 인한 참사는 또다시 발생하게 될 것입니다. 진실을 밝히지 못하는 사회는 안
전한 사회라 할 수 없으며, 피해자의 온전한 치유와 회복도 기대할 수 없습니다. 우리 미래
세대를 위해서도 진상규명을 통한 안전사회건설은 반드시 필요합니다.
저희 「가습기살균제사건과 4・16세월호참사 특별조사위원회」는 ‘양 참사에 대한 진실 규
명, 온전한 치유, 안전한 나라’를 실현하기 위해 지난 2018년 12월 10일부터 3년 6개월동안
많은 조사를 실시하였습니다. 그리고 조사활동의 내용과 그 결과들을 총 7권의 종합보고
서와 1권의 백서에 각각 담았습니다. 이 보고서들은 시간적으로 국회 국정조사와 검찰수
사를 비롯해 ‘4・16세월호참사 특별조사위원회’와 ‘세월호 선체조사위원회’의 조사결과 등
을 종합한 것이며, 내용적으로는 양 참사의 진상규명만이 아니라 피해지원과 인권, 더 나
아가 안전사회건설을 위한 개선방안이 담겨 있기도 합니다.
구체적으로 양 참사의 발생원인과 문제점, 미비한 피해지원 현실, 관련 안전대책 등을 각
각 ‘가습기살균제참사 종합보고서’와 ‘4·16세월호참사 종합보고서’에 담아 참사의 의미를
종합적으로 이해할 수 있도록 하였습니다. 또한 좀 더 깊이 있고 세부적인 조사결과를 전
달하기 위해 4개의 각 소위원회별로 ‘가습기살균제참사 진상규명 소위원회 보고서’, ‘4·16
세월호참사 진상규명 소위원회 보고서’, ‘안전사회 소위원회 보고서’, ‘지원 소위원회 보고
서’를 추가로 작성하였고, 조사결과들을 바탕으로 참사의 재발방지를 위해 국가기관 등이
개선해야 할 실질적 정책과제를 권고의 형태로 담아 별도의 책자로 발간합니다. 백서에는
위원회 활동이 어떻게 이루어졌는지, 잘한 것과 잘못한 것은 무엇인지, 그리고 한시적 조
사기관인 우리 위원회가 가지고 있던 한계는 무엇이었고 이를 보완하기 위한 과제는 무엇
인지 등에 대해 담고자 하였습니다.
종합보고서와 백서를 작성함에 있어 일반시민과 피해자들도 최대한 쉽게 읽고 이해할 수
있도록 노력하였으며, 국제사회와 내용을 공유하기 위해 본권(참사별 보고서)의 경우 영어로
도 번역해 제공할 예정입니다. 또한 본 종합보고서와 함께 제공되는 USB에는 종합보고서
외에도 개별 조사결과보고서와 위원회가 실시한 용역결과보고서 등을 함께 담았습니다.
현실적 한계로 피해자 분들과 진상규명을 위해 애써 오신 모든 분들에게 전달해 드리지
못함을 양해해 주시기 바라며, 모든 내용은 웹페이지를 통해 다운로드 받으실 수 있도록
준비했습니다.
저희 위원회는 활동기간 동안 최선의 노력을 다해왔으며, 다방면의 조사를 통해 여러 진
실의 조각들을 찾아냈고 안전 및 피해지원대책 마련 등 많은 결과물들을 남겼습니다. 이
는 진상규명을 열망한 수많은 피해자 분들, 그리고 피해자 권리를 옹호해온 여러 시민들
의 노력이 있었기에 가능한 일이었습니다. 그럼에도 내용과 결과물에 대해 피해자와 국민
들은 여전히 부족하다고 여기고 계신 것 같아 송구스럽기만 합니다. 하지만 우리 사회가
참사로부터 교훈을 얻지 못하고 기억을 지우면 과거의 잘못을 반복할 위험이 있습니다.
본 보고서들을 통해 가습기살균제참사와 4・16세월호참사에 대한 기록을 명확히 남기고
피해자들의 회복과 안전사회를 위한 길에 한걸음 내딛는 계기가 되기를 희망합니다.
이 보고서를 참사 희생자와 그 가족, 우리 국민과 미래세대에게 바칩니다.
2022년 9월
가습기살균제사건과 4・16세월호참사 특별조사위원회 위원장 문 호 승
부록 4·16세월호참사진상규명소위원회 보고서

CONTENTS

2 발간사 96 5) 핀 안정기 이상소음 재현 실험

101 라. 세월호 횡경사 원인 조사
12 서문 102 1) 사고 당시 세월호 횡경사 분석
105 2) 초기 횡경사 유발 요인
111 3) CCTV 및 블랙박스 영상
19 제1장. 세월호는 어떻게 침몰했는가 115 4) 엔진 rpm 분석
118 5) 복원성 조사
19 1. 세월호는 어떤 배인가 121 6) 사고 당시 복원성 추정
135 7) 자유항주 모형시험
19 가. 세월호 도입 및 증·개축 138 8) 세월호의 우선회와 횡경사의 관련성
19 1) 나미노우에호 139 마. 침수 조사
20 2) 증·개축 140 1) 침수조사 배경
21 나. 세월호 구조 143 2) 침수 자세 분석 및 유량 계수 조사
24 다. 출항 당시 세월호 148 3) 침수 시뮬레이션

26 2. 사참위는 무엇을 왜 조사했는가 149 3. 세월호 침몰 과정

29 가. 타기장치 조사 149 가. 세월호참사 일지

31 1) 조타 장치 관련 사참위 조사 활동 151 나. 2014년 4월 15~16일
32 2) 조타장치 모형 제작 및 시험 152 다. 세월호 침몰 원인
39 3) 타기 펌프 정지 시점에 대한 조사
42 4) 솔레노이드 밸브 고착 시점 조사 157 4. 대한조선학회와 마린의 의견, 이에 대한 조사국의 반박 의견
47 5) 솔
 레노이드 밸브 고착으로 세월호의 우현 급선회와 방향타 좌현 8도 현상을 동시에 설명
할 수 있는가? 158 5. 소결 : 세월호 침몰 원인에 대한 결론
49 6) 미규명 과제와 사유
50 나. 세월호 외판 및 내부재 변형 및 손상 조사 158 가. 사참위에서 새로 밝혀진 사실
51 1) 세월호 선체 손상 관련 선조위 조사 내용 160 나. 세월호 침몰 원인에 대한 결론
53 2) 외판, 내부재 구조 변형 및 손상 조사
71 3) 외부 물체 충돌 가설과 좌현 외판 손상 관련성 조사(FSI 포함)
80 4) 좌현 핀 안정기실 변형 조사 163 제2장. 국가의 구조는 없었다
83 다. 핀 안정기 과회전 원인 조사
83 1) 기존 조사와 핀안정기 변형 상태 163 1. 해경이 세월호 승객들을 퇴선 시키지 않은 이유는 무엇인가
87 2) 핀 안정기 과회전 시나리오
88 3) 핀 안정기 회전변형 시험 163 가. 세월호참사 발생 당시 해경 조직과 장비 현황
91 4) 핀 안정기 해저 관입저항 산출 시뮬레이션 166 나. 여객선 사고 발생 시 해경은 어떤 책임과 의무를 가지는가

6 7
제1장 서론 4·16세월호참사진상규명소위원회 보고서

CONTENTS

166 1) 해양사고에 대한 해경의 기본적인 임무 246 2) 10:30 172명 구조, 그러고는 없었다

제1장
서론
167 2) 해양사고 시 각급 구조본부 및 상황실의 구체적인 임무 247 마. K◇◇ 학생에 대한 대처는 적절했나
170 3) 신속한 구조를 위한 해경의 퇴선조치 권한 247 1) 시신·익수자 보고, 발견 순서도 뒤바뀌어
171 다. 해경은 승객을 언제까지 구조할 수 있었나 250 2) 100미터 인근에서 구명동의 입은 채 발견
172 1) 09:50 이후 퇴선 지시가 전달될 가능성을 배제할 수 있는가 251 3) 5번 배를 타고 5시간여 만에 병원 도착
174 2) 09:50경 이후 퇴선 지시를 통한 추가 탈출가능성을 배제할 수 있는가 254 4) 3009함에는 해경청장과 서장도 있었다

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

177 라. 신고 접수 후 출동세력의 현장 도착 이전까지 해경 조치의 문제점 257 5) ‘생존 가능성 배제할 수 없음’

생활화학제품의 중독 등
177 1) 최초 신고 접수 후 해경의 초동조치 260 바. 생존 문자, 구조요청은 모두 거짓이었나
191 2) 출동세력은 현장에 도착할 때까지 무엇을 했나 263 사. 선체 전복 이후 생존을 염두에 둔 구조가 이루어졌는가

제2장
198 마. 현장에 도착한 123정과 해경 항공기 조치의 문제점 264 아. 소결
198 1) 선박사고 시 구조조치의 내용 264 1) 해경, 최초 조난자의 구조 책임 확인
198 2) 현장에 도착한 123정 - 세월호에 대한 정보파악도, 승객들에 대한 퇴선조치도 하지 않았다 265 2) 구조를 염두에 둔 지휘는 없었다
205 3) 현장에 도착한 항공기 대응의 문제점 266 3) 실제 상황과 다른 인지 및 전파 책임
212 바. 출동 세력의 현장 도착 후 해경 상황실과 지휘부 조치의 문제점

내항여객선 해양안전 담보를 위한

212 1) 현장 보고에도 상황파악과 퇴선유도를 하지 않은 지휘부
213 269

정책적 입법적 제안
2) 촌각을 다투는 시점에 자취를 감춘 지휘부 제3장. 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
216

3) KCG 메신저 지시
217 4) 정보교류의 난맥상
218 5) 해경 상황실과 지휘부는 무엇을 어떻게 했어야 했나
220 사. 승객 구조 관련 주요 의혹은 어떻게 밝혀졌나
220 1) 세월호 기관장 박기호와 123정 조타실의 통화 관련 의혹
221 2) 123정 승조원들의 선원 우선구조 의혹
223 3) 선내대기방송이 계속된 경위 관련 의혹
제3장
269 1. 국가위기 컨트롤타워 의무를 저버린 청와대
270 가. 구조구난 과정에서 컨트롤타워 부재의 문제와 청와대의 책임
270 1) 참사 당일 구조구난 컨트롤타워 부재의 문제
271 2) 참사 당시 국가위기관리체계 부실의 문제
272 3) 법령 및 훈령에 의거한 청와대의 국가위기관리 의무

함께 만드는 안전사회
225 274

책임지는 국가,
아. 소결 - 해경이 승객들의 퇴선조치를 하지 않은 이유는 무엇인가 나. 참사 당일 청와대의 부실한 정보 전파와 초동 대응

제4장
274 1) 청와대가 밝힌 당일 보고 및 대통령 지시 사항
226 2. 선체 전복 이후 ‘생존자 구조’가 있었는가 276 2) 청와대의 사고 인지 및 정보 전파
280 3) 청와대의 초동 대응
226 가. 최초 조난자, 303+1 282 다. 청와대의 재난 컨트롤타워 책임 부정
227 1) 최초 구조 요청 신고가 사라졌다 283 1) 청와대의 책임 회피 발언
232 2) 피해자로 인정받지 못하다 283 2) 「국가위기관리기본지침」 불법 변개
233 3) 보고하지 않았다는 신고, 사실일까 285 라. 소결
236 나. 발표된 최초 희생자 X△△ 학생

종합 결론

제5장
241 다. 시신으로 발견된 선원 희생자 B◇◇ 287 2. 참사 직후 불거진 의혹들
243 라. 실제 상황전파, 구조상황은 어떠했나
243 1) ‘전원 구조’와 ‘거의 다 구조’ 보도 287 가. 수사기관의 부적절한 선원 신병 관리

8 9
제1장 서론 4·16세월호참사진상규명소위원회 보고서

CONTENTS

289 1) 수사기관이 선장과 선원을 긴급체포하지 않은 경위 343 3) 박근혜 정권의 ‘종북’, ‘좌파’ 통제 기조

제1장
서론
290 2) 수사기관이 선원들을 모텔에 단체 투숙시킨 경위 347 4) 친 정권 보수단체 활용
290 3) 피의자였던 선장 이준석을 해경 직원 집에 투숙시킨 경위 352 라. 청와대-정부의 세월호 특조위 활동 방해
291 4) 선장 이준석이 해경 직원 주거지에서 제3자를 접촉했을 가능성 353 1) 조직·예산 축소 및 인력 통제를 통한 특조위 설립 준비 방해
292 5) 해경 직원 아파트 현관 CCTV 영상 조작 의혹 사실 여부 362 2) 대통령 조사 의결에 따른 당·정·청의 특조위 운영 방해
292 6) 선원들이 진상 은폐·축소를 위해 통모했을 가능성 367 3) 정보기관의 불법적인 정보활동

질병 위험을 통제하기 위한 정부 거버넌스

293 나. 국정원·기무사 등 정보기관 관련 의혹 375 마. 소결

생활화학제품의 중독 등
293 1) 세월호, 그리고 정보기관 관련 의혹들 376 1) 조직적, 체계적, 대량적 진상규명 방해 행위
295 2) 국정원과 기무사는 세월호 사고 시각에 무엇을 했나 379 2) 정치권력에 의한 국가의 부당한 작동

298 3) 국정원과 기무사는 세월호 사고 원인을 무엇으로 파악했나
299 4) 국정원·기무사와 청해진해운은 특수 관계에 있었나
304 5) 국정원은 선원 수사 과정에 개입했나
305 6) 정보기관의 위법 부당한 유병언 검거 작전 개입
306 7) 실체적 진실 규명의 한계
제2장
384 3) 국가의 세월호참사 대응과 반인권적 ‘국가범죄’
386 4) 반인권적 국가범죄와 책임, 그리고 민주주의 훼손
390 부록. 대한조선학회와 마린의 의견, 이에 대한 조사국의 반박 의견
391 1. 대한조선학회 의견

내항여객선 해양안전 담보를 위한

306 다. 소결 406 2. 대한조선학회 의견에 대한 조사국 답변
442

정책적 입법적 제안
3. 마린(MARIN) 의견
308 477

제3장
3. 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4. 마린 의견에 대한 조사국 답변

309 가. 진실에 대한 권리와 국가의 책무

309 1) 국가의 의무, 그리고 피해자들의 진실에 대한 권리
310 2) 피해자들의 알 권리와 언론·출판·집회·결사의 자유
311 3) 국민들의 진실에 대한 권리
312 4) 공권력 행사의 제한

함께 만드는 안전사회
312

책임지는 국가,
5) 책임자의 처벌에 관한 책무

제4장
313 나. 진상규명 방해의 출발점, 정보기관
313 1) 국가정보기관은 왜 민간인을 사찰했나
316 2) 정보기관의 민간인 불법사찰
328 3) 세월호참사에서 정보기관 불법사찰의 목적
334 4) 정보기관 사찰과 정보왜곡
335 5) ‘요주의 세력’이 된 피해자들
336 6) 정보기관 조사의 한계
337 7) 소결

종합 결론

제5장
338 다. 청와대-정부의 비판 통제 및 여론 전환
339 1) 참사 직후 청와대의 여론 대응
340 2) 정권 퇴진 요구에 여론 전환 시도로 대응

10 11
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
서 습니다. 그 돌 하나하나를 놓아가며 진실을 밝히고자 했습니다. 그 길이 성역(聖域)에 막혀
문 있으면 그 담을 뚫고 정면돌파하고자 했습니다. 성역이라면 청와대나 정보기관 같이 물리
“빙산에 박제되어 있는 세월호 진상규명”
우리 모두의 가슴 속에는 세월호가 담겨 있습니다. 그날의 기억은 누구에게나 박제되어
있습니다. 하지만 8년이 지난 지금 그 박제된 기억조차 희미해지려 합니다. 그날의 진실도
따라서 희미해지고 있습니다.
‘우주에서 티끌보다 작은 존재인 지구, 그 지구를 기적적으로 얇게 둘러싸고 있는 대기권,
그 대기권 아래에서 살아가는 인간, 그 인간의 삶을 기록하는 것이 역사’라는 아놀드 토인
비의 글이 생각납니다. 이 글을 보며 토인비라는 역사학자에 대한 신뢰가 생겼던 기억이
납니다. ‘아마도 이 사람은 적어도 특정한 이념이나 입장, 혹은 선입견에 의해 진실을 왜곡
하지는 않겠구나’라는 안도에서 우러난 호감이었겠지요.
3년 6개월의 위원회 활동, 짧다면 짧고 길다면 긴 시간이었습니다. 어떤 선입견도 앞세우
지 않고 오로지 팩트(fact)만을 세월호참사 진상규명으로 가는 길에 징검다리로 삼고자 했
12
적 접근이 어려운 영역이 먼저 떠오를 수 있지만 그 이상으로 접근이 어려운 성역도 마주
했습니다. ‘그 건은 이미 모두 밝혀졌는데 왜 자꾸 들쑤시냐’는 세간의 선입견이 또 하나의
높은 성역이었습니다. 이런 성역의 벽이 높으면 높을수록 팩트에 기반하고자 했습니다. 그
리고 팩트와 팩트를 연결함에 있어 섣부른 해석을 최대한 자제하고 신중을 기하고자 했
습니다. 세월호참사의 진실을 모두 알고 있을 하늘의 별이 된 희생자 304분이 우리를 지
켜보고 있기 때문입니다.
학생들의 가슴을 설레이게 하던 제주도, 그날 아침 조금만 더 가면 그토록 바라던 제주도
였기에 들뜬 마음에 상기된 표정으로 배 안 여기저기서 웃음꽃을 피우던 학생들이 세월
호 안에 있었습니다. 왜 한 순간에 그들이 하늘의 별이 되어야만 했을까요? 과연 이 보고
서에 정답이 담겨 있을까요? 죄송하고 안타깝지만 아직은 아닌 것 같다고 고백합니다. 빙
산에 갇혀있는 세월호의 진실을 구하기에는 아직도 시간이 더 필요한 것 같습니다. 빙산
에 갇혀있는 세월호의 진실을 드러내기에는 힘이 더 필요한 것 같습니다.
먼저 ‘세월호는 왜 넘어졌을까?’라는 질문에 대한 답을 하고자 했습니다. 처음 배가 기울고
85초 만에 세월호가 넘어졌다는 사실이 새롭게 밝혀졌습니다. 횡경사 변화를 비롯한 선
체 전반에 대한 조사 결과, 세월호는 선체 좌현에 가해진 외력에 의해 넘어졌을 가능성이
확인되었으나 다른 원인일 가능성 역시 배제하기 어렵다는 답을 내놓게 되었습니다.
‘선내에서 구조를 기다리던 승객들은 왜 구조받지 못했나?’라는 질문에 답을 담고자 했습
니다. 구조 지시를 받은 해경 123정이 세월호를 향해 출발할 때 ‘350명의 승객이 탑승하
고 있는 여객선이 침몰 중’이라는 상황보고를 접수했고 세월호를 향해 가던 중에 함내 방
송을 통해 모든 승조원들이 그 보고를 인지했다는 사실, 그러나 그들이 세월호에 도착하
고 나서 구조를 애타게 기다리던 선내 승객들을 구조하기 위해서 어떤 행위도 하지 않았
다는 사실은 밝혔습니다만 그들이 선내 승객을 구해내기 위한 어떤 구조 행위도 하지 않
은 이유는 밝히지 못했습니다. 물론 이 과정과 직접 관련이 있는 해경 지휘부에 대한 조사
결과도 수록되어 있습니다. 그리고 선체가 쓰러짐과 동시에 소파와 함께 바다로 빠진 최초
13
의 희생자가 세월호 관련 모든 재판에서 희생자 지위에서 부당하게 제외되어 왔다는 사
실을 밝혔고, 임◯◯ 학생의 경우에서 확인되었듯이 마지막 생존자가 세월호를 탈출한
이후 생존자를 염두에 둔 정부의 적극적인 구조구난 행위는 없었다는 사실을 확인했습니다.
청와대와 정부가 세월호특조위를 무력화시키고 강제해산 시키는 등의 불법 행동을 했으
며 진상규명을 요구하는 유가족과 국민들을 전방위적으로 핍박하고 진상규명 활동을 집
요하게 방해했다는 사실, 그리고 국정원, 기무사, 경찰 등 정보기관이 유가족과 국민을 불
법사찰하고 진상규명을 할 수 없도록 방해했다는 사실, 그리고 이 같은 행위가 국가범죄
에 해당할 수 있다는 것을 확인했습니다. 특히 국정원은 참사 이후 3년간 ‘세월호’로 검색
되는 자료 총 68만여 건을 보유하고 있다는 것을 확인하였습니다. 이는 3년간 하루 평균
110여 건의 세월호 관련 정보가 생산되거나 유통되었다는 의미입니다. 하지만 참사 당일
부터 대공 혐의가 전혀 없는 것으로 밝혀진 해상사고에 국정원과 기무사 등의 정보기관
에서 왜 이토록 방대한 정보보고가 필요했는지 그 이유까지는 밝히지 못했습니다.
진실은 송곳과도 같습니다. 덮으면 덮을수록 뾰족하게 뚫고 올라오는 힘, 그것이 진실의
힘일 것입니다. 가능하면 이 보고서에 진실만을 담고자 했습니다. 그래서 뾰족한 진실들
사이사이를 연결하는 맥락이 서로 잘 맞지 않을 수 있습니다. 이것은 아마 진실이라는 송
곳이 아직 빙산을 깨뜨려 세월호참사의 진실을 온전하게 구해낼 만큼 촘촘하지 않았기
때문일 것입니다. 역부족일 수도 있고 그만큼 빙산이 강하고 단단하기 때문일 수도 있습
니다. 구구한 변명은 하지 않겠습니다. 밝혀낸 것과 밝혀내지 못한 것을 솔직하게 담고자
했습니다. 그래야 이 보고서가 이후 온전한 진상규명 작업에 초석으로 쓰일 수 있을 것이
라 확신하기 때문입니다.
이 보고서가 여전히 빙산에 갇혀있는 세월호의 진실을 구해내는데 마지막 디딤돌이 되기
를 바랄 뿐입니다.
14
위원회의 조사과제 선정 배경에 대해
‘위원회는 왜 위와 같은 조사들을 진행하게 되었는가?’라는 질문을 종종 듣습니다. 간략하
게 그 배경에 대해 말씀드리겠습니다.
2018년 12월 11일 위원회가 의결한 세월호참사 직권조사과제는 14가지였습니다. 이 과제
들이 선정된 이유를 설명하자면 2015년 출범했던 4·16세월호참사특별조사위원회 시절
로 거슬러 올라가야 합니다. 유가족들의 눈물겨운 투쟁과 600여만 명의 국민 서명을 통해
힘겹게 만들어진 세월호특조위는 안타깝게도 그 시작부터 진상규명 업무를 수행하기 어
려운 구조로 짜여졌습니다.
2015년 1월 1일 관련법 제정 당시 이미 세월호특조위 자체적인 조사과제 선정이 불가능할
것이라는 우려가 존재했고 그래서 유가족에 한하여 신청사건을 접수할 수 있도록 하였습
니다. 이러한 우려는 현실로 나타나 세월호특조위는 자체적으로는 단 한 건의 직권조사과
제도 의결하지 못했고, 신청사건만 229건1)이 접수되었지만 강제종료 때까지 제대로 조사
결과를 도출하지 못했습니다. 이는 국가범죄, 즉 국가적인 차원에서 자행된 광범위한 불법
적인 조사 방해 때문이었습니다.
2016년 6월 30일 결국 세월호특조위는 불법 강제해산을 당했고, 세월호참사 진상규명을
요구하던 일부 조사관들과 시민사회가 연대하여 ‘국민조사위’2)를 구성, 관련 자료를 모으
고 진상규명 책자를 발행하는 등 진상규명 활동의 명맥을 이어나갔습니다. 그리고 2017
년 3월 세월호가 인양되었고, 그해 7월 선체 침몰 원인을 밝히기 위해 ‘선조위’3)가 꾸려져
본격적인 침몰원인을 밝혀내기 위한 활동이 개시되었습니다. 하지만 2018년 8월 선조위
는 침몰원인 관련해 ‘내인설’과 ‘열린안’이라는 상반되는 조사결과 의결을 끝으로 활동이
종료되고 말았습니다.
1) 229건 중 진상규명 관련은 194건이었고, 47건이 병합되어 결과적으로 167건의 진상규명 과제가 접수되어 일부 과제에 한
해서 조사가 진행됨
2) 4·16세월호참사국민조사위원회
3) 세월호선체조사위원회
15
이후 「사회적 참사의 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」이 제정되었고 2018년
3월 22일 위원 임명과 함께 위원회 활동이 시작되면서 민간전문위원들이 결합, 같은 해 12
월까지 조사과제 선정 작업이 진행되었습니다. 특히 조사과제는 기존에 제출된 신청사건
을 중심으로 세밀하게 검토되었고 유가족들의 의견은 지속적으로 수렴되었습니다. 이러
한 과정을 거쳐 신청사건 중 78개가 위원회 조사과제에 담기게 되었고, 최종 14개 과제로
정리되어 위원회 의결을 받았습니다. 이후 조사 과정 속에서 과제별 병합을 통해 총 11개
과제로 정리되었고, 과제별 조사결과 보고서가 제출되었습니다.

여기에서 드리고 싶은 말씀은 위원회가 의결했던 조사과제의 선정 과정에 역사성이 있다

는 것입니다. 조사과제가 위원회의 몇몇 사람들에 의해 즉흥적으로 만들어진 것이 아니
라 세월호참사 당일부터 제기되었으나 해소되지 못한, 그러나 꼭 밝혀져야 할 합리적인
의혹들을 기반으로 유가족과 국민들의 지속적인 의견 수렴을 통해 만들어진 과정이 있었
다는 말씀을 드립니다.

이 보고서에는 이 같은 역사적인 맥락과 함께 만들어진 조사과제에 대한 조사결과가 담

겨 있습니다. 물론 이 보고서에 담겨있는 내용에 대한 평가는 온전히 유가족과 생존 피해
자 여러분, 그리고 우리 국민 모두의 몫이 될 것입니다.

16 17
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

제1장

세월호는 어떻게 침몰했는가

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
1. 세월호는 어떤 배인가

가. 세월호 도입 및 증·개축

1) 나미노우에호

1994년 건조된 6,586톤의 나미노우에호는 일본 연안에서 운항 중인 배였다. 청해진해운

은 이 배를 8억 엔(한화 115억 원)에 수입하여 2012년 10월 22일 인천~제주 항로를 운항하는
내항 여객선으로 인천지방해양항만청에 등록했다. 나미노우에호는 일본 하야시카네 조
선소에서 건조되어 1994년 4월 13일 진수되었다. 선체 중심선에 타가 설치되어 있고 양쪽
에 프로펠러 2개가 달려있는 배로 선박의 차량출입문(램프)을 통해 차량을 직접 주행해 선
박 화물구역에 차를 적재할 수 있는 로로선(Roll-on-Roll-off Vessel)이었다. 램프는 뱃머리에 하
나, 배 뒤쪽에 2개가 있었다. 최대 속도는 23.55노트로 규슈와 오키나와 항로 등을 운항하
던 배였다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

2) 증·개축 표 1-1 세월호 개조 전후 비교(선조위 종합보고서 본권-1(내인설), 29쪽)

세월호는 어떻게 침몰했는가

구분 개조 이전 개조 이후 비고
2012년 10월 6일 나미노우에호를 들여온 청해진해운은 같은 해 10월 7일에서 2013년
총 톤수 6,586톤 6,825톤 239톤 증가

제1장
2월 16일까지 전남 영암의 00조선에서 세월호를 증·개축했다. 승객이 머무는 여객실을 증 만재 배수량 9,907톤 9,907톤 변화 없음

설하고 뱃머리의 램프를 없애는 것이 주된 내용이다. 개조 작업으로 선박 자체의 무게(경하중 경하중량 5,926톤 6,233톤 307톤 증가

량)는 307톤 증가했고 이에 따라 선박에 실을 수 있는 화물 중량(재화중량)은 307톤 감소했다. 재화 중량 3,981톤 3,674톤 307톤 감소

재화중량에는 화물만이 아니라 여객과 소지품, 연료, 음료수, 평형수 등이 모두 포함된다. 화물 적재 최대량 2,437톤 987톤 1,450톤 감소

선박 평형수 적재량 370톤 1,703톤 1,333톤 증가

최대 승선 인원 840명 956명 116명 증가

세월호 증·개축 이전 설계도와 시공 후 설계도의 차이점
무게 중심 11.27미터 12.102미터 83.2cm 상승

아울러 여객실 증설 등으로 승객 정원은 117명 늘어났고, 선원 정원은 1명 줄어 최대 승선

인원은 956명(여객 921명, 선원 35명)이 되었다.

나. 세월호 구조

세월호의 길이는 선수에서 선미까지 145.61m이다. 조타실에서 선수를 바라보는 왼쪽 끝

을 좌현, 오른쪽 끝을 우현이라 하는데 좌현에서 우현까지의 거리, 즉 너비는 22m다.

세월호는 제일 아래부터 기관구역과 E갑판, D갑판, C갑판, B갑판, A갑판, 선교 갑판으로

층이 나누어진다.
세월호 도입, 증·개축 과정

1994년 일본 건조(선명 나미노우에호) 맨 위의 선교 갑판에는 앞쪽으로부터 조타실이 있는 선교, 선원실, 1등 객실, 로비 및 전시

2012년 10월 청해진해운 수입 실 등이 있으며 1척당 25명이 탈 수 있는 구명뗏목 46척이 있다.
2012년 10월~2013년 2월 증·개축 공사 • 선실 증축(여객 정원 804명→921명)
• 5층 전시실 증축
• 선수 우현 카램프 제거 승객들은 선교갑판과 A갑판, B갑판의 객실에 탄다. A갑판에는 선수로부터 2등 객실(80명실,
2013년 2월 한국선급 승인
침대 객실), 로비 등이 있으며 총 여객 정원은 484명이다. B갑판에는 선수로부터 3등 객실(270
2013년 3월 15일 첫 출항
명, 38인실), 2등 객실, 매점, 노래방, 로비(안내 데스크), 식당, 주방(선원식당), 선원 침실, 운전자 객실

그림 1-1 세월호 증개축 이전 설계도와 시공 후 설계도 차이점(선조위 종합보고서 본권-1(내인설), 27쪽) 등이 있었다. B갑판의 총 여객 정원은 426명이다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

D갑판과 C갑판은 차량과 화물 등을 싣는 화물칸이다. C갑판은 선수 갑판과 개방된 화물 세월호 사진 세월호 전체 3D 모형

적재구역(컨테이너 등 적재), 화물칸(차량 적재구역), 선미 갑판으로 구성돼 있다. 선수 쪽에는 배의 선수

세월호는 어떻게 침몰했는가

닻을 감아 올리고 내리는 양묘기 등의 계선 설비와 선수 마스트가 있다. 화물칸 뒤쪽에는

제1장
C갑판과 B갑판 사이에 승용차 적재 공간인 트윈 갑판이 있다.

D갑판에는 선수 창고와 화물칸, 선미 창고가 있다. 화물칸 내 화물은 선미에 있는 램프를

통해 D갑판으로 들어왔다. 화물차 및 일반 화물은 주로 D갑판에, 승용차와 일부 화물차 선미

는 차량 이동용 경사로를 통해 C갑판으로 이동했고, 일부 잡화 등은 D갑판의 화물 승강 NAV. DECK (선교 갑판) A DECK

기를 통해 E갑판에 적재됐다.

제일 아래층은 기관구역과 E갑판으로 나눈다. 좀 더 자세히 설명하자면 앞쪽부터 선수

피크 평형수 탱크, 1번 평형수 탱크, 선수 횡방향 스러스터실, 2번 평형수 탱크, 3번 평형수
탱크, 힐링 탱크, 1번 연료유 탱크, E갑판 화물칸, 기관실, 보조 기관실, 축실, 2번 청수 탱
선교 갑판(5층) A 갑판(4층)
크, 선미 횡방향 스러스터실, 타기실 등이 위치해 있다. 기관실, 보조 기관실 및 축계실의
B DECK C DECK
각 격벽에 있는 출입문은 수밀문으로 구성돼 있었다.

D갑판과 선저외판 사이에는 E갑판이 있으며, E갑판 아래쪽에는 4번과 5번 평형수 탱크,
1번 청수 탱크, 핀 안정기실, 2번 연료유 탱크 등이 있다.

B 갑판(3층) C 갑판(2층)

D DECK E DECK

D 갑판(1층) E 갑판(지하)

그림 1-2 세월호의 실제 사진과 갑판별 구조(선조위 종합보고서 본권-1(내인설), 29~35쪽)

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

세월호 사고 과정과 관련한 주요 부위는 다음과 같다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

① 조타실 내부 구조

제1장
② 타기실 및 타기 장치
③ 핀 안정기 및 핀 안정기실
④ 방향타와 프로펠러
⑤ 세월호 좌현 수선하부 외판
⑥ 침수 구역

그림 1-4 사고 당시 CN-235 항공기 열영상 촬영 화면

연료유는 1번, 2번 연료유 탱크에 약 204톤 채워져 있었고 청수 탱크에는 약 268톤의 물

이 실려 있었다.

그림 1-3 세월호 초기 침수 경로(배수관을 통한 C-deck 침수, 통풍관을 통한 핀안정기실 침수)

다. 출항 당시 세월호

4월 15일 인천항을 출항할 때 세월호 탑승자는 일반탑승객 70명, 화물기사 33명, 제주도 수학여행을 떠나는
경기도 안산 단원고 2학년 학생 325명을 포함해 교사 14명, 인솔자 1명, 선원 포함 승무원 33명 등 모두 476
명이었다.

화물은 철근 약 410톤, 차량 185대 등 총 2,213톤 정도였다. 세월호 평형수는 4월 15일 오후에 촬영된 평형
수 탱크 컨트롤 패널 사진과 사고 이후 촬영된 열화상으로 2가지 가능성을 추정할 수 있다. 첫째는 1번, 2번,
4번, 5번 힐링탱크에 약 800톤 정도 실려 있었을 가능성과 둘째는 2번, 5번 힐링탱크에 약 576톤 정도가 실
려 있었을 가능성이다. 그림 1-5 세월호 선적 화물 배치도

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

2. 사참위는 무엇을 왜 조사했는가 도와 그 원인에 대한 규명작업을 진행했다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

사회적참사 특별조사위원회에서 세월호 침몰 원인과 관련하여 조사한 것은 다음과 같다. 세월호 침몰과정에서 또 하나 중요한 사항은 배의 복원성 문제이다. 이를 종합적으로 파

우선 사고 당시 세월호가 왼쪽으로 기울어지는 과정에 대해 확인할 필요가 있었다. 이를
위해 CCTV와 블랙박스 영상을 다시 조사 분석했다. 이를 통해 4월 16일 8시 48분 횡경사
가 시작될 시점에서 51도가 될 때까지의 대부분의 시간대 횡경사를 확인할 수 있었다.
그리고 횡경사의 원인이 무엇인지 조사했다. 횡경사의 원인이 될 수 있는 것은 선원들에
의한 우현 전타, 인천행 타기장치 솔레노이드 밸브 왼쪽 철심의 고착, 제대로 고박되지 않
은 화물의 이동, 외부 물체의 충돌 등이 제안되었으며 각각에 대해 조사할 필요가 있었다.
이에 따라 선원들과 승객들의 증언 및 진술을 조사하였고, 타기 장치 고장에 대한 다양한
시나리오와 이에 대한 검증을 행했다. 또한 화물 이동이 어느 정도의 횡경사에서 이루어
졌는지 확인하였다. 또한 횡경사 당시 상황을 이해하기 위해 블랙박스 영상에 포함된 소
음을 분석하여 기관의 rpm변화를 살펴보았으며, 마찬가지로 블랙박스 영상에 포함된 소
음에서 나타나는 쾅, 쾅 소리가 어디에서 연유하는지 확인하기 위해 소리를 분석하고 대
조 실험을 실시했다.
제1장
악하기 위해 세월호 횡경사와 이에 따른 화물의 이동 과정에 대한 조사를 실시하였고 평
형수 탱크에 대한 열영상 촬영을 분석하였으며 이를 토대로 사고 당시 세월호 복원성을
추정했다.
그리고 세월호 조사과정에서 확보한 다양한 증거 자료를 기반으로 선체 거동 시험과 외부
물체 충돌에 대한 시뮬레이션을 수행하였다.
이상과 같은 과제들에 대한 조사결과는 [직나-8] 조타장치 고장에 따른 세월호 전타 선
회 현상 검증 조사결과보고서와 [직나-9] 세월호의 변형·손상부위 확인 및 원인 조사결
과보고서, [직나10] 세월호 횡경사 원인 및 침수과정 분석 조사결과 보고서로 최종 제출
되었다.
직권조사별 구체적 과제 리스트는 <표 1-2>와 같다.
표 1-2 직권조사별 구체적 과제 리스트

[직나-8] 조타장치 고장에 따른 세월호 전타 선회 현상 검증 조사

세월호 횡경사와 연관성이 있을 것이라고 선조위 열린안에서 지목한 세월호 좌현 핀 안정
조타장치 모형 제작 및 유압시스템 해석모델 개발, 조타장치 모형 시험 및 해석
기의 과회전에 대해서도 조사했다. 과회전이 일어나기 위해 필요한 힘의 크기를 측정하기
조타장치 유압펌프(타기펌프) 정지 시점에 대한 조사
위한 실증 실험을 진행했었고, 세월호 침몰 지점 지반에 대한 시추 및 분석을 진행하였다.
참사 당시 세월호 촬영 영상 및 수중 수색영상 조사

세월호 인양 이후 채증된 자료 및 증거품 조사

세월호 침수과정에 대해서도 더 명확하게 파악할 필요가 있었다. 이에 따라 침수 시뮬레 세월호 조타장치 솔레노이드 밸브 변형 상태 확인 및 철심 눌림 시점 조사

이션을 진행하였고, 외부 충돌에 의한 파단 지점에서의 침수에 대해서도 시뮬레이션과 함 조타장치 제조사 및 전문가 자문을 통한 조사

께 실제 침수가 진행되었는지에 대해 조사하였다. 솔레노이드 밸브 해외 사고 사례 등 기록 조사

세월호 실지 조사

또한 세월호 선체 변형이 언제 어떻게 이루어졌는지를 파악하기 위한 추가 조사도 필요했

다. 이를 위해 세월호 선체에 대한 3D 스캐닝을 새로 실시하였고, 선체 각 부분의 변형 정

26 27
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

[직나-9] 세월호의 변형·손상부위 확인 및 원인 조사 가. 타기장치 조사

세월호는 어떻게 침몰했는가

세월호 선체 3차원 계측 용역 및 위원회 자체 추가 계측

이력조사 (참사 전 손상부 확인) 세월호는 배 뒤쪽 아래에 있는 좌우 두 개의 프로펠러를 돌려 배를 움직인다. 이 두 개의

제1장
세월호 사고 분석을 위한 선체 조사 및 구조해석 연구용역 프로펠러 뒤쪽 가운데 방향타가 있다. 이 타의 방향에 따라 배의 이동 방향이 정해진다.
세월호와 수중체 접촉 시나리오에 의한 선체거동해석 용역 조타실의 조타수가 조타장치의 방향을 변경하면 이를 타기장치가 방향타로 전달한다. 작
세월호 인양과정의 전선해석 은 배는 기계적으로 연결되지만 세월호처럼 큰 배는 방향타의 방향을 바꿀 때 유압장치
좌현 핀 안정기 변형 상태 조사
를 쓴다.
핀 안정기 격납고 변형상태 조사

변형 시나리오 조사

침몰지점 지반 특성 조사

지반 관입 시 반발력에 의한 과회전 시뮬레이션

핀 안정기 실물 과회전에 필요한 최소 회전력 계측

핀 안정기 소음·진동 계측 연구 용역 타기장치

방향타 변형 분석 용역

이력 조사

[직나10] 세월호 횡경사 원인 및 침수과정 분석 조사

세월호 CCTV 영상 추가 복원 및 분석 프로펠러

세월호 매점 전화선 기울기 변화 계측

차량 블랙박스 영상 분석 방향타

쇠사슬 기울기 계측
그림 1-6 타기장치와 방향타와 프로펠러
차량 블랙박스 소음진동 분석

자유항주 모형시험

세월호 복원성 분석 세월호는 두 개의 타기장치를 가지고 있다. 하나는 제주행으로 인천에서 제주로 갈 때 사
사고 당시 세월호 횡경사 분석 용하고 다른 하나는 인천행으로 제주에서 인천으로 갈 때 사용한다고 선원들이 진술하
침수 과정에서 세월호 자세 변화 고 있다. 출항할 때는 둘 다를 사용하지만 출항이후 대부분의 구간에서는 하나의 타기 장
침수 경로 조사
치만 사용한다.
해수 유입량 조사

침수 시뮬레이션
하나의 타기장치 솔레노이드 밸브에는 좌우 두 개의 철심이 있다. 솔레노이드 밸브의 철
심이 눌려지는 방향에 따라 방향타가 돌아가는 방향이 결정된다. 오른쪽 철심이 눌려지
면 왼쪽으로, 왼쪽 철심이 눌려지면 오른쪽으로 방향타가 돌아간다.

28 29
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
따라서 사고 당시 인천행 타기장치가 사용되고 있었고 사고 직전 인천행 타기장치의 솔
레이드 밸브 왼쪽 철심이 눌려져서 고착되었다면 방향타는 오른쪽으로 끝까지(최대 35도)
돌아갔을 것이다. 이는 선조위 내인설에서 세월호의 우현 급선회를 설명하는 중요한 근거
이다.
하지만 그렇다면 방향타는 침몰과정에서도 계속 오른쪽 방향으로 돌아가 있는 상태를 유
지했어야 한다. 그러나 세월호 침몰과정에서 촬영된 영상에 의하면 방향타는 왼쪽으로 8
도 돌아간 상태였다.
선조위에서는 솔레노이드 밸브 눌림 및 고착으로 이 두 가지 현상을 동시에 설명할 수 있
다는 주장인 내인설과 동시에 설명할 수 없다는 주장인 열린안이 대립하여 하나의 결론
으로 수렴되지 못했다.
이에 사참위에서는 세월호 조타장치와 동일한 형식의 조타장치를 제작하여 실증 시험을
거쳐 세월호 우현 급선회와 이후 방향타가 왼쪽으로 돌아가 있었던 원인을 규명하고자
했다.
이와 관련한 세부 조사 과제는 다음과 같았다.
① 솔레노이드 밸브 고착이 발생할 경우 방향타의 움직임은 어떻게 되는가?
② 솔레노이드 밸브 고착으로 인한 방향타의 움직임과 세월호의 우현 급선회와는 어떠한
연관성이 있는가?
③ 우현 급선회 이후 방향타 방향이 좌현 8도로 돌아가기 위해서는 어떠한 조건이 필요한
것인가?
④ 솔레노이드 밸브 눌림 현상의 발생 시점은 언제이며 그 원인은 무엇인가?
30
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
1) 조타 장치 관련 사참위 조사 활동
세월호는 어떻게 침몰했는가
가) 조타장치 모형 제작 및 시험
제1장
항해 중 솔레노이드 밸브가 고착되면 방향타가 실제로 어떻게 움직이는 지를 확인하기 위
해서는 세월호 사고 당시를 모사한 실제 시험을 통해 검증하는 것이 바람직하다고 판단
하여 조타장치 모형을 제작하고 유압시스템 해석모델을 개발하였다. 그리고 이를 기반으
로 사고 당시 발생 가능한 다양한 조타 시나리오를 선정하여 조타장치 모형시험 및 해석
을 수행하였다.
나) 조타장치 유압펌프 정지 시점에 대한 조사
세월호 조타실에는 타기펌프 조작패널이 설치되어 있으며 버튼을 누름으로 타기펌프를
켜거나 끌 수 있다. 참사 당시 세월호 당직항해사 박00은 검찰 조사에서 아래와 같은 진
술을 했다.
당직항해사 박OO 진술
피의자신문조서 제4회(2014. 5. 2. 광주지방검찰청 목포지청)에 아래와 같은 박OO의 진술이 기록되
어 있음.
“강00이 좌측 출입문이 열려 있어 위험하니 출입문 우측으로 가 기대고 있으라고 하여 바
닥과 벽 사이에 무릎을 꿇고 있었습니다. 그리고 사방에서 알람이 울렸고 누가 알람을 껐
는지 모르지만 시스템 배전반 위에 있는 타기 알람만 시끄럽게 계속 울려 제가 일어나서
시스템 배전반으로 가 빨간색 버튼을 눌렀는데, 그 버튼이 정지 버튼이어서 다시 그 위에
있는 빨간색 경보음 정지 버튼 2개를 누르자 조용해 졌습니다.”4)
이와 관련하여 박○○ 진술에서 언급된 알람이 무엇인지 확인함으로써 사고 당시 세월호
조타장치 정지 시점과 상태를 추정해보고자 했다.
4) 광주지방검찰청 목포지청 피의자신문조서 제4회(2014.5.2.) 인용
31
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

다) 참사 당시 세월호 촬영 영상 및 수중 수색영상 조사 8번 항에 대해 추가 설명을 하자면 세월호 수중 수색과정에서 촬영된 영상을 확인해보면

사고 당시 촬영된 영상 분석을 통해 세월호 방향타가 어느 방향으로 몇 도 돌아가 있는지 조타시스템 선택스위치가 OFF에 놓여 있음을 확인할 수 있었다. 따라서 세월호의 우현

세월호는 어떻게 침몰했는가

를 확인했으며 시차를 두고 촬영된 서로 다른 영상 분석을 통해 세월호 침몰 과정에서 방 급선회 시점 또는 그 이후 어느 시점에서 조타시스템 선택 스위치가 OFF로 돌아갔음을

제1장
향타의 움직임이 있었는지를 확인하였다. 또한, 세월호 침몰 후 수중수색 영상 분석으로 유추할 수 있다.
조타기, 타각지시기 등의 상태를 확인하였다.
조타시스템 선택스위치의 선택은 No. 2, OFF, No.1 세 가지가 있다. 조타를 하기 위해서는
라) 솔레노이드 밸브 눌림 시점 조사 No. 2 혹은 No.1을 선택해야 하며, OFF를 선택할 경우 조타기를 돌리더라도 조타가 이루
조타장치 모형시험과 해석 결과 솔레노이드 밸브 고착으로 세월호의 우현 급선회는 설명 어지지 않을 수 있다. 따라서 방향타가 움직이고 있는 상태에서 조타시스템 선택 스위치
할 수 있으나, 이후 확인되는 방향타가 좌현 8도로 돌아가 있는 현상을 설명하는 것은 무 가 ‘OFF’로 돌아가게 되면 방향타의 움직임이 어떻게 되는지 확인할 필요가 있었다.
리가 있음을 확인할 수 있었다. 따라서 세월호의 우현 급선회도 솔레노이드 밸브 고착으
로 인해 발생하지 않았을 가능성이 커졌다. 표 1-3 주요 변수

번호 주요변수 변수 적용
그렇다면, 인천행 타기장치 솔레노이드 밸브 철심(Sol. B.)이 눌려진 채 고착되어 있었던 것 인천행 솔레노이드 밸브 고착
1 솔레노이드 밸브 고착
은 세월호의 급선회와 아무런 인과관계가 없는 것인가? 라는 의문이 있었다. 이에 전원위 정상 작동

논의 과정에서 위원들의 조사 요청을 통해 인천행 타기장치 솔레노이드 밸브 철심(Sol. B.) 인천행 타기 펌프만 작동
2 사용된 타기 펌프
인천행, 제주행 타기 펌프 동시 작동
이 눌려진 시점이 언제였는가에 대한 조사를 수행하였다.
적용
3 타판에 작용하는 힘(drag force) 5)
미적용

이 조사를 통해서 솔레노이드 밸브 철심(Sol. B.)의 눌림 시점이 특정될 수 있다면 우리 위원 방향타 무게 적용

4 방향타의 무게
미적용
회에서 수행한 조타장치 모형시험 및 해석과 그에 근거한 조사 결론을 검증할 수 있는 근
우현 급선회를 피하기 위해 좌현으로 조타를 한 경우
거자료가 될 수 있다고 판단하였다. 5 좌현 조타
좌현 조타를 하지 않은 경우

6 safety valve6) 작동 유압 회로 내부에 과도한 압력이 발생하여 safety valve가 작동한 경우

2) 조타장치 모형 제작 및 시험 7 유압 손실 발생 유압유의 누출 등으로 유압 손실이 발생한 경우

8 시스템 OFF 조타기의 시스템 선택 스위치가 ‘OFF’에 놓이게 되는 경우

조타장치 모험 시험에서는 실제 방향타의 움직임은 어떠했는지, 해당 방향타의 움직임과

우현 급선회는 연관이 있는지, 우현 급선회 후 방향타 방향이 좌현 8도가 되기 위해서는
어떤 조건이 필요한지를 확인하는데 중점을 두었다. 방향타의 방향은 세월호 침몰 과정과
관련한 가장 중요한 증거로 당시의 조타 과정을 유추할 수 있는 근거가 되기 때문이다.
이와 관련한 주요 변수는 <표 1-3>과 같다. 모의 시험은 이 변수들을 고려하여 진행하였다.
5) drag force(항력): 어떤 물체가 유체 속을 운동할 때 운동 방향과는 반대쪽으로 물체에 미치는 유체의 저항력. 선체가 수중에
서 앞으로 나아갈 때 방향타를 돌리게 되면 방향타에 작용하는 해수의 저항이 발생하는데 방향타의 회전각도(최대 좌·우현
각각 35도)가 커질수록 drag force가 증가함
6) safety valve(안전밸브): 유압시스템 내부에 과도한 압력이 발생할 경우 유압시스템에 손상이 발생할 수 있는데 이러한 과도
한 압력으로부터 유압시스템을 보호하기 위해 설치된 밸브. 일정 압력 이상으로 압력이 올라갈 경우 이 safety valve가 작동
하여 압력의 추가 상승을 억제하는 역할을 함

32 33
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
가) 시험 결과
사고 후 일어날 수 있는 사항에서 4번 방향타의 무게를 적용하는 경우와 6번 세이프티 밸
브 작동 그리고 7번 유압손실 발생은 방향타가 좌현으로 8도 돌아간 상황을 만들지 못함
을 확인했다. 방향타가 참사 후 좌현 8도로 돌아간 상황을 만족하는 경우는 다음 두 가지
였다.
인천행 펌프 1대만 작동한 상태에서 우현 10도로 조타를 하는 과정에서 솔레노이드 밸브
가 고착되고 방향타 각도가 우현 30도가 되는 시점에서 인천행 펌프를 정지시키고 제주
행 펌프를 가동한 후 좌현 10도로 조타를 하는 시나리오 3-1이 그중 하나이다.
이 경우 조타수가 명령한 각도를 넘어 방향타가 계속 우현으로 돌아가 우현 급선회가 이
루어지고, 조타 장치의 이상을 파악하고 선원 중 누군가가 당시 작동하고 있던 인천행 타
기펌프를 중지시키고 제주행 타기펌프를 가동하여 좌현 조타한 경우를 가정한 것이다.
인천행 펌프와 제주행 펌프를 동시 작동한 상태에서 좌현 10도로 조타를 하는 과정에서
솔레노이드 밸브가 고착되는 시나리오 5-1. 5-2이 두 번째 경우다.
이 경우 인천행과 제주행 타기펌프 2대가 동시 작동한 상태에서 조타수가 우현전타로 조
타를 한다는 전제가 있어야 우현 급선회가 가능하다. 그 과정에서 인천행 타기장치의 솔
레노이드 밸브가 고착되고 다시 조타수가 좌현 5도로 조타를 했다면 방향타는 좌현으로
돌아갈 수 있다.
나) 선조위 타기장치 실증 시험과의 비교
선조위에서는 아리온 제주호(세월호와 동일한 타입의 타기를 운용)와 새누리호를 이용하여 타기 실증
시험을 수행하였다. 그 결과를 사참위 조타장치 모형시험 결과와 비교하여 보았다.
34
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
아리온 제주호 실증시험 결과와 비교 - 아리온 제주호 실증 시험 결과
· NO.2 솔레노이드 밸브를 좌현으로 고착된 상태에서 NO.1의 솔레노이드 밸브를 우현
세월호는 어떻게 침몰했는가
방향으로 동작했을 때의 상태를 확인함. (3회 실시) ⇨ 시험 결과 타가 바로 정지하는 것을
제1장
확인할 수 있었다.
· 선조위에서 시험을 수행할 당시 아리온 제주호는 부두에 접안된 상태로 drag force를
적용할 수 없는 조건이었을 것으로 사료되며 이러한 조건에서 타기펌프 2대가 동시에
작동하고 한 쪽 유압유닛의 솔레노이드 밸브가 고착되면 방향타는 어떻게 되는지 알
아보는 시험이었다.
· 사참위에서 수행한 조타장치 모형시험 중 Case No. 4-1 및 5-1과 매우 유사한 조건이
며 결과도 동일하다.
새누리호 실증시험 결과와 비교 - 새누리호 실증 시험 결과
· ㉮ 타기펌프 1대 작동 + 우현 5도 조타 중 솔레노이드 밸브 고착 ⇨ 방향타 우현전타됨
· ㉯ 타기펌프 2대 동시 작동 + 우현 5도 조타 중 한 쪽 유압시스템의 솔레노이드 밸브 고착
⇨ 방향타 우현전타됨 단, 방향타가 우현 35도까지 돌아가는데 걸린 시간은 51.8초로
정상작동의 경우(약 15초 소요 예상) 보다 3배 이상 시간 소요됨
· ㉰ 타기펌프 2대 동시 작동 + 우현 10도 조타 중 한 쪽 유압시스템 솔레노이드 밸브 고착
⇨ 방향타 우현전타됨 단, 방향타가 우현 35도까지 돌아가는데 걸린 시간은 43.2초로
정상작동의 경우(약 15초 소요 예상) 보다 3배 가까운 시간 소요됨
· ㉱ 타기펌프 2대 동시 작동 + 좌현 5도 조타 중 한 쪽 유압시스템의 솔레노이드밸브 고착
⇨ 방향타 좌현 8도에서 멈춤 - 새누리호도 시험 당시 부두에 접안된 상태였기 때문에
drag force를 적용할 수없는 조건이었을 것으로 사료된다.
- 위 선조위 시험 중 ㉮ 항목은 우리 위원회 모형시험 Case No. 1-1과 매우 유사하며 동일
한 결과를 얻었다.
- ㉯, ㉰, ㉱ 항목은 위원회에서 수행한 모형시험 중 Case No. 4-1 및 Case No.5-1 그리고
선조위가 아리온 제주호에서 수행한 시험과 유사한 조건이었으나 결과는 상이하였다.
⇨ 사참위 모형시험과 아리온 제주호 실증시험에서는 모두 방향타가 움직이지 않고
멈췄으나 새누리호 시험에서는 느린 속도로 전타가 될 때까지 계속 움직인 경우가
35
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
2번, 멈춰서 움직이지 않은 경우가 1번 있었다.
⇨ 새누리호 시험에서 방향타가 멈추지 않고 계속 움직인 것은 사참위에서 수행한 모
형시험과 약간 다른 조건 하에서 새누리호의 시험이 실시되었던 것 그리고 좌·우현
회전 시 서로 다른 크기의 마찰력이 작용하였던 것 등이 원인인 것으로 추정된다.
⇨ 시험 방법의 차이
· 사참위 시험에서는 펌프 2대가 처음부터 동시에 작동하도록 하였으나 (실제 세월호에서 펌프
2대를 동시에 사용하였을 경우를 재현) 선조위의 새누리호 실증 시험에서는 고착된 쪽의 펌프 1대
만 켜고 방향타를 돌리다가 방향타가 일정 각도를 지나면 다른 한쪽의 펌프를 작동시
키는 방식이었다.
다) 선조위 조사 결과와 비교
사참위의 모형시험과 달리 실제 세월호 타기장치는 느린 속도로 전타가 발생할 수 있는
특성을 가지고 있었을 가능성을 배제할 수 없다. 그러나 이 경우에는 실제 일어난 횡경사
와 같은 현상이 나타나지 않는다. 또한 우리나라의 모든 선박은 일정 시간 동안 운항을 한
뒤 한국선급에서 실시하는 선박검사를 받아야 하며, 세월호 역시 14년 2월 해당 검사를
실시하였다. 이때 방향타 구동 시간도 검사항목중 하나이며, 룰에 명시된 각도 구간을 구
동 시간 내 작동해야만 한다. 따라서 전타 속도는 항상 거의 일정하다고 보아야 한다.
선조위 시험 결과를 보면, 양쪽 유압시스템의 압력의 불균형(2~5bar 차이가 발생함) 등의 원인으
로 인해 방향타가 느린 속도로 전타된 것으로 사료된다. 그러나 이는 선체가 움직이지 않
은 조건에서 즉, 방향타에 drag force가 작용하지 않은 조건에서 진행된 시험으로 실제 속
력을 가지고 움직이는 선체에서의 방향타 움직임을 설명하는 시험 결과로는 한계가 있는
것으로 판단된다.
선조위 시험에서 느린 속도로 전타된 경우 양쪽 유압시스템의 압력 차이가 2~5bar 정도
였으나 세월호 공해상 시운전성적서에 따르면 23.23노트로 운항하면서 방향타를 돌리는
경우 방향타에 작용하는 최대 압력은 100bar였다.
36
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
비록 사고 당시 세월호의 속력은 15노트 정도로 시운전 때보다 느리지만 방향타에 작용
하는 힘의 크기를 고려하면 2~5bar 정도 힘의 크기는 무시할 수 있는 수준이었을 것으로
세월호는 어떻게 침몰했는가
판단된다.
제1장
따라서 실제 사고 당시 세월호 방향타의 움직임은 적절하게 모사하기 위해서는 이러한
drag force를 반영해 주어야 하나 선조위 실증 시험에서는 이를 반영하지 않아 실제 참사
당시 세월호 방향타의 움직임을 설명하기에는 적절하지 않은 것으로 사료된다.
라) 조타장치 모형 시험의 결과
조타장치 모형 시험 및 해석 결과 분석을 통해 솔레노이드 밸브 고착이 세월호의 우현 급
선회와 방향타 좌현 8도를 모두 설명 가능한 상황은 두 가지라는 점을 발견했다. 그중 인
천행 타기 펌프 1대만 작동하는 경우는 다음과 같은 경로로 이루어진다.
인천행 타기 펌프만 작동하는 상태에서 우현조타 → 인천행 타기장치의 솔레노이드 밸브
가 고착 → 방향타 우현 37도까지 돌아간다 → 우현 급선회 → 인천행 타기펌프 중지 및
제주행 타기 펌프 작동 → 좌현 8도 조작
이 경우 인천행 타기펌프를 끄고 제주행 타기펌프를 작동시키는 긴급 행위가 반드시 있어
야 한다. 하지만 선원들의 진술 등에 비추어볼 때 사고 당시 그런 행위가 있었다고 보기는
어렵다.
두 번째 조건은 인천행과 제주행 타기펌프가 동시에 작동하고 있었던 경우로 아래와 같은
경로로 이루어진다.
인천행과 제주행 타기펌프 두 개가 작동하는 상태에서 우현전타로 조작 → 인천행 타기
장치 솔레노이드 밸브 고착 → 방향타 우현 37도까지 돌아감 → 우현 급선회 → 좌현 8도
조타
37
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
이 경우 두 가지 문제가 있다. 먼저 누군가 우현 전타로 조타를 반드시 해야만 한다는 점
이다. 하지만 지금까지의 선원 진술 등으로 볼 때 우현 전타 조타 행위가 있었을 것으로
보기 어렵다. 두 번째로 이 경우 솔레노이드 고착이 없더라도 가능한 시나리오라는 문제
다. 즉 정상 작동 조건에서도 가능한 시나리오다.
결국 조타 장치 모형 시험과 해석 결과 솔레노이드 밸브 고착으로 세월호의 우현 급선회
는 설명할 수 있으나, 방향타가 좌현 8도로 돌아가 있는 현상은 설명하는데 무리가 있다.
따라서 세월호의 우현 급선회도 솔레노이드 밸브 고착으로 인해 발생하지 않았을 가능성
이 커졌다.
마) 사고 당시 작동하고 있던 타기 펌프는 어떤 것이었나
평상 시 타기펌프 사용 관행과 사고 당일 타기펌프 사용 그리고 사고 이후 선원이 인천행
타기펌프를 끄고 제주행 타기펌프를 켰을 가능성 등에 대해 사고 당시 선원들이 진술한
내용을 검토한 결과 사고 당시 인천행 타기펌프 한 대만 작동하고 있을 가능성을 완전히
배제할 수는 없으나 사고 당시 제주행 타기펌프 1대만 작동했거나 혹은 인천행과 제주행
타기펌프 2대가 동시에 작동하고 있다고 판단하는 것이 합리적이다.
세월호 정도의 선박에는 보통 2대의 타기장치가 설치되어 있는데(타기 펌프 2대) 항구에 입·
출항하는 경우나 좁은 수로를 통과하는 경우 등과 같이 빈번한 조타가 이루어져야 하는
경우 또는 방향타의 응답성이 높아져야 하는 경우에는 2대의 타기펌프를 동시에 사용하
지만 그렇지 않은 경우에는 1대의 타기펌프만을 사용하여 항해하는 것이 일반적이다.
따라서 인천 출항 시 타기펌프 2대를 동시에 켜고 이후 인천항을 빠져나오면 타기펌프
1대를 중지시킨다는 선원들의 진술은 다른 선박의 경우와 비교하여 특별한 것이 아니라
일반적인 것이라고 볼 수 있다.
38
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
바) 사고 이후 선원이 인천행 타기펌프를 끄고 제주행 타기펌프를 켰는지 여부
사고 당시 제주행 타기펌프만 작동하고 있었거나 또는 인천행과 제주행 타기장치가 동시
세월호는 어떻게 침몰했는가
에 작동하고 있었을 경우에는 인천행 타기펌프를 끄고 제주행 타기펌프를 켜는 행위자체
제1장
가 의미가 없다.
만약, 사고 당시 인천행 타기펌프 1대 만이 작동하고 있었고 솔레노이드 밸브 고착과 같은
조타장치 고장으로 인하여 정상적인 조타를 할 수 없는 상황이었다면 인천행 타기펌프를
중지시키고 정상 작동하는 제주행 타기펌프를 작동시키는 선원의 긴급행위가 있었을 가
능성이 있다.
그러나 선원들은 사고 당시 조타장치는 정상작동하고 있었다고 진술하고 있으며 또한 그
렇기 때문에 타기장치를 끄고 켜는 긴급행위는 없었다고 진술하고 있다. 타기장치 고장 등
으로 인한 조타불능 상태가 되었을 경우 문제가 되는 타기펌프를 끄고 정상적인 타기펌프
를 켜서 조타를 하는 행위는 선원들의 매우 적절한 대응 조치로서 이후 과실에 의한 선박
매몰 등법적인 책임 소재에도 선원들에게 매우 유리한 정황이지만 이러한 행위를 하였다
는 선원이 없었다.
따라서 선원 진술을 종합해 보면, 참사 직후 인천행 타기펌프를 중지시키고 제주행 타기펌
프를 가동한 선원이 없는 것으로 판단된다.
3) 타기 펌프 정지 시점에 대한 조사
세월호 사고 이후 침몰 과정에서 조타실 내부에 있는 타기펌프 조작패널에서 시끄럽게 계
속 울려 타기펌프를 정지시켰다는 박OO의 진술과 세월호 타기장치 알람 종류와 특성 그
리고, 주발전기가 정지한 시점 등을 토대로 타기펌프의 정지 시점을 추정하였다.
세월호 조타실의 타기펌프 조작 패널에는 DC무전압, 무전압, 과부하, 결상, Low level 총
다섯 가지 알람이 있다. 각 알람의 작동 특성은 다음과 같다.
39
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
① DC무전압 알람
비상용 배터리에서 공급되는 직류전원에 문제가 발생할 경우 작동하는 알람으로 발전기
가 정지하였을 때를 대비하여 설치되어 있음.
② 무전압 알람
타기실(steering gear room)에 설치된 타기장치 컨트롤 패널에 공급되는 전원이 차단될 경우 작동
하는 알람이다. 즉 선내 발전기에서 조타장치로 공급되는 전원에 문제가 있을 경우 울린다.
※ 사고 이전에 타기장치 알람이 여러 차례 울렸었다는 세월호 선원 진술이 있는데 선원
들이 이야기하는 알람은 무전압 알람으로, 이 무전압 알람이 울린 이유는 실제 전원 공급
의 문제 때문이 아니라 보조 Relay 접점 불량 때문이었던 것으로 확인되었으며 사고 발생
이전에 이미 수리완료 되었다. 관련하여 아래 선조위 보고서 내용을 참조하라.
“NO VOLTAGE 알람은 진술에서 언급 되었듯이 수리내역이 있었고, 수리내용은 조타 설
비에 전원이 공급되지 않아 경고음이 발생된 것이 아니고 실제로 보조 Relay 기기의 접점
불량으로 확인되었다.”(선조위 조타장치와 조타과실여부 조사결과보고서 44쪽)
③ 과부하 알람
타기장치 컨트롤 패널로 공급되는 전원에 과부하가 발생할 경우 작동하는 알람이다. 과
부하가 발생하면 타기장치 컨트롤 패널의 차단기가 OFF로 내려가거나 케이블의 단선 또
는 퓨즈의 단락 등이 발생한다.
④ 결상 알람
세월호 조타장치에는 교류 440V 3상 케이블이 연결되는데 이 케이블에 단선이 발생하였
을 경우 이 알람이 울린다.
⑤ Low level alarm
타기장치 유압유 탱크(Hydraulic oil tank)의 유압유가 일정 높이 이하로 줄어들면 작동하는 알
람이다. 탱크 내부에 설치된 level switch를 통해 유압유의 높이를 확인하여 일정 높이 이
40
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
하로 내려가면 알람이 작동한다.
세월호는 어떻게 침몰했는가
가) 조사 결과
제1장
과부하 알람과 결상 알람은 조타장치 컨트롤 패널 조사 결과 전선이나 퓨즈가 끊어지는
등의 문제가 없어서 사고 당시 울리지 않았을 것으로 판단된다.
유압유 low level 알람의 경우 유압유가 누출되어 빠져나가는 경우 울릴 가능성이 있다. 그
런데 low level 알람이 울릴 정도로 유압유가 빠져나갔다면 좌초한 세월호의 방향타는 자체
무게에 의해 서서히 아래로 내려와야 한다. 하지만 세월호참사 당시의 영상을 보면 좌현으
로 8도 돌아간 방향타의 각도가 23분간 변화가 거의 없었다. 이를 통해 당시 세월호 조타장
치의 누유량은 기준 누유량 이하였을 것으로 추정된다. 또한 사고 직전까지 조타기는 정상
적으로 작동했고 아무런 알람이 울리지 않았다는 선원들의 진술을 참고하면 유압유 탱크
의 유압유 레벨은 알람 스위치 작동 높이보다 높게 유지되고 있었을 것으로 보인다.
사고 이후 세월호가 기울면서 유압유 탱크도 기울게 된다. 하지만 이에 따른 유압유 레벨
은 횡경사가 48도로 기울 때까지 레벨 스위치보다 높게 유지되었을 것으로 추정된다. 따
라서 사고 당시 low level 알람이 울렸을 가능성은 낮다고 추정할 수 있다.
DC무전압 알람은 비상용 배터리에서 공급되는 직류전원에 문제가 생겼을 때 작동하는데
CCTV와 블랙박스 영상 조사 결과 선원들이 퇴선한 이후인 9시 53분경에도 비상용배터리
는 정상적으로 작동하고 있었다. 따라서 DC무전압 알람이 울렸을 가능성도 낮다.
선조위 조사 결과에 따르면 세월호 주 발전기는 9시 21분 경에 최종 정지 되었다. 주 발전
기가 정지하면서 타기실 컨트롤 패널에도 전원 공급이 중지된다. 따라서 조타실 타기 펌
프 조작 패널에는 무전압 알람이 울리게 된다.
결국 박○○가 시끄러워 껐다는 알람은 무전압 알람이었을 것으로 판단된다. 따라서 조타
장치 펌프는 9시 21분 경 주발전기가 정지되면서 전원 공급차단으로 정지되었을 가능성
이 높다.
41
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

4) 솔레노이드 밸브 고착 시점 조사

세월호는 어떻게 침몰했는가

가) 솔레노이드 철심이 고착된 이유는 무엇인가

제1장
타기장치의 솔레노이드는 조타기에서 생성된 전달된 전기신호에 의해 철심이 움직여 유
압을 왼쪽 혹은 오른쪽으로 분배한다. 하지만 전기신호대로 밸브가 작동하지 않을 때에
대비하여 직접 솔레노이드 밸브를 수동으로 조작할 수 있다. 솔레노이드 밸브 케이싱에
있는 작은 구멍을 통해 러버 스토퍼를 누르면 철심을 움직일 수 있다. 이런 수동 조작 방
법은 타기 장치 매뉴얼에도 상세하게 설명되어 있다.

그림 1-7 러버 스토퍼 감정 결과(자료: 증제31호)

선조위에서 타기 장치 솔레노이드 밸브를 분해 조사한 바에 따르면 인천행 타기장치의 왼
쪽 솔레노이드 밸브의 철심이 눌려진 상태로 고착되어 있음이 확인되었다.

사참위에서는 솔레노이드 밸브 철심이 눌려진 시점이 언제였는지 확인하기 위해 위원회

의 자료뿐만 아니라 유가족 협회에서 보유하고 있던 사진 및 영상 자료 모두를 확인했다.
그 결과 선조위에서 솔레노이드 밸브 분해 조사 당시 촬영한 사진 중 특이한 부분을 발견
하게 되었다.

인천행 타기장치 왼쪽 솔레노이드의 철심뿐만 아니라 철심 바깥의 러버 스토퍼도 안쪽으 그림 1-8 증제31호, 사참위, 세월호조사1과-169(2022.05.23), 「[자료입수보고] 2021-사회적참
사특별조사위원회-Rubber Cap 분석」
로 움푹 들어가 있는 것으로 의심되었다. 전문가를 통해 실제로 러버 스토퍼가 안쪽으로
들어가 있는지 여부를 정밀 분석한 결과는 다음과 같다.
즉 선조위 분해 당시 이미 인천행 솔레노이드 밸브의 러버 스토퍼가 안으로 들어간 상태
였음이 확인되었다. 러버 스토퍼가 안으로 들어감으로써 철심이 눌렸을 수 있으며, 러버
스토퍼가 함몰 상태를 계속 유지했다면 철심 또한 계속 눌려진 상태로 있었을 것이란 의
미가 있다.

위 그림에서 확인할 수 있는 것처럼 밸브 케이싱을 제거했음에도 러버 스토퍼는 원형을

회복하지 못하고 함몰 상태를 계속 유지하고 있다. 이는 러버 스토퍼가 상당 기간 눌려진
상태로 있으면서 탄성을 잃고 경화된 것으로 추정할 수 있다.

42 43
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

또한 2017년 10월 18일 촬영된 사진에서 인천행 타기장치와 제주행 타기 장치 총 네 개의

솔레노이드 밸브 케이싱 상태를 비교 검토한 결과 인천행 왼쪽 솔레노이드 밸브의 케이싱

세월호는 어떻게 침몰했는가

이 일부 함몰된 상태로 부식되어 있는 것으로 추정되었다.

제1장
그림 1-10 2018년 1월 18일 분해과정에서 촬영된 인천행 솔레노이드 밸브 Sol. B. 측 사진

이에 러버 스토퍼의 변형 정도를 확인하기 위해 전문가를 통한 연구 용역을 진행하였다.7)

그 결과 2018년 1월 18일 촬영된 사진 속의 러버 스토퍼는 눌려져 있던 철심과 거의 맞닿
아 있는 것으로 판단되었다. 즉 인천행 타기장치 솔레노이드 밸브 케이싱의 변형으로 인
해 그 내부의 러버 스토퍼가 눌려져 있었고, 그 눌려진 정도는 인천행 솔레노이드 밸브 철
심을 분해 당시 확인된 정도까지 밀어내릴 수 있는 정도였다.

또한 2018년 2월 6일 촬영된 사진에 대해서도 추가 정밀 분석을 실시하였다. 화살표의 둥

근 돌기 형상이 러버 스토퍼의 아래 쪽 돌기와 접촉 때문에 발생한 것인지를 확인하기 위
한 분석이었으며 다음과 같은 결과를 얻었다.

그림 1-9 솔레노이드 밸브 상태 비교

또한 2018년 1월 18일 선조위의 솔레노이드 밸브 분해과정에서 촬영된 사진을 보면 인천

행 좌측 솔레노이드 밸브 케이싱이 손상된 상태로 함몰되어 있고 내부의 러버 스토퍼가
그림 1-11 선조위에서 인천행 솔레노이드 밸브 그림 1-12 Rubber stopper 아래쪽에
눌려진 상태로 외부 노출되어 있다.
Sol. B. 측 rubber stopper를 분해하는 튀어나와있는 돌기
과정을 촬영한 영상 캡쳐 본

7) 세월호 선체 내 솔레노이드 밸브 상태 변화 분석 고도화 용역보고서 참조

44 45
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

나) 참조 선조위 솔레노이드 밸브 분해 과정에서의 문제점

분해 당시 이미 인천행 솔레노이드 밸브의 손상이 확인되었으며, Rubber stopper가 눌려

세월호는 어떻게 침몰했는가

진 채로 변형되었음이 확인되었다. 이러한 손상과 변형으로 인해 내부의 철심이 눌려져

제1장
있을 가능성을 인지할 수 있었음에도 불구하고 그러한 손상과 변형의 원인을 조사하지
않고 철심이 눌려져 있다는 결과만을 채택하였다.

그림 1-13 증제22호 - 세월호 선체 내 솔레노이드 밸브 상태 변화 분석 고도화 용역보고서 참조
솔레노이드 밸브 케이싱 손상과 러버 스토퍼의 눌림 상태를 확인하였으나 그러한 손상과
눌림의 원인에 대하여 타기실 내의 다른 물체와의 충돌에 의해 발생하였을 가능성과 침
몰 이후 해수에 의한 부식과 이물질 점착 그리고 수압에 의해서 발생하였을 가능성에 대
한 검토가 있었다.
또한 솔레노이드 밸브 분해 과정에서 중요한 증거 자료인 솔레노이드 밸브 구성품들이 훼
손되는 것을 적절하게 관리감독하지 못하였으며 그로 인해 중요 증거 자료가 훼손되는 결
과를 초래하였다.
5) 솔레노이드 밸브 고착으로 세월호의 우현 급선회와 방향타 좌현 8도 현상을 동시에 설명할 수 있는가?

앞서 살펴본 바에 따르면 솔레노이드 밸브 고착으로 세월호의 우현 급선회와 방향타가 좌

단, 2022년 6월 8일 제조사에 질의한 ‘솔레노이드 밸브 내 철심이 설치된 구역에 오일의
유입’과 관련하여 <그림 1-14>과 같이 6월 10일 회신 받은 내용에는 ‘철심 구역에는 오일
의 유입이 없는 Dry part 이다’라는 회신을 받았다. 이는 세월호 사건 관련 법정 증인인 정
○○씨의 의견과 동일하다.
현 약 8도로 돌아가 있는 상황을 가능하게 하는 조건은 아래 2가지였다.
[조건 1]
인천행 타기펌프만 작동하는 상태에서 우현 조타 중 솔레노이드 밸브 철심 고착이 발생했
고 이에 의해 방향타가 우현 37도까지 돌아가게 된다. 이에 의해 우현 급선회가 일어나자
선원 중 누군가 인천행 타기 펌프를 정지시키고 제주행 타기 펌프를 작동했다. 그리고 제
주행 타기장치로 좌현 8도 조타를 했다.

[조건 2]
타기 펌프 2대가 동시에 작동하는 상태에서 조타수가 우현전타로 조타했다. 이 과정에서
솔레노이드 밸브 고착 현상이 발생했고 방향타가 우현 37도까지 돌아가게 된다. 그 결과
우현 급선회가 일어나자 조타수가 다시 좌현 8도로 조타한다.

이 경우 방향타가 0도까지 돌아가 0도를 중심으로 좌우로 움직이다가 좌현 횡경사 각도

가 커지고 선속이 감소되자 방향타는 중력에 의해 좌현 8도까지 돌아가게 되고, 좌현 8도
그림 1-14 질의한 내용에 대한 제조사 답변 메일 를 기준으로 좌우로 움직인다.

46 47
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
이후 타기펌프 2대가 정지하면서 방향타 또한 좌현 8도 부근에서 멈추게 된다.
[조건1]이 성립하기 위해서는 반드시 인천행 타기펌프를 끄고 제주행 타기펌프는 켜는 선
원의 긴급행위가 있어야 한다.
[조건2]에서는 솔레노이드 고착이 발생했지만 고착보다는 선원들의 고의 또는 과실에 의
한 우현전타가 있었고 그로 인해 세월호의 우현 급선회가 발생한 경우이다. 따라서 조건
2에서는 솔레노이드 고착이 급선회의 원인이 될 수 없다.
[조건1]과 관련하여 선원 진술을 분석한 결과는 아래와 같다. 입출항시에는 두 대의 타기
펌프를 동시에 사용한다는 진술이 있으나 누가 언제 어떤 타기 펌프를 껐다는 진술이 없
으므로 사고 당시 두 대의 타기펌프를 동시에 사용하고 있었을 가능성을 배제할 수 없다.
그러나 인천으로 항해할 때는 인천행 타기펌프를, 제주로 항해할 때는 제주행 타기펌프를
사용하였다는 진술이 있으며, 조타실 타기펌프 조작패널에 각각의 타기펌프에 대해 인천
행과 제주행으로 구분하여 표시하고 있던 점을 근거로 사고 당시 제주행 타기펌프 1대가
가동하고 있었을 가능성이 있다. 따라서 사고 당시 사용하던 타기펌프는 제주행 1대였거
나, 아니면 두 대가 동시에 작동하고 있었다는 것이 합리적이다.
만약 사고 당시 인천행 타기펌프만 작동하고 있었다면 인천행 타기펌프를 중지하고 제주행 타
기펌프를 작동시키는 선원의 행동이 있어야 한다. 하지만 선원들은 사고 당시 조타장치는 정
상작동하고있었다고진술하고있으며,그래서타기장치를끄고켜는긴급행위는없었다고진
술하고 있다. 이런 행위는 당시 상황에 비추어 선원으로서 매우 적절한 조치이고 이후 법적인
책임소재에서도선원에게매우유리한정황이지만이런행위를했다는선원이없었다.
또한 타기장치 솔레노이드의 철심 고착은 케이싱 및 러버 스토퍼 눌림 및 손상에 의해 발
생했을 것이라는 점이 합리적이다. 그리고 케이싱 손상은 급격한 횡경사가 발생한 이후 타
기실 내의 물체에 의한 충격에 의해서일 가능성이 매우 높다. 따라서 솔레노이드 철심 고
착은 세월호 우현 급선회와 상관관계가 매우 낮다고 판단된다.
48
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
6) 미규명 과제와 사유
세월호는 어떻게 침몰했는가
우현 급선회를 유발한 가능성 중에 타기장치 솔레노이드 밸브 고착에 의한 가능성은 매
제1장
우 낮으나, 여러 가지 이견으로 인해 솔레노이드 밸브 고착 시점에 대한 결론을 내리지 못
하였으며, 제한된 근거자료로 인해 선원의 고의 또는 과실에 의해서 대각도 조타가 발생
했는지 여부를 확정지을 수 있는 조사가 이루어지지 못하였다.
또한, ‘제147차 사참위 전원 위원회’ 요청으로 참석한 대한조선학회 회원의 발표 내용 중
“철심 구역 내 인입된 오일 슬러지로 인해 솔레노이드 밸브 철심이 고착”되었다는 의견과
관련하여 ‘솔레노이드 밸브 내 철심이 설치된 구역에 오일의 유입 가능성’에 대해 제조사
에 문의한 결과 ‘철심 구역은 오일의 유입이 없는 Dry part 이다’라는 회신을 받았다. 이로
인해 철심의 고착을 유발하는 원인을 명확히 규명하지 못한 문제도 남았다.
위원 소수의견
사참위는 2022년 4월 12일 제140차 전원위원회를 열어 「조타장치 고장에 따른 세월호 전타 선회현상 검
증」 제목의 조사결과 보고서(직나-8)의 채택을 의결했다. 이날 보고서 채택 의결에 6명의 위원 가운데 4명
이 찬성하고 2명이 반대했다. 보고서 채택에 반대한 이민, 이재원 두 위원의 소수의견을 간추려 싣는다.
이민 위원, 이재원 위원의 소수의견
가. 사참위의 판단은 논리와 경험칙에 합치하여야 하고, 합리성과 객관성을 잃지 않는 범위 내에서 개
연성이 인정되는 경우 증거에 입각한 사실관계의 정리가 있었다고 보아야 하며, 단순한 관념적인 의심이나
추상적인 가능성에 기초한 의심에 근거하여 확인된 자료들의 신빙성을 부정할 수는 없다. 인양된 세월호의
타기장치를 검사하여 세월호에 설치된 인천행 타기장치의 솔레노이드 밸브가 눌려져 있는 상태로 고착되
어 있는 것을 확인하였고, 이는 다음과 같은 이유로 사고 당시 세월호의 우현 전타를 발생시킨 증거임을 확
인하였다.
나. 먼저 세월호 인양 후 발견된 솔레노이드 밸브 고착에 관한 재현실험에서 정상조타 시 솔레노이드 밸
브 고착이 발생하는 경우 우현 전타 현상 발생에 대한 반복재현성이 검증되었다.
사참위는 솔레노이드 밸브 고착이 발생할 경우, 실제 방향타의 움직임은 어떻게 되는지, 해당 방향타의
움직임과 우현 급선회와는 연관성이 있는지 등을 확인하기 위하여 모형시험과 해석을 수행하였고, 솔레노
이드 밸브 고착 유무, 사용되는 타기펌프 종류 등 각 상황에 따라 15개의 시나리오로 나누어 시험을 진행하
였다.
49
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

거치되어 있음으로 해서 조사 범위가 제한적이었다. 세월호가 직립한 이우에는 선조위 활

그 결과 인천행 타기펌프 1대를 작동시킬때 우현 정상 조타 중 솔레노이드 밸브가 고착되는 경우 밸브
동 기한이 임박함에 따라 좌현 손상부 및 내부 손상을 조사하는데 한계가 있었다. 따라

세월호는 어떻게 침몰했는가

고착으로 인하여 방향타는 우현 35도 까지 전타되었고, 우현전타(우현 35도) 이후에도 솔레노이드 밸브 고
착으로 인해서 계속 유압이 공급되어 방향타는 한계각인 37도까지 회전하는 것이 반복 시험을 통해 확인 서 현재 직립된 상태에서 내·외부의 손상 부위를 보다 면밀히 조사하여 세월호 선체는 언

제1장
되었다. 제, 어떤 이유로 손상이 발생했는지 밝히기 위해 아래의 조사 과제를 설정하였다.

다. 다음으로 조타실에 있었던 선원들은 일관되게 참사 당시 조타기를 우현 전타로 돌리는 행위는 없었

다고 진술하고 있다. 제3항해사는 ‘무리하게 타를 써서 변침한 것이 아니었다’는 취지로, 조타수는 ‘변침오 ① 세월호 선체의 변형·손상 상태 확인
더를 받고 약간의 키수정을 하여 변침하던 중 키가 고정된 상태에서도 계속 변침이 되었다’는 취지로 수사
먼저, 현재 직립된 세월호 선체 내·외부의 상태가 어떠한지 확인할 필요가 있다. 조사 대
기관에서부터 법정에 이르기까지 일관되게 진술하고 있고, 대법원에서 이에 관한 진술이 받아들여져 업무
상과실에 대해 무죄가 선고·확정되었으며, 달리 진술의 신빙성을 의심할만한 증거가 없다. 따라서 인양된 상(범위)을 선정하고 해당 손상들을 분석하기 위한 기초 자료로(위치, 형태, 크기 등) 활용함과 더
세월호의 타기장치에 솔레노이드 밸브 고착이 확인되었고, 조타실에 있었던 선원들은 시종일관 정상 조타 불어 현재의 세월호 상태를 기록으로 남기기 위함이다.
를 하였다는 취지로 진술하고 있으며, 정상 조타 시 솔레노이드 밸브 고착이 발생하는 경우 전타 현상이 발
생하는 것에 대한 재현성이 증명되었으므로 증거에 입각한 사실관계의 정리가 있다고 보아야 한다.
② 세월호 선체의 변형·손상 상태 분석
마. 이에 대하여 다수의견은, ① 급선회 발생 시점으로부터 86분 이후 확인된 방향타 좌현 8도를 설명
다음으로, 선체 내·외부의 손상에 대한 분석이 필요하다. 세월호 선체에 남아있는 손상
하기 위해서는 고착이 발생한 타기장치를 정지시키고 정상 상태의 타기장치를 가동하는 선원의 긴급행위
가 있어야 했는데, 선원진술 및 기타 조사에서 이러한 ‘비상조타행위’를 확인할 수 없었으며, ② 인천행 타 의 원인을 정확히 알 수 없으므로 현재 상태에서 변형·손상의 크기가 얼마인지, 어느 정
기장치 솔레노이드 밸브 케이싱 손상이 확인되었는데 이러한 손상으로 내부에 있던 러버 스토퍼가 눌려질 도의 힘이 작용해야 이러한 손상을 유발하는지 확인할 필요가 있다.
가능성을 배제할 수 없다는 점 등을 근거로 솔레노이드 밸브 눌림 현상으로 세월호의 우현 급선회와 침몰
당시 방향타 좌현 8도 현상을 설명하기 어렵다는 결론을 도출하였다(조사결과보고서 주요 내용 정리 참조).
③ 세월호 선체의 변형·손상 원인 검토
바. 그러나, 제3항해사는 타기 장치 알람이 울려 타기장치를 조작한 적이 있다고 진술하고 있어 타기장 세월호 선체의 변형 또는 손상 부위를 확인하고 상태를 분석하였다면 변형·손상의 원인
치를 끄고 켜는 행위가 있었을 가능성을 배제할 수 없는 점, 솔레노이드 밸브에 물리적 충격이 있었을 경
우 발생해야 하는 타기 장치 전체 구조에 손상 등이 확인되지 아니하는 점, 누름구를 통한 수압 등으로 약
이 무엇인지 찾아야 할 것이다. 이 또한 쉬운 일이 아니므로 다양한 기록을 검토하고 분석
4.3kg의 자중이 가해질 수 있고 철심이 고착된 경우 러버스토퍼가 쉽게 변형 가능한 점(대한조선학회의 한 자료를 비교 검증하여 변형·손상의 시점과 원인을 검토하는 것이 필요하다.
자문의견도 이와 같다) 등에 비추어 위와 같이 다수의견이 들고 있는 사정들은 단순한 관념적인 의심 내지
추상적인 가능성에 기초한 의심에 불과하여 위에서 인정된 사실을 번복하기에 부족하다. 따라서 당시 세
월호의 우현 전타 현상은 솔레노이드 밸브 고착으로 인해 일어났을 가능성이 높은 것으로 판단된다. 1) 세월호 선체 손상 관련 선조위 조사 내용

세월호 선체손상에 대한 선조위의 조사는 크게 ‘외력 선체 손상 의혹’과 ‘선체 좌현 외력

나. 세월호 외판 및 내부재 변형 및 손상 조사 손상 의혹’으로 나눌 수 있다. ‘외력 선체 손상 의혹’ 조사는 ① 선미 프로펠러, ② 프로펠러
주변, ③ 선미 물결무늬, ④ 선저 물고기 모양 파공, ⑤ 선수 우현 4층 Adeck 파공, ⑥ 선수
인양 이후 직립된 세월호 선체에는 수많은 변형·손상부가 존재한다. 참사 이후 제기된 세 크레인, ⑦ 불워크, ⑧ 구상선단 부위, ⑨ 좌현 선수 파공 총 아홉 부위가 외력에 손상되었
월호 손상 의혹 중 일부8)는 선조위의 조사를 통해 해소가 되었으나 세월호가 좌현으로 다는 의혹을 조사한 것으로 선조위의 조사내용을 요약하면 <표 1-4>와 같다.

8) 선조위 종합보고서 부속서-Ⅲ p147, ‘선체, 의장품 훼손 여부 및 의혹 쟁점 사항에 대한 진상규명 보고서’ 참조

50 51
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

표 1-4 선조위 외력 선체손상 의혹 조사 9가지(선조위 종합보고서 부속서Ⅲ, p.155~156) 한편, 선조위의 ‘선체 좌현 외력 손상 의혹’ 조사는 2017년 세월호가 인양되고 육상으로
거치된 후 인양된 세월호 상태를 자료로서 보존하고 좌현의 손상상태를 객관적으로 확인

세월호는 어떻게 침몰했는가

의혹
번호 조사결과
이미지 내용 하기 위한 목적으로 <표 1-5>의 8가지 용역을 실시하였다.

제1장
표 1-5 세월호 선체 좌현 외력 손상 의혹 관련 용역(선조위 종합보고서 부속서Ⅲ, p.163)
1 선미 프로펠러 주변 손상 파공 확인 안됨

순번 용역명 (용역수행 기간) 수행기관 목적

세월호 선체 3차원 계측
1 ㈜LongtermENG 선체 상태 확인
(2017.9.7 ~ 2017.10.12.)

2 프로펠러 손상 해저면 충격 흔적 없음 직립 세월호 선체 등 3차원 계측

2 포인텍 선체 상태 확인
(2018.6.7 ~ 2018.7.6)
세월호 손상 조사보고서 1차 및 2차
3 삼호조선 선체 상태 확인
(1차: 2018.1.26 ~ 1.31. 2차: 2018.2.23 ~ 3.14)
세월호 핀 안정기 내외부 개방검사
4 Boss 선체 상태 확인
3 선미 물결무늬 손상 사고 이전 존재 확인 (2017.12.28 ~ 2018.2.28.)
세월호 좌현 선체 수선 하부 외판 손상 해석
5 인하대 산학단 손상 원인 확인
(2018.1.25 ~ 2018.5.31)
세월호 선미 램프 손상원인 추정 연구
6 젠텍엔지니어링 손상 원인 확인
(2018.6.1 ~ 2018.6.28)
흰색 도료 확인
4 선저 물고기 모양 손상 세월호 좌현 도장 및 부식 상태 검사
/추가 조사 필요 7 부경대 산학단 손상 원인 확인
(2017.12.28 ~ 2018.3.23)
세월호 인양공법 및 기술검증 연구
8 젠텍이엔씨 손상 원인 확인
(2018.1.25 ~ 2018.6.19)

5 선수 우현 4층 Adeck 파공 동일 영상 비교 결과 파공 확인 안됨
2) 외판, 내부재 구조 변형 및 손상 조사

도르래 구조물 형태에 따른 착시 가능성 확인 가) 세월호 선체 3차원 계측 용역 및 위원회 자체 추가 계측

6 선수 크레인 도르래 손상
/추가 조사 필요
선조위가 세월호 선체 3차원 계측 작업을 수행하였으나 시점이 직립 이전이었고 내부가
수습중인 화물 등에 가려지고 외판은 리프팅빔에 의해 가려져 데이터가 많이 부족했다.
불워크 손상 경위 확인 그래서 세월호 선체 내·외부의 상태를 3차원 계측기법으로 촬영함으로써 선체 구조해석
7 선수 불워크 손상
/손상원인 추가조사 필요
기초 자료로 사용 및 기록 보존의 자료로 확보하기 위한 용역으로 수행하였다.

8 구상선수(bulbous bow) 손상 일반 운항 시 발생 가능함 사진으로 확인

9 선수 선저 파공
계측은 레이저 스캔 장비와 디지털 카메라를 조합한 것으로 세월호 선체의 사진과 스캔으
로 얻은 PCD9)를 함께 정합하였다. 약 3개월의 기간 동안 5차례의 구역별 계측을 통해 세월
호 전체 계측을 완료하고 후작업인 노이즈 제거와 정합 과정을 거쳐 용역을 마무리하였다.
동일 부위 촬영한 사진 검토로 손상 없음 확인
9) POINT CLOUD DATA의 약자로 LiDAR센서 RGB-D센서 등으로 수집되는 데이터로, 물체에 신호를 보내어 돌아오는 시간을
기록하여 신호의 속도와 크기를 사용해 피사체와의 거리를 측정하고 하나의 POINT를 생성하는 기술. 한 번의 스캔으로 약
6만 개의 POINT를 생성하며 이 POINT의 조합으로 높은 정밀도의 3차원 공간 정보를 획득할 수 있음

52 53
제1장
그러나 사참위 초기의 계측은 좌현 D deck 하부 일부 구간을(No.3 Void space, No.1 F.O. Tank 등의
맨홀이 잠겨 있어 접근할 수 없는 문제) 계측하지 못한 한계가 있어 해당 구간을 보완하는 추가 계측을
실시하고 기존 PCD 데이터와 정합하는 작업을 수행하였다.
그림 1-15 완성된 세월호 3차원 계측 자료
나) 이력 조사
이력 조사는 참사 이전에 발생했을 것으로 추측되는 손상부를 확인하는 작업이다. 총 세
구역을 확인하였다.
(1) 좌현 스틸펜더 부근 외판(Side Shell) 변형부
세월호는 도입 직후까지 배 왼쪽에 승선 계단이 존재하여 좌현 접안이 가능한 상태였다.
따라서 도입 전까지 좌현 접안을 할 때 안벽에 설치된 펜더에 의해 외판에 하중이 가해질
가능성이 있다. 실제 안벽 접안 때 반복적인 힘이 가해진 결과 좌현 스틸펜더 인근의 외판
이 변형되었을 것으로 추정된다.
좌현의 승선계단은 개조 과정에서 철거한 것으로 추정되며 이후 정상 운항 중에는 추가
적인 손상은 없었을 것으로 예상된다. 또한 세월호 좌현의 상가 수리 중 촬영된 사진을 볼
때 승선 계단을 철거한 후 외판 변형은 별도로 수리하지 않아 참사 전까지 변형된 상태로
운항하였을 것으로 추정된다.
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세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
(2) 빌지킬(Bilge keel)10) 변형부
추가 기록 조사 중 선저 외판의 빌지킬이 변형되어 있는 자료를 확인하였다. 사진 상으로
세월호는 어떻게 침몰했는가
는 좌우현을 구분하기 어려웠으나 현장 조사 및 3차원 계측자료를 통해 우현측 빌지킬과
제1장
일치함을 확인하였다. 따라서 해당 변형은 참사 이전부터 존재하였고 별도 수리 없이 변
형된 상태로 운항한 것으로 판단된다.
(3) 구상 선수부 긁힌 자국
구상 선수부의 긁힌 자국에 대해 선조위에서는 일반 운항 시 앵커체인에 의해 손상이 발
생하는 구간이라 기술하였다. 정확히 말하면 운항할 때가 아니라 정박했을 때 선박이 바
람이나 조류에 의해 움직임으로써 생기는 긁힌 흔적이라고 판단한다. 정박한 상태에서 환
경 영향을 받은 선박은 8자 형태의 움직임을 갖게 되며 늘어진 체인이 선박의 구상선수
부근과 반복적으로 접촉하게 되면 수상선수 부근에 긁힌 흔적들이 나타나게 된다. 이는
다른 선박에서도 확인할 수 있다. 따라서 세월호의 구상 선수 긁힌 흔적은 이상 물체와의
접촉보다는 정박 시 선박의 동요에 의한 앵커 체인과의 접촉 흔적이라고 판단하는 게 타
당하다.
다) 세월호 사고 분석을 위한 선체조사 및 구조해석
인양된 세월호의 선체 변형 3차원 계측 데이터를 이용하여 세월호 선체의 변형 형상을 분
석하고, 변형량 및 변형을 유발하는 하중을 분석하기 위한 용역을 진행하였다. 본 용역은
크게 ‘선체 변형을 분석’하는 단계와 ‘변형된 부분의 구조해석’을 하는 두 가지 단계로 진
행하였다.
선체 변형 분석은 계측 Data를 정합하고 모델을 작성하여 변형 상태를 분석했다. 변형 분
석 기준 데이터는 선조위 당시 모형항주 용역 업체인 마린이 실험에 사용한 모형제작용
선체 외판 데이터와 사참위에서 직립한 상태를 3차원 계측한 ‘PCD’데이터를 정합하여 생
성하였다.
10) 빌지킬은 선박 하단의 양 옆에 장착된 사다리꼴 모양의 얇고 긴 철판으로 배의 전폭보다는 짧은 것이 보통이다. 정면에서 보
았을 때 선저와 선측이 이어지는 빌지 반경에 선체 종방향으로 길게 설치돼 횡 동요에 대한 저항을 발생시켜 감쇄시킨다.
55
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

표 1-6 중점 분석 구간에 따른 위치 정보

세월호는 어떻게 침몰했는가

검토구간 위치 정보
구역1 AUX. ENGINE ROOM(FR. 36~49)

제1장
구역2 ENGINE ROOM(FR. 49~71)
구역3 STABILIZER ROOM&DECK STORE(FR. 71~86)
구역4 NO. 3 VOID SPACE(FR. 86~97)

각 구역별 변형량을 분석한 결과는 아래 표와 같다.

표 1-7 각 구역별 변형 분석
그림 1-16 전선(Global 변형) 비교 자료

구역 변형 분석

변형 분석 범위는 직립 이후 세월호의 변형이 두드러지는 대 변형 및 이상변형 부분으로

가로는 프레임 36(Fr. 36) ~ 프레임 97(Fr. 97)11)사이의 구간이며, 세로는 좌현 선체 선저 부분
에서 C-Deck까지에 이르는 부위였다, 분석의 정밀성을 위해 <그림 1-17>과 <표 1-6>에서
처럼 4구역으로 나누어 구역별 집중 분석을 실시하였다.
구역1

구역 1 AUX. ENGINE ROOM(FR. 36~49) 중 FR.46 변형 상태

구역2

그림 1-17 선체 변형 중점 분석 구역 설정도

구역 2 ENGINE ROOM(FR. 49~71) 중 FR.61 변형 상태

11) 프레임 사이 간격은 700mm이다.

56 57
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

구역 변형 분석

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
구역3 그림 1-18 국부 변형 분석 구역

분석 결과는 다음과 같다.

구역 3 STABILIZER ROOM&DECK STORE(FR. 71~86) 중 FR.76 변형 상태 구역 1 : Deck-Store 선내 외판 ‘十’ 형태

좌현 핀 안정기 실 상부의 Deck-Store의 외판구역으로 상세 구역은 길이 방향(X)은 프레
임81 ~ 프레임 82, 높이는 약 6,500 ~ 7,000mm 지점이다.

구역4

구역 4 NO. 3 VOID SPACE(FR. 86~97) 중 FR.91 변형 상태

그림 1-19 구역 (1) 위치 파악 - 설계도면(左), 실물사진(右)

라) 세월호 국부(Local) 변형 분석

세월호 선체 좌현 중 국부적인 변형이 발생한 부위의 변형량 파악 및 변형을 유발하는 하중

을 추정하고자 아래 그림과 같이 5개소로 분석 구역을 분류하였다. 변형량 분석을 위해 변형
전·후의 선체 곡면 정합을 이용하여 분석하였으며, 유발 하중 계산은 이론식을 적용하였다.

국부 변형 분석 대상은 ① Deck-Store 선내 외판 ‘十’ 형태, ② Boiler Tank 외판 돌출부,

③ ‘( )’ 형태 변형 구간, ④ Handrail 변형 구간, ⑤ 선수 측 용골(KEEL) 선저면 변형 구간이
었다. 그림 1-20 구역 (1)의 위치 파악 - PCD

58 59
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

해당 부위에 대한 변형량은 1~2mm 내외로 국부적 충격으로 인한 변형 가능성은 적다고 판 해당 부위는 선내방향으로 최대 550mm, 선외방향으로 최대 약 40mm의 변형량이 파악
단하며, 해당 부위를 포함한 외판 변형량은 선내방향으로 200~400mm로 분석되지만, 부위 된다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

에 대한 변형량이 1~2mm 내외인 것으로 볼 때 전선 변형(Global Bending)에의한결과로보인다.

제1장
구역 2 : 보일러 탱크 외판 돌출부
좌현 FR.61 ~ FR.69 사이의 빌지 킬(Bilge Keel) 및 해수 흡입구(Sea Chest) 상부로 상세 구역은
길이 방향(X)은 FR.59 ~ FR.61, 높이 방향(Z)는 약 6,000 ~ 7,000mm에 있으며, 위원회 제공
계측 데이터(PCD) 분석 시 돌출부 하부의 일부 구간이 절단된 형태가 눈으로도 보인다.

그림 1-21 구역 (2) 위치 파악 - 설계도면(左), 실물사진(右)

그림 1-23 구역 (2) 변형량 분석 결과

그림 1-22 구역 (2) PCD 분석 - 특조위 제공(左), 선조위 제공(右)

60 61
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

구역 3 : ‘( )’ 형태 변형 구간 구역 4 : Handrail 변형 구간
좌현 FR.48 ~ FR.52 사이의 Pilot Door 부근으로 추정되는 구간으로 해당 부위는 PCD 경 좌현 B-Deck 선수 상부의 코너부에 위치하여 있는 핸드레일로, 선내 방향으로 변형되어

세월호는 어떻게 침몰했는가

우 육안상 식별이 불가능하고, 현물에서도 특정 조건(야간의 불빛 비침)에서만 식별이 가능하 있는데 직경 Ø34의 25A SGP와 Ø19 R.B(Round Bar), 65x16 F.B(Flat Bar), 50x12 F.B로 구성되

제1장
다. 주변 변형 부분으로 대략적 위치 파악이 가능하다(그림 1-24). 어 있다.

그림 1-24 구역 (3) 위치 파악 - 실물사진(左), PCD(右)

해당 부위는 선내방향으로 최대 18 ~ 36mm, 선외방향으로 약 18mm의 변형량이 파악된다. 그림 1-26 구역 (4) 형상 및 제원

변형 분석결과 변형 방향이 선외에서 선내 방향이므로 이는 부유물에 의한 충격

일 가능성이 높아 보인다. 위 분석 결과 Handrail의 변형을 유발하는 최소 하중은 약
270~600kgf이고 선수 갑판에 선적되었던 컨테이너12)의 평균 중량이 약 4.1톤이므로 부
유 중이던 컨테이너의 접촉으로 발생한 변형으로 추정된다.

구역 5 : 선수 측 용골(KEEL) 선저면 변형 구간
아래 그림의 변형부는 ‘국부(Local) 변형 분석 용역’의 대상은 아니지만 우리 위원회에서 세
월호 현장 조사 중 추가적으로 발견한 변형부이다. 해당 부위는 세월호 직립 전·후13) 언론

12) 선조위 조사1과-79(2018.01.11.) 세월호 화물 중량 및 배치 조사 결과 보고서 [별첨2] 화물별 무게중심

그림 1-25 구역 (3) 변형량 분석 결과 13) 시사저널 2018.05.12. 기사 ‘세월호 손상 보고서’ 단독입수…“선체 내 심각한 변형”

62 63
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
에서 이상 물체와의 접촉 가능성을 제기한 부위로 선조위의 공식적인 조사는 이루어지지
않았다. 따라서 국부 변형 분석 용역에서 다루지 않았으나 본 장에서 조사 내용을 기술한
다. 변형의 원인과 시점을 확인하기 위해 PCD 분석, 기록 조사를 실시하였다.
해당 변형부의 위치는 <그림 1-27>과 같이 선수 측 용골(KEEL) 선저면 부위이다.
그림 1-27 구역 (5)의 위치(PCD 계측), (자료: 증제28호, 「세월호 선체 추가 계측데이터」)
해당 변형의 발생 시점을 확인하고자 도입 검사, 정기 수리검사 기록을 살펴보았으나 특
별한 변형은 발견할 수 없었고, <그림 1-28>의 세월호 특조위에서 확보한 사고 당시 해경
에서 촬영한14) 사진을 분석한 결과 해당 부위에는 특별한 손상이 없었던 것으로 확인되
었다.
그림 1-28 구역 (5)의 추정 위치
14) 세월호특조위 조사3과-999(2016.9.19.)_해경 촬영 사진 및 영상_JY_7019.JPG(2014.04.16. 13:07:23 촬영)
64
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
선수 측 용골(KEEL) 선저면 변형 구간은 프레임 157의 갑판 측 외판 손상부와 일치하는 점,
인양 설계 도면 상 선저부 보호를 위한 조치가 없어 손상이 발생할 가능성이 존재하는 점,
세월호는 어떻게 침몰했는가
선수 측의 선체 형상이 급격한 곡선이어서 슬링 와이어로프가 원래의 위치보다 미끄러질
제1장
수 있다는 점 등을 고려하면, 비록 선수 부력재를 고박하기 위한 슬링 와이어로프의 설계
상 위치와(프레임 148, 151, 165, 168) 변형 구간이 정확히 일치하지 않더라도 여러 변수들이 미
치는 영향을 감안한다면 해당 손상 원인은 선수 들기를 위한 부력재 고박용 슬링 와이어
로프의 압축력이 가해진 결과로 판단된다.
마) 세월호 인양 과정의 전선해석 용역
세월호 인양 과정의 전선해석 용역의 목적은 다음과 같다.
① 현재 위원회가 보유중인 세월호 인양공법검증(선조위) 유한요소모델은 선조위에서 상하
이셀비지가 제안한 인양공법의 적정성을 확인하는 용역의 결과물로 리프팅빔들의 위치가
실물과 상이하고 구조 모델은 주요 부재가 생략되는 등의 문제가 있음을 확인하였다.
② 따라서 위원회에서 조사한 내용과 누락된 정보를 해석 모델에 반영하고 재해석을 실시
하여 그 결과와 실제 손상부를 직접 비교하여 일치하거나 손상의 경향성이 유사하게 나
타날 경우 해당 손상부의 원인을 해당 과정에서 발생한 것으로 특정하고자 용역을 실시
하였다.
먼저 인양과정 전선해석 결과와 비교하기 위해15) 인양 과정에서 계측된 중량을 분석하였다.
이는 인양빔 또는 선체의 각 구역에 작용한 하중을 확인하고 해당 값과 변형량 및 작용하
중 분석 결과를 비교하여 인양과정에 작용한 하중으로 인한 변형인지 미상의 원인에 의
한 변형인지 확인하기 위해 실시했다. 계측중량 분석 결과, 하중 영향을 많이 받았을 것으
로 예상되는 구역은 기관구역으로 그중 15번 인양빔 위치가 가장 큰 영향을 받았을 것으
로 예상되며 분석 내용을 요약하면 다음과 같다.
15) 증제36호, 선조위조사2과-213(2017.10.11.), 세월호 선체무게 및 육상거치관련 자료 요구에 대한 회신
65
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
1차 선수들기(실패)16) 계측 중량 분석 결과
2016.06.12. 14시경 시작한 선수들기는 22:19까지 비교적 안정적인 상태였으며, 서서히 들
어 올리던 중 2016.06.13. 01:50 ~ 02:14 경 중량 변화가 발생하기 시작하였고 03:11 최대
인양각도가 된 후 06:09까지 인양각도가 줄어들며 하중 변화가 큰, 불안정한 상태로 판단
되는 현상이 지속적으로 발생했다. 이 과정에서 선수측 외판이 크게 손상되었을 것으로
판단된다. 또한 1차 선수들기 마지막까지 서서히 줄어든 인양각도는 최종 0.7도를 유지하
였고 이후 인양장비 점검을 위해 선수 하부에 인양빔을 설치한 후 인양장비를 철거하였
으므로, 비록 1차 선수들기 과정에서 선수측 외판에 손상은 발생하였지만 일각에서 제기
하는 선수들기 실패로 인한 세월호 선체 추락의 가능성은 없다고 판단된다. 이는 인양력
이력기록을 보면 트림각의 급격한 변화는 없었기 때문이다.
2차 선수들기 계측 중량 분석 결과
17)
1차 선수들기 실패 후 2016.07.28. ~ 2016.07.30. 실시한 2차 선수들기는 계측중량을 검
토한 결과, 최대 약 11m(약 4.9도)를 올린 후 인양빔 #1 ~ #18을 설치하고 제자리에 내릴 때
까지 1차 선수들기와는 다르게 급격한 중량 변화 없이 안정적으로 작업한 것으로 판단된다.
탠덤리프팅 중 계측중량 분석 결과
수면 0m에서 계측된 중량은 인양빔 수중중량 50톤을 포함하여 약 8186톤이 계측 되었
으며, 주요 분석 대상 구역인 발전기실에서 3번 보이드 구역까지(No.9 ~ No.21 인양빔) 가해진
하중은 3,484톤 이다. 해당 구간의 인양빔 1개 당 가해진 하중은 평균 268톤이며, 구역 별
평균 하중이 높은 곳은 핀안정기실로 해당 구역의 인양빔의 평균 하중은 282톤이다.
수면 위 6.25m에서 계측된 중량은 인양빔 수중중량 50톤을 포함하여 약 11,052톤이
계측 되었으며, 주요 분석 대상 구역인 발전기실에서 3번 보이드 구역까지(No.9 ~ No.21 인양빔)
가해진 하중은 4,836톤이다. 해당 구간의 인양빔 1개 당 가해진 하중은 평균 372톤이며,
16) 증제37호, 세월호특조위 조사2과-721(2016.06.27.)_세월호 선수들기 중단 관련 자료요청에 대한 회신_붙임. 크레인 인양
력 기록 결과(6.12-6.13)_1.0.pdf
17) 증제38호, 선조위조사2과-205(2017.09.28)_세월호 인양 시뮬레이션 및 상세설계, 작업보고 등 자료 제출_첨부자료_
DOC-R023-S06-001 Bow Lifting Completion Report_vr.1.pdf(p.788~812)
66
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
구역 별 평균 하중이 높은 곳은 핀안정기실로 해당 구역의 인양빔의 평균 하중은 383톤이다.
세월호는 어떻게 침몰했는가
수면 위 14m에서 계측된 중량은 인양빔 수중중량 50톤을 포함하여 약 11,838톤이 계측
제1장
되었으며, 주요 분석 대상 구역인 발전기실에서 3번 보이드까지(No.9 ~ No.21 인양빔) 가해진 하
중은 5,025톤 이다. 해당 구간의 인양빔 1개 당 가해진 하중은 평균 387톤이며, 구역 별 평
균 하중이 높은 곳은 기관 구역으로 해당 구역의 인양빔의 평균 하중은 397톤이다.
반잠수식 선박 거치 ~ 육상 거치 중량 기록 분석 결과
반잠수식 선박 거치 ~ 육상 거치 중량은 합계 중량 기록만으로 분석해야 하는 한계가 있
다. 따라서 수면 상부 14m 지점에서 계측된 중량 11,838톤(인양빔 수중중량 50톤 포함)을 바탕으
로 가장 큰 값이 기록된 육상 거치 중량인 15,500톤(인양빔 수상 중량 1500톤 제외)에 대한 비율만
큼 반영한다면 큰 문제는 없을 것이다. 따라서 주요 분석 대상 구역인 발전기실에서 3번
보이드 구역까지(No.9 ~ No.21 인양빔) 가해진 하중은 6,580톤 이다. 해당 구간의 인양빔 1개 당
가해진 하중은 평균 506톤이며, 구역 별 평균 하중이 높은 곳은 기관 구역으로 해당 구역
의 인양빔의 평균 하중은 520톤이다.
다음은 인양과정 구조해석 결과이다. 구조해석 시나리오는 인양 과정에서 손상 발생 가
능성이 높을 것으로 판단되는 선수 들기 과정 중 인양빔 상부 거치 과정과(선수 내리기) 탠덤
리프팅 중 완전 부양(해수면 상부 14m 인양) 과정을 선정하였다.
최대 하중이 작용한 시점은 육상거치 단계이나 세부 하중을 알 수 없는 한계가 있다. 따라
서 인양과정 중 가장 위험한 단계라 판단되는 수상 14m 시점의 구조해석을 실시하되 해
석 시 입력되는 중량을 육상거치 중량으로 증가시켜 해석을 실시하였다. 이는 매우 보수
적인 접근 방식이라 판단되며 구조해석 결과는 아래와 같다.
선수 들기 과정 중 선수 내리기 해석 결과
<그림 1-29>, <그림 1-30>, <그림 1-31>과 같이 선수들기 과정 중 선수내리기 해석결과 최
대 응력 발생 위치는 선체의 선미쪽인 인양빔 #18(FR.51 ~ FR.54) D-deck 주변에서 발생하였
고 반력 또한 최대인 것으로 확인되었다.
67
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-29 선수들기(착저시) 선체 좌현 외판의 von-mises bottom 응력 그림 1-31 선수들기(착저시) 세월호 선체의 최대 소성 변형률(bottom) 결과
(자료: 증제39호, 「세월호 FE모델 재해석 용역 결과물 입수 보고」, “세월호 선수들기(착저시) 재해석 및 검증 용역 보고서”) (자료: 증제39호, 「세월호 FE모델 재해석 용역 결과물 입수 보고」, “세월호 선수들기(착저시) 재해석 및 검증 용역 보고서”)

인양과정 중 탠덤리프팅 해석 결과
육상거치 과정에서 계측된 최대 하중 17,000톤을 적용한 탠덤리프팅 해석 결과 <그림
1-32>, <그림 1-33>, <그림 1-34>와 같이 인양빔 #11(A.P +59.4m : FR.86~87) Flat-deck 주변에서
최대 응력이 나타났으며, 이는 인양빔과 선체 프레임의 부정합으로 인해 선체 좌현 외판
손상이 크게 발생한 것으로 추정된다. 비록 탄성해석만을 수행하여 정확한 응력 값을 확
인하지 못하는 문제가 있지만 최대 응력이 작용한 것으로 예상되는 위치는 확인 가능하
므로 큰 문제는 아니라 판단된다.

