Особливості публічного управління та адміністрування навч. пос - б. - Бакуменко В. Д. Бондар - .С. Горник В. Г. Шпачук В. В.

Особливості публічного управління : Навчальний посібник
________________________________________________________________________________
Міністерство освіти та науки України

Київський національний університет культури і мистецтв
ОСОБЛИВОСТІ
ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА
АДМІНІСТРУВАННЯ
НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК
КИЇВ - 2016
1
________________________________________________________________________________
УДК 35.002.8
Особливості публічного управління та адміністрування : Навчальний
посібник / Бакуменко В. Д., Бондар І.С., Горник В. Г., Шпачук В. В. – К. :
КНУКіМ, 2016. – 167 с.
Навчальний посібник призначений для ознайомлення та вивчення

особливостей публічного управління та адміністроування як практичної,
наукової та освітньої діяльності. Він зорієнтований на підготовку державних
службовців та посадових осіб місцевого самоврядування за магістерською
програмою у галузі знань «публічне управління та адміністрування».
Рекомендовано до друку рішенням Вченої ради Київського національного

університету культури і мистецтв від …….. 2016 року, . . протокол № …..…
Рецензенти:
Іванова Т. В., доктор наук з публічного управління, доцент;
Кравченко С. А., доктор наук з публічного управління, доцент;
Шапоренко О.І., доктор наук з публічного управління, професор.
2
________________________________________________________________________________
ЗМІСТ
ПЕРЕДМОВА …………………………………………………………………...…4
РОЗДІЛ 1. СИСТЕМНІ ОСОБЛИВОСТІ ПУБЛІЧНОГО
УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ ……………………........................ 5
1.1. Сутність публічного управління та його специфіка ………………………... 5
1.2. Держава як об’єкт публічного управління ……..……………………..…...7
1.3. Публічне управління як складна соціальна система …..…………………...15
1.4. Українська модель публічного управління та адміністрування …..……… 20
1.5. Постановка завдань вітчизняного публічного управління та
адміністрування ………………………………………………………………….25
1.6. Визначення змісту паспорту спеціальності «публічне управління та
адміністрування» ……..………………………………………………………..… 32
Запитання і завдання до розділу 1 …………………………………………….. 39
Список використаних джерел до розділу 1……………………...................... 40
РОЗДІЛ 2. МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСОБЛИВОСТІ ПУБЛІЧНОГО
УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ ….……………………………… 42
2.1. Закономірності публічного управління та адміністрування ……………… 42
2.2. Принципи публічного управління та адміністрування …………………. 46
2.3. Чинники вибору у публічному управлінні та адмініструванні ………… 54
2.4. Базові моделі публічного управління та адміністрування ……………… 57
2.5. Самоорганізація в системі публічного управління та адміністрування …64
2.6. Поширені підходи у публічному управлінні та адмініструванні ……….... 70
2.7. Парадигма досліджень публічного управління та адміністрування ……... 78
Запитання і завдання до розділу 2 …………………………………………...... 80
Список використаних джерел до розділу 2……………………………………... 81
РОЗДІЛ 3. ФУНКЦІОНАЛЬНО-ТЕХНОЛОГІЧНІ ОСОБЛИВОСТІ
ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ …………….… 83
3.1. Функції держави та публічного управління ……………………………….. 83
3.2. Контроль в публічному управлінні та адмініструванні …………………... 89
3.3. Розвиток технологій прийняття управлінських рішень …………………. 105
3.4. Технології менеджменту в публічному управлінні та адмініструванні ... 114
3.5. Планування нормотворчої діяльності …………………………………….. 122
3.6. Розвиток нормативно-правових баз……………………...............................127
3.7. Негативні управлінські явища та патології ………………………….…… 137
3.8. Особливості антикризового управління …………………………………...143
Запитання і завдання до розділу 3………………………………………….…...147
Список використаних джерел до розділу 3……………………………………..148
РОЗДІЛ 4. ОСОБЛИВОСТІ ОНОВЛЕННЯ ПУБЛІЧНОГО
УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ ………………………………….150
4.1. Адміністративне реформування …………………………………..………..150
4.2. Удосконалення діяльності керівника …………………………….………..154
4.3. Зміна моделі адміністративної культури …………………………………..157
Запитання і завдання до розділу 4……………………………..………………...161
3
________________________________________________________________________________
Список використаних джерел до розділу 4…………………………………..... 162

ТЕЗАУРУС……………………………………………………………………….164
рішень.
2.3. Концептуальне забезпечення проблеми виділення та подальшого
розроблення теоретико-методологічних засад формування публічно-
управлінських рішень.
2.4. Напрями і підходи до розвитку теоретико-методологічних засад
формування публічно-управлінських рішень.
2.5. Аналітичне забезпечення формування публічно-управлінських рішень.
2.6. Класифікація напрямів публічного управління та публічно-управлінських
рішень.
2.7. До питання використання макроекономічних моделей як інструменту
прогнозно-аналітичних досліджень при виборі пріоритетів на стадії прийняття
управлінських рішень в економіці.
2.8. Удосконалення прийняття публічно-управлінських рішень як один з
найважливіших чинників розвитку публічного управління.
БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК НАУКОВИХ ПРАЦЬ АВТОРА

-управлінських рішень.
2.4. Напрями і підходи до розвитку теоретико-методологічних засад
формування публічно-управлінських рішень.
2.5. Аналітичне забезпечення формування публічно-управлінських рішень.
2.6. Класифікація напрямів публічного управління та публічно-управлінських
рішень.
2.7. До питання використання макроекономічних моделей як інструменту
прогнозно-аналітичних досліджень при виборі пріоритетів на стадії прийняття
управлінських рішень в економіці.
2.8. Удосконалення прийняття публічно-управлінських рішень як один з
найважливіших чинників розвитку публічного управління.
БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК НАУКОВИХ ПРАЦЬ АВТОРА
ПЕРЕДМОВА
4
________________________________________________________________________________
Публічне управління та адміністрування є складним явищем,

притаманним державі з її розвиненою системою органів державної влади та
органів місцевого самоврядування. Воно спрямоване як на управління
суспільними сферами, галузями та різновидами відносин, так і на
самоуправління, власний саморозвиток відповідно до потреб суспільства.
Диссипативний характер самоорганізації є однією з найважливіших загальних
особливостей системи публічного управління та адміністрування.
Іншими найбільш суттєвими загальними особливостями публічного
управління та адміністрування як соціальної системи є те, що воно
відрізняється від інших таких систем більшою масштабністю, різноманіттям
управлінських впливів, монополією на нормативно-правову діяльність,
певними унормованими структурами органів влади та управління, специфікою
роботи відповідних служб.
Функціонування таких структур та служб отримало загальну назву
«публічне адміністрування». У свою чергу, управлінські впливи таких структур
на суспільні сфери, галузі, відносини та території отримали загальну назву
«публічне управління».
Безумовно, як загальну особливість системи публічного управління слід
сприймати те, що для неї притаманні всі відомі моделі представлення
соціальних систем, характерні менеджменту та іншим наукам соціального
управління. Це дозволяє на сучасному рівні використовувати в публічному
управлінні та алмініструванні методи та технології менеджменту, маркетингу,
соціального партнерства та інші.
Важливою особливістю публічного управління та адмиіністрування є
віднесення до його складу державного управління та місцевого
самоврядування. В той же час, все частіше, насамперед у зарубіжних виданнях,
зустрічається теза щодо охоплення публічним управлінням ще й громадського
управління (управління громадськими обєднаннями різних типів). Таку точку
зору будемо розглядати у контексті широкого розуміння публічного
управління.
Є й інші численні особливості публічного управління, які проявляються в
його різноманітній практиці, зокрема на системному, функціонально-
технологічному та нормативно-правовому рівнях. Про низку з них йдеться у
даному навчальному посібнику на рівні знань щодо сучасного публічного
управління, необхідного для магістерської підготовки у галузі знань «Публічне
управління та адміністрування».
При написанні посібника автори спиралися як на власний досвід, так і на
праці українських вчених, зокрема, В.Лугового, В.Князєва, Ю.Кальниша,
С.Кравченка, О.Руденко, Ю.Сурміна, а також зарубіжних науковців, зокрема,
Г.Атаманчука, Д.Бостона, Д.Гвішіані, Б.Гурне, С.О’Доннела, П.Друккера,
В.Дункана, Г.Кунца, Й.Кхола, Б.Литвака, М.Мескона, І. Понкіна, А.Пригожина,
Г.Райта, Т.Сааті, Г.Саймона, Р.Фатхутдинова, А.Чандлера та інших.
РОЗДІЛ 1.
5
________________________________________________________________________________
СИСТЕМНІ ОСОБЛИВОСТІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА

1.1. Сутність публічного управління та його специфіка.
Основу суспільних відносин складає різноманітна діяльність людей,

поєднаних в організації, установи і підприємства. Регулювання цих відносин є
однією з основних функцій держави і здійснюється в її специфічній формі
діяльності - публічному управлінні. Вихідними ключовими поняттями для
розуміння сутності та специфіки публічного управління є держава і публічна
влада, оскільки публічне управління є способом функціонування і реалізації
публічної влади з метою становлення і розвитку держави, її адміністративно-
територіального устрою, притаманних їй суспільних сфер, галузей та відносин.
Держава, як відомо, є основним елементом політичної системи
суспільства, що здійснює управління останнім, охорону його економічної та
соціальної структури, організацію і упорядкування соціально неоднорідного
суспільства, забезпечення його цілісності та безпеки. Це історично складена
структура для забезпечення потреб політичної еліти, соціальних груп і
громадян. Вона, як зазначав український вчений С.Рябов, є монопольним
носієм суспільної влади, інституцією творення цієї влади.
В основу держави покладена публічна влада, що є інструментом забез-
печення існування держави та досягнення її цілей, її обов’язковим атрибутом.
Публічна влада має здатність впливати на процеси в суспільстві за допомогою
спеціальних органів (органи державної влади та органи місцевого
самоврядування) та установ. Ці органи та установи є складовими частинами
єдиного механізму публічної влади.
Публічне управління за змістом є процесом реалізації публічної влади, її
зовнішнім, матеріалізованим вираженням, яке поза цим не існує. Сфери
діяльності держави (державне центральне та місцеве управління, місцеве
самоврядування) безпосередньо трансформуються в сфери публічного
управління. Це розроблення й здійснення внутрішньої та зовнішньої політики,
правове визначення і регулювання відносин в масштабах всього суспільства,
формування та реалізація державного та місцевих бюджетів тощо.
Дуже важливим аспектом розуміння стану і розвитку публічного
управління є врахування його об’єктивних основ, а саме природно-
географічних умов, культурно-історичної спадщини та соціально-економічних
умов.
На непростий шлях становлення публічного управління як окремого виду
суспільної діяльності опосередковано вказує той факт, що й досі немає сталого,
прийнятого у всьому світі єдиного визначення публічного управління.
В Україні відбувається легитимізація переходу з галузі знань «Державне
управління» до галузі знань «Публічне управління та адміністрування».
6
________________________________________________________________________________
Остання передбачена новим Законом України «Про державну службу», який

вводиться у дію з 1 травня 2016 року, зокрема у статті 48, п.2 у такій редакції.
Професійне навчання державних службовців проводиться за рахунок коштів
державного бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством, через
систему підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації,
зокрема в галузі знань "Публічне управління та адміністрування", у
встановленому законодавством порядку в навчальних закладах, установах,
організаціях незалежно від форми власності, які мають право надавати освітні
послуги, у тому числі за кордоном. В той же час, постановою КМУ «Про
затвердження переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється
підготовка здобувачів вищої освіти» від 29 квітня 2015 р. № 266 визначено
галузь знань «Управління та адміністрування» та одну з відповідних їй освітніх
спеціальностей як "Публічне управління та адміністрування".
До визначення публічного управління також можна підійти, виходячи з
дуже важливої властивості будь-якого управління - його цілеспрямованості.
Відтак, основним завданням публічного управління є забезпечення досягнення
поставлених цілей на всіх рівнях та різновидах публічного управління, а
змістом є дії щодо їх досягнення.
На думку видатного німецького вченого П.Друкера, управління є
особливим видом діяльності, що перетворює неорганізований натовп в
ефективну цілеспрямовану та продуктивну групу.
Перефразовуючи іншого з найвідоміших представників науки управління
А.Файоля, можна сказати, що публічне управління - це досягнення його цілей з
максимально можливим використанням усіх наявних публічних ресурсів.
Підтвердження цієї думки також знаходимо у Г.Райта, яким управління
трактується як організація та спрямування ресурсів з метою досягнення
бажаного результату.
Ще одним визначенням публічного управління є його розгляд як практич-
ного, організуючого та/чи регулюючого впливу органів публічного управління
(тобто органів державної влади та органів місцевого самоврядування) на
суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або
перетворення, що спирається на силу публічної влади.
В контексті системного підходу під публічним управлінням слід розуміти
процес цілеспрямованого впливу суб’єктів публічного управління, що
представляють публічну владу у вигляді спеціально утворених органів та їх
системи, на об’єкти публічного управління, якими є суспільні сфери, галузі,
регіони, території, внаслідок якого задовольняються потреби держави і
суспільства.
З погляду суб’єкт-об’єктних відносин публічне управління є неперервним
процесом реалізації відповідних управлінських функцій, у зв’язку з чим для
нього можна застосувати визначення через ці функції, а саме: публічне
управління є процесом планування, організації, мотивації, контролю та
пов’язуючих їх комунікації і прийняття рішень з метою формулювання та
7
________________________________________________________________________________
досягнення його цілей.

Уточнюючи та доповнюючи це визначення, до предмета публічного
управління слід віднести процеси здійснення суб’єктами публічного управління
функцій управління (планування, організації, мотивації, контролю, комунікації,
прийняття рішень) з метою досягнення його цілей шляхом формування органі-
зуючого, координуючого та контролюючого впливів на відповідні об’єкти
публічного управління.
З погляду становлення і розвитку публічного управління як виду діяль-
ності, заслуговує на увагу питання його співвідношення з менеджментом.
Велика увага до нього передусім пов’язана з предметно-об’єктним визначенням
виду діяльності та галузі знань «Публічне управління та адміністрування», а
також із з’ясуванням можливостей застосування напрацювань науки
управління, зародження і розвиток якої був безпосередньо пов’язаний з
менеджментом, у теорії та практиці публічного управління. За висловом
Г.Атаманчука, менеджмент, суспільне управління та суспільне самоуправління
пов’язані між собою тим, що їх об’єктом виступає безпосередньо саме
суспільство, але різняться вони за рівнем та характером організованості.
Таким чином, насамперед слід виходити з того, що публічне управління
відрізняється від інших інших видів управління вирішенням набагато більш
масштабних і різноманітних загальносуспільних справ, монопольним правом
регулювання правових відносин, суверенітетом, унікальністю, що без-
посередньо впливає на прийняття управлінських рішень.
У зв’язку із цим, як зазначили українські вчені В.Луговий та В.Князєв,
йдеться про специфічні моделі, схеми, класифікацію, типологію і систематику,
тенденції розвитку, закономірності побудови та функціонування публічного
Діяльністна модель публічного управління наведена на рис. 1.1.
1.2. Держава як об’єкт публічного управління.
У вітчизняній науці публічного управління багато уваги приділяється

дослідженню суб’єкт-об’єктних досліджень, в яких суб’єктом виступає система
органів державної влади або органів місцевого самоврядування, а об’єктом –
суспільство у всьому різноманітті суспільних відносин, на які спрямоване
публічне управління. В той же час, ще недостатньо уваги приділяється
дослідженню та вивченню самої держави та притаманної їй системи публічної
влади як об’єкту дослідження.
Держава є продуктом суспільного розвитку, внаслідок якого вона
поступово змінюється, що проявляється у постановці її цілей, визначенні
завдань, формуванні структур і функцій публічного управління. Відповідно до
цього змінюються і погляди на поняття держави, її роль і призначення в
суспільному житті.
8
________________________________________________________________________________
У сучасному суспільстві термін «держава» вживається у різних

значеннях, зокрема як:
об'єднання людей на певній території на основі публічної влади. У
цьому випадку синонімом поняття «держава» виступають поняття «народ»,
«країна»;
спеціальний апарат управління суспільством. У цьому випадку
синонімом поняття «держава» є поняття «публічний апарат» як сукупність
органів управління;
МЕТА ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
ЦІЛІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
ЗАСОБИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
організуючий регулюючий контролюючий

вплив вплив вплив
ПРОЦЕС ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
ФУНКЦІЇ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
ПОЛІТИЧНА
(публічна
політика)
ПРАВОВА АДМІНІСТРАТИВНА
Механізми публічного управління

(практичні заходи, інструменти, технології, важелі)
Результат публічного управління

(покращення стану в різних сферах і галузях
суспільного життя )
9
Рис. 1.1. Діяльністна модель публічного управління
________________________________________________________________________________
універсальний політичний інститут. У цьому випадку синонімом

поняття «держава» виступає система влади в інтересах людей, які проживають
на даній території, що регулює їх взаємовідносини за допомогою права.
Держава є найбільш важливим інститутом політичної системи
суспільства, що визначається максимальною концентрацією в її руках ресурсів,
які дозволяють державі впливати на соціальні зміни.
На сьогодні існує різноманіття поглядів на державу, яке обумовлено, в
першу чергу, тим, що держава являє собою надзвичайно складне та
багатогранне явище. Наведемо деякі з них.
Поняття держави знайшло широке трактування у представників його
політологічного визначення.
Так, за визначенням Л. Граніна, держава є особливою досить стійкою
політичною одиницею, що представляє відокремлену від населення організацію
влади і адміністрування та претендує на верховне право керувати (вимагати
виконання дій) певними територією і населенням незалежно від згоди
останнього; має сили і засоби для здійснення своїх претензій.
Г. Кліссен характеризує державу як незалежну централізовану соціально-
політичну організацію для регулювання соціальних відносин, яка існує в
складному, стратифікованому товаристві, що складається з двох основних страт
- правителів і керованих, та розташована на певній території. Відносини між
цими шарами характеризуються політичним пануванням перших і податковими
зобов'язаннями других.
Е. Геллнер розглядає державу як спеціалізовану і концентровану силу
підтримки порядку, інститут або низку інститутів, основним завданням яких
(незалежно від всіх інших завдань) є охорона порядку. На його думку, держава
існує там, де спеціалізовані органи підтримання порядку, як, наприклад, поліція
і суд, відокремилися від інших сфер суспільного життя, вони і є державою.
У Вікіпедії поняття «держава» визначене як вищий політичний інститут
суспільства, завдання якого полягає у:
забезпеченні дотримання прав та реалізації інтересів осіб, що
проживають на одній території, на якій держава володіє суверенітетом;
регулюванні взаємовідносин між ними на основі єдиних законів
(або традицій);
охороні кордонів;
регулюванні тим чи іншим чином взаємовідносин з іншими
державами і народами.
Представники соціологічного визначення поняття держави чітко
виділяють його основні ознаки: сукупність людей - народ: панівну над ними
владу; територію як межу дії цієї влади. У взаємозв'язку ці ознаки утворюють
поняття про державу як з'єднання людей під однією владою в межах певної
території.
10
________________________________________________________________________________
По-перше, держава являє собою єдину територіальну організацію

політичної влади в масштабі всієї країни. Публічна влада поширюється на все
населення в межах певної території. Територіальний поділ населення на відміну
від кровно споріднених зв'язків між членами суспільства породжує новий
соціальний інститут - громадянство чи підданство, іноземців та осіб без
громадянства. Територіальна ознака обумовлює характер формування і
діяльність апарата держави з обліком його просторового розподілу.
По-друге, держава є особливою організацією політичної влади, яка має в
своєму розпорядженні спеціальний механізм - апарат управління суспільством
для забезпечення його нормальної життєдіяльності. Через систему відповідних
органів і установ держава здійснює безпосереднє керівництво суспільством,
закріплює і реалізує певний режим політичної влади, захищає недоторканність
своїх кордонів.
Втретє, держава організує громадське життя на правових засадах. Їй
притаманні правові форми організації життя суспільства, притаманні саме
державі. Без права, законодавства, держава не в змозі ефективно керувати
суспільством, забезпечувати безумовну реалізацію рішень, прийнятих органами
публічної влади.
По - четверте, держава відрізняється від інших політичних утворень
суспільства тим, що являє собою суверенну організацію влади.
Таким чином, держава - це єдина політична організація суспільства, яка
поширює свою владу на всю територію країни і її населення, має в своєму
розпорядженні для цього спеціальний апарат управління, видає обов'язкові для
всіх правові акти і володіє суверенітетом. Зустрічається також визначення
держави як організації політичної суверенної влади, що здійснює управління
соціальними, економічними, політичними, духовними процесами життя
Багатогранність держави як певного суспільного явища проявляється у
тому, що вона виступає як:
універсальне явище людської цивілізації;
продукт життєдіяльності суспільства, в якому є розвинена і
суперечлива структура на всіх рівнях (економіка, власність, форми свідомості,
особистість, соціальні класи, соціальні групи та ін);
важлива складова суспільства, у діяльності якої зайняті специфічні
соціальні групи (владні інститути, публічний апарат, система владних
публічних органів;
форма існування у публічно-організованому суспільстві;
організація політичної влади та управління політичними процесами в
суспільстві;
суспільний інститут постійної влади, коли функція управління
виділяється в самостійну сферу діяльності для збереження певного соціального
порядку та загального регулювання суспільних інтересів;
система органів і установ, що здійснюють владні функції;
11
________________________________________________________________________________
правова організація, що закріплює певну систему норм,

санкціонованих державою;
певна територія, на яку поширюється юрисдикція даної держави;
певна форма правління, що характеризує організацію верховної
публічної влади, порядок утворення її органів та їх взаємовідносин з
населенням;
об'єднання людей (населення), що проживають на одній території і
підкоряються одним законам і розпорядженням загальної для всіх влади.
Як зазначав відомий російський вчений Г. Атаманчук, у науковому та
політичному мисленні досі ще превалює спрощений, догматичний підхід до
всього публічного, в якому державу ототожнюють або зі знаряддям панівного
класу, або з поведінкою і діями керівної ланки публічного апарату. Відчуження
останніх від суспільства перекидається на державу, і вона теж у свідомості всіх
стає самодостатньою без суспільства і багатьох структур, які її складають. Як
результат основні матеріальні, соціальні і духовні елементи, що визначають
історичну силу і сучасну "потужність" держави, а саме: територія, природні
ресурси, народонаселення, мова, культура, комунікації, виробнича база,
публічні символи, історична спадщина і т. п., не приймаються до уваги і слабко
використовуються в цілях розвитку.
Місце держави в політичній системі суспільства розкривається через її
ознаки та функції.
Ознаками держави є:
наявність певної території;
механізм влади у вигляді особливої системи органів та установ;
право, що закріплює певну систему норм, санкціонованих державою;
суверенітет, як, по-перше, верховенство публічної влади всередині
країни, та, по-друге, незалежність її на міжнародній арені.
Наприклад, у першій статті Конституції України визначено, що Україна є
суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.
Функції держави прийнято поділяти на внутрішні і зовнішні, а також
класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як політичні,
економічні, соціальні, гуманітарні та екологічні.
Серед внутрішніх політичних функцій держави, насамперед, слід
зазначити такі:
охорона і захист публічно-конституційного ладу;
охорона громадського порядку і підтримання дисципліни громадян у
рамках системи чинного права;
захист територіальної цілісності та недоторканості кордонів;
забезпечення обороноздатності;
здійснення кадрової політики;
здійснення інформаційної політики.
Серед внутрішніх економічних функцій держави, у першу чергу, слід
зазначити такі:
12
________________________________________________________________________________
управління публічним сектором економіки;

формування і виконання публічного бюджету;
забезпечення стабільності та створення умов розвитку всіх секторів
національної економіки;
регулювання трудових відносин;
здійснення структурної та промислової політики;
здійснення аграрної політики;
здійснення інноваційної та інвестиційної політик;
розвиток інфраструктури (транспорт, зв'язок, енергосистеми,
інженерні та інформаційні мережі тощо).
Серед внутрішніх соціальних функцій держави слід зазначити такі:
розвиток системи охорони здоров’я;
створення публічної системи соціального забезпечення;
соціальний захист та підтримка;
соціальне партнерство;
регулювання соціальних відносин у сфері зайнятості населення.
Серед внутрішніх гуманітарних функцій держави слід зазначити такі:
розвиток освіти;
здійснення інноваційної науково-технологічної політики;
розвиток культури;
розвиток молодіжної політики, спорту, фізкультури, туризму.
Серед внутрішніх екологічних функцій держави слід зазначити такі:
забезпечення раціонального природокористування;
охорона довкілля;
забезпечення екологічної безпеки;
створення умов стійкого розвитку.
Зовнішні функції держави переважно можна класифікувати як
зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні. Вони забезпечують розвиток
співпраці з іншими країнами світу з метою забезпечення кращих умов для
розвитку національної економіки та для політичної інтеграції держав та
економічної інтеграції у світову економіку.
Для управління здійсненням внутрішніх та зовнішніх функцій держави
створені спеціальні публічні органи, які у сукупності утворюють її структуру.
Насамперед йдеться про органи всіх гілок публічної влади, правоохоронні
органи, органи, що забезпечують внутрішню та зовнішню безпеку країни.
Базовим положенням для управління в соціальній системі є те, що воно
може бути розглянуто як процес впливу суб'єкта (керуючої системи) на об'єкт
(керовану систему) з метою переведення його в новий якісний стан або
підтримки у встановленому режимі. Суб'єкт управління в соціальній системі -
це той, хто управляє. Об'єкт управління - це те, чим або ким управляють, у
відношенні чого або кого спрямоване цілепокладання і керуючий вплив з боку
суб'єкта управління.
13
________________________________________________________________________________
Головною особливістю управління в соціальних системах є те, що

керуючим і керованим в них є людина, а система управління, що виступає як
суб'єкт, може бути і об'єктом, коли йдеться про її вдосконалення та приведення
у відповідність потребам суспільства. Серед основних критеріїв, що
відрізняють суб'єкт від об'єкта розглядаються статус і функції; права і
повноваження; активність впливу; черговість або ініціатива впливу; сила і
інтенсивність впливів; раціональність впливів; відношення до мети,
цілепокладання та цілереалізації.
Держава як соціальна система є одночасно суб'єктом і об'єктом
управління, що визначає необхідність розглядати їх як дві постійно взаємодіючі
системи (керуючу і керовану). Функціонування суб'єкта управління
визначається, в основному, особливостями об'єкта.
У науці та практиці публічного управління держава, здебільшого,
розглядається як суб'єкт управління, що проявляє себе через публічну владу та
публічне управління. Як зазначав В. Аверьянов, держава тому і є державою й
цим відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена і
нею реалізується у суспільстві публічна влада.
З точки зору теорії управління держава є складною відкритою системою,
що має властивості цілеспрямованої адаптації до мінливих умов зовнішнього і
внутрішнього середовища і здатністю до самоврядування, саморегуляції свого
розвитку. Керуючий вплив вищої ієрархічної структури реалізується прямими
зв'язками з керованою системою; контроль виконання, адекватність реакції на
керуючий вплив визначаються інформацією, що надходить по каналах
зворотного зв'язку. Саме тому Г. Атаманчук звернув увагу на те, що об'єкт
управління не тільки реагує на управлінські впливи суб'єкта, не тільки
сигналізує про їх наслідки та результати, а часто, незалежно від бажання
суб'єкта, прямо спонукає його до певної перебудови управлінських впливів,
зміни їх характеру та змісту.
Держава як об'єкт управління сформувалася з організаційного виділення
її в якості основної структуроутворюючої ланки суспільства. Вона постійно
розвивається разом із суспільством, оскільки має відповідати його потребам. Це
призводить до активізації процесів державного будівництва (державотворення),
внесення змін у визначення і правове закріплення: форми публічного
правління; політичного режиму; територіального (адміністративно-
територіального) устрою; місії, основних цілей і функцій держави, їх пріори-
тетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами публічної
влади; структури органів публічної влади відповідно до основних функцій
держави; корекції основних завдань і функцій органів публічної влади.
У сучасних процесах державотворення, як правило, задіяні такі основні
механізми змін:
для форми правління, розподілу повноважень між гілками та вищими
органами публічної влади – це проведення конституційних реформ;
14
________________________________________________________________________________
для політичного (публічного) режиму – це проведення політичних

реформ, демократизація владних структур. У демократичному суспільстві
йдеться про такі зміни, що відповідають основним принципам демократії, а
саме: виборності влади; демократичної модернізації; транспарентності;
прозорості; участі; конкурентності; антикорупційності; дебюрократизації;
обов’язковості громадського контролю та ін.;
для територіального устрою – це адміністративно-територіальні
реформи;
для структури та системи взаємодії органів публічної влади, корекції
основних завдань і функцій органів публічної влади – це адміністративні
реформи;
для системи місцевого самоврядування – це муніципальні реформи;
для системи публічної адміністрації – це процеси деконцентрації та
децентралізації, а також проведення виваженої ефективної кадрової політики у
системі публічної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
для визначення місії, основних цілей та функцій держави, їх пріори-
тетності – це політичне прогнозування та стратегічне планування.
На думку Я. Малиновського, яка поділяються численними науковцями, з
метою реалізації активності держави як об'єкта управління необхідно не лише
вдосконалювати механізм управлінського впливу на суспільство, але й
підвищувати ефективність участі в управлінні громадян, громадського ко-
нтролю за діяльністю органів влади, запровадити принципово нову парадигму у
відносинах «громадянин - держава», стрижнем якої є служіння держави людині.
Публічна влада у цьому сенсі - це не тільки здійснення повноважень, що
зобов'язують громадянина, але й виконання певних обов'язків перед ним. У
процесі демократичного розвитку обсяг таких обов'язків з боку держави має
зростати.
Механізмом реалізації публічної влади є система спеціальних органів та
установ, діяльність яких забезпечується публічною службою. На думку
відомого російського вченого В. Романова, у сучасному суспільстві
відбувається зміна ролі державної служби та служби в органах місцевого
самоврядування як інформаційно-комунікативних елементів між публічною
владою та суспільством. Сьогодні публічна влада отримує інформацію про стан
суспільства, переважно, через державну службу. Таким чином реалізується її
зворотний зв'язок із суспільством. Через державну службу, внаслідок
політичних та адміністративних завдань їй у вигляді відповідних політичних та
управлінських рішень, здійснюється вплив публічної влади на суспільство,
тобто реалізується прямий зв'язок влади з ним. Така функція державної служби
підтверджує її надзвичайно важливу роль як в реалізації завдань сучасної
системи публічного управління, так і в реалізації завдань самоорганізаційного
розвитку держави як об’єкта управління.
Таким чином, нами наведено розуміння терміну «держава», зокрема у
трактуванні представників його політологічного та соціологічного визначення.
15
________________________________________________________________________________
Охарактеризовано багатогранність держави як певного суспільного явища.

Наведено основні ознаки держави. Стисло охарактеризовано її основні функції.
Охарактеризовано державу як суб’єкт та об’єкт публічного управління.
Показано роль, яку відіграє державнее будівництво для розуміння держави як
об’єкта управління. Визначено основні механізми змін, задіяні у сучасних
процесах державотворення. Розкрито роль державної служби та громадськості
у реалізації завдань держави як суб’єкта та об’єкта управління.
1.3. Публічне управління як складна соціальна система.
У ХХ сторіччі публічне управління стало окремим видом професійної

діяльності, освітньої галузі та галузі наук, передусім, завдяки успіхам теорії
управління та її застосування до суспільних процесів. Цьому сприяв і той факт,
що до числа високо розвинених країн змогли увійти лише ті з них, які мають
кращу організацію та управління.
При розгляді публічного управління як системи діяльності дуже важ-
ливим є розуміння одного з найважливіших системних принципів, а саме, що
така система не просто утворюється складенням всіх управлінських зусиль, а
набуває якісно нових властивостей. Це, зокрема, означає, що система
публічного управління в цілому має такі властивості, яких немає у окремих її
складових.
Створення незалежної Української держави і завдання її розбудови,
практичне здійснення соціально-економічних та політичних перетворень,
проведення адміністративної реформи передбачало реформування всіх ланок
публічного управління, розвиток механізмів та інститутів публічного регулю-
вання ринкового господарства.
Здійснення цих завдань було неможливим без створення на всіх рівнях
влади значного потенціалу людських ресурсів з відповідною професійною
підготовкою, глибокими теоретичними знаннями та практичними навичками і
вміннями у сфері публічного управління, здатних ефективно управляти
суспільними справами в нових умовах, а також без наукового супроводження
становлення та розвитку публічного управління, реформ політичної,
економічної, соціальної, гуманітарної, адміністративної сфер, їх європейської
інтеграції. У владних структурах України сформувалося чітке розуміння
важливості становлення публічного управління не тільки як виду суспільної
діяльності, а й як освітньої галузі та галузі наук.
Модель публічного управління як складного системного соціального
явища наведена на рис. 1.2.
В Україні публічне управління отримало визнання як галузь знань
«Пубдічне управління та адміністрування» з аналогічними науковою та
освітньою спеціальностями.
16
________________________________________________________________________________
Суттєву роль у цьому відіграли МОН України та центральний орган

виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у
сфері державної служби.
Відповідно до нового Закону україни «Про державну службу» науково-
методичне забезпечення діяльності системи підготовки, перепідготовки,
спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців здійснює
Національна академія державного управління при Президентові України -
вищий навчальний заклад з особливими умовами навчання, які визначаються
Кабінетом Міністрів України.
Академія здійснює освітню діяльність у галузі знань “Публічне управління
та адміністрування”, готує керівний персонал для роботи на посадах в
центральних і місцевих органах публічної влади, органах місцевого
самоврядування.
ДЕРЖАВА
Органи державної Органи місцевого Органи громадського

влади самоврядування управління
ПУБЛІЧНА ВЛАДА
ЯК ВИД ЕКОНОМІЧНОЇ ЯК
ДІЯЛЬНОСТІ ГАЛУЗЬ ЗНАНЬ
ОСНОВНІ НАПРЯМИ
ДЕРЖАВО- РОЗРОБЛЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЯ

ТВОРЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ ПУБЛІЧНОЇ
ПОЛІТИКИ ПОЛІТИКИ
ПРОЦЕСИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
СУСПІЛЬСТВО, РІЗНОМАНІТНІ СУСПІЛЬНІ ВІДНОСИНИ
Рис. 1.2. Модель публічного управління як системного явища
17
________________________________________________________________________________
Становлення та розвиток в Україні галузі знань “Публічне управління та

адміністрування” супроводжується залученням все нових вищих навчальних
закладів, переважно національних університетів, і формуванням й
впровадженням публічних стандартів за відповідною спеціальністю.
Одним з найзначніших досягнень ХХ сторіччя є визнання управлінської
праці як окремого виду діяльності і запровадження наукового аналізу для
визначення способів ефективного розв’язання управлінських проблем.
Взагалі під наданням соціальному, й, зокрема, публічному управлінню
наукового характеру надалі будемо розуміти здійснення практики управління
на науковій основі. Останню утворює наука управління, тобто теоретичні
дослідження самої управлінської діяльності. Засновником наукового
управління вважається американський вчений Ф.Тейлор. Поняття "наукове
управління" введено Л.Брандейсом у 1910 р. Серед найбільш відомих, визнаних
світом зарубіжних представників науки управління: М.Вебер, Н.Вінер, Ф.Гіл-
брет, В.Глушков, П.Друкер, Д.Дункан, У.Ешбі, Е.Мейо, М.Мескон, Г.Саймон,
А.Файоль, М.Фоллет, Д.Форрестер та інші.
Лауреат Нобелівської премії Г.Саймон, визначаючи місце і роль науки
управління серед інших наук, охарактеризував її "як частину акумульованого і
визнаного знання, що систематизоване й сформульоване у відповідності з
встановленими загальними істинами та закономірностями і є не тільки поєд-
нанням багатьох дисциплін, але й новою самостійною наукою у сфері соціо-
логії. Це всеохоплююче, глибоке та філософське знання".
За висловом відомого американського вченого Д.Дункана, наука
управління - це, передусім інтелектуальна революція, новий світогляд та нова
методологія вирішення проблем. Наука управління спирається на використання
наукового методу, системну орієнтацію та використання моделей.
Закономірним результатом об’єктивного процесу становлення і розвитку
науки управління є виділення окремої галузі знань "Публічне управління та
адміністрування", що характеризується високою динамічністю та
професійністю, постійною спрямованістю на результат.
Складність суспільства як об’єкта управління і системи публічної влади
як суб’єкта управління, які є відкритими, динамічними, самокерованими,
імовірнісними, багатопараметричними системами, не дає змогу керуватися в
публічній управлінській діяльності лише накопиченим досвідом та здоровим
глуздом, хоча останні й є обов’язковими складовими управлінського успіху
поряд з ініціативою, інноваційним підходом та чітким настроєм на отримання
позитивних результатів.
Наукові дослідження в галузі знань "Публічне управління та
адміністрування" охоплюють теоретичні, методологічні та практичні проблеми
становлення і розвитку публічного управління в Україні і спрямовані на
виявлення законів, закономірностей, принципів, тенденцій, а також
18
________________________________________________________________________________
розроблення на їх основі підходів, моделей, методів і технологій розв’язання

цих проблем. Чільне місце серед них відведено дослідженню системних
характеристик публічного управління, теорії організації, а також технології
розробки, прийняття та впровадження управлінських рішень.
На цю галузь знань покладається важливе завдання забезпечення
ефективного вирішення проблем державного будівництва в Україні,
насамперед, формування досконалої публічної кадрової політики та
адекватного кадрового забезпечення державної служби та служби в органах
місцевого самоврядування. Таким чином, у сфері публічного управління було
створено реальні передумови здійснення повороту від емпіризму до науковості
Надання публічному управлінню наукового характеру передбачає:
широке використання на всіх його рівнях і ланках наукових досяг-
нень, передусім, результатів досліджень у сфері політології, права, філософії,
соціології, економіки та інформатики;
сприяння розвитку наукових досліджень з актуальних проблем
публічного управління, зокрема, розробленню нових управлінських технологій
та впровадженню їх досягнень в практику;
залучення науковців до аналітичної роботи в органах публічної
влади;
підвищення рівня забезпеченості апарату системами підтримки
прийняття рішень на базі сучасної управлінської методології та використання
засобів інформатизації і комп’ютеризації.
В умовах складності і масштабності проблем публічного управління
застосування наукових підходів і сучасних методів їх вирішення набувають
особливого значення. Перспективне прогнозування, стратегічне планування,
вибір раціональної структури органів публічної влади та її кадрового
забезпечення, забезпечення інноваційного, якісного управління, створення
високоефективних мотиваційних підходів, розроблення сучасних методів
контролю, комунікацій, прийняття рішень - це лише кілька завдань з багатьох,
вирішення яких неможливе без розвитку науки публічного управління в
напрямі створення нових та вдосконалення існуючих концепцій, теорій,
принципів і методів.
Наука публічного управління потребує чіткого визначення її об’єкта і
предмета. Об’єктом дослідження теорії публічного управління є управлінська
діяльність усіх органів публічної влади, а предметом - закономірності і прин-
ципи такої діяльності. При цьому необхідно враховувати, що ця діяльність
реалізується через управлінські функції відповідних органів публічної влади в
результаті розосередження функцій публічного управління, і що ці різнорівневі
функції мають певну специфіку.
Основним результатом дискусії щодо науки публічного управління, яка
ведеться між різними науковими школами, є її розгляд як динамічної
дисципліни, що безперервно змінюється. В значній мірі це пов’язано з
19
________________________________________________________________________________
ситуативним характером розвитку процесу публічного управління та суттєвим

впливом на нього суб’єктивного фактору.
В Україні продовжується процес пошуку ефективної системи публічної
влади, що забезпечуватиме належну якість та результативність публічного
управління. Значною мірою він спрямований на зміну незадовільного стану
сучасної взаємодії між елементами цієї системи.
Розкриття сутності міжрівневої взаємодії у системі публічного
управління, у першу чергу, потребує чіткої термінологічної обумовленості. Під
взаємодією будемо розуміти дію або дії, в яких беруть участь дві та більше
сторін. Відповідно, міжрівневу взаємодію у системі публічного управління
визначимо як будь-які суспільні відносини та дії органів публічної влади різних
рівнів між собою, а також з надпублічними, міжпублічними та самоврядними
структурами та організаціями. Поняття надпублічні та міжпублічні структури
та організації стосується тих з них, що створені як колективні центри
управління та комунікації у глобальному міжпублічному світовому просторі.
Наприклад, ООН, ЄС, СОТ та інші. Поняття самоврядні структури та
організації стосується місцевого самоврядування та організацій громадянського
На рис.1.3 наведена модель системної організації управління
суспільством, де згруповані основні центри управління суспільством (система
надпублічних і міжпублічних структур та організацій; система органів
публічної влади та управління; система органів місцевого самоврядування;
система організацій громадянського суспільства) та показані взаємозв’язки, що
визначають взаємодію між ними.
20
________________________________________________________________________________
Публічний сектор
управління
Система наддержавних і міждержавних

структур та організацій
Система органів публічної влади

та управління
Самоорганізація
Система Система публічної

населення
управління влади
Система органів місцевого

самоврядування
Система організацій громадянського суспільства

(партії, профспілки, бізнессоціації, інші
об’єднання громадян, ЗМІ)
Рис. 1.3. Модель системної організації управління суспільством
Коли йдеться про систему публічного управління, насамперед,

розглядаються органи публічної влади та управління, а також взаємодія між
ними. На вищому рівні публічного управління в Україні маємо три гілки влади
(законодавчу, виконавчу, судову) та інститут президентства. Дві гілки влади
(виконавча, судова) та інститут президентства мають розвинену та
територіально обумовлену ієрархічну структуру на відміну від законодавчої
гілки влади, яку представляє парламент країни – Верховна Рада України.
Нерідко згадується система представницької влади (парламенти України та
Автономної Республіки Крим, обласні та районні ради), яка не має ієрархічної
структури підпорядкування.
Як і в будь-якій системі, її ефективність, стійкість значною мірою
визначається саме системними зв’язками. Останні визначають характер
взаємодії та для відкритої соціальної системи, якою є держава й її публічне
управління, можуть бути зовнішніми та внутрішніми.
Зовнішня взаємодія – це відносини органів публічної влади та управління
21
________________________________________________________________________________
з наддержавними, міждержавними та самоврядними структурами та

організаціями (система наддержавних і міждержавних структур та організацій;
система органів місцевого самоврядування; система організацій
громадянського суспільства) й засоби їх організаційного, інформаційного та
технологічного забезпечення.
Внутрішня взаємодія – це відносини органів публічної влади та
управління між собою й засоби їх організаційного, інформаційного та
технологічного забезпечення. Розвинена та територіально обумовлена
ієрархічна структура системи органів публічної влади та управління природно
має й розвинену структуру внутрішньої взаємодії. Останню, за класичною
класифікацією організаційних відносин, можна віднести до міжрівневої
(субординаційні відносини) та внутрішньорівневої (координаційні відносини).
Враховуючи сучасні ідеї комунікативної парадигми, зокрема,
встановлення безпосередніх зв’язків між всіма елементами системи, на нашу
думку, доцільно розвинути наведену класифікацію введенням поняття
«загально комунікативної взаємодії», яка охоплює всі ті безпосередні зв’язки,
які не підпадають під визначення класичної класифікації. Це дозволяє
розширити розуміння міжрівневої взаємодії в ієрархічних структурах влади,
охопивши окрім класичної міжрівневої ієрархічної взаємодії підпорядкування
також міжрівневу не ієрархічну взаємодію загальної комунікації.
1.4. Українська модель публічного управління та адміністрування.
Для кращого розуміння ролі та місця публічного управління та

адміністрування в суспільному житті та розбудові держави звернемося до
моделі основних напрямів та процесів його здійснення (рис.1.4), виходячи з
його широкого розуміння. Аналіз публічного управління та адиміністрування
як системи діяльності, як це видно з цього рисунку, дає змогу виділити в ньому
такі основні напрями та процеси:
- напрям державного будівництва (державотворення), який
реалізується через процеси створення та розвитку системи публічної влади,
зокрема охоплює визначення і правове закріплення: форми публічного
правління; політичного режиму; територіального (адміністративно-
територіального) устрою; місії, основних цілей і функцій держави, їх пріори-
тетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами державної
влади; структури органів публічної влади; корекції завдань і функцій органів
публічної влади;
22
________________________________________________________________________________
ОСНОВНІ НАПРЯМИ ТА ПРОЦЕСИ ЗДІЙСНЕННЯ

ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
Державне Формування Публічне

будівництво державних стратегій та адміністрування
(державотворення) державних політик
Створення Розроблення Організація

та та вдосконалення процесів, реалізація
розвиток державних стратегій та державних
системи стратегій політик,
публічної та оперативне та тактичне
влади політик управління
ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ
Політична Правова Інституційна Організаційна

(публічна політика)
Рис.1.4. Модель основних напрямів, процесів та форм здійснення

публічного управління та адміністрування
- напрям формування державних стратегій та державних політик,

який реалізується через процеси розроблення і вдосконалення державних
стратегій та державних політик, зокрема охоплює: визначення стратегії
розвитку держави, розроблення державних політик за основними напрямами
діяльності держави (загальні орієнтири для дій та прийняття рішень);
програмування, формування планів дій (формування програм, планів дій, роз-
роблення сценаріїв і графіків досягнення цілей органів публічної влади); скла-
дання бюджету (розрахунок обсягу доходів та витрат, розподіл ресурсів по
роботах, що заплановані для досягнення цілей);
- напрям публічного адміністрування, який реалізується шляхом
організації процесів реалізації стратегій та державних політик, зокрема
забезпечує безперервну організацію всіх зазначених процесів, оперативне і
тактичне управління різними суспільними сферами, галузями та відносинами з
метою досягнення визначених цілей та вирішення завдань держави.
Наведена модель (рис.1.4) може бути використана для синтезу моделей
(паспортів, портретів) систем публічного управління для різних країн;
формування політичних програм керівників країни та претендентів на цю роль
23
________________________________________________________________________________
шляхом розгорнутого викладення (відповідно до структури моделі) поглядів і

підходів до основних питань державотворення, розроблення та реалізації
державних стратегій та політик, зокрема, необхідних управлінських рішень для
їх вирішення.
Зазначені на рис.1.4 напрями публічного управління реалізуються шля-
хом управлінських впливів, яким передує прийняття відповідних управлінських
рішень. Розглянемо найбільш суттєві сфери практичного застосування таких
рішень та впливів за основними напрямами публічного управління в Україні,
при виділенні яких використано низку положень Конституції України.
Управлінські рішення та управлінські впливи з державного будівництва:
- призначення виборів глави держави, парламенту, органів
місцевого самоврядування;
- розподіл повноважень між главою держави, парламентом та
урядом;
- призначення референдумів з питань, передбачених конституцією
(зокрема про зміну території країни);
- визначення місії, цілей і функцій розвитку держави;
- забезпечення організації і порядку діяльності парламенту, визна-
чення статусу його депутатів;
- визначення системи центральних органів виконавчої влади;
- утворення, реорганізація та ліквідація міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади;
- створення консультативних, дорадчих та інших допоміжних
органів і служб для виконання повноважень глави держави;
- утворення судів;
- утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і
міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і
перейменування населених пунктів і районів;
- розроблення засад місцевого самоврядування; спеціальних статусів
столиці та інших міст;
- визначення і забезпечення правового режиму публічного кордону;
- забезпечення національної безпеки та оборони (затвердження
загальної структури, чисельності, визначення функцій силових міністерств;
оголошення стану війни і укладення миру; введення воєнного чи надзвичайного
стану; загальна або часткова мобілізація; використання військових формувань у
разі збройної агресії проти країни; надання військової допомоги та направлення
військових підрозділів до інших держав; допуск військових підрозділів інших
держав на свою територію; оголошення окремих місцевостей зонами
надзвичайної екологічної ситуації);
- забезпечення організації і діяльності органів виконавчої влади,
основ публічної служби, організації публічної статистики та інформатизації;
- забезпечення організації і діяльності прокуратури, органів дізнання
і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основ організації та
24
________________________________________________________________________________
діяльності адвокатури;
- визначення засад утворення і діяльності політичних партій, інших
об'єднань громадян, засобів масової інформації;
- внесення змін до конституції;
- встановлення публічних свят;
- визначення порядку використання і захисту публічних символів;
- визначення прав і свобод людини і громадянина, гарантії цих прав
і свобод; основних обов'язків громадянина; громадянства, правосуб'єктності
громадян, статусу іноземців та осіб без громадянства; прав корінних народів і
національних меншин; порядку застосування мов;
- розроблення засад цивільно-правової відповідальності; визначення
діянь, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопо-
рушеннями, та відповідальності за них.
Управлінські рішення та управлінські впливи з формування державних
стратегій та державних політик:
- визначення стратегій розвитку держави;
- розроблення і прийняття програми діяльності уряду;
- розроблення, прийняття та внесення змін до публічного бюджету;
- розроблення засад зовнішньої та внутрішньої політики, зокрема
грошово-кредитної, фінансової, валютної, цінової, інвестиційної, податкової;
політики в сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, шлюбу,
сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; охорони здоров'я; освіти;
науки; культури; охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
використання морської економічної зони, континентального шельфу, освоєння
космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і
зв'язку;
- встановлення порядку утворення і погашення державного
внутрішнього і зовнішнього боргу; порядку випуску та обігу державних цінних
паперів, їх видів і типів;
- розроблення засад регулювання демографічних та міграційних
процесів;
- визначення правових засад підприємництва; вилучення об'єктів
права приватної власності;
- затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не
підлягають приватизації; правил конкуренції та норм антимонопольного
регулювання;
- надання позик і економічної допомоги іноземним державам та
міжнародним організаціям, а також одержання їх від іноземних держав, банків і
міжнародних фінансових організацій;
- створення вільних економічних зон;
- встановлення порядку введення державних стандартів.
Управлінські рішення та управлінські впливи з публічного
адміністрування:
25
________________________________________________________________________________
- здійснення першочергових заходів щодо реалізації програми діяль-

ності уряду;
- нормотворча діяльність;
- проведення зовнішньої та внутрішньої політики, зокрема грошово-
кредитної, фінансової, валютної, цінової, інвестиційної, податкової; політики в
сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, шлюбу, сім'ї,
охорони дитинства, материнства, батьківства; охорони здоров'я; освіти; науки;
культури; охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
використання морської економічної зони, континентального шельфу, освоєння
космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і
зв'язку;
- розроблення, прийняття і реалізація національних, державних та
регіональних програм економічного, науково-технічного, соціального, націо-
нально-культурного розвитку, охорони довкілля;
- спрямування і координація роботи міністерств, інших органів вико-
навчої влади;
- забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності;
- управління об'єктами державної власності;
- здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної
справи;
- забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю.
Основними формами публічного управління та адміністрування в Україні є
публічно-політична, правова, інституційна та організаційна. Вони всі у різній
мірі використовуються в процесах державотворення, формуванні державних
стратегій та політик, публічному адмініструванні.
Правова форма публічного управління є саме тим механізмом, що
відрізняє його від менеджменту та інших форм соціального управління. Вона
проявляється у законодавчій та іншій нормативно-правовій діяльності. Широко
використовується в процесах державного регулювання, стимулювання,
підтримки.
Публічно-політична форма використовується для розроблення та
реалізації державних стратегій та політик. Вона широко використовує
програмно-цільовий підхід до управління, який, фактично, являє собою
інтеграцію організаційної та правової форм публічного управління. Програмно-
цільові документи розробляються як програми, проекти, плани, тобто з
використанням організаційної форми управління, а для забезпечення їх
реалізації приймаються у формі нормативно-правових актів, найчастіше
постанов Кабінету Міністрів України.
Інституційна форма публічного управління фактично також є інтеграцією
організаційної та правової форм управління. Інституалізація певних суспільних
відносин відбувається, як правило, шляхом створення відповідних
управлінських структур (органів публічної влади та управління), а
повноваження та відповідальність цих структур затверджується відповідними
26
________________________________________________________________________________
правовими актами у певних положеннях про них.

Організаційна форма публічного управління призначена для формування
організаційних структур в процесах державотворення, а також налагодження
організаційних відносин в них та між ними. Фактично, вона у значній своїй
частині ототожнюється з менеджментом організацій (планування, організація,
мотивація, контроль, комунікація).
1.5. Постановка завдань вітчизняної науки публічного управління та

адміністрування.
Кожна країна має свою модель публічного управління та адміністрування,

що історично склалася та враховує національні особливості. Україна обрала
шлях європейської інтеграції, що потребує трансформації її моделі до
європейської моделі публічного управління та адміністрування. Остання
характеризується розвиненою системою права та акцентуванням публічного
управління та адміністрування на виконавчо-розпорядчих функціях.
У зв'язку з цим, виникає необхідність в осмисленні моделі управління,
властивої країнам Європейського Союзу, і пристосуванні до неї національної
моделі публічного управління та адмінстрування. Цей процес супроводжується
поступовим приведенням законодавчого поля України у відповідність
законодавчому полю Європейського Союзу. Його складність та тривалість
проявляється, насамперед, у масштабності змін, їх несистемному характері.
Одним з серйозних проявів прагнення України до європейської інтеграції
є політична й конституційна реформа, що проводилися в ній.
Таким чином, відбувається не тільки зовнішня, але і внутрішня зміна
моделі публічного управління. Це дозволяє розглядати виділення та
передбачення можливих шляхів трансформації вітчизняної моделі публічного
управління як важливе завдання науки публічного управління.
Відповідно до закону необхідного різноманіття (закон У.Ешбі) для
створення системи публічного управління та адміністрування, здатної
управляти певними суспільними сферами, галузями, видами діяльності
необхідно, щоб ця система мала не менше різноманіття ніж ці сфери, галузі,
види діяльності. Дійсно, можливості управління визначаються рівнем знання
об’єкта управління суб’єктом управління та функціональними можливостями
останнього. Якщо ці можливості обмежені, недостатні для управління всіма
функціями об’єкта управління, то маємо ситуацію, коли різноманітність
суб’єкта управління менша за різноманітність об’єкта управління. Якщо
суб’єкт управління перекриває своїми можливостями управління більше
функцій, ніж є у об’єкта управління, то йдеться про більшу різноманітність
суб’єкта управління ніж у об’єкта управління. Ця ситуація свідчить про
функціональну збитковість суб’єкта управління, наявність зайвих
управлінських можливостей.
27
________________________________________________________________________________
Відомі три основні підходи до вирішення питання збалансування

різноманітності суб’єкта та об’єкта управління.
За першим підходом необхідно підвищити різноманіття суб’єктів
публічного управління щодо певних суспільних сфер, галузей, видів
діяльності, зокрема шляхом їх деконцентрації, тобто розподілу функцій та
повноважень по рівнях управління. Наприклад, низка міністерств, а також
Національне агентства з питань публічної служби мають регіональні
За другим підходом слід підвищити рівень різноманіття об’єкта
управління, зокрема методами децентралізації, тобто передачі частки функцій
і повноважень самому об’єкту управління, наприклад органам місцевого
самоврядування.
За третім підходом необхідно підвищувати рівень різноманіття суб’єктів
управління шляхом підвищення ефективності їх діяльності, а, відтак, й
збільшення управлінських можливостей, зокрема завдяки добору та
професійного розвитку управлінських кадрів, вдосконалення інноваційної
підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації публічних службовців та
посадових осіб місцевого самоврядування на фоні безперервного ефективного
наукового супроводу процесів публічного розвитку (форсайт, прогнозування,
стртаегічне планування, моделювання, експеримент, аналітика, оцінювання
тощо).
Маємо дуже непрості для реалізації вимоги до створення політично і
економічно конкурентноздатної в умовах Європейського Союзу (з достатнім
рівнем різноманіття) української системи публічного управління, оскільки вона
має бути здатною відповідати європейському законодавству, спрямовувати
суспільство на дотримання європейських цінностей, забезпечити реальну
рівність України в співдружності європейських країн.
Визначення та обґрунтування необхідного та достатнього рівня
різноманіття системи публічного управління як в цілому, так і для її складових
елементів з урахуванням процесів розвитку країни є також важливим
завданням науки публічного управління.
Одним з основних наукових принципів є забезпечення випереджаючого
характеру наукових досліджень, тобто орієнтація досліджень на майбутнє.
Саме реалізація цього принципу перетворює науку в необхідну умову
ефективної практики. В контексті даної роботи це означає, що необхідно
передбачувати та обґрунтовувати не тільки розвиток процесів
державотворення, але й процеси управління ними. Оскільки розвиток
суспільства, а відтак й управління ним, має динамічний і ситуаційний характер,
а процеси в суспільстві мають тенденцію до прискорення, то для системи
публічного управління як суб’єкта управління цими процесами постійно існує
необхідність у випереджаючому рівні управління. Забезпечення такого рівня
управління, постановка цілей, формування засад публічної політики,
механізмів її реалізації в усіх напрямах суспільної діяльності, передбачення
28
________________________________________________________________________________
відповідних напрямів, завдань, технологій та необхідних ресурсів,

застосування для цього технологій форсайту та стратегічного планування є
одним з важливих завдань науки публічного управління.
Виникнення необхідності в управлінських впливах завжди пов'язується з
виникненням проблемної ситуації у суспільстві або певній його сфері, галузі,
окремому виді діяльності. В той же час, якщо немає проблеми, то немає
потреби й в її вирішенні. В цьому один з проявів об’єктивності управління. На
думку Г.Атаманчука, проблемна ситуація в соціальних системах породжується
діалектикою життя і виникає тоді, коли стає явною необхідність зміни заданих
цілей і параметрів діяльності.
Проблема розвитку та проблема кризи є найбільш загальними проявами
невідповідностей між цілями та станом суспільства. Такі невідповідності в
цілому виникають при реалізації суб’єкт-об’єктних, суб’єкт-суб’єктних та
об’єкт-суб’єктних відносин. Перші з них безпосередньо пов’язані з
управлінськими впливами на різноманітні види суспільної діяльності, другі – з
управлінськими впливами, спрямованими на вдосконалення самої системи
публічного управління, а треті – з впливами суспільних відносин та суб’єктів
громадянського суспільства на розвиток системи публічного управління та
В залежності від масштабу, проблеми управління можуть мати характер
світових, міждержавних, національних, міжрегіональних, регіональних,
територіальних, а від напрямів прикладення управлінських впливів –
зовнішніми або внутрішніми.
Отже, ще одним важливим завданням науки публічного управліннята
адміністрування є розвиток методології виявлення та діагностування
проблемних ситуацій у процесах державотворення, формування та реалізації
державних стратегій та політик.
За нормального (некризового) режиму управління, як показує сучасна
світова практика, процеси управління в суспільних системах, зокрема процес
публічного управління, здебільшого набувають характеру стратегічного
управління, а при кризовому управлінні вони, як відмічав В.Цвєтков,
забезпечуються в рамках чинних законів політичної боротьби, обмеженням
прав і свобод громадян, а також значним звуженням дії механізмів
саморегуляції. Відповідно до положень синергетики, з одного боку, системна
криза свідчить, що вичерпані ресурси колишніх джерел розвитку відповідної
системи і руйнівні процеси переважають, а, з іншого боку, дезорганізація
створює нові можливості для нової організації, інтенсивного включення
процесу самоорганізації.
Створення умов переходу від критичного до нормального режиму
управління актуалізувало необхідність визначення довгострокових перспектив
держави, постановку обґрунтованих цілей її розвитку, пошук нових
загальнонаціональних ідей, навколо яких має згуртуватися суспільство.
Однією з безумовно найбільш вдалих з таких ідей є орієнтація на європейські
29
________________________________________________________________________________
цінності, вибір курсу на забезпечення відповідних рівня життя і стандартів

демократизації суспільства. Визначення та обґрунтування стратегій розвитку
держави, регіонів, територій, окремих сфер, галузей, видів суспільної діяльності
з орієнтацією та використанням досвіду передових країн світу є важливим
завданням науки публічного управління та адміністрування.
Існує низка чинників впливу суспільних трансформацій на ефективність і
результативність публічного управління та адміністрування. Серед основних з
таких чинників за пріоритетністю впливу маємо: ціннісний, політичний,
інноваційний, функціональний, мотиваційний, інформаційний.
Ціннісний чинник безпосередньо пов'язаний з культурою організації, він є
найбільш істотним її рівнем. За виразом українського вченого Е.Шайна,
культура організації - це результат відповідної реакції на дві головні проблеми,
якими опікується кожна організація, а саме: на потребу адаптації і виживання в
певному оточенні та на потребу у внутрішній інтеграції. Оскільки можна
розглядати європейський вибір України як реакцію держави на потребу
адаптації і виживання в сучасному світі та на потребу у внутрішній інтеграції,
то внаслідок такого вибору слід чекати зближення національної культури з
європейською.
Найбільш істотним рівнем такої культури безумовно є європейські
цінності. У той же час, вплив ціннісних орієнтацій, які переважають в культурі
більшої спільноти, може набути форми зобов'язань, які певним чином
обмежують діяльність меншої організації.
Дослідження впливу ціннісного чинника на процеси публічного
управління, визначення шляхів та умов приведення останнього до
європейського рівня демократії та суспільної культури є також важливим для
України завданням науки публічного управління та адміністрування.
Політичний чинник пов'язаний, з одного боку, з процесами отримання,
утримання, передачі влади, боротьби за неї, а, з іншого боку, з розробкою і
реалізацією державної політики.
Чинники політичної і аналітичної доцільності та їх співвідношення при
прийнятті управлінських рішень заслуговують на особливу увагу. У практиці
на рівні публічного управління аналітична доцільність, як правило,
поступається політичній. Це пов'язано з певними політичною, економічною і
соціальною платформами тих сил, які прийшли до влади. Безумовно, що
управлінське рішення, яке не відповідає програмам і ціннісним настановам
таких сил, підтримуватися ними не буде.
Аналіз та врахування впливу політичного чинника на процес публічного
управління, формування та розвиток наукового напряму аналізу публічної
політики є важливим і актуальним завданням науки публічного управління та
Інноваційний чинник характеризується двома складовими: здатністю
системи публічного управління приймати принципово нові, нетрадиційні
управлінські рішення з позиції функціонально-технологічного підходу, а також
30
________________________________________________________________________________
здатністю системи публічного управління підтримувати інновації,

стимулювати їх впровадження в життя.
Інноваційний характер публічного управління активізують процеси
європейської інтеграції, які передбачають прискорення впровадження в
українську практику публічного управління не тільки сучасних європейських
норм і цінностей, а й відповідних наукових, освітніх, технологічних і
економічних інновацій.
Розроблення нових сучасних методів і технологій суспільного управління,
соціоінженерна підтримка широкого впровадження інновацій в усі сфери,
галузі, види суспільної діяльності є важливим завданням науки публічного
управління та адміністрування.
Функціональний чинник завжди пов'язаний з технологіями управління.
Однією з найбільш поширених з них є раціональна модель прийняття рішень,
що передбачає: виявлення і діагностування проблеми, формулювання
обмежень і критеріїв для прийняття рішень, виявлення альтернатив, оцінку
альтернатив, вибір найкращої з альтернатив. Відомі спроби синтезу й інших
моделей прийняття рішень, зокрема правової (акцент на процесі прийняття
рішень, їх відповідальності, правовому аспекті), політичної (акцент на
політичних чинниках впливу на прийняття рішень), соціально-психологічної
(акцент на особистісних і групових чинниках впливу, поведінці). Жодна з цих
моделей не забезпечує повноту опису процесу прийняття рішень, тому
вважається доцільним їх або комплексне, або ситуативне застосування спільно
з моделлю раціонального прийняття рішення.
Важливим завданням науки публічного управління та адміністрування є
подальше вдосконалення технологій управління, зокрема, прийняття
управлінських рішень та підвищення їх ефективності й результативності.
Мотиваційний чинник пов'язують з теоріями мотивації, які базуються на
аналізі потреб і процесу. Ключовими поняттями теорій мотивації є зусилля,
організаційні цілі та індивідуальні потреби. Задоволення потреб працівників є
основною метою мотиваційних зусиль. Особливої уваги заслуговує теорія,
запропонована К.Алдерфером, оскільки підтверджується практикою. Вона
передбачає три рівні потреб, однаково важливих для людини, а саме: Ж -
життєві потреби (фізіологічні і безпека); В - потреби міжособистісних
відносин; 3 - потреби в зростанні, підвищенні поваги і самореалізації.
Завданням науки публічного управління та адміністрування є пошук
найбільш ефективних підходів та засобів мотивації управлінської праці,
зокрема на рівні політико-адмінстративного управління та в системах публічної
служби (державної та в органах місцевого самоврядування).
Інформаційний чинник пов’язаний із забезпеченням управлінської праці
необхідною та достатньою інформацією. Порушення цієї умови може привести
до невдалих управлінських рішень. У практиці публічного управління широко
використовуються програмні комплекси та комп'ютерні системи, які
накопичують й надають управлінцям та службовцям оперативну інформацію
31
________________________________________________________________________________
про законодавчі та інші нормативно-правові акти, дають можливість

отримувати прогнозні модельні оцінки з макроекономічних питань, спростити
проектування та інше.
На сьогодні мова йде про прискорення інформатизації та комп'ютеризації
публічного управління в аспекті створення його електронної системи на всіх
рівнях - від парламенту і уряду до органів місцевого управління та місцевого
самоврядування (система електронного врядування). Це сприятиме
формуванню інформаційних та технологічних умов для подальшої
демократизації держави, прозорості діяльності управлінських інституцій,
розвитку самоврядування.
В умовах переходу до інформаційного суспільства наукове забезпечення та
супровід подальшого розвитку інформатизації та компьютеризації системи та
окремих складових публічного управління та адміністрування безумовно є
важливим завданням науки публічного управління та адміністрування.
Врахування закономірності стабілізаційного взаємозв'язку ціннісного,
політичного, економічного, соціального та духовного рівнів суспільного
управління гарантує стабільність в суспільстві, так необхідну для розвитку
будь-якої держави. На публічному рівні стабілізаційний чинник ціннісного
рівня виявляється у наявності національної ідеї, історичних коренів, традицій,
міжнаціональної, міжрелігійної, міжмовної терпимості, суспільної світоглядної
ідентичності. За таких умов будь-які процеси на політичному рівні не зможуть
привести до серйозних збурень в суспільстві, оскільки немає принципових
ідеологічних причин і спонук для цього, немає підтримки у населення
політичних сил, що збурюють суспільство. Останні переключаються на
змагання за право влади шляхом пропозиції кращих шляхів економічного
розвитку країни.
У свою чергу, стабілізаційний чинник політичного рівня виявляється у
зважених, прозорих діях влади, які базуються на принципах незалежної,
суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, а також наявності
розвиненого громадянського суспільства, впливових партій і громадських
організацій, конструктивної опозиції, незалежних і професійних засобів
масової інформації. За таких умов будь-які процеси на економічному рівні не
зможуть привести до економічної кризи, оскільки всі політичні сили або
переважна і впливова більшість з них налаштовані на досягнення стабільного
економічного розвитку країни, попередження економічних збурень.
Стабілізаційний чинник економічного рівня виявляється у встановленні в
країні стабільної економічної системи, здатної не тільки до подолання
можливих економічних криз, але і такої, що починає упереджувати ці кризи
вже на стадії появи їх ознак. За таких умов будь-які процеси на соціальному
рівні не зможуть призвести до серйозної і тривалої соціальної або соціально-
економічної кризи, оскільки економічні механізми держави достатні для
попередження соціальних збурень.
Стабілізаційний чинник соціального рівня виявляється через високий
32
________________________________________________________________________________
середній прожитковий рівень населення, його задоволення наданими

соціальними послугами, можливість вільного розвитку особистості в умовах
наявності доступних робочих місць різної кваліфікації, можливості отримання
освіти та відпочинку. За таких умов створюється реальна можливість
досягнення високого духовного рівня населення і професійного рівня
організацій.
Стабілізаційний чинник духовного рівня, у свою чергу, виявляється в
досягненні в країні досить високого культурного рівня населення для
позитивного сприйняття найбільш прогресивних світових ідей розвитку,
розуміння і належної поваги до історичного шляху не тільки свого, але й інших
країн і народів, формування національної ідеї, врахування історичного коріння,
традицій, переваг, забезпечення міжнаціональної, міжрелігійної, міжмовної
терпимості. За таких умов забезпечується стабільність на ціннісному
(світоглядному) рівні.
Описане коло взаємозв'язків рівнів суспільного управління комутується в
єдину стабілізаційну систему, процеси в якій динамічно повторюються, є
істотними, стійкими і необхідними, що дозволяє говорити про наявність в
такому взаємозв'язку ознак закономірності.
Формування умов та механізмів забезпечення суспільної стабільності,
зокрема, шляхом відповідного публічного управління є найважливішим та
найактуальнішим для сучасної України завданням науки публічного управління
та адміністрування.
Як підсумок на рис. 1.5 виділено поле актуальних напрямів – завдань
науки публічного управління та адміністрування в Україні.
У спрощеному розумінні європейська модель публічного управління та
адміністрування характеризується розгалуженою і дуже розвиненою системою
права, коли кваліфікований управлінець, насамперед, повинен мати хорошу
юридичну підготовку. Пристосування національного законодавства до дуже
розвиненого європейського законодавства, безумовно, внесе певні й істотні
корективи в підходи до формування управлінського персоналу. Насамперед
мова йде про необхідність значного підвищення його правової і загальної
управлінської культури.
По-друге, процес європейської інтеграції безумовно буде
супроводжуватися збільшенням обсягів управлінської роботи, підвищенням її
інтенсивності, а відповідно й необхідністю залучення додаткових та
підвищення кваліфікації вже працюючих кадрів. В умовах спочатку
трансформації, а у найближчий перспективі і застосування європейського
законодавства різко буде зростати попит на фахівців з юридичною освітою,
причому не взагалі, а саме таких, які підготовлені до цієї роботи. Не останню
роль в цьому процесі буде грати знання іноземних мов, насамперед англійської
й тих країн, які будуть допомагати Україні прискорити шлях в Європейський
Союз. До цього слід додати необхідність працювати з сучасними стандартами
якості, досконало володіти управлінськими та інформаційними технологіями.
33
________________________________________________________________________________
Відтак, розроблення нових підходів до управління персоналом,

формування, розвиток, обґрунтування сучасної публічної кадрової політики,
зокрема перспектив та можливих реалій публічної служби та служби в органах
місцевого самоврядування в умовах суспільних трансформацій також є
важливим завданням науки публічного управління та адміністрування.
визначення та постановка цілей, визначення та

обґрунтування необхідного формування засад обґрунтування
та достатнього рівня публічної політики, стратегій розвитку
різноманіття системи механізмів її реалізації в держави, регіонів,
публічного управління як в усіх напрямах територій, окремих
цілому, так і для її суспільної діяльності, сфер, галузей, видів
складових елементів з передбачення суспільної діяльності
урахуванням процесів відповідних напрямів,
розвитку країни завдань, технологій та розроблення
формування умов та необхідних ресурсів інноваційних методів і
механізмів забезпечення технологій
суспільної стабільності, суспільного
зокрема шляхом управління,
відповідного публічного соціоінженерна
управління АКТУАЛЬНІ підтримка широкого
дослідження впливу цінніс- ЗАВДАННЯ впровадження
ного чинника на процес інновацій в усі сфери,
НАУКИ галузі, види суспільної
публічного управління,
ПУБЛІЧНОГО діяльності
приведення його до євро- подальше удосконален-
пейського рівня демократії УПРАВЛІННЯ
ня технологій управ-
та суспільної культури ління, прийняття уп-
равлінських рішень, пі-
аналіз та врахування впливу наукове
двищення їх ефектив-
політичного чинника на забезпечення та
ності та результатив-
процес публічного супровід
ності
управління, формування та подальшого
розвитку пошук найбільш
розвиток наукового
інформатизації ефективних підходів
напряму аналізу публічної
системи та та засобів мотивації
політики
окремих управлінської праці,
складових зокрема, на рівні
публічного політико-
розроблення нових підходів до управління персоналом, адміністративного
формування, розвиток, обґрунтування сучасної управління та в
публічної кадрової політики, зокрема у частині системах публічної
публічної служби та служби в органах місцевого служби й служби в
самоврядування органах місцевого
самоврядування
Рис.1.5. Актуальні напрями - завдання науки публічного
управління та адміністрування в Україні
34
________________________________________________________________________________
1.6. Визначення змісту паспорту спеціальності «публічне управління

та адміністрування».
За радянських часів не було виокремлено галузь науки «Публічне

управління та адмінстрування» й різні питання публічного управління
переважно досліджувалися у галузі наук «Право» за спеціальностями
«Конституційне право», «Муніципальне право», «Адміністративне право». Ця
ситуація автоматично була перенесена вченими-правниками радянських часів у
структуру наукових спеціальностей незалежної України (див. наприклад
спеціальність 12.00.02 та 12.00.07) . У зв’язку з виділенням галузі знань
«Публічне управління та адміністрування» виникають окремі, але не настільки
принципові, питання розмежування поля досліджень наукової спеціальності
«Публічне управління та адміністрування» з іншими науковими галузями. У
зв’язку з цим, а також легітимізацією у Законі України «Про Державну службу»
галузі знань «Публічне управління та адміністрування», виникає необхідність
уточнення шляхом системного аналізу та наукового обґрунтування змісту
паспорту відповідної спеціальності.
Розглянемо підхід до визначення паспорту спеціальності «Публічне
управління та адміністрування» на основі системного аналізу публічно-
управлінської діяльності. Сутність даного підходу полягає у визначенні сфери
діяльності публічного управління шляхом виділення його науково-
обгрунтованих моделей, аналізу реалій застосування таких моделей в Україні й,
на цій основі, визначення пропозицій та рекомендацій щодо змісту паспорту
вищезазначеної спеціальності.
Системний аналіз є засобом практичної реалізації системного підходу та
передбачає виділення моделі досліджуваного об’єкта, процесу, явища. На рис.
1.6 наведено загальну модель системи публічного управління.
35
________________________________________________________________________________
Управлінські
Впливи
На систему організації
та діяльності публічної Об’єктна
Система влади складова
публічної (самовпорядкування) системи
влади
На суспільство публічного
(організація
(суспільні сфери, управління
та
галузі, відносини) (суспільство;
діяльність)
суспільні
Моніторинг сфери, галузі,
відносини)
Суб’єктна складова системи

публічного управління
Рис. 1.6. Загальна модель системи публічного управління

На основі наведеної моделі можна виділити такі базові елементи

суб’єктної складової системи публічного управління, які мають бути покладені
в основу дослідження за науковою спеціальністю «Публічне управління та
адміністрування», а саме: система публічної влади (організація та діяльність);
впливи цієї системи як на суспільство (механізми самоорганізації суспільства),
так і на власну організацію та діяльність (механізми самовпорядкування);
моніторинг стану суспільства та його окремих складових - суспільних сфер,
галузей, відносин (механізми спостереження, оцінювання).
Розглянута модель надає можливість далі поглиблювати наше уявлення
про систему публічного управління та адміністрування шляхом більш
детального розгляду виділених елементів знову ж з використанням відповідних
моделей.
На рис. 1.7 наведено узагальнену модель системи публічної влади
(організація та діяльність) у парламентсько-президентській республіці.
36
________________________________________________________________________________
ПРЕЗИДЕНТ
Представницька гілка
Законодавча Виконавча Судова
влади
гілка влади гілка влади гілка влади
УРЯД
Парламент
Система
судів
Система
органів
Рахункова виконавчої
палата влади
Публічна служба (державна та в органах місцевого самоврядування)
Рис. 1.7. Узагальнена модель системи організації та діяльності публічної

влади у парламентсько-президентській республіці
Відповідно до цього рисунку слід виділити такі основні елементи цієї

системи, а саме: президент (інститут президента країни); законодавча,
виконавча та судова гілки влади; публічна служба. Законодавча влада
представлена єдиним органом – парламентом, у віданні якого знаходиться
Рахункова палата. Виконавча гілка представлена розвиненою системою органів
публічної влади (уряд, центральні органи виконавчої влади, місцеві публічні
адміністрації). Судова гілка влади охоплює систему судів (загальних та
спеціальних). Публічна служба відноситься до системи органів виконавчої
влади. Але вона виділена як окремий елемент цієї системи, оскільки здійснює
функцію управління персоналом та реалізує кадрову політику у системі
Як суттєву особливість чинної української моделі системи організації та
діяльності публічної влади також слід зазначити фактичну наявність
«представницької гілки влади», що охоплює місцеві ради (обласні, районні та
районні у містах ради). Їх взаємодія з обласними, районними та районними у
містах публічними адміністраціями побудована на принципі делегування
повноважень. Тобто елемент «представницька гілка влади» з його зв’язками
теж має бути відображеним на рис.1.7.
В Україні визначено курс на євроінтеграцію. Цей процес пов'язаний зі
зміною моделі публічного управління та адміністрування, її пристосуванням до
37
________________________________________________________________________________
європейської. В європейській моделі публічне управління та адміністрування

розглядається як підгалузь права, тобто як вся не законодавча та не судова
діяльність держави або як підзаконна виконавчо-розпорядча діяльність органів
держави.
У зв’язку з перспективою переходу до європейської моделі системи
публічного управління та адмінстрування, на нашу думку, виникає
недоцільність конкурувати з вченими-правовиками щодо включення питань
діяльності законодавчої влади, зокрема парламентаризму, а також діяльності
судової гілки влади (Конституційний та всі інші суди) до паспорту
спеціальності «Публічне управління та адміністрування». Тим більше, що ці
питання вже давно включені у паспорти спеціальності галузі наук «Право».
На рис. 1.6 впливи системи публічної влади, що реалізуються через
систему органів публічної влади, розділені на дві групи.
Перша з них – це впливи цієї системи на суспільство, завдяки яким
здійснюються публічне управління та державне регулювання різних суспільних
сфер, галузей, відносин, а відтак й самоорганізація суспільства, його розвиток.
Друга група – це впливи на власну організацію та діяльність системи
публічної влади, завдяки яким здійснюється самовпорядкування останньої.
Оскільки публічне управління поєднує публічно-політичні, правові та
адміністративні функції, то впливи системи публічної влади можна
класифікувати відповідно на публічно-політичні (стратегії, концепції, публічна
політика), правові (нормативно-правові акти органів публічної влади) та
адміністративні (організаційні, менеджерські).
У свою чергу, практична реалізація впливів завжди пов’язується із
застосуванням різноманітних механізмів, що являють собою практичні заходи,
засоби, важелі, стимули.
Публічно-управлінські механізми можна поділити на системні та прості.
Системними механізмами публічного управління є інституалізація,
стратегічне планування, державна політика, державне регулювання, державна
підтримка, державне стимулювання, державно-управлінські реформи та
трансформації, національні проекти, державні цільові програми, програми
соціально-економічного розвитку, державний бюджет. Системні механізми
публічного управління реалізуються шляхом застосування простих механізмів.
Серед простих механізмів публічного управління поширеними є правові,
організаційні, ресурсні (фінансові, кадрові, матеріально-технічні,
інформаційні).
Важливу роль для організації постійного взаємозв’язку системи публічної
влади з суспільством відіграє моніторинг, причому не тільки як механізм
спостереження та оцінювання стану суспільства, а й засіб врахування
громадської думки в процесах публічного управління та публічного
регулювання.
Моніторинг спостереження та оцінювання стану системи публічної влади
має здійснюватися як у межах показаного на рис. 1.6 (громадська думка), так і у
38
________________________________________________________________________________
межах самої цієї системи.

Оскільки йдеться про науковий супровід певної діяльності, а саме
публічного управління, то доцільно, на нашу думку, звернутися до його
діяльністної моделі. Елементами цієї моделі є:
цілі (місія, ієрархія цілей держави, стратегія розвитку держави,
публічна політика);
функціональна структура (система публічного управління, тобто
сукупність певних органів публічної влади з їх функціями та завданнями);
сукупність процесів (змінення стану держави, її розвиток,
управління, комунікація, дослідження на публічному рівні);
засоби (публічно-управлінські технології, наука публічного управ-
ління, публічна освіта, адміністративна культура, державний бюджет, державна
служба, інші публічні ресурси);
морфологія, на якій склалася та існує система (суспільство, його
стан, все різноманіття суспільної діяльності);
результати (новий стан держави).
Наведені моделі та міркування дозволяють зробити висновки:
Основним принципом розмежування з іншими галузями наук є
відповідність поля наукової діяльності полю практичної діяльності. Виходячи з
цього все, чим займаються вищезазначені органи публічної влади та державні
службовці в межах своїх повноважень, заслуговує на наукове забезпечення у
галузі знань «Публічне управління та адміністрування».
Предметом дослідження за цією спеціальністю мають бути напрями, що
розкривають та деталізують її, а саме:
чинник публічного управління у самоорганізації суспільства, його
розвитку;
формування та розвиток суб’єктної (публічно-управлінська)
складової системи публічного управління;
методологічні аспекти самовпорядкування системи публічної
влади;
підходи та методи цілепокладання у процесах публічного
управління на різних його рівнях;
визначення та реалізація основних напрямів публічно-управлінської
діяльності;
структурна, функціональна, інституціональна організація діяльності
системи публічної влади, окремих органів публічної влади;
підходи, моделі та методи формування та реалізації процесів
публічного управління та державного регулювання;
підходи, моделі та методи формування та обгрунтування
управлінських впливів системи та окремих органів публічної влади на
суспільство, суспільні сфери, галузі, відносини;
формування та обгрунтування впливів системи публічної влади на
власну організацію та діяльність;
39
________________________________________________________________________________
підходи, моделі, методи публічного управління різними

суспільними сферами, галузями, відносинами;
антикризове публічне управління;
підходи, моделі, методи формування та реалізації державного та
місцевих бюджетів;
механізми взаємодії у системі публічної влади, а також між
органами публічної влади у процесах публічного управління та державного
методи, інструменти та технології публічного управління та
державного регулювання;
публічна служба як складовий елемент виконавчої влади, що
здійснює функцію управління персоналом та реалізує кадрову політику у
системі публічної влади.
механізми публічного управління різними суспільними сферами,
галузями, відносинами як системні, так і прості (інституційні, правові,
організаційні, ресурсні); цей пункт можна розкрити у напрямах по кожному з
системних механізмів, наприклад:
 підходи та методи інституалізації у публічному управлінні;
 стратегічне управління та планування;
 підходи та методи формування та реалізації державної
політики;
 регіональна політика;
 підходи, моделі, методи державного регулювання організації
та діяльності системи публічної влади;
 механізми державного регулювання організації та діяльності
системи публічної влади;
 державні підтримка та стимулювання;
 державно-управлінські реформи та трансформації;
 програмно-цільове управління (національні проекти, державні
цільові програми, програми соціально-економічного розвитку);
 механізми самоорганізації та самовпорядкування суспільства;
 моніторинг стану суспільства, а також врахування
громадської думки в процесах публічного управління та державного
 механізми спостереження, оцінювання у публічному
управлінні;
 публічно-управлінські технології та інструменти;
 механізми формування та реалізації державного та місцевих
бюджетів;
 підходи та методи інноватизації публічного управління на
різних його рівнях та державного регулювання;
 підходи та методи публічного менеджменту (публічне
планування, організація, контроль, прийняття управлінських рішень,
40
________________________________________________________________________________
комунікація, мотивація).
Є певні застереження при формуванні паспорту спеціальності «Публічне
управління та адміністрування» у галузі публічного управління. Так, слід дуже
обережно застосовувати термін «державотворення» (синонім «державне
будівництво»), оскільки він охоплює не тільки розбудову та вдосконалення
системи органів публічної влади, що є полем дослідження цієї науки, але й
розбудову політичної системи держави, включаючи громадянське суспільство,
що є полем дослідження галузей наук «право» та «політологія».
Визначення механізмів охоплює численні поняття, в т. ч. технології та
інструменти. Механізми – це все те, що приводить у рух, тобто до практичної
реалізації. Наприклад, механізми реалізації стратегій, державних політик,
проектів, програм, бюджету тощо. Тому навряд чи правильно зводити широку
гамму механізмів публічного управління (практичних заходів, засобів, важелів,
стимулів) лише до інструментів та технологій, тобто певних засобів, оскільки
це дещо зубожіє наукове поле публічно-управлінських досліджень. Нагадаємо,
що: технології – у переносному смислі це: а) сукупність і послідовність методів,
способів для досягнення чогось (практично конкретного, наприклад
нормативно-правові та інформаційні технології); б) наукова дисципліна, що
описує, розробляє і вдосконалює зазначені вище способи, процеси та порядок їх
здійснення (регламенти, режими); а інструменти – у переносному смислі це
засіб, спосіб для досягнення чогось.
Необхідно чітко визначитися з питанням розмежування діяльності у
різних суспільних сферах, галузях та відносинах з публічним управління ними.
Всі документи, що розробляються та приймаються у межах останнього
(стратегічні плани, стратегії, державні політики, відповідні концепції, державні
цільові програми та програми соціально-економічного розвитку, національні
проекти, державні та місцеві бюджети тощо), є результатом його діяльності,
яка, безумовно, потребує наукового забезпечення у галузі науки «Публічне
управління». В той же час, пропозиції конкретних заходів до цих документів
вносяться фахівцями, задіяними у різних суспільних сферах, галузях та
відносинах, а також науковцями відповідних галузей науки (право, економіка,
соціологія, екологія тощо). Тобто, наукове забезпечення (обґрунтування)
пропозицій, що вносяться у встановленому порядку для їх врахування у
публічних документах, мають здійснюватися відповідними галузями наук.
Часто проекти стратегій та програмно-цільових рішень розробляються
науковими та проектними організаціями за завданнями органів публічної влади,
а потім доводяться останніми до завершення та затвердження. Це типовий
приклад співпраці органів публічної влади та фахівців різних галузей наук
відповідно до чинних проблеми чи завдань, який вказує на складність чіткого
розмежування деяких напрямів у паспортах різних галузей наук. А відтак у
таких випадках цього і не слід робити. Загальною рекомендацією, на нашу
думку, є віднесення діяльності до публічно-управлінської, якщо вона
здійснюється органами публічної влади і службовцями (державними або
41
________________________________________________________________________________
місцевого самоврядування) на будь-якому рівні системи публічного управління,

пов’язана з прийняттям публічно-управлінських рішень та має ознаки:
цілеспрямовуючої, організаційно-правової, координуючої, контролюючої,
комунікаційної.
Наука публічного управління повинна мати переважно науково-
прикладний характер. Її результати слід більш ефективно використовувати у
практиці публічного управління. В той же час, для запобігання виродження в
певний напрям інших наук не слід виключати проведення в її межах і
фундаментальних досліджень.
Напрями в паспортах спеціальностей мають бути зрозумілими всім. Тому
недоречно включати в них такі, що є чиїмось фішками, модними течіями, не
мають прямого відношення до самої публічно-управлінської діяльності або
сліпо копіюють аналогічні напрями з паспортів інших наук.
Запропонований підхід системного аналізу публічно-управлінської
діяльності надає наведеним міркуванням теоретичну та методологічну основу.
Тому доцільно їх взяти за основу при визначенні переліків напрямів у
спеціальності «Публічне управління та адміністрування» в межах одноіменної
галузі знань.
Запитання і завдання до розділу 1.
1. Які поняття є ключовими для розуміння сутності та особливостей

публічного управління та адміністрування?
2. Охарактеризуйте поняття «держава» та «публічна влада».
3. Надайте відомі Вам визначення поняття «публічне управління».
4. Надайте визначення публічного управління, виходячи з властивості ціле-
спрямованості.
5. Охарактеризуйте публічне управління та адміністрування з погляду
системного підходу.
6. Що являє собою діяльністна модель публічного управління?
7. Поясніть, чим відрізняється публічне управління від менеджменту.
8. Охарактеризуйте міжрівневу взаємодію у системі публічного управління
9. Які завдання стоять перед наукою публічного управління та
адміністрування у зв’язку з трансформацією його моделі, досягненням
необхідного рівня різноманіття системи публічного управління, забезпеченням
випереджаючого управління?
10. Сформулюйте завдання науки публічного управління та адміністрування
у зв’язку з розвитком проблемних ситуацій у процесах державотворення,
врахуванням різноманітних чинників впливу суспільних трансформацій на
ефективність і результативність публічного управління, розвитком сучасної
публічної кадрової політики.
42
________________________________________________________________________________
11. Охарактеризуйте публічне управління та адміністрування як економічну,

освітню та наукову галузі.
12. Яку роль відіграє Національна академія публічного управління при
Президентові України у становленні галузі знань «Публічне управління та
адміністрування»?
13. Охарактеризуйте місце і роль науки публічного управлінн та
адміністрування серед інших наук.
14. Розкрийте сутність поняття "наукове управління".
15. Що є об’єктом та предметом дослідження теорії публічного управління?
16. Охарактеризуйте міжрівневу взаємодію у системі публічного управління та
17. Що являють собою внутрішня та зовнішня взаємодії у системі публічного
управління та адміністрування?
18. Назвіть складові взаємодії у системі публічного управління та
19. Охарактеризуйте модель системної організації управління суспільством.
20. Як можна характеризувати чинну модель публічного управління та
адміністрування в Україні?
21. Назвіть основні напрями та процеси публічного управління та
адміністрування як системи діяльності.
22. Охарактеризуйте напрям публічного будівництва (державотворення) в
моделі публічного управління та адміністрування.
23. Охарактеризуйте напрям формування державних стратегій та політик в
моделі публічного управління та адміністрування.
24. Охарактеризуйте напрям публічного адміністрування в моделі публічного
25. Які основні форми публічного управління та адміністрування в Україні?
Розкрийте їх призначення.
Список використаних джерел до розділу 1
1. Адміністративне право України : Академічний курс : Підручник : У 2 т. /

Ред. колегія : В. Б. Аверьянов (голова). – К. : Юридична Думка, 2004.
2. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функцио-
нальные вопросы) : Учебное пособие. / Г. В. Атаманчук. – М. : ОАО "НПО
"Экономика", 2000. - 302 с.
3. Атаманчук Г. В. Синергетические аспекты государственного управления
Електронний ресурс, режим доступу :
http://spkurdyumov.narod.ru/D25Atamanchuk.htm.
4. Бакуменко В. Д. Прийняття рішень в державному управлінні :
Навчальний посібник [у 2 ч.] / В. Д. Бакуменко // Ч. 1. Теоретико-методологічні
засади. - К. : ВПЦ АМУ, 2010. – С. 71-73.
43
________________________________________________________________________________

Навчальний посібник [у 2 ч.] / В. Д. Бакуменко // Ч. 2. Науково-прикладні
аспекти. - К. : ВПЦ АМУ, 2010. – С. 71-73.
6. Гурне Б. Державне управління / Б. Гурне // Пер. з франц. В.Шовкуна. -
К. : Основи, 1993. - 165 с.
7. Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления : Учебник для
вузов по специальности "Менеджмент" / В. И. Кнорринг. - 2-е изд., изм. и доп. -
М. : Изд-во НОРМА, 2001. - 528 с.
8. Конституція України Електронний ресурс, режим доступу :
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=254%EA%2F96-%E2%F0.
9. Малиновський В. Я. // Державне управління : Навчальний посібник / В. Я.
Малиновський. - Вид. 2-ге, доп. та перероб.- К.: Атіка, 2003.- 576 с. Електрон-
ний ресурс, режим доступу : http://radnuk.info/pidrychnuku/derj-ypr/492-
malinovski/9679-223-----.html.
10. Нижник Н.Р. Системний підхід в організації державного управління /
Н.Р.Нижник, О. А. Машков. - К. : Вид-во УАДУ, 1998. - 160 с.
11. Райт Г. Державне управління / Г. Райт // Пер. з англ. - К. : Основи, 1994. -
191 с.
12. Реформування державного управління в Україні : проблеми і перспективи
/ Кол. авт.; наук. керів. В. В. Цвєтков - К.: Оріяни, 1998. - 364 с.
13. Романов В. Л. Социально-инновационный вызов государственному
управлению [Електронний ресурс] / В. Л. Романов. – Режим доступу:
http://spkurdyumov.narod.ru/Romanov333.htm.
14. Що таке держава? Електронний ресурс, режим доступу :
http://spravo4niki.com/ua/skolko.php?id=30&scho_take_derzhava.
РОЗДІЛ 2.
МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСОБЛИВОСТІ ПУБЛІЧНОГО
УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ
2.1. Закономірності публічного управління та адміністрування.
Процес становлення національної наукової школи публічного управління
44
________________________________________________________________________________
та адміністрування, що відбувається в Україні й у розвитку якого вона є