그림 1-30 선수들기(착저시) 선체 내부의 von-mises bottom 응력

(자료: 증제39호, 「세월호 FE모델 재해석 용역 결과물 입수 보고」, “세월호 선수들기(착저시) 재해석 및 검증 용역 보고서”)

68 69
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-32 완전 부양 시 선체 좌현 외판에 발생되는 normal-x top 응력 그림 1-34 완전 부양 시 선체 좌현 외판에 발생되는 normal-x bottom 응력
(자료: 증제73호, 「세월호 FE모델 재해석 용역 결과물 입수 보고」, “세월호 완전 부양 재해석 및 검증 용역 보고서”) (자료: 증제73호, 「세월호 FE모델 재해석 용역 결과물 입수 보고」, “세월호 완전 부양 재해석 및 검증 용역 보고서”)

3) 외부 물체 충돌 가설과 좌현 외판 손상 관련성 조사(FSI 포함)

핀안정기의 과회전에 대한 하나의 가설로 외부 물체와의 충돌이 제기되었다. 또한 침수

과정의 시뮬레이션이 세월호 사고 당시 영상을 분석한 실제 상황과 어긋나는데 외부 물체
와의 충돌에 의해 생긴 파단으로의 침수 경로가 이를 해결하는 하나의 가설로 가능성을
배제할 수 없었다. 여기에 블랙박스에 녹음된 영상의 충격음 또한 외부 물체와의 충돌에
서 기인했을 가능성을 배제할 수 없다는 판단을 했다.

만약 외부 물체와의 충돌이 사고의 중요원인이라면 그 물체와의 충돌이 일어났을 것으로

추정되는 배의 왼쪽 아래에 손상이 갔을 수 있으며 그 곳에 제 3의 침수 경로가 될 수 있
을 것이라는 가설이 등장하게 된 배경이다.

그림 1-33 완전 부양 시 선체 좌현 외판에 발생되는 normal-x middle 응력

(자료: 증제73호, 「세월호 FE모델 재해석 용역 결과물 입수 보고」, “세월호 완전 부양 재해석 및 검증 용역 보고서”) 이에 사참위는 좌측 하단의 외판 변형 중 사고 당시 생겼을 것으로 추정되는 부분이 있는
지 확인하기로 하였다.

70 71
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

하지만 세월호를 인양하고 육지에 거치한 후 직립시킨 결과 세월호 선체 좌현 외판에는 나파에서 수행한 침수시뮬레이션에 의하면 핀 안정기실 내에 초기 파단을 가정하여 세월
집중적인 손상이 여러 군데 발생한 상태였다. 그리고 외판과 인접한 내부재 역시 화물창 호 침수과정에서의 횡경사각을 비교한 결과 파단면적 0.05㎡에 유량감소계수 0.6을 적용

세월호는 어떻게 침몰했는가

전체에 걸쳐 손상된 형태를 보였다. 하고, 루버벤트 유량감소계수 0.2.를 적용했을 때 세월호 시간별 횡경사각의 실제 관찰값

제1장
과 유사함을 보여준다.
좌현 외판의 손상은 세월호가 침몰한 후 해저면에 착저할 때 좌현과 해저면이 접촉한 상
황, 이후 수평이동시 좌현 외판과 해저면의 접촉, 인양 시 선수 들기 시도, 인양을 위해 좌 기관실 부근에서 발견된 세로 방향의 파단은 모두 인양빔에 의해 발생한 것으로 판단
현 아래에 리프팅 빔 설치, 인양 시 부력재 설치를 위한 와이어 시공 등 다양한 이유가 있 한다.
었다.

이는 사참위가 외부물체와의 충돌 가설 아래 살펴보고자 하는 좌현 핀 안정기 주변의 외

판 부근도 마찬가지였다. 따라서 사고 이전에 발생한 파단과 침몰 후 인양과정에서 일어난
파단을 제외한 가설 후보군을 찾을 필요가 있었다.

세월호 좌현 하부 외판의 파단을 조사한 결과 만약 외부 물체와의 충돌에 의해 파단이 발

생했다면 72번 프레임에서의 덴트와 그 아래쪽 74번 프레임을 기준으로 선체 길이 방향으
그림 1-35 기관실 격벽 근처 선측 외판 손상부
로 발생한 1,200mm 길이의 파단에 주목할 필요가 있다. 덴트 부분에 가해진 힘이 프레임
72,73,74의 론지로 전달되면서 론지의 용접부가 파단되었을 것이며, 론지 파단에 의해 외
판이 파단되었을 가능성을 배제할 수 없다. 특히 프레임 72와 73은 인양 빔이 거치되는 구
역이며 해당 덴트 부분은 인양빔과의 접촉으로는 발생할 수 없다. 파단면 상부는 원래 파
단면이 덴트에 의해 선체 내부쪽으로 형성되었으나 인양 중 deck에 소성좌굴이 발생하면
서 외판 자체가 회전하면서 선체 바깥쪽으로 이동하게 되었을 것으로 판단한다.

만약 이 파단이 초기 충돌로 발생했다면 선체 내부로 바닷물이 흘러들게 한 파단은 프레

임 74에 발생한 가로 파단일 가능성이 높다. 길이는 1200mm이며 깊이는 최소 50mm에
서 최대 100mm라고 여길 수 있다. 그러나 덴트와 파단과의 연관성은 직접적인 증명은 아
닌 한계가 있어 다른 원인으로 발생할 수 있는 가능성을 배제할 정도에 이르지는 못했다.
녹음된 소리에서 연속되는 3개의 탁, 탁, 탁 소리는 Fr.72, 73, 74의 론지가 파단되는 소리일
가능성은 열어놓아야 할 것이다.
그림 1-36 론지 용접선에서의 파단 모습

72 73
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대부분의 손상과 변형은 인양과 수습을 위해 인위적으로 절단한 부분을 제외하면 인양

과정에서 생긴 것으로 추정된다. 세월호의 경우 좌현 외판 및 내부재에 집중적인 손상이

세월호는 어떻게 침몰했는가

발생하였으며 대표적인 손상은 아래 ① ~ ⑥ 및 <그림 1-40>과 같다.

제1장
① 선수들기 과정에서 선수부에 발생한 깊게 찢어진 파단
② 객실(C deck 상부) 부위의 인양빔에 거치되는 부분에서 발생한 좌굴 및 파단
③ 기관실 부위의 인양빔에 거치되는 부분에서 발생한 파단 및 내부재 좌굴
④ 외판에 인접한(C, D deck) 내부재의 광범위한 좌굴 및 길이방향 파단
⑤ 기타 미수습자 수색 및 인양 ~ 거치과정 중 발생한 절단부
그림 1-37 74번 프레임의 변형단면 형상
⑥ 원인 미상의 파단

그림 1-38 73번 프레임의 변형단면 형상

그림 1-40 선체 손상 원인-1(잠정 결론 및 추정 내용), 선수부

그림 1-39 72번 프레임의 변형단면 형상

74 75
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세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-43 선체 손상 원인-2(잠정 결론 및 추정 내용), 의심 손상부 인양빔 대조 및 확대

기관구역에서 핀안정기실에 이르는 손상 중 세월호 좌현 외판 및 내부재에 발생한 손상

과 구별되는 손상 즉, <그림 1-43>과 같이 FR.51 ~ 86 구역의 손상은 형상 및 경향이 다른
것으로 판단되어 해당 부위의 손상 원인을 보다 면밀히 살피기 위해 인양 해석 및 수중체
그림 1-41 선체 손상 원인-1(잠정 결론 및 추정 내용), 중앙부
접촉 시뮬레이션을 실시하였다.

세월호와 수중체 접촉 시나리오에 의한 선체거동해석 용역

세월호 인양과정에서 선체에 많은 손상이 발생한 것으로 추정되나 원인 특정이 불확실하
기 때문에, 잠재적인 손상시나리오에 의한 결과 확인이 필요하다. 또한 세월호 선체 조사
과정에서 선측외판 인접 부재의 특이 거동에 대한 원인 분석을 위해서 수중체 접촉 시나
리오에서 가능성을 확인하고자 했다. 그러나 유체-구조 연성문제를 푸는 소프트웨어의
본 해석 적용에 대한 사전 검증은 이루어지지 않아 경향성 파악 정도로만 참조하였다.

다양한 추돌 시나리오를 시뮬레이션한 결과 세월호의 핀 안정기 격납고 변형 상태와 손

상 범위, 손상 경향이 현재 상태와 유사한 결과는 아래 그림에서 보는 것처럼 15노트의 속
도로 항해 중이던 세월호에 17노트의 속도로 20도의 각도로 다가와 좌현 핀안정기실 부
근에 추돌한 시나리오이다.

그림 1-42 선체 손상 원인-1(잠정 결론 및 추정 내용), 선미부

76 77
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세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-44 추돌 시나리오 조건 중 일부

그림 1-46 추돌 거동 및 손상 응답(소성변형)

시뮬레이션에 따르면 이 충돌로 인해 <그림 1-46>의 파란색 부분에 파단이 발생하고 침수

가 진행될 수 있다.

수중체 접촉 시나리오의 경우 핀안정기 격납고의 변형 상태, 손상 범위, 손상 경향 등이

수중체가 추돌하는 경우 현재 상태와 유사한 결과가 나오는 것을 확인 할 수 있었다. 따라
서 해당 부분 손상의 원인으로 외부 물체와의 충돌을 배제하기 어렵다. 다만, 접촉에 의한
손상은 접촉물체의 무게, 속도, 각도, 위치 등에 따라 재앙 수준의 손상부터 경미한 손상
까지 그 시뮬레이션 조건에 따라 좌우되기 때문에 방대한 시뮬레이션과 손상 부위분석
그림 1-45 추돌 손상 범위
을 병행하여 결정하여야 할 것이다.

78 79
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

만약 외부 수중 물체와의 추돌로 인해 파단이 발생했다면 침수가 발생되어 선체의 자세에 계측값의 변화를 확인하기 위해 격납고의 앞쪽과 중간 맨 뒷부분을 각각 1번, 2번, 3번 지
영향을 줬을 것이다. 이는 침수 시뮬레이션에서 파단을 반영하여 연관성을 확인할 수 있 점으로 표시했다. x축은 선미에서 선수를 향하는 선박의 길이 방향, y축은 선박의 좌현에

세월호는 어떻게 침몰했는가

을 것이다. 또한 핀 안정기와 충돌에 의해 충격음(또는 접촉음)이 발생하였을 것이며 이는 블 서 우현을 향하는 선체 폭 방향, z축은 선박의 아래에서 위쪽 방향이다.

제1장
랙박스 음향 분석에서 간접적으로 확인할 수 있을 것이다.
Point No. X 변형 Y 변형 Z 변형

4) 좌현 핀 안정기실 변형 조사 1 +9 -6 +24
2 +8 +12 +19
3 +10 +26 -1
평균 +9 +10.7 +14
좌현 핀 안정기가 외부 물체와의 충돌에 의해 아래 방향으로 과회전되었다면 샤프트로
변형 중간값 +9 +12 +19
연결된 좌현 핀 안정기실 격납고 또한 이에 의한 변형이 발생했을 것이라 보는 것이 합리 변형 추이
+0.5 +16.0 -12.5
(기울기) (mm/Pt)
적이다. 이를 확인하기 위해 좌현 핀 격납고의 변형을 조사하였다.
+ : 선수 방향 + : 좌현 방향 + : Top 방향
방향
- : 선미 방향 - : 우현 방향 - : Bot. 방향

이를 위해 좌현과 우현 핀 안정기실 격납고의 차이를 확인하기로 했다. 이를 위해 먼저 좌 그림 1-48 위원회에서 계측한 기준 위치와 계측 변화량
(자료: 증제45호, 세월호조사1과-178(2022.05.27.), 「세월호 핀 안정기 격납고 변형 유발하중 재산출 용역 결과물 입수」, p14)
현과 우현 핀 안정기실의 3D 스캐닝을 실시했다.

조사 결과는 다음과 같다. 위 계측값 표에서 확인할 수 있듯이 좌현의 y값과 우현의 y값을
비교해보면 1번 지점에서는 좌현이 우현에 비해 6만큼 절대값이 적고, 2번 지점에서는 좌
현이 우현에 비해 12만큼 절대값이 크다. 3번 지점 역시 좌현이 우현에 비해 26만큼 절대
값이 크다. 즉 1번 지점은 선체 안쪽으로 6mm 들어가 있고 2번은 바깥쪽으로 12mm 나
왔으며 3번 지점은 바깥쪽으로 26mm만큼 나왔다는 뜻이다.

좌현의 경우 인양빔에 의한 압력에 의해 인양과정에서 선체 안쪽으로 변형되었다. 이는 선

체 좌현 전체에서 확인된 현상이기도 하다. 하지만 실제 계측 결과 좌현 격납고의 폭은 2,
3번 지점에서 우현에 비해 큰 값을 가지고 있었다. 이는 핀 안정기를 뒤에서 앞쪽으로 미
는 힘에 의해 핀 안정기 축(샤프트)가 같이 앞쪽으로 밀리면서 그 힘이 클럭스 박스를 통해
전달되었고, 격납고 자체가 앞쪽(1번 지점)은 안쪽으로 뒤쪽(2, 3번 지점)은 바깥쪽으로 회전된
것으로 유추된다.

그림 1-47 핀안정기실 변형 정밀 계측 조사 개념도

(P: port, 좌현, S:starboard, 우현, L.BHD: Longitudinal bulkhead, 세로 격벽, C.L: center line, 선체 중앙선, 자료: 증제46호,
세월호조사1과-341(2020.12.24.), “[2차 과업] 세월호 핀 안정기 변형 시나리오 검증_최종 보고서R1_20201224.hwp”)

80 81
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

계측 결과 해석 결과 이 외력은 배가 사고 시점에 외부 힘을 받았거나 아니면 착저 과정에서 관입될 때 발생한

Point No.
X Y Z X Y Z Total
두 가지 경우가 있을 수 있다. 하지만 앞서 ‘5-5 핀 안정기 과회전 관련 조사’에서 확인한

세월호는 어떻게 침몰했는가

1 +9 -6 +24 +8.874 -14.323 +3.828 17.278
2 +8 +12 +19 +8.919 -0.954 +0.485 8.983 바와 같이 착저과정이나 관입에서는 핀 안정기의 과회전을 일으킬 힘이 없었다. 따라서

제1장
3 +10 +26 -1 +9.522 +11.72 -2.306 15.275 핀 안정기 격납고의 회전 변형은 사고 시점에서의 외부 물체에 의해 가해진 힘이 원인일
평균 +9 +10.7 +14 +9.105 -1.19 +0.67
변형 추이 +0.5 +16.0 -12.5 +0.324 +13.022 -3.067
수 있으나 인양 준비 및 인양과정에서 발생했을 가능성을 배제할 수는 없다.

다. 핀 안정기 과회전 원인 조사
작용 하중: 약 2,400 Tonf

• X 변형: 약 9mm 내외로 PCD 분석결과와 유사

• Y 변형: 변위 값의 차이는 있지만, 격납고 전면부가 좌현 방향, 핀 안정기란 배 양쪽 아래에 달려있는 날개처럼 생긴 장치이다. 안정기의 방향을 바꾸면
후면부가 우현방향으로 틀어진 경향은 유사함,
변형추이도 유사함 서 배가 좌우로 흔들리는 것을 막아준다. 배가 오른쪽으로 기울면 오른쪽 안정기는 위로
• Z 변형: Y 방향 변위와 경향 유사
회전하고 왼쪽 안정기는 아래로 회전하도록 작동한다. 그러면 오른쪽 안정기는 위로 밀어
주는 양력을 만들고, 왼쪽 안정기는 아래로 밀어주는 양력을 만들어 배가 왼쪽으로 움직
그림 1-49 하중 위치 1m의 해석 결과와 특징
(자료: 증제45호, 세월호조사1과-178 (2022.05.27.), 「세월호 핀 안정기 격납고 변형 유발하중 재산출 용역 결과물 입수」, p.25) 이게 된다.

이를 확인하기 위해 핀안정기 격납고를 변형시킨 하중이 얼마나 어떤 방향으로 작용했는 하지만 안정기가 양력을 만들 때 배의 속도를 늦추는 효과가 있고 또 선체 너비보다 바깥
지를 다양한 시나리오를 통해 재확인하는 것이 필요했다. 하중이 일어난 위치를 선체 외 으로 나온 부분이 있어 접안할 때 부두에 부딪칠 우려가 있어 출항할 때나 입항할 때는
판에서 0미터, 1미터, 1.5미터, 2.5미터로 나누고, 실제 하중의 크기는 50톤에서 2700톤 범 격납고에 집어넣고 있다가 일정한 속도에 도달하면 빠져나오게 한다.
위로 달리하며 해석했다.
핀 안정기는 핀 안정기실의 크럭스 박스에 연결되어 있고 크럭스 박스에 의해 위와 아래
그 결과 실제 변형과 가장 유사한 변형을 일으키는 것은 약 2,400톤의 하중으로 선체 외 방향으로 회전하는데 허용각도는 위와 아래 각각 25도까지이다. 그러나 세월호 선체가 인
판으로부터 1미터 위치에서 작용할 때였다. 이때 방향은 배의 길이방향으로는 선미에서 양된 후 확인된 핀 안정기의 각도는 허용치보다 26도 가량 더 아래로 내려간 51도였다. 무
선수방향이며, 배의 폭방향으로는 좌현에서 우현방향이다. 만약 미상의 수중 물체가 격납 엇이 핀 안정기의 과회전을 유발했는지를 파악하는 것은 세월호 침몰 원인을 밝히는데 주
고 변형을 유발하였다면 앞서 언급한 바와 같이 선미에서 선수방향으로, 좌현에서 우현 요한 관건이 될 것으로 판단되었다.
방향으로 향하는 추돌의 형태였을 것으로 예상된다. 그러나 좌현 핀안정기 격납고의 변형
유발하중인 2400톤을 핀안정기에 직접 가할 경우의 구조해석 결과값이 핀안정기 샤프트 1) 기존 조사와 핀안정기 변형 상태

의 재료한계치를 초과하는 응력이 발생하므로 격납실 누적변형으로 추정한 하중값은 논

리 접근에 무리가 있음을 확인하였다. 격납실 변형을 유발하는 하중에 영향을 크게 끼치 선조위 내인설의 경우 세월호가 해저면에 닿을 때 구부러질 가능성과 세월호가 침몰 후
는 성분은 선박 길이방향 변위이므로 격납실과 연결된 웨브프레임의 좌굴 영향을 받지 수평 방향으로 이동한 과정에서 구부러질 가능성을 주로 제시했으며, 선조위 열린안에서
않았는지, 혹은 또 다른 요인은 없는지 충분한 검토가 더 필요하다. 는 핀 안정기가 외력이 아니면 구부러지지 않았을 것이라고 주장했다.

82 83
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

선조위는 ‘세월호 좌현 핀 안정기 작용 하중 해석 평가 연구’를 수행했다.18) 그러나 실제 착

저 위치의 지반 물성치가 기존 자료에 정확히 존재하지 않고, 선체의 침몰-착저 속도에 대한

세월호는 어떻게 침몰했는가

정보가 없어 모의 실험 결과의 정확도에 대한 신뢰 수준이 낮았다. 또한 선체가 4~5m가량

제1장
수평 이동할 때 핀 안정기가 실제 과회전한 방향의 반대 방향으로 회전력을 받는다는 결과
가 나왔으므로 이 결과가 핀 안정기 과회전 과정에 미친 영향에 대한 추가 검토가 필요했다.

또한 선조위는 ‘세월호 핀 안정기 연결부 구조 해석’을 수행했다.19) 하지만 이 연구는 다음

과 같은 한계를 갖고 있었다. 우선 구조해석을 위한 모델링의 정확도 문제다. 모델링 과정
에서 가장 핵심적인 부분은 축(Shaft)와 보스(Boss)의 접촉 부위의 마찰력 조건이다. 그런데
이 마찰력은 제조업체의 제조공정에서 발생하는 허용 오차를 정확하게 알아야 계산을
할 수 있다. 또한 핀 안정기와 핀 안정기를 동작하는 선체와의 연결부가 시간적, 기술적 한
계로 인하여 상당부분 생략됨으로써, 구조해석의 정확도를 떨어뜨렸다.

두 번째로 하중 크기 50톤-하중 각도 52도 조건에서 축과 핀 안정기 몸체의 소성 변형 없이 그림 1-50 3차(좌현 핀 안정기) CMM 계측 결과

축-보스 사이에서 미끄러짐이 발생할 수 있다는 구조해석 결과를 보면, 이는 일상적인 운

항 과정에서 핀 안정기를 작동시키는 유압시스템 하중인 약 22.65톤의 2배 정도에 불과하 먼저 핀 안정기 제조사인 롤스로이스(합병 전 브라운브라더스)사가 제출한 설계 도면을 검토했
다. 결국 기계의 안전성을 확보하기 위해 정상 작동 하중의 3~10배까지 견디도록 하는 일반 다. 제출된 서류에 따르면 세월호 핀 안정기의 허용 오차(Tolerances)는 기계 가공 오차 ±
적인 기계 설계 관점에서 볼 때, 상기 구조해석 결과는 현실과 동떨어진 것이라 평가할 수 있 0.25mm, 제작 오차 ±3.00mm, 각도 오차 ±1.00도이다. 도면에 표기된 허용 오차 내의
다. 선조위도 이러한 결과에 대하여 “불확실성이 많은 조건의 해석에 대해 정밀 분석이 필요 변형은 제작 과정에서 발생할 수 있다고 판단된다.
하며, 현재는 슬립 하중이 너무 작아 정상 작동 lifting capa와 근접한 상태”라고 보고하였다.
이후 세월호 좌현 핀 안정기의 변형 정도를 측정하기 위해 3회의20) CMM(Coordinate measuring
21)
이에 사참위는 1) 핀 안정기와 핀 안정기 격납고 변형 상태를 다시 조사하고 2) 핀 안정기 Machine) 계측을 실시하였다. 그 결과 좌현 핀 안정기는 테일부 및 테일부 상면의 경사부
과회전에 관한 시나리오 다섯 가지를 살펴보았으며 3) 핀 안정기 과회전과 관련된 해저 지 재의 중앙부에서 우현 핀 안정기와 다르게 약 11mm 오목하게 변형된 것이 관찰되었다.
반 및 관입, 수평 이동 조사를 실시하고 4) 핀 안정기가 과회전하는데 필요한 최소 회전력 다만 CMM 계측 특성상 정밀도는 높으나 계측 시간이 매우 오래 걸리는 단점으로 인해
을 계측하는 조사를 실시하였다. 핀 안정기 전체 부위를 계측하지 못한 한계가 존재한다.

20) 세월호조사1과-318(2019.09.30.)‘[자료입수보고] 세월호 좌현 핀 안정기 변형부위 계측데이터 입수보고’, 세월호

18) 증제7호, 선조위, 조사1과-941(2018. 7. 10), 「세월호 핀 안정기 작용 하중 해석 용역 최종보고회 개최 결과 보고」, “문서붙 조사1과-375(2019.12.02.)‘[자료입수보고] 세월호 핀 안정기 계측데이터 및 재료 분석결과 입수 보고’, 세월호조사1
임_no_2_0704 핀 안정기작용하중해석_최종결과보고_foresys” 과-208(2020.07.13.)‘[자료입수보고] 세월호 좌현 핀 안정기 계측데이터 입수보고’

19) 제5호, 선조위, 조사1과-1007(2018. 7. 20), 「세월호 핀 안정기 작용 하중 해석 용역 최종보고회 개최 결과 보고」, “문서붙 21) CMM 계측은 3차원 형상의 치수, 기하편차 및 형상 정밀도를 측정할 수 있는 측정기로 접촉식과 비접촉식이 있으며, 세월
임_no_2_0704 세월호 핀 안정기 협의 사항_20180718_최종보고 R03_final” 호 좌현 핀 안정기는 접촉식으로 계측함.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
CMM 계측의 단점을 보완하고(전체 부위 계측) 도면을 바탕으로 생성한 모델과 비교 및 좌·우
현의 핀안정기를 비교하기 위해 3차원 정밀 스캔22)을 실시하였다. 그 결과23)를 요약하면
아래와 같다.
3차원 정밀스캔을 시도한 결과 좌현의 경우 훼손이 심하여 정합 기준을 정확히 할 수 없
는 한계가 존재하였다. 또한 우현의 경우 도장면이 불규칙하게 남아있는 상태에서 계측하
여 계측된 값이 정확하지 않다는 한계가 존재하였다. 이러한 한계로 객관적인 비교 데이
터로 활용하기엔 어려울 것으로 예상된다. 다만 오차 값의 크기와 경향이 특이하게 나타
나는 부분은 현물 상태, CMM 계측 값을 함께 비교하여 제작 시 나타나는 특징인지, 그
외의 영향에 의한 것인지 판단하여야 할 것이다.
세 번째로 좌현 핀안정기에 대한 육안조사24)를 실시했다. 좌현의 경우 인양 및 조사과정
에서 상당 부분이 절단되었으며, Tail plate 부위의 Front plate 측에 부식으로 추정되는 파
인 흔적이 보였으며 국부적으로 원인 미상의 찍힌 흔적이 남아 있음을 확인하였다. 우현
의 경우 특별한 손상 부위는 없고 부분적으로 도장이 탈락된 상태인 것과 Tail plate 부위
에서 부식으로 추정되는 파인 흔적이 Front plate 측에서 나타나는 것을 확인하였다.
이런 조사 결과 좌현 핀 안정기의 Tail plate 끝단부의(Front plate 측) 국부적으로 찍힌 듯한
흔적의 원인에 대해 정확히 알 수는 없으나 발생 시기는 인양 이전으로 판단되며(세월호 건조
이후 ~ 인양 전) 세월호의 침몰과 연관성이 있는지는 알 수 없다.
허용 오차를 초과하는 계측 값들은 여러 가지 요인에 의해 더욱 크게 나타날 수 있으므
로, 계측 값이 특이하게 나타나는 좌현 핀 안정기의 Tail plate의 중앙부는 변형된 상태인
것으로 판단되나 정확한 변형의 크기를 특정할 수 없는 한계가 존재한다.
22) 세월호조사1과-162(2021.07.01.) ‘핀 안정기 운송 및 3D스캔 계획(안)’, 세월호조사1과-213(2021.09.03. )‘세월호 핀 안
정기 3D스캔 및 검사 비용 지급 요청’
23) 세월호조사1과(2022.04.26.) 핀 안정기 변형상태(계측 결과) 검토보고
24) 세월호조사1과(2022.04.26.) 핀 안정기 변형상태(계측 결과) 검토보고
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4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
2) 핀 안정기 과회전 시나리오
세월호는 어떻게 침몰했는가
세월호 핀 안정기가 과회전한 이유에 대한 시나리오는 다섯 가지가 있다. ① 운항 중 가해
제1장
진 외부력, ② 선체 착저 시 암반 또는 지반 반발력, ③ 착저 후 조류 등에 의한 선체 수평
이동 시 지반 저항, ④ 핀 안정기 절단 과정에서 발생 가능한 외부력, ⑤ 핀 안정기 절단 후
인양 과정에서 가해질 수 있는 외부력이 그것이다. 이 중 ④, ⑤는 그 힘의 크기가 미미하
여 심층 조사할 필요가 없는 것으로 판단되었다.
먼저 ⑤ 핀 안정기 절단 후 인양 과정에서 가해질 수 있는 외부력에 대해 살펴보면 이미 핀
안정기 축을 절단한 상태에서 진행된 작업이므로 축의 과회전이 일어날 가능성이 없어 검
토 단계에서 기각했다.
두 번째 ④ 핀 안정기 절단 과정에서 발생 가능한 외부력을 살펴보자.
해양수산부는 2016년 세월호 인양준비과정에서 좌현 핀 안정기가 인양에 지장을 준다
는 이유로 이를 사전에 절단하고자 하였다. 이에 따라 상하이샐비지는 2016년 5월 4일부
터 좌현 핀 안정기를 절단하기 시작하여 2016년 5월 14일 절단을 완료하였다. 상하이샐비
지는 절단과정에서 좌현 핀 안정기 주변 지반을 파내고 산소용접기를 통한 수공(手工) 절단
방식으로 핀 안정기 회전축을 녹여 절단한 것으로 확인된다. 이 때 상하이샐비지는 최초
다이아몬드 와이어 커팅머신을 사용하여 절단을 시도하였으나 작업공간이 여의치 않아
실패한 것으로 확인되나, 이 장비의 정확한 크기 등을 알 수 있는 객관적 자료는 남아있지
않다.
일반적인 다이아몬드 와이어 커팅머신은 주로 해양플랜트의 파이프 또는 구조물의 기둥
절단에 사용되며, 가느다란 다이아몬드 와이어를 고속 회전하는 방식으로 작동한다. 만
약 이 장비를 핀 안정기 절단에 사용했다고 가정할 때, 정상적인 절단 과정에서 핀 안정기
를 통째로 과회전 시킬만한 상황은 발생하지 않을 것으로 사료된다. 또한 직경 385mm인
핀 안정기 회전축을 자를 수 있는 일반적인 다이아몬드 와이어 커팅머신의 수중 중량이
87
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

50~300kg 가량에 불과함을 보더라도, 비정상적인 작업과정에서 발생할 수 있는 충격 등 심으로 하는 제작 공정 역시 최대한 그대로 적용하여 샤프트-보스만으로 구성된 예비 시
에 의해서 핀 안정기가 과회전할 가능성 역시 희박하다고 사료된다. 더불어 핀 안정기와 험체 3개와 실물과 동일한 형태의 블레이드까지 갖춘 예비 시험체 1개를 제작하고, 각각

세월호는 어떻게 침몰했는가

격납고 사이의 공간이 40mm에 불과해서 장비가 핀 안정기와 격납고 사이로 들어갈 수 을 고정 하는 실험용 장치도 별도로 제작하였다.

없다고 판단된다. 한편, 산소용접기를 통한 수공 절단 과정에서도 핀 안정기를 통째로 과
회전시킬만한 공정은 없다고 판단되므로, 이 시나리오는 검토 단계에서 기각했다.
3) 핀 안정기 회전변형 시험
위원회는 핀 안정기에 가해지는 지반반발력이 실제 핀 안정기를 과회 전시킬 수 있는지
확인하기 위하여, 세월호 우현 핀 안정기를 강제로 회전시키는 데 필요한 최소 회전력을
계측하는 실험을 진행하였다.
제1장
실험은 분당 1mm의 속도를 갖는 변위제어를 이용하여 진행하였고, 샤프트와 보스의 회
전변형이 발생하는 시점의 하중 및 모멘트를 계측하였다. 위원회는 총 네 차례의 예비시
험을 통해 실험 장치의 안전성을 보강하는 등 실험 방법의 유효성을 입증한 후 실제 우현
핀 안정기를 강제 회전시키는 본 실험을 진행하였다.
<그림 1-52>처럼 ch1은 핀 안정기를 위쪽으로 밀고, ch2는 핀 안정기를 아래쪽으로 잡아
당긴다.

실험은 ① 실험장치의 안전성을 확보하고 핀 안정기의 회전변형 특성을 파악하며, 회전력 세월호 우현 핀 안정기를 강제 회전시키는 본 실험 결과, 핀 안정기의 샤프트-보스 사이에
계측의 유효성을 입증하기 위한 네 차례의 예비실험과 ② 실제 세월호 우현 핀 안정기를 서 발생하는 회전은 최소 1538.21kN・m, 약 157ton・m의 회전력이 가해질 때 발생하기 시
강제 회전시키는 본 실험으로 나뉘어 수행되었다. 위원회는 예비실험을 수행하기 위해 세 작하는 것으로 계측되었다.
월호 핀 안정기 제작에 사용된 재료를 가급적 유사한 조건으로 갖추고, ‘냉간 박음’을 핵

변위제어를 통한 회전변형시험 개념도 회전변형시험시 시간에 따른 변위제어 방법

그림 1-51 핀 안정기 강제 회전 실험체 및 고정-제어장치 설치 개념도 그림 1-52 장치 제어 등 실험방법 개념도

(자료: 증제46호, 「세월호 핀 안정기 회전변형시험 2차과업 최종결과보고서」, part Ⅱ, p.10) (자료: 증제46호, 「세월호 핀 안정기 회전변형시험 2차과업 최종결과보고서」, part Ⅱ, p2, p.3)

88 89
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
다만 본 실험에서는 핀 안정기를 고정하는 구조물이 150ton 이상의 하중에서는 안전성을
담보할 수 없다고 판단했기 때문에, 최초 회전 후 참석한 관계자들과 협의하여 실험을 중
지하였다. 따라서 최초 회전 후 회전력이 추가 증가함에 따라 핀 안정기의 회전 변형이 어
떻게 진행되는지는 관찰할 수 없었다.
이 실험은 절단된 좌현 핀 안정기가 아닌 우현 핀 안정기로 실험한 결과이다. 따라서 핀 안
정기 제작 당시 핀과 보스의 공차가 좌·우현이 다를 수 있다는 가정 아래 최대정지마찰
력에 영향을 미치는 요인들의 영향 정도를 확인하기 위해 선조위와 제조사인 롤스로이스
의 기술진이 논의한 이론식을 적용하여 공차 및 접촉비와 마찰계수의 변화에 따른 최대
정지마찰력을 검토하였다.
이론식을 통한 공차 범위는 0.205mm(50%) ~ 0.2375mm(75%) 로 추정된다. 이는 핀 안정기
를 작동시키는 유압력 22.6Ton을 기준으로 일반적인 기계설계 관점에서 선박 수명과 핀
안정기의 사용 환경을 고려한 Factor(6배 이상)에 근접하는 값이다.
최대정지마찰력에 가장 큰 영향을 미치는 요인은 접촉비이다.
- 최소 접촉비와 최소 마찰계수를 적용 시 공차 변화(0.14~0.27)에 따른 변화값은 약
91Ton·m이다.
- 동일 공차(50%)에서 접촉비가 0.4인 경우 변화값은 약 140Ton·m이다.
- 동일 공차(50%)와 동일 접촉비(0.2)에서 마찰계수가 0.74인 경우 변화값은 약 43Ton·m
이다.
따라서 위의 이론식을 통해 추정한 공차 범위 하에 좌현 핀 안정기 또한 제작되었을 가능
성이 높으므로 좌현 핀 안정기 또한 우현 핀 안정기의 회전변형시험을 통해 확인한 회전
력 157 Ton·m과 유사한 힘인 144 ~ 167Ton·m가 가해졌을 것으로 추정된다.
90
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
4) 핀 안정기 해저 관입저항 산출 시뮬레이션
세월호는 어떻게 침몰했는가
세 번째 ③ 착저 후 조류 등에 의한 선체 수평이동 시 지반 저항에 의한 과회전 시나리오
제1장
와 네 번째 ② 선체 착저 시 암반 또는 지반 반발력에 의한 과회전 시나리오가 있다. 이 두
시나리오는 선조위에서도 검토한 바 있으나 명확한 결론을 내리지 못했었다. 이를 검토하
기 위해선 침몰 지점의 지반 특성을 조사할 필요가 있었다.
침몰지점 지반 특성 조사의 목적은 세월호가 해저면에 착저할 때 핀 안정기의 과회전을
일으킬 수 있는 요인인 암반의 존재 여부를 검증하는 한편, 핀 안정기가 지반에 관입할 때
가해지는 하중을 추산하기 위한 지반강도를 분석하는 것이다.
선체 침몰지점에 대한 시추조사는 2019년 5월 29일부터 2019년 6월 13일까지 진행되었
고, 현장에서 획득한 샘플의 물성을 확인하는 실내 실험은 2019년 6월 25일부터 2019년 7
월 8일까지 진행되었다. 시추조사는 조사는 총 9공에서 이루어졌으며, 유실방지망 안쪽
지반은 세월호 인양 및 조사 사업으로 전체가 교란되어 사고당시 지반 조건을 유추하는
데 적합하지 않으므로, 유실방지망으로부터 40m 떨어져 위치한 5개(BH-1~5) 시추공을 세
월호 사고 이전의 지반 조건을 유추하는 목적으로 조사하였다. 한편, 유실 방지망 안쪽 4
개 시추공(BH-6~9)은 발굴작업으로 교란된 B-B 단면의 표층층 하부 지층 구성을 확인하
는 목적으로 조사하였으며, 특히 BH-8, BH-9는 핀 안정기가 위치했던 곳으로 국부적으
로 핀 안정기에 영향을 줄 수 있는 암반, 암석 등의 유무를 확인하기 위한 목적으로 조사
하였다.25)
25) 사참위, 조사1과, “좌현 핀 안정기 작용 하중 평가 및 침몰지점 해저 지반 특성분석연구 최종결과보고서”, p.10~11)
91
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-54 수중 절단 후 인양된 직후 촬영된 좌현 핀 안정기 모습(자료: 증제10호)

그림 1-53 시추공 위치
(자료: 증제0호, 사참위, 조사1과, “좌현 핀 안정기 작용 하중 평가 및 침몰지점
해저 지반 특성분석연구 최종결과보고서”, p.11) 이와 같은 평가 결과는 수중 절단하여 인양한 핀 안정기에 점착되어 있는 실트섞인 모래
와 입자가 비교적 굵은 자갈의 분포를 통해 재확인 가능하다. <그림 1-54>29)를 살펴보면,
조사결과 교란 층 상부, 0~4m 사이의 지반은 대부분의 조사에서 표층에 분포하는 실트26) 핀 안정기에 점착되어 수면 위로 붙어 올라온 지반의 일부에 자갈이 약 30~40% 정도 분
가 섞인 모래질 자갈이며, 해저 4m 이하에서는 풍화토가 분포하며, 해저 10m이하에서 연 포된 것으로 유추되었다. 따라서 지반 조사 시 확인된 47~65% 가량의 자갈 함유 추정량
27)
암층 이 나타나고 있다. 이 때, 자갈 함유의 최대/평균/최저 비율은 99/65/47%이나 99% 은 실제 핀 안정기가 관입된 위치의 지반 구성보다 비교적 단단한 수준으로 판단된다. 한
자갈 함유는 국부적으로 존재하는 것으로 조사되어, 47~65%로 보는 것이 합리적인 것으 편, 핀 안정기가 관입된 것으로 추정되는 시추공 BH-8, BH-9 주변 약 2.5m 깊이에서 암
28)
로 평가되었다. 반은 존재하지 않는 것으로 확인되었다.

표 1-8 혼합 지층의 토질 구성비(자료: 증제0호, p.25) 위원회가 조사한 선체 침몰지점의 지반 특성은 선조위의 조사결과와 다르다. 앞서 살펴본

대표지층 Gravel, %(범위/평균) Sand, %(범위/평균) Silt, Clay, %(범위/평균)

바와 같이 선조위는 동일 위치의 지반 특성을 상대적으로 무르게 판단하였다. 선조위는
자갈층 47.4~99.1 / 64.8 0.7~34.9 / 15.3 0~18.7 / 5.7 해저 표층 0~2m 사이의 지질을 100% 포화수중점토로 평가하였고, 2m 이하 하부층의 강
모래층 29.0~29.9 / 29.5 34.2~46.8 / 40.5 0~24.2 / 15.0 이상
도는 표층 대비 3배가량으로 평가하였다.30) 하지만 시추조사를 기반으로 한 위원회의 조사
점토층 0~10.3 / 2.6 6.8~32.1 / 18.4 13~48.6 / 64.9 이상
결과, 침몰지점의 표층 지반 특성은 자갈 함유량이 47~65%인 실트섞인 모래질 자갈로 확인

26) 점토보다는 크고 모래보다는 작은 토양 입자 29) 증제10호, 선조위, 조사2과-537(2018. 6. 14.), 「세월호 인양과정 영상자료(상하이샐비지 보관) 제출」, “P5.35 Lifting
27) 균열 부위를 따라 풍화가 상당히 진행되어 대부분의 광물이 다소 풍화된 상태인 암석층 the portside stabilizer out of water (3).jpg”
28) 증제0호, p.12~17, 그 외 상세 조사결과는 증제0호 참조 30) 증제7호, p.21~29

92 93
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
되었고, 선조위 당시 검토되지 못했던 좌현 핀 안정기 인양 직후의 <그림 1-54>에서는 자갈
의 함유량이 약 30~40% 가량으로 유추되었다. 자갈의 함유량이 증가할수록 지반 강도가
증가하므로, 선체가 착저할 때 핀 안정기가 받는 저항도 그만큼 증가할 것으로 추정되었다.
한편, 핀 안정기가 관입된 것으로 추정되는 시추공 BH-8, BH-9 주변 약 2.5m 깊이에서
암반은 존재하지 않는 것으로 확인됨에 따라, 좌현 핀 안정기가 암반과의 충격에 의해 과
회전되었을 가능성은 매우 낮다.
지반 관입 및 수평 이동시 반발력에 의한 핀 안정기 과회전 시뮬레이션
지반 관입 및 수평이동 시 반발력에 의한 핀 안정기 과회전 시뮬레이션은 ① 침몰지역 지
반 특성 분석결과를 근거로 한 시뮬레이션용 지반 모형31) 구성 및 검증, ② 세월호 선체 침
몰 시나리오 분석을 통한 초기 선체 및 지반 접촉 조건 도출, ③ 세월호 선체 모형의 침강
및 수평 이동 저항 평가를 통한 선체 수중 중량 관계 및 수평 이동 저항 특성 분석, ④ 좌현
핀 안정기 관입 저항 평가, ⑤ 좌현 핀 안정기 수평이동 저항 평가의 순서로 진행되었다.
이상과 같은 연구 조사 결과 확인된 사실과 결론은 다음과 같다.
2014. 4. 20. 9시~10시 30분 사이에 시행된 세월호 침몰지점에 대한 멀티빔 소나 계측 결
과, 세월호는 해저면으로부터 0.33~0.41m가량 떠 있는 것으로 조사되었다. 이 상태에서
좌현 핀 안정기는 2.09~2.17m가량 관입된 것으로 판단되며, 2.5m까지 완전히 관입된 것
은 선체 부력 감소와 더불어 점진적으로 진행되었다고 판단된다.
2014. 4. 16~18. 사이에 촬영된 영상 및 사진과 상기 멀티빔 소나 계측 결과로 미루어, 세
월호는 좌현 선미가 지반에 닿아있는 상태에서 선체가 좌현으로 회전하는 동시에 선수도
좌현으로 회전하며 낙하하여 지반에 접촉하였을 가능성이 높다고 판단된다. 이 때 선체
의 침몰은 준정적 과정으로 전개되었다고 판단된다.
31) 본 연구용역에서 사용한 시뮬레이션, 즉 수치해석은 해저 지반의 대변형을 고려하기 위하여 CEL 기법을 도입하였고, 지반 내
특정 비율의 자갈을 포함하는 점토-자갈 혼합 지반 모델을 개발하였음. 새로 개발한 지반 모델의 검증결과 등 자세한 내용은
증제0호, 「좌현 핀 안정기 작용 하중 평가 및 침몰지점 해저 지반 특성분석연구」 최종보고서, p.24를 참조
94
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
위원회는 선체 침몰이 준정적 과정32)으로 전개되었다는 판단을 선체 침몰-착저 속도 산
출 수치해석을 수행하여 검증하였다. 그 결과 세월호의 착저 속도는 선체 및 지반 사이에
세월호는 어떻게 침몰했는가
서 작용하는 유체의 반발력에 의해 0으로 수렴하는 것을 확인하였다. 또한 착저 속도 수
제1장
치해석 결과를 종합해볼 때, 2014. 4. 18.~20. 침몰-착저 중인 세월호의 수중 무게는 10
ton 미만으로 판단된다.
전선 침강 시 관입 저항과 수평이동 저항 평가 결과, 세월호 침몰지역 지반은 자갈 함유량
45%인 경우가 상대적으로 현실에 부합하며, 선저 방향으로 4m가량 이동하여 관찰된 세
월호의 수평이동이 합리적 현상임도 확인하였다.
이상과 같은 검토 결과 좌현 핀 안정기 지반 관입 저항 평가 및 수평 이동 저항 평가 시 현
실에 가장 부합하는 시나리오는 선체의 deck 및 선미가 먼저 해저면에 접촉한 상태에서
핀 안정기가 25도 상태로 자갈 45% 지반에 관입되는 경우와, 선저 방향으로 수평 이동하
는 경우로 확인되었다.
핀 안정기가 정상 작동범위인 25도까지 돌아간 상태로 관입되는 경우 480 , 약 49 ton·m의
회전력이 가해짐을 확인하였고, 세월호 선체가 실제 선저 방향으로 수평 이동하는 과정에서
는 핀 안정기가 50.9도만큼 과회전 될 가능성이 없다는 사실도 확인하였다. 이로써, 선체가
조류 등에 의해 수평 이동하는 과정에서 핀 안정기가 과회전 되었을 가능성은 매우 낮다.
세월호 좌현 핀 안정기의 과회전을 유발하는 최소 회전력은 약 157ton·m이다. 침몰지점
에 암반은 존재하지 않았고, 착저 과정에서 발생 가능한 지반 반발력은 49 ton·m의 회전
력이다. 침몰 이후 조류 등에 의해 수평 이동할 때 세월호의 좌현 핀 안정기에 작용하는
지반 저항은 좌현 핀 안정기를 현재 확인된 방향과 반대로 작용한다. 따라서 해저 착저 과
정 및 이동 과정에서 발생하는 힘으로는 좌현 핀 안정기의 과회전을 유발할 수 없다고 판
단된다. 결국 좌현 핀 안정기가 과회전하게 된 다른 요인을 확인해야 한다.
32) 준정적 과정quasistatic process은 “매우 천천히 변하여” 각 순간마다 “평형상태”로 간주할 수 있는 이상적인 과정을 말한다.
95
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

5) 핀 안정기 이상소음 재현 실험 다음으로 세월호 우현 핀 안정기를 대상으로 경량 및 중량물을 이용한 타격 또는 긁힘 충

격을 가하는 실험을 실시하여 이 때 발생하는 소음을 계측하고 음향특성을 분석하였다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

세월호 사고 당시 선원과 구조된 승객들이 49분 00초 당시 쾅하는 소리를 들었다는 증언 마지막으로 각 분석결과를 서로 비교하고 시간대별 주파수 성분 변화를 기반으로 상호

이 있었다. 이와 함께 세월호에 선적되었던 차량의 블랙박스 영상 내 음향정보에서도 마찬
가지로 쾅하는 소리가 녹음되어 있었다. 이 소리의 정체가 무엇인지 확인하는 것이 세월
호 횡경사 및 침수 과정에 중요한 역할을 할 것이라 판단하였다. 특히 세월호 좌현 하단의
핀 안정기가 과회전된 상태로 발견된 바, 과회전시 발생하는 소음과 비교 분석하는 것이
필요하다고 판단했다.
이 조사 과정은 1) 세월호 핀 안정기 회전 변형 실험 소음 분석, 2) 세월호 이벤트 발생 상
황 블랙박스 소음 분석, 3) 핀 안정기 소음 실험 분석, 4) 회전 변형 실험/블랙박스 소음/핀
안정기 실험 소음 사이 유사성 검토의 순서로 이루어졌다.
제1장
간의 유사성을 파악하여 좌현 핀 안정기에 발생했을 가능성이 있는 충격 특성을 추정하
였다.
다만 이 연구는 소요시간과 비용을 고려했을 때 현실적인 범위 내에서 핀 안정기에 국한
한 타격 내지 충격실험만 진행했고 선체의 다양한 부분을 대상으로 하는 실험은 진행하
지 못했으며, 소음진동 특성의 유사성 분석 영역의 특성 상 정량적 분석보다는 정성적 분
석을 중심으로 진행했다는 한계가 있다.

이 연구과제의 주요 가정 사항은 다음과 같다. 먼저 위원회에서 시행한 핀 안정기 회전 변

형 시험 중 ‘쾅’ 소리와 함께 축이 회전하는 현상이 예비 시험 및 본 시험에서 관찰됨에 따
라 세월호의 좌현 핀 안정기 또한 정상 작동 범위인 25도를 초과하는 과회전이 발생하는
경우 ‘쾅’하는 소음과 함께 진동이 발생했을 것이고, 이 음향정보가 블랙박스 영상에도 저
장되었을 것으로 가정하였다. 다음으로, 핀 안정기에 외부 힘이 가해질 경우 과회전 시 발
생하는 소음 진동 외에 별도의 충격 소음 진동이 발생했을 가능성이 있으므로, 이에 대한
음향정보도 블랙박스 영상에 저장되어 있을 것으로 가정하였다.

이를 바탕으로 해당 연구용역은 다음과 같은 방법과 순서로 시행33)되었다. 먼저 핀 안정

기 회전변형 실험 영상에 녹음된 음향정보를 분석하여 핀 안정기에 회전변형이 발생한 후
까지 녹음된 소음의 음향 특성을 파악하였다. 다음으로 세월호 선적 차량34)의 블랙박스
영상 내 음향정보를 분석하고 시간대별 발생 소음의 특성을 파악하였다.

그림 1-55 블랙박스 영상(SEDF-199) 음향정보 분석 결과

(자료 : 조사1과-125, 「세월호 핀 안정기 이상소음 재현 실험 및 분석 결과보고서」, p.9)

33) 사참위, 조사1과, 「세월호 핀 안정기 이상소음 재현 실험 및 분석 결과보고서」, p.5

34) 식별번호 SEDF-199

96 97
제1장
먼저 <그림 1-55>에서 보는바와 같이, 블랙박스 영상 재생 시 화물이 이동하기 전 확인되
는 주요 음향 신호는 0~5초 구간에서 약 1초 정도 간격을 두고 발생한 두 번의 강한 단발
성 음향신호(1, 2번째)에 이어 발생한 세 번의 연속된 강한 음향신호, 그리고 3~4초 구간에
서 발생한 두 번의 약한 단발성 음향신호(6, 7번째)로 분석되었다. 특히 1, 2번째 음향신호에
서는 백색소음 성분이 존재하는 것이 확인되었다.35) 이러한 7가지 주요 음향신호를 우현
핀 안정기 타격 실험과 우현 핀 안정기 회전변형실험 등에서 획득한 음향신호 특성과 비
교분석 하였다. 그 결과 확인된 주요 내용은 아래와 같다.
블랙박스 영상 시 확인되는 음향특성과의 비교대상인 핀 안정기 회전변형 실험 시 확인
되는 음향특성은 다음과 같다.
그림 1-56 우현 핀 안정기 회전변형 실험 시 확인되는 음향신호 분석 결과
(자료: 조사1과-125, 「세월호 핀 안정기 이상소음 재현 실험 및 분석 결과보고서」, p.11)
35) 사참위, 조사1과, 이장명교수 검토의견서
98
세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
<그림 1-56>에서 확인되는 바와 같이, 우현 핀 안정기 회전변형 실험에서 확인된 음향신
호는 일반적인 타격음향과 유사하면서도 하얀 점선 원으로 표시된 부분의 주파수 성분
세월호는 어떻게 침몰했는가
이 빠르게 감소하는 특성을 갖는다. 이러한 특성은 블랙박스 영상의 음향신호에서 1, 2번
제1장
째 음향신호의 붉은색과 노란색 영역에서도 유사하게 관찰된다.
다음으로, 핀 안정기 몸체를 타격하는 물체의 탄성계수 차이에 따른 음향신호 특성을 고
무망치와 철제망치 타격실험을 시행하여 분석하였다. 그 결과 철제망치보다 상대적으로
탄성계수가 높은 고무망치로 핀 안정기를 타격했을 때 나타나는 음향특성이 신호의 시간
상 길이와 신호의 성분 분포 등의 측면에서 블랙박스 영상의 음향신호와 유사한 것으로
분석되었다. 탄성계수가 상대적으로 낮은 철제망치의 경우는 핀 안정기 몸체를 타격한 후
신속히 분리되므로 핀 안정기가 장시간 고유진동수 대역에서 진동할 가능성이 높지만, 탄
성계수가 상대적으로 높은 고무망치의 경우는 핀 안정기와의 접촉 시간이 상대적으로 길
기 때문에 핀 안정기의 진동이 그만큼 제한되기 때문이다.36)
다음으로, 핀 안정기의 타격지점을 변경하였을 때 나타나는 음향신호 특성을 분석하기
위하여 핀 안정기 축(샤프트) 부분을 동일재질의 망치로 타격하는 실험을 진행하였다. 이
때, 발생하는 음향신호는 몸체 타격 시와 비교할 때 더 높은 주파수 성분이 긴 시간동안
관찰되었다.
다만 핀 안정기 축을 타격할 때 발견되는 음향신호 특성은 블랙박스 영상의 음향특성에
서는 뚜렷하게 발견되지 않는다. 따라서 핀 안정기에 미상의 타격 내지 충격이 가해졌다
고 가정하는 경우, 축보다는 몸체에서 발생했을 가능성이 상대적으로 높다고 판단된다.
마지막으로, 타격하는 물체의 질량이 증가하거나 충격 강도를 높인 경우 발생하는 음향
신호의 특성을 분석하기 위하여 굴삭기 삽으로 핀 안정기를 때리는 실험을 하였다. 때리
는 물체의 질량이 증가한 경우 또는 더 세게 타격한 경우 신호강도가 경량체인 망치에 비
하여 선형적으로 증가하는 것이 관찰되었다. 하지만 사고원인 조사를 위한 분석대상인 블
36) 사참위, 조사1과, 「세월호 핀 안정기 이상소음 재현 실험 및 분석 결과보고서」, p.11~14
99
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

외 다른 상황에 대한 대조 실험을 하기 힘들었다는 점이다. 따라서 화물 이동 등 다른 상

황에 대한 추가적 검증이 필요할 것이다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그 외 나머지 분석 내용은 비교대상이 없거나 객관적 정보의 부족으로 명확한 판단을 내
리기 어려운 상태이며, 결론을 내리지 못하는 음향신호들의 발생 원인을 확정하기 위해서
는 사후 추가 증거 발굴이나 적절한 보완 실험이 필요할 것으로 사료된다.

라. 세월호 횡경사 원인 조사

사고 원인을 규명하기 위해서는 먼저 사고 당시 세월호의 거동에 대해 자세한 조사가 이

루어져야 한다. 사참위에서는 사고 당시 세월호의 거동 중 횡경사 변화를 중점적으로 조
사하였으며 주요 조사 과제는 ① 사고 당시 세월호의 횡경사 진행 과정은 어떠했는가 ②

그림 1-57 동일재질로 서로 다른 부위를 타격했을 때 관찰되는 음향특성 차이 세월호의 횡경사 발생 원인은 무엇인가 ③ 초기 침수 경로는 어떠했는가라는 세 가지로
(자료: 조사1과-125, 「세월호 핀 안정기 이상소음 재현 실험 및 분석 결과보고서」, p.13~16)
요약할 수 있다. 이를 위해 사참위는 아래와 같은 조사를 실시하였다.

랙박스 영상에는 비교할 만한 다른 음향정보가 없으므로, 타격체의 질량 또는 충격 강도 세월호 횡경사 진행과정을 파악하기 위해 다음과 같은 조사를 실시했다.
를 변수로 상정한 실험결과를 사고원인 분석에 적용할 수는 없었다. ① 사고 당시 세월호 횡경사 분석을 위해 CCTV 복원영상을 분석했다. 기존에 복원되어
있던 세월호 선내 CCTV 영상과 사참위에서 추가 복원한 선내 CCTV 영상을 분석하였
이상의 조사 결과를 종합할 때, 다음과 같은 결론을 얻을 수 있다. 으며 그 중 세월호 매점 전화선 기울기 변화를 계측하였다.
② C deck 차량의 블랙박스 영상을 분석하여 선체에 매달린 쇠사슬의 기울기를 계측하
접수 조건에 있던 핀안정기와 달리 재현 실험은 육상에서 진행되어서 핀안정기 구조물 자 고 분석했다.
체의 경계조건이 상이하지만, 단일 주파수 성분에 의한 결과를 비교하는 것이 아닌 광대 ③ 블랙박스 영상과 함께 녹음된 소음 중 세월호 엔진 rpm을 분석했다.
역 신호를 대상으로 하므로 응답의 크기에는 변화가 있을 수 있어도 주파수 특성 및 시
간에 따른 주파수 성분의 변화 양상에는 두가지 경우에서 큰 차이가 없다. 따라서 블랙박 또한 세월호 복원성 조사를 위해 다음과 같은 조사를 실시했다.
스 영상 재생 시 확인되는 주요 음향신호 7개 중 1, 2번째 음향신호는 핀 안정기 회전변형 ① 세월호 경사시험 적정성에 대한 조사
실험에서 확인되는 음향신호 특성 중 1000Hz대역 이하의 특정 대역 신호가 빠른 속도로 ② 세월호 선적 화물 무게 중심 조사
감소한다는 점, 일반적인 두 물체 사이의 충격 시 발생하는 백색소음 성분이 명확히 존재 ③ 평형수 탱크 열영상 촬영 조사
한다는 점에서 충돌과 회전변형이 원인이 되어 발생한 것으로도 판단할 수 있지만, 이 실 ④ 사고 당시 세월호 복원성 추정
험의 한계 또한 있다. 외부 물체와의 추돌이라는 전제 아래 실험이 진행되었기 때문에 그

100 101
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

사고 원인 조사결과를 검증하기 위해 다음과 같은 조사를 실시했다. 1) 08:48:24 이후 사고 시점까지 세월호 횡경사 분석 결과

① 선체 거동 시험

세월호는 어떻게 침몰했는가

② 침수 시뮬레이션

제1장
1) 사고 당시 세월호 횡경사 분석

먼저 사고 당시 세월호 횡경사 변화를 조사하기 위해 기존 세월호 선내 CCTV 영상과 사

참위에서 추가로 복원한 선내 CCTV 영상, C-deck에 선적되어 있던 차량의 블랙박스 영
상을 분석하였다. 이중 사참위에서 새로 복원한 선내 CCTV 영상 중 세월호 매점의 전화
선 기울기와 블랙박스 영상의 선체 벽면의 쇠사슬 기울기 변화를 분석하여 사고 당시 세
월호의 횡경사 변화를 유추할 수 있었다.

이를 통해 분석한 사고 당시 세월호의 횡경사 및 횡경사 변화 추이는 아래와 같다.

우선 세월호 매점 전화선 기울기를 분석한 결과는 다음과 같다.

① 08:48:24경 좌현 횡경사 발생 시작
② 이후 횡경사가 점진적으로 증가
① 4월 16일 08:48:24 이후 세월호의 좌현 횡경사는 우선회에 의해서 발생한 것으로 우선
③ 잠시 횡경사 감소하였다가 08:49:16경부터 빠르게 증가함
회는 우현 조타로 인해서 발생하였던 것으로 추정된다.
③ 08:49:31경 최대 약 20도 가량 좌현 횡경사(전화선 기울기 기준)
② 전화선 기울기 추세로 봤을 때, 기울기 추세 변화가 조타에 의해서 발생한 것이라면 처
음 우현 조타 이후 최소 2번 이상의 조타각 변화가 있었던 것으로 보인다.
두 번째로 C-deck 쇠사슬 기울기를 분석한 결과는 다음과 같다.
③ 08:48:24경부터 세월호는 계속해서 우선회하였던 것으로 추정되며 좌현 횡경사 추이
① 08:49:37경 약 22도 좌현 횡경사
및 우선회 시간 등을 고려해 봤을 때 사고 시점까지 상당한 선수방위각 변화가 있었
② 이후 횡경사가 급격하게 증가
을 것으로 판단된다. 이는 5도나 10도 정도의 변침 과정에서 발생한 것이라고 보기 어
③ 08:49:51경 최대 약 51도 좌현 횡경사
렵다.
④ C deck 화물 이동 전에도 매우 빠른 횡경사 속도를 보이며 좌현으로 기울어짐
⑤ 08:49:45 이후 C deck 화물이 이동하면서 초당 약 4.8도/초의 급격한 횡경사 속도 증가를
보여줌

102 103
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

④ 세월호는 08:49:37 이후 사고 시점까지 빠른 횡경사 속도를 보이며 빠르게 기울어졌다. ⑦ 자유항주 모형시험 중 화물이동과 외력을 동시에 적용한 시험 결과가 횡경사 속도
Peak를 2차례 보였다는 점에서 사고 당시 세월호의 횡경사 속도 변화와 유사한 경향

세월호는 어떻게 침몰했는가

을 보였다고 할 수 있다.

제1장
그림 1-59 GM 0.495 외력과 화물이동을 동시에 적용한 경우 횡경사 및 횡경사 속도변화

⑧ C deck 화물이동 전 세월호의 급속한 횡경사를 유발한 요인이 있었을 것으로 판단된다.
⑨ 이러한 요인으로는 외력의 가능성도 있지만 여러 가지 조사의 한계로 인하여 다른 가
그림 1-58 사고 당시 세월호 추정 횡경사(주황색) 및 횡경사 속도(노란색)
능성을 배제할 정도에 이르지는 못하였다.

⑤ 이렇게 빠른 속도도 횡경사한 원인 중 하나는 화물의 연쇄적이고 동시다발적인 움직임

2) 초기 횡경사 유발 요인
이라고 추정할 수 있다.
⑥ 그렇지만, C deck 화물이동 이전에 발생한 빠른 횡경사 속도(2번의 Peak)는 세월호 자체
08:48:24부터 시작되는 세월호의 초기 횡경사와 관련하여 위 그래프에서 보여주는 바와
거동으로 설명하기 어렵다고 판단된다.
같은 횡경사를 유발할 수 있는 요인에는 무엇이 있는가? 여러 요인들에 대해 각각의 요인
들이 횡경사를 유발할 가능성이 있는지 여부에 대해서 알아보았다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

가) 바람, 파도, 조류 등에 의한 좌현 횡경사

세월호는 선형의 특성 상 바람에 취약한 구조이며 강풍에 의해서 횡경사가 발생할 수 있

세월호는 어떻게 침몰했는가

다. 또한, 파도에 의해서도 선체의 횡경사가 발생할 수도 있으며 유사 선박에서 대형 파도

제1장
에 의한 급격한 횡경사 또는 전복 사고 기록이 있다. 뿐만 아니라 가능성은 높지 않지만 강
한 조류에 의해서도 횡경사가 발생할 수 있다.
그림 1-60 CCTV 37번 채널 영상
4월 16일 00:21:36 영상(좌)과 08:49:17 영상(우)
세월호 선원 및 생존자들의 진술에 따르면, 사고 당시는 바람의 세기가 약했으며 파고
또한 높지 않았던 것으로 보이며 사고 이후 여러 매체를 통해 촬영된 영상에서도 사고 해
역에 파고는 높지 않았던 것으로 판단된다. 기상청에 세월호 사고 당시 풍속, 파고 등에 대
해 확인해 본 결과 풍속은 약 2m/s로 강하지 않았고 파고 또는 높지 않았다는 답변을 받
았다.37)

사고 당시 세월호가 항해한 해역의 조류의 세기는 우리 위원회에서 연구 용역을 통해 확 그림 1-61 CCTV 38번 채널 영상
4월 15일 23:58:38 영상(좌)과 4월 16일 08:49:19 영상(우)
인한 바와 같이 횡경사를 유발할 정도의 강한 조류 흐름은 없었던 것으로 판단된다.

따라서 바람이나 파도 또는 조류에 의해서 세월호의 횡경사가 발생하고 그 크기가 점진

적으로 증가하였다고 보기 어렵다.

나) 화물이동으로 인해 발생하는 횡경사

세월호 CCTV 및 블랙박스 복원영상을 확인해 보면 전화선 기울기가 시작되는 08:48:24

경에는 화물이동이 없었던 것으로 확인된다. 따라서 화물이동으로 인한 무게중심 변화로
그림 1-62 CCTV 39번 채널 영상
인해서 초기 횡경사가 발생하였다고 볼 수 없다. <그림 1-60>, <그림 1-61>, <그림 1-62>는 4월 16일 00:14:29 영상(좌)과 08:49:31 영상(우)

선내 CCTV 복원영상 중 일부를 캡쳐한 것으로 37번 채널 CCTV는 D deck 선수에서 선

미 방향으로 촬영한 영상이며, 38번 채널은 D deck 좌현 선미에서 선수 방향으로 촬영한 다) 평형수 조작으로 인해 발생하는 횡경사

영상이고 39번 채널은 D deck 우현 선미에서 선수 방향으로 촬영한 영상이다. 이 CCTV
영상에서 볼 수 있는 바와 같이 08시 49분 이전에 화물이동은 없었다.
37) 기상청에 전화로 확인한 사항이며 최종보고서에는 보다 객관적인 자료를 인용하겠음
세월호 좌현 평형수 탱크에 해수를 주입하거나 또는 우현 평형수 탱크에 실려 있는 평형
수를 배출하거나 하는 인위적인 행위를 통해서 횡경사를 발생시킬 수 있다. 만약 이러한
인위적인 평형수 조작 행위가 있었다고 한다면 그로 인해서 어느 정도의 횡경사가 발생할
수 있는지 그리고 그러한 횡경사 변화가 전화선 기울기 계측으로 추정되는 세월호의 횡경
사 변화와 유사한지 여부를 확인해 보았다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

1-65>는 세월호 매점 CCTV 복원영상과 식당 CCTV 복원영상을 캡쳐한 화면이다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-63 좌현, 우현으로 나뉘어져 있는 세월호 평형수 탱크(연한 파란색으로 표시)

위 그림과 같이 세월호의 3번 평형수 탱크, 힐링 탱크, 5번 평형수 탱크가 좌・우현으로 분

리되어 있으며 해당 평형수 탱크는 하나의 동일한 파이프라인으로 연결되어 있다. 평형수 그림 1-64 08:49:20 이후에 촬영된 식당 CCTV 영상 캡쳐 화면
파이프라인의 직경은 250mm이며 해수면과 평형수 유입구 쪽의 수두 차이를 6.5미터라
고 가정할 경우 시간당 유입되거나 배출할 수 있는 해수의 무게는 <표 1-9>과 같다.

표 1-9 평형수 유입량 계산

10초 20초 30초 40초 50초 60초

부피(CBM) 5.54 11.08 16.62 22.16 27.70 33.24

무게(ton) 5.68 11.36 17.04 22.72 28.40 34.07

그림 1-65 08:49:27에 촬영된 식당 CCTV 영상 캡쳐 화면

<표 1-9>에 나타난 계산 결과와 같이 1분 동안 최대 약 34톤 정도의 해수가 좌현 평형수

매점 CCTV 영상 캡쳐 화면을 보면 승객이 중심을 잘 잡지 못하고 있고(좌) 매점 집기가
탱크에 유입될 수 있다.38) 약 34톤의 무게에 해당하는 해수를 횡경사 모멘트가 가장 큰 좌
넘어지려 하자 승객 중 한 명이 집기가 넘어지지 않게 밀고 있는 자세로 서 있다(우). 매점
현 힐링 탱크에 주입하였을 때 횡경사 변화를 NAPA 프로그램39)을 이용하여 시뮬레이션
CCTV 영상 보다 약 3초 후에 촬영된 식당 CCTV 영상 캡쳐 화면을 보면 식당 내부 무대
해 봤으며 그 결과 5도 이내의 횡경사가 발생할 수 있는 것으로 확인되었다.
설비가 바닥으로 넘어지고 있다. 이러한 현상이 5도 정도의 작은 횡경사에서 발생하였다
고 보기 어렵다. 08:49:24 시점의 전화선 기울기 각도는 약 15도이다.
08:48:24부터 60초 후인 08:49:24 시점의 세월호 횡경사는 약 5도 정도였을까? 먼저
08:49:24 시점의 세월호 선내 CCTV 복원영상을 확인해 보았다. <그림 1-64>와 <그림
CCTV 복원영상 및 매점 전화선 기울기 각도로 볼 때 08:49:24 시점에서 세월호 횡경사는
38) 계산 결과는 수두의 높이 차이에 따른 이상적인 유입량을 계산한 것이며, 평형수 펌프를 가동하여 해수를 주입하거나 배출 5도보다는 훨씬 컸을 것으로 판단되며, 따라서 평형수 조작으로 인해 초기 횡경사가 발생
할 경우는 위 계산 결과보다 적은 양의 해수가 유입되거나 배출된다.
39) 선박 설계 및 안정성(Stability) 평가 등에 사용되는 소프트웨어. 다수의 조선소, 선급 협회 등에서 사용하고 있음 하였다고 보기 어렵다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

라) 세월호의 선회 시 발생하는 횡경사 종합해 보면, 사고 당시 세월호의 초기 횡경사는 우선회로 인해 발생하였다고 보는 것이

선박이 선회하면 초기에는 잠깐 선회 방향과 같은 방향으로 내방경사가 생겼다가 이후 선 합당하다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

회의 반대 방향으로 외방경사가 생기는 것이 일반적이다. 이러한 외방경사각은 선회가 지

제1장
속될수록 계속 증가하다가 일정 각도가 되면 더 이상 증가하지 않는데 여기서 일정 각도 우선회와 관련하여 사고 직전 주기관 rpm 분기 현상을 주목할 필요가 있다. 블랙박스에
라고 하는 것은 최대 외방경사각을 의미하며 이 최대 외방경사각은 선박의 복원성과 밀접 녹음된 소리 분석 결과에서 확인할 수 있는 주기관의 rpm 분기 현상의 원인으로는 아래
한 관계가 있다. 와 같이 크게 2가지 가능성이 있다고 하겠다.

<그림 1-66> 그래프40)는 선박의 선회와 횡경사 변화를 보여주는 것으로 선박이 선회를 하 ① 선박의 선회에 의해 발생한 좌・우현 프로펠러의 부하 차이로 인해 발생하였을 가능성
면 일정 각도까지 횡경사가 계속해서 증가함을 알 수 있다. ② 인위적인 주기관 rpm 조작에 의해 발생하였을 가능성

우리 위원회에서 세월호와 매우 유사한 주기관이 설치되어 있는 유사한 선형의 선박으로

실험해 본 결과, 선박의 선회가 발생할 경우 한 쪽 프로펠러 rpm이 줄어드는 현상을 확인
하였다. 또한, 주기관 rpm을 인위적으로 조작할 경우 블랙박스 소리 분석 결과로 확인되
는 rpm 변화보다 더 빠른 속도로 rpm이 변화하는 것을 확인하였다. 이러한 실험의 결과,
사고 직전 세월호 주기관 rpm 분기 현상은 세월호의 우선회에 의해 발생하였을 가능성이
높은 것으로 사료된다.

3) CCTV 및 블랙박스 영상

선조위는 인양 후 세월호에 선적된 차량의 블랙박스 영상을 복원하였다. 이를 통해 사고

당시 세월호의 횡경사가 어떻게 진행되었는지를 확인할 수 있었다. 선조위에서 복원한 차
그림 1-66 선박의 선회와 횡경사의 변화
량 블랙박스 영상 중 C-deck 오른쪽 앞쪽에 선적되어 있었던 차량의 블랙박스 녹화 영상
에는 벽면에 매달린 쇠사슬이 있어 그 기울기를 분석하여 사고 당시 세월호의 횡경사 변
위와 같이 선회가 지속되면 선박의 횡경사 각도가 커지는 것은 선박의 일반적인 선회운동 화를 파악할 수 있었다. <그림 1-67> 그래프는 선조위에서 분석한 기울기를 보여준다.41)
시 발생하는 것으로 아주 자연스러운 현상이다. 세월호 매점의 전화선도 그 기울기가 점
점 증가하고 있는 것은 세월호의 선회로 인해 발생한 횡경사 때문일 것으로 보인다.

41) 단 이 영상의 시작 시간에 대해서는 선조위 내에서도 두 가지 이견이 있었다. 내인설은 이 영상의 시작시간이 8시 49분 33
40) 자유항주 모형시험 결과 중 GM 0.560에서 방향타를 15도 돌렸을 때 모형시험 결과 초로 보았으며 열린안에서는 8시 49분 37초(?)로 보고 있다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

호 3차원 point cloud 자료를 서로 정합하고, 세월호 실지 조사를 통해 선체 내부 구조물

의 위치 및 각 구조물를 계측하고 확인하였다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
CCTV 영상
세월호에 설치되어 있던 CCTV DVR 복원 자료에 따르면 세월호 선체 내부 중 64개 구역
이 CCTV를 통해서 실시간으로 촬영되고 녹화되고 있었다. 사참위 활동 이전에 복구된
CCTV 영상자료에는 2014년 4월 16일 8시 31분까지의42) 영상기록만이 존재했으며 그 이
후 시간에 대한 영상은 없었다.

사참위는 그동안 복원되지 못했던 2014년 4월 16일 8시 46분 23초 이후 시간에 대한

CCTV 영상의 추가 복원에 성공하였다. 복원된 영상은 8시 49분 31초까지의 선내 상황이
기록된 영상으로 사고 당시 세월호의 횡경사 등 선체 거동을 확인할 수 있었다.

그림 1-67 블랙박스(SEDF-202) 영상 프레임 단위 쇠사슬 기울기(선조위 용역결과보고서 인용)

이 그래프가 보여주는 시간대에 세월호는 오른쪽 방향으로 빠른 속도로 선회를 하면서

왼쪽으로 기울고 있었고 속도는 점점 줄어드는 추세였다. 선체에 매달려있던 쇠사슬은 이
러한 선체의 움직임에 영향을 받아 좌우 방향뿐만 아니라 전후 방향으로도 움직였을 것
이다. 또한 쇠사슬의 기울기에는 선체의 기울기뿐만 아니라 선회로 인한 원심력도 영향을
주었을 것이다. 따라서 선체 횡경사로 발생한 쇠사슬 기울기를 확인하기 위해서는 선체의
선회로 인한 영향과 선체 속도 변화로 인해 전후 방향으로 발생한 기울기를 모두 고려해
야 한다.

그러나 선조위가 수행한 쇠사슬 기울기 분석은 이러한 부분을 반영하지 못하고 단순하게
그림 1-68 추가 복원된 세월호 선내 CCTV 녹화 영상 중 일부(횡경사 발생 전. 실제시간 08:47:50)
2차원 평면에서 쇠사슬 기울기를 분석했기 때문에 사고 당시 세월호의 실제 횡경사를 추
정하기에는 한계가 있었다.

42) 선조위 용역결과보고서(블랙박스, 항만CCTV, 선내CCTV 동기화 분석 결과)에 따르면 세월호 선내 CCTV에 표시된 시간은
사참위는 쇠사슬 기울기를 보다 정확하게 계칙하기 위해 블랙박스 영상의 이미지와 세월 실제 시간보다 15분 23초가 늦었던 것으로 확인되었음. 따라서 실제 시간은 20914년 4월 16일 8시 46분 23초경이 됨

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-69 추가 복원된 세월호 선내 CCTV 녹화 영상 중 일부(횡경사 발생 후. 실제시간 08:49:30)

사참위는 추가 복원된 영상 중 세월호 선내 매점에 설치된 전화기의 전화선 기울기 변화에

주목하였다. 아래 그림의 붉은색 화살표부분으로 어떠한 방해요소도 없는 상태에서 자유롭 그림 1-71 세월호 매점 전화선 기울기 계측 결과
게 움직이는 전화선은 당시 세월호의 실제 횡경사를 잘 반영하고 있다고 판단했기 때문이다.

4) 엔진 rpm 분석

차량 블랙박스에 영상과 함께 녹음된 소리를 분석함으로써 세월호 주기관,43) 발전기(보조

44)
기관), 비상발전기45) 등의 rpm(분당 회전수) 변화 등을 확인하는 과정을 통해 사고 당시 세월
호의 거동을 추정하고자 하였다.

그림 1-70 횡경사 이전(좌)과 횡경사 이후(우) 매점 전화선 기울기 변화
전화선 기울기 계측 결과로 사고 당시 세월호 횡경사 변화를 추정할 수 있으며 세월호 좌
현 횡경사는 사고 당일 8시 48분 24초 경 시작하여 점진적으로 증가하는 추세를 보이고
영상의 마지막인 8시 49분 31초 경 약 20도까지 기울어져 있음을 알 수 있다.
차량 블랙박스 소음진동 분석 과정
세월호 C deck 선수부에 선적된 차량의 블랙박스(SEDF-202), C deck 중앙부에 선적된 차량
블랙박스(SEDF-218, SEDF-226) 그리고 선미 Tween deck에 선적된 차량 블랙박스(SEDF-119)에
녹음된 2014년 4월 15일 ~ 4월 16일 사이의 소리를 분석하였으며 그 과정은 다음과 같다.
43) 기관실에 설치되어 있으며 프로펠러를 돌려주는 역할을 함. 총 2대의 주기관이 설치되어 있었음
44) 기관실에 설치되어 있으며 선박에 필요한 전기를 생산하는 장치. 총 3대의 발전기가 설치되어 있었음
45) 발전기가 어떠한 문제로 인해 정지할 경우 자동으로 가동되어 전기를 생산하는 장치

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

소음진동을 분석한 결과는 다음과 같다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

① 2014. 4. 15. 23:00 이후부터 다음 날 사고 전까지 세월호 주기관의 rpm은 아래와 같았다.

제1장
◦ 좌현 주기관 rpm: 470 rpm ~ 471 rpm 사이를 유지
◦ 우현 주기관 rpm: 465 rpm ~ 468.5 rpm 사이를 유지

분석 결과 세월호 주기관 rpm이 사고 전까지 위와 같이 유지되고 있었으며 특이할만한

rpm 변화는 없다. 이러한 세월호 주기관 rpm 변화 확인을 통해 세월호는 인천 출항 이후
특별한 주기관 rpm 변화없이 약 470 rpm을 유지한 상태로 항해하고 있었던 것으로 판단
할 수 있다.

② 사고 직전 주기관 rpm 변화
쇠사슬 기울기 분석 결과 및 블랙박스 복원 영상 분석 등으로 세월호 사고 시점을 2014.
그림 1-72 소리 분석에 사용된 차량 블랙박스 위치
4. 16. 08:49:48 경으로 볼 수 있으며, 사고 발생 약 46초 전부터 주기관 rpm에 특이할만한
변화가 확인되었다.
① 블랙박스 동영상에 포함된 소리 신호를 추출하였으며,
② 추출된 소리를 Matlab 프로그램에서 신호처리 방법(FFT, STFT 등46))을 활용하여 각종 진
08:49:02 이후의 주기관 rpm 변화를 정밀하게 분석한 결과 주기관 rpm에 해당하는
동 주파수를 표시하였다.
19.6Hz, 23.5Hz, 27.4Hz 등의 주파수에서 08:49:02 이후 좌·우현 rpm이 서로 분기되는 것
③ 주기관, 발전기, 비상발전기가 실제 가동 중에 발생하는 진동 주파수를 확인한 후,
을 확인할 수 있었다. 분기된 2 주파수를 보면 하나의 주파수는 이전 주파수를 유지하거
④ 소리에서 추출한 진동 주파수 중 실제 주기관 등이 가동할 당시에 발생하는 진동 주파
나 약간 상승하는 것으로 보이며 다른 하나의 주파수는 지속적으로 줄어들고 있음을 볼
수를 확인했다.
수 있다.

이를 통해 차량 블랙박스에 영상과 함께 녹음된 소리를 분석함으로써 세월호 주기관, 발

이러한 주파수 분석 결과, 08:49:02 시점부터 한 쪽 주기관의 rpm이 줄어들었을 것으로
전기(보조 기관), 비상발전기 등의 rpm(분당 회전수) 변화 등을 확인하는 과정을 통해 사고 당시
판단할 수 있다. 이러한 주파수 변화를 통해 확인할 수 있는 주기관 rpm 변화를 좀 더 자
세월호의 거동을 추정하고자 하였다.
세하게 확인해 보면 <그림 1-73>과 같다.

46) FFT(Fast Fourier Transform) 특정 시간에 녹음된 모든 주파수를 추출하는 방법으로 신호 내에 존재하는 주파수의 목록과
진폭을 추출할 수 있다. STFT(Short-time Fourier Transform) 시간이 지남에 따라 신호의 주파수 성분이 어떻게 변화하
는지 분석하는 기법이다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

을 미치게 된다. GM에 이 효과를 고려한 수정값을 GoM이라 하며 실제 선박의 복원성에

는 GoM이 가장 중요하다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
세월호참사 이후 참사의 원인이 세월호의 낮은 복원성 때문이었다는 주장이 계속 제기되
어 왔다. 왜냐하면 복원성이 낮은 상태에서 장시간 대각도 조타를 유지하면 선박은 선회
를 하면서 점차적으로 횡경사가 증가하게 되고 일정 시점에 도달하면 더 이상 복원될 수
없을 정도로 횡경사가 커져 복원력을 상실하고 기울어진 상태를 유지할 수 있기 때문이
다. 반면 복원성이 큰 경우에는 대각도 조타만으로 선체가 복원력을 잃고 쓰러질 가능성
그림 1-73 08:49:02 이후 양쪽 주기관 rpm 변화
은 매우 낮다고 하겠다.

5) 복원성 조사 따라서 복원성 값의 크기에 따라 세월호를 침몰에 이르게 한 좌현 횡경사의 원인이 다르

선박의 복원성 크기는 선박 안전과 밀접한 관계가 있으며 특히 참사 당시 세월호와 같이
횡경사가 발생하는 상황에서 그 크기에 영향을 주는 중요한 요인이 된다. 그런데 참사 당
시 세월호의 급격한 좌현 횡경사가 복원성 불량에 의한 것인지 여부에 대한 논란이 현재
까지 지속되고 있어 이러한 논란을 불식시키고 참사 당시 세월호의 복원성 값에 대한 합
리적인 검증을 수행하기 위하여 복원성 조사를 하고자 하였다. 이러한 조사 결과를 바탕
표 1-10
으로 필요할 경우 복원성 기준 등에 대한 제도개선 방안을 제시하고자 한다.
게 해석될 수 있기 때문에 지금까지 여러 조사기관에서 사고 당시 세월호의 복원성 값을
찾으려고 하는 시도를 하였다. 세월호 복원성 값을 조사한 기존의 주요 기관으로는 검경
합동수사본부 전문가자문단(이하 ‘검경합수부’), 해양안전심판원(이하 ‘해심원’), 선조위가 있으며
이들 각 기관에서 조사한 사고 당시 세월호 복원성 계산 결과를 요약하면 <표 1-10>과
같다.47) 48)
기존 조사기관별 복원성 계산 결과

해심원 해심원
비교 항목 선조위 내인설 선조위 열린안 검경합수부
자연소실분 미반영 자연소실분 반영
먼저 복원성이란 무엇인지에 대해 살펴보자. 배는 무게 중심과 부력 중심이 일치하면 평형
경하중량(톤) 6,232.718 6,232.718 6,213.000 6,213.000 6,176.000
상태가 되지만, 여러 조건에 의해 두 중심이 어긋나면 한쪽으로 기울어진다. 이렇게 기울 배수량(톤) 9,775.176 9,786.15 9,646.980 9,629.752 9,553.6

어진 배가 다시 원래의 평형 상태로 돌아오려는 성질을 복원성이라고 한다. 평균흘수(m) 6.166 6.22 6.063 6.053 6.058

트림(m)
-0.262 -0.26 -1.022 -1.054 -0.646
- : 선미트림
배가 한쪽으로 기울면 무게 중심은 변함이 없지만 부력중심은 기울어진 쪽으로 변하게 KG (m) 10.521 10.40 10.57 10.58 10.53

된다. 이때 무게 중심에서 배의 수직방향으로 그은 선과 부력 중심에서 위쪽으로 그은 선 GM (m) 0.626 0.64 0.73 0.73 0.67

GoM (m) 0.306 0.51 0.62 0.38 0.37

이 만나는 지점을 메타센터라고 한다. 그리고 배의 무게 중심과 메타센터 사이의 거리를
GM이라고 하는데 이 값이 커질수록 복원성이 좋다. 하지만 여기서 하나 더 고려해야할
사항이 있다. 배에는 평형수나 청수 연료유와 같은 액체 성분이 있는데 배가 기울면 이들
47) 복원성 값
도 같이 기울게 된다. 이때 자유표면효과라는 것이 발생하게 되며 이 또한 복원성에 영향 48) 복원성 값에 평형수, 청수 등의 자유표면효과를 적용한 값으로 실제 선박의 초기 복원성을 좌우함

118 119
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

선조위 내인설과 열린안의 복원성 계산 결과를 비교해 보면 특히 세월호의 초기 복원성 6) 사고 당시 복원성 추정

을 결정하는 GoM 크기에 큰 차이가 있는 것을 확인할 수 있는데, 이러한 차이는 평형수

세월호는 어떻게 침몰했는가

와 청수 등의 자유표면효과를 어떻게 적용하였는가에 따라 달라졌음을 알 수 있다. 사참위에서 조사한 사고 당시 세월호 복원성 조사 결과는 아래와 같다.

제1장
해심원 조사 결과에서 자연소실분이 의미하는 것은 경험에 의하여 나온 값으로 평형수 가) 세월호 경사시험 적정성에 대한 조사

탱크에 실려 있던 평형수가 오랜 시간이 지나면 전체 용량 중 약 3% 정도 자연적으로 소
실될 수 있다는 것으로 이러한 평형수의 자연소실분을 복원성에 반영할 경우 자유표면효
과가 커지는 효과를 발휘하여 동일한 GM값을 갖는다고 하여도 GoM 값은 크게 달라질
수 있다.
사고 당시 세월호의 복원성이 ‘여객선 복원성 기준’을 준수하였는지 여부에 대한 선조위
열린안 조사결과49)는 <표 1-11>와 같다.
표 1-11 여객선 복원성 기준 및 준수 여부(선조위 열린안 복원성 계산 결과)
조항 항목
한국선급 검사내규 제2편 제2장 14절의 규정에 따르면 “선박의 건조 시 또는 복원성에 영
향을 미치는 중요한 개조(주요치수 변경 등) 시에는 반드시 복원성시험을 실시하여야 한다. 복
원성시험 시는 경사시험 및 동요시험으로 구분하여 실시함이 원칙이나 특별히 요구되는
경우를 제외하고 동요시험을 생략할 수 있다.”고 명시되어 있으며, 「선박복원성기준」 제2
장 제4조 제1항과 제1호 따르면 “선박의 복원성을 계산하기 위하여 다음 각 호의 복원성
시험을 실시하여야 한다.”, “선박을 횡경사시켜 선박의 무게중심위치 산정에 필요한 사항
을 측정하는 경사시험”이라고 명시되어 있다. 이에 따라 세월호는 객실부분의 증축으로
인하여 수직방향의 무게중심(VCG)이 위로 올라가게 되어 복원성에 영향을 미치기 때문에
경시시험을 실시해야 한다. 그런데, 선박의 경사시험은 정확한 무게중심 확인을 위해 중요
한 조건 중 하나가 탱크안의 액체를 가능한 한 완전히 비우거나 가득 채워야 한다.
준수 여부

여객의 횡 이동에 따른 경사우력정 준수

제9조 1항 1호 한국선급 검사내규 제2편 제2장 14절의 규정에 따르면 “모든 탱크는 가능한 한 완전히 비
선회에 의한 경사우력정 미준수
우거나 가득 채워야 한다.”고 명시되어 있다. 탱크안의 액체가 부분 적재되어 남아있으면
제9조 1항 2호 GoM 준수
경사시험 시 액체가 경사를 가중시키는 역할을 하기 때문에 무게중심의 정확성이 떨어질
제9조 2항 1호 격심한 바람에 의한 경사우력정 및 파도에 의한 횡요 미준수

제9조 2항 2호 경사우력정에서의 횡경사각이 한계경사각을 초과하지 않을 것 미준수

수 있다.

횡경사각 0 ~ 30도 면적 0.055 이상 준수

제9조 3항 1호 횡경사각 30 ~ 40도 면적 0.030 이상
횡경사각 0 ~ 40도 면적 0.090 이상
복원정 최대값 횡경사 25도 이상에서 발생
제9조 3항 2호
30도 이상의 횡경사에서 복원정은 0.2미터 이상
준수 선박 건조의 마무리 단계에서 수행되는 경사시험의 목적은 경하상태에서 선박 무게중심
준수 의 높이방향 위치를 산정하는 것이다. 세월호의 경사시험은 일부 탱크에 액체가 부분적으
준수 로 채워진 상태에서 수행되었다. 선박 내 탱크에 부분적으로 채워진 액체가 존재하면 선
준수 박의 횡경사 시 액체도 횡방향으로 이동하게 된다. 액체가 횡방향으로 이동하면 마치 선
박 전체의 무게 중심의 상승과 같은 현상이 발생하게 되는데, 이를 자유표면효과라고 한다.

‘선박복원성기준’의 <별표 1> 제3항 및 「한국선급 검사내규」 제2편 제2장 14절의 규정에 의
49) 선조위 내인설 조사결과보고서에는 여객선 복원성 기준을 준수하였는지 여부에 대한 언급이 없음 하면 이중저탱크의 경우는 총용적의 40% 내지 60%, 그리고 디프탱크의 경우는 총 용적

120 121
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

의 20% 내지 80% 범위 내에 액체가 차 있으면 자유표면효과를 고려할 수 있다고 규정하 나) 세월호 선적 화물 무게중심 조사

고 있다. 경사시험 당시 NO.4 W.B.T(C)는 57.7 % 그리고 M/E L.O.S.T.(P)와 M/E L.O.S.T.(S)는 선조위에서 조사한 세월호 선적 화물 배치와 무게중심에 문제가 있다는 주장이 있어 보

세월호는 어떻게 침몰했는가

각각 53.4 %와 57.3 %의 액체를 적재하고 있었다. 따라서 이 세 탱크에 부분 적재된 액체 다 정확한 복원성 조사를 위해 세월호에 선적되었던 화물 전체의 배치 및 무게중심 등에

제1장
의 자유표면효과를 경사시험을 통해 선박의 무게 중심 산정에 고려할 수 있다. 대한 재검증을 실시하였으며 그 결과는 <표 1-12>과 같다.

해당 적재조건에서 자유표면효과를 적용하는 것이 2가지의 규정에 따른 것으로 맞게 적 표 1-12 우리 위원회의 세월호 선적화물 무게중심 조사 결과

용했다고 판단된다.
중량(톤)
적재위치 종류 수량
소계 합계
그런데 선조위 내인설에서 경사시험 시 부분 적재 탱크에 자유표면효과를 적용하는게 아
Tween deck 차량 33대 41.46 41.460
니고 4번 평형수 탱크 해수의 이동모멘트를 계산해야 된다고 주장했다. 경사시험 시 부분
컨테이너 45개 70.97
적재 탱크에 대한 자유표면효과를 어떻게 적용해야 될지 대한조선학회의 자문을 받아 확 컨테이너 화물 - 114.72
인한 결과 선박안전법 제28조에 의하면 여객선은 선박복원성기준에서 요구하는 기준에 선수 Deck 철근 86B/D 138.13 413.069

따라 복원성을 유지해야하고 선박복원성기준 제7조에 의하면 액체의 자유표면의 영향에 H-빔 95본 53.96

의한 무게 중심의 상승값(GGo)은 다음의 식(1)으로 계산하도록 하고 있다. 파이프/직관 - 28.609

차량 98대 278.88

차량화물 12대 68.674

C Deck
349.392
(화물칸)
컨테이너 1개 1.45

컨테이너 화물 1종 0.388

차량 54대 263.266
여기에서 ρ는 액체의 비중이고, i 는 자유표면의 관성모멘트이며 W 는 배수량을 말한다.
차량화물 19대 261.008
따라서 자유표면의 영향을 무게중심 상승값(GGo)을 계산하기 위해서는 반드시 위 식을 사
컨테이너 7개 11.66
용함을 뜻한다고 했다. D Deck 1,134.127
컨테이너 화물 - 20.704

철근 153B/D 272.576
대한조선학회 자문 결과에 따르면 세월호 완성복원성계산서 도면과 선조위의 열린안에
잡화 - 304.913
서 주장했던 내용은 동일하며 자유표면효과를 적용하여 맞게 계산되었으며, 내인설에서
컨테이너 30개 46.78
주장했던 부분적재 탱크의 평형수 이동모멘트 적용방법은 잘못되었다고 판단된다. 따라
컨테이너 화물 - 52.437
E Deck 275.867
서 한국선급의 세월호 경사시험은 적정한 것으로 판단된다.
사료/철좌대 80B/D 124.25

잡화 - 52.4

합계 2,213.915

122 123
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

우리 위원회 조사결과와 선조위 열린안 조사 결과를 비교하면 <표 1-13>와 같다. 다) 평형수 탱크 열영상 촬영 조사

참사 당시 CN-235 항공기가 촬영한 열영상을 분석하여 사고 당시 세월호 평형수 적재 여

세월호는 어떻게 침몰했는가

표 1-13 우리 위원회와 선조위의 화물무게 및 무게중심 비교 부 등을 판단한 선조위 복원성 조사 결과를 검증하기 위한 조사를 실시하였다.

제1장
항목 선조위 위원회 비교

화물 무게 2,210.085톤 2213.915톤 약 3톤 증가

X 방향 무게 중심 79.77미터 79.41미터 약 0.36미터 뒤로 이동

Y 방향 무게 중심 0.01미터 -0.01미터 큰 차이 없음

Z 방향 무게 중심 10.61미터 10.93미터 약 0.32미터 높아짐

조사 결과를 반영한 수정된 화물 배치도는 <그림 1-74>와 같다.

그림 1-75 사고 당시 CN-235 항공기 열영상 촬영 장비로 촬영된 세월호

선체 바닥 부분의 명암이 온도 차이로 인해 서로 다른 것을 볼 수 있음

CN-235 항공기에 탑재된 열영상 촬영 장비와 동일한 장비를 운용하고 있는 팬더(B515) 해경

항공기를 지원받아 해양대학교 실습선의 평형수 탱크를 해수로 채운 상태와 채웠던 평형수를
배출한 이후 평형수 탱크 온도 변화를 열영상 장비를 통하여 확인하는 실험을 진행하였다.

참사 당시 목포지역의 아침 최저기온은 약 11.5도였고 참사해역 수온은 약 12.6도로 확인

되었으며 검증을 위한 열영상 촬영 당시 부산 기온은 12.4도, 해수의 온도는 15도였다.

CN-235(B703)과 팬더(B515)의 열상장비의 사양은 동일했지만 저장장치에 녹화되는 방식이

달랐다. CN-235(B703)는 이륙하면 자동으로 열영상이 녹화가 되지만 팬더(B515)는 열영상
이 녹화가 되는 것이 아니라 컬러영상만 녹화가 되는 것을 확인하였다. 부득이하게 모니터
의 열영상을 휴대폰으로 촬영허가를 받아 촬영하였다.
그림 1-74 세월호 선적 화물 배치도

124 125
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

1차 촬영은 실습선의 A.P.T(P) 평형수 탱크에 평형수를 만재하여 촬영했으며 2차 촬영은 스 4는 동일 항공기 열영상 촬영에 나오는 4번 평형수 탱크 구역이 주변과 밝기에 큰 차이
A.P.T(P) 평형수를 약 30% 배출한 상태와 A.P.T(S) 평형수 탱크는 약 60% 적재된 상태에서 가 없었기 때문이다. 이와 관련하여 선조위에서는 평형수가 적재되어 있었으나 선체가 기

세월호는 어떻게 침몰했는가

진행되었다. 울어짐으로써 일부가 바깥으로 배출되면서 위쪽이 비었기 때문이라고 추정하였다. 하지

제1장
만 처음부터 평형수가 적재되어 있지 않을 수 있다고 가장할 수 있기에 이를 케이스 4로
선정하였다.

표 1-14 복원성 계산 case 요약

복원성 Case 적용 조건

Case 1 우리 위원회 화물량 등 추가 조사 결과를 선조위 열린안 계산 방식에 반영

Case 2 Case 1조건 + FPT(Fore peak tank) 평형수 탱크에 평형수 적재 조건 추가

Case 3 우리 위원회 화물량 등 추가 조사 결과를 선조위 내인설 계산 방식에 반영

Case 4 Case 1 조건 – 4번 평형수 탱크의 평형수(4번 평형수 배출 조건)

그림 1-76 1, 2차 열영상 활영 화면 이후 NAPA 프로그램을 이용하여 각 케이스별 복원성 계산을 수행하였는데 그 결과는
<표 1-15>과 같다.

해수의 온도가 기온보다 높아서 평형수를 적재한 곳이 더 밝은 색을 띄었으며 평형수를

표 1-15 각 Case 별 복원성 계산 결과
적재하지 않은 부분이 어둡게 나왔다. 이것은 참사 당시와는 반대의 경향으로 참사당시에
는 평형수 적재한 부분이 어둡고 적재하지 않은 부분이 밝게 나왔다. 위 촬영으로 평형수 흘수(미터)
배수량 트림 KMT KG GM GoM
Case
를 적재한 탱크와 적재 후 배출된 탱크와 미적재한 탱크의 명암이 차이가 보이는 것을 확 (톤) - : 선미 (미터) (미터) (미터) (미터)
선수 선미

인하였다. Case 1 9,790.0 6.035 6.310 -0.275 11.072 10.453 0.619 0.517

Case 2 9,957.5 6.582 6.023 0.559 10.902 10.416 0.486 0.390

라) 사고 당시 세월호 복원성 추정 Case 3 9,749.0 6.002 6.293 -0.291 11.076 10.485 0.591 0.311

복원성 계산 조건은 다음 표처럼 네 가지 케이스를 선정했다. 이 중 케이스 1과 케이스 3 Case 4 9,567.2 5.615 6.456 -0.841 11.281 10.641 0.561 0.495

은 선조위의 열린안과 내인설 조건을 반영한 것이다. 케이스 2는 케이스 1에 FPT 평형수
탱크의 평형수가 차 있는 상황을 추가한 것으로 이는 사고 당시 항공기 열영상 촬영 영상
을 검토한 결과 FPT 평형수 탱크의 명암이 주위에 비해 어두운 것으로 확인되었으며, 이
렇게 어둡게 보이는 것은 주위보다 온도가 낮다는 것을 의미하며 FPT 내부에 평형수가 적
재되어 있기 때문에 주위에 비해 온도가 낮았을 것이라고 추정할 수 있기 때문이다. 케이
사고 당시 발생한 횡경사로 인해 좌현 방향으로 화물 이동이 있었으며, 화물창 내부가 아
닌 외부(선수 deck)에 선적된 일부 화물은 외부로 유실되었다. 사고 이후 약 09:35 경 해경
123정에서 촬영된 세월호의 횡경사와 선수 deck 화물 상태는 <그림 1-77>과 같다.

126 127
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

표 1-16 화물 이동으로 인한 무게중심 변화를 반영한 선체의 기울기

세월호는 어떻게 침몰했는가

횡경사 변화
Case 적용 조건 사고 직전 GoM
(화물이동 반영)

제1장
Case 1 경사시험, 화물량 추가 조사 결과를 선조위 열린안 계산 방식에 반영 0.517 39.3도 (좌현)

Case 2 Case 1조건에 FPT(Fore peak tank)에 평형수 적재 조건 추가 0.390 38.0도 (좌현)

Case 3 경사시험, 화물량 추가 조사 결과를 선조위 내인설 계산 방식에 반영 0.311 40.0도 (좌현)

Case 4 Case 1 조건에서 1번, 4번 평형수 탱크의 평형수 배출 0.495 44.8도 (좌현)

위 시뮬레이션 결과를 보면 Case 1 ~ Case 3는 횡경사각이 모두 40도 이하로 계산되었으

그림 1-77 사고 이후 4. 16. 09:35경 세월호 자세 며 Case 4의 횡경사는 약 45도로 계산되었다. 화물이동을 반영한 횡경사각 시뮬레이션
결과 세월호의 횡경사는 무게중심의 위치에 따라 그 결과가 달라짐을 확인할 수 있으며
또한 대각도 횡경사가 발생할 경우 자유표면효과가 횡경사에 미치는 영향은 매우 제한적
위 그림에서의 세월호 횡경사는 좌현 50도 정도로 추정되며, 이러한 횡경사의 크기는 세
이라는 것을 확인할 수 있다. (Case 1(선조위 열린안 계산 방식)과 Case 3(선조위 내인설 계산 방식)의 횡경사각 크기
월호의 복원성과 함께 화물이동 및 유실에 의한 선체무게중심 변화가 복합적으로 작용한
가 매우 유사한 것으로 확인되었는데 이는 대각도 횡경사가 발생할 경우 자유표면효과가 횡경사에 미치는 영향이 매우 제한적이라는
결과인 것으로 판단된다. 것을 보여주고 있음)

각각의 복원성 계산 Case에 화물이동 및 유실에 의한 선체무게중심 변화를 반영할 경우 실제 사고 당시 세월호의 횡경사각을 알아보고 위 4가지 시뮬레이션 결과와 비교함으로

선체의 횡경사 각도가 어떻게 변화하는지 NAPA 프로그램으로 계산해 보았으며 선조위 써 사고 당시 세월호의 복원성을 추정하였다. 사고 당시 그리고 사고 직후 세월호의 횡경

자유항주 모형시험에서 실시하였던 선체 모형의 경사시험 결과도 검토해 보았으며 이러 사를 추정할 수 있는 자료는 쇠사슬 기울기 분석을 통해 얻은 횡경사 크기와 사고 직후

한 횡경사 각도 변화를 조사함으로써 4가지의 복원성 계산 Case 중 실제 사고 당시 선체 촬영된 영상을 정밀 분석하여 얻은 세월호 횡경사가 있다.

의 복원성 값과 유사한 Case가 어떤 것인지 확인하고자 하였다.

먼저 쇠사슬 기울기 분석 결과를 통해 확인한 사고 당시 세월호 횡경사를 확인해 보겠다.

먼저 화물이동 및 유실로 인해 발생할 수 있는 선체무게중심 변화는 어떠하였는지 확인 아래 그림을 보면 사고 당시 세월호의 횡경사는 화물이동 후 최대 약 51도까지 증가하다

해 보았다. 화물 이동 거리와 선외로 유실된 양을 추정하였다. 이와 같이 화물의 이동으로 가 이후 감소하는 것으로 보인다. 일반적으로 선박이 횡경사할 경우 최대 횡경사 이후 횡

인한 무게중심 변화를 반영할 경우 선체의 기울기는 어떻게 변화하는지 NAPA 프로그램 경사 크기가 줄어들었다가 커지는 과정을 반복하면서 최대 횡경사 크기보다 작은 횡경사

을 이용하여 4가지 Case 각각에 대한 시뮬레이션을 실시하였으며 그 결과는 <표 1-16>과 에서 안정되는 모습을 보이는데 세월호도 최대 약 51도까지 기울어진 후 그 보다 작은 횡

같다. 경사에서 안정되었을 것으로 추정된다.

128 129
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
그림 1-79 사고 직후 세월호 선체 자세 정밀 분석 결과. Roll이 세월호 횡경사를 표시함.

<그림 1-79> 세월호 자세 정밀분석 결과와 같이 사고 직후인 4월 16일 09시 15분 31초경
세월호의 횡경사는 좌현 약 46.7도로 추정되었다.

사고 이후 세월호의 횡경사가 증가하는 추세였다고 한다면 세월호의 횡경사는 사고 당시

최대 약 51도까지 증가하였다가 이후 51도보다 작은 횡경사에서 안정화된 이후 침수가 진
행됨에 따라 횡경사 크기가 점차 증가하였을 것으로 판단된다. 따라서, 세월호는 사고 당
시 최대 51도까지 횡경사된 이후 특정 횡경사에서 안정되었을 것이며 그 횡경사 각도는
46.7도보다 작았을 가능성이 높다고 판단된다.

횡경사에 대한 위 두 가지 단서를 세월호 자유항주 모형시험51) 결과와 비교해 보았다. 먼

저 세월호 시험 모형이 정지한 상태에서 좌현으로 4,000 ~ 6,000 톤·미터의 moment를
그림 1-78 쇠사슬 기울기 분석을 통한 사고 당시 세월호 횡경사 추정 그래프
작용시켜 경사시험을 실시하여 횡경사 크기를 확인해 보았다.(<표 1-17>과 <그림 1-80> 그래프 참조)

이와 같이 사고 당시 세월호가 최대 약 51도의 횡경사까지 기울어졌다가 이후 안정화 과

표 1-17 GM별 횡경사 각도(안정화된 상태에서의 각도)
정을 거쳐 51도보다 작은 횡경사 안정화되었을 것으로 추정된다. 안정화된 이후의 각도를
횡경사 각도
추정할 수 있는 단서는 사고 직후 촬영된 세월호 영상을 정밀 분석하여 얻은 세월호 자세 GM
4,000 TM 4,400 TM 5,000 TM 6,000 TM
계측 결과이다. 사고 직후 촬영된 세월호 영상을 정밀 분석50)한 결과로 얻은 세월호 횡경 0.560 37.14 40.94 44.09

사 크기 변화는 아래와 같다. 0.495 43.98 47.23 49.24

0.353 45.48 46.98 48.39

50) 별첨 「참사 당일 세월호 선체 자세 정밀계측」 보고서 참조 51) 우리 위원회에서 네덜란드 마린(MARIN)에 의뢰하여 실시한 자유항주 모형시험으로 자세한 내용은 뒤에서 다루기로 한다.

130 131
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

다음으로 자유항주 모형시험에서 화물을 이동시켜 4,400톤·미터의 횡경사 moment를

주었을 때 시험모형의 각 GM별 횡경사 추이를 비교해 보겠다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
표 1-18 자유항주 모형시험 결과 최대 횡경사각도(자유항주 모형시험 소결 참조)

GM 자체거동 화물이동 윈치 작동 화물 + 원치

0.560 14.15 45.0 - -

0.495 30.20 52.3 ~ 55.1 36.2 ~ 45.5 52.3 ~ 55.4

0.353 39.5 54.6 ~ 55.7 42.9 ~ 48.3 53.5 ~ 54.6

화물이동으로 인해 발생하는 최대 횡경사각은 위 표와 같으며, 사고 당시 세월호의 최대

횡경사각인 약 51도와 비교하면
• GM 0.560은 약 6도 작으며
• GM 0.495는 약 1.3도 ~ 약 4.1도 크고
• GM 0.353은 약 3.6도 ~ 약 4.7도 크다

최대 횡경사 크기를 비교해 봤을 때 GM 0.560 같은 경우는 사고 당시 세월호 최대 횡경사

그림 1-80 세월호 시험 모형 경사시험 결과 각도와 가장 큰 차이를 보이고 있다. 횡경사 크기는 GM과 밀접한 관계가 있다는 점에서
사고 당시 실제 세월호 GM은 0.560보다 작았을 것으로 추정할 수 있다.

위 그래프를 보면 동일한 횡경사 moment가 작용할 경우 GM이 클수록 횡경사 크기가 줄

모형시험 결과 중 최대횡경사 후 댐핑과정을 통해 안정화된 이후의 횡경사 각도를 추정해
어드는 것을 확인할 수 있다. 즉, GM과 횡경사 각도는 서로 반비례함을 알 수 있다. 또한
보면 GM 0.495의 경우 약 46도 ~ 48도 범위에서 안정화되는 것으로 보이며, GM 0.353의
횡경사 moment가 증가할수록 횡경사 각도가 거의 선형적으로 증가하는 것을 확인할 수
경우 약 48도 ~ 50도 범위에서 안정화되는 것으로 보인다. 이와 관련하여 아래 그래프를
있으며 4,400톤·미터의 횡경사 moment가 작용할 경우 횡경사 각도는 GM 0.560에서는
참조하기 바란다.
약 38.8도 정도이고 GM 0.495에서는 약 45.3도, GM 0.353에서는 약 47도였다.

사고 직후 촬영 영상분석 결과 09시 15분 31초경 세월호의 횡경사가 약 46.7도였던 것으로 판

단해 보면 사고 당시 세월호의 횡경사는 46.7도 이하였던 것으로 볼 수 있고 따라서 약 47도
의 횡경사 각도를 보이는 GM 0.353은 실제 사고 당시 세월호 복원성과 차이가 있을 가능성이
비교적 높다고 할 수 있다. 즉, 사고 당시 세월호의 GM은 0.353 이상이었을 가능성이 높다.

132 133
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

7) 자유항주 모형시험

세월호는 어떻게 침몰했는가

사고 당시 세월호의 복원성을 추정하고 전화선 기울기와 쇠사슬 기울기로 추정한 세월호

제1장
의 횡경사 추이를 유사하게 모사할 수 있는 조건을 찾기 위해 네덜란드 마린(MARIN)에 의뢰
하여 자유항주 모형시험을 실시하였다.

시험 모형은 선조위에서 모형시험에 사용한 모형을 그대로 사용하였으며, 선조위 모형

시험 이후 마린에서 모형을 보관하는 과정에서 시험 모형의 변형 등 구조나 성능에 변화
가 있을 가능성이 있어 모형시험 시작 전 시험에 사용할 모형에 대한 성능 시험(Performance
guarantee test)을 실시하였다. 성능 시험 결과 시험 모형은 자유항주 모형시험을 실시하는데

그림 1-81 GM 0.495 조건에서 화물 이동 시 횡경사 변화 문제가 없는 것으로 확인되었다. 52)

선조위에서 시험했던 방법과 동일하게 시험 모형에 화물이동을 모사할 수 있는 추(weight)

를 4군데 설치하였으며(<그림 1-83> 참조), 외력에 의한 횡경사를 모사할 수 있는 장치(winch)도
설치하였다.

그림 1-83 화물이동을 모사할 수 있도록 설치된 weights

그림 1-82 GM 0.353 조건에서 화물 이동 시 횡경사 변화

위와 같은 조사 결과를 종합해 볼 때, 사고 당시 세월호의 GoM은 0.495보다 크고 0.560보

다 작은 값이었을 것으로 추정된다. 최대 횡경사각 및 이후 안정화된 횡경사 크기로 볼 때
0.495에 조금 더 가까웠을 것으로 보인다. 52) 별첨 「M/V SEWOL TURNING TESTS-PROJECT 33705 PERFORMANCE GUARANTEE」 참조

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

모형시험에 적용한 주요 시험 조건은 아래 표와 같다. ④ 화물이동과 윈치작동(외력 작용)을 동시에 적용한 시험에서 횡경사 속도를 분석해 보면 최
대 횡경사에 도달하기 전에 두 번의 Peak를 보이는 특성이 있다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

표 1-19 자유항주 모형시험 상세 조건

제1장
조건 조건 상세 비고

GM 0.560, 0.495, 0.353 3가지 조건

초기 선속 17.5 노트

방향타 각도 - Constant 5도 ~ 35도까지 5도 간격

우현 15도 → 0도 → 우현 35도

우현 15도 → 좌현 5도 → 우현 35도 시험 결과를 모니터링하며 필요에 따라

방향타 각도 – Series
우현 10도 → 0도 → 우현 35도 방향타 각도 조건을 수정하였음

우현 10도 → 좌현 5도 → 우현 35도

횡경사 23도에서 200t·m

화물 이동 시험 결과에 따라 일부 수정 적용
횡경사 33도에서 4,200t·m

윈치 작동 횡경사 23도에서 100톤, 200톤, 260톤 적용 시험 결과에 따라 일부 수정 적용

자유항주 모형시험의 결과를 요약하면 아래와 같다.