визнаним лідером на пострадянському просторі, супроводжується ґрунтовним
осмисленням публічно-управлінських процесів, пошуком ефективних шляхів
розроблення та впровадження ситуаційно-адекватних публічно-управлінських
технологій, визначенням перспективних напрямів подальших досліджень, а
також формуванням понятійного та методологічного апарату науки і практики
державотворення.
Серед способів обґрунтування та розвитку знань з публічного управління
та адміністрування особливо важливу роль відіграють виявлення
закономірностей, притаманних йому, тобто стійких, повторюваних, загальних і
необхідних зв’язків, а також тенденцій і суттєвих явищ, що об’єктивно існують,
а також визначення принципів – основних вихідних положень науки і практики,
які виконують креативну функцію і не втратили своєї актуальності. Важливу
роль в публічному управлінні та адміністрування також відіграють чинники
вибору. Це ті аспекти, що певним чином впливають на процеси, що
відбуваються та досліджуються, але не є закономірностями, і не можуть бути
коректно віднесеними до принципів, хоча й близькі до них.
Дослідженню закономірностей, принципів і чинників вибору, які
характерні для управлінських процесів, зокрема публічного управління та
адміністрування, присвячені численні роботи вітчизняних та зарубіжних
учених, серед яких В.Авер’янов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, О.Воронков,
С.О'Доннел, Ю.Кальниш, В.Кнорринг, В.Князєв, С.Кравченко, Г.Кунц, Й.Кхол,
В.Луговий, М.Мескон, Н.Нижник, Г.Райт, В.Романов, В.Цвєтков, Г.Щокін та
інші. Далі зроблено спробу узагальнити результати дослідження в цьому
напряму, виходячи з наміру наближення їх до сучасної науки і практики
публічного управління та адміністрування в Україні.
Знання системи закономірностей та принципів публічного управління та
адміністрування створює вихідні умови наукового пізнання процесів
державотворення, а також, у свою чергу, є засобом обґрунтування та розвитку
відповідних знань, зокрема виявлення нових закономірностей та формування
принципів, що поповнюватимуть теоретико-методологічну “валізу” галузі
науки “Публічне управління та адміністрування”.
Як відомо, без дослідження і розуміння об’єктивно існуючих, стійких,
необхідних, істотних взаємозв’язків між процесами та явищами в управлінні,
останнє втрачає характер науково обґрунтованого процесу і не може бути
ефективним та результативним. Безумовно, не всі такі взаємозв’язки і серед них
закономірності, виявлені та добре вивчені. Цей процес відбувається
безперервно і складає сутність наукового пізнання. Водночас, уже відомі чис-
ленні закономірності, нехтування якими в управлінні, зокрема при прийнятті
публічно-управлінських рішень, може привести до того, що поставлені цілі не
будуть досягнуті. Їх чимало, тому обмежимося тільки такими зако-
номірностями, що стосуються системного відображення та управлінських
процесів у соціальних системах, а відповідно й в публічному управлінні та
45
________________________________________________________________________________
адмініструванні.
Закономірність цілісності системи (інде закономірність системності)
полягає у виникненні в системі нових інтегративних якостей, які не властиві
компонентам, що утворюють цю систему. Вперше вона виявлена і досліджена
Л.Берталанфі. Закономірність цілісності найсуттєвішім способом проявляється
при структуруванні цілей, завдань, функцій організацій та побудові ієрархічних
структур управління ними. Одним з можливих практичних проявів цієї законо-
мірності також є здійснення різноманітних масштабних проектів внаслідок
об’єднання зусиль низки організацій, кожній з яких це не під силу. На рівні
публічного управління ця закономірність, як правило, проявляється в розробці і
реалізації стратегій розвитку, державних, регіональних і галузевих програм,
спрямованих на вдосконалення політичних, економічних, соціальних та інших
процесів.
Найважливішою, об’єктивно притаманною властивістю управління є його
цілеспрямованість. Існує низка закономірностей цілеутворення, серед найбільш
суттєвих з яких, з погляду застосування знань про них на практиці, є такі:
залежність уявлення про мету та способи її структуризації від стадії
ознайомлення з об'єктом (процесом); залежність мети від внутрішніх та
зовнішніх чинників; можливість зведення завдання формулювання загальної
мети до завдання її структуризації; прояв у структурі цілей закономірності
цілісності.
Постановка цілей призводить до значного підвищення продуктивності,
причому жодний з відомих на сьогодні методів мотивації навіть наближено не
може призвести до аналогічних результатів. І це зрозуміло, оскільки невдалий
вибір цілей або їх пріоритетності вже не може бути скорегований, навіть
завдяки будь-якої мотивації тих, хто реалізує ці цілі. Причому спосіб, яким
здійснюється постановка цілей, не настільки важливий, як сам факт, що цілі
існують та задані напрями діяльності з їх досягнення.
Цілі кожної організації формуються під впливом її потреб. У свою чергу,
досягнення кожної цілі пов’язується з певною функцією (зміст діяльності
організації), реалізація (матеріалізація) якої здійснюється певною структурою
(форма, в яку упорядкована діяльність організації). Тобто маємо такий логічний
ланцюг: потреба в певній діяльності  ціль  функція  структура
управління. Цей ланцюг символічно відображає закономірність взаємозв’язку
змісту і форми управління, яка проявляється у тому, що потреби кінцево
визначають структуру управління. Доцільність врахування цієї закономірності
на публічному рівні випливає з того, що обрана стратегія має визначати й
структуру управління. Якщо стратегія держави, яка безпосередньо пов’язана з її
потребами розвитку, змінюється, то доцільно сформувати нову структуру
публічного управління, що найбільшим чином задовольняла б цій стратегії.
Так, в Україні під нові стратегічні цілі країни сформована нова структура
центральних органів виконавчої влади.
Закономірність ієрархічності є дуже важливою для дослідження
46
________________________________________________________________________________
організаційних структур публічного управління та адміністрування, які

здебільшого мають саме ієрархічну побудову. Вона вперше досліджена
американським вченим М.Месаровичем і проявляється в тому, що на кожному
рівні ієрархії виникають властивості, які не можуть бути виведені як сума
властивостей відповідних елементів нижчого рівня. Завдяки цьому, наприклад,
за визначеної певної головної цілі організації можна отримати її різні ієрархічні
структури управління.
Закономірність комунікативності проявляться в тому, що всі елементи
структури публічного управління та адміністрування не ізольовані від
навколишнього середовища і пов’язані з ним множиною комунікацій, які слід
враховувати в процесах управління та прийняття управлінських рішень. Як
відомо, управління слід трактувати як інформаційний процес, в якому функція
комунікації відіграє роль такої, що пов’язує вузли управління, які належать
даній організації та іншим, серед яких можуть бути організації того самого
рівня (горизонтальні комунікаційні зв’язки) та вищого або нижчого рівня
управлінської ієрархії (вертикальні комунікаційні зв’язки).
Згідно із закономірністю історичності будь-яка соціальна система
(держава, певна організація) не тільки функціонує, але й розвивається, прохо-
дячи етапи або циклічно-фінітного становлення (через стадії зародження,
розквіту, занепаду та розпаду), або безперервного перетворення (шляхом
необмеженого сходження до нової якості). Добре відомим прикладом прояву
цієї закономірності є становлення, розвиток і розпад СРСР. Практичне значення
вивчення закономірності історичності полягає в подальшому врахуванні
особливостей процесів розвитку соціальних систем, зокрема державотворення,
при здійсненні публічного управління та адміністрування, зокрема прийнятті та
реалізації певних публічно-управлінських рішень.
Закономірність еквіфінальності проявляється для відкритих соціальних
систем, до яких, зокрема, слід віднести державу та систему публічного
управління та адміністрування, у здатності досягнення ними певного стану,
який не залежить від вихідних умов і визначається виключно параметрами
системи. Уперше вона виявлена й досліджена Л.Берталанфі, який запропонував
і цей термін. Фактично ця закономірність обґрунтовує можливість вибору для
держави та системи управління нею таких перспективних цілей, які не мають
на даний (вихідний) момент необхідного ресурсного підґрунтя та необхідних
умов досягнення, але які можуть їх мати внаслідок певних управлінських про-
цесів (самоорганізація), що здійснюються суб’єктами управління, та діяльності
об’єктів управління (виробництво матеріальних благ, надання послуг, ресурсне
відтворення). Саме ця закономірність об’єктивизує постановку таких
перспективних для України цілей, як європейська та євроатлантична інтеграція.
Закономірність стабільності організацій проявляється в залежності опти-
мальності рішень від ступеня стабільності системи, а сама ця стабільність при
цьому пов'язана оберненим відношенням зі складністю системи. Відповідно до
цього, спрощення системи публічного управління та адміністрування, а також
47
________________________________________________________________________________
окремих її елементів, зменшення кількості зв'язків між структурними

одиницями збільшує їх стійкість, а, відповідно, й підвищує можливий рівень ра-
ціональності прийнятих публічно-управлінських рішень. Варто нагадати, що
спрощення моделей системи є елементом класичного системного підходу.
Відмова від урахування несуттєвих, маловпливових зв’язків і параметрів
публічно-управлінської діяльності, як правило, спрощує її розуміння та пошук
обґрунтованого вирішення проблем, що виникають, а відтак значно підвищує її
ефективність і продуктивність.
Закономірність ефективності управлінських рішень та дій проявляється в
їх залежності, переважно, від характеру управлінських проблем (ситуацій), від
організаційних умов, в яких приймаються рішення та здійснюються уп-
равлінські дії, а також від особистих характеристик і стану управлінців та
публічних службовців. Безумовно, чим складніша і масштабніша публічна про-
блема, чим гірші умови організації роботи управлінських кадрів, чим нижча їх
кваліфікація і менший досвід, чим менше вони зацікавлені в результатах своєї
праці, тим менше шансів отримати ефективні публічно-управлінські рішення.
Все це загальновідомо, проте повне дотримання цих рекомендацій щодо
ефективності управлінських рішень та дій у практиці публічного управління
залишається першочерговою проблемою. За висловом американського вченого,
лауреата Нобелівської премії Г.Саймона, ще часто те, що за розумінням менед-
жерів необхідно робити, відрізняється від того, що вони роблять насправді.
Із закономірностями стабільності організацій та ефективності
управлінських рішень та дій, на нашу думку, безпосередньо корелюється
стабілізаційний чинник взаємозв’язку рівнів суспільного управління, серед
яких свідомісний, політичний, економічний, соціальний, культурний. На
публічному рівні стабілізаційний чинник свідомісного рівня проявляється в
наявності загальної національної ідеї, історичних коренів, традицій, уподобань,
міжнаціональної, міжрелігійної, міжмовної терпимості, тобто публічної
свідомісної ідентичності. Завдяки цьому будь-які процеси на політичному рівні
не зможуть привести до серйозних збурень у суспільстві, оскільки немає
принципових ідеологічних причин та спонук для цього, немає підтримки в
населення політичних сил, що збурюють суспільство.
У свою чергу, стабілізаційний чинник політичного рівня проявляється у
виважених, прозорих діях влади, що базуються на принципах незалежної,
суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, а також наявності
розвиненого громадянського суспільства, впливових партій та громадських
організацій, конструктивної опозиції, незалежних і професійних засобів масової
інформації тощо. Завдяки цьому будь-які процеси на економічному рівні не
зможуть призвести до економічної кризи, оскільки всі політичні сили або
переважна більшість з них налаштовані на досягнення сталого економічного
розвитку країни, на попередження економічних збурень. Так само,
стабілізаційний чинник економічного рівня проявляється в становленні в країні
стабільної економічної системи, здатної не тільки до подолання можливих
48
________________________________________________________________________________
економічних криз, а й такої, що починає упереджувати ці кризи на початковій

стадії появи їх ознак. Завдяки цьому будь-які процеси на соціальному рівні не
зможуть привести до серйозної та тривалої соціальної або соціально-
економічної кризи, оскільки економічні механізми держави достатні для
попередження соціальних збурень.
Стабілізаційний чинник соціального рівня проявляється через високий
середній прожитковий рівень населення, його задоволення соціальними
послугами, що надаються, можливість вільного розвитку особистості в умовах
наявності доступних робочих місць різної кваліфікації, освіти та відпочинку. За
таких умов створюється реальна можливість досягнення високого культурного
рівня населення та професійного рівня організацій. Стабілізаційний чинник
культурного рівня, у свою чергу, проявляється в досягненні в країні достатньо
високого культурного рівня населення для позитивного сприйняття
найпрогресивніших світових ідей розвитку, розуміння та належної поваги до
історичного шляху свого та інших країн і народів. Завдяки цьому
забезпечується стабільність на свідомісному рівні. Таким чином, коло
взаємозв’язку рівнів суспільного управління замкнулося в єдину стабілізаційну
систему, процеси в якій динамічно повторюються, є стійкими, необхідними,
істотними, що дає змогу говорити про наявність у такому взаємозв’язку ознак
закономірності.
Слід наголосити: при виділенні та вивченні закономірностей слід завжди
розуміти, що вони відображають об’єктивно існуючі явища та процеси, а,
відтак, завжди є первинними відносно інших наукових положень, що, як
правило, витікають з них або, як наприклад принципи, є їх прямим або
опосередкованим проявом.
2.2. Принципи публічного управління та адміністрування.
Принципи здійснення управлінських процесів та прийняття

управлінських рішень, на відміну від закономірностей, відображають наші
знання про об’єктивно існуючі, стійкі, необхідні, істотні взаємозв’язки між
процесами та явищами в управлінні. Будь-яке правило та положення, що сприяє
удосконаленню здійснення управлінських процесів та прийняття управлінських
рішень, може займати місце серед принципів, поки досвід не спростує його.
Можна навести багато принципів, тим більше, що часто вони формулюються не
тільки як усталені судження, а й як очікувані за певних умов результати. Разом
з тим, знати та дотримуватися всіх їх практично неможливо. І це є проявом
загальної тенденції природних процесів до відповідних форм оптимізації.
Як правило, принципи утворюють певну систему. Тому для людини, що
приймає рішення, важливо залежно від ситуації дотримуватися відповідного
набору принципів, у першу чергу, тих з них, що обов’язкові для даної ситуації, і
використовувати інші лише в разі потреби. При цьому доцільно керуватися
49
________________________________________________________________________________
принципом "бритви Оккама", що проголошує: не збільшуй принципів без необ-

хідності.
Відомі численні спроби сформувати вимоги щодо визначення принципів
здійснення управлінської діяльності та класифікувати їх. Наприклад,
Г.Атаманчук запропонував відображати не будь-які, а тільки найбільш суттєві
закономірності, які мають загальний характер; висвітлювати специфіку
управління, його відмінність від інших видів суспільної діяльності; враховувати
ті принципи, які схвалюють люди. Водночас не існує загальноприйнятих підхо-
дів та правил стосовно систематизації принципів управління соціальними
системами, зокрема принципів публічного управління та адміністрування.
Насамперед, будемо виходити з принципу переносу знань та принципу
універсальності управління. Останній проголошує, що існують управлінські
функції, спільні для публічного та приватного управління. Це дає змогу,
аналізуючи низку проблем публічного управління та адміністрування в Україні
і застосування публічно-управлінських технологій, використовувати відповідні
напрацювання науки управління, насамперед принципи, наведені нижче.
Серед найбільш відомих загально-управлінських принципів такі, що
стосуються раціональної організації будь-яких процесів, універсальності управ-
ління, цілепокладання та доцільності структури управління.
До основних принципів раціональної організації будь-яких процесів
належать: пропорційність (забезпечення ресурсами відповідно до пропускної
спроможності різних робочих місць); безперервність; прямоточність
(характеризує оптимальність шляху проходження предмета управлінської
праці, інформації); ритмічність (рівномірність виконання процесів у часі);
концентрація однорідних предметів праці; гнучкість. До групи цих принципів
також слід віднести такі, що стосуються згладжування потреб у ресурсах (пара-
лельності та зниження інтенсивності робіт).
Для систем управління до принципів раціональної організації будь-яких
процесів також слід додати цілеспрямованість, комплексність та наукову
обґрунтованість (визначення найкращих шляхів та засобів досягнення цілей). З
погляду системного управління заслуговує на увагу принцип розподілу на
підсистеми, згідно з яким за більш слабкого розвитку зв’язків між підсис-
темами, ніж в їх межах, розподіл на підсистеми може бути природнім та чітким.
Універсальні принципи управління стосуються раціоналізації системи уп-
равління персоналом, організації та її структури. Вони були виділені
представниками класичної (адміністративної) школи в управлінні Ф.Тейлором,
А.Файолем, Г.Емерсоном, Л.Гьюліком, Л.Урвіком, Р.Фелком, М.Вебером.
Узагальнення та розвиток цих принципів наведено в роботах С.О'Доннела,
В.Кнорринга, Г.Кунца, Н.Нижник, О.Машкова, Ю.Палеха, В.Кудіна.
Розглянемо найбільш суттєві з них.
Принцип самоорганізації систем використовується при дослідженні ре-
альних найменш вивчених об’єктів і процесів, до яких з повним правом можна
віднести й публічне управління. Оскільки суспільство є дисипативною
50
________________________________________________________________________________
системою, то до аналізу його розвитку також може бути застосована

синергетична теорія. Під самоорганізацією соціальної системи розуміють зміну
її структури за рахунок власних рушійних сил з метою досягнення стану
рівноваги та ефективного функціонування. В основу самоорганізації покладено
прагнення організацій забезпечити багатоманітність реакцій на зовнішні
впливи, необхідну для усвідомленої реалізації досягнення її цілей.
Принцип самоорганізації є одним з двох основних принципів координації
в соціальних системах, наряду з принципом управління (вибір координуючого
впливу при фіксованій структурі управління). Згідно з останнім, управління на
відміну від функціонування, що пов'язане зі збереженням минулого досвіду,
передусім, пов'язане з набуттям нового досвіду. Принцип управління - це пра-
вила руху до нового стану об’єкта управління, а принцип функціонування - це
правила забезпечення необхідного функціонування об’єкта управління в кож-
ному з його станів. На практиці враховуються обидва принципи, які допов-
нюють один одного і самі по собі не забезпечують розвиток системи.
Найважливішим з погляду досягнення певних станів об’єкта управління є
принцип зворотного зв’язку, застосування якого дає змогу шляхом аналізу
розвитку ситуації (за допомогою функції контролю) скорегувати процес
управління з метою досягнення визначених цілей. У публічному управлінні та
адмініструванні цей принцип формулюється як принцип контролю. Однією з
основних його форм є узгодження рішень. Іншою його модифікацією є принцип
контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для
оцінки ступеня виконання планів. Необхідно пам’ятати, що контроль взагалі
виправданий лише тоді, коли відхилення від планів піддаються корегуванню.
Принцип ресурсозбереження передбачає загальний підхід, за якого
вирішення проблем, у тому числі управлінських, досягається при мінімальних
витратах наявних ресурсів (людських, інформаційних, фінансових,
матеріальних, часових). Цей принцип набуває характеру глобального внаслідок
значного скорочення природних ресурсів землі на фоні високих темпів
зростання чисельності її населення.
Скільки існує управління, стільки й вирішується питання його опти-
мальності, тобто найкращий вибір в певній ситуації. У цьому і полягає принцип
оптимальності управління. Для соціальних систем оптимальність управління
має зміст найбільш бажаного управління, найкращого з можливих. Це
мінімізована, економна діяльність, спрямована на досягнення бажаного ре-
зультату, нижче порогу якого знаходиться область неефективного, небажаного.
На практиці принцип оптимальності полягає в розробленні та застосуванні
нових методик, процедур та управлінських технологій з метою пошуку шляхів і
способів підвищення результативності управлінської діяльності.
Принцип релевантності інформації проголошує, що збільшення кількості
інформації пропорційно не підвищує якості рішень, тому необхідно виокрем-
лювати релевантну інформацією, що стосується конкретної проблеми, від
іншої. Оскільки релевантна інформація є основою рішень, необхідно домага-
51
________________________________________________________________________________
тись її максимальної точності і відповідності проблемі, тобто застосовувати

інформаційні фільтри.
У сучасному управлінні використовується принцип одноразового введен-
ня інформації, суть якого в тому, щоб один раз введена в пам'ять комп'ютера
інформація неодноразово використовувалась для вирішення численних задач
управління. Цей принцип сприяє створенню баз даних і знань, розвитку
інформаційних технологій, мереж електронних комунікацій.
Принцип соціальної відповідальності припускає на відміну від юридичної
відповідальності певний рівень добровільного відгуку на соціальні проблеми з
боку організацій. Такий відгук знаходиться за рамками вимог, визначених
законом чи регулюючими органами, або понад цих вимог. Цей принцип ще
мало застосовується в Україні і не тільки з вини організацій. Необхідно не
зменшувати можливості організацій щодо вирішення соціальних проблем, а
розширювати їх, але не застарілими, а новими підходами й способами підви-
щення соціальної захищеності працівників.
Важливе місце серед загально управлінських принципів належить групі
принципів цілепокладання.
Принцип єдності цілей, управління та відповідальності фактично є
передумовою життєдіяльності будь-якої організаційної системи. Його
реалізація в системі публічного управління пов’язується з чітким визначенням
цілей і функцій органів влади, побудовою їх організаційних структур, розпо-
ділом обов’язків, повноважень та відповідальності між ними.
Принцип обмеження цілей передбачає звуження кола проблем, що вирі-
шуються, за рахунок кращого їх розуміння та якісного розв’язання. Він
орієнтує на досягнення найбільшої ефективності й результативності в деякій
обмеженій області, і тільки потім - на перехід до вирішення більш широкого
кола проблем. На практиці застосування цього принципу сприяє підвищенню
професіоналізму управлінців, набуттю досвіду вирішення управлінських
проблем, пошукам якомога ефективніших методів та прийомів формування
З цим принципом ототожнюють і принцип вибірковості, суть якого, на
думку американського вченого Ч.Барнарда, полягає в необхідності виділяти ті
чинники, що суттєво впливають на досягнення цілей організації, і ті, що не
відіграють суттєвої ролі. Наприклад, доцільно виділяти стратегічні чинники
функціонування установ і організацій.
Ще один принцип - принцип конкретності та вимірюваності цілі потребує
наявності для кожної цілі певних критеріїв, які б дали змогу оцінити ступінь
досягнення цілі. Якщо таких критеріїв немає, то й неможлива реалізація однієї з
основних функцій управління - контролю. Тому, навіть для неструктурованих
проблем, які характерні для соціальних систем, необхідно знаходити більш-
менш прийнятні критерії.
Ієрархічний характер побудови організацій та системи управління ними, а
також широке застосування програмно-цільового управління, зокрема методів
52
________________________________________________________________________________
аналітичного програмування та управління проектами, надає особливої

актуальності вивченню і реалізації принципів побудови "дерев цілей". Останні
являють собою набір правил, які передбачають:
розгляд різних альтернативних варіантів цілей;
вилучення неважливих, недостатньо ефективних та незабезпечених
достатніми ресурсами заходів;
перехід до цілей нижчого рівня тільки після завершення якісного
опису, розгортання в часі та визначення коефіцієнтів відносної важливості
цілей вищого рівня.
Серед загальних принципів доцільної структури управління розглянемо
такі: відповідність ланок управління його функціям; мінімізацію кількості
східців (ланок) в ієрархії управління; зосередження на кожній східці всіх
необхідних функцій управління; концентрацію функціональних ланок в
функціональних вузлах; чітке виділення участі кожної функціональної ланки в
єдиному процесі управління; виключення дублювання функцій; мінімізацію
потоків команд з кожної ланки управління.
В сучасній практиці управління широко використовується принцип
спеціалізації, за яким організації та підрозділи відокремлюються за їх особли-
востями. Це призводить до утворення цільових та функціональних органів.
При формуванні нових підрозділів доцільно дотримуватися принципу їх
адаптації, тобто підпорядкування на певний період становлення одній з вищих
інстанцій з метою захисту від тиску з боку інших підрозділів.
У роботі організацій також важливим моментом є дотримання принципу
інституційної ідентичності, суть якого у відповідності формальної та нефор-
мальної структур організації як її загальним цілям, так і поточним завданням.
Для послаблення залежності організації від особистісних якостей її
членів, як правило, реалізується принцип формалізації процедур. Водночас,
американський вчений Ф.Селзнік застерігав від поспішної формалізації
процедур на стадії утворення організацій, коли відбувається її становлення і є
загроза ізоляції керівництва від інших працівників, коли такі контакти
найбільш потрібні.
Загальновідомі принципи ідеальної бюрократичної організації
управління, запропоновані видатним німецьким вченим М.Вебером, а саме:
діяльність організації поділяється на елементарні операції; формалізуються
завдання та обов’язки кожної ланки; залучаються фахівці-експерти на умовах
повної відповідальності за ефективне і результативне виконання завдань; орга-
нізація будується за принципом ієрархії; діяльність організації регулюється
системою правил та стандартів, які забезпечують одноманітність виконання
кожного завдання виконавцями; функціонування організації відповідно до ра-
ціональних стандартів виключає можливість втручання особистих міркувань та
емоцій; служба в бюрократичній організації засновується на відповідності
кваліфікації займаній посаді; службовці захищені від немотивованого звіль-
нення; існує система просування по службі за умов певної вислуги та успішної
53
________________________________________________________________________________
діяльності. Більшість з вищезазначених принципів і сьогодні не втратили своєї

актуальності та є базовими для системи управління персоналом, зокрема на
публічному рівні.
У процесах публічного управління та адміністрування центральним є
людський чинник. Професіоналізм, активність, ініціативність, інноваційність,
моральність - ось далеко не повний перелік параметрів та проявів цього
чинника. Сьогодні професіоналізм неможливий без знання сучасних принципів
управлінської діяльності.
Серед останніх заслуговує на особливу увагу принцип стратегічного мис-
лення, який передбачає формування комплексного мислення з елементами:
орієнтації на довгострокову перспективу успішної діяльності;
чіткого визначення цілей організації та її пріоритетів;
урахування сильних і слабких сторін;
планування дій з урахуванням ризику;
раціонального розподілу завдань та визначення відповідальності;
ефективної організації робіт та контролю;
уміння визначати основні показники досягнення цілей і проводити
оцінювання за ними;
ставлення до персоналу як до ключового ресурсу й основної
цінності організації;
розуміння важливості інформаційного чинника, запровадження
моніторингу розвитку ситуацій;
здатності до змін. Цей принцип є однією з основних передумов
упровадження стратегічних підходів в управлінні.
Звернемося до низки відомих принципів прийняття рішень, а також
відповідних вихідних положень - постулатів, які завжди можуть бути в нагоді
при розгляді управлінських ситуацій та підготовці певних рішень, а саме:
- люди значно відрізняються за інтенсивністю й особливостями
виявлення волі в їх діях та за засобами вирішення проблем (принцип інди-
відуальності);
- важко приймати хороші рішення (принцип хороших рішень);
- замало тільки вміння і бажання, ще повинні бути створені умови
(принцип достатніх умов);
- альтернатива може бути предметом, відношенням або дією (прин-
цип різноманіття форм альтернативи);
- процес прийняття рішень має інтуїтивний, заснований на
судженнях, або раціональний характер, відповідно і способи прийняття рішень
перебувають у діапазоні від спонтанних до високотехнологічних (принцип
різноманіття способів прийняття рішень);
- до успіху призводить точний розрахунок, який підкріплений
досвідом та інтуїцією (принцип професіоналізму);
- суб’єктивна оцінка імовірності визначає вибір стратегії прийняття
рішень (принцип суб’єктивної імовірності);
54
________________________________________________________________________________
- необхідно приймати рішення з урахуванням усіх чинників, у тому

числі небажаних (принцип компромісу);
- у деяких ситуаціях відмова від прийняття рішень є вдалим вибором
(принцип своєчасності);
- модель прийняття рішень має бути адекватною ситуації, тобто
відповідати структурі та властивостям об'єкта управління, вимогам
управлінського завдання, системі цінностей і переваг людини, що приймає
рішення, її професійному рівню (принцип адекватності).
Принцип управління якістю рішень передбачає встановлення стандартів,
відкрите спілкування, здійснення і одночасно попередження надмірного
контролю, запровадження наукових підходів, методів мотивації та
моделювання. Це один з базових принципів сучасного управління, безпо-
середньо спрямований на підвищення ефективності управлінських рішень.
На забезпечення достатньої гнучкості управління зорієнтовано принцип
ступеня свободи рішення, який передбачає ступінь допустимості варіантності
певного рішення, що пов’язане системними зв’язками з іншими рішеннями,
передусім, з рішеннями вищих рівнів управління.
Принцип делегування повноважень широко застосовується в системі
публічного управління і передбачає передачу обов’язків та повноважень
посадовій особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Цей
принцип забезпечує ефективність управління, якщо рішення приймаються в ме-
жах повноважень кожного працівника, а не переадресовуються на вищі органі-
заційні рівні. Ще часто керівники, особливо верхніх рівнів управління,
нехтують цим принципом, знижуючи при цьому управлінський потенціал
організації.
Щоб керувати, необхідно не тільки добре знати, а й застосовувати на
практиці принципи управління людьми. Серед останніх доцільно виділити такі:
підтримка в підлеглих почуття самоповаги; увага до проблем, а не
до особистостей;
заохочування за сумлінне виконання вказівок керівника;
формулювання зрозумілих та обґрунтованих вимог;
приведення завдань у відповідність до інтелектуальних та фізичних
можливостей виконавця;
досягнення балансу повноважень та відповідальності виконавця, а
також мотивації та вкладу (принцип участі, визначений Г.Саймоном);
підтримка постійних контактів, зворотних зв’язків з підлеглими.
Існують специфічні принципи, які стосуються безпосередньо організації
роботи керівника.
Наприклад, принцип єдиноначальності передбачає отримання
працівником наказів тільки від одного безпосереднього керівника. Чим краще
взаємозв'язок підлеглого з керівником, тим менша імовірність отримання ним
суперечливих вказівок і тим глибше почуття персональної відповідальності за
результати роботи.
55
________________________________________________________________________________
Відповідно до принципу першого керівника при організації виконання

важливих завдань контроль залишається за першим керівником організації, ос-
кільки тільки він має право і можливість вирішувати або передоручати вирі-
шення будь-якого питання.
За принципом функціональної дефініції чим чіткіше визначені напрями й
очікувані результати діяльності, повноваження, посадові та інформаційні
зв’язки, тим слід очікувати більший внесок у реалізацію цілей організації.
За скалярним принципом чим чіткіше лінія зв’язку керівника з кожним з
підлеглих, тим ефективніше процеси прийняття рішень та комунікації.
Доцільно також навести принцип лідерства, за яким той з керівників або
орган управління мають більше шансів на успіх і лідерство, хто першим
починає використовувати нові наукові досягнення.
Основні принципи та підходи до систематизації публічного управління та
адміністрування ґрунтовно розглянуті в численних роботах сучасних
вітчизняних та зарубіжних вчених. Наведемо тільки ті з них, які найбільше
впливають на прийняття публічно-управлінських рішень.
Принцип об’єктивності публічного управління та адміністрування
зумовлює необхідність дотримуватися в публічно-управлінських процесах
вимог об’єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.
Він потребує вивчення, зокрема при дослідженнях процесу публічного
управління та адміністрування в Україні, цих закономірностей, ретельного
аналізу наявних політичних сил, реального економічного та політичного
потенціалу держави, соціального становища більшості населення, а також
ведення постійних моніторингів усіх значних процесів, що відбуваються в
державі.
Принцип випереджаючого стану управління передбачає перехід від
орієнтації на минуле (планування від досягнутого) до орієнтації на майбутнє.
Саме така тенденція притаманна сучасній Україні та відображена в її основних
програмних документах. Випереджаючий стан у публічному управлінні та
адмініструванні передбачає широке використання його суб’єктами сучасних
наукових результатів, пошук оптимальних управлінських рішень, зосередження
висококваліфікованих фахівців з відповідним рівнем підготовки в сфері
управління, орієнтацію управління на потреби суспільства та перспективи його
розвитку.
Принцип демократизму відтворює народовладдя, а саме: визначає роль
народу як носія і джерела влади, яку він реалізує як безпосередньо через
референдуми та виборчу систему, так і опосередковано через органи публічної
влади та місцевого самоврядування. Цей принцип передбачає захист основних
прав і свобод людини, політичний та ідеологічний плюралізм, владу закону,
реалізацію ідеї соціальності.
Принцип розподілу влади передбачає розподіл системи державної влади
на три гілки - законодавчу, виконавчу та судову. Він сприяє створенню системи
стримування та противаг у владі та запобіганню встановлення недемократич-
56
________________________________________________________________________________
ного режиму, і, як правило, закріплюється в конституціях країн, наприклад, як

це маємо в Україні.
Принцип законності передбачає пріоритет закону і спрямований на
створення міцних правових засад у всіх сферах діяльності держави. Він
обумовлює необхідність переважно законодавчого визначення основних цілей,
функцій, структур, процесів, самих принципів публічного управління. З цим
принципом безпосередньо пов’язаний принцип правової захищеності
управлінських рішень, тобто їх прийняття на підставі знання чинного
законодавства і тільки з урахуванням їх відповідності діючим правовим актам.
Принцип оптимізації управління диктує необхідність скорочення галузе-
вих ієрархічних рівнів управління, зниження регламентуючої ролі публічного
апарату, яка стримує самостійність та ініціативу організацій, удосконалення
структури управління і мотивації праці. Такі заходи, особливо в умовах
зростання попиту на управління, що спостерігається в Україні, мають
уживатися помірковано, виходячи з обґрунтованих структурних перетворень
під нові стратегічні цілі держави.
Структурні принципи публічного управління та адміністрування - це
комплекс принципів, які систематизовані Г.Атаманчуком таким чином: струк-
турно-цільові, що відображають закономірності раціональної побудови "дерева
цілей" публічного управління та адміністрування; структурно-функціональні,
що характеризують закономірності та взаємозв’язки побудови функціональної
структури публічного управління та адміністрування; структурно-організаційні,
які пов’язані із закономірностями та взаємозв’язками побудови організаційної
структури публічного управління та адміністрування; структурно-процесуальні,
що дають уявлення про основні закономірності раціонального, ефективного і
результативного ведення управлінської діяльності органів публічної влади та
органів місцевого самоврядування.
До загальних принципів публічного управління та адміністрування також
відноситься принцип єдності економіки та політики зі збереженням пріоритету
останньої, а також принцип поєднання загальних та локальних інтересів за
пріоритету інтересів більш високого рівня.
2.3. Чинники вибору у публічному управлінні та адмініструванні.
Дуже часто в процесі управління виникає проблема вибору. Вона, як

правило, характеризується певними чинниками вибору. Ступінь їх знання та
адекватне реагування на них значною мірою є ознакою кваліфікації управлінця.
Передусім зупинимося на, так званій, центральній проблемі рішення, що
характерна для всіх організацій і виникає при аналізі кожної ситуації. Сутність
її в ділемі: обрати новий, чи продовжити існуючий, вибраний раніше напрям
дій. Як правило, завжди є аргументи на користь доцільності як першої, так і
другої альтернативи. Вибір нового курсу держави, нової стратегії її розвитку
57
________________________________________________________________________________
здебільшого пов’язаний зі значними потребами в ресурсах та створенням

певних умов, передусім, світоглядних та правових. Якщо чинний напрям дій
гальмується відсутністю необхідних у державі умов та ресурсів, то, скоріш за
все, що ці проблеми спіткають й її новий курс.
Для цілепокладання характерні такі основні чинники вибору:
чітке виділення головної цілі (місії);
поміркована та обґрунтована структуризація цілей, тобто роз-
кладання головної цілі на підцілі, реалізація яких сприяє її досягненню;
своєчасне виявлення побічних цілей, що відволікатимуть ресурси
від досягнення головної мети.
Не підлягає сумніву важливість урахування чинників вибору при
цілепокладанні в практичній роботі, особливо при визначенні стратегій,
регіональної та галузевої політик держави. Але, незважаючи на розуміння
цього, існує суттєва проблема, а саме: відсутність у багатьох політиків та
публічних управлінців практичного досвіду системного проектування і цілепо-
кладання. Наслідком цього для практики публічного управління та
адміністрування може бути неоптимальний розподіл головних цілей на підцілі,
що в подальшому має призвести або до досягнення надлишкових результатів та
надмірних витрат, або до неповного досягнення головних цілей розвитку
держави.
При організації публічно-управлінської діяльності виділяють такі
чинники вибору, як:
максимальне скорочення її терміновості;
надання їй, де це тільки можливо, характеру планової з виділенням
цілей, дій з їх досягнення, термінів, відповідальних осіб, необхідних або
наявних ресурсів;
забезпечення збігу відповідності завдань і можливостей їх вико-
навців;
використання різноманітних форм та методів реалізації завдань
залежно від ситуацій;
підтримка управлінських рішень сучасними напрацюваннями
науки публічного управління та засобами інформатизації та комп’ютеризації;
врахування чинників соціальної адаптації учасників управлінських
процесів та ін.
При розробці організаційної структури публічного управління та
адміністрування маємо такі основні чинники вибору:
приведення складу і структури (системи органів публічної влади) у
відповідність визначеним функціям держави;
чітке визначення ланцюгів підпорядкування з певними центрами
прийняття рішень;
раціональний розподіл компетенції по горизонталі та повноважень
по вертикалі;
вилучення зайвих ланцюгів з урахуванням рекомендацій щодо норм
58
________________________________________________________________________________
безпосереднього підпорядкування;
встановлення чітких взаємозв'язків між центрами прийняття рішень.
Особливої уваги заслуговують чинники аналітичної і політичної доціль-
ності та їх співвідношення при прийнятті рішень. У практиці на рівні
публічного управління аналітична доцільність, як правило, поступається
політичній доцільності, тобто обґрунтовані фахівцями висновки ситуаційного
аналізу не вважаються незаперечними при прийнятті важливих політичних та
публічно-управлінських рішень. Це завжди пов’язується з певними політичною
та економічною платформами тих сил, що прийшли до влади. У цій ситуації
доцільним є проведення ситуаційного аналізу з урахуванням таких платформ.
Ще одним чинником вибору є врахування низки аспектів впливу на
політику організації, зокрема держави. За Ф.Селзніком, такими аспектами є:
розподіл ролей; інтереси певних груп даної організації; соціальна
стратифікація; масштаби або ступінь участі кожного члена організації
(політичної сили); характер переконань, що ними поділяються; типи залежності
між ними.
У сучасній теорії прийняття рішень велика увага приділяється такому
чиннику вибору як урахування ризику. Найбільше він проявляється при оцінці
ефективності та складності досягнення визначених цілей, особливо на
публічному рівні. За спостереженнями фахівців імовірність ризику може бути
головним чинником впливу на вибір альтернативних рішень. У практиці
управління, здебільшого через брак об’єктивної, аналітично обґрунтованої
інформації та політичної довіри до неї, імовірність розвитку певних подій,
оцінювання проблемної ситуації та реалізації відповідних рішень здійснює
керівник, виходячи з власного досвіду. В діях, пов’язаних з ризиком, тобто в
умовах, коли відома їх імовірність, необхідні такі етапи прийняття рішень:
створення суб’єктивного уявлення про ситуацію; оцінка можливих наслідків
альтернатив; прогнозування умов, які визначають наслідки; вибір альтернативи.
Як відомо, у формуванні управлінських рішень визначальну роль
відіграють інформаційні процеси. Своєчасне отримання, обробка та
передавання достовірної і достатньо повної інформації дає змогу приймати
виважені управлінські рішення, удосконалювати внутрішні та зовнішні
системні зв’язки і, як наслідок, у більшості випадків забезпечувати прийнятну
ефективність управлінських рішень. Основними вимогами до управлінської
інформації, а відповідно й чинниками її вибору є: повнота, якість, цінність,
корисність, достовірність, точність, актуальність, щільність, оперативність,
доступність.
Соціальним системам, зокрема політичному управлінню та
адмініструванню, на будь-якому рівні опису органічно властива невизначеність,
пов’язана, насамперед, з відсутністю необхідної інформації або її суттєвої
частини. При цьому серед чинників вибору доцільно зазначити чинник забез-
печення визначеності, оскільки в людей поширена схильність перетворювати
припущення у факти, сумніви у впевненість, брак обізнаності компенсувати
59
________________________________________________________________________________
вірою, переглядати уявлення про ситуацію в бік задоволення потреби у

визначеності, що інколи призводить до прийняття помилкових рішень.
Пояснення такої поведінки дуже просте, оскільки невизначеність ситуації не
дає змоги приймати обґрунтовані, а тому й впевнені рішення. Найбільший по-
тенціал невизначеності характерний для творчої діяльності, рішення в яких
переважно мають якісний, а не кількісний вимір.
Виявлення і дослідження чинників вибору є важливим напрямом підви-
щення ефективності та продуктивності публічного управління та
адміністрування. Одним з основних його результатів, як і при дослідженні
закономірностей, є визначення принципів здійснення публічно-управлінської
діяльності та прийняття публічно-управлінських рішень.
2.4. Базові моделі науково обґрунтованого публічного управління та

В сучасних стратегіях, політиках, програмах, концепціях на різних рівнях

соціального управління все частіше зустрічаються словосполучення «науково
обґрунтоване управління» та «випереджаюче управління». Якщо в першому з
них закладається зміст логічної обґрунтованості управлінських рішень та дій,
що спирається на теоретичні та методологічні здобутки науки управління та
суміжних з нею наук (право, політологія, соціологія, економіка, психологія та
інших), то в другому фактично мається на увазі управління, що орієнтоване на
розвиток та спирається на прогнозно-аналітичні розрахунки.
Важливою особливістю управління в соціальних системах є те, що його
основні положення, підходи, моделі, методи поширюються на всі рівні, в тому
числі й на публічний рівень. Виходячи з цього, розглянемо низку моделей, які є
базовими з точки зору науково обґрунтованого управління в соціальних
системах.
Класичною моделлю соціального управління є модель циклу управління
(рис. 2.1). Незважаючи на її зовнішню простоту, вона має велике методологічне
значення. Спробуємо це показати.
СУБ’ЄКТ УПРАВЛІННЯ
МОНІТОРИНГ УПРАВЛІНСЬКІ
(механізми ВПЛИВИ
спостереження) (механізми реалізації)
ОБ’ЄКТ УПРАВЛІННЯ
Рис. 2.1. Модель циклу

60 управління
________________________________________________________________________________
По-перше, цикли управління виконуються на всіх рівнях управління в

соціальних системах. Більш за те, людина, що становить основу всіх соціальних
систем, в різних ситуаціях та на різних рівнях такого управління може бути як
його суб’єктом, так і об’єктом. Тобто цикли управління виконуються як в
суб’єкт-об’єктних, так і в суб’єкт-суб’єктних відносинах (однорівневих і
міжрівневих). Відтак, їх безліч. До того ж, ці цикли в більшості своїй не
синхронізовані між собою у часі та просторі.
По-друге, процес циклу управління є таким, що повторюється (цикли
змінюються один за іншим), безперервним (завершується один та починається
інший цикл), стійким (схема циклу управління не змінюється), необхідним
(немає іншого способу цілеспрямованого управління в соціальних системах),
тобто таким, що має всі ознаки закономірності. Назвемо останню
закономірністю циклічності управління в соціальних системах.
По-третє, саме ця закономірність обумовлює синергетику соціального
управління. Безліч та несинхронізованість циклів управління утворює
динамічний хаос й перетворює соціальну систему на дисипативну, яка, за
певних умов незбалансованого невдалого управління, може перейти в стан, так
званого, «дивного атрактора», з якого дуже важко виходити. Саме це
відбувалося в перші роки незалежності України з країною та було викликано
складністю застосування управління в умовах тяжкої та затяжної кризи
(політичної, економічної, соціальної, ціннісної).
Для певної стабілізації та впорядкування динамічного хаосу управління в
соціальних системах необхідною є розробка та реалізація стратегій, політик,
національних проектів, програм розвитку, в яких передбачено орієнтири
довгострокових дій різних сфер, галузей, адміністративних територій,
територіальних громад і суспільства в цілому. Введення у дію таких стратегій,
політик, національних проектів, програм розвитку дозволяє на певний період
синхронізувати динаміку циклів управління, спрямувати різні галузі, сфери,
території на узгоджену роботу у напряму досягнення загальних цілей держави.
По-четверте, цикл управління є базою для формування різних моделей
соціального управління, зокрема, моделей публічного управління. Такі моделі,
зокрема, формуються шляхом розкриття та деталізації блоків циклу управління,
насамперед, суб’єкта управління та управлінських впливів. Наприклад, в
класичній американській моделі публічного управління, що взяла за основу
модель людини економічної, до суб’єкта управління віднесені органи влади
всіх гілок влади та суттєво обмежено застосування правових управлінських
впливів. До мінімуму скорочено публічний сектор управління. При цьому у
суспільстві та управлінні ним діє принцип, все, що не заборонено законом,
дозволено. В той же час, в класичній європейській моделі публічного
61
________________________________________________________________________________
управління, що взяла за основу модель людини адміністративної, до суб’єкта

управління віднесені органи влади тільки виконавчої гілки влади й дуже
розвинена система правових управлінських впливів. Маємо розвинутий
публічний сектор управління.
По-п’яте, виходячи з циклу управління достатньо легко пояснити сутність
дії закону необхідної різноманітності (закон У. Ешбі). А саме, для ефективного
управління суб’єкт управління повинен мати різноманітність не менше об’єкта
управління. Іншими словами, суб’єкт управління повинен досконало знати, що
відбувається в об’єкті управління, щоб обґрунтовано управляти ним. Відтак,
виникає необхідність збалансування різноманітності суб’єкта та об’єкта
управління. Це, як правило, досягається або підвищенням різноманітності
суб’єкта управління, або зменшенням різноманітності об’єкта управління.
Завжди, розробляючи програми та плани, слід пам’ятати, що об’єкт управління
безперервно змінюється як і все суспільство. Тому необхідно орієнтуватися в
цих планах і програмах на перспективні технології, як мінімум тотожні терміну
дії цих планів і програм.
По-шосте, виходячи з циклу управління можна підійти до розгляду
питання гуманітаризації (детехнократизму) соціального взагалі та публічного
управління зокрема. Дійсно, цикл управління відображує філософську
проблему, що первинне – буття, чи свідомість. Якщо суб’єкт управління діє на
матеріалістичних (прагматичних) засадах, то він завжди виходить з реальних
завдань і можливостей об’єкта управління. Тобто планує та діє методом малих
передбачуваних кроків, виходячи «від досягнутого». На нижчих рівнях
публічного управління та адміністрування, наприклад управління містом,
районом, територіальними громадами важко представити інше. Якщо суб’єкт
управління діє на ідеалістичних (гуманітарних) засадах, то він виходить з
власного бачення перспективи об’єкта управління, часто не враховуючи його
реальні можливості. В той же час, таким чином можна підняти планку
очікуваного горизонту публічного розвитку. Для публічного управління та
адміністрування на державному рівні, на нашу думку, це можливе лише в
умовах стійкого розвитку та створення великих ресурсних можливостей, а
також великого управлінського таланту публічних діячів.
Підтвердженням вищезазначеної тези про базовий характер циклу
управління для формування інших моделей соціального управління є модель
процесу управління, наведена на рис.2.2. Вона відрізняється від циклу
управління тим, що розкриває та деталізує блок суб’єкта управління, виходячи
з сучасних напрацювань науки менеджменту. Завдяки цьому модель
наповнюється великим функціональним змістом.
Будь-який управлінський процес починається з функції планування, що
передбачає цілепокладання, програмування (розробку планів, програм,) та
проектування (прив’язку ресурсів до планів, програм).
На нашу думку, до функції планування мають бути віднесені й функції
передбачення та прогнозування, хоча деякі дослідники розглядають ці функції
62
________________________________________________________________________________
окремо від планування. Покращанню планування може сприяти розгляд будь

якої діяльності як комплексу трьох видів діяльності – основної, управлінської
та забезпечуючої (відтворювальної). Тоді спочатку планується основна
діяльність, а потім цей план доповнюється потребами в управлінській
(планування розробки правових актів, стандартів, регламентів, організаційних
структур та заходів з управління тощо) та забезпечуючій (фінанси, кадри,
матеріально-технічне та інформаційне забезпечення) діяльності. Це відповідає
реальній практиці управління.
Особливе місце в функції планування займає цілепокладання. Визначення
цілей є найважливішим етапом в циклі процесу управління. Всі інші функції та
дії спрямовані тільки на забезпечення досягнення визначених цілей. Саме тому
цілі не можуть бути не завищеними, бо тоді вони не зможуть бути досягнутими
у повному обсязі, не заниженими, бо тоді відбувається штучне гальмування
розвитку об’єкта управління. У першому випадку може спостерігатися підрив
авторитету влади внаслідок невиконання обіцянок, а, в другому, внаслідок
неналежної діяльності або бездіяльності.
Організація Контроль
Планування (організаційна Мотивація (адміністративний,
структура, фінансовий,
(цілепокладан (теорії
функціональний,
ня, організаційні задоволення попередній,
програмуванн відносини, та процесу) проміжний,
я, управління заключний)
проектування персоналом)
)
Прийняття управлінських Комунікація

рішень
СУБ’ЄКТ УПРАВЛІННЯ
МОНІТОРИНГ ОБ’ЄКТ УПРАВЛІННЯ УПРАВЛІНСЬКІ

ВПЛИВИ
Рис. 2.2. Модель процесу управління
Наступним етапом реалізації циклу процесу управління є функція

організації. Вона передбачає матеріалізацію програм і планів, тобто їх
63
________________________________________________________________________________
закріплення за певними організаційними структурами, структурними

підрозділами та персоналом, а також початок реалізації.
Функція мотивації спрямована на підвищення ефективності процесу
управління за рахунок, з одного боку, стимулювання зацікавленості персоналу
до праці, а, з другого, врахування найкращим чином розумових можливостей
працівників. На сьогодні доведено, що мотивація на багато менше впливає на
результат, ніж цілепокладання.
Функція контролю завершує процес управління. Вона може мати форму
адміністративну (перевірка строків виконання планів і завдань), фінансову
(відповідність реальних фінансових витрат запланованим та чинному
законодавству у цій сфері), функціональну (перевірка повноти та якості
виконання планів і завдань). Остання все ще не знайшла свого повного втілення
в роботі органів публічної влади та управління. Причиною є складність
запровадження цієї форми контролю, фактично побудованої на самоконтролі
керівників владних структур та структурних підрозділів. Взагалі, ефективність
контролю у значній мірі залежить від відношення до нього керівників –
особливо перших осіб органів та організацій.
Як показано на рис.2.2, прийняття управлінських рішень та комунікація є
управлінськими функціями – процесами, що пов’язують всі інші. Наприклад,
можуть бути прийнятими рішення з цілепокладання, з програмування (розробка
програм, планів, проектів), з проектування, з визначення організаційних
структур та організаційних відносин, з управління персоналом, з мотивації
персоналу, з різних видів та етапів контролю тощо.
З позиції об’єктивізації управління суб’єкт управління безумовно
повинен добре знати об’єкт управління та ситуацію, в якій він знаходиться. Ці
знання, насамперед, стосуються об’єктивно обумовлених процесів та явищ –
законів та закономірностей функціонування та розвитку соціальних систем.
Якщо закони можна визначити та описати, то закономірності, здебільшого,
проявляються шляхом виявлення тенденцій та визначення принципів.
Звернемося до алгоритмічної моделі, сформованої виходячи з логіки
процесу управління (рис. 2.3).
Точкою відліку (моментом початку) такого процесу завжди є зміна умов
функціонування або розвитку об’єкту управління. Така зміна, якщо вона
оцінюється як достатньо суттєва, призводить до зміни проблемної ситуації, що,
у свою чергу, ставить на порядок денний питання про прийняття нового
управлінського рішення.
Останнє, у трактовці сучасного менеджменту, розглядається як частина
управлінського процесу з етапами: виявлення та діагностування проблемної
ситуації; визначення критеріїв та обмежень; розробки альтернатив; оцінювання
альтернатив; вибору найкращої з них або такої, що в цілому задовольняє цілі
управління (за принципом обмеженої раціональності управлінських рішень,
сформульованим Г. Саймоном).
На першому етапі цього управлінського процесу йдеться про оцінювання
64
________________________________________________________________________________
нової ситуації для об’єкта управління (як внутрішньої, так і зовнішньої) як

наслідок зміни умов його функціонування або розвитку. Така зміна призводить
до зміни потреб і мотивів об’єкта управління. Наприклад, поява нових
технологій потребує переобладнання об’єктів виробництва, торгівлі,
транспорту, зв’язку, освітньої та наукової систем тощо. Відтак, можна
сформулювати принцип обумовленості потреб і мотивів об’єкта управління
умовами, що склалися в ньому або довкола нього. Виникають нові завдання
Зміна потреб і мотивів, у свою чергу, призводить до виникнення нових
або перегляду та корекції чинних інтересів об’єкта управління. Продовжуючи
логічний методологічний ланцюг, можна сформулювати принцип
обумовленості інтересів об’єкта управління його потребами та мотивами.
Оцінювання Зміна Зміна Зміна Постановка або
ситуації умов потреб, інтересів корегування
мотивів цілей
Результати
(умови, Перегляд та уточнення
товари, функцій
послуги)
Приведення
Формування структури у
Дії впливів
(на виконання Прийняття відповідність
(механізми управлінських функціональним
управлінських реалізації)
рішень) рішень потребам
Рис. 2.3. Алгоритмічна модель на засадах логіки процесу управління
На підставі та для задоволення інтересів об’єкта управління суб’єктом

управління формулюються нові цілі функціонування або розвитку об’єкта
управління на певний період (термін) – довгостроковий, середньостроковий або
короткостроковий. Вибір такого періоду залежить від рівня (чим вище рівень,
тим, як правило, більший період) та характеру управління (стратегічне,
тактичне, оперативне). На підставі цього уявляється доцільним продовжити
логічний методологічний ланцюг принципом обумовленості цілей об’єкта
управління його інтересами.
Процес постановки нових або корекції цілей є найбільш складним та
відповідальним елементом управління й здійснюється суб’єктом управління,
виходячи з проблемної ситуації в об’єкті управління. З одного боку, він
залежить від повноти, об’єктивності, достовірності та адекватності оцінки
ситуації, що склалася для об’єкта управління, а, з другого боку, пов’язаний з
структуруванням цілей з метою їх подрібнення та конкретизації.
Структурування цілей передбачає побудову дерева цілей, тобто виділення
65
________________________________________________________________________________
ієрархії цілей, а також визначення їх пріоритетності.

Саме не завищення й не заниження цілей, що складає сутність принципу
адекватності цілей проблемній ситуації, що склалася в об’єкті управління,
робить їх постановку дуже складним завданням для управлінців. Наслідки
порушення цього принципу у значній мірі проявляються на вищому рівні
соціального управління й зменшуються по їх ієрархії зверху донизу. Виправити
помилки та обмежити наслідки невдалої постановки цілей неможливо. Їх
можна лише зменшити шляхом своєчасного корегування або зміни цілей. Чим
пізніше відбудеться це корегування, тим більшими будуть негативні наслідки.
Останні можуть бути політичними, економічними, соціальними,
гуманітарними, екологічними, правовими, інституціональними,
організаційними, а також пов’язаними з невиправданою втратою часу.
Цілі – це очікувані результати стану об’єкту управління, орієнтири його
функціонування та розвитку на певний період. Щоб перейти в цій стан, слід
діяти, функціонувати певним чином. Тому, за визначеними цілями суб’єкт
управління планує та організовує певні дії, функції для реалізації їх об’єктом
управління. Маємо принцип обумовленості функцій та дій об’єкта управління
його цілями. Але функції, як визначав видатний німецький філософ і поет Гьоте
– це перетворення призначення у дії. А дії ці мають виконувати певні
організаційні структури. Тобто відбувається матеріалізація задуманого,
прив’язка програм, планів, завдань до конкретних організацій, що будуть їх
реалізовувати у своїй діяльності. Таким чином, вималювався певний
методологічний ланцюг: цілі  функції  структури, який нагадує нам ще про
два принципи. По-перше, це загальновідомий принцип відповідності форми та
змісту, або, в авторській трактовці, обумовленості структури об’єкта
управління його функціями. По-друге, це принцип, сформульований
американським вченим О. Чандлером, «стратегія визначає структуру», або, як
за нашим трактуванням, обумовленості структури об’єкта управління його
стратегічними цілями (місією). При зміні стратегії розвитку об’єкта управління
необхідно привести у відповідність їй його структуру.
В процесі діяльності об’єкта управління при досягненні нових цілей,
реалізації стратегій, політик, програм, проектів він змінюється, змінюються
умови його функціонування та розвитку. Цикл процесу управління замкнувся.
В даному разі йдеться про принцип обумовленості зміни умов функціонування
або розвитку об’єкта управління, з одного боку, його діяльністю, а, з іншого,
зовнішнім впливом інших структурних елементів відкритої соціальної системи.
Якщо знову виникає проблемна ситуація невідповідності бажаного за
нових умов та чинного стану об’єкта управління, то запускається новий цикл
При опису послідовності циклу процесу управління в соціальній системі
було зазначено низку принципів обумовленості:
- потреб і мотивів об’єкта управління умовами, що склалися в ньому
або довкола нього;
66
________________________________________________________________________________
- інтересів об’єкта управління його потребами та мотивами;

- цілей об’єкта управління його інтересами;
- структури об’єкта управління його функціями;
- структури об’єкта управління його стратегічними цілями (місією);
- зміни умов функціонування або розвитку об’єкта управління, з одного
боку, його діяльністю, а, з іншого, зовнішнім впливом інших структурних
елементів відкритої соціальної системи.
На підставі послідовності застосування цих принципів можна синтезувати
схему методологічного супроводу циклу процесу управління в соціальній
системі, як це показано на рис. 2.4.
Цю методологічну схему слід розглядати як проекцію науково-
методологічного забезпечення на цикл процесу управління.
Принцип Принцип обумовленості Принцип

обумовленості потреб і інтересів потребами та обумовленості
мотивів умовами, що мотивами цілей інтересами
склалися
Принцип Закономірність циклічності

обумовленості управління в соціальних
зміни умов
системах
функціонування Принцип
або розвитку обумовленості
діяльністю та Принцип обумовленості структури
зовнішнім структури стратегічними функціями
впливом цілями (місією)
Рис. 2.4. Схема методологічного супроводу циклу процесу

управління в соціальній системі.
Комплексне врахування в системі публічного управління та

адміністрування в Україні вищенаведених закономірностей, принципів та
чинників вибору є запорукою досягнення поставлених цілей, прийняття
науково обґрунтованих і ефективних публічно-управлінських рішень,
наближення науки до практики державотворення й тим самим реального
запровадження принципу випереджаючого управління.
Враховуючи безперервність розвитку суспільства і держави, зміну й
посилення геополітичної ролі України у світовому розвитку, запровадження
процесу наближення й входження до Європейського Союзу, тенденції
глобалізації процесів світового розвитку, трансформацію в постіндустріальне
суспільство інформації та знань, об’єктивність процесів сталого розвитку,
орієнтацію на нові системи міжнародної безпеки, виникає необхідність
продовжувати дослідження з виявлення нових закономірностей
67
________________________________________________________________________________
державотворення в Україні та у світі, визначення відповідних принципів,

постулатів, а також чинників вибору та доведення їх до практичного
застосування.
Насамперед, ці завдання покладаються на сучасну науку публічного
управління та адміністрування. Очікується подальший розвиток її теорії
адекватно суспільно значущим змінам.
2.5. Самоорганізація в системі публічного управління та

При формуванні стратегій, політик, програм розвитку насамперед постає

питання, які чинники впливу на соціальну систему є найбільш загальними та
дієвими, а також як краще задіяти їх в процесах самоорганізації. Для відповіді
на ці питання ще раз звернемося до моделі циклу управління.
По-перше, будемо виходити з того, що внаслідок циклу управління в
соціальній системі відбувається зміна її стану, що проявляється, насамперед, у
зміні певних її показників. По-друге, за основу візьмемо найпростішу і
найвідомішу модель циклу управління, основними складовими якої є суб’єкт та
об’єкт управління, впливи (організація прямого зв’язку суб’єкта з об’єктом
управління) та моніторинг (організація зворотного зв’язку об’єкта з суб’єктом
управління). По-третє, розглянемо цю модель через призму виділення найбільш
загальних чинників впливу на процеси самоорганізації в соціальних системах,
що забезпечуються циклами управління (див. рис.2.5).
Такий методологічний підхід дозволяє виділити та віднести до зазначених
чинників ідеї, технології, ресурси, менеджмент (управління) та виконання, а
також у подальшому здійснювати аналіз реакції соціальних систем на найбільш
поширені впливи, а відтак й процесів самоорганізації в них з використанням
синтезованої моделі наведеної на рис. 2.6.
68
________________________________________________________________________________
Внутрішні джерела
Внутрішні
джерела
Зовнішні
Ідеї джерела
Зовнішні
джерела Суб’єкт
Ресурси
Технолог управління
ії
Менеджмент
Моніторинг Впливи
Об’єкт управління
Виконання
Рис. 2.5. Модель циклу управління з виділенням узагальнених

чинників впливу на процеси самоорганізації.
Звернемося до сутності виділених чинників впливу через відомі їх
визначення.
Ідея за визначенням, наданим у Вікіпедії, це форма духовно-
пізнавального відображення певних закономірних зв'язків та відношень
зовнішнього світу, спрямована на його перетворення.
Під ресурсами прийнято розуміти все, що потрібно для задоволення
потреб людини, в т.ч. природні та людські ресурси.
Менеджмент розглядається як процес управління, що складається з
виконання загальних управлінських функцій планування, організації, мотивації,
прийняття управлінських рішень, комунікації та контролю, та здійснюється з
метою координації людських і матеріальних ресурсів, необхідних для
ефективного виконання завдань. За більш широкого тлумачення це спосіб,
манера спілкування з людьми; влада та мистецтво управління; особливого роду
вміння та адміністративні навички.
69
________________________________________________________________________________
Внутрішні джерела
Ідеї Зовнішні
Зовнішні джерела
джерела Ресурси
Технолог Менеджмент
ії (управління)
Моніторинг Впливи
Виконання
Рис.2.6. Модель узагальнених чинників впливу на процеси

самоорганізації в соціальних системах.
У поняття «виконання» закладено зміст дії із здійснення, приведення в

життя накресленого, дорученого, необхідного.
Технологію у сучасному широкому значенні правомірно розуміти як
цілеспрямоване системне використання будь-яких видів організованого
наукового знання для досягнення самих різних практичних цілей, що дозволяє
говорити не тільки про технологію виробництва, а і про технологію діяльності
установи, технологію управління окремими сторонами суспільного життя або
усього суспільства в цілому.
Щодо складових циклу управління ідеї, технології та ресурси можуть
бути як зовнішніми, тобто такими, що утворюються поза діяльності суб’єкту та
об’єкту управління, так і внутрішніми, тобто такими, що утворюються в межах
діяльності суб’єкту та об’єкту управління. В той час, як менеджмент та
виконання є внутрішніми елементами цієї моделі.
Таким чином, маємо п’ять найбільш загальних чинників впливу,
комбінація яких визначає стан самоорганізації соціальних систем. Це дозволяє
запропонувати загальний методологічний підхід до аналізу станів
самоорганізації в соціальній системі, сутність якого полягає у виділенні та
аналізі рівнів впливу на неї зазначених чинників, а саме, ідей, технологій,
ресурсів, менеджменту й виконання, а також у визначенні та оцінюванні
відповідного стану її самоорганізації.
Філософія цього підходу полягає у наступному: якщо застосовано вдалі
ідеї (сучасні, ефективні, реалізуємі, такі, що добре сприймаються й
підтримуються виконавцями), якщо маємо доступні добрі технології
70
________________________________________________________________________________
(перспективні, інноваційні, ефективні, доступні, ресурсо- та енергозберігаючі),

є наявні потрібні ресурси (фінансові, матеріально-технічні, кадрові,
інформаційні, час), якщо застосовано якісний та результативний менеджмент
(плановий – цілепокладання, програмування, проектування; організаційний –
структурний, субординаційний та координаційний, управління персоналом;
мотиваційний – процесний та поведінковий; контролюючий – фінансовий,
адміністративний, функціональний, аудиторський, експертний, попередній,
проміжний, заключний; комунікаційний – інформаційний, консалтинговий;
прийняття управлінських рішень – виявлення та аналіз проблемних ситуацій,
встановлення критеріїв вибору та обмежень, розроблення альтернатив,
оцінювання альтернатив за обраними критеріями та обмеженнями, вибір
найкращої з них), якщо забезпечено бездоганне виконання (за термінами, за
якістю, за ефективністю, за економічністю, за результативністю, за політичною,
адміністративною та функціонально-технологічною здійсненністю), то
внаслідок цього соціальною системою досягається високий рівень стану
самоорганізації.
На рівні держави це є запорукою успішного досягнення поставлених
стратегічних, оперативних або тактичних завдань розвитку в обраному напряму
(покращення політичної ситуації, соціально-економічних показників,
екологічного стану, переходу на новий, більш високий рівень суспільної
культури – політичної, економічної, соціальної, екологічної, духовної,
технологічної, інформаційної та ін.).
Якщо будь-який з зазначених чинників впливу має негатив, то це
порушує наведену логіку ідеального успішного розвитку й може призвести до
погіршення або навіть порушення процесів самоорганізації, що проявляється у
переході до нижчих рівнів станів самоорганізації соціальної системи.
Розглянемо деякі з можливих типових ситуацій.
Ситуація 1. Невдалі ідеї. Призводить до ідеологічного відставання від
інших соціальних систем, гальмування розвитку, нерезультативних витрат
ресурсів.
Ситуація 2. Невдалі технології. Призводить до технологічного
відставання соціальної системи.
Ситуація 3. Нестача ресурсів. Призводить до нереалізації або часткової
реалізації обраної ідеї, відповідно до якої поставлені цілі. Часто до цього
призводить постановка завищених цілей, які не забезпеченні необхідними
ресурсами. Саме тому у сучасному менеджменті передових країн світу
обов’язковою умовою є забезпечення всіх завдань необхідними ресурсами.
Ситуація 4. Поганий менеджмент. Призводить до гальмування
застосування передових ідей та технологій, нераціональних витрат ресурсів.
Ситуація 5. Погане виконання Призводить до дискредитації непоганих
ідей та застосування передових технологій, нераціональних витрат ресурсів,
зведення на внівець зусиль менеджменту.
71
________________________________________________________________________________
На практиці часто маємо одночасне виникнення різних з зазначених

ситуацій. Шляхом виділення всіх можливих таких ситуацій через розгляд
можливих комбінацій загальних чинників впливу можна сформувати
ситуаційне проблемне поле самоорганізації соціальних систем та
використовувати його для оцінювання станів таких систем. Зокрема, на основі
періодичного проведення (наприклад, щорічного, поквартального,
щомісячного) оцінювання таких станів й використання їх результатів для
прогнозів розвитку соціальних систем.
Якщо застосувати зазначений підхід до кризових ситуацій в соціальних
системах, то можна говорити про кризу ідей, кризу технологій, ресурсну кризу,
кризу менеджменту та кризу виконання, а також системну кризу, що має ознаки
кількох з зазначених криз. Наприклад, якщо йдеться про сучасну ситуацію в
країнах Європейського Союзу, то можна говорити, що до ознак кризи ідей, які
спостерігалися там в останні роки, ще додалися й ознаки кризи ресурсів,
викликані нераціональним менеджментом у низці країн старого світу (Греція,
Італія, Португалія, Іспанія). Для сучасної Російської Федерації характерні
ознаки кризи виконання та регіонального менеджменту. В Україні, на нашу
думку, також мають місце ознаки кризи виконання та менеджменту
(управління).
Будь-яку діяльність в соціальних системах (політичну, економічну,
соціальну, гуманітарну, екологічну, публічно-управлінську, місцеве
самоврядування) можна розглядати в контексті наявності ознак зазначених
вище криз.
В залежності від проявів ознак видів криз та їх характеру (тривалість,
масштабність, терміновість вирішення, ресурсо- та енерговитратність тощо)
слід сформувати систему (програму, план, проект) заходів з їх подолання,
попередження або зменшення негативних наслідків.
Важливою умовою ефективного практичного застосування
запропонованого підходу фактично є вирішення питання визначення рівня
впливу зазначених чинників.
Розвиток та самоорганізація соціальних систем – це поняття, що
нерозривно поєднані. Але постає питання, саме яким чином? Для відповіді на
нього розглянемо ці поняття детальніше.
Як відомо, розвиток є незворотною (на відміну від циклічності
функціонування), спрямованою (для забезпечення єдиної, внутрішньо
взаємозалежної лінії), закономірною (на відміну від випадкових процесів)
зміною об’єктів, у результаті якої виникає новий якісний стан об'єкта,
його складу або структури. Тільки одночасна наявність всіх трьох зазначених
властивостей виділяє процеси розвитку серед інших змін.
Самоорганізація ж, за визначенням Г.Хакена, є процесом упорядкування
(просторового, тимчасового або просторово-часового) у відкритій системі за
рахунок узгодженої взаємодії безлічі її складових елементів.
При певних обставинах така самоорганізація, що отримала назву
72
________________________________________________________________________________
дисипативної, призводить до незворотної, спрямованої, закономірної зміни

упорядкованих станів соціальної системи, яку можна охарактеризувати як
розвиток.
Виникає питання, що є тим керуючим параметром (чинником), при якому
соціальна система спонтанно переходить у новий упорядкований стан, та про
яке його критичне значення йдеться при цьому. Визначимо цей параметр як
самоорганізаційну спроможність розвитку.
Тобто, самоорганізаційна спроможність розвитку є тим керуючим
параметром (чинником), при критичних значеннях якого соціальна система
спонтанно переходить у новий упорядкований стан. Її можна визначити як
керуючий параметр (чинник), який є інтеграційним проявом дії загальних
чинників впливу на процеси самоорганізації, в тому числі ідей, технологій,
ресурсів, менеджменту та виконання, при критичному значенні якого соціальна
система спонтанно переходить у новий упорядкований стан.
Таким чином, розвиток можна розглядати як незворотну, спрямовану,
закономірну зміну упорядкованих станів соціальної системи, що забезпечується
наявністю її самоорганізаційної спроможності розвитку внаслідок досягнення
критично-достатньої інтеграції ідей, технологій, ресурсів, менеджменту та
виконання.
Кожний з цих чинників фактично задає свій напрям впливу на
формування самоорганізаційної спроможності розвитку, а саме: ідеологічний,
технологічний, ресурсний, менеджерський (суб’єктно-діяльністний) та
виконавчий (об’єктно-діяльністний). Ці напрями можна поєднати у вектор,
який назвемо як вектор впливу на самоорганізаційну спроможність розвитку.
Що дає введення поняття самоорганізаційної спроможності розвитку
управлінцю: практику і досліднику?
Насамперед, йдеться про принципову зміну підходу до підготовки
політичних рішень (стратегій, політик, концепцій, бюджету тощо). Системність
таких рішень має забезпечуватися в контексті досягнення самоорганізаційної
спроможності розвитку внаслідок досягнення критично-достатньої інтеграції
ідей, технологій, ресурсів, менеджменту та виконання. Іншими словами,
йдеться про формування такого вектору впливу на самоорганізаційну
спроможність розвитку об’єкта управління, який її забезпечує.
У чому переваги такого підходу:
має об’єктивний характер, оскільки спирається на дисипативний
характер самоорганізації соціальних систем;
надає просте загальне уявлення про основні чинники впливу на
дисипативну синергетику соціальної системи, що є дуже важливим для вибору
шляхів подальшого аналізу та синтезу цієї системи;
спрощує і технологізує застосування синергетичного, системного та
ситуаційного підходів до соціальних систем, оскільки пропонує лише п’ять
основних чинників впливу на самоорганізаційну спроможність їх розвитку. Про
те, наскільки це важливо, вказує приклад запровадження американськими
73
________________________________________________________________________________
вченими М. Х. Месконом, М. Альбертом та Ф. Хедоурі простої, зрозумілої

моделі менеджменту (управлінські функції планування, організації, мотивації,
контролю та повязуючі їх процеси прийняття управлінських рішень та
комунікації), яка зараз набула характеру сучасної класики менеджменту;
дозволяє за кожним напрямом вектору впливу на самоорганізаційну
спроможність розвитку об’єкта управління структурувати проблеми, цілі,
завдання з використанням як цього вектору (для ідеологічного, технологічного
напрямів), так і інших поширених моделей, зокрема зазначеної вище моделі
менеджменту для менеджерського (суб’єктно-діяльністного) напряму, різних
моделей представлення діяльності для виконавчого (об’єктно-діяльністного)
напряму, різних моделей представлення ресурсного забезпечення (фінансових,
кадрових, інформаційних тощо) для ресурсного напряму;
доступне для розуміння будь-якому управлінцю, публічному
службовцю, посадовій особі місцевого самоврядування, що відкриває нові
можливості для їх підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації та
перенесення здобутків науки синергетики у практику публічного управління.
В чому обмеження такого підходу:
його застосування не замінює, а, відтак, й не виключає
використання в управлінському процесі звичних управлінських технологій
структурування проблем, цілей, завдань, оскільки він спрощує на першому
етапі аналізу уявлення про проблемні сфери соціальних систем, але не спрощує
управлінську працю з синтезу критично-достатньої для розвитку інтеграції
ідей, технологій, ресурсів, менеджменту (управління) та виконання.
Як приклад застосування основних чинників впливу у складі вектора
впливу на самоорганізаційну спроможність розвитку об’єкта управління на
рис.2.7 наведено спрощену технологічну схему розробки концепцій.
2.6. Поширені підходи у публічному управлінні та адмініструванні.
Розглянемо низку поширених підходів науки та практики управління,

необхідність врахування яких в сучасній публічно-управлінській діяльності є
необхідним і доцільним, оскільки вони складають основу управлінського
мислення. Серед них:
органічне поєднання та застосування системного та ситуаційного
підходів;
розгляд соціальних систем як сукупності суб’єкта та об’єкта
управління, а управління в них як безперервного процесу, управлінські цикли
якого складаються із стандартного набору певних функцій управління;
надання управлінню соціальними системами, в першу чергу
публічному управлінню, характеру стратегічного, що враховує актуальні
проблеми світового розвитку та реалізується із застосуванням певних політик;
розвиток управлінських технологій шляхом типізації найбільш
74
________________________________________________________________________________
характерних процедур і операцій;

необхідність дотримання та удосконалення управлінської культури
та ін.
75
________________________________________________________________________________
Основні цілі та напрями

реалізації головної мети
Визначення етапів реалізації

Визначення терміну дії
головної мети
Визначення
Ідеологічна Пошук,
складова (Ідеї) визначен
ня та
Виконавча обґрунту
(об’єктно- вання
діяльнісна) критичн
складова ої
(Виконання) достатно
Технологічна
сті
складова
інтеграці
(Технології)
ї
ідей,
Ресурсна складова
технолог
(Ресурси)
ій,
ресурсів,
Управлінська менеджм
(суб’єктно- енту
діяльнісна) та
складова виконан
(Менеджмент) ня
Рис. 2.7. Спрощена технологічна схема розробки концепцій за
принципом досягнення самоорганізаційної спроможності розвитку.
Системний підхід в соціальному управлінні виходить з розгляду

організацій як комплексних відкритих соціальних систем, котрі складаються з
76
________________________________________________________________________________
сукупності взаємозалежних підсистем, серед яких найважливішими є люди,

структура, завдання та технології, що зорієнтовані на досягнення певних цілей.
Він базується на загальній теорії систем, теорії багаторівневих (ієрархічних)
систем та концепції структурно-функціонального аналізу. Як зазначив
американський вчений Т.Парсонс, рівновага соціальних систем забезпечується
реалізацією чотирьох функціональних імперативів, а саме: функції досягнення
цілей; адаптації системи до зовнішнього середовища; інтеграції всіх її
компонентів; регулювання прихованих в ній напруг.
На думку Ф. Капра, системне мислення потребує більш уважного
розгляду процесів. Вивчення будь-якої системи передбачає створення її моделі,
яка дає змогу аналізувати поведінку в певному діапазоні умов. Так, публічне
управління прийнято розглядати як систему у сукупності двох підсистем:
суб’єкта управління та об’єкта управління. Управлінські функції здійснюються
будь-якими суб’єктами (органами публічної влади та управління) при
управлінні будь-якими об’єктами (суспільні об’єкти, явища, процеси), причому
останні виконують головну функцію відтворення суспільного життя і, з цієї
причини, є визначальними по відношенню до публічних органів.
Системний підхід орієнтує дослідження щодо публічного управління та
адміністрування на розкриття цілісності об’єкта та механізмів, що забезпечують
її, виявлення різноманітних типів зв’язків в ньому та зведення їх в єдину
теоретичну картину. Здійснювані суб’єктом управління публічно-управлінські
впливи Г.Атаманчук характеризує як суспільну потребу, інтерес і ціль в
управлінні, що усвідомлені суб'єктом управління, юридично нормативно вис-
ловлені та практично здійснені в його рішеннях та діях. Ці впливи дуже різно-
манітні за своєю природою, спрямованістю, термінами та ступенем впливу,
наприклад, ідеї, концепції, технологічні послідовності дій, способи реалізації
Сьогодні в публічному управлінні відбувається успішне становлення та
поширення системної філософії, поєднання застосування положень багатьох
наук в межах філософської концепції теорії систем. Основним результатом
цього є переорієнтація думок і світогляду управлінців та науковців на
системний підхід, що дозволяє класифікувати системне мислення як нову
парадигму. Центральними ідеями останньої є упорядкована цілісність,
самостабілізація, самоорганізація та ієрархізація.
Ситуаційний підхід виходить з можливості застосування різних методів
управління залежно від їх ефективності в конкретній ситуації. Методологія
ситуаційного підходу базується, передусім, на правильній інтерпретації
ситуації (виділенні параметрів) та професійному володінні засобами управ-
ління, що дає змогу застосовувати певні методи та прийоми у прив’язці до кон-
кретних ситуацій, передбачати їх імовірні наслідки, адекватно та ефективно
реагувати на зміни ситуацій та отримані результати управління. На думку
американських вчених Г.Кунца та С.О’Доннела, ситуаційний підхід допомагає
зрозуміти, як найбільш ефективно досягти цілей за умов, що склалися.
77
________________________________________________________________________________
Ситуаційний підхід безпосередньо пов’язаний з ситуаційним управлінням, яке

передбачає застосування наборів стандартних рішень, рекомендацій та
сценаріїв у певних ситуаціях. Дуже важливою обставиною є розгляд
ситуаційного підходу як безпосередньої пов’язуючої ланки між сучасним
станом науки управління та її майбутнім, що значною мірою створює умови її
розвитку. З цього погляду такий підхід є однією з основоположних ідей
сучасного управлінського мислення.
Ситуаційний підхід зумовлює врахування особливостей та умов кожної
країни в процесах публічного управління та адміністрування. Наприклад, в
сучасній Україні, маємо, з одного боку, високий освітній рівень населення і,
зокрема, управлінців та публічних службовців, високий науковий та
економічний потенціал, традиційне рівняння на найбільш розвинуті країни
Заходу, в першу чергу європейські країни, а з іншого - країна ще знаходиться у
стані виходу з політичної та економічної кризи, управління здійснюється в
умовах обмеження стратегічних ресурсів, спостерігаються низький рівень
життя, непривабливість управлінської праці для перспективної молоді,
тенденція скорочення реальних, забезпечених достатньою заробітною платою
робочих місць з інтелектуальним характером праці, достатньо високий рівень
інфляції.
Розглянемо інші наукові положення, що знайшли широке використання у
науці та практиці публічного управління особливостей та умов кожної країни.
Загального визнання набув розгляд управління як безперервного
циклічного процесу, управлінські цикли якого складаються із стандартного
набору певних функцій управління, кожна з яких теж являє собою процес. З
появою ґрунтовної роботи американських вчених М.Мескона, М.Альберта та
Ф.Хедоурі найбільшого визнання на сьогодні набуло виділення в процесі
управління чотирьох узагальнених функцій управління: планування,
організації, мотивації та контролю, а також двох пов'язуючих їх процесів
(функцій), а саме: комунікації та прийняття рішень. Прикладами інших функцій
управління, що (а інколи й зараз) розглядалися в роботах класиків науки
управління Л.Урвіка, Л.Гьюліка, Г.Мінсберга, Гарсона та Овермана, є такі:
дослідження, добір персоналу, керівництво, регулювання, координація, оцінка,
представництво, ліцензування, збір інформації, ведення переговорів,
звітування, складання бюджету та інші, а прикладом іншого пов’язуючого
процесу є рівновага як механізм стабілізації організації.
Одним з найважливіших завдань управлінської діяльності є планування
цілей розвитку, що передбачає пошук оптимального набору траєкторій руху
керованої системи (у просторі фазових станів розвитку діяльності),
зорієнтованих на досягнення певних довгострокових цілей в умовах реальних
ресурсних обмежень. Таке планування отримало назву стратегічного.
Водночас завжди слід пам’ятати, що стратегічне планування не вирішує
проблеми розриву між стратегією та можливостями. Ця обставина, наприклад,
не дозволяє Україні за умов втрати нею значного економічного потенціалу в
78
________________________________________________________________________________
стислий строк вийти на рівень розвитку передових країн Європи. Серед відо-
мих альтернатив стратегій організацій такі: обмежене зростання, повільне
зростання, швидке зростання, скорочення, злиття.
Для будь-якої організації її призначення, загальні цілі та обрана стратегія
не повинні перешкоджати впровадженню нових ідей та вирішенню складних
проблем. В сучасній Україні як один з пріоритетів її стратегії обрано
інноваційно-інвестиційний шлях економічного та соціального розвитку.
Публічна стратегія нерозривно пов’язана з публічною політикою як
засобом її реалізації. Публічна стратегія визначає курс держави на розподіл
обмежених ресурсів для досягнення визначених довгострокових цілей (5 та
більше років), а публічна політика визначає загальні середньострокові орієн-
тири (1-5 років) для дій та прийняття рішень, які полегшують досягнення
стратегічних цілей. Стратегічний план - це фактично управлінське рішення
щодо реалізації стратегії та політики відповідних суб’єктів управління.
Оперативне та тактичне (поточне) планування зосереджується на реалізації
стратегічних планів та розподілі ресурсів, зокрема бюджету.
За визначенням американських вчених Т.Сааті та К.Кернса, політики - це
санкціоновані засоби досягнення цілей, які надаються шляхом загально
прийнятих процедур прийняття рішень. Канадському вченому Л.Палу належить
визначення публічної політики як напряму дій або утримання від них, обраних
публічними органами для розв’язання певної проблеми або сукупності
взаємопов’язаних проблем. Коли проблема чітко окреслена, визначені основні
завдання щодо її вирішення, а також необхідні для цього ресурси і засоби,
тобто коли існує конкретний план дій, він стає політикою. Найголовнішим
результатом оцінювання політики є її успіх у досягненні визначених цілей.
Важливою складовою сучасного управління є управлінська культура,
основними елементами якої є метод і стиль управлінської діяльності.
Управлінська культура проявляється через комплекс уявлень про систему
цінностей і цілі організації, в ставленні до справи, в правилах й нормах ділової
поведінки, і, як наслідок, у характері та змісті управлінських рішень і
відповідних управлінських впливів. Одним з проявів сучасного стилю
управління на публічному рівні є реалізація функції зв’язків з громадськістю,
тобто інформування останньої про свою діяльність та з’ясування оцінки нею
вплив зменшення ресурсозбер перехід до
цієї діяльності. Іншим прикладом є надання управлінню демократичного
глобалізації ресурсів еження інформаційного
характеру.
суспільства
Основні тенденції подальшого розвитку публічного управління
прискоренн
нерозривно пов’язані з актуальними проблемами світового розвиткузміна(рис. 2.8).
я змін технологічного
Актуальні проблеми укладу
світового розвитку електронізація
демографіч
ні проблеми управління
перехід до
зміна розподілу спеціалізаці екологізація адаптивних
виробничих сил я освіти мислення структур
79
Рис. 2.8. Актуальні проблеми світового розвитку.
________________________________________________________________________________
За цих умов Г.Атаманчук пропонує посилити міжпублічне

співробітництво в межах світового співтовариства на фоні поміркованого,
раціонального публічного управління в кожній країні.
Високий ступінь різноманітності, складність сучасних проблем
суспільного розвитку, що безпосередньо пов’язані з існуванням та можливістю
розвитку людства, потребує постійного вдосконалення діючих та пошуку нових
підходів, способів і засобів їх вирішення. Такі проблеми загострюються
протиріччями розвитку суспільства, масштабами впливу діяльності людства на
навколишній світ, значною нерівномірністю розвитку країн і регіонів й
призводять до суттєвих негативних наслідків, серед яких локальні війни та
міжнародний тероризм, техногенні, демографічні, екологічні та гуманітарні
катастрофи, виснаження світових ресурсів, зубожіння значної частини
населення планети та ін. На сьогодні вирішення більшості з таких проблем
можливе лише шляхом міжнародної співпраці й пошуку нових підходів. Як
зазначив відомий російський вчений І.Капіца, для Цінніснийвиживання людства
необхідно думати не тільки системно, але й міждисциплінарно.
Саме з цих позицій розглянемо кілька новітніх моделей-підходів
Глобалізаційни
сучасного управління суспільним розвитком, серед якихЕкологічний
можна зазначити
Синергетичний й
синергетичний, глобалізаційний, що охоплює ціннісний, екологічний,
консенсусний та інтеграційний, інформаційно-інноваційний, корпоративний та
соціальний підходи, нове публічне управління (рис.2.9).Консенсусний
Застосування цих моделей-підходів в процесах управління завжди
посилюється засобами системного та ситуаційного підходів, а також управління
Інтеграційний
якістю.
Сучасні підходи
управління суспільним Нове публічне
розвитком управління
Інформаційно- Корпоративний Соціальний

інноваційний
80
Рис. 2.9. Сучасні підходи управління суспільним розвитком.
________________________________________________________________________________
За синергетичного підходу суспільство розглядається як дисипативна

система, рух (напрям та швидкість) якої до певних стійких станів (атракторів)
визначається її можливостями самоорганізації, якістю систем управління, що
обирають шляхи подальшого розвитку на переломних моментах (точках
біфуркації). Саме тому, ефективний суспільний розвиток можливий лише за
умов успішного, високопрофесійного управління. Синергетика розглядає
майбутнє як паліативний простір можливостей, а сучасне – як напружений
процес вибору.
Поширення синергетичної парадигми стало одним з потужних чинників
подолання межі між природознавством та суспільствознавством та побудови
універсальної еволюційної картини світу.
Глобалізаційний підхід передбачає посилення взаємозв’язку та
взаємозалежності різноманітних явищ і процесів у світі, що вимагає врахування
їх наслідків, та базується на поєднанні кількох принципів, дуже важливих для
сучасного суспільного розвитку, а саме:
- зростання пріоритету загальнолюдських цінностей та ідеалів у
системі орієнтирів взаємовідносин між країнами та народами (ціннісний
підхід);
- забезпечення збереження природних ресурсів, формування
суспільства стійкого розвитку, в якому оптимально з точки зору людини
поєднувалися б економічні, екологічні та соціальні чинники (екологічний
підхід);
- прагнення до мирного розв’язання будь-яких світових
(міжнаціональних, регіональних, локальних) конфліктів, обмеження поширення
ядерної та іншої зброї масового ураження (консенсусний підхід);
- інтеграція держав, їх економіки та культури, співробітництво країн
та народів (інтеграційний підхід).
Інформаційно-інноваційний підхід до управління суспільним розвитком
81
________________________________________________________________________________
виходить з реальної ситуації переходу до постіндустріального суспільства

послуг та знань, а у подальшій перспективі, по мірі зростання частки
інформаційних послуг, до його найбільш розвиненої стадії – інформаційного
суспільства. За висловом відомого американського соціолога Д.Белла, це
перетворення нової інтелектуальної технології в ключовий інструмент аналізу
та теорії прийняття рішень. У постіндустріальному суспільстві національні
інформаційні ресурси безумовно є найбільшим джерелом багатства.
Реалізація інноваційної моделі розвитку країни передбачає необхідність
зростання та підвищення ефективності регуляторної функції держави стосовно
науки, технологій та інформації. Участь держави в організації науково-
технологічної та інноваційної діяльності посилюється у міру зростання
науково-технічного потенціалу країни та підвищення його ролі й внеску у
розвиток суспільства. Серед пріоритетів більшості передових країн в тій чи
іншій формі можна зустріти і розробку нових матеріалів, і дослідження
проблем енергетики та збереження природного середовища, і розробку та
впровадження новітніх інформаційних технологій.
Корпоративний підхід є перспективним варіантом сучасної суспільної
доктрини. Він розуміється як спосіб організації суспільного життя таким
чином, що не тільки центр ініціює розвиток, а й органи місцевої влади, органи
місцевого самоврядування, громадські організації, господарські суб’єкти,
безпосередньо територіальні громади, населення активно залучаються до
суспільного життя. Такий підхід заснований на принципах спільного володіння
та розпорядження корпоративною власністю, реального місцевого
самоуправління, договірних відносин між центральною та місцевою владою,
соціального партнерства, відродження духовності та культури, делегування
центром на місця прав розпорядження ресурсами.
Соціальний підхід виходить з того, що не політика та економіка є
головною метою розвитку суспільства й умовою підтримки його рівноваги, а
постійне підвищення якості життя його членів, безперервне удосконалення
способу їх життя. Виходячи з цього, розвинені країни прийшли до побудови
соціальних держав, формування соціально-орієнтованих ринків, до соціального
партнерства. Такий шлях обрано й Україною.
Модель-підхід «нове публічне управління» – це інноваційний підхід при
проведенні адміністративних реформ у розвинених країнах Заходу з акцентом
на результат й такими ознаками, визначеними американським вченим
Д.Бостоном: наголос не на формулюванні публічної політики, а на управлінні,
управлінських навичках; перехід від контролю за ресурсами, процедурами й
правилами до кількісних індикаторів кінцевих результатів і продуктивності;
спрощення управлінського контролю у поєднанні з розвитком нових механізмів
моніторингу та підзвітності; спрощення складних бюрократичних процедур;
перевага контрактам і конкурентності в громадських послугах; копіювання
певних управлінських методів приватного сектору, зокрема підписання
короткотермінових трудових угод та угод, що залежать від результатів
82
________________________________________________________________________________
виконаної роботи, розробка стратегічних планів і прийняття комплексного

плану завдань організації, впровадження системи оплати, що залежить від
результатів роботи; розвиток управлінських інформаційних систем й більша
турбота про підтримання репутації організації; перевага матеріальних стимулів;
наголос на скороченні витрат, управлінського штату й підвищенні ефективності
роботи.
При розгляді зазначених моделей-підходів у поєднанні з системним,
ситуаційним, синергетичним та якісним підходами фактично йдеться про
інноваційну методологічну парадигму сучасного суспільного управління, яка
зосереджує суспільну діяльність на інноваційних процесах і технологіях
розвитку та відсуває на другий план історично-формаційну парадигму.
Реалізація зазначених підходів у суспільній практиці, насамперед, проявляється
в комунікативній та управлінській діяльності різностатусних та різнорівневих
суб’єктів суспільного управління, серед яких найбільш суттєву роль відіграють
суб’єкти політичного управління державою, суб’єкти публічного управління та
суб’єкти громадянського суспільства.
2.7. Парадигма досліджень публічного управління та адміністрування.
Ефективну спробу виділити предметно-орієнтовану парадигму у сфері

публічного управління та адміністрування шляхом застосування статистичного
підходу зроблено в роботі американських вчених З.Лана та К.Андерс.
Останніми були узагальнені напрями, методи та результати досліджень у сфері
публічного управління в США за певні десять років, що передували
оприлюдненню цієї роботи.
Було проаналізовано дев’ять найбільш впливових та авторитетних
наукових журналів (за рейтингом, визначеним на підставі опитів відомих
фахівців США).
На підставі такого аналізу було виділено трирівневу матрицю предметно-
орієнтованої парадигми, що відображає основні рівні досліджень у сфері
публічного управління (рис. 2.10).
Перший, найвищий рівень – це опис особливостей та властивостей
публічного управління та адміністрування, другий, середній рівень – рівень
пізнавальних підходів та третій, нижчий рівень – рівень основних областей
(об’єктів) прикладення результатів, їх концентрування.
Перший рівень передбачає припущення, визначення елементів аналізу та
основних проблем.
На другому рівні виділені найбільш поширені підходи до досліджень, а
саме – організаційний (менеджерський), політичний, правовий, етичний,
історико-пізнавальний, інтегрований.
Третій рівень містить основні області зосередження дослідницьких
зусиль, а саме: організаційний менеджмент, управління людськими ресурсами,
політичні й правові інститути та процеси, фінанси й бюджет, адміністративну
83
________________________________________________________________________________
теорія, розробку стратегії та аналізу, соціально-економічні питання,

удосконалення методів, технології використання та менеджмент.
Цікавими для формування комплексних і професійних програм є
результати, отримані З.Лан та К.Андерс при аналізі досліджень у сфері
публічного управління США, щодо:
 інтенсивності спрямування досліджень на розробку теорій (32,5%),
практичних проблем (49,4%) та інформаційного забезпечення (18,1%);
 інтенсивності досліджень управлінських проблем - загальних (39,7%)
та за гілками влади (39,2%), зокрема, виконавчої (35,5%), законодавчої (2,8%)
та судової (0,9%);
 інтенсивності досліджень за основними областями прикладення
результатів, а саме: організаційних проблем (30,9%), розвитку та управління
людськими ресурсами (16,0%), політичних та правових інституцій і проблем
(11,4%), фінансів та бюджету (10,2%), адміністративної теорії (8,8%), розробки
стратегії та аналізу (7,4%), соціально-економічних питань (4,2%),
удосконалення методів (3,7%);
 співвідношення використання якісних (58,6%), кількісних (40,8%) та
інших (0,6%) методів;
84
Рівень 1. Опис особливостей та
Передбачення, елементи аналізу, проблеми властивостей публічного
у публічному управлінні управління
Рівень 2. Пізнавальний підхід
Організацій Політичний Правови Історични Етичний Комплексни Інші

ний й й й
Правові інститути
Розробка стратегії
Фінанси та
Адміністративна
Зв’язки пізнавальних підходів та областей прикладення результатів (кожний з кожним)
Удосконалення
бюджет
Організаційні
та проблеми
інститути та
Управління
людськими
Соціально-
економічні
ресурсами
Політичні
проблеми
проблеми
проблеми
використання та
та аналіз
методів
теорія
менеджмент
Технології
Рівень 3. Області прикладення результатів, їх концентрування у публічному управлінні
Рис. 2.10. Матриця предметно-орієнтованої парадигми досліджень у сфері публічного управління США.
Особливсті публічного управління : Навчальний посібник
_____________________________________________________________________________
 співвідношення використання пізнавальних підходів, зокрема

організаційного (52%), політичного (17,6%), правового (6%), історичного
(4,2%), етичного (1,6%), комплексного (15,5), інших (3,1%).
Таке дослідження підказує достатньо ефективний підхід до формування
функціональних і спеціальних частин професійних програм, а саме: шляхом
визначення складу навчальних модулів та їх змісту, виходячи з сучасної
парадигми публічного управління та інтенсивності використання певних понять
у відповідності до її основних рівнів, підрівнів, підходів, областей концентрації
та поширених питань досліджень. При цьому слід враховувати, що розроблення
її предмета є суттєвою проблемою становлення нової галузі науки.
Цей складний процес має певні особливості для науки публічного
управління, орієнтованої на вивчення переважно системних об'єктів
різноманітних сфер суспільної діяльності та відповідних комплексних проблем,
актуалізованих як соціальне замовлення. Уявляється, що, на відміну від
традиційних дисциплін, для науки публічного управління формування
предмету має базуватися передусім на систематизації проблематики,
обумовленої практикою публічного управління.
Принциповим для такої систематизації є застосування не стільки
аспектного (дисциплінарного) підходу, скільки міждисциплінарного,
методологічна база якого ґрунтується на принципі системності, що передбачає
як структурування, ранжирування проблем, так і визначення якісних
взаємозв'язків між ними.
Наступним етапом розроблення предмета є наукова формалізація
отриманого системно упорядкованого емпірично-проблемного поля. Під такого
роду формалізацією слід розуміти формування відповідної системи наукових
проблем, які, за визначенням американського вченого К.Поппера, складають
дослідницьку програму наукового напряму.
Навколо цього ядра нарощується методологічна оболонка, інструментарні
засоби, відбувається становлення дослідницької традиції, що в цілому дає
підстави виокремити теоретико-методологічну парадигму наукового
Напряму публічного управління та адміністрування, яка, безумовно, становить
інтерес для науковців й може бути покладена в основу навчальних програм їх
підготовки.
1. Дайте визначення поняття «закономірність».