그림 1-84 GM 0.495 외력과 화물이동을 동시에 적용한 경우 횡경사 및 횡경사 속도변화

① 최대 횡경사각(도)
GM 자체거동 화물이동 윈치 작동 화물 + 원치

0.560 14.15 45.0 - -

⑤ 전화선 기울기 모사 시험 결과
0.495 30.20 52.3 ~ 55.1 36.2 ~ 45.5 52.3 ~ 55.4 • 전화선 기울기 추세로 보아 총 3구간으로 나누어 볼 수 있다.
0.353 39.5 54.6 ~ 55.7 42.9 ~ 48.3 53.5 ~ 54.6
• 1구간에서의 조타각도보다 3구간에서의 조타각도가 더 컸을 것으로 추정된다.
• 2구간에서 방향타를 0도로 돌리거나 반대방향으로 돌려도 선회방향은 바뀌지 않고
② 횡경사 속도(도/초)
GM 자체거동 화물이동 윈치 작동 화물 + 원치 계속 우선회한다.
0.560 0.75 6.01 - - • 타각 5도를 약 30초 간 유지할 경우 선회각도는 5도 이상이다. 따라서 1구간에서 5도
0.495 0.95 3.53 ~ 4.42 2.18 ~ 4.95 3.26 ~ 4.60
이상의 선수방위 변화가 있었을 것으로 추정된다.
0.353 1.60 3.86 ~ 4.56 3.34 ~ 5.79 3.31 ~ 4.08
• 2구간에서 선회속도는 감소하나 우선회를 지속한다.
③ GM 0.560과 GM 0.495 조건에서는 시험모형 자체거동으로 횡경사 33도 이상 기울어지 • 3구간에서도 우선회는 지속되며 타각이 커지면서 우선회 속도는 더 빨라진다.
기가 어려웠다. 즉, 본격적인 화물이동이 발생하였다고 보이는 횡경사까지 도달하기가 • 08시 48분 24초 이후 선체는 계속해서 우선회하였을 것으로 추정할 수 있으며 횡경사
어려웠다. 각도와 우선회 지속시간 등을 고려해 봤을 때 이러한 우선회는 변침 과정에서 발생하
였다고 볼 수 없다.

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제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

8) 세월호의 우선회와 횡경사의 관련성 마. 침수 조사

세월호는 어떻게 침몰했는가

사고 당시 주목할 부분은 08:48:24 이후 좌현 횡경사가 지속적으로 증가하고 있었다는 것이 사고 직후 침수가 어떻게 진행되었는지에 대해서는 이전 조사 기관에서 정밀한 조사가 이

다. 이렇게 횡경사가 지속적으로 증가할 수 있었던 요인에서 풍속, 파고, 조류 등의 자연적인
요인, 인위적인 평형수 조작에 의한 가능성은 매우 낮은 것으로 사료되며, 자연적인 요인과
평형수 조작 가능성을 제외할 경우 사고 당시 세월호의 횡경사 변화는 지속적인 우현 조타
로 인해 발생하였을 가능성이 높은 것으로 보이며 외력의 가능성 또한 배제할 수 없다.
사고 당일 08시 48분 24초 이후 매점 전화선이 왼쪽으로 기울기 시작하는 시점부터 세월
호의 좌현 횡경사가 시작되었다고 하면 세월호는 08시 48분 24초 이후 계속해서 우선회
하였을 것으로 추정된다.
그렇다면 선회각도는 얼마나 되었을 것인가? 방향타를 돌린 후 좌현 횡경사가 발생한 이
후부터 약 30초가 경과한 시점까지 선회하는 각도의 크기는 아래 표와 같다. 아래 결과는
자유항주 모형시험의 결과이다.
표 1-20 GM별 타각별 선회각도
제1장
루어지지 못했다. 사참위는 초기 침수경로를 확인하는 것이 세월호 사고의 원인을 규명하
는 또 다른 중요한 열쇠가 될 것이라고 판단하였다. 이에 따라 먼저 사고 이후 세월호의 침
수과정이 촬영된 영상과 사진을 정밀 분석하여 침수가 진행됨에 따라 변화하는 세월호의
횡경사, 종경사 선·수미 흘수 등을 계측하였으며 이러한 계측 결과를 이후 침수 시뮬레이
션 검증자료로 활용하기로 하였다.
또한 침수 시뮬레이션에 앞서 초기 침수경로로 예상되는 C deck 좌현 배수관과 좌현 핀
안정기실 통풍관을 통해 사고 당시 실제 유입되었을 해수량을 정확하게 확인할 필요가
있었다. C deck 좌현 배수관과 좌현 판안정기실 통풍관 구조를 자세히 조사한 후 그 결과
를 반영한 해석 모델을 제작하였다. 그리고 이에 의한 수치해석을 통해 해수유입량을 산
출하였으며 해석 결과를 검증하기 위해 모형시험을 추가로 실시하였다. 좌현 핀안정기실
통풍관 구조 중 특이할 점은 통풍관 내부에 기계식 환기팬이 설치되어 있었던 점으로 이
또한 해석 모델에 반영하였다.

해수유입량 산출을 위한 수치해석과 모형시험은 결과값의 신뢰성을 높이기 위해 국내 학

GM별 선회각도
타각
0.560 0.495 0.353
술연구기관에 의뢰하여 연구용역으로 수행하였다. 연구용역 결과 핀안정기실 통풍관과
5도 5.67 6.17 5.47 C deck 배수관 유량 계수의 경향성을 파악할 수 있었고 특히 핀안정기실 통풍관을 통해
10도 12.44 11.59 11.52
서 유입되는 유량의 감소에 환기팬이 상당한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 이러한 결
15도 17.78 16.73 17.68
과를 침수 시뮬레이션에 적용하고자 하였으나 모형시험의 결과로 수치해석 결과를 검증
하는데 한계가 있었다. 이러한 이유로 연구용역 결과로 산출한 유량 계수의 신뢰성을 담
위 표에서 볼 수 있는 바와 같이 자유항주 모형시험 결과에 따르면 방향타를 5도만 돌릴 보하기가 어려웠다. 따라서 연구용역 결과로 산출된 유량 계수(Cd)값을 적용하여 실시한
경우에도 선체의 선회각도는 5도 이상 발생한 것을 알 수 있다. 그런데 여기서 주목할 점 침수 시뮬레이션 결과도 그 신뢰성이 높지 않아 침수 시뮬레이션 결과를 통해 사고 당시
은 실제 세월호는 위와 같은 각도로 선회를 한 이후에도 멈추지 않고 사고 시점까지 계속 좌현 핀안정기실 외판에 파단이 발생하였는지 여부를 확인하는 것에는 한계가 있다.
해서 오른쪽으로 선회를 하였다는 점이다. 이는 앞서 언급한 바와 같이 일반적인 변침 시
행해지는 조타 방법이 아니며 변침 이외의 다른 목적을 가지고 선체를 계속 우선회 시킨
것으로 해석할 수 있다.

138 139
제1장
1) 침수조사 배경
선체조사위원회가 마린에 용역 의뢰한 침수 시뮬레이션의 결과보고서를 먼저 검토해보
자. 보고서에 따르면 세월호의 무게 중심은 선미로부터 60.9미터였다. 이 상태에서 모델
을 기울이게 되면 선수트림53)이 발생한다. 선수트림이 발생한 상태에서 침수가 일어나면
C deck로 유입된 해수가 선수방향으로 이동하여 앞쪽에 계속 고이게 되고 이로 인해 선
수트림이 증가한다.
하지만 4월 16일 9시 30분 경 촬영된 세월호 영상으로 계측한 실제 세월호의 침수자세는
54)
even keel 이었다.
그림 1-85 09:30경 세월호 촬영 영상
마린에서는 이 영상을 분석하여 even keel 상태였음을 확인함
시뮬레이션 모델을 실제 상황과 맞추기 위해서는 무게 중심의 위치가 선미 쪽으로 2.9미
터 이동한 58미터여야 한다. 시뮬레이션과 실제 결과 차이의 간극을 설명할 수 있는 한 가
지 가설은 선수 갑판에 있던 화물의 대량 유실이다. 선조위가 용역을 의뢰한 마린의 가설
이다. 하지만 이는 사실과 다르다. 선수 갑판의 화물량은 약 413톤이다. 사고 당시 이 화물
이 전량 유실되었다고 하더라도 무게 중심 변화는 최대 2.1미터 정도밖에 되지 않는다. 하
53) 선수흘수가 선미흘수보다 더 깊은 상태로 선수 쪽이 선미 쪽보다 해수면 아래로 더 깊이 들어가서 전체적으로는 선수방향으
로 경사가 발생한 상태
54) 선수와 선미의 흘수가 같아 선·수미 방향으로 경사가 없는 상태
140
세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
지만 촬영 영상에서 보이는 것처럼 실제 유실된 화물은 약 113톤 정도였고 나머지는 선수
갑판에 남아있었다. 이를 적용하면 무게중심의 위치는 약 0.6미터 이동하게 된다. 따라서
세월호는 어떻게 침몰했는가
무게 중심 변화를 화물 유실로 설명하기는 어렵다.
제1장
횡경사가 트림에 영향을 줄 수 있는지도 확인했다. NAPA 프로그램으로 횡경사 전·후 세
월호 트림 변화를 시뮬레이션해보았다. 결과는 횡경사 전 선미트림이었던 경우는 횡경사
후 선수트림으로 변하고, 횡경사 전 선수트림이었던 경우는 선수트림 크기가 증가했다.
하지만 실제 사고 현장에서 촬영된 영상을 분석한 결과에서는 시간이 지남에 따라 세월
호의 횡경사 크기가 증가하고 선수흘수 크기가 줄어들고 있음을 확인할 수 있다. 시뮬레
이션 결과와는 반대로 실제로는 선수트림이 증가하지 않고 오히려 반대로 선수트림이 줄
어들고 있었던 것이다. 하지만 앞서 살펴본 것처럼 선수 쪽 화물의 유실로는 이를 설명할
수 없다. 따라서 선미 쪽이 선수 쪽보다 더 빨리 무거워지고 있으며 이는 선미 방향으로 해
수 유입이 빨리 진행되고 있었으며 이를 가능하게 하는 요인이 있다는 가정을 할 수 있다.
이런 가정에서 선조위에서 실시한 마린의 침수 시뮬레이션이 잘못되었을 가능성이 있으
며, 초기 침수경로를 통한 실제 해수 유입량이 예상과 크게 달랐을 가능성이 있고 또한 예
상하지 못했던 또 다른 침수경로가 존재하였을 가능성이 있다. 위와 같은 가능성 모두에
대해 조사함으로서 초기 침수경로와 침수과정을 규명하고, 사고 당시 선미 쪽에 해수가
유입된 또 다른 침수경로가 존재하였는지를 확인하고자 하였다.
먼저 선조위가 조사한 침수 경로 및 침수구획 조사 결과를 확인해보면 D deck의 침수 가
능한 부분은 좌현 선미램프, 우현 선미램프, 좌·우현 현측 출입문 등이나 좌현 선미램프
는 인양과정 중 절단되어 개폐여부를 확인하기 어렵고 나머지는 닫혀 있었다. 그리고 D
deck에서 아래쪽으로 연결된 부위의 경우 총 17개 부분이 있는데 이 중 한 곳은 확인할
수 없었고 다섯 곳은 닫혀 있었으며 나머지 11개 부분은 모두 열려 있었다.
각 갑판 구획으로 연결되는 선체 외부의 통풍구조는 총 16곳이 있으며 선조위는 이중 C
deck 상부에서 좌현 핀안정기실로 통하는 통풍관이 최초 침수구획으로 판단하였다. 선
141
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

조위는 또한 D deck의 선미에서부터 5번째 창문으로도 해수가 유입되었을 것으로 판단 이에 따라 사참위에서는 사고 이후 세월호의 침수자세를 분석했으며 침수 경로 확인을 위
하였고 선미 Tween deck의 파폴린으로 가려진 부분 그리고 C deck에서 D deck로 연결 해 도면 및 현장조사를 실시했다. 이후 초기 침수 경로를 통한 해수 유입량을 조사했다. 이

세월호는 어떻게 침몰했는가

되는 경사로에 설치되어 있던 풍우밀문이 개방되어 C deck에서 D deck로 대량의 화물 후 세월호 좌현 외판 손상·변형 원인에 대한 조사를 실시했으며 이를 토대로 침수 시뮬레

제1장
유입이 가능했을 것으로 보았다. 하지만 이중 C deck 창문은 사참위의 블랙박스 복원 영 이션을 진행했다.
상에 대한 추가 조사에 의해 해수가 유입되지 않았다는 결론을 내렸다.
2) 침수 자세 분석 및 유량 계수 조사

이와 함께 선조위는 좌현의 기관실 전단격벽에서부터 선수 방향으로 설치되어 있는 각 탱

크 상태를 조사하여 외부로부터의 충격에 의한 파공 부위가 존재하는지 확인하였으나 없 가) 사고 이후 세월호의 침수자세 분석

는 것으로 판단하였다. 계측 결과 아래 그림에 표시된 바와 같이 횡경사의 크기는 시간이 지남에 따라 커지는 경

향을 보이고 있으며, 선미흘수가 선수흘수보다 더 빨리 증가하면서 선수·미흘수 차이는
그리고 타기실, 선미 스러스터실(Thruster room), 축실, 보조기관실, 기관실, 핀안정기실 등의 줄어드는 경향을 보이고 있다.
맨홀 및 수밀문의 개폐 상태에 대한 현장조사 및 대인조사 실시하였으며 기관장비 구획
각각의 격벽에 설치된 수밀문과 맨홀이 모두 개방된 상태였던 것으로 확인하였다.

이와 함께 블랙박스 복원영상을 통해 좌현 외판에 설치되어 있는 루버 벤트를 통해 침수

가 발생했음을 확인했다. 선조위에서는 이러한 사실에 근거하여 침수 초기단계에 C deck
좌현 외판에 설치되어 있는 루버벤트를 통해서 침수가 발생하였을 것으로 추정하였다. 그
런데 루버벤트의 구조 상 덮개의 방향에 따라 C deck와 좌현 핀안정기실로 구분되어 연
결되며 C deck으로 연결되었다고 가정한 침수 시나리오는 C deck 시나리오, 좌현 핀안정
그림 1-86 침수과정에서 세월호 횡경사(좌)와 선·수미 흘수 변화(우)
기실로 연결되어 있다고 가정한 침수 시나리오는 핀안정기실 시나리오로 나눠서 침수 시
뮬레이션을 수행하였다.
나) 침수 경로 조사

그 결과 최종적으로는 초기 침수경로가 C deck 루버벤트를 통한 좌현 핀안정기실 침수와 선조위의 침수구획조사 결과를 검토한 후 현장조사, 도면검토 및 블랙박스 복원영상 분석
C deck 배수관을 통한 C deck 침수가 같이 일어났을 경우가 실제 세월호 침몰 자세와 가 용역 등을 통해 선조위 침수구획조사 결과를 검증하였으며 추가로 여객구역인 A deck와
장 유사한 것으로 확인하였다. B deck에 설치된 각종 출입문과 개구부의 개폐 상태를 조사하였다.

선조위는 여러 침수 시뮬레이션을 통해 초기 침수경로를 위와 같이 특정할 수 있었으나, 선조위에서 수행한 침수구획조사는 대부분 실제 현상을 제대로 반영하고 있었으나 일부
앞 서 언급한 바와 같이 시뮬레이션 모델의 선·수미방향 무게중심 위치(LCG)를 이동시켜야 구획에 있어서는 실제와 차이가 있음이 확인되었다. 대표적으로 차이를 확인한 부분은
하는 이유에 대해서는 확인하지 못한 한계가 있었다. 좌현 핀안정기실 통풍관 내부 구조, C deck 좌현 유리창 개방 여부, 좌현 핀안정기실 외판

142 143
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

의 파단으로 이러한 차이는 초기 침수과정에 적지 않은 영향을 줄 수 있다고 판단된다. 선

조위의 조사가 차이가 나는 부분을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

세월호는 어떻게 침몰했는가

제1장
먼저 C deck 좌현 외판으로부터 좌현 핀안정기실로 연결되는 좌현 핀안정기실 통풍관은
조사 결과 통풍관 내부에 환기팬이 설치되어 있었던 것으로 확인되었다. 이는 선조위 조
사 결과에 반영되지 않은 부분으로 통풍관 내부에 설치되어 있는 환기팬이 실제 침수과
정에서 좌현 핀안정기실로 들어가는 해수유입량을 예상보다 줄어들게 하는 효과를 가져
왔을 것으로 판단된다.

그림 1-88 선조위에서 사고 당시 열려있었을 것으로 추정한 C deck 좌현 유리창

세 번째로 사참위의 직나-9 「세월호의 변형·손상부위 확인 및 원인조사」결과에 따르면,

세월호 손상과 변형의 대부분은 인양과 수습을 위해 인위적으로 절단한 부분을 제외하
면 인양과정에서 생긴 것으로 추정되나, 기관구역에서 좌현 핀안정기실에 이르는 손상 중
세월호 좌현 외판 및 내부재에 발생한 손상과 구별되는 손상 즉, Fr. 51 ~ 86 구역의 손상
중 Fr. 71 ~ 74의 손상은 형상 및 경향이 다른 것으로 파악되었으며, 이는 수중체 추돌에

그림 1-87 좌현 핀안정기실 통풍관 구조 스케치 및 통풍관 내부 환기팬

두 번째로 선조위에서는 아래 그림에 표시된 C deck 유리창이 사고 당시 열린 상태였을

것으로 판단하였으나, 우리 위원회에서 용역을 통해 정밀 검증한 결과에 따르면55) 해당 유
리창은 사고 당시 닫힌 상태로 있었던 것으로 판단하는 것이 합리적이라고 본다.

55) 별첨 「세월호 블랙박스 영상 분석을 통한 유리창 파손 여부 감정」 용역결과보고서 참조 그림 1-89 세월호 좌현 외판 변형·손상 부위 및 그 추정 원인

144 145
제1장
그림 1-90 수중체 추돌로 발생했을 가능성을 배제할 수 없는 좌현 외판 손상
의한 손상 가능성을 배제할 수 없다고 하였다.56) 만약 수중체 충돌로 인한 손상이라면 이
를 통한 침수가 이루어졌을 가능성이 크므로 이 또한 침수경로에 추가하였다.
다) 해수유입량 조사
급격한 횡경사 이후 침수과정에서 세월호의 횡경사, 종경사(선수·미 트림) 등 자세 변화에 지
대한 영향을 끼친 것은 각 침수경로를 통해 유입된 해수의 양일 것이다. 실제와 유사한 해
수유입량을 산출해 낼 수 있다면 이러한 해수유입량을 침수 시뮬레이션에 적용하여 보다
신뢰성 높은 시뮬레이션 결과를 얻을 수 있으며, 침수 모델의 횡경사 및 종경사 변화를 실
제 침수과정에서 확인된 세월호의 횡경사 및 종경사 변화와 서로 비교함으로써 초기 침
수경로로 예상한 침수경로 이외에 좌현 핀안정기실 외판 파단 같은 또 다른 침수경로가
존재하였는지 여부를 합리적으로 추정할 수 있을 것으로 판단하였다. 이러한 이유로 초
기 침수경로에 대한 해수유입량 산출을 위한 조사를 전문 연구기관에 용역 의뢰하여 수
행하였다.
초기 침수경로로는 세월호가 좌현으로 45도가량 기울어진 상태에서 선내로 해수가 유입
될 수 있는 경로인 좌현 핀안정기실 통풍관과 C deck 배수관으로 지정하였다. 이와 같은
56) 자세한 내용은 직나-9 「세월호 변형·손상부위 확인 및 원인조사」 조사결과보고서 참조
146
세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
초기 침수경로는 도면검토와 현장 조사 결과 확인되었으며, 앞선 선조위의 시뮬레이션을
통해서도 확인한바 있다.
세월호는 어떻게 침몰했는가
제1장
그림 1-91 세월호 초기 침수경로 예시
조사는 CFD 해석과 모형 시험 두 가지로 진행되었다. 그 결과로 사참위는 핀안정기실 통
풍관 유량 계수(Cd)는 횡경사가 커지거나 수심이 깊어질수록 증가하는 경향이 있고, 속도
가 증가할수록 감소하는 경향이 있음을 알 수 있었으며, C deck 배수관 유량 계수(Cd) 또
한 수심이 깊어지면 증가하는 경향이 있음을 확인할 수 있었고, 핀안정기실 통풍관을 통
해서 유입되는 유량에 환기팬이 상당한 영향을 미치는 것으로 확인되었다.
그러나 CFD 해석 결과와 모형시험 결과에 큰 차이를 보이고 있는데 이와 관련된 원인은
명확하지 않다. CFD 해석에 오류가 있었거나, 모형시험에 오류가 있었거나 또는 해석과 모
형시험 모두에 오류가 있었을 가능성을 배제하기 어렵다.
용역 수행 기관에서는 ‘1:10 축척비로 모형시험을 수행하였기 때문에 표면장력과 레이놀
즈수(Re)의 영향이 실제 스케일과 달라 실제 상황을 정확히 모사했다고 할 수 없다’고 용역
결과보고서에 기재하였으며, 용역결과보고서 서문에 ‘본 연구에서 수행한 수치 시뮬레이
션과 모형시험의 결과는 세월호 사고 시의 실제 상황과는 상당한 차이가 있을 수 있음’이
라고 기재하면서 자신들이 수행한 연구용역결과에 대한 신뢰성을 부정하였다. 따라서 해
당 연구용역 결과는 국내 최고의 학술기관을 통해 진행되었음에도 불구하고 그 신뢰성이
147
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

상당히 결여된 것으로 판단되어야 한다. 그 결과 침수 초기 단계에서의 세월호 자세를 유사하게 모사할 수 있는 조건은 찾기 어려
운 것으로 보인다. 초기 침수단계 이후 전체적인 침수과정을 보았을 때, E2 case 즉 핀안정

세월호는 어떻게 침몰했는가

해수유입량 조사 결과를 반영한 침수 시뮬레이션을 통해 좌현 핀안정기실 파단 가능성 기실 통풍관 Cd값 0.1, C deck 배수관 Cd값 0.4, 좌현 핀안정기실 외판 파단을 적용한 조

여부를 확인하고자 하였으나 해수유입량 조사 연구용역 결과는 실제와 상당한 차이를 보
일 가능성이 있을 정도로 신뢰성이 없는 것으로 이를 침수 시뮬레이션에 반영할 경우 시
뮬레이션 결과에 심각한 오류를 초래할 수 있다.
위원회 존속 기간을 고려하여, 본 연구용역의 중간결과를 활용해 침수 시뮬레이션을 일
부 수행하였으나 침수 시뮬레이션에 적용된 유량 계수(Cd)의 신뢰성이 크게 훼손되어 해
당 침수 시뮬레이션의 결과 또한 신뢰성이 담보되지 않은 하나의 가능성으로 취급되어야
할 것으로 본다.
제1장
건에서 실제 세월호 침수 자세와 유사한 결과를 얻었다. 그러나 침수 초기단계에서 세월
호 자세를 유사하게 모사할 수 있는 조건을 찾지 못하였다는 한계가 있으며 또한, 시뮬레
이션에 적용한 유량 계수(Cd)의 신뢰성에 문제가 있어 침수 시뮬레이션 결과를 조사 자료
로 활용하는 것은 제한적이어야 한다고 본다.
침수실험 조사결과와 한계
핀안정기실 통풍관 유량 계수(Cd)는 횡경사가 커지거나 수심이 깊어질수록 증가하는 경향
이 있고, 속도가 증가할수록 감소하는 경향이 있음을 알 수 있다. C deck 배수관 유량 계수
(Cd) 또한 수심이 깊어지면 증가하는 경향도 있지만, 핀안정기실 통풍관을 통해서 유입되는

3) 침수 시뮬레이션 유량감소에 환기팬이 미치는 영향 등 침수 시뮬레이션 조사 과정에서의 한계가 있었다.

해수유입량 산출을 위한 연구용역의 중간조사 결과를 바탕으로 초기 침수경로인 좌현 핀 3. 세월호 침몰 과정

안정기실 통풍관과 C deck 배수관의 유량 계수를 산정하였으며 산정값을 침수 시뮬레이션
용역 수행업체인 NAPA에 제공하여 총 8가지 경우에 대한 침수 시뮬레이션을 수행하였다. 가. 세월호참사 일지

표 1-21 침수 시뮬레이션 시나리오

2014년
Case 핀안정기실 통풍관 Cd C deck 배수관 Cd 외판 파단 반영 4월 15일
A 0.1 0.4 X
21시경 인천항 출항
B 0.1 0.6 X
C 0.2 0.4 X 21시 24분 인천대교 밑을 지남
D 0.2 0.6 X 22시 야외 갑판에서 불꽃놀이 시작
E 0.1 0.4 O
F 0.1 0.6 O
G 0.2 0.4 O
4월 16일
H 0.2 0.6 O 8시 48분 24초 횡경사 시작 횡경사 0.2도
E2 0.1 0.4 O
8시 49분 18초 선체 급격히 기울기 시작 횡경사 8도
F2 0.1 0.6 O
8시 49분 31~35초 원인 미상 굉음(꽝, 꽝, 탁탁탁, 기이잉) 발생 횡경사 21~22도
G2 0.2 0.4 O
H2 0.2 0.6 O 8시 49분 45초 C-deck 차량이동 시작 횡경사 33.3도

148 149
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

8시 49분 48초 선체 전도57) 횡경사 43도 나. 2014년 4월 15~16일

C-deck 및 핀 안정기실 침수 시작

세월호는 어떻게 침몰했는가

8시 49분 51초 횡경사 51도 2014년 4월 15일 오후 9시경 인천항에 접안해있던 세월호는 예정 출항시간보다 2시간 30

제1장
8시 51분 주기관 정지 분 늦게 움직이기 시작했다. 9시 7분경 세월호는 뱃머리를 오른쪽으로 돌려 제주를 향해
8시 57분 북쪽으로 표류 나아간다. 9시 24분쯤 인천대교 밑을 지났고 9시 43분경 팔미도 왼쪽을 지났다. 속도는
9시 15분 둘라에이스호 세월호 촬영 횡경사 47도 14.6노트였다. 오후 10시에는 약 20노트가 되었고 엔진은 1분에 470회쯤 돌고 있었다. 10
선수가 앞으로 내려가고 선미가 올라간 종경사 확인 시 9분경부터 10시 12분경까지 세월호는 251도에서 240도로 좌현 변침했다. 속도는 19.6
9시 23분 둘라에이스호 세월호 촬영 횡경사 49도 노트였다. 좌현 쪽으로 자월도가 지나갈 무렵인 10시 25경부터 약 3분에 걸쳐 231도에서
9시 34분 목포해경 연안 경비정 123정 세월호 촬영 횡경사 51도
220도 까지 변침했다. 10시 46분경 세월호는 인천과 평택으로 가는 항로가 갈라지는 지
9시 49분 B갑판 침수 횡경사 56.4도
점을 지났다. 그 이후 여러 차례 변침을 하며 예정대로의 항해를 지속하였다
9시 58분 A갑판 침수 횡경사 68.5도
10시 31분 구상 선수부만 남기고 완전 전복 횡경사 108.1도
4월 16일 오전 6시 22분경 세월호는 방위각 203도로 나아가고 있었다. 6시 30분경에는
11시 50분 선수 부분까지 물에 잠김
173도를 향하고 있었다. 7시 11분경 세월호는 157도의 방위각으로 흑산도 동쪽을 지나갔
다. 7시 30분경 1등 항해사 강원식은 3등 항해사 박한결에게 당직을 넘겼다. 세월호가 매
4월 18일 선체 부력 감소하면서 구상 선수까지 해수면 아래로 내려감
물도 북동쪽 2마일 지점을 지나고 있을 때였다. 박한결과 함께 당직을 맡은 조타수는 조
4월 20일 선체 좌현이 해저면과 약 0.5~1미터 간격을 두고 서서히 착저 진행
준기였다. 8시 21분경 156도에서 서서히 방향을 바꾼 배는 8시 26분경에는 140도를 향했

2017년 다. 세월호는 맹골수도로 진입했다. 배는 8시 28분경에 140도, 8시 32분경에는 130도를 향

했다. 약 10분간 배는 130도 방위를 유지했다.
3월 24일 인양
3월 31일 목포 신항 도착
이상이 감지되기 시작한 것은 출항 다음 날 아침 8시 48분 24초 경부터였다. 배가 왼쪽으
4월 09일 육상으로 이동
로 기울기 시작하더니 기울기가 줄어들지 않고 계속 더 기울어져 갔다. 잠시 기우는 속도
4월 11일 세월호 왼쪽으로 누운 상태로 육상 거치 완료
가 주춤하더니 8시 49분 16초부터 이전보다 더 빠르게 왼쪽으로 기울었다. CCTV에 승객

2018년 들이 당황하는 모습이 보이기 시작했다. 그리고 15초 뒤인 8시 49분 31초 경 블랙박스에
쾅 쾅 하는 소리가 녹음된 시점에 세월호의 횡경사는 20도 가량 되었다. 49분 45초가 되
5월 10일 세월호 직립
자 이제 횡경사는 33도가 되었고 C-deck 차량들이 왼쪽으로 이동하기 시작했다. 불과 3
초 뒤인 49분 48초가 되자 C-deck의 배수구와 핀 안정기실 통풍구로 바닷물이 들어오
기 시작했다. 8시 49분 51초, 배는 51도까지 기울었다.

57) 이 보고서에서 ‘전도’란 세월호 선체가 수직 방향에 대해 45도로 기운 것을 뜻한다. 배가 완전히 뒤집어질 때

150 151
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
8시 51분이 되자 주기관이 정지했고 세월호는 기울어진 채 표류하기 시작했다. 시간이 지
날수록 배는 점점 더 기울어졌다. 인근 선박에서 촬영한 영상에서는 9시 15분경 약 47도,
9시 23분경 약 49도까지 기울어진 것으로 보이고 목포해경 소속 123정이 도착한 9시 32
분경에는 51도까지 기울어졌다. 오전 9시 58분경 세월호가 68.5도 기울어지자 A갑판 선
미 쪽 객실에 물이 들어오기 시작했다. 마침 헬기 소리가 나고 바다 쪽 창문 밖으로는 해
경 구명보트가 보였다. 하지만 ‘구명조끼를 입고 선내 대기 하라’는 안내 방송에 따라 대기
하던 이들 대부분은 이미 물이 들이찬 객실을 빠져나오지 못했다.
10시 17분경 세월호는 구상 선수부만 남기고 완전히 전복되었다. 침몰 전까지 172명이 구
조됐지만, 10시 30분 이후 단 1명도 구조되지 못했다.
다. 세월호 침몰 원인
4월 15일 저녁 인천항을 출발한 세월호는 다음 날 오전 8시 35분경 맹골수도를 지났다. 그
리고 10분 정도 지나자 병풍도가 세월호 진행방향 오른쪽에 모습을 드러냈다. 세월호의
경우 항상 이때 쯤 10도 정도 오른쪽으로 방향을 틀었다.
선원들의 진술에 따르면 8시 46분 병풍도 왼쪽을 지나고 있을 때 135도에서 140도로 5도
변침을 했고, 다시 2분 뒤인 8시 48분에 140도에서 145도로 변침했다. 하지만 세월호 매점
의 CCTV가 보여준 벽에 매달린 전화기의 전화선은 다른 이야기를 전하고 있다. 48분 24
초경 왼쪽으로 기울기 시작한 전화선은 48분 57초 정도까지 계속 더 기울어졌다. 이후 49분
15초 정도까지 기울기 증가가 주춤하더니 49분 16초 정도부터는 더 빠르게 기울어졌다.
이 시간 선원과 구출된 승객들은 증언은 대체로 일치했다. 바람이 거세지도 않았고, 파도
가 높지도 않았다. 바람과 파도는 기울기에 영향을 줄 이유가 없었다. 합리적으로 생각해
보면 세월호의 우현 선회가 전화선 기울기 변화의 가장 유력한 해답이다. 그러나 일반적
인 5도에서 10도에 이르는 변침은 이렇게 오랜 기간 동안 이어지는 기울기 변화를 만들지
못한다. 그렇다면 10도보다 훨씬 더 큰 각도의 우현 선회가 있었다고 보는 게 맞을 것이다.
방향타를 움직이는 타기장치의 고장도 없는 상태에서 세월호는 왜 평소와 다르게 계속 우
152
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
현 선회를 하였을까? 이 부분에 대해서는 아직 명확한 결론이 나지 않았다.
세월호는 어떻게 침몰했는가
그리고 8시 49분 31초 ‘쾅’하는 소리가 났다. 선원들과 구조된 승객 다수가 쾅하는 소리와
제1장
함께 배가 급격히 왼쪽으로 기울었다고 4월 16일 당시 증언했다. 이로 인해 4월 16일 당일
과 그 다음날 언론 보도에는 암초에 의한 좌초나 기관실 내부 폭발이 사고의 주요 원인으
로 거론되었다. 하지만 이후 사고 해역에 암초가 없었고 기관실에도 별다른 문제가 없다
는 사실이 밝혀지면서 쾅하는 소리에 대한 의문은 묻히게 되었다. 하지만 쾅하는 소리는
증언뿐만이 아니라 선박에 실린 차량의 블랙박스에도 녹음되었다. 49분 31초에 한 번, 1
초 뒤 다시 한 번 ‘쾅’하는 소리가 녹음되었고 다시 1초 뒤 ‘탁’, ‘탁’, ‘탁’ 하는 소리가 녹음되
었다.
이후 세월호는 더 급속히 빠르게 왼쪽으로 기울기 시작했다. C-deck에 있던 자동차들이
본격적으로 이동하기 시작한 것은 49분 45초가 되어서였고 이 때 선체 기울기는 이미 33
도를 넘어가고 있었다.
블랙박스에 녹화된 C-deck 벽면에 매달린 쇠사슬의 기울기는 8시 49분 37초 때 22도였
으나 49분 48초가 되자 43도까지 기울어졌다. 49분 37초에서 49분 48초까지 불과 11초
사이에 배는 21도 가량 더 기울면서 전도되었다. 그리고 침수가 시작되었다.
침수가 일어나기 직전까지의 세월호 사고 과정은 크게 네 단계로 구분할 수 있다. 먼저 8
시 48분 24초에서 55초까지의 단계다. 이 시기 세월호 매점 전화선의 기울기를 통해 확인
할 수 있는바 세월호는 왼쪽으로 기울기 시작했고 기울기는 점차 증가했다.
두 번째 단계는 49분 16초부터 49분 29초까지로 배는 왼쪽으로 더욱 빠르게 기울어졌다.
CCTV 영상 속 승객들도 배의 기울어짐을 감지하고 있었고 선반의 물건들이 떨어지는 모
습도 보인다.
세 번째 단계는 쾅 쾅 탁탁탁 하는 소리가 3초 동안 연속적으로 일어난 49분 31초부터 차
량이동이 시작된 49분 45초까지의 단계로 이 시간 동안 세월호는 왼쪽으로 21도에서 33
153
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
도로 12도 더 기울게 되었다.
그리고 마지막 단계, 45초부터 C deck에 선적된 차량들이 움직이기 시작하면서 불과 3초
동안 세월호는 다시 10도 더 기울어 43도가 되면서 전도되었다.
첫 번째 단계는 타를 오른쪽으로 돌려서 세월호가 오른쪽으로 돌아가기 시작하면서 왼쪽
으로 기울기 시작한 것으로 보이고 두 번째 단계는 타를 오른쪽으로 더 큰 각도로 돌려서
선회 속도가 빨라지면서 왼쪽으로 기울어지는 속도가 더 빨라진 것으로 보인다. 세 번째
와 네 번째 단계에서는 화물이동이 발생하면서 선체가 급격하게 기울어진 것으로 추측할
수도 있다.
하지만 이렇게 결론을 내리기에 앞서 이 네 단계에서 주목해야 할 부분이 있다. 첫째는 오
랜 시간 동안 세월호가 계속 우현 선회하였다는 점이다. 타기장치의 고장도 없는 상태에
서 이렇게 오랜 시간 동안 우현 선회가 있었던 것은 매우 특이한 것으로 단순하게 변침을
위해서 배를 돌린 것은 아니라고 봐야 할 것이다. 그럼 이렇게 세월호를 계속 오른쪽으로
돌리려고 한 목적은 무엇인가? 이 부분에 대해서는 앞서 기술한 바와 같이 아직 결론이
나지 않았다. 둘째는 49분 31초경부터 발생한 쾅 쾅 탁탁탁 하는 충격음이다. 49분 31초
시점이 녹화되어있는 CCTV 영상에서는 별다른 화물의 움직임이 보이지 않는다. 특히, 선
조위에서 이야기하였던 D deck의 대형 화물의 움직임이 없었다. 선체 벽면과 화물이 부딪
히면서 발생한 소리일 가능성도 있지만 대형 화물의 움직임을 포착하기 어렵다는 점에서
선체와 화물이 부딪히는 소리는 아닐 수도 있다. 세 번째는 C deck에 선적된 화물들이 움
직이기도 전에 세월호는 매우 빠른 속도로 기울어졌다는 것이다. 이 부분은 외력이 작용
했을 가능성도 있지만, 복원성과 관련하여 아직 확인되지 않은 화물의 움직임의 영향일
가능성을 배제할 정도에 이르지는 못하였다.
이 네 단계를 일관되게 설명할 수 있는 가설 중 하나는 미확인 외부 물체와의 충돌이다.
이 물체는 세월호 왼쪽 핀 안정기 그리고 핀 안정기 뒤편 위쪽 외판과 추돌했을 가능성이
있다. 기존 선조위 내인설에서 침몰의 주요 원인으로 보았던 인천행 타기장치 왼쪽 솔레노
이드 철심 고착은 사참위의 조사 결과 가능성이 매우 낮다. 철심 고착으로는 방향타가 왼
154
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
쪽으로 돌아가 있는 것을 설명하기 어렵기 때문이다.
세월호는 어떻게 침몰했는가
외부 물체가 충돌했다면, 8시 49분대에 접촉이 있었던 것으로 보인다. 외부 물체와 부딪친
제1장
핀 안정기는 원래 허용된 각도보다 25도 정도 더 돌아간 상태로 발견되었다. 사참위의 조
사 결과 핀 안정기가 허용된 각도 이상으로 돌아가는 경우 블랙박스에 녹음되었던 쾅하
는 소리와 유사한 소리가 발생하는 것으로 확인되었다.
외부 물체와의 추돌이 있었다면, 두 가지 요인으로 세월호의 횡경사를 더 기울게 했을 것
이다. 하나는 외부 물체가 세월호에 부딪친 지점이 왼쪽 아래라는 점이다. 이는 이미 우현
선회에 의한 원심력으로 왼쪽으로 기울고 있던 세월호에 회전 모멘트를 추가적으로 제공
했을 것으로 추정된다.
두 번째는 외부 물체가 세월호의 좌현 하단을 뒤에서 앞쪽 방향으로 충돌하게 되면서 우
현 선회를 더 빠르게 가속화 했을 가능성이 있다는 점이다. 이에 따라 선회 각속도가 더욱
빨라져 추가적인 원심력이 세월호의 기우는 속도를 더 빠르게 만들었을 것이다.
횡경사가 33도에 이르자 화물들이 움직이기 시작했다. 블랙박스 화면에 잡힌 C-deck의
차량들 대부분이 횡경사 33도에서 왼쪽으로 움직이기 시작했다. 영상은 없지만 D-deck
의 철근과 디스크 드라이어도 이 즈음 움직이기 시작했을 것이다. 배 왼쪽편의 하중이 급
격히 늘어나고 오른쪽은 줄어들었다. 이 영향으로 횡경사는 더 빠르게 기울기 시작해서 3
초 정도의 시간 동안 횡경사가 10도 가량 더 기울어 43도가 되었다.
세월호 개조 과정에서 높아진 무게 중심, 화물이 제대로 고정되어 있지 않았던 점, 평형수
를 원칙대로 실지 않았던 점 등은 복원성을 저해하는 원인이 되어 횡경사와 횡경사 속도
가 커지는데 영향을 주었을 것이나 사참위에서 계산한 복원성 크기(GoM 0.495 ~ 0.560)와 마
린에서 수행한 자유항주 모형시험 결과로 봤을 때 최대 횡경사 크기는 약 30도 정도로 C
deck 화물이 움직였던 33도까지 횡경사가 커졌을 가능성은 낮다고 하겠다.
8시 50분 가까이 되어 배가 45도 정도로 기울자 C-deck 좌현이 해수면에 닿았고 침수가
155
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
시작되었다. 물은 크게 두 부분으로 들어왔다. C-deck 배수구로 역류해서 들어온 바닷물
은 C-deck 화물칸 내부로 들이찼다. 상대적으로 높은 위치인 C-deck에 들이찬 물은 세
월호가 왼쪽으로 더 기울어지는 원인이 되었다. 그리고 C-deck에 위치한 좌현 핀 안정기
실 통풍구 입구로 들어온 물은 아래쪽 핀 안정기실로 들어간다. 배 아래쪽 핀 안정기실로
들어간 물은 더 기울어지지 않게 만드는 역할을 했다. 세월호는 선형의 특성 상 큰 각도로
기울어지면 앞쪽이 뒤쪽보다 수면 아래로 더 깊이 들어간다. 앞쪽으로 경사가 생기는 것
이다. 선조위의 의뢰를 받아 침수 시뮬레이션을 했던 네덜란드 마린(MARIN)에서도 보고서
에 이 부분에 대해서 언급하고 있다. 마린에서 언급한 내용을 보면 선체가 앞쪽으로 기울
어진 상태에서 내부로 유입된 해수는 선체 앞쪽에 고이게 되고 침수가 진행될수록 세월호
는 계속 앞쪽으로 더 기울어지게 된다고 하였다. 그런데 실제 세월호는 침수가 진행됨에
따라 뒤쪽으로 더 기울어졌다. 이렇게 정반대의 현상이 발생하는 것에 대해서 마린은 명
확한 답을 하지 않았다. 단지 횡경사로 인해 선수쪽에 선적된 화물이 해상으로 투하되면
서 선수가 가벼워졌을 것이라는 가정을 하였다. 그리고 시험 모델의 무게중심을 인위적으
로 뒤쪽으로 2.9미터나 옮겨서 자세를 바로 잡은 다음 시뮬레이션을 실시하였다. 이러한
상황을 종합해 판단하면, 실제 선체의 뒷부분을 더 무겁게 하는 침수경로가 있었을 가능
성이 높다.
세 번째 침수 경로가 있었을 것으로 예상된다. 외부 물체와의 충돌이 있었다면, 급격한 횡
경사가 시작된 원인이 된 외부 물체와 추돌과정에서 세월호 좌측 하단에 생긴 파단으로
물이 들어왔을 가능성을 배제하기 어렵다. 이 물은 송풍구를 통해 핀 안정기실로 들어간
물과 마찬가지로 배 아래쪽과 뒤쪽의 중량을 높여 배가 뒤쪽으로 기울어지게 하는 작용
을 한다.
외력 충돌 가설과 다른 결론도 배제할 수는 없다. 먼저 선조위 내인설에서 주요 원인으로
지적하는 D-deck 화물 중 철근과 디스크 드라이어의 이동도 배제할 수 없기 때문이다.
D-deck에는 확인할 수 있는 영상이 존재하지 않음으로 화물 이동 시점을 정확히 추정할
수 없다. 또한 선원과 승객들이 들었던 ‘쾅’ 하는 소리가 D-deck 화물 이동과정에서 발생
했을 가능성도 배제할 수는 없다. 만약 D-deck 화물 이동이 쾅하는 소리와 동시에 이루
어졌다면 횡경사의 급격한 증가 원인으로 추정할 수 있다.
156
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
또한 좌현 핀안정기실 외판에 생긴 파단이 외부 물체와의 충돌에 의한 것이라는 직접적
인 증거가 없으므로 이 또한 침몰 이후 생겼을 가능성을 완전히 배제할 수는 없다.
세월호는 어떻게 침몰했는가
제1장
한계와 과제
그러나 위원회 조사에는 다음과 같은 한계가 있다.
D deck 화물의 이동시점을 정확하게 확인할 수 없었다는 한계가 있다. 해외 전문업체들
을 통해 CCTV 영상복원을 추진하였으나 8시 49분 31초 이후의 영상은 CCTV 손상으로
인해서 불가능하였다. 또한, 복원에 성공한 차량 블랙박스는 C deck에 선적되어 있었던
것들이었기 때문에 49분 31초 이후 D deck 화물의 움직임을 객관적으로 확인할 수 있는
자료가 없다.
사참위는 세 번째 침수경로를 통한 해수유입 가능성을 조사하였다. C deck 배수구, 좌현
핀안정기실 통풍구로 유입되는 해수량을 객관적이고 과학적인 방법으로 산출한 후 산출
된 값을 침수 시뮬레이션에 적용하여 시뮬레이션 결과를 실제 사고 당시 세월호의 자세
변화와 비교함으로써 세 번째 침수경로가 있을 수 있는지를 검증하고자 하였다. 이 조사
과정에서 좌현 핀안정기실 통풍구 내부에 환기팬이 설치되어 있었던 것이 확인되었고 수
치해석과 모형시험을 통해 환기팬이 해수 유입에 일종의 저항 역할을 하면서 해수 유입량
을 상당히 감소시키는 역할을 하였음을 확인할 수 있었다. 그렇지만, C deck 배수관과 좌
현 핀안정기실 통풍구로 유입되는 해수량을 정확하게 산출해 내는 것에는 한계가 있었으
며 침수 시뮬레이션을 통해 세 번째 침수경로를 검증하는 것은 어려웠다.
4. 대한조선학회와 마린의 의견, 이에 대한 조사국의 반박 의견
각각의 의견을 본 보고서 맨 마지막 ‘부록’으로 별도 첨부했다.
157
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가
5. 소결 : 세월호 침몰 원인에 대한 결론
가. 사참위에서 새로 밝혀진 사실
솔레노이드 철심 고착으로는 방향타의 회전 방향을 합리적으로 설명할 수 없다.
사고 직후 촬영된 영상에는 세월호의 방향타가 좌현 8도를 향하고 있었다. 선조위 내인설
에 의하면 세월호는 인천행 타기장치 솔레노이드 밸브 왼쪽 철심의 고착에 의해 우현 전
타를 하고 있었고, 따라서 방향타 또한 우현 방향을 향하고 있어야 했다. 이 둘의 괴리를
모두 설명하기 위해 가능한 모든 조타 시나리오를 분석한 결과 우현 전타와 방향타 8도를
합리적으로 설명할 수 있는 시나리오는 없었다.
좌현 핀 안정기실 부분 외판의 파단이 외부 물체와 충돌로 인해 발생했을 가능성
조사 결과 좌현 핀 안정기실 외판 부분에 배 길이 방향의 가로 파단이 존재하는 것을 확
인했다. 가로 파단과 그 상부에 있는 덴트는 외부 물체가 세월호 좌현 핀 안정기와 그 부근
의 외판에 충돌했을 수 있다는 간접 증거이다. 만약 충돌 가설이 성립한다면 충돌 초기부
터 그 파단을 통해 바닷물이 핀 안정기실 내부로 들어왔을 것이다. 그러나 외력이 파단과
덴트의 원인이라는 직접증거는 확인되지 않았다.
좌현 핀 안정기 과회전이 외부 물체와의 충돌 때문일 가능성
세월호가 해저에 닿았을 때 핀 안정기가 관입되었다. 하지만 관입과정의 시뮬레이션 결과
핀 안정기를 과회전시킬 힘이 발생하지 않는다는 시험결과가 나왔다. 또한 해저면에 닿은
세월호가 수평 방향으로 이동하는 과정에서 작용한 힘은 핀 안정기 과회전의 반대 방향
으로 작용했으며 그 크기 또한 부족하다는 시험결과가 나왔다. 좌현 핀 안정기가 아래쪽
으로 25도 이상 과회전 상태로 발견된 것은 세월호 인양 이후의 일이다. 이후 과회전의 원
인이 무엇인지를 놓고 다양한 가설이 전개되었다. 사참위는 핀 안정기에 대한 조사를 통
해 침몰 이전에 외부 물체와의 충돌에 의해서 발생했을 가능성도 있다고 파악했지만 다
른 가능성을 배제할 정도에는 이르지 못하였다.
158
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
외부물체로부터 가해진 힘의 일부에 의해 좌현 핀안정기 격납고가 틀어졌을 가능성
세월호는 어떻게 침몰했는가
좌현 핀 안정기 격납고의 선수 방향 앞쪽 부분은 선체 안쪽으로 틀어졌고, 선미 방향인
제1장
뒤쪽은 선체 바깥 방향으로 틀어졌다. 즉 수평방향으로 회전한 것이다. 이는 핀 안정기가
외부 물체로부터 힘을 받았을 때 그 힘의 일부가 샤프트를 통해 크룩스박스로 전달되었
고 격납고 전체를 회전시켰을 가능성이 있다. 하지만 해저에서 선체가 회전하는 과정 또
는 인양하는 과정에서 발생했을 가능성을 배제할 정도에 이르지는 못하였다
세월호의 좌현 횡경사와 우선회는 8시 48분 24초경부터 시작되었다.
매점 CCTV 영상 분석 결과 세월호는 사고 발생 약 1분 24초 전인 8시 48분 24초경부터
좌현으로 기울기 시작하였다. 서서히 좌현 횡경사가 증가하다가 잠시 횡경사 크기가 감소
하기는 했지만 이후 더욱 빠른 속도로 횡경사하였다. 이러한 횡경사 추이로 보았을 때 세
월호는 8시 48분 24초경부터 사고 시점까지 짧지 않은 시간 동안 계속해서 우선회하였다
고 판단된다. 이러한 횡경사와 우선회의 원인은 지속적인 우현 조타로 인해서 발생하였을
가능성이 높으며 조타와 관련된 선원들의 진술로 보았을 때 외력의 가능성 또한 완전히
배제할 수 없다. 8시 48분 24초경부터 우선회가 시작되었다면 사고 시점까지 약 84초 동
안 상당히 큰 각도의 우선회가 있었다고 봐야하며 이러한 큰 선회각도로 판단했을 때 변
침을 목적으로 한 선회는 아니었으며 또 다른 이유가 있었던 것으로 볼 수 있다.
주기관 rpm 분기 현상
세월호에는 2대의 주기관이 있다. 블랙박스 소음·진동 분석 결과 두 주기관 모두 약
470rpm을 유지하다가 사고 직전인 8시 49분 02초경부터 한쪽 주기관의 rpm이 계속 감
소하는 현상이 확인되었다. 이러한 rpm 감소는 49분 02초경부터 선회 속도가 빨라졌기
때문에 발생한 것으로 이전 항해구간에서는 관측되지 않았다. 48분 24초경부터 우선회
가 시작되었고 49분 02초경에는 우선회 속도가 빨라졌던 것으로 판단된다.
159
제1장 세월호는 어떻게 침몰했는가 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

나. 세월호 침몰 원인에 대한 결론58) 그리고 대한조선학회 자문결과와 마린에서 진행한 자유항주모형실험 보고서 등을 검토
한 후 이를 종합할 때 외력충돌 외의 다른 가능성을 배제할 정도에는 이르지 못하였으며,

세월호는 어떻게 침몰했는가

외력의 가능성을 열어 놓고 확인한 결과, 세월호 선체 외부 변형·손상의 원인은 수중체 외력이 침몰의 원인인지 확인되지 않았다.

제1장
접촉에 의한 외부충격일 가능성을 배제할 수 없다.

그러나 위원회는 ① 여러 조사 내용이 대부분 추정을 기초로 한 시험이거나 시뮬레이션

이라는 한계를 가지고 있으며, 이로 인해 수중체와 충돌했을 것이라는 가설이 명확한 직
접증거로써 뒷받침되지 않고 있는 점, ② 수중물체 추돌 시점에 관하여 직나-9에서 밝힌
8:49:31와 직나-10에서 밝힌 8:49:41가 서로 상이하는 등 수중체 추돌 시점간에 모순이 있
는 등 조사결과가 상호 충돌하고 있는 점, ③ 수중물체와 추돌했다면 선회율(ROT)은 증가
하나 횡경사율(ROH)은 감소해야 함에도 불구하고 마린 모형시험에서 우현 핀안정기에 윈
치를 잡아 올리는 방식으로 실험한 결과 선회율과 횡경사율이 급증하는 현상이 발생한
점, ④ 소음분석 결과 ‘굉음’이 녹음된 것은 사실이나 화물 등의 움직임과 충돌 상황을 정
확히 알기 어렵고 블랙박스에 녹음된 충격음과 핀안정기 회전시험의 충격음이 동일할 것
으로 단정할 수 없으며 다른 가능성도 완전히 배제하기 어려운 점, ⑤ 핀 안정기실 파단의
원인에 대해서는 인양빔 등의 영향이 추정되지 않는다고 하여 외력의 가능성으로 나아가
는 것은 무리가 있을 수 있고, 직접 접촉 이외의 침몰 후 인양이 완료되는 시점까지 달리
훼손되었을 가능성을 배제할 수 없는 점, ⑥ 침수조사에 있어서 침수시뮬레이션을 통해
좌현 안정기실 파단 가능성 여부를 확인하고자 하였으나 해수유입량 조사 연구용역 결과
유량 계수(Cd)의 신뢰성에 문제가 있어 그 결과를 제한적으로 조사에 활용해야 한다는 점,
⑦ 사고 당시 세월호의 복원성 값은 0.495에 가까웠을 것이라고 추정하면서, 이러한 복원
성 값을 근거로 빠른 횡경사 속도(2.5 deg/sec와 3.6 deg/sec)는 세월호 자체 거동으로 설명할 수
없고 외력이 있을 수밖에 없다는 취지로 주장하고 있으나 이는 추정에 추정을 더한 것이
라는 점 및 ⑧ 참사가 발생한 침몰해역은 잠수함이 잠항할 수 있는 곳이 아니라는 주장을
반박할 설득력이 있는 논거가 부족하며, 사고 당시 그 해역에 잠수함이 존재하고 항해하
였다고 볼 만한 단서도 발견되지 않았다는 점 등을 고려하였다.

58) 사참위, 세월호조사1과-232(2022.07.25.) 「직나-9 조사결과보고서 수정 지시(업무 메일) 접수」, “첨부_자문의견 2. 직나

9, 10 조사결과 종합 결론(안)”

160 161
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

제2장

국가의 구조는 없었다

국가의 구조는 없었다

제2장
재난 상황에서 국민은 국가에게 무엇을 기대할 수 있는가. 위기 상황에서 국가는 국민을
위해 무엇을 수행해야 하는가. 국가는 먼저 신속하고 정확하게 정보를 파악해야 한다. 파
악한 정보를 빠르게 공유하고 이를 토대로 필요한 대책을 마련해서 신속하게 이행해야 한
다. 전 과정에 걸쳐 최선을 다하여 의무를 이행해야 한다. 현장 구조를 지휘하는 이들은
자신에게 주어진 국가적 권한을 최대한 활용, 국민의 생명을 구하는 의무와 책임을 다해
야 한다. 그러나 세월호참사에서 그러한 기대는 현실이 되지 못했다. 당시 ‘구조는 왜 없었
는지’는 세월호참사 진상규명의 첫 질문이기도 하다.

1. 해경이 세월호 승객들을 퇴선 시키지 않은 이유는 무엇인가

가. 세월호참사 발생 당시 해경 조직과 장비 현황

해양경찰청(이하 ‘해경’)은 해양경비, 해양안전, 해양치안, 해양오염방제, 국제협력, 대민봉사

등의 임무를 수행하는 중앙행정기관이다. 해경은 해양조난사고로부터 국민의 생명, 신체
와 재산을 보호할 의무가 있고, 국민의 생명·신체에 중대하고 절박한 위험이 발생할 것으
로 보이는 상황에서 경찰의 권한으로 이를 방지할 수 있다면 자신의 권한을 행사하여 위
험으로부터 국민을 보호할 직무상 의무가 있다. 이러한 의무는 경찰관직무집행법, 수난구
호법 등 법령이 정하고 있다.

162 163
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

위와 같은 목적을 위해 구체적으로 해경은 종합상황실을 설치, 운영하여 신속한 구조활 TRS 코스넷

동을 위해 정보를 수집하고 전파해야 한다. 그리고 해양사고에 관한 정보를 최초로 입수

한 구조본부장은 즉시 위험에 처한 상태를 분석하여 긴급사태의 정도가 어느 단계에 해
당되는가를 결정하여 이를 관계 구조본부장, 함정, 항공기 등에게 신속히 통보, 하달해야
CVMS
한다. 해양사고가 발생한 경우 해경 함정과 항공기는 조난선박으로부터 기본적인 정보를
수집해야 하고, 교신을 지속적으로 청취하여 상황을 파악해야 했으며 선박 내에 생존자
가 없는 것이 확인되지 않는 이상 생존자가 있는 것으로 간주하고 구조작업을 전개해야 KCG 메신저

한다.

국가의 구조는 없었다

제2장
VHF 항무망 SSB 상황전파시스템
세월호참사 당시 해경의 구조를 살펴보면 <그림 2-1>과 같다.

그림 2-2 해양경찰 정보통신장비

해양경찰청

동해지방해양경찰청 서해지방해양경찰청 남해지방해양경찰청 제주지방해양경찰청 ① VHF 항무망: VHF 중에서 156~163㎒ 대역의 주파수를 활용하여 해경 함정, 해경 항공
기, 여객선, 해경 상황실(목포서) 등에서 사용하는 통신장비이다.
인천해양경찰서 속초해양경찰서 완도해양경찰서 울산해양경찰서 제주해양경찰서
동해해양경찰서 목포해양경찰서 서귀포해양경찰서
② VHF 지휘망: VHF 중에서 31㎒ 대역의 주파수를 활용하여 해경 상황실(목포서, 서해청, 본청),
부산해양경찰서
포항해양경찰서 군산해양경찰서 창원해양경찰서 해경 항공기 등이 사용하는 통신장비이다. 원래 해양경찰의 핵심 통신장비였지만 TRS
보령해양경찰서 통영해양경찰서
태안해양경찰서 여수해양경찰서 나 KCG메신저가 도입되면서 중요도가 떨어지고 있다.
평택해양경찰서
③ SSB(Single Side Band): 단측파대를 사용하는 통신장비로 해경 상황실, 해경 함정, 해경 항공
해양경찰교육원
해양경찰연구소 기, 어선, 여객선 등이 보유하고 있다. VHF보다 도달거리가 멀다는 특징을 가지고 있다.
해양경찰정비창
④ TRS(Trunked Radio Service): 해경의 핵심 통신장비 중 하나로 해경 상황실, 해경 함정, 해경
그림 2-1 해양경찰 전체 조직도(2014. 4. 16.) 항공기(회전익) 등에서 사용할 수 있었다. TRS는 일반 핸드폰처럼 사용할 수도 있고 특정
그룹 번호로 설정해 두면 같은 그룹의 단말기끼리 서로 무전기처럼 사용할 수도 있었다.
참사 당일 해양경찰청은 중앙구조본부, 서해지방해양경찰청(이하 ‘서해청’)은 광역구조본부, ⑤ 코스넷(KOSNET, Korea Coast Guard Satellite Communication Network): 해양경찰이 사용하는 광역위
목포해양경찰서(이하 ‘목포서’)는 지역구조본부를 가동하였고, 해경청장, 서해청장과 목포서장 성통신망을 말한다. 코스넷이 설치되어 있으면 경비전화, KCG메신저, 영상전송, 온나라
은 각 구조본부의 본부장의 지위에 있었다. 결재 등이 가능했다. 2014년 4월 16일 당시에는 각급 상황실과 250톤급 이상 함정에 설
치되어 있었다.
한편 세월호참사 당시 각급 해경이 통신을 위하여 보유한 주요 장비의 내역은 다음과 ⑥ KCG메신저: 해경이 사용하던 문자상황보고시스템을 말한다. 카카오톡처럼 1:1 대화를
같다. 할 수도 있고 방을 만들어서 다수의 참가자가 대화를 나눌 수도 있었다.

164 165
제2장
⑦ CVMS(통합선박모니터링시스템): 전자지도에 함정, 항공기, 어선, 여객선 등의 위치가 표시되고
관련 정보를 확인할 수 있는 시스템이다. 선박이나 항공기의 이름을 입력하여 위치를
빠르게 확인할 수도 있고 어선의 경우 선장이나 선원 관련 정보도 확인할 수 있다.
⑧ 상황전파시스템: 해경 상황실에서 상황보고서를 작성하고 해경 대내 및 대외기관으로
전파할 수 있는 시스템이다. 대내기관의 경우 시스템상 전자문서로, 대외기관의 경우
팩스로 확인이 가능하다.
나. 여객선 사고 발생 시 해경은 어떤 책임과 의무를 가지는가
1) 해양사고에 대한 해경의 기본적인 임무
해경은 해양사고가 발생할 경우 국민의 생명과 신체의 안전을 지키기 위하여 경찰로서 임
무를 수행해야 한다. 해양사고와 관련된 해경의 의무는 다양한 법규에서 확인된다. 기본
적으로 해양사고가 발생하면 해경은 「경찰관직무집행법」에 따른 경찰관으로서의 임무와
동시에 「수난구호법」이 정하고 있는 수색·구조·구난 및 보호에 필요한 임무를 담당한다.
구체적으로 살펴보면, 「경찰관직무집행법」은 경찰관이 국민의 생명과 신체, 재산을 보호하
고 공공의 복리증진에 이바지하도록 경찰의 직무와 권한에 대하여 정하고 있다. 그러나 ‘권
한’을 정하고 있기는 하지만 필요한 상황에서 권한을 행사하지 않으면 직무상 의무를 위반
한 것이 되기 때문에, 실질적으로는 경찰관의 구체적인 임무를 정하고 있다고 할 수 있다.
한편 「수난구호법」은 해수면, 내수면에서 조난된 사람과 선박, 항공기, 수상레저기구 등에
대한 수색·구조·구난 및 보호에 관하여 필요한 사항을 정하고 있고, 각급 구조본부의 가
동근거를 정하고 있다. 「수난구호법」의 이러한 규정은 1979년 국제해사기구에서 해난사고
에 대한 국제적인 수색 및 구조체제를 확립하기 위하여 채택하고 1995년 10월 5일 국내
발효된 「해상에서의 수색 및 구조에 관한 국제협약」(이하 ‘「SAR협약」’)의 내용을 반영하여 만
들어졌다.59)
59) 「SAR협약」에 따른 구체적인 수색구조 지침은 ‘국제 항공 및 해상 수색구조 매뉴얼(IAMSAR)’에 상세하게 담겨 있다.
166
국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
한편 해상사고 발생 시 해경을 비롯한 구조세력이 어떻게 작동되어야 하는지에 대하여
는 규칙과 매뉴얼에서 구체적으로 정하고 있다. 규칙으로는 해상치안상황실 운영규칙, 해
양경찰 항공 운영 규칙, 해양경찰청 함정 운영관리 규칙, 통신망 운용 규칙, 해양긴급전화
122 운영 규칙, 122 해양경찰구조대 운영 규칙 등이 있어 상황실, 항공구조세력이 어떻게
작동해야 하는지, 그리고 통신망이 어떻게 기능해야 하는지에 대하여 정하고 있다. 구체
적인 사고 상황 대응, 구조작업의 가이드라인으로는 해상수색구조 매뉴얼, 해상치안 상황
처리 매뉴얼, 주변해역 대형 해상사고 대응 매뉴얼, 함정훈련교범, 해양경찰 항공구조 매
뉴얼, 해양사고(선박) 위기관리 실무매뉴얼 등을 확인할 수 있다.
국가의 구조는 없었다
제2장
이와 같은 규칙과 매뉴얼은 구조를 위해 취해야 할 기본적인 조치들을 구체적으로 정하
고 있고, 따라서 해경이라면 이를 기본적으로 숙지하고 있어야 한다.
2) 해양사고 시 각급 구조본부 및 상황실의 구체적인 임무
「수난구호법」은 해경 내 각급 구조본부가 설치되는 경우와 그 임무에 대하여 정하고 있
다. 중앙구조본부는 해수면상 수난구호에 관한 사항의 총괄과 조정, 수난구호협력기관과
수난구호민간단체 등이 행하는 구호 활동의 역할 조정과 지휘 통제 및 국제적인 협력을
위하여 해양경찰청에 설치된다. 해역별로는 지방해양경찰청에 광역구조본부를 두어 위의
역할을 수행하도록 하고, 해양경찰서에는 지역구조본부를 두게 된다.
해양사고 시 해양경찰청장은 중앙구조본부장, 지방해양경찰청장은 광역구조본부장, 해
양경찰서장은 지역구조본부장을 맡는다. 세월호참사 당시 해양경찰청장 김석균이 중앙
구조본부장을, 서해지방해양경찰청장 김수현이 광역구조본부장을, 목포해양경찰서장 김
문홍이 지역구조본부장을 맡았다. 각 구조본부장은 구조본부 역할 수행의 총 책임자로
서 수난구호업무를 총괄하고, 조난 관련 통신망을 구축하여 정보가 정확하게 파악되고
전달되도록 할 책임이 있다. 이에 더하여 세월호참사와 같은 조난 단계에서는 ① 구조함
정, 항공기 등에 구조 지시를 하고, ② 필요한 경우 적절한 수색 구역의 범위를 결정하고,
③ 선박 소유자, 대리점, 관계 행정기관 등의 관계자와 필요한 연락을 취하고, ④ 필요한 경
167
제2장 국가의 구조는 없었다
우 부근의 선박, 항공기 등에 대하여 협조를 요청하고, ⑤ 조난 통신의 청취 등 관계정보
의 입수에 노력하고, ⑥ 그밖에 필요한 모든 조치를 다해야 한다. 이는 조난 상황에서 가
장 기본적이고 필수적인 임무다.60)
한편 각급 해경은 해상치안상황실(이하 ‘상황실’)에서 각종 상황을 파악하고 상급 기관 및 관
련 기관에 상황을 보고·통보 및 하달하며, 여타의 초동조치를 취한다. 상황이 발생하면
상황담당관의 책임 하에 초동조치와 보고를 하고, 해당부서 및 관련부처에 통보하는데,
만약 중요상황이 발생하여 상황실의 상황요원으로 처리하기 어려울 경우 ‘상황대책팀’을
소집하여 상황을 처리해야 한다. 상황대책팀은 해경조직 전체가 대응해야 하는 해상상황
이 발생했을 경우 신속하고 체계적인 대응을 위해 기능한다. 본청은 상황주무부서 국장
을 팀장으로, 지방청과 경찰서는 상황주무부서 과장을 팀장으로 하여 필수인력으로 상황
대책팀을 구성한다.
그런데 세월호참사 당시 매뉴얼 상 구조본부와 상황대책팀의 관계는 명확하지 않았다. 두
조직의 관계가 어떠한지, 어느 조직이 먼저 가동되어야 하는지가 상황별로 어느 편이 어떻
게 대응해야 하는지가 정리되지 않은 상황이었다. 따라서 당시 해경의 주된 대응조직 체
계를 구조본부로 봐야 할지 상황대책팀으로 봐야 할지 확실치 않았다. 다만 ① 구조본부
는 상황대책팀과 달리 「수난구호법」이 정한 수난구호기관이고, ② 세월호참사 초동대응
시 각급 구조본부장에 해당하는 해양경찰청장, 서해지방해양경찰청장, 목포해양경찰서장
등이 상황실에 임장하거나 보고를 받는 등의 역할을 했으며, ③ 세월호참사의 규모와 파
급력 등을 고려했을 때, 해경의 최상급자인 해양경찰청장이 구조본부장으로 있는 구조본
부가 당시 세월호참사의 주된 대응조직 체계에 해당한다고 봐야 할 것이다.
각급 구조본부의 역할 및 기능에 관하여는 ‘주변해역 대형 해상사고 대응 매뉴얼’에서 구
체적으로 확인할 수 있다. 해당 매뉴얼은 최초 신고접수 및 전파, 보고부터 중앙구조본부
를 중심으로 한 신속한 대응시스템, 대통령을 포함한 관련 부처와의 협조체계 및 사고수
습을 위한 대응체계 등을 정하고 있다.
60) 「해상 수색구조 매뉴얼」 (2013.7.) 26쪽
168
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
‘해상치안상황실 운영규칙’은 상황실을 중심으로 해상치안상황을 신속하고 정확하게 처리하
기 위해 필요한 사항을 정하고 있다. 운영규칙에 의거해 상황실은 24시간 운용되어야 하고,
각 상황실은 신속·정확한 상황 파악과 보고, 통보 및 하달, 초동조치, 정보의 분석 및 사고예
방을 위한 경비세력 배치 및 조정 등의 기능을 담당한다. 매뉴얼과 규칙은 해경이 해상사고
발생 시 사고 상황에 관한 정보를 신속하고 정확하게 파악하고 전달해야 함을 명시하고 있다.
122를 통해 신고가 접수된 경우에도 긴급성이 높은 경우에 동원 가능한 세력에게 신속
히 상황을 전파하고 대응해야 한다. 상황실은 해상 상황과 관련하여 다면적인 역할을 수
행하지만, 규칙과 매뉴얼에서 반복적으로 드러나는 바와 같이 상황을 신속정확하게 파악
국가의 구조는 없었다
하여 정보를 수집하고 전파하는 것은 상황실의 다양한 역할 중에서도 가장 핵심적이라고
제2장
할 수 있다.
한편 ‘해상수색구조 매뉴얼’은 해경의 해양사고별 조치요령을 규정하고 있다. 매뉴얼은 해
양사고의 유형을 충돌사고, 좌초사고, 전복사고, 화재사고, 침수사고 등 5가지로 분류하고
각 사고별 조치요령을 정하고 있는데 세월호참사는 사고의 특성상 5가지의 유형 중 전복
사고 및 침수사고로
침수사고 분류된다. 다른 유형의 경우에도 적용될 필요가 있을 경우 역시 해경
의 임무로 보는 것이 타당하다. 그리고 구조계획과 지휘통솔에 관한 부분은 구조본부와
상황실에 모두 적용된다.
매뉴얼에 의하면 침수사고의 경우 신속하게 구조 활동을 전개해야 하고, 침수에 의하여
경사가 발생할 경우 손상부위가 알려지지 않거나 최종적인 구조계획이 수립되어 있지 않
아도 일시적인 구조계획을 수립하여 시행해야 한다. 배수작업을 실시해도 침수량이 증가
할 경우 신속하게 인명 구조대책을 강구해야 하고, 사고선의 선원이나 승객, 관계자로부터
부정확한 정보를 입수할 수 있기 때문에 다양한 정보를 획득하려는 노력을 다하여야 한
다. 그리고 구조선박 또는 항공기를 즉시 사고해역으로 급파하여 정보를 취득하고 상황을
정확하게 검토해야 한다. 상황조사의 우선순위는 사고 선박 내의 인원수와 상태, 인명피해
상황이다.
‘전복사고’의 경우, 선박 상태에 따른 합리적인 구조계획 수립이 매우 중요하고 일사불란
한 지휘통솔이 선행되어야 하며, 신속하게 전복선박 내의 인명 구조작업이 수행되어야 한
169
제2장 국가의 구조는 없었다
다. 생존자가 없는 것이 확인되지 않은 이상 생존자가 있는 것으로 간주하고 구조작업을
전개해야 하며, 퇴선여부 파악, 구명조끼 착용여부 파악, 인명피해에 대한 상황 파악 등을
등 고 있다. 해경은 해양에서 국민에게 발생하는 위해의 방지를 임무로 하는 조직이다. 또한
점검해야 한다.
이처럼 침수 내지 전복사고가 발생한 경우, 신속하고 정확하게 상황을 파악하고 정보를
전파하는 한편 파악된 정보에 따라 구조계획을 세우고 구조활동을 진행하는 것은 해경
구조업무의 가장 기본에 해당하며, 각 매뉴얼에서도 임무의 구체적인 내용을 정하고 있다.
3) 신속한 구조를 위한 해경의 퇴선조치 권한
세월호참사 당시 해경은 세월호에 대하여 직접적으로든 간접적으로든 퇴선조치를 취하
지 않았다. 선내에 승객들이 머물고 있는 상황을 알 수 있었음에도 해경 지휘부나 상황실
의 누구도 세월호 선장·선원 혹은 현장에 출동한 구조세력을 통해 퇴선조치를 취하지 않
았다.
해경에게 그러한 권한이 없는 것일까. 현행법에서 퇴선에 관한 권한이 누구에게 있는지 명
시적으로 정한 규정은 없다. 다만 “누구든지 선박의 안전을 위한 선장의 전문적인 판단을
방해하거나 간섭할 수 없다.”라는 규정만 있을 뿐이다.61) “퇴선의 필요성이나 시기, 방법 등
은 원칙적으로 선박 총책임자인 선장의 전문적 판단과 지휘에 따라야 하며, 퇴선 명령은
위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 매우 신중하게 이루어져야 한다.”는 점은 법원 판
결을 통해서도 확인되었다. 그러나 이는 어디까지나 선박의 안전을 위해 ‘선장이 구체적으
로 판단하고 이에 따라 조치했음’을 전제하고 있다. 선장이 선박의 안전을 위해 어떤 판단
을 하고 조치를 취하지 않았거나, 그렇게 할 것을 기대하기 어려운 상황에서는 달리 판단
할 수밖에 없다. 그리고 설령 선장의 권한과 판단에 맡긴다고 하더라도, 선장이 자신의 판
단에 따라 구체적인 조치를 취했는지 확인하는 것 또한 해경의 의무라고 할 수 있다. 이는
경찰로서 해경의 권한과 임무를 고려할 때, 당연한 귀결이다. 「경찰관직무집행법」은 위험
발생을 방지하기 위해 긴급한 경우 필요한 한도에서 위해를 받을 우려가 있는 사람을 피
61) 선박안전법 제31조
170
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
난시키거나 직접 위해 방지를 위한 조치를 취하도록 할 수 있는 권한을 경찰에게 부여하
해양조난사고의 경우 육상에서 발생하는 사고에 비하여 훨씬 위험성이 높고 상황이 긴박
하기에 해경은 육상경찰이나 소방대원보다 더욱 엄격한 업무상 주의의무를 부담한다. 따
라서 국민의 안전이 위협받는 순간에 경찰이 자신의 직무에 따른 권한을 행사하는 것은
권한일 뿐만 아니라 의무이기도 하다.
‘일반적으로는’ 퇴선조치에 관한 선장의 판단을 존중해야 한다. 그러나 선장과 선원이 가
국가의 구조는 없었다
장 먼저 배에서 탈출한 세월호의 경우 선장의 판단을 기다리거나 존중할 수 있는 상황이
제2장
아니었다. 선장의 판단을 존중한다는 이유로 퇴선조치를 취하지 않는 것은 해경의 의무
를 다하지 않는 것일 뿐이다. 그리고 선장의 구체적인 판단과 이에 따른 조치가 있었는지
를 확인하지도 않았다. 법원은 123정장에 대한 형사판결에서 123정장이 당시 세월호의
승객수가 450여 명이라는 사실을 알고 있는 상황에 현장에 도착하여 밖으로 나와 있는
승객이 없고 세월호가 45~50도 기울어져 있어 침몰 가능성이 높아 승객들이 선박을 빠
져나오지 못하면 익사할 수 있다는 사정을 인식하였기에, 승객에 대한 퇴선조치를 취했어
야 한다고 판단했다. 또한 퇴선조치는 “반드시 훈련을 통해서만 습득할 수 있는 것은 아니
고 당시 상황에서 해경으로서 이행하여야 하는 기본적인 조치”라고도 판단했다. 즉, 언제
어떤 상황에서든 선장만이 퇴선조치를 할 수 있고 선장만이 의무를 부담하는 것이 아니
라, 구체적인 상황을 살펴서 해경에게 퇴선조치를 취할 의무가 있는지, 그 의무를 충분히
다 하였는지를 살펴야 함을 보여준다.
다. 해경은 승객을 언제까지 구조할 수 있었나
세월호참사와 관련된 형사재판에서 해경이 세월호 선내에 있던 승객들을 구조할 수 있었던
시점은 09:50이라고 적시되어왔다. 123정장에 대한 형사판결에서 법원은 참사 당일 09:50
이전 퇴선유도가 있었다면 승객 전원의 탈출이 가능했기 때문에 이때 퇴선조치를 취하지
않은 것은 123정장의 업무상과실로 인정했다. 그러나 4층 침수가 시작된 09:50 이후에는 세
월호의 구조상, 침수로 인해 선내승객들이 방송이나 육성을 통한 퇴선유도를 들을 수 있었
는지 여부가 입증되지 않았다는 이유를 들어 09:50 이후 퇴선조치를 취하지 않은 것에 대
171
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

해서는 업무상과실로 인정하지 않았다. 해경지휘부에 대한 형사판결에서는 09:50 이후 해

경이 선내에 진입하거나 퇴선방송을 통해 구조할 가능성이 희박하다고 전제했다.

세월호 사고 신고가 접수된 이후 현장 구조세력과 지휘부의 대응이 적절했는지를 판단하

기에 앞서, 09:50을 기준으로 해경의 추가적인 승객 구조가능성을 일률적으로 판단하는
것이 타당한지에 대해 검토할 필요가 있다. 이를 그대로 받아들인다면 해경은 09:50 이후 3층

에는 아무런 조치를 취하지 않았어도 법령상 의무를 위반한 것이 아니라는 사후적인 판

단으로 이들에게 면죄부를 줄 수 있기 때문이다. 그러므로 해경의 퇴선유도 조치에 의해

국가의 구조는 없었다

09:50:17경 채증영상 캡쳐(703호기)
모든 승객을 탈출시킬 수 있는 상황이 아니었다 하더라도 승객을 한 명이라도 더 탈출시

제2장
킬 수 있었다면 09:50 이후 추가적인 구조가능성을 배제해서는 안 된다. 기존 판결 내용
에 대한 이와 같은 문제의식 하에서 ① 09:50경 이후 육성 내지 대공마이크에 의한 퇴선
4층
지시가 선내 승객들에게 전달될 가능성, ② 09:50경 이후 퇴선지시가 전달되었다면 선내
승객들이 퇴선하여 생존할 수 있는 가능성을 검토할 필요가 있다.

1) 09:50 이후 퇴선 지시가 전달될 가능성을 배제할 수 있는가 09:50경 선체 시뮬레이션 외관 침수 상태 캡쳐

123정장에 대한 형사재판에서 ‘09:50 이후 대공마이크로 퇴선지시를 했다면 선내에 전달 5층

되었을 가능성’은 중요한 쟁점 중 하나였다. 세월호참사의 생존자들은 123정에서 대공마

그림 2-3 09:50경 채증 화면과 선체 시뮬레이션으로 구현한 당시 외관 침수에 따른 3, 4, 5층 선내 침수 상태
이크로 퇴선방송을 했다면 출입문이 열려있던 좌현을 통해 방송이 충분히 전달됐을 것이
고, 당시 갑판이나 선내에서 승객들 간의 대화가 가능했기 때문에 123정 승조원을 통해
그런데 법원과 검찰은 세월호의 각 층별 갑판 침수가 시작된 시점인 09:50경에도 여러 출
퇴선지시를 했더라도 충분히 전달됐을 것이라고 법정에서 증언했다. 그러나 증언 외에는
입구가 완전히 폐쇄되지 않았다는 점, 갑판에 있던 승객들이 선내 승객들과 의사소통을
전달가능성이 구체적으로 입증되지 않았기에, 법원은 09:50 이후 선내에 마이크 또는 승
할 수 있었기에 대공마이크 소리가 갑판까지 전달되면 갑판에 있던 승객들에 의해 선내
조원의 육성을 통해 소리가 전달될 가능성이 확인되지 않는다고 보았다.
로 그 내용이 전달될 수 있었다는 점을 고려하지 않았다. 따라서 이 두 사실을 고려하여
09:50경 이후 상황에 대해 검토할 필요가 있다.
한편 해경지휘부에 대한 형사재판(1심)의 경우, 검찰 세월호참사특별수사단은 공소제기단
계부터 당일 09:50을 선박 내 진입 및 퇴선유도에 의한 구조가능성이 희박해진 시점으로
09:50경 세월호의 각 층별 침수상태를 살펴보면 세월호의 3, 4, 5층 좌우현 출입구 중 상
특정했다. 이는 먼저 진행되고 확정된 123정 재판에서 인정된 사실관계를 전제했기 때문
당수가 물에 잠기지 않았다는 것을 알 수 있다. 출입구가 완전히 잠기지 않았기에 대공마
인 것으로 보인다. 그렇기 때문에 법원도 09:50경 이후 퇴선지시가 전달되었을 가능성에
이크를 통해 외부에서 퇴선지시를 내릴 경우 소리가 직접적으로 선내에 전달될 가능성을
대하여는 살펴볼 필요가 없었다.

172 173
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

배제할 수 없다. 또한 한 층의 출입구를 통해 전달된 방송이 다른 층에 전달될 수 있는 가

능성, 출입구에 가까이 있는 승객들 혹은 우현과 선미 갑판에서 대기하고 있던 승객들이
퇴선지시를 선내에 전달할 가능성도 고려할 수 있다. 나아가 채증사진을 통해 당일 10:13
경까지는 5층 좌현 출입구가 침수되지 않고 있고 10:17경까지는 4층 선미 우현 측 출입구
가 침수되지 않았다는 사실이 확인된다.

그렇다면 당일 09:50경 이후에 퇴선방송이 이루어졌더라도 선내에 직간접적으로 전달되 5층

었을 가능성을 배제할 수 없다고 보아야할 것이다. 현장 채증자료나 관련 진술에 대한 한

국가의 구조는 없었다

계로 형사재판에서 요구하는 합리적인 수준의 의심이 여지가 없을 정도의 입증을 하는

제2장
데에는 어려움이 있지만, 사참위가 조사한 바에 따르면 4층 선미 우현 측 출입구가 침수되
는 시점인 약 10:17경 이전까지는 대공마이크를 통해 퇴선지시가 전달되었을 가능성을 배
4층
제할 수 없다고 보아야 한다.

2) 09:50경 이후 퇴선 지시를 통한 추가 탈출가능성을 배제할 수 있는가

3층
법원은 해경지휘부에 대한 형사재판(1심)에서 09:50 이후 퇴선지시의 전달가능성과 09:50
이후 구조가능성을 구분하지 않았다. 단지 09:50경 선내 진입을 통한 구조가능성이 희박
해졌다고 전제한 뒤 해경지휘부 각 개인의 과실여부를 판단했다. · 5층: 단원고 교사 등(5/10) 탈출 경로 화살표
· 4층: 단원고 남학생 등(35/182) / 단원고 여학생 등(49/161) ● 파란색: 09:50 이전 탈출 가능 경로
· 3층: 일반 승객(31/63) / 화물 기사(32/33) ● 빨간색: 09:50 이후 탈출 가능 경로
그러나 앞서 09:50경 이후에도 해경의 퇴선유도 조치가 이뤄졌다면 지시가 전달되었을 (구역별 승선객 중 생존 승객/전체 승객) ● 검은색: 시간과 무관한 탈출 가능 경로

가능성이 상당했다는 것을 살펴보았다. 또한 당시 세월호 각 층의 탈출 가능한 경로를 살

펴보면 퇴선 지시가 전달되었을 경우, 09:50경 이후에도 승객들이 추가적으로 탈출했을
가능성을 쉽게 배제할 수 없다. 구체적으로, ① 당일 3층 로비에서 대기하던 승객 10명은
09:47경부터 3층 좌현 출입구 쪽으로 탈출하여 구조되었고, 13명은 의자 등을 이용하여
4층으로 올라 10:18-10:20경 4층 우현 출입구로 탈출하기도 했던 것을 보면 09:50경 이후
에도 탈출할 수 있었고,62) ② 4층 선수 객실 구역의 경우, 퇴선지시가 전달됐다면 복도에
서 로비로 이동하여 4층 로비 우현 출구로 나가 탈출하였을 가능성을 배제할 수 없으며,
③ 4층 중간 객실 구역의 경우에는 우현 측 출입구로 탈출한 승객들이 있었는데, 복도로
62) 이는 사참위가 기록검토와 조사를 통해 신원을 특정할 수 있는 사람의 수이고, 실제 해당 동선으로 탈출한 승객의 수는 더
있을 수 있다
그림 2-4 승객 위치 및 시간대별 승객 탈출 가능 경로
해수가 유입되기 전인 10:15경까지는 선수 객실 구역과 마찬가지로 로비로 나와 우현 출
구로 탈출할 수 있었을 것으로 보이고, ④ 4층 선미 구역의 경우 선체가 완전히 침수되는
10:10-10:17경까지도 탈출할 수 있는 조건이었는데, 객실에서 복도로 나온 이후 수평으로
이동하여 출입구로 갈 수 있고 문도 쉽게 열렸기 때문에 09:50 이후 퇴선 지시가 전달되었
더라도 해수가 유입된 10:10-10:17경 이전까지는 탈출할 수 있었을 것으로 보인다. 이처럼
세월호 각 층별 구역과 실제 탈출 승객 사례를 보더라도, 09:50이라는 시점을 기준으로 일
률적으로 탈출가능성 내지 구조가능성을 배제할 수는 없다.

174 175
제2장 국가의 구조는 없었다
그림 2-5 희생자 박○○ 09:37:38경 촬영 영상 캡쳐
특히나 4층 선미 우현 쪽 복도에서 10:15 이후까지 친구들과 함께 대기하고 있다가 바닷
물이 들어온 이후 물에 휩쓸려 출입구로 탈출한 단원고 여학생의 경우 사참위와의 조사
에서 본인이 대기하고 있던 위치에는 ‘당시 선미 출입구가 닫혀있지 않고 살짝 열려있어
퇴선지시를 들을 가능성이 충분했고, 물이 들어온 것으로 추정되는 시점(10:17-18경)보다
20-30초 전에라도 퇴선지시가 있었다면 대부분의 학생들이 수평이동하여 선미 쪽으로
쉽게 탈출할 수 있었을 것’이라고 진술했다.
또한 당시 해당 위치에서 촬영한 희생자들의 영상 및 사진을 통하여 옆 객실(SP-3)에서 나
온 학생들이 모두 줄줄이 서서 대기하고 있었고 들어오는 불빛을 통해 선미 출입구가 닫
혀있지 않았다는 것도 확인된다. 그리고 승객들이 당일 발송한 카카오톡 기록을 검토해본
결과 해당 위치에서는 10:00 이후에도 ‘지금 방 안에 살아있는데 다른 승객들부터 구조
중인 것 같다.’(김○○ 학생, 10:04-10:06), ‘90% 이상 기울었는데 더 기운다.’(박○○ 학생, 10:02-10:17),
‘배에 있는데 구조해준다고 한다.’(정○○ 학생, 10:09-10:13), ‘배에 있는데 무릎 멍든 것 빼고는
괜찮다.’(한○○ 학생, 10:10-10:12)라는 등의 문자를 보낸 것이 확인된다.
176
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
123정장과 해경지휘부에 대한 재판에서 법원은 09:50경 이후 퇴선지시가 전달되었을 가
능성이 확인되지 않는다는 이유로 승객들의 탈출가능성 내지 구조가능성을 전제로 한
123정장과 해경지휘부의 책임을 인정하지 않았다. 물론 09:50경 이후 해경이 퇴선유도를
위한 적절한 조치를 했더라면 선내에 있던 승객들 전원을 구조할 수 있었다고 단언할 수
는 없을 것이다. 그리고 형사재판에서는 합리적 의심의 여지가 없이 증명되지 않는 한 해
당 피고인의 유죄 판단의 근거가 될 수 없었을 것이다. 그러나 형사적 책임에 국한되지 않
고, 당일 구조와 관련한 진상규명 차원에서 본다면, 단 한 명의 승객이라도 탈출할 수 있
는 상황이었다면 그래서 단 한 명의 승객이라도 더 구할 수 있었다면 이를 위하여 해경지
국가의 구조는 없었다
휘부와 구조세력은 노력을 다했어야 하고, 그것이 참사에서 우리가 구조세력에게, 국가에
제2장
게 기대하고 바라는 바일 수밖에 없다.
위와 같이 당일 10:17경까지 해경이 초동대응 과정에서 퇴선유도조치를 실시했다면 상당
수 승객의 추가적인 생존에 유의미한 차이를 만들었을 가능성이 상당했음을 확인할 수
있었다. 이에 사참위 조사에서는 해경이 적절한 구조계획을 수립하고 퇴선유도조치를 취
해야 했던 시간적 기준을 10:17경으로 두고 사실관계를 검토했다.
라. 신고 접수 후 출동세력의 현장 도착 이전까지 해경 조치의 문제점
1) 최초 신고 접수 후 해경의 초동조치
2014년 4월 16일 아침 8시 54분, 목포서에 최초로 사고 신고가 접수되었다. 08:52경 자신
의 휴대전화로 119에 신고를 한 이는 단원고등학교 2학년 A○○(남) 학생이었다. 선박사고임
을 파악한 전라남도 소방본부 119 종합상황실은 해경에 전화를 걸어 목포서 상황실과 연
결되었다. 그리하여 119, A○○, 목포서 상황실 상황요원 B○○의 3자 간 통화가 이뤄졌다. A
○○가 배의 위치 등을 잘 설명하지 못하자 B○○은 신고자가 일반인임을 눈치 챘고, 다시
출항지와 배의 이름, 종류를 물은 뒤 CVMS(통합선박모니터링시스템)를 통해 세월호의 정확한 위
치를 파악한다. 당시 B○○은 상황실 근무자들이 알 수 있도록 큰소리로 통화 내용을 복
창했고, C조 상황실장 C○○은 CVMS를 통해 세월호와 가장 가까이에 있는 경비함정(123
177
제2장 국가의 구조는 없었다
63)
정)에 연락하여 이동을 지시했다.
목포서 상황실 B조 상황요원 D○○은 09:01경 KCG 메신저 문자방을 개설하여 본청, 서해
청의 각 상황실, 완도서 상황실, P-35정, 1010함, 3009함, 1509함, 305함, 1508함, 인천서 상
황실, 제주서 상황실, 제주청 상황실, 남해청 상황실, 본청 상황대책팀 등을 초대하고 상
황을 전파했다. B조 상황실장 E○○은 9:04:26경 TRS로 여객선이 침몰 중이라는 사실을
전파하고 모든 선박은 출동해달라고 지시했다.
이상의 내용만 보면 조난된 여객선 승객들을 구조하기 위한 해경 조직 내의 신속한 연락
및 지시가 이뤄졌던 것처럼 보인다. 그러나 이후 각 상황실의 대응을 보면 세월호 침몰 현
장에 대한 추가적인 상황 파악 노력도 현장상황에 기반한 구조 계획 수립도 없었음을 확
인할 수 있다. 08:54경 최초 신고가 접수된 후 09:30경 현장출동세력이 현장에 도착할 때
까지, 세월호의 정확한 상황정보를 파악하고 파악된 정보를 토대로 적절한 구조계획을 수립
하며 구조계획에 따른 전파와 지시 등 명확한 구조지휘를 한 해경 지휘부는 아무도 없었다.
가) 상황실에서조차 공유되지 않은 절박한 현장 신고
참사 당일 목포서 상황실에는 여러 건의 신고 전화가 접수되었는데, 정작 신고 사실은 제
대로 전파되지 않았다. 09:03경 세월호 여객부 직원 F○○은 122 신고전화를 걸었고 목포
서 상황요원 G○○이 전화를 받아 3분 1초간 통화가 이뤄졌다. F○○은 ‘배가 40~45도 기울
어져 움직일 수 없다, 사람 한 명이 바다에 빠졌다, 배가 기울어져 움직이기 힘들다, 이동
하는 것조차 어렵다, 선내 대기 방송을 하고 있다.’는 내용을 자세히 이야기했다. 그러나 G
○○은 기존 신고와 중복된 신고라고 여기고 이를 상황실장에게 보고하지 않았다.
09:05경 122 접수대로 걸려온 전화에서도 신고자는 ‘목숨이 왔다 갔다 한다, 물에 잠기
기 일보 직전이다, 많은 사람이 배에 타고 있다, 구명동의를 입을 상황도 안 된다.’는 하소연
63) 당시 해경 상황실의 근무는 09:00부터 다음날 09:00까지 24시간 근무하고 다음 근무조로 교대하는 방식으로 운영되었
다. 다음 근무조는 일반적으로 08:30에 출근하여 30분 동안 전날 근무조와 인수인계 업무를 진행하였는데, 그래서 08:30
부터 09:00 사이에는 전날 근무조와 다음날 근무조가 합동근무를 하였다. 2014. 4. 16. 당일은 전날 근무조인 B조가
09:00까지 근무하고 C조가 09:00부터 근무하는 날이었는데, 사고 신고가 08:54경 접수되다보니 그때부터는 전날 근무조
인 B조와 08:30경 출근한 당일 근무조인 C조가 합동근무를 하였다.
178
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
을 했다. 신고를 접수한 H○○은 세월호의 절박한 상황을 인지할 수밖에 없는 상황임에도
“알고 있으니 기다리라.”라는 대꾸만 했다.
그 외에도 세월호 승객과 일부 선원들이 119, 122 등 각종 신고전화로 급박한 현장상황을
전달하며 구조를 요청했다. 현장출동세력이 도착한 09:30 전후까지 주요한 신고내용은
“학생들이 많이 타고 있는 거 같아요, 수학여행길로 해서”(08:58), “배가 기울어져 가지고 갇
혔어요.”(09:13), “다리부상 학생도 있다.”(09:19), “50도 이상 기울였다고요.”(09:21) 등이다. 신고
내용은 122접수처인 목포서 상황실로 모여들었다. 그러나 목포서 상황요원들은 최초 신
국가의 구조는 없었다
고 후 모든 신고 내용을 동일한 건이라 판단하여 보고하지 않았다고 하며, 목포서 상황담
제2장
당관 조형곤 역시 해경 지휘부 1심 재판과정에서 최초 신고 이후 접수된 신고내용을 몰랐
다고 했다. 승객과 선원들이 119, 122로 신고한 현장상황정보는 아무데도 전달되지 않았
고 구조과정 어디에도 사용되지 않았다.
나) 세월호와 유일하게 교신한 진도VTS
서해청 경비안전과 소속으로 경비안전과장의 지휘를 받는 진도VTS64)는 사고 후 세월호
조타실 선원들과 교신한 유일한 해경 세력이다. 세월호의 급선회가 처음 발생했을 때 진도
VTS의 관제사들은 관제화면 상 이를 발견하지 못해 즉시 세월호와 교신이 이뤄지지 않았
다. 대신 목포서와 서해청 상황실로부터 경비전화를 통해 상황을 전파받고 세월호와 교신
을 시도했다. 진도VTS는 사고 접수 직후 09:05경 세월호와 최초 교신시도를 한 후 09:06
경부터 교신이 이루어져 09:36경까지 교신을 유지했다.65)
그 결과 진도VTS는 “배가 기운 상태에서 계속 천천히 넘어가고 있어서 금방 넘어갈 것 같
다.”, “움직일 수 없어서 구조보트에 못 타고 있다.”, “승선인원은 450～500명 정도 된다.”, “움
직일 수 없어서 탈출시도가 어렵다.”, “이미 50도 이상 기울었다.”, “방송이 불가능하다.”, “승
64) 해상교통관제센터(Vessel Traffic Service Center, 이하 ‘VTS’)란 선박의 안전사고 예방과 해양환경 보호를 위하여 레
이더 및 교신 장비를 이용하여 통항 선박의 동정을 관찰하고 이에 필요한 정보를 제공하는 해상교통관제(Vessel Traffic
Service)가 이루어지는 곳이다. VTS는 해양사고가 발생하면 신속히 보고하고 필요한 초동조치를 해야 하고, 구조에 관한
사항을 인지하면 상황실과 구조 세력에 정보를 제공하고 VHF를 통해 방송해야 한다.
65) 진도VTS에서 09:09경 “맨오버보드(man over board)” 교신이 있었고 이에 대해서 진도VTS에서는 사실관계 확인을 하
지 않았는데, 세월호의 급경사 발생 이후 바다로 떨어진 사람은 단원고등학교 Q△△ 선생이 유일하다. 이에 관하여는 2부 2
장에서 상세히 다룬다.
179
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

표 2-1 세월호 조타실 선원이 VHF항무망(67번)으로 진도VTS와 교신한 주요 내용 한편 목포서 상황실에도 모든 내용이 전달되었는지는 진술만으로 정확히 확인되지는 않
는다. 하지만 사참위가 추가로 확인한 목포서 상황실의 통화내역을 확인해보면 최초 목포
교신시간 교신내용

09:07 - 09:09 배가 기울어서 금방 넘어갈 것 같습니다. 계속 천천히 넘어가고 있습니다. 서 상황실의 사고 전파 통화를 비롯해 당일 오전 여섯 번의 통화가 이루어진 것이 확인된
09:11 (구조보트에) 아직 못 타고 있습니다. 배가 기울어서 움직일 수가 없습니다. 다. 이 중 목포서 상황실의 사고 전파 통화 외에도 진도VTS에서 발신한 통화가 1차례, 목
09:12 - 09:13 450명입니다. 총인원 약 500명 정도 됩니다.
포서 상황실에서 발신한 통화가 4차례 이뤄졌고 각 통화가 짧지 않은 시간동안 이어졌다
09:12 - 09:13 배가 많이 기울어가지고 사람이 움직일 수가 없어가지고 탈출 시도가 어렵습니다.

50도 이상 좌현으로 기울어져가지고 지금 사람들이 좌우로 움직일 수 없는 상태입니다. 라이프자켓도 입었는지

는 사실을 보면, 진도VTS에서 교신을 통하여 파악한 주요내용은 목포서 상황실로도 전
09:15 - 09:16
확인도 불가능한 상태이고 선원들도 브릿지에 모여서 움직일 수 없는 상태입니다.
달되었을 것으로 보인다.
(물이 얼마나 차 있는지) 확인이 안 되고 있습니다. 브릿지에서 좌우로 한발자국도 움직일 수 없는 상태여서
09:16 - 09:17
벽을 잡고 겨우 버티고 있는 상태입니다.

국가의 구조는 없었다

09:21 - 09:22 현재 방송도 불가능한 상태입니다.

제2장
표 2-2 2014. 4. 16. 오전 목포서 상황실 전체 통화내역 중 진도VTS과의 통화내역
09:23 본선이 승객들을 탈출을 시키면 옆에서 구조를 할 수 있겠습니까?

09:27 승객이 너무 많아서 헬기 가지고는 안 될 거 같습니다.

시화시각 통화시간 통화자 수발신

9:04:21 00:01:59 2250(목포서 상황부실장) 발신

9:07:17 00:00:46 502150(목포서 상황실장) 수신

객이 너무 많아서 헬기만으로는 구조가 힘들 것 같다.”는 사실 등을 구체적으로 파악했다. 9:15:13 00:01:35 2250(목포서 상황부실장) 발신
09:23경에는 세월호로부터 ‘승객탈출 시 구조 가능 여부’에 대해 문의를 받아, 이를 서해청 9:18:26 00:03:04 2250(목포서 상황부실장) 발신

상황실에 문의한 끝에 “현장 상황을 잘 아는 선장이 판단하여 결정하라.”는 내용을 전달 9:59:53 00:01:38 2250(목포서 상황부실장) 발신

했다.66) 진도VTS 센터장 김형준은 세월호와 교신하여 파악한 내용을 실시간으로 서해청 10:48:04 00:00:41 2250(목포서 상황부실장) 발신

상황실에 보고했다고 진술했고 이에 대해서 서해청 상황실 및 진도VTS 관계자들도 일부

상충하는 진술이 있지만 김형준이 서해청 상황실로 수차례 전화했다는 사실은 공통적으
진도VTS는 목포서와 서해청 각 상황실에만 VHF항무망을 통하여 파악한 내용을 보고했
로 인정하므로 대다수의 교신 내용이 서해청 상황실로 전달된 것으로 보인다. 67)
다. 그러나 이러한 정보는 이후 다른 해경 세력에게 전파되지 않은 것으로 보인다. TRS 통
신망과 KCG메신저 회의실은 상황발생 시 전 해경 세력에게 전파될 수 있도록 일원화한
교신수단인데, 당시 진도VTS에서 경비전화 뿐만 아니라 복수 전파가 가능한 교신수단인
TRS 통신망과 KCG메신저 회의실을 통해 세월호와 교신하여 파악한 정보를 전파했다면
해경 현장세력 등의 정보파악이 보다 신속하고 효율적으로 이뤄질 수 있었을 것이다.
66) 당시 관제요원 정영민이 자체판단으로 선장에게 그와 같이 전파했는지, 서해청 상황실에 문의하여 파악한 내용을 전달했는
지에 관하여는 관계자들의 진술이 일치하지는 않는다. 그러나 관제요원이 자체적으로 판단하기에는 중요한 사안이었고, 서
해청 상황실의 지휘부가 이러한 내용으로 진도VTS에 지시했다는 점에 대하여는 진술이 일치하기에 서해청에 대한 보고 및
이에 따른 전파가 이루어진 것으로 보인다. 이렇게 정보가 원활하게 전파되지 않았던 책임은 서해청 지휘부에게 있다고 보아야 한다.
67) 서해청 상황실 관련자들의 진술내용 중 09:23경 이전 진도VTS를 통한 전화 보고가 없었다는 내용도 있으나 서해청장 김 서해청 지휘부는 상황실에서 진도VTS의 보고 내용이 TRS, KCG 메신저 등을 통해 전파
수현도 특수단 조사에서 세부적인 보고 내용을 전달받았다고 인정하였고 당시 주변 정황을 종합적으로 고려하면 당시 진도
VTS에서 서해청 상황실로의 보고는 실시간으로 이루어졌을 것으로 보인다. 김수현은 해경지휘부 1심 공판과정에서 초기 되지 않는 상황을 충분히 인지하고 있었으므로 진도VTS가 TRS와 KCG 메신저를 활용하
에는 보고를 받지 않았다며 관련 사실 관계를 부인하기도 했지만, 판결에서도 서해청 상황실에서는 09:07-09:37경 진도
VTS로부터 세월호와 교신한 내용을 보고 받았다고 판단하기도 하였다.

180 181
제2장 국가의 구조는 없었다
여 신속하고 원활하게 정보를 전파하도록 지시할 수 있었고, 해양사고에 관한 보고와 전
파는 상황실을 통해 이뤄지므로 상황실에서 이를 주도하여 진행해야 하기도 했다. 이러한
원활한 정보 전파가 이뤄지지 않은 것은 해상교통관제를 담당하는 진도VTS에서 관리할
성질의 문제가 아니라 서해청 지휘부와 상황실에서 관장할 문제이기 때문이다.
또한 당시 진도VTS는 세월호와 직접 소통이 이루어진 유일한 해경 세력이었기 때문에 해
경지휘부가 당시 현장의 정확한 정보를 파악하여, 적절한 구조계획을 수립했다면 진도
VTS는 세월호로부터 추가적인 현장 정보를 파악하고 해경의 구조계획을 세월호로 직접
전달할 수 있는 효과적인 통로였다. 그런데 서해청 지휘부는 세월호 조타실에서 진도VTS
로 퇴선하는 승객들을 구할 수 있을지 물어봤을 때에도 ‘현장을 잘 아는 선장이 판단하
라.’는 내용만을 전달했다. 또한 이후에도 선장이 퇴선을 문의할 정도로 위급한 상황이라
면, 당시 선체와 사고 현장의 정확한 상황, 선내 승객들의 구명동의 착용여부, 이동 가능 여
부, 승객들의 선내에서의 위치 등을 파악하여 상황에 따른 구조계획을 수립하여 선원들
에게 사고 선박에서 취해야 할 조치를 지시할 수도 있었다. 그러나 서해청 지휘부는 이후
진도VTS를 통해 확보한 정보를 토대로 구조계획을 전혀 수립하지 않았고, 이후 진도VTS
는 ‘경비정이 10분 후에 도착한다.’, ‘헬기도 선박도 접근 중이니까 참고하라.’는 내용만을
세월호 선원들에게 전달했을 뿐이다.
다) 누구도 세월호 구조 임무를 지휘하지 않은 해경지휘부
해상사고 상황에서 사고 선박의 상황에 관한 신속한 정보 파악과 적절한 구조계획의 수
립, 명확한 지휘는 해경 지휘부가 해야 할 가장 기본적인 임무였다.
임무 그러나 세월호참사에
서 해경 지휘부는 파악된 정보는 알고만 있었고 구조계획은 수립하지 않았으며 지휘가 아
니라 동원만 했다.
세월호참사 당일 현장 출동세력이 현장에 도착하기 전에, 서해청과 목포서 상황실은 ‘세
월호에 승객 450명이 이상 탑승했고, 세월호가 50도 이상 기울었으며, 승객들이 모두 선내
에 잔류하고 있는 상황에서 계속해서 배가 기울고 있다.’는 정보를 진도VTS를 통해 확보
했고 그중 일부를 본청 상황실에 전파했다. 여객선이 50도 기울었다는 것은 대단히 위험
한 상황에 놓여 있다는 것인데 그렇다면 각급 상황실은 현장의 당시 상태에서 승객을 어
182
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
떻게 구조할 지에 관해 추가적인 정보를 파악하여 세월호 선원과 현장출동 세력에게 명확
한 구조지휘를 해야 했다. 하지만 그들은 그러한 조치를 취하지 않았다.
세월호참사 초기 목포서 소속 함정과 서해청, 인천서, 제주청 소속 항공기 등이 사고현장
에 도착하고 여러 지역의 함정, 항공기가 출동하여 공동으로 임무를 수행하는 상황이었
으므로 중앙구조본부의 장인 해경청장은 현장지휘가 제대로 이루어질 수 있도록 서해청
장을 지휘하거나 직접 현장을 지휘해야 했다. 그리고 서해청장은 현장세력에 의한 구조가
이뤄질 수 있도록 적절한 현장지휘를 해야 했다. 세월호참사와 같이 둘 이상의 해양경찰서
국가의 구조는 없었다
나 지방해양경찰청의 세력들이 동원되는 경우 「수난구호법」에 따라 광역구조본부장인 서
제2장
해청장 김수현에게 현장지휘의 책임이 있다. 그러나 해경청장도 서해청장도 세월호의 상
황을 파악하도록 구체적으로 지시하거나, 파악된 정보를 토대로 지휘하지 않았다.
해경 지휘부들은 당시 세월호가 그렇게 빨리 전복될 것이라고 생각하지 못했다는 진술만
반복해 왔다. 하지만 진도VTS를 통해 세월호가 50도 기울었다는 것을 파악했다면 선박
이 대단히 위험한 상황에 있고 복원성을 상실한 상황이기 때문에 승객들은 결국은 퇴선
해야만 하는 상황이라는 것도 알 수 있었다. 그럼에도 해경 지휘부는 계속적으로 상황을
파악하려고 하지 않았고 이미 파악된 정보도 제대로 공유하지 않았다.
서해청 상황실은 당일 09:16경 KCG 메신저로 123정을 OSC(현장지휘관)로 지정했는데, KCG
메신저가 설치되지 않은 123정은 지정 사실을 직접 확인하지는 못했다. 당일 언제 어떤
경로로 OSC로 지정되었는지에 대해 123정장이 명확하게 기억하지는 못하나, 「해상수색
구조매뉴얼」은 OSC가 임명될 때까지 현장에 첫 번째로 도착한 함정이 OSC 임무를 담당
한다는 규정이 있고, 이에 따라 임무를 수행해야 했다. 그러나 123정은 100톤 규모의 소
형함정으로 구조인력도 적고 현장 영상송출시스템도 없었으며 통신도 원활하지 않은 상
태였고 이에 대하여 각급 해경 상황실도 알고 있었다. 그러나 현장 지휘를 위해 123정에
ENG카메라가 설치되어있는지, KCG메신저가 설치되어있는지 확인조차 하지 않았는데,
이러한 상태에서 123정으로부터 단편적으로 보고를 받을 수밖에 없었던 것은 당연한 귀
결이었던 것으로 보인다. OSC는 현장수색구조 업무에 관한 임무조정관의 계획과 지시를
받아, 이에 따른 수색구조 임무를 수행하고, 장비동원실태 및 현장수색구조 업무의 여건
183
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

에 따라 계획을 수정하고 이를 임무조정관에게 보고하는 임무를 맡는다. 그러나 세월호 표 2-3 목포서 경비전화 통화기록

참사 당일 구체적인 계획과 지시가 있었는지 살펴보면, 해경 각급 상황실에서 파악된 정

통화시간 통화상대 통화길이 통화내용
보조차 제대로 공유되거나 전파되지 않았고 구체적인 구조계획은 마련되지 않았다. 현장
본청 상황실장 I○○ 진도VTS하고 세월호는 교신 안 되나?
09:14 00:54
에 최대한 많은 구조세력을 빨리 도착시키는 것에만 급급했는데 이는 모든 상황이 끝난 목포서 상황실장 교신 의뢰해 놨다.
상태가 아니라 진행 중인 사고에 대한 대처라고 하기에는 부적절한 방식이었다고 할 것이 09:15 진도VTS 01:35 (녹음파일 없음)

다. 더욱이 현장지휘관(123정장)의 판단을 구체적으로 확인하려거나 이를 토대로 계획을 세 09:18 진도VTS 03:04 (녹음파일 없음)

우려는 노력도 없었던 것으로 보인다. 본청 수색구조과 J○○ 항해가 불가능하면 닻을 놓으면 안 되나?
09:19 00:24
목포서 상황실장 우리가 통화를 하고 해도 좌현으로 약 40도 경사졌는데 지금 그럴 경황도 없고…

국가의 구조는 없었다

① 현장상황과 관계없이 세력동원만 급급했던 목포서의 초동조치 본청 상황실장 I○○ 선장하고 통화한 거 맞나?

제2장
09:19 00:54
목포서는 최초 신고를 접수하고 승객들의 절박한 신고가 반복적으로 접수되었던 곳으 목포서 경무기획과장 K○○ 선장 통화 안 되고, 좌현 50도 기울어가지고 구명정 내릴 수 없다.