2. Наведіть приклади закономірностей, притаманних публічному
управлінню, та охарактеризуйте їх.
3. В чому проявляється закономірність ефективності управлінських рішень
та дій?
4. Охарактеризуйте стабілізаційні чинники взаємозв’язку рівнів суспільного
80
_____________________________________________________________________________
5. В чому сутність принципу "бритва Оккама"?

6. Чи існують загальноприйняті підходи та правила стосовно систематизації
принципів публічного управління?
7. Назвіть та охарактеризуйте найбільш відомі загально-управлінські прин-
ципи.
8. Назвіть та охарактеризуйте найбільш відомі універсальні принципи
9. Назвіть та охарактеризуйте принципи цілепокладання.
10. Назвіть та охарактеризуйте сучасні принципи управлінської діяльності.
11. Назвіть та охарактеризуйте основні принципи публічного управління.
12. Назвіть та охарактеризуйте структурні принципи публічного управління.
13. Поясніть сутність чинників вибору, наведіть їх приклади.
14. Охарактеризуйте моделі циклу та процесу управління.
15. Поясніть схему методологічного супроводу циклу процесу управління в
соціальній системі.
16. Розкрийте сутність поняття «самоорганізаційна спроможність розвитку».
Що дає введення цього поняття управлінцю: практику і досліднику?
17. Поясніть схему розробки концепцій за принципом досягнення
самоорганізаційної спроможності розвитку.
18. Назвіть та охарактеризуйте відомі Вам поширені підходи сучасної
публічно-управлінської діяльності, які складають основу управлінського
мислення.
19. Стисло охарактеризуйте актуальні проблеми світового розвитку.
20. Стисло охарактеризуйте новітні моделі-підходи сучасного управління
суспільним розвитком.
21. Розкрийте сутність американської парадигми досліджень публічного
Список використаних джерел до розділу 2.
1. Бакуменко В. Д. Методологічний підхід до аналізу процесів

самоорганізації в соціальних системах / В. Д. Бакуменко, О. В. Червякова //
Науковий вісник АМУ. Серія: Управління. – К.: ВПЦ АМУ, 2012.- вип. 3 (21).
2. Бакуменко В. Д. Прийняття рішень в публічному управлінні : Навчальний
посібник [у 2 ч.] / В. Д. Бакуменко // Ч. 1. Теоретико-методологічні засади. -
К. : ВПЦ АМУ, 2010. – С. 71-73.
3. Бакуменко В. Д. Прийняття рішень в публічному управлінні : Навчальний
посібник [у 2 ч.] / В. Д. Бакуменко // Ч. 2. Науково-прикладні аспекти. - К. :
ВПЦ АМУ, 2010. – С. 71-73.
4. Бакуменко В.Д. Визначення базових чинників для дослідження процесів
самоорганізації в соціальних системах / В. Д. Бакуменко, О. В. Червякова, С. В.
Штурхецький // Завдання публічного, регіонального та муніципального
управління в контексті нових реалій національного розвитку: Матеріали
81
_____________________________________________________________________________
міжнародної науково-практичної конференції (06.04.2012) / За заг. ред.

В.К.Присяжнюка, В.Д.Бакуменка, Т.В.Іванової. Т.В.Іванової. – К.: ВПЦ
Академії муніципального управління, у 2-х частинах, Ч.2, 2012..
5. Енциклопедичний словник з публічного управління / уклад. : Ю. П.
Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін. ; за ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П.
Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010. – 820 с.
6. Мескон М. Х. Основы менеджмента / М. Х. Мескон, М. Альберт, Ф.
Хедоури // Пер. с англ. - М.: Дело ЛТД, 1994. - 702 с.
7. Шевченко В. Н. Философские предпосылки комплексного анализа
научно-технической революции / В. Н. Шевченко // НТР. Общетеоретические
проблемы. - М.: Наука, 1976. - С.117-123.
8. Lan Z., Anders K.. A Paradigmatic View of contemporary Public
Administration Reserch: An Empirical Test // Administration & society. - 2000. -
May. - Vol. 32. - № 2. - Р. 138 - 165.
82
_____________________________________________________________________________
РОЗДІЛ 3.
ФУНКЦІОНАЛЬНО-ТЕХНОЛОГІЧНІ ОСОБЛИВОСТІ
ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ
3.1. Функції держави та публічного управління.
Як зазначав відомий український вчений В.Авер’янов, удосконалення

глибинної підсистеми публічно-управлінських відносин здійснюється через
побудову та оновлення іншої підсистеми - функціональних відносин, які
безпосередньо взаємодіють з публічним управлінням. При цьому необхідно
виходити з взаємообумовленості цілей і функцій публічного управління.
За визначенням українського вченого О.Оболенського, цілі системи
трансформуються в певну сукупність функцій з їх реалізації. Якщо перші
відповідають на запитання "Що робити?", то другі - на запитання "Як робити?".
Таким чином, питання визначення основних функцій держави безпосередньо
пов’язане з визначенням її основних цілей.
Серед останніх є такі, що необхідні для будь-якої держави на всіх етапах
її існування, а тому фактично постійні функції, а також такі, що визначаються
об’єктивними обставинами в окремих країнах (традиціями, наявністю багатьох
національностей, релігій, віддалених або особливих територій тощо), і які ми
надалі назвемо специфічними. Як правило, саме наявність останніх призводить
до різних наборів функцій у різних держав.
Серед функцій держави прийнято виділяти основні та забезпечуючі.
Основні функції, в свою чергу, можна поділити на внутрішні і зовнішні, а
також класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як політичні,
економічні, соціальні та гуманітарні.
На рис. 3.1 наведена структура основних функцій держави, характерна
для України. Реалізація цих функцій забезпечує досягнення поставлених цілей
розвитку держави, причому кожна з функцій являє собою певний напрям або
вид суспільної діяльності, який, як правило, характеризується своєю
методологією і технологіями, і не є похідним від інших напрямів або видів
діяльності. Власне, останнє і становить принцип виділення основних функцій.
Можливий різний рівень узагальнення або конкретизації функцій
держави залежно від суб’єктивного чиннику, що призводить, як правило, до
різних відображень структурної схеми основних функцій держави. До того ж,
функції влади змінюються за змістом і складом залежно від історичної стадії
суспільства, динаміки суспільних потреб та інтересів, політико-ідеологічної
орієнтації суб’єктів влади.
Кожний вид суспільної діяльності супроводжується управлінням. Більш
за те, останнє є невід’ємною складовою кожного виду діяльності і водночас
особливим видом діяльності з певним набором функцій. Загальні управлінські
функції (планування, організація, мотивація, контроль, комунікація та
83
ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВИ
Внутрішні Зовнішні
Політичні Економічні Соціальні Гуманітарні Політичні

Охорона Управління Забезпечення Економічні
і захист публічним Розвиток Розвиток
стабільності та системи
публічно- сектором культури
створення умов охорони
конституційно економіки розвитку економіки Розвиток
го ладу здоров’я
Розвиток зовнішньо-
Формування Соціальний освіти економічних
Забезпечення зв’язків
Забезпечення і виконання захист та
екологічної
правопорядку публічного регулювання безпеки та Розвиток
бюджету трудових охорони молодіжної
відносин довкілля
Захист політики,
Забезпечення
територіальної Здійснення туризму,
раціонального Розвиток
цілісності і публічної Розвиток фізкультури
природокористув зовнішньо-
недоторканост кадрової науково- і спорту
ання політичних
і кордонів політики технологічної зв’язків
Здійснення політики
Забезпечення Здійснення структурної
Здійснення
обороноздатно інформаційної та промислової аграрної
сті політики політики політики
Рис. 3.1. Структура основних функцій держави.

_____________________________________________________________________________
прийняття рішень), тобто функції менеджменту, притаманні управлінню всіма

видами суспільної діяльності. Вони безпосередньо випливають із
суб’єктоб’єктного відображення процесів публічного управління.
Здійснення основних та управлінських функцій завжди потребує певних
механізмів забезпечення їх реалізації. Основними складовими таких механізмів
є забезпечуючі функції, а саме забезпечення ресурсами (фінансовими, кад-
ровими, матеріально-технічними, інформаційними), правове забезпечення
(нормативно-правове регулювання), організаційне забезпечення
(адміністративна організаційно-координаційна діяльність) та наукове забез-
печення (ідеї, теорії, концепції, обгрунтування).
Забезпечуючі функції відрізняються від інших видів функцій (основних
та управлінських) тим, що вони (організовані в певні структури) можуть
одночасно забезпечувати реалізацію кількох основних та управлінських
функцій. Для таких функцій на рівні держав та організацій застосовується, так
зване, функціональне управління із створенням відповідних органів або
структур. Наприклад, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів
України, Міністерство юстиції України, Публічне казначейство України тощо.
Перетворення призначень держави в дії здійснюється шляхом створення
певних органів влади для реалізації виділених функцій держави та надання їм
відповідних повноважень. Влада реалізується через організацію, яка стає її
матеріальною силою. Проблема становлення публічних структур є достатньо
складною. Вона, часто, набуває характеру адміністративної реформи, метою
якої є подолання кризи влади та відновлення довіри населення до неї.
В управлінні широко використовуються принципи формування
раціональної структури організації. Виходячи з цього, необхідно сформулювати
основні цілі держави, побудувати дерево її цілей, виділити важливі та вагомі
функції, які необхідні для досягнення основних цілей держави, та сформувати
для їх реалізації певні органи публічної влади. Визначення спектру цілей
публічного управління, набору основних функцій, виділення з них окремих
підфункцій - все це чинники впливу на вибір структури органів публічної вла-
ди.
Структура і функції публічного управління складають дві взаємопов’язані
та взаємообумовлені сторони системи публічного управління, що виступають,
відповідно, як форма та зміст. При зміні стратегії це має позначитися на змінах
в організаційній структурі органів публічної влади. Такі зміни відбуваються
відповідно до принципу самоорганізації соціальних систем за рахунок власних
рушійних сил і ставлять за мету досягнення стану рівноваги та ефективного
функціонування публічного управління.
Наприклад, в 2010 році в межах проведення адміністративної реформи
здійснено реорганізацію структури центральних органів виконавчої влади,
зокрема, указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних
органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 року № 1085/2010. Цей етап
адміністративної реформи характеризується оптимізацією системи центральних
_____________________________________________________________________________
органів виконавчої влади, зокрема, введенням шести типів центральних органів

виконавчої влади: міністерство, служба, інспекція, агентство, незалежні
регулятори і органи зі спеціальним статусом. Фактично даним указом створена
нова структура центральних органів виконавчої влади та визначена схема
взаємодії між цими органами.
Після формування структури центральних органів виконавчої влади
здійснюється визначення повноважень, чисельності штату і концепцій
діяльності кожного з таких органів та їх закріплення у відповідних положеннях
про ці органи. Важливою обставиною, яка, з одного боку, забезпечує
уніфікацію публічних структур, а, з другого боку, дозволяє узагальнювати їх
при проведенні досліджень (розглядати типові моделі органів публічної влади),
є можливість виділення в них типових функцій і завдань.
Щоб надати певної реальності вищенаведеним міркуванням, тобто
наблизитися до дійсності та уявити масштабність публічної діяльності, можна
звернутися до певного її напряму, наприклад, економічного, та ознайомитися з
більш детальною структурою функцій та інструментів публічного регулювання
економіки в ринкових умовах. Найбільш характерні функції публічного
регулювання економіки на етапі, що характеризується змішаною формою
економіки і спостерігається в Україні, наведені на рис.3.2.
В умовах ринкової економіки зберігається необхідність публічного
регулювання, але в порівнянні з адміністративно-командною економікою мета і
функції його змінюються.
Оскільки основними цілями економічної політики в умовах соціально
орієнтованої ринкової економіки є стабільність рівня цін, високий ступінь
зайнятості та зовнішньоекономічна рівновага при постійному економічному
зростанні, то головною підставою для публічного втручання в економіку є
ситуація, коли не спрацьовує ринковий механізм або проявляються його суттєві
недоліки, що перешкоджає досягненню вищезазначених цілей. Найбільш харак-
терними проявами такої ситуації є економічна криза та великий рівень
безробіття. Необхідність публічного втручання також виникає при необхідності
досягнення певних результатів діяльності згідно з цілями, що визначені
суспільством (наприклад, національна безпека, екологічний добробут тощо). Ці
цілі можуть охоплювати окремі проблеми або торкатися певних галузей
економіки. Регулювання економічних процесів може здійснюватися вста-
новленням загальних меж господарювання, а також, за допомогою різних
інструментів (прямих чи непрямих).
Інструментарій макроекономічного реформування досить широкий і
неоднозначний. Залежно від конкретної економічної ситуації потрібен певний
механізм впливу і відповідний набір інструментів. Найбільш відомими
інструментами впливу на економічні процеси є фінансові, інформаційні та
адміністративні. Останні при сталій ринковій економіці їх слід використовувати
у виняткових випадках, бо вони не відповідають ринковому середовищу.
________________________________________________________________________
ПУБЛІЧНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ

Підтримка Забезпечення Забезпечення Економічний Реформування
економічної соціального захисту суспільними благами моніторинг і розвиток економіки
стабільності
Збалансування Пенсійне та медичне Розвиток Забезпечення Забезпечення умов
платіжного страхування інфраструктури функціонування переходу до ринку:
балансу: бюджетна системи збирання створення ринкових
і податкова Допомога з Підтримка та обробки інститутів;
політика безробіття та при освіти і науки економічної антимонопольна
неповній зайнятості інформації політика; підтримка
Стабілізація рівня Підтримка
цін: фінансово- Підтримка охорони підприємництва;
Управління
грошова політика; непрацездатних та здоров’я сприяння
публічним
контроль за малозабезпечених конкуренції
Підтримка сектором
ціноутворенням
Охорона навколишнього культури та економіки
Структурна і промислова політика:
середовища спорту підтримка товаровиробничої сфери;
Забезпечення якості
Забезпечення зайнятості формування і підтримка пріоритетних
товарів і послуг
населення: підвищення галузей і напрямів розвитку; забезпечення
кваліфікації кадрів; Формування вирішення продовольчої проблеми, енерго-
забезпечення і реалізація і ресурсозбереження; здійснення науково-
Здійснення конкурентоспроможності публічних технологічної, інвестиційної та експортно-
публічного виробників програм імпортної політики
контролю
Рис.3.2. Функції публічного регулювання економіки в умовах становлення ринкових відносин.
Фінансові інструменти є найбільш поширеними засобами здійснення
економічної політики, оскільки сумісні з ринковою економікою. Фінансова
допомога (субсидії, пільгове оподаткування в різних формах) складає
основу політики стимулювання, за допомогою якої здійснюється непрямий
регулюючий вплив на прийняття рішень суб’єктами господарювання. До
фінансових інструментів стимулювання також відносяться публічні
інвестиції в інфраструктуру. В екстремальних випадках витрати на
інфраструктуру безпосередньо впливають на економічні рішення,
внаслідок чого можуть приймати характер заходів примушення.
Інформаційні заходи є найменш інтенсивними за ступенем втручан-
ня в економіку. В окремих випадках, що потребують поширення суспільної
думки через засоби масової інформації, вони набувають особливого
значення.
Макроекономічна політика та застосування її інструментів для зміни
ситуації з погляду досягнення певних економічних цілей здебільшого
здійснюється у формі публічно-управлінських рішень. Прийняття таких рі-
шень ускладнюється факторів низкою чинників, серед основних з яких
такі: вплив на економічну ситуацію численних носіїв економічної політики
та неузгодженість їх дій; відсутність достовірної інформації про ситуацію
та, внаслідок цього, відсутність гарантії впливу заходів, що проектуються,
на економічну ситуацію; обмеження свободи дій при проведенні
соціально-економічної політики; прийняття через невпевненість у
віддалених наслідках конкретних публічно-управлінських рішень, які
орієнтовані тільки на певні суспільні групи.
Ці та деякі інші чинники спричиняють некоординоване застосування
інструментів економічного впливу в різних сферах соціально-економічної
політики. Взагалі, непомірковане й надмірне публічне регулювання може
призвести до негативних наслідків.
Як правило, зростання частки публічних витрат у валовому
національному продукті супроводжується нагромадженням законів та
інших нормативних актів, а також структур і механізмів, які обмежують
свободу прийняття рішень суб’єктами підприємництва. Тобто стає
можливою ситуація гальмування участі населення в реалізації економічної
політики держави. Там, де публічне втручання спроможне привести до
негативних результатів, наприклад, принести збиток, воно має бути обме-
женим.
Соціальна ринкова економіка покликана привести у відповідність
соціальні побажання з економічними можливостями. Першочергову роль у
цьому відіграє підвищення економічної ефективності держави.
3.2. Контроль в публічному управлінні та адмініструванні.
88
За словами відомого французького вченого Б. Гурне, без контролю
не може бути ефективного управління. Контроль завжди слід розглядати
як обов’язкову функцію публічного управління, елемент зворотного
зв’язку, що дозволяє своєчасно відреагувати на будь-які відхилення від
запланованого шляху досягнення поставлених цілей розвитку держави, її
регіонів та окремих територій, основних напрямів і видів її діяльності.
За визначенням відомого американського вченого М. Мескона,
контроль – це процес забезпечення досягнення організацією своїх цілей.
Цілі, плани та структура будь-якої організації, зокрема й держави, її
органів управління, безпосередньо пов’язані з її місією та визначають
напрями діяльності. Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко
скоординованим з плануванням.
Таким чином, контроль, що спрямований на досягнення цілей
організації, дотримання її планів, має бути одним з основних елементів
сутності самої організації.
Класичний процес контролю складається з встановлення стандартів
(цілей, що піддаються вимірюванню), оцінювання фактично досягнутих
результатів та, у разі їх суттєвого відхилення від встановлених стандартів,
проведення коригування цілей та планів щодо їх досягнення. Схема
класичного процесу контролю наведена на рис.3.3.
Оцінка Порівняння
Бажане Фактичне фактичног фактичного
виконання виконання о виконання із
(стандарт) виконання стандартними
показниками
Коригуван Програма Аналіз Розпізнавання

ня коригувальних причин відхилень
дій відхилень
Рис.3.3. Класичний процес контролю.
Існують різні види контролю. Серед основних видів контролю можна

виділити попередній (превентивний), проміжний (поточний) та заключний.
За процедурою здійснення всі ці види контролю схожі, оскільки
спрямовані на сприяння якомога ближчого досягнення встановлених цілей
організації. Різняться вони за часом здійснення.
Попередній контроль застосовують перед реалізацією
управлінського рішення, тобто до здійснення управлінського впливу. Він,
89
як правило, є дуже важливим, оскільки дозволяє попередити реалізацію
неефективного управлінського впливу. В той же час, відомими недоліками
такого контролю є уповільнення управлінських процедур та, фактично,
колективний поділ відповідальності між ініціаторами даного
управлінського впливу та суб’єктами попереднього контролю.
Поточний контроль проводиться під час безпосереднього здійснення
управлінських завдань з метою своєчасного попередження відхилення від
планів досягнення певних цілей. Сутність поточного контролю, в першу
чергу, в систематичній перевірці стану виконання завдань, обговоренні
проблем, що виникають, попередженні можливих ускладнень, зокрема з
ресурсним забезпеченням, ініціації пропозицій з удосконалення роботи.
Заключний контроль має характер узагальнюючого, підсумкового.
Американський вчений У. Ньюмен звернув увагу на два суттєві аспекти
заключного контролю. По-перше, такий контроль надає дуже важливу
інформацію, якщо передбачається вирішення аналогічних проблем у
майбутньому. По-друге, він необхідний з точки зору мотивації учасників
процесу, що контролюється. З одного боку, такий контроль не гальмує
процес управління відволіканням на процедури поточного контролю та
ініціативу суб’єктів контролю, в той же час він фактично вже фіксує
кінцевий результат управління, коли час, відведений на досягнення цілей,
вичерпано. Якщо цей результат не задовольняє поставленим цілям, маємо
ситуацію незадовільного управління. Тоді необхідно здійснити
коригування або цілей на майбутнє (ситуація зміни цілей розвитку), або
шляхів (ситуація зміни технологій та методів управління) і термінів їх
досягнення (ситуація уповільнення управління, а відповідно й процесів
розвитку). Саме тому управлінська практика доводить недостатність
здійснення тільки заключного контролю. Необхідним є здійснення також
попереднього та поточного видів контролю.
Взагалі види контролю можна класифікувати за багатьма ознаками.
Залежно від того, контролюються головні функції чи допоміжні, ми
говоримо про контроль адміністративний або технічний. В іншому аспекті
контроль застосовують або до певного аспекту функціонування організації
(юридичний, фінансовий, матеріальний, виконання доручень органів
публічного управління, діловодства), або до всього управління нею
(контроль системи управління).
Для оцінювання результатів контролю існує безліч засобів та методів
вимірювання. Для сфери публічного управління характерні нормативно-
правові та організаційно-розпорядчі документи, наради, протоколи,
доповіді, інформаційно-аналітичні, пояснювальні та службові записки,
договори, угоди, регламенти, інструкції, акти прийому-передачі, плани,
графіки, звіти тощо.
Наукою управління накопичено великий досвід з теорії та практики
здійснення контролю діяльності організацій. Відповідні положення та
висновки наведені у роботах багатьох зарубіжних та українських вчених,
зокрема, Г.Атаманчука, О’Доннела, Б.Гурне, Г.Кунца, М.Мескона,
90
М.Морисея, Г.Райта, О.Андрійко, С.Рябова, Н.Нижник, О.Машкова,
О.Полінця, В.Шаповала та ін.
На рис.3.4. наведено низку принципів соціального управління, що
безпосередньо стосуються функції контролю у сфері публічного
Принципи, що стосуються функції контролю
Публічності управління
Орієнтації контролю на майбутнє
Ефективності
Наявності нормативів
Комплексності
Системності
Об'єктивності
Компетентності
Дієвості
Гласності
Паралельних повноважень
Зворотного зв’язку
Рис.3.4. Принципи контролю у публічному управлінні та

Принцип публічності управління передбачає:

- доступність публічного управління та адміністрування для
громадян, зокрема, через їх участь у виборі до складу владних структур;
- відкритість функціонування органів публічної влади та
місцевого самоврядування;
- громадський контроль через засоби масової інформації та в
інших формах за управлінськими процесами;
- судовий контроль при здійсненні управлінських процесів за
дотриманням конституційних і законодавчих норм.
Принцип випереджуючого стану управління знаходить своє
91
відображення при реалізації функції контролю у вигляді принципу
орієнтації контролю на майбутнє. Останній виходить з того, що, чим
більше система контролю використовує інформацію, орієнтовану на
майбутнє, а не на простий зворотний зв’язок, тим більше її можливість
попередити відхилення від запланованих цілей. Цей принцип спрямований
на гарантування досягнення цілей управління шляхом своєчасного
коригування планів.
За принципом ефективності контролю він має здійснюватися у
необхідному обсязі за умови мінімальних витрат. Контроль є допоміжним
засобом для забезпечення максимально повного досягнення визначених
цілей й не повинен при цьому перетворюватися на основний засіб.
По-перше, контроль потребує значних витрат ресурсів, по-друге, надмірне
приділення уваги контролю настільки ж погане, як і нехтування ним.
Останнє може привести до пригнічення волі виконавців та обмеження їх
ініціативи, що потім вже нічим не може бути виправдане та
скомпенсоване.
За відсутності нормативів на параметри діяльності неможливо
оцінити досягнення її цілей. Тому обов’язковою умовою ефективного
контролю є наявність об’єктивних, чітких та зручних для використання
нормативів, за іншою термінологією стандартів. Це положення відповідає
принципу наявності нормативів. Причому, встановлення стандартів є
точним визначенням цілей, що мають бути досягненні у визначений
термін, й яке засновується на планах організації.
Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим з
плануванням. Одним з найбільш відомих методів управління, покликаних
тісно скоординувати планування та контроль, є метод управління по цілях
(management by objectives - МВО). Він складається з чотирьох
взаємопов’язаних етапів:
- розроблення чітких формулювань цілей;
- формування реалістичних планів їх досягнення;
- систематичного відстеження та оцінювання результатів
управління;
- прийняття корегуючих заходів для досягнення запланованих
результатів (стандартів).
Незважаючи на простоту та ясність, реалізація методу управління по
цілях в соціальних системах стикається з великими труднощами.
Американський вчений Е. Райт вказує на деякі з найбільш суттєвих причин
цього, а саме:
- незацікавленість і відсутність підтримки з боку вищого
керівництва;
- протидія підлеглих посиленню контролю над ними;
- труднощі у постановці чітких, конкретних цілей, а відповідно й
вимог. Для публічного управління та адміністрування взагалі характерні
погано структуровані та неструктуровані проблеми, що, часто, не
піддаються кількісному оцінюванню;
92
- опір керівників ускладненню їх праці внаслідок необхідності
постійного визначення пріоритетів, роботи в умовах обмеженого часу та
його ефективного використання тощо;
- відсутність відповідної кваліфікації у керівників щодо
визначення цілей, планування, організації, передачі досвіду підлеглим,
вміння працювати з інформацією;
- слабка інтеграція з іншими функціями, зокрема, з
прогнозуванням, складанням бюджетів тощо;
- відсутність належної індивідуальної мотивації в умовах
підвищення інтенсивності праці;
- збільшення потоків та обсягів документообігу.
Вплив цих причин на відношення до контролю, насамперед, у сфері
публічного управління та адміністрування, можна подолати тільки
дотримуючись наступних принципів:
- комплексності, що передбачає охоплення контролем всіх
різновидів та напрямів публічної діяльності;
- дієвості, що потребує обов’язкової, своєчасної та адекватної
реакції на відхилення від запланованих цілей та виявлені порушення;
- системності, що проявляється у періодичному проведенні
контролю згідно з визначеними термінами;
- компетентності, що вимагає проведення контролю
кваліфікованими фахівцями;
- об’єктивності, що пов’язана з правдивим висвітленням
дійсного стану справ;
- гласності, що передбачає ознайомлення з результатами
контролю всіх компетентних організацій та осіб, громадськості.
Сутність принципу паралельних повноважень, який застосовується
на верхніх ешелонах публічної влади більшості країн світу, у встановлені
системи контролю для врівноваження влади та попередження грубих
помилок і промахів в її діяльності. Зокрема, цей принцип застосовується у
взаємодії всіх гілок влади, вищих, центральних та місцевих органів
Наприклад, й Верховна Рада України, й Президент України мають
схвалити Закони України, щоб вони набули офіційного статусу. Таким
чином, можна говорити про паралельні повноваження Президента України
щодо прийняття законів, але, в той же час, вони обмежені, оскільки його
вето може бути відхилено Верховною Радою України.
Наведені вище положення і принципи знайшли своє відображення в
сучасних стандартах системи контролю, які широко використовуються у
сфері публічного управління багатьох країн світу.
Відповідно до принципу зворотного зв’язку, за допомогою функції
контролю шляхом аналізу ситуації до й після здійснення запланованих дій
можна скорегувати останні з метою досягнення визначених цілей.
Зворотний зв’язок необхідний для запобігання або корегування, якщо
неможливо це попередити, розбіжностей між метою й отриманими
93
результатами.
Зворотні зв’язки передбачають повний або вибірковий контроль,
аналіз та оцінку діяльності як об’єкта, так і суб’єкта управління.
Відповідно виділяють два типи зворотних зв'язків у системах публічного
управління: об’єктні та суб’єктні.
Якщо об'єктні зворотні зв'язки дають змогу відслідковувати реакцію
об’єкта управління на впливи суб’єкта управління (функціональний аудит),
то суб'єктні - оцінювати ефективність власної організації та діяльності
суб'єкта управління (адміністративний аудит).
Суб’єктні зворотні зв’язки дозволяють здійснювати так званий
внутрішній контроль, який не виходить за межі самої адміністративної
системи. Він являє собою один з аспектів здійснення керівництва та
забезпечується спеціалізованими підрозділами та службовцями.
В соціальних системах принцип зворотного зв’язку ще можна
сформулювати як принцип контролю. Саме на цій підставі українські вчені
А.Кредісов, Е.Панченко та В.Кредісов розглядають контроль, як зворотний
зв’язок системи.
Однією з основних форм реалізації принципу контролю є
узгодження та затвердження рішень. Іншою його модифікацією є принцип
контролю за критичними точками, тобто за фактами, що є критичними для
оцінки ступеня виконання планів.
Необхідно пам’ятати, що контроль взагалі виправданий лише тоді,
коли відхилення від планів піддаються корегуванню. Щоб забезпечити
виконання цієї умови, під час планування з використанням відомих
принципів діагностики доцільно визначитися з так званими точками
контролю. В якості останніх доцільно обрати певні терміни й параметри
тих суспільних об’єктів, дій, явищ, що найбільш переконливо свідчать про
очікувані зрушення у процесах публічного розвитку, та постійно або
періодично відслідковувати їх.
Організований належним чином моніторинг суспільних процесів має
вирішувати проблему забезпечення контролю необхідною та достатньою
інформацією. Ефективність контролю завжди пов’язана з якістю та
повнотою його інформаційно-аналітичного забезпечення.
За аналогією з кібернетичними системами, порушення зворотних
зв’язків може призвести до порушення процесів самоорганізації, і,
відповідно, до відхилення від прогнозованого розвитку організацій. Саме
тому, в останні роки як за кордоном, так і в Україні, широко
використовуються різноманітні системи моніторингів з різних проблем
суспільного розвитку, наприклад, відстеження та оцінювання політичної,
соціально-економічної, екологічної ситуації.
Власне моніторинг дозволяє забезпечити тільки одну із основних
стадій контролю, оскільки він надає можливість своєчасно відстежити
факти відхилення від означеного шляху досягнення цілей. Наступною
стадією контролю є порівняння отриманих результатів та визначення
ступеню їх відхилення від намічених (запланованих). В залежності від
94
такого відхилення, як правило, приймається рішення щодо корегування
або поставлених цілей, або шляхів та дій з їх досягнення.
Серед актуальних завдань підвищення ефективності контролю у
сфері публічного управління та адміністрування, як це витікає власне з
моделі цієї функції, є удосконалення технологій зворотного зв’язку
відповідних процесів, а саме: встановлення стандартів; здійснення
моніторингу; оцінювання результатів; корегування управління - цілей,
вибору напрямів та планів дій, визначення технологій та методології, зміни
відносин відповідальності.
Оскільки положення законодавства регулюють процеси
використання та контролю публічних коштів, виконання публічних
програм, то існує й необхідність у стандартах, які регулюють та
забезпечують виконання цих положень.
Одним з найбільш відомих світових стандартів системи контролю є
Директива стандартів внутрішнього контролю, розроблена Міжнародною
організацією вищих аудиторських установ (МОВАУ) і видана у червні
1992 р.
Цим документом запропонована типова модель контролю, яка
зокрема, придатна забезпечувати ефективне управління в організаціях
публічного управління. Стандарти, принципи та методи, що містяться в
Директиві МОВАУ, поділяються багатьма країнами світу.
В той же час існує розуміння, що запропонована модель контролю
менеджменту не може розглядатися як єдина можлива. Фактично, кожна
країна будує свою модель контролю, засновуючись на стандартах і
виходячи з національних особливостей.
Необхідно враховувати, що у Директиві МОВАУ термін "внутрішній
контроль" ототожнюється з більш широким поняттям контролю
менеджменту, який охоплює всі плани, процедури й практичні дії,
необхідні службовцям для досягнення завдань організації.
Директива МОВАУ виходить з того, що, з одного боку, керівники
публічних організацій повинні забезпечити запровадження, нагляд та
модернізацію належної структури внутрішнього контролю для її
ефективного функціонування, а, з другого боку, має бути певна вища
аудиторська установа країни, яка також зобов'язана забезпечувати
адекватний внутрішній контроль.
Однією з основних функцій вищої аудиторської установи є
забезпечення існування задовільного внутрішнього контролю за
ключовими аспектами діяльності кожної перевіреної організації.
Аудиторська оцінка має передбачати здійснення наступних кроків:
- оцінку вірогідності невірного використання ресурсів,
невиконання завдань і неузгодженості з відповідним законодавством;
- визначення доречних типів внутрішнього контролю;
- аналіз вже відомої інформації про ефективність контролю;
- оцінку адекватності його розробки;
- перевірку ефективності контролю;
95
- звітування про результати оцінки внутрішнього контролю та
обговорення необхідних заходів для удосконалення діяльності з організації
та контролю.
Різновиди контролю прийнято розрізняти за призначенням
(адміністративний, конституційний, фінансовий, функціональний),
стадіями виконання (попередній, поточний та заключний), суб’єктами
управління (громадський та парламентський контроль, прокурорський
нагляд), а також за відношенням до об’єкта (внутрішній та зовнішній).
Більшість діючих на сьогодні систем контролю менеджменту
складаються із комбінацій наступних різновидів контролю:
- контролю до аудиту (попереднього контролю), в якому,
наприклад, здійснюється узгодження документу (акту) з усіма
зацікавленими сторонами до його прийняття;
- спільних аудиторських контролів (поточний контроль), коли,
наприклад, перевіряються фінансові витрати та своєчасність виконання
запланованих робіт;
- контролю після аудиту (заключний контроль), в якому
перевіряються та оцінюються результати та ефективність виконаних
завдань і витрат.
Система внутрішнього контролю охоплює дії керівництва,
технології, методи, процедури та інші засоби, що забезпечують досягнення
наступних основних завдань:
- сприяння організованій, економічній, продуктивній та
ефективній діяльності, а також отриманню якісних результатів відповідно
до мети діяльності організації;
- захист ресурсів від непотрібних витрат, зловживань, невірного
управління, помилок, шахрайства та інших порушень;
- дотримання законів, положень і директив керівництва;
- виявлення й збереження надійних фінансових та
адміністративних даних і неупереджене наведення цих даних у своєчасних
доповідях (довідках).
Внутрішній контроль в організаційній структурі, як правило,
поділяється на загальні категорії функціонального (діяльністного),
адміністративного (управлінського) та фінансового (бухгалтерського)
контролю. Контроль менеджменту розглядається як той, що охоплює усі ці
види контролю.
Контроль менеджменту може бути визначений як організація,
політики та процедур для забезпечення:
- досягнення накреслених результатів публічних програм;
- використання ресурсів цих програм згідно з встановленими
цілями та завданнями відповідних організацій;
- захисту програм від непотрібних витрат, шахрайства та
невірного управління;
- отримання, зберігання і надання надійної та своєчасної
інформації з метою прийняття рішень.
96
Функціональний контроль пов’язаний з основною діяльністю
організації, політикою, процедурами і методами, необхідними службовцям
для досягнення завдань організації.
Адміністративний контроль включає у себе процедури і
документацію щодо процесу прийняття рішень, яким керуються у своїй
діяльності управлінці та службовці для досягнення завдань організації.
Фінансовий контроль пов'язаний з процедурами і документацією
ведення фінансової документації.
Вищезазначеною директивою МОВАУ пропонується покласти в
основу структури внутрішнього контролю як мінімум п’ять основних та
шість детальних стандартів, що придатні для всіх публічних організацій та
забезпечують аудиторів (контролерів) критеріями перевірки такої
структури.
Серед основних стандартів визначені наступні: "обґрунтована
впевненість", "підтримуюче ставлення", "чесність та компетентність",
"завдання контролю" і "перевірочний контроль"
За стандартом "обґрунтована впевненість" структури внутрішнього
контролю мають забезпечити так звану обґрунтовану впевненість у
виконанні своїх основних завдань, тобто таку, що відповідає задовільному
рівню впевненості за наявних умов витрат, результатів і ризику. При цьому
витрати на внутрішній контроль не повинні перевищувати отримані
результати.
За стандартом "підтримуюче ставлення" керівники та службовці
мають завжди зберігати й проявляти позитивне та підтримуюче ставлення
до внутрішнього контролю. Таке ставлення формується керівництвом
вищого рівня й знаходить свій прояв в усіх аспектах його діяльності. Коли
внутрішній контроль є постійним пріоритетом керівництва, воно формує
та зміцнює позитивне та підтримуюче ставлення. Застосуванню цього
стандарту, як правило, сприяє його підтримка керівниками вищих і
центральних органів публічного управління, представників парламенту.
За стандартом "чесність та компетентність" керівники та службовці
повинні мати особисту та професійну чесність і підтримувати рівень
компетентності, що дозволяє їм усвідомлювати важливість розробки,
запровадження та збереження належного внутрішнього контролю,
забезпечення виконання його основних завдань. Коли керівники та
службовці беруть на себе відповідальність за здійснення контролю, то
роблять вагомий внесок у збільшення ефективності його здійснення.
За стандартом "завдання контролю" повинні бути визначені або
розроблені специфічні завдання контролю для діяльності кожного
міністерства, департаменту, установи, для кожної сфери діяльності
організації. Такі завдання мають бути відповідними, всебічними,
обґрунтованими та включеними до загальних завдань організації.
За стандартом "перевірочний контроль" керівники повинні постійно
перевіряти свої дії та швидко реагувати на всі прояви невірних,
неекономічних, непродуктивних та неефективних дій. Перевірка діяльності
97
повинна надавати впевненість у виконанні завдань організації, дотриманні
висновків і рекомендацій внутрішніх та зовнішніх аудиторів, їх реалізації
шляхом проведення відповідних заходів.
Серед детальних стандартів, що є механізмами або методами для
досягнення завдань контролю, встановлені такі:
- структура внутрішнього контролю, усі операції та значні
заходи мають бути чітко документовані, а документація має бути доступна
для перевірки (стандарт "документація"). Організація повинна мати
письмовий доказ функціонування структури контролю, включаючи її
завдання, методи та всі аспекти, пов'язані з операціями та значними
заходами;
- операції та значні заходи мають бути швидко зафіксовані та
належним чином класифіковані (стандарт "швидка та належна фіксація
операцій і заходів"). Це необхідно для забезпечення керівництва надійною
інформацією, на основі якої готуються доповіді, календарні плани й
фінансові звіти, а також сприяння діяльності організації і процесу
прийняття в ній рішень;
- операції та значні заходи мають дозволятися й виконуватися
лише особами, які діють у межах своїх повноважень (стандарт "дозвіл та
виконання операцій і заходів"). Дозвіл є основним засобом забезпечення
проведення лише обґрунтованих, запланованих керівництвом операцій і
заходів. Узгодженість з умовами дозволу означає, що службовці
виконують доручені їм обов'язки згідно з директивами та у межах,
встановлених керівництвом або законодавством;
- ключові обов'язки й повноваження дозволу, обробки, фіксації
та перегляду операцій та заходів мають бути розподілені між
співробітниками (стандарт "розподіл обов'язків"). Це необхідно для
забезпечення збалансованого та ефективного контролю.
- необхідно запровадити компетентний нагляд для забезпечення
досягнення завдань внутрішнього контролю (стандарт "нагляд"). Він
передбачає: нагляд за виконанням затверджених процедур і вимог;
виявлення та усунення помилок, невірного розуміння та невірних
практичних дій; запобігання виникненню або повторенню невірних дій;
нагляд за продуктивністю та ефективністю діяльності. Передоручення
повноважень службовцем не повинно зменшувати його відповідальності за
виконання обов'язків та використання наданих повноважень;
- доступ до ресурсів і документів повинні мати лише
співробітники, які відповідають за їх зберігання або використання
(стандарт "доступ та відповідальність за ресурси і документи"). Для
забезпечення належної відповідальності необхідно періодично перевіряти
узгодженість наявної та задокументованої кількості ресурсів.
Коли специфічні стандарти та процедури внутрішнього контролю
передбачені законодавством, останнє не повинно бути занадто
обмежуючим. Воно має залишати керівникам певну свободу в модифікації
процедур контролю при зміні умов діяльності, інакше внутрішній контроль
98
може стати застарілим і непродуктивним ще до внесення поправок до
законодавства.
Необхідно періодично переглядати специфічні аспекти структури
внутрішнього контролю та пристосовувати їх до змін середовища, в якому
функціонує організація. Кожний орган публічної влади має періодично
переглядати свої стандарти внутрішнього контролю та, час від часу,
вносити до них поправки.
Для ефективного функціонування внутрішній контроль має
відповідати трьом основним критеріям:
- бути належним - належний контроль в належному місці
пропорційно до ризику виникнення порушень;
- послідовно здійснюватися згідно з планом, використовуватися
всіма відповідними службовцями та не зневажатись ними за будь-яких
умов;
- бути економічно виправданим, щоб витрати на здійснення
контролю не перевищували отримані результати.
При оцінці ефективності внутрішнього контролю завжди необхідно
пам’ятати, що його структура залежить від людського чинника, тобто на її
функціонування можуть впливати недоліки в розробці, помилки у
поглядах і розумінні, зневажання, стомленість або відволікання уваги як у
керівників, так і у персоналу.
Організаційні зміни й ставлення керівництва також можуть сильно
впливати на ефективність цієї структури. Таким чином, керівництву
необхідно постійно перевіряти та удосконалювати контроль, повідомляти
персонал про зміни та надавати власний приклад дотримання вимог
контролю.
Вважається доцільним запровадження достатньо жорстких
стандартів внутрішнього контролю для публічних структур, зважаючи на
їхній обсяг, різнорідність, кількість справ, чисельність документів та
велику кількість нормативно-правових актів, положень та інструкцій, що
стосуються їх діяльності.
Керівники мають усвідомлювати, що розвинута та добре
відпрацьована структура внутрішнього контролю є основою управління
організацією, виконання її завдань, раціонального здійснення діяльності та
використання ресурсів. Вони повинні взяти на себе відповідальність за цей
контроль, постійно перевіряти свої дії.
Спеціальні підрозділи, що створюються для такого контролю,
безумовно є цінним джерелом надання рекомендацій і порад з питань його
здійснення, але вони не мають підмінювати всю структуру внутрішнього
контролю.
Важливим елементом внутрішнього контролю є щорічне звітування
організації перед вищим керівництвом з виконання своїх планів,
розроблення заходів з виправлення виявлених недоліків.
Після виявлення вразливих місць необхідно вжити заходи з
покращення системи внутрішнього контролю, що може стосуватися різних
99
рівнів публічного управління та адміністрування. Ці заходи відповідно
можуть передбачати або внесення змін до чинного законодавства, що
визначає відносини контролю, або перебудову центральними органами
стандартів і процедур внутрішнього контролю, або перегляд керівництвом
організацій своєї структури внутрішнього контролю.
Функція контролю є однією з найважливіших складових
управлінської діяльності, спрямованою на вдосконалення суспільної
діяльності, сприяння розвитку держави. Як правило, ефективний контроль
у сфері публічного управління забезпечується взаємодією всіх гілок
публічної влади та набуває характеру єдиної системи публічного
контролю. Остання потребує:
- взаємно узгодженого проведення управлінського, фінансового
та адміністративного контролю;
- незалежності підрозділів контролю в органах управління, що
може бути досягнуто їх безпосереднім підпорядкуванням першим
керівникам цих органів та добором високопрофесійних і відданих справі
кадрів;
- надання контрольній діяльності системності й плановості,
запровадження вхідного (з відпрацювання чітких доручень та завдань),
проміжного (за станом виконання доручень і завдань) та підсумкового (за
кінцевими результатами діяльності) контролю;
- диференціацію документів за необхідним ступенем глибини
контролю;
- співставлення і відповідність ієрархії рішень та ієрархії
контролю;
- розподіл і конкретизація контрольних завдань та
відповідальності по всіх рівнях такої ієрархії;
- встановлення стандартів контролю (загальних вимог до
очікуваних результатів, термінів, регламентів, видів, форм, засобів і
методик проведення, форм і термінів звітності тощо) як найважливішого
засобу оцінювання результатів виконання завдань і доручень;
- чітке й не надмірне документування як результатів діяльності,
що контролюються, так і контрольної документації;
- спрощення контролю за процедурою і формою, оскільки, як
правило, він значно обтяжує роботу виконавця, відволікає його на чималий
термін від виконання основного завдання й навіть інколи заважає цьому
процесу;
- запровадження електронної системи контролю з
використанням сучасних інформаційних технологій з метою зведення до
можливого мінімуму операцій з паперами та скорочення часу і обміну
звітною інформацією;
- реальну відповідальність посадових осіб не тільки за належне
виконання завдань і доручень, але й, в першу чергу, за подання невірних
даних, приховування дійсного стану справ з їх виконанням.
Одним з базових принципів побудови системи контролю є
100
врахування особливостей структури відповідної організації. Стосовно
сфери публічного управління це означає необхідність застосування різних
підходів, моделей, принципів і методів контролю в різних системах
взаємодії та на різних рівнях владних структур.
В системі взаємодії гілок влади найчастіше йдеться про застосування
паралельних повноважень та взаємного контролю; в системі законодавчої
влади – про застосування парламентського контролю; в системі судової
влади – про застосування конституційного та судового контролю; на
вищому, центральному та місцевих рівнях виконавчої влади – про
застосування функціонального, фінансового і прокурорського контролю;
на рівні окремих публічних органів, установ і організацій – про
застосування внутрішнього (функціонального, адміністративного та
фінансового) контролю.
Взагалі функція контролю є невід’ємним елементом управлінської
праці й притаманна певною мірою всім системам й рівням влади та
окремим органам публічного управління. При цьому йдеться як про
внутрішній, так і про зовнішній контроль.
Зовнішній контроль займає значне місце у системі контролю у сфері
публічного управління в Україні. Відомі такі його форми: конституційний,
парламентський, судовий, публічний фінансовий та громадський контроль,
прокурорський нагляд.
Конституційний контроль здійснюється у формах попереднього і
наступного контролю. Попередній контроль полягає у перевірці
конституційності законів ще на стадії їх проходження через парламент та в
експертизі законопроектів. В низці країн, наприклад, Швеції, Фінляндії,
застосовується тільки попередній контроль, тобто, коли вже закон
прийнято, він більше не піддається перевірці на конституційність.
Принцип наступності конституційного контролю полягає у перевірці на
конституційність законів, що вже прийняті й набули чинності та
використовується.
В Україні застосовуються обидві форми конституційного контролю.
Утворено Конституційний Суд України, який вирішує питання щодо
відповідності Конституції України законів та інших правових актів
Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів
України, міжнародних договорів, а також здійснює тлумачення положень
Конституції України та законів.
Парламентський контроль є формою контролю законодавчої влади
за виконавчою владою. Він передбачений Конституцією України (ст. 85) і
має здійснюватися у межах, визначених нею.
Парламентський контроль реалізується шляхом:
- контролю за виконанням Публічного бюджету України,
прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
- заслуховування щорічних та позачергових послань Президента
України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
- розгляду і прийняття рішення щодо схвалення Програми
101
діяльності Кабінету Міністрів України;
- здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України
відповідно до Конституції та закону; розгляду питання про
відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції
недовіри йому;
- затвердження рішень про надання Україною позик і
економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям,
а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і
міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Публічним
бюджетом, здійснення контролю за їх використанням;
- призначення на посади за поданням Президента України
Прем’єр-міністра України, Міністра оборони, Міністра закордонних справ,
призначення на посади за поданням Прем’єр-міністра України інших
членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету
України, Голови Публічного комітету телебачення та радіомовлення
України, Голови Фонду публічного майна України, звільнення зазначених
осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України,
членів Кабінету Міністрів України;
- надання згоди на призначення на посади та звільнення інших
посадових осіб відповідно до ст. 85 Конституції України;
- роботи постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів)
парламенту;
- запитів депутатів;
- прийняття рішення про направлення запиту Президенту
України тощо;
- у діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини (ст. 101).
В Україні інститут омбудсмена реалізований у посаді
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який відповідно
до ст. 101 Конституції України здійснює парламентський контроль за
додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.
Судовий контроль полягає у захисті прав та свобод людини,
перевірці законності дій органів виконавчої влади. Він реалізується в
Україні системою судів загальної та спеціальної юрисдикції. Конституцією
України (ст.55) закріплено право кожної людини і громадянина на
оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів публічної влади,
органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Судовий контроль в демократичній державі має позанаціональні
рамки. Кожен має право після використання всіх національних засобів
правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до
відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів
міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.
Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачається
запровадження адміністративної юстиції як форми судового контролю за
виконавчою владою.
102
Державнгий фінансовий контроль здійснюється за виконанням
державного бюджету та реалізацією державних програм, використанням
державних фінансових ресурсів, ефективністю управлінської та фінансової
діяльності структур виконавчої влади, дотриманням рекомендацій з
проведення ними фінансової та економічної політики, з встановлених
правил та нормативів бухгалтерського обліку тощо.
Функції спеціальних контролюючих органів виконує низка
публічних служб та інспекцій у складі центральних органів виконавчої
влади, таких як митна та санітарна служба, екологічна, пожежна,
автомобільна інспекції тощо. Взагалі у системі виконавчої влади України
діють кілька десятків органів та установ, що здійснюють контрольні та
наглядові функції.
Основа громадського контролю за діяльністю органів публічного
управління та публічних посадових осіб закладена Конституцією України,
де народ визначено єдиним джерелом влади в Україні й закріплено його
виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, що
не може бути узурпованим державою, її органами або посадовими особами
(ст. 5).
Згідно з ст.38 Конституції України громадяни мають право брати
участь в управлінні публічними справами, у всеукраїнському та місцевих
референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів публічної влади
та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним
правом доступу до публічної служби, а також до служби в органах
місцевого самоврядування.
Найчастіше громадський контроль пов’язують з реакцією
політичних партій, профспілок, інших суспільних об’єднань, рухів,
угрупувань, засобів масової інформації, окремих громадян на рішення та
дії органів публічної влади і посадових осіб з реалізації зовнішньої,
регіональної, економічної, соціальної, інформаційної, екологічної,
культурної, освітньої та інших напрямів публічної політики.
У демократичних країнах органи публічної влади встановлюють
контакти та підтримують добрі стосунки з громадськістю. Це досягається,
здебільшого, створенням спеціальних підрозділів – прес-служб та служб
опитування та аналізу настроїв громадськості. Якщо перші, в основному,
інформують засоби масової інформації про стан діяльності та перспективні
заходи публічних органів, то другі вивчають можливу реакцію населення
та розробляють рекомендації щодо її врахування при реалізації стратегії та
здійсненні політики організації. Взагалі для підтримки зв'язків з
громадськістю існують апробовані різні технології - від спілкування з
вузьким колом людей до масових засобів комунікації з необмеженою
аудиторією.
Для владних структур функція зв'язків з громадськістю є особливо
актуальною, оскільки недолік інформування населення нерідко сприяє
поширенню різних здогадок і чуток, що формують негативне відношення
до влади.
103
Перед владними структурами постають завдання: наблизити
публічний апарат до громадян та їх організацій; зробити його роботу більш
відкритою; укріпити відносини з громадськістю. Зв'язки з громадськістю в
публічному управлінні будуються на основі загальних закономірностей
формування сприятливого відношення соціального середовища до
здійснюваних дій.
Особливо місце у системі контролю у сфері публічного управління
займають контрольні повноваження глави держави – Президента України.
Вони, в першу чергу, засновуються на тому, що Президент України є
гарантом публічного суверенітету, територіальної цілісності України,
додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст.
102). Тому вони у певному, визначеному Конституцією України обсязі,
стосуються всіх гілок влади (ст. 106).
Певне покращання контролю у сфері публічного управління та
адміністрування пов’язане з проведенням адміністративної реформи в
Україні. Відбулося покращання організаційних структур та взаємозв’язків,
розподілу праці, удосконалення планування, а відповідно й контролю за
рахунок:
 наведення чіткого порядку в роботі системи виконавчої влади,
 надання міністерствам більшої самостійності у розробці та
здійсненні публічної політики,
 скорочення кількості центральних органів виконавчої влади,
 проведення в них функціонального обстеження з метою
виключення дублювання функцій,
 забезпечення більшої стабільності в роботі апарату,
 удосконалення функціонування публічної служби та підвищення її
статусу,
 запровадження регламентів роботи на вищому, центральному та
місцевому рівнях виконавчої влади.
В Україні на сьогодні чимало зроблено у напряму створення
правових засад здійснення функції контролю у сфері публічного
управління та адміністрування. В першу чергу йдеться про Конституцію
України та низку Законів України, що регулюють контрольні
повноваження органів публічної влади. В той же час складна розгалужена,
багатофункціональна, методологічно й технологічно неоднорідна система
контролю у сфері публічного управління та адміністрування на сьогодні є
об’єктом, форма якого не кращим чином відповідає його змісту.
В Україні вже подолано багато упереджень перехідного періоду
державотворення. Свого, дуже важливого місця набули управлінські
функції публічного прогнозування та планування. На часі надання
належного місця у системі публічного управління та адміністрування
функції публічного контролю, що завжди органічно пов’язана з функцією
публічного планування та сприятиме більш ефективному досягненню
визначених цілей розвитку України.
104
3.3. Розвиток технологій прийняття управлінських рішень.
Прийняття управлінських рішень займає особливе місце в роботі