로, 구체적인 상황을 파악하고 전파할 의무가 있었다. 그러나 상황실은 사고 신고를 접수

한 후 유관기관에 사고사실을 전파하여 함정을 동원하는 것에만 급급했고, 정작 당시에
필요했던 추가적인 현장 상황을 파악하지도, 파악한 정보를 다른 해경 세력에 전파하지도
않았다.
신고 접수 후 목포서 상황실 직원들은 세월호 선장 이준석과 휴대폰 통화를 시도했다고
진술하고 있다. 하지만 목포서 상황실과 이준석 선장은 통화가 이뤄질 수 없었다. 이에 대
해 이준석 선장은 ‘세월호가 기울 때 선실에서 넘어져 뒹굴었고 핸드폰, 지갑, 안경 등을
챙기지 못한 채 조타실로 이동하였다.’는 취지의 진술을 한 바 있다. 선장과 직접 통화가 되
지 않았다면 다른 방식으로 세월호와 교신을 시도하고 배의 정확한 상황을 파악했어야
했다. 목포서 상황실과 3009함의 VHF항무망 통신기를 이용하거나, SSB를 이용하거나, 통
신기기를 이용할 수 없다면 운항관리실에 세월호 선원들의 연락처를 확인하여 연락해보
거나, 앞서 122 신고를 했던 승객들에게 다시 전화를 걸어보는 여러 가지 방법이 있었음에
도 목포서는 이 모든 수단을 사용하지 않았다. 목포서는 추가적인 정보파악은커녕 접수
된 신고내용을 상황실 내부에서 조차 공유하지 않았다. 122 신고전화 접수 요원들은 동
일 신고가 반복적으로 접수된 것으로 간주하고 접수받은 정보를 상부에 보고하거나 다
른 세력에게 전파하지도 않았기 때문이다.
이에 비해 목포서 상황실이 진도VTS에서 세월호와 교신하여 확보한 정보에 대해서는 파
악했던 것으로 보인다. <표 2-3>은 목포서 상황실의 경비전화 통화기록이다. 1번 통화는
본청 상황실장 I○○가 목포서 상황실로 전화해서 진도VTS를 통해 세월호의 상황을 파
악해 보라고 하는 내용이다. 2번과 3번 통화는 목포서 상황실에서 진도VTS로 발신한 통
화기록이다. 4번 통화는 I○○가 발신한 통화인데 목포서 경무기획과장 K○○은 세월호가
“좌현 50도 기울었고 구명정 내릴 수 없다.”는 세월호의 상황을 보고했다. 2번과 3번 통화
시간이 각각 01:35, 03:04로 정보를 전달받을 만한 길이이고 이어진 4번과 5번 통화에서
세월호의 상황을 전달하는 것으로 보아 목포서 상황실은 진도VTS와 통화를 통해 진도
VTS와 세월호가 교신한 내용을 전달받은 것으로 보인다. 당시 좌현 50도 기울었다는 정
보는 진도VTS와 세월호의 교신내용에서만 나오는 내용이다. 그런데 목포서 상황실은 진
도VTS가 확보한 세월호의 상황 정보(표 2-2 참조) 중 극히 일부만을 본청에 보고했다. 위 통
화에서 본청에 보고한 것 외에 목포서 상황실이 해당 정보를 123정 등 현장출동세력을
포함한 다른 해경세력에게 전파한 적도 없었다. 122신고 접수내용과 진도VTS의 교신내
용 등 세월호의 상황에 대한 가장 많은 정보가 목포서 상황실로 전달되었으나 목포서는
본청 상황실에 극히 일부 전달한 것 외에 어디에도 전파하지 않았고 구조계획 수립에도
현장출동세력에 대한 지휘에도 사용하지 않았다.

184 185
제2장 국가의 구조는 없었다
목포서장 김문홍은 세월호 사고 소식을 접한 후 3009함에 승선해 있었는데, 현장으로 이
동한 것 외에 통신장비를 이용하여 세월호의 상황을 파악하거나 상황실 등에 파악하도
록 지시하지도 않았고 파악한 내용을 보고하라고 지시하지도 않았다. 현장에서 세월호의
위급한 상황을 보고했을 때라도 승객에 대한 퇴선유도를 지시해야 했으나 이러한 지시도
하지 않았다.
② 서해청 상황실에서 전파되지 못한 현장 정보
목포서 상황실로부터 사고 소식을 전파받은 서해청 상황실도 마찬가지였다. 서해청 상황
실은 사고 접수 후 지방청 관할의 항공대와 서해청 특공대에 사고 관련 정보를 정확하게
전달한 뒤 신속하게 출동 지시를 해야 했고 필요 시 인근 지방청의 함정과 항공기에 대한
지원 요청도 해야 했다. 그러나 서해청은 사고 접수 즉시 동원 가능한 회전익 항공기(이하 ‘헬
기’) 전부를 동원하지도 않았으며, 특공대의 출동도 뒤늦게 지시했다. 세월호참사 당일 세
월호가 선체만 남기고 침몰하기 전 사고 현장에 도착한 해경 헬기는 서해청 소속 B511호
기(이하 ‘511호기’)와 B512호기(이하 ‘512호기’), 제주청 소속 B513호기(이하 ‘513호기’) 3대였는데 현장
의 항공기를 포함한 현장지휘를 책임져야 할 서해청의 부적절한 초동조치로 사고 정보가
제대로 전파되지 않았고 출동도 지연되었던 것이다.
서해청 상황실은 참사 당일 08:59경 목포서 상황실의 경비전화를 통해 최초로 상황을 인
지했다. 보고를 받은 서해청 상황실 부실장 L○○은 상황실장 M○○에게 ‘세월호가 서거차
도 부근에서 침수, 침몰’이라고 보고했다. 당시 서해청 상황실에서는 승객 숫자(구조 인원)에 대
해서도 바로 파악하였으나, L○○은 09:03경 서해청 소속 목포항공대에 전화하여 “여객선
이 침몰 중이니 헬기를 출동시키라”고 지시하면서, 승객 수는 전달하지 않았다. 현장으로
출동한 목포항공대의 511호기는 구조를 위한 가장 기본적인 정보조차 전달받지 못한 채
사고현장으로 향한 것이다. 서해청 상황실과 목포항공대는 우선 헬기를 먼저 출동시킨 후
사고에 대한 정보를 추가로 교환한 이후 TRS를 통하여 현장으로 출동한 헬기에 전달해줄
수도 있었으나 서로 간에 정보파악이나 전달을 위한 문의를 주고받지 않았다.
511호기 외에도 당시 3009함에는 목포항공대의 512호기가 착함 대기 중이었다. 서해청
상황실에서는 09:07경 3009함에 전화하였으나, 내용이 즉시 512호기에 전달되지 않은 것
186
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
으로 보이고 512호기 승무원이 09:10경 목포항공대에 전화를 하였다가 사고를 인지하고
09:17경에야 이륙하였다.
한편 서해청 상황실장 N○○은 서해청 특공대를 동원하고 KCG 메신저 회의실을 개설하
도록 지시했는데, 상황요원 O○○은 서해청 특공대 사무실로 전화해 ‘출동대기’ 하라고만
지시했고 즉시 출동하라는 ‘출동 지시’를 기다리던 특공대는 30여 분이 지난 09:35경 자
체적으로 판단하여 늦게 출동하였다. 그런데 서해청 상황실에서 특공대가 신속하게 이동
할 수 있는 헬기를 확보하지도 않았기 때문에 특공대는 10:20경 전남지방경찰청에서 지원
국가의 구조는 없었다
한 육경 헬기를 타고 출발하여 11:28경이 되어서야 현장에 도착하였다. 서해청 상황실의
제2장
조정과 적절한 지시의 부재로 특공대의 출동도 지연되는 결과를 가져온 것이다.
불법조업 어선 단속을 위하여 이미 이륙한 상태였던 제주청 소속 B513호기도 관할 지방
청인 서해청에서 즉각적으로 출동을 요청해야 했지만, 정작 09:08경 출동요청을 한 곳은
서해청이 아닌 목포서 상황실이었다. 또한 제주청 뿐만 아니라 인접 지방청인 남해청의 항
공기에 대해서도 즉시 지원을 요청할 수 있었으나 남해청 상황실에 사고가 전파된 것은
09:22경 서해청의 최초 상황보고서를 통해서였다.
한편 서해청장 김수현은 당일 08:30부터 혁신성과평가회의를 진행하던 중 세월호 상황
을 보고받고 상황실에 임장한 것으로 보인다. 그러나 당시 상황실 관계자들이 진술이 일
치되지 않아 정확한 임장 시각은 특정되지 않는다. 다만 본인의 주장에 의하면 최소 진도
VTS의 문의를 받은 09:23경부터는 전복 시 퇴선 외의 방법은 없다는 사태의 심각성과 위
급함을 인식하고 있었고 정황상 그 이전에도 진도VTS로부터 주요 교신 내용을 전달받은
것으로 보인다.
위에서 언급한 것처럼 09:23경 서해청 상황실은 경비전화를 통해 진도VTS 센터장으로부
터 “세월호와 교신 중 퇴선 여부에 대해 물어보는데 어떻게 하느냐?”는 문의를 받는다. 이
에 서해청에서는 서해청 상황담당관 유연식이 “현장을 잘 아는 선장이 판단하도록 하라.”
는 지시만을 했다. 당시 서해청 상황실에 임장 중이었던 서해청장 김수현은 진도VTS가 문
의한 이후에라도 이를 토대로 세월호의 상황을 파악하여 보고하고 퇴선을 위한 준비조치
187
제2장 국가의 구조는 없었다
를 지시했어야 했으나 그러한 조치를 취하지 않았다.
이후에도 서해청장 김수현은 진도VTS로부터 보고받은 내용을 다른 세력에게 전파하지
도 않았고, 진도VTS를 KCG메신저 회의실 대화방이나 TRS 교신에 참여시키도록 지시하
지도 않았다. 또한 현장의 항공기를 지휘해야 할 지방청장으로서 최초로 현장에 도착한
항공세력인 서해청 소속 511호기나 그 외의 항공세력에도 구조와 관련한 구체적인 지시
를 하지 않았다. 진도VTS를 통해 세월호와 교신이 가능하며 이를 통해 세월호의 상황을
즉각적으로 파악할 수 있다는 사실을 알게 되었음에도 이를 목포서, 본청 등 다른 해경세
력에게 전파 지시하지 않았다. 또한 진도VTS에게 세월호와의 지속적으로 교신할 것 등을
지시하지도 않았다.
당시 서해청 상황실에서 서해청장 등은 진도VTS에서 전달해주는 정보를 통해 상황의 심
각성을 명확하게 인식할 수 있는 상황이었음에도 서해청 상황실로 들어오는 보고만을 받
고 있었고, 그러한 정보를 토대로 적절한 구조계획을 수립하지도 않았고 명확한 지휘를
하지도 않은 것이다. 서해청장 김수현은 당시 진도VTS를 통해 추가적인 정보를 확인하지
않은 이유에 대해서는 서해청 상황실에는 VHF항무망 교신기가 없기 때문에 막연히 교신
이 계속 이뤄졌을 것이라고만 생각했고, 보고받은 정보를 다른 해경 세력들에게도 전달하
지 않은 이유에 대해서는 선장이 적절히 대응했을 것이라고 생각하고 별다른 조치를 취
하지 않았다고 답했다.
당일 KCG메신저 회의실의 대화내역을 살펴보더라도 서해청이 상황에 맞는 지시를 하지
않고 있었다는 점을 알 수 있다. 서해청은 “123정 전속으로 현장이동”, “123정 영상회의 시
스템 가동”, “123정 전속대응 이동” 등 123정에 지시하는 내용을 본청과 마찬가지로 KCG
메신저 회의실에 입력했다. 그런데 정작 123정에는 해경 위성통신망인 코스넷이 설치돼
68)
있지 않아 KCG메신저 접속이 불가능했다. 해경과 출동 함정이 교신할 수 있는 수단인
TRS가 있음에도 불구하고, KCG 메신저 지시하며 TRS를 통해 해당 지시가 전달되고 있
68) 이에 대해 서해청 상황실에서 KCG메신저를 담당하였던 상황요원 이선일은 해당 내용을 목포서 상황실에서 123정으로
TRS 등을 통하여 전달할 것이라고 생각했다고 하였으나, 서해청 상황실에서 동시에 청취하고 있던 TRS에서 목포서 상황실
의 그러한 조치가 없었음에도 별다른 조치를 취하지 않았다. 또한 서해청 상황실에서도 TRS 52번을 동시에 청취하고 있었
으므로 123정에게 TRS를 통해 직접 전달하는 것도 가능하지만 서해청 상황실에서는 그러한 조치를 취하지 않았다.
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4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
는지 확인하거나 직접 TRS 교신을 통해 지시하지 않았고, 그 내용마저도 구조를 위한 구
체적인 지시가 아니라 123정이 당연히 했어야 할 전속이동을 지시하고, 촌각을 다투는 상
황에서 123정에 설치되어있지 않았던 모바일 영상회의 시스템을 가동하도록 지시하는
내용만 확인될 뿐이다.
③ 본청의 지시–뒤늦은 보고, 그리고 교신수단도 교신내용도 제대로 파악되지 않은 지시
본청 상황실장 I○○는 09:00에 근무를 시작하고 얼마 지나지 않아 KCG 메신저 문자방에
서 “여객선 침몰”이라는 문자 메시지를 보고 세월호 침몰 상황을 처음 인지했다. 이후 목
국가의 구조는 없었다
포서 상황실에 전화하여 ‘구명동의를 착용하라.’, ‘선장과 통화해보라.’고 지시하고 서해청
제2장
에 전화하여 ‘상황 지휘는 지방청이 직접 하라.’는 지시를 내렸으며 KCG 메신저를 통해 ‘민
간어선 최대동원 구조 바람.’, ‘전 가용세력 총 동원 출동조치 바람.’ 등을 지시했다.
I○○로부터 사고 사실을 보고받은 상황담당관 임근조는 이 사실을 즉각 해경청장 등의
지휘부에게 보고하지 않았다. 임근조가 김석균에게 상황을 보고한 시각은 09:19경 이후
인 것으로 확인되었다. 즉 TV 속보를 통해 상황을 인지한 경비안전국장 이춘재가 상황실
에 와서 임근조에게 김석균에게 보고할 것을 지시하여 임근조가 청장실에 올라가 보고를
한 것이기 때문에 임근조가 김석균에게 보고한 것은 09:19 이후일 수밖에 없는 것이다.
해경청장 김석균은 임근조 상황담당관으로부터 사고사실을 보고받고 09:27경69) 상황실
에 임장했다. 김석균의 임장시각은 경비전화 내역으로도 확인됨에도 김석균은 당일 09:05
경 보고를 받았으며 09:10경 상황실에 임장했다는 입장을 일관되게 유지하다가 검찰 특
별수사단 수사과정에서 ‘09:19경 이후 사고 발생을 보고받았고 09:28경 이후 상황실에 임
장했다.’라고 입장을 바꾸었다. 기존에는 자신이 일찍 상황을 인지하고 상황실에서 상황
을 지휘한 것처럼 주장할 필요가 있었지만 업무상과실치사상죄로 기소된 이후에는 인지
시점과 상황실 임장시점을 늦추는 것이 불리할 것이 없다고 판단한 것으로 보인다. 한편
69) 해경에서는 본청 경비전화 파일명 표시 시간에서 12분을 빼면 실제시각이라고 이야기했지만 사참위에서 확인해 본 결과 파
일명에 표시된 시간에서 12분 50초를 빼는 것이 실제시각인 것으로 조사되었다. 그래서 기존의 많은 자료들과 최근 검찰 특
수단에서도 김석균의 임장시각을 09:28이라고 이야기했지만 실제로는 09:27경이다.
189
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

당시 본청 상황실은 청와대 위기관리센터에 즉각 보고70)하지 않았고, 거꾸로 사고 사실 2) 출동세력은 현장에 도착할 때까지 무엇을 했나

을 인지한 청와대가 해경에 확인 전화를 하게 된다.

해경청장은 사고 사실을 보고받은 시점부터라도 각종 교신수단으로 전파되는 정보를 신 512호기

속하게 파악하고 지휘해야 했다. 해경청장 등이 임장했던 위기관리회의실에는 청장 자리 511호기

바로 앞에 경비전화, 노트북, TRS, 영상전화 등이 놓여 있었고 회의실 앞쪽에는 CVMS,

3009함
KCG 메신저, ENG 화면 등을 확인할 수 있는 대형모니터 TV가 3대 있었다. 위기관리회의
실에 임장한 청장은 교신수단을 통해 들어오는 정보를 어렵지 않게 확인할 수 있었고 그

국가의 구조는 없었다

럴 의무가 있었다. 그러나 구체적으로 정보를 파악하고 이에 따라 지시한 내역은 찾아보 세월호

제2장
123정

기 어렵다.

513호기

그림 2-6 해양경찰세력 이동도

가) 해경 현장 출동세력의 임무

사고현장으로 출동하는 해경 세력은 수난구호 현장에서 국민의 생명과 신체 및 재산을

보호해야 할 경찰관으로서, 필요하고 적절한 조치를 취해야 할 의무가 있다. 현장에 출동
하는 해경 함정과 항공기는 조난선박으로부터 기본적인 정보를 수집하고 교신을 지속적
으로 청취하여 상황을 파악하는 한편, 선박 내에 생존자가 없는 것이 확인되지 않는 이상
생존자가 있는 것으로 간주하고 구조작업을 지속해야 한다. 특히 선박에 경사가 있고 공
기가 누설되는 상태에서 전복선박의 선체부력은 30분 정도 유지되기 때문에 선내 승객들
의 상태를 확인하고 생존자를 구조하는 작업은 신속하게 이뤄져야 한다. 이는 ‘해상수색
구조 매뉴얼’에 명시되어있다. 또한 해경 출동세력은 ‘해양경찰 정보통신 운영규칙’, ‘통신
망 운영규칙’, ‘해상 수색구조 매뉴얼’ 등에 따라 신속하고 원활한 통신소통을 해야 하고
항공기와 지상, 수상과의 통신망을 확보하고 유지해야 한다. 이 또한 신속하고 정확한 정
보파악 및 전파의 중요성을 확인하는 규정이라고 할 수 있다.
70) ‘주변해역 대형 해상사고 대응매뉴얼’은 해상사고 발생 시 본청 상황실이 청와대 위기관리센터, 중앙재난안전대책본부 등
유관기관에 상황파악 즉시 보고 및 전파하도록 정하고 있다.

190 191
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

이에 더하여 해경 함정의 경우, 조난선박의 위치와 선명, 승선원의 수, 화물의 종류 및 양,
조난의 종류, 요구되는 지원의 형태, 희생자 수, 조난선박의 침로 및 속도, 선박의 형태, 통
신수단 등을 수집해야 한다. 뿐만 아니라 조난선박 및 상황실과 지속적으로 교신을 유지
하면서 필요한 정보를 교환하고 상황실에 보고하고 필요한 지시를 받아야 한다. 이처럼 세
월호참사 당일 현장으로 가장 먼저 출동한 123정은 세월호와 교신을 통해 필요한 정보를
파악하고, 이를 상황실에 보고하여 지시를 받아야 했다.
그리고 항공 출동세력의 경우, 항공기에 탑승한 수색요원과 조종사 간에 긴밀한 의사소
123정의 정장 및 승조원들은 123정이 최인접 경비정이기 때문에 가장 먼저 도착하여 초
동조치를 해야 한다는 사실을 알고 있었다. 123정장이 목포서 상황실장 C○○으로부터
최초로 전달받은 정보에 따르더라도 세월호는 350명이 승선한 대형 여객선이었다. 이에
비해 승조원 13명이 출동한 100톤급 소형 함정인 123정은 안전하게 승선할 수 있는 인원
이 50명에 불과한 데다 인명구조에 사용할 수 있는 고무단정은 한 척뿐이어서 세월호 승
선원을 모두 구조하기에는 턱없이 부족한 수준이었다. 이런 한계를 극복하기 위해 세월호
의 구조장비를 이용하는 것이 가장 수월한 방법이었기에, 더욱 세월호와 교신이 필요한
상황이었다. 세월호의 구조장비를 파악하고 선장과 선원들로 하여금 구조장비를 준비하

국가의 구조는 없었다

통을 통해 발생 가능한 돌발 상황에 대비해야 하고, 항공 수색 구조활동 또한 신속히 수 고 승객을 비상대피시키게 하는 등 적절한 구조지휘를 했어야 했다. 이러한 구조지휘를

행돼야 하고 이용 가능한 모든 방법을 동원하여 정확한 절차에 따라 이뤄져야 한다. 세월
호 사고 상황이 접수된 후 현장에 출동했던 항공세력도 위와 같은 의무가 있었다.
나) 현장에 출동한 유일한 해경 함정 123정–세월호와의 교신은 없었다
참사 당일 목포서 소속 경비함정인 123정은 2014년 4월 14일 09:00경 해상종합훈련을 위
해 5박 6일 항해 일정으로 출항하여 경비업무를 수행하던 중이었다. 123정장 김경일은
제2장
통해 현장 도착 즉시 어떻게 구조작업을 진행할 것인지 확인하고, 필요한 사항은 목포서,
서해청 등에 요청해야 했다. 그러나 123정이 출동보고를 한 09:06경부터 현장에 도착한
09:32경까지 약 30분간 123정 내에서 세월호와의 교신을 시도하거나 지시하거나 제안한
사람은 없었다.
표 2-4 2014. 4. 16. 123정 함정용 휴대전화 통화기록

08:57경 함정용 휴대전화 통화를 통해 목포서 상황실장 C○○으로부터 “서거차도 근해 승

연번 통화시작 통화시간 통화종료 통화간격 발신자 수신자
선원 350명의 여객선이 침몰 중이니 즉시 이동하라.”라는 지시를 받고 세월호 상황을 처 1 8:57:34 0:00:22 8:57:56 0:00:48 목포상황실 123정
음 알게 되었다. 2 8:58:44 0:01:06 8:59:50 0:03:03 목포상황실 123정

3 9:02:53 0:00:48 9:03:41 0:02:48 123정 목포상황실

침몰 현장으로 출동하는 함정이 조난선과 교신을 유지하면서 조난선의 상황을 파악하는 4 9:06:29 0:00:46 9:07:15 0:28:03 123정 목포상황실

것은 함정의 가장 기본적인 임무이다. 세월호에 다치거나 사망한 승객이 있는지, 가장 구 5 9:35:18 0:00:28 9:35:46 0:00:39 G○○ 123정

조가 시급한 승객이 누구이고 어디에 있는지, 나머지 승객은 몇 명이고 어디에 있는지, 승
객이 구명조끼를 제대로 착용하고 있는지, 어디로 접근해야 가장 신속하게 많은 승객을
구조할 수 있는지 등 세월호의 상황을 신속하게 확인하고 필요한 정보를 전달받아야 했
다. 위와 같은 정보를 기반으로 구조계획을 세워야 현장 도착 후 신속하게 구조에 임할 수
있기 때문이다. 123정은 세월호 침몰 현장으로 출동하는 동안 09:03-09:04경 VHF로 세
월호를 3회 호출했으나 세월호는 응답하지 않았다. 이후 123정이 현장에 도착한 09:32경
까지, 세월호와 교신을 시도하지 않았다.
123정은 세월호와 교신뿐만 아니라, 세월호의 상황을 파악하기 위한 아무런 시도도 하지
않았다. 목포서 상황실, 진도VTS에 현장상황정보를 요구하지도 않았다. VHF를 이용하여
세월호와 교신 중인 곳을 파악하고 교신내용을 청취하려는 시도조차 하지 않았다. 당시
VHF 67번 채널에서는 세월호 조타실과 진도VTS가 교신 중이었는데, 이를 청취했다면 좌
현 50도 이상 기울어 탈출하지 못하고 선내에 승객들이 대기하고 있는 상황을 예상할 수
있었을 것으로 보인다. VHF교신을 청취하려는 시도만 했어도 이를 파악할 수 있었으나,
123정은 아무런 시도를 하지 않은 채 현장으로 이동했다.

192 193
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

세월호와 교신하지 않은 이유에 대해, 123정장 김경일은 2014년 검찰 조사 과정에서 ‘여 세월호와 교신을 유지하는 임무를 맡길 수도 있었다. 출동하면서 세월호와 교신을 유지하
기저기 보고를 하느라 다른 것을 생각할 여유가 없었기 때문’이라는 취지로 진술했다. 그 지 않았던 것은, 어쩔 수 없었던 것이 아니라 123정장 김경일의 선택이었던 것으로 보인다.
런데 123정이 세월호와 최초로 교신을 시도한 09:03경부터 사고현장에 도착한 09:30까지
약 30여 분의 시간이 있었고, 그 시간대에 교신기록을 살펴보면 보고를 하느라 세월호와 다) 세월호 상황을 파악하지 않고 출동한 항공기

교신을 하지 못했다는 것을 신뢰하기는 어려워 보인다. 세월호가 완전히 전복되기 이전에 해경의 팬더 헬기 511호기, 513호기, 512호기가 순서대로
도착했다. 각 헬기의 사고인지 시각 및 출동, 현장 도착 시각을 정리하면 <표 2-5>와 같다.
123정은 현장 이동중 TRS 및 함정용 휴대전화로 상황실, 상부기관과 소통했다. 당일 함정
용 휴대전화 기록을 살펴보면 09:06경 목포서 상황실에 대한 이동보고를 마친 후, 현장에 표 2-5 헬기 출동세력 인지, 출동 및 현장도착 시각

국가의 구조는 없었다

도착한 후인 09:35경 통화까지 약 28분간 통화기록이 확인되지 않는다. 그리고 TRS의 현

제2장
항공기 사고인지시각 인지장소 출동시각 현장도착시각 이동시간
장이동 중 두 건의 교신만이 확인될 뿐이다.71) 이러한 교신내역에 비추어보면 “보고를 하
511호기 09:02 목포항공대 09:10 09:26 16분
느라 다른 것을 생각할 여유가 없었다.”는 진술은 사실과 다르다고 볼 수밖에 없다.
513호기 09:08 제주 연안 상공 09:08 09:32 24분

512호기 09:10 3009함 09:17 09:45 28분

그렇다면 123정은 대부분의 승객이 선내에 있고 구조를 기다리고 있는 상황을 몰랐을
까. 123정이 최초 출동지시를 받았을 때 세월호에 350명의 승객이 탑승하고 있다는 정보
를 받았고, 현장으로 이동하는 동안 450명으로 정정되었다. 정정된 승객수에 관한 정보는 팬더 헬기72)는 광역해역 경비 및 함정과 연계한 입체적 수색구조를 위해 함정에 탑재할
123정 함내 방송을 통해 알려졌기 때문에 123정 승조원 전원은 세월호에 수백 명의 승객 수 있게 제작된 헬기로 당시 팬더 헬기에는 VHF 장비와 SSB 청취를 위한 HF장비, 해경
이 탑승하고 있다는 사실을 인지하고 있었다. 그리고 123정이 최인접 해경함정이므로 가 TRS 등의 통신장비가 설치되어 있다. 각 헬기의 조종사들은 현장으로 출동하면서 이러한
장 먼저 도착한 현장지휘함으로서 초동조치를 해야 한다는 사실도, 현장에 동원되는 민 통신망을 통해서 관련 교신을 청취하고, 상황실이나 사고 선박과 교신하여 사고 선박에
간 선박이 있더라도 현장지휘함의 지휘를 기다리고 있을 것이라는 사실도 충분히 알고 관한 정보를 파악하여 이를 토대로 수색구조를 위한 적절한 지시를 내려야 했다. 해당 주
있었다. 따라서 구조계획이 필요한 123정에게 사고현장에 관한 정보를 파악하는 것은 꼭 파수를 통해 이뤄진 교신 중에는 세월호의 승객수를 명시한 교신도 여러 차례 있었다.
필요한 일이었으나, 123정이 현장에 도착하기 전까지 123정이 스스로 확보한 현장상황정
보는 없었다. 세 대의 헬기가 출동하는 중에 헬기에서 청취해야 할 통신망을 통해 공유된 주요 교신은
<표 2-6>과 같다.
이에 대해 123정장 김경일은 2016년 세월호 특조위 조사에서 현장에 신속하게 도착하는
것이 1차 목표였고, 소수 인원으로 임무배치를 하다 보니 교신에 집중할 여력이 없었다는
취지로 진술했다. 그러나 세월호 현장상황 파악과 세월호 선원들에 대한 구조지휘를 중요
한 임무로 판단했다면, 갑판에서 구조준비를 담당한 인원 중 한 명을 조타실에 배치하고

71) TRS의 경우 현장이동 시간대에 확인되는 교신기록은 9:19경 및 09:29경 각각 1분 내외로 했던 교신뿐이다. 72) 초동대응 당시 현장에서 구조에 참여한 해경 헬기 3대는 모두 수색구조용 헬기 AS-565MB(일명 팬더) 기종이다.

194 195
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

표 2-6 헬기 출동세력 이동 중 세월호의 상황을 확인할 수 있는 주요교신내용 먼저 511호기의 경우 09:20경 TRS로 서해청 상황담당관 유연식이 123정에게 ‘대형함정
도착 전까지 인원이 450명이니까 일사불란하게… (조치하라)’는 내용의 교신을 한 전후로 부
교신수단 일시 교신자 내용

여기는 항무제주. 2014년 4월 16일 08:55경 병풍도 동쪽 1마일 해상 병풍도 동쪽 1마일 해상 선체가 원인미상
기장 P○○가 동일한 채널에서 정보교환 교신을 했으나 유연식의 해당 교신만큼은 듣지
09:17 제주VTS 갑자기 좌현으로 기울어져 긴급 구조 요청. 선명 세월호에 대하여 주위를 항해하는 선박은 구조에 적극 협조
바랍니다.
못했다고 일관되게 진술해오고 있다.

여기는 진도연안VTS 현재 병풍도 북동방 1.7마일 해상에 여객선 세월호가 침몰 중에 있습니다. 주변 선박은
09:27 진도VTS
세월호 구조작업에 적극 협조하여 주시기 바랍니다.
VHF항무망
511호기 다음으로 09:32 현장에 도착한 513호기에 최초 사고사실을 전달한 제주항공대
09:27 미상 여기 350명 여객선에 현재 침몰 중에 있습니다. 인근 항행 선박이나 조업선은 구조에…
(16번)
는 TRS를 통하여 여객선 침수 사실, 선박의 경위도, 승객이 350명이라는 사실을 전달했다
진도VTS에서 알립니다. 현재 병풍도 근해 승객을 400명 태운 여객선이 침몰 중에 있습니다. … 진도VTS 여객선
09:30 진도VTS
세월호 여객선 세월호가 침몰 중에 있습니다. 인근 선박은 세월호 구조작업에 적극 협조해주시기 바랍니다. 고 하나 이를 전달받은 513호기 기장 Q○○는 사고사실만 전달받고 TRS 간섭으로 승객

국가의 구조는 없었다

여기는 진도연안VTS 현재 병풍도 북동방 약 1.6마일 해상 북위 34도 11분, 동경 125도 57분 해상에 450명 이상
수에 대한 사실은 듣지 못한 것 같다고 진술했다. 513호기는 이후에도 위 교신을 하나도

제2장
09:40 진도VTS 승선한 여객선 세월호 좌현 60도 이상 기울어진 상태로 침몰 중에 있습니다. 주변 선박은 구조작업에 적극 협조
해 주시기 바랍니다. 듣지 못했고 TRS의 경우 목포 권역으로 채널을 변경하여 교신을 시도했을 때 교신이 이뤄
서해청
09:20
상황담당관
모든 지휘를 대형 함정 도착 시까지 귀국(123정)이 하고, 귀국이 가서 인원이 450명이니까 일사불란 하게… 지지 않아 제주항공대와 교신을 하는 채널로 변경했다고 한다.
511호기 배 우측으로 기울어져 있고 지금 대부분 선상, 선상과 배 안에 있음. 해상에는 지금 인원이 없고 인원들이 전부
TRS 09:28
부기장 가운데 있음.
가장 마지막에 도착한 512호의 조종사들만이 위 교신의 내용 중 VHF항무망 16번의 ‘병
여기는 123. 현재 승객이 안에 있는데 배가 기울어가지고 현재 못 나오고 있답니다. 그래서 일단 **시켜가지고
09:45 123정장
안전유도 하게끔 유도하겠습니다. 이상. 풍도 근해에 여객선이 침몰하고 있으니 그쪽으로 가서 구조활동을 하여달라.’는 진도VTS
여기는 목포기러기. 여객선 병풍도 북방 1마일 침몰 중. 구조에 협조해주시길 바랍니다. 병풍도 근해 조업 중인 의 교신만을 청취했다고 진술했다.
09:12 123정 민간어선에게 알립니다. 여기는 목포기러기 현재 여객선 350명 가량 승선 침몰중이라는 조난통신 청취. 구조에
협조해주길 바랍니다.

SSB 모든 국 여기는 목포기러기. 다시 한 번 송신하겠음. 현 시각 병풍도 북방 1마일에서 여객선 350명 편승 침몰중

09:16 123정 각 헬기 조종사들의 진술을 종합해보면 TRS, VHF항무망, SSB 등 사고 상황에 대한 교신
이라는 조난통신 청취. 모든 선박은 구조에 협조해주시길 바랍니다.

전남 진도군 하조도 남방 병풍도 근해에서 여객선 450명 침몰 중이라는 조난 청취. 인근 모든 선박 구조에 협조

이 이뤄졌던 주요 교신수단에서 사고 관련 교신내용을 거의 청취하지 못했다는 것으로 요
09:20 123정
해주길 바랍니다. 모든 국 다시 한 번 긴급 상황을 알려드립니다. 병풍도 북방 1마일에서 여객선 450명 편승
약할 수 있다. 비상주파수를 이용하거나 조난통신 주파수를 지속적으로 청취해야 하는
것은 구조대의 의무임에도 불구하고 기장들은 최소한의 의무조차 다하지 않은 것이다. 각
해양경찰이 선박사고로 출동할 경우 사고선박 및 상황실과 교신하여 사고 관련 정보를 파 헬기의 기장들은 현장에 도착하기 전 구체적인 구조계획을 준비하기 위한 현장 정보를 파
악하고 인명구조를 위한 지시를 하는 것이 기본적인 조치라는 사실은 사참위가 면담한 악하기 위하여 사고 선박이나 해경 상황실과 교신을 시도하지 않았고, 부기장 등에게 교
회전익 항공대 소속 해양경찰 공무원들과 세월호참사 당시의 조종사들도 공통적으로 인 신을 지시하지도 않았다. 또한 출동 헬기의 조종사 일부는 이동 중 구체적인 현장상황 파
정하는 상식적인 사실이다. 그러나 가장 마지막에 도착한 512호를 제외한 각 헬기의 모든 악을 위한 세월호 및 해경 상황실과의 교신을 시도했다고 주장했으나 그러한 교신이 녹음
조종사들은 이동 과정부터 현장에 도착하여 구조를 시작하기 전까지 공유된 이러한 교 에서 확인되지는 않는다.
신을 전혀 듣지 못했다고 일관되게 진술해오고 있다. 또한 당시 세월호의 승선원 수도 몰
랐고 배 안에 다수의 승객이 갇혀 있는지 몰랐으며, 10:20-30경 이후에야 400명 이상의 한편 참사 당일, 세월호가 완전히 전복되기 전에 세월호 상공에 도착한 고정익 항공기
승객이 탑승하고 있었다는 사실과 많은 수의 승객이 배 안에 갇혀 나오지 못했다는 사실 CN-235(B703, 이하 ‘703호기’)는 인천해양경찰서 항공단 소속이었다. 세월호가 인천에서 출항
을 알게 되었다고 진술해오고 있다. 한 여객선이었기에 인천해양경찰서 상황실은 초동 대응 과정에서 일정한 역할을 수행했

196 197
제2장 국가의 구조는 없었다
다. 그날 ‘성어기 불법외국어선 특별단속 계획’에 따라 항공순찰업무를 수행하던 703호기
는 09:15경 세월호 사고를 인지하고 현장으로 이동했다. 703호기가 어떻게 세월호 사고 상
황을 인지했는지 경위는 확인되지 않지만, FLIR73) 영상 기록에 의하면 09:15경 703호기가
세월호 방향으로 기수를 돌린 시점이 확인된다.
703호기는 세월호를 향해 이동하면서 세월호 선장 또는 선원과 교신하여 상황을 파악하
고 구조에 필요한 준비조치를 취해야 했다. 그러나 그렇게 하지 않았다.
마. 현장에 도착한 123정과 해경 항공기 조치의 문제점
1) 선박사고 시 구조조치의 내용
선박 전복사고가 발생했을 때는 무엇보다 승객 수, 승객 퇴선여부, 구명동의 착용여부, 선
원들의 위치 등 현장 상황을 신속하게 파악해야 한다. 선박 내에 생존자가 없는 것이 확인
되지 않는 한 생존자가 있는 것으로 간주하고 구조 작업을 전개해야 한다. 선박 위로 이동
하여 생존자의 반응 여부를 확인하고 대형스피커로 선내에 질문하는 등 생존자를 확인하
기 위하여 필요한 조치를 다해야 한다. 현장에 도착한 구조함정의 경우, 조난 선박과 상호
정보를 교환하여 정확한 상황을 파악한 뒤 구조 작업을 진행해야 한다. 침몰하는 배 속 승
객들의 정보를 신속히 파악하고 그들이 배에서 안전하게 탈출하도록 하는 것은 해경의 가
장 기본적인 의무다.
한편 출동 헬기가 신속하고 안전한 구조 작전을 벌이려면 조난 선박에 있는 조난자가 선
체 상갑판 등에 나서서 사전 준비를 해주어야 한다. 현장에서 사고 선박과 출동 헬기가 교
신할 수 있도록 하는 조치가 여기 해당한다. 하지만 그런 조치는 끝까지 내려지지 않았다.
2) 현장에 도착한 123정 - 세월호에 대한 정보파악도, 승객들에 대한 퇴선조치도 하지 않았다
73) FLIR라는 회사가 개발한 열상장비(적외선 카메라)시스템을 의미한다.
198
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
가) 123정이 현장에 도착한 이후 철수할 때까지 – 세월호를 알기 위한 시도는 없었다
123정은 09:32경 현장에 도착했다. 현장에 도착할 때까지 123정이 세월호에 관해서 해경
상황실로부터 전파받은 정보는 출동지시와 함께 받았던 정보와 크게 차이가 없었다. 서해
청과 목포서 상황실은 진도VTS를 통해 세월호가 복원 불가능한 상태까지 기울었고 선내
이동이 불가능하다는 정보를 확보했으나 123정에는 전파해주지 않았다. 결국 123정은 세
월호의 사고위치와 450명이 승선한 상태로 침몰 중이라는 정보만 가지고 50도 이상 기울
어진 세월호와 맞닥뜨리게 되었다.
국가의 구조는 없었다
123정장 김경일은 세월호 갑판과 해상에 아무도 없는 것을 보고 50도 이상 기운 세월호
제2장
선내에 승객이 체류하고 있다는 사실을 인지했다. 당시 상황에서 123정장 김경일이 가장
먼저 해야 했던 일은 세월호와 교신하거나 123정 승조원들에게 지시하여 세월호의 상황
을 조사하는 것이었다. 그러나 그는 세월호와 교신하지 않았다. 배를 정지시키고 고무단정
을 내렸으나 그 고무단정에 아무런 임무도 부여하지 않았다.
사고 현장에 도착해 세월호의 위급성을 목격한 123정장 김경일은 선내체류 승객들에 대
한 아무런 조치를 취하지 않은 채 현장상황을 보고하는 데에만 몰두했던 것으로 보인다.
당시 123정 조타실에 있었던 항해팀장 R○○은 ‘TRS가 연결되지 않아 조타실에 있던 여
러 개의 TRS로 교신을 시도했었다.’고 진술했다. KT파워텔 TRS교신기록에서 123정이 현
장에 도착한 직후 발신한 TRS교신기록이 다수 확인되었다. 다만 KT-파워텔 TRS교신기
록이 TRS음성파일과는 차이가 있어 123정장 김경일이 이 교신을 통해 현장상황을 상부
에 보고했는지 여부는 확인할 수 없었다. 123정이 최초로 현장상황을 보고한 것은 09:35
경 본청과 전화통화를 통해서였다. 123정장 김경일은 본청 상황실 상황요원 S○○, 경비
과장 여인태와 통화하면서 “세월호가 50도 기울었고 계속 기울고 있으며, 갑판과 해상에
인원이 없고 구명벌 등은 투하되지 않은 상태인 것으로 보아 승객이 선내에 체류하고 있
는 것 같다.”라는 세월호의 위급한 상황을 모두 보고했다. 이 보고를 받은 여인태의 지시
는 어처구니없게도 “TRS로 현장상황을 보고하라.”라는 것뿐이었다. 여인태는 곧이어 TRS
로 123정에 현장상황보고를 지시했으나 교신상태가 좋지 않아 123정의 보고는 이뤄지지
않았다. 이때 여인태가 전화통화를 통해 보고받은 내용을 TRS로 전파했다면 해경 전 세
력이 세월호의 위급한 상황을 공유할 수 있었으나 여인태는 보고받은 내용을 전파하지도
199
제2장 국가의 구조는 없었다
그에 기반한 지휘도 하지 않고 TRS상에서 사라졌다. 여인태의 옆에 본청 경비안전국장 이
춘재도 함께 있었으나 그 역시 아무것도 하지 않았다.
한편 상부보고를 통해 적절한 지휘를 받는 데 실패한 123정은 세월호에서 탈출하는 사
람들을 구조했다. 구조된 선원들을 통해서라도 정보를 파악할 수 있었지만, 이를 위한 시
도도 하지 않았다. 123정 고무단정은 세월호에 접안하여 기관실 선원 5명을 구조한 후
09:40경 123정에 인계했는데, 당시 구조된 이들은 파란색 작업복을 입고 있어 선원임을
알 수 있었다. 선원들 또한 자신이 선원이고 선내에 승객이 많이 남아있는 상황을 말했
다.74) 123정장과 승조원들은 그 선원들을 통해서 세월호의 구조나 선내 상황을 파악할 수
있었지만 그렇게 하지 않았다. 고무단정은 09:41경 나머지 기관실 선원 2명과 일반인 승객
3명을 구조하여 123정에 인계했다. 기관실 선원 전원을 가장 빨리 구조했지만 이들로부터
결국 아무런 정보도 파악하지 않았다.
당시 세월호는 퇴선조치로 승객을 구조할 수 없는 상황이었을까.
고무단정은 구조한 사람들을 인계한 후 09:43경 다시 세월호로 향했다. 승조원 T○○는
세월호 3층 갑판에 승선하여 1분여 만에 5층 선수 갑판으로 이동했다. 이는 당시 세월호
의 층간 이동, 수평 이동에 별다른 문제가 없었음을 의미한다. 만약 T○○가 5층 선수 갑판
이 아니라 4층 로비 출입구로 이동했다면 거의 대부분의 승객들을 퇴선시킬 수 있었다. 그
러나 123정은 이를 토대로 승객들의 퇴선을 유도하거나 별다른 퇴선조치를 취하지 않았
다. 이어 세월호 조타실에 접안한 123정은 거기에 있던 선장과 선원 등을 구조해낸다. 이
때도 그들을 통해 세월호 선내 상황을 파악하려는 시도를 하지 않았다. 배의 선장은 배에
관한 정보와 필요한 구조 조치 등에 대하여 가장 정확히 알고 있는 사람이다. 그러나 123
정장 김경일은 선장을 찾을 가능성이 가장 높은 장소에 접안했고 실제로 선장을 구조했
지만 선장이 누구인지 확인하지도 선장으로부터 필요한 정보를 확인하지도 않았다.
이와 관련해 123정장 김경일에 대한 재판에서 세월호의 좌현이 침수된 09:50 이전에 승객
74) 세월호특조위 조사 당시 참고인으로 출석한 선원들의 진술에 해당함
200
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
에 대한 퇴선유도가 있었다면 세월호 승객 전원을 구조할 수 있었다는 사실이 인정되
었다.
123정장 김경일은 09:45경에 이르러서야 TRS에 세월호 현장 상황을 보고했다. 그의 첫 보
고는 “승객이 안에 있는데 배가 기울어 못 나오고 있답니다. 그래서 일단 직원을 한 명 재
선을 시켜가지고 안전유도하게끔 하겠습니다.”였다. 그러나 김경일이 승객을 안전유도하도
록 직원을 재선시킨 일은 없었다. 이어 “123선수를 여객선에 접안해 밖에 나온 승객 한 명
씩 구조하고 있습니다.”라고 보고했는데, 이 때 123정은 조타실에서 나온 세월호 선원들
국가의 구조는 없었다
을 구조하고 있었다. 당시 상황을 엄밀히 파악하자면, 김경일은 대다수 승객이 선내에 대
제2장
기하고 있는 중대한 상황은 쏙 빼놓고 본인이 하고 있는 일만 언급하여 전체적으로 구조
가 잘 진행되고 있는 것처럼 오해할 수 있는 보고를 했다. 보고를 받는 해경 지휘부의 입장
에서는 혼란스러운 보고였다. 450명이나 되는 승객을 직원 한 명이 안전유도할 수 있을 리
없고, 기울어 못 나온다는 승객이 갑자기 나오기 시작한다는데 한 명씩 구조해도 시간이
충분할 정도로 세월호의 상태가 안정적인지 등 추가로 확인하고 지시해야 할 보고였으나
해경 지휘부 누구도 이에 대해 질문하거나 지시하지 않았다.
09:48경에는 “잠시 후 침몰할 것으로 생각된다.”, 09:53경에는 “현재 승객이 절반 이상이
지금 안에 갇혀서 못 나온다. 빨리 122구조대가 와서 구조해야 할 것 같다.”는 내용의 보
고를 했는데, 안에 갇혀 있는 승객을 구조하는 것은 본인이 아니라 122구조대가 해야 할
일이라는 인식을 보여준다. 이는 123정장 김경일이 사고현장 도착 후 처음으로 선내에 체
류하고 있는 승객에 대한 구조방법을 언급한 부분이다.
이 모든 과정에서 123정은 승객의 퇴선을 유도하는 그 어떤 조치도 취하지 않았다. 다수의
익수자 구조를 준비하고 갔는데, 450명에 이르는 승객75) 가운데 갑판 위나 바다 위에서 확
인되는 모습은 없었다. 배 안에 눈에 보이지 않는 승객들이 가득하리라는 것을 누구나 쉽게
예상할 수 있는 상황이었다. 그러나 배 안의 상황을 파악하려는 시도는 없었다. 승객들의 퇴
선을 위해 방송 장비를 이용하거나 승조원을 선내에 진입하도록 하는 등의 구체적인 조치 또
75) 09:30경 세월호 현장에 도착하기 전, 김경일은 세월호 승객수가 450여 명이라는 사실을 전달받았고 선내 방송 등을 통해
123정에 승선해 있던 해경에게 전파했다. 최소한 현장에 도착했을 당시에는 승객이 450명에 이른다는 사실을 알고 있었다.
201
제2장 국가의 구조는 없었다
한 없었다. 현장에 출동한 해경의 기본적인 임무는 그 어느 것도 제대로 지켜지지 않았다.76)
한편 세월호 좌현이 침수될 때까지 좌현으로 탈출해 나온 승객들을 구조한 123정 고무단
정은 좌현이 침수되자 세월호 선미로 이동했다. 3층 선미갑판에는 화물기사들이 대기하
고 있었다. 화물기사들은 사고초기부터 3층 우현과 선미 갑판으로 이동하여 구조를 기다
렸다. 3층 화물기사 선실에 묵었던 승객 33명 중 32명이 생존했다. 화물기사들이 구조되었
던 3층 선미갑판의 바로 위층인 4층 선미갑판에는 출입문이 좌·우현 쪽으로 두 개 있었
다. 이 중 좌현 쪽은 10:13경까지, 우현 쪽은 10:16경까지 침수되지 않았다. 이 출입문들 안
쪽 복도와 선실에는 4층 선미쪽 선실(SP구역)에 묵었던 단원고 학생들이 대기하고 있었다.
이 중 좌현 쪽인 SP-1선실에 있던 학생들은 선실이 침수되자 복도로 나와 출입문을 열고
갑판으로 탈출했다. 복도는 기울기와 관계없이 이동가능한 방향이었고 출입문은 쉽게 열
렸으며 갑판에서 구조활동을 하던 해경도 있었다. 문을 열고 나오라고 소리치기만 했어도
대기하던 학생들 대부분이 탈출할 수 있었다. SP-1선실에서 탈출한 학생들 중 절반 정도
는 바닷물에 휩쓸려 배 안으로 쓸려 들어갔고 나머지 절반가량은 구조되었다. 우현 쪽인
SP-2,3선실 복도에서 대기했던 학생들 중에서 두 명이 생존했는데 이 출입문으로 나온 생
존자는 없었다. 해경 지휘부가 세월호 도면이라도 구해 놓고 구조지휘를 했다면 어렵지 않
게 선미 쪽 출입구를 발견할 수 있었을 것이다.
사고현장에서 구조가 진행되는 동안 해경지휘부의 지휘는 현장의 현실과 동떨어져 있었
다. 세월호의 좌현이 완전히 침수된 후인 09:59경에야 나온 목포서장 김문홍의 지시는
“반대 쪽으로 뛰어내리게 하라.”거나 “직원도 올라가서 하라.”는 등이었다. 10:08경 서해청
장 김수현의 지시는 “배수작업을 하라.”였다. 둘 다 김경일이 보고한 “6,000톤급 규모의 배가
한 쪽이 침수된 상태로 침몰 중인 상황”은 전혀 반영되지 않은 내용이었다. 본청 상황실은
123정에 설치되지도 않은 문자메시지만 쏘아댈 뿐이었다. 해경지휘부가 현장에 맞지 않는
지시를 하는 동안 123정은 행정선 전남707호에 구조한 인원을 인계한 후 세월호 3층 선
수쪽 선실 유리창을 깨고 승객을 구조했다. 이후 세월호와 거리를 두고 멀찍이 대기했다.
76) 세월호 선장 또는 선원과의 교신을 통해, 123정의 방송장비를 이용하여, 123정의 승조원을 통해 승객의 퇴선유도를 하지
않았고, 이로 인해 사상의 피해가 발생했다는 사실은 법원의 판결을 통해서도 확인되었다(대법원 2015.11.27. 선고 2015도
1161판결)
202
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
10:19경 세월호가 전복되어 우현 갑판이 해수면에 닿았다. 세월호 선내에 있던 승객들이
물에 밀려 쏟아져 나왔다. 123정 고무단정과 민간선박들이 세월호에 달라붙어 승객들을
끌어올렸다. 10:22경 511호 헬기가 다급하게 보고했다. “타워, 호텔2. 뒤로 빠져, 뒤로. 뒤로
빠져, 뒤로, 뒤로. 여기 호텔2. 90% 90% 전복. 침몰.”
나) 123정은 왜 퇴선조치를 하지 않았나
현장에 도착한 123정은 눈에 보이는 사람들을 구조했다. 먼저 고무단정을 내려 세월호에
서 탈출하는 선원과 승객들을 실어 날랐다. 세월호 좌현 윙브리지에 나와 있던 세월호 조
국가의 구조는 없었다
타수 박경남을 발견하고는 123정을 세월호에 직접 계류, 조타실에서 나오는 선원들을 구
제2장
조했다. 세월호에서 탈출한 승객을 구조했으며 10:06경에는 세월호 3층 다인실 유리창을
깨고 5명을 구조했다. 유리창을 통해 손전등을 흔들며 구조 요청하는 사람들을 발견하고
구조한 경우다.
123정장 김경일은 대다수의 승객들이 선내에 체류하고 있으며 세월호가 계속 기울고 있
다는 사실을 인식하고 있었지만 그에 대한 어떠한 조치도 취하지 않았다. 그는 09:45경
TRS를 통해 “현재 123선수를 여객선에 접안해가지고 밖에 나온 승객 한 명씩 구조하고
있습니다. 이상.”이라는 현장 상황보고를 했다. 침몰 중인 선내에 있는 대다수 승객들에 대
해서는 전혀 언급하지 않은 보고였다. 이처럼 123정장 김경일은 선내 체류 승객들에 대해
어떠한 조치도 고려하지 않은 것으로 판단된다.
세월호참사 이전 123정 승조원들의 구조 관련 훈련과 당일 123정이 보유했던 장비가 부
족했던 사실 자체는 확인되었다. 즉, 123정 승조원들이 받은 인명구조훈련은 ‘현측인명구
조’(익수자를 배 현측에서 끌어올리는 구조)였으며, 123정이 출동 당시 구비하고 있던 인명구조장비가
선내에 직접 진입하여 승객들을 찾아 구조활동을 하기에는 한계가 있었던 장비였다. 그러
나 훈련과 장비의 부족이 당일 현장 123정의 부적절한 대응을 정당화할 수는 없다. 123정
은 사고현장으로 출동하는 중이건 현장에 도착한 후 이건 세월호와 교신하지 않았고 다
른 방법을 통해 세월호의 현장 상황을 파악하지도 않았다. 이는 명백한 임무방기이다. 현
장에 도착한 이후에는 세월호 방송 장비나 123정의 방송 장비를 이용하여, 또는 세월호
갑판에 123정 승조원들을 승선시킨 뒤 출입구를 통해 승객들의 퇴선을 유도할 수 있었다.
203
제2장 국가의 구조는 없었다
이는 123정 승조원들의 안전을 확보하면서도 어렵지 않게 실행할 수 있는 구조방법이었
다. 그러나 이러한 조치는 전혀 없었다.
사고 현장에 도착한 09:32경부터 현장 도착 후 첫 번째 TRS보고를 한 9:45경까지, 123정
장 김경일이 현장상황 보고에 몰두하는 동안 선내체류 승객들을 구할 수 있었던 골든타
임은 허망하게 흘러갔다. 그 시간 동안 적절한 지시를 받지 못한 김경일은, 이후 TRS교
신내역을 살펴보면, 선내 승객들에 대한 조치를 포기한 것으로 판단된다. 김경일은 대다
수 승객들이 선내에 대기하고 있는 중대한 상황은 쏙 빼놓고 본인이 하고 있는 일만 보고
하여 전체적으로 구조가 잘 진행되고 있는 양 현장 상황을 왜곡하거나 좌현이 침수되자
“122구조대가 와서 구조해야 될 것 같습니다.”라며 본인이 아닌 다른 해경세력이 구조해
야 한다는 인식을 드러냈다.
123정이 선내 체류 승객들을 위한 어떠한 조치도 취하지 않았던 데에는 해경 지휘부의 책
임도 있었다. 123정이 현장에 도착했을 때 그들이 사고 상황에 관해 아는 정보는 세월호
의 사고 위치와 450명이 승선한 상태로 침몰 중이라는 것뿐으로 출동지시를 받았을 때와
크게 다르지 않았다. 이는 123정이 현장으로 출동하는 동안 세월호와 교신하지 않았기
때문이기도 하지만 해경지휘부가 확보한 정보를 전파하지 않았기 때문이기도 하다. 123
정이 현장에 도착하기 전, 해경 각급 상황실은 진도VTS를 통해 “세월호가 50도 이상 기울
었고 이동이 불가능하다.”는 정보를 확보하고 있었다. 그러나 이 같은 현장 정보를 123정
에게 전파하지 않았다. 해경 지휘부는 자신들이 파악한 현장정보를 바탕으로 한 적절한
지시도 하지 않았다. 결국 123정이 아무런 준비도 없이 세월호의 위급한 상황에 대처해야
만 했던 것은 해경 지휘부의 책임이 크다고 할 수 있다.
09:59경 내려진 김문홍의 지시나 10:00 넘어서 내려진 김수현의 지시 역시 현장 상황과는
동떨어진 내용이었다. KCG메신저를 통한 지시는 장비 문제로 123정에 도달할 수 없었지
만 그런 사실을 확인조차 하지 않고 계속 지시를 내렸다. 123정의 보고에 의하더라도, 100
톤급 함정인 123정이 승객 한명 한명씩 구조해서 모든 승객을 다 구조할 수 없는 상황임
은 분명했다. 그럼에도 불구하고 해경 지휘부 중 누구도 123정의 보고를 듣고 재차 상황
을 확인하거나 확인된 내용을 기반하여 상황을 판단하여 구조를 위한 지시를 하거나 하
204
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
는 등 적절한 지휘를 하고자 하는 고려는 하지 않았던 것으로 보인다.
3) 현장에 도착한 항공기 대응의 문제점
가) 승객수 파악과 퇴선유도 조치를 모두 방기한 헬기
511호기, 513호기, 512호기 세 헬기는 각각 09:26경, 09:45경, 09:32경 현장에 도착했다. 헬
기들이 현장에 도착할 당시 세월호는 이미 50도 정도 기울어져 있었다. 승객들이 빨리 퇴
선하지 않으면 선박에서 빠져나오지 못할 것이라고 쉽게 예상할 수 있는 상황이었다. 그러
국가의 구조는 없었다
나 헬기들은 현장 도착 전후로 VHF항무망, SSB를 이용하여 세월호와 직접 교신을 시도하
제2장
거나 TRS를 이용하여 상황실에 관련 상황 정보를 확인하지 않았다. 또한 구조 과정에서
도 탈출한 승객을 통해 선내 상황을 확인하지 않았으며, 선내 대기 중인 승객이 있음을 마
땅히 추측할 수 있었음에도 선내 상황을 파악하여 그에 맞는 조치를 내리지 않았다.
위에서 언급한 것처럼 출동 헬기가 사고 선박 및 상황실과 교신하여 사고 관련 정보를 파
악하는 것은 기본적인 조치이지만 당시 헬기 기장들이 직접 혹은 부기장 및 전탐사에게
지시하여 그러한 교신을 시도한 기록은 확인되지 않는다. 최초로 도착한 511호기의 경우
TRS로 최초 도착 상황(09:26-28경), 승객구조 진행상황(09:32-47경), 선체 완전 침몰(10:22-23경)
에 대해 보고한 내용이 확인되지만 선내의 승객퇴선을 위한 교신은 확인되지 않는다. 다
음으로 도착한 513호기의 조종사들은 기본적으로 선박의 선원들이 조치를 취할 것으로
생각했고, TRS, SSB 등의 통신망을 이용해 511호기, 목포서·서해청 상황실, 세월호와 채
널을 바꿔가면서 교신 시도를 했는데 연결이 되지 않아서 계속 제주 채널을 유지를 했다
고 진술했으나 TRS에 이들의 교신내용은 남아있지 않다. 마지막으로 도착한 512호기 조
종사들의 경우 현장에 먼저 도착한 헬기와 경비정이 있기 때문에 상황에 대한 것들은 상
황실 및 함정들에 모두 전파가 되어 있을 것으로 생각하여 교신을 시도하지 않았다고 진
술했다.
또한 위에서 정리된 것처럼 헬기가 현장에 도착한 전후에도 TRS 교신이나 진도VTS의
VHF 방송을 통해 세월호의 승객 수와 다수의 승객이 선내에서 대기하고 있음을 인지할
수 있었으나 헬기 조종사들은 모두 이러한 교신을 전혀 듣지 못했다고 진술해오고 있다.
205
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

한편 각 헬기의 항공구조사들도 적절한 구조활동을 수행하기 위해서 선내 상황을 파악
할 필요가 있었고, 의지만 있었다면 어렵지 않게 선내 상황을 파악할 있었음에도 그렇게
하지 않았다. 헬기는 수직이착륙과 제자리비행이 가능하며 방향 전환이 용이하여 사람이
접근하기 어려운 장소에 비교적 쉽게 접근할 수 있다. 그러므로 헬기의 기장들은 세월호
조타실이나 승객이 많은 구역으로 항공구조사를 내려 보내 선내 상황을 확인하고 선원이
나 승객들로부터 선박 관련 정보를 얻을 수 있었다. 하지만 각 헬기에서 이러한 시도는 없
었으며, 09:31부터 항공구조사 U○○, V○○, W○○이 차례로 선체로 내려가 31-45분간 선
체 위에서 구조 가능 시간의 대부분을 보냈으나 조타실과 로비구역으로 이동하여 확인하
구조사의 안전을 위협하거나 헬기 소리로 인해 지시가 전달되기 어려운 상황이 아니었다.
생존승객들의 증언과 진술서, 사진 및 영상 등을 통해 선내에서 수평 이동과 제한적인 수
직 이동이 가능했음을 확인할 수 있으며, 실제로 상승 이동하여 우현 방향으로 탈출한 학
생들이 있음을 고려할 때 전문적 훈련을 받은 항공구조사가 조타실 등에 진입하는 것에
큰 어려움이 없었을 것이다. 또한 다수의 생존승객들은 헬기의 프로펠러 소음은 있었지
만 육성으로도 충분히 의사소통을 할 수 있었다고 진술했다. 그러므로 항공구조사들은
갑판 등에 대기하고 있던 승객들을 통해 선내 상황을 파악하고, 로비 출입구 등을 통해 선
내에 잔류 중인 승객들에게 퇴선하라고 알렸다면 훨씬 많은 승객들이 탈출할 수 있었을

국가의 구조는 없었다

거나 우현 갑판으로 나온 승객들에게 문의하는 방법으로 선내 상황을 파악하려는 시도 것이다.

제2장
를 하지 않았다.
그럼에도 불구하고 적절한 해경 상황실 및 지휘부의 지시 부재, 현장에서 헬기에 남아 있
가령 항공구조사 V○○의 경우 처음 헬기에서 하강하여 5층 우현 갑판에서 계단을 통해 던 조종사들의 지시 부재, 경험과 훈련 부족 등의 문제들로 인해 선내 상황 파악 및 퇴선
4층 갑판으로 내려갔을 때 선실로 들어가는 문 근처에서 성인 3-4명이 학생들을 갑판으 지시 부재라는 심각한 과실이 발생했다.
로 끌어올리고 있는 것을 목격했는데, 막연히 본인들이 다 구조할 수는 없으니 나머지 승
객들은 밑으로 나가는 사람도 있겠다는 생각만을 하며 당시 가장 중요한 선내상황 파악 표 2-7 각 헬기 및 헬기의 항공구조사 관련 시각 정리

및 잔류인원 퇴선유도를 위한 아무런 조치를 취하지 않았으며 눈앞에 보이는 승객들을

사고 현장 항공 구조사 구조사 구조사
항공기 인지장소 출동시각
목마를 태워 올려 5층으로 이동시켜 헬기로 올리는 작업만을 했다. 인지시각 도착 시각 구조사 선체 하강시각 선체 이탈시각 선체 잔류시간

U○○ 09:31 10:16 45분

목포
511호기 09:02 09:10 09:26
항공대
선체로 내려간 항공구조사만이 아니라 헬기에 있던 기장들 역시 항공구조사들이 하강할 V○○ 09:32 10:16 44분

때 선내 정보를 파악하라고 지시할 수 있었으나 기장들은 ‘바스켓을 이용하여 노약자를 제주

513호기 09:08 09:08 09:32 W○○ 09:47 10:18 31분
연안 상공
우선으로 구조하라’는 내용의 구조지시만을 했다. 항공구조사들이 세월호 선체에서 승객
10:08
들을 구조했던 시간은 총 47분간(09:31~10:18경)으로, 많은 승객들의 목숨을 구할 수 있는 골 512호기 09:10 3009함 09:17 09:45 X○○ 10:18 10분
(09:52)78)
77)
든타임이었다. 이 시간동안 헬기를 통해 전체 승객 중 총 31명의 승객만이 구조되었다.

참사 이후 항공구조사들은 승객퇴선을 위한 적절한 지시가 있었다면 충분히 승객 퇴선유 또한 사참위는 헬기에 의해 구조된 생존자들에 대한 조사를 통하여 복수의 생존자들이
도 조치를 시도할 수 있었다는 내용의 진술을 한 바 있으며, 실제로도 선내 진입이 항공 갑판에서 항공구조사들에게 선내에 승객들이 더 있음을 전달했다는 사실을 확인했다.

77) 각 항공기의 비행결과보고에 따르면 3대의 팬더 헬기가 총 35명(511호기 2회 12명, 513호기 3회 13명, 512호기 2회 10명)
을 구조한 것으로 기록되어 있으나 사참위가 채증영상과 비행결과보고의 구조인원, 당일 진도파출소 서거차출장소의 구조
인원 메모보고 등을 비교해 본 결과 실제 헬기를 통하여 구조된 인원은 35명이 아니라 31명이고, 513호기의 비행결과보고 78) 512호기 항공구조사 X○○의 경우 09:52경 항공기에서 호이스트를 타고 세월호 선체 주변 바다로 입수하여 512호기에서
에 기록된 ‘3차 구조’는 구조활동 자체가 없었다는 사실을 확인했다. 투하한 구명벌을 123정 고무단정 쪽으로 이동시킨 후 세월호 선미 쪽으로 수영하여 10:08경 선미 난간에 도착하였다.

206 207
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

단원고 생존자 Y○○은 4-5층 우현 난간 계단에서 대기할 당시(09:54~09:58경 추정) 난간에서 또한 화물기사 생존자 Z○○은 세월호 3층 우현 후미 난간 위에서 대기하고 있을 때 옆에
계단 쪽으로 내려와서 난간을 손으로 잡고 있던 항공구조사 V○○에게 ‘안에 애들이 많 있던 항공구조사에게 “(안에 사람이 많으니) 내려가서 조치를 취하라.”는 취지로 이야기했다고
다.’는 취지로 소리를 질렀으나 안 된다는 식의 표정과 손짓을 했던 것으로 기억한다고 진 한다(아래 10:05:53경 채증영상 캡처 사진의 주황색 셔츠가 생존자 Z○○).79)
술했다(그림 2-7 참조). 이후 4-5층 사이 계단에서 5층 난간으로 올라가 난간을 발로 밟고 서
있어야 하는 시점에는(10:05~10:10경 추정) 항공구조사 U○○에게 “아저씨 저쪽에 애들이 엄청
많아요.”라는 식으로 얘기했으나, 해경은 고개를 저으며 ‘일단은 너 먼저 올라가라.’라는
듯한 손짓을 했다고 진술했다(그림 2-8 참조).

국가의 구조는 없었다

제2장
그림 2-9 10:05:53경 채증영상 캡처 사진
항공구조사 V○○과 생존자 Z○○(주황색 셔츠)이 대화하는 것으로 추정되는 장면

그림 2-7 생존자 Y○○이 그린 당시 정황과 생존자 J☆☆이 촬영한 당시 장면

그러나 해당 항공구조사들은 그러한 내용을 들은 바가 없으며 당시 자신들은 승객들로부
터 선내 상황에 대해 들은 바가 없다고 진술했다. 사참위는 조사를 통해 사실관계에 대한
진술이 서로 일치하지 않음을 확인했으나 상충되는 진술의 사실관계를 명확히 해명할 만
한 자료의 부족으로 둘의 사실관계를 판단하지는 못했다.

또한 10:11-14 사이에 513호에 의해 구조된 Y○○은 사참위와의 조사에서 ‘헬기에 탄 후

친구에게 휴대전화를 빌려서 어머니에게 전화했고, 당시 통화를 하며 “친구들을 많이 두
고 나왔다.”며 울면서 얘기했는데, 옆에 있었던 해경은 통화내용을 충분히 들었을 것이라
생각한다’고 진술했다. 그러나 당시 바로 옆에 있었을 것으로 추정되는 전탐사 심재우는
사참위와의 조사에서 구조된 승객들을 통하여 사고선박의 상황에 대하여 추가적인 정보

그림 2-8 생존자 Y○○이 그린 당시 정황과 513호기 채증영상의 해당 장면 79) 513호기 채증영상 “100102.m2ts”의 1분 40초경

208 209
제2장 국가의 구조는 없었다
를 파악할 수 있는 상황이었고 해야 하는 조치였으나 미처 그러지 못했으며 학생이 울고
있었던 것은 기억나지만 기내가 시끄럽고 인터콤을 사용하고 있어 무슨 말을 하는지 듣
지 못했다고 진술했다.
나) 헬기는 왜 퇴선조치를 하지 않았는가
세월호가 침몰하기 전 현장에 도착한 3대의 해경 헬기들은 현장으로 이동할 때부터 현장
에 도착할 때까지 사고 선박이나 상황실과 교신하여 정확한 사고 상황을 파악하고 구조
계획에 대해 논의하는 조치를 취하지 않았다. 한편 현장에 도착한 3대의 해경 헬기들은
사고 선박과 교신하지 않고 특별한 구조계획 없이 호이스트로 승객들을 올리기만 했다.
헬기 조종사 및 구조사들의 진술에 따르면 현장 도착 이후 일부 승객들이 갑판에 있고 조
금씩 나오는 모습이 보여 선내에서 퇴선하고 있다고 생각하여 사고 선박과의 교신이나 서
해청 상황실과의 교신 없이 호이스트 구조만을 진행했다. 당시 헬기 항공구조사들은 선
내방송이 가능한 조타실이나 로비로 가서 퇴선유도방송을 할 수도 있었고 육성을 통하
여 다수의 승객이 대기하고 있었던 로비 등에서 승객들에게 퇴선하라고 지시할 수도 있었
으나 그러한 조치를 취하지 않았다. TRS로 511호 헬기의 현장보고를 받은 해경 상황실 및
지휘부 역시 구조계획을 전혀 수립하지 않았기 때문에 이에 대해 적절한 조치를 지휘하지
도 않았다.
현재까지의 조사결과 헬기 승무원들이 승객 수와 승객들의 선내대기 사실을 인식한 상태
에서 의도적으로 퇴선유도조치를 취하지 않았다고 판단할만한 증거와 진술은 확인되지
않았다.
한편 세월호 난간에서 헬기 구조를 기다리던 승객 중 일부는 항공구조사들에게 선내에
승객이 많이 있다는 얘기를 했다고 진술했으나, 해당 항공구조사들은 그러한 요청을 들
은 적이 없다고 부인하고 있으므로 이에 대한 사실관계는 명확히 해명되지 않았다.
다) 703호기의 경우 – 항공통제, 그리고 인터뷰
비행 결과 보고에 따르면 703호기가 현장에 도착한 것은 09:26경이다. 그러나 FLIR 영상
에는 09:30경 처음으로 세월호의 모습이 나타났고, 상황 보고서에도 “현장 도착. 침몰 중
210
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
인 여객선(세월호) 확인”이라고 기재된 것이 09:31이다. 703호기가 현장에 도착한 정확한 시
각은 09:30경으로 보인다.
703호기는 현장에 도착한 이후에도 세월호와 교신을 시도하지 않았다. 상황실, 123정과
도 교신을 시도하지 않았던 것으로 판단된다. 이날 703호기가 현장에서 한 역할은 ‘여러
대의 항공기가 동시에 임무를 수행하는 상황에서 충돌 위험을 방지하는 항공 통제’가 전
부였다. 703호기의 이날 카카오톡 메시지 전송 내역을 보면, 전탐석에서 당일 10:00경 세
월호 상공 현장을 촬영해서 다른 고정익항공대 전탐사에 보낸 사진 파일을 확인할 수 있
국가의 구조는 없었다
다. 해경지휘부는 ‘당일 영상이나 사진을 확인할 수 없었고 단지 교신내역만으로 상황 파
제2장
악이 어려웠다’는 입장을 유지해왔다. CVMS를 통해 현장에 출동한 함정과 항공기를 파
악했던 해경지휘부는, 이처럼 항공기를 통해 사진과 영상을 확보할 수 있었음에도 그러한
조치를 취하지 않았던 것이다.
한편 703호기 부기장 교육생 A□□은 당일 10:38경 KBS와 생방송 인터뷰를 진행했다. 당
시 A□□은 “대부분의 사람들이 구조된 상황”이라는 취지로 인터뷰를 했다. 이에 대해 A□
□은 전원구조 오보가 나왔다는 이야기를 듣고 난 이후 배가 침몰하며 많은 인원들이 탈
출하는 것을 목격하고 실제 상황의 심각성을 알리고자 122로 전화를 하여 현재 위급한
상황이고 대형함정이 필요하다는 통화를 했었는데, 그 이후 걸려온 전화가 상황실인줄 알
고 받았더니 기자였고 강두성 기장의 허락을 받고 인터뷰를 하게 되었으며, 자신은 앵커
가 “목격하고 계신 사항을 자세히 설명”해 달라는 요청대로 눈에 보이는 그대로 설명을 한
것일 뿐이라고 주장했다. 그러나 10:38경은 최초 전원구조 오보가 나오기 이전 시점이었
고, A□□이 122 신고했다는 내역이 목포서 통화내역에서 확인되지 않으며, 123정이나 해
경 상황실과 교신 내역이 전혀 없는 703호기가 상황실인 줄 알고 기자와 통화할 가능성이
낮다는 점 등을 종합적으로 고려하면 위 A□□의 진술을 납득하기는 어렵다. 해양 안전 관
련 상황의 언론 발표는 지휘부의 지침을 받아 처리하도록 정하고 있는 ‘해상치안 상황처
리 매뉴얼’에 비추어보더라도, A□□의 위 인터뷰의 경위는 이해하기 어렵다.
211
제2장 국가의 구조는 없었다
바. 출동 세력의 현장 도착 후 해경 상황실과 지휘부 조치의 문제점
1) 현장 보고에도 상황파악과 퇴선유도를 하지 않은 지휘부
09:28경 현장에 도착한 511호 헬기가 상황을 보고했을 때, 09:29경 현장 도착 2마일을 앞
둔 123정장 김경일이 쌍안경으로 세월호를 발견하고는 상황을 보고했을 때, 09:32경 현장
에 도착한 김경일이 재차 상황을 보고했을 때, 목포서 상황실이나 3009함의 김문홍은 보
고에 대해 추가적인 질의를 하지도 않았고 현재까지 파악된 상황정보를 토대로 출동세력
에게 구체적인 임무 지시를 하지도 않았다.
다만 목포서 상황담당관 조형곤은 “모든 국은 승객들을 가까운 데로 내려주기 바란
다.”(09:43), “옮기면서 안전하게 차분하게 임해 주기 바란다.”(09:45)는 하나마나한 교신들을
했고, 목포서 상황실장 C○○은 “구조상황 통보 바란다.”(09:48)고 하다가 “너무 과승하지
말고 서거차도로 편승조치 바란다.”(09:48)는 등의 엉뚱한 지시만을 내렸을 뿐이다.
최초로 사고신고를 접수한 목포서 상황실은 상황을 신속 정확하게 파악하고 이를 토대로
구조계획을 마련해야 했다. 그러나 이후 사고발생 사실을 전파하고 세력을 동원하는 것에
만 급급했을 뿐 시시각각 변하는 세월호의 상황을 파악하지도 승객들의 퇴선을 위한 조
치를 취하지도 않았다. 3009함에 승선한 목포서장 김문홍은 지역구조본부장 지위에 있
었다. 그는 지역구조본부장으로서 통신장비를 통해 세월호의 상황을 직접 파악하지도,
상황실을 통해 파악하도록 지시하지도, 현장에 도착한 구조세력의 보고사항에 따라 승객
퇴선을 위한 조치를 지시하지도 않았다. 09:59 이전 김문홍의 행적에서 유일하게 확인된
구체적이고 유효한 행위는 ‘세월호 현장으로 전속 이동’한 것뿐이었다.
한편 123정이 현장에 도착한 이후 09:36경 본청 경비과장 여인태는 123정장 김경일과 통
화를 하게 된다. 여인태는 상황실에 있던 S○○에게 123정에게 연락해보라고 지시했고, S
○○은 김경일의 개인 휴대전화로 전화를 했다가 통화 도중 여인태를 바꿔주게 된다. 여인
태는 김경일과 통화 과정에서 세월호가 현재 45-50도 기울어졌다는 것, 갑판과 바다 모
두 사람이 보이지 않는다는 것, 구명동의나 구명정, 구명벌이 하나도 투하되지 않았다는
212
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
것, 배가 계속 기울어지고 있다는 것 등 당시 세월호 상황에서 필요한 모든 중요한 정보를
확인했다. 그러나 여인태는 즉각적으로 퇴선지시를 내리지 않았고 TRS로 보고할 것을 지
시하고 통화를 종료했다. 여인태는 통화를 통해 확인한 정보를 위기관리회의실에만 보고
했을 뿐 본청 상황실 자체에도 서해청, 목포서 등에도 전파하지 않았다. 김경일에게 TRS
로 보고할 것을 지시했으나, 09:44경 김경일이 TRS를 통해 “현재 승객이 안에 있는데 기울
어서 못 나오고 있답니다.”라고 뒤늦게 보고한 후에도 이에 대한 아무런 조치도 하지 않았
다. 위기관리회의실의 지휘부는 여인태의 보고를 듣고 즉각 퇴선지시를 내리지도 않았고
여인태가 확보한 정보를 목포서나 서해청에 공유하지도 않았다. 당일 교신수단이 TRS로
국가의 구조는 없었다
국한되었던 것도 아니고, 실제 전화로 통화를 하여 상황을 파악했음에도 TRS로 보고하라
제2장
고 요구하고, 정작 TRS로 보고된 정보에 대하여는 아무런 조치를 취하지 않았다. 그리고
김경일의 TRS를 통한 첫 상황보고 후 해경지휘부는 현장 상황에 대한 아무런 의문도 제
기하지 않고, 어떤 조치가 필요한지 확인하거나 일정한 조치를 지시하지도 않았다.
2) 촌각을 다투는 시점에 자취를 감춘 지휘부
3009함에 있던 목포서장 김문홍은 09:05경 방향 전환을 시작하여 09:16경부터 세월호
현장으로 전속 이동을 시작했다. 현장으로의 이동은 빨랐지만 당일 09:00부터 10:00 사
이에 김문홍이 무엇을 어떻게 했는지는 여전히 확인되지 않는다. 김문홍은 목포서 상황
실에 세월호와 교신하도록 지시하지도, 현장에 출동한 123정이나 헬기가 세월호와 교신
할 것을 지시하지도 않았다. 김경일로부터 09:45경 “승객이 안에 있는데 배가 기울어서 못
나온다.”고, 09:48경과 09:49경 “침몰할 것 같다.”고 보고 받았을 때에도 아무 반응을 보이
지 않았다. 그러다가 09:59경에 이르러서야 그의 목소리가 TRS에 처음 등장한다. 이때 김
문홍이 한 말은 “기울었으면 그 근처에 어선들도 많이 있고 하니까 그 배에서 뛰어내리라
고 고함을 치거나 마이크를 이용해서 뛰어내리라고 하면 안 되나? 반대방향으로?”, “그러
니까 항공 구조도 당연히 하는데, 정장이 판단해가지고 우현 쪽으로 난간 잡고 올라와서
뛰어내리게 해가지고 바다에서 구조하는 방법을 빨리 검토해, 그렇게 해야지, 만약에 침
몰됐다가는 뛰어내리게 조치하라고”, “차분하게 마이크를 이용해서 활용을 하고, 그다음
에 우리가 당황하지 말고 우리 직원도 올라가서 하고, 그렇게 안 하면 마이크를 이용해가
지고 최대한 안전하게 해서 행동할 수 있도록 하시기 바랍니다. 이상.” 등의 지시를 내린다.
213
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

이 지시는 세월호참사에서 최초로 등장하는 ‘음성으로 된 퇴선지시’에 해당한다고 볼 수 또한 09:58경 김경일은 자신이 구조한 인원을 전남707에 옮기고 있는 중이라는 사실을
있지만 너무 뒤늦은 지시였고, 구체적 상황에도 맞지 않는 지시였다. TRS로 보고했는데 김문홍은 인원 이송에 얼마나 시간이 걸릴지 그동안 세월호는 얼마나
더 침몰할지 등에 대한 고려는 전혀 없이 그냥 “고함을 치거나”, “마이크를 이용해서”, “우

표 2-8 세월호의 위급한 상황을 알려주는 TRS 교신내역 리 직원도 올라가서 하고” 등을 이야기하는 것은 ‘지휘’라기 보다는 한 번 이야기해 본 정
도에 더 가깝다고 할 수 있다. 실제 김경일은 김문홍의 TRS 지시에 대해 “참고로 현재 여
09:28:20 P○○ 현재 배 우측 40..5도로 기울어져 있고 지금 인원들은 대부분 선상, 선상과 배 안에 있음.
객선 내에 사람들이 다 있는데 아직까지 못 나오고 있습니다. 일단 1번님이 지시한 대로
09:28:40 P○○ 해상에는 지금 인원이 없고 인원들이 전부 선상 중간... 그 중간에 전부 다 있음.
좌현 쪽으로 한번 해보고, 하라고 이렇게 계도하겠습니다.”라고 답을 하고 김문홍의 지시
09:29:12 김경일 현재 본국 도착 2마일 전. 현재 쌍안경으로 현재 선박 확인 가능. 좌현으로 45도 기울어져 있고 기타 확인되지 않음.
와는 상관없이 세월호 3층 유리창을 깨는 방향으로 이동했고 그 이후에는 구조를 포기하

국가의 구조는 없었다

목포타워, 여기는 123. 현재 승선객이, 승객이 안에 있는데 배가 기울어 가지고 현재 못 나오고 있답니다. 그래서 일단 직원을
09:45:02 김경일
한 명 재선을 시켜가지고 안전 유도 하게끔 유도하겠습니다. 이상. 게 된다. 물론 이때라도 김경일이 김문홍의 지시대로 세월호 주변으로 이동하여 “마이크

제2장
목포타워, 여기는 123. 현재 본국이 좌현 선수에 접안해가지고 승객을 태우고 있는데, 경사가 너무 심해가지고 사람들이 지금 를 이용해서” 승객에 대한 퇴선방송을 적극적으로 실시했다면 일부의 승객이 추가적으로
09:48:56 김경일
하선을 못하고 있습니다. 아마 잠시 후에 침몰할 것으로 생각됩니다. 이상.
탈출할 수 있었을지도 모른다. 하지만 김경일은 그렇게 하지 않았다.
09:50:25 김경일 여기는 123. 현재 배가 약 60도까지 기울어가지고 좌현 현측이 완전히 침수되고 있습니다. 이상.

목포타워, 여기는 123. 현재 승객이 절반 이상이 지금 안에 갇혀서 못 나온답니다. 빨리 122구조대가 와서 빨리 구조해야 될

09:52:42 김경일
것 같습니다. 한편 서해청장 김수현의 최초 지시는 09:49경 경비전화를 통해 해경청장 김석균과 통화
타워, 여기는 123. 현재 여객선 상태, 상태 좌현이 지금 완전히 침수됐습니다. 완전히 침수돼가지고 현재 좌현 쪽에서는 구조
09:54:41 김경일 한 이후 09:53경 TRS 교신을 통해 ‘여객선에 올라 승객들을 안정시키라’라고 교신한 것이
할 수 없고, 현재 상태로 봐서 항공, 헬기로만 구조가 가능할 것 같습니다. 이상.

현재 여객선이 좌현 현측이 완전히 침수됐습니다. 약 60도 이상 넘어져가지고 현재 좌현 쪽으로는 선원들이 나올 수가 없는

다. 이를 제외하고 10:30 이전 김수현의 지시사항은 10:08경 TRS 교신을 통해 김문홍에게
09:55:19 김경일
상태입니다. 현재 구조 방법은 항공, 항공을 이용해가지고 우현, 우현 상부 쪽에서 구조할 수 있을 것 같습니다. 이상.
‘기울기로 출입구가 봉쇄될 수 있으니 배수 작업을 통해 배가 가라앉지 않는 상태로 유지
완료. 현재 경사가 너무 심해가지고 본함 직원을 승선시켜가지고 올라갈 길이 없네요. 일단 항공 지금 현재 3대가 계속 구조하
09:56:23 김경일
고 있습니다. 현재 가능한 저희들이 직원들을 승선시키려고 하는데 너무 경사가 심해서 못 들어가고 있습니다.
시켜놓고 조치를 취해야할 것 같다’는 내용만이 확인된다. 배수 작업은 당시 소형함정인

목포타워, 여기는 123. 현재, 현재 구조인원을 전남707 행정선, 행정선이 도착해가지고 진도707에 우선 현재 승선한 사람들
123정에서는 실시할 수도 없는 작업일 뿐만 아니라 그 이전 ‘여객선이 70도 정도 기울어졌
09:58:23 김경일
을 옮기고 나서 저희들이 구조하겠습니다. 이상.
고 좌현이 완전히 침수됐으며 완전히 누운 상태’라는 급격히 악화되는 김경일의 상황 보
고에도 맞지 않는 부적절한 지시였다.

무엇보다도 <표 2-8>에서 보듯이 해경 출동세력이 현장에 도착한 이후 여러 차례 상황 보

고를 하여 세월호가 기울었고 승객은 모두 안에 잔류하고 있다는 것, 좀 더 뒤로 가면 세
월호가 잠시 후에 침몰할 것 같다는 것, 승객이 안에 갇혀 있다는 것, 좌현이 완전히 침수
되었다는 것 등을 계속해서 보고했음에도, 그때는 추가적인 질문도 하지 않고 지휘도 하
지 않다가 갑자기 등장해서 그냥 머릿속에 떠오르는 대로 이야기한 것에 불과한 것이지
제대로 된 지휘라고 보기는 힘들다. 심지어 09:48경 잠시 후에 침몰할 것 같다고 보고한
때로부터도 10여 분이 지난 다음에 있었던 지시인 것이다.

214 215
제2장
3) KCG 메신저 지시
표 2-9 본청상황실의 KCG메신저 지시 내용
본청상황실님의 대화(오전 9:44): 현장상황 판단 선장과 통화 라이프레프드 등 이용 탈출 권고 바람
본청상황실님의 대화(오전 9:45): 현장 출동함정 여객선 라이프래프트 및 구명벌 투하하라고 지시할 것
본청상황실님의 대화(오전 9:52): 승객 선원 라이프 자켓 착용 필요시 해상 투신도 검토할 것
본청상황실님의 대화(오전 9:55): 여객선 편승했으면, 여객 퇴선할 수 있도록 안내조치
본청상황실님의 대화(오전 9:56): 무조건 선내에서 나와있도록 조치
본청상황실님의 대화(오전 10:00): 무조건 여객선에 편승할 것
본청상황실님의 대화(오전 10:04): 승객들이 선실에서 빠져나올 수 있는지 확인바람
본청상황실님의 대화(오전 10:04): 해상으로 탈출가능한지?
본청상황실님의 대화(오전 10:18): 여객선 자체부력이 있으므로 바로 뛰어내기보다는 함정에서 차분하게 구조할 것
본청 상황실은 당일 KCG 메신저를 통해 09:44경부터 ‘탈출권고’, ‘퇴선’, ‘해상투신 검토’
등의 내용이 담긴 지시를 했는데, 이러한 지시는 세월호참사 해경의 초동대응과 관련이
있고, 승객의 탈출가능성이 있는 시간대에 명시적인 표현을 사용하면서 승객이 선박 밖
으로 나올 수 있도록 조치하라는 유일한 지시였다. 그러나 정작 해당 지시가 있었던 KCG
메신저는 123정에 구비되어있지 않았고, 123정은 목포서 상황실 등에서 전달해 주지 않
으면 이를 직접 확인할 수 없었다. 서해청이나 목포서에서 KCG 메신저에서 확인된 지시
사항(즉각 퇴선)을 123정에 전달하지도 않았다. 본청은 TRS를 통해 123정에 지시하면 혼선
이 있을 수 있고, 코스넷을 통해 123정에 지휘를 내리면 서해청이나 목포서에서 이를 TRS
를 통해 전달할 것이기 때문에 계속 KCG 메신저를 이용해 지시했다는 입장이다. 그러나
정작 본청 경비과장 여인태는 TRS를 통해 123정에 보고를 요청하면서 다른 참가단위들
은 TRS를 사용하지 않고 대기하도록 요청한 상태였다. 그리고 퇴선에 대한 지시를 하다가
10:18경에 이르러 “여객선 자체 부력이 있으므로 바로 뛰어내리기보다는 함정에서 차분하
게 구조할 것”이라고 지시하기에 이른다. 이는 교신수단 내에서가 아니라 본청 상황실에서
상항 파악 및 지시 과정에 혼란이 있었음을 짐작하게 해준다. 그리고 본청에서는 123정이
자신의 지시사항을 이행하고 있는지에 대한 확인도 하지 않았다.
해양경찰청장 김석균은 09:43~45경 자신이 현장으로 이동하기 위해 타고 갈 항공기 준비
216
국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
를 지시한다. 여인태-김경일 통화를 통해 세월호의 위급성을 인식할 수 있었음에도 불구
하고 활용가능한 모든 교신수단을 동원하여 “즉각적인 퇴선지시”를 내린 것이 아니라 자
신이 현장으로 이동하는 것을 결정하였던 것이다. 현재까지의 조사에서 당사자들은 메신
저 퇴선지시와 청장의 현장이동 결정에 대해 기억나지 않는다고 진술하고 있어 그 경위를
정확하게 파악하기는 힘든 상황이다. 하지만 당시 해경청장이 했어야 하는 일은 세월호의
정확한 상황을 파악하여 승객에 대한 퇴선명령을 명확하게 내리는 것이었지 현장으로 이
동하는 것이 아니었던 것은 분명하다. 1분 1초가 중요한 위급한 상황에 최고 결정권자가
모든 정보를 수집할 수 있는 장비를 갖추고 있는 상황실을 벗어나, 1시간 30분 이상 걸리
국가의 구조는 없었다
는 현장 이동을 결정한 것은 분명히 부적절한 판단이었다.
제2장
4) 정보교류의 난맥상
위기 상황에서 정보의 신속하고 정확한 전달은 가장 기본적이고 중요한 요소이다. 정확한
정보 없이 대책을 마련할 수는 없기 때문이다. 그러나 참사 당일 본청 상황실에서는 각 상황
요원이 파악한 정보가 제대로 보고되지도 않았고 상황실 전체에 공유되지도 못하였다. 상황
실과 지휘부가 임장했던 위기관리회의실 사이에도 정보교류가 제대로 이뤄지지 않았다.
세월호가 좌현으로 40도 기운 상황, 이후 50도 기울고 구명정을 내릴 수 없는 상황이 한
상황실 직원에 의해 파악되었으나 상황실 전체에 전파되지 않았다. 09:36경 “아직까지
침몰위험이 없는 것 같다.”는, 실제 상황과 전혀 다른 정보가 중대본에 전달되는가 하면,
09:38경에는 구조가 전부 다 가능하여 육경의 도움인 별로 필요하지 않다는 통화가 이
루어지기도 한다(이 통화는 상부에 보고되지도 않았다). 09:42경 상황요원은 청와대와 통화를 하면서
“아직 구조단계는 아니고 지켜보고 있다.”고 정보를 전달하는가 하면, 09:45경 부력을 이
용하면 그대로 침몰은 안 될 거라는 내용이 해수부 상황실로 전달되기도 한다. 현장에서
확인된 정보는 배가 기울고 있다, 침몰할 것 같다는 내용이었는데, 같은 상황을 두고 전혀
다른 내용이 각기 다른 곳으로 전파되고 있었다. 심지어 10:34경 세월호가 선수 일부만
남기고 완전히 침몰한 시점에도 본청 경비국장 이춘재와 서해청 상황담당관 유연식은 승
객들이 대부분 다 빠져나왔다는 취지의 대화를 나누기까지 한다.
217
제2장 국가의 구조는 없었다
5) 해경 상황실과 지휘부는 무엇을 어떻게 했어야 했나
목포서에서 세월호가 침몰하고 있다는 신고를 접수한 후 각 세력에게 전파하고 출동을
명령했다. 이후 촌각을 다투며 변하는 정보를 상황실이 파악하고, 이를 현장 출동세력과
지휘부에 전파했어야 하나, 하지 않았다. 목포서는 세월호 선원에게 전화를 하거나, 122
신고전화를 했던 사람에게 다시 전화를 해 확인하거나, 123정에게 세월호 조타실과 교신
을 해보라고 지시하는 등의 방법이 있었으나 아무것도 하지 않았다.
서해청의 경우, 진도VTS가 세월호와 교신하고 있었고, 교신과정에서 취득한 정보를 파악
했으나 이를 다른 상황실이나 출동세력에게 전달하지 않았다. 진도VTS를 통해 상황을 파
악했음에도, 이를 토대로 퇴선지시를 하지도 않았다.
본청은 123정장 김경일을 통해 세월호가 50도 기울었다는 것, 승객들이 보이지 않는다는
것, 세월호가 계속 기울고 있고 구명벌 등이 그대로 있다는 것 등을 보고받았으나 승객에
대한 즉각적인 퇴선유도를 지시하지 않았다.
목포서, 서해청, 본청 등 각급 해경 상황실은 사고 초기부터 세월호에 승객이 450명 정도
탑승했고 침수되어 침몰 중이라는 정보를 KCG메신저나 TRS를 통해 공유했다. 그리고 시
간이 흘러 해경 헬기나 123정이 현장에 도착하여 세월호를 직접 육안으로 관찰하여 세월
호가 40~45도 기울었고 승객들은 모두 선내에 잔류하고 있다는 보고를 하였기 때문에
세월호가 위험한 상황에 있다는 것은 시간이 지날수록 더욱 명확하게 인식할 수 있었다.
서해청 상황실과 목포 상황실에 경비전화를 통해 보고를 한 것으로 추정되는 진도VTS에
서는 세월호와 직접 교신하여 시간대별로 “침몰 중”, “탈출시도 불가”, “좌현 50도 이상 기
울어진 상태이며 좌우로 움직일 수 없음”, “방송 불가한 상태” 등을 정보를 제공했고, 시간
이 더욱 흘러 123정장 김경일은 TRS로 09:45경 “현재 승객이 안에 있는데 배가 기울어 가
지고 현재 못 나오고 있답니다.”, 09:48경 “현재 본국이 승객을 태우고 있는데 경사가 너무
심해가지고 사람들이 지금 하선을 못하고 있습니다. 아마 잠시 후에 침몰할 것으로 생각
됩니다.”, 09:49경 “현재 배가 잠시 후에 곧 침몰할 것으로 생각됩니다.” 등의 정보를 보고했다.
218
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
이렇듯 세월호의 절박한 상황을 알리는 정보들은 많았다. 그러나 이 정보들이 제대로 전
파되거나, 전파된 정보를 토대로 신속하게 구조계획이 수립되지 않았다. 지금 당장 세월호
의 승객들을 퇴선시키지 않으면 승객들이 사망에 이르게 될 가능성이 높다는 ‘급박성’을
인식할 수 있었음에도 불구하고, 이러한 엄중한 상황에서 취득한 정보조차 제대로 공유
하지 않은 상황은 안일함을 넘어 자신의 임무를 방기한 것이라고 하지 않을 수 없다. 목포
서장 김문홍의 경우 09:59경에 이르러서야 “기울었으면 그 근처에 어선들도 많이 있고 하
니까 그 배에서 뛰어내리라고 고함을 치거나 마이크를 이용해서 뛰어내리라고 하면 안 되
나? 반대방향으로?”라고 교신했는데, 이 교신은 김문홍이 이날 했던 최초의 TRS 교신이었
국가의 구조는 없었다
고 현장에서 침몰할 것 같다는 보고를 하고도 10여 분 흐른 뒤에 이루어진 교신이었다.
제2장
한편 09:36경 본청 상황실의 여인태 과장과 김경일 정장 사이의 통화를 통해 세월호가
45~50도 기울었고, 밖에 나와 있는 사람이 없으며, 구명동의·구명정이 투하되지 않았고,
배가 계속해서 기울고 있다는 정보를 파악하게 된 본청 상황실에서는 123정에서는 볼 수
없는 KCG 메신저로 09:44경 “탈출 권고 바람”, 09:52경 “해상 투신도 검토할 것”, 09:55경
“여객 퇴선할 수 있도록 안내조치”, 09:56경 “무조건 선내에서 나와 있도록 조치” 등을 지
시하지만 이러한 지시들은 10:18경에 이르러 “여객선 자체부력이 있으므로 바로 뛰어내리
기보다는 함정에서 차분하게 구조할 것”으로 뒤집히게 된다.
이렇듯 세월호의 급박성을 알려주는 많은 정보가 있었음에도 불구하고 해경 상황실과 지
휘부가 퇴선조치를 지시하지 못한 이유와 관련하여 본인들의 진술을 살펴보면, 선장이나
선원들이 일정한 조치를 취할 것이라는 막연한 기대, 대형 여객선이 금방 침몰하지 않을
것이라는 막연한 예측, 가용세력을 최대한 출동시키면 현장에 출동한 해경세력들이 필요
한 조치를 알아서 취할 것이라는 막연한 믿음 등이 있었던 것으로 보인다. ‘막연한’ 판단
으로 대처할 수 없고 대처해서도 안 되는 상황이었으나, 이러한 ‘막연한’ 판단이 수많은 희
생을 초래하고 말았다.
조난상황에서 정확한 정보를 신속하게 파악하고 이를 통한 구조가 가능하도록 해야 할
책임이 해경지휘부와 상황실에 있었다는 점은 분명하다. 각자가 자신이 해야 할 일을 하
지 않고 해야 할 일이 무엇인지 확인조차 하지 않으면서, 이로 인해 어떤 결과가 발생하더
219
제2장 국가의 구조는 없었다
라도 괜찮다는 고의적인 무책임이 초래한 결과라고 할 수 있다.
사. 승객 구조 관련 주요 의혹은 어떻게 밝혀졌나
세월호참사 이후 참사와 관련된 많은 의혹이 제기되었고, 여전히 해소되지 않은 많은 의
혹은 그동안 세월호참사의 진상규명이 충분히 이뤄지지 못한 반증이라고 할 수 있을 터
이다. 제기된 의혹 중 위원회의 조사과제가 된 사안들이 존재하고, 그중 세월호 기관장 박
기호와 123정 조타실의 통화와 관련한 의혹, 123정 승조원들이 세월호 선원을 우선 구조
했다는 의혹, 선내대기방송이 계속된 경위와 관련된 의혹 등 승객 구조와 관련된 일부 의
혹에 대하여도 조사가 진행되었다. 어느정도 의혹을 해소할만한 결과를 확인한 사안도 있
었고, 여전히 조사가 필요할 것으로 확인된 사안도 있었다.
1) 세월호 기관장 박기호와 123정 조타실의 통화 관련 의혹
가) 의혹의 내용
세월호 기관장 박기호는 2014년 6월 2일과 같은 해 7월 21일 광주지방검찰청 조사 과정에
서 이렇게 진술했다.
“참사 당일 123정의 조타실에서 123정 승조원 중 누군가의 휴대전화를 건네받아 통화한
사실이 있다. 123정에서 타를 잡고 있던 직원이 세월호 선원을 찾으며 ‘전화를 받아보라.’
고 하여 자신이 세월호 기관장임을 밝히고 전화를 받았는데 관청사람인 것 같았다. 당시
조타실에는 타를 잡고 있던 사람 외에 1명이 더 있었다.”
이는 ‘자신들이 구조한 인원이 선원이라는 사실이 몰랐다.’는 123정 승조원들의 주장, 그
리고 ‘선내 상황을 알 수 없었기에 123정을 지휘하는 데 한계가 있었다.’는 해경 지휘부의
주장과 상호 배치되는 내용이었다.
나) 밝혀진 내용
4·16세월호참사특별조사위원회(이하 ‘세월호특조위’)의 조사 결과 박기호가 123정에 체류하고
220
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
있었던 시간은 09:40부터 10:04까지였다. 이 사이에 있었던 123정 함정용 휴대전화, 123
정 승조원들의 통화내역을 살펴봤을 때, 박기호가 받았다는 전화는 당시 123정 항해팀장
R○○의 휴대전화에서 걸려온 것으로 보인다. R○○에게 전화를 했던 사람은 당시 목포해
양경찰서 북항파출소 소속 경위로, 그는 세월호특조위 조사 과정에서 “R○○과의 개인적
인 친분으로 세월호 사고 소식을 접하고 연락을 했다.”고 진술했다. 한편 박기호는 조사 과
정에서 “123정에서 전남707호로 옮겨 탄 사실이 기억나지 않는다.”고 진술했고, 참사 당일
박기호와 함께 123정에서 전남707호로 옮겨 타 조타실에 있던 이수진은 당시 박기호가
“전남707호 조타실에서 기자와 통화한 것으로 보인다.”고 진술했다.
국가의 구조는 없었다
제2장
이수진의 진술을 배척하고 박기호의 진술을 신뢰하기에는 일관성과 신빙성이 떨어진다.
세월호특조위는 ‘박기호가 전남707호를 타고 세월호참사 현장에서 팽목항으로 이동하던
중 조타실에서 전남707호 기관장의 휴대전화를 받고는 방송국 기자로 추정되는 사람과
세월호 상황에 대하여 묻고 답했던 것으로 추정한다.’는 결론을 내렸다.
사참위에서 관련 사안을 추가로 조사한 결과, 당시 통화한 장소라고 박기호가 설명하면
서 그렸던 조타실 그림을 보면 123정의 조타실보다 전남707호의 조타실과 더 유사하다는
사실이 확인되었다. 또 세월호참사 당일 전남707호와 인터뷰한 내용이 보도된 기사를 확
인해보면, 박기호의 답변 자체가 확인되지는 않지만, 위의 이수진이나 전남 707호 기관사
의 진술과 일치함을 알 수 있었다.
2) 123정 승조원들의 선원 우선구조 의혹
가) 의혹의 내용
123정 고무단정은 현장 도착 이후 두 차례의 구조를 통해 기관부 선원 7명을 전원 구조했
다. 123정이 승객보다 선원들을 우선하여 구조한 것이 아닌지 하는 의혹을 갖지 않을 수
없는 상황이다. 123정 승조원들은 “그들이 선원이라는 사실을 몰랐다.”고 했다. 세월호특
조위는 123정 승조원들이 ‘구조 대상자에 선원들이 포함된 사실을 언제 인지했는지’를 살
펴 해당 의혹이 사실 여부를 확인하고자 했다.
221
제2장 국가의 구조는 없었다
나) 밝혀진 내용
2016년 세월호특조위 조사과정에서, 세월호참사 당일 09:40경부터 10:30경까지 구조가
진행되는 동안 “123정이 구조한 인원에 선원이 포함된 사실을 알고 있었다.”고 진술한 사
람은 병기팀장 T○○가 유일했다. 다만 T○○는 “구조된 사람 중 선원이 있다는 사실은 알
았으나 이를 보고하거나, 전파하도록 지시받거나, 보고하도록 교육 받은 바가 없었다.”고
했다.
123정 승조원들의 진술, 선원들의 진술을 살펴보면, 크게 10:06경 유리창을 깨기 전 선원
을 인지했을 가능성과, 09:45경 조타실 구조 시 선원을 인지했을 가능성, 09:40경 기관실
선원 구조 시 인지했을 가능성을 고려해볼 수 있다. 10:06경 유리창을 깨고 구조를 할 때
이미 구조된 사람 중에 스즈끼복을 입은 사람이 있어서 세월호와 관련 있는 사람들이라
고 생각했고, 123정 승조원들은 유리창을 깨지 못했는데 스즈끼복을 입은 사람들이 유리
창 깨는 것을 도와줬다는 진술은 복장과 행동을 통해 세월호 선원을 인지했을 가능성을
보여준다. 그보다 앞선 09:45경 세월호 조타실에서 구조할 당시, 워키토키를 들고 있는 모
습, 스즈끼복 및 작업복을 입고 있는 모습을 보면 신분을 알 수 있었을 것으로 보이고, 당
시 구조된 선원들은 구조될 당시 자신이 선원임을 밝히고 배 안에 승객들이 많이 남아있
다고 이야기했다고 진술하여 선원이라는 사실을 알 수 있었을 것으로 보인다. 그리고 123
정에 의한 구조가 최초로 이루어진 09:38경 구조된 선원들도 구조될 당시, 그리고 구조된
이후 123정에서 승선한 후(09:40경) 자신들이 선원이라는 사실을 말했다고 진술했다. 선원
이라는 사실을 밝힌 상대방이 누구인지 특정하는 것은 어려우나, 기관부 선원들이 123정
에 승선한 이후 123정 승조원들과 접촉한 사실은 확인되었고, 최초 구조자들이 선원이라
는 점을 알 수 있었을 것으로 보인다.
이상의 조사 결과, ‘참사 당일 123정 승조원들은 09:40경부터 10:30경까지 세월호 선원들
의 신원을 알아볼 수 있었을 것’으로 추정된다. 그런데 선원이라는 신원을 알고 난 이후에
승조원들이 세월호의 구조, 선내 상황, 승객들의 상태에 대하여 묻거나 확인하려고 한 사
실은 확인되지 않는다. 승조원들이 선원들이 대기하고 있던 장소를 미리 알고 선원만을
우선 구조했다는 사실을 특정할 수 있는 근거는 밝히지 못했다.
222
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
3) 선내대기방송이 계속된 경위 관련 의혹
가) 의혹의 내용
참사 당일 08:52경부터 09:45경까지, 세월호에서는 “움직이지 말고 가만히 있으라.”는 대
기 방송이 계속되었다. 배가 왼쪽으로 기울기 시작한 시점부터 현장에 123정 등 구조 세
력이 도착하여 선장, 선원들, 일부 승객들을 구조하는 와중에도 그 같은 선내대기 방송은
계속되었다. ‘움직이지 말고 가만히 있으라.’는 방송이 없었다면 상당수 승객들이 배 밖으
로 빠져나와 생존했을 것이다. 세월호 선장과 선원들에 대한 형사재판 결과 ‘참사 당일 조
국가의 구조는 없었다
타실에서 안내방송에 대한 구체적인 지시가 없었고 조타실에 있던 선장, 선원들은 자신들
제2장
이 구조될 때까지 승객 구조와 관련한 논의를 하지 않았’던 것으로 확인되었다. 배가 침몰
하는 상황에서 승객 구조와 관련된 논의가 없었다는 것도, 헬기 소리 등으로 구조 세력이
도착한 사실을 알 수 있었건만 대기 방송이 계속되었다는 것도 납득할 수 없는 일이다. 많
은 의혹과 의문점들이 남을 수밖에 없는 일이다.
나) 밝혀진 내용
세월호특조위는 조사를 통해 “참사 당일 09:20경을 전후하여 조타실에서 세월호 1등 항
해사 강원식의 주도로 ‘해경이 도착할 때까지 승객을 선내에 대기시키자.’는 결정을 했고,
선사 청해진해운이 그 과정에 영향을 미쳤을 가능성이 있다.”고 보았다. 선내 대기 방송을
직접 했던 F○○의 경우 ① 당일 08:52~08:54경과 헬기와 경비정 도착 이후 09:45경까지
의 방송은 F○○ 본인의 판단에 의해, ② 08:56~09:15경의 방송은 H□□ 사무장의 지시에
의해, ③ 09:20경부터 헬기와 경비정 도착 전까지는 조타실의 ‘승객을 선내에 대기시키자
는 결정’을 인지했던 것으로 판단했다. 위원회에서는 크게 ① 조타실에서 승객을 대기시키
자는 결정이 있었는지, ② 조타실의 선내 대기 결정에 외부로부터의 영향이 있었는지, ③
해경이 도착한 이후에도 선내 대기 방송이 지속된 경위는 무엇이었는지에 관하여 조사를
진행했다.
① 조타실에서 승객을 대기시키자는 결정이 있었는지의 여부에 관해 살펴보면, 참사 당일
08:50경 조타실에 모인 선장과 선원들은 09:45경 구조될 때까지 55분 동안 함께 있었는데
223
제2장 국가의 구조는 없었다
‘배가 침몰하는 상황에서 승객 구조와 관련된 아무런 논의를 하지 않았다.’는 선장과 선원
들의 이야기를 믿기는 어렵다. 형사재판을 받고 있는 입장에서 ‘선내에 승객을 대기시키자
는 논의 내지 결정을 했다.’는 사실이 확인되면 책임이 무거워질 수 있기에 선장과 선원들
이 그렇게 입을 모았던 것으로 보인다. 왜냐하면 모든 재판을 모두 마치고 형사책임에 영
향이 없어진 시점에서 세월호특조위의 조사를 받았을 때는 “견습 항해사, 조타수 등은 승
객을 퇴선 시키자고 했으나 해경이 도착할 때까지 승객을 선내에 대기시키자는 결정이 있
었다.”라고 진술했던 것이다. 진술의 내용이 달라진 시점, 동일한 내용이 사람들에 따라 달
리 진술되는 것 등을 보면 ‘조타실에서 승객들을 대기시키자.’는 결정이 있었던 것으로 보
인다. 배가 침몰하는 데 선장 이준석은 아무것도 하지 않던 상황에서, 해경이 와서 승객들
에 대한 조치를 취해주기를 기대하면서 그때까지 대기시키자는 결정을 했을 가능성도 있
어 보인다.
② 한편 외부로부터의 영향을 받아 선내대기결정을 했는지 여부를 살펴보면, 세월호특조
위는 당일 09:15경 1등항해사 강원식과 청해진해운 B□□ 대리 사이에 통화가 존재하고,
B□□가 세월호특조위에서 “배가 걸친 것 같고 더 이상 배가 기울지 않고 방송도 안되고
해경이 오고 있다.”는 강원식의 말을 듣고 누군가가 해경이 올 때까지 기다리라고 말했을
수 있다고 진술한 것에 비추어 선내대기결정에 외부(청해진해운)의 영향이 있을 수 있다고 판
단했다. 그러나 위 사실 내지 진술만으로 청해진해운이 직접적이고 구체적으로 선내대기
결정을 지시하거나 결정적인 영향을 미쳤다고 보기는 어렵고, 그 외의 근거가 확인되지는
않았다.
③ 세월호특조위 마지막 전원위에 상정된 조사보고서에서는 해경이 도착한 이후에도 선
80)
내 대기 방송을 계속한 것은 F○○의 판단에 의한 것이라고 보았다. 하지만 당시 F○○이
선내 대기 방송을 지속하고 있다는 것은 세월호 조타실에 있었던 선장과 선원들, 그리고
조타실과 선내 곳곳을 이동했던 H□□ 사무장 등도 다 인식할 수 있는 상황이었기에 그들
은 그러한 방송이 계속되는 것을 용인한 것이나 마찬가지였다. 따라서 해경이 도착한 이
후에도 추가적인 지시가 내려오지 않는다는 이유만으로 다른 조치 방법 등을 알아보지
80) 2016.6.27에 있었던 세월호특조위 전원위에 이러한 내용을 담은 조사보고서가 올라갔으나 의결되지 못하고 내용보완 후
재상정하기로 결정되었다 하지만 사흘 뒤인 6.30에 세월호특조위가 강제종료되는 바람에 추가 논의는 이뤄지지 못했다.
224
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
도 않은 채 F○○이 선내 대기 방송을 지속한 것은 부적절한 조치였던 것은 분명하지만 동
시에 세월호 선장·선원들의 승객 안전에 대한 전면적인 임무방기의 결과였다는 점 역시
강조될 필요가 있겠다.
아. 소결 - 해경이 승객들의 퇴선조치를 하지 않은 이유는 무엇인가
현장에 출동한 123정과 헬기는 자력으로 바깥으로 빠져나온 승객들만을 구조했고, 선내
대기 방송으로 인해 세월호 내부에서 대기하고 있던 승객들을 바깥으로 나오게 하는 조
국가의 구조는 없었다
치는 취하지 않았다.
제2장
123정이나 헬기가 대형 여객선 사고 상황에 대한 경험이 없었다는 점, 123정은 평소 현측
구조 훈련만을 하였고 헬기는 수색, 호이스트 구조, 레펠 하강 훈련만을 했다는 점 등은
당시 그들의 부적절한 조치의 일부만을 설명할 수 있을 뿐이다. 동시에 고려될 필요가 있
는 것이 해경 지휘부의 임무 방기이다. 해경 지휘부는 승객의 신고, 진도VTS의 보고, 그리
고 현장에 출동한 123정과 헬기의 보고를 통해 세월호의 위급한 상황을 파악할 수 있었
음에도 세월호 승객에 대한 퇴선 지시를 내리지 않았던 것이다.
해경 지휘부는 법령과 규칙, 매뉴얼 등에 의해 여객선 승객의 생명과 안전을 보호해야 될
의무를 가지고 있었고 이와 동시에 필요한 권한을 행사할 수 있는 존재들이었다. 그들은
가용자원을 총동원하여 상황을 파악하고자 했어야 했고, 세월호의 위급한 상황을 파악
하여 출동세력으로 하여금 세월호 승객들의 퇴선을 유도할 수 있도록 지시를 내렸어야 했
으나 그러한 조치를 취하지 않았다.
현재까지 조사한 내용에 따르면, 해경지휘부 및 상황실의 조치는 “많은 세력을 동원하고
빨리 사고 현장으로 이동하는 것을 지시”하는 것 외에는 특별한 것이 없었다고 평가할 수
있다. 그들은 최초 신고 이후, 시시각각 변할 수밖에 없는 세월호의 상황을 스스로 파악하
려고 하지 않았고, 승객의 신고 등으로 이미 확보된 정보도 출동세력에게 공유하지 않았
으며 현장 출동세력이 제공하는 정보를 토대로 구조계획을 수립하지도 않았다. 그러한 상
황에서 당시 세월호에서 가장 필요했던 승객들에 대한 퇴선유도 지시도 행해지지 않았다.
225
제2장 국가의 구조는 없었다
정확한 상황 파악, 정보 공유 및 전파, 구조계획 수립, 퇴선유도조치 실시는 해경의 기본적
인 의무라고 할 수 있음에도 해경 지휘부는 그러한 기본적인 의무조차 수행하지 않았던
것이다. 조사를 통하여 분명하게 지적할 수 있는 것은, 당시 해경 상황실과 지휘부는 진도
VTS와 현장세력의 보고 등으로 세월호의 위급성을 충분히 인식할 수 있었다는 점이다.
2. 선체 전복 이후 ‘생존자 구조’가 있었는가
가. 최초 조난자, 303+1
2014년 4월 15일, 476명(단원고등학교 2학년 학생 325명, 교사 14명, 화물기사 등 일반인 104명, 선원과 계약직 직원 33
명)이 세월호에 올랐다. 당일 새벽부터 날씨가 좋지 않아 인천항의 시정주의보가 발효되었
다가 해제되기를 반복했다. 마침내 20:35 시정주의보가 해제되었다. 그리고 밤 9시가 넘어
세월호는 출항했다. 출발이 늦어지자 선사 측에 ‘선적한 차를 빼 달라.’고 요청했으나 안 된
다고 하여 어쩔 수 없이 배에 탄 승객도 있었고, 이때 차량만 배로 보내고 본인은 비행기
를 타고 제주도로 간 경우도 있었다.
다음날인 16일 아침, 식사를 마친 학생 등 승객들이 삼삼오오 휴식을 취하는 시간이었다.
08:48경 안내데스크와 매점과 오락실이 있었던 3층 실내 한 가운데의 긴 소파 오른편에
는 교사 Q△△과 학생들이, 왼편에는 일반인 승객 R△△, S△△ 등이 앉아 있었다. Q△
△과 수다를 떨던 학생들은 교사 Q△△에게 돈을 받아 매점에서 과자를 사오기도 했다.
08:49:31,81) 소파에서 일어나려던 학생이 앞으로 넘어지며 핸드폰을 떨어뜨렸다. 생존 학
생들은 당시를 생생하게 기억하고 있었다.82)
“한 친구가 핸드폰이 떨어져 가지고 주우려고 소파에서 일어났어요. 기울었다고 못 느꼈
는데 핸드폰이 점점 이렇게 떨어지는 거예요. 걔가 당황해서 그걸 잡으려고 하다가 정말
몸이 데굴데굴 굴렀어요.”
81) 위원회 복원 세월호CCTV DVR 영상 채널01_동기화 시간 기준 08:48:23~08:49:31
82) 생존학생 집담회 녹취록(세월호특조위 2016. 9. 9.)
226
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
이때부터 세월호는 좌현으로 기울기 시작했다. 20도에서 45도경으로 급격히 배가 기울면서
Q△△이 좌현 열린 문을 지나 배 밖으로 떨어졌다. 그렇게 세월호 최초의 희생자가 발생했다.
세월호 사고 소식은 08:52 전남 119에 최초 신고 접수83)되었고, 08:58 목포해경 상황실에도
사고가 접수되었다. 배는 좌현 45도로 기울며 침수가 시작됐고 침수 시작 후 100분 만에
침몰했다.84) 09:27 해경 목포항공대 소속 B511과 B512 헬기, 09:30 해경 123함정이 현장에
도착85)해 구조86)를 진행했다. 헬기는 09:37경 해경 TRS 기준으로 6명을 구조했다. 09:39
기관장 박기호 등 기관부 선원 7명이 탈출한 데 이어 09:46경 조타실 선원과 선장이 세월호
국가의 구조는 없었다
를 버리고 해경 123정으로 옮겨 탔다. 선원들을 포함하여 52명이 123정으로 구조되었다.
제2장
10:06경에는 해경 123정이 좌현으로 76도 정도 기운 세월호 3층 객실 유리창을 깬 뒤 승객
7명을 구조하고 10:11경 세월호로부터 이탈했다. 10:25경 세월호는 완전 전복되었다. 어선,
관공선까지 구조에 나서 10:30 기준 172명이 구조87)되었다. 이후로 구조된 생존자는 없었다.
세월호에 탑승한 476명 중 학생 250명, 교사 11명, 일반인 승무원 43명을 포함하여 304명
은 끝내 우리 곁으로 돌아오지 못했다.
1) 최초 구조 요청 신고가 사라졌다
당일 아침 7시경, 이른 아침을 먹은 Q△△, R△△ 등 여학생 몇 명이 3층 로비 소파에 앉
아 있었다. 수학여행 둘째 날이었다. 들뜬 표정으로 수다를 떨던 학생 한 명이 핸드폰을 놓
쳤다. 바닥에 떨어진 핸드폰은 이상하게도 미끄러져갔고, 그것을 줍고자 학생이 따라가던
순간 첫 번째 ‘쾅’ 소리와 함께 배가 기울었다.
“그냥 저절로 날아가듯 튕겨서 다 받았고, 오른쪽을 전체 타박상을 받았거든요. 둘이 그러고
나서 딱 눈 마주치고 ‘야, 이게 뭐야’하고 웃자마자 ‘팡’ 하면서 다 같이 갑판으로 떨어졌어요.”
83) 소방본부 119(2014. 4. 16.) 통화내용 녹취록
84) 세월호선체조사위원회 종합보고서(2017) 참조
85) 해경 문자상황방(2014. 4. 16.) 기준
86) ‘구조’란 조난을 당한 사람을 구출하여 응급조치 또는 그 밖의 필요한 것을 제공하고 안전한 장소로 인도하기 위한 활동을
말한다. 수난구호법 제2조(정의) 7항
87) 세월호 사고 당시 구조인현 현황(세월호특조위 20160503)
227
제2장
Q△△의 이야기다. 함께 있었던 R△△는 소파에 깔려서 기절했다가 깨어났고, 바로 신고
를 했다. 이때 시간이 08:55. 08:52:32 최초88) 신고에 이어 두 번째였다.
“살려주세요.”라고 첫 마디를 시작한 R△△는 “한 명 아까 빠진 것 같아요. 사람이.”라고
정확하게 조난 상황을 전달했다. 119상황실은 이 상황을 목포122 상황실로 전했다. 이
때 전화를 받은 사람은 C조89) 접수요원이었던 G○○이었다. 이어 세월호 선원 F○○이
09:03:31 목포해경 상황실로 전화를 걸었다. 이번 전화도 G○○이 받아서 신속한 조치를
요청하는 F○○에게 “경비정이 다 이동하고 있습니다. 좀만 참으세요.”라며 이름과 전화번
호까지 확인했다. 이때 세월호의 상황에 대한 설명이 3분 1초 동안 오고갔다. 그러나 이
후 어떠한 상황 전파도 이루어지지 않았다. 최초 신고자 R△△는 당시 상황을 다음과 같
이 이야기했다.
“헬기 소리가 들리고, 왔다고는 하는데 구조를 하러 오지 않는 거예요. 왜 우리한테 안 오
냐고 했더니 F○○ 아저씨가 ‘너네가 좀 전에 선생님 바다에 빠졌다고 하지 않았냐. 해경
이 선생님 구하고 있는 것 같다.’고 했어요. 그래서 저는 신고를 받은 해경이 선생님을 구하
러 왔고, 선생님이 구조됐을 수도 있다고 생각했어요.”
그러나 R△△와 F○○의 신고는 끝내 전파되지 않았고 Q△△에 대한 구조는 없었다. 이후
해경의 세월호 관련 보고나 상황 전파 과정에 ‘처음 바다에 빠진 사람’ 이야기는 언급조차
되지 않는다. 08:54 목포서는 전남119로부터 최초 상황신고를 접수하고 08:58 123정, 진도
파출소, 122구조대 등에 출동과 구조를 지시90)한다. 3009함의 10척, 1006함 등 10척, 일
대 조업선, 완도・제주해경서로 구조 협조가 이어진다. 그러나 어디에도 최초 조난자에 대
한 구조 요청은 확인되지 않는다. 어째서일까. 경비정을 보낸다는 목포해경 상황실의 답변
은 왜 이행되지 않았을까.
88) 고 A○○ 학생
89) 상황실은 ABC 3개조가 각 4명씩 팀을 이루어 교대근무를 했음
90) 시차별 조치 사항_목포서 상황실(2014. 4. 16.)
228
국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
세월호 승객 T△△은 2014. 4. 27. 경찰 진술에서 “사고 발생 직후, 60대로 보이는 아저씨 한
명이 저와 같이 홀에서 미끄러져서 바로 해상으로 추락하는 것을 목격했다.”고 전했다. T
△△은 이후 세월호특조위 조사에서도 “사고 초기에 승객이 바다로 떨어져 여객영업부 승
무원들에게 ‘구명보트를 내려야 한다.’고 요청하고 항의했으나 무시당했다.”고 진술했다.
“3층 중앙로비에 있는 식당 앞 소파에 앉아서 친구들과 선생님과 수다를 떨고 있었어요.
사고가 일어나면서 배가 심하게 기울고, 안내데스크 사이에 있는 갑판으로 함께 계시던 Q
△△ 선생님이 바다에 빠지시는 걸 목격했어요. 그때 현실 파악을 하게 되었죠.”
국가의 구조는 없었다
제2장
생존 학생 U△△의 최초 진술91)이다. Q△△의 마지막 모습은 위원회가 추가 복구한 세월호
CCTV DVR 추가 복구 영상92)은 <그림 2-10>에서 확인된다. 또 T△△의 진술은 선원 재판
에서도 최종 판결문에 인용되어, Q△△은 세월호가 기울기 시작할 무렵인 08:49 무렵 사망
이 ‘사실로 인정’되었다. Q△△은 2014. 11. 11. 최종 수색 때까지도 그 시신과 유류품을 찾지
못했다. 유가족은 2017. 11. 16. 사망신고를 했고, 같은 해 12. 19. 순직군경 인정을 받았다.
91) 2015. 01. 24. 해경123정장 사건증거기록
92) 위원회는 2014. 4. 16. 08:30(CCTV기준)까지 복원되어 있던 CCTV 영상을 08:31~08:34:07까지 추가 복구했음. 동기화
시간으로 계산하면 08:46~08:49대까지로 확인됨.
229
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

08:25:23 08:34:08 표 2-11 전남소방119 상황실과 목포해경 간 통화 녹취록

(실제시간 08:40:46) (실제시간 08:49:31, 위원회 추가 복구영상) 전남119 소방상황실 V△△이 목포해경 G○○에게 조난상황을 전파하는 내용

통화경로 통화시작 통화종료 소요시간 내용

해경 : 예 감사합니다. / 119 : 119상황실입니다. 인천에서 제주 가는 페리호 전화 받았는가요. /

해경 : 세월호요, 예. 전화 받았습니다. 어디십니까? / 119 : 119 상황실입니다. / 해경: 예. / 119:
119 → 배가 기울어 사람도 바다에 빠졌다고 신고가 들어오네요. / 해경 : 사람이 바다에 빠졌다고요?
08:58:15 08:58:59 44초
목포해경 사람이 누가, 몇 명이 빠졌다고? / 119 : 아니요, 일단 그 사람들 빠졌다고 전화가 들어왔고요, 학
생들이 많이 타고 있는 것 같은데 수학여행 길로 해서. / 해경 : 아. 사람이 많이 타고 있다고요 /
119 : 예 / 해경 : 알았습니다.