кожного управлінця й службовця. Фактично прийняття управлінських
рішень та їх реалізація є основним змістом будь-якої управлінської праці.
Несвоєчасні та невдалі управлінські рішення можуть стати джерелом
опору позитивним змінам. Тому управління має постійно адаптуватися до
вимог суспільства. Маємо кілька основних завдань, пов’язаних з прий-
няттям управлінських рішень, зокрема: виділення функції прийняття уп-
равлінських рішень; координація співпраці в процесі прийняття рішень;
створення умов для ефективної праці керівників.
Рішення в системі публічного управління та адміністрування дуже
різноманітні, багаторівневі і мають різну владну силу. Одні з них
формуються на рівні вищих та центральних органів публічної влади і
спрямовані на вирішення найважливіших проблем держави, інші є
проміжними або допоміжними і приймаються на рівні або в межах
відповідного апарату. Прийняття рішень розглядається сучасною наукою
управління як одна з основних управлінських функцій, що має характер
зв’язуючої стосовно інших основних управлінських функцій, зокрема
планування, організації, мотивації та контролю.
Прийняття рішень у публічному управлінні та адмініструванні - це
результат діяльності його суб’єктів, спрямованої на вирішення певних
проблем публічного рівня, які, в свою чергу, асоціюються з відповідними
управлінськими ситуаціями. На ситуаційний характер рішень вказує і
усталене їх визначення як вибору однієї з альтернатив. Саме виявлення
таких ситуацій, їх аналіз (діагностування), формування обмежень та
критеріїв для оцінки рішень, формування (виявлення) і оцінка альтер-
нативних варіантів рішень, а також вибір одного з них становлять кла-
сичний процес прийняття рішень.
Розумінню місця і ролі функції прийняття управлінських рішень у
системі публічного управління та адміністрування сприяє спрощена
ланцюгова модель соціального механізму формування та реалізації
публічного управління та адміністрування, яка має вигляд "потреби 
інтереси  цілі  рішення  впливи  дії  результати" .
Власне прийняття рішення здійснює керівник (так звана "особа, що
приймає рішення") відповідного рівня компетенції. Але цьому передує
робота по підготовці цього рішення, яка може мати дуже широкий спектр
обсягу і складності, вимагати різної кількості та кваліфікації фахівців-
управлінців, а також відповідних витрат часу.
Відомий вчений Р.Фатхутдинов розглянув визначення загальної
технології прийняття рішень як відповіді на низку запитань (що, кому, як,
де робити, хто буде робити, в які терміни, в якій кількості, що це дасть) та
їх пов’язування в просторі, часі, по ресурсам та виконавцям. Такий підхід
105
передбачає наявність певної логічної моделі прийняття рішень,
елементами якої є інформація, отримана внаслідок відповідей на
вищезазначені питання. Серед останніх маємо: ситуацію прийняття
рішення; час для прийняття рішення; ресурси, необхідні для реалізації
рішення; ресурси, які є в розпорядженні організації (або особи, що
приймає рішення); систему управлінських параметрів; систему зв'язку між
контрольованими та неконтрольованими параметрами; альтернативні
варіанти рішень; систему критеріїв (оціночну систему) для оцінки
очікуваних результатів рішень.
Найбільш поширена технологія прийняття рішень спирається на
модель раціонального прийняття рішень. Остання на сьогодні є класичною
типовою моделлю, що повністю відповідає сучасному уявленню про
прийняття рішень як частини процесу управління з усіма його основними
етапами та технологічними операціями.
Технологія прийняття рішень за цією моделлю складається з таких
етапів:
- виявлення та діагностування проблеми;
- визначення обмежень та критеріїв прийняття рішень;
- розроблення (формування) альтернатив рішень;
- оцінювання кожної з альтернатив рішень;
- кінцевий вибір альтернативи (вибір найкращої альтернативи
рішення за обраними критеріями).
На першому етапі «Виявлення та діагностування проблеми»
проводяться:
- моніторинг ситуації та виявлення проблем;
- визначення їх пріоритетності;
- опис проблемної ситуації;
- формулювання та структурування виявлених проблем.
Моніторинг політичної, економічної, соціальної, гуманітарної,
державотворчої ситуації в країні здійснюється, як правило, безперервно з
метою виділення основних проблем, що суттєво впливають на досягнення
бажаного стану держави, галузі, регіону, певної сфери суспільного життя,
діяльності органу влади, установи, організації в межах їх компетенції.
Виявлення проблем публічного управління проводиться з
урахуванням чинників їх виникнення, зокрема:
- територіального чинника, пов’язаного з раціональним
розподілом публічної влади та публічного управління по території
держави;
- соціального чинника, що передбачає орієнтацію публічного
управління на інтереси всіх класів, соціальних прошарків, професійних
груп, національних і конфесійних структур суспільства;
- технологічного чинника, що криється у використанні нових
технологій управління, формуванні єдиної інформаційної системи
публічного управління з новим рівнем послуг;
- правового чинника, що дозволяє упорядковувати за
106
допомогою правового регулювання та виконання відповідних норм
поведінку та діяльність учасників управлінських процесів, а також
системну взаємодію управлінських елементів;
- організаційного чинника, викликаного високою динамікою
організаційних відносин і необхідністю постійної зміни організаційних
структур під впливом економічних, соціальних і духовних інновацій та
зміни цілей публічного управління;
- кадрового чинника, зумовленого актуальністю залучення до
публічного апарату висококваліфікованих фахівців та розвитку їх навичок
при здійсненні управлінської діяльності, зокрема, роботи в команді;
- чинника зміцнення взаємозв’язків з суспільством і подолання
відчуження публічного апарату від громадян.
Визначення пріоритетності проблем (за масштабністю, ступенем
впливу на суспільство, гостротою, нагальністю вирішення, наявністю
політичних рішень) необхідне для вибору найбільш актуальної з них для
першочергового або невідкладного вирішення.
Опис проблемної ситуації передбачає її аналіз на предмет сутності,
новизни, стану законодавчого забезпечення, наявності публічних,
регіональних, галузевих програм, результатів консультацій та
соціологічних опитувань, анонсування досвіду країн ЄС.
Формулювання та структурування проблеми (з'ясування типу,
характеру проблеми, її основних системних характеристик, виявлення
закономірностей розвитку проблеми, її можливих наслідків, виділення її
основних складових, визначення головної та допоміжних цілей,
структурування цілей,).
Наприклад, підхід до формулювання проблеми, запропонований
канадським вченим Л. Палом, містить наступні дії:
- з’ясування причини виникнення проблеми (Чому існує ця
проблема? Чи викликана вона факторами поза особистісного
сприйняття? Чому вона турбує людей?);
- оцінка нагальності та масштабності проблеми (Кого зачіпає ця
проблема? Яка частка населення відчуває, чи може відчути її на собі? Які
складові впливу цієї проблеми на населення? Чи якийсь з регіонів
уражений найбільше? Як визначають проблему основні зацікавлені
сторони?);
- визначення новизни проблеми (Чи є ця проблема новою?
Несподіваною? Такою, що виникла повторно?);
- застосування низки методів аналізу проблем, зокрема
структурування, класифікаційного аналізу, аналізу припущень,
ієрархічного та синектичного аналізу, експертизи.
На другому етапі «Визначення обмежень та критеріїв прийняття
рішень» проводиться визначення критеріїв, порівняльних оцінок, форму-
вання індексів та індикаторів, розрахунок рейтингів, розроблення умов
тендерів.
107
Універсальними критеріями в оцінюванні альтернатив управлінських
рішень є результативність, ефективність, економічність, справедливість.
Результативність (effektiveness) – це критерій, що охоплює
результативність у вирішенні проблем, відповідність пріоритетним завданням
уряду, ставлення громадськості, вплив на платників податків та на
приватний сектор. У свою чергу, він оцінюється за критеріями:
- технологічної раціональності, тобто порівняння альтернатив на
предмет здатності висувати ефективні шляхи розв'язання суспільних
проблем;
- здійсненності, як технологічної (функціональної), так й
політичної та адміністративної;
- вимірюваності, тобто можливості оцінювання результатів в
кількісних показниках (гроші, обсяг виробництва тощо);
- адекватності, тобто відповідності завдань наявним ресурсам.
Ефективність (efficiency) - це критерій, що пов'язує витрати з
результатами втілення рішення та враховує не лише результати, але й
обсяг ресурсів, необхідних для їх досягнення, а також доступність
існуючих ресурсів. Проявляється у співставленні "економічні витрати -
вигоди" або "екологічні витрати - вигоди", де вигоди - це позитивні
результати, витрати - це витрачені ресурси та час, а також потенційно
можливі негативні результати.
Економічність (economy) - це критерій, що оцінює мінімізацію
вартості ресурсів, спрямованих на діяльність, з огляду на відповідну якість.
Справедливість (justice) - це критерій, що передбачає пропорційний
вплив на різні регіони та групи населення, прояв інших ознак цього критерію.
На третьому етапі «Розроблення (формування) альтернатив рішень»
проводиться вибір (безпосередньо або через експертну процедуру, джерела
альтернатив) й обґрунтування альтернатив рішень (розробка сценаріїв роз-
витку ситуації з використанням технологій системного та ситуаційного
аналізу, експертного оцінювання, моделювання, експерименту).
На четвертому етапі «Оцінювання кожної з альтернатив рішень»
оцінюються переваги та недоліки альтернатив рішень. Переваги
визначаються на підставі об’єктивного аналізу, викладаються в описовій
формі представлення. Недоліки - визначаються на підставі об’єктивного
аналізу, і також викладаються у описовій формі представлення.
На п’ятому етапі «Кінцевий вибір альтернативи» проводиться вибір
альтернативного рішення за результатами оцінювання альтернатив,
формуються загальні рекомендації.
Більш детально модель раціонального прийняття рішень можна
представити послідовністю таких операцій:
отримання інформації про ситуацію (аналітичний матеріал);
визначення цілей (побудова дерев цілей та критеріїв,
ранжування цілей за пріоритетами);
розроблення системи оцінювання (формування індексів та
індикаторів, розрахунок рейтингів, розроблення умов тендерів, визначення
108
порівняльних оцінок та пріоритетів);
аналіз ситуації (виявлення факторів, що визначають розвиток
організації, зокрема можливостей ресурсного забезпечення);
діагностика ситуацій (виділення основних проблем та їх впливу
на досягнення бажаного стану організації); розроблення прогнозу розвитку
ситуації (застосування методів експертного
прогнозування); розроблення й обґрунтування альтернатив
рішень (безпосередньо або за допомогою спеціальних експертних
процедур);
відбір основних варіантів управлінських впливів (використання
технологій відсіву) розроблення сценаріїв розвитку ситуації (визначення
альтернативних варіантів динаміки їх змін з використанням технологій
ситуаційного аналізу та експертного оцінювання);
експертна оцінка основних варіантів управлінських впливів (з
використанням системи оцінювання);
колективна або індивідуальна експертна оцінка найкращого
варіанта дій (узгодження рішення);
прийняття рішення відповідальною особою.
На цьому опис модель раціонального прийняття рішень завершено.
Але на практиці цю модель доцільно розширити шляхом додання ще
одного етапу «Визначення механізму реалізації управлінського рішення».
На цьому етапі проводиться: вибір форми управлінського рішення,
розробка плану дій з його реалізації, визначення необхідного ресурсного
забезпечення.
Можливими формами управлінського рішення можуть бути:
політична - політичний документ; правова - нормативно-правовий або
організаційно-розпорядчий акт; адміністративна - доручення. Розробка
плану дій з реалізації передбачає визначення; складу та послідовності дій,
строків, комунікативної стратегії, стимулювання виконання рішень, форми
й характеру контролю. Щодо ресурсного забезпечення, то йдеться про
фінансове, матеріально-технічне, кадрове, інформаційне, документаційне
забезпечення тощо.
Модель раціонального прийняття рішень є добре продуманою і
водночас ідеальною алгоритмічною моделлю. Безумовно необхідно
прагнути максимально можливо додержуватися її. Разом з тим на практиці,
як правило, управлінці дотримуються концепції вимушеної раціональності
(вперше досліджена американським вченим Г.Саймоном), сутність якої
полягає в тому, що з багатьох можливих альтернатив люди в змозі бачити
лише деякі з них, а тому, здебільшого, задовольняються не оптимальними,
а достатньо хорошими рішеннями або такими, що дають змогу якось
вирішити проблему. Найкраще цю концепцію охарактеризував сам автор,
за висловом якого дійсна людська раціональність не є ні абсолютно
раціональною, ні ірраціональною. Саме тому, на думку Г.Саймона,
необхідне існування організацій, однією з основних функцій яких є
компенсація обмеженої раціональності індивідів.
109
Відповідає концепції вимушеної раціональності й гіпотеза,
запропонована американськими вченими Д.Пейном і М.Браунштейном,
згідно з якою особа, що приймає рішення, виходить при цьому
здебільшого не з алгоритмічного процесу, а з простих евристичних правил.
Причому, евристичні міркування розглядаються лише як попередні та
правдиві судження, метою яких є знаходження рішень для даної проблеми.
Незважаючи на зазначений чинник вимушеної раціональності,
модель раціонального прийняття рішень залишається еталоном при
вирішенні проблемних ситуацій. За висновком американського вченого
В.Дункана, який у своїх дослідженнях показав, які положення науки
управління підтверджуються практикою, нераціональні теорії рішень не
давали кращих результатів, ніж раціональні.
Фахівці, як правило, роблять спробу дати оцінку ефективності
управлінських рішень. Як показують дослідження, на ефективність
прийняття рішень впливають численні чинники. Вважається, що рішення є
ефективним, якщо найкращий результат досягнуто в заданий термін або з
найменшими витратами.
На думку чеського вченого Й.Кхола, ефективність управлінських
рішень і дій залежить, переважно, від характеру проблем, що вирішуються;
від управлінських ситуацій; від умов, особливо організаційного характеру,
в яких приймаються рішення та відбуваються управлінські дії, й, у меншій
мірі, від характеристик особистості та стану управлінця.
Для оцінювання чинників (політичних, особистісних та інших), що
впливають на якість рішень, за винятком економічних чинників, для яких,
здебільшого, застосовуються кількісні методи, в основному характерне
використання якісних методів. Завжди слід пам’ятати, що на шляху
досягнення високої ефективності необхідно зберігати здібність швидко
адаптуватися до змін, що відбуваються.
Оскільки прийняття рішень здійснюється на всіх рівнях управління,
між багатьма з яких існують зв’язки як безпосередні, так і опосередковані,
то йдеться про систему таких рішень в ієрархічній структурі управління -
ієрархію рішень. Разом з тим існує думка, що пошук рішень в найбільш
складних, погано формалізованих ситуаціях успішніше реалізується в
гетерархічних мережах взаємодій.
Ефективне управління є результатом позитивного, відданого та
енергійного ставлення до справи. Чинник участі людини в процесі
управління, зокрема, при прийнятті рішень, завжди супроводжується
чинником імовірності, а відповідно й чинником ризику щодо вирішення
актуальних проблем для досягнення визначених цілей організації.
Передусім, при розгляді процесів прийняття рішень слід враховувати
вплив на них цілеспрямованої (а не реактивної) поведінки людини, в
основу якої покладений прояв волі останньої. Модель цієї поведінки, за
спрощеною схемою, така: уявлення про цінність  дія  цінність. Цей
підхід пов’язує процеси прийняття рішень з психологічною
проблематикою волі людини. Оскільки різні люди мають різну волю та
110
способи її прояву, то вони різняться й способами прийняття рішень.
Серед характеристик людини, що впливають на прийняття рішень,
виділяють: ступінь схильності до ризику; особисті уподобання при виборі
засобів досягнення результату; досвід реалізації засобів управлінських
впливів; ступінь розвиненості інтуїції; особисті цілі. Останні
визначаються: особистісною системою цінностей; матеріальним
становищем; віком; оточенням, в якому людина функціонує та в якому
вона виховувалася; сімейним станом; станом здоров'я.
Для прогнозування цих чинників дослідники використовують
моделювання імовірності досягнення цілей, тобто побудову моделі
проблемної ситуації з урахуванням усіх основних її можливих параметрів
та можливих впливів на них вищезазначених чинників. Досвід таких
досліджень свідчить про те, що поведінка людини обумовлена цінністю
цілі та імовірністю її досягнення, а також, що саме суб’єктивна імовірність
(та, що безпосередньо пов’язана з людиною) визначає вибір стратегії
прийняття рішень. Звідси й необхідність особливого вивчення механізмів
формування суб’єктивної імовірності в процесах прийняття управлінських
рішень
Виходячи з цього, російська вчена Н.Карданська запропонувала
розглядати прийняття рішень як процес, що складається з етапів
попереднього рішення (створення суб'єктивного уявлення про ситуацію;
оцінки наслідків альтернатив; прогнозування умов, які визначають
наслідки) та власне рішення (вибір альтернативи), а також такий, що
враховує чинник ризику, тобто наявність певної імовірності досягнення
очікуваних наслідків рішень. Такий підхід, фактично, є розвитком моделі
раціонального прийняття рішень за рахунок врахування в ній чиннику
ризику.
Загальновідомою є вирішальна роль керівника як при підготовці, так
і при остаточному прийнятті рішень. За допомогою управлінських рішень
керівник реалізує в системі управління низку специфічних функцій,
зокрема спрямовуючу (визначає цілі та завдання), забезпечувальну
(визначає механізми реалізації цілей та завдань), координуючу (координує
досягнення цілей та виконання завдань) та стимулюючу (створює умови
для ефективної праці персоналу).
Тому значна увага дослідників зосереджена саме на проблемі
керівництва (лідерства, проводу). При дослідженні цієї проблеми були
застосовані різні підходи: з позицій особистих якостей, поведінський та
ситуаційний. Сучасне ставлення до цього питання таке: повинні
вибиратися різні стилі керівництва залежно від конкретної ситуації. Це
ставить досить жорсткі вимоги до керівників, їх особистісних якостей,
знань, досвіду, інтуїції та здорового глузду.
Важливу роль у сприйнятті рішень підлеглими та їх реалізації
відіграє авторитет керівника. Найбільш цікавими висновками досліджень,
присвячених цій проблемі, є визначення критеріїв оцінки авторитету та
зони його дії. Основним критерієм оцінки авторитету є сприйняття чи
111
неприйняття підлеглими наказів, доручень, вказівок, що їм адресовані, а
для цього останні повинні бути такими, що відповідають цілям організації,
зрозумілими, здійсненними та сумісними, в цілому, з особистими
інтересами підлеглих. Об’єктивно для кожного працівника існує так звана
"зона індиферентності", тобто межі, в яких накази, доручення та вказівки
приймаються до безумовного виконання, де діє авторитет керівника,
причому цьому сприяє й загальне ставлення колективу до керівника
(колективна думка).
На рівні публічного управління важливість ролі керівника, його
стилю керівництва набуває за своїми можливими наслідками особливого
значення. Г.Атаманчук вказує на відмінності такого стилю від стилів
роботи керівників в інших сферах суспільної діяльності, які полягають у
тому, що: посадові особи спираються на публічно-владні повноваження; їх
активність досить чітко нормативно та процедурно регламентована; ця
активність спрямована на формування та реалізацію публічно-
управлінських впливів.
Американським вченим Г.Чейзом були запропоновані риси і навички
ефективно діючого публічного керівника, а саме:
- навички ведення переговорів і здатність переконувати;
- завоювання і збереження довіри громадськості, зокрема через
використання засобів масової інформації;
- швидке засвоєння нових знань та прийняття рішень, оскільки час
перебування на посаді може бути коротким;
- стійкі навички в управлінні персоналом, що забезпечує
підвищення продуктивності та якості праці підлеглих;
- прагнення та готовність до такої роботи.
В роботі українських вчених А. Кредісова та Є. Панченка прийняття
та виконання управлінських рішень визначено як найголовніший
оцінювальний критерій керівних здібностей.
У науці управління визначився та розвивається напрям підвищення
ефективності організації за рахунок підвищення ефективності її людських
ресурсів, який безпосередньо вплинув на подальший розвиток теорії та
практики прийняття рішень. Були запропоновані методи та прийоми, які,
передусім, стосуються психологічних та соціологічних аспектів управління
людьми та спілкування між ними.
Вирішальна роль не тільки керівника, а й всього персоналу, тобто
взагалі людини в процесах суспільної діяльності, в розвитку сучасних
організацій призвела до виділення та швидкого розвитку напряму
управління людськими ресурсами або управління персоналом. На думку
американського вченого Г.Райта, управління персоналом є особливою
функцією управління, яка полягає у: формуванні кадрової політики й
стратегії організації; консультуванні керівників організацій щодо
проведення кадрової політики; забезпеченні адекватних кадрових послуг
організації (набір, мотивація та розвиток). Основу управління персоналом
складають так звані кадрові технології, що являють собою набір методів,
112
прийомів, процедур, спрямованих на оптимізацію кадрової діяльності.
На публічному рівні актуальність проблем управління персоналом
проявляється при формуванні та розвитку системи публічної служби,
основною ціллю якої є підвищення ефективності функціонування
публічної влади й публічного управління, а також поєднання
відповідальності за обіймання публічної посади з соціально-економічними
гарантіями публічної служби.
3.4. Технології менеджменту в публічному управлінні та

Під менеджментом прийнято розуміти управління організацією з

метою досягнення її цілей. Сучасний менеджмент характеризується
спрямуванням на підвищення ефективності, результативності,
стандартизацію та уніфікацію роботи організації, збільшення кількості та
покращення якості вироблення нею товарів та послуг.
Публічне управління та адміністрування є практичним
організуючим, регулюючим, координуючим на та контролюючим впливом
органів публічної влади та управління на різні сфери, галузі та інші види
суспільних відносин з метою досягнення поставлених цілей. Його
характерними особливостями є більша за менеджмент масштабність
управлінської діяльності та монополія на формування правового поля в
країні. Менеджмент в класичному його розумінні використовується в
публічному управлінні та адмініструванні на рівні конкретних організацій
(органів влади та управління, публічних підприємств) для забезпечення їх
ефективної роботи.
Як свідчить світова практика, тенденція реформування публічного
управління та адміністрування з метою підвищення його ефективності і
дієздатності значно активізується в сучасних умовах суспільного розвитку.
В публічному управлінні сформувалася тенденція використання в ньому
методів та технологій, притаманних менеджменту. В зв’язку з цим, у ХХ
ст. у багатьох країнах світу модель традиційного публічного управління та
адмініструванні зазнала змін і трансформувалася у нову парадигму –
менеджеризм, або «новий публічний менеджмент», яка стала
продовженням попередньої тенденції переосмислення публічно-
управлінської діяльності, відомої з 1960–1970-х рр. під назвою “публічний
менеджмент”.
Основними ознаками «нового публічного менеджменту», за
визначенням американського вченого Д. Бостона, є такі:
- наголос не на формулюванні публічної політики, а на
управлінні, управлінських навичках;
- перехід від контролю за вкладеними ресурсами і
бюрократичними процедурами й правилами до використання індикаторів
кількісної оцінки кінцевих результатів і показників продуктивності;
113
- спрощення управлінського контролю у поєднанні з розвитком
нових механізмів моніторингу та підзвітності;
- спрощення складних бюрократичних процедур, зокрема
розмежування комерційних і некомерційних функцій, консультативних та
імплементаційних послуг;
- віддавання переваги контрактуванню і конкурентності в
наданні громадських послуг;
- копіювання певних управлінських методів приватного сектора,
зокрема підписання короткотермінових трудових угод та угод, що
залежать від результатів виконаної роботи, розробка стратегічних планів і
прийняття комплексного плану завдань організації, впровадження системи
оплати, що залежить від результатів роботи;
- розвиток управлінських інформаційних систем і більша
турбота щодо підтримання репутації організації;
- переважання матеріальних стимулів;
- наголос на скороченні витрат, управлінського штату й
підвищенні ефективності роботи.
У широкому розумінні технологія є засобом перетворення ресурсів в
бажаний результат діяльності й, стосовно публічного управління та
адміністрування, охоплює методи і техніку отримання його результатів,
насамперед управлінських рішень різного спрямування.
Управлінська технологія розглядається як суттєвий елемент
управлінської діяльності, різновид соціальних технологій, розвиток яких
йде шляхом типізації управлінських ситуацій, виділення найбільш
характерних процедур та операцій. Як приклад сучасних управлінських
технологій реалізації відносин між органами влади та управління, а також
надання послуг громадянам в умовах розбудови інформаційного
суспільства можна зазначити технології «електронного уряду» та «єдиного
вікна».
Російським вченим Е.Смирновим запропоновано управлінські
технології поділяти на два основні види: технології цільового управління
та технології процесного управління, кожний з яких поєднує декілька
підвидів управлінських технологій. Вибір певної технології цільового
управління фактично визначає вибір певного набору технологій
процесного управління.
Серед технологій цільового управління маємо:
- ініціативно-цільову, яка не містить визначення строків, методів
та засобів досягнення цілей і не гарантує досягнення цілей;
- програмно-цільову з визначенням строків, методів та засобів
досягнення цілей, проміжним контролем і яка гарантує досягнення цілей;
- регламентну з визначенням методів і засобів досягнення цілей,
можливих ресурсних обмежень, жорстким контролем, яка гарантує
досягнення цілей, але не гарантує, в які строки.
У сучасному публічному управлінні та адмініструванні в основному
використовуються програмно-цільові технології. Такі технології є
114
найбільш поширеним засобом реалізації публічної політики, оскільки
пов’язують її цілі (плани, проекти) з ресурсами за допомогою цільових
програм. Останні розробляється для ефективного вирішення завдань у
галузі публічного, економічного, екологічного, соціального і культурного
розвитку відповідно до визначених цілей.
На рівні держави з її владними повноваженнями програмно-цільові
технології надають можливість централізації, більшої обґрунтованості та
контролю використання ресурсів для стабілізації і розвитку соціально-
економічних процесів, координації діяльності органів публічної влади для
пріоритетного розв’язання певних проблем, подолання наслідків
економічної кризи та попередження такої ситуації в майбутньому.
Програмно-цільові технології передбачають наступні етапи і дії:
- структурування проблем на обраному рівні управління, тобто її
розклад на підпроблеми;
- визначення конкретних заходів щодо реалізації підпроблем, що
дає змогу сформувати програму;
- оцінку пріоритетності і послідовності програмних заходів, а
також поділ ресурсів між ними;
- розроблення механізму управління виконанням програми;
- використання на різних етапах реалізації програми широкого
спектра сучасних аналітичних і проектних засобів, зокрема економіко-
математичного моделювання, економічного прогнозування, сітьових
засобів планування і управління, фінансового аналізу та інвестиційного
проектування, програмного аналізу.
Розробка відповідних публічних, галузевих, регіональних,
територіальних цільових програм базується на низці вихідних положень,
найважливішими серед яких є:
- визначення публічних, регіональних, галузевих,
територіальних пріоритетів щодо суспільних проблем як основи для
практичних дій системи публічного управління та місцевого
самоврядування (з урахуванням сценаріїв-прогнозів перебігу внутрішніх та
міжнародних подій);
- виділення, "точок зростання" - видів діяльності, дій, процесів,
технологій, які можуть забезпечити країні, регіону, галузі, території
найбільш швидкий або стійкий успіх (результати, досягнення, визнання) в
межах наявних та реально доступних ресурсів у відповідних сферах
діяльності;
- визначення переліку та графіку впровадження програм і
проектів, спрямованих на підтримку "точок зростання" та створення або
підтримку відповідних "центрів зростання" - структур, діяльність яких
виявляється найефективнішою і які спроможні взяти на себе лідерство в
конкретних напрямах;
- запровадження цілеспрямованої політики пріоритетного
розвитку з адекватним забезпеченням ресурсами; підвищенням рівня
промислової технології; модернізацією обладнання; підвищенням
115
продуктивності праці; першочерговим використанням цільового
фінансування, кредитів урядових фінансових інститутів, податкових пільг,
спеціальних квот імпортних енергоносіїв та валюти; підвищенням рівня
управління в них; систематичним публічним контролем за використанням
ресурсів;
- подолання неузгодженості в процесі розробки програм і
проектів між різними рівнями управління, окремими елементами,
засобами, методами управління, яка становить загрозу втрати ефективності
використання ресурсів.
До особливостей формування цільових програм слід віднести:
підпорядкування їх певній системі (вибір, виходячи з публічних,
галузевих, регіональних, територіальних цілей; взаємодія з іншими
програмами); спрямування на кінцевий результат; розгляд програм як
цілісного об’єкта і процесу управління; створення відповідної системи
управління та механізмів забезпечення; дотримання певної їх структури,
що складається з низки впорядкованих програмних завдань.
Особливе місце серед публічних та регіональних програм займають
програми економічного і соціального розвитку. Вони являють собою
документи, в яких визначаються цілі та пріоритети економічного і
соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємо
узгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої
влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне
розв'язання проблем економічного і соціального розвитку, досягнення
стабільного економічного зростання, а також характеризуються очікувані
зміни у стані економіки та соціальної сфери.
Серед технологій процесного управління маємо технології:
- за результатами, коли віддається пріоритет цілям над
прогнозуванням і плануванням;
- на базі потреб та інтересів, коли на перше місце висувається
пріоритет міжособистісних відносин;
- шляхом постійних вказівок та перевірок з пріоритетом
контролю та жорсткого управління персоналом;
- у виняткових випадках з пріоритетом професіоналізму та добре
відпрацьованих методів і засобів;
- на базі штучного інтелекту, коли пріоритет надається сучасним
економіко-математичним та інформаційним комп’ютерним технологіям;
- на базі активізації діяльності персоналу з пріоритетом
стимулювання праці.
У публічному управлінні та адмініструванні, в основному,
використовуються технології процесного управління за результатами;
шляхом постійних вказівок та перевірок і на базі штучного інтелекту
(системи підтримки рішень).
У сучасній науці та практиці управління широко використовується
модель менеджменту, запропонована американськими вченими
М. Месконом, М. Альбертом і Ф. Хедоурі. Ця модель містить чітку
116
послідовність управлінських функцій, серед яких планування, організація,
мотивація, контроль, а також процеси прийняття управлінських рішень та
комунікацію, що пов’язують зазначені функції між собою. Виходячи з цієї
моделі при розгляді технологій менеджменту в публічному управлінні слід
звернутися до технологій планування, організації, мотивації, контролю,
прийняття управлінських рішень та комунікації.
Питання розвитку технологій прийняття управлінських рішень в
публічному управлінні вже були висвітлені. Тому розглянемо інші
технології менеджменту, які широко використовуються у публічному
управлінні та адмініструванні.
В управлінській діяльності значний обсяг роботи перепадає на
планування. На особливу важливість планування зазначав американський
вчений П.Друкер, який пропонував інвестувати час у планування, щоб
скоротити час, необхідний для контролю. В плануванні прийнято виділяти
такі три основні складові: прогнозування, власне планування та
проектування.
Професіонально проведене прогнозування дає змогу визначити
перспективи і виділити найважливіші напрями та етапи розвитку
проблеми, сформулювати реально досяжні головну та основні цілі на
певний період часу, розробити можливі сценарії дій та концепції їх
досягнення. Основними засобами аналітичної роботи на цій стадії є
моделювання з застосуванням сучасних інформаційних технологій та
комп’ютерної техніки, а також колективна фахова експертиза.
Власне планування дає змогу визначити комплекс завдань для
реалізації головної та основних цілей. Це досягається структуруванням
проблеми на основі визначення пріоритетних видів і напрямів діяльності,
робіт, завдань або, інакше кажучи, побудовою "дерева цілей" до рівня
завдань. При визначенні останніх доцільно максимально застосовувати їх
типізацію, що дає змогу спростити подальше проектування шляхом
уніфікації проектів та технологій, необхідних для їх реалізації.
Структурування проблеми спочатку здійснюється відносно основної
діяльності, а його результатом є визначення основних завдань. Після цього
необхідно здійснити «суперпозицію» (проекцію) управлінської та забезпе-
чуючої діяльності на основну діяльність та виділити допоміжні завдання,
які разом утворюють механізм реалізації проблеми. Саме на цій стадії при
вирішенні проблем публічного рівня йдеться про перелік програмно-
цільових завдань (програм, проектів), планування нормотворчості,
визначення пріоритетних наукових досліджень, підготовку бюджетних
пропозицій, тощо. Основним засобом аналітичної роботи на цій стадії є
індивідуальна та колективна фахові експертизи.
На стадії проектування кожне основне та відповідні допоміжні
завдання розглядаються як проекти, в межах яких здійснюється подальша
структуризація завдань та прив’язка необхідних ресурсів. При виборі
проектів, як правило, застосовується конкурсна система. Основними
засобами аналітичної роботи на цій стадії є структурно-функціональний та
117
функціонально-вартісний аналіз, індивідуальна та колективна фахові
експертизи.
Управлінська функція «організація» охоплює проблеми створення
організаційних структур, налагодження раціональних організаційних
відносин, зокрема субординацію та координацію дій ланок управління, а
також управління персоналом у системі публічного управління.
Особливості її застосування в публічному управлінні пов’язані з
масштабністю організаційних структур та організаційних відносин, а
також з реалізацією їх публічними службовцями, що пов’язано з певними
особливостями кадрового добору та проходження служби.
Перетворення призначень держави у дії забезпечується шляхом
створення певних органів влади для виконання визначених функцій
держави та надання їм відповідних повноважень. Організаційна структура
управління - це форма організації системи управління, що визначає
сукупність її стійких зв'язків, забезпечує цілісність і стабільність, тобто
збереження основних властивостей при різних внутрішніх і зовнішніх
зв'язках. Зовнішнім відображенням організаційної структури управління є
склад, співвідношення, розміщення і взаємозв'язок окремих підсистем
організації. Організаційна структура управління спрямована, насамперед,
на встановлення чітких взаємозв'язків між окремими підрозділами
організації, розподіл між ними прав і обов'язків.
У структурі управління кожною організацією виділяються наступні
елементи: ланки, рівні управління та зв'язки - горизонтальні й вертикальні.
До ланок управління відносять структурні підрозділи, а також окремих
службовців, що виконують відповідні функції управління або їх частину.
Під рівнем управління розуміють сукупність ланок управління, що
займають певний ступінь в системі управління організацією.
Організаційні відносини - це відносини координації і субординації.
Відносини координації - це відносини управлінських ланок або людей по
горизонталі. Управлінські ланки і люди належать тут до одного рівня
управління. Відносини субординації являють собою відносини між
вищими і нижчими рівнями системи управління, між керівниками і
керованими, між тими, хто ухвалює рішення, і тими, хто ці рішення
виконує.
Можна навести наступні загальні принципи раціональної структури
управління, які забезпечують оперативність і гнучкість у її роботі,:
відповідність ланок управління його функціям; мінімізацію кількості
щаблів (ланок) в ієрархії управління; зосередження на кожному щаблі всіх
необхідних функцій управління; концентрацію функціональних ланок у
функціональних вузлах; чітке виділення участі кожної функціональної
ланки в єдиному процесі управління; усунення дублювання функцій;
мінімізацію потоків команд з кожної ланки управління.
Через чітке визначення та розподіл завдань, їх розмежування,
усвідомлення обов'язків та особистої відповідальності кожним керівником
і службовцем створюються організаційні передумови для повного
118
використання трудового і управлінського потенціалу організацій.
Управління персоналом охоплює всі дії, пов’язані з роботою з
кадрами організації. Воно базується на принципі раціонального підбору,
розстановки та використання кадрів. До напрацювань теорії та практики
управління персоналом належить виділення основних категорій керівників
організації, зокрема керівників вищої, середньої та низової ланок. На
публічному рівні актуальність проблем управління персоналом
виявляється під час формування та розвитку системи публічної служби,
основною метою якої є підвищення ефективності функціонування
публічної влади й публічного управління, а також поєднання
відповідальності за обіймання публічної посади із соціально-економічними
гарантіями публічної служби.
Особливості застосування функції мотивації в публічному
управлінні та адмініструванні пов’язані з певними обмеженнями в
діяльності управлінців на політичних посадах та публічних службовців. В
той же час, саме з цією функцією пов’язуються найбільші сподівання щодо
упередження корупційних дій в публічному управлінні та адмініструванні
шляхом забезпечення високої заробітної плати, спеціальних пенсій,
високого рівня соціальних послуг тощо. Функція мотивації спрямована на
підвищення ефективності процесу публічного управління за рахунок, з
одного боку, стимулювання зацікавленості персоналу до праці, а, з
другого, врахування найкращим чином розумових можливостей
працівників.
Функція контролю є елементом зворотного зв’язку в процесі
управління, який дозволяє своєчасно відреагувати на будь-які відхилення
від запланованого шляху досягнення поставлених цілей розвитку держави,
її регіонів та окремих територій, основних напрямів і видів її діяльності.
Класичний процес контролю складається з встановлення стандартів (цілей,
що піддаються вимірюванню), оцінювання фактично досягнутих
результатів та, у разі їх суттєвого відхилення від встановлених стандартів,
проведення коригування цілей та планів щодо їх досягнення.
За визначенням американських вчених М. Мескона, М. Альберта та
Ф. Хедоурі контроль – це процес забезпечення досягнення організацією
своїх цілей. Цілі, плани та структура будь-якої організації, зокрема й
держави, її органів управління, безпосередньо пов’язані з її місією та
визначають напрями діяльності. Щоб контроль був ефективним, він має
бути чітко скоординованим з плануванням.
Різновидом контролю, який охоплює всі етапи управлінської
діяльності – плани, процедури й практичні дії, необхідні управлінцям для
досягнення завдань організації, є контроль менеджменту. Останній часто
ототожнюється з терміном “внутрішній контроль” та містить методи і
засоби контролю, які допомагають формуванню планів, складанню
бюджетів, реалізації всіх функцій управління, обліку та аудиту й
забезпечують постійний зворотний зв’язок із керівництвом організації.
Система такого контролю охоплює дії керівництва, технології, методи,
119
процедури та інші засоби, що забезпечують досягнення основних завдань
організації.
Для ефективного функціонування контроль менеджменту має
відповідати трьом основним критеріям: бути належним (належний
контроль у належному місці пропорційно до ризику виникнення
порушень); послідовно здійснюватися згідно з планом (використовуватися
всіма відповідними службовцями та не зневажатись за будь-яких умов);
бути економічно виправданим (витрати на здійснення контролю не
повинні перевищувати отримані результати).
Ще одна управлінська функція – комунікація класифікується
М. Месконом, М. Альбертом та Ф. Хедоурі як процес, що пов’язує інші
функції менеджменту між собою. Ця функція пов’язана з передачею
інформації. У публічному управлінні та адмініструванні вона забезпечує
цілеспрямовану взаємодію органів публічної влади та управління між
собою, а також з органами місцевого самоврядування та громадськістю.
Відомим вченим Г.Атаманчуком виділено низку актуальних
напрямів удосконалення управлінських технологій публічного управління
та адміністрування, зокрема:
- надання належної організованості, необхідної регламентації та
ефективності розвитку міжгалузевих, міжтериторіальних, проблемних
цільових програм різного рівня;
- розроблення в межах публічного апарату науково
обґрунтованих технологій прийняття і реалізації управлінських рішень;
- розвиток технологій для організаційних форм управлінської ді-
яльності;
- розроблення технологій зворотних зв'язків в управлінських
процесах.
3.5. Планування нормотворчої діяльності.
Процеси публічного управління та адмініструванні в різних сферах

діяльності відповідно до визначених стратегій, політик і тактик
потребують встановлення чітких умов, правил, процедур та обмежень, що,
як правило, досягається застосуванням законів і підзаконних нормативно-
правових актів. Останні мають бути гармонізовані як між собою, так і з
міжнародним правом, а у комплексі створювати сприятливе нормативно-
правове поле діяльності у різних сферах суспільної діяльності. Саме тому
велика увага приділяється питанням управління нормотворчістю, тобто
управлінню процесами підготовки, укладання та прийняття нових
законодавчих і підзаконних актів, а також їх систематизації. Одним з
основних елементів управління нормотворчістю є її планування.
Основою суспільних відносин є різні види суспільної діяльності. Для
забезпечення їх більшої ефективності створюються організації різного
призначення, які займають місце на певному рівні суспільного управління.
120
Саме через розвиток і вдосконалення діяльності забезпечується розвиток
суспільства. Найбільшою за всіма параметрами організацією є держава, а її
основною формою діяльності є державне управління як різновид
публічного управління та адміністрування, яке відображається у
практичній реалізації законів, в організації суспільних відносин з метою
забезпечення публічних інтересів і публічної політики, що проводиться.
За фактичним положенням всі інші форми організацій, передусім
міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, є, з одного боку,
соціальними підсистемами держави, а, з другого боку, - повноправними
соціальними системами з чітко визначеними цілями. Таким чином
забезпечується ієрархічна структура органів публічної влади, яка
характеризується одноманітністю процедур управління діяльністю
організацій, зокрема планування, на всіх рівнях управління.
Нормотворчість є одним з найважливіших видів суспільної
діяльності. Її принциповою ознакою та особливістю є те, що вона має
характер механізму реалізації (завдає правила та створює відповідні
умови) відносно інших видів діяльності. Кожна держава встановлює у
суспільних відносинах певний порядок, який за допомогою законодавства
та законності формулює у правових нормах, забезпечує його та охороняє.
З погляду системного підходу, нормотворчість характеризується
внутрішньою динамічною єдністю трьох її компонент: пізнання, діяльності
та результату, які складають закінчений цикл нормотворчості. В
суспільстві безперервно здійснюється велика кількість таких циклів (одні
завершуються, організовуються інші), які стосуються різних сфер,
напрямів і видів суспільної діяльності.
Для того, щоб у нормативно-правових актах адекватно
відображувалися процеси, які відбуваються у суспільстві, необхідно
постійно виявляти, вивчати та вміло використовувати закономірності, що
спрямовують ці процеси. Саме тому, передумовою створення нормативно-
правових актів є пізнання реальних умов, факторів та обставин відповідних
суспільних відносин, правове регулювання яких диктується потребами
соціально-економічного розвитку держави. Вони повинні аналізуватися в
органічному зв’язку із загальними умовами та конкретним середовищем
(системно-ситуаційний вимір).
Будь-яка діяльність завжди здійснюється в умовах обмежених
ресурсів (фінансових, матеріально-технічних, кадрових, інформаційних,
часових та інших). Тому дуже важливою складовою та однією з головних
умов ефективного здійснення кожного напряму діяльності, зокрема
нормотворчості, є правильний розподіл цих ресурсів у просторі та часі, що
досягається шляхом прогнозування і планування.
Цьому питанню приділяється велика увага в розвинених країнах
світу. Вважається, що за звичайних умов нормативно-правовий акт має
виходити з таким чином спланованого та узгодженого процесу, щоб мати
достатньо часу на підготовку, міжвідомчі та внутрішньоурядові
консультації, а також на розгляд парламентом, якщо цього вимагає певний
121
вид нормативно-правового акту.
Поширеною практикою оптимізації використання ресурсів, зокрема,
в роботі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є
закладення та розроблення проектів нормативно-правових актів в межах
чинної програми уряду. Безумовно, що на випадок непередбачених подій
та ситуацій допускається і оперативна позапланова підготовка
нормативно-правових актів. Але така процедура має застосовуватися лише
у виняткових ситуаціях.
Як правило, закони для ефективної їх реалізації потребують
розробки низки вторинних нормативно-правових актів. Тому, в сучасній
практиці публічного управління велике значення надається комплексному
планові нормотворчості, який включає в себе план-графік розроблення не
тільки законів, а й вторинних нормативно-правових актів з ретельно
визначеними механізмами.
Подібний план-графік є необхідним для того, щоб міністерства та
інші органи центральної публічної влади могли розробити власну робочу
програму нормотворчості, визначити детальні графіки розробки та
розподілити ресурси, які їм будуть потрібні для успішного завершення
підготовки нормативно-правових актів у визначені строки.
В процесі нормотворчості можливе виникнення труднощів різного
характеру, внаслідок яких можливий перегляд та уточнення такого плану
графіку. Перспективним напрямом впровадження сучасних інформаційних
технологій в даний процес є створення баз даних програм та планів-
графіків нормотворчості центральних органів виконавчої влади з вільним
взаємним доступом до них.
Підвищенню ефективності нормотворчості, зокрема, впровадженню
планування в цей процес, сприяє поширена у країнах – членах Організації
економічного співробітництва та розвитку (ОЄСР) сучасна практика
прийняття законів, які визначають єдині норми та процедури у сфері
підготовки та редагування нормативно-правових актів. Вважається, що на
сьогодні це єдиний надійний засіб визначення уніфікованої сукупності
норм і процедур розроблення правових документів на всіх можливих
стадіях та для всіх суб’єктів нормотворчості.
Прогнозування як функція управління вважається частиною функції
планування, але, в окремих випадках, наприклад, при перспективному
довгостроковому прогнозуванні, набуває самостійного характеру. До форм
прогнозних документів слід віднести концепції, сценарії та довгострокові
програми (на строк більше п’яти років). Концепції стали майже нормою
при розробці не тільки законів, але й стратегій, політик, програм, проектів.
Найбільш важливі для країни прогнозні документи затверджуються
нормативно-правовими актами парламенту або уряду.
Основними формами документів при плануванні є програми,
проекти та плани. На публічному, регіональному та галузевому рівнях їх
розробці передує розроблення концепції відповідного напряму діяльності,
яка створює науково-методичну основу наступного планування.
122
При плануванні забезпечуюча роль нормотворчості проявляється у
тому, що вона має проводитися виходячи з прогнозів, планів та програм
щодо інших видів діяльності, зокрема публічного управління, економіки,
внутрішньої та зовнішньої політики, оборони, соціальної та науково-
технологічної політики, охорони здоров’я та довкілля тощо. Для
виключення можливого дублювання або протиставлення пропозицій
різних органів влади, які здійснюють управління за певними напрямами
або видами діяльності, процедурами планування та прогнозування
передбачений збір та обробку всіх пропозицій єдиним органом влади –
Кабінетом Міністрів України, а також доопрацювання зведених планів та
прогнозів усіма зацікавленими органами центральної виконавчої влади з
залученням експертів.
В Україні прикладами поширених форм планування нормотворчості
на публічному рівні є підготовка та затвердження заходів (інколи вони
називаються «першочерговими») щодо реалізації програм діяльності
Кабінету Міністрів України, Публічна програма розвитку законодавства
України та посесійні плани законотворчої роботи Верховної Ради України.
Після затвердження Верховною Радою України програми діяльності
Кабінету Міністрів України на її підставі із залученням всіх міністерств і
відомств розробляється план заходів, в якому передбачено перелік
законодавчих та інших нормативно-правових актів (указів Президента
України, постанов Кабінету Міністрів України тощо), а також концепцій
законів. Ці заходи після відповідних узгоджень, зокрема в Міністерстві
юстиції України, затверджуються постановою Кабінету Міністрів України
та набувають характеру нормативно-правового акту, тобто стають
обов’язковими для виконання, а також підставою для їх реалізації
(насамперед, фінансування) органами влади, керівники яких визначені
відповідальними особами.
Основою формування програми діяльності уряду та відповідних
пропозицій до плану заходів щодо її реалізації, зокрема, планування
нормотворчості, є конкретні пропозиції міністерств та інших центральних
органів публічної влади. На стадії підготовки таких пропозицій необхідно:
- організувати підготовку та проаналізувати пропозиції
основних структурних підрозділів, які відповідають за певні напрями
діяльності, та відібрати серед них найбільш суттєві за умов їх достатнього
обґрунтування;
- виділити нормотворчі заходи у програмах та проектах
публічного, регіонального або галузевого рівня (в тому числі тих, що
мають бути розглянутими і прийнятими у поточному році), організація
робіт за якими доручена даному міністерству або відомству, та включити у
пропозиції до плану заходів ті з них, що необхідні для здійснення робіт на
термін планування (робота за цим пунктом може співпадати з роботою за
попереднім пунктом);
- на підставі аналізу всіх можливих пропозицій (в тому числі
щодо оновлення нормативно-правових актів та їх експертизи) розробити
123
галузевий план нормотворчості на вказаний період, в якому зазначити
заходи, очікувані результати їх впровадження, строки підготовки,
організації-виконавці та організації-співвиконавці, потреби у фінансуванні
та можливі джерела фінансування (окрім держбюджету).
Планування нормотворчості на рівні структурних підрозділів
міністерств та інших центральних органів виконавчої влади потребує не
тільки професійного знання певного напряму діяльності, але й практики
правозастосування у ньому, а також відслідковування ситуацій, коли
виникає потреба у зміні чинних або впровадженні нових правових норм.
При відборі пропозицій до програми діяльності уряду та відомчого плану
нормотворчості, як мінімум, необхідно мати:
- серйозне обгрунтування необхідності правового регулювання
певної проблеми діяльності, чіткість і прозорість поставлених при цьому
цілей;
- обгрунтування вибраного шляху правового регулювання,
зокрема, вибору відповідного виду нормативно-правового акту;
- обов’язкове визначення нормотворчого органу та посадової
особи, які мають бути відповідальними за реалізацію нормативно-
правового акту;
- оцінку необхідних ресурсів та їх достатності для розроблення
та узгодження нормативно-правового акту.
Попередні оцінки є обов’язковими для того, щоб закласти основу
ефективної роботи над текстом нормативно-правового акту. Вони, як
правило, готуються посадовими особами, відповідальними за розроблення
концепції проблемно-орієнтованої діяльності та нормотворчості у даній
сфері. Це, головним чином, публічні службовці уповноважених органів
Вкрай необхідною є активна позиція тих, хто професійно займається
та відповідає за розвиток нормотворчості в органах публічної влади, що
полягає у постійному моніторингу стану правового забезпечення та
ситуації у даній сфері (напряму, виді) діяльності, періодичному перегляді
чинних нормативно-правових актів та ініціації зміни або оновлення тих з
них, що вже не спрацьовують і навіть гальмують подальший розвиток.
Така робота, в свою чергу, ставить певні вимоги до виконавців. Це
мають бути висококваліфіковані фахівці, що володіють сучасними
знаннями та великим досвідом у своїй сфері діяльності. За короткий термін
часу та без відповідної підготовки неможливо накопичити необхідний
рівень знань і забезпечити ефективне планування нормотворчості.
У свою чергу, з боку керівництва центральних органів виконавчої
влади необхідно створити відповідні умови зацікав124оцією124і
співробітників, які мають достатню кваліфікацію для нормотворчої
роботи, в результатах своєї роботи в даному органі влади.
Необхідною умовою нормотворчості та організації виконання
нормативних актів є підготовка та видання збірників, зібрань та зводів
нормативних актів, які видаються безпосередньо суб’єктами прийняття
124
нормативних актів або за їх дорученнями іншими органами та установами.
Ця робота також має бути відображена у відомчих планах нормотворчості.
В період реформ зростає необхідність у забезпеченні суспільних
процесів нормативно-правовими актами, удосконаленні технологій
нормотворчості на всіх її етапах з метою прискорення розробки таких
актів. При цьому серед необхідних знань особливе місце займає
оволодіння сучасною методо125оцією нормотворчості, зокрема, підходами
та методами щодо формування та оновлення нормативно-правових баз у
певних сферах діяльності.
3.6. Розвиток нормативно-правових баз.
Останнім часом все більшого розуміння та підтримки набуває

комплексний підхід до правового регулювання діяльності у певних сферах,
галузях або щодо загальнопублічних, регіональних і місцевих проблем у
формі систем взаємопов’язаних і взаємодоповнюючих нормативно-
правових документів, що утворюють інтегроване правове поле цієї
діяльності та які надалі визначимо як проблемно-орієнтовані нормативно-
правові бази. Він орієнтований на наближення нормативно-правових
рішень до управлінця та широке застосування інформаційних і
комп’ютерних технологій підтримки таких рішень.
Взаємодія політичних, економічних, соціальних, гуманітарних,
екологічних та інших чинників реально призводить до того, що
нормативно-правові бази, які на сьогодні діють в різних проблемно-
орієнтованих сферах діяльності, як правило, не відповідають або тільки
частково відповідають вимогам і потребам суспільного життя внаслідок
певних недоліків та внутрішніх суперечностей. Тому виникає актуальна
потреба в розгортанні систематичної роботи щодо їх вивчення,
вдосконалення та цілеспрямованого розвитку.
Методологічну основу дослідження нормативно-правових баз
складають як загальні, так і спеціальні (орієнтовані на дану проблему,
сферу діяльності) підходи та методи їх формування і аналізу. Найбільш
конструктивним є розгляд нормативно-правових баз як систем та їх
прив’язка до певних видів діяльності у визначеній сфері. Це дає змогу
сфокусувати увагу на конкретному об’єкті правового регулювання,
виділити основні та другорядні цілі і ланки в досліджуваній сфері
діяльності, визначити та розподілити пріоритети в роботі щодо створення
та удосконалення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз,
сформувати механізми забезпечення їх реалізації.
В основу формування проблемно-орієнтованих нормативно-
правових баз, зорієнтованих на певну сферу діяльності, доцільно покласти
методико-технологічну схему, наведену на рис.3.5.
125
Така схема надає загальне уявлення про механізми формування та
оновлення нормативно-правових баз, а при застосуванні у практичній
роботі потребує конкретизації способів реалізації її основних блоків,
зокрема, блоку формування та оновлення проблемно-орієнтованих
нормативно-правових баз.
Оскільки завжди існують реальні об’єктивні або суб’єктивні
проблеми, які стримують розвиток даної сфери діяльності, то виникає
актуальна проблема постійного (в умовах перехідних процесів) або
періодичного (в умовах сталих процесів) аналізу чинної системи
нормативно-правових актів на предметсфера
Проблемно-орієнтована їх відповідності
діяльності вирішенню
реальних проблем у даній сфері діяльності і, якщо в цьому є потреба,
визначення конкретних напрямів удосконалення та розвитку такої системи.
Стратегія та політика у даній сфері Реальні проблеми
діяльності (процеси, ситуації)
економічного,
Чинна нормативно-правова база соціального, правового та
іншого характеру в
Нормативно- Проблемно-
масштабах країни,
правові документи орієнтовані
регіонів, галузей,
загального нормативно-
окремих територій, які
спрямування правові документи
стримують розвиток
даної сфери діяльності
Аналіз чинної нормативно-правової бази на предмет відповідності
вирішенню реальних проблем у даній сфері діяльності та визначення
напрямів її удосконалення і розвитку
Співставлення чинної вітчизняної нормативно- Зарубіжні

правової бази із зарубіжними з метою нормативно-
можливого врахування світового досвіду правові бази у
правового регулювання у даній сфері даній сфері
діяльності діяльності
Формування та оновлення Інструментарій

проблемно-орієнтованої правового регулювання
нормативно-правової бази у даній сфері діяльності
Розроблення нових Внесення змін і Організаційні заходи

законодавчих та доповнень до чинних щодо впровадження
нормативних актів законодавчих та нормативно-правової
нормативних актів бази
Механізми реалізації нормативно-правової бази

126
Рис. 3.5. Методико-технологічна схема формування та
оновлення проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз.
Такий аналіз створює наукове підґрунтя для планування
нормотворчості. Для його проведення доцільно застосувати спеціальний
метод "виявлення відхилень у правовому регулюванні", який передбачає
послідовне дослідження чинної нормативно-правової бази певної
діяльності, шляхом комплексного застосування до неї формально-
логічного, ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналізу в
порядку, зазначеному цим переліком методів.
Формально-логічний аналіз дозволяє не тільки виявити прогалини у
чинному правовому полі певної діяльності, а й визначити, на якому рівні
ієрархії правових актів вони мають місце.
Ситуаційно-діяльнісний аналіз дозволяє не тільки визначити ступінь
необхідності та терміновості заповнення знайдених прогалин у правовому
полі діяльності, але й виявити невідповідності та протиріччя між реальною
практикою у певній діяльності та її чинним правовим забезпеченням.
Системно-правовий аналіз дозволяє, не тільки визначити вид та
місце правового акту, що має врегулювати виявлені суттєві прогалини та
невідповідності у чинному правовому полі, в системі законодавства країни,
але й вивити можливі протиріччя (дегармонізацію) у цій системі, що
стосуються правового регулювання певної діяльності та запропонувати
шляхи їх вирішення.
Після послідовного проведення цих різновидів аналізу результати
узагальнюються та розробляються пропозиції щодо удосконалення та
розвитку нормативно-правових баз. Для ілюстрації запропонованого
методу наведено загальну схему аналізу та синтезу проблемно-
орієнтованих нормативно-правових баз, як це показано на рис.3.6.
Класичний процес структурного моделювання передбачає побудову
структури об’єкта, що досліджується, а також відповідної моделі, здатної
забезпечити вирішення визначених проблем. Найбільше розповсюдження
серед методів такого типу отримали методи типу "дерева цілей", які
базуються на побудові та використанні ієрархічної моделі цілей діяльності
шляхом структуризації головної цілі на підцілі різних рівнів деталізації.
Формально-логічний аналіз проблемно-орієнтованих нормативно-
правових баз, узагальнена схема застосування якого показана на рис.3.7,
виходить з того, що кожна така база регулює певну сферу чи галузь
діяльності.
Першим етапом дослідження є системний аналіз сфери діяльності,
127
що підлягає правовому регулюванню, за допомогою метода "інтеграції
дерева цілей і поля діяльності об’єкта управління". Сфера чи галузь
діяльності, що досліджується, спочатку розбивається на кілька основних
видів діяльності (рис.3.7, 1-й рівень ієрархії діяльності). Далі кожний вид
деталізується у напрямах діяльності (рис.3.7, 2-й рівень ієрархії
діяльності). Таким чином, певна сфера чи галузь діяльності подається у
вигляді дворівневого "дерева діяльності".
Системне оновлення чинних і створення нових

проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз
Формування дерева цілей Виділення масиву нормативно-правових

діяльності у певній сфері актів, що регулюють діяльність у даній
суспільних відносин сфері суспільних відносин
Формально- Ситуаційно- Системно-

логічний аналіз діяльнісний правовий аналіз
нормативно- аналіз нормативно-
правових баз нормативно- правових
правових баз актів і баз
Виявлення прогалин Визначення протиріч Визначення протиріч

у нормативно- між діяльністю у самому правовому
правових базах та її правовим регулюванні
забезпеченням
Розроблення конкретних пропозицій щодо оновлення чинних

і створення нових нормативно-правових актів
Рис.3.6. Загальна схема аналізу та синтезу проблемно-

орієнтованих нормативно-правових баз.
Наступним етапом аналізу є системне подання нормативно-правової

бази, що регулює цю сферу діяльності, у виді ієрархії нормативно-
правових актів за їх юридичною силою (рис.3.7, рівні Б1 - Б6).
Заключним етапом аналізу є суперпозиція (проекція, накладання,
відображення) ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою
на відповідне "дерево діяльності", побудоване на першому етапі аналізу. В
результаті одержуємо картину заповнення правового поля щодо даної
сфери діяльності. Одни види діяльності виявляються повністю та
достатньо забезпеченими (накритими) цим правовим полем (задіяні всі
рівні Б1 - Б6).
Інші накриті частково з прогалинами на рівні, наприклад, законів та
128
міжнародних договорів (Б1 - Б3) чи підзаконних актів (Б4 - Б6). А деякі види
діяльності виявляються, наприклад, зовсім неврегульованими або
врегульованими лише на найнижчих рівнях (Б5, Б6). Таким чином, отримані
результати дають змогу формально визначити напрями та конкретні
пропозиції розроблення нормативно-правових актів і вдосконалення та
розвитку відповідної проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази.
Сфера діяльності, що підлягає правовому регулюванню
1-й рівень -
А1 види
Ієрархія діяльності
діяльності
А2 2-й рівень -
напрями
Конституція України,
Б1
Конституційні закони України
Ієрархія
нормативно-
Б2 Загальні та спеціальні закони правових
актів за їх
Ратифіковані міжнародні договори юридичною
Б3 силою
Нормативно-правові акти вищих

Б4
органів публічної влади
Б5 Нормативно-правові акти центральних

органів виконавчої влади 3-й рівень -
забезпеченіст
ь
Б6 Інші нормативно-правові акти нормативно-
правовими
актами
Рис.3.7. Схема застосування формально-логічного аналізу

проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази.
Як розвиток формально-логічного аналізу слід розглядати

можливість введення деталізації видів діяльності за видами та напрямами
робіт (3-й та 4-й рівні ієрархії діяльності). Інша варіація даного методу - це
129
виділення після операції суперпозиції тих напрямів робіт, які піддаються
правовому регулюванню, та визначення рівня останнього. Таке
застосування формально-логічного аналізу дає змогу при впровадженні
нових напрямів діяльності та робіт відразу з’ясувати їх правову
захищеність або урегульованість і визначити необхідність розроблення чи
модифікації відповідних нормативно-правових документів.
Ефективність формально-логічного аналізу нормативно-правових баз
найбільше залежить від якості системного аналізу сфери діяльності, що
підлягає правовому регулюванню, зокрема, правильності виділення
напрямів і видів діяльності відповідно до основних її цілей, та може бути
підвищена, завдяки використанню на цьому етапі методів експертних
оцінок.
В основу ситуаційно-діяльнісного та системно-правового аналізу
нормативно-правових баз покладено методи експертних оцінок, які
являють собою широкий клас методів системного аналізу, що базуються на
припущенні можливості побудови адекватної моделі об'єкту дослідження
на основі думок експертів. При цьому вважається, що думка групи
експертів надійніше, ніж думка окремого експерта.
Ситуаційно-діяльнісний аналіз відповідної нормативно-правової
бази полягає в опитуванні суб’єктів суспільних відносин, діяльність та
статус яких регламентується нею, і передбачає наступні етапи:
- розроблення кола питань, які підлягають оцінюванню,
насамперед, маючи на увазі проблеми, що створює чинна нормативно-
правова база в діяльності відповідних суб’єктів;
- з’ясування питань цієї діяльності, які опинились поза межами
правового регулювання;
- оцінювання ступеню ефективності застосування чинних
нормативно-правових актів;
- підбір групи експертів;
- анкетування;
- безпосереднє проведення опитувань експертів;
- систематизація та аналітична обробка результатів опитування;
- формування пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення
нормативно-правової бази.
Серед методів колективних експертних оцінок найбільш
привабливими для ситуаційно-діяльнісного аналізу нормативно-правових
баз є метод комісії та метод "мозкового штурму". Перший з них передбачає
проведення групою експертів дискусії з метою вироблення спільної позиції
щодо об'єкта дослідження, а другий - орієнтований на виявлення творчих
ідей в процесі вирішення даної складної проблеми. Ці ідеї уважно
вивчаються фахівцями-експертами та, як правило, оцінюються за
заздалегідь виробленими критеріями на відповідність поставленому
завданню.
З теоретичної позиції, обіцяє кращі результати застосування методу
Дельфи, який передбачає заміну прямих колективних обговорень на
130
послідовні індивідуальні опитування за певними формами експертної
оцінки до досягнення прийнятної збіжності всіх висловлених думок.
Проте, його застосування гальмується тим, що він вимагає значних витрат
часу та коштів.
Системно-правовий аналіз, спрямований на гармонізацію правового
регулювання у даній сфері діяльності з правовим полем інших країн світу,
зокрема ЄС, та України, передбачає вивчення чинних нормативно-
правових актів фахівцями-правознавцями з метою виявлення
недосконалих, недійсних або нездійснених документів (актів), а також
виявлення як внутрішніх суперечностей та невідповідностей чинної
нормативно-правової бази, так і її неузгодженості з загальним правовим
полем України та міжнародними договорами, ратифікованими Україною.
При проведенні такого аналізу доцільно використати відомий метод
аналітичної експертної оцінки - метод сценаріїв. Кожний залучений до
аналізу фахівець-правознавець за результатами аналізу викладає у
письмовому вигляді свої міркування з висновками та пропозиціями.
Одержані таким чином індивідуальні сценарії потім узгоджуються та
взаємодоповнюються. В результаті формується узагальнений сценарій
розвитку нормативно-правової бази або окремих її нормативно-правових
актів (розроблення, оновлення або доповнення), на підставі якого
розробляються напрями та конкретні пропозиції щодо вдосконалення
відповідної нормативно-правової бази.
В основу розвитку та систематизації проблемно-орієнтованих
нормативно-правових баз доцільно покласти концепцію їх необхідного та
достатнього складу. Сутність цієї концепції - у розгляді нормативно-
правових баз для будь-яких сфер діяльності як складних систем та
виділенні в кожній з них трьох рівнів, найбільш суттєвих з погляду
забезпечення виконання функцій проблемно-орієнтованих нормативно-
правових баз, а саме - рівнів функціонального ядра (СА -
системоутворюючі акти), рівнів необхідного (НС) та достатнього (ДС)
складу (рис.3.8).
СА
НС
ДС
Рис.3.8. Концептуальна структура нормативно-правової бази.
Основну складову (функціональне ядро) в цій структурі мають

складати системоутворюючі акти (в основному закони), без яких дана база
131
фактично неспроможна виконувати свої регулюючі функції та взагалі не
може бути визначена як самостійна.
Наступний рівень, що забезпечує правове регулювання основних
процесів і проблем в даній сфері діяльності, виходячи з її призначення,
визначимо як необхідний склад проблемно-орієнтованої нормативно-
правової бази (закони та нормативно-правові акти). Цей рівень
регулювання передбачає наявність у складі таких баз функціонального
ядра та інших нормативно-правових актів, які гарантують необхідний
рівень правового регулювання у даній сфері діяльності, хоча і залишають
неврегульованими деякі з питань, зокрема з причини певної інертності
поповнення проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, або
нестабільності, а відповідно й невизначеності у самій сфері діяльності, що
регулюється.
Забезпечення всіх суттєвих проблем правового регулювання у даній
сфері діяльності передбачається досягти на рівні достатнього складу
проблемно-орієнтованої нормативно-правової бази, який передбачає такий
склад нормативно-правових документів, за якого вирішується проблема
достатності правового регулювання у даній сфері діяльності. Безумовно,
досягти абсолютно достатнього складу нормативно-правових баз
неможливо, оскільки саме життя створює все нові проблеми, які
потребують нових підходів та рішень, але завжди необхідно прагнути
досягти максимально можливого рівня їх забезпеченості нормативно-
правовими актами з урахуванням реальних економічних можливостей
держави.
Формування та розвиток проблемно-орієнтованих нормативно-
правових баз відповідно до запропонованої концепції необхідно
здійснювати за такими етапами: створення функціонального ядра;
розроблення необхідного складу нормативно-правових документів;
розроблення та поповнення достатнього складу нормативно-правових
документів.
При плануванні нормотворчості особливу увагу слід приділяти
питанням формування ефективних підходів і методів їх здійснення, а
також виділенню пріоритетних напрямів правового регулювання у кожній
сфері діяльності. Основні (системоутворюючі) нормативно-правові акти
мають чітко визначати адміністративні компетенції вищих та спеціальних
органів публічної влади щодо вирішення спеціальних проблем у даній
сфері діяльності, якщо це не витікає з чинних нормативно-правових актів.
Суто практичним і дуже важливим питанням є визначення
необхідного рівня забезпеченості певної сфери діяльності нормативно-
правовими актами. З цією метою можна рекомендувати такі дії:
- уточнення конституційних обов’язків держави у даній сфері чи
галузі суспільних відносин;
- затвердження концептуальних засад діяльності в даній сфері
чи галузі як підґрунтя стратегії розвитку нормативно-правової бази;
- удосконалення системи публічного управління та
132
адміністрування в даній сфері чи галузі суспільних відносин, насамперед,
шляхом більш чіткого визначення правового статусу та взаємної
підпорядкованості відповідних органів публічного управління, усунення
взаємного перехрещування їх компетенцій;
- розроблення правового паспорту (сертифікату) діяльності у
даній сфері, як об’єкта правового регулювання (головна мета діяльності;
основні напрями діяльності та правового регулювання; основні
нормативно-правові акти, що визначають правовий режим; специфіка
проблем, зокрема об’єктивні обмеження тощо);
- усунення недоліків в регулюванні економічних відносин у
даній сфері чи галузі суспільної діяльності завдяки уточненню статусу,
підпорядкованості, прав та обов’язків відповідних органів, організацій,
підприємств та установ;
- удосконалення нормативного регулювання трудових відносин
та соціального захисту працівників, які залучаються до роботи у даній
сфері чи галузі суспільних відносин;
- гармонізація проблемно-орієнтованої нормативно-правової
бази у даній сфері чи галузі суспільних відносин з чинним законодавством
України;
- розвиток міжнародного співробітництва у даній сфері чи
галузі суспільних відносин.
Цілком зрозуміло, що для ефективної діяльності слід створити
необхідні умови і, водночас, не має бути "заорганізованості". Але як
досягти оптимального співвідношення між ними? Це питання вирішується
в залежності від кожної конкретної проблеми та ситуації навколо неї.
Основними напрямами подальшого вдосконалення та розвитку
проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз є:
- формування достатнього складу законів, а також нормативно-
правових актів центральних органів публічної влади для врегулювання
основних видів і напрямів робіт у даній сфері чи галузі діяльності;
- створення інформаційно-методичного ресурсу відповідної
діяльності в комплексі з проблемно-орієнтованою нормативно-правовою
базою, що регламентує цю діяльність;
- моніторинг стану проблемно-орієнтованої нормативно-
правової бази відповідної діяльності, зокрема, проблем, що потребують
правового врегулювання, а також результатів правозастосування внаслідок
впровадження її складових нормативно-правових актів.
Заслуговує на увагу концепція розроблення одного (або мінімально
можливої кількості, якщо різноманітність діяльності не дає змогу
обмежитися одним законом) закону, який охоплює найбільш суттєві та
найважливіші питання правового регулювання у вибраній проблемно-
орієнтованій сфері діяльності, та відпрацювання досить ефективного
механізму вдосконалення нормативно-правової бази через удосконалення
цього закону шляхом систематичного внесення до нього змін та
доповнень. Фактично йдеться про розроблення, прийняття та застосування
133
законів прямої дії.
Такий механізм базується на встановленні відносно постійного
технологічного ланцюга "орган влади (розробник) - зацікавлені та
забезпечуючі органи влади - урядовий апарат - парламентський апарат", в
якому є високий рівень розуміння проблем, що вирішуються, та
лобіювання (у кращому розумінні цього слова) певних інтересів у даній
сфері діяльності. Такий механізм може повністю виправдано
застосовуватися у практиці правотворчості та правозастосування, що
наприклад, підтверджується у сфері правового регулювання проблем
ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
Має сенс реалізація у вітчизняних умовах пропозиції щодо
розроблення на базі сучасних підходів (системного, комплексного,
діяльністного тощо) та на підставі сучасних норм і базових критеріїв
посібників-довідників для працівників, які відповідають за розроблення
нормативно-правових документів. В них слід навести не тільки основні дії
щодо вдосконалення процесу підготовки нормативно-правових документів
(дотримання відповідної структури, детальну розробку концепції, чітке
застосовування норм складання тощо), але і найбільш конструктивні
підходи та методи щодо визначення цілей формування нормативно-
правових документів, їх систематизації, прогнозування та планування.
Дуже важливим є не тільки створення достатнього нормативно-
правового поля, але й його ефективне правозастосування. Ця проблема не
втратила актуальності, оскільки при прийнятті та реалізації управлінських
рішень ще мають місце факти порушення та ігнорування чинного
законодавства. Не зайве нагадати відомий вислів філософа давнини
Цицерона, що до права слід прагнути задля нього самого, бо те, що є
правом, звичайно є й справедливістю.
Нормативно-правові рішення приймаються відповідними органами
публічної влади України в межах законодавчо визначеної компетенції.
Важливими критеріями рівня демократичності в суспільстві є прозорість та
суспільна доцільність таких рішень, що значною мірою забезпечується
певними процедурами їх прийняття. Основною загальною рисою всіх цих
процедур є колегіальна професійна багатоетапна експертиза з наступними
доповненням та корекцією рішень, що приймаються.
Існують певні обмеження при підготовці та прийнятті нормативно-
правових рішень. Такі рішення не повинні суперечити Конституції та
чинному законодавству України, вони мають бути погоджені з усіма
суб’єктами нормотворчих повноважень у разі спільної їх підготовки.
Нормативно-правовий акт (Закон України, постанова Верховної Ради
України, указ Президента України, постанова Кабінету Міністрів України,
наказ центрального органу виконавчої влади) може бути прийнятим тільки
тим органом управління, який має на це відповідні повноваження.
Однією з найактуальніших проблем залишається ефективність
реалізації прийнятих рішень. Інколи найкращі закони чи постанови
впроваджуються неадекватними методами, значною мірою втрачається
134
зміст, закладений розробниками цих рішень. Це далеко не завжди свідчить
про недбайливість або зловмисність виконавців. Найчастіше проявляються
приховані недоліки самих нормативно-правових актів або відсутні
ефективні механізми їх реалізації. Саме тому, необхідно приділяти більшу
увагу розробці супровідних документів (положень, інструкцій тощо).
Завдання удосконалення процедур управлінської діяльності,
розроблення нової схеми та регламентів прийняття управлінських рішень,
зокрема нормативно-правових, програмно-цільових та організаційно-
розпорядчих, набувають актуальності у зв’язку з проведенням в Україні
адміністративної реформи та реформи публічної служби.
3.7. Негативні управлінські явища та патології.
В управлінні соціальними системами, основними властивостями

яких є складність, відкритість, динамізм, імовірнісний характер процесів,
здатність до самоорганізації, існують чимало труднощів і, так званих,
"управлінських патологій". Саме вони й складають ті особливості управ-
лінської діяльності, що можна взяти за основу при визначенні напрямів
удосконалення управлінських рішень. Для цього необхідно виявити
труднощі та найбільш поширені негативні явища, які слід подолати. Нижче
виділені найбільш відомі на сьогодні труднощі, що стосуються
управлінської діяльності в соціальних системах та окремих її аспектів.
На сьогодні прийняття та реалізація стратегічних рішень ще не
систематизовані належним чином, а керівники та фахівці недостатньо
озброєні методологією та технологією управління. Важливу роль для
подолання цих недоліків відіграє упорядкування процедури
цілепокладання. Існуючі тут труднощі пов’язані з низкою об’єктивних і
суб’єктивних обмежень на здійснення призначення соціальних систем,
особливо держави. Серед них такі:
невизначеність майбутнього або поверхове чи взагалі
неправильне його уявлення;
наявність унікальних проблем;
здебільшого неможливість чіткої структуризації проблем і
визначення цілей у кількісному вимірі;
обмеженість ресурсів і невизначеність перспективи їх
відновлення;
невизначеність або протилежність підходів до вирішення
проблем з боку різних впливових сил;
як наслідок цього маємо пошук компромісів, а не рішучі дії;
неврахування чиннику взаємовпливу окремих соціальних
підсистем;
неможливість або складність отримання достатньої
інформації, пов’язані з цим ризик та невизначеність;
відсутність ефективних науково обґрунтованих методів,
135
придатних для практики цілепокладання в широкому спектрі проблем
тощо.
Усі ці чинники проявляються через сприйняття певних людей, що
приймають або безпосередньо впливають на прийняття рішення. Звідси
обмеженість застосування раціональної моделі прийняття рішень і,
переважно, вибір такого рішення, що відповідає ситуації, але не покращує
її. Цим пояснюються, наприклад, тенденція будувати не оптимізаційні, а
імітаційні моделі соціально-економічних систем та отримувати з їх
допомогою можливі сценарії розвитку, особлива важливість людського
чинника, необхідність поєднання в особі управлінця досвіду, інтуїції,
знання та розуміння постійної необхідності їх поповнення, дискусії щодо
необхідного рівня та спрямування підготовки та підвищення кваліфікації
управлінців, особливо на публічному рівні.
Проблеми цілепокладання стосуються двох основних процесів -
розвитку, коли зміна властивостей, складу та структури системи
супроводжується зміною складу основних її елементів і кількості зв’язків
між ними, та функціонування, коли властивості, склад і структура системи
змінюються без зміни складу основних елементів та кількості зв’язків між
ними.
Можна впевнено стверджувати, що й на сьогодні вирішення проблем
цілепокладання в управлінській діяльності залишається одним з
найскладніших. Цьому сприяють також чинники неоднорідності:
управлінської діяльності, що проявляється у численних її типах, видах та
формах; просторових умов управлінської діяльності та її здійснення за
допомогою різних засобів реалізації; суб'єкта управлінської діяльності,
тобто його реальне втілення в часі не тільки різними особами, а й різними
засобами та зовнішніми формами.
Цілепокладання є складовим елементом, етапом управлінської
функції планування (в широкому розумінні вона включає й
прогнозування). Здебільшого на публічному рівні використовується
середньо- та короткострокове планування. Це визначення щорічних
програм соціально-економічного розвитку, програм дії уряду, публічного
бюджету тощо. Таке планування крім безпосереднього управлінського
впливу на систему публічного управління має і певне політичне підґрунтя,
а саме, є спробою швидко отримати позитивні соціально-економічні
результати та, тим самим, заручитися підтримкою населення у проведенні
публічної політики.
Помилки або прорахунки при виборі цілей проявляються, як
правило, не відразу. Американський вчений, Нобелівський лауреат
Д.Форестер стверджував, що управління складними системами, виходячи
лише з короткострокових цілей та орієнтування на найближче майбутнє,
неминуче призводить до того, що діяльність тієї чи іншої соціальної
системи з часом буде погіршуватися.
Водночас існують певні труднощі в плануванні. Хоча складним
проблемам найбільшою мірою відповідає системне планування, сьогодні
136
воно ще не знаходить широкого впровадження у повному обсязі. Взагалі
планування ефективне та доцільне тільки у поєднанні з ефективним
контролем. Фактично, публічні установи не контролюють свою діяльність
у повній мірі, що пов’язується з наслідками виборчої політики, змінами в
уряді, недостатнім забезпеченням ресурсами, нечисленністю колективів,
що здійснюють планування, небажанням оприлюднення оцінок основних
показників і виникнення конфліктних ситуацій тощо. Внаслідок цього
можна погодитися з твердженням Г.Райта, що планування є важливою, але
знехтуваною функцією публічних керівників.
Планування та оцінювання є основними компонентами аналізу
політики, як сучасної методології управління, та визначають ефективність
його застосування. У зв’язку з цим, викликає занепокоєння зміщення
цільових настанов при оцінюванні програмно-цільових рішень, яке
проявляється в переключенні уваги з результатів на ресурси та величину
коштів, витрачених на реалізацію тієї або іншої програми. На думку
спеціалістів, це може привести до зниження ефективності програмно-
цільового управління. Таке зміщення цільових настанов, частково,
пов’язане з впровадженням стратегії ресурсозбереження на всіх рівнях
управління, яка є однією з провідних настанов сучасного публічного
управління та адміністрування.
В управлінні величезна увага приділяється розвитку та
удосконаленню функції комунікації, її засобам і технологіям. Це
пояснюється тим, що за оцінками фахівців, на обмін, перетворення та
обробку інформації в управлінських процесах втрачається від 50% до 90%
часу. Фактично інформаційні процеси складають основу управлінських
процесів і значно впливають на їх ефективність. Для розуміння їх ролі
запропоновані моделі організаційних структур, в яких відображені вузли
управління та виконавчі органи, що поєднані лініями інформаційного
зв’язку. У вузлах управління відбувається перетворення зібраної первинної
(повідомлюючої) інформації в управлінську (управлінські рішення) за
допомогою перетворюючої інформації (опис методів, алгоритмів, правил,
прийомів, принципів). Таким чином, від розгляду ієрархії цілей та завдань
можна перейти до розгляду та аналізу організаційних структур з ієрархією
вузлів управління та алгоритмів.
Серед основних проблем інформаційного забезпечення
управлінських процесів в соціальних системах можна виділити:
складність отримання необхідної релевантної інформації і, як
результат, здійснення управління в умовах її нестачі;
обмеженість інформаційних моделей опису процесів
управління внаслідок їх суб’єктивності та неможливості побудови повної
ієрархії цілей;
невизначеність одних та складність отримання кількісних
оцінок інших параметрів управлінських процесів;
неоднорідність та зміна параметрів у процесі розвитку;
наявність як зайвих, так і малоінформативних вузлів
137
управління та ланок зв’язку;
існування інформаційних протиріч між вузлами управління;
недосконалість алгоритмів перетворення інформації;
складність та інформаційна перенасиченість окремих вузлів
управління; відставання з впровадженням сучасних комп’ютерних та
інформаційних технологій;
неоперативність отримання інформації;
суб’єктивність сприйняття інформації (фільтрація, вибірковість
тощо); низький рівень аналітичної роботи у вузлах управління,
непідготовленість до неї управлінців;
незадовільна організація діловодства, насамперед, його
електронізації; низький рівень контролю.
Останнім часом все більшого розуміння отримує необхідність
урахування в управлінській діяльності чиннику ризику як імовірності
отримання бажаного результату. Чим менше ризик, тим легше здійснювати
управління та забезпечити його ефективність. Завдання управлінців -
знаходити в умовах невизначеності та ризику ефективні рішення. Цей
принцип змушує виявляти та прогнозувати суттєві чинники можливого
впливу як негативного, так і позитивного, а також кількісно оцінювати їх
імовірність. Серед найбільш відомих чинників, що суттєво впливають на
імовірність реалізації управлінських рішень в публічному управлінні,
маємо:
неврахування цілей, інтересів та поведінки основних
політичних сил та соціальних груп;
нестабільність економічної та соціальної ситуації;
невизначеність політичної ситуації;
зміна влади;
нестабільність законодавства;
незадовільний стан відносин з впливовими країнами та
міжнародними організаціями;
неповнота або неточність інформації;
екологічна небезпека; стихійні лиха тощо.
Незважаючи на численні результати досліджень, ще спостерігається
неадекватне ставлення багатьох управлінців до чинника ризику, що
проявляється в нехтуванні ним, орієнтації на найкращі показники та
власний практичний досвід, недооцінюванні експертних методів,
упередженості щодо використання математичних засобів та ін. Навіть,
оцінюючи ризик при виборі альтернатив, люди, як правило, зважають
тільки на дві змінні: суб'єктивну ймовірність програшу та розмір
програшу, тоді, як імовірність виграшу зовсім не справляє вплив на оцінку
ризику.
В деяких умовах отримання оцінок чинників впливу неможливе
внаслідок недостатності інформації. В цьому разі, йдеться про управління
в умовах невизначеності. Найбільше воно характерне для соціальних,
політичних та наукових систем. В умовах складності таких систем для
138
прогнозування їх поведінки при наявності дії численних чинників в
останні роки робиться спроба застосовувати методи моделювання з
використанням сучасних інформаційних технологій. Оскільки на практиці
не завжди вдається повністю вирішити завдання на кожному етапі управ-
ління, то доцільно відслідковувати накопичення відхилень від поставлених
цілей з метою корегування дій у вузлах управління.
До поширених помилок у процесі прийняття рішень, що
безпосередньо пов’язані з людським фактором, можна віднести такі:
управлінська короткозорість, припущення, що майбутнє повторюватиме
минуле, надмірне спрощення, покладання на чужий досвід, упереджене
ставлення, небажання експериментувати та приймати рішення.
До найважливіших напрямів удосконалення прийняття та реалізації
управлінських рішень належать такі:
- подальший розвиток теорії та методології реалізації
управлінських функцій;
- розроблення сучасних технологій прийняття рішень;
- використання методології наукового управління при прийнятті
рішень;
- підвищення професійного рівня управлінців, зокрема,
вдосконалення системи добору, підготовки та підвищення кваліфікації
управлінських кадрів;
- розроблення та впровадження чіткої системи професійних та
службових обов’язків публічних службовців;
- створення та постійна актуалізація інформаційно-методичного
ресурсу щодо механізмів реалізації управлінських функцій, зокрема,
прийняття та реалізації управлінських рішень, які включають сучасні
теоретичні та практичні розробки у цих сферах;
- використання сучасних систем підтримки прийняття рішень;
- обов’язкове врахування можливих екологічних наслідків
рішень.
Крім об’єктивних чинників впливу на управлінські рішення,
пов’язаних з певними труднощами забезпечення їх ефективності, існують
так звані управлінські патології. Цей термін використано російським
вченим А.Пригожиним для позначення певного класу феноменів, що
стійко відтворюються та проявляються в різних поколіннях керівників.
Наведемо такі феномени, які є найбільш поширеними або суттєвими за
впливом і негативними наслідками. Серед них наступні:
- зростання без розвитку як наслідок нездатності до змін,
неприйняття очікуваних нововведень або невміння їх здійснювати;
- панування структури над функціями, що, наприклад,
проявляється при вирішенні організаційних проблем у створенні нових
структур замість відповідних механізмів, хоча функції первинні щодо
структури (цілі  функції  структура);
- превалювання процедур та особистісного розуміння справи
над цілями (найгірший прояв бюрократії);
139
- використання ресурсів організації у власних, корисних цілях
(корупція);
- невідповідність займаним посадам, інакше кажучи,
неспроможність осіб виконувати доручені їм функції;
- прийняття рішень відповідно до очікувань вищестоящих
керівників або певних сил (лобіювання у гіршому його розумінні);
- прийняття рішень-антонімів типу об’єднати-роз’єднати,
централізувати-децентралізувати;
- маніпулювання фактами, їх фільтрація залежно від ситуації та
особистих потреб й інтересів;
- імітація раціонального аналізу, за яким криються хибні
підходи та помилки в управлінні;
- втрата керованості внаслідок: погіршення відносин з
підлеглими; надмірної їх чисельності; перевантаження їх великим обсягом
завдань та інформації; слабкої вмотивованості праці персоналу; посилення
розбіжностей між формальною та неформальною структурами організації;
виникнення конфліктів;
- дублювання існуючого організаційного порядку у наказах,
розпорядженнях, інструкціях, тобто фактично віднесення до обов’язкових
тільки тих з них, що підкріплюються нагадуванням;
- відчуження працівників від прийняття та реалізації рішень,
втрата в їх діяльності творчості;
- прийняття рішення, доручення всупереч заведеному
організаційному порядку без залучення нижчестоящих керівників, тобто
неповне використання наявного управлінського ресурсу;
- низька здійсненність управлінських рішень внаслідок як
невисокої виконавчої дисципліни, так і недоліків самих рішень;
- концентрація уваги в роботі керівників з підлеглими на оцінці
недоліків, а не досягнень;
- фактор емоційного впливу на рішення, небажання визнавати
власні помилки.
В умовах кризи у процесі прийняття рішень проявляються такі
управлінські недоліки:
- звужуються можливості тих, хто відповідає за прийняття
рішень, зокрема, з питань аналізу ситуації, уявлень наслідків рішень,
творчого мислення, повноти оцінки проблем;
- комісії або інші органи з управління ліквідацією криз не
завжди ефективні, оскільки однорідні за складом, очолюються, як правило,
не незалежним керівником, проявляють, переважно, однобічне бачення
ситуації тощо;
- відповідні організаційні структури є недостатньо гнучкими
для здійснення спеціальних оперативних заходів;
- інформація, що необхідна для поглибленого вивчення
ситуації, здебільшого, неповна та недостатньо повно враховує всі життєво
важливі факти.
140
Аналіз управлінських патологій показує, що значна їх кількість
пов’язана з проблемами моралі адміністративної поведінки, усунення яких,
передусім пов’язане з розвитком управлінської взагалі та адміністративної
культури зокрема. Подолання управлінських патологій, труднощів та
недоліків слід розглядати як суттєвий резерв удосконалення управлінської
діяльності та ефективного досягнення поставлених цілей.
3.8. Особливості антикризового управління.
Термін «антикризове управління» міцно закріпився в науковому