그림 2-10 2014. 4. 16. 3층 안내데스크에서 확인된 최초 희생자의 마지막 영상

국가의 구조는 없었다

표 2-12 선원 F○○이 목포해경으로 신고 전화한 내용(자료출처: 해경 122 신고대화 녹취록)

제2장
신고자 : F○○ 신고시간 : 09:03:31
표 2-10 전남소방119로 접수된 두 번째 사고신고이자 첫 번째 조난신고
신고자는 학생 R△△, 접수자는 전남119 상황실 V△△(자료출처: 전남119) 접수요원 : 목포해경 122 상황실 요원 통화시간 : 3분1초

신고일시 구분 신고내용 및 대응 등 세부내역 성명 122 : 예 목포 해양경찰입니다. 말씀하십시오. 신고자 : 지금 엔진은 다 쓴 같아요 엔진 돌아가는 소리는 안 들리거든요.

접수자 예 119입니다. 신고자 : 예 여기 진도하고 122 : 아 그래요. 근데 속력이 지금 저희가 파악했을 때는 속력이 좀 많이
122 : 예 진도하고 나오고 있거든요. 여보세요?
신고자 살려주세요. 배가 기울었어요
신고자 : 진도하고 그 추자도 사이에 지금 운항 그 신고자 : 지금 가고 있진 않아요. 엔진이 꺼서.
접수자 배가 어떻게 되었다고요? 122 : 세월호요? 122 : 예 알겠습니다. 지금 저희 저희 경비정 있는 데로 다 이동하고 있거
신고자 배가 기울었어요. 신고자 : 세월호 예 세월혼데요, 든요. 좀만 참으시고 다들 구명동의를 입으시라고 입으라고
접수자 배가 기울었어요? 122 : 세월호 누구십니까? 세월호에 다 전파를 해주십시오.
신고자 : 세월호 그 안내소직원입니다 신고자 : 지금 입을 수 있는 상황이 안 되요. 배가 기울어서 움직일 수가
신고자 예
122 : 세월호 세월호 직원이에요? 예. 직원이에요? 직원? 없어요.
접수자 지금 배 타고 있어요?
신고자 : 예 122 : 움직일 수가 없어요? 예 알겠습니다. 그러면 최대한 안전할 수 있게
신고자 예. 제주도 가고 있어요 122 : 그 혹시 그 사람 같은 거 사람이 빠졌습니까? 지금 현재 그쪽 그 언제든지 하선할 수 있게 바깥으로 좀 이동할 수 있게
접수자 아 제주도 가고 있어요? 신고자 : 예 지금 사람이 한 배가 기울어서 사람이 한명이 바다에 빠졌구요 그런 위치에 잡고 계세요 일단은. 여보세요.
122 : 사람이 한명 빠졌어요? 지금 구명동의나 그런 거 빨리 다 여객선……. 신고자 : 지금 선내에서 움직이지 마시라고 계속 방송하고 있구요.
신고자 수학여행 가고 있어요. 배가 점점 기울어요.
신고자 : 지금 저희가 배가 40도 45도 지금 기울어서 도무지 움직일 수 122 : 예예, 그렇게 해주세요. 예예.
2014.4.16. 접수자 수학여행 가고 있는데 배가 상황실 있는 상황이 안 돼요. 신고자 : 예예. 지금 밖으로 이동할 수 있는 그런 상황이 안 되요. 배가 많이
08:55:55 신고자 배가 기울었어요, V△△ 122 : 움직일 상황 그러면 지금 빠진 사람은 어떻게 됐습니까? 지금 현재 기울어져 있어서 있어가지고.
접수자 예, 여기에서 해경에 연결했으니까 해경에서 도움을 줄 거예요. 신고자 : 일단은 저희가 볼 순 없어요 빠진 상황만 알아요 지금 122 : 예예 알겠습니다. 지금 경비정이 다 이동하고 있습니다. 좀만 참으
122 : 아 빠진 상황만 안다구요 세요. 이 번호로 전화하면 된다고요?
신고자 예
신고자 : 예 지금 어떻게 되셨는지 신고자 : 예. 이 번호나 아까 그 따로 신고 하신 분 있잖아요.
접수자 사람이 혹시 빠져 있거나 그런 사람 있어요?
122 : 지금 경비정 이동하고 있거든요. 지금 전속으로. 122 : 예.
신고자 예. 한 명 아까 빠진 것 같아요. 사람이. 신고자 : 예. 신고자 : 그 분 전화 같이 하셔도 되고요.
접수자 한 명이 빠진 것 같아요? 122 : 그 상황을 지금 최대한 빠진 그 사람을 그래도 좀 구조해야 되지 122 : 이게 지금 전화하신 분이 세월호 선원이신가요? 선원?
않습니까? 지금. 신고자 : 예. 여객 여객영업 직원이에요.
신고자 예. 살려주세요. 점점 더 기울어요.
신고자 : 예. 122 : 여객 직원이요. 예 알겠습니다. 성함이 어떻게 되시죠?
접수자 예. 지금 해경에서 갈 거예요.
122 : 그거 좀 조치 좀 취해주십시오. 그 어떻게 파악을 하셔가지고. 신고자 : S△△입니다.
신고자 예. 빨리 와주세요. 살려주세요. 신고자 : 지금 저희가 움직일 수 있으면 상황 파악을 하겠는데 움직일 수가 122 : F○○이요. S△△씨 예 잘 알겠습니다. 예.
접수자 예 알겠습니다. 지금 없어요 지금 배가 45도정도 기울어 있어서 지금. 신고자 : 예.
122 : 그런데 왜 지금 배 속력은 없었습니까? 속력은.
통화 종료

230 231
제2장 국가의 구조는 없었다
2) 피해자로 인정받지 못하다
“T△△93)의 수사기관 및 법정진술 등에 의하여 세월호가 기울기 시작한 08:49경 60대로
추정되는 남자 1명이 3층 좌현 난간에서 바다로 추락했는데 위 남자는 사망하거나 실종
된 사실을 인정하고, 세월호 침몰사고 희생자 현황 및 연령의 유사성을 고려할 때 T△△이
목격한 남자는 실종자 Q△△인 사실을 인정하면서 Q△△의 경우 다른 실종자들과는 달
리 세월호가 침몰할 때까지 선체 내부에 있었다고 볼 수 없고, 검사가 제출한 증거만으로
는 사망한 시점이나 사망한 원인을 알 수 없어 유기행위와 결과 사이에 인과관계가 인정
된다고 할 수 없다고 판단하면서 피고인들의 피해자 Q△△에 대한 유기치사죄를 무죄로
판단했다.”
세월호 선원사건 1심 재판부의 선고 내용 일부다. 재판부는 ‘Q△△ 사망 원인이 피고인들
의 유기 행위로 인한 것인지와 관련하여, Q△△은 다른 실종자들과는 달리 세월호가 침
몰할 때까지 선체 내부에 있었다고 볼 수 없고, 검사가 제출한 증거만으로는 사망 시점 원
인을 알 수 없으므로 유기 행위와 사망의 결과 사이에 인과 관계가 인정된다고 할 수 없
94)
다.’고 판단했다. 피고인 이준석 등에 대해 희생자 Q△△의 사망에 책임이 없다고 판단
한 것이다. 123정 등 해경에 대한 수사 및 기소 과정도 마찬가지였다. 해경이 도착한 09:26
경 세월호 안에 없었던 것으로 확인된 Q△△은 피해자 지위를 갖지 못했다. 단원고등학교
교사로서 학생들을 인솔하여 세월호에 탑승했던 사실상 최초의 희생자인 Q△△의 사망
은 결국 선원이나 해경이나 어느 누구의 책임도 인정되지 않았다.
G○○의 진술에 의하면 08:58분경 C조 B○○이 최초 세월호 신고자와 통화하는 소리를
들은 B조는 옷을 갈아입고 퇴근하려다 말고 다시 자리에 앉아서 근무를 이어갔다. G○○
은 2014. 4. 16. 신고 상황을 정확하게 기억하고 있었다. 그는 08:58:22 119 상황실 접수된
신고에 대해 “초반이었던 것으로 기억한다.”며 ‘본인이 받은 최초의 신고’라고 위원회에서
진술했다. 09:03:31 F○○으로부터 받은 신고에 대해서도 “기억이 난다.”고 답했다.
93) T△△ 생존 화물기사의 진술과 법정진술에 근거한 1심 판결문
94) 피해자 Q△△ 관련 선원재판 분석보고서(위원회 2020. 3. 7.)
232
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
3) 보고하지 않았다는 신고, 사실일까
G○○은 두 번의 신고를 통해 ‘사람이 빠진 조난 상황’에 대해 인지하고 있었고, 상황이 심
각하니 구조가 시급하다고 판단하고 있었다. 그러나 “머리가 텅 비어서 F○○ 씨 전화를
받았다는 사실을 잊고”는 “보고도 하지 않았고, 전파도 하지 않았다.”고 진술했다. 실제 그
의 진술대로 목포해경, 서해청, 해경청 상황보고서와 유선보고, TRS, 문자대화방 어디에서
도 ‘사람이 물에 빠졌다’는 보고와 구조 요청은 없었다.
국가의 구조는 없었다
수난구호법95)은 해상에서 조난된 사람에 대한 수난구호 관련 책임을 분명히 하고 있다.
제2장
해상치안실 운영규칙 제10조96)에서도 긴급 상황에 대한 신속한 상황 전파를 강조했다. 침
몰 신고가 접수된 여객선에서 바다로 빠진 사람에 대한 신고가 신속 보고되어야 할 ‘속보
상황’이라는 점에 G○○은 이견이 없었다. G○○은 위원회 조사에서 “실제 보고를 했다면
누구에게 했어야 하느냐.”는 질문에 “C○○97) 실장에게 보고했어야 한다.”고 답했다. 그러
나 “실제로는 사람이 빠진 내용에 대해 보고를 못했다.”라고 진술했다. 또한 “조난자는 상
황 전파가 이뤄지지도 않았고 어떠한 구조 지원도 받지 못해 끝내 사망했는데 그 책임이
누구에게 있느냐.”는 질문에 “나에게 있다. 책임이 있다면 처벌을 받아야 한다고 생각한
다.”라고 잘못을 인정했다.
최초 조난신고를 받은 전남도청 119 요원98)이 이를 목포해경으로 인계한 이후 두 번째, 세
번째 조난신고를 받은 G○○ 본인이 ‘보고하지 않았다.’고 진술하고 있으니 Q△△이 구조
되지 못하고 사망에 이른 책임은 현재까지 ‘신고자의 과실’로 판단할 수밖에 없다. 그러나
08:58경 조난신고는 G○○이 근무를 시작하자마자 처음 받은 신고다. 또한 1개조 5명으
로 구성되는 상황실 상황팀에서 신고 내용이 전파 보고되는 방식은 “신고 내용을 뒤에서
다 듣고 있다가 실장이나 부실장이 지시를 한다. 접수와 동시에 한다.”고 밝힌 G○○의 진
95) 2013.3.23. 시행. 제15조(조난사실의 신고 등) ‘해수면 또는 내수면에서 조난신고가 발생’한 경우 3항 ‘조난된 선박 등으로
부터 조난신고나 조난통신을 수신한 자’는 ‘즉시 가까운 구조본부의 장이나 소방관서의 장에게 조난사실을 신고’하여야 한다.
96) 제11조 3항에서 속보 상황은 ‘최초 접수부서로부터 해경청 상황실까지 35분 이내 보고되어야 한다.’고 규정하고 있다. 제2조
에서 속보 상황은 ‘최초 접수부서로부터 해양경찰청 상황실까지 신속하게 보고되어야 할 상황’이라고 정의되어 있다.
97) 목포해경 상황실 2014. 4. 16. C조 실장, 경위
98) 전남도청 V△△
233
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

술과 배치된다. 신 기록에는 조난 관련 내용이 담겨 있다. 09:08경 진도VTS는 ‘캄보디아국적 어선인 잉시

앙(YING XIANG)을 찾아 세월호의 구조를 요청’했고, 09:11경 세월호에서 사람이 바다에 빠졌
G○○은 감사원 문답에서 “122신고 전화가 오면 어떻게 조치하느냐.”는 질문에 이렇게 답 다는 의미인 ‘SEWOL IS MANOVERBOARD’라고 했으며, 그 이후에도 몇 번을 더 잉시앙
했다. 호에 ‘MANOVERBOARD’를 외쳤다(그림 2-11 참조).

“신고 사항에 대해 큰 소리로 전화를 받아서 주변 근무자들이 내용을 듣고 즉시 조치를

취할 수 있도록 하고, 동시에 다른 근무자가 신고 내용을 상황보고서로 작성한 후 상황 전
파를 해야 하는 부서로 신속히 발송하여 조치할 수 있도록 한다.”

국가의 구조는 없었다

제2장
G○○은 08:58경 B○○의 최초 접수를 ‘통화하는 내용을 듣고 알았다.’고 설명했다. 실제로
당시 녹음파일을 들어보면 매우 큰 소리로 대화하고 있음을 확인할 수 있다.

2014. 7. 1. G○○은 세월호 구조 관련 사항에 대해 광주지방검찰청 특별수사부에서 조사

를 받았다. 당시 조사에서 검사는 B○○의 최초 신고 접수 상황에 이어 G○○이 받은 신고
전화 녹취록을 제시하고 질문을 이어갔다. G○○은 검사의 질문에 이렇게 답했다.

“사고 발생 3일 후에 녹취파일을 들어 보았다. 듣고 나니 ‘큰일 났구나.’라고 생각했고, 너무

경황이 없는 와중에 통화를 하다 보니 ‘내가 대응을 잘못 했구나.’ 생각했다.”

그런데 검사는 F○○과의 통화에서 G○○이 세월호 침몰 상황을 선내 대기 방송 등을 통

해 유도한 책임, 상부에 보고하지 않은 책임, 승객들이 배 안에 갇혀 있다는 사실을 상급 그림 2-11 진도VTS VHF교신기록 녹취(2014. 4. 16.)

자에 보고하지 않은 책임만을 재차 따져 묻는다. 이에 G○○은 “너무 경황이 없다보니 중

복신고라고만 생각했다.”고 해명했다.
당시 검사는 녹취록과 G○○의 진술을 확인했지만 검찰은 ‘최초 조난 상황의 미전파’에 대
해 추가 수사를 진행하지 않았고 관련 내용을 기소하지도 않았다. 해경의 최초 조난신고
와 상황 미전파에 검찰이 면죄부를 준 셈이다.
G○○ 본인이 보고 및 전파를 하지 않았다고 인정한 상황이지만 당일 진도VTS VHF 교
진도VTS가 세월호의 위급 상황을 어떻게 인지했는지, 잉시앙호에 연락한 것 말고 구조를
위해 어떤 노력을 했는지, Q△△을 구조하기 위한 조치가 있었는지 등에 대한 사항들은
진도VTS의 해당 교신 기록, 상황보고서, 상황문자시스템 등 해경의 기록에 반드시 존재해
야 한다. 목포서 상황실과 해경본청 상황실장(I○○, 전용번호 2142)의 통화 내용에는 ‘배 선장과
통화했다.’는 보고가 확인되는데 추후 선장과 통화한 것이 아니라며 제출된 녹취록에는
‘확인 결과 선장하고 통화한 것이 아님(09:23 기록 참고)’이라고 적혀 있다. 9:23경 목포서 상황

234 235
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

실은 선장과의 교신 여부를 묻는 상황실장에게 “예, 아직 못해봤습니다. 거기 정신이 없는
모양입니다.”라고 답했다.
이러한 정황들을 분석하면 전체적으로 앞뒤가 맞지 않는다. 일단 최초 추락자 신고 내용
을 전파 누락했다는 뒤늦은 해명이 쉽게 이해되지 않는다. 당시의 상황이 최초 조난 접수
자인 해경의 진술과 다르게 전파되었다면 해경의 교신기록, 상황보고서, 통화기록, 상황문
자시스템 등에 관련 내용을 삭제했을 가능성이 있다. 이에 대한 추가 확인이 필요할 것이
지만 일단은 미규명 조사 과제로 남겨둔다.
해경 TRS99)는 2014. 4. 16. 10:46:24 “현재 본정 단정(123정)에서 사망 추정 한 사람 인양, 가
서 우리가 인양했다.”고 전한다. 이어 10:50:41 “현재 32명하고, 사망 추정 1명.”이라며 “육지
로 옮겨야 된다.”고 보고했다.
구조 직후 X△△은 123정에서 해경이 아닌 선원 김영호로부터 심폐소생술 등 응급조치
를 받았다. 123정 촬영 동영상을 보면 X△△의 의식이 돌아오지 않고 구토가 이어지자 김
영호가 환자의 손을 바늘로 따는 모습을 확인할 수 있다. 김영호는 “응급조치 강사를 했
던 경험으로 인공호흡과 심폐소생술을 실시했는데, 구조 당시에는 맥이 없었지만 이윽고

국가의 구조는 없었다

맥이 미세하게 뛰는 것을 확인했다”고 진술했다. 김영호의 진술과 영상 속 상황에 따르면,

제2장
나. 발표된 최초 희생자 X△△ 학생 X△△은 구조 이후 생존가능성이 있었던 것으로 추정된다. 이에 대해 김영호는 진술한다.

당시 언론 발표에서도 최초 희생자로 보도(그림 2-12)되었고 해경 기록상으로도 1번 희생자
가 된 X△△은 10:42경 123정 단정에 의해 구조되었다. X△△을 처음 발견한 해경 박은성
은 말했다.
“등을 보인 채 바다에 빠져 있었던 것으로 기억한다. 응급조치를 실시한 적은 없다. 인양
당시 코와 입, 귀에서 피가 쏟아졌던 것으로 기억한다. 바로 본청으로 이동해야겠다고 생
각을 해서 123정으로 이동을 했다.”
“헬기에서 내려온 들것에 의식불명자(X△△)를 태웠다. 들것을 헬기로 끌어올려서 헬기 안
에서 계속 심폐소생술을 할 줄 알았는데 아니었다. 육안으로 헬기가 날아가는 것을 확인
할 수 있을 때까지, 헬기는 계속해서 들것을 매단 채 멀어졌다. 왜 빠른 시간에 구조를 못
했는지 모르겠다. 헬기로 이송하면서 계속 응급조치를 하지 않은 것은 아닌지 의심스럽다.”
123정 승조원이었던 목포해경 경장 Y△△는 X△△을 발견한 경위에 대해 이렇게 진술
했다.

“10시 40분경 세월호 주변에 생존자가 더 있는지 수색하던 중 검은 물체를 발견했다. 이후

X△△ 사망 보도 단원고 X△△ 책상
단정을 조정하여 접근 확인한 결과 고개를 물속에 박고 뒤집어져 있는 사람이었다. X△△
이 사망했다는 것은 나중에 뉴스를 들어 알았다.”

당일 502호 헬기에 탑승했던 군산122구조대 소속 해경 Z△△은 X△△의 이송을 위해 바

스켓을 타고 내려와 123정에 승선했다. 세월호특조위 조사에서 Z△△은 당시 상황을 이렇
게 진술했다.
그림 2-12 연합뉴스(2014. 4. 16. 14:53)

99) 해경TRS 20140416 10시(위원회 녹취록)

236 237
제2장 국가의 구조는 없었다
“(X△△을 처음 보았을 때) 이미 입술도 파랬으며 호흡이나 맥박도 없는 상태였다. 내려갈 때부터
CPR을 하고 있어서 맥박을 확인하지 않고 같이 CPR을 했다.”
당일 10:51분경 김영호가 X△△의 손을 바늘로 따는 영상을 확인한 Z△△은 ‘응급조치
교육에 근거한 행위가 아니다.’라고 말했다.
Z△△은 ‘X△△을 123정에서 502호 바스켓으로 옮기는 약 3~4분 동안 동안 CPR을 실시하
지 않은 것은 사실’이라며 “바스켓에서는 계속해서 CPR을 실시할 수 없는 피치 못할 상황”
이라고 진술했다. 헬기 안에서 Z△△은 CPR과 인공호흡을 계속 실시했으나 체온, 혈압, 맥박
등은 확인하지 않았다. 세월호 대응 구조대·특구단·항공대 조치 보고에 근거하면 11:00경
구조 바스켓을 이용해 123정에 내린 Z△△이 X△△에게 심폐소생술을 실시한 것은 11:05이
었다. 11:15에는 X△△과 Z△△이 헬기에 타고 이동, 11:48 목포◯◯병원에 도착했다. 인계된
X△△이 목포◯◯병원 의사 A◇◇에 의해 사망판정을 받은 것은 12:11이었다.
그림 2-13 10:35 구조인원 중 신원불상의 남자 2명. 의식불명으로 심폐소생술 실시
(3009함 항박일지 2014. 4. 16.)
238
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
사망진단서를 작성한 목포◯◯병원 의사 A◇◇는 세월호특조위에 제출한 자필 진술서에
서 이렇게 밝혔다.
“X△△이 목포◯◯병원에 도착했을 당시 의식, 호흡, 혈압, 맥박 등 생체 징후가 측정되지
않는 상태였다. 해경은 ‘선박이 침몰하는 현장에서 구조하여 심폐소생술을 시행하며 이송
했다.’고 전달했다. 급박한 상황이어서 구체적인 사건, 정황, 구조당시 환자 상태나 상황을
물어볼 수 없었다.”
국가의 구조는 없었다
고무단정에서 123정으로 이송된 X△△은 해경이나 응급의료사가 아닌 민간인에 의해
제2장
인공호흡, CPR, 자동제세동기 작동 등의 응급조치를 받았다. X△△의 생존 가능성 등에
대해 A◇◇는 “익수 등으로 인한 심정지 시 심정지 시간에 따라 예후가 결정되나 사고 시
간, 구조시간, 심정지 시간 등을 정확히 알 수 없으므로 생존 가능성 정도를 판단할 수
없었다.”고 밝혔다. 12:11을 사망시간으로 추정한 이유에 대해서는 구체적인 설명을 하지
않았다.
X△△의 어머니는 “초기에 받았던 사망진단서에는 사망시간이 11:48으로 기재되어 있었
으나 7일 장례식을 치른 이후 다시 받은 사망진단서는 12:11으로 기재되어 있었다.”고 진
술했다. 어째서 사망 시간이 23분 뒤로 바뀌었고 어째서 사망진단서를 다시 발급했는지
는 확인되지 않는다. 다만 헬기로 병원에 도착한 시간에 따라 11:48분이라고 기재되었다
가 의사의 진단 이후 사망 판정시간이 조정한 것으로 추정된다.
239
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

다. 시신으로 발견된 선원 희생자 B◇◇

최초의 선원 희생자 B◇◇의 생존을 확인할 수 있는 마지막 장소는 3층 안내데스크였다.

배가 급격하기 기울어진 09:42경, 생존자가 촬영한 영상에 포착된 B◇◇은 3층 안내데스
크 위에 올라간 모습이었다. 검은 치마 제복에 구명조끼도 입지 않고 있었다. 생존자 P☆
☆은 이렇게 기억한다.

“B◇◇은 3층 안내데스크 현장에 끝까지 지켰다. 선체가 기울어지며 많은 사람들의 발이

국가의 구조는 없었다

묶인 상황에서 B◇◇은 ‘각 격실에 있는 구명조끼를 모두 착용하고 남은 구명조끼가 있으

제2장
면 밖에 있는 사람들에게 전달시켜 달라.’고 두세 번 방송을 했다. 나 역시 그 방송에 따라
구명동의를 전달받고는 구조를 기다리는 다수의 학생 및 일반인들에게 나누어준 사실이
그림 2-14 김영호가 X△△의 어머니에게 전달을 요청한 편지
있다. 가까스로 탈출할 당시에도 구명동의를 입지 않은 채 안내데스크 프런트에 서 있던
B◇◇을 보았다. 그것이 마지막 모습이었다.”
김영호는 이후 X△△의 어머니에게 당시의 상황을 적어 편지(그림 2-14)를 보냈다. 편지에서
그는 “본인이 응급의료 관련 활동을 해온 경력을 활용해 구급 조치를 했고, 초기에는 맥
목포해경 상황보고서에 따르면 선원 희생자 B◇◇은 11:35 P-35정100)에 의해 발견되었다.
이 잡히지 않았으나 심폐소생술을 거듭하며 맥이 뛰는 것을 확인했다. 이후 신속한 이송
상황정보 문자시스템에도 P-35정에서 11:37 ‘시체1구 인양’, 11:40 ‘사체 1구 인양(매니저 B◇◇)’
과 대처를 해경에 요청하기도 했으나 나중에야 X△△이 사망했다는 소식을 들었다.”고 설
이라고 보고했음을 확인할 수 있다. 12:15 513함은 P-35정으로부터 B◇◇의 시신을 인수
명했다.
받아101) 14:35경 34-1223, 125-56.95 해점에서 P-125정에 인계102)했다. 이어 125정이 진
도 팽목항에서 목포서 지능수사계 C◇◇ 등 2명에게 B◇◇을 인계한 시각은 15:30이었다.
사망진단서와 이동 경로, 각종 진술을 종합해봤을 때 X△△은 ‘구조 이후 이송 과정에서
MBC 비보도 영상을 보면 B◇◇으로 추정되는 시신이 16:33경 목포◯◯병원에 도착하여
사망’한 것으로 판단된다. X△△ 구조 관련자 대부분은 ‘이후에 사망 소식을 들었다.’는 취
의사 D◇◇가 사체포 안을 열어보는 장면을 확인할 수 있다.
지의 진술을 했고, 당시 연합뉴스 등 언론에서도 ‘구조 후 사망’이라고 보도하고 있었다. 구
조되어 123정으로 옮겨진 X△△은 이처럼 인공호흡, 심장마사지, 제세동기 등의 응급조치
항박일지와 해경 상황 문자 등을 보면 B◇◇은 11:35 발견 이후 P-35, 513함(12:15), P-125정
를 받았지만 실질적인 대응은 부족했던 것으로 확인된다. 해경 TRS를 봐도 구조 직후인
(14:35), 진도 팽목항(15:30)을 거쳐 16:33 목포◯◯병원으로 이송되었다. 발견 당시 이미 ‘시
10:46:24부터 ‘사망 추정’이라는 보고를 확인할 수 있다. 10:17 세월호가 완전 전복되고 30
체’ 또는 ‘사체’라 표현되었다. 513함 사진(그림 2-15)에서도 이미 사망자로 구분되고 있다. B◇
여 분밖에 지나지 않은 상황이었다. 현장에 막 투입된 해경이나 구조세력들이 구조자들
◇은 5시간여 동안 3척의 배를 거친 끝에 병원에 도착했다. 목포◯◯병원에서 작성된 B◇
의 생존을 위한 정상적인 응급 대처를 했는지 의문이 들 수밖에 없다.
100) Patrol Boat. 해경 경비정. 30~50톤급의 소형배로 본 함정에 소속돼 이송업무를 맡거나 형사기동대정으로 활용되기도 함.
101) 513함 항박일지(2014. 4. 16.)
102) 125정 항박일지(2014. 4. 16.)

240 241
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

라. 실제 상황전파, 구조상황은 어떠했나

1) ‘전원 구조’와 ‘거의 다 구조’ 보도

10:11경 123정이 세월호로부터 이탈하고 배가 전복된 10:25분경, 청와대 대변인 민경욱이

‘여객선의 객실과 엔진실까지 철저하게 확인해서 단 한 명의 인명 피해가 발생하지 않도록
하라.’는 긴급 브리핑을 하던 바로 그 10:25에 X△△은 가까스로 구조되었고 결국 사망했
다. 이후 생존된 구조자는 없었다.

국가의 구조는 없었다

제2장
‘전원 구조’, ‘단원고 학생 전원 구조’ 등 11:01(MBN)부터 시작된 ‘전원 구조 보도’는 전 국
민을 안도하게 했지만 사실은 그와 전혀 달랐다. 2014. 4. 16. 각기 다른 장소에서 세월호
소식을 접한 산업잠수사 E◇◇, F◇◇, G◇◇ 등은 현장으로 달려갈 필요를 느끼지 못했
다.103) ‘전원 구조 보도’ 때문이었다(그림 2-16).

11:01:07 11:01:26
MBN ‘학생 전원 구조’ 최초 보도 MBC ‘학생들 전원 구조’ 보도자막

그림 2-15 2014. 4. 16. 1140 513함 채증 사진

◇의 사체검안서 역시 앞선 X△△의 경우처럼 2장이다. ‘16:32 추정’이라 적힌 검안서에는

사망 장소가 ‘전남 진도군 조도면 병풍도 북방 1.8마일’로, ‘16:33 추정’ 게재 본에는 ‘전남
진도군 조도면 병풍도 북쪽 20km 해상, 북위 34 14 23, 동경 125 51 59’로 적혀 있다.

발견 당시 사망자로 보고되며 헬기가 아닌 배로 이동된 상황으로 미루어 B◇◇은 이미 해
상에서 시신으로 수습되었다고 볼 수 있다. 그러나 그 근거에 대한 정확한 상황 보고나 체
증 영상, B◇◇을 이동시키는 것에 대한 지시, 보고 등은 역시 찾을 수 없다. 당시의 희생자
구조와 수습이 정확한 체계와 매뉴얼대로 이루어지지 못했다는 반증이다.
그림 2-16 ‘전원 구조’ 최초 보도(방송통신심의위원회 자료)
KBS는 10:04경 세월호참사에 대한 보도를 시작하면서 ‘군, 고속함 헬기 등 긴급 투입’이
라는 자막을 제일 먼저 내보냈다. 해군 구조세력의 함정·항공기·잠수부 등이 세월호참사

103) 경향신문, 세월호 민간잠수사 끝나지 않은 ‘악몽’, 2016. 6. 24.

242 243
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

현장에 동원 또는 투입되었다는 내용이었다. 10:12 ‘선내방송’ ‘침몰 임박…… 탑승객 바다 표 2-13 11:26경 전원 구조 이전 KBS 보도

로 뛰어내려야.’ 등의 엉뚱한 자막을 내보낸 KBS는 이후 10:19분 ‘190명 구조’, 10:20분 ‘120
실제 상황 시간 보도내용 출처
여명 구조’, 10:26분 ‘190여명 구조’ 등 상황과 전혀 다른 구조인원 숫자를 언급했다. 그런
배 횡경사각도 약 99° 가량,
해경 관계자는 침몰 속도가 빠르지 않아서 1~2시간 안에 모든 인명 구조를 마칠 수 있 해양
가 하면 10:37 해경 항공기 부기장 A□□을 방송과 연결해 “출동한 함정, 지나가던 상선, 해 침수 진행 10시 14분
을 것 같지만 만일의 사태에 대비하고 있다고 밝혔습니다. 경찰청
70여 명 구조
군 함정 등에 의해 대부분의 사람들이 구조된 상황.”이라는 거짓말에 가까운 인터뷰 내용
대책본부는 구조가 신속하고 순조롭게 이뤄지고 있으며 사망 위험성은 비교적 낮은 중앙재난
10시 30분
까지 보도했다. KBS의 모 기자는 10:42 “190명까지 구조된 것으로 전해졌으며 방금 A□□ 배 기울기 약 160°로 전복
편으로 낙관하고 있습니다. 안전대책본부
모든 갑판과 난간이 물에 잠김
부기장이 이야기하길 대부분의 사람들이 구조된 것으로 보인다고 추정하고 있구요.”라는 지금 대부분의 인원들은 현재 출동해 있는 함정, 그리고 지나가던 상선, 해군함정 대
172명 구조 해경항공기
10시 38분 부분에 사람들이 구조가 된 상황입니다. 지금 현재 수면 아래 사람이 갇혀 있는지 파
부기장 인터뷰
잘못된 소식을 전했다. “해군, 탑승객 전원 선박 이탈…… 구명장비 투척 구조 중.”이라는 악하고 있는 중입니다.

국가의 구조는 없었다

보도가 나간 10:46 이후로 ‘전원 선박 이탈’, ‘전원 탈출’ 자막은 지속적으로 방송을 탔다. 10시 47분 해군, “탑승객 전원 선박 이탈…… 구명장비 투척 구조 중.” 자막

제2장
10시 48분 해군, “탑승객 전원 선박 이탈…… 구명장비 투척 구조 중.” 자막
이처럼 ‘전원 구조’ 오보가 나오는 11시 이전에도 대다수 방송사 낙관적인 보도를 이어가
10시 52분 해군, “탑승객 전원 선박 이탈…… 구명장비 투척 구조 중.” 자막
며 본의 아니게 시청자들을 속이는 중이었다. 세월호 선체 침몰
172명 구조 10시 56분 해군, “탑승객 전원 선박 이탈…… 구명장비 투척 구조 중.” 자막

11시 해군, “탑승객 전원 선박 이탈…… 구명장비 투척 구조 중.” 자막

SBS는 10:04분경 “인명 피해는 없고…… 구명조끼를 모두 입고 있어.”라는 기자 멘트 이
해경 관계자는 모든 인명구조를 곧 마칠 수 있을 것 같지만 만일에 사태에 대비하고 해양
후 “470여 명 가운데 190명은 확실히 구조”, “방금 들어온 소식에 의하면 바다에 뛰어들라 11시
있다고 밝혔습니다. 경찰청

는 선내 안내방송이 나온 직후 대부분의 승객들이 선박 밖으로, 즉 바다로 뛰어든 것으로

전해지고 있습니다.”, 목포해경에 연결해 “승객들은 구명조끼를 입고 바다에 뛰어들었습니
다.” 등의 보도를 전했다.
한편 해경은 당일 오전 9시 30분 상황보고서 1보를 발송한 이후 총 9보의 상황보고서를
통해 상황을 파악 전달했다. 목포서, 서해청 등도 별도의 상황 보고를 통해 상황을 파악
전달했다. 그러나 해경 3곳의 상황 파악은 제대로 통제 통합되지 않았다. 그와 같은 혼란
상황이 4월 16일부터 최종 구조 인원이 확인된 5월 7일까지 이어졌다. 9시 45분경 ‘해경 헬
기 B511호기 6명 구조’(목포해경 상황보고서), 9시 50분 ‘123정 80명 구조’ 등 개별 구조 현황만이
지속적으로 파악 보고되었다. 통합되지 않은 구조인원 파악으로 잘못된 상황 전달은 계속
되었다. 10시 10분 123정 79명 구조, B511기 6명 구조로 85명 구조가 확인된 직후인 10시
11분 서해청은 ‘구조인원 190명’이라는 터무니없는 숫자를 상황보고서에 기재하기도 했다. 104)
당시 해경 본청 상황실의 상황전파 직원이었던 H◇◇는 세월호특조위 조사에서 “당시
TRS, 메신저 방도 있었는데 123정과 목포 상황을 못 들었던 것으로 생각한다. 당시 상황
실은 시장통 같았다.”라고 진술했다. H◇◇는 16일 09:39 경찰청과 통화하며 “우리가 다 했
으니까. 우리 해경하고 해군하고 다하고 있으니까.”라며 구조 도움을 거절하기도 했다. 이
에 대해 H◇◇는 “상황실에 지휘부가 40명 가까이 있었으나 배가 그렇게 쉽게 넘어갈 거라
고 생각 못했다.”고 진술했다. 상황실 자체에서 전원 구조가 가능하다고 판단한 나머지 잘
못된 상황을 전파하고 있었다. 당시 해경 본청 상황실장이었던 I○○는 세월호특조위 조사
에서 이렇게 말했다.
“선박이 기울고 침몰해 가는데 그 안에서 가만히 있으리라는 생각을 못했다.”

104) 세월호 사고 당시 구조인원 현황(2014. 4. 16.~5. 7.)

244 245
제2장 국가의 구조는 없었다
2) 10:30 172명 구조, 그러고는 없었다
구조 상황에 대한 해경 본청, 서해청, 목포해경 상황보고서, 보도 상황과 실제 추정치105)와는
큰 차이가 있었다. 중앙재난대책본부, TRS, 문자 회의방 자료를 통해 분석한 결과 9:47 58명,
10:00 64명, 10:22 83명, 10:30 172명이 추정된 실제 구조인원이었다. 특히 해경의 구조인원
을 전달받은 중앙재난대책본부는 10:00 110명, 12:11 179명, 13:00 368명이라는 엉터리 숫
자를 발표해 혼란을 가중시켰다. 사고 당일 총 7차례 언론 브리핑을 한 중대본 I◇◇ 차장
(안전행정부 제2차관)은 14:00경 4차 브리핑에서 “13:00 기준 총 368명이 구조되었다.”는 공식 발
표까지 했다. 이후 감사원이 조사106)한 ‘368명 구조 오보’에 대한 그의 설명은 이렇다.
“당일 오전부터 팽목항에 떠돌던 ‘190명 목포 이송 중 회항하여 팽목항으로 이송 중, 팽목
항 13:40 도착 예정.’이라는 소문을 해남소방서(해남소방서 현장대응단 K☆☆ 지방소방위)가 확인 절차
없이 팽목항 상황판에 기록했고, 이를 전달받은 서해지방해양경찰청(L☆☆ 경비과장)이 역시
검증도 없이 해경 본청(본청 M☆☆ 수상레저과장)에 ‘구조자 190명이 탑승한 행정선이 팽목항으
로 도착한다.’고 보고했다.”
대다수 국민들은 결국 이 시간대의 보도를 통해 ‘전원 구조’, 또는 ‘대부분 구조’로 알고 있
었다. 정부 부처 역시 ‘전원 구조’ 또는 ‘368명 구조’ 보도와 같은 혼선 속에 헤매며 적극적
인 구조나 생존자 수색에 나서지 않았다.
“세월호의 선체 경사각, 승객 잔존 여부 및 사망 추정자 발견 등 구조 사항은 매우 중요한
정보 아닌가?”
이 같은 감사원의 질의에 해경청 차장 최상환은 ‘그렇다.’고 인정하면서도 이렇게 답했다.
“승객 잔존 여부 및 사망 추정자 발견 등은 당시에 정확한 사실 관계가 확인되지 않아, 이
105) 세월호 사고 당시 구조인원 현황(2014. 4. 16.~5. 7.)
106) 감사원, 세월호침몰사고 대응 및 연안여객선 안전관리 감독실태 감사, 행전안전감사국제1과, 6권
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4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
러한 내용을 상황보고서에 담아 신속히 전파하는 데 많은 어려움이 있었다.”
“선체 상태와 관련하여 상황보고서 2보(10:27경)에 관련 내용을 기재하지 않았고, 사망 추
정자가 인양되었는데도 이를 상황보고서 3보(11:38경)에 기재하지 않았으며, 구조 활동과
관련하여 상황보고서 5보(14:40경)에도 ‘승객 대부분이 여객선 내에 남겨져 있을 가능성’을
언급하지 않았다. 그 사유가 무엇인가.”
감사원107)이 그렇게 질의하자 최상환은 역시 같은 취지로, ‘당시 정확한 사실 관계가 확인
국가의 구조는 없었다
되지 않아 그러한 내용을 상황보고서에 담아 신속히 전파하는 데 많은 어려움이 있었다.’
제2장
고 답변을 반복했다.
감사원은 해수부 해사안전국 J◇◇ 실장에게도 “해수부 상황보고서 1보부터 3보까지 ‘인
명 피해 없음’으로 보고하여 국가적으로 초기 수습에 심각한 오판 원인이 될 수 있지 않느
냐.”는 취지로 질문했다.
현장 상황을 제대로 알려주어야 할 상황보고서와 전파 주체들이 구조 상황을 제대로 파
악 못하거나 엉뚱하게 전파하며 ‘오히려 구조를 방해한 것 아닌가.’ 의심마저 드는 대목이
다. 상황 파악과 전파 과정에 책임이 있는 해경 지휘부는 현재까지도 “보고받지 않았다.”,
“몰랐다.”는 핑계로 본인들의 책임을 회피하고 있다. 법리적인 판단은 어렵다 하더라도 추
후 재난 대처를 위해, 이러한 중해한 구조적 과실은 세월호참사의 온전한 기록으로 남겨
져야 할 것이다.
마. K◇◇ 학생에 대한 대처는 적절했나
1) 시신·익수자 보고, 발견 순서도 뒤바뀌어
단원고등학교 2학년 4반 K◇◇은 세월호 4층 남학생 다인실을 배정받았다. 사고 직전 그
107) 감사원, 세월호침몰사고 대응 및 연안여객선 안전관리 감독실태 감사, 행전안전감사국제1과, 7권
247
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

는 같은 반 친구들과 4층 로비에서 게임을 하고 있었다. K◇◇과 마지막까지 게임을 했던
친구는 ‘K◇◇이 선상에 있었다.’고 기억했다. 배가 심하게 기운 시점이라면 선원들이 탈출
한 9시 30분대 이후일 터인데, 세월호가 완전히 침몰하던 10:25부터 이후 시신으로 최초
발견된 17:24까지 K◇◇의 행적은 정확히 알 수 없다. 급격하게 배가 기운 이후 4층에서 구
명동의를 입은 K◇◇은 아마도 특정 시점에 세월호를 이탈했을 것이다. 구명동의 덕분에
“사고 현장에서는 희생자 K◇◇이 먼저 발견되었으나 같은 차량으로 동시 운구된 후 목포
◯◯병원에서 희생자 L◇◇의 신원이 먼저 확인되면서 사고 첫날 희생자 집계 과정에서 L
◇◇이 세 번째 희생자로 입력되었다.”
표 2-14 수습 발견 일시 및 장소 정정(출처: 2014. 5. 29. 목포해양경찰서 수사 보고)

물속으로 가라앉지는 않았지만 세월호 주변에 가득한 부유물에 가려진 채 위태롭게 바

연번 성명 변경 전(~에서) 변경 후(~으로) 비고
다 위에 떠 있었을 것이다.
2014. 4. 16. 18:36 2014. 4. 16. 17:30
1 K◇◇ 세월호 침몰 해점 인근 ⇒ 세월호 침몰 해점 인근

국가의 구조는 없었다

약 10미터 해상 약 300미터 해상
K◇◇은 참사 당일 세월호 사고 해역을 수색 중이던 1010함 단정에 의해 발견되었다. 1010

제2장
2014. 4. 16. 17:30 2014. 4. 16. 18:36
함 항박일지의 관련 기록은 이렇다. 2 L◇◇ 세월호 침몰 해점 인근 ⇒ 세월호 침몰 해점 인근
약 300미터 해상 약 10미터 해상

“17:30 본함 No1, 2단정 사고 선박 전방 100미터 인근해역 수색 중 구명조끼를 착용한 남

자 학생으로 보이는 시신 1구 발견 인양 완료 후 3009함(OSC)에 인계 완료. 인계자는 순경 K◇◇이 발견된 지점은 목포해경 상황보고서 1보와 사체검안서에 각각 다른 위치(각각 전남
M◇◇ 등 4명.” 진도면 조도리 병풍도 북방 1.8해리, 북위 34.14.23, 동경 125. 51. 59)로 기재되었다. 세월호 침몰 지점에서 최소

3㎞, 최대 10㎞ 이상 떨어진 지점들이다. 사체검안서의 경우 유가족에게 간 2종, 재판 증거

그러나 TRS 통신 녹취록에 의하면 17시 24분 25초에 “여기 1010 넘버 투 단정. 지금 익수
자 한 명, 익수자 한 명 올렸습니다.”라는 보고가 보인다. 1010함 항박일지에 기록된 17:30
은 3009함에 K◇◇을 인계한 시점이고 TRS 녹취록에 기록된 17:24:25는 1010함의 단정에
서 보고하는 시간으로 해석된다. 두 기록의 오차를 해석하자면, 실제로 K◇◇은 최소 17
시 24분 25초보다는 이른 시간에 구조되었을 것으로 추정된다.
K◇◇은 네 번째로 구조된 L◇◇(18:36)보다 1시간 12분 앞서 발견되었다. 그러나 해경의 상
황보고서에는 L◇◇과 K◇◇의 구조 순서가 바뀌어 기록되고, 이후 사망자 명단에도 이렇
게 바뀐 순서가 계속 보고되고 있다. 그러던 중 광주지검은 2014년 5월 28일자 수사보고
108)
(광주지검 수사기록) <표 2-14>에서 그 순서를 변경해 목포해경에 통보하며 예의 사유를 밝
힌다.
기록에 제출된 서류 1종 등 4월 16일 당일 발행분임에도 각각 다른 내용의 3종(표 2-14 참조)
이었다. 사체검안서 3종에는 18:36, 22:10분 등 상이한 사망 시간과 발견 위치가 기재되어
있다. 사체검안서의 사망원인(익사)과 현장감식 결과보고서(익사 또는 저체온증)도 상이하다. 참고
로 목포해양경찰서의 ‘지휘 건의’ 보고서상 사망시간은 08:58이다.
K◇◇을 최초 구조한 1010함 해경 M◇◇은 구조 지점을 ‘세월호 15미터’로 진술했다. 구조
단정의 조타를 담당했던 그는 “세월호에서 10~15미터 거리를 두고 돌고 있는데 (시신이) 부
유물들과 같이 올라오는 순간”이었다고 당시를 설명했다. 1010함 항박일지의 ‘사고 선박
100미터 인근해역’이라는 기록과 당시 함정의 위치로 추정한다면 실제 100미터 인근에서
구조했다는 게 더욱 설득력이 있어 보인다.109) 발견 당시부터 ‘시신’, ‘익수자’로 혼동되어 보
고되었고 발견 순서와 위치가 일치하지 않는 등 해경의 기록은 지극히 신뢰하기 어려웠다.
이후 사체검안서와 해경의 설명을 접한 고인의 부모가 그 경위를 의심했던 것도 자연스러

108) 증거자료 사건번호 「2014 진정 252호」 2014년 5월 27일 K◇◇의 어머니가 광주지방경찰청 목포지청에 진정서를 제출 109) 항박일지와 구조 해경의 진술과 달리 상황보고서, 사체검안서상의 위치가 세월호 침몰지점과 떨어져 있는 이유는 조사되
하여 2014년 12월 9일 진정사건 결과 통지를 받았음. 지 않았다. 이는 이후 수사과정이나 특조위 구조구난의 적정성 조사과제에서 추가 조사될 필요가 있다.

248 249
제2장
운 노릇일 것이다.
2) 100미터 인근에서 구명동의 입은 채 발견
K◇◇의 구조 당시 상황은 해경들의 진술과 기록만 존재하는데, L◇◇의 관련 영상을 통해
대충 추정해볼 수 있다. MBC 비보도영상 속 L◇◇은 세월호 인근에서 선내진입을 시도하
는 해군 해난구조대원들에 의해 구조된다. 영상을 보면 해상에는 세월호와 출동한 구조
세력 이외에는 아무것도 없는 것만 같다. 바다도 더없이 잔잔하다. 그러던 중 붉은 색 구명
조끼를 입은 L◇◇이 갑자기 수면 위로 떠오른다(그림 2-17 참조). 침몰 현장을 촬영하던 현장
의 촬영기자(MBC)들이 깜짝 놀라 ‘어디서 나온 거냐.’며 당황해한다.
K◇◇을 발견했던 해경 M◇◇은 당시 세월호 인근에 부유물이 많았다고 기억했다.
“많은 부유물이 떠오르고 있었다. 라면 등 매점 물품이었다. 개중에 빨간 물체가 보여서
가보니 구명동의였고, 그 학생이었다.”
이는 L◇◇의 구조 당시 상황과 매우 유사하다. 구명조끼를 입고 있던 두 희생자 모두 세월
호 부근에 ‘자체 부양’한 상태로 떠있거나 어딘가에 걸려 있다가 세월호 침몰 7시간 이후
에야 구조세력들에 의해 발견 구조되었던 것이다.
L◇◇ 수습 당시 영상(추정)
그림 2-17 비보도 영상(2014. 4. 16. 18시 이후 추정) 화면 캡처
250
국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
K◇◇을 발견했던 당시에 대해 M◇◇은 다음과 같이 진술했다.
“물에 그대로 서서 구명의가 부양되어 있고, 얼굴은 물속에서 앞을 보고 있는 상태였다.
몸은 굳었고 눈은 충혈 되어 있었으며 CPR을 하자 피가 코와 입에서 나왔다. 몸을 들어
올릴 때 이미 굳은 상태라는 생각이 들었다.”
2021. 1. 19 검찰 세월호참사특별수사단은 K◇◇ 사건에 대한 수사결과 ‘혐의 없음’ 처분
을 했다. 해경 등 관계자들의 진술로 미루어 피해자의 생존 가능성이 없었다는, 이미 사망
국가의 구조는 없었다
한 것으로 보인다는 의미다. 실제로 K◇◇을 발견하고 응급조치를 했던 해경들은 검찰에
제2장
서 ‘사후 경직’, ‘시반 발견’ 등 사망 상태였음을 강조하여 진술했다. 그러나 위원회가 검찰
에 수사요청을 한 이후 해경으로부터 입수한 사진에서 그러한 징후는 확인되지 않는다.
<그림 2-18>은 K◇◇을 발견, 인양한 1010함의 채증 사진으로 추정된다.
1010함 인양 당시 상황으로 추정됨
L◇◇을 수습하는 해군과 해경 그림 2-18 해경이 제출한 ‘4. 16. 3번 실종자’ 사진 2장
3) 5번 배를 타고 5시간여 만에 병원 도착
사고 당일 17:30 1010함 단정에서 3009함으로 이송된 K◇◇이 어떤 과정을 통해서 3009
함 의무실로 옮겨졌는지에 대해서는 확인할 진술이나 기록이 없다. 3009함의 의무실로
251
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

옮겨진 후 해경 N◇◇, O◇◇, P◇◇이 교대로 심폐소생술을 시행하는 모습은 3009함의

NO2단정 서망항
채증 영상110)을 통하여 확인할 수 있다. 영상은 ‘2014년 17:47 신원미상의 남성. 현재 호흡
없으며, 산소포화도는 제로’라고 시작하는데, 이는 3009함의 항박일지에 기록된 인수 시
간인 17:30에서 17분이 지난 시점이다. 17:24:25 17:30 ~ 18:40 ~ 19:00 ~ 19:30 ~
18:40 19:00 19:30 20:50

그림 2-19 K◇◇의 이동경로(항박일지, 상황문자 등 정리)

당시 의료 지도를 했던 의사 A◇◇는 위원회 조사에서 이렇게 진술했다.

“당연히 ‘병원으로 이송해주세요.’라고 지도했을 것이다. 그분들(응급구조사)은 사망선고를 할 복잡한 이송 과정에 대해, 3009함 의무실에서 K◇◇의 심폐소생술에 참여했던 해경 P◇

국가의 구조는 없었다

수 없는 신분들이다.” ◇은 이렇게 진술했다.

제2장
A◇◇보다 먼저 원격의료시스템을 확인하고 의사를 연결해주었던 목포◯◯병원 수간호 “일반적으로 헬기가 필요한 상황이 발생할 경우, 문자 정보망으로 ‘헬기가 필요하다.’고 보

사 Q◇◇는 또한 이렇게 진술했다. 고하면 상황실에서 항공단에 지시해서 헬기를 보내도록 한다. 당시 3009함 조타실은 TRS
를 연결하고 있었으니 조타실 인원들은 예의 상황을 인지하고 있었을 것이다.”

“병원 CPR 상황 화면은 기억나지만 통화를 한 기억은 없다. 이 화면을 통해 추정해보면,

콜 연결이 안 되어서 병원으로 유선 연락이 왔고, 유선으로 계속 의료지도111)가 이루어진 표 2-15 3009함 채증 영상 녹취록 일부 발췌

것으로 보인다. 병원 응급실에서 ‘환자 이송 중입니다. 원격의료 환자가 옵니다.’라고 연락

응급구조사: 헬기 안 옵니까?
이 왔었다.”
해경: 헬기로 옮겨야지.(언성 높아짐)
해경: 헬기 금방 오지도 않을 거……. 말씀하셔야지. 여기가 위중한데.
- 중략 -
해상에서 발견된 K◇◇은 ‘환자’에서 ‘사망자’라고 임의로 바뀌어 보고 명명되었다. 이후 헬 해경: P정으로 알아봐. 헬기로 갈 거냐고.
해경: P정이 헬기가 어디 있습니까?
기가 아닌 함정으로 최소 5번 이상 운송수단이 바뀌는 속에서 발견 4시간 46분 만에 목
- 중략 -
포◯◯병원으로 이송되었다. 3009함 채증 영상에 의하면 초기에는 해경 실무자들이 의 방송1: 앞으로 내려올 헬기 착함하면 그 헬기편으로 익수자 이동해야 하는데…….
방송2: 아, 그 사람은 P정이 올 겁니다. P정이 올 겁니다. 그리고 항공장 항공장 조타실 가서 확인 바랍니다.
무실에서 헬기장 주변으로 K◇◇을 옮겨 심폐소생술을 진행하는 장면을 볼 수 있다. 그러 - 중략(단정으로 가기 위해 해경 여러 명이 들것으로 환자를 옮기면서 매우 혼란스러운 상황) -

나 해경 헬기의 지원을 받지 못하고, 119소방헬기의 지원을 받으려 하면서 호이스트를 이 해경: 배가 붙지도 않았는데…….
해경: 받아 받아.
용한 헬기 인계 방식이 응급구조사들 사이에서 의논되고, 그 와중에 함내 방송에서 ‘P정 해경: 배에 붙지도 않았는데 난리야.
응급구조사 : CPR 계속 해야 돼!
이송 지시’가 떨어지자 결국 헬기를 포기하고 P정으로 이송한다(그림 2-19 참조).
해경: (P정에 탑승한 해경이 3009함을 향해 소리치며) 왜 갑자기 여기로 내린 거예요?
해경: 여기 책임자 누구야?
- 이하 생략 -

110) 해경 3009함 채증 영상(2014. 4. 16.)

111) 의료지도협력 의료기관 의료진이 함정 및 구급차의 환자에 대하여 함정·구급차의 응급구조사 또는 응급처치 담당자에게
의료지식 또는 기술을 지원하고, 적절한 응급처치를 제시하여 도움을 주는 행위

252 253
제2장 국가의 구조는 없었다
4) 3009함에는 해경청장과 서장도 있었다
K◇◇이 3009함으로 인계되던 17:30, 함정 조타실에는 해경청장, 서해청장, 목포서장이 탑
승하고 있었다. 3009함 항박일지에 의하면 17:44경 김수현 서해청장은 B515 헬기를 타고
서해청으로 이동한다. 세 번째 구조자가 수습되어 긴급 후송이 필수적인 긴급 상황이었건
만 김수현은 어떤 조치도 취하지 않은 채 헬기를 타고 육상으로 이동한 것이다. 김석균 해
경청장도 19:00경 B517로 서해청으로 이동한다. TRS 녹취록에 의하면 김문홍 목포서장은
19:10경 3009함에서 단정으로 이동한다. 지휘부 3명 가운데 의무실이나 헬기장으로 가서
구조 및 이송상황을 확인하는 이는 아무도 없었다.
당시 3009함 항해팀장으로 조타실에서 함정들을 지휘하고 상황을 전달하는 역할을 맡았
던 R◇◇은 K◇◇의 수습 상황과 관련해 “다 알고 있습니다. 모를 수가 없습니다.”라고 답했
다. 조타실에 있던 해경청장, 서해청장, 목포서장 들이 그 사실을 모를 수 없다는 의미다. R
◇◇은 당시 3009함에서 P22정, P112정, P39정으로 이동과 탑승을 본인이 지시했으며 “지
휘부에서 지시한 것이 맞다.”고 인정했다.
“넘버투 단정, 지금 익수자 한 명 올렸습니다.”
17:24 처음으로 해상에서 K◇◇을 구조한 1010함 넘버투 단정의 해경 M◇◇ 등은 TRS를
통해 이 상황을 보고하지만 즉각적인 이송이나 헬기 요청은 하지 않았다. 지휘부 역시 상
황을 충분히 보고받았을 것임에도 이송과 관련한 지휘를 하지 않는다.
K◇◇을 3009함에 태운 지 20여 분이 지난 오후 6시경, 응급구조사는 목포◯◯병원에 이
런 메시지를 전한다.
“저희가 지금 소방헬기를 불러서 후송을 할 예정이거든요. 지금 후송해도 되는지 확인해
주시면 감사하겠습니다.”
254
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
그러고는 조타실을 통해 항공장112)을 찾아 헬기 연결과 이송준비를 애타게 요청한다. 함
정 의무실에서 심폐소생술도 중단하고 헬기장으로 K◇◇을 이송한 해경들은 호이스트 연
결과 헬기 이송을 준비한다. 그런데 기다리는 헬기는 헬기가 오지 않고, 결국 18:35경 “익
수자 P정으로 갑니다.”라는 지시가 내려온다. 헬기 이송을 준비하던 현장 해경들은 ‘왜 P정
으로 옮기는지.’ 당황한다. 하는 수 없이 들것으로 환자를 옮기는 그들의 표정에 불만이 역
력하다. 결국 헬기 대신 단정으로, 그것도 3회에 걸쳐 배를 옮겨 K◇◇은 이송된다.
‘익수자를 P정으로 옮기라.’는 지시가 내려온 18:35경, 해경 B517 헬기는 3009함에 착함하
국가의 구조는 없었다
여 김석균 당시 해경청장을 태우고 19시 3009함을 떠난다. 긴급한 후송이 절실한 K◇◇이
제2장
P정으로의 이송을 지시받던 그 시간, 3009함에는 해경 헬기가 착함해 있었다.113) 또한 K◇
◇이 3009함에 올라와 의료실에서 응급처치를 받고 있던 17시 44분에도 B515 헬기는 김
수현 서해청장만을 태우고 3009함을 떠났다.
검찰 특수단은 당일 김석균 해경청장이 탔던 B517헬기의 착함 시간이 항박일지에 잘못 적
혀 있었다며 헬기의 착함 사실을 인정하지 않았다. 당시 항박일지에는 ‘18:37에 B517헬기가
착함하고 피해자는 18:40경 P정으로 이송했다.’고 기재되어 있다. 관련 영상에는 피해자를
2014. 4. 16. B517호기 경찰전보
그림 2-20 경찰전보. 3009함 착함(18:35), 이함(19:00)이 기재되어 있음
112) 3009함 항공팀장 S◇◇. 영상 속에서 ‘S◇◇ 주임’을 찾는 소리가 여러 번 나오지만 답을 하지 않음.
113) 4월 16일자 경찰전보 [B517호기(AW-139) 운항결과 보고]
255
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

P정으로 이송하는 과정에 헬기가 착함한 상황이 확인되지 않는다. 특수단은 ‘당일 항박일 5) ‘생존 가능성 배제할 수 없음’

지를 5월에 가일지에서 항박일지로 옮겨 작성하는 과정에서 오차가 있을 수 있었고, 이로

인해순서가바뀐것으로보인다.’고판단했다.그러나B517헬기경찰전보(그림 2-20)에는 3009함
에 18:35 착함했고 탑승자는 ‘해경경찰청장님 등 4명’이라고 적힌 기록을 볼 수 있다.
결국 K◇◇은 18:40 응급구조사 N◇◇ 등 2명이 동행하여 헬기 대신 P22정으로 인계
된다. 그리고 19:00 다시 P112정으로 옮겨 탄다. 형사 기동정으로 알려진 P112정에서는
19:15 K◇◇에 대한 심폐소생술이 중단되고 그는 ‘환자’에서 ‘사망자’로 분류된다. 19:30
P112정으로 인계된 K◇◇에 대한 심폐소생술은 19:15 중단되었다. 이후 해경은 그를 환자
가 아닌 사망자 또는 시신으로 보고한다. P112항박일지에는 ‘19:15 환자 1명 심폐소생술
중단(사망 추정)’이라고 적혀 있다(표 2-16참조). 3009함에서부터 K◇◇과 동행한 응급구조사 N
◇◇은 P22정, P112정에서 동행했던 해경 N☆☆ 등과 교대로 심폐소생술을 진행했다. 영
상에서 언급된 17:47경부터였다면 1시간 20여분 동안 환자의 흉부를 강하게 압박하는 심
폐소생술과 산소공급을 지속한 것이다.

국가의 구조는 없었다

39정으로 옮겨진 K◇◇은 20:50 서망항에 도착, 22:05 목포◯◯병원으로 이송된다. 최초

제2장
발견 시간으로부터 목포◯◯병원에 도착하기까지 약 4시간 41분(도착 시간 문자상황방 22:05분 기 2014. 5. 29. 목포해양경찰서가 광주지방검찰청 목포지청으로 송부한 수사보고서에는 ‘이
준, 의료기록지 22:10분 기준으로는 4시간 46분 추정)이 걸린 셈이다(표 2-16 참조). 송 도중 응급구조사(1급) 순경 N◇◇이 목포◯◯병원 응급의학과 의사 A◇◇와 통화하여
인양 이후부터 조치사항 및 실종자의 상태를 전달하고, 의료진으로부터 구두 사망 통보

표 2-16 이동 동선(의무기록 목포◯◯병원 도착시간 22:10) 를 받고, 같은 날 19:15경 심폐소생술 중단했다.’고 기술되어 있다. 지도의사였던 A◇◇는
심폐소생술 중단은 ‘지시할 수 있다’면서도 ‘사망진단’은 인정하지 않았다. K◇◇의 의료기
시간 상황 출처
록114)상 사망판정 일시는 22:10이다. 목포◯◯병원이 제출한 사체검안서의 사망일시 역시
17:24 17:24:25 넘버투 단정 익수자 수습 TRS 녹취록
22:10115)이다.
17:26 1010함 ‘지금 현재 익수자 한명 함정에 태우고 3009함으로 가고 있음’ 보고 TRS 녹취록

17:30 3009함 ‘실종자 발견 본함 인수’ 보고 3009함 항박일지

17:35 원격의료시스템 가동. 목포◯◯병원 이송조치 지시 받음 3009함 항박일지

응급의료에 관한 법률(응급의료법) 제10조는 ‘응급의료종사자116)는 정당한 사유가 없으면 응

18:00 3009함 ‘실종자 1명 심폐소생술 지속 실시 중이나 반응 없음’ 보고 3009함 항박일지

급 환자에 대한 응급의료를 중단하여서는 아니 된다.’고 규정하고 있다. 그런가 하면 응급

18:40 P22정에 1010함 인양 실종자 1명 이송 조치 3009함 항박일지 구조사 업무지침117)(구호행위의 미실시 및 중단)에는 ‘의학적으로 소생 불능 상태라 지도의사가 중
19:00 P112정 환자 1명(심폐소생술 실시 중) 인수 P112정 항박일지 단 및 미실시를 지시한 경우’ 구호 행위를 중단할 수 있다고 정했다. 여기서 소생 불능이란
19:15 P22정으로부터 인수받은 환자 1명 심폐소생술 중단(사망 추정) P112정 항박일지 의식과 자발호흡 및 순환징후가 없으며 다음 중 최소 하나를 포함하는 경우를 말한다. 그
19:30 P39정 시신2구 인계 P112정 항박일지 기준은 ‘첫째 두부 또는 체간의 절단, 둘째 신체의 부패가 발생한 경우, 셋째 사후강직이
20:00 P39정 시신2구 인계 진도 팽목항 p39정 항박일지
발생한 경우, 넷째 시반이 발생한 경우.’다. 업무 지침상 ‘소생불능은 구호행위의 미실시와
20:50 서망항 도착 시신 2구 인계(시신 2구 ◯◯병원 후송 예정) p39정 항박일지

22:05 목포◯◯병원 도착 문자상황방

114) 목포◯◯병원 제출, K◇◇ 응급센터기록지
115) 유가족이 참사 직후 4.17일경 발급받은 또 다른 사체검안서의 사망일시는 ‘18:36 추정’으로 기록되어 있음. 3종의 사체검
안서에 대한 추가 조사가 필요함.
116) 응급의료법 제2조(정의) ‘응급의료종사자’란 관계 법령에서 정하는 바에 따라 취득한 면허 또는 자격의 범위에서 응급환자
에 대한 응급의료를 제공하는 의료인과 응급구조사를 말한다.
117) 「응급구조사 업무지침」 중 구호행위의 미실시 및 중단

256 257
제2장
중단의 기준이며, 환자의 법적 사망을 의미하지는 않는다. 어떠한 경우에도 응급구조사는
사망판정을 내려서는 안 된다.’고 명확하게 정의되었다.
K◇◇의 응급조치와 관련한 또 한 가지 쟁점은 처음 수습 당시 원격의료시스템 바이탈모
니터에서 나타난 생존 가능성이었다. 비보도 영상의 화면에는 산소포화도가 69%를 나타
내고 있었다(그림 2-21 참조). 이에 대해 의료진들의 소견은 다음과 같이 엇갈린다.
“CPR 자극에 의한 흔들림일 가능성이 높다.”
“파란색 숫자 69는 맥박산소측정기(pulse oximetry)로 측정한 산소포화도가 69%라는 뜻인
데, 정상은 90% 이상이다. 자발호흡으로 돌아오지 않는다면 CPR 산소공급 만으로 산소
포화도가 69% 이상 계속 올라갈 수는 없다고 생각한다.”
검찰 특수단은 대한응급학회, 국립중앙의료원 중앙응급의료센터에 ‘피해자가 구조된 시
간 및 상황에 비추었을 때 피해자의 생존가능성이 어떠한지.’ 자문을 요청했다. 이에 대한
회신은 ‘생존 가능성에 대해 단언할 수는 없음(그림 2-22118))’이었다.
목포◯◯병원 병원 바이탈사인 모니터
그림 2-21 목포◯◯병원 병원 바이탈사인 모니터
산소포화도 69를 가리키고 있다.(자료제공: KBS(2014. 4. 16. 17:59경 추정))
118) 서울중앙지검, 2019형제 제99308호, 불기소사건기록 15239쪽
258
국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
국가의 구조는 없었다
그림 2-22 대한응급의학회 자문 회신
제2장
검찰 특수단은 해경 등 주요 조사 대상자들의 진술과 항박일지, 교신 기록 들을 선택적으
로 인용하여 사망을 확정했다. 자기방어를 위한 관리자들의 방어적 진술을 주요 근거로
‘증거불충분하여 혐의 없다.’는 불기소처분을 내린 셈이다. 그러나 특수단은 위원회의 수
사요청에 다음과 같은 의미 있는 내용들을 확인해주었다.
먼저 K◇◇을 인양하고 현장에 함께 있었던 해경과 지휘부 등 구조세력들은 ‘익수자를 구
조하고 사망진단을 받기 전까지는 살아 있는 것으로 간주하고 구조업무를 계속 수행하여
야 한다.’는 기본을 인지하고 있었다. 이에 따라 희생자에게 심폐소생술을 계속하면서 병
원으로 이송했어야 했다. 사망진단이 나오기까지 살아 있는 사람으로 생각하고 구조업무
를 수행하는 것은 기본적인 원칙이자 임무다. 그러나 해경은 K◇◇의 사망판정이 전혀 확
인되지 않았음에도 이송 중 사망자로 단정 짓고 P정으로 이동시켰다. 이는 당일 1010함에
서 3009함으로 피해자를 이송하면서 심폐소생술을 담당했던 응급구조사 N◇◇, 3009함
항공장 S◇◇ 등의 진술을 통해 인정되는 사실이다.
참사 당일 해경지휘부는 3009함에서 현장을 지휘 총괄하고 있었다. 목포서장 김문홍은
당일 09:00경, 서해청장 김수현은 당일 12:02경, 김석균은 12:30경 3009함에 도착했다. 세
월호 승객 구조 및 수색작전을 총괄해야 하는 김석균은 3009함에 도착한 후 조타실이 아닌
회의실에 있었다. TRS나 무전기를 지참하지 않은 채, 교신내역을 직접 듣거나 지시하지 않
는 채 당일 실시간으로 전파되는 TRS 교신, 코스넷 문자대화방 내용, VHF 무전내용 등을
259
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

구두와 서면으로 보고받았다. 지휘부가 생존자를 염두에 둔 구조구난 지휘를 방기했음을 내역, 문자메시지 등을 확인했으나 침몰 이후 사용된 적이 없었다. ‘유언비어 유포자들을
확인할 수 있는 내용이다. 이후 김수현은 17:44경, 김석균은 19:00경 3009함을 떠났다. 엄중히 처벌하겠다.’”고 밝혔다.

바. 생존 문자, 구조요청은 모두 거짓이었나

U◇◇ 어머니가 전달받았다며 보여준 문자메시지 2014. 4. 17. 11:22 페이스북(Y◇◇ 사칭)

당일 오후부터 가족과 보도진들이 몰려든 팽목항과 진도체육관은 믿기 어려운 소식들과

잘못된 정보 등으로 혼란스러웠다. 그 와중에 ‘선내에 생존자가 있으며 그들로부터 연락이
왔다.’는 이야기들이 현장의 가족들 사이에 전해졌다. 23:20경 진도체육관 상황을 보도119)

국가의 구조는 없었다

한 영상에서, 당시 유가족 임시 대표 T◇◇120)은 ‘선내 생존자로부터 카카오톡을 받았다.’

제2장
며 이를 기자들에게 보여주었다. 영상에서 희생자 U◇◇의 어머니 V◇◇는 핸드폰의 문자
화면을 보여주며 “네다섯 명이 같이 있대요, 지금 빨리 가면 구조할 수 있잖아요.”라고 안 그림 2-23 SNS를 통해 유포되었던 생존문자(자료: SBS뉴스특보 영상)

타깝게 외친다. 휴대폰 화면에는 “아 진짜 전화 안 터져……. 지금 여기 배 안인데 사람 있

거든…… 나 아직 안 죽었으니까…….”라고 적혀 있다. 화면 속 시간은 11:21이다. 2014. 4.
16일 23:51 해경 유선전화에 ‘페이스북 관련 신고전화’가 걸려온다. 이에 17일 01:33:23 해
17. W◇◇, X◇◇, Y◇◇, Z◇◇ 등이 세월호 선내 오락실에 있다는 내용이 페이스북에 올라
경 상황실은 서해청 상황실에 “거기에 있잖아요. 보면 좌표 GPS 되어 있죠. 이거 실종자하
온다. 이 소식이 유튜브와 SNS를 통해 전파되면서 현장의 부모들이 절규하는 모습이 보
고 관련된 거예요?”라고 질문했고 서해청 상황실은 “예, 아마 그런 것 같습니다.”라고 답한
도되기도 했다. 16일 오후부터 17일과 18일까지, 현장에는 조속한 구조를 요청하는 부모
다. 02:36:04 과학수사계는 해경 상황실에 핸드폰 번호를 전달하며 위치 추적을 요청한다.
들의 외침이 절규처럼 퍼져나갔다.
해당 번호는 희생 학생 A☆☆의 것이었다. 03:54:37 서해청 상황실은 해경 상황실에 또 다
른 희생 학생 B☆☆의 번호를 전달하며 위치 확인을 부탁한다. 이에 04:06:35 해경 상황실
인천지방경찰청 사이버수사대는 2014. 4. 23. Y◇◇을 가장하여 페이스북에 허위사실을
은 “지금 위치가 GPS 위치가 나오거든요. GPS를 지금 켰다는 소리거든요. 그런데 ***소리
유포한 정보통신망법 위반 등의 혐의로 20살 김 모 씨를 불구속 입건했다. 당시 경찰은 김
인데. 좀 이상한데요. 이거.”라며 당황해한다. 04:25:19 서해청은 2건의 위치추적을 더 요청
모 씨가 ‘페이스북의 계정 단가를 올리기 위해 허위사실을 올렸다.’고 발표했다.121) 경찰은
하고, 04:40:36 해경 상황실은 해당 번호의 GPS가 잡힌다고 말한다.
이에 앞서 사고 다음날인 17일 “세월호 생존자들의 ‘아직까지 생존해 있다, ○○와 함께 있
다, ○○식당 안쪽에 있다, 아무것도 안 보이는데 남자애들이 모여 있다, 식당 옆 객실에 “이거 확인해보니까 하나는 전남 진도군 조도면 이렇게 나오거든요. 전화번호 ○○○-○○
6명 있다.’ 등의 문자 확인한 결과 실종자들이 발송한 것이 아닌 것으로 확인되었다.”고 발 ○○-○○○○. 이거는 지금 GPS로 해가지고 정확한 위치인 걸로 보이거든요. 이거는 지금
122)
표 했다. 또한 경찰청 사이버테러대응센터는 “실종자들의 16일 정오 이후 카카오톡 통화 전화기 살아있다는 소리예요.”

119) SBS뉴스특보(2014.4.16. 23:00~)

해당 번호는 역시 희생 학생 C☆☆의 것이었다(표 2-17 참조).
120) 실제 유가족이 아닌 것으로 확인됨.
121) “식당에 6명 있어요” 세월호 희생자 사칭 SNS유포자 붙잡혀(중앙일보 2014. 4. 23.)
122) 경찰청 보도자료 ‘세월호 침몰사고’ 관련 SNS 등에서 유포되는 내용은 사실무근(2014. 4. 17.)

260 261
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

표 2-17 C☆☆ GPS 관련 대화내용(해경 유선전화) 을 빨리 해달라고 항의 중”이라는 문자 이후 18일까지 관련 내용이 계속 확인된다. 그러나
해경 유선전화로 확인된 희생자들의 휴대폰 기지국, GPS 신호의 출처, 전화로 확인되는
해경 유선전화(해경 상황실 부실장/서해청 상황실 부실장) 2014. 4. 17. 04:40:36
내용 등에 관련한 추가 수색 구조 지시가 있었는지는 확인되지 않는다. 해경이 발표한 것
해경 상황실: 그 위치 조회 있잖아요. 그 메신저 두 번째 내가 또 하나 따로 보냈는데
서해청 상황실: 두 개 왔습니다. 처럼 당시 신고나 SNS에 유포된 내용들 가운데 일부 허위가 있었던 것은 사실이다. 하지
해경 상황실: 아니, 두 개 왔는데 저기 뭐야, 똑같은 거를 내가 보내가지고요.
서해청 상황실: 잠깐만요. 지금 연속 대화방 사용하고 있어요. 예, 확인 한 번 해보겠습니다. 만 설령 그렇다 해도, 당일 생존자 구조를 요청하는 가족과 일반 국민들의 요구는 당연하
해경 상황실: 이거 확인해가지고 보니까 하나는 전남 진도군 조도면 이렇게 나오거든요.
전화번호 ○○○-○○○○-○○○○(C☆☆) 이거는 지금 GPS로 해가지고
였고, 해경은 생존자의 GPS 신호, 생존 신호를 확인하기도 하였다. 해경이나 안행부 상황
정확한 위치인 걸로 지금 보이거든요. 이거는 지금 전화기 살아 있다는 소리예요. 실이 ‘살아있을 가능성’을 이야기하는 상황에서 추가 수색 구조 지시는 당연히 있어야 했
서해청 상황실: 위치를 확인해보겠습니다.
해경 상황실: 두 번째 보낸 거요. 그거 확인 한번 해보십시오. 하나는 기지국으로 나온 거 보니까 다. 그러나 추가 수색 구조 지시는 없었다. 이해하기 어려운 일이다. 16일 밤 세월호 침몰 현

국가의 구조는 없었다

아마 실종된 거 같고, 하나는 GPS 위치로 나오거든요. ○○○-○○○○-○○○○은
장을 찾은 가족들은 실제 구조가 이뤄지지 않고 있는 상황을 확인하고 오열했다. 희생 학

제2장
맨 마지막 걸로 하셔야 됩니다. 나머지 거는 그거고요. 아까 8601거고.

생 F☆☆의 어머니 G☆☆은 이렇게 말했다.

14:54:03 해경 상황실에 Y◇◇의 사촌으로 추정되는 시민이 Y◇◇에 대해 다시 신고한다.

“현장에 도착하니 가족들이 탄 어선이 세월호 주위를 돌고 있었다. 해경한테 가서 ‘왜 구
이에 해경 상황실은 기지국 위치 추적을 벌이고 15:47:14 ‘기지국 최종 위치 조회 시간이
조를 안 하냐.’고 따지니 ‘정조시간이 아니라서 못 들어간다.’고 대답했다.”
15:30분으로 나온다.’는 것을 안행부 상황실에 보고한다. 16:22:08 안행부 상황실은 해경
상황실에 ‘기지국 위치가 나오는 의미’를 묻는다.
침몰 이후에 계속 확인된 다수의 이른바 ‘생존 문자’는 무엇을 의미하는가. 해경 교신기록
에 실종자들의 핸드폰이 작동되고 있음을 입증하는 ‘GPS’ 혹은 ‘기지국’이라는 단어가 계
표 2-18 안행부와 해경 상황실 간의 대화(해경 유선전화)
속 등장한다는 사실은 무엇을 의미하는가. 너무도 중요했던 당일 구조를, 해경은 실패하
해경 유선전화(해경상황실 D☆☆/안행부 서기관 E☆☆) 2014. 4. 17. 16:22:08 고 말았다.123)
안행부 상황실 : 예, 기지국 위치는 아까 임해면
해경 상황실 부실장 : 예, 거기로 계속. 아마 그게 핸드폰에서 발사가 돼야 나오는 것 같아요.
사. 선체 전복 이후 생존을 염두에 둔 구조가 이루어졌는가
안 그러면 시간이 안 나오는가 봐요.
안행부 상황실 : 그러니까 15시 30분에 핸드폰에서 나온 것 같다?
해경 상황실 부실장 : 좀 전에도 해보니까 15시 35분에 한 번 더 해보니까 그때도 나오더라고요.
15시 삼십 몇 분 저리로, 기지국으로 해서 GPS는 안되고. 08:49경 바다로 떨어진 최초 조난자 Q△△. 최초 희생자로 발표된 X△△과 B◇◇. 이후 5
안행부 상황실 : 그러니까 핸드폰에서 하여튼 15시 30분 정도에
해경 상황실 : 그
 러니까 뭐 살아 있는가 봐요. 그러니까 나오는 것 같은데, 제 생각에는 그렇습니다.
시간 40여분이 지난 17:24 K◇◇, 18:36 L◇◇. 그리고 또 한참을 지나 23:30 1006함 단정에
그래도 뭐 어차피 지금 현재 그쪽으로 다 저희도 지시를 하고, 현장으로 직접 지시도 하고, 교사 H☆☆, 23:58 1010함 단정에 의해 단원고 학생 I☆☆가 인양되었다. H☆☆, I☆☆ 모
상황실에도 하고 그랬거든요. 혹시나 모르니까 그쪽을 좀 중점적으로 수색하라고.
두 구명동의를 착용하고 있었다.

목포해경 상황보고서(2014. 4. 17.)에 의하면 H☆☆은 17일 00:05, I☆☆는 00:25 513함에 인
해경 문자정보시스템과 경찰전보 등에도 생존 소식, 문자에 대한 신고와 대화가 이어진다.
16일 23:15 “서망에 있는 실종자 가족이 ‘선체 내에 살아 있다는 문자가 왔다.’며 선체 수색 123) 물론 핸드폰이 비닐 팩이나 밀봉용기에 보관되어서 이런 현상이 발생할 수 있으나, 이 같은 현상은 참사 직후 실종자 구조
라는 측면에서 매우 중요한 의미를 가질 수 있다.

262 263
제2장 국가의 구조는 없었다
계되었다. 513함은 01:00 ‘시신 2구’를 P120정에 인계했고, P120정은 팽목항에 02:30에 도
착하여 형사계 경장 Q☆☆에게 인계했다. H☆☆ 등은 05:27 목포 중앙병원 영안실에 안
치되었다. H☆☆, I☆☆는 현장 감식 결과 ‘저항흔’이 발견되었고 I☆☆는 손목, 무릎, 허벅
지 등에 외상이 있었다. 선박 침몰 과정에서 입은 상처으로 추정된다. 이렇게 참사 당일 희
생자는 6명, 최초 조난자 Q△△을 포함하면 총 7명의 희생자가 확인된 셈이다.
아. 소결
1) 해경, 최초 조난자의 구조 책임 확인
2014. 4. 16. 08:52:32 세월호의 최초 상황이 119상황실로 신고 되었다. 3분여 뒤인
08:55:55 최초 조난 신고가 119상황실을 거쳐 목포해경에 접수되었다. 당시 조난신고를 받
은 목포해경 상황실 G○○은 ‘최초 접수부서로부터 해양경찰청 상황실까지 신속하게 보
고되어야 할 속보 상황의 의미와 신속한 보고 의무를 잘 알고 있음에도 (제대로) 보고하지
않았다.’고 진술했다. 또한 그 책임의 위중함을 알아 “책임이 있다면 처벌을 받아야 한다고
생각한다.”고 진술했다. 2014년 수사를 맡았던 경찰과 검찰, 감사원은 당시 이 부분에 대
해 제대로 조사와 수사를 진행하고 정확한 책임 소재를 따졌어야 했다. 특히 위원회는 조
사 과정에서 G○○의 진술과 달리 ‘최초 조난 상황이 보고되었을 수 있다.’는 정황을 확인
했다. 접수자의 과실이 있었다 해도 해경에 접수된 조난 상황의 미전파는 명백히 해경의
책임이다. 보고를 받고도 전파 대처되지 않았다면 그 책임과 원인은 더 중히 다루어졌어
야 했다. 그러나 위원회의 조사는 거기까지였다. 최초 조난 상황이 과연 보고되었는지 그
렇다면 그 사실이 어떻게 감추어졌는지 등은 미규명 과제로 남겨질 것이다.
결국 최초의 조난자는 현재까지 선장선원, 해경 관련 재판에서 피해자로서의 지위를 갖지
못했다. 언젠가 세월호참사의 정확한 원인이 밝혀진다면 희생의 책임을 다시 물을 기회를
얻게 될 것이다. 또한 해경 G○○의 보고 누락으로 구조를 받지 못했으며 이로써 최초 조
난자가 해경의 구조 책임 하에 있었다는 것이 인정된다면 세월호 관련 피해자는 303명 아
닌 304명이 되어야 할 것이다. 해경의 구조 구난 책임은 현장 출동 세력의 도착 시점이 아
니라 실제 사고 인지시간부터 계산되어야 한다는 적이 위원회의 합리적인 결론이다.
264
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
2) 구조를 염두에 둔 지휘는 없었다
최초 조난자에 이어 최초 희생자로 발표된 X△△은 기록 기준 10:35 해경 구명보트로 구
조되어 선원과 해경으로부터 응급구조 조치를 받았다. 당시 민간인으로 응급구조에 적극
참여했던 선원 김영호는 심폐소생술 과정에서 “X△△의 맥박이 돌아왔다. 가까운 서거차
도로 이동하여 신속한 의료조치를 받도록 해야 한다.”는 의견을 전달했다. 그러나 이동 중
X△△은 사망했다. 사망진단서에 기록된 사망시간은 12:11이었다. 그러나 해경은 TRS에
기록된 구조 직후인 1:46:24부터 ‘사망 추정’이라는 보고를 하였다. 이로써 실제 구조자들
국가의 구조는 없었다
에 대한 사망-생존 판정에 의구심을 키웠다. 한편 발견 당시부터 시신으로 명명된 선원 B
제2장
◇◇은 11:35 발견 이후 P-35, 513함(12:15), P-125정(14:35), 진도 팽목항(15:30)을 거쳐 무려 5
시간 만인 16:33 목포◯◯병원으로 이송되었다.
위원회는 세월호가 침몰하고 약 7시간 30분 후, X△△·B◇◇ 등이 발견되고 약 5시간 후,
세월호로부터 100미터 해상에서 발견된 K◇◇에 대한 구조 구난이 제대로 이루어졌는지
생존자를 염두에 둔 대처가 있었는지를 중점으로 조사를 진행했다. 그 과정에서 ‘피해자
를 헬기가 아닌 P정으로 이송하여 최초 구조 후 4시간 40분가량이 경과하고서야 목포◯
◯병원에 도착했고, 생존 가능성을 배제할 수 없는 상태임에도 지나치게 긴 시간을 소요
하며 P정으로 이송했던 과정에 업무상과실치사 혐의가 있는지를 수사해 달라.’고 수사를
요청했다. 이에 특수단은 증거불충분으로 불기소 판단을 했으나 오히려 ‘수사과정의 기록
과 진술 등을 보면 K◇◇의 생존가능성을 배제했던 것은 부당하며, 김석균 등 해경 지휘부
는 구조 업무와 관련하여 지휘가 부재하나 이를 서로 다른 진술로 회피하고 있다.’는 사실
을 확인했다.
위원회의 관련 수사 요청과 중간 조사 결과 발표 이후, 인터넷 매체 ‘뉴스타파’는 <세월호
특수단, ◯◯ 군 헬기 이송 지연 ‘무혐의’ 내부 결론(2020. 3. 3.)>이란 제목의 기사를 게재했
다. 뉴스타파는 특수단 수사 결과 발표 이후에 자체 입수한 수사내용들을 근거로 ‘위원회
의 의혹 제기는 무리한 것이었다.’고 단정 지었다. 요컨대 ① K◇◇의 ‘생존가능성 희박’ 또
는 ‘사망’ 진술을 의도적으로 누락했고, ② 비보도화면에 노출된 원격의료시스템 모니터
의 ‘산소포화도 69%, 맥박 48%’가 생존가능성 근거로 보기 어렵다는 비판이었다. 그러나
265
제2장 국가의 구조는 없었다 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

위원회 입장에서 이는 받아들이기 힘든 주장이다. 첫째로 뉴스타파가 보도에서 제시한
진술조서는 위원회나 검찰 특수단에서 진술한 것이 아닌 임의의 자료라는 점이다. 위원회
의 수사 요청을 통해 본인들이 특수단의 수사 대상임을 인지한 상황에서 ‘번복한 진술’을
그대로 인용한 것은 납득하기 어렵다. 두 번째로 보도에서 뉴스타파가 다르게 해석한 바
이탈사인과 목포◯◯병원 의료진, 해경들의 진술은 ‘생존 가능성 희박을 주장할 수는 있
을지언정 사망의 증거로 제시될 수는 없는 것’이다. 위원회는 이상의 내용을 토대로 2021.
7. 8. 제99차 전원위원회에서 ‘뉴스타파의 주장은 사실과 다른 보도’임을 알리는 반론문을
위원회 홈페이지에 공식 게재했다.
필요하다. K◇◇의 대처 상황만 봐도 3009함장 이재두, 항공장 S◇◇ 등은 이를 보고했으
나 지휘 책임자인 해경청장 김석균, 서해청장 김수현, 목포서장 김문홍 등 지휘부들은 ‘보
고받지 못했다’는 진술로 맞서고 있는 상황이다.
대형 참사에서 생존자 구조를 위해서는 1%의 가능성이라도 붙들어야 한다. 사망-생존의
판단은 그래서 법적으로도 엄격하게 내려져야 한다. 해경 등 구조세력들 모두 이 사실을
충분히 인지하고 있었다. 특수단은 ‘업무상과실치사’라는 법리 판단에 매몰되어서는 안
되었다. 생존 가능성 아닌 사망 가능성을 다툰 것으로 ‘구조 방기’의 책임을 면해주어서는

국가의 구조는 없었다

안 된다.

제2장
3) 실제 상황과 다른 인지 및 전파 책임

10:25 청와대 대변인 민경욱이 “여객선의 객실과 엔진실까지 철저하게 확인해서 단 한 명

의 인명피해가 발생하지 않도록 하라.”고 긴급 브리핑하던 시간, X△△은 구조되었으나 결
국 사망했다. 이후 생존 상태의 구조자는 없었다. 그러나 구조 행위가 없었던 10:30 이후
에도 상황보고서와 문자방, TRS에는 정확하지 않은 구조 인원 보고들이 계속되었다. 현장
의 상황과 다른 구조 상황 보고들은 잘못된 언론 보도로 이어졌고 급기야 11:01 ‘전원 구
조’ 보도까지 연결되었다. 오후 2시경에는 안행부가 ‘368명 구조’를 공식 발표하였다.

현실은 달랐다. 11:35 B◇◇이 시신으로 발견된 후 17:24 K◇◇, 18:36 L◇◇이 발견되었다.
23:30 교사 H☆☆ 23:58 학생 I☆☆가 연이어 인양되었다. K◇◇, L◇◇, H☆☆, I☆☆ 모두
구명동의를 착용한 상태로 세월호 부근 해상에서 발견되었다. 16일 오후부터 선내진입 보
도가 있었으나 해경은 ‘18일 오후에야 세월호 선내에 진입했다.’고 공식 발표했다. 그 사이
생존 소식, 문자에 대한 신고와 대화가 해경 문자정보시스템과 경찰전보 등에서도 확인되
었다. 구체적인 이름과 전화번호가 본청 상황실로 전달되었고, 실제 GPS 위치가 확인되며
‘살아 있나 봐요.’ 등의 대화가 오가기도 했다. 그러나 이에 발맞춘 구조나 대처, 지시 보고
는 어디에도 확인되지 않는다.

참사 당일 최초 조난자에 대한 신고를 접수한 08:55부터 해경은 무엇을 하였는지, 생존자

구조를 위해 상황을 인지하고 전파하고 실제 구조에 나섰는지 대한 추가 조사 및 수사가

266 267
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

제3장

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

1. 국가위기 컨트롤타워 의무를 저버린 청와대

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

2014. 4. 16. 세월호참사가 발생했던 날, 국민들이 확인할 수 있었던 박근혜 전 대통령의 공

제3장
식 행적은 17:15경 중앙재난안전대책본부(중대본) 방문이 유일했다. 세월호가 침몰한 오전
10시 30분경으로부터 약 7시간, 청와대가 언론 보도를 통해 사고를 인지했다고 밝힌 오전
9시 19분으로부터 약 8시간이 지난 시각이었다. 초동 구조가 완벽히 실패한 상황이었다.
“학생들은 구명조끼를 입었다고 하는데 그렇게 발견하기가 힘듭니까.”라는 대통령의 발언
에 대해 구조구난을 포함한 재난 컨트롤타워의 총 책임자인 대통령이 기본적인 사실 관
계조차 파악하지 못한 것 아니냐는 비판이 나왔다. 이후의 실종자 수색 및 사고 수습 과
정에서도 국가위기관리체계의 난맥상이 이어졌다. 재난 컨트롤타워로서 청와대의 책임론
이 제기되었다.

참사 발생 일주일 후인 4. 23. 청와대 국가안보실장 김장수는 ‘국가안보실이 재난 컨트롤

타워라는 일부 언론의 보도는 오보’임을 주장했다. 여론이 악화되었다. 그럼에도 7. 10. 국정
조사 당시 대통령비서실장 김기춘도 ‘청와대는 법적으로 재난 컨트롤타워가 아님’을 재차
강조했다.

268 269
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
사회적참사특별조사위원회(위원회)는 청와대에 재난 컨트롤타워로서의 의무가 있음을 규
명하는 한편 참사 당일 대통령과 청와대의 위기 대응의 적정성을 밝힐 진상 조사를 수행
했다. 조사 결과는 세월호참사와 관련한 대통령 및 청와대의 책임을 묻는 근거가 되어줄
터였다.
가. 구조구난 과정에서 컨트롤타워 부재의 문제와 청와대의 책임
세월호참사의 초동 구조 실패는 국가적 위기관리 체계의 총체적 실패였다.
6,825톤 규모에 476명이 승선한 대형 여객선이 급속도로 침몰하는 대형 사고였다. 해경을
비롯한 해군과 민간 자원이 신속하게 현장에 투입되어 구조·수색·수습 작업을 해야 했
지만 현실은 그렇지 않았다. 중대본과 중앙사고수습본부(중수본) 등은 중앙 집중적인 정보
수집·분석·전파를 위한 체계적 움직임을 보여주지 못했다. 이를 위한 범정부적 대응 체
계와 컨트롤타워도 끝내 작동하지 않았다.
1) 참사 당일 구조구난 컨트롤타워 부재의 문제
컨트롤타워 부재의 문제를 보여주는 현장 상황은 다음과 같았다.124)
해군 해난구조대(SSU)와 특수전전단(UDT)이 현장에 출동하였으나 해경과 관할 및 지휘권
조율이 되지 않아 구조 작업을 효율적으로 하지 못했으며 유조선 둘라에이스호 등 민간
어선과 어업지도선도 인근에 대기하고 있었으나 구조를 지원하지 못했다.
사고 당일 오전 「재난 및 안전관리 기본법」(「재난안전법」) 등 관련 법률에 따라 여러 개의 현장
125)
지휘 기구가 구성되었다. 그러나 체계적인 역할 분담과 협력은 이루어지지 않았다.
중심의 중앙구조본부(중구본), 해양수산부 중심의 중수본, 안전행정부 중심의 중대본의 협
124) 세월호특조위는 참사 당시 해경에 대한 청와대의 무리한 상황 보고 요구가 해경의 초동 대응에 지장을 초래했다고 밝히기
도 했다. [직나-4] 세월호참사에서 청와대 등 대응의 적정성 조사결과보고서 18~19쪽을 참고할 것.
125) 세월호참사 발생 당시 법령상 현장 지휘 기구와 역할에 대해서는 [직나-4] 조사결과보고서 75~80쪽을 참고할 것.
270
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
력과 통제는 찾아보기 힘들었다. 현장 상황 정보는 부처마다 상이한 시스템에 따라 파악
되었고, 이에 대한 총괄 조정 기능은 없었으며, 그래서 오보 대응조차 쉽지 않았다.
당시 「재난안전법」은 대통령령으로 정하는 대규모 재난 시 중대본부장(안전행정부 장관)이 중
수본부장(해양수산부 장관)을 지휘하는 법적 권한을 갖도록 개정된 상태였다. 이에 따르면 안
전행정부 장관이 총괄 지휘를 맡아서 상황을 총지휘했어야 했다. 중대본은 중수본을 지
휘하는 한편 관련 부처를 총괄하고, 중수본은 초동 조치를 담당하며, 중구본이 구조 활
동을 전담하는 명문상 협력 체계도 가동되었어야 했다. 그러나 현실은 그렇지 않았다. 안
전행정부 장관이 같은 장관급 기관인 해양수산부 등 정부 부처를 통제하는 것은 사실상
불가능했다. 부처 간 혼선은 처음부터 이어졌고 그 와중에 청와대는 수중 수색이 원활하
지 않은 상황을 보고받았다.126) 혼란을 해결하기 위해 중대본의 역할을 강화하는 대신, 정
부는 법적 근거가 없는 기구를 만들었다. 사고 발생 당일 밤 국무총리 주재 회의에서 범정
부사고대책본부(범대본, 본부장에 해수부장관)를 구성한 것이다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
2) 참사 당시 국가위기관리체계 부실의 문제127)
제3장
참사 1년 전인 2013. 3. 박근혜 정부는 국가위기 및 국민 안전 관리를 강화하는 방향으로
「재난안전법」과 「정부조직법」을 개정했다. 국가위기를 ‘안보’와 ‘재난’으로 나눠 ▲국가안보
실을 신설해 안보 기능을 강화하며 ▲행정안전부를 안전행정부로 개편해 재난 대응을 총
괄토록 하는 등 국가위기관리체계의 전문성을 강화한다는 내용이었다.
하지만 법 개정 이후 실질적으로 체계를 작동시키는 하위 법 제도 및 관련 규정은 제대로
마련되지 않았다. 법령 간에 피치 못할 충돌과 혼선이 예고된 상황이었다. 박근혜 정부가
대외적으로 국가안보실 역할을 ‘안보’로 규정한 것과 달리, 당시 「국가위기관리기본지침」
해경
126) 세월호참사 구조구난 과정에서의 정부 대응과 관련해 청와대 및 현장 지휘 기구 간 책임 전가 내용은 [직나-4] 조사결과보
고서 166쪽 <그림 55>을 참고할 것.
127) 위원회에서 다루는 청와대의 의무는 세월호참사와 같은 재난을 포함한 모든 종류의 국가위기 상황에 대한 컨트롤타워 의
무이다. 국가위기 상황에서 청와대 및 정부의 역할에 대한 자세한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 64~80쪽을 참고할
것. 특히 청와대 내 국가위기관리센터가 처음 도입되었던 노무현 정부 이후 맥락에서 세월호참사 당시 박근혜 정부의 국가
위기관리체계 현황 및 의미에 대해서는 65~67쪽을 참고할 것.
271
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

및 청와대 「위기관리 매뉴얼」에는 국가안보실이 재난을 포함한 국가위기 컨트롤타워로
표기되어 있었다. 초동 대응에 핵심적인 정보 종합 및 관리도 국가안보실 역할이었다.
대규모 재난이 발생하면 현장에 혼란이 발생할 수밖에 없는 여건이었다. 대통령과 청와대
의 권한을 발휘한 국가 차원의 자원 동원과 배치, 협력 체계의 총괄 지휘 조정 책임이 더
욱 막중한 상황이었다. 2017. 3. 헌법재판소의 박근혜 대통령 탄핵심판 결정문 소수 의견
에 적시된 것처럼 대통령은 “대규모 재난과 같은 국가위기 상황을 지휘 감독함으로써 경
찰력, 군사력 등 국가의 모든 역량을 집중적으로 발휘할 수 있고, 인력과 물적 자원 배분
의 우선순위를 정할 수 있으므로, 구조 및 위기 수습을 빠르고 효율적으로 할 수 있는” 유
128)
일한 직무이기 때문이다. 세월호참사 당시 재난 컨트롤타워 역할을 못했던 것은 물론
모든 유형의 국가위기에 맞설 대응 체계를 갖추지 못했다는 점에서 대통령과 청와대는 무
책임했다.
가안보실이 위치하고 있다.
② 대통령 훈령 제318호인 「국가위기관리기본지침」은 청와대의 컨트롤타워로서의 역할
을 명시하고 있다. 재난 위기에 관한 정보·상황의 종합 및 관리 역시 국가안보실 업무로
기재되어 있다. 여기서 대통령 훈령은 행정부 내부에 강력한 지휘 권한이 발동되는 일종
의 ‘명령’으로, 사실상 국가 사무 수행의 핵심 원칙으로 볼 수 있다.
③ 청와대 「위기관리 매뉴얼」에서도 대통령 및 국가안보실은 모든 분야의 위기관리를 총
괄하는 최정점에 있다.
④ 해양수산부의 「해양사고(선박) 위기관리 실무매뉴얼」에서 대통령과 국가안보실은 해수
부 중심 중수본의 상위 기관으로 표기되어 있다.

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

3) 법령 및 훈령에 의거한 청와대의 국가위기관리 의무
대통령

제3장
· 국가안전보장회의 국가안보실장
· 외교안보장관회의 (국가안보정책조정회의)
재난 시 대통령과 청와대의 컨트롤타워로서의 의무는 헌법 제10조 “국가는 개인이 가지
국무총리
는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무가 있다”와 제34조 제6항 “국가는
중앙안전관리위원회
재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위해 노력해야 한다” 등에 의해 확인 국가정책조정회의
테러대책회의 등
된다. 국가원수이자 행정수반이며 국군통수권자인 대통령의 역할과 권한은 국가에 명령
안보 분야 사이버 분야 재난 분야
된 국민의 보호 의무를 수행하기 위해 부여된다. 이는 ① 「재난안전법」 ② 「국가위기관리
기본지침」 ③ 청와대 「위기관리 매뉴얼」 ④ 해양수산부 「해양사고(선박) 위기관리 실무매뉴 국방부 장관
국가정보원장
안전행정부장관 해당부처 장관
테러대책상임위원회
군사 분야 중앙재난안전대책본부 중앙사고수습본부
얼」 등 개별 법령에서 좀 더 구체적으로 확인할 수 있다. 국가사이버안전전략회의

① 「재난안전법」은 모든 유형의 (자연·사회)재난에 대응해 강력한 행정력을 발휘할 수 있도록 합참의장

소방방재청장 시·도지사
합동참모본부 연합사령관
중앙긴급구조통제단 시도재난안전대책본부
하는 근거법이다. 박근혜 정부가 국가안보실을 신설하고, 행정안전부를 안전행정부로 개 통합방위본부

편(2013.3.)한 이후에 국회에 제출한 「재난안전법」 개정법률안 ‘법안 심사보고서’ 내 국가 재

작전부대 현장지휘소
난 체계도에 따르면 이때도 재난 대응 체계의 최정점에 대통령의 실무 집행 책임자로서 국

128) 헌법재판소 2017.3.10.  결정  2016헌나1  결정문 그림 3-1 세월호참사 당시 「청와대 위기관리 매뉴얼」(2013) 내 국가위기관리 조직도

272 273
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

결론적으로, 청와대(국가안보실장)는 ▲대통령의 위기관리 국정 수행 보좌 ▲국가 차원의 위기 표 3-1 청와대가 밝힌 참사 당일 대통령에 대한 보고 및 대통령의 조치 사항
* 조원진 의원 공개 자료(2014. 8. 13.)와 김재원 의원 공개 자료(2014. 10. 28.)를 통합한 것으로 김재원 의원 공개 자료에서
관리 관련 정보 분석·평가 및 종합 ▲국가위기관리 업무의 기획 및 수행 체계 구축 ▲안보· 수정·추가된 내용은 붉은 글씨로 표기

재난 분야별 위기 징후 목록 및 상황 정보 종합·관리 등 컨트롤타워로서의 책임이 있다. 시간 대통령에 대한 보고 및 대통령의 조치 사항

안보실, 핸드폰 문자 상황 전파
09:24
- “474명 탑승 여객선, 침수 사고 접수 확인 중.”
안보실 서면 ①보고(안보실장 → VIP)
나. 참사 당일 청와대의 부실한 정보 전파와 초동 대응 10:00
- 구조 인원 수, 구조 세력 동원 현황
VIP, 안보실장에 전화/안보실 유선 ①보고 및 VIP 지시
10:15
- “단 한 명의 인명 피해도 발생하지 않도록 할 것/여객선 내 객실 등을 철저히 확인해 누락 인원이 없도록 할 것.”
세월호참사가 발생하고 국가적인 초동 구조 체계가 작동해야 했던 그 시각, 대통령은 위 VIP, 안보실장에 전화/안보실 유선 ②보고
10:22
- 안보실장에 다시 전화해 “샅샅이 뒤져 철저히 구조할 것.” 재차 강조
기관리센터에 나오지 않았다. 관저에 머무르며 국가안보실과 대통령비서실로부터 서면·
VIP 해경청장에 전화·유선 지시
10:30
유선 보고를 받았다. 국가안보실장도 대통령 비서실장도 대통령을 만나지 못했다. 심지어 - 안보실장에 지시한 내용에 더해 “해경 특공대를 투입해서라도 인원 구조에 최선을 다할 것.”
10:36 비서실 서면 1보고(정무수석실 → VIP)
국가안보실장 역시 곧장 위기관리센터로 가지 않았다. 10:40 안보실 서면 ②보고
10:57 비서실 서면 2보고(정무수석실 → VIP)
11:20 안보실 서면 ③보고
청와대는 세월호참사를 국가위기로 인식하고 대응했는가. 참사 당일 청와대와 위기관리 11:23 안보실 유선 ③보고

센터의 보고 및 지시는 적절했는가. 당일 청와대 내부는 어떻게 움직였으며, 이는 앞서 밝 11:28 비서실 서면 3보고(정무수석실 → VIP)

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

12:05 비서실 서면 4보고(정무수석실 → VIP)
힌 국가위기 컨트롤타워 역할과 권한에 비추어봤을 때 적절했는가.
12:33 비서실 서면 5보고(정무수석실 → VIP)

제3장
12:50 복지수석, VIP께 전화 보고(기초 연금 관련 국회 상황 및 후속 조치 계획)
비서실 서면 6보고(정무수석실 → VIP)
위원회는 참사 당일 청와대의 대응 경위를 ▲사고 인지 및 정보 전파 ▲조치 및 지시로 나 13:07
- 370명 구조, 사망2

누어 파악했다. 논란이 되었던 청와대의 보고와 대통령 지시 시각 및 내용의 진위 여부 역 안보실 유선 ④보고

13:13
- 190명 추가구조, 현재까지 총 370명 구조
시 조사 과제에 포함했다. VIP 안보실장에 전화/안보실 유선 ⑤보고
14:11
- 구조 진행 상황 점검 및 현장 상황 파악
안보실 유선 ⑥보고
14:50
- 190명 추가구조 인원은 잘못된 것으로 정정 보고
1) 청와대가 밝힌 당일 보고 및 대통령 지시 사항
VIP 안보실장에 전화/안보실 유선 ⑦보고
14:57
- 구조 인원 통계 혼선 관련 재차 확인
15:00 VIP, 중대본 방문 준비 지시
2014년 국회의 ‘세월호 침몰사고의 진상규명을 위한 국정조사 특별위원회’ 및 국정감사 당 비서실 서면 7보고(정무수석실 → VIP)

시 청와대가 제출한 당일 보고 및 대통령 지시 내용은 다음과 같다.129) 15:30 - 구조인원 166명으로 정정(사망자 2명 포함)
- 비서실장, 실장 주재 수석비서관 회의 소집 지시

16:10 비서실장 주재 수석비서관 회의

16:30 경호실, VIP께 중대본 방문 준비 완료 보고

자료에 따르면 청와대는 당일 대통령 보고를 18차례(안보실 10차례, 비서실 8차례) 했다. 그리고
16:30 중대본 구조 숫자 오류 정정 브리핑(중대본, 15:30 구조 인원 착오 사실 발표)
대통령은 5차례에 걸쳐 ‘단 한 명의 인명 피해도 발생하지 않도록 할 것’, ‘해경 특공대를 투입할 것’, 17:11 비서실 서면 8보고(정무수석실 → VIP)
VIP 중대본 현장 방문 및 지시
‘일몰 전까지 생사 확인 및 구출에 전력을 다할 것’, ‘가족들에게 상황 설명을 할것’ 등을 지시했다.
-“많은 승객들이 아직 빠져 나오지 못한 것으로 알고 있음. 생존자를 빨리 구출할 것”
17:15 - 지금 가장 중요한 것은 생존자를 빨리 구출하는 것이니 총력 기울일 것.”
- 일몰까지 시간이 없음. 생사를 확인하고 최대한 구출하는 데 힘 쏟기 바람.”
- (저도) 지금 가만히 있을 수 없어서 나왔는데, 가족들 심정은 오죽하겠나. 가족들에게 어떻게 돼 가고 있는지 설명도 드리고 세심하게 준비를 해 달라.”
129) 이와 관련해 국회에서 확인된 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 10~16쪽을 참고할 것.

274 275
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
하지만 이는 사실과 다르거나 객관적으로 입증되지 않은 내용을 포함하고 있어 신뢰하기
어렵다. 비서실의 8차례 서면보고 시각은 대통령에게 보고된 시각이 아니며, 일부 서면보
고는 대통령에게 실제로 보고가 되었는지도 분명하지 않다. 대통령과 국가안보실장 사이
의 6차례 유선보고 및 지시를 확인할 수 있는 통화 내역은 2014년 국정조사 때부터 2017
년 헌법재판소 탄핵심판 때까지 수차례 요청되었으나 끝내 제출되지 않았다. 결국 청와대
가 주장한 내용의 진위 여부에 대한 의문이 제기되었다. 대통령의 지시 내용이 현장 상황
에 비추어 부적절했다는 점, 참사 당일 대통령 주재 회의가 없었다는 점 등에 대한 비판도
제기되었다.
논란이 되는 사안은 ▲청와대의 최초 사고 인지 및 보고 시점 ▲실시간 보고 여부 ▲대통
령 조치 진위 여부 등이었다. 이는 세월호가 침몰하기 전까지 많은 생명을 구조할 수 있었
던 그 시간 동안 대통령과 청와대는 무엇을 하거나 하지 않았는지를 규명하는 데 중요한
단서가 될 것이었다.
청와대는 09:19 YTN 뉴스 속보를 보고 사고 발생을 인지했다고 밝혔다. 하지만 국가적 정
보 체계가 집중된 청와대인 만큼 다른 경로로 그보다 빠르게 정보를 습득했을 가능성이
제기되었다. 대통령에 대한 상황 보고가 신속 정확하게 이루어졌는지도 쟁점이었다. 청와
대가 밝힌 최초 대통령 서면보고 시각은 10시로 해경이 사고 발생을 인지한 지 약 1시간,
최초 언론 보도가 있은 지 40여 분이 지나서였다. 한편, 대통령 보고 시각의 진위 여부에
대한 의혹이 있었으며, 2017년 검찰은 국가안보실장 등을 보고 시각 조작 혐의로 기소한
바 있다.130)
2) 청와대의 사고 인지 및 정보 전파
참사 발생 사실 및 실시간 상황 정보가 신속·정확하게 적정한 경로로 전파되었는지 여부
는 당시 청와대의 컨트롤타워로서의 기본 기능이 작동하고 있었는지를 확인할 수 있는
130) 청와대의 보고 시각 조작 의혹과 관련한 검찰 수사 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 27~32쪽, 위원회의 수사 요청에 의한
세월호 특수단 수사 내용은 36~38쪽을 참고할 것. 이 사건과 관련한 1심 및 2심 재판에서 전 대통령비서실장 김기춘은 허
위공문서 작성 및 동행사 혐의로 징역 1년, 집행유예 2년을 선고받았다.
276
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
사안이다. 특히 국가안보실 위기관리센터가 어떻게 작동했는지를 중점적으로 살펴볼 필
요가 있다. 앞에서 확인했듯 「국가위기관리기본지침」상 국가안보실장은 국가 차원의 위
기관리 관련 정보를 분석 평가하고 종합하는 역할을 해야 한다. 이것이 대통령 및 청와대
를 보좌하는 정보 업무 총괄 기능이다.
위원회는 청와대가 TV 뉴스 속보를 통해 사고를 인지한 것이 사실인지와 위기관리센터가
상황보고서를 작성하고 대통령에 보고하기까지의 경위는 어떠했는지를 먼저 살폈다.
가) TV 뉴스 속보를 통한 사고 인지 사실 여부
조사 결과 09:19경 언론 보도를 통해 사고 발생을 인지했다는 청와대 입장과 상충하는 자
료가 발견되었다. 이는 추가 확인이 필요한 부분이다. 다만 대통령비서실 근무자들이 언
론 보도로 사고 발생을 인지했다는 진술과 상이한 증거는 발견되지 않았다.131)
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
해양경찰청(본청)은 09:00, 해양수산부는 09:03에 사고 발생을 인지했다. 그러나 언론에 보
도되기 전, 이들과 소통 체계를 갖추고 있는 청와대 정무수석실 사회안전비서관실이나 경
제3장
제수석실 해양수산비서관실에 관련 상황이 보고되었던 정황은 확인되지 않았다.
나) 대통령에 대한 불확실한 보고 경위
위기관리센터 상황팀은 09:25경 ‘진도 인근 여객선(세월호) 침수, 승선원 474명 구조 작업 중’
이라는 제목의 세월호 수시상황보고서 1보를 작성하기 시작했다. 완성된 보고서는 위기
관리센터장의 검토 후 출력되었고, 이는 상황병의 손에 들려 국가안보실장실과 대통령 관
저로 각각 출발했다.(문서 작성 완료 시각은 10:12~13으로 추정된다. 문서에는 09:30으로 표기되어 있으나 이는 최초 작성
자가 작성완료 시각을 미리 추정해 기재한 것으로 문서가 완성된 시각이 아니다. 청와대는 10시라고 주장했으나, 검찰은 10:12~13
으로 추정한 바 있다.)
상황병이 관저에 도착하는 데에는 7~8분이 걸렸다. 관저 데스크에서 경호관의 손을 거쳐
131) 위기관리센터 상황팀의 사고 발생 인지 및 전파 경위에 대해서는 [직나-4] 조사결과보고서 90~92쪽을, 대통령비서실의
사고 발생 인지 경위에 대해서는 92~97쪽을 참고할 것.
277
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

내실 근무자에게 전달된 보고서는 침실 앞 탁자에 놓였다.132)

이와 같은 보고 경위의 문제는 대통령이 실제 보고를 받았는지 여부와 보고된 사실을 인

지한 시각을 알 수 없다는 점이다. 상황병이 보고서를 운반하고 여러 관문을 거쳐 전달하
는 방식 또한 촌각을 다투는 상황이었다는 점에 비추어 심각한 문제였다.133)

세월호 현재상태
검찰 수사 결과, 대통령비서실의 상황보고 경위에서도 같은 문제점이 드러났다. 참사 당일
해경을 통해 정보를 파악한 사회안전비서관실은 모두 11건의 상황보고서를 작성했고 이
를 대통령에 보고하기 위해 제1부속비서관실로 메일을 보냈다. 하지만 이 메일은 수신 즉
시 대통령에 전달되는 대신 불상의 방법으로 여러 번에 나누어 전달되었다. 각각의 시각
과 방식은 관련자들의 진술이 엇갈려 특정할 수 없었다.

다) 잘못된 정보 보고 및 오보에 대한 미조치

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

그림 3-2 세월호 수시상황보고서 2보
심지어 세월호가 침몰해 대단히 긴박한 상황에서도 잘못된 정보가 대통령에게 보고되었
다. 위기관리센터 상황팀은 10:46경 세월호 수시상황보고서 2보를 작성 완료해 대통령에

제3장
보고했다. 그런데 보고서에 첨부된 ‘세월호 현재 상태’ 사진은 바로 그 시각 세월호의 상태
와 차이가 있었다. 잘 알려져 있듯 세월호는 오전 10:30경 이미 침몰했는데, 보고서 속 사
진에서는 선체의 상당 부분이 아직 수면 위에 드러나 있다. 이 사진은 10:34 이전에 YTN
에서 보도한 사진과 동일한 것으로 보이며 당시 세월호 인근에 있었던 목포항공대 소속
헬기 512호에서 촬영한 영상과 비교해봤을 때 10:25 이전의 상태로 추정된다.

132) 자세한 보고서 작성 및 보고 경위는 [직나-4] 조사결과보고서 97~101쪽을 참고할 것.

133) 2016년 12월 국정농단 국조특위 청문회에서 국가안보실장 김장수는 “급할 때는 자전거를 타고 가거나 뛰어가서 서면 보
그림 3-3 2014. 4. 16. 10:25분경 세월호 상태
고를 한다”고 발언해, 청와대의 보고 방식에 대한 문제가 제기된 바 있다. “세월호 넘어가는데… 뛰고 자전거타고 서면 보
고”, 헤럴드경제, 2016. 12. 14. 목포항공대 소속 헬기 512호 촬영 영상

278 279
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
세월호가 전복된 10:20 이후 여러 차례 오보가 발생 전파되며 구조세력 및 현장 대응 체
계에 혼란을 주었다. 하지만 컨트롤타워의 정보 업무를 총괄해야 할 위기관리센터는 적절
한 조치를 취하지 않았다.
11:01경 MBN, MBC 등 언론은 ‘학생 338명 전원 구조’를 보도했는데, 위기관리센터는 그
로부터 9분 내에 이것이 오보임을 해경으로부터 확인했지만 전파 등 후속 조치를 하지 않
134)
았다. 13:00경 해경은 370명(생존 368명, 사망 2명)을 구조했다는 취지의 정보를 청와대, 해군
작전사령부, 합동참모본부, 해양수산부 등 관계 기관에 전파했다가 이후 이것이 사실과
다르다는 것을 확인하고는 13:30, 14:06 두 차례에 걸쳐 위기관리센터에 보고했다. 하지만
그 사이에 위기관리센터가 대통령에게 ‘370명 구조’를 보고한 것으로 추정된다.
3) 청와대의 초동 대응
청와대의 초동 대응 적정성은 대통령 지시 및 행적을 중심으로 살펴본다.
가) 참사 당일 오전 대통령 지시 및 대통령비서실 조치
청와대가 밝힌 대통령 첫 지시 시각은 10:15다. 당시 청와대와 관계자 진술에 따르면 대통
령은 국가안보실장 김장수에 전화를 걸어 ‘단 한 명의 인명 피해도 없도록 하고, 선실과
객실 등을 철저히 확인해서 누락되는 인원이 없도록 하라.’고 전했다. 국가안보실장 김장
수는 대통령의 지시 사항이 적힌 메모지를 위기관리센터장에게 건넸고 위기관리센터장
은 이 내용을 해경에 전파하라고 상황팀장에 지시했다.
국가안보실장과의 통화 이후 대통령은 10:30경 해경청장 김석균과도 통화했다고 당시 청
와대는 밝혔다. 대통령이 ‘전국의 특공대를 모두 투입하고 철저히 수색해 한 명의 인명 피
해도 없게 하라.’고 말했으며, 이 지시에 따라 해경이 전국 구조대, 특공대의 출동 조치를
전파했다는 것이다. 하지만 청와대는 해당 통화내역을 제출하지 않았다. 특공대 투입 역
시 통화 주장 시각 이전에 지시했다고 해경청장이 국회 국정조사에서 증언했으며 해경청
134) ‘전원 구조’ 오보 당시 위기관리센터 상황과 관련한 근무자 진술은 [직나-4] 조사결과보고서 129~130쪽 <표 32>을 참고할 것.
280
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
의 KCG메신저에 남아 있는 특공대 투입 지시 시각(09:47, 09:54, 10:30)도 이를 뒷받침한다.
이에 따라 위원회에서도 대통령과 해경청장 간 통화 및 지시가 있었다고 볼 만한 물적 증
거가 있다고 보기 어렵다고 결론 내렸다.135)
대통령비서실의 경우 관계 기관으로부터 현황을 보고받은 경제수석실 해양수산비서관
실(해양수산부), 정무수석실 사회안전비서관실(해양경찰청)과 행정자치비서관실(안전행정부)을 중심
으로 초동 대응을 진행했어야 했다. 그러나 오전 중에는 사회안전비서관실만이 대통령 보
고를 위한 상황보고서를 작성했다. 당시 기획비서관이 ‘국가안보실 1차장, 정무수석, 경제
수석 등과 함께 구조 상황을 점검하는 수석비서관 회의를 했다.’고 진술했으나 그 내용은
확인되지 않았다.
나) 대통령 중대본 방문과 그 이후 대응
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
구조 구난이 신속하게 이루어져야 했던 오전 내내 행적이 묘연하던 대통령은 17:15에야
중대본에 방문하며 공식적으로 모습을 드러냈다. 이 자리에서 대통령은 “학생들은 구명
제3장
조끼를 입었다고 하는데 그렇게 발견하기가 힘듭니까.”라는 발언을 하며 사고 현장 상황
에 대한 사실관계조차 파악하지 못한 것 아니냐는 의문을 불러일으켰다. 이어 지시한 ‘일
몰 전까지 생사 확인이 필요하다. 생존자 구출에 총력을 기울여라.’, ‘중대본 중심으로 동원
가능한 모든 자원을 동원하라.’ 등도 지극히 원론적인 내용이었다.
그 시각 중대본 방문을 결정했던 경위 역시 논란의 대상이었다. 청와대의 답변은 수차례
바뀌었다. 비서실장 김기춘은 2014. 7. 7. 국회운영위원회에 출석해 자신이 ‘16:10경 실수비
회의 후 대통령께 중대본 방문을 건의했다.’고 밝혔다. 그러나 이후에는 ‘14:50경 국가안보
실장으로부터 ‘370명 구조’가 사실이 아님을 보고받은 대통령이 상황의 심각성을 인지하
고 중대본 방문을 지시했다.’고 주장하기도 했다. 이에 검찰은 14:15～15:00 관저에서 민간
인 S□□과 대통령 박근혜, 제1부속비서관, 제2부속비서관, 총무비서관이 회의한 후 중대
본 방문이 결정되었다고 결론내린 바 있다. 위원회 조사 결과 그 밖의 가능성은 확인하지
135) 이와 관련해 위원회가 검토한 근거들에 대해서는 [직나-4] 조사결과보고서 119~124쪽을 참고할 것.
281
제3장
못했다.136)
당일 중대본 방문 이후 청와대의 조치를 살펴보았을 때, 관저로 복귀한 대통령이 추가 대
응을 했다는 근거는 확인되지 않았다. 대통령비서실과 국가안보실은 밤새 현장 상황, 국
무총리 주관 대책회의 결과 등을 보고받았다고 밝혔지만 이 내용이 대통령에 보고된 사
실은 확인되지 않았다. 17:09경 이후 대통령비서실 정무수석실 사회안전비서관실이 수색
구조 방안, 피해 현황, 구조세력 투입 방안 등을 파악해 보고서 4건을 작성해 제1부속비
서관실로 전달했고 제1부속비서관실이 이 보고서를 관저 팩스로 발송했다고 진술했으나
대통령이 보고서를 확인했는지는 알 수 없다. 국가안보실 위기관리센터는 현장의 군과 해
경 등으로부터 수색 구조 진행 경과를 보고받았으나 대통령이 중대본에서 돌아온 이후
이 내용이 보고되었는지는 확인되지 않았다. 그밖에 대통령이 참사와 관련한 문의 및 지
시 등 추가 대응 행위를 했다는 자료 역시 확인되지 않았다.137)
당일 밤 청와대의 실장급, 수석급 인사들은 대통령의 현장 방문 여부를 논의하기 위한 회
의를 개최했다. 이 자리에 참석한 비서실장, 국가안보실장, 국정기획수석, 제1부속비서관
등이 17일 대통령의 진도 방문을 논의했고, 대통령비서실은 01:23경 대통령 말씀 자료를
완성했다. 이 회의에서 구조구난 및 수습과 관련된 논의가 있었는지는 확인되지 않았다.
다. 청와대의 재난 컨트롤타워 책임 부정
참사 당일의 초동 구조뿐 아니라 이후 실종자 수색 및 사고 수습 과정에서도 정부 대응의
혼선이 이어지면서 재난 컨트롤타워로서의 청와대 책임론이 강하게 제기되었다. 하지만
청와대는 컨트롤타워가 아니라는 등 책임 부정 발언과 행위를 했다.
136) 대통령 중대본 방문 경위와 관련한 청와대의 주장 및 국회, 헌법재판소, 검찰 등을 통해 확인 및 판단된 사항들에 대해서는
[직나-4] 조사결과보고서 149~153쪽을 참고할 것.
137) “박근혜는 ‘세월호 7시간’ 이후에도 잠적했다”, 한겨레21, 2016.12.5.
282
국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
1) 청와대의 책임 회피 발언
참사 발생 일주일 후인 4. 23. 국가안보실장 김장수는 ‘국가안보실이 재난 컨트롤타워라는 일
부 언론의 보도는 오보’라는 주장을 청와대 대변인 민경욱을 통해 전했다. 대변인은 ‘국가안
보실의 역할은 통일, 안보, 정보, 국방의 컨트롤타워이지 재난 상황의 컨트롤타워가 아니’라
고 부연하며 ‘법령으로 보면 중앙재난안전대책본부가 역할을 하는 것이 맞다’고 설명했다.
하지만 이는 참사 당일 대변인이 브리핑을 통해 밝힌 “김장수 국가안보실장이 위기관리센
터에서 사고와 구조 현황을 파악하는 등 필요한 조치를 취하고 있으며, 관련 상황을 즉시
박근혜 대통령에게 보고하고 있습니다.”는, 국가안보실이 사실상 재난 컨트롤타워 역할
을 하고 있다는 자신들의 주장을 뒤집는 책임 회피성 발언이었다. 국가안보실장 김장수는
그로부터 1년 전인 2013. 4. 18. 국회운영위에서 “국가안보실은 국가안보 및 위기관리 전
반에 관련된 범정부적 대응 활동을 조정·통제하며 국가비상사태에 컨트롤타워로서의 역
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
할을 하는 국가위기관리 업무 수행체계를 구축하고 있다.”고 답한 바 있다.138)
제3장
그런가 하면 2014. 7. 10. 국회 ‘세월호 침몰사고 국정조사 특별위원회’에 출석한 비서실장
김기춘도 ‘재난 및 안전관리 기본법에 의하면 재난의 최종적 지휘본부는 안행부 장관이
본부장이 되는 중대본부장’이라며, 청와대는 재난 컨트롤타워가 아니고 참사 발생 당일
청와대가 사고 상황과 구조를 지휘한 일이 없다는 입장을 재차 밝혔다.
2) 「국가위기관리기본지침」 불법 변개
이 와중에 국가안보실과 청와대의 재난 컨트롤타워 역할이 명시된 「국가위기관리기본지
침」을 청와대가 불법으로 수정했다는 사실이 확인되었다.139) 2014. 7. 국회운영위와 국정
138) 국가안보실장 김장수는 2013.4.18. “국가비상사태에 대비하는 총체적인 컨트롤타워 역할도 국가안보실에서 다뤄야 한다
고 보는데 어떻게 생각하십니까?”라는 국회의원 이장우의 서면 질의에 대해 ‘국가안보실은 국가안보 및 위기관리 전반에
관련된 범정부적 대응·활동을 조정·통제하며 국가비상사태에 대비하는 컨트롤타워로서의 역할을 효율적·체계적으로 수
행할 수 있도록 범정부차원의 국가위기 관리업무 수행체계(예방·대비·대응·복구)를 구축하고 있다’는 취지로 답변한 바 있
다. [직나-4] 조사결과보고서 83쪽을 참고할 것.
139) 이 사건과 관련해 검찰 수사로 확인된 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 32~36쪽을 참고할 것.
283
제3장
조사를 앞둔 6. 27. 국회의원으로부터 「국가위기관리기본지침」 제출을 요구받자, 청와대
는 대외비라는 이유로 제출을 거부한 후 관련 조항을 삭제·수정하기로 했던 것이다.
7월 초순 국가안보실 1차장과 위기관리센터장은 비서실장 김기춘이 주재한 회의에서 ‘청
와대(국가안보실)가 재난 대응에 대한 컨트롤타워로서의 역할을 한다.’는 내용을 삭제하고,
‘안보 위기에 대해서는 국가안보실이, 재난 위기에 대해서는 안전행정부(중앙재난안전대책본부)
가 각각 컨트롤타워가 된다.’고 문구를 수정하기로 한다. 그러나 세월호 국조특위 전에 지
침을 수정하면 비난이 커질 수 있다는 우려 때문에 보류했다가, 같은 달 하순 비서실장 김
기춘 주재 회의에서 비서실장으로부터 ‘지침이 아직도 수정되지 않았느냐’는 질책을 받
자 지침을 수정한다. 대통령 훈령을 적법하게 개정하려면 관계기관 장에게 의견을 조회하
고, 법제처장의 심사를 통해 법령 저촉 여부 등을 검토해 주관기관에 통보하는 등의 절차
를 거쳐야 한다. 그러나 위기관리센터는 볼펜으로 두 줄을 그어가며 총 10개조 14개항을
삭제하고 수정 내용을 추가해 적었다. 수정 내역을 첨부한 수정지시 공문은 65개 관련 부
처 및 기관에 보내졌고, 부처 및 기관 담당자들은 관리하고 있던 지침을 같은 내용으로 삭
제·수정했다.
이는 청와대 스스로 재난 컨트롤타워로서의 의무를 인지하고 있었으며, 책임을 회피하기
위해 이를 감추고자 한 행위로 추정된다.
표 3-2 「국가위기관리기본지침」 ‘컨트롤타워’ 관련 조항 삭제 및 수정 내용
해당 조항 삭제
국가안보실장은 대통령의 위기관리 국정수행을 보좌하고 국
가차원의 위기관리 관련 정보의 분석 평가 및 종합, 국가위기관
제3조 제2호 리 업무의 기획 및 수행체계 구축 등 위기상황의 종합 관리기능
을 수행하며 안정적 위기관리를 위해 전략 커뮤니케이션의 컨
트롤타워 역할을 한다.
국가안보실은 재난분야 위기에 관한 정보·상황의 종합 및 관리
제8조 제6항
업무를 수행한다.
국가안보실장은 안보 재난 분야별로 위기징후 목록 및 상황 정
제18조 제3항
보를 종합 관리한다.
284
국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
라. 소결
세월호참사는 6,825톤이나 되고 476명이 승선한 대형 여객선이 급속도로 침몰한 대규모
사고였다. 국가위기 상황에 해당하는 만큼 발생 즉시 신속하고 전면적인 국가위기관리체
계가 작동했어야 한다. 하지만 해양경찰뿐 아니라 해군 및 민간의 구조 가능한 자원 투입,
다수의 현장 지휘 기구 조정, 중앙 집중적인 정보 수집·분석·전파 등 개별 기관과 부처의
권한을 뛰어넘는 역할을 하는 재난 컨트롤타워는 부재했다.
대통령과 그 보좌 기관인 청와대는 국가위기 컨트롤타워의 역할을 수행해야 했으나, 적정
하게 작동하지 않았다. 위원회는 헌법이 명령하는 국가의 국민의 인권 및 안전권 보장, 국
민 보호 의무를 구체화한 「재난 및 안전관리 기본법」, 대통령이 행정부 수반으로서 수행
해야 하는 위기관리 업무와 필요 사항을 규정한 「국가위기관리기본지침」 등을 검토하여
청와대의 의무를 밝히고, 그에 따른 강력한 행정력을 초동 구조 과정의 혼선 해결, 인명
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
구조 및 피해 최소화를 위해 적극적으로 발휘하지 않았음을 확인하였다.
제3장
대통령은 사고 발생이 보고된 후에도 관저에 머무르며 서면·유선 보고를 받았다. 국가안
보실장도 사고 발생 인지 직후에는 위기관리센터에 나오지 않았으며 해양수산부가 당일
09:40경 ‘심각’ 단계를 발령했지만 그에 상응하는 조치를 취하지 않았다. 참사 당일 대통
령 주재 회의는 한 차례도 열리지 않았다. 청와대는 세월호참사를 ‘국가위기’로 인식하지
않았다.
수정(수기 기재)
위원회는 참사 당일 재난 컨트롤타워 역할을 해야 할 청와대가 제대로 대응했는지 판단
하기 위해 ▲사고 인지 및 정보 전파 ▲조치 및 지시 상황을 파악했다.
국가위기 관련, 대통령의 안정적 국정
수행을 보좌
그 결과 국가안보실 및 대통령비서실의 보고 경위에서는 대통령이 실제 보고를 받았는지
초기 정보·상황을 파악하여 보고 및 전
여부와 보고된 사실을 인지한 시각을 특정할 수 없었다. 촌각을 다투는 상황이건만 실시
파한다.
국가안보실장은 안보분야, 안전행정부 간 보고가 이루어지지 않았다고 판단된다. 국가안보실은 여러 차례의 중대한 오보가 발
장관은 재난분야의
생했다는 것과 대통령 보고에 잘못된 정보가 포함되어 있다는 것을 인지했지만 적정한
조치를 취하지 않아 위기 상황에서 국가적 정보 업무를 총괄해야 하는 의무를 방기했다.
285
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

참사 당일 청와대의 정보 전파와 보고 체계는 비정상적으로 작동하고 있었다. “국가의 원수이자 헌법을 수호할 책무를 지며 행정권을 가진 정부의 수반”(헌법 제66조)인 대
통령의 막강한 권한은 국가의 국민 보호 의무를 수행하기 위해 부여되며 법제도·정부 체
청와대는 참사 당일 대통령이 다섯 차례에 걸쳐 지시했으며, 세월호 침몰 직후인 10:30에 계에 의해 뒷받침된다. 하지만 박근혜 청와대는 세월호참사 당일 국민을 구조하기 위한 컨
해경청장 김석균에 전화를 걸어 ‘단 한 명의 인명 피해도 없게 하라.’, ‘특공대를 투입하라.’ 트롤타워 역할을 방기했다.141) 참사를 수습하기 위해 구성된 기구들 간의 혼선을 조정하
고 지시했다고 주장했다. 위원회 조사 결과 그런 통화 및 지시가 있었다고 결론 내리기는 지도 않았다. 또한 「재난안전법」과 「정부조직법」을 개정하는 과정에서 모든 유형의 국가
어려웠다. 청와대가 밝힌 대통령의 지시 시각과 내역의 진위 여부를 특정할 수가 없었다. 위기에 대한 대응 체계가 작동하도록 관련 규정을 수정하는 대신 충돌과 혼선을 방치, 구
조구난 과정에서의 혼란을 야기했다. 나아가 이런 문제점을 확인했음에도 책임을 인정하
17:15 대통령의 중대본 방문 경위와 관련해서는, 14:15～15:00 관저에서 민간인 S□□과 제 지 않고 청와대의 컨트롤타워 의무가 명시된 「국가위기관리기본지침」을 무단 변개했다.
1부속·제2부속·총무비서관이 참석해 열린 회의에서 중대본 방문이 결정되었다는 검찰 이는 책임을 부인하고 모면하기 위한 적극적인 불법 행위였다.
수사 결과 이외 다른 가능성은 확인되지 않았다. 당일 중대본 방문 이후 관저로 복귀한
대통령이 수색구조 상황에 대한 문의나 지시 등 추가 대응 행위를 했다는 자료 역시 확인 2. 참사 직후 불거진 의혹들
되지 않았다. 대통령비서실이 보고서를 작성해 관저로 발송했다고 주장하나 대통령이 이
를 확인했는지 알 수 없었다. 국가안보실은 밤새 현장 상황, 국무총리 주관 대책회의 결과 참사 이후, 피해자 가족과 국민들의 진상규명 요구는 높아져만 갔다. 침몰의 직접적인 원

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

등을 보고 받았다고 밝혔지만 당일 밤 대통령에 보고된 기록은 확인되지 않았다. 인과 정부의 부적절한 대응과 관련한 여러 가지 의혹들이 제기되었기 때문이다. 청와대의
책임 회피, 수사기관의 부적절한 초동 수사, 주요 증거의 훼손 및 조작 가능성, 정보기관과

제3장
이처럼 세월호참사 당시, 청와대는 국가위기 컨트롤타워로서 정상적으로 작동하지 않 청해진해운의 관련성 등에 대한 의문들에 의해 국가가 진상을 축소·은폐하려는 것 아니
았다. 냐는 사회적 여론이 빠르게 확산되었다.

헌법 제10조는 “국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의 이와 관련해 위원회는 (1) 수사기관의 부적절한 선원 신병 관리 경위 (2) 국정원·기무사 등
무가 있다.”, 헌법 제34조 제6항은 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호 정보기관 관련 의혹들에 대한 진상조사를 진행했다.
하기 위해 노력해야 한다.”고 명시했다. 이는 국가가 국민을 보호하기 위한 모든 자원과 인
력을 동원하는 노력의 ‘행위’를 해야 한다는 뜻이다. 가. 수사기관의 부적절한 선원 신병 관리

국민의 생명권이 침해받는 재난 상황에서 국가의 의무는 더욱 막중하다. 유럽인권재판소 세월호참사 같은 선박 침몰 사건은 환경적인 특성상 현장 보존과 증거 수집이 어렵다. 게
는 생명권과 관련한 국가의 의무에 대해, 국가가 생명을 박탈하는 것을 금지하는 소극적 다가 시간이 흐를수록 수사 대상자의 기억이 왜곡될 수 있고, 사건 관계자들 간에 통모가
의무를 넘어 “관할권 내에 있는 사람의 생명을 안전하게 보호하기 위한 적절한 조치들을 이루어질 가능성이 커지기 마련이다. 따라서 관련 증거와 사건 관련 주요 목격자·피의자
취하는 적극적 의무”로 규정하고 있다.140) 의 진술을 신속하고 적법하게 확보하는 초동 수사가 필수적이다. 특히 필요성·상당성·긴

141) 헌법재판소는 박근혜 대통령 탄핵심판 결정문 보충 의견을 통해 세월호참사 당시 대통령이 법적 의무를 제대로 이행하지
140) ECtHR, Judgment, L.C.B. v.the United Kingdom 14/1997/798/1001, 1998.6.9. §36 아니함으로써 헌법상의 의무를 위반한 점을 지적했다. 자세한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 48~50쪽을 참고할 것.

286 287
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
급성 등을 고려해 주요 피의자의 인신 구속을 통한 강제수사로의 전환이 적시에 진행되어
야 했다.
2014. 4. 16. 10:45 세월호 선체가 침몰했고, 사망자 1명이 발생한 사실이 각각 당일 오전 작
성된 목포해경서 상황보고서 3보(11:11 발송) 및 4보(12:31 발송)에 기재되었다. 선원들에 대한
업무상과실선박매몰죄와 업무상과실치사죄 적용이 가능할 것으로 예상되는 상황이었
다. 업무상과실선박매몰죄는 5년 이하, 업무상과실치사죄는 3년 이하의 금고형에 해당하
는 죄로 긴급체포 요건(3년 이상 징역 또는 금고형)에 해당한다. 세월호참사 초동 수사를 맡은 목포
해경서는 참사 1년 전인 2013. 3.경, 7명의 사망자가 발생한 대광호 충돌 사건을 수사할 때
142)
는 당직 항해사를 긴급체포했었다.
하지만 세월호참사 발생 당시 수사기관은 선원들을 긴급체포하지 않았을 뿐만 아니라 모
텔과 병원 등에 단체로 투숙시키기까지 했다. 선원들은 전화를 사용하는 등 통신과 이동
에 아무런 제한을 받지 않았다. 지인과 가족은 물론 동료 선원, 선사 직원 등 통모 가능
성이 있는 제3자와도 자유롭게 접촉할 수 있었다. 선원들끼리 진술을 맞추고 관련 사실
을 은폐·조작할 수 있는 시간적 여유를 수사기관이 제공했다는 사회적 비판이 대두되었
다. 나아가 수사기관은 4. 17. 피의자 신분인 선장 이준석을 해경 직원의 집에 투숙시켰는
데, 다음날 정오에 이준석이 아파트를 나간 이후인 13:15부터 약 2시간 동안 아파트 현관
CCTV 영상이 비정상적으로 녹화된 장면이 확인됐다. 이에 누군가가 CCTV 영상을 고의
143)
로 삭제하거나 조작한 것 아니냐는 의혹도 제기되었다.
수사기관의 이례적인 선원·선장 신병 관리는 참사 당시 정부의 부적절한 대처 상황 등과
맞물려 국가기관의 조직적인 진상 은폐·축소 의혹을 증폭시키는 결과로 이어졌다.
위원회는 수사기관의 초동 조치와 관련해 ▲선장과 선원을 긴급체포하지 않은 경위 ▲선
142) 긴급체포의 요건 및 위원회에서 세월호 선원들의 긴급체포 요건이 충족되는 상황이었다고 판단한 근거는 [직나-5] 세월호
참사 수습과정에서 수사기관의 선원 신병관리 등의 적정성 조사결과보고서 113~123쪽을 참고할 것.
143) 이런 의혹은 2014.4.30. 이후 언론 보도로 부각되었다. TV조선이 해경 본청 정보수사국장과 청해진해운 간의 관계를 지
목하며, 선장 이준석이 해경 직원 아파트에 투숙한 것과 이준석이 아파트를 떠난 후 CCTV 영상이 끊기는 현상에 대한 의혹
을 제기했다. 자세한 내용은 [직나-5] 조사결과보고서 179~183쪽을 참고할 것.
288
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
원들을 모텔에 단체 투숙시킨 경위 ▲피의자였던 선장 이준석을 해경 직원 집에 투숙시킨
경위를 조사했다. 또한 통모 및 진상 은폐·축소 시도 가능성과 관련해서는 ▲선장 이준석
이 해경 직원 주거지에서 제3자를 접촉했을 가능성 ▲해경 직원 아파트 현관 CCTV 조작
가능성 ▲선원들이 진상 은폐·축소를 위해 통모했을 가능성 등을 조사했다.
1) 수사기관이 선장과 선원을 긴급체포하지 않은 경위
참사 당일 초동 수사는 해경과 검찰의 수사본부에서 진행했다.144) 선원 신병 확보 및 최초
조사를 진행한 해경은 당일부터 선장과 당직사관이었던 3항사 박한결, 조타수 조준기를
긴급체포하고자 했다.145) 해경은 당일 저녁 검찰에 수사 진행 상황을 보고하면서 선장과
당직사관을 긴급체포하겠다고 건의했다. 그러나 검찰은 ‘신병을 포함한 수사 전반에 대해
검찰의 지시를 받으라.’는 취지로 지시하며 긴급체포를 불허했다.146)
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
당시 검찰 수사본부 수사팀장이었던 목포지청 강력부장검사 A△△은 이와 관련해 ‘명확
한 자백과 증거가 뒷받침되지 않은 상태에서 긴급체포를 진행할 경우 절차적 논란이 발생
제3장
할 수 있다고 판단해 구속영장을 청구해 신병을 확보하고자 했다.’는 취지로 위원회에 진
술했다.
앞서 언급한 해상 사건의 특성, 사건의 중대함, 선원들의 도주·증거인멸·통모 우려 등을
고려했을 때 선장과 당직사관을 긴급하게 체포할 필요가 있었던 것으로 판단된다.
144) 세월호참사 당시 수사본부 구성 및 업무 지휘 보고 체계와 관련한 자세한 내용은 [직나-5] 조사결과보고서 71~85쪽을 참
고할 것. 관련자 진술에 따르면 참사 당일 해경 수사본부가 구성되었으나, 실질적 운영은 사건 관할서인 목포해경서 수사
과가 선원 신병 확보·기초 증거 자료 수집 등의 업무를, 서해청 정보수사과가 선원 수사 업무를 했던 것으로 보인다. 검찰 또
한 참사 당일 수사본부를 광주지검 목포지청에 구성했다. 해경에 대한 검찰의 실질적인 수사 지휘가 시작된 시점은 참사
당일 저녁 해경의 수사 담당자가 광주지검 목포지청 검사들에게 수사 진행 상황을 보고했을 때로 판단된다.
145) 당시 목포해경서 형사계장 Z□□은 위원회 조사 과정에서 “지금도 당직사관이었던 박한결과 조타수 조준기, 선장 이준석
은 긴급체포해야 한다 생각”한다고 진술한 바가 있다. Z□□ 진술조서(2021. 10. 14.) 관련 자세한 내용은 [직나-5] 조사
결과보고서 120~121쪽을 참고할 것.
146) 참사 당일 수사기관의 선원 신병 관리 방식을 결정한 자세한 경위는 [직나-5] 조사결과보고서 123~132쪽을 참고할 것.
289
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
2) 수사기관이 선원들을 모텔에 단체 투숙시킨 경위
참사 당일 해경은 조사를 받은 선원들을 23:30경 관용 차량에 태워 목포해경서 인근 모텔
로 이동시킨 후 단체 투숙시켰다. 이는 검찰 수사본부 수사팀장 A△△의 ‘선원들이 언제
든지 조사를 받을 수 있게 소재 및 동향 파악을 잘 하라.’는 취지의 지시에 따라, 조사를 진
행한 서해청 직원들이 ‘인근 모텔에 투숙시키는 것이 좋겠다.’는 취지로 상호 합의한 사항
을 서해청 광역수사대장이 승인한 결과로 판단된다. 해경은 4.18. 청해진해운 이사에게 모
텔에 있는 선원 현황 파악 및 관리를 요청하기도 했다.
당시 선원들은 참고인 신분으로서, 신병이 확보되지 않은 참고인의 소재와 동향을 수사기
관이 파악할 수 있는 구체적인 방법은 없다. 이와 관련해 수사팀장 A△△은 “계속 연락을
한다든지, 어느 숙소에 묵고 있는지 정도는 해경이 파악을 해두라는 취지”였다며 “신병이
강제되지 않았기 때문에 저희도 더 구체적인 지시를 할 수 없지요. 지금 생각해보면 해경
에서도 난감한 지점이 좀 있지 않았을까 싶긴 합니다.”라고 위원회에 진술했다.
해경이 조사 대상자인 선원들의 숙소를 지정해줄 수 있는 법적 근거는 없는 것으로 판단
된다. 또한 선원들이 동일한 숙소에 머물도록 하고, 선사 직원에게 선원들을 관리하라고
한 것은 증거 인멸 및 통모 등의 가능성이 있으므로 부적절한 초동 조치로 판단된다.147)
3) 피의자였던 선장 이준석을 해경 직원 집에 투숙시킨 경위
선장 이준석은 4. 17. 14:00경 피의자 신분으로 전환되었다. 선장 이준석을 긴급체포하기로
결정한 해경은 목포해경서에 파견 나와 있던 검사 B△△에게 이를 보고했다. 그런데 파견
검사 B△△로부터 이를 전달받은 목포지청 강력부장검사 A△△은 ‘긴급체포할 단계가
아닌 것 같으니 숙소에 복귀시키고 도주나 신변 비관에 따른 자살 등이 발생하지 않게 유
148)
의하라.’는 취지로 해경에 지시했다. 이와 관련해 강력부장검사 A△△은 ‘긴급체포 요건
147) 위원회가 적절한 초동 조치가 아니었다고 판단하는 자세한 근거는 [직나-5] 조사결과보고서 133~135쪽을 참고할 것.
148) 이와 관련한 해경 수사본부 조사수사팀장 C△△와 검찰 수사본부 수사팀장 A△△ 등의 진술에 대한 자세한 내용은
[직나-5] 조사결과보고서 151~161쪽을 참고할 것.
290
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
중 사안의 긴급성과 관련해 논란이 발생할 수 있어 영장을 청구해 신병을 확보하고자 했
다.’는 취지로 진술했다. 이에 해경 수사본부는 ‘해경 직원으로 하여금 선장 이준석과 모텔
에 동숙하게 할 것’을 결정하고 목포해경서에 협조를 요청한다. 지시를 받은 목포해경서 직
원은 선장 이준석을 데리고 21:40경 목포해경서에서 나온다.149)
그러나 기자들의 추격으로 모텔 이동이 어려워지자 경사 D△△은 선장 이준석을 본인의
집에 투숙시키기로 결정하고 집으로 데려갔다. 이후 경사 D△△은 2인 1조로 행동했던
경장 E△△에게 선장 이준석을 관리하게 한 후, 본인만 목포해경서로 복귀해 수사계장 등
에게 상황을 보고했다. 수사계장 Y□□는 관련하여 ‘방법이 없어 보여 추가 지시는 않고
알겠다고만 했다. 새벽에 보고를 받아 다른 사람에게 추가 보고 하진 못했다.’는 취지로
진술했다.
수사기관이 신병을 강제하는 것 외에 피의자의 도주나 신변 비관에 따른 자살 등이 발생
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
하지 않게 조치할 수 있는 구체적 방법이 없음을 고려할 때, 검찰이 선장 이준석의 도주와
자살을 우려하면서도 신병을 강제하지 않은 것은 납득하기 어려우며 부적절한 초동 조치
제3장
로 판단된다.
수사기관이 피의자인 선장 이준석의 숙소를 지정할 수 있는 법적 근거는 없는 것으로 판
단되며, 선장 이준석을 해경 직원의 주거지 또는 목포해경서 인근 숙소 등 지정된 장소에
투숙시키고 거동을 관리·감시하는 것은 형법 제124조 불법감금죄에 해당할 우려가 있는
것으로 판단된다.
4) 선장 이준석이 해경 직원 주거지에서 제3자를 접촉했을 가능성
선장 이준석은 4. 17. 23:00경부터 다음날인 18일 12:00경까지 해경 직원의 집인 아파트
149) 해경 직원이 선장 이준석과 동숙하는 것을 결정한 사람은 해경 수사본부 조사수사팀장 C△△ 또는 승무원조사반장 F△
△으로 추정된다. 해경 수사본부 승무원조사반 선임 반원 기갑서는 승무원 조사반장 F△△으로부터 ‘해경 직원 2명이 선
장 이준석을 모텔로 데리고 가 동숙하여야 하니 목포해경서에 협조를 구하라’는 취지의 지시사항을 받은 후 목포해경서 수
사계장 Y□□에게 전달했다. 목포해경서 형사계 경사 D△△은 수사계장 Y□□로부터 ‘선장 이준석을 데리고 모델로 가 동
숙하라’는 취지의 지시를 받고, 형사계장 Z□□의 허락을 득해 오후 9시 40분경 선장 이준석과 목포해경서를 빠져나왔다.
[직나-5] 조사결과보고서 161~167쪽을 참고할 것.
291
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
11층에 머무른 후 목포해경서로 이동했다. 17일 밤 목포해경서에서부터 선장 이준석을 쫓
아왔던 JTBC 기자는 18일 01:00까지 아파트 1층 현관에서 대기하다가 철수했고, 18일
06:00부터는 KBS 기자가 아파트로 들어와 11층 현관문 앞에서 12:00까지 대기했다. 기자
들이 있던 시간에는 외부인 출입이 어려웠을 것으로 판단되고, 그 외의 시간에 외부인이
출입했다고 볼 수 있는 증거나 증언은 확보되지 않았다.
5) 해경 직원 아파트 현관 CCTV 영상 조작 의혹 사실 여부
선장 이준석이 머물렀던 해경 직원의 아파트 CCTV 영상은 삭제되거나 조작되었다기 보
다, 영상 신호 소실에 따라 ‘이상 영상’이 발생하였던 것으로 판단된다. 영상 신호 소실이
발생하는 이유에는 카메라 고장, 강한 전파, 자기장 등의 요인이 있다.150) 해당 현상이 1
시간 30분가량 일시적으로 발생했고, 카메라가 교체된 이후엔 이상 영상이 발생하지 않
은 점 등을 고려할 때, ‘카메라 고장’에 따라 영상 신호가 소실되었을 확률이 높아 보인다.
CCTV 영상을 제3자가 의도적으로 삭제하거나 조작했다고 판단할 만한 증거나 증언은 확
보하지 못했다.
6) 선원들이 진상 은폐·축소를 위해 통모했을 가능성
위원회가 파악한 참사 당일 선원들의 행적을 보면, 선장 이준석과 1항사 강원식은 18:00
151)
경 3009함에서 만난 후 22:20경 목포해경서까지 함께 이동했다. 1항사 강원식은 다음
날 새벽인 02:20경, 선장 이준석은 04:00경 조사를 마쳤다. 한편 3항사 박한결은 적어도
17일 02:14경까지는 목포해경서에 남아 있었다. 이들 세 명이 목포해경서에서 접촉했을 가
능성을 배제할 수 없다.
또한 3항사 박한결이 ‘4. 17. 점심경 (선장) 이준석과 함께 식사를 했는데 그때 (선장) 이준석이
150) 위원회가 CCTV 기계 고장 가능성, 데이터 위변조 가능성 등을 조사한 자세한 내용은 [직나-5] 조사결과보고서 187~208
쪽을 참고할 것.
151) 위원회는 선원들의 참사 발생 이후 구속 전까지 동선 등을 바탕으로 선원 간, 선원-선사 간 통모 가능성을 판단했다. 자세
한 내용은 [직나-5] 조사결과보고서 209~262쪽을 참고할 것.
292
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
조타 지적 등 사고 관련 이야기를 했다.’는 취지로 진술한 점, 모텔·병원에 단체 투숙한 선
원들과 선사 직원들이 여러 번 접촉했던 점, 1항사 강원식이 참사 발생 시점부터 구속 전
까지 개인 휴대전화를 이용해 선사 직원들과 다수 통화했으며 자신이 청해진해운과 선원
들을 이어주는 역할을 했다는 취지로 시인한 점, 개인 휴대전화를 보유한 선원들이 외부
와 연락 가능했던 점 등을 고려했을 때 선원 간·선원-선사 간 수사에 대비할 시간적·공
간적 여건은 충분했던 것으로 판단된다. 그러나 세월호참사 진상 은폐·축소를 목적으로
한 접촉이 이루어졌다고 판단할 구체적 증거와 진술은 확보되지 못했다.
조타수 조준기는 ‘1항사 강원식이 선사를 통해 선내 대기 지시를 받았는지, 선사와의 통화
가 끝난 후 해경이 올 때까지 대기하자는 식으로 말했고 다른 선원들도 이에 암묵적으로
동의했다. 수사 과정에서 함구한 것은 구조 활동에 나서지 않은 것을 숨기기 위함이었다.’
는 취지로 진술하였으나 다른 선원들은 이 진술을 부정했다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
나. 국정원·기무사 등 정보기관 관련 의혹152)
제3장
1) 세월호, 그리고 정보기관 관련 의혹들
2014. 4. 16. 세월호참사 후 여론은 세월호(참사)와 정보기관이 특수한 관계에 있었던 것은
아닌지에 대해서도 의문을 제기했다.
세월호는 6,825톤에 달하는 대형 여객선이었다. 게다가 군사, 안보상으로도 중요성을 갖
고 있는 선박이었다. 국정원은 파괴되거나 태업, 비밀누설 등으로 전략적으로나 군사적으
로 막대한 손해를 초래하거나 연쇄적 혼란을 초래할 우려가 있는 선박, 항공기 등을 국가
보호장비로 지정한다. 국정원은 2013. 4. 11.자에 세월호를 ‘국가보호장비’로 지정하였다.
2014. 5. 5. MBC는 청해진해운 관계자의 말을 인용해, 국정원이 세월호를 ‘국가보호장비’
로 지정하는 과정에서 상당한 영향력을 행사했고, 이 때문에 취항이 한 달 가까이 늦어졌
다고 보도했다. 국정원이 화물적재 공간에 경비직원을 24시간 배치하고, 부두에 CCTV까
152) 국정원, 기무사 등 정보기관 관련 의혹에 대한 세부적인 조사결과는 ‘[직나-12] 정보기관(국정원·기무사 등)의 세월호참사
개입 여부에 대한 조사’ 조사결과 보고서를 참고할 것.
293
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
지 설치하도록 했으며, 상시적인 국정원 점검과 보안 각서까지 요구했다는 것이었다.
2014. 5. 15.에는 경향신문이 의혹 보도에 합류했다. 세월호는 「운항관리규정」에 있는 ‘해
양사고 보고계통도’에 따라 국정원에 ‘1차 보고’를 하도록 되어 있는데, 해운업계 관계자의
말을 빌면 “이해하기 힘든 일”이라는 것이었다.
“지난달 16일 침몰한 세월호는 사고가 났을 때 국가정보원에 최우선적으로 1차 보고를 하
도록 돼 있던 것으로 확인됐다. 실제 세월호는 침몰하면서 해양경찰에 앞서 국정원에 먼
저 보고했다. ……계통도에 따라 김한식 청해진해운 사장 등은 사고 직후인 지난달 16일
오전 9시 10분쯤 국정원에 문자 메시지로 사고 사실을 보고했다. 국정원이 초기부터 사고
를 알고 있었다는 의미다.”
「세월호 침몰, 국정원에 가장 먼저 보고됐다」 (경향신문, 2014. 5. 15.)
경향신문이 제기했던 의혹에 설득력을 더한 것은 정홍원 전 국무총리의 국회 발언이었다.
2014. 5. 20. 청해진해운 임원 또는 선원이 사고 상황을 국정원에 최초 직접 보고했다는 의
혹에 대해 질문하자, 정홍원 전 국무총리는 “국정원에 세월호에서 선원이 전화로 사고 보
고를 하였다. (중략) 제가 듣기로는 전화에 의해서 사고 보고를 받았다고 돼 있고 (중략) 그 보
고는 세월호에서 선원이 보고한 것으로 들었다”고 답했다.
국정원이 세월호 운영과 관리에 개입한 것으로 의심되는 정황도 알려졌다. 2014. 6. 22. 세
월호 선내 수색작업 과정에서 노트북이 발견된 것이다. 증거보전 신청을 통해 복구된 노
트북에는 ‘[선내 여객구역 작업예정 사항] - 국정원 지적사항’이란 이름의 문서파일이 저
장되어 있었다. 2014. 7. 25. ‘일반인 희생자 유가족 대책위원회 및 희생자·실종자·생존자
가족 대책위원회’(가족대책위)는 광주지법 목포지원 앞에서 기자회견을 열고 다음과 같이 주
장했다.
“위 문건에 의하면 국정원은 직원들의 3월 휴가계획서를 작성해서 제출하도록 하고 있고,
2월 작업 수당보고서를 작성하도록 하고 있으며, 환풍기 청소작업, 조립작업, 로비계단 트랩
이물질 제거작업, 탈의실 수납장 신설 등까지 지적을 했습니다. 이러한 정황은 세월호의
294
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
소유주가 아니면 관심을 갖지 않는 내용이라고 할 것이므로 국정원이 세월호의 실제 소
유주이거나 운항에 직접적인 관련이 있다고 합리적으로 추정하게 할 수 있는 것입니다.”
- 「세월호 실소유자는 국정원?
」 (가족대책위 보도자료, 2014. 7. 25.)
같은 해 9~10월 국정감사에서는 산업은행이 청해진해운에게 100억 원의 특혜 대출을 해
준 사실이 알려졌다. 이후로 유병언 회장을 비호하는 세력들이 국가기관을 동원해 세월
호 도입 당시에 불법을 용인해준 것은 아닌지에 대한 의혹도 제기됐다. 2018년에는 군 정
보기관인 구.국군기무사령부(기무사)가 청해진해운과 유착관계에 있다는 주장도 나왔다.
그런가 하면 세월호 선원 수사 과정에 국정원이 개입했다는 의혹도 여러 측면에서 제기됐
다. 세월호 1등 기관사 손지태는 세월호참사 다음 날인 2014. 4. 17. 09:42:52 가족에게 “오
후에 또 국정원 취조가 있을 텐데 마스크하고 가유.”라는 메시지를 보냈다. 당시 수사기록
을 보면 손지태 진술은 1차가 2014. 4. 16.이었고 2차가 2014. 4. 20.이었다. 정작 17일에는
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
수사가 없었다. 다시 말해 17일 수사는 기록상으로는 존재하지 않았다. 손지태의 메시지
는 ‘국정원이 선원 조사에 개입했다.’는 의혹의 개연성을 높여주었다.
제3장
국정원이 제3의 인물을 내세워 선원 수사의 가이드라인을 제시했다는 의혹도 제기되었
다. 법무법인 영진 소속 C□□ 변호사는 2014. 4. 21. 피의자 신분의 이준석 선장 등 3명을
‘비선임 변호인’의 신분으로 6시간 동안 접견하고 그 내용을 언론에 공개했다. C□□의 이
례적 행위는 그가 속한 법무법인 영진의 대표변호사 D□□이 세월호참사 직후인 2014. 5.
7. 국정원 2차장에 내정된 사실과 결부되어, ‘국정원이 C□□을 통해 선원들에게 특별한 진
술을 유도하거나 사고원인에 대해 왜곡된 언론 보도를 유도했을 의혹’으로까지 이어졌다.
세월호 소유부터 세월호참사 후 선원 수사 개입까지 국정원과 기무사가 여러 차원에서 개입
되어 있다는 의심은 계속되었고, 세월호참사의 진상을 규명하는 데 중요한 과제가 되었다.
2) 국정원과 기무사는 세월호 사고 시각에 무엇을 했나
국정원은 09:19경 YTN보도를 통해 세월호의 침몰 사실을 인지했다. 이것이 현재까지 국
295
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
정원이 공식적으로 주장하고 있는 바다. 그런데 여론은 이와 같은 국정원의 주장을 쉽게
받아들이지 못했다. ‘국가보호장비’로 지정되었다는 것은 그만큼 안보상 중요하다는 의미
일 텐데, 국가의 핵심 정보기관인 국정원이 세월호의 침몰 사실을 세월호가 기운 지 한참
지난 09:19경에서야 YTN 보도를 통하여 인지했다는 주장은 쉽게 받아들여지지 못했다.
국정원이 위원회에 제출한 자료를 보면 국정원 상황실은 09:19경 YTN을 통해 세월호의
침몰 사실을 알게 되었고, 문자발송(SMS)을 통해 지휘부(정무직)에 이 사실을 전파했다. 위원
회 조사 결과 국정원이 그 외의 경로를 통해 사고 사실을 인지했다는 증거는 현재 확인하
지 못하였다.
상황실은 세월호 사고를 최초 인지한 후 이를 ‘중요상황’으로 분류했다. ‘중요상황’은 국가
안전보장에 중대한 영향을 미치지는 아니하지만 그 내용이 중요해 지체 없이 보고 전파해
야 할 상황이다. 국정원 대테러상황실도 상황실과 마찬가지로 09:19경 YTN 보도를 통해
세월호 사고를 인지했다. 대테러상황실은 해경 상황실에 전화를 걸어 사고 원인을 질문한
것 외에 테러로 의심할 단서가 없어 별다른 조치를 취하지 않았다.
해경이 국회에 제출한 유선전화 녹취록에 따르면 2014. 4. 16. 09:21:41 국정원 상황실 관
계자가 해경 본청상황실(2242번)에 전화를 걸어 “그 저 연합뉴스보고 전화드리는 건데 그
거 추가 진전된 거 있습니까”라고 묻는 통화 기록이 있다. 해경에 전화를 건 사람은 당시
해경 국정원 대테러상황실 파견자 E□□(당시 경위)이었다. E□□은 세월호참사를 인지한 후
VMS(해수부 선박 모니터링 시스템, Vessel Monitoring System)를 바로 확인했는지를 묻는 위원회 조사관
의 질문에 “굳이 세월호의 위치를 확인할 필요성을 느끼지 못했고, 국정원이 요청하지도
않아서 생각 못했다.”고 진술했다. E□□은 세월호가 국가보호장비라는 사실에 대해 “사고
당시에도 전혀 인지 못했다.”고, 국가보호장비인 세월호의 경우 대테러상황실에서 상황접
수를 하는지 묻는 질문에 “잘 모르겠다.”고 진술했다.
국정원 광주지부 및 인천지부에서도 현장 정보관(I.O.)이 세월호 사고 관련 상황을 파악해
보고했다. 현장 직원이 최초로 보고 시스템을 통해 보고서를 올린 시각은 09:42였다. 광주
지부 직원은 세월호 침몰사고 “방송 청취 후” 09:17경에 서해해경청 정보관과 휴대폰 통화
296
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
로 사실 확인한 후 해당 보고서를 작성한 것으로 국정원 문건에 기록이 남아 있다. 이 국
정원 직원 역시 방송을 통하여 세월호의 사고 소식을 접했다는 점에서는 현재까지 국정
원의 주장과 크게 다르지 않다. 그러나 광주지부 직원의 보고에 따르면 방송 청취 시각은
09:17경보다 이른 시각이어야 한다. 물론 이 몇 분의 차이가 세월호참사 구조 등에 의미
있다고 보기는 힘들다. 그러나 청와대를 비롯한 다수의 기관들에서 09:19에 YTN을 통해
세월호 침몰 사실을 인지했다고 같은 주장을 펴고 있기 때문에, 청와대 등 주요 정부기관
의 사고 상황 전파가 실제와 부합하는지 진위를 살펴보는 유의미한 증거가 될 수 있다. 그
러나 해당 문건을 작성한 직원을 대인조사하는 데 어려움이 있어 추가 조사는 이루어지
지 않았다.
그 외에도 위원회가 국정원에서 임의로 제공한 세월호(號) 키워드 검색 결과를 살펴보면 세
월호의 사고 시각이나 구조 상황이 알려진 사실과 다르게 적혀있는 문건들이 다수 있었
다. 선원들이 세월호를 탈출한 시각은 09:45경이고, 참사 당일에는 구조대가 선내에 진입
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
한 사실이 없다. 그런데 선장이 10:14경 ‘침몰이 임박했다.’며 ‘하선 방송을 실시했다.’거나
‘해군·해경 특수부대(잠수요원 4명)가 조류로 인해 선내로 진입하지 못하다가 만조를 이용해
제3장
선내에 진입, 나머지 승객 주조를 위해 선체 확인 중’이라는 등의 내용이 기재되어 있는 것
이 확인되었다. 세월호 사고 시각을 알려진 바와 달리 08:30경으로 작성한 문건도 있었다.
기무사 사령부에서 작성한 것으로 확인되는 최초 상황보고는 「민간여객선(세월호) 진도해
상에서 좌초」(2014. 4. 16.)인데, 200부대(합참본부 상황실), 610부대(광주·전남)가 그 출처로 되어 있
다. 해당 문건도 일부 국정원 상황보고와 같이 알려진 바와 달리 “08:30경”으로 사고 시각
이 기재되어 있었다. 사고시각 기재 경위를 확인하는 과정에서 광주, 전남 지역을 담당한
610기무부대 인원은 국정원과 달리 세월호 침몰 사실을 “TV 보도보다는 더 빠르게” 인지
했다며, 해군 또는 해경을 통해 상황을 접수했을 것이라고 위원회에 진술했다.
기무사가 사고시각으로 기재한 “08:30경”은 청와대 국가안보실이 작성한 상황보고서의
사고 발생시각과 근접해 있다. 청와대 국가안보실이 작성한 상황보고서 「진도 인근 여객
선(세월호) 침수, 승선원 474명 구조 작업 중(1보)」(9:30 보고)는 해경과 달리 사건 발생 일시를
‘2014. 4. 16. (수) 08:35경’으로, 장소를 ‘전남 진도 서남방 30㎞ 해상’으로 하고 있다. “08:35
297
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
경”을 사건 발생 시각으로 한 국가안보실의 청와대 상황보고는 2014. 4. 16. 당일 최소 4보
까지 확인된다.
3) 국정원과 기무사는 세월호 사고 원인을 무엇으로 파악했나
‘국가보호장비’였던 세월호가 침몰한 후 대테러 주무기관인 국정원은 세월호참사를 “해
난 사고”로 규정했고 청와대에 테러 연관성을 분석 보고하는 등의 조치를 취하지 않았다.
광주지부 소속으로 추정되는 직원은 2014. 4. 17. 09:30 서해 해경청에 핸드폰으로 연락해
“세월호 선원 조사 과정에서 대공·테러 가능성 단서가 포착되었는지 여부를 확인 요청”
하였다. 10:06 서해 해경청으로부터 세월호 조타수 조준기의 진술서를 팩스로 수신한 그
는 “약간의 키 수정으로 변침하던 중 키가 고정된 상태에서도 계속 변침되면서 배가 왼쪽
으로 기울었다고 진술”한 것을 보고, “(조치사항) 대공·대테러 혐의점은 희박한 것으로 판단”
하였다. 국정원은 ▲해경 사고 현장 보고(테러징후 미발견) 및 언론의 사고 원인(암초, 변침 등) 보도
내용 ▲세월호 외형, 구조자 외상, 각종 부유물 등에서 폭발물 흔적 미발견 ▲당시 테러위
협 첩보 등 테러 징후가 전무했으며 자체적으로 파악한 북한 동향에도 특이점 미발견 등
을 이유로 “해난 사고”로 규정하였다. 국정원의 주장에 따르면 세월호참사 후 “외력에 의한
파괴가능성이 희박”해 보안사고 조사도 실시하지 않았다.
“해난 사고”였기 때문에 굳이 청와대 보고도 하지 않았다던 대테러주무기관인 국정원과
달리 기무사는 테러관련성에 대해 청와대까지 체계적으로 보고했다. 인천항만을 담당했
던 601기무부대는 청해진해운, 해경 등과 접촉해 승선자 인원 정보, 화물 관련 내용, 화재
및 폭발 가능성, 암초지대 유무 등의 첩보를 수집하여 사령부에 보고했다. 601기무부대
보고서를 바탕으로 대테러를 담당한 기무사 3처는 세월호참사 관련 테러 연계성을 분석
한 「진도 여객선 침몰 관련 테러 가능성 판단 결과」를 작성하고 2014. 4. 18. 청와대에 “현
정황상 테러 연계성 미약”이라고 보고했다. 3처는 2014년 전반기 대간대테러 업무 성과로
“세월호 침몰사고 발생 시 일부 여론이 테러 가능성을 제기했을 때 분석을 통해 의혹을 해
소하는 데 기여했다.”고 자평하기도 했다. 이와 같은 기무사의 체계적인 청와대 보고는 국
정원이 ‘세월호참사 후 테러 관련성이 없다고 판단해 청와대에 아무런 보고를 하지 않았
다.’는 주장과 크게 대비되었다.
298
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
4) 국정원·기무사와 청해진해운은 특수 관계에 있었나
가) 청해진해운과 국정원의 업무 관계
위원회가 기존 수사자료 검토, 청해진해운의 업무용PC 분석, 대인조사 등을 통해서 국정
원 등 정보기관이 세월호의 도입, 소유, 운영, 관리에 직접적으로 관여하였고, 특수한 관계
에 있었다는 주장을 입증할 만한 자료는 확인하지 못하였다.
청해진해운 업무용PC에서 키워드로 검색한 결과 ‘국정원’ 207건, ‘세기문화(국정원 인천지부 별
칭)’ 14건 등이 확인되었다. 관련 내용은 백령도 안보관광 요금 협상, 세월호 보안측정 관련
협의, 선박운항관련 보고 계통, 청해진해운과 국정원의 평상시 업무 관계와 관련된 내용들
이었다. 항만시설에서 국정원, 기무사 등 정보기관은 선사 등과 업무 협조관계를 할 일이
종종 있다. 국정원 인천지부 직원은 국정원 인천지부와 청해진해운이 ‘대테러활동 차원에
서 항만시설 점검, 특수 선박에 대한 보안 측정, 제주노선의 경우 밀입국 예방 차원으로 업
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
무에 협조했다.’고 진술했다.
제3장
이와 같은 일반적인 대테러 관련 업무 협조 외에도 청해진해운의 경우 국정원 직원이 백
령도 등의 배편을 이용할 때 할인율 협상 등을 국정원과 진행하기도 했다. 이때에는 보안
측정을 담당하였던 인천항만 대테러담당 국정원 직원이 아닌 다른 직원과 협상을 하였다.
세월호 보안측정을 담당하였던 국정원 직원은 위원회에 ‘청해진해운과 국정원 직원의 선
사 이용 할인율 협상 등은 필요 부서에서 할 일이므로 나는 관여하지 않는다.’고 위원회에
진술했다.
한편 공식적인 업무 외에도 국정원 직원은 청해진해운의 직원을 동향을 수집하기 위한
“협조자”로도 관리하였다. 국정원 내부 문건에 따르면 국정원 인천지부 직원은 2014년 당
시 청해진해운 기획관리부장이었던 F□□을 안보교육(견학)을 계기로 업무상 F□□과 관계
하기 시작하여, NLL 인근 보안 관련 사항에 대새 수시를 보고 받았고, 또한 백령도와 연평
도 등에 입도하는 국회의원 등 주요 인사의 동향 등도 보고 받았다. 선사와 국정원 간 대
테러 관련 업무 협조에는 해당하지 않는 부분이다.
299
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
나) 세월호참사 당일 국정원에 사고 사실을 직접, 최초로 보고했나
위원회는 한국해운조합이 발간한 「연안해운통계연보 2014」를 기준으로 여객선 34척의
「운항관리규정」을 검토했다. 그 결과 세월호를 제외한 모든 조사 대상 선박에는 국정원에
최초·직접 보고하도록 한 비상사고 보고 계통도가 존재하지 않았다. 다시 말해 「운항관리
규정」에 따라 국정원에 1차 보고를 하도록 한 여객선은 세월호가 유일했다.
2017년 국정원 「적폐청산T/F」 결과는 결국 서둘러 의혹을 무마하기 위해 잘못된 근거들
을 동원하여 내려진 결론임이 확인되었다. 위원회는 「적폐청산 T/F」 조사 결과에 인용된
‘비상연락망에 국정원이 포함된 국가보호장비 9척의 선박’을 세월호와 비교·검토하기 위
하여 국정원에 관련 근거자료 제공을 요청하였다. 그러나 국정원은 “국정원 지부 담당관
들이 국가보호장비 선박 비상연락망에 국정원 연락처가 있는지 여부를 선사 사무실 또
는 조타실 등 현장에서 확인한 후 본부에 전화로 구두 보고했기 때문에 관련 보고서나
자료는 없다”라는 회신을 받았다.
기존 수사 기록이나 청해진해운 직원, 국정원 직원을 대인조사 한 결과 국정원 인천지부
직원(대테러 담당)이 세월호 「운항관리규정」 내 「해양사고 보고 계통도」에 ‘국정원에 최초·직
접 보고하도록’ 한 것으로 판단된다. 세월호 「운항관리규정」에 ‘세월호에서 국정원으로 직
접·최초 보고하도록 하는 해양사고 보고 계통도’가 포함된 시점은 2013. 2. 19. 「운항관리
규정」 심사회의 당일 또는 그 직전 시점인 것으로 추정된다. 당시 청해진해운 해무팀장
송기채는 「운항관리규정」 작성 시점에 국정원 인천지부 직원 G□□가 “그렇게 하라고 해
서”, “넣어달라고 해서” 국정원을 ‘해양사고 보고계통도’에 넣게 되었다고 진술했다. 국정
원 인천지부 직원도 이 사실을 완전히 부인하지는 않았다. 인천지부 직원은 본인(국정원)이
「운항관리규정」 작성에 관여한 바가 없다면서도 “조언을 해주었을 것 같다.”고 위원회에
진술했다.
한편 현재까지 위원회가 입수한 관련 수사·재판 기록, 통화내역, 진술 등을 검토한 결과
운항관리규정의 ‘해양사고 보고계통도’에 따라 국정원에 보고해야 할 것으로 보이는 세월
호 선장 이준석, 1항사 강원식, 사무장 故 H□□ 등이 사고 시점에 국정원과 통화했다는 증
거는 확보하지 못했다.
300
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
또 세월호참사 당시 청해진해운 대표 김한식, 기획관리부장 F□□, 해무팀 대리 B□□ 등
임직원 및 세월호 선원의 통화 내역 및 모바일 포렌식 분석 결과 국정원에서 공식적으로
밝히는 세월호참사 인지 시점(09:19)보다 이른 시각에 청해진해운 임직원이 G□□에게 연
락하거나 F□□ 핸드폰에 기재된 국정원 직원 연락처와 연락한 사실은 확인되지 않았다.
국정원과 청해진 임직원의 연락 사실을 단독 보도한 경향신문 기자로부터도 ‘청해진해운
임원이 9:10에 국정원에 최초 보고’는 사실로 확정하기 어렵다는 것을 확인했다. 해당 기
자는 기사에 기재된 ‘09:10’이 제보자와 함께 기억을 역순으로 추적해 도출된 시간으로,
후속 취재 과정에서 통화 내역이나 문자 내역을 밝히고자 노력했으나 제보자와 연락이 두
절되는 등 추가 확인에 실패했다고 진술했다.
조사 과정에서 세월호참사 당시 국정원 인천지부 항만사무실에서 사용했던 전화번호가
세월호의 「해양사고 보고 계통도」에 기재된 연락처와 달라 추가적으로 통화내역을 확인
할 필요가 있었다. 위원회는 연락처를 입수해 통화 내역을 재검토하려 했으나 국정원이 세
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
월호참사 당시 사용한 인천지부 연락처 제공을 거부해 확인이 불가했다.
제3장
다만 청해진해운 선사 임원 F□□이 09:33 및 09:38에 G□□에게 세월호 사고 사실을 알린
것으로 확인되었다. F□□은 ‘세월호가 국가보호장비이기 때문에 국정원 인천지부 직원 G
□□가 알 필요가 있을 것 같아 문자 메시지를 보냈다.’고 진술했다. 해무팀이 아닌 기획관
리팀 부장인 F□□은 사고 사실을 알리는 메시지와 함께 ‘운항관리실이 촬영한 세월호 좌
표’를 09:41:05 카카오톡으로 전송했다. 그런데 해당 사진의 좌표는 정부가 발표한 세월호
AIS 항적에는 존재하지 않는 좌표다. 그 경위 등에 대해서는 추가적인 조사가 이루어지지
않았다.
다) 「국정원 지적 사항」은 국정원이 지적했나
세월호 선내 수색 과정에서 발견된 노트북에 저장되어 있었던 2013. 2. 27. 작성 「[선내 여
객구역 작업예정 사항] - 국정원 지적 사항」 문건의 작성자는 세월호 사무장 故 H□□으
로 추정된다. 진술 등을 종합해보면, 세월호 사전점검 당시 H□□ 사무장이 국정원 직원
등이 지적한 사항을 기존 작업예정 사항에 추가하면서 이와 같은 파일명이 생성되었던 것
으로 추정된다.
301
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
국정원은 「적폐청산 T/F」 조사결과 문건에 포함된 99개 항목 중 국정원 직원이 지적한 것
은 보안관련 4개 항목이라고 결론을 내렸다. 그러나 위원회가 조사한 결론에 따르면 국
정원 직원은 실제로 국정원에서 주장하는 것처럼 테러, 피랍 등 보안 관련 4개 항목만 지
적한 것은 아니었다. 청해진해운PC 등에서 확인된 문건과 진술 등을 종합해 보면 국정
원 직원은 보안 관련 항목이 아닌 여객서비스 관련 항목도 지적했다. 위원회가 청해진
해운 업무용PC에서 확인한 「세월호 보안사항 사전점검 시정사항 요약(2013. 2. 26)」이라
는 제목의 문건을 보면 「세월호 보안사항 사전점검 시정사항 요약」에는 장소별로 총 17
개 항목에 39가지 ‘시정’ 사항이 기재되어 있는데 △좌측 창고 정리 △게임룸 전선 제거
△바닥수리 △식당 음식물 분쇄기 수리 △장화 △손잡이 페인트 △자동판매기 업체 등
의 내용이 기재되어 있었는데, 「국정원 지적사항」 문건 99항목 중 △장애인 화장실 문고
리 수리(76번) △객실(열림, 닫힘 스탠다드룸)(100번) △객실(남 샤워실 전등, 옷장)(83번) △분리수거 쓰레
기통 설치(3번)은 등 4가지는 ‘국정원 지적사항’과 동일하게 기재되어 있음을 확인할 수 있
었다. 따라서 위 기재 내용은 세월호 사전점검 당시 항목은 선박에 테러, 피랍 등에 대비
한 보안 관련 사항으로 국가보호장비 지정을 위해 필요한 사항을 지적하였다는 검찰 수
사 및 국정원 조사결과와 차이가 있다. F□□(당시 여객관리팀 부장)은 예비측정 과정에서 국정
원 직원이 여객 서비스와 관련된 부분까지 지적하였으나, 「국정원 지적 사항」 조사 과정
에서 “국정원이 인정하지 않을 것 같은 부분”을 지적사항으로 진술하지 않았다고 이후
에 진술을 번복했다. 결국 「국정원 지적 사항」에서 보안과 관련된 사항 외에도 다수 항
목을 과도하게 지적하였을 개연성이 높다. F□□의 진술과 같이 국정원 직원이 세월호
도입 당시 보안측정을 이유로 과도하게 관여한 사실은 예비점검까지 진행된 세월호 보
안측정 과정, 보안측정 이전 국정원 직원이 청해진해운에 요청한 내용, 청해진해운 임
직원 진술, 항만 관계자들의 진술을 통해서도 다수 확인이 되었다. 이를테면 △국정원
이 세월호를 국가보호장비로 지정하면서 항만시설(야적장 등) 및 경비 시설 등에 대해 과도
하게 개입했다는 사실 △국정원의 세월호 보안 측정이 이례적으로 강도 높게 실시되었
고 이로 인해 청해진해운 직원들이 상당한 압박을 받았던 상황이 확인되었다. 특히 국
정원 직원은 청해진해운에 야적장 CCTV 설치와 경비 교체 등 청해진해운 입장에서는 무
리한 요구를 하였는데, 위원회 조사결과를 종합해 보면, 세월호 도입 당시 국정원은 항만
시설의 경비 문제를 놓고 청해진해운과 상당한 갈등 관계를 갖고 있었던 것으로 판단된다.
302
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
한편, 「국정원 지적사항」을 실제로 국정원 직원이 지적을 하였는지와 별개로, 검찰 내부 관
계자가 「국정원 지적사항」 수사과정에서 피의자가 속한 기관인 국정원을 상대로 지속적
으로 부적절하게 협력한 정황이 확인되었다. 국정원 내부 보고서를 보면 검찰 내부 인물
이 ‘국정원이 실제 지적한 사항이 4개 항목이 아니라 9개 항목’이라며 수사결과에 대해 미
리 국정원 직원에게 언질을 주고 대비하도록 하였다고 서술되어 있는 등 관련 수사 동향
이 여러 차례 보고되었다.
라) 산업은행 ‘불법 대출’
세월호 불법 대출의 배후에 국가기관, 특히 국정원이 영향력을 행사했을 가능성을 제기
한 의혹에 대해 위원회는 ‘산업은행의 세월호 시설자금 불법 대출’에 대한 조사를 진행했
다. 그 결과 ▲청해진해운 직원과 차입신청 전 전결권을 낮추기로 사전 공모한 후 심사·승
인권한 없는 자가 대출 실행 ▲사업성 검토를 왜곡해 세월호 시설자금 대출한도를 임의
로 조정 ▲세월호 담보가액을 정당화하기 위한 허위 감정평가를 근거로 해 산업은행 직원
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
3명, 감정평가사 1명, 청해진해운 직원 1명에 대해 산업은행의 시설자금 100억 원 대출 관
련 업무상 배임 혐의를 수사 의뢰했다. 또 ▲운영자금 대출이 가능하도록 신용평가 등급
제3장
을 임의로 상향 평가 ▲담보가치 없는 선박을 편법으로 반영해 전결권 하향한 것을 근거
로 ‘산업은행 직원 2명, 청해진해운 직원 1명에 대해 산업은행의 운영자금 19.5억 원 대출
관련 업무상 배임 혐의’를 수사 의뢰했다. 이에 세월호참사 특수단은 “피의자들이 시설자
금 대출에 있어서 임무를 위배해 전결권을 위반하거나 대출한도를 과대 계상했다고 보기
어렵고, 피의자들의 배임의 범의를 인정하기도 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다”
며 증거불충분(혐의 없음) 결론을 내렸다.
303
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
5) 국정원은 선원 수사 과정에 개입했나
현재까지 관련 수사·재판 기록(세월호참사 특수단 수사결과 포함), 4·16세월호참사 특별조사위원회
(이하 세월호 특조위)에서 입수한 선원들의 카카오톡 메시지와 청해진해운 선사 임직원 및 선원
진술, 전 현직 청해진해운 임직원 진술 및 면담, 국정원 직원 진술, 참고인 진술, 국정원 ‘세
월호’ 키워드 검색결과 열람 자료를 종합해 보았을 때 국정원이 선원 수사 등에 개입해 수
사에 직접적으로 영향을 미쳤다는 증거는 확인하지는 못하였다.
1등 기관사 손지태에 대한 국정원 수사 의혹에 대해서는 세월호참사 특수단에서 조사한
것 이상의 새로운 사실이 확인된 것은 없었다. 손지태의 ‘국정원 취조’ 관련 메시지에 대해
국정원법 위반 및 증거은닉교사 혐의로 수사한 세월호참사 특수단은 ‘증거불충분(혐의없음)’
으로 판단했다. 세월호참사 특수단은 손지태가 국정원에서 조사를 받은 사실이 없다는
진술을 청취했고, 선원 강원식, 김영호, 박기호, 이준석 등의 진술에서 ‘국정원 직원의 선
원 접촉 사실이 없거나 알지 못한다.’는 진술을 확인했다. 2014. 4. 17.~4. 18. 손지태가 목포
해경에 출입한 기록을 확인하고자 했으나 기록이 없어서 확인 못한 세월호참사 특수단은
선원 이수진, 신정훈의 휴대전화 포렌식 모바일 분석 보고서 대화를 분석하고 목포해양경
찰서 조사 방식을 검토하는 등의 방법으로 수사를 보완했다.
2014. 4. 21. 변호사 C□□은 변호인으로 선임이 되지 않은 상태에서 이례적으로 선원들을
만났다. 그 배후에 국정원 등 정보기관이 수사 가이드라인을 제시하는 등의 개입하였을
것이라는 의혹에 대해서는 이를 확인할 증거가 확보되지 않았다. 그러나 △C□□이 선원
접견 내용을 녹음할 예정이었는지, 녹음했는지, 녹음 파일이 존재하는지 여부 등에 대해
서는 진술이 엇갈리고 △언론에 기사화를 예정했으며 △선원들의 진술에 따르면 C□□이
당시 언론에 인터뷰 한 내용과 선원 본인들이 당시 설명했던 내용과 차이가 있었던 점 등
을 고려했을 때 선원 접견의 동기 등이 명확히 확인되지 않았다. 특히 C□□은 2014. 4. 21.
본인 진술대로 ‘의혹이 없다.’는 점이 확인되었는데도 2014. 6. 3. 다시 선원 박한결, 조준기,
박기호, 강원식을 접견한 기록이 확인되어 그 동기가 합리적으로 설명되지 않았다.
304
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
6) 정보기관의 위법 부당한 유병언 검거 작전 개입
위원회는 국정원 등 정보기관의 세월호참사 개입 여부를 조사하던 중 국정원과 기무사
등 정보기관이 유병언 일가 수사 및 검거 작전에 위법, 부당하게 지원한 사실 또는 정황을
확인했다. 당시 청와대는 세월호참사를 ‘전 국민에게 고통을 안겨준 국가적 재난으로 유
병언 일가의 탐욕적인 재산 증식 과정에서 빚어진 참사’라고 규정하며 유병언 수사 및 검
거 작전을 카드로 활용하여 세월호참사 정국에서 정부의 책임을 회피하고 정부로 향한
비난의 화살을 선주에게 돌리려 하였다. 국정원과 기무사는 이와 같은 청와대의 기조에
적극 부응하였다.
601기무부대원들이 2014. 7.경 작성한 보고서를 보면 “현 상황 관련한 인천지검 내부 동
정”에 인천지검장이 많은 고심을 하고 있는데 “수사서류는 그야말로 無에서 有를 해냈음.
최초 유○○ 관련 축적된 자료가 없어서 많은 고민을 했으며, 일부는 국정원으로부터 제
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
공받은 자료를 통해서 수사서류는 완벽하게 준비”했다는 내용이 인천지검 항만분실장(I□
□)을 출처로 하여 득문으로 기재되어 있었다. 실제로 국정원이 기무사 첩보에 적혀있는 것
제3장
처럼 검찰에 유병언 수사 및 검거 관련 자료를 제공하는 방식으로 수사를 지원했는지는
확인되지 않았다. 그러나 국정원 세월호(號) 키워드 검색 결과 열람 과정에서 ▲청해진해운
등 그룹사 주요 재무제표 ▲국세청 내부 재무상태를 파악했고 ▲유병언 아들의 해외 출
국 동향 ▲○○회계법인이 자금 유입과정을 짜 맞추고 있다는 사실 ▲유병언이 객실 설계
변경을 직접 지휘했다는 사실 ▲자금 관리자 ▲유병언 일가의 특허·상표 등록 현황 ▲구
원파 연계인 관련 회자 등의 보고서를 생산한 사실이 확인되었다.
기무사는 더 적극적이었다. 기무사는 ‘유병언 검거와 재산 환수가 세월호 사건 종결의 관
건’이라고 판단하고, 유병언 검거 TF를 구성하는 등 적극 지원했다. 기무사의 유병언 검거
작전 활동은 청와대에 보고되었다. 기무사는 기동 방탐 장비를 활용해 금수원 등에 있던
민간인을 불법 사찰했고, 유병언 은신 예상지 등을 수색, 정찰한다는 이유로 대량의 민간
인 주소, 차량 번호 등을 수집하여 분석했다. 특히 예하부대인 601기무부대는 인천지검
과 협력해 민간인 통화내역 등 약 170만 건의 데이터(수사자료)를 제공받아 사령부(3처)에 전
달하였고, 3처는 전달받은 민간인 개인정보를 분석하였다. 위원회가 해당 데이터를 입수
305
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
하여 분석한 결과 통화기록에는 유병언 검거 작전과 관련된 것으로 보이는 민간인들의 통
화내역뿐만 아니라, 유병언 검거작전과 무관한 것으로 보이는 기자 주○○이 청해진해운
의 F□□, 당시 민변 소속의 변호사 박○○, 정치인 정○○, 세월호참사 피해자 가족 유○○
과 통화한 기록이 포함되어 있는 것이 확인되었다. 이와 같은 행위는 타 기관에 대한 ‘행정
지원’이라기보다는 사실상 군 수사기관이 관령 할 수 없는 민간인에 대한 ‘수사행위’이므
로 중대한 불법적인 행위로 판단된다.
7) 실체적 진실 규명의 한계
국정원이 ‘세월호’ 키워드 검색 결과로 최종 추출한 문건의 수는 683,777건이었다. 국정원
은 대외적으로는 진상규명에 적극 협조하고 있다면서도, 추출된 모든 문건을 위원회에 열
람시켜주지는 않았다. 목록 조차도 비공개한 문건은 120,333건이었다. 국정원 측이 제시
한 문건 비공개 사유는 △내·수사 진행 중 △출처 보호 필요 △외교관계에 악영향을 줄
수 있는 사안 △내부 감찰 관련 내용 등이었다. 국정원은 조사관들이 이미 목록을 확인한
문건 361건도 동일한 사유로 비공개했다. 위원회가 원문을 확인하고자 노력하였으나 끝내
국정원이 공개를 하지 않았던 문건은 △인공위성으로 당일 세월호를 촬영한 것으로 추정
되는 문건 △국정원 사고 원인 파악 관련으로 추정되는 문건 △국정원의 바지선 투입 의
혹 관련 문건 △미군의 구조지원 관련 문건 △잠수사의 최초 선내 진입 시점에 관한 문건
△국정원의 해군 지원 관련 추정 문건 등이 있었다. 따라서 위원회 조사의 결과는 국정원
에 여전히 다수의 비공개 자료가 남아 있음을 감안하여야 한다.
다. 소결
① 수사기관의 부적절한 선원 신병 관리 경위 및 ② 국정원·기무사 등 정보기관 관련 의혹
들에 대한 진상조사 결과는 다음과 같다.
세월호참사 당일 해경은 검찰에 선장과 당직사관을 긴급체포할 것을 건의하였고, 2014.
4. 17. 피의자로 전환된 선장의 긴급체포를 재차 건의하였다. 그러나 검찰은 해경의 긴급체
포 건의를 불허하며, ‘소재 및 동향 파악, 신원 비관에 따른 자살 등을 유의하라’는 취지로
306
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
지시하였다. 신병이 강제되지 않은 참고인과 피의자에 대해 수사기관이 소재 및 동향을
파악할 수 있는 방법은 없으며, 해상 사건의 특성과 사안의 중대성 등에 비추어 적시에 주
요 피의자의 인신구속이 필요했다는 점 등을 고려해볼 때 이는 부적절한 초동 조치로 판
단된다.
또한 수사기관이 선원들을 모텔에 단체 투숙시키고 선사 직원에게 선원들을 관리하라고
한 것, 피의자였던 선장을 해경 직원 집에 투숙시킨 것은 증거 인멸 및 통모 등의 가능성
이 있으므로 적절한 초동 조치가 아니었던 것으로 판단된다.
선장 이준석이 해경 직원 주거지에서 제3자를 접촉했거나 이준석이 투숙한 해경 직원 아
파트의 CCTV가 조작되었거나, 선원들이 진상 축소·은폐를 위해 통모한 가능성이 있다
고 판단할 만한 증거나 진술은 확보되지 않았다. 그러나 선원-선사 간 수사에 대비할 시간
적·공간적 여건은 충분했던 것으로 판단된다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
국정원·기무사 등 정보기관 관련 의혹들과 관련해서는, 위원회가 현재까지 입수하여 검
제3장
토한 관련 수사·재판 기록, 4·16세월호참사 특별조사위원회(세월호 특조위)가 입수한 청해진
해운 업무용PC, 전현직 청해진해운 임직원 진술 및 면담, 국정원 직원 진술, 국정원 세월호
(號) 키워드 검색결과 열람 등을 통해 살펴보았다. 그러나 앞서 제기된 정보기관의 세월호
참사 인지 시점 및 대응, 국정원의 세월호 소유·도입·운영·관리 개입 의혹과 관련하여서
는 제기된 의혹을 입증할만한 구체적인 증거를 확보하지 못하였다.
또, 한편 국정원의 선원 수사 개입에 대해, 국정원이 세월호 선원 수사 등에 대해 가이드라
인을 제시하는 등 수사 방향과 결과에 영향을 주었다는 증거는 찾을 수 없었다.
그러나 검찰이 「국정원 지적사항」 수사에서 피의자가 속해있는 기관인 국정원과 수사상
황을 공유하고, 대응방안을 제시하는 등 지속적으로 부적절한 협력이 있었다는 사실이
확인된다. 또, 국정원 기무사가 유병언 수사 및 검거작전에 협력, 지원하는 과정에서 대량
의 민간인 정보가 부적절하게 정보기관으로 제공되거나 수집되었는데, 이와 같은 행위는
국정원과 기무사의 직무범위를 벗어난 행위이며, 특히 기무사의 경우 사실상 민간인을 수
307
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
사했다는 점에서 중대한 불법적인 행위라고 판단된다.
3. 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
저는 2014년 4월 16일 발생한 인천발 제주행 세월호 사고로 희생된 단원고 유가족대책위
원회 대표 J□□입니다. 저는 지금 세월호 사고의 사망자 학생들의 유가족을 대표해 다음
과 같이 저희의 입장을 밝힙니다.
우리는 세월호 사고의 정확한 사고경위와 사고발생의 진상규명을 정식으로 정부에게 요
청한다.
우리는 정부의 태만하고 기만적인 구조체계로 아이들의 생명을 구할 수 있음에도 구하지
못하고 사고발생 14일이 지나도록 시신마저 수습하지 못한, 아직 바다에 남아 있는 어린
학생들을 재빨리 사랑하는 가족의 품으로 돌아갈 수 있도록 더 이상의 변명 없는 적극적
인 태도를 촉구한다.
이 사고로 매일 울고 안타까워하는 국민 여러분. 제 자식을 제대로 지키지 못한 무능한 저
희 유가족에게 더 이상 미안해하지 마시길 바랍니다. 오히려 업무성과와 밥그릇 싸움으로
집단이기주의로 똘똘 뭉친 권력층과 선박 관계자들 그리고 그 아이들을 지켜주지 못했으
면서 아이를 찾으려고 허둥대는 학부모들에게 어떠한 지원이나 대안을 제시하지 않는 정
부 및 관계기관에 책임을 물어야 합니다.
(후략)
- 안산 단원고등학교 유가족대책위원회 기자회견문(2014. 4. 29) 중
세월호참사 진상규명은 국민 다수의 요구였다. 조사위원회 설치 등 국가적 차원의 진상
규명 특별법 입법 청원에 동참한 국민만 약 600만 명이었다. 각계각층의 세월호참사 시국
선언과 진상규명 요구 촛불집회 등이 개최되었다. 청와대와 정부의 참사 대응에 대한 비
판과 해소되지 않는 의혹들 속에서 제기된 목소리이니만큼, 국가의 책임을 묻는 것 역시
진상규명의 중요한 목표 중 하나였다.
세월호참사 직후부터 특별법에 기반한 세월호 특조위 활동이 종료된 2016년 9월까지 국
가의 진상규명 의무가 이행되어야 했던 시기, 국가 기관의 대응은 적정했을까. ‘이것이 국
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4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
가인가’라는 국민들의 절망과 분노에 당시 정부는 어떤 인식과 행위로 답변했을까. 이 장
에서는 먼저 세월호참사 당시 국가의 의무와 책무, 그리고 세월호참사 피해자와 국민이 가
지는 권리를 살펴보았다. 그리고 그 시기 청와대와 정부, 정보기관 등의 대응을 밝히고 그
적정성과 책임을 물으려 한 위원회의 조사 결과를 담았다.
가. 진실에 대한 권리와 국가의 책무
1) 국가의 의무, 그리고 피해자들의 진실에 대한 권리
“모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는
개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”
- 헌법 제10조
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
“국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.”
- 헌법 제34조 6항
제3장
2014. 4. 16. 전라남도 진도군 조도면 부근 해상에서 여객선 세월호가 침몰하여 탑승자
476명 중 172명이 구조되고 304명이 사망하였다. 구조세력은 적시에 적절하게 구조조치
를 하지 않았을 뿐만 아니라, 구조를 방기하여 304명이 생명을 잃었다. 사망자 중 상당수
는 수학여행을 떠난 단원고 학생이었다. 국민은 현장에서 촬영한 생생한 영상을 통하여
세월호가 침몰하는 장면을 고스란히 목격하였다. 국가가 무너진 자리에서 세월호참사 피
해자들과 참사의 목격자였던 국민들은 애도하였다. 그리고 세월호참사의 원인을, 나아가
진상을 규명하고, 그에 합당한 책임을 물을 것을 요구하였다.
“공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가 또는
공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다.”
- 헌법 제29조 1항
세월호참사는 청와대, 해경, 해수부 등 여러 공권력의 행사 또는 불행사와 관련된 중대한
309
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
인권침해였다. 세월호참사 피해자들과 국민이 세월호참사의 원인, 구조과정에 대해서 독
립적인 조사를 실시할 것을 요구하는 것은 헌법으로 보장된 국민의 권리다. 국가가 이를
거부하거나 방해하는 행위는 국가의 책임부인이다. 독립적인 조사를 통해 진실에 대한 권
리를 실현하는 것은 국가에 정당한 배상을 청구하는 기초가 되기 때문이다.
국가는 재난·참사를 겪은 피해자의 피해를 최소화하고, 피해자가 피해상황을 빨리 벗어
나 인간의 존엄성을 되찾도록 해야 할 의무가 있다. 이와 같은 국가의 의무는 「재난 및 안
전관리 기본법」에서 다시 확인된다.
또한 「재난 및 안전관리 기본법」은 그 기본이념에서 “재난을 예방하고 재난이 발생한 경
우 그 피해를 최소화하는 것이 국가와 지방자치단체의 기본적 의무”임을 확인(제2조)하고
있다.
재난·참사가 발생하면 생명권과 안전에 대한 권리를 침해받은 1차적 피해뿐 아니라 피해
자에게 책임 넘기기, 피해자에게 가해지는 사회적 비난 등 2차적 피해(피해의 증폭)가 발생하
기 마련이다. 2차 피해는 재난·참사에 대한 국가적 요구에 국가가 부인하거나 사실이 밝
혀져도 제대로 사과하지 않는 경우에도 발생한다. 또한 피해자와 그 가족에게 가해지는
수사, 재판, 보호, 진료, 언론 보도 등 사건 처리 및 회복의 전 과정에서 입는 정신적, 신체
적, 경제적 피해, 피해자 비난, 허위사실 유포와 언론의 조작 등도 2차 피해에 해당한다. 이
와 같은 추가적으로 발행할 수 있는 2차 피해에 대해서도 국가는 응당의 의무가 있다. 국
가가 세월호참사에 대한 국가의 책임을 묻고 진상규명과 책임자 처벌을 요구하는 피해자
들의 목소리를 외면하거나, 부인, 책임을 전가하는 행위, 진상규명을 방해하는 행위는 그
자체로 「재난 및 안전관리 기본법」의 취지에 배치되는 것이다.
2) 피해자들의 알 권리와 언론·출판·집회·결사의 자유
재난·참사 발생 이후 대응의 전 과정에서 피해자들은 피해자 권리의 주체로서 적극적, 능
동적으로 참여할 수 있어야 한다. 이처럼 피해자들에게는 알 권리, 의견을 개진할 수 있는
310
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
권리, 의사 결정 과정에 참여할 권리가 주어져야 한다.
헌법은 모든 국민이 “언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다.”(제21조)고 규정한
다. 모든 국민들이 자유의사에 따라 의사를 형성할 수 있도록 보장해야 한다는 의미다. 헌
법재판소는 사상 또는 의견의 자유로운 표명을 자유로운 의사형성의 전제로 판단했다.153)
“자유로운 의사의 형성은 정보에의 접근이 충분히 보장됨으로써 비로소 가능한 것이며,
그러한 의미에서 정보에의 접근 수집 처리의 자유, 즉 알 권리는 표현의 자유와 표리일체
의 관계에 있으며 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유한다.” 이와 같은 헌법적 권리는
모든 국민들에게 보장되어야 하는 것으로, 세월호참사 피해자와 진상규명을 요구하는 누
구도 예외가 되어서는 안 된다. 이는 세월호참사뿐 아니라 어떠한 재난·참사에서도 보장
되어야 할 권리다.
3) 국민들의 진실에 대한 권리
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
피해자들뿐만 아니라 세월호참사의 목격자였던 국민들 또한 진실에 대한 권리를 갖는다.
제3장
국제사회는 인도에 반하는 범죄, 반인권적 국가범죄 등 국가폭력의 불처벌에 대한 투쟁의
원칙과 피해자의 권리를 제시하며, 진실에 대한 권리를 피해 당사자뿐만 아니라 모든 국민
들로 확장시켜 정립한 바 있다. 2005년 유엔 인권이사회(Commission on Human Rights)가 채택한
‘불처벌에 대한 투쟁원칙154)’에 따르면 피해자의 권리에 앞서 “사회 구성원 전체(every people)
는 끔찍한 범죄의 발생에 대해 범죄의 발생에 이르게 되었던 상황과 이유에 관한 진실에
대해 불가양(양도할 수 없는)의 알 권리를 지닌다. 진실에 대한 권리의 온전하고 효과적인 행사
는 인권침해의 재발을 막는 필수적인 보호조치다(제2원칙). 또, 피해자에 대해서는 어떤 법
적 절차에 상관없이 피해자와 그 가족은 인권침해가 발생했던 상황, 그리고 피해자가 사
망하거나 실종된 경우에는 그 피해자의 운명에 관한 진실을 알 권리를 가진다.”(제4원칙)
153) 헌법재판소 1991. 5. 13. 90헌마133
154) Promotion and Protection of Human Rights: Impunity-Report of the independent expert to update the Set of
principles to combat impunity...E/CN.4/2005/102/Add.1 8 February
311
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
4) 공권력 행사의 제한
헌법은 국가의 의무를 규정하는 한편으로 국가권력의 제한을 규정하고 있다. 공무원은
국민 전체에 대한 봉사자(제7조)로서, 국가가 행사하는 공권력은 민주적 정당성을 갖추고
정당한 법의 통제를 받아야 한다. 또한 국민 개인의 생활은 예외적으로 국가안전보장이나
질서유지에 명백하고 현존하는 위험을 가하지 않는 한 국가권력의 감시 또는 통제로부터
자유로워야 한다. 또한 헌법은 국민 개인에 대해 사생활의 비밀과 자유(헌법 제17조), 통신의
비밀(헌법 제18조)을 보장함으로써 개인의 비밀영역에 대한 국가의 간섭을 원칙적으로 금지
한다.
5) 책임자의 처벌에 관한 책무
세월호참사는 청와대, 해경, 해수부 등 여러 공권력의 행사 또는 불행사와 관련된 중대한
인권침해라는 점에서 국가의 책임자 처벌에 관한 책무도 다시 짚어볼 필요가 있다. 헌법
과 국내법은 중대한 인권침해에 있어 책임자의 처벌 등에 대한 권리를 명시하고 있지는 않
으나, 유엔 자유권 규약 일반논평은 국가폭력의 불처벌에 대한 투쟁의 원칙을 확립하기
위한 노력을 통해 책임자의 처벌에 대한 책무를 다음과 같이 명시하고 있다. “침해의 가해
자를 법의 처벌하지 않는 것은 본질적으로 국제인권법에 대한 별도의 침해를 구성할 수
있고 침해의 재발에 있어 중요한 원인이 되는 요소다. 공무원이나 국가의 대리자가 국제인
권법상 권리에 대한 침해를 저질렀을 때 사전적인 법적 면책과 면제와 같이 가해자의 개
인적 책임을 면제해주어서는 안 된다. 게다가 어떠한 공적인 지위도, 침해에 대한 책임으
로 고발당할 수 있는 개인을 법적 책임으로부터 면책되도록 하는 것을 정당화할 수 없다.
법적 책임을 성립시키는 데 있어, 상급자 명령에 대한 복종의 항변 또는 시효가 적용되는
경우 그러한 법률상 시효가 부당하게 짧은 것 등의 다른 장애요인들 또한 제거되어야
155)
한다.”
155) 자유권 위원회 일반논평: 동 규약의 당사자에게 부과되는 일반적 법적 의무의 성질 para 18.
312
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
나. 진상규명 방해의 출발점, 정보기관
그간 국가정보기관이 정부에 비판적인 단체의 활동을 감시하며 방해하거나 저지하고자
특정 정치적 견해나 성향을 배제·제압했던 사례는 셀 수 없이 많다. 정보기관의 민간인
사찰은 정보 수집 방법이 미행·감시·도청 등 불법적인지 아닌지 여부를 불문하고 그 의
도성 그 자체만으로도 민주적 의사형성을 위협하고 시민들의 자유권적 기본권을 침해하
는 위헌적 행위로 비판을 받아왔다.
국정원·기무사 등은 세월호참사 다음 날인 2014. 4. 17.에 ‘북(北) 및 불순분자 테러관련성이
미약한 해난사고’로 판단했다. 그럼에도 대공·대테러를 직무 범위로 하는 국정원과 군 첩
보에 한정하여 정보활동 권한이 있었던 기무사는 계속해 세월호참사 피해자와 민간인의
이면 동향을 수집해 청와대에 보고했다. 경찰도 합법적인 세월호참사 피해자 및 시민단체
들의 이면동향을 계속해 수집하고 청와대에 보고했다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
2014. 4. 16. 세월호참사 당일부터 국정원·기무사·경찰 등 국가정보기관은 실종자 부모들
제3장
의 애끓는 구조 요구, 무사 귀환을 바라던 국민들의 목소리를 정부 부담요인으로 파악하
여 대처방안을 마련하여 청와대에 보고했다. 시간이 흐른 후에는 사고 원인과 진상규명
을 요구하며 세월호 특별법 제정 운동을 하는 피해자와 국민들을 ‘국론을 분열’시킨다며
적대시해, “좌파”, “종북세”로 왜곡하고 이를 제압할 방안을 마련해 청와대에 보고했다.
1) 국가정보기관은 왜 민간인을 사찰했나
가) 세월호참사 직후: 정부 책임론 비화 저지
참사 당일부터 이후 며칠 간 정보기관들이 생산한 보고서의 대응기조를 살펴보면, 세
월호참사에 대한 정보기관들의 인식과 판단을 알 수 있다. 세월호 침몰 몇 시간 뒤인
2014. 4. 16. 16:37 국정원 직원은 안산, 진도 등에 위치한 직원들의 상황 첩보를 바탕으로
「140416(세월호) 수습방안」 등을 작성해 시스템에 등제했다. 문건에는 “사고 초기 ‘구조인원
발표 혼선 등으로 불신 초래’ 등 후속 대책에 대한 논란이 확산되었다며, 민심·여론을 관
리해 ‘정부 책임론으로 비화를 방지’해야 한다”고 기재되어 있다.
313
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
2014. 4. 19.~4. 20. 에어포켓 공기주입 실패 등 수색·구조 활동이 적절하게 이루어지지 않
는 것에 실종자 가족들이 항의, 청와대로 상경하려던 중 진도대교에서 경찰에 저지당하
는 사건이 발생했다. 이즈음 국정원은 세월호참사의 책임이 선장 및 선사에서 정부책임으
로 옮겨가고 있다고 보았다. 이에 따라 선장·항해사 및 선사의 책임을 부각하는 합동수
사본부 브리핑을 정례화하고 ‘체육관 감성(感性) 중계 → 냉정한 사고수습 보도’로 분위기를
전환할 필요가 있다고 판단했다. 또, 가족들의 분노가 극에 달하고 ‘북한·종북 세력의 선
동’이 심화될 것이므로 이에 대한 ‘대적(對敵) 활동을 전개’하고 실종자 가족에 대해서는 정
부에서 민관 구분 없이 사고책임자를 엄벌하겠다고 재차 표명하고 합리적 배상 등을 발표
하는 한편, ‘시신이 발견될 때마다 개별적으로 장례를 치르도록 해 집단 선동행위를 분산
한다.’는 대책을 수립했다.
국정원은 세월호참사 실종자들이 집단화되고 있고, 실종자 가족들이 청와대로 향하게 된
배후에 ‘정부 및 국정원 비판세력’이 있다고 보았다. 그리고 이들 세력이 ‘세월호 사고를 빌
미로 대對 정부 불만 여론을 자극, 제2의 광우병 집회로 확대시킬 수 있다.’며 초동 대처에
만전을 기해야 한다고 보고했다. 특히 ‘공식적인 유가족 대책위’가 없어 외부세력의 배후
조종에 쉽게 휩쓸리는 모습을 보인다고 문제점을 진단했다. 국정원은 희생자 촛불집회가
대규모 반정부 집회로 비화되지 않도록 “순수” 유가족들로 대책위를 구성토록 하여 대화
채널을 일원화하고, 비판 세력이 끼어들 여지를 완전 봉쇄해야 한다고 보았다.
기무사의 세월호참사에 대한 인식도 국정원과 다를 바 없었다. 2014. 4. 당시 기무사령관
이었던 이재수는 2014. 4. 25. 청와대 중요보고를 한 후 참모장 회의에서 ‘청와대, 국방장관
및 범정부사고대책본부에 세월호참사 관련 첩보 및 제언을 제공하기 위한 목적’으로 세월
호TF 구성을 지시했다. 대간·대테러를 담당하는 기무사 3처에서 2014. 4. 29.경 작성된 세
월호TF 관련 회의 설명 자료를 보면, “미숙한 초기대응으로 대 정부 불신 고조 → 우울·
좌절된 국민감정의 ‘집단 분노’로 확산 우려 → 일부 불순세력의 남남(南南) 갈등·국론분열
조장(희생자 가족 선동, 대 정부 부실대응 규탄 분위기 조성, 노란리본·촛불집회의 반정부 집회 변질 기도) → 국가적 위기
상황 직시, 사령부 차원 적극 지원 긴요함”으로 기재되어 있는 것이 확인되었다.
경찰이 작성한 2014. 4. 28. 청와대 보고도 마찬가지 기조였다. 경찰은 “인양 반대 측에서
314
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
세勢보강을 위해 장례를 마친 단원고 학부모들에게 ‘진도 합류’를 요청, 새로운 변수로 부
상”하고 있다면서, “주시 필요”하다고 보고하였다. 특히, 단원고 유족대표 J□□(故K□□ △학생
父 <시흥거주> 지게차 운전)은 ‘장례철차 이후 정부에 책임을 묻겠다’는 입장을 보이고 있어 연대
우려”된다고 주목했다. 그런가 하면 2014. 4. 29. 경찰은 보고서를 통해 “유족들 스스로가
정치적·이념적 장소로 활용되는 것을 경계하도록 유도”하고 “유족들의 진도行 추진은 이
미 예고된 데다 막을 명분이 약한 만큼, 지원 여부는 道 합동대책본부에서 판단토록 하되,
방문 목적·예상 이슈에 사전 대비” 해야 한다고 청와대에 제언했다. 또 경찰은 실종자 가
족 동향과 함께 ‘촛불시위 흐름 진단 및 대책’, ‘방송계(지상파, 종편, 뉴스 채널) 분위기’, ‘일반인 피
해자(137명) 지원 강화 필요’ 등의 항목을 분석해 그 대응방안을 청와대에 보고했다.
나) 5월 이후: ‘제2의 광우병 사태’로 비화 차단
2014년 4월 말을 지나 5월 초, 국정원·기무사·경찰은 구조 실패로 인한 ‘정부 무능론’이
‘대통령 책임론’으로 비화되고, ‘제2의 광우병사태’와 유사하게 변화할 조짐이 보인다고 판
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
단했다. 국정원 직원이 2014. 5. 1 작성한 보고서 「세월호 추모 집회 대규모 반정부 시위 변
질 차단 필요 여론」에 그와 같은 내용이 보인다.
제3장
일반 시민·중산층들이 ‘세월호’ 추모 집회에 동참하기 시작하고 있어 이 같은 움직임이
2009년 ‘광우병 사태’와 유사한 대규모 反정부 시위로 변질되는 것을 막기 위해 정부도 국
민들과 같은 편에 서서 사태를 수습하고 있다는 자세를 보여주는 세련된 대책을 서둘러
야 한다는 여론
1. △중산층, 정부 역할 문제 제기 △○○○○○○등장 △장례를 치룬 ‘세월호’ 유가족들의
진도 재집결 등 일반 시민·중산층 움직임이 본격화되면서 추모 집회가 ‘광우병 사태’와 유
사하게 변화할 조짐(중략)
나. 국민들의 분노의 대상이 ‘해경海警’과 ‘○○○일가’에 대해 강력하고 신속한 조사·응징
을 통해 정부와 국민들의 ‘공동의 적敵’에 대항한다는 전선 형성
- 「‘세월호’ 추모 집회 대규모 反정부 시위 변질 차단 필요 여론」(2014. 5. 1.)
2014. 4. 28. 세월호TF를 운용을 시작한 기무사는 청와대 내부의 청보수요에 대해서도 파
악하여 보고하였다. 당시 기무사 인원은 청와대 내부 동향을 파악하며, ‘시신을 수습한 유
315
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
가족들이 대다수 안산으로 이동’하자 청와대가 2014. 5. 2. “상황의 중심이 진도 → 안산으
로 변화 판단”하였고, “촛불시위/좌파개입 등 변질여부에 대해 집중 관리에 나섰다.”고 보
고했다. 청와대 보고를 목적으로 구성된 세월호TF는 “예하부대에 ‘유가족 관리 분야에 국
한’해 후속조치 방안 아이디어를 수집하고 유가족의 변화추이 등을 보고하되 파악 가능
시 누구의 유가족인지 특정할 것, 세월호 유가족의 무리한 요구사항에 초점을 맞출 것”
등을 지시했다.(2014. 5. 4.)
기무사는 이와 같은 현장 첩보를 종합해 생존자·유가족 “안정적” 관리방안을 작성하는 한편,
유가족들이 “반정부 활동”에 가담하는 것을 방지하도록 “개인정보 관리(를) 철저”하게 하여
“종북세” 접근을 원천 봉쇄하라고 청와대에 제언했다. 또 2014. 5. 17. “유가족 대표단과 긴
밀히 협의, 제3자 개입에 따른 왜곡변질 방지”와 “공안대책협의회 가동 필요”를 제언했다.
같은 시기 경찰청에서도 본격적으로 유가족의 실명과 정치적 성향을 거론, 경찰에서 ‘좌
파’로 규정했던 시민단체와의 연계 가능성 및 현황을 기재한 사실이 확인된다. 2014. 5. 2.
보고서는 안산 유족들 사이에서 반정부 구호도 감지되었다며, “좌파성향 안산시민연대가
촛불시위와 유족과의 연계를 시도하고 있다. 정치적·이념적으로 오해받을 것을 경계한
유족 측이 실제 동조할 가능성은 낮지만, 일부 유족·친인척의 대정부 비판·선동 등 이슈
화 가능성이 있다.”고 분석했다. 또한 경찰청은 조치 고려 사항으로 “우파언론 등과 협조,
촛불집회 배후 분석·기획보도로 주도 세력의 정치적 의도를 부각하고 우파 논객을 통한
공세적 대응도 필요하다.”고 청와대에 제언했다. 2014. 5. 8.에도 계속해 이른바 ‘좌파와의
연계가능성’에 초점을 맞추어 실종자 가족의 동향을 파악·분석·보고했다.
2) 정보기관의 민간인 불법사찰
156)
국가정보원법 제3조(직무)는 국정원이 “대공, 대정부전복, 방첩, 대테러 및 국제범죄조직”에
한해 국내 보안 정보를 수집·작성 배포할 수 있도록 하고 있다. 또 기무사의 첩보활동은
군 첩보 및 군 관련 첩보의 수집·작성 및 처리에 한해 그 직무를 수행하도록 하고 있다. 다시
156) [시행 2014. 1. 14.] [법률 제12266호, 2014. 1. 14, 일부개정]
316
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
말해, 기무사의 민간인 관련 정보활동은 엄격히 금지된다. 경찰의 경우 경찰법 제3조157)
및 경찰관직무집행법 제2조(직무의 범위)에 따라 “국가경찰의 권한으로 ‘치안정보의 수집’만
을 규정”하고 있다. 범죄의 예방과 수사, 그 밖의 공공의 안녕과 질서 유지 내로 정보활동
권한이 한정된 것이다.
그러나 세월호참사 발생 당일부터 국정원, 기무사, 경찰 등 국가정보기관은 진도실내체육
관과 팽목항, 안산 등 현장에서 실종자 가족·유가족·생존자 가족(이후 피해자 가족)의 이면 동
향을 “비노출 간접 활동”을 통해 지속적으로 감시 파악 수집해서 상부에 보고해왔다. 더
불어 세월호에 절망하고 분노한 시민사회 및 네티즌 동향을 파악하기도 했다. 이는 명백하
게 직무 범위를 벗어난 불법 사찰 활동이었다.
국정원, 기무사는 유가족의 내밀한 첩보를 수집하는 와중에 대공·대테러(국정원), 방첩(기무사)
등 자신들의 제한된 직무 범위를 인지했고 사찰에 대한 비난 여론을 의식했다. 그래서 이
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
들 정보기관이 작성한 보고서 곳곳에서는 관련 업무를 ‘비노출 간접 활동으로 수행했다.’
는 표현이 여러 차례 등장한다. 국정원과 기무사의 ‘비노출 간접 활동’을 도운 협조자(정보원)
제3장
에는 피해자 가족과 가장 가까이 머무르며 때로는 피해자 가족들의 의지가 되어주기도
했던 자유총연맹(이하 자총) 안산지부 등 자원봉사 단체와 피해 지원에 나섰던 안산시청 소
속 공무원과 경찰이 포함되어 있었다. 국정원, 기무사, 경찰은 이들을 통해 피해자 가족들
의 이면 동향뿐 아니라 온라인 공간과 정부부처와 언론사와 대법원까지, 세월호참사와 관
련된 내용이라면 사실상 모든 동정을 낱낱이 사찰하고 무차별적으로 수집해 보고했다.
가) 국정원의 불법사찰과 이른바 ‘순화 활동’
(1) 불법 사찰: 피해자부터 대법원까지 무차별적 정보수집
국정원은 “대공, 대정부전복, 방첩, 대테러 및 국제범죄 조직”에 한하는 정보활동의 범위를
벗어나 세월호참사 관련 네티즌 활동부터 언론사 취재·보도 동향, 유가족 이면 동향, 시민
사회, 세월호 선원 재판관련 대법원 동향까지 사실상 세월호참사와 관련된 내용, 특히 정
부를 비판하거나 정부에 부담이 될 수 있는 이면동향을 지속적으로 장기간에 걸쳐 수집
157) 자치경찰 도입에 따라 2020. 12. 22. 법률 제17689호 전부 개정되면서 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직과 운영에 관한 법률’
로 그 명칭까지 변경되었다. 이 글에서는 개정 전의 법률을 말한다.
317
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
하여 보고하였다.
유가족들의 불만이 확대되고 있는 ‘배후’에 정부 불만 세력들이 있다고 판단한 국정원은
유가족 가운데 특히 정부에 비판적인 목소리를 내는 인물을 특정해 직무 범위와 무관한
첩보 수집 활동을 벌였다. 또한 개인정보보호법상 민감 정보로 분류되는 피해자 가족들
의 신원정보, 정치적 성향, 노동조합 활동 이력 파악하는 한편 이들이 ‘배후’ 세력과 연계
할 가능성과 동향, 피해자 가족들 가운데 주도 세력의 입지 등을 깊숙이 사찰했다.
국정원은 2014. 4. 21. 세월호참사 실종자 가족의 이름을 특정해 거명하며 ‘세월호 대책위
명단’을 보고하거나, 민주노총 금속노조 조합원 중 실종자 가족의 소속 지부를 확인해 보
고했다. 2014. 5. 2. 보고는 더욱 구체적이다.
세월호 사고를 둘러싼 유가족들의 對정부 불만·분노가 좌성향 세력들에 의해 악용될 수
있어 유가족 포용 노력 강화 등 세심한 관리가 필요하다는 여론(중략)
특히, ○○○○○○ 18개 단체가 세월호 유가족들을 위해 힘을 보태겠다고 발표(5.1)한 가운
데, 현재 유가족 대책위는 ○○○○○○ 2명이 주도
가. ○○○은 ○○○○○○으로 과거(’13.12) VIP사퇴 촉구 글을 자신의 페이스북에 게재한 反
정부 성향 인물로서 좌성향 단체와 연계 우려
나. ○○○은 팽목항 앞바닥 入水 기도(4.17), 英 BBC 인터뷰(4.18), 기자회견문 낭독(4.29) 등
을 통해 언론 주목을 받으면서 점차 강성化
- 「(○○○○) 좌성향 세력들의 세월호 유가족 악용 사전차단 필요 여론(OOO)」(2014. 5. 2.)
해당 보고서에는 1쪽 분량의 「세월호 사고 유가족 대책위원회 결성 경위 및 주요 활동」과
「세월호 사고 유가족 대책위원회 공동대표(3명) 특이 동향」이라는 제목의 붙임 문건이 있었
는데 세월호참사 유가족의 성명, 가족사항, 특이동향 등이 2쪽에 걸쳐 기재되어 있었다.
비판 세력과의 연계 차단이 핵심적인 과제라고 판단한 국정원은 2014. 4.~5.경 특정 실종
자 가족을 ‘비판 세력과의 연계점’으로 지목해 사찰했다. 나아가 특정 정치 성향 인물들의
유가족 대책위 내 입지, 유가족 대책위가 이들의 의견 수용하고 있는지 여부, 나아가 유가
318
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
족-비판세력 연계가능성 등 공개되지 않은 은밀한 특이동향에 대한 첩보까지 정보활동
의 대상으로 삼았다. 국정원은 시민단체인 참여연대와 가족들이 모처에서 만나 나눈 대
화 내용을 입수해 보고하기도 했다. 2014. 5. 26. 「(배포필, ○○○) 세월호 국민대책위, 유족대표
‘정권 퇴진 운동’ 동참 선동」의 내용 가운데 일부는 이러하다.
소위 ‘세월호 국민대책위’ 활동을 주도중인 ‘참여연대’ 등은 5.24 세월號 유족 대표단을 접
촉, ‘정권 퇴진운동’ 동참을 요청했으나 유족대표단을 거부
1. ‘세월호 국민대책위’는 5.24 대규모 집회를 앞두고 같은 날 유족 대표단과 서울시내 미상
처에서 오찬 회동(중략)
2. 이에 대해 유족측 대표단 ○○○○○○은
가. “유가족들의 생각이 서로 다르고, 자녀들이 죽어서 모인 것뿐인데, 유족대표들이 정권
퇴진을 주장하는 것은 맞지 않다”
나. “정권퇴진 주장은 특정 정파적 이해관계로 비춰져서, ‘진상 및 책임 규명, 재발방지대
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
책’ 등 우리의 요구를 퇴색시킬 수 있다”
다. “세월호 대참사는 특정 정권의 문제만은 아니다”고 주장하며, ‘정권퇴진’ 운동 참여에
제3장
는 단호한 거부 입장 피력
3. ‘세월호 국민대책위’ 대외협력위 ○○○○○○에서 ‘세월號’ 사건 선동 관련 ‘對정치권 및
유족 동참사업’을 전담, 연계세력 면밀 파악 필요
- 「(배포필, 000) 세월호 국민대책위, 유족대표 ‘정권퇴진운동’ 동참선동」(2014. 5 26)
2014년 8월경 세월호참사 피해자들은 세월호특별법 제정을 요구하며 국회와 광화문에서
단식농성에 돌입한다. 이에 국정원은 유가족 대책위 임원들 각각의 실명, 소속 정당, 과거
직업, 친분 관계, 성격 등 내밀하고 보호받아야 할 사적 정보를 상세하게 파악하고 온건/강
경/합리적 등의 성향을 분류해 보고서에 기재했다. 그 외 성금, 배보상 등에 대한 유가족
이면동향 관련해서도 지속적으로 보고한 사실이 확인된다.
국정원은 세월호 탑승자의 무사귀환을 바라는 안산시민사회연대, 세월호참사 피해자 가
족에 법률 조력자 역할을 하는 민변과 변협, 전국적으로 최소 618개 단체가 참여한 세월
호참사 국민대책회의의 이면동향도 첩보 수집 대상으로 삼았다. 특히 대규모의 국민대책
319
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
회의가 발족한 이후에는 개별 소속 단체의 성향, 주요활동 인물과 유가족들 간의 관계 뿐
아니라 내부 재정, 분담금 현황 등 내밀한 자금의 흐름까지도 파악해 보고했다.
국정원은 여론관리를 위한 이면동정 수집에도 적극적이었다. 국정원은 인터넷상의 “비방
세력”들이 세월호참사를 ‘대정부 비방 구실로 악용’을 시도하고 있다며 2014. 4. 19.부터 「세
월호 침몰 관련 네티즌 특이 동향」을 파악했다. 그리하여 네이버와 다음 등의 뉴스 게시판
에 시민들이 올린 댓글 중 정부와 대통령에 비판적인 게시물들을 ‘좌성향’, ‘선동’, ‘비방’ 등
의 적대적 기준으로 수집 분석했다. 또한 트위터, 웹 등 SNS상의 게시물도 사찰의 대상으
로 삼아 화면들을 캡처하여 보고했다. 세월호참사 관련 온라인에서 활동하는 인물을 특
정해 신원확인을 의뢰했던 사실도 확인되었다. 「세월호 관련 추가 신원확인 의뢰(14. 5. 1.)」
라는 문건을 보면 “1. 카카오스토리 이용자(필명: ○○○○) 2. 다음 아고라(○○○○) 3. URL: ○○
○○○○○○ 4. 트위터 필명: ○○○○ 5. 오늘의 유머 필명: ○○○○ 6. 트위터 필명: ○○○
○ 7. 다음 아고라 필명: ○○○○” 등의 구체적인 기록을 발견할 수 있었다.
국정원은 언론사 내부 협조자들을 통해 언론의 취재·보도 동향도 적극적으로 파악 입수
해 보고했다. 세월호 특보 체계가 ‘감성적인 보도로 민심을 자극하고 정부 책임론을 부추
긴다.’고 판단한 국정원은 이슈를 전환하고, 세월호 선원 및 선사에게로 국민들의 관심을
돌려 정부에 대한 책임 추궁을 피하며, 차분한 분위기로 전환해야 한다는 언론사 내부의
보도 방침을 확인해 보고했다. 특히 A사에 대해서는 “A사 등 신문사들은 청와대 홍보수
석실에서 세월호 침몰사건에 대해 너무 많은 지면과 자극적 보도 등으로 국정운영에 차질
을 빚고 있다며 보도분량 축소 및 자극적 보도 자체 등을 요청받고 있다며 수용 방침”이
라고 파악 보고했다. 또 ‘참사 100일 특집 보도’의 방향성 등을 확인해 첩보 보고했다.
국정원은 대법원 법원행정처 협력자 등을 통해서 선원 및 해경 수사 재판과 관련된 첩보
를 수집하고, 검찰 수사에 대한 여론 등을 수집하는 정보활동도 지속 수행했다. 수집된 정
보에는 ▲선원재판 판사 과거 이력 및 성향 ▲대법원의 예상되는 적용 법리 ▲세월호 재판
관련 법원행정처 사법지원실 내 TF 구성 동향 ▲대법원의 검찰에 대한 불만 및 기대 사항
▲대법원의 하급심 재판부에 대한 관여 및 이에 대한 하급심 법원의 불만 토로 ▲검·경
수사 평가에 대한 건의 사항 ▲검·경 수사 관리방안 제시 등이 포함되었다.
320
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
(2) 이른바 가족대책위 “순화 활동”과 “여론 지형 개선”
국정원은 세월호참사 피해자들의 특이동향을 수집하고 청와대 제언158)을 작성했을 뿐 아
니라 피해자 가족의 활동과 여론에 한 발 더 깊이 개입했다.
국정원은 자원봉사단체, 안산시 공무원, 경찰 등을 통한 이른바 ‘비노출 간접 활동’으로
가족대책위 활동에 개입했다. 그리고 이러한 활동을 스스로 ‘순화 활동’ 또는 ‘안정화’라고
불렀다. 이 같은 국정원의 조직적 계획적 개입은 2014. 5. 20. 「세월호 사고 안정화 ○○ 운
영계획」 및 관련성과와 조치사항 보고에서 확인되었다. 국정원은 “○○ 운영을 통해 좌파-
유가족 연계를 차단했다.”고 자평했다. 또 “○○을 통해 좌파 성향이 아닌 ‘건전한’ 유가족
대책위 구성을 유도했다.”고도 보고했다.
국정원은 ‘L□□아빠’로 알려진 유가족 M□□의 과거 이력(사생활) 폭로에도 관여했다. 이른바
“‘보수단체’의 M□□ 실체 집중 폭로 계획” 등에 대해 활동 내용, 일정, 확산 수단 등에 대해
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
대단히 구체적인 첩보를 수집해 보고하는 한편, 보수언론의 M□□에 대한 취재 계획 및
동향 등을 파악해 보고했다. 국정원 직원은 2014. 11. 10. 「세월호 사고관련 현황 및 조치내
제3장
용」 보고에서 “○○○ 이혼 후 자식을 방치하고 취미 생활을 하는 등의 이중적이고 가식적
인 실체를 폭로해 여론 전환”을 했다는 점을 성과로 기재하기도 했다.
국정원은 여론 지형을 “개선”하기 위해 보수단체, 보수 언론과 공조했다. 독립성이 보장되
어야 할 언론사의 취재·보도 방침을 확인하고 관리하는 한편, 정부에 비판적인 언론사에
대해서는 경영에 타격을 줄 방안을 강구했다. 특히 B, C, D 등이 세월호참사의 정부 책임
을 지나치게 강조하는 등 ‘좌편향’되었다고 판단, 이들 방송사와 언론사에 대해 중징계, 과
징금 부과, 광고발주·협찬금 축소 유도 등 압박 방안을 모색했다.
나) 기무사의 가족대책위와 실종자 가족 불법사찰 및 성향 보고
기무사는 안산 합동분향소 등에 310기무부대 소속 인원, 진도체육관과 팽목항 등에 610
기무부대 소속 인원들을 배치했다. 이들 부대는 2014. 10.경까지 피해자 가족의 ‘무리한 요
구’, 시민단체와의 연계 동향, 정치 이력 등 이면 동정을 수집해 일일보고서를 생산했다. 군
158) ‘제언(提言)’은 정보기관이 수집된 관련 정보를 기반으로 청와대 등에 대응·조치 방안을 조언하는 행위를 말한다.
321
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

과 무관한 민간인을 불법으로 사찰한 것이다. ◯ ◯ ◯ (나이)(성향: 중립)

예하부대에서 수집한 첩보를 바탕으로 대간·대테러 업무를 담당하는 3처는 세월호TF와
별도로 유가족 대책위 사찰 문건을 작성하기도 했다. 2014. 5. 29.~6. 9. 작성된 총 4쪽 분
량의 「‘세월호 피해자 대책위원회’ 확인 결과」에서는 유가족 대책위 편성을 ‘지도부와 하
부 조직으로 나누어 일사불란한 체계를 갖춘 조직’으로 묘사했다. 여기에는 주요 인물인
위원장과 대변인이 KBS 보도국장의 실언과 관련해서 청와대 앞 유가족 시위를 주도했던
사실, 노사모 출신이라는 정치적 성향, 페이스북에 대통령을 비난하고 대통령과 김기춘
비서실장을 포함해 국정조사를 요구하는 글을 올렸다는 등의 사찰 내용이 포함되었다. 3
처는 「종북 세력 촛불집회 확산시도 차단대책」(2014. 5. 30)의 ‘종북세’ 항목에 ‘세월호 피해
자 대책위(위원장 김○○ 정의당 당원, 대변인 유○○ 정의당 당원) 연계 진상규명 촉구 1000만인 서명 운동
전개’라는 등 민간인 피해자들을 사찰했던 내용을 기록으로 남겼다. 당시 3처 소속의 인
▶ 항상 눈물을 흘리는 등 여린 모습
▶ 별다른 주장 없음
- 「세월호 실종자 가족 분위기」(2014. 7. 9.)
같은 시기인 2014. 7. 8. 212기무부대 정보보안반은 실종자 가족인 R☆☆에 대해서도 온
라인을통해 사찰하여 네이버카페 닉네임·생년월일·핸드폰·학적 및 학번·거주지·이메
일 및 개인 블로그 주소·네이버 활동 내역·통장사본·주민등록증 사진 등을 수집하여
보고서를 작성하였고, 나머지 실종자 가족에 대해서는 언론보도 확인 결과를 각각 첨부
해 청와대 보고용 문서를 작성하는 부서인 정보융합실에 보고했다.
다) 정보경찰의 피해자와 시민단체 연계 동향 사찰

원은 “기무사 내부에서 피해자대책위 J□□, N□□을 ‘종북세로 분류하는 분위기’였다고 진 세월호참사와 관련된 경찰의 청와대 보고는 정보4과 등에서 수집·분석한 정보 보고를

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

술하였다.”고 진술했다. 바탕으로 하였다. <표 3-3>을 보면 정보4과가 작성한 보고서가 어디에 초점을 두고 작성
되었는지를 일부나마 확인할 수 있다.

제3장
특히 사령관 이재수는 7월경 진도 팽목항에 있는 실종자 가족들을 사찰하고 ‘세월호 정국’을
조기에 종료하기 위한 대처방안 마련을 지시했다. 이재수는 청와대 안보실장, 경호실장, 비서
표 3-3 정보 4과 작성 유가족·비판단체 동향 보고
실장에게 대면보고를 한 다음 날인 2014. 7. 6. 실시된 현안업무회의에서 “실종자 11명 중 단
작성일자 문서제목
원고 학생이 5명이면 이들 학부모에 대한 성향을 파악을 해서 일대일로 맨투맨을 붙이던 종
2014. 05. 06 온라인상 촛불집회 확산 선동세력 분석 및 대응
교계를 동원하던 국정원을 동원하던” 타협 방안을 강구하라고 격앙된 어조로 지시했다. 이 2014. 05. 08 좌파, 세월호 유가족 연계 시도 움직임 및 조치
에 610기무부대는 바로 그날 실종자 가족들의 개인별 성향을 분석한 뒤, 이미 입수한 인적사 2014. 05. 08 엄마의 노란손수건 활동, 운영진 분석 및 조치(Ⅱ)

항, 연락처, 안산시 담당관 연락처 등 정보와 함께 사령부에 보고했다. 각 개인별 성향을 표 2014. 05. 11 유가족 대책위 외부세력 개입 진단 및 대책(Ⅱ)

2014. 05. 16 세월호 원탁회의 ○○○ 등장 배경 및 전망

로 만들어 ‘강성/ 중립’으로 적시하고 ‘주요 언동내용’과 함께 보고한 내용은 이런 식이다.
미상 (14.불상) 촛불시위 흐름 진단 및 조치 고려사항

미상 15.4.경 세월호 투쟁 관련 좌파 내 주력분석 및 전망

◯◯◯ (나이)(성향: 강성)

▶ 정치적 성향은 없으나 정부의 구조대책에 불만이 많음

▶ 공무원·자원봉사자들과 친밀감 형성 정보4과가 작성한 자료를 종합해보면 경찰은 ▲세월호참사와 관련해 정부에 비판적인 인
▶ 범대본 회의 및 국조특위 면담 등 활동간 대표자격 언급
터넷 커뮤니티, 시민단체 활동가, 민변 변호사 등이 반정부 여론 확산에 기여하는지 여부
▶ 질타 후에는 각 부처에 미안하다고 사과하는 등 공적자리에서는 온순
등을 사찰했고, ▲세월호참사 유가족의 정당 활동 내역, 정치성향, 노조 활동 내역 등 개

322 323
제3장
인정보보호법상 민감 정보에 해당하는 내용을 수집했으며 ▲유가족 가운데 정부에 비판
적인 인물들로부터 그렇지 않은 유가족들을 배·보상을 통해 이탈시키는 등의 ‘비판 활동
제압 방안’을 제안하는 등 범죄 예방과 무관한 불법 정보활동을 했다. 다음은 2015. 4.경
정보4과가 작성한 「세월호투쟁 관련 좌파 내 주력분석 및 전망」의 일부다.
특히 정보4과가 작성한 2015. 4.경 「세월호투쟁 관련 좌파 내 주력분석 및 전망」을 보면 “사
고 초기부터 진도·안산에서 활동해 온 소위 O□□ 사단(O□□·P□□·Q□□·R□□ 등)은 유가족
과 깊은 신뢰관계 유지”하고 있고, “특히 가족협의회 2기 집행부는 유가족의 신뢰가 두텁
지 못하자 1기 집행부에 비해 좌파단체에 의존하려는 성향”을 보이고 있다며 당시 가족협
의회를 “크게 現집행부(100가정) 및 前집행부(60가정), 現집행부에 불만을 갖고 사퇴한 S☆☆
前대협위원장派(50가정), 관망派(40가정)로 분류 가능”하다고 분석하였다.
그림 3-4 「세월호 투쟁 관련 좌파 내 주력분석 및 전망」(2015. 4.)
324
국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
여기에 대해 보고서는 건전언론 등을 통해 정치투쟁 변질의 문제성을 지속부각하고, 집
회·시위 시 불법행위에는 원칙대응 하는 한편 “배·보상 등 신속한 후속조치를 통해 일반
유가족들의 이탈을 유도, 투쟁 동력을 최소화”하고 “투쟁 종료 이후 추모재단 등에 좌파세
력 개입여부를 지속 모니터링”해야 한다고 제언하였다.
정보기관 민간인 사찰 수사 요청과 세월호참사 특수단 수사결과
○ 기무사의 민간인 사찰
2020. 1. 6. 위원회는 「前기무사 및 청와대 관계자 등의 민간인 사찰혐의에 대한
조사내용 공개 및 수사요청의 건」을 의결하고, 2014년 당시 청와대 관계자와 국
방부장관 김기춘 등 5명과 기무사 관계자 김대열 등 66명을 대상으로 ‘직권남용
죄 및 업무방해죄’로 세월호참사 특수단에 수사를 요청하였다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
위원회가 수사요청한 취지와 내용은 기존 국방부 검찰단과 서울중앙지검의 수
사와 달랐다. 기존의 수사에서 사찰의 지시자에게는 직권남용죄의 가해자 지위
제3장
를, 사찰을 실행한 기무사 인원들에게는 피해자 지위를 부여했다. 그러나 위원회
는 기무사의 민간인 사찰에서의 피해자는 사찰의 당사자였던 세월호참사 피해
자들이라는 점이 사법절차를 통해서 확인되기를 바랐다. 그래서 청와대와 기무
사 지휘부, 사찰의 실행자였던 예하부대원을 모두 포함하여 공모하였을 개연성
을 주장하고, 기무사의 민간인 사찰행위가 실제로 사찰을 당했던 세월호참사 피
해자의 권리행사를 방해했는지를 수사해 달라는 것이 수사요청의 취지였다.
세월호참사 특수단은 2021. 1. 15. 당시 대통령이었던 박근혜, 청와대 비서실장
김기춘을 비롯하여 당시 기무사 지휘부와 성명불상의 인원에 대해 △직권남용
권리행사방해 △업무방해 △개인정보법 위반 등의 혐의로 수사하였다.
세월호참사 특수단은 청와대 관계자인 박근혜, 김기춘, 김장수, 김관진, 한민구가
기무사에 대한 일반적인 직무 권한이 존재하고, 기무사령관 이재수로부터 직접
보고서를 제공받은 사실을 인정하면서도 공모관계는 부인하였다. 기무사령관 이
재수가 청와대에 들어가 직접 보고한 사실이 인정되고, 청와대 보고 후 기무사
325
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
산하에 세월호 TF가 구성된 정황이 확인되며, 세월호 TF의 결과물인 ‘중요보고’
가 모두 청와대에 보고되었다는 사실은 묵시적 승인의 구체적 근거라 할 수 있
다. 그러나 증거불충분(혐의없음)으로 결론을 내렸다.
공무원이 직권을 남용하여 다른 공무원에게 의무 없는 일을 하게 하였고 그 결
과 타인의 권리행사에 방해가 되었다면, 권리행사 방해라는 측면에서는 공무원
인 지시자와 실무자 모두 공동가공의 의사와 기능적 행위지배가 있었다고 볼 가
능성이 있으므로 경우에 따라 관련 공무원 전원이 권리행사 방해의 공범이 될
수 있다. 그러나 세월호참사 특수단은 세월호참사 유가족의 권리 침해 등이 없다
고 판단하였다. 또 세월호참사 특수단은 피의자들의 사찰행위가 세월호참사 피
해자 가족 및 유가족 대책위의 의사와 무관하게 개인정보 및 인적사항·동정을
수집한 것으로서, 기무사령부의 일반적인 권한에서 벗어나 무차별적으로 민간
인 관련 정보를 망원·탐문·인터넷 검색 등의 방법을 통해 비밀리에 행한 것이므
로 헌법에서 보장된 세월호참사 피해자 가족들의 기본권을 침해한 것이라는 국
방부 보통군사법원의 판단도 받아들이지 않았다.
○ 국가정보원의 민간인 사찰
2020. 4. 21. 위원회는 「국가정보원의 민간인 사찰에 대한 수사요청 및 공개(안)」을
의결하고, 2014년 당시 국정원 직원 손○○ 등 6명에 대해 ‘국가정보원법상 직권
남용죄’로 서울중앙지방검찰청(세월호참사 특수단)에 수사를 요청하였다.
세월호참사 특수단은 국정원의 직원의 국정원법 위반 등의 혐의로 수사를 하였
으나 2021. 1. 15. 불기소 결정을 내렸다. 세월호참사 특수단은 정보수집 과정에
서 미행, 도·감청, 해킹 등의 수단이 사용된 정황은 확인되지 않고, 세월호참사
유가족과 관련한 여론을 악화시킨 정황도 없으며, 보고서에 유가족들을 압박하
거나 하는 등의 내용이 없고, 유가족들의 구체적인 권리의 행사가 현실적으로
방해되었다고 보기 어렵다는 등의 판단을 내렸다. 또, 국정원의 첩보수집 활동지
침에 따르면 상황보고의 대상으로 ‘대형사건·사고 관련 동향’이 명시되어 있고,
세월호 침몰의 명확한 원인이 확인되지 않은 상황에서 북한 등의 테러 가능성을
326
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
완전히 배제할 수 없었던 점에 비추어 피의자가 세월호 사고 동향을 파악했다는
사실 자체만으로 곧바로 위법한 행위가 되는 것이라고 보기는 어렵다고 결론 내
렸다. 결국 국정원 직원들의 범죄혐의를 인정할 만한 증거가 불충분하다고 결론
을 내렸다.
세월호참사 특수단은 수사 과정에서 국정원 직원이 작성한 사찰 문건의 결재선
이나 활용내역, 평가점수를 부여받은 사실, 지시여부 등을 확인하였다. 그러나
세월호참사 특수단은 국정원에 대한 압수수색 영장이 기각된 후 추가적인 진술
청위나 증거 입수를 적극적으로 진행하지 않았다. 심지어는 국가정보원법에서
국정원의 직무를 한정적·제한적으로 열거한 취지에 따라 피의자들이 국정원법
에 따라 나열된 직무만을 하여야 한다는 사실을 외면하고, 대외적·법적 구속력
이 없는 내부 지침인 ‘첩보수집 활동지침’을 내세워 불기소 결정을 내리는 근거로
삼았다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
○ 총평
제3장
세월호참사 특수단이 정보기관의 세월호참사 피해자등에 대한 사찰의 증거를
확보하기 위해 적극적인 노력을 했어야 한다는 지적은 피할 수 없다. 위원회는 국
정원 세월호(號) 키워드 검색 결과 열람(68만 건 중 52만 건)을 통하여 대량의 사찰 관련
문건을 확인할 수 있었다.
또, 직권남용권리행사방해죄를 협소하게 해석함으로써 직권남용권리행사방해
죄의 가해자였던 사찰의 실행자들에게는 면죄부를 주었다. 결국 세월호참사 특
수단의 처분으로 국정원과 기무사 사찰의 실제 피해자였던 세월호참사 피해자
들은 여전히 사법적으로는 ‘피해자’로 이름을 얻지 못했다.
327
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

3) 세월호참사에서 정보기관 불법사찰의 목적 대했다. 청와대에서 활용될 만한 정보를 수집하여 제언하려면, 청와대가 어떤 정보를 필
요로 하는지 알아야 했다. 정보기관들은 청와대 내부 정보수요를 파악하는 기능을 별도
정보 수집 행위는 국정원·기무사·경찰 등 정보기관 활동의 요체다. 정보기관의 정보활동 로 두기도 하였다. 일례로 <그림 3-5>은 기무사의 「지휘참고자료」 중 일부다. 2014. 5. 9.자
은 정보 수요자를 전제로 한다. 국정원·기무사·경찰의 정보 수요자는 청와대였다. 청와대 자료를 보면 당시 청와대의 관심사 중 하나는 “촛불시위와 좌파개입 등 변질 여부를 집중
는 세월호참사의 진상규명을 요구하고, 정부에 책임을 묻는 피해자와 국민을 적대시하였 관리하는 것”임을 파악해 기무사 인원이 내부 보고하였다.
으며, 보수단체와 여론을 통해 제압하려 들었다. 청와대는 국민과 피해자 가족들이 구조
실패 책임을 묻고 진상 규명을 요구하는 목소리에 △유언비어, 국론분열 발언, VIP 비방
등이 제기될 때 이를 응징하고, 세월호참사의 원인을 “선장・선원의 배반적 유기행위, 해경
초동구조 작전의 실패, 유병언 일당 탐욕”으로 축소, 전환하고자 하였다. 그리하여 △촛불
시위/좌파 개입 등 변질 여부를 집중 관리하고 △세월호참사 진상 규명을 요구하는 피해
자 가족과 일반 시민의 요구를 “무리”한 요구로 축소, 폄훼하였다. 또 △유가족을 ‘순수 유
가족’과 ‘강성’ 또는 ‘배후’와 연계된 유가족을 분리하여 관리하였고, 유가족의 주장을 “극
단적”이라고 폄훼하여 무력화시키려 하였다. 나아가 △국민을 보수와 “좌파(좌익, 반정부, 종북)”

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

로 나누어 보수를 동원하여 좌파를 제압, 여론지형을 개선하고, 이른바 ‘세월호 정국’을 조
기에 종결하고자 하였다. 다른 한편으로는 배·보상과 실종자 가족 설득을 통하여 세월호

제3장
정국의 조기 종결을 꾀하였다.

정보수요자인 청와대가 위와 같은 정책기조를 가졌다면, 이와 같은 기조를 뒷받침하고 실

행방안을 마련하는 것이 곧 세월호참사에서 정보기관의 정보활동 목적이 된다. 특히 피
해자를 대상으로 한 청와대의 대응기조와 국정원, 기무사, 정보경찰의 첩보 수집, 청와대
보고 내용 등을 비교해보면 시기별로 청와대 대응 기조와 유사한 흐름을 가지고 있음을
알 수 있다.
정보기관은 세월호참사 피해자 가족과 정부에 비판적인 시민단체 등의 이면 동향을 수집
하여 보고하고, 제언함으로써 청와대 세월호참사 대응기조의 근거를 마련하는 도구적 기
능을 충실히 수행하였다.
위원회 조사내용을 살펴보면 국정원, 기무사, 경찰 소속 직원들은 본인들이 작성한 보고
서가 청와대에 보고되었을 때 그 내용이 관련 기관으로 하달되거나 정책에 반영되기를 기
그림 3-5 기무사가 작성한 「지휘참고자료」(2014. 5. 9)
위원회가 입수한 서울중앙지검 정보경찰 압수수색 관련 자료에서도 정보수집, 특히 정책
정보의 수집이 누구를 위한 것인지 명확히 확인된다. 정보경찰 교육자료로 보이는 「정책
정보의 이해와 필요성」(2014. 10. 30.)을보면“Ⅲ.누구에게팔것인가?-VIP당신은누구십니까?”
라는 제목 아래, “모든 정책정보는 기본적으로 국정 최고 결정자인 VIP에게 보고, 평소 말씀·
강조사항·행동 등을 유심히 살펴 ‘국정기조’에 맞는 보고서를 작성해야”한다고 기재되어
있다. 문건은 정보경찰의 역할로서 “정책에 대한 여론·생생한 반응 등을 신속히 보고하여
국민들의 어려움 아픔을 달래주기 위해서는, 무엇보다 각 읍·면 단위까지 촉수조직을 갖
추고 있는 ‘경찰’의 역할이 필요”하다고 강조하였다.

328 329
 제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
● 주요사건

세월호참사 시기별 정보기관 정보보고와 청와대 대응

● 청와대 대응
● 국정원의 청와대 보고
● 주요사건
● 주요사건 ●●주요사건
기무사의 청와대 보고

세월호참사
세월호참사시기별
시기별정보기관
정보기관
세월호참사 정보보고와
정보보고와
시기별 청와대
청와대
정보기관 대응
대응 청와대 대응
정보보고와
● 청와대
● 청와대
대응 대응 ● 주요사건 ●●청와대 대응
경찰의 청와대 보고

세월호참사 시기별 정보기관 정보보고와 청와대 대응

● 세월호침몰사고 관련 ● 국정원의
● 국정원의
청와대청와대보고●보고
청와대 대응 ●●국정원의
국정원의청와대 보고
현장보고
● 안산시민단체 ● 안산지역
일일동향(계속) 일일동향(계속) ● 기무사의
● 기무사의
청와대청와대보고●보고
국정원의 청와대 보고 ● ●기무사의
기무사의청와대 보고
현장보고
사찰(계속)
● 정부책임론 비화 ● 경찰의
●유가족 경찰의
●연계청와대 청와대
보고 보고
선전·선동 ● 기무사의 청와대 보고 ● ●경찰의 청와대
경찰의 보고
현장보고
● 세월호참사 ● 촛불시위 흐름 ● 법률조력단체
방지 대책 ● 가족대책위
● 세월호침몰사고
● 세월호침몰사고관련 관련 ● 세월호침몰사고 관련 ● 안산지역 및 유가족 사찰(계속) 국정원의
●가능성 국정원의
현장보고
●선제대처 현장보고 경찰의 ● 국정원의 현장보고
일일동향 일일동향
● 안산시민단체
● 안산시민단체 ●● 안산지역
●명단안산지역
안산시민단체보고/ 후속조치 방안
● 안산지역 진단 및 대책 등/ ● 일반인 피해자 ●●
유가족 조기청와대 보고
(계속) (계속) 일일동향(계속) 동향 일일보고(310)(계속) 일일동향 일일동향 지원 강화 필요/ 기무사의
● 기무사의
●●촛불집회 현장보고 현장보고
● 세월호침몰사고 관련 ● 팽목항·진도체육관 사찰(계속)
사찰(계속) 사찰 (계속) (계속)
비판세력의
(계속) 일일동향
(합동영결식/보상금/
(계속) 장례마친 유가족 ● 좌파단체, 전망/ 안정화
● 유도, 현장보고 ● 기무사의 현장보고
국정원의
● 외부선동세력 ● 안산지역
● 정부책임론
● 정부책임론비화 비화 ● 정부책임론 비화 ● 유언비어 검색 보고(212) ● 언론사 취재방침 ● 네티즌 특이 동향 ● 안산시민단체 세월호 투쟁실태 미담발굴/생존자 ·희생자 연계 진도 합류 예상 유가족 ‘정부상대
연계 선전·선동 촛불 일반시민 위장 ●사이버
●여론
경찰의 추이 현장보고
경찰의
현장보고분석 반정부 활동 가담 ● 온라인상 촛불집회 확산
방지 대책방지 대책
일일동향(계속) 동향 일일보고(610) (계속) 파악 ● 가족대책위 파악(계속)
● 가족대책위 개입정황 보고(3처)
사찰(계속) ●●세월호참사 세월호참사
●보고
가족대책위
일일동향
● 촛불시위● 촛불시위
흐름
(계속) 흐름
● 세월호참사
불순세력 차단 등)
● 법률조력단체
●●법률조력단체
외부연대
촛불시위 흐름우려
● 유가족 ● 유가족
연계 선전·선동
소송‘ 대화 목격 ● 법률조력단체침투 촛불 확산시도 (맘카페 등)
● 유가족 연계 선전·선동
방지 등 ● 기무사의 현장보고 ● 경찰의 현장보고
선동세력 분석(정보4과)
방지(계속)대책 가능성 가능성선제대처 선제대처 사찰 가능성 선제대처
●●안산지역 ● 안산지역
정부책임론 및 유가족
비화및 유가족 ● 안산지역 및 유가족 명단 보고/명단 보고/ 후속조치
명단 후속조치
보고/방안 방안 진단 및진단 ● 일반인
대책및등/대책 등/ 일반인
피해자 피해자
● 후속조치 방안 사찰(계속) 사찰진단(계속)
및 대책 등/ ● 일반인 피해자
● 법률조력단체 ●●유가족
(계속)
● 유가족
유가족 조기 조기
연계 선전·선동 ● 경찰의
● 유가족 조기 현장보고
동향 일일보고(310)
방지 대책 동향 일일보고(310)
(계속) (계속) 2014.04.16 동향 2014.04.17
일일보고(310) (계속) 2014.04.18 2014.04.19
● 가족대책위2014.04.20 2014.04.21 ● 세월호참사
장례마친 2014.4.23
장례마친
유가족 유가족 ●
지원 2014.4.25
촛불시위
강화
지원 필요/
강화흐름 필요/
(합동영결식/보상금/● 좌파단체, 2014.04.28
장례마친 유가족 ●사찰
● 좌파단체, 지원
촛불집회 2014.04.29
강화
● 촛불집회 필요/
전망/ 전망/ ● 안정화 2014.05.01 2014.05.02
● 촛불집회 전망/ 2014.05.04 2014.05.06 2014.05.07
● 팽목항·진도체육관
● 팽목항·진도체육관 ●●안산지역 및 유가족 ● 네티즌 비판세력의 비판세력의 (합동영결식/보상금/
(합동영결식/보상금/
비판세력의 가능성안정화
좌파단체, 유도,
선제대처 유도, 안정화 유도,
● 팽목항·진도체육관 진단 및 대책 등/ ● 일반인 피해자
후속조치 방안 (계속)
● 유언비어 ● 유언비어
검색 보고(212)
검색 보고(212) 언론사 ● 언론사
취재방침 ● 네티즌
취재방침● 유언비어 특이 동향
검색 ● 외부선동세력
특이보고(212)
동향 ● 외부선동세력
● 언론사 취재방침 세월호● 네티즌
세월호
투쟁실태 특이 동향 명단
투쟁실태 보고/
● 외부선동세력 미담발굴/생존자
미담발굴/생존자
세월호 ·희생자 진도
·희생자 연계
투쟁실태 연계 합류
진도예상합류 예상 유가족 유가족
‘정부상대
미담발굴/생존자‘정부상대 촛불
·희생자 연계일반시민
촛불진도일반시민
합류
위장예상 위장 사이버 유가족 사이버
여론 ‘정부상대
추이
여론분석추이 분석반정부 반정부
활동 가담
촛불 일반시민 활동
위장● ●유가족
●
온라인상
가담 온라인상 조기
촛불집회
사이버 촛불집회
여론 확산
추이 분석확산 반정부 활동 가담 ● 온라인상 촛불집회 확산
동향 일일보고(610)
동향 일일보고(610) 동향
동향 일일보고(310)
일일보고(610) 개입정황 개입정황
보고(3처) 지원 강화 필요/
파악 보고(3처) 촛불집회
●방지 전망/
(계속) 장례마친 유가족
(계속) (계속) 파악 파악 파악(계속)파악(계속)
(계속) 보고 보고 파악(계속) 개입정황 보고(3처) 불순세력
비판세력의 보고불순세력
차단 등)차단 등) 외부연대 우려 우려 소송‘불순세력
외부연대
(합동영결식/보상금/ 대화
소송‘목격대화
차단 목격 침투 촛불
등) 침투외부연대
확산시도 우려 ● 좌파단체,
촛불 확산시도 소송‘(맘카페
(맘카페 대화
등) 목격등) 침투 등방지확산시도
촛불 등 선동세력안정화
선동세력 유도,
분석(정보4과)
(맘카페 분석(정보4과) 방지 등
등) 선동세력 분석(정보4과)
(계속) (계속) ● 팽목항·진도체육관 (계속)
● 유언비어 검색 보고(212) ● 언론사 취재방침 ● 네티즌 특이 동향 ● 외부선동세력 세월호 투쟁실태 미담발굴/생존자 ·희생자 연계 진도 합류 예상 유가족 ‘정부상대
● 세월호TF 구성촛불 일반시민 위장 사이버 여론 추이 분석 반정부 활동 가담 ● 온라인상 촛불집회 확산 ● 유족에게
2014.04.16 동향
2014.04.16 (계속)
일일보고(610)
2014.04.17
2014.04.17 (계속) 세월호
2014.04.18 참사 2014.04.19
2014.04.18
2014.04.16 2014.04.19 2014.04.20
2014.04.17
파악 2014.04.20
파악 실종자 학부모2014.04.21
●(계속)
2014.04.18 2014.04.21
개입정황 보고(3처)
2014.04.19 2014.4.23
●2014.4.23
실종자학부모 2014.4.25
보고2014.04.20 2014.4.25 2014.04.28
2014.04.21
● 비서실장 불순세력 2014.04.28
2014.4.23
● 청와대
차단 등) 2014.04.29
2014.04.29
외부연대● 가족대책위
우려
2014.4.25 2014.05.01
소송‘ 2014.05.01
대화 목격
2014.04.28 2014.05.02
침투 촛불2014.05.02
2014.04.29
확산시도 2014.05.04
2014.05.04
● 2014.05.01
유가족
(맘카페 등)‘강성화‘ 등 청와대 2014.05.07
2014.05.06
2014.05.06
●
2014.05.02
방지 2014.05.04
2014.05.07
선동세력 분석(정보4과) 2014.05.06 2014.05.07
반정부선동
구조인력 과장 중단 및 수색·구조 “국가안보실은 단원고 주도인물 보고 상황의 중심을 먹혀들지
2014.04.16 2014.04.17 2014.04.18 2014.04.19
책임있는 구조활동 촉구
2014.04.20 2014.04.21
지연에 항의,
“유언비어
2014.4.23 2014.4.25 2014.04.28
유가족 대책위
2014.04.29 2014.05.01 2014.05.02 2014.05.04 2014.05.06 2014.05.07 않는 상황
재난 컨트롤 ● 해경과 유병언 일가 안산으로 이동,
세월호세월호 참사 참사 청와대로 진원지를
행진 ● 가족대책위 ● 세월호TF
● 세월호TF
타워가 구성 구성
아니다“ 발표 발족 ● 세월호TF 구성 청와대 청와대
● 유족에게
● 유족에게 ● 유족에게
● 실종자 ●세월호
실종자 참사
학부모 학부모 ● 실종자학부모
●●실종자
실종자학부모
학부모● 비서실장● 비서실장 ● ●
청와대
● 실종자학부모
청와대 ● 비서실장
● 가족대책위 ● 청와대 ● 가족대책위 ● 유가족 ‘강성화‘‘강성화‘
● 유가족 ● ● 강력 응징,
● 유가족 ‘강성화‘ ● 청와대
촛불시위 변질여부 반정부선동반정부선동 반정부선동
끝까지 추적하여 국민의보고 ‘공동의 적‘에 ● 유족에게 2014.05.08
세월호 참사 구조인력 구조인력
과장 중단 과장및중단●및실종자 학부모 수색·구조 수색·구조과장 중단●
구조인력 및실종자학부모
“유언비어“유언비어 수색·구조
“국가안보실은
“국가안보실은 ● 단원고단원고 “국가안보실은 단원고 구성 주도인물
● 세월호TF 보고 보고
주도인물 상황의 상황의 중심을 중심을 주도인물 청와대 전선 형성 제언 상황의 집중관리 중심을 먹혀들지 먹혀들지 먹혀들지
책임있는 책임있는
구조활동 구조활동
촉구 촉구 지연에 지연에
항의, 항의,
책임있는 구조활동 촉구 ● 비서실장
재난 지연에
컨트롤 항의,
재난 컨트롤
“유언비어
책임을
청와대
유가족유가족 묻도록
대책위대책위
● 가족대책위 ● 비서실장
유가족 대책위 ● 해경과
● 유가족 ‘강성화‘ ● 대항하는 않는 상황
않는 상황 반정부선동 않는 상황
재난 컨트롤 ● 해경과
유병언 유병언
일가 일가 안산으로
주도인물 안산으로
보고 이동, 이동, 안산으로 이동, ● 온라인상 촛불 선동
행진 행진진원지를 진원지를
구조인력 과장 중단 및 수색·구조 단원고 ● 해경과 유병언
상황의 중심을 일가 먹혀들지
청와대로 청와대로 “유언비어
타워가 청와대로
타워가
아니다“ 행진
아니다“
발표 발표 진원지를
“국가안보실은
발족 할 발족
것” 타워가 아니다“ 발표 발족 세월호회의 외부인사
강력 응징,
강력 응징, 강력 응징, 않는 상황 움직임 및 전망/
책임있는 구조활동 촉구
끝까지지연에 항의,
끝까지
추적하여 추적하여진원지를 재난
끝까지 컨트롤 추적하여 유가족 대책위 경계 지시 ● 촛불시위
해경과 촛불시위
유병언 변질여부
일가 변질여부안산으로 이동, 촛불시위 변질여부
청와대로 행진 국민의 국민의
‘공동의‘공동의
적‘에 적‘에 국민의 ‘공동의 적‘에 2014.05.08
2014.05.08 장례·보상통해
2014.05.08
타워가 아니다“ 발표 발족 집중관리
강력 집중관리
응징, 집중관리
책임을 책임을
묻도록 묻도록 끝까지 추적하여 책임을
● 비서실장● 묻도록
비서실장 ● 비서실장 대항하는 대항하는
전선 형성 전선제언
형성 제언 촛불시위
대항하는 전선변질여부
형성 제언 외부세력 개입 차단
국민의 ‘공동의 적‘에 ● 온라인상
● 온라인상
촛불 선동촛불 선동 2014.05.08 ● 온라인상 촛불 선동
할 것”할 것” 세월호회의
할 것” 세월호회의외부인사 외부인사 세월호회의 외부인사 집중관리 좌파및유가족
책임을 묻도록 ● 비서실장 대항하는 전선 형성 제언 움직임 움직임
및 전망/및 전망/ ●
움직임 전망/ 연계
경계 지시 경계 지시 경계 지시 ● 온라인상 촛불 선동 시도/
할 것” 세월호회의 외부인사 장례·보상통해
장례·보상통해 장례·보상통해
외부세력 외부세력
개입 차단 개입 차단 움직임 및 전망/ 엄마의
외부세력 개입 노란차단손수건
경계 지시 활동 분석
장례·보상통해
● 좌파● 유가족
좌파 유가족
연계 연계 외부세력 개입 차단 ● 좌파 유가족 연계
시도/ 시도/ 시도/
엄마의 엄마의 노란 손수건● 좌파 유가족 연계
노란 손수건 엄마의 2014.05.09
노란 손수건
활동 분석활동 분석 시도/ 활동 분석
엄마의 노란 손수건
활동 분석 ● 가족대책위
2014.05.09
2014.05.09 ● 실종자 ‘인정사망’ KBS국장 발언항의,
2014.05.09
● 비서실장 ● 제3자 개입에 따른
처리 후 보상금 대통령 면담 요구하며
“유가족 과도한 요구” ● 세월호 국민대책회의 사찰 왜곡·변질 방지/ 2014.05.09
● 단원고-일반인 유가족 갈등 ● 사령관, ● 유가족 무리한 요구 ●
● 가족대책위 유가족대책위
● 가족대책위 외부세력 지급을 통해 청와대
● 가족대책위
앞 연좌
공안대책협의회

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

첨예에 따른 제언 유가족 대변인 확인 지시(310) ● ‘세월호사고 안정화 ○○’ 운영(계속) 수집 지시 (610, 310) 개입 확인 조기 매듭 등
2014.6.16 가동 필요 KBS국장 KBS국장
발언항의,발언항의,● 가족대책위 KBS국장 발언항의,
● 비서실장
● 비서실장 ● 비서실장 ● 제3자● 개입에
제3자 개입에
따른 따른 ● 제3자 개입에 따른 ● 실종자● 실종자
‘인정사망’
‘인정사망’ ● 실종자 ‘인정사망’ ● 청와대 대변인
왜곡·변질 방지/ 처리 후처리 후 보상금 대통령대통령
보상금 면담 요구하며
면담 요구하며 처리 후 보상금
KBS국장 발언항의,
대통령 면담 요구하며
“유가족“유가족
과도한과도한 요구” 요구”
● 비서실장 ● 단원고-일반인
● 단원고-일반인“유가족
유가족 갈등과도한
유가족 갈등요구” 사령관,
● 유가족 사령관,
● 갈등
● 세월호 ● 세월호
국민대책회의
국민대책회의
사찰 사찰 ● 세월호 국민대책회의 사찰 왜곡·변질 왜곡·변질
방지/ 방지/
● 유가족대책위
● 유가족대책위외부세력 지급을
외부세력 지급을
통해 통해 청와대
● 실종자청와대
앞‘인정사망’
연좌앞 연좌 지급을 통해 청와대“순수 유가족“
앞 연좌
● 단원고-일반인 ● 사령관,2014.05.28 ● 유가족 ● 유가족
무리한 무리한
요구 요구 공안대책협의회
공안대책협의회 ● 제3자 개입에
● 유가족 무리한 요구 따른 ● 유가족대책위 외부세력 대통령 면담 요구하며
2014.06.11 2014.06.10 2014.06.07 2014.05.29 2014.05.25 2014.05.20 공안대책협의회
2014.05.17 2014.5.16 처리 후 2014.05.11
보상금 2014.05.10
2014.6.16 “유가족 과도한 요구”
2014.6.16
첨예에 첨예에
따른 제언 따른 제언 첨예에 따른 제언 유가족 유가족
대변인 대변인
확인 지시(310)
확인 지시(310) ● ‘세월호사고
● ‘세월호사고
유가족 대변인안정화
확인안정화
○○’ 운영
○○’
지시(310) 운영(계속)
(계속)
● 세월호 국민대책회의 사찰 ● ‘세월호사고
수집 지시 지시2014.05.23
수집(610, 안정화
(610, ○○’
310) 310) 운영가동 2014.5.22
(계속)
필요가동 필요 수집 왜곡·변질
지시 (610,방지/
310) 개입 확인개입필요
가동 확인 조기 매듭
조기 등매듭 등 개입 확인 조기 매듭 등 발언으로
청와대 앞 연좌

제3장
2014.6.16
● 단원고-일반인 유가족 갈등 ● 사령관, ● 유가족대책위 외부세력 지급을 통해
● 생존자가족 ● 유족들의 ● 유가족 설득으로 ● 유가족 무리한 요구 공안대책협의회 ● 청와대 ● 청와대
대변인대변인 ● 비서실장 ● 청와대 대변인시사
첨예에 따른 제언 ● 대통령
● 침몰해역유가족 대변인 확인 지시(310)
장외투쟁 가세, ● ‘세월호사고 안정화 ○○’ 운영(계속)
비판세력·유가족간 수집 지시● 시민사회
(610, 310) 가동 필요
● 대통령 개입●확인가족대책위 조기 매듭 등 배후가능성
2014.6.16 ○○○이 추모공원 조성/
“순수“순수 유가족“ 유가족“ ● 기무사에
모든 수단과 2014.05.28
2014.05.28 여론지형의
2014.05.28
연계 차단 세월호참사 “참사의 근본적 대통령 면담 청와대 대변인 “순수 유가족“
2014.06.11
2014.06.11 2014.06.10
2014.06.10 2014.06.07 전권을 행사 2014.05.29
2014.06.07
2014.06.11 2014.05.29
2014.06.10 희생자
2014.06.07가족대책위 2014.05.25
2014.05.25
2014.05.29
변곡점이 될 것 2014.05.23 2014.05.252014.05.20
2014.05.232014.5.22
2014.5.22 2014.05.20
2014.05.23 2014.05.17 2014.05.17 2014.5.16
2014.5.22 2014.05.20
2014.5.16 2014.05.11
2014.05.11
2014.05.17 2014.05.10
2014.05.10
2014.5.16 2014.05.11 2014.05.10
유가족
변질 우려 및 국민대책회의 원인은 천만인 서명운동 발언으로 발언으로 “순수 유가족“
● 유가족 특이 동정
발언으로
● 생존자가족
● 생존자가족
강경분위기 선동 유족들의
생존자가족 ●2014.06.07 ●방법을
유족들의 동원하여 ● 유가족
압박방안 2014.05.28
2014.05.29 ● 유가족
설득으로
● 유족들의 설득으로 2014.05.25 ● 유가족 설득으로 발족 유병언 일가“ ● 발언 보상방안 확인 지시 보고 지시 (610, 310)
● 대통령2014.06.11
● 대통령
● 침몰해역
● 침몰해역
●
2014.06.10 ● 대통령 ● 침몰해역 ● 시민사회2014.05.23
● 시민사회 2014.5.22 2014.05.20
● 대통령
● ● 대통령
시민사회 ● 2014.05.17
가족대책위
● 가족대책위 2014.5.16
● 대통령 ●
시작
● 2014.05.11
비서실장 비서실장
가족대책위 배후가능성 배후가능성
2014.05.10 시사 시사 ● 비서실장
발언으로 배후가능성 시사
○○○이 ○○○이 추모공원 조성/ 조성/ 장외투쟁
추모공원
○○○이
장외투쟁
유병언
가세, 가세,
검거 추모공원 조성/ 비판세력·유가족간
비판세력·유가족간
장외투쟁 가세, 비판세력·유가족간
여론지형의 여론지형의 ● 유족들의 연계 차단
연계 차단 ● 유가족 설득으로 세월호참사 세월호참사 “참사의 “참사의
근본적 근본적 기무사에 기무사에 기무사에
행사 행사 모든 수단과 모든 수단과 ●희생자
● 생존자가족
대통령 희생자
가족대책위 ●모든
침몰해역 수단과 여론지형의 연계 차단 세월호참사 대통령 대통령
면담 면담 “참사의 근본적 대통령 면담 ● 비서실장 배후가능성 시사
전권을 전권을 전권을 가족대책위
행사 희생자 가족대책위
장외투쟁 가세, 비판세력·유가족간 국민대책회의 ● 시민사회 ● 대통령 ● 가족대책위
○○○이 변질 우려변질및우려 및
변곡점이지시
추모공원변곡점이
될 조성/
것 될것
변질 우려 및
변곡점이 될 것 국민대책회의 원인은 원인은
국민대책회의 천만인천만인서명운동 서명운동 원인은 유가족천만인
유가족 서명운동 ● 유가족 ● 유가족
특이 동정 특이 동정유가족 ● 유가족 특이 동정
강경분위기강경분위기
선동 선동 방법을 방법을동원하여동원하여모든
전권을 행사
강경분위기 선동 방법을
수단과
2014.06.26
압박방안 압박방안 동원하여 여론지형의
희생자 가족대책위 압박방안
연계 차단
발족 발족 세월호참사 유병언발족유병언
일가“ 발언 일가“ 발언 “참사의 근본적
시작 시작 대통령 면담
유병언 일가“ 발언 보상방안 보상방안
시작 확인 지시 확인 지시기무사에 보고 지시보고(610,
지시310)
(610, 310)
보상방안 확인 지시 보고 지시 (610, 310)
변곡점이 될것 국민대책회의 원인은 천만인 서명운동 유가족 ● 유가족 특이 동정
유병언 유병언검거 검거
강경분위기 선동 방법을 ● 중도성향동원하여 변질 우려 및
유병언
● 진도실내체육관/ 검거 보상방안 확인 지시 보고 지시 (610, 310)
유가족대책위 안산 합동분향소 압박방안 발족 유병언 일가“ 발언 시작 ● 대통령
지시 지시 유병언대표와 검거 분위기 지시 확인 지시
2014.06.26
2014.06.26 2014.06.26
관계 강화로 (310,610) 세월호특별법
● 중도성향
● 중도성향
지시우호여론 확산 “순수한 유가족
● 진도실내체육관/
● 진도실내체육관/
2014.06.26 ● 중도성향 ● 진도실내체육관/
유가족대책위
유가족대책위 ● 대통령 ● 대통령 ● 대통령
안산 합동분향소
안산 합동분향소
● 중도성향
유가족대책위 안산 합동분향소 마음“ 담아야,
대표와 대표와 분위기 분위기 확인 확인 지시 ● 진도실내체육관/
지시 대표와 분위기 확인 지시
관계 강화로
관계 강화로 (310,610) 유가족대책위 안산 합동분향소
(310,610)
2014.06.28
관계 강화로 (310,610) ● 비서실장 세월호특별법 세월호특별법 ● 대통령 세월호특별법
“외부세력이
우호여론 우호여론
확산 확산 대표와 분위기 확인우호여론●
지시가족대책위확산 조직적 ● 단식농성 중인 김영오 등 ● 서울대 교수들 ● 유가족 300명 중 유가족대책위 “순수한 “순수한
유가족 유가족세월호특별법 “순수한
정치적으로 유가족
관계 강화로 (310,610) 움직임 관찰
우호여론 확산
사찰 및 보수단체 대응 ‘유족들 너무한다‘ 150여명이 극단적 주장마음“마음“ 담아야, 담아야,● 유가족대책위
“순수한 등 강경투쟁 마음“
유가족 이용하는 담아야, 일 없어야“ 세월호
이면동향 수집(계속) 여론 조성 ● 유가족대책위 집회시위에
2014.06.28
2014.06.28 2014.06.28 중화 필요 “외부세력이 수색 중단
필요 제언 ● 비서실장● 비서실장
주도 유족 보고 적극참여 ● 비서실장 “외부세력이 전망 마음“ 대책 긴요
담아야, “외부세력이
● 가족대책위
● 가족대책위
조직적 조직적 ● 가족대책위
2014.06.28 ●조직적
● 단식농성 단식농성
중인 김영오 등 ●등
중인 김영오 서울대● 서울대
교수들 교수들 ● 단식농성 중인 김영오 ● ●●
등 유가족서울대
유가족 교수들
300명 300명
중 중 유가족대책위 유가족대책위 ●●유가족 300명 중 유가족대책위 정치적으로 정치적으로 “외부세력이 정치적으로
움직임 움직임
관찰 관찰 움직임 관찰 비서실장
사찰 및사찰보수단체 대응 대응 ‘유족들‘유족들
및 보수단체 너무한다‘ 너무한다‘ 사찰 및 보수단체 대응 150여명이 ‘유족들 너무한다‘
150여명이 극단적극단적 주장 주장 150여명이 등극단적 등 주장
강경투쟁이용하는 세월호세월호 세월호
● 가족대책위 조직적
2014.07.06 이면동향 2014.7.15 ● 여론
단식농성 조성
여론
중인 조성
김영오 등 ●●
2014.07.19서울대
유가족대책위
● 교수들
유가족대책위
2014.07.23 여론
집회시위에 조성
집회시위에 ● 유가족
● 2014.08.14
유가족대책위
300명 중 유가족대책위
● 유가족대책위
2014.8.19
● 유가족대책위 강경투쟁
2014.8.22 이용하는일 없어야“일● 없어야“
2014.8.23
유가족대책위 등 강경투쟁
정치적으로
2014.08.25 2014.8.29 이용하는 일 없어야“ 2014.10.04 수색
/ 2014.9.13 2014.11.11
움직임 관찰 이면동향
수집 수집(계속)
(계속) 이면동향 수집
‘유족들
(계속)
너무한다‘ 2014.7.24 중화 필요
중화 필요 집회시위에 전망 대책
전망 긴요대책 중화
긴요 필요 전망 대책 긴요 수색 중단 2014.10.16 2014.11.07 수색
2014.10.12
중단 중단
필요및제언
사찰 필요 제언대응
보수단체 주도 유족주도 보고
유족 보고 적극참여 필요 제언
적극참여 150여명이
주도 유족 보고 극단적
적극참여 주장 세월호
● 사령관, ● 실종자 가족 성향 여론보고조성 ● 유가족대책위 집회시위에 ● 비서실장
● 유가족대책위 등 강경투쟁 이용하는 일 없어야“ 2014. 9. 3
● 사령관, ● 세월호TF 종료 ● 유가족· ● 보수단체
실종자
● 가족대책위 이면동향 수집및 (계속)
맨투맨식 설득필요
필요 제언 등 주도 참사 100일
유족 보고
중화 필요 ● 가족대책위 전망 대책 긴요 ● 비서실장 ● 세월호 탐색구조
수색
비판세력 간중단 헌신으로
적극참여 김○○오 신원파악 구조투입비용 등
세월호특별법 제언 세월호특별법
/“단식은 만류해야지
설득방안 마련 종결시기 확인 및 갈등 심화 여론 쏠림 방지
2014.7.15
2014.7.15 2014.07.19 2014.08.14
2014.08.14
2014.07.23 2014.8.192014.8.19 2014.08.25
2014.08.252014.8.29
2014.07.06
2014.07.06 2014.07.19
2014.07.19
2014.07.06
지시(610 등) 2014.07.23
2014.07.23 2014.7.24
2014.7.15
제정 촉구 2014.7.24 2014.7.24 2014.8.22 2014.8.23
2014.8.22
2014.08.14 2014.8.23
2014.8.19
→사회안전/ 촉구2014.8.29
2014.8.22
제정 / 2014.9.13
2014.8.23
2014.9.13 2014.08.25
2014.10.04
2014.10.04
2014.8.29 2014.10.16
필요/ 2014.9.13
2014.10.12
검토2014.10.12 2014.10.16
2014.11.07 2014.11.11
2014.11.07
2014.10.04
출구전략 작성지시
2014.11.11 2014.10.16 2014.11.07 2014.11.11
2014.10.12 온라인 여론지형
● 사령관,
● 사령관, ● 실종자 ● 실종자
가족 성향
가족보고성향 보고
광화문 ● 실종자 가족 성향 보고
단식농성 시작 2014.07.23 On-Line 영웅시 2014.2014.
9. 3 9. 3 부추길 일 X” 2014. 9. 3 유가족·● 유가족·
2014.07.06
● 가족대책위
● 가족대책위 ● 사령관,
2014.7.15 2014.07.19 2014.08.14
● 비서실장
● 비서실장 ●2014.8.19
가족대책위
● 가족대책위 2014.8.22
●●비서실장
● 비서실장
비서실장 청와대 앞 2014.08.25 2014.8.29
2014.8.23 사령관, ● 세월호TF
/● 2014.9.13
● 사령관, 종료 ●종료
세월호TF
●2014.10.04 보수단체
●●사령관,
2014.10.12 ● 보수단체 ● 세월호TF
2014.10.16 종료 ● 유가족·
2014.11.07 2014.11.11 개선
● 보수단체
및 맨투맨식
및 맨투맨식
설득필요 ●
등 가족대책위
설득필요 등 참사 100일
참사 100일 설득필요
및 맨투맨식 2014.7.24
등 ● 가족대책위 ● 비서실장
실종자 실종자 실종자
● 실종자 가족 성향 보고 김○○오
참사 100일
김○○오신원파악 신원파악●세월호특별법 김○○오 신원파악 농성 ● 세월호
시작● 세월호
탐색구조 탐색구조 “국민적2014.비난이
9. 구조투입비용
3 구조투입비용등 ● 세월호
등 탐색구조 비판세력 비판세력
간 간
헌신으로 헌신으로
구조투입비용 등 비판세력 간 헌신으로
설득방안 마련 마련 세월호특별법
설득방안 세월호특별법
● 사령관, 제언 제언 세월호특별법 제언 세월호특별법 “단식은 “단식은만류해야지 만류해야지 세월호특별법 갈등 ●심화갈등 심화확인
세월호TF 종료 ●방지유가족· ● 보수단체 갈등 심화
설득방안
● 가족대책위 마련 비서실장 ● 가족대책위 ● 비서실장 종결시기 종결시기 “단식은 만류해야지 확인 및확인 및 종결시기● 사령관, 여론 및쏠림여론 쏠림 방지 여론 쏠림 방지
지시(610
지시(610
등) 등) 제정 촉구실종자
제정 촉구 지시(610 등) 및 맨투맨식 설득필요 등
제정 촉구 참사 100일 →사회안전/
→사회안전/ 제정 촉구 제정 촉구 →사회안전/ 제정 촉구 검토 필요 검토 필요 가해지도록 ● 세월호 탐색구조출구전략 출구전략
작성지시 작성지시
검토 필요 구조투입비용 등 온라인 온라인
출구전략
비판세력
여론지형
작성지시 여론지형 간 헌신으로
광화문 설득방안
광화문
단식농성 마련시작 시작
단식농성 세월호특별법 제언
광화문 단식농성 시작 On-Line
On-Line
영웅시 영웅시 김○○오
청와대청와대 앞
신원파악
앞
부추길 부추길
세월호특별법
On-Line일 X”
영웅시 일 X” “단식은 만류해야지 부추길언론지도”일 X”
종결시기 확인 및 개선 개선 갈등 심화 여론 쏠림 방지
온라인 여론지형
→사회안전/ 청와대 앞 개선
지시(610 등) 제정 촉구 제정“국민적
촉구
광화문 단식농성 시작
농성 시작
On-Line농성영웅시시작 “국민적 비난이 비난이부추길 농성 시작일 X” “국민적 검토 비난이 필요 출구전략 작성지시 온라인 여론지형
청와대 앞 개선
가해지도록
농성가해지도록
시작 “국민적 비난이 가해지도록
언론지도”
언론지도” 가해지도록 언론지도”
언론지도”
그림 3-6 세월호참사 시기별 정보기관 정보 보고와 청와대 대응

330 331
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

이처럼 정보기관의 정보보고는 청와대에서 활용이 될 것을 예정하며 작성된다는 점은 아 “청와대로 보고되는 문건이기에, 저희가 할 수는 없으나 청와대에서 관련 기관으로 하달
래의 진술들을 보아도 확인된다. 하는 형태로 될 것이라고 생각했다. 말 그대로 제언이다.”
- 610기무부대 소속 장**

불법사찰 묵시적 승인 / 지시 대통령

“청와대에서 관심을 가질 만한 내용을 채우는 과정에서 저런 군의 실종자 구조 지원 업무
보수단체 보수언론 활용
보고 여론 전환 시도
보고 승인 / 지시
부속실 행정관 와 별로 상관이 없는 내용이 들어간 것.”
활용
국조실
보고 승인 / 지시 해수부 – 기무사 사령부 소속 신**
안보실장 비서실장 기재부
정 승인 / 지시 보고
법계처
보 복지부
활 보고 보고 각 수석실
문체부
“정보 수요자가 참고할 것이라 생각했다.”
용 행자부
· 국정기획
보고
· 정무
활용
- 국정원 직원 연번 123
치안비서관실 · 민정 범대본
· 홍보

보고 승인 / 지시
· 경제
“경찰청 정보국에서는 매주 청와대 대통령 주재 수속비서관회의, 대통령 비서실장 주재

중요보고 / 정보보고 A보고 / 정책자료 주제별보고서 등

수석비서관회의 자료를 입수해 청와대의 정보 수요를 파악하고 경찰의 정책 정보가 반영
기무사 정보경찰 국정원
되었는지를 확인했다.”
기무사령관 특별첩보요구(SRI) 등 경찰청장 국정원장 지시
특별첩보요구(SRI) 등

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

첩보수집 대상 하달 첩보수집 대상 하달 보고
- 경찰청 윤**
정 2014.4.28~2014.10.12
세월호 관련 조치동정(○○보)
보 중요보고 / 정보보고 생산 정보국장 정보심의관 주제별보고서/
“정보 보고서의 제목 등을 일별하고 읽어 보기도 하고 그 내용이 비서실의 소관 수석이

제3장
수 2처 7국 차주 국정관련

요 정보융합실 세월호TF 등 (국익전략실 또는 불상부처) 주요 관심 사항

(1처, 3처) 경찰청장 생산
파 대면보고 참고할 사항이 있으면 참고하도록 해당 수석에게 전달(했다).”
악 첩보분석 및 보고서 작성 정보2과 A보고 / 주제별
· 정책자료 생산 분석·보고서 작성

가
(일일보고/주제별 보고)
- 김기춘 세월호참사 특수단 서면진술서(2020. 10. 21.)
(첩보수집)
공 (첩보수집)
예하부대
2처 8국, 지부
왜 (310(안산), 610(진도) 부대) 정보4과 등 주제별
분석·보고서 작성
곡
2014.4.16~2014.10.19 2014.4.16~2014.11.15
(진도)여객선 세월호 침몰사고 구조 지원 동정(○○일째/○○보) 610부대 작성 (진도)인천발 제주행 여객선 세월호 침몰사고 관련 동향(○○일차) 명시적인 지시가 없었다고 하더라도 청와대가 정보기관의 보고서를 참고한다는 사실만
2014.4.17~2014.10.12 (첩보수집) 분실보고서 2014.4.16~2016.7.15
(안산)진도 여객선 침몰 관련 안산 단원고 일일 보고(○○보) 310부대 작성 분실 (안산)세월호 침몰사고 관련 안산지역 동향(○○일차) 으로도 청와대는 정보기관의 불법사찰을 묵시적으로 승인하는 것이나 다름없다. 또는 청와
대와 정보기관은 청와대의 정책기조에 정보기관이 부응하는 방식으로 공모하기도 한다.
정보수집대상

피해자 법률조력단체 시민사회단체 언론(비판)

정보기관은 <그림 3-7>과 같이 불법적으로 민간인을 사찰해 청와대가 원하는 정보를 제
•유가족
•생존자 가족
•민변
•변협
•참여연대
•안산시민사회연대회의 네티즌 공했다. 청와대가 원하는 정보를 수집하기 위해서 정보기관은 ‘비노출 간접활동’ 등을 통
정
•단원고 대책위 •국민대책회의
보
선
•일반인 대책위
언론 사법기관
해 세월호참사 피해자, 법률조력단체, 시민사회단체, 언론, 네티즌, 안산합동분향소의 공
별 적대적 첩보
수 안산합동분향소 해수부 •법무부 무원, 범대본, 해수부, 해군, 해경, 경찰, 사법기관까지 모두 정보수집의 대상으로 삼았다.
집 •대법원 협조
•안산시청 공무원 •선원재판 판사
•장례지원단
해군
•검찰 재판동향 모든 정보가 객관적으로 수집되는 것은 아니었다. 청와대의 정보수요에 따라 선별·수집
•경기도교육청
해경
•자원봉사단체
※ 망원활용, 탐문 채집, 득문 활용 등의 첩보 수집방법을 통하여 ‘비노출 간접활동’ 실시
※ 국무조정실, 기재부, 법제처, 복지부, 문체부, 행자부 등에서 세월호참사 관련 이면동정을
된 정보는 국정원 본원, 기무사 사령부, 경찰 정보국 등을 거치며 가공, 왜곡되어 청와대로
범대본 경찰
수집하였음. (관련내용은 [직나-6] 참고)
보고되었다. 청와대로 보고된 정보기관의 수집된 정보는 김기춘 당시 비서실장을 말을 빌
그림 3-7 세월호참사에서 정보기관의 민간인 불법사찰 정보 수집/보고/활용 흐름도 자면 “소관 수석이 참고할 사항이 있으면 참고하도록 해당 수석에게 전달”되었다. 정보기

332 333
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
관 인원들은 전달된 정보는 청와대에서 활용될 뿐만 아니라, 그리고 보수단체, 보수언론과
범대본, 그리고 국조실, 해수부, 기재부 등 각 부처에서 활용될 것으로 기대하였다.
4) 정보기관 사찰과 정보왜곡
정보 수집은 정보를 수집하는 것뿐 아니라 선별·분류·가공하는 과정을 포함한다. 국정
원·기무사·경찰은 정보 수요자인 청와대가 필요로 하는 정보와 대처 방안을 제공하기
위해 세월호참사와 관련된 정보를 수집하여 선별·분류·가공했다.
정보기관은 세월호참사의 진상규명을 요구하는 진상규명을 요구하는 세월호참사 피해
자와 이에 호응하는 국민들의 요구를 “일부 좌파(반정부, 불순세, 종북)”의 요구로 축소·왜곡하고
자 했다. 정보기관은 피해자 가족의 정보 가운데 정부에 강력하게 항의를 하는 모습, 집단
화 되는 양상, 피해자 가족에게 불리한 내용 등을 선별했다. 또 유가족을 정부에 비판적인
지 아닌지의 여부에 따라 ‘순수한 유가족’과 ‘비판 세력과 연대 고리 역할을 하며 유족을
선동하는 강성 유가족’으로 분류했다. 위원회 조사에서 정보기관이 작성한 사찰 보고서
를 본 한 생존자 가족은 이렇게 진술했다.
“보고서를 가공하여 작성한 것 같다. 유가족 중 일부의 의견을 전체의 의견처럼 표현하거
나 한쪽으로 몰아간 것 같다…(중략)…가족들이 공격을 많이 받아서 되도록 사회적 합의가
된 요구안을 도출하여 요구하려 하였지 일방적인 요구 등을 한 적이 없다. 이 보고서 내용
등을 보면 우리의 요구를 시민들이 외면할 만하다고 당연히 여겨진다. 그러나 사실과 전
혀 다른 내용이다.”
- 생존자 가족 장○○ 위원회 진술조서(2022. 2. 7.)
정보기관은 무사귀환과 진상규명을 요구하는 보통의 시민들 역시도 과거 정당 이력 등에
따라 분류하고 일부 시민을 ‘촛불 집회를 선동하는 배후’라고 규정한 후 사찰했다. 국내 유
일의 법정 변호사 단체인 변협과 인권 활동에 주력하는 변호사 단체 민변도 예외가 되지
않았다. 피해자들에게 법률적인 조력을 하는 활동을 ‘편향적’이라거나 ‘반정부 여론 선동’
한다는 편향적인 틀로 정보를 수집하고 제언했다. 참여연대와 국민대책회의의 진상규명
334
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
촉구 목소리와 유가족과의 연대가 이어졌을 때 기무사는 이를 ‘국가적 위기 상황’으로 왜
곡해 ‘공안대책회의가 필요하다.’고 청와대에 제언하기도 했다. 정보기관은 또 보수단체와
언론 등을 동원해서 분위기를 제압하는 대응기조를 형성하는 등 대처방안을 마련하는
기초(이면동정)를 제공했다. 이처럼 정보기관은 ‘편향된 첩보 수집과 정보의 왜곡’으로 청와
대가 세월호참사 피해자 가족과 세월호특별법 제정 등을 요구하는 시민 단체들을 적대시
하도록 만들었다.
5) ‘요주의 세력’이 된 피해자들
세월호참사 이후 국가에게 주어진 책임은 진상규명, 책임자 처벌, 재발 방지, 배상과 회복
이었다. 이를 요구하는 것은 헌법과 법률을 통해 도출된 피해자의 정당한 권리였다. 그러
나 국가로부터 위로받고, 보호받아야 할 세월호참사 피해자들은 국가로부터 아무 보호
도 받지 못했다. 오히려 정보기관에 의해 “순수한 유가족”과 사회질서를 해치는 ‘위해 세
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
력’ 또는 ‘요주의 세력’으로 분류되었고, 피해자들의 사생활과 세월호참사 진상규명 활동
은 왜곡되었다. 그 결과 피해자들은 ‘무리한 요구를 하는 집단’으로 규정되었다. 정보기관
제3장
이 정보 수요자인 청와대의 요구에 부응하고자 선별적으로 편향적으로 첩보를 수집한 뒤
일부만을 부풀리고 왜곡한 결과다.
청와대는 2014. 5. 대통령 국무회의 발언, 청와대 대변인 발언, 2014. 9. 대통령 국무회의 발
언을 통해 ‘진상규명 요구 및 이를 지지하는 활동은 사회 불안을 야기하는 행동.’이라고 규
정했다. 대통령과 대변인 등은 “순수한 유가족”이라는 표현을 거듭 사용해서 ‘일부 유가족
의 배후에는 불순한 세력이 있음’을 환기시키는 방식으로 가족들을 압박했다. 그런 식으
로 이른바 ‘세월호 정국’을 조기 종결하고자 했다. 청와대는 지속적으로 보수단체와 접촉,
유가족과 국민들의 세월호참사 진상규명 요구에 ‘맞대응’하도록 독려하기도 했다.
이러한 환경 속에서 피해자 가족들은 고스란히 2차 피해를 받아야 했다. 그들은 ‘무리한
보상을 요구한다.’는 등의 불리한 여론 속에서 ‘보상금과 관련된 요구를 한 일도 뭔가를 받
은 일이 없다.’는 점을 거듭 밝히며 더욱 힘겹게 진상규명 활동을 이어가야 했다.
335
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
6) 정보기관 조사의 한계
국가기관, 특히 국가정보기관이 개입된 사건 조사는 그들 국가정보기관의 협조가 가장
중요하다. 가해자와 증거가 특정되어야만 피해를 증명할 수 있다. 그러나 국가가 이를 은폐
하고 ‘가해자 숨기기’로 일관한다면 처음부터 조사 자체가 어려워진다. 국가기관이 ‘정보
기관의 특수성’을 내세우며 증거를 은폐한다면 실체적 진실에 대한 접근이 어려워지고 결
국 진실은 축소된다. 정보기관 사찰의 경우, 은밀하게 이루어지는 사찰 행위의 특성 때문
에 피해자는 사찰이 이루어지는 그 시점에서 사실을 인지하기도 어렵다. 위원회는 수없이
제기된 의혹을 조사하기 위해 국정원, 안보사, 경찰 등의 협조를 여러 차례 구했다. 그러나
자료 입수와 대인조사는 철저하게 제한되었다.
국정원이 대외적으로 “자료지원 등 진상 규명에 적극 협조하고 있다.”고 알려진 바와 현실
은 차이가 있다. ‘세월호’ 키워드 검색 결과 목록 약 68만 건 가운데 약 12만 건은 위원회가
그 제목조차 확인할 수 없었다. 위원회가 열람하도록 한 문건 역시 상당 부분 비식별 처리
가 되어 있었으며 비식별 처리된 내용에 대해 위원회 임의로 판단할 수 없었다. 원문의 내
용을 면밀하게 조사해 실체적 진실에 접근하는 데에는 큰 한계가 있었다.
국정원은 첩보, 보고서의 경우 원문을 열람한 후 조사관련 내용을 컴퓨터로 기재해 반출
하도록 했으나, 출력 기록물의 경우 공식 기록이 아니라는 이유로 메모와 반출을 허가하
159)
지 않았다. 국정원은 국정원법 제8조(조직 등의 비공개) 를 들어 조사대상 문건 작성자 제공
에 협조하지 않았다. 퇴직한 직원의 경우 위원회 조사 초기인 2019년에는 연락처를 제공
했으나, ‘세월호’ 키워드 열람 후 요청에 대해서는 납득할 수 없는 이유로 퇴직한 직원의 연
락처를 제공하지 않았다. 결국 위원회가 국정원 직원들이 작성한 문건의 작성 경위, 지시
여부, 실행 여부 등을 파악하는 데 많은 제한이 있을 수밖에 없었다.
위원회에서는 2019. 4. 16.자 공문을 시작으로 경찰청 본청, 서울특별시지방경찰청, 경기남
부지방경찰청, 전라남도지방경찰청 등에서 생산한 정보 상황 보고 관련 문건을 입수하고
159) 법률 제18519호, 시행 2021. 10. 19.
336
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
자 했다.160) 그러나 경찰청은 정보 상황 보고서가 견문수집 및 처리규칙(경찰청 예규 제437호)에
의거 ‘열람 후 파기’되었다고 회신했다.161) 위원회가 겨우 입수할 수 있었던 증거자료는 서
울중앙지검의 압수수색을 통해 확보한, 대단히 제한적인 문건 일부였다.
7) 소결
정보기관들은 세월호참사에 대해 테러와의 관련성이 미약한 “해난사고”라고 판단했다.
그 사실을 확인하고 판단한 순간부터 국정원, 기무사 등 정보기관이 세월호참사 이후의
상황에 개입할 이유는 사라졌다고 할 수 있다. 그러나 정보기관의 숨은 첩보 활동은 오히
려 더 조직적으로, 체계적으로, 무차별적으로 진행되었다. 국정원 등은 정보수요자인 청와
대의 요구에 부응하고자 선별적으로 편향적으로 첩보를 수집했다. 청와대가 관심을 가질
만한 부분을 의도적으로 부풀리거나 왜곡했다. 본인이 인지하지도 못하는 상태에서 정보
기관의 사찰 대상이 된 피해자와 가족들은 사회적으로 불리한 여론을 감당하느라 진상
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
규명 요구와 활동에 방해를 받아야 했다. 정보기관 보고서에서 참사 피해자들은 사회질
서를 해치는 ‘위해 세력 또는 요주의 세력’으로 선별·분류되거나 ‘무리한 요구를 하는 집
제3장
단’으로 규정되었다.
정보기관들이 불법적인 정보활동을 “국가의 안정화”를 목표로 하였다고 주장하더라도,
이러한 주장은 정당화될 수 없다. 정보기관은 피해자를 포함한 국민을 정보 수요자인 청
와대의 필요에 부응하여 선별, 분류하여 제압의 대상으로 삼았고, 그 결과 세월호참사 피
해자는 ‘피해자’의 지위를 인정받지 못하였기 때문이다. 세월호참사 피해와 국민의 진상
규명을 위한 노력은 방해를 받았다. 세월호참사를 둘러싸고 사회는 청와대와 정보기관이
선별, 분류한 “보수”와 “좌파”로 갈라졌고, 국가가 안정화되기보다는 오히려 갈등이 증폭
되었다. 세월호참사에서 정보기관은 국민을 보호해야 할 의무를 져버리고, 오히려 국민의
기본적인 인권을 침해하였다. 따라서 재난・참사에서 피해자의 사정을 살피거나, 시민사
회단체의 이면 동향을 수집하거나, 여론에 개입하는 데 국가정보기관은 할 일이 없을 뿐
160) 사참위, 세월호조사2과-410(2014. 4. 16.) 등
161) 경기남부지방경찰청, 정보과-5014(2019. 4. 25.) 등
337
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
만 아니라 오히려 해악적이다.
다. 청와대-정부의 비판 통제 및 여론 전환
‘1. 국가위기 컨트롤타워 의무를 저버린 청와대’에서 살펴본 것처럼, 참사 이후 국가적 구
조 실패로 책임론이 제기되자 청와대는 재난 컨트롤타워로서의 책임을 회피하고 이를 위
해 「국가위기관리기본지침」을 불법으로 수정했다.
이후 실종자 수색, 초기 수사 등 수습 과정에서도 정부 대응의 문제점이 계속 불거지고, 비
판 여론과 진상규명 요구가 거세어졌다. 청와대는 선원·선장 및 해운회사에 사고의 책임
을 집중시키는 한편 국민안전문화 캠페인 등을 추진하며 여론을 전환하려고 했다.162) 하
지만 이런 책임 회피 시도는 국민을 납득시키기는커녕 더 강한 사회적 요구를 불러 일으
켰다.
위원회 조사 결과, 청와대는 진상규명 요구를 하는 유족 및 국민들을 ‘종북 좌파’ 세력으
로 규정하며 강경 대응했다. ‘응징’ 등 강력한 표현으로 대응 행위를 지시했고 이를 위해
정부 부처를 동원했다. 국가가 보호해야 할 재난 피해자의 권리를 국가 권력으로 침해한
것이다.
또 청와대는 특별법 제정 논의 등 주요 국면마다 유리한 여론 형성을 위해 정권에 우호적
인 보수 민간단체를 동원했다. 해당 단체를 지원하기 위해 일명 ‘화이트리스트’를 작성했
고 이들 단체의 정부 비판 및 진상규명 요구에 반대하는 토론회 및 시위, SNS 활동, 고소
고발 등을 유도했다. 나아가 전국경제인연합회(전경련)가 이들 보수단체에 자금을 지원하도
록 했다.
162) 박근혜 청와대는 세월호참사 직후 고조된 정부에 대한 불신이 국정 위기 상황을 초래할 수 있다는 인식 하에 후속 대응책
을 마련했다. 청와대의 초기 인식은 [직나-4] 조사결과보고서, 162~165쪽을 참고할 것.
338
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
1) 참사 직후 청와대의 여론 대응
참사 다음 날부터 청와대는 여론에 민감하게 반응했다. 그리고 체계를 갖추어 적극적으
로 여론에 대응하고 나섰다.
가) 여론 대응 체계 구성
2014. 4. 25. 청와대 비서실장 주재 수석비서관회의(실수비 회의)에서 비서실장 김기춘은 여론
대응을 위한 언론-법무 등 업무를 추진하기 위한 수석실 협력 체계 구성을 지시한다.163)
참사 발생 후 채 10일이 지나지 않은 시점이었다.
당시 회의 자료에 따르면 비서실장은 ‘SNS나 인터넷에 유언비어, 국론분열 발언, VIP 비방
등이 제기될 때는 해당 사이트에서 즉각 내리도록 조치와 함께 이를 응징할 수 있는 다른
방법이 무엇이 있는지(정정보도 청구, 끝까지 추적 처벌) 판단하여 처리’하라며 ‘이를 위해 홍보수석
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
실(대언론), 미래수석실(방송통신), 민정수석실(법무팀) 등이 전담 직원을 지정해, 이들로 팀을 짜
서 즉각 즉각 대응하도록 할 것’이라고 지시했다.
제3장
그 이후로 여론 대응 업무는 정부 부처 및 기관 간 협력 범위로 실행되었다. 2014. 5. 9. 실
수비 회의 자료를 보면 홍보수석실이 ‘세월호 사고 관련 유관기관 간 온라인 대응 협업 강화’
업무를 보고하였다. ▲카스·페이스북·트위터 등 SNS 채널을 활용한 전 부처 합동 대응
▲SNS상 유언비어·괴담 확산 방지를 위해 해경·경찰청·방통심의위원 간 실시간 이슈 감
지·분석 및 대응 체계 활성화가 이루어졌으며 ▲경찰청은 SNS 실시간 모니터링 및 부처
통보로 확산 조기 방지 ▲해경은 루머 사실 여부 신속 확인 및 수사 통보 ▲방통심의위는
게시 글 등의 불법성 여부 신속 판단하는 식으로 역할을 분담하고 있다는 등의 내용이다.164)
나) ‘비정상적’ 언론 환경에 대한 청와대의 인식
이 시기 비서실장이 유언비어, 국론분열, VIP 비방에 적극적인 대응을 지시한 것은 이들
163) 실수비 회의에서의 비서실장 김기춘의 세월호참사 관련 대언론 업무 지시 사항은 [직나- 4] 조사결과보고서 178쪽 <표 40>
을 참고할 것.
164) 청와대 대통령비서실, 수석비서관 회의 자료(2014. 5. 9.)
339
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
여론으로 인해 반정부 정서 및 정권 심판론 등이 확산될 것을 우려했기 때문으로 보인다.
4월 25일 실수비 회의 자료에는 정무수석실이 유언비어의 흐름과 관련해 사고 초기에는
‘구조 요청 등 생존설(設)’이었다가 ‘실종자·가족 모욕 및 침몰 원인 은폐’ 이후 ‘정부비판글’
과 ‘촛불문화제 참여 선동글’로 확산되고 있음을 보고한 내용이 남아 있다.165)
위원회가 4월 말부터 6월 초까지 실수비 회의 문건을 검토한 결과, 박근혜 청와대는 정부
에 대한 국민의 신뢰가 떨어진 여론 상황이 ‘국민 통합’, ‘국가 위상’, ‘국익’ 등을 저해하며
유언비어 및 ‘비정상적’ 언론 환경과 왜곡 구조가 그 원인이라고 인식한 것으로 보인다.
비서실장 김기춘은 4. 25. 여론 대응 체계 구성을 지시한 이후 철저한 여론 동향 파악 및
강력 대응을 지속적으로 지시했다. 특히 ‘비정상적인’ 언론 환경의 ‘왜곡구조’를 ‘시정’하는
조치들을 구체적으로 지시했음이 확인되었다. 보도자료 배포를 넘어선 ‘해명자료, 언론사
방문, 법적 대응’(2014. 5. 1.), ‘재난 극복과 국민 통합에 기여하는 선진국형 재난보도가 되도
록 방통위와 방송심의위가 적극 개선 조치를 취하도록 촉구’(2014. 5. 6.) 등이 그것이었다. 비
서실장은 아울러 모바일 뉴스 검색의 심각한 여론 불균형(휴대폰 뉴스 검색 시 반정부 기사 일색)과 모
바일 뉴스 독자 80%가 뉴스를 검색하는 한 포털 사이트에서 보수 언론 기사가 검색되지
않는 상황을 지적하며 ‘조중동, 뉴데일리 등의 네이버 모바일 뉴스 입점 추진’ 등 대책 강
구를 홍보수석, 미래수석, 경제수석에 지시하기도 했다.(2014. 5. 15.)
2) 정권 퇴진 요구에 여론 전환 시도로 대응
참사 발생 후 한 달이 지나도록 실종자 수색에는 진척이 보이지 않고, 희생자에 대한 애도
와 함께 정부 대응에 실망하고 분노하는 여론이 사회적으로 형성되고 있었다. 각계각층에
서 시국선언이 이어졌고 마침내 정권 퇴진을 요구하는 목소리까지 나왔다.
하지만 청와대는 책임을 인정하는 대신 선원·선장 및 해운회사에 사고의 책임을 집중시
키는 한편 국민 의식 및 관행 개선을 위한 안전문화 캠페인 등을 추진하며 여론을 전환하
165) 당시 유언비어에 대한 청와대의 인식 및 경찰청의 온라인 유언비어 단속 현황 관련 자료는 [직나-4] 조사결과보고서
196~197쪽을 참고할 것.
340
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
려고 했다.
가) 유병언 수사를 통한 여론 전환 시도
청와대가 여론 전환을 위해 집중한 대상은 세월호 선사 청해진해운의 실소유주였던 전
세모그룹 회장 유병언이었다. 세월호참사를 ‘유병언 일가의 탐욕스러운 재산 증식 과정에
서 빚어진 참사’로 규정하고 이에 대한 강력한 사법처리를 통해 청와대와 정부를 향한 비
판의 화살을 돌리려 한 것이다.166)
대통령 박근혜는 5. 27.부터 9. 16.까지 국무회의에서 4차례에 걸쳐 유병언 수사 관련 강력
한 조치 및 조속한 검거를 위한 총력 투입을 지시했다. ‘이번 참사의 근본적 원인은 유병
언 일가’라며 유병언 일가의 행동이 ‘우리 사회에 대한 도전이자 그 어떤 것으로도 비호받
거나 보호받을 수 없는 범죄 행위’(2014. 5. 27.)라고 규정했고, 검·경이 유병언 검거에 난항을
겪자 ‘검거 방식을 재점검하고 다른 추가적인 방법은 없는지, 모든 수단과 방법을 검토해
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
서 반드시 법의 심판을 받도록 해야 할 것’(2014. 6. 10.)이라고 지시했다.
제3장
같은 기간 실수비 회의에서도 유병언 수사와 관련한 논의가 70여 차례나 이루어졌다.
2014. 5. 16. 실수비 회의에서 비서실장 김기춘은 유병언 일가 체포영장 집행과 관련해 ‘수
사 목적을 위해서뿐만 아니라 국법질서 확립 차원에서 필히 체포 검거하여 엄단하여야
한다’고 강조했다. 같은 날 ‘22일 (지방)선거운동이 개시되는 가운데 주말(24일) 대규모 집회
가 예상되는 바, 세월호 사고의 정치적 악용에 대해서는 철저히 경계’해야 하며 ‘유병언 일
가에 대해 수사가 지연될수록 정부(검찰)의 부담이 커진다는 점을 고려’해야 한다는 수석
보고가 이루어진 것으로 볼 때 강경한 수사 기조는 지방선거를 앞둔 박근혜 정권의 정치
적 부담을 덜기 위한 의도였던 것으로 판단된다.
166) 청와대가 참사의 책임을 유병언 일가에 돌리며 강력 수사·검거를 지시한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 180~185쪽,
<표 42>, <표 43>을 참고할 것.
341
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

표 3-4 실수비 회의에서의 김기춘 비서실장의 유병언 수사 관련 지시 사항

* 「비서실장 주재 수석비서관회의 결과」 문건에서 발췌·정리. 강조된 부분은 원문과 동일함

일시 비서실장 지시 사항

세월호 사건 수사는 우리 사회에 고착되어 있는 부정부패, 관민유착, 정관계유착, 불법비리 등을 발본색원하는 계기가 되어야 함.
2014.05.03.
검찰이 이 점 명심하여 철저히 수사하도록 독려할 것

유병언 일가 체포영장 집행과 관련하여 구원파 신도들이 법질서에 정면으로 도전하는 상황이 벌어지고 있는 바, 수사목적을 위해서뿐만
아니라 국법질서 확립 차원에서 필히 체포영장이 발부된 자를 체포 검거하여 엄단하여야 함
2014.05.16.
- 민정수석은 검찰이 명운을 걸고 경찰과 협력하여 유병언 일가에 대한 체포영장을 법대로 집행, 대상자를 검거할 수 있도록 독려할 것

- 구원파 신도들의 집단 저항에 따른 바람직하지 않은 돌발 사태 발생 가능성에 대해서도 면밀히 점검, 대응하여 충분한 상황통제가 이루어지도록 할 것

유병언 일가의 검거가 늦어지고 있는데 조속히 검거하는 것이 매우 긴요함. 여건상 검경이 통상적, 전통적 방식으로 검거하기 어렵기
때문에 全국민의 관심과 협조*(신고 등)가 반드시 필요함
2014.05.21. * 과거 무장공비 체포 또는 연쇄 살인범 체포시 국민들의 제보 또는 신고가 결정적 계기가 된 사례

- 민정수석은 유병언 일가 조기 검거를 위해 현상금을 거는 등 국민 협조를 유도하는 방안을 검경과 협조하여 강구할 것 2014년 유병언 수사 당시 언론사의 관련 보도 건수
그림 3-8
*세월호 특조위, 제3차 청문회 자료집(2016.9.1.~2.)에 실린 도표
수배 중인 유벙언이 잠적 상태로 밀항할 가능성도 배제할 수 없는 만큼 검경으로 하여금 주요 항포구 등 밀항 가능성이 있는 루트에
인력을 배치하여 원천적으로 막는 노력을 기울여 줄 것

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

-또
 한 경찰청 훈령(범죄 신고자등 보호 및 보상에 관한 규칙)상 ‘3인 이상 살해범에 대한 현상금’ 상한이 5천만 원이고 이에 따라 유병언에 대한 현상금도
2014.05.24.
5천만 원으로 책정됨

-정
 무수석은 경찰청으로 하여금 3인 이상 살해범에 대한 현상금 상한액을 5억 원으로 조정하도록 하고, 상한선이 인상되면 유병언에 대한 현상금도 나) 국가기관의 불법적 수사 협력 정황

제3장
5천만 원에서 최고 한도 5억 원으로 조정, 다음주부터라도 적용하는 것을 적극 검토할 것
위원회 조사 결과, 청와대의 강경 수사 기조에 맞춰 국정원, 기무사, 검찰 등이 기관별 업무
유병언이 검거되지 않고 있는 것은 비호세력의 조직적 비호를 받고 있는 것이 틀림없음. 중대한 범죄자가 법집행에 저항하고 있는 것은
2014.06.01.
용납될 수 없음
범위를 넘어 유병언 관련 첩보 수집과 검거 작전에 불법적으로 협력한 정황도 다수 확인되
었다(2. 참사 직후 불거진 의혹들’ 가운데 3) 국정원·기무사와 청해진해운은 특수 관계에 있었나? 참고).
유병언이 검거되지 않고 있어 정부 신뢰는 물론 국가 법집행상의 신뢰도 실추되고 있음. 민정수석은 국민 법감정에 맞는 강력한 법집행이
2014.06.20.
이루어지도록 검경을 다시 한번 독려해줄 것

3) 박근혜 정권의 ‘종북’, ‘좌파’ 통제 기조

검찰은 4. 29.부터 7. 23.까지 27차례에 걸쳐 유병언 수사 및 검거 과정의 관련 정보를 비공

박근혜 청와대는 정권과 국정 운영에 비판적인 세력을 ‘종북, 좌파’로 몰고 이들에 제재를
식적으로 기자들에게 넘겨주었다. 이로써 언론보도가 대대적으로 이루어지도록 유도했
가하는 방식으로 여론에 대응했다. 세월호참사 진상규명과 특별법 제정 요구를 하는 국
다. 5. 21. 검찰이 유병언이 교주였던 기독교복음침례회(구원파) 근거지 금수원을 압수수색
민들에게도 똑같은 방식으로 대응했음이 확인되었다.168)
하던 날 하루 동안 보도된 기사는 948건에 달했다. 그 와중에 세월호참사 실종자 수색 및
사고 수습 보도는 크게 줄었다.167)
이런 기조는 비서실장 김기춘 취임 후 더욱 강화되었다. 2013.10.2. 실수비 회의에서 “대한민
국 상황은 전 사회 영역에 좌파 세력이 퍼져 있는 위기 상황”이라고 한 비서실장은 “좌파 세력

167) 아래 수록된 세월호 특조위, 제3차 청문회 자료집(2016.9.1.~2.)에 실린 자료 등 관련 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 168) 청와대-정부의 세월호참사 대응을 비판하는 인사와 단체를 ‘종북, 좌파’로 인식하고 조치한 자세한 내용은 [직나-4] 조사
187쪽을 참고할 것. 결과보고서 191~195쪽을 참고할 것.

342 343
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
을 척결하기 위해서는 청와대에서 전쟁에 임하는 자세로 대응을 해야 한다.”고 강조했다.169)
이에 청와대 국민소통비서관실은 2014.3.~4.경 ‘좌파 단체 등에 보조금이 편중 지원되는
170)
문제 개선’을 위한 민간보조금TF를 조직했다. 이 TF는 정무수석 박준우 주관 하에 국
민소통·행정자치·사회안전·경제금융·교육·문화체육·고용노동 등 주요 분야 비서관이
참여해 구성되었으며 이후 여러 부처에 걸쳐 작동했다. 당시 정무수석 박준우의 업무수첩
에는 ‘코드 안 맞는 인사들은 날려라.’라는 내용의 메모가 적혀 있다.
국민소통비서관실이 2014. 6.경 비서실장과 정무수석에 보고한 「문제단체 조치내역 및 관
리방안」 문건에 따르면, 청와대는 정권에 비판적인 단체와 인사가 정부 보조금 지원 사업
및 정부 위원회에 참여하지 못하도록 적극적인 방해 조치를 취했다. 이에 따르면 4~5월
경 주요 부처별로 민간경상보조금 및 공모사업 현황, 공모사업 심사위원 명단, 정부위원회
위원 전수조사를 실시해 ‘불법 시위, 정권 반대 운동 참여 단체 및 좌편향’ 인사 배제를 위
한 조치를 취했거나 취할 계획임이 기재되어 있다. 이런 조치는 세월호참사와 관련해 정부
의 책임을 촉구해온 단체 및 인사에도 동일하게 적용되었다. 이 문건은 또한 관심 조치가
필요한 부처로 문체부, 노동부, 교육부, 국가인권위원회 및 국민권익위원회 등을 거론하며
‘좌파·좌편향’ 성향을 개선해야 한다고 지적했다.
171)
가) 세월호참사 이슈 관련 계기 수업 통제
위원회 조사 결과, 이러한 기조로 실행되었던 부처별 사안 중 대표적인 것은 ‘교육부의 세
월호참사 관련 계기수업 통제’였다. 계기수업이란 공식적 교육 과정 이외의 사회적 이슈나
사건을 가르치기 위한 수업이다. 학교별로 운영위원회 심의 및 학교장 승인을 거쳐 자체적
으로 실시하도록 되어 있다.
세월호특별법 제정 논의 중이던 2014. 9. 전국교직원노동조합(전교조)을 중심으로 일선 학교
169) 서울중앙지방검찰청, 2017형제96188호, 2018형제10586호, 공소장(2018.2.1.)
170) 청와대 국민소통비서관실, ‘문제단체 조치 내역 및 관리방안’(2014.6) 등 자세한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서
191~195쪽을 참고할 것.
171) 청와대가 세월호참사를 다루는 계기수업 등 ‘좌파 교육’을 정치적 활동으로 규정해 금지토록 하고 ‘좌파 교육 생태계’를 경
계하는 대응을 한 자세한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 219~222쪽을 참고할 것.
344
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
에서 1인 시위, 점심 단식, 나무에 노란 리본 달기, 세월호참사 이슈 관련 공동(계기) 수업 등
‘세월호 특별법 촉구 집중 주간(9. 16~19)’ 활동이 진행되었다. 그러자 청와대는 이를 ‘교육의
정치적 중립성을 훼손하고 학생들에게 편향된 시각을 심어줄 우려가 있는 활동’으로 규
정해 금지하도록 했다. 이에 따라 교육부는 9. 16. 전국 시도교육청에 ▲근무시간/학교 내
1인 시위 및 조퇴·연가 불허 ▲학생 단식 참여 유도 불허 및 엄중 단속 ▲리본 달기 등 교
육과 무관하며 정치적으로 오해할 소지가 있는 활동이 발생하지 않도록 조치하라는 공
문을 전파했다. 교육부는 특히 ‘세월호 관련 공동수업의 경우 계기 교육 지침에 따라 실시
하도록 지도 철저’를 명시하며 실시 현황 제출을 요구했다. 이는 결국 세월호참사를 주제
로 한 수업 진행 자체를 제재한 행위였다. 이와 관련하여, 故 김영한 민정수석의 업무수첩
에는 공문 발송 다음 날인 9. 17. 수석비서관 회의에서 ‘세월호 계기 수업’을 허가한 교장
및 진행 교사에 대한 조치를 논의했으며, 9. 18. 이들 교장·교사에 대한 징계 기준을 법률
자문했다는 메모가 남아 있다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
또 2014. 9. 14. 전교조의 세월호 계기 수업에 대응하는 우파 계기 수업 자료 개발을 논의
했다는 기록도 확인할 수 있는데, 이는 전교조의 ‘편향수업’에 대응해 보수 쪽에서도 ‘적극
제3장
적 방어’를 해야 한다는 청와대 기조(2014. 7. 17.)에 따른 것이다.
나) 시국선언 참여 교육계 인사 명단 작성
위원회 조사 결과 세월호참사 시국선언에 참여한 대학교수 740여 명의 ‘정부 용역사업 참여
현황’이 적힌 명단이 확인되었다. 이는 ‘좌파 인사 배제’를 위해 작성된 문건으로 추정되며, ‘문
화계 블랙리스트’와 같은 맥락의 ‘교육계 블랙리스트’가 존재했을 가능성이 있다고 보인다.
문화계 블랙리스트는 앞에서 언급한 「문제 단체 조치 내역 및 관리 방안」 내 ‘8천 명의 좌
편향인사 DB 구축 및 지속 감시’ 취지 계획에 따라 2015년 문화체육관광부에서 작성, 청
와대 교문수석실에 보고된 문화예술계 9,473명의 명단을 말한다. ‘세월호 시국선언’, ‘세월
호 정부시행령 폐기 촉구 선언’, ‘문재인 후보 지지 선언’, ‘박원순 후보 지지 선언’에 참여한
인사의 명단이 취합된 이 명단은 정부 지원 사업 배제 목적으로 활용되었다. 훗날 헌법재
판소는 이 명단을 작성·활용한 행위가 ‘개인정보 자기 결정권을 침해’한 것으로 위헌임을
확인한다고 결정한 바 있다.
345
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
교육계 인사의 세월호참사 시국선언 참여 이력이 정부 위원회의 위원 임명 과정에서 부정
적으로 평가된 정황도 확인되었다. 2014. 10. 24. 고용노동부 산하 모 위원회 위원에 대한
청와대의 인사 검증 검토 결과, 서울대 교수 시국선언에 참여한 어느 위원에 대해 ‘국정철
학 공유에 문제 소지가 있다’고 평가한 기록을 확인했다.
다) 세월호참사 이슈 관련 문화예술 작가·작품 제재172)
청와대는 이밖에도 세월호참사의 정부 대응을 비판한 문화예술계 작가와 작품들에 대한
제재를 직접 지시해 표현의 자유를 침해했으며, 지원금 및 인사 불이익 등으로 문화예술
생태계를 압박했다.
세월호참사와 5·18 광주민주화운동을 소재로 삼아 박근혜 대통령을 풍자한 T□□ 작가의
걸개그림 <세월오월>이 2014. 8. 광주비엔날레에 전시될 계획이었다가 광주광역시의 조치로
설치 불허된 후, 비서실장 김기춘은 실수비 회의에서 ‘앞으로도 예술을 빙자한 정치성 작품
이 발을 붙이지 못하도록 노력해야 한다’며 ‘이 같은 사례 재발 방지를 위해 향후 국비지원을
재고 또는 축소하겠다는 뜻을 광주비엔날레 주최 측에 경고하라’고 교문수석에게 지시했다.
청와대는 또한 세월호참사 초기의 정부 대응 실패를 비판한 영화 <다이빙벨>이 2014. 10.
부산국제영화제에서 상영되는 것을 막으라는 지시를 문체부를 통해 부산시장 서병수에
게 전달했다. 그럼에도 <다이빙벨>이 상영되자 다음해인 2015. 4. 영화진흥위원회에 지시
해 부산국제영화제 지원금을 전년도의 약 55% 수준으로 축소했다. 비서실장 김기춘은 부
산국제영화제 조직위원회를 ‘이념 편향적 인물이 다수 포진’되어 있어 ‘객관적이고 공정하
고 중립적인 업무 수행이 어려운’ 사례로 지적하며 전 수석에 각 정부위원회 위원 재검증
및 향후 위원 교체·선정 시 감독할 것을 지시했다.(2014.9.11.)
172) 세월호참사 관련 문화예술 작가·작품에 대한 자세한 제재 경위는 [직나-4] 조사결과보고서 227~236쪽을 참고할 것.
346
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
4) 친 정권 보수단체 활용173)
청와대의 조직적이고 체계적인 여론 대응 방식이 가장 잘 드러내는 사안은 정권에 우호적
인 민간 보수단체를 활용한 여론전이었다.
비서실장 김기춘은 비서실장 취임 후 ‘좌파 배제, 우파 보강’ 기조에 따라 보수단체 육성
및 활성화를 지시했다. 이러한 기조를 공유하고 있었던 국정원은 2009년 이전부터 지원·
활용했던 보수단체 명단과 현황 등을 청와대에 보고하기도 했다. 비서실장의 지시에 따라
정무수석실 국민소통비서관실은 지식인, 애국·청년단체, 교육·문화단체, 기타 단체 등
‘우파 세력을 결집한 통합 대응 체계’를 갖추고 ‘국정 왜곡 활동에 대한 맞대응’ 및 ‘여론 악
화 차단, 국정 수행 지원’을 실행했다. 청와대는 이들 단체가 정부 부처별 공모사업에 선정
되도록 유도하고 개인에게는 정부위원회 위원, 공무원 교육훈련 기관 강사, 정당 자문위원
에 추천하는 등 지원책을 마련해주었다. 또한 전경련을 압박해 자금을 조달 지원했는데,
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
전경련의 기금은 단체별 ‘공헌도와 활동력’을 감안해 배정되었다.
제3장
가) 청와대의 보수단체 지원 기조 및 실행
국민소통비서관실이 작성한 「2014년 상반기 주요 업무 보고」 문건에 따르면 청와대는 보
수단체를 ‘건전한 시민 세력’으로 규정하였다. 그리고 이들 ‘건전한 시민 세력’을 이용해 맞
대응한 국정왜곡 활동에는 세월호참사 관련 사안이 포함되어 있었다.
보수·우파 단체 및 인사는 ▲(지식인) 언론 기고 및 방송 출연을 통한 우호 여론 주도 ▲(애국·
청년단체) 시위·집회 현장 맞대응을 통한 여론 악화 차단 ▲(교육·문화단체) 홍보영상물을 제작
해 SNS, 유튜브 등 인터넷 여론 주도 ▲(기타 단체) 허위 사실 유포, 모욕 등 불법 활동 고발을
통한 법정 대응 등 역할을 분담해 조직적으로 활동했다. 특히 다단계·릴레이식 SNS 대응
팀을 구성해 인터넷 여론을 적극적으로 조성하였는데, 9개 단체의 109개 해외지부 네트
173) 박근혜 청와대에서 비서실장 김기춘 취임 이후 ‘좌파 배제, 우파 보강’ 기조가 강해졌으며 정권에 우호적인 보수단체를 활
용했다는 사실은 검찰이 ‘화이트리스트’ 사건 수사 과정에서 확보한 여러 청와대 관련자의 진술로 확인된다. 청와대는 정
무수석실 국민소통비서관실을 중심으로 정권 비판적인 여론을 통제하고, 정권에 유리한 여론을 형성하기 위해 민간 보
수 단체를 동원하고 활동을 관리했다. 자세한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 167~177, 199~201, 247~253쪽 및 [직
나-6] 4·16세월호참사 특별조사위원회 등에 대한 진상규명 활동 방해 조사결과보고서 614~650쪽을 참고할 것.
347
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

워크를 활용해 재외동포 사회 여론까지 관리했음을 확인할 수 있다.174)
국민소통비서관실은 이들 보수단체 및 인사의 토론회, 기자회견, 집회, 성명 및 기고 등 활
동 내역을 수집해 매일 동향 보고하고, 주요 내역을 국민소통비서관실의 ‘추진 업무’로 기재
했으며 이에 대해 ‘효과적인 국정 현안 조기 대응 시스템을 구축했다.’고 자평하기도 했다.
당과 일부 유족이 주장하는 세월호특별법의 초헌법성 비판 및 국회 정상화 촉구’ 집회 및
SNS 활동 등이 있는데, 이는 세월호특별법 반대 여론을 형성해 입법 과정에 개입하려 했
던 정황으로 판단된다.
유족 및 야당 의원들 세월호특별법 제정을 촉구하며 단식농성을 벌이던 2014. 8. 22. 청와
대 실수비 회의에서는 동조 단식 확산을 차단하고 유족들의 청와대 면담 요구에 대응해
청와대 책임론을 제어하는 방안이 논의되었다. 당시 민정수석 김영한의 업무수첩을 보면,
비서실장 김기춘이 ‘(단식에 대해) 국민적 비난이 가해지도록 언론 지도, 생각 금지’해야 한다
는 취지로 지시했다는 메모를 확인할 수 있다.

여론 형성
단계

시행 사례

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

제3장
[W□□ 업무수첩] 2014. 8. 22.
◎ 장하나 vip 국가원수 모독 → 고발조치 검토
김재원 의원 발언

“새정연, 유가족 한 분씩 만나 (vip) 설득 해야,

→ 종편, SNS 확산, 문재인 2000억 탕감 *원흉들이
(친노) 단식 농성장 참여 불합리 지적

[김영한 업무수첩] 2014. 8. 23.

장(長)
○ 자살방조죄, 단식 생명 위해 행위, 단식은 만류해야지

부추길 일 X 국민적 비난이 가해지도록 언론지도, 생각금지

○ 소관 부처 산하 단체 통제 난(難) 인사와 예산

통제수단 감독 철저 법제도로 통제
그림 3-9 국민소통비서관실 「2014년 주요 업무 보고」 중 일부

[W□□ 업무수첩 61] 2014. 8. 23.

앞서 언급한 것처럼 보수단체는 세월호참사와 관련해 여론이 중요해지는 주요 국면마 수석님 지시사항
Ⓥ X□□ 성균관장 활용(O)
다 활용되었다. 국민소통비서관실의 2014년 주요 업무 추진 실적 중 ‘세월호 사건’ 대응 ↳ 문재인 단식(광화문) 피켓팅시위 독려
→ 문재인 끌어내기. 자살방조(죽음의 정치)
은 110건에 달한다. 그 내용 중에는 ‘야당 단식의 정치성 부각 및 중단 촉구’ 여론 조성, ‘야

174) 해외 여론에 대응한 대표적·구체적 사례가 2014년 5월 11일 미주여성사이트인 ‘미시USA’ 회원들이 뉴욕타임스에 세월호 그림 3-10 청와대의 ‘야당 동조단식’ 경계 지시 자료
참사 관련 정부 비판 광고를 실었던 데 대한 청와대의 대응이다. 청와대는 이에 대해 주미대사관, 뉴욕총영사관, 보수 교민 *청와대 대통령비서실, 수석비서관 회의 자료(2014. 8. 22.) 및 W□□·김영한 업무수첩(2014. 8. 22.~23.)
단체 등을 동원해 ‘맞대응’하는 전략을 수립·실행했다. 자세한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 201~210쪽을 참고할 것.

348 349
제3장
이밖에도 참사 당일 박근혜 대통령의 ‘7시간 의혹’을 보도한 산케이신문과 대통령 비판·
비난 발언을 한 야당 의원들에 대한 보수단체의 대응, 영화 <다이빙벨> 상영 규탄 활동 역
시 ‘실적’으로 기재되어 있다.
그림 3-11 특별법 제정 논의 과정에서 청와대의 보수단체 활용 여론 대응
이들 보수단체들은 세월호 특별법 제정 후 법에 근거해 설립된 특조위 활동을 방해하는
여론 조성 활동도 청와대 기조에 따라 실행했다.
나) 보수단체 지원의 불법성175)
「국민소통비서관실 주요업무 추진실적(2014년)」 문건에 따르면 청와대는 ‘건전단체’로 분류한
보수단체들에게 2014년 한 해 동안 행자부, 총리실 등 공모사업 선정 및 기업 사회협력기금사
업을 통해 약 114억 원의 재정 지원을 한 것으로 추정된다. 정부가 66개 단체에 24.7억 원,
전경련이 22개 단체에 30억 원 및 고엽제전우회에 60억 원을 지원했다고 기재되어 있다.
175) 자세한 내용은 [직나-4] 조사결과보고서 247~253쪽 및 [직나-6] 조사결과보고서 749~759쪽을 참고할 것.
350
국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
대통령 지시로 한 단체의 회관 건립 비용이 기획재정부에 예산에 반영되기도 했다. 2014.
7. 28. 국민소통비서관실이 진행한 보수·우파 단체 간담회에서 “세월호 선동세력과 당
당히 맞서 싸울 것”이며 “대통령 임기 동안 끝까지 힘을 보태겠다.”고 약속한 고엽제전우
회는 신규 회관 건립 등 숙원 사업에 도움을 요청했다. 그로부터 약 2주 후인 8. 10. ‘대통
령이 회관 건립을 지시했다.’는 메모가 국민소통비서관실 행정관 W□□ 업무수첩에 남
아 있다. 이 지시에 따라 관련 부처 협의 후 기획재정부가 회관 건물 매입 예산 60억 원을
9. 5.에 반영할 계획을 국민소통비서관실이 보고했음이 조사 결과 확인되었다.
전경련은 청와대의 요구에 의해 2014~2016년 사이 33개 보수·우파 단체에 총 약 69억 6590
만 원을 지원했다. 이 금액은 청와대가 판단한 단체별 ‘공헌도와 활동력’에 따라 배정되었다.
이 가운데 어버이연합은 2014년 3억9천만 원, 2015년 약 3억9천만 원을 지원받았다. 언론 보
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
제3장
그림 3-12 전경련 보수단체 자금지원 내역
351
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
도에 따르면 어버이연합은 2014년 4월부터 11월까지 세월호 유가족 비난과 특별법 제정 반
대를 위한 집회를 39차례 진행했는데, 집회 참여자들에게 일당 2만 원을 지급했다.176)
라. 청와대-정부의 세월호 특조위 활동 방해
2014년 11월 ‘4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법’(세월호 특별법)이
국회 본회의를 통과, 공포되었다. 세월호참사 사실 관계, 원인, 책임 소재를 밝히기 위한 성
역 없는 진상규명과 이를 위한 독립적·전문적 조사 기구 설치에 대한 희생자 가족과 국민
600만 명의 요구가 담긴 입법 청원의 결과였다.
이에 따라 진상조사를 수행할 ‘4·16세월호참사 특별조사위원회’(특조위)가 설립·운영되었
다. 세월호 특별법은 특조위가 정치적 중립성과 객관성, 조사 대상이 되는 국가기관으로
부터의 독립성을 확보하는 근거 조항을 마련했다. 특조위 ▲위원은 외부의 어떠한 지시나
간섭을 받지 아니하고, 정치 활동에 관여할 수 없으며 ▲위원과 직원을 포함해 업무를 수
행한 관계자는 직무상 비밀을 누설하거나 직무 수행 이외의 목적으로 이용할 수 없다. 또
한 ▲국가기관 등은 특조위의 진상규명을 위한 업무 수행에 적극 협조해야 한다는 내용
이었다.
하지만 이러한 조항들이 무색하게도 특조위는 설립 준비부터 종료까지 청와대 등 국가기
177)
관으로부터 전면적인 업무 방해를 받았다. 청와대는 특조위의 정상적인 운영을 방해하
고 권한을 제한하는 지시를 지속적으로 내렸으며 정부 체계와 행정력을 동원해 이를 조
직적으로 실행시켰다. 관련 정부 부처·기관들은 특조위 동향을 지속적으로 파악해 상호
공유했으며, 특조위 활동을 방해하는 구체적인 대응 방안을 상호 공모해 수립·실행했다.
정보기관은 업무 범위를 넘어선 동향 파악 및 사찰 행위로 이에 협조했고, 여당 국회의원
및 여당 추천 특조위 위원들은 당·정·청 회의 등을 통해 이 같은 방해에 가담했다. ‘(3) 청
176) 어
 버이연합이 집회 참여자들에게 일당을 지급한 장부 등 관련 자료 및 경위에 대해 [직나-4] 조사결과보고서 247~249쪽,
[직나-6] 조사결과보고서 752~755쪽을 참고할 것.
177) 특별법 제정 논의 과정에서부터 청와대는 진상조사위가 수사권·기소권을 갖는 것에 반대하는 등, 진상조사위의 권한을 제
한하려는 입장을 가졌다. 이 같은 취지로 김기춘 비서실장이 실수비 회의에서 여러 차례 지시를 내린 내용은 [직나-6] 조사
결과보고서 62~66쪽 <표30>을 참고할 것.
352
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
와대-정부의 비판 통제 및 여론 전환’에서 살펴보았듯, 친 정권 보수단체도 방해 여론을
형성하는 데 동원되었다. 이런 행위들이 때로는 법의 테두리를 넘어 실행되었고, 구조적
으로 반복되었으며 또한 은폐되었다.
1) 조직·예산 축소 및 인력 통제를 통한 특조위 설립 준비 방해
청와대-정부는 특조위가 설립을 준비하는 단계에서부터 청와대의 지시를 전방위적으로
실행하는 대응 체계를 만들어 직제를 축소한 시행령을 통과시키고 정권 비판적인 인사를
배제하는 등 방해 행위를 했다. 이때 구성된 대응 체계는 이후에도 청와대가 특조위 운영
에 지속적으로 개입하는 통로가 되었다.
가) 청와대의 여당 위원 선출 개입
특조위 위원 선출은 특조위 설립을 위한 첫 관문이었다. 세월호 특별법에 따라 위원 17인
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
을 추천할 권한은 여·야당(각각 5인), 대법원(2인), 대한변협(2인), 유가족(3인)에게 있었다. 청와
대는 위원 선출 과정에 개입할 수 없다. 앞에서도 언급했듯 특조위는 어떤 국가기관으로
제3장
부터도 독립성을 확보해야 했고, 청와대 역시 특조위 조사 대상이었기 때문이다. 하지만
위원회 조사 결과 청와대가 위원 추천 과정에 부적절하게 개입했음이 밝혀졌다.
2014. 8. 23. 민정수석 김영한은 청와대 내 비서관실 7곳에 특조위 위원 후보군을 추천해
달라는 내용의 업무 공문을 발송했으며, 그에 따라 회신한 후보 목록과 추천 사유를 취
합해 ‘특조위 위원 후보자 명단’을 작성했다. 민정수석에게 이 업무를 지시한 사람은 비서
실장 김기춘인 것으로 판단되며, 취합된 명단도 비서실장이 보고받았을 것으로 판단된다. 178)
해당 문건 상단에 기재된 위원 추천 기준은 ‘보수 성향의 원칙과 소신, 논리가 뚜렷하게 검
증된 인사’이며, 각 후보자별 추천 사유는 ▲박근혜 정권에 우호적인 보수 성향 ▲정부 정
책에 대한 공감대와 유대 ▲세월호 특별법 반대 취지 주장 등이다. 특조위가 세월호참사
당시 청와대-정부 대응의 적정성을 조사하는 기구임을 고려할 때, 청와대의 추천 행위와
178) 특조위 위원 임명은 대통령 임명 인사이며, 인사 업무 권한이 없는 민정수석 김영한이 독단적으로 위원 추천 협조 공문을
발송했다고 보기 어려운 점 등을 고려할 때 이는 비서실장 김기춘의 지시에 따른 것으로 판단된다. 이와 관련한 인사수석
정진철의 진술 등 자세한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서71~73, 82~84쪽을 참고할 것.
353
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
사유 모두 부적절했다.179)
여당 추천 부위원장 겸 사무처장이었던 조대환·이헌과 비상임위원 차기환은 국민소통비
서관실 실적 문건 등 청와대 문건, 김영한 업무수첩 등을 보았을 때 사실상 청와대 추천
인사로 판단되며 추천 사유는 다음 그림과 같다.180)
그림 3-13 공직기강비서관실의 세월호 관련 위원 등 추천 사유(2014. 8. 경)
나) 청와대의 특조위 조직 축소 방침
2014.12. 특조위 위원이 선출·지명되며 특조위 설립 준비가 본격화되었다. 12.18 발족한
설립준비단은 해수부·행자부 공무원 및 특조위 상임위원 예정자, 민간 전문위원 등으
로 구성되었으며, 직제 확정 및 예산 마련을 위한 관련 부처 협의와 시행령 제정 작업을
시작했다. 2015. 1. 14. 설립 준비단이 위원장·부위원장 결재를 받아 행자부에 공식적으
로 전달한 ‘사무처 직제’ 문건에 따르면 당시 논의 중이던 직제 안은 1사무처, 1관, 1실, 3국,
179) 자세한 위원 추천 사유는 [직나-6] 조사결과보고서 73~90쪽을 참고할 것.
180) 위원회는 추천 인사 명단이 어떻게 활용되고 전파되었는지는 확인하지 못했으나, 2014년 국민소통비서관실의 주요 업무
추진 실적 문건 등 다수의 자료를 근거로 이 같이 판단했다. 자세한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 89~90, 95~96쪽을
참고할 것.
354
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
14과, 상임위원 5명을 포함한 총 125명 정원이었다.181)
차질 없이 진행되던 특조위 설립 준비는 2015.1. 중순부터 난관에 처하게 된다.182) 1. 16.
오전 국회 원내대표 회의에서 (당시 여당인) 새누리당 원내수석부대표 김재원이 특조위 조직
안을 가리켜 “여성가족부, 방송통신위원회보다 더 큰 부서, 부처를 만들려고 한다”며 “세
금도둑”이라고 비판했으며, 1. 18.~20. 여당 추천 특조위 위원 예정자 황전원은 설립준비단
해체를 주장하는 기자회견을 개최했다.
위원회 조사 결과, 청와대는 이보다 앞서 특조위 조직 축소와 진상조사에 대한 청와대의
비협조 방침을 결정해 전파했던 것으로 확인된다. 1. 13~15. 진행됐을 것으로 추정되는 정
무수석실 회의에서 ‘특조위 직원 정원 120명이 너무 많다.’는 문제가 제기되었으며, ‘청와
대는 진상조사에 관한 자료 및 정보 제공에 응하지 않는다.’는 정무수석실의 방침이 전파
되었다. 당시 회의에 참석했던 경제수석실 해양수산비서관실 행정관 G△△의 업무수첩
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
및 진술에 의해 확인된 내용이다.183)
제3장
1. 16. “세금도둑” 발언이 있었던 당일 오후에 진행된 정무수석실 회의에서 새누리당 의원 김재
원과정무수석조윤선의면담결과가전파됐다.당시이들은원안정원의절반수준인‘60명이
내에서 출발할 것’, ‘국장급을 없앨 것’, ‘설립 준비단의 안이 시행령으로 통과되지 않도록 해수
부에서막을것’등을협의했으며,정무수석조윤선은이를해양수산비서관실에전파했다.
다) 청와대-정부 대응 체계 구성 및 작동
이후 비서실장 김기춘은 실수비 회의에서 특조위를 포함한 세월호참사 관련 사안에 대한
청와대-정부 차원의 대응 체계 구성을 지시한다. ‘세월호 문제에 대응하기 위한 총괄 수석
실을 지정할 것’(1. 19.)과 특조위 설립 준비단을 ‘비공식 활동으로 간주’하고 특조위 조직·
181) 설립준비단이 1.14. 관련 부처에 공식적으로 전달한 직제안 파일 ‘150112 사무처직제(최종).hwp’에 기재된 조직도 등 자
세한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 135~136쪽을 참고할 것.
182) 설립준비단 파견 해수부 공무원 H△△는 1월12일 당시만 해도 문제 없이 내·외부 협의가 진행되었다고 인정하며 “당시 상
임위원들도 크게 문제 제기하지 않았다”라고 진술했고, 민간전문위원이었던 I△△도 “1월 16일 전까지만 해도 (부위원장
인) 조대환은 특별한 문제 제기 없이 통 크게 움직였었고, (중략) 예산안 자체도 큰 문제 제기는 없었다”라고 진술했다. 자세
한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 136~137쪽을 참고할 것.
183) [직나-6] 조사결과보고서 139~142쪽을 참고할 것.
355
제3장
예산과 관련해 각 정부 부처에 ‘원칙에 입각한 철저한 업무 수행’, 각 수석들에 ‘소관 부처
업무를 면밀히 챙길 것’이라는 취지로 지시(1. 20.)했다.184)
조사 결과 2015.1.부터 특조위 활동이 종료된 2016년 9월까지 임기였던 비서실장들은 실
수비 회의를 통해 지속적으로 세월호 특조위 동향 파악 및 방해 관련 지시를 수석들에게
한 것으로 확인되었다.185)
그림 3-14 2015. 1. 19.~20. 실수비 회의에서의 비서실장 지시 사항
184) 1. 19.~20. 사이 비서실장 김기춘의 특조위 대응 지시 등에 대해서는 [직나-6] 조사결과보고서 146~150, 161~164쪽을
참고할 것. 특히 1. 20. 실수비 회의에서의 지시는 위원회에서 처음으로 확인되었다.
185) 이 시기 비서실장은 총 3명으로, 김기춘(2013. 8.~2015. 2.) 이후 이병기(2015. 2.~2016. 5.), 이원종(2016. 5.~2016. 10.)
이 재임했다. 김기춘, 이병기가 특조위 설립 및 조사 방해 취지의 지시를 다수 했고, 이원종은 특조위 종료와 관련한 지시를
했던 사실이 위원회 조사 결과 확인되었다.
356
국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
비서실장 김기춘이 1. 20. 국무조정실장 추경호에게 ‘특조위가 방만하게 운영되지 않도록
특별법 시행령 위임 사항 및 추진 필요 사업에 대해 소관 부처를 지정해 책임성을 확보’하
기 위해 세월호관계차관회의 개최를 지시한 것이 국정원 문건을 통해 확인되었다.186) 실제
로 이틀 뒤인 1. 22. 비공개 세월호관계차관회의가 열렸으며, 이 자리에서 국조실장은 특조
위 설립과 관련해 ‘기재부(예산), 행자부(조직), 해수부(실무지원) 등 관련 부처가 관심을 가지라.’
는 취지의 지시를 했다.
이후 2016. 9 22.까지 최소 13차례 개최된 세월호관계차관회의는 청와대-정부가 특조위
활동 방해 계획을 수립·실행하는 창구로 기능했다. 청와대 수석이 해당 회의를 주재하고
지시하기도 했고, 이 회의를 통해 특조위를 통제하겠다는 취지의 계획이 대통령 박근혜에
게 보고되기도 했다. 국조실, 해수부, 기재부, 행자부, 법제처, 법무부 등이 회의에 참석해
관련 계획을 수립·실행했다.187)
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
해수부는 청와대의 지시에 따라 특조위 대응 전담팀을 구성해 특조위 운영 기간 내내 사
실상 청와대 중심 지시-실행 체계의 실무 역할을 담당했다. 1. 19. 실수비 회의 이후 해양
제3장
수산비서관실에서 논의된 대로 해수부에는 1. 21. 세월호 후속조치 총괄 TF가 설치되었
고, 이 TF는 2015.5. 인양추진단으로 개편되었다.188) 해수부는 ▲특조위 파견 공무원을 통
한 동향 파악 ▲청와대 기조에 맞춘 관계차관회의 안건 상정 ▲실수비 및 관계차관회의
논의 결과에 맞춘 실행안 마련 ▲여당 추천 위원 소통 등을 실행했다.
해수부는 특별법 소관 부처로서 세월호 특별법에 따른 특조위 진상규명의 실무·행정을
지원해야 했음에도 불구하고 진상규명을 방해하는 청와대를 보좌했음은 물론 해수부를
대상으로 한 특조위의 진상조사 역시 조직적으로 방해하였던 것으로 판단된다.
186) 국정원 첩보 175687, ‘국조실장, ‘세월호특별법 후속조치’ 사업별 소관부처 지정(2015.1.23.)’, 관련 내용은 [직나-6] 조사
결과보고서 188~189쪽을 참고할 것.
187) 각 시기별 개최된 세월호관계차관회의의 안건, 참석자, 논의 내용과 결과 및 관련자 진술 등은 [직나-6] 조사결과보고서
276~398쪽을 참고할 것.
188) 2015. 1. 21. 해수부 내 세월호 후속조치 총괄 TF가 구성된 경위에 대해서는 [직나-6] 조사결과보고서 148~150쪽을 참
고할 것. 세월호 인양추진단은 2015. 5.경 총리 훈령에 따라 구성되었으며, 그 이전까지 운영되던 세월호 후속조치 총괄 TF
가 인양추진단 기획총괄과에 편성되었다.
357
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

앞선 ‘(3) 청와대-정부의 비판 통제 및 여론 전환’에서 확인한 것처럼 청와대는 친 정권 보 던 해수부 공무원 K△△, “세금도둑” 발언을 한 새누리당 의원 김재원 등 여당 인사, 부위
수단체를 동원한 특별법 및 특조위 반대 여론 형성 역시 체계적으로 실행했다. 청와대의 원장 내정자 조대환을 포함한 특조위 여당 추천 위원 5명이 참석했다.
특조위 방해 행위는 청와대를 지지하는 대가로 경제적 이익을 취한 보수단체의 여론전을
통해 합리화되고 공고화되었다.189) 이날 플라자회의에서는 ‘설립준비단을 무효화, 최소화’한다는 구체적인 방침이 거론되었
다. 또한 설립준비단을 통해 마련된 조직안 대신 정원을 절반(60~70명 수준)으로 줄인 후 단계
적으로 확대하는 수정안이 논의됐다. 파견 공무원을 늘린다는 인사 방향과 진상조사 범
실수비 회의 세월호관계차관회의 위 축소 등 특조위 역할과 권한을 제한하는 운영 규칙도 언급됐다.190) 이를 위해 1. 21. 개
최 예정인 전원위원회에서 여당 추천 위원들이 설립준비단의 법적 지위를 거론하여 문제
대통령 국무조정실
(회의 주재)
비서실
를 제기한다는 결론까지 도출됐는데 이는 플라자회의에 참석한 위원들에 대한 사실상의
비서실장 경제조정실
안건 협의 및 농림국토해양정책관
지시 및 공모의 정황으로 판단된다.
회의 실무
기재부

정책조정 행자부 해수부 특조위 관련 기타 부처

정무수석
수석 (안건 상정) 주요 부처 (안건별 참석·논의) 플라자회의 직후인 17:00~18:00경에 진행된 5차 세월호 특조위 설립준비단 상임위원 내
(고정 참석·논의)
~2015.5.
인사혁신처 인사수석 경제수석 해수부
세월호후속조치
기재부 안전처 정자 회의(특조위 상임위원회의)에서 부위원장 조대환은 ‘설립준비단과 설립준비단의 시행령 안

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

총괄 TF 법무부
행자부
에 법적 근거가 없다.’는 취지로 문제를 제기했다. 부위원장 조대환은 나아가 1. 21. 제2차
2015.5. 인사혁신처 보건복지부
설립준비단 초청 임명예정자 간담회에서 설립준비단 해체 안건을 제출하기도 한다. 부위

제3장
세월호후속조치
총괄본부 인양추진단 법제처 여성가족부

원장 조대환은 이 안건이 부결 처리되자 해수부 차관 김영석과 사전 협의한 대로 ‘특조위

파견 공무원 4명을 복귀시켜 달라.’고 요청하는 등 설립준비단 무력화에 적극적으로 가담
그림 3-15 청와대-정부의 특조위 방해 지시 및 실행 체계 했다.191)

라) 당·정·청 공모 체계 및 작동 마) 시행령 통과 과정에서의 주요 관계 부처 방해 행위

청와대-여당 의원-여당 추천 특조위 위원 간의, 다시 말해 당·정·청 차원의 특조위 대응 청와대의 특조위 조직 축소 지시 이후, 기존 설립준비단 안에 비해 직제가 크게 축소된 시
체계 역시 가동됐음이 조사를 통해 확인되었다. 행령 안은 해수부를 중심으로 마련되고 진행되었다. 위원회 조사 결과 행자부, 기재부, 국
조실 등 주요 관계 부처가 사실상 이에 공모했으며, 세월호관계차관회의를 통한 청와대의
2015. 1. 19. 15:00 플라자 호텔에서 조윤선 정무수석 주재로 당·정·청 회의(플라자 회의)가 열 지속적인 점검 및 추가 지시가 있었다는 사실이 확인되었다.
렸다. 이 자리에 경제수석실 해양수산비서관 윤학배, 해수부 해양정책실장 J△△, 특조위
파견 해수부 공무원 등 청와대 및 정부 관계자와 새누리당 수석전문위원으로 파견되었 해수부는 여당 추천 특조위 위원들과의 논의 하에 청와대 기조가 반영된 시행령안 초안

189) 국민소통비서관실은 세월호참사 현안 대응 추진 실적 및 업무 보고 내용으로, 특별법 제정 당시 야당과 유가족 단식의 정치

성 부각 및 중단 촉구 여론 조성, 야당과 일부 유족이 주장하는 특별법 초헌법성 비판 및 국회 정상화 촉구 등을 기재했다.
2015. 11. 23. 특조위의 청와대 조사 의결 전후 보수 단체들이 열었던 특조위 해체 요구 집회 내역을 「세월호특조위 대응 현황 190) 플라자회의에서 논의된 사항과 결과, 관련자 진술은 [직나-6] 조사결과보고서 150~160쪽을 참고할 것.
(11. 2~11. 30)」 문건으로 작성하기도 했다. 이와 관련한 자세한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 723~759쪽을 확인할 것. 191) 2020. 5. 세월호특수단은 세월호특조위 설립준비단 공무원을 일괄 복귀시킨 범죄 혐의 등에 따라 조대환을 불구속 기소했다.

358 359
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

을 작성해 부위원장 조대환에게 전달했으며 부위원장 조대환은 특조위 상임위원회에 이 2014.12.17. 2015.1.14. 2015.1.16. 2015.1.30. 2015.2.12. 2015.2.17. 2015.3.9 2015.3.27 2015.4.2. 2015.4.27.. 2015.4.29. 2015.5.11.

특조위 특조위 설립준비단, 8차 상임위원 4차 임명예정자 설립준비단, 1차 전원위. 해수부, 특조위원장, 해수부, 시행령 공포
안을 제출했다. 2. 12. 제4차 설립준비단 초청 임명예정자 간담회에서는 여당 추천 위원 직제∙예산 설립준비단
출범
직제협의안
유관 부처에
김재원,
국회에서
“세금도둑”
내정자회의에서
조대환,직제∙예
간담회 직제∙예
산안 의결 (여당
직제∙예산안
유관 부처 제출
설립준비단
대체 임시지
시행령안
입법 예고
특조위 3차
위원회 회의.
시행령안 철회
시행령안
철회 위한
시행령안
공개
(시행령안 차관회의
통과 4.30. 국무회의
통과 5.6.)
관련 주요 발송 발언 산 부위원장안 추천 위원 5인 반발∙ / 여당 추천 특 원단 체제 (특조위는 문제 및
요구 결의문 광화문 농성
퇴장) 부당성 지적 성명
일정 제출 조위 위원의 직 시작 돌입
5명을 제외한 위원 12명의 찬성을 통해 부위원장이 제출한 직제・예산안 대신, 특조위 설 제∙예산 축소
요구서 제출
서 발표 3.27 및
기자회견 3.29)
의결

직제 1사무처 1실 3
직제∙예산 직제 1사무처 1관 직제 1실 1관 3국 정부 추가 조건 직제 1실, 3담당관, 관 1국 5과 90명 출범

립준비단이 준비한 직제・예산・정원안이 통과됐다. 통과된 안의 직제는 5상임위원, 1사무 안 변화 1실 3국 14과 125명 14과 120명
예산 198억 원
-90명 출범 후 120명까지 단계적 확대-
주요 요직에 공무원 파견
1국, 3과, 90명 출범
후 120명으로 단계
적 확대
후 120명으로 확대
예산 89억 원(8월 통
과)

처, 1실, 1관, 3국, 14과였으며 예산은 198억 원, 정원은 120명(상임위원 5명 제외)이었다.192) 설립

비서실장의 청와대-정부의 특조위 대응 체계 구성 지시 시행령안 마련 및 협상 지시

준비단은 의결된 안을 2. 17. 관계 부처에 제출했다. 같은 날 여당 추천 위원들도 이와 별도 1.19.~20. 비서실장 김기춘, 실수비회의 지시 ‘담당 수석실 지정 및 부처의 철저한 업무 수행’
1.20. 비서실장, 국무조정실장에 세월호관계차관회의 개최 지시 ‘특조위 방만 운영되지 않게 정부 관심 가질 것’
3.22. 정무수석 조윤선, 특조위 직제안 관련 지시 ‘1실 1국 2담당관 최후의 보루이며 처음부터는 안 된다‘
3.29. 비서실장 이병기, 실수비회의에서 특조위의 시행령안 철회 요구 관련 ‘무리한 요구＇이며 ‘관련 부처 일관적
대응‘ 지시
4.16. 청와대, 국무조정실장에 특조위원장과 시행령 협상 지시
청와대
로 관계 부처에 조직・예산 축소 요구서를 제출했다. 이들이 제출한 안의 직제는 1사무차 지시 특조위 조직∙예산 축소 정부안 마련 지시
4.20. 정책조정수석 현정택 및 정무수석 조윤선, 특조위 시행령 수정안 의견 경제수석실 해양수산비서관실에 제출
4.21~28. 비서실장, 특조위 시행령 관련 의견 제출

1.20. 비서실장, 실수비회의 지시 ‘특조위 직제∙예산 과다에 관련 부처 대응‘

1.23. 청와대, 해수부에 ‘부위원장(조대환)안’ 관련 검토 지시

장, 4담당관, 11팀이었으며 예산 129억 원, 정원 65명이었다.193) 2.13. 비서실장 실수비회의 지시 ‘방만하게 운영되지 않도록 관련 부처가 조직∙예산 철저 검토’

주요
방해
행위 청와대-정부의 특조위 대응 체계 실행 시작 청와대-정부의 특조위 대응 체계 지속 실행

1.20 혹은 21. 비서실장, 해수부로부터 ‘특조위 설립 준비 경위 및 대응 방안’ 보고 받음 3~4월 중. 특조위 직제∙예산 축소 목적으로 서별관회의(2회) 및 세월호관계차관회의(3회) 개최

국정원 문건에 따르면 당시 행자부는 여당 추천 위원들이 반대했음에도 확정한 안이므로 범정부

및
1.21. 해수부 내 세월호후속조치TF 설치(2015.5. 이후 인양추진단)
1.22. 세월호관계차관회의 첫 개최(2016.9.까지 최소 13차례 개최)
(행자부, 기재부 등 관련 부처의 해수부 시행령안 지원 및 자체안 관철 압박)

당∙정∙청
공모∙ 설립준비단 무력화 공모∙실행 당∙정∙청의 특조위 조직 축소 논의
해수부가 1차 검토를 한 후, 해수부 입장이 반영된 안을 정식 통보해줄 것을 요청했으며 실행 1.19. 정무수석 조윤선 주재 당∙정∙청 플라자회의 ‘설립준비단 무효화 및 특조위 조직 축소안 마련＇
1.21.~23. 특조위 부위원장 조대환, 해수부에 설립준비단 파견 공무원 복귀 요청 및 원 소속기관으로 공무원 복귀
2.25. 제1차 당∙정∙청 정책조정협의회에서 해수부 세월호후속조치TF ‘특조위 직제∙예산안을 해수부가 관계 부처와
협의해 만들겠다‘ 보고
1.25.~28. 여당 추천 특조위 위원과 해수부 공무원 상호 공모로 ‘부위원장안‘ 마련

해수부로부터 직제안이 통보되는 대로 임무 기능 및 조직 규모의 적정성을 엄중하게 검토

할 예정이었다. 또한 청와대와의 교감을 통해 특조위 정원을 90명으로 출범시켰다가 업무 그림 3-16 청와대 등의 특조위 설립 방해 및 시행령안 통과 타임라인

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

량 추이에 따라 증원해줄 수 있다는 입장을 해수부에 비공식적으로 전달하고 간접 지원
중이었던 것으로 파악된다.194)

제3장
위와 같은 과정을 거쳐 시행령은 2015. 5. 6. 국무회의에서 통과되고 5. 11. 공포·시행되었
다. 시행령상 직제는 1사무처 1실 3관 1국 5과, 정원은 상임위원 포함해 출범 시에는 90명
한편 기재부 역시 ‘특조위의 규모가 커질수록 현 정부에 부담이 되는 사업을 벌일 가능성
이었다가 6개월 후 120명으로 확대된다는 내용이었다.
이 크므로 해수부의 직제안이 아니라 기재부가 만든 직제안을 관철시켜야 한다는 입장
으로 청와대 정무라인 국장급을 통해 이를 관철할 수 있도록 조정해줄 여지가 있는지 탐문’
하지만 특조위 인사 및 운영 규칙, 예산과 관련한 정부의 개입 시도는 계속 이어졌다. 시
하는 등 특조위 조직 축소를 위해 적극 관여했던 것이 국정원 문건을 통해 확인되었다.195)
행령에는 특조위 직원 중 행정지원실장 및 기획행정담당관, 조사1과장 같은 요직에 공무
원을 파견하도록 되어 있었다. 그러나 특조위는 이런 인사는 운영의 독립성을 저해한다고
판단해 세 직책에 대한 파견 요청을 하지 않고 소위원장의 권한을 확보하는 방향으로 운
영 규칙을 만들었다. 그러자 관계 부처들은 관계차관회의 등을 통해 이를 통제할 방안을
논의한다. 그러나 합법적으로는 독립적 기구인 특조위에 공무원 파견이나 규칙 개정을 강
192) 위원회는 2월 12일 직제·예산안이 확정된 다음날인 2월 13일에 비서실장 김기춘이 실수비 회의에서 추가로 특조위 조직
축소를 지시한 사실을 새롭게 확인했다. 이와 관련한 자세한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 204~206쪽을 참고할 것. 제할 수 없음이 확인되자, 기재부를 통해 예산을 집행하지 않는 방식으로 특조위를 압박
193) [직나-6] 조사결과보고서 208~210쪽을 참고할 것.
했다.196)
194) 이런 행자부의 입장은 2015. 2. 14. 및 2015. 3. 24. 국정원 문건에서 확인되며, 각각의 자세한 내용은 [직나-6] 조사결과
보고서 207~208, 225~226쪽을 참고할 것.
195) 기재부는 특조위 인원 확대 요건을 까다롭게 만든 직제안을 해수부에 제공한 후 관철시킬 것을 압박하는 등 적극적으 196) 특조위 주요 요직(행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장)에 대한 공무원 파견과 예산 집행을 연계해 집행한 기재부의
로 특조위 설립 준비 방해에 가담한 것으로 보인다. 관련 정황이 담긴 국정원 문건 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 방해 행위가 담긴 국정원 문건 및 당·정·청 협의회에서 이 사안이 논의된 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 262~267쪽을
226~229쪽을 참고할 것. 참고할 것.

360 361
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

2015. 7. 17. 부총리 겸 기재부 장관 최경환이 국회 예산결산특별위원회에서 ‘시행령 직제
에 따르면 예산을 집행하겠다’는 취지로 말한 후, 특조위는 예산을 배정받기 위해 7. 21. 공
무원 파견을 요청하겠다고 밝히고 해당 부처에 공문을 발송한다. 공문에 따라 행정지원
실장, 기획행정담당관, 조사1과장이 파견되었는데, 이중 행정지원실장은 당·정·청의 특조
위 방해 회의에 참석하기도 했다. 8월 국무회의에서 통과한 특조위 예산은 89억 원이었다.
력화할 목적으로 상호 공모해 ‘여당 추천 위원 사퇴, 특조위 활동 기간·예산 지원·공무원
추가 파견 전면 재검토’ 등의 광범위한 대응 방침을 수립했다.198) 이 방침은 11. 23. 조사 의
결 후 정책조정수석실에 의해 대통령에 보고된 것으로 보이며(그림 3-17 참고), 다음과 같이 실
행되었다.

2) 대통령 조사 의결에 따른 당·정·청의 특조위 운영 방해

특조위에 대한 범정부 차원의 방해가 보다 강화된 계기는 참사 당일 대통령 행적 조사

(중략)
의결이다. 참사 당일 대통령과 청와대의 업무 적정성은 계속해서 논란이 된 사안이었
다. 이에 대한 조사 신청서가 2015. 9. 29. 특조위에 접수되고, 특조위는 이를 ‘청와대 등
의 참사 대응 관련 업무 적정성 등에 관한 건’으로 검토해 10월에 진상규명소위원회 안
건으로 상정했다. 주요 조사 사항은 세월호참사와 관련한 ▲대통령 및 청와대 지시 사항

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

▲각 정부 부처의 이행 및 보고 사항 ▲당시 구조구난 및 수습 지휘 체계에 따른 청와대
및 정부 부처 위법 사항 등이었다.

제3장
10. 20. 열린 제4차 진상규명소위원회에서는 이 조사의 개시가 반대 없이 의결되었으나
10. 27. 제5차 소위원회에서는 여당 추천 위원들이 “참사 당일 대통령 행적 사항”이 조사에
포함되는지 문의하며 문제를 제기했다.

그림 3-17 정책조정수석실 단순상황·동향 보고 문건(2015. 11. 23.)

비서실장 이병기는 제5차 소위원회 직후인 10. 30. 실수비 회의에서 ‘세월호특조위에서 ‘사
고 당일 VIP 행적’을 조사 안건으로 채택하려는 움직임’에 대해 ‘불순한 정치적 의도’라고
지적하며 ‘해수부·특조위 부위원장·여당 추천 위원들 간 긴밀히 협의, 동건이 채택되지 가) 청와대 지시에 의한 여당 추천 위원 사퇴

않도록 대응할 것’이라고 지시했으며, 11. 23. 전원위원회 오전까지 같은 취지의 지시를 최 11. 23. 열린 제19차 전원위원회에서 여당 추천 위원 차기환이 ‘조사 과제에서 세월호참사
197)
소 6회 이상 한 것으로 파악된다. 당시 대통령의 행적 사항’을 삭제하는 수정안을 제출했지만 부결되자 여당 추천 위원 중
부위원장 이헌을 제외한 4명이 사퇴 의사를 밝히며 퇴장했다. 그 이후 ‘(조사 사항과) 대통령
11. 19. 해수부 차관 윤학배, 정책조정수석 현정택, 비서실장 이병기는 특조위 조사를 무 및 청와대의 지시 대응 사항에 관련성이 있을 경우 대통령에 대한 조사를 배제하지 아니

197) 이 시기 비서실장 이병기가 실수비 회의에서 지시한 내용 및 특조위의 조사 의결을 ‘명백한 일탈·월권 행위’라고 규정한 내 198) 해수부 차관 윤학배, 현정택 정책조정수석, 비서실장 이병기의 상호 공모한 방해 계획 관련 증거 자료 및 진술은 [직나-6]
용 등에 대해서는 [직나-6] 404~406, 410쪽을 참고할 것. 조사결과보고서 446~451쪽을 참고할 것.

362 363
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
한다.’는 해석이 포함되어 안건이 가결되었다. 이날 여당 추천 위원들의 집단 사퇴는 사전
에 청와대·정부 등과 합의되었던 행위로 보인다. 또한 청와대는 부위원장이 사퇴하지 않
은 것을 문제 삼으며 해수부를 통해 사퇴를 종용했던 것으로 판단된다. G△△의 업무 수
첩에는 11. 25. ‘해수부 차관이 부위원장을 면담했으나 사퇴 거부 의사를 표명했으며, 향
후 (청와대는) 부위원장과는 소통하지 않을 예정’이라는 취지의 메모가 남아 있다.199) 이후
부위원장과 특조위 파견 공무원 간의 갈등 상황이 국정원 문건에 의해 보고되기도 하였
다. 이헌 부위원장은 2016. 2. 15. 전원위원회에서 사퇴 의사를 밝힌다.
나) 진상규명국장 임용 중단
2015. 11. 23. 대통령의 참사 당일 행적을 포함한 청와대 조사 개시가 의결되자, 청와대는
행정력을 동원해 특조위 운영을 마비시키기 위한 다수의 방해 행위들을 한다. 대표적인
것이 진상규명국장 미임용 사건이다.
특조위는 2015. 8. 13. 진상규명국장 채용 공고를 한 후 서류 및 면접 전형을 거쳐 1순위자
를 선정했고 2015. 9.~11. 사이에 역량평가, 청와대의 인사검증·결격사유조회, 신체검사
등을 진행했다. 그 이후 국가공무원법에 따른 별정직 고위공무원 채용 절차에 따라 11.
17. 인사처에 인사심사 및 임용제청 공문을 발송했고, 11. 19. 인사처로부터 인사심사 통과
사실을 통지받았다. 이제 임용 재가 및 인사발령만 남은 상황이었다. 하지만 11. 20. 인사
처 내부의 임용 재가안을 인사처장이 반려하면서 이유도 밝혀지지 않은 채 결재 절차가
중단된다.
이에 특조위는 12. 14. 인사처에 임용제청 결과 문의 공문을 보내고 2016. 4. 28. 고위공무
원 임용을 위한 협조 공문을 보내는 등 수 차례 문의 및 항의를 했지만 회신을 받지 못했
다. 인사수석 정진철 및 인사처 공무원들의 진술을 종합했을 때, 인사처의 공문 미회신은
청와대가 특조위 진상규명 국장 임용 중단 입장을 고수한 결과로 판단된다.
2015. 11. 20. 비서실장 이병기는 실수비 회의에서 대통령 행적 조사가 의결되지 않도록 ‘철
199) 관련 자료 및 자세한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 480~490쪽을 참고할 것.
364
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
저하고 강력하게 대응할 것’을 지시하였다. 이병기는 이날 ‘특조위 별정직 공무원이 파견
직 공무원에 대해 인신 공격성 발언을 하는 등 업무 수행에 문제가 있다.’고 지적하면서
‘특단의 대책 강구’를 언급한다. 실수비 회의는 8:30경에 시작되었으며 인사처장의 반려 시
각은 9:05이다. 인사수석 정진철은 ‘정무수석 혹은 정책조정수석으로부터 특조위 진상규
명국장 임용 보류 요청을 받았으며, 이에 따라 행정관을 통해 인사처에 임용 보류를 지시
했다.’는 취지로 진술했다.200)
결국 특조위는 진상규명국장이 미임용된 상태로 활동을 마칠 수밖에 없었다.
다) 10개 부처 공무원 미파견
같은 시기, 특조위에 대한 10개 부처의 공무원 미파견 역시 특조위 운영 방해를 목적으로
행해졌다. 특조위 파견 공무원 정원은 시행령에 따라 2015. 5. 11.부터 11. 11.까지는 36명(총
정원 90명), 그 이후는 48명(총 정원 120명)이었는데, 11. 12. 기준으로 미파견된 공무원이 17명에
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
달했다. 이는 파견 공무원 총 정원의 약 35%에 해당하는 결원이었고, 이후 특조위가 종료
되는 2016. 6. 30.까지 추가 파견은 단 한 건도 없었다.
제3장
위원회 조사 결과 이 역시 청와대 지시에 따른 것으로 확인되었다. 2015. 11. 23. 특조위의
청와대 조사 개시 결정 이후, 해수부 장관 김영석과 차관 윤학배는 ‘특조위 공무원 파견
중단’을 포함한 대응 방안을 수립해 경제수석 안종범, 정책조정수석 현정택, 정무수석 현
기환에 이를 보고했고, 각 수석들은 해당 대응 방안에 묵시적 승인 또는 명시적 지시를
통해 공모했다. 이 사항은 「수석실 단순상황・동향 보고」 문건에 포함되어 비서실장 이병
기 및 대통령 박근혜에게 보고되었을 것으로 추정되며 실수비 회의에서 결정된 ‘강력 대
응’의 일환으로 실행되었다.201) 청와대 인사혁신비서관실은 인사처에 ‘특조위에 대한 신규
파견을 막을 것’을 지시했고 이는 각 부처에 전파되었다.202)
200) 자세한 경위는 [직나-6] 조사결과보고서 415~417쪽을 참고할 것.
201) 청와대의 결정 및 지시 경위에 대해서는 [직나-6] 조사결과보고서 446~456쪽을 참고할 것.
202) 인사혁신처가 청와대의 지시를 각 부처에 전파 및 실행함으로써 특조위 위원장의 권리행사를 방해한 자세한 경위에 대해
서는 [직나-6] 조사결과보고서 464~469쪽을 참고할 것.
365
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

특조위의
2015.10.20. 2015.11.23.
제19차 전원위,
구성일을 2015. 1. 1.로 보는 입장을 유지하기로 결정했다. 해당 회의에서 법제처는 활동 기
청와대 조사 제4차 진상규명소위,
의결 과정 조사개시 결정 조사 대상에 대통령
행적 포함해 가결
산일을 위원 임명에 대한 대통령 재가일(2015.2.17.)로 보는 것이 해석상 논리적이나 현 시점
2015.8.13. 2015.11.19. 2015.11.20. 2015.12.14.
진상 진상규명국장 진상규명국장 진상규명국장
규명
국장
채용 공고
(이후 11.20.까지
임용 대상자 임용재가안
진상규명국장
임용 결과 문의 에서 입장을 변경하는 것은 일관성이 결여된다는 취지의 입장을 내놓았고, 법무부는 법
심사 통과 통지 인사혁신처 내부 공문 발송 및 미회신
임용 임용 절차 정상적
특조위 진행)
(인사혁신처 -> 특조위) 결재 중 반려 (특조위 -> 인사혁신처)

인사
과정
(이후 절차 중단)
제처가 유권해석을 할 경우 향후 사법 기관이 상이한 판결을 내리면 문제 발생 소지가 있
2015.10.26. 2015.11.12. 2016.2.17
공무원 파견 요청 기재부 공무원 행자부 공무원 미파견 공무원에
공무원
파견
공문 발송
(10개 부처 18명)
1명 파견 2명 파견 절차 대한 파견 요청 다는 취지로 의견을 제시하는 등 특조위 구성일을 2015. 1. 1.로 해석하는 것이 무리임을
(이후 추가 파견 없음) 중단 공문 재발송 및
미회신
(10개 부처 17명) 인지한 상태에서도 정부 입장을 관철하고자 한 것으로 판단된다.203)
2015.10.30. 2015.11.19. 2015.11.19. 2015.11.20. 2015.11.23. 2015.11.23.
비서실장 이병기 해수부 차관 윤학배, 정 특조위 여당 추천 위원, 인사수석실, 인사혁신처에 제19차 전원위에서 여 비서실장 이병기
실수비회의 지시 책조정수석 현정택, 비 ‘특조위 일탈 중단하지 진상규명국장 임용 및 당 추천 위원이 대통령 실수비회의 지시
‘참사 당일 대통령 행적 서실장 이병기 ‘특조위 않으면 총 사퇴 불사 공무원 파견 보류 지시 ‘ 행적 조사 삭제한 수정 ‘특조위의 청와대 조사
청와대
등의
조사 의결되지 않도록 에 공무원 추가 파견 전 ‘ 기자회견 (11.23~11.30 각 부처 전파) 안 제출했지만 부결되
자 여당 추천 위원 4명
안건 상정, 처리는 명백한
일탈∙월권 행위’
3) 정보기관의 불법적인 정보활동
방해 지시
해수부-특조위 부위원 면 재검토‘ 포함 대응
장∙여당 추천 위원들 간 방안 상호 공모 사퇴(청와대와 사퇴 합의 정황 해수부 중심으로 강력한
및 실행
긴밀히 협의, 대응‘ 확인) 대응 조치 취할 것＇
(~11.23. 최소 6차례 반복)
정책조정수석실, 당∙정∙청
조치 방안 수립 및 대통령
에 보고
청와대와 정보기관의 특조위에 대한 정보활동도 상시적으로 이루어졌다. 세월호참사와

그림 3-18 특조위의 대통령 행적 조사 의결에 따른 청와대의 특조위 인사 방해 타임라인 관련해 정권을 비판하거나 진상규명을 요구하는 입장에 ‘종북, 좌파’ 프레임을 씌우는 방
식이었다.
위원회에서는 특조위 진상규명국장 미임용 및 공무원 미파견 건과 관련해 2020. 4.에

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

19명에 대한 직권남용권리행사방해죄 혐의 수사를 요청했고, 세월호특수단은 이 중 비서 가) 국정원의 지속적 동향 파악 및 대응 방안 수립·실행

실장 이병기와 관련 수석들, 해수부 장·차관 등 8명을 불구속 기소했다. 기소에 따른 재 국정원은 세월호 특별법 통과 직후부터 특조위 종료 시까지 특조위 동향을 지속적으로

제3장
판은 2020.12.에 시작되어 현재 진행 중이다. 파악했으며, 독립적인 조사 활동을 제한하고 침해하는 전방위적 대응 방안을 수립해 이
를 청와대 등에 보고했다.204) 이는 특조위의 진상조사가 ▲박근혜 정부의 국정 운영에 방
라) 특조위 조사 활동 기간 강제 축소 해가 되며 ▲국정원도 특조위 조사 대상이 될 수 있다는 판단에 따른 것으로 보인다.205)
특별법 규정에 따르면 특조위의 활동 기간은 구성을 마친 날로부터 1년 6개월이다. 정부 위원회는 ‘세월호’ 및 ‘세월호 특조위(조사위, 위원회)’ 키워드를 포함한 국정원 문건을 다수 열
는 특별법 시행일인 2015. 1. 1.이 구성일이라고 주장했고 반면 특조위는 인력 충원과 예산 람해 이를 확인했다.
지급 등 인적·물적 토대가 마련된 2015. 8. 4.이 구성일이라고 판단했다. 이에 관한 여야 간
입장 차이와 국회 내 논의가 계속되는 와중에, 정부는 2016. 6. 30.에 특조위의 조사 활동 세월호 특별법 공포 후인 2014. 12. 24. 작성된 ‘세월호 특별법 시행에 따른 고려사항’ 문건
기간을 만료시켰다. 에는 세월호 특별법 및 특조위에 대한 국정원의 인식이 잘 드러나 있다. 국정원은 세월호

203) 당·정·청은 사실상 대통령 행적 조사가 의결된 2015. 11. 23. 이후에 특조위 기산일 날짜를 2015. 1. 1.로 고수하기로 한
앞에서 확인했듯 ‘특조위 활동 기간 검토’는 참사 당일 대통령 행적 조사 의결에 대응하는 것으로 추정된다. [직나-6] 조사결과보고서 490~492쪽을 참고할 것.
204) 국정원은 국조실, 해수부, 기재부, 행자부, 경찰청, 법제처, 사학연금공단 등 특조위 관련 정부 부처에 출입하는 IO를 통해
청와대의 방침 중 하나였다. 국정원 문건에 따르면 대통령 행적 조사 의결 직후인 2015. 11. 특조위 동향 및 각 부처의 특조위 관련 입장과 대응 계획들을 전방위적으로 파악했으며, 특조위 파견 공무원, 여당 추천 위
원 등 특조위 내부 인사도 정보원으로 활용했다. 위원회가 국정원 첩보를 열람하는 과정에서 파악한 동향 파악 문건들은
25. 해수부는 특조위 조사 활동 기간 연장 건과 관련해 ‘당초 위원장이 임명장을 받은 시 [직나-6] 조사결과보고서 607~630쪽을 참고할 것. 또한 해수부 세월호인양추진단이 파악한 특조위 동향은 「세월호 인
양관련 일일/주간 상황 보고」 문건으로 작성되어 해수부는 물론, 청와대, 경찰청, 정보기관 등에 전달되는 등 국가기관들
점이 3월임을 고려해 활동 기간을 2개월 가량 연장하는 쪽으로 중재안을 제시해 왔으나
은 세월호참사 현안 및 특조위 동향을 상호 공유했다. [직나-6] 조사결과보고서 612~617쪽을 참고할 것.
철회하겠다’는 입장이었던 것으로 보인다. 2016. 4. 21. 세월호관계차관회의에서도 특조위 205) 특조위에 대한 국정원의 인식과 관련해서는 [직나-6] 조사결과보고서 609~610쪽을 참고할 것.

366 367
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
특별법 시행이 ‘국민 분열 화약고로 국정 동력 약화 요인’이라며 특조위에 ‘문제 인사 참여
시 편파 운영 가능성’이 있다고 지적한다. 이런 인식에 따라 특조위의 ‘좌편향’을 통제하기
위한 방해 조치들을 거론한다. 특조위의 ▲내부 동향 지속 파악 ▲직제·예산안 통제 ▲활
동 감시 및 좌편향 형태 이슈화로 ‘세월호 피로감’ 극대화 등의 대책은 2016. 9.까지 반복적
으로 청와대에 보고된 것으로 보인다.
한 달 후, ‘세월호 조사위 구성 동향 및 대응방안’(2015. 1. 21.) 문건에서 국정원은 설립준비단
내 직원의 “청와대도 조사 대상에 포함”이라는 발언에 대해 ‘일부 과격파가 벌써부터 완
장, 점령군 식 활동을 통해 정부 흔들기 의도를 표출하고 있다.’고 강경하게 표현하며 ‘특조
위 활동력 약화, 좌편향 활동 적출·폭로, 국민 공분 조성’ 등을 목적으로 한 구체화된 조
치들을 거론한다. 여기에는 ▲기재부, 행자부와 협조해 (특조위) 사무처 직제·예산을 사전에
엄격 통제 ▲파견 공무원 수를 최대한 확대하고 고위직으로 파견해 좌파 출신을 견제하
는 범정부 차원의 대응 ▲여당 당직자 주도로 특조위의 초법적 몰상식 행태를 지속적 정
치 이슈화 ▲여당 위원들에게 역할을 부여해 좌편향 활동에 일사분란하게 대응하는 등
여당 협력 대응 ▲보수 매체·단체 등과 협조해 특조위 구성의 문제점과 편파 활동 가능
성·문제점을 발굴해 지속 이슈화 ▲건전(보수)단체의 특조위 활동 감시단 구성 등 언론 및
민간단체 협력 방안이 포함되어 있다.
다수의 국정원 문건에서 해수부 행정 지도, 정부 예산 배정 등 행정적 조치, 여당 추천 위
원을 통한 효력 정지 가처분 신청, 예산 사용에 대한 내외부 감시, 파견 공무원 선별 및 후
속조치 등 특조위 운영을 방해할 수 있는 구체적이고 전방위적인 조치들이 지속적으로
수립·보고되었음이 확인되었다.
이처럼 국정원이 수립한 대응 방안은 특조위의 직제·인사·운영 규칙에 대한 개입 등 조
사 기구의 독립성을 현저하게 침해하는 것이며, 청와대 등 국가기관은 물론 여당, 보수 언
론, 민간 보수단체를 망라한다. 국정원의 방해 행위는 특조위 운영 기간 내내 이어졌다. 국
정원내 불상의 부서가 작성한 2016. 1. 12. ‘세월호특조위의 반(反)정부 활동 견제’에는 2015
년 성과와 2016년 계획이 기재되어 있다. 2015년 성과로는 특조위 1차 청문회 쟁점·여론
368
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
전략 등을 사전 입수해 대처를 지원했다는 내용이, 2016년 계획으로는 특조위 관련 부정
여론 확산 유도 및 2차 청문회 관련 자료 입수를 통한 비판 여론을 견인하겠다는 내용이
언급되어 있다. 국정원은 특히 특조위의 1~3차 청문회 계획 등 기밀사항을 미리 파악해
내부 전파하는 한편 청문회 지상파 생중계 차단 및 장소 대관 방해 등 구체적인 대응 방
안을 수립했다.
이는 국정원 또한 특조위의 조사 대상이었기 때문으로 판단된다. 국정원은 2014. 9. 특조
위 대응 TF를 구성해 2016. 10.까지 운영하며 대응 방안을 수립하는 회의를 정기적으로
진행했다. 2016. 5. 특조위 3차 청문회 등에 대응해서는 입수한 특조위 동향을 공유하고
내부 직원을 교육했다. 위와 같은 국정원의 행위는 세월호 특별법상 국가기관의 협조 의무
를 위반하고 특조위의 독립성을 침해하는 사찰 및 방해 행위였다.206)
나) 경찰청의 지속적 동향 파악 및 대응 방안 수립·실행
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
경찰청 역시 특조위 설립 이전부터 특별법 제정 동향 등을 파악했으며, 특조위 운영 기간 내
내 동향을 파악하고 그에 따른 대응 방안을 수립해 청와대에 보고한 것으로 확인되었다. 특
제3장
조위 위원 구성이 완료되고 2015. 1. 7. 공식 출범을 앞둔 2014. 12. 18. 작성된 문건에 따르면 경
찰청은 ‘진보 성향 위원들이 조사대상 선정·의사공개 등의 주도권을 갖게 돼 정부 책임자 고
발·청문회·동행명령장 발부 등이 빈번히 이뤄질 가능성을 배제하기 어려워, 정부 부담이 가
중될 우려’가 있음을 지적했으며, 이런 기조로 특조위 동향 파악을 지속한 것으로 판단된다.
위원회 조사를 통해 정무수석 현기환이 경찰청에 특조위 동향 파악을 지시한 정황이 추
가로 확인되었다. 국정원 문건에 정무수석 현기환은 경찰청에 ‘특조위 사항은 본인이 컨
트롤타워 역할을 하며 챙길 것이니 경찰도 8월 중 본격화될 특조위와 관련해 세밀히 수
시 보고하라는 취지로 지시’하였다는 내용과 이에 경찰청 정보국이 2015. 7. 21. 특조위 및
4·16연대, 4·16가족협의회, 좌파 단체 담당 정보관을 소집해 긴급 대책회의를 진행했다는
취지의 내용이 기재된 것이 확인되었다.207) 이 회의에서는 특조위 동향 파악과 관련해 ‘상
206) [직나-6] 조사결과보고서 668~680쪽을 참고할 것.
207) 국정원 첩보 연번 216590 문서 ‘000 수석 세월호 특조위 관련사항 컨트롤타워 역할 자임(2015.7.24.)’ 등 자세한 내용은
[직나-6] 조사결과보고서 580~582쪽을 참고할 것.
369
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

황 중심 보고 보다 인물과 인물별 좌파 세력 연계 여부, 특조위 조사 대상에 중점을 두고 다) 정보기관의 불법 사찰

청와대에 보고할 것’이 결정되었다. 이는 비서실장 김기춘·이병기 취임 이후 지속·강화된 정보기관이 특조위의 ‘좌편향 및 비판 세력 개입 가능성’에 대응하고자 특조위 관계자들을
박근혜 청와대의 ‘좌파 배제, 우파 보강’ 기조를 이행한 결과로 보인다. 경찰청 정보 보고 대상으로 직무 범위를 넘어선 불법적 사찰을 한 사실도 확인되었다. 전방위적인 정보 체계
기조에 대해 당시 경찰청 정보국 직원은 “분석관들이 보고서 주제 선정, 작성 검토 등 과 를 활용, 정치적 성향 등 특조위 업무와 직접적으로 관련 없는 개인 정보를 대량으로 파악
정에서 분석관들의 의견과 일부 다르더라도 ‘좌파 배제’, ‘우파 보수단체 지원’ 등의 국정 기 해 청와대에 보고했으며, 이를 근거로 특조위 채용 과정에 개입하려 한 사실도 확인되었다.
조에 따라 보고서를 작성해줄 것을 당부한 사실이 있습니다.”라고 진술했다.208)
국정원의 특조위 관계자 사찰은 설립 준비 과정부터 ▲야당 및 유가족 추천 상임위원
국정원이 그랬듯 경찰청도 동향 파악 뿐만 아니라 대응 방안까지 수립해 지속적·정기적 ▲민간 전문위원에 대한 특이사항을 수집해 보고하는 방식으로 진행되었다.209) 2014. 12.
으로 청와대에 보고했다. 2015. 12. 7. 경찰청 정책자료 문건에는 ▲특조위 조사 관련 관계 18. 국정원은 불상의 부서에 야당(5명) 및 유가족(3명) 추천 위원의 과거 특이사항 관련 정보
부처 비공개회의 개최 대응 전략 강구 ▲청문회 관련 참석자 조율 등 사전 작업 검토 ▲부 를 긴급 요청했고 바로 다음 날 총 96건의 특이사항을 수집한 사실이 국정원 문건을 통해
처별 답변 기조 및 시나리오 마련 ▲파견 공무원, 보수 위원들과 정보 공유 및 물밑 교류 확인됐다. 이때 국정원이 요청한 특이사항은 ‘종북 논란 등 문제될 사례, 정치 편향적 언행,
강화해 진보 진영의 이슈화 전략 대응 등의 계획이 기재되어 있다. 도덕적 결함’이었다. 반면에 여당 혹은 법원 추천 위원의 ‘문제될 사례, 도덕적 결함’ 등의
정보를 수집했다는 기록은 확인되지 않았다. 특조위 출범 후에도 국정원은 특조위 직원

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

이와 같은 경찰청의 방해 행위는 세월호 특별법상 국가기관의 협조 의무를 위반하고 특조 및 위원의 측근을 통해 야당·유가족 추천 위원들의 발언과 행동을 지속적으로 확인해
위의 독립성을 침해하는 사찰 및 방해 행위였다. 보고하는 사찰 행위를 이어갔다. 또한 설립준비단 민간 전문위원의 과거 이력을 확인해

제3장
10명 중 7명이 국가보안법 위반 전력자 등 비판 인물로 충원돼 조사의 공정성 확보에 의문
정보기관
청와대 이 제기‘된다는 취지의 보고를 청와대 등에 한 정황이 확인됐다.
동향 및 정책 보고 동향 및 정책 보고
현정택 정무수석
‘컨트롤타워’ 자임
경제수석, 정무수석
등에 정기 보고 해수부 생산 정보기관의 사찰의 불법성을 가장 구체적으로 보여주는 사안은 특조위 별정직 조사관
일일·주간 동향 공유

해수부
채용 당시 청와대 비판 인사를 차단하기 위한 인사 검증 행위였다. 국정원은 별정직 조사
국정원 경찰청
(세월호인양추진단)
장 · 차관 면담 장 · 차관 면담 관 채용을 앞두고 ‘청와대와 정부에 비판적인 인물 및 세월호참사 (진상규명 요구) 관계자 차단
해수부 출입 IO 보고 해수부 출입 IO 보고

계획’을 수립해 청와대에 보고한 바 있다. 채용 과정 중 청와대가 인사수석실을 통해 특조

해수부 파견 공무원 협조 해수부 파견 공무원 협조
각 부처 출입 IO 보고 해수부 파견 공무원 보고 각 부처 출입 IO 보고
위 파견 공무원으로부터 인사 관련 자료를 확보하고자 했던 정황도 확인되었다. 당시 청
좌파 단체 담당 보고 여당 추천 위원 소통 좌파 단체 담당 보고
와대 행정관 G△△ 업무수첩에는 별정직 채용과 관련해 ‘면접 등으로 대충 윤곽 나옴. 새
유관 부처 시민사회
(국조실, 기재부 , 특조위 (4.16 연대 , 4.16
정연 출신, 참여연대 등 시민단체 출신 세월호 유가족 출신도 있음. 명단 확보 요청’이라 기
행안부, 법제처 등) 가족협의회 등
재되어 있다. 특조위 별정직 조사관 1차 채용 당시, 국정원은 합격자의 특이사항 및 임용

그림 3-19 청와대-정보기관의 특조위 동향 파악 체계

209) 사찰과 관련한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 687~713쪽을 참고할 것. 위원회는 국정원이 특조위 구성원 등 개인의 경
력과 정치적 활동을 조회해 이를 문건으로 만들어 내·외부에 전파하고 불이익을 주고자 했던 것으로 확인했으며, 이는 그
208) 2013~2017경까지 경찰청 정보국 정보2과 5계장, 4계장, 2계장, 1계장 업무를 했던 윤영대의 진술로 자세한 내용은 [직 자체로 헌법 제7조에서 명시한 공직자의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 정치적 중립성 규범을 위반하는 것, 정치
나-6] 조사결과보고서 570쪽을 참고할 것. 적인 이유로 개인을 선별하고 차별적으로 처우한 인권 침해 행위로 판단한다.

370 371
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

배제 계획, 향후 채용에 대한 견제 방안 등을 청와대 등에 수차례 보고했다. 국정원은 1차 표 3-5 청와대-정부의 특조위 방해 행위의 법적 판단 관련 쟁점

합격자 발표가 끝난 뒤 ‘「세월호특별위」, 별정직 공무원 임용 예정 000 동향(2015. 7. 10.)’ 문

연번 주제 사건 날짜 관련 기관 판단
건을 보고하였는데 해당 문건에는 한 합격자에 대해 ‘국보법 위반 전력자이자 반미 성향
1 청와대 실수비 회의를 통한 조사 방해 2014. 8. ~ 2016. 9. 청와대
인 인물로 임용 배제해야 하며 이를 위해 신원조사시 관계기관과 협조하겠고 해당 합격자 청와대, 국조실, 해수부,
조사 방해 관계부처의 비공개 세월호관계차관회의를 통한 2015. 1. ~ 2015. 6. - 직권남용권리행사
2 기재부, 행자부, 법제처,
동향을 추가 입수하겠다’는 취지의 사찰 경과 및 계획이 기재돼 있다. 회의 운영 조사 방해 2016. 2. ~ 2016. 9. 방해죄 성립 여지
인사처, 법무부

3 당·정·청회의를 통한 조사 방해 2015. 1.~ 2015. 2. 청와대, 새누리당, 해수부

이후에도 국정원은 별정직 조사관의 신원, 정치 이념 편향 실태, 종북 연계 사항 등을 확 인사추천권이 없는 청와대가 위원 선출에 개입한 - 법 취지에 반하는
4 2014. 8.~ 2014. 11. 청와대
정황 부적절한 행위
인해 특이사항 첩보 및 보고서를 다수 작성했다.
청와대, 국조실, 해수부,
5 세월호특조위 조직·예산 축소 2015. 1.~ 2015. 8. 기재부, 행자부, 법제처,
설립 방해 여당 위원
위원회 조사 결과, 경찰청 역시 별정직 조사관 합격자들의 신원 조회 과정에서 ‘좌파 성향 - 직권남용권리행사
청와대, 국조실, 해수부,
210) 6 세월호특조위 공무원 강제 파견 2015. 5.~ 2015. 7. 방해죄 성립 여지
인물’의 합격을 막으려 했던 것이 확인되었다. 이는 2015. 7. 1. 실수비 회의 때 비서실장 기재부, 법제처

이병기의 지시‘특조위 조사 활동이 종북 활동에 이용되지 않도록 인력 충원이 매우 중요 7 세월호특조위 내부 규칙 통제 미수 2015. 5.~ 2015. 7.
청와대, 국조실, 해수부,
기재부, 법제처
한 만큼 신원 조회 과정에서 이들을 잘 걸러내도록 할 것’과 컨트롤타워를 자임한 정무수 청와대, 국정원, 해수부,

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

8 해수부의 세월호특조위 동향 파악과 청와대 등 보고 2015. 1.~ 2016. 9.
경찰청, 여당 위원
석 현기환의 지시‘특조위 위원 및 신규 채용된 별정직 공무원들과 지역 좌파 세력들과의 - 직권남용권리행사
청와대, 경찰청, 해수부, 방해죄 성립 여지
연계 동향 및 비판 단체들의 지원 현황 등을 상세히 보고’를 따른 것으로 보인다.

제3장
9 동향 파악 경찰청의 세월호특조위 동향 파악과 청와대 등 보고 2014. 12.~ 2016. 6.
국정원 - 비밀누설죄 성립
여지
청와대, 국정원, 해수부,
10 국정원의 세월호특조위 동향 파악과 청와대 등 보고 2014. 11.~ 2016. 9.
경찰청, 여당 위원
서울시경이 특조위 합격자에 대한 신원조회 과정에서 ‘좌파 활동 전력’을 신원조회 회보
해수부 세월호인양추진단을 통한 조사 내용 파악 및 - 직권남용권리행사
11 2015. 1.~ 2016. 9. 해수부
서에 상세히 기록하고 여당 추천 특조위 위원을 통해 이의를 제기하도록 하는 등의 방침 조사 대응 방해죄 성립 여지
- 비밀누설죄 성립
을 세웠으나, 미수에 그친 것이 국정원 문건에 의해 확인된다. 비록 미수에 그쳤다고는 하 12 국정원의 T/F를 통한 조사 내용 파악 및 조사 대응 2014. 9.~ 2016. 10. 국정원 여지

나, 민간인인 특조위 합격자 개인의 정치적 성향을 확인한 것은 경찰청의 직무 범위를 넘 청와대, 해수부, 인사처,
13 VIP 행적 조사 의결에 대응한 공무원 파견 중단 2015. 10.~ 2016. 9. 공무원 미파견 10개 부처
어선 불법 사찰 행위로 판단된다. (추정)
조사 방해
14 VIP 행적 조사 의결에 대응한 진상규명국장 미임용 2015. 10.~ 2016. 9. 청와대, 해수부, 인사처
- 직권남용권리행사
별정직 조사관 1차 채용이 끝난 이후에도 국정원은 ‘특조위 인원 증원 및 추가 채용 등에 대비 청와대, 국조실, 해수부, 방해죄 성립 여지
VIP 행적 조사 의결에 대응한 세월호특조위 조사
15 2015. 10.~ 2016. 9. 법제처, 법무부, 국정원,
해인사중립성제고와함께예산편성이필요하며내·외부감시강화등견제장치,건전언론· 기간 강제 축소
인사처

단체 등과 협조, 특조위 편향적 운영·활동 및 외부세력의 개입사례 등을 지속 비판 부각 등의 청와대, 해수부, 여당위원,

16 VIP 행적 조사 의결에 대응한 위원 사퇴 2015. 10.~ 2016. 2.
211) 파견공무원
방법으로 활동 정상화를 견인’하겠다는 취지의 계획 등을 수립해 청와대에 보고했다.

210) 국정원 문건 ‘경찰청 세월호 특조위 본격화 대비, 전국 좌파 담당 정보관 회의 개최 예정(2015.7.17.)’ 등을 통해 확인했으
며 자세한 내용은 [직나-6] 조사결과보고서 596~606쪽을 참고할 것.
211) 2015년 9월 4일자 국정원 문건 ‘(0)최근 세월호특조위 운영실태 및 고려사항’ 등에서 확인했으며 자세한 내용은 [직나-6]
조사결과보고서 710~713쪽을 참고할 것.

372 373
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

연번 주제 사건 날짜 관련 기관 판단 력 등을 언급’한 언론 보도 등을 보았을 때, 청와대와 국정원 등이 관련 자료를 보수단체

에 제공했을 가능성이 있는 것으로 판단된다.
세월호특조위 여당 추천 위원을 통한 당정청의 청와대, 국무총리, 국조실,
17 2015. 1.~ 2016. 2.
조사 대응 해수부
- 직권남용권리행사
청와대, 국정원, 경찰청, 방해죄 성립 여지 마. 소결
해수부, 국조실, - 비밀누설죄 성립
세월호특조위 청문회 관련 내부 비공개 자료 수집 여지
18 2015. 9.~ 2016. 9. 세월호특조위 부위원장
및 활용
비서관 M△△,
조사 방해 세월호특조위 파견 공무원 이 장에서 다루는 위원회 조사 결과는 세월호참사 직후부터 특조위 운영이 종료된 2016. 9.

세월호특조위 청문회 관련 지상파 생중계 비협조 까지, 국가의 진상규명 의무가 이행되어야 했던 그 시기에 국가기관 행위의 적정성에 대해
19 2015. 10.~ 2015. 12. 청와대, 국정원
지시 정황
- 직권남용권리행사 이야기하고 있다.
방해죄 성립 여지
세월호특조위 3차 청문회 관련 교육부와 청와대의 청와대, 교육부,
20 2016. 8.
지시 정황 사학연금공단, 국정원
세월호참사에서 국가의 진상규명 의무는 헌법상 기본권 및 국제 인권 규범의 ‘진실에 대

21
세월호특조위 야당, 유가족 추천 위원 사찰 및 동향
2014. 12.~ 2015. 12. 국정원
한 권리’에 대응한다. 진실에 대한 권리는 피해자와 그 가족들이 피해 상황으로부터 신속
파악

- 직권남용권리행사
하게 벗어날 권리와 연결된다. 동시에 자유민주주의 사회의 근간인 국민 전체의 알 권리,
22 세월호특조위 민간전문위원 사찰 및 동향 파악 2015. 1. 국정원, 청와대 방해죄 성립 여지
의사 결정의 권리 등과도 연결된다. 따라서 진상규명 과정에서 피해자와 국민이 권리 주

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

23 세월호특조위 별정직 조사관 사찰 2015. 6.~2016. 1. 국정원, 경찰청, 청와대 체로서 ‘피해자 지위’를 확보하도록 하는 것, 인권과 존엄성이라는 관점에 따라 법제도 마
사찰
련·절차 운영 등의 조치를 적극적으로 수행하는 것은 국가의 엄연한 의무였다.

제3장
세월호특조위 별정직 조사관 채용 과정에서 조사관 청와대, 국정원, 경찰청, - 직권남용권리행사
24 2015. 6.~ 2015. 7. 방해죄 성립 여지
경력, 범죄 이력 등 청와대 및 정보기관 공유 세월호특조위파견공무원
- 개인정보보호법위반
죄 성립 여지 게다가 세월호참사 진상규명의 법제도는 참사 당시 피해자와 국민의 강력한 요구와 행동
세월호특조위 별정직 조사관 채용 과정에서 특정 청와대, 국정원, 경찰청, - 비밀누설죄 성립
25 2015. 7.
경력 별정직 조사관 불합격 처리 미수 세월호특조위파견공무원 여지 으로 만들어진 것이었다. 참사 직후 각계각층의 시국선언 등 국민들의 정부 대응 비판과

26 보수단체 동원/지원을 통한 여론형성 2015. 1.~ 2016. 4. 청와대, 국정원, 보수단체

진상규명 요구는 결국 대통령 박근혜의 세월호 특별법 제정 논의 약속을 이끌어내는 힘
부정 - 직권남용권리행사 이 되었다. 피해자와 시민사회 연대를 통해 진행된 특별법 입법 청원에 참여한 국민의 수
여론 형성 세월호특조위 여당 추천 위원 기자회견. 사퇴 등을 방해죄 성립 여지
27 2015. 1.~ 2016. 2. 청와대, 여당위원, 해수부 는 600만 명에 달했다. 이후 국회 여야 합의 절차를 거쳐 참사 7개월만인 11. 19. 진상규명
통한 여론 형성

의 법적 근거인 특별법이 제정되었다.

7. 22. 비서실장 이병기는 청와대 실수비 회의에서 ‘특조위에 구 통진당 당원들이 채용되
이는 국가에 대한 신뢰가 무너진 상황에 제기된 국민의 요구였다. 국가 권력이 참사 원인
거나 채용 움직임(총 31명 중 4명)이 있다는 보고가 있는데 이를 점검해 사실일 경우 언론에
및 책임 소재를 규명해 재난 피해자의 권리 보호 의무를 다하라는 것에 재발 방지 및 안
자연스럽게 알릴 것’이라는 취지로 지시한 바, 국가기관이 정권 유지를 위해 사찰을 통해
전 사회 건설을 위해 국가가 책임지고 법적·정치적 안정성을 회복하라는 사회적인 차원
수집한 정보를 민간에 전파·활용한 불법 행위가 이차적으로 실행되었을 가능성이 있다.
의 요구였다. 이에 국가는 피해자 및 국민이 권리 주체로서 발언·참여·협의하는 법적·
행정적 절차는 물론 2차 피해가 발생하지 않도록 적극적 조치들을 이행할 의무가 있었
그 이후인 2015.9.경 ‘보수단체들이 특조위 별정직 조사관들의 경력을 요구하며, 통진당 이
다. 이런 기준에 따른 세월호참사 진상규명 시기 국가기관 행위에 대한 위원회의 판단은

374 375
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
다음과 같다.
1) 조직적, 체계적, 대량적 진상규명 방해 행위
청와대-정부-정보기관 등 국가기관은 진상규명이 요구되는 상황을 ‘국가위기’로 인식했
으며 국가의 책임을 묻는 유가족 및 국민의 여론을 통제하고 정권에 유리한 환경을 만들
기 위해 국가의 조직·기능·자원에 대한 권한을 체계적으로 광범위하게 남용하는 대응책
들을 수립 실행했다.
참사 발생 후 실종자 수색은 더디게 진행되고 있는 가운데 각계각층의 시국선언이 이어지
고, 이에 반정부 정서 및 정권 심판론 등이 확산될 것을 우려한 청와대는 적극적인 여론
대응에 나섰다. 청와대는 정부에 대한 국민의 신뢰가 무너진 이유를 ‘비정상적’, ‘좌편향’
언론 환경의 ‘왜곡 구조’에서 찾았다. 그리고 세월호참사 원인을 ‘(세월호 실소유주인) 유병언 일
가의 탐욕스러운 재산 증식 과정’으로 규정함으로써 책임을 회피하고 상황을 수습하려고
했다.
2014. 4. 25. 실수비 회의에서 비서실장 김기춘은 여론 동향 파악 및 강력 대응을 위한 수
석실 차원의 협력 체계 구성을 지시(‘홍보수석실(대언론), 미래수석실(방송통신), 민정수석실(법무팀) 등이 전담 직
원을 지정해, 이들로 팀을 짜서 즉각 대응하도록 할 것’)했다. 비서실장 및 수석실 지시가 이후 정부 부처·기
관의 협력으로 이어졌다. 경찰청-해경-방통심의위의 SNS상 유언비어·괴담 확산 대응, 교
육부의 세월호참사 관련 계기 수업 통제, 문체부의 세월호참사 이슈 관련 문화예술 작가·
작품 제재 등이 그 결과물이었다.
대통령이 국무회의에서 4차례에 걸쳐 유병언 수사에 관해 언급하는 등 청와대는 유병언
전 세모그룹 회장에 대한 강경 수사·검거를 지시했다. 검찰은 수사 및 검거 상황을 약 3달
간 27차례나 비공식적으로 기자들에게 브리핑할 만큼 엄청난 정보를 언론에 제공하고 대
대적인 보도를 유도, 정부 비판 및 진상규명 관련 보도가 확산되는 것을 제어했다. 국정원
등 정보기관이 수사 담당인 인천지검에 관련 수사 정보를 제공한 정황도 확인되었다. 이
과정에서 기무사는 불법적으로 민간인을 감청해고, 인천지검으로부터 200만 건이 넘는
376
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
민간인의 통화 내역을 제공받았다. 기관 직무 범위를 넘어서 사실상의 위법적인 수사 행
위를 했던 셈이다.
청와대의 조직적·체계적 진상규명 방해 행위의 정점은 특조위 진상조사 방해였다. 청와
대는 정권의 책임을 회피하고 진상조사 기구의 권한을 제한한다는 기조(청와대는 특별법 제정을
논의할 때부터 진상조사 기구에 수사권·기소권이 주어지는 것을 반대했다.)에 따라 특조위의 정상 운영을 방해하
는 지시를 지속적·체계적·대량적으로 했다. 정부는 행정 체계와 조직적 권한을 동원해가
며 이를 충실히 실행했다. 정무수석실을 중심으로 청와대-여당 의원-여당 추천 특조위
위원 간의 특조위 대응 체계도 가동되었다. 정보기관은 청와대 기조에 맞는 동향 파악 및
대응 전략 수립을 지속적으로 하였다.
청와대는 특별법 제정 이후 특조위 조직 축소 및 청와대 조사 대응 불가 방침을 세웠다.
1. 19~20. 비서실장 김기춘은 실수비 회의 등에서 특조위를 포함한 세월호참사 관련 사안
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
에 대한 청와대-정부 차원의 대응 체계 구성을 수석실과 관계 부처에 지시했다.
제3장
이후 실수비 회의와 관계차관회의는 특조위 방해 지시 및 실행의 컨트롤타워처럼 운영되
었다. 특별법 소관부처인 해수부는 오히려 특조위 대응 전담팀을 구성, 특조위 운영 기간
내내 사실상 청와대 지시가 실행되도록 보좌하는 실무 역할을 맡았다. 나아가 행자부, 기
재부, 국조실 등 주요 관계 부처와의 공모를 통해 방해 행위를 계획하고 실행했다.
정무수석실을 중심으로 청와대-여당 의원-여당 추천 특조위 위원 간 당·정·청 차원의
특조위 대응 체계 역시 활발하게 가동되었다. 사실상 청와대 추천 인사가 포함된 여당 추
천 특조위 위원들은 특조위 내 의사결정 과정에서 청와대의 기조를 반영시키는 역할을
충실히 수행했다.
이런 방해 행위는 특별법 제정 직후부터 특조위 활동 기간 내내 특별법에 반해 ▲특조위
조직을 축소한 시행령 마련 및 통과 ▲참사 당일 대통령 행적 조사 의결에 따른 조사 및
조직 운영 방해 ▲특조위 활동 기간 강제 축소 등으로 지속적으로 실행되었다.
377
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
특조위 설립 준비 및 운영 기간인 2015년 1월부터 2016년 9월까지 해수부의 일일·주간
동향 보고는 청와대 및 정보기관에 공유되었으며, 청와대 정무수석은 특조위와 관련한
경찰청 정보활동의 ‘컨트롤타워’ 역할을 자청하기도 했다. 이처럼 기관 간 상호 유기적인
방식으로 정보 수집 및 보고가 이루어졌음이 위원회 조사 결과 확인되었다.
이 과정에서 국정원 등 정보기관은 특조위의 진상규명 활동이 박근혜 정권에 방해·부담
이 된다는 전제 하에 정부는 물론 여당, 민간 보수 세력 등을 망라한 공모·협력 대응책을
지속적으로 수립해 보고했다. 또한 이를 위해 유가족과 특조위 직원, 관련 시민단체에 대
한 사찰 등 동향 파악을 했다. 정보기관 공무원들은 참사 당일 현장에서부터 직무 범위를
벗어난 광범위한 정보활동을 시작했다. 이 과정에서 안산시청 공무원, 단원서 정보경찰
등 국가기관 내부 협조자뿐 아니라 보수단체, 언론 등 민간 협조자들을 체계적으로 활용
했다. 청와대는 이와 같은 정보기관의 불법 행위를 묵시적으로 승인하고 적극적으로 활용
했다.
청와대는 또한 박근혜 정권에 우호적인 보수 인사 및 민간단체를 활용한 여론전을 조직
적·체계적으로 실행했다. 비서실장 지시에 따라 정무수석실 국민소통비서관실은 ‘우파
세력을 결집한 통합 대응 체계’를 갖추어 관련 인사·단체를 지속적으로 관리했다. 또한
이들의 세월호참사 관련 정부 비판·진상규명 요구에 반대하는 토론회 및 시위, SNS 활동,
고소고발 등을 유도했다. 더불어 정부 부처 공모사업 및 정부위원회 위원 선정 등의 보상
책도 마련했다. 전경련을 압박해 자금을 조달하고 단체별 ‘공헌도와 활동력’을 감안해 배
정했다. 전경련이 청와대 요구에 의해 2014~2016년 사이 33개 보수단체에 지원한 금액은
약 70억 원이었다.
이처럼 진상규명 과정에서 청와대 등 국가기관의 방해가 조직적·체계적·대량적으로 행
해졌으며 이는 국가기관의 일반적, 정상적 작동으로 볼 수 없다고 위원회는 판단한다.
378
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
2) 정치권력에 의한 국가의 부당한 작동
이 같은 국가기관의 행위를 일반적이고 정상적인 것으로 볼 수 없는 이유는 다음과 같다.
가) 청와대의 책임 회피 과정에서 국민 통제의 양상을 띠었다는 점
청와대가 언론 환경과 유병언 일가 등으로 책임을 돌리려는 여론 대응을 했으며 특조위
가 ‘참사 당일 대통령 행적 조사’를 결정했던 시점을 전후해 특조위에 대한 당·정·청 차원
의 방해 행위가 본격화되었던 사실로 미루어, 청와대의 의도는 책임 회피 및 진실 은폐
였다.
청와대는 참사 직후부터 정부 책임론 확산의 대응책을 수립하는 등, 여론에 민감하게 반
응했다. 4월 말부터 6월 초까지의 실수비 회의 결과 문건에서 확인되듯, 박근혜 청와대는
정부 비판 및 진상규명 요구 여론이 ‘국민통합’, ‘국가위상’, ‘국익’ 등을 저해한다고 인식했
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
다. 국정원은 참사 당일 오후부터 민심·여론 관리‘해 ’정부 책임론‘으로 비화되는 것을 방
지해야 한다는 내용의 문건을 작성하는 등 여론을 선제적으로 통제해야 한다는 방침을
제3장
청와대에 지속적으로 보고했다. 실종자 수색이 난항을 겪자 실종자 가족들이 집단화하고
있으며, 그 배후에 정부 및 국정원 비판 세력이 있고, 비판 세력이 여론을 자극해 ‘제2의 광
우병 사태’로 비화될 우려가 있다며 등 정권의 위기의식을 부추기는 방향으로 정보 수집·
보고를 한 것이다. 청와대가 철저한 여론 동향 파악 및 강력 대응을 지속적으로 지시하고,
개별 사안 대응을 넘어 ‘비정상적인’ 언론 환경의 ‘왜곡구조’를 ‘시정’하는 구체적 조치들을
지시한 것은 그 같은 인식 탓이었다.
청와대는 정부 비판 및 진상규명 요구를 보도하는 언론사에 대해 법적·행정적 대응을 지
시했는데, 이에 국정원 등 정보기관은 언론사 취재·보도 동향 파악·보고, 청와대의 보도
축소 요청 등에 대한 언론사의 수용 여부 점검, 배후 세력의 정치적 의도 부각 보도 기획
은 물론 정부 비판적 언론사에 대한 중징계·과징금 부과·광고 발주 및 협찬금 축소 등
경영 압박 방안을 모색하는 등 언론의 독립성과 자유를 침해했다.
청와대는 국민 여론에 대해서도 통제를 목적으로 대응했다. 온라인상의 ‘유언비어, 국론
379
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
분열 발언, VIP 비방’ 등을 ‘응징’하고자 SNS 대응, 관련 기관 간 동향 파악-불법성 판단-
수사 협력 등의 대응책을 실행했다. 이에 국정원과 경찰청 등은 온라인 상 비판적 게시글
과 네티즌 단체 등에 대한 동향을 파악했다. 교육부, 문화부 등은 세월호참사 관련 수업·
행사·작가·작품 등을 ‘정치적 활동’으로 규정하고 제재함으로써 헌법으로 보장된 정치적
자유와 표현의 자유, 알 권리 등을 침해했다.
이런 광범위한 침해 행위의 기반에는 박근혜 청와대의 ‘종북, 좌파’에 대한 정치적 통
제 기조가 깔려 있었다. 이런 기조는 김기춘 비서실장 취임 후 강화되었다. 비서실장은
2013.10.2. 실수비 회의에서 ‘대한민국 상황은 전 사회 영역에 좌파 세력이 퍼져 있는 위기
상황’이라며 ‘좌파 세력을 척결하기 위해서는 청와대에서 전쟁에 임하는 자세로 대응을
해야 한다’고 말했다.
세월호참사 당시 청와대 국민소통비서관실은 ‘코드 안 맞는 인사들을 날리기 위한’ 민간
보조금TF를 조직해 좌파 인사·단체의 정부 보조금 지원 사업 및 정부 위원회에서의 배
제 등을 실행했다. 이런 조치는 세월호참사 관련 정부 비판·진상규명 요구 인사·단체에
까지 적용되었다.
나) 정부 비판 및 진상규명을 요구하는 국민을 적으로 여기고 대응했다는 점
박근혜 청와대에게 ‘종북 좌파’는 정권 및 정부 정책에 비판적인 인사·단체를 가리키는
단어였다. 문화예술계 블랙리스트 사건 등을 통해 확인된 사실이다. 위원회 조사 결과 교
육계에조차‘좌파 배제’를 목적으로 세월호참사 시국선언 참여 대학교수의 명단이 작성되
었으며, 정부위원회 위원 인사 과정에서 시국선언 참여 경력이 있는 위원 후보를 두고 청
와대가 ‘국정철학 공유에 문제의 소지가 있다.’고 평가했던 사실이 확인되었다. 이런 와중
에 유가족 등 피해자는 국가에 의해 ‘위해·요주의 세력’으로 지위가 역전되는 등 심대한 2
차 피해를 입었다. 국민이 분열되고 사회는 안정성이 저해되었다.
국정원 등 정보기관은 세월호참사 발생 직후 이를 ‘북한 및 테러 관련성이 미약한 해난 사
고’로 판단했음에도 정부를 비판하는 국민을 ‘좌파’로 규정해 통제해야 한다는 대응책을
수립해 보고했다. 이들 좌파 세력의 배후 조종에 휩쓸리지 않도록 유가족을 ‘순수’ 유가족
380
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
과 ‘강경’ 유가족으로 나누어야 한다고 주장하는 한편, 이를 위해 피해자들의 인적사항과
주요 동향은 물론 개인정보보호법상 민감 정보로 분류되는 정치적 성향, 정당·노조 활동
이력 등을 지속적으로 파악했다. 또한 ‘선동’, ‘배후’ 세력과의 연계 가능성을 판단하기 위
해 유가족과 연대하려는 시민사회 단체, 법률 조력자 등도 첩보 수집 대상으로 삼았다. 기
무사는 이런 연대 노력을 ‘국가적 위기 상황’으로 과잉 규정해 공안대책행위를 제언하기도
했고, 지속적으로 진상규명을 요구하는 피해자가 ‘위해 세력’, ‘요주의 세력’으로 선별·분
류된 정보기관 보고서도 확인되었다.
정보기관의 이런 불법적 행위 탓에 피해자 가족들은 마땅히 보장받아야 할 피해자의 지
위와 권리를 무참히 침해받았다. ‘유가족들이 무리한 보상을 요구한다.’는 사실 무근의 여
론이 형성되는 등 혼란이 거듭되는 와중에 정작 진상규명은 지연·방해되었다. 조셉 칸나
타치 유엔 인권이사회 사생활권 특별보고관은 2019. 7. 29. 유엔 특별 절차로 한국에 방문
해 세월호참사 피해자 가족을 면담한 후 이렇게 지적했다.
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
“위로받고 보호받고 국가의 배상을 받아 마땅할, 어려운 상황에 처한 사람들이 나라의 적
제3장
으로 몰렸다. 피해자 가족이 당한 인권 유린의 책임은 남김없이 명확하게 밝혀야 한다. 또
한 그 책임자는 반드시 처벌해야 한다.”
청와대는 정부 비판적인 여론 및 인사·단체를 통제하는 동시에 정권 우호적인 보수 인
사·단체를 활용해 ‘맞대응’을 했다. 정무수석실 국민소통비서관실은 비서실장 지시에 따
라 ‘우파 세력을 결집한 통합 대응 체계’를 갖추고 ▲SNS 등 인터넷 활동 ▲콘텐츠 제작·
유포 ▲집회·시위 ▲고소·고발 등의 활동을 유도 지원했다. 또한 일명 ‘화이트리스트’를
작성하고 이들 인사·단체의 활동을 지속적·체계적으로 관리해 주요 추진 실적으로 보고
했다. 아울러 정부 사업 선정 등 특혜를 주도록 정부 부처에 지시하고 전경련을 압박해 금
전적 ‘보상’을 했다. “세월호 선동세력과 당당히 맞서 싸우겠다.”는 한 단체가 요구한 회관
건물 건립을 위해 60억 원의 정부 예산이 대통령 지시로 배정되기도 했다.
정권에 유리한 여론 지형을 만들기 위해 비판 국민들을 통제하고 국민 간 분열과 대립을
조장한 청와대의 행위는 진상규명 과정에서의 2차 피해를 최소화해야 하는 국가의 의무
381
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
에 정면으로 반하는 것이었다.
다) 정권이 자의적·편의적으로 정부의 기능 및 법제도를 해석·운영했다는 점
특조위는 국민 600만 명의 진상규명 요구를 반영한 특별법을 근거로 국가의 진상규명 의
무와 권한을 위임받은 기구였다. 정치적 중립성과 객관성, 특히 조사 대상이 될 수 있는 모
든 국가기관으로부터의 독립성을 법적으로 확보한 기구였다. 그럼에도 특조위는 설립 준
비 시부터 종료 시까지 청와대의 전면적인 권한 행사 방해를 받아야 했다.
특별법에 따르면 청와대는 특조위 운영에 개입할 권한이 없었다. 그러나 청와대는 인사,
직제, 예산 등 여러 방면에서 정부의 기능 및 권한을 남용해 특조위의 활동을 방해했다.
청와대는 기조에 맞는 특조위 위원 후보 추천 명단을 작성했으며, 특조위 조직을 축소하
는 시행령을 주무부서인 해수부 및 당·정·청 공모 관계를 통해 통과시켰다. 여당 추천 특
조위 위원들을 움직여 대통령 행적 조사 의결 방해를 시도했으며, 그럼에도 조사가 의결
되자 진상규명국장 임용 절차를 중단시키고 공무원들의 특조위 파견을 막았으며 특조위
활동 기간을 강제로 축소했다.
이는 ‘국가기관 등은 특조위의 진상규명을 위한 업무 수행에 적극 협조해야 한다.’는 특별
법 조항(제39조)에 반하는 행위였다. 조사 대상 기관이자 국가의 진상규명을 최종적으로 책
임지는 기관이라는 점에 비추어봤을 때 더욱 적정하지 않은 행위였다고 판단된다.
해수부, 기재부, 행자부, 국무조정실, 인사혁신처, 법제처 등 관련 정부 부처·기관들 역시
특별법에 따른 협조 의무를 위반하고 특조위 활동 방해에 적극 공모·가담했다. 기재부 같
은 경우 예산을 조건부로 집행하는 등 권한을 자의적·편의적으로 남용해 특조위를 압박
했다.
특조위 설립 준비 과정에서 시행령 마련 절차가 청와대 지시로 한 차례 무력화된 후 해수
부 중심으로 시행령이 마련·통과된 사안에 대해서는, 시행령의 내용과 절차 모두 부적절
했다고 판단된다. 정권의 지속적인 개입·통제 가능성을 열어놓은 시행령 자체가 진상규
명과 특별법 취지에 반하는 것이었다. 시행령을 마련하는 절차 역시 적법하지도 투명하지
382
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
도 공정하지도 않았다.
국정원, 경찰청 등이 행한 정보활동 중 다수는 직무 범위(국정원의 대공, 대정부전복, 방첩, 대테러 및 국
제범죄조직 등 보안 정보. 기무사의 군 첩보 및 군 관련 첩보. 경찰의 치안 정보 수집·작성·배포)를 벗어난 불법 행위였다.
정권 비판적인 조사를 통제하려는 목적의 자의적·편의적·편향적 행위였다. 유가족과 시
민 단체는 물론 특조위 직원, 채용 예정자 등을 대상으로 정치적 성향을 파악하고 ‘비판
세력, 강성 세력’을 자의적으로 판단한 후 이런 민감한 정보를 보수 언론·단체 등에 제공
해 폭로할 계획을 세웠던 국정원의 사찰 행위도 불법이었다.
라) 정치권력을 이용해 진실을 은폐했다는 점
광범위한 국가 조직·기능·자원을 동원해 실행되므로 국민에게 투명하게 공개되지 않으
며 적시에 사회적 논의가 이루어지기도 어렵다. 세월호참사 진상규명 과정처럼 국가기관
이 책임 기관이자 조사 대상 기관일 경우에는 정치권력을 이용한 진실 은폐의 위험성이
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
더욱 높아진다.
제3장
박근혜 정권은 공식적으로는 대국민 담화 등을 통해 전면적인 진상규명 이행과 청와대
의 협조를 약속했지만 위원회 조사 결과 밝혀진 국가기관의 행위는 전적으로 그에 반하
는 것이었다. 청와대는 본격적으로 특조위 설립 준비가 착수되기 이전에 이미 진상조사에
대한 청와대의 대응 불가 방침을 결정했다. 2015. 1. 14. 정무수석실 회의 당시 ‘진상조사와
관련해 청와대는 자료 및 정보 제공에 응하지 않는다.’는 방침이 확인되었다.
세월호참사 당일 대통령의 행적은 청와대 대응 및 조치의 적정성을 밝히기 위한 핵심 과
제였다. 그러나 청와대는 이를 은폐하기 위해 당·정·청의 전면적인 특조위 활동 방해를
지시하는 등 피해자와 국민의 진상규명 권리를 적극적으로 침해했다.
세월호참사 이후 약 2년간 진실을 은폐하고 진상규명을 방해한 국가의 행위에 의해 증거는
크게 훼손되었고, 초기 생존자・목격자 진술은 제대로 확보되지 못했으며, 진상규명을 통한
피해 구제, 정의 회복, 안전 사회 건설이라는 사회적 과제 수행은 그만큼 멀어지게 되었다.
383
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
3) 국가의 세월호참사 대응과 반인권적 ‘국가범죄’
국가라는 공권력의 주체가 의도적으로 세월호참사의 진상을 규명을 방해하고 정부의 책
임을 전환할 목적으로 의도적으로, 조직적으로, 그리고 체계적으로 불법·부당한 행위를
저질렀다면, 그리고 그 과정에서 국가가 헌법적 명령에 따라 마땅히 보호해야 할 자유권
적 기본권마저 훼손하였다면 이와 같은 불법·부당한 행위는 일반적인 형법적 불법과 달
리 ‘반인권적 국가범죄’로서 그 중대성과 특수성이 달리 평가될 필요가 있다.
세월호참사 이후 청와대를 정점으로 하는 국정원, 기무사, 경찰 등 정보기관 및 해수부, 기
재부, 안행부 등 각 부처 공무원들은 국민이 아닌 국가를 위해 유기적으로 공모·결탁하여
불법·부당한 행위를 하였다. 공무원들은 청와대를 정점으로 보수단체 등 비국가기관까지
동원하는 방식으로 여론을 전환하고자 했고, 진상규명을 방해하기 위해 세월호특별법 제
정과정 및 세월호 특조위 설립과 운용에 개입했다. 이와 같은 개입은 대부분 직권남용권
리행사방해 및 업무방해라는 불법·부당한 행위를 통해 이루어졌다. 청와대는 각 처의 행
정을 지휘·감독하는 포괄적 권한 및 세월호특조위 업무수행과 예산편성에 관여할 수 있
는 일반적 직무 권한을 남용하였다. 국정원, 기무사, 경찰 등 정보기관은 정보를 수집할 수
있는 권한 및 청와대 보고 권한을 불법적으로 남용하였다. 국조실, 해수부, 기재부, 인사혁
신처, 행자부는 세월호 특조위의 예산과 인원을 편성하고 집행하는 권한 및 소속 공무원
을 지휘·감독하는 권한을 남용하였다. 문체부와 교육부 역시 소속 공무원에 대한 지휘·
감독 권한을 남용하였다. 이들 공무원들은 국가의 이름으로, 세월호참사에 대처하기 위
한 청와대의 대응기조에 부응하여 공무의 공정성을 훼손하면서까지 적극적으로 불법·부
당한 행위에 가담하였다.
세월호 구조 실패에 대한 비판 여론과 세월호특별법 제정 등 진상규명 요구를 ‘국론을 분
열하고 국정을 흔드는 행위’로 판단한 청와대는 비서실장 주재 수석비서관회의(실수비) 등을
통해 ▲네티즌 등의 여론 관리 ▲언론사 통제 ▲유병언 수사를 통한 여론 전환 ▲세월호
피해자 가족에 대한 부정적 여론 형성과 압박 ▲피해자 가족과 이른바 외부 ‘좌파·종북’
세력의 연대 차단 ▲문화계 검열 ▲세월호특별법 제정 저지 ▲세월호 특조위 조사 방해
등을 다수의 지시를 하달했다.
384
4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
청와대 비서실로부터 지시를 전파 받거나 정책기조를 인지하였던 국정원과 기무사, 해수부,
기재부, 행안부 등은 청와대의 필요에 부응하는 적극적인 대처 방안을 마련, 충실히 이행
하고자 각각의 의무와 권한을 벗어난 ▲민간인 사찰 ▲유병언 수사 지원 ▲시국선언 참여
교육계 인사 명단 작성 ▲전경련을 통한 보수단체 지원 등 불법·부당한 행위에 가담했다.
나아가 청와대와 해수부, 기재부 등은 예산 편성 집행, 인원 편성 등의 정치적 행정 지위
상의 위력을 행사해 세월호 특조위 설립을 방해했다. 설립 후에도 정상적인 활동을 현저
히 곤란하게 하는 업무방해 활동을 계속했다. 특히 “참사 당일 대통령 행적 사항”이 조사
에 포함되자 더욱 적극적인 업무 방해 활동이 이어졌다. 이 때문에 세월호 특조위의 활동
은 진상규명국장 임용이 중단되는 등 활동에 큰 곤란을 겪었고, 결국 진상규명이라는 본
연의 임무를 다하지 못한 채 강제 종료되었다.
이 과정에서 세월호참사 피해자들은 ‘순수 유가족’을 강요받으며 세월호참사의 진상규명
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
을 촉구하는 본인들의 행동이 ‘사회불안을 야기하는 행위’로 왜곡되지 않아야 한다는 극
도의 압박감에 시달려야 했다. 한편에서는 거짓 여론에 맞서 ‘보상금 관련 요구를 하거나
제3장
받은 일이 없다.’는 점을 거듭 밝히느라 진상규명 활동이 지체되는 혼란을 경험했다.
이와 같은 공무원들의 대량적, 조직적, 체계적 불법·부당한 행위의 기초를 놓은 것은 정
보기관이었다. 정보기관은 위에서 서술한 불법·부당한 행위를 위한 바탕이 되는 정보를
수집하기 위하여 불법 사찰을 하였고, 그 과정과 결과로서 세월호참사 피해자 및 국민의
헌법상 자유권적 기본권을 침해하고 권리 행사를 방해했다. 그 정보 중에는 정보기관이
수집한 국가범죄로 분류되는 이면동향에는 개인정보보호법상 민감 정보로 분류되어 수
집이 금지된 신원정보, 정치적 성향, 노동조합 활동 이력, 범죄 관련 이력뿐만 아니라 주변
관계, 성격, 경제적 형편 등 내밀한 사생활까지 포함되어 있었다. 이처럼 정보기관은 개인
정보 자기결정권, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권에 근거를 둔 일반적 인격권, 사생활
의 비밀과 자유(제17조) 등 자유권적 기본권을 중대하게 침해했다. 한발 더 나아가 국정원은
자체적으로 “순화 활동”이라는 이름으로 별도의 ‘건전 가족 대책위’ 구성을 모색하는 등
정부에 비판적인지 등의 임의적인 잣대를 들이대어 ‘건전 가족’과 ‘강성 가족’으로 분류하
였고, 피해자들간의 갈등과 반목을 조장했다. 보수단체 및 보수 언론과 공조해 단식 유가
385
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해
족 등 피해자 가족과 관련된 불리한 정보를 전파하고 여론 지형에 개입했다. 그로써 세월
호참사 피해자 가족이 가족대책위 등을 통해 국민의 기본권인 집회·결사의 자유를 행사
할 권리(제21조)마저도 방해했다.
뿐만 아니라 청와대를 정점으로 한 정보기관 및 문체부 등의 권한 남용은 지켜져야 할 언
론의 독립성을 침해했고, 문화·예술계의 활동을 위축시켰으며, 언론과 문화·예술계 종사
자들의 언론·출판의 자유(제21조)에 대한 권리 행사를 방해했다. 여기에 더해 해수부, 기재
부, 행자부, 인사혁신처, 법제처 등은 각각의 권한에 따른 청와대 지시를 충실히 이행함으
로써 다수의 국민들에 의해 만들어진 세월호 특조위의 운영을 저해하고 종국에는 강제
종료시켰다. 결국은 헌법 제29조 1항에서 명시하는 세월호참사 피해자 및 국민들이 세월
호참사의 원인과 구조실패의 이유 등 ‘진실을 추구할 권리’의 행사는 의도적으로, 조직적
으로, 체계적으로 방해받았다. 결국은 헌법 제29조 1항에서 명시하고 있는 바대로 피해자
가 국가에 정당한 배상을 청구할 기초는 훼손되었다.
4) 반인권적 국가범죄와 책임, 그리고 민주주의 훼손
위원회는 보다 확실한 진상규명과 책임자 처벌을 위해 세월호참사 이후 저질러진 여러 정
보기관의 민간인 불법 사찰, 세월호 특조위 조사방해 등 불법·부당한 행위에 대해 수차
례 수사 요청을 하였다. 그러나 여러 차원의 법률적 한계에 봉착하였다. 그동안 세월호참
사에 대한 수사와 조사는 정부의 은폐와 비협조로 증거를 확보하는 데 많은 어려움을 겪
어야 했다. 증거는 은폐되었고 책임은 축소되었다. 일부 청와대의 지시가 있었다 해도 각
부처 및 정보기관의 자발적인 협조 혹은 공모 없이는 이와 같은 행위가 가능하지 않았을
것이다. 그러나 명시적 지시 없이 묵시적 승인과 국가기관의 동조 아래 이루어진 불법 행
위인지라 지시와 이행의 관계가 명확해질 수 없고, 따라서 그 책임을 개개인에 대해 묻지
못하며 묻더라도 개인의 일탈행위에 머물 수밖에 없었다. 그리하여 세월호참사에 비정상
적으로 대응한 공무원의 불법행위에 대해 직권남용권리행사방해 및 업무방해로 수사가
진행된 경우도 드물었고, 기소가 이루어진 경우에도 제대로 처벌받은 사례를 찾기 힘들었
다. 지시자와 실행자의 범위를 자의적으로 해석해 가해자를 면책하거나, 그 의도를 외면
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4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서
한 채 수단의 불법성만을 문제 삼아 불기소 처분을 내리는 등 한계가 있었다.
이와 같은 형사사법 절차에 따른 처분은 직권남용권리행사방해죄의 실제 피해자인 세월
호참사 피해자의 2차 피해를 또 한 차례 외면하는 결과로 이어졌다. 세월호참사 이후 국가
의 의도적, 조직적, 체계적, 대량적 민간인의 불법사찰이 있었고, 세월호특조위 조사방해
라는 불법·부당한 행위와 여론개입의 행위가 있었으나, 불기소 처분되는 등 제대로 처벌
이 이루어지지 않았고, 세월호참사의 사법절차에서 피해자는 인정받지 못하였다. 따라서
민간인 사찰, 세월호참사 여론전환, 세월호특조위 조사방해와 관련해 여전히 세월호참사
의 피해자는 ‘피해자’가 아니게 되었다. 뿐만 아니라 ‘최초 지시자 또는 상부 지시자에 의
에 비정상적인 행위 가담했을 경우 실행자는 처벌을 면할 수 있다.’는 반사회적인 사례를
낳게 되었다. 세월호참사 대응과정에서 공무원들이 국가의 행위자로서 유가족과 국민을
사찰하고, 독립적인 세월호참사 진상규명 조사기구의 조사를 방해하고, 나아가 강제 종료
시켰던 사실에 대해 처벌이 이루어지지 않는다면 이는 직권남용죄의 입법목적, 공무원의
국가의 책임 회피와 진상규명 방해
헌법상 책무, 위법한 지시는 이행할 의무가 없다’는 대법원 판례에도 정면으로 반할 소지
가 있다.
제3장
일반적으로 국가범죄로 분류되는 중대한 인권침해는 국가의 이름으로 혹은 국가 정책의
일부로서 자행된다. 국가범죄의 가해자는 특정 개인이 아닌 당시의 정권 전체이며, 국가범
죄의 불법성은 구체적 침해행위를 통한 시민(집단)의 생명권, 신체의 자유, 성적 자기 결정권
등을 박탈하는 일련의 행위(결과불법) 뿐만 아니라 국가조직이 시민의 생명과 안전을 보호하
기 위해 수탁받은 국가권력을 체계적 도구화를 통해 광범위하게 남용하는 것(행위불법)에서
포착할 수 있다.212)
세월호참사의 온전한 진상규명과 책임자 처벌은 ‘재난・참사에서 국가의 책임’을 바로 세
우는 유일한 길이다. 국가는 국민들의 안전을 지켜줄 의무가, 끝까지 지켜주고자 노력할
의무가 있다. 그 기대가 무너졌을 때, 피해자들을 포함한 국민들은 진상을 파악하고 책임
자를 처벌하며 재발방지 대책을 요구했다. 이는 헌법과 법률이 강조하며 국제적으로 확립
212) 헌법재판연구원, 반인권적 국가범죄의 개념과 소멸시효 적용에 관한 헌법적 검토(헌법이론과 실무 2019-A-7
387
제3장 국가의 책임 회피와 진상규명 방해 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

된 피해자들의 권리다.

청와대를 정점으로 해 국정원, 기무사, 경찰 등 정보기관과 해수부, 행안부, 기재부 등 각

부처 공무원들이 저지른 불법·부당한 행위는 “국가 소속 공무원이 통상적인 공무수행을
하는 과정에서 개별적으로 저지르게 된 일반적인 불법행위가 아니라, (중략) 국가에 의해 대
규모로 그리고 조직적으로 실시된 사건에서 국가 소속 공무원들이 대량으로 저지르게 된
특수한 불법 행위”213)였다. 국민에 대한 봉사자로서 국민의 기본권 보장과 공익 실현을 목
적으로 국가 작용을 현실적으로 수행하는 공무원들이 직권을 부당하게 사용, 조직적으
로 치밀하게 개인의 자유를 억압하고 권리 행사를 방해했으며, 국가의 의무를 져버렸다.

그 결과 위와 같은 국가의 불법·부당한 행위는 결국 한국 사회의 민주주의를 파괴하는

결과를 초래했다. 국민으로부터 위임받은 권력(국민 주권의 원리)은 국민을 위해 행사해야 민주
적 정당성을 갖는다. 당시 국민의 요구는 진상규명, 피해 구제, 이를 통한 안전 사회 건설이

국가의 책임 회피와 진상규명 방해

었다. 그러나 박근혜 정권은 국민의 아픈 요구를 외면한 채 오히려 국민의 기본권을 침해
하는 수단으로 권력을 사용했다. 정권이 민주주의의 근간을 훼손했던 것이다. 이러한 의

제3장
미에서 세월호참사는 국가범죄로서 규정된다.

국가는 세월호참사 이후 스스로 저질렀던 그 특수한 불법·부당한 행위를 국가는 반인권

적 국가 범죄로 인정하고, 합당한 책임을 지며, 가해자로서 사과하고, 필요할 경우 추가적
인 수사와 징계 등을 통해 불법적 행위에 가담한 모든 공무원들에게 응당한 책임을 물어
야 한다. 그것이 국가 공동체의 헌법적 가치를 바로 세우는 첫걸음이 될 것이다.

213) 대법원 1996. 12. 19. 선고94다 22927

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부록 4·16세월호참사 진상규명 소위원회 보고서

1. 대한조선학회 의견
“세월호 침몰 원인 보고서 직나-09 및 직나-10”에 대한 대한조선학회 공식 의견서

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대한조선학회와
마린의 의견,
이에 대한
조사국의 반박 의견

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2. 대한조선학회 의견에 대한 조사국 답변

“대한조선학회 6월 17일 공식 의견서”에 대한 사참위 조사국의 검토 의견서

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3. 마린(MARIN) 의견
자유항주 모형시험 용역결과보고서

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4. 마린 의견에 대한 조사국 답변
자유항주 모형시험 용역결과보고서 검토

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진상규명 소위원회 보고서
부속서 Ⅱ

발행일 2022년 9월 1일

위원장 문호승

위원 강기탁, 문현웅, 이 민, 이재원, 황필규

종합보고서 작성기획단 오관영(단장), 변바른(팀장), 이병국(조사관), 박형섭(조사관)

내부 집필위원 세월호참사 진상규명국 소위원회 조사관 일동

외부 집필위원 박재용(작가), 오민애(법무법인 율립 변호사)

편집 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회 전원위원회

발행처 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회

발간등록 11-1074601-000007-01

주소 서울특별시 중구 소공로 70 포스트타워 20층

가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회

종합보고서 웹페이지 http://socialdisasterscommission.co.kr

디자인·제작 (주)명진씨앤피(02-2164-3000)

ISBN 979-11-969100-5-1(94300) <비매품>

ISBN 979-11-969100-1-3 <전 8권>