лексиконі у галузях правових, економічних та суспільних наук.
Дослідження сутності антикризового управління завжди супроводжується
вивченням його характеристик, специфічних особливостей, економічних,
управлінських, організаційних і інституціональних відносин, проблем,
механізмів та функціональних елементів процесу антикризового
управління тощо.
Основною особливістю антикризового управління завжди є його
унікальність, що супроводжується різним рівнем втручання органів влади,
застосуванням розвинених методологічних та ресурсних баз, а також
різноманітних принципів управління та специфічних рішень. Викликане це
тим, що більшість криз важко передбачити та попередити. Вони мають
свій життєвий цикл, різні масштаби та глибину, проявляються на різних
рівнях соціального управління.
Криза створює всілякі загрози, призводить до негативних наслідків
та певних проблем в діяльності, погіршення фінансового стану,
банкрутства тощо. Існує велика різноманітність криз, що потребує
передбачення і відповідної диференціації механізмів, засобів та прийомів з
боку органів публічного управління. З огляду на це, суттєво зростає роль
системи публічного управління та адміністрування, незалежно від того, чи
це є уряд, або інший орган державної влади, або орган місцевого
самоврядування, або окремий державний службовець. Від їх дій буде
залежати ефективність подолання кризи в державі, економіці, галузі,
регіоні, окремому підприємстві.
Друга особливість антикризового управління в тому, що кризу
можна вважати стрес-тестуванням будь-якої системи, суб’єкта чи об’єкта,
але особливість даного стрес-тестування полягає в тому, що воно
здійснюється в режимі реального часу з відповідними реальними
наслідками і не вибачає помилок, прорахунків та припущень, вагань та
зволікань у прийнятті рішень і проведенні необхідних заходів. Окрім
необхідності подолання та виходу з кризи, мінімізації її негативних
наслідків, кризи дозволяють: оцінити власний управлінський досвід і
набути нових навичок; отримати висновки щодо правильності всіх
аспектів діяльності, необхідності та напрямків їх вдосконалення;
розробити та вдосконалити методологію упередження кризових явищ
141
(визначення ознак та причин виникнення кризи, показників настання та
розвитку кризи, їх розрахунку) та мінімізації її негативних наслідків
(розробка дійових заходів та інструментарію).
Третя особливість антикризового управління пов’язана з
об’єктивним і закономірним характером криз, що підтверджується
об’єктивністю циклічного розвитку держав, економік, галузей, природних
явищ, адже вони є одним з важливих етапів повного циклу (криза –
стагнація – пожвавлення – підйом), обумовленого відповідною
періодичністю їх настання, а також тим, що кризи є важливими періодами
розвитку суспільства, які повторюються і супроводжуються сукупністю
дій, явищ протягом певного періоду часу (циклу або фази).
Об’єктивність і важливість криз пояснюється потребою здійснення
змін і трансформації, можливістю подальшого вдосконалення та створення
найбільш ефективних, стійких, більш досконалих систем управління, форм
організації, методів, механізмів та шляхів розвитку.
Четвертою особливістю антикризового управління є необхідність
систематичного здійснення певних дій, що спрямовані на попередження
криз та мінімізацію можливих негативних наслідків. Залежно від можливої
сили очікуваного впливу ризиків на діяльність суб’єкту, а також від якості
та ефективності заходів подолання їх негативних наслідків та якості
управління, необхідно постійно змінювати управління за принципом
менеджменту змін. Недостатній рівень контролю та бездіяльність інколи
можуть спричиняти кризи або провокувати суттєве збільшення масштабів
кризових явищ, їх глибину. Саме така ситуація ми спостерігається в
більшості держав світу незалежно від рівня їх розвитку.
Крім того, не буває повністю однакових або подібних криз, що
значно ускладнює питання передбачення або боротьби з ними, розробки
плану або програми подолання кризи та її негативних наслідків. Водночас,
намагання передбачити кризу є природнім і зрозумілим, зумовлено
бажанням якщо не уникнути кризу, то хоча б зневілювати або мінімізувати
рівень її руйнівного впливу, не допустити її поширення та перетворення
локальної кризи у великомасштабну, системну або глобальну кризу.
Виникнення кризи на макрорівні, мезорівні чи мікрорівні має різну
глибину та масштаби, що потребує певної диференціації заходів та
відповідного інструментарію від системи публічного управління. Зокрема,
криза: на макрорівні створює загрозу національній безпеці; на мезорівні
рівні впливає на міжгалузеві господарські зв’язки підприємств та
організацій різних сфер та видів діяльності; на мікрорівні є загрозою для
окремих підприємств, установ, організацій.
Залежно від рівня прояву кризи можна виділити й різні рівні
суб’єктів публічного управління та адміністрування, на яких покладається
завдання розв’язання та подолання кризи. На макрорівні – це уряд; на
мезорівні – уряд, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади;
на мікрорівні – місцеві органи державної влади або місцевого
самоврядування, а також керівники підприємств, установ, організацій.
142
П’ятою особливістю антикризового управління є те, що криза не є
сталим явищем або певною разовою подією, а глибоким, складним
процесом, який може: тривати малий або значний проміжок часу, мати
різну глибину, рівень інтенсивності та складності, охвату та масштаб;
змінюватися, залежно від дій, що застосовуються для його подолання, або
бездіяльності, причин та факторів, що спричинили його виникнення;
виводити її на новий рівень прояву і більш високий управлінський рівень.
Зважаючи на велику різноманітність криз та їх різні ознаки, існують і
виділяють різні причини виникнення криз. Водночас, більшість науковців
виділяють ряд основних причин, за яких виникає криза, які можна
поділити на такі великі групи:
- група причин, що залежать від середовища виникнення кризи:
• об’єктивні причини – обставини, події та загрози, що пов’язані
з особливостями розвитку діяльності, необхідністю здійснення певних дій,
циклічністю розвитку тощо;
• суб’єктивні причини – обставини, події та загрози, що
виникають внаслідок недоліків, прорахунків та неузгодженості в
управлінні.
- група причин, що залежать від джерела походження кризи:
• зовнішні причини – обставини, події та загрози ззовні, вплив
яких неможливо або важко уникнути з огляду на необхідність постійної
взаємодії між собою різноманітних суб’єктів соціально-економічних
систем, а також самих соціально-економічних систем (наприклад:
зростання інфляції, нестабільність валютного ринку, політична
нестабільність тощо);
• внутрішні причини – обставини, події та загрози, що пов’язані
з особливостями, недоліками або помилками в стратегії та напрямках
розвитку, управлінні, організаційній структурі, оперативній діяльності,
контролі, що обумовлені внутрішньою неузгодженістю та конфліктами.
Розкрити сутність антикризового управління можливо тільки за
умови визначення його як багатогранного явища, зважаючи на широке та
різнопланове коло питань, які воно охоплює. Так, у широкому розумінні,
антикризове управління – це управлінська система, заснована на
стратегічних засадах і спрямована на підтримання стійкого, стабільного
стану будь-якої соціально-економічної системи протягом всього періоду її
функціонування, що має комплексний характер, здатна швидко
адаптуватись та змінюватись залежно від зовнішніх умов та оточуючого
середовища.
Сучасна концепція антикризового управління полягає в тому, що
воно:
– є складним управлінським процесом;
– здійснюється на стратегічних засадах;
– спрямоване на постійне упередження ризиків та кризових явищ
або швидке їх подолання;
143
– діє протягом всього періоду функціонування соціально-
економічної системи;
– повинно мати комплексний, системний характер, вирішувати
не тільки стратегічні, довгострокові, а й тактичні, оперативні завдання;
– враховує внутрішні та зовнішні відносини, які виникають
протягом всього процесу управління на різних рівнях ймовірного
зовнішнього впливу;
– має бути зафіксоване у відповідних нормативно-правових
актах, внутрішніх положеннях, регламентах підприємств, установ,
організацій.
При цьому дуже важливо, щоб всі учасники антикризового
управління усвідомлювали, що:
- подолати кризи можна;
- для цього необхідна узгодженість позицій та дій системи
публічного управління та політичних сил;
- криза не має бути інструментом політичних змагань;
- відповідальність за розробку та реалізацію антикризової
політики несе чинна влада;
- ресурси держави є обмеженими;
- необхідне встановлення чітких пріоритетів антикризового
управління;
- реалізація заходів антикризової політики повинна відбуватись
у чіткій відповідності з міжнародними зобов’язаннями країни.
Головним завданням антикризових реформ в публічному управлінні
та адмініструванні є надання їм нової якості шляхом побудови системи
ефективного антикризового управління, виведення його на новий якісний
рівень, що пов’язаний зі здатністю та спроможністю забезпечити стабільне
функціонування країни, її сфер, галузей, регіонів, територій. Антикризова
стратегія повинна враховувати зміни, що відбуваються в економічній
теорії і теорії публічного управління та адміністрування, в практиці
державного будівництва.
1. Назвіть та стисло охарактеризуйте основні та специфічні функції

держави.
2. Поясніть принцип первинності стратегії перед структурою,
запропонований американським вченим О. Чандлером.
3. Охарактеризуйте основні інструменти впливу на економічні процеси.
4. Дайте визначення та основні складові функції контролю.
5. Охарактеризуйте основні різновиди контролю.
6. Визначте принципи, що стосуються функції контролю.
7. Розкрийте роль моніторингу в реалізації функції контролю.
8. Назвіть актуальні завдання підвищення ефективності контролю у
сфері державного управління.
144
9. Назвіть основні та додаткові стандарти Директиви МОВАУ.
10. Назвіть основні форми зовнішнього контролю.
11. Назвіть етапи технології прийняття рішень за моделлю
раціонального прийняття рішень.
12. В чому сутність концепції вимушеної раціональності рішень?
13. Від чого залежить ефективність управлінських рішень і дій
залежить?
14. Охарактеризуйте чинник участі людини в процесі управління?
15. Охарактеризуйте роль керівника у процесі прийняття рішень.
16. Назвіть риси і навички ефективно діючого державного керівника за
Г.Чейзом.
17. Назвіть основні ознаки «нового державного менеджменту».
18. Що Ви вкладаєте в зміст управлінських технологій державного уп-
равління?
19. Охарактеризуйте технології цільового та процесного управління та
вкажіть особливості їх використання у публічному управлінні та
20. Назвіть актуальні напрями удосконалення управлінських технологій
сучасного державного управління.
21. В чому складність вирішення проблем цілепокладання в управлін-
ській діяльності?
22. Назвіть поширені труднощі в плануванні.
23. Назвіть основні проблеми інформаційного забезпечення управлінсь-
ких процесів в соціальних системах.
24. Назвіть поширені помилки у процесі прийняття рішень, що безпосе-
редньо пов’язані з людським фактором.
25. Розкрийте сутність поняття "управлінські патології" та як долати такі
патології?
26. Які управлінські недоліки проявляються в умовах кризи у процесах
прийняття рішень?
27. Назвіть найважливіші, на Вашу думку, напрями вдосконалення
прийняття та реалізації управлінських рішень.
28. Що розуміють під нормотворчістю та роль останньої у державному
управлінні?
29. Яка мета прогнозування та планування нормотворчості?
30. В чому сутність методу "виявлення відхилень у правовому
регулюванні"?
31. Як виявити прогалини у чинному правовому полі певної діяльності
та визначити, на якому рівні ієрархії правових актів вони мають місце?
32. Як виявити невідповідності та протиріччя між реальною практикою у
певній діяльності та її чинним правовим забезпеченням?
33. Яким чином здійснюється гармонізація правового регулювання у
даній сфері діяльності з правовим полем інших країн світу та України?

145
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. -
М. : Юрид. лит., 1997;
2. Бакуменко В. Д. Державне управління: основи теорії, історія і
практика : Навчальний посібник / В. Д. Бакуменко, П. І. Надолішній, М. М.
Їжа, Г. І. Арабаджи // За. заг. ред. Надолішнього П. І. , Бакуменка В. Д. –
Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – 394 с.
3. Бакуменко В. Д. Державно-управлінські рішення : Навчальний
посібник / В. Д. Бакуменко // - К. : ВПЦ АМУ, 2011. – 444 с.
Навчальний посібник [у 2 ч.] / В. Д. Бакуменко // Ч. 1. Теоретико-
методологічні засади. - К. : ВПЦ АМУ, 2010;
аспекти. – К. ; ВПЦ АМУ, 2010. – С. 71-73; 163.
6. Бакуменко В. Д. Функція контролю як важлива складова державного
управління / В. Д. Бакуменко // Акт. пробл. держ. управ. : Зб. наук. праць
Укр. Академії держ. упр. при Президентові України : Одеський регіон. ін-т
держ.упр. - 2002. - Вип. 11. - С. 8 - 31.
7. Браун, М. Пол. Посібник з аналізу державної політики / М. Пол.
Браун. - Пер. з англ. - К.: Основи, 2000.
8. Гурне Б. Державне управління / Б. Гурне. - Пер. з франц. В.Шовкуна.
- К. : Основи, 1993. - С. 74 -75.
9. Дункан Джек У. Основопологающие идеи в менеджменте. Уроки
основоположников менеджмента и управленческой практики / Джек У.
Дункан; пер. с англ. - М.: Дело, 1996.
10. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад. : Ю. П.
Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін. .// за заг. ред. Ю. В.
Ковбасюка, В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010.
11. Кунц Г. Управление: системный ситуационный анализ
управленческих функций / Кунц Г., О'Доннел // В 2 т. Пер. с англ., общ.
ред. акад. Д.М. Гвишиани.- М.: Прогресс, 1981. - Т. 2. - С.500-506.
12. Малиновський В. Зовнішній контроль у державному управлінні //
Вісник УАДУ, 2000. №1. – С.46-57.
13. Мескон М. Основы менеджмента / Мескон М., Альберт М., Хедоури
Ф. // Пер. с англ. - М.: Дело ЛТД, 1994. - С. 300, 320, 390, 393, 396.
14. Нижник Н. Р. Контроль у сфері державного управління / Нижник Н.
Р., Машков О. А., Мосов С. П. // Вісник УАДУ, 1998. № 2. – С.23-31.
15. Пал Леслі А. Аналіз державної політики / Леслі А. Пал // Пер. з англ.
- К.: Основи, 1999.
16. Полінець О. Контроль в державному управлінні: сутність, види та
форми його здійснення / О. Полінець //Вісник УАДУ, 2000. № 2. – С.71-76.
17. Пригожин А. И. Организационные управленческие паталогии / А. И.
Пригожин // Общественные науки и современность. - 1998. - № 3. - С. 16-
23.
146
18. Райт Г. Державне управління / Г. Райт // Пер. з англ. - К.: Основи,
1994. - 191 с.
19. Саймон Г. Адміністративна поведінка : Дослідження прийняття
рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції / Г.
Саймона // Пер. з англ. вид. – К. : АртЕк, 2001.
20. Смирнов Э. А. Управленческие технологии как объект функциональ-
ного аудита / Э. А. Смирнов // Менеджмент в России и за рубежем. - 1998.
- № 6.
21. Фатхутдинов Р. А. Разработка управленческого решения / Р. А.
Фатхутдинов. - М. : ЗАО "Бизнес-школа "Интел-Синтез", 1998.
РОЗДІЛ 4.
ОСОБЛИВОСТІ ОНОВЛЕННЯ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА
4.1. Адміністративне реформування.
У сучасному світі важлива роль відводиться підвищенню якості та

ефективності публічного управління та адміністрування, оскільки останнє
має забезпечити не просто поступальний розвиток, а системні суспільні
перетворення. Радикальне вирішення даної проблеми найчастіше вимагає
відповідних реформ, які, доцільно здійснювати, насамперед, у вигляді
адміністративного реформування.
Розглянемо поняття "адміністративна реформа". Серед вітчизняних
науковців спостерігаються досить відмінні погляди на сутність
адміністративної реформи, які можна звести до трьох основних точок зору.
Перша з них відображена у Концепції адміністративної реформи в Україні
(1998 р.). Згідно з нею, адміністративна реформа – це вид політико-
правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади та
стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпе-
чення, так і взаємовідносин з місцевим самоврядуванням. Подібно до
цього, В.Кампо зазначив, що адміністративна реформа має на меті
вирішення проблеми становлення й розвитку сильної та ефективної
виконавчої влади. В "Політологічному енциклопедичному словнику"
адміністративна реформа визначається як комплекс узгоджених заходів,
спрямованих на системну перебудову органів виконавчої влади,
запровадження досконаліших форм і методів їх діяльності. Таким чином,
даний підхід зводить адміністративну реформу до змін лише в організації
та діяльності системи органів виконавчої влади.
Дещо відмінний погляд виказують В.Авер'янов та І.Коліушко.
Зокрема, В.Авер’янов розглядає адміністративну реформу як цілісний
комплекс заходів, що передбачають створення ефективно працюючого
механізму державного управління, розвиток адміністративного
законодавства, покращення кадрового, інформаційно-технічного та фінан-
сово-економічного забезпечення організації виконавчої влади. При цьому
147
він виділяє такі суттєві елементи та аспекти, що підлягають реформу-
ванню, а саме: система органів виконавчої влади; державна служба;
інформаційне забезпечення державного управління; державний контроль;
адміністративна юстиція як поєднання юрисдикційної діяльності
спеціальних органів виконавчої влади та адміністративних судів;
адміністративне законодавство.
Як зазначав І.Коліушко, адміністративна реформа є комплексом
політико-правових заходів, які полягають у структурних, функціональних
та державно-службових перетвореннях, насамперед, у сфері виконавчої
влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на
організацію, що служить суспільству, та створення на цій основі
ефективної системи публічного управління та адміністрування. Ві виділив
такі основні напрями реформування: перетворення системи органів
виконавчої влади; розмежування політичних та адміністративних посад в
цій системі; реформування державної служби; удосконалення
адміністративних процедур у сфері виконавчої влади; становлення
адміністративної юстиції.
Отже, з другої точки зору, проблематика адміністративної реформи
включає питання змін в організації та діяльності не тільки системи органів
виконавчої влади, але й судової гілки влади в частині запровадження та
вдосконалення адміністративної юстиції, а також перетворення
адміністративного законодавства.
Розуміння адміністративної реформи як такої, що здійснюється лише
у сфері виконавчої влади, стало вагомим чинником того, що на практиці
адміністративна реформа загальмувала на центральному рівні публічного
управління та адміністрування
Третя точка зору базується на розгляді систем органів виконавчої
влади (державної адміністрації) та місцевого самоврядування як єдиного
цілого – системи публічної адміністрації. В принципі такий підхід було
закладено ще у Концепції адміністративної реформи в Україні, завдання
якої передбачали формування ефективної організації виконавчої влади та
сучасної системи місцевого самоврядування, запровадження нової
ідеології їх функціонування, організацію на нових засадах державної
служби та служби в органах місцевого самоврядування, запровадження
раціонального адміністративно-територіального устрою. Відзначалася
також потреба повноцінного запровадження адміністративної юстиції.
Найбільш детально третя точка зору розкрита у проекті Концепції
реформування публічної адміністрації в Україні (2005 р.), підготовленому
Центром політико-правових реформ. Проект передбачає, що
адміністративна реформа є реформою публічної адміністрації та має
охоплювати такі напрями: реформування системи органів виконавчої
влади; модернізація адміністративно-територіального устрою;
децентралізація влади та відповідальності; перетворення місцевого
самоврядування та запровадження регіонального самоврядування;
реформування публічної цивільної служби (державної служби та служби в
148
органах місцевого самоврядування); розвиток системи зовнішнього,
передусім судового контролю за публічною адміністрацією; перетворення
адміністративного законодавства.
З розглянутих точок зору остання є найбільш загальною. Вона, в
цілому, відповідає світовій практиці, в якій даний комплекс перетворень
позначають поняттями "public administration reform" або "administrative
reform". У вітчизняній практиці також набуває поширення розуміння
адміністративної реформи саме як реформи публічної адміністрації, вклю-
чаючи питання становлення та вдосконалення адміністративної юстиції.
В той же час, за такого підходу адміністративна реформа не охоплює
низку проблем. Зокрема, поза її межами залишаються проблеми
перетворень інституту глави держави і парламенту як складових системи
публічного управління та адміністрування в управлінських процесах, а
також контролю органу конституційного судочинства за управлінською
діяльністю президента, парламенту і уряду тощо.
З поняттям "адміністративна реформа" перетинаються поширені у
вітчизняній науці та практиці поняття "адміністративно-територіальна
реформа" і "муніципальна реформа". Для визначення першого поняття
ключовим є поняття "адміністративно-територіальний устрій".
Енциклопедичні словники тлумачать останній як територіальну
організацію держави з поділом її на складові частини – адміністративно-
територіальні одиниці (область, регіон, провінція, земля, місто, громада,
село тощо), відповідно до яких будуються і функціонують система органів
державної влади та система місцевого самоврядування. Виходячи з такого
тлумачення, український дослідник А.Павлюк виділяє дві складові
адміністративно-територіальної реформи, а саме, перетворення адмініст-
ративно-територіального устрою та територіальної організації влади в
державі. З цим погоджуються автори інших досліджень, обґрунтовуючи
необхідність узгоджених змін обох зазначених складових. Науковці
проводять думку про те, що зміни адміністративно-територіального
устрою (територіальна реформа) самі по собі нездатні привести до
кардинальних зрушень у функціонуванні системи органів публічної влади,
тому важливою є комплексність територіального, адміністративного,
функціонального, бюджетного, фіскального реформування тощо.
Детальне бачення пріоритетних напрямів реформування
територіальної організації влади в Україні викладене у проекті Концепції
децентралізації державного управління та розвитку місцевого
самоврядування, розробленому експертами Асоціації міст України та
громад і Української партії "Єдність". До таких напрямів віднесено:
оптимізацію системи публічної влади на регіональному та
субрегіональному рівнях (місцеві держадміністрації, місцеві органи
центральних органів виконавчої влади, органи самоврядування);
встановлення територіальної основи місцевого самоврядування; зміцнення
матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування; вдосконалення
організації й функціонування системи місцевого самоврядування; чіткий
149
розподіл сфери компетенції та повноважень між органами місцевого
самоврядування та органами виконавчої влади, а також органами
місцевого самоврядування різного територіального рівня (децентралізація,
субсидіарність); зміцнення правових гарантій місцевого самоврядування,
вдосконалення механізмів захисту прав та інтересів територіальних
громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Отже, адміністративно-територіальна реформа є змінами, що вклю-
чають перетворення адміністративно-територіального устрою і територі-
альної організації влади в державі. Вона виступає територіальною
складовою адміністративної реформи, якщо останню розуміти в значенні
реформи публічної адміністрації.
Для розумінні сутності поняття "муніципальна реформа" доцільно
звернутися до проекту Концепції національної програми муніципальної
реформи в Україні, запропонованої П.Біленчуком, В.Кравченком,
М.Підмогильним. У проекті цілями даної програми визначено
забезпечення становлення та розвитку самоврядування місцевих громад;,
підвищення ефективності управління на місцях та на державному рівні;
розвиток сіл, селищ, міст і територій. У проекті також наголошується, що
муніципальна реформа включає модернізацію адміністративно-те-
риторіального устрою, перетворення системи органів місцевого
самоврядування рівнів громади та району, перерозподілу повноважень між
цими органами та органами виконавчої влади, оптимізацію фінансово-
економічної бази органів місцевого самоврядування та міжбюджетних
відносин, формування дієвих місцевих бюджетів, які здатні забезпечити
виконання функцій місцевого самоврядування. Муніципальна реформа у
такому представленні виявляється складовою частиною адміністративно-
територіальної реформи, оскільки включає питання територіальної
реорганізації виконавчої влади.
Перетворення публічного управління та адміністрування мають
обов’язково втілюватися у відповідному законодавстві, тому вони
органічно пов’язані з правовою реформою. Така реформа є одним із видів
соціальних реформ, змістом якої є перетворення правової форми, пов'язане
з утворенням, реорганізацією або ліквідацією інститутів публічної влади та
відповідних правових інститутів. На думку В.Лемака, правова реформа є
державною політикою, спрямованою на правові перетворення самої
сутності держави, що проявляється у зміні її основних функцій, правових
основ її стосунків з суспільством та окремими індивідами на основі засад
конституціоналізму й правової держави. Серед основних напрямів
правової реформи в Україні ним зазначені: конституційна реформа;
судово-правова реформа; удосконалення правових гарантій розвитку
інститутів громадянського суспільства. На думку В.Кампо, конституційна
реформа є не тільки зміною до Конституції, але й приведенням у
відповідність до нової Конституції всього поточного законодавства.
Адміністративно-правова реформа означає реформу
адміністративного права. Щодо співвідношення з адміністративною
150
реформою, то адміністративно-правова реформа розглядається як
конкретний напрям здійснення першої з відповідним підпорядкуванням її
завдань. Виходячи з наведених поглядів, правова реформа є змінами у
правовій системі, частина з яких може стосуватися правової бази
державного управління і місцевого самоврядування. Судово-правова
реформа розглядається як різновид правової реформи, складова політики
розвитку правової системи. комплекс заходів законодавчого та
організаційно-правового характеру, спрямованих на демократизацію і
підвищення якості правосуддя у державі. Конституційна, адміністративно-
правова таі судово-правова реформи виступають компонентами, з одного
боку, правової реформи, а з другого – відповідно, політичної,
адміністративної та судової реформ. Згідно з цим, правова та державно-
управлінські реформи певною мірою співпадають за змістом, але з
великого кола проблем не перетинаються між собою.
Щодо політичної реформи, то вона передбачає здійснення
парламентської, адміністративної, судової, прокурорської,
адміністративно-територіальної та інших реформ. Нагадаємо, що основні
положення проекту політичної реформи, ініційованої Президентом
України ще в 2003 р., передбачали зміну форми державного правління і
виборчої системи, перехід до двопалатного парламенту, надання
результатам Всеукраїнського референдуму сили обов’язкових рішень, що
мають пряму дію, зміну деяких конституційних засад діяльності судової
влади та місцевого самоврядування. Разом з тим, існує вузьке розуміння
політичної реформи, що базується на розгляді політики та публічного
управління як відносно самостійних, але тісно пов’язаних між собою сфер,
які перебувають у постійній взаємодії. У такому розумінні політична
реформа означає зміни засад функціонування політичної системи
суспільства, передусім державної влади та місцевого самоврядування, що
часто потребують здійснення у формі конституційних змін.
4.2. Удосконалення діяльності керівника в системі публічного

Проблему удосконалення діяльності керівника в системі публічного

управління завжди необхідно розглядати у взаємозв’язку з проблемою
формування ефективної кадрової політики держави. Навряд чи можна
професійно розроблену кадрову політику держави реалізувати за участі
слабо підготовлених, недосвідчених керівних кадрів. Причому зазначений
взаємозв’язок має як прямий (кадрова політика держави  формування
інституту керівників), так і зворотний вплив (інститут керівників 
кадрова політика держави).
Далі виділено низку моделей, що фактично характеризують умови
праці керівника в сис темі публічного управління. В цих моделях об’єктом
дослідження є діяльність керівника, а основним процесом і предметом
151
дослідження - удосконалення діяльності керівника в системі публічного
управління. Оскільки важливо виділити всі складові процесу
удосконалення діяльності керівника та їх взаємозв’язки, то більш детально
зупинимося на питанні розробки морфологічних моделей з даної
проблеми.
Насамперед, звернемося до тих чинників, що найбільше впливають
на роботу керівника. Серед них є внутрішні і зовнішні.
Внутрішні чинники пов’язані із власне людиною-керівником. Це
його професіональні знання, досвід, психофізичні можливості, зокрема
здібність до роботи з людьми, роботи в умовах обмежених ресурсів,
наявність інтуїції, ініціативність, толерантність, здатність до творчої
роботи, задовільний стан здоров’я, здібність переносити важкі
психофізичні навантаження та швидкість поновлення після таких
навантажень, умови життя та ін.
Зовнішні чинники – це ті умови, в яких працює керівник, зокрема
пріоритет цінностей, що поділяються народом і владою, врахування
політичної ситуації в країні, рівень демократичності влади, власне рівень
публічного управління тобто рівень відповідальності, оптимальність
підпорядкованості та взаємодії з іншими однорівневими керівниками та
підрозділами (умови субординації і координації), інтенсивність
надходження та складність завдань, наявність доступних та ефективних
управлінських технологій, в тому числі інформаційних, аналітичних,
організаційних, контрольних, мотиваційних, комунікаційних, наявність та
рівень забезпеченості ресурсами, в тому числі фінансовими, матеріально-
технічними, організаційними, інформаційними, часом тощо.
Зовнішні чинники і внутрішні чинники значною мірою
безпосередньо залежать від режиму правління в країні. Монопольне
панування однієї партії призвело до формування і утвердження в СРСР
командно-адміністративної системи управління, що є однією з найбільш
недемократичних, авторитарних і забюрократизованих систем управління
у сучасному світі. Для такої системи характерні численні недоліки, які
систематизовані і відображені на рис. 4.1.
Оцінюючи стан та процеси становлення і розвитку системи
публічного управління в Україні як перехід від адміністративно-командної
до демократичної системи управління, наявність у більшості найбільш
досвідчених керівників досвіду управління саме в умовах командно-
адміністративної системи та правової комунізації режиму демократії в
СРСР, що й зараз достатньо помітно проявляється в процесах
державотворення, вважаємо за доцільне визначити проблемне поле
вдосконалення діяльності сучасного керівника в системі публічного
управління як це показано на рис. 4.2.
В першу чергу, спроба вдосконалення діяльності керівника потребує
відмови від усього ідеологічно-рутинного та забюрократизованого, що
було у командно-адміністративній системі.
152
Недоліки командно-адміністративної
системи управління
Домінування рішень керівництва та

інструктивних вимог при виконанні
посадових обов’язків
Авторитарний та бюрократичний стилі

Стримування ініціативи працівників

Проблемне поле вдосконалення
діяльності керівника
Замкнення функцій організаційного
проектування на недоліків
Подолання керівників та кадрові
командно-
адміністративноїслужби
системи управління
Рис. 4.1. Підвищення

Недоліки командно-адміністративної
рівня адміністративної
системикультури
Впровадження нових управлінських

технологій
Рис. 4.2. Проблемне поле вдосконалення діяльності сучасного

керівника в системі публічного управління та адміністрування.
По-друге, й це підтверджується дослідженнями багатьох українських

та зарубіжних вчених, актуальним на сьогодні є підвищення рівня
адміністративної культури. Така культура у сучасному баченні, на відміну
від її інтерпретації у СРСР переважно як виконавчої культури
(субординаційної культури), є переважно відображенням досягнутого у
суспільстві рівня взаємовідносин між різними рівнями управлінської
153
вертикалі, між керівним складом та підлеглими, між постачальником
послуг в особі органу державної влади та їх споживачем в особі громадян,
між системою (окремими суб’єктами) державної влади й системою
(окремими суб’єктам) громадянського суспільства.
І, втретє, удосконалення діяльності керівника на сьогодні неможливе
без застосування ефективних управлінських технологій. Їх спектр дуже
великий, оскільки об’єктом управління є все суспільство й різноманітні
сфери суспільної діяльності. Серед таких технологій маємо й виборчі
технології, й технології формування законодавчих та інших нормативно-
правових актів, й організаційні технології, й технології управління
персоналом, й програмно-цільові технології, й спеціальні інформаційні
технології, й технології аналітичної діяльності та інше.
У сучасному світі відбувається швидке становлення
постіндустріального інформаційного суспільства. Фактично цей процес
можна визначити як інформаційну революцію, коли знання та
інформаційні послуги стають основним товаром. Це особливо важливо для
управління, оскільки сам процес управління є процесом отримання
інформації, її накопичення, збереження, обробки, трансформації, передачі,
тобто роботи з інформацією й формування нової інформації у вигляді
управлінських рішень. Самі управлінські технології фактично є
інформаційними й складаються з спеціальних, проблемно-орієнтованих
способів роботи з інформацією, та з універсальних інформаційних
технологій. Використання управлінських технологій, в свою чергу,
постійно потребує постійного удосконалення останніх й, цим самим,
сприяє їх розвитку.
4.3. Зміна моделі адміністративної культури.
Відмова від адміністративно-командної системи управління

автоматично означає і оновлення моделі адміністративної культури.
Важаємо можливим виділити певний варіант такої моделі, як це показано
на рис. 4.3.
Дану модель можна розглядати як вектор адміністративно-
культурних вимог до діяльності керівника взагалі, й, зокрема, в органах
публічного управління та адміністрування. Основними її складовими є
такі:
 наявність і дотримання системи цінностей організації, норм
поведінки;
 розвиненість нормативно-правової бази організації;
 досконалість організаційної структури;
 наявність засобів, способів, традицій взаємодії державних
службовців в процесі спільної роботи;
 висока якість роботи з персоналом;
154
 наявність ефективних управлінських технологій;
 створення належних умов для становлення і розвитку
організаційних відносин;
 розвиток між організаційних комунікацій;
 висока якість надання послуг споживачам.
Елементи моделі адміністративної культури
Модель адміністративної культури
Наявність і дотримання системи адміністративних

цінностей організації, норм поведінки
Розвиненість нормативно-правової бази

організації
Досконалість організаційної структури
Наявність засобів, способів, традицій взаємодії

співробітників в процесі спільної діяльності
Висока якість роботи з персоналом
Наявність ефективних управлінських

технологій
Оцінюючи на реальному соціумі кожну з наведених складових
адміністративної культури, можна отримати конкретну модель
Створення
управлінської культури належних
в певній умов для
організації, становлення
органі влади й надалі
і розвитку організаційних відносин
використовувати отримані результати для порівняння з іншими
організаціями, органами державної влади. Таку методику аналізу
адміністративної культури автори
Розвиток міжзастосували у наукових
організаційних і практичних
комунікацій
дослідженнях з метою вироблення рекомендацій для формування кадрової
Висока якість надання послуг споживачам
155
Рис. 4.3. Модель змін адміністративної культури.

політики держави.
Принциповим вибором з точки зору адміністративної культури є
прийняття організацією певної системи адміністративних цінностей, як
основоположних для неї. В основу такого вибору можна рекомендувати
адміністративно-ціннісну модель організації, наведену на рис. 4.4.
Склад базових адміністративних
цінностей організації
Адміністративні цінності організації
Наявність правової основи
Чітке розмежування повноважень, прав і обов'язків

співробітників
Прозорість у здійсненні діяльності
Професійна компетентність
В основу такої моделі покладено такі вихідні положення:
працівників
 наявність правової основи (легітимність та впевнена
обґрунтованість дій);
Стабільність
 чітке розмежування повноважень, правположення
і обов'язків співробітників
(встановлення чітких субординаційних та координаційних організаційних
відносин, виключення дублювання); Соціальна захищеність
 прозорість у здійсненні діяльності (відкритість, пріоритет права);
працівників
 професійна компетентність працівників (знання справи, володіння
сучасними управлінськими технологіями);
Висока культура ділових відносин
 стабільність положення (стратегічне планування, передбачення
156
Рис. 4.4. Адміністративно-ціннісна модель організації.
та попередження можливих наслідків ризиків);
 соціальна захищеність працівників (максимально можливе
використання можливостей організації для задоволення соціальних потреб
працівників);
 висока культура ділових відносин (створення атмосфери єдиної
команди в самій організації, підтримка її авторитету у зовнішніх
відносинах з партнерами як по вертикалі, так і по горизонталі системи
владних відносин);
логічним продовженням розробки моделей удосконалення діяльності
керівника в органах державної влади є виділення основних методів
Склад сучасних методів формування
формування адміністративної культури, адекватних цій діяльності.

Сукупність таких методів запропонована на рис. 4.5.
адміністративної культури
Серед цих методів такі.

Накопичення, впровадження, стимулювання освоєння нових
управлінських технологій, що підвищує рівень інструментального
“озброєння” керівника.
Управління персоналом відповідно до цінностей держави та
організації, що забезпечує гармонійний розвиток організації і держави.
Особистий приклад керівників, що дотримуються прийнятих в
організації норм поведінки,Сучасні її методи
цінностей. Цей метод передбачає
формування
високопрофесійний та високоморальний рівень
адміністративної керівництва
культури
Вмотивування працівників, що підтримують цінності держави і
організації. Цей метод, з одного боку, реалізує управлінську функцію
мотивації в організаціях, а, Накопичення
з другого боку, сприяє стабільності
і впровадження організації,
ефективних
зменшенню плинності кадрів, їх зацікавленості
управлінських в їїтехнологій
успішній діяльності.
Підготовка, перепідготовка, підвищення кваліфікації працівників
органів державної владиСтимулювання
з обов’язковим освоєння
наголосомновихнауправлінських
адміністративну
технологій (інновації)
культуру, що забезпечуватиме відслідковування її досягнутого рівня та
орієнтацію на нього.
Відбір і просування
Допомога новим структурним підрозділамкадрів відповідноз до
і працівникам адаптації
цінностей держави та організації
в органах державної влади. Існує навіть практика підпорядкування
новостворених підрозділів та структур на певний термін безпосередньо
Особистий
керівництву органу державної приклад
влади. Це керівників,
застерігає що від дотримують
спроби інших
прийняті в організації
підрозділів або структур перебрати на себе їх функції. норми поведінки,
Таким чином, розглянуто підтримують її цінності та
низку моделей, якінорми
можуть бути
використані як базові для дослідження проблем удосконалення діяльності
Стимулювання
керівника в системі публічного працівників,
управління що підтримують
та адміністрування, зокрема
проблем розвитку адміністративної цінності держави
культури та ізабезпечення
організації належних
умов його роботи.
Введення модулів з адміністративної культури
в програми навчання працівників органів
державної влади
Допомога новим працівникам з адаптації в

органах державної влади
157
Рис. 4.5. Сукупність методів формування
адміністративної культури.
Такі моделі дозволяють розробити методику оцінювання сучасного
стану зазначених проблем методами соціологічних досліджень, оскільки
вони містять чинники впливу на діяльність керівника, які піддаються
якісній та кількісній оцінці.
1. Розкрийте сутність поняття "мистецтво реформування".

2. Наведіть ознаки "нового державного управління".
3. Розкрийте сутність поняття "адміністративна реформа".
4. Поясніть сутність адміністративно-територіальної реформи та її
співвідношення з адміністративною реформою.
5. Розкрийте сутність поняття "муніципальна реформа".
6. Що Ви розумієте під правовою, адміністративно-правовою та
судово-правовою реформами?
7. Що вкладається у зміст політичної реформи?
8. Назвіть риси, що були притаманні структурам державного
управління пострадянських суспільств та викликали необхідність
проведення адміністративних реформ.
9. Назвіть головну мету та очікувані результати адміністративної
158
реформи в Україні.
10. Які принципи покладені в основу адміністративного реформування
системи державного управління в Україні?
11. Визначте основні інструменти, механізми та завдання досягнення
цілей адміністративної реформи в Україні.
12. Охарактеризуйте чинники, що найбільше впливають на роботу
керівника.
13. Які недоліки, на Вашу думку, були притаманні командно-
адміністративній системі управління?
14. Назвіть основні складові елементи адміністративної культури.
15. Які якості можна віднести до адміністративних цінностей
організації?
16. Визначте основні сучасні методи формування адміністративної
культури.
17. Оцініть виконання управлінських функцій керівниками в органах
державної влади та управління.
18. Запропонуйте шляхи підвищення ефективності кадрової політики в
органах державної влади та управління.
1. Агранофф Р. Напрямки адміністративної реформи. - К.: Вид-во ПСП,

2001. - 11 с.
2. Адміністративно-територіальний устрій України. Шляхи
реформування : [монографія] / [В. Г. Яцуба, В. А. Яцюк, О. Я. Матвіїшин
та ін.]. – К. :, 2007. –366 с.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс
лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с.
4. Бакуменко В. Д. Державне управління: основи теорії, історія і
практика : Навчальний посібник / В. Д. Бакуменко, П. І. Надолішній, М. М.
Їжа, Г. І. Арабаджи // За. заг. ред. Надолішнього П. І. , Бакуменка В. Д. –
Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – 256 с.
5. Бакуменко В. Д. Європейські орієнтири адміністративного
реформування в Україні: Монографія / Кол. авт.: В. Д. Бакуменко (кер.
автор. кол.), Л. М. Гогіна, І. В. Козюра, С. О. Кравченко, Ю. Г. Кальниш, Л.
Г. Штика. // За заг. ред. В. Д. Бакуменка, В. М. Князєва; - К.: Вид-во
НАДУ, 2005. - 172 с.
6. Бакуменко В. Д. Прийняття рішень в публічному управлінні :
Навчальний посібник [у 2 ч.] / В. Д. Бакуменко // Ч. 1. Теоретико-
методологічні засади. - К. : ВПЦ АМУ, 2010. – С. 71-73.
7. Бакуменко В. Д. Прийняття рішень в публічному управлінні :
аспекти. - К. : ВПЦ АМУ, 2010. – С. 71-73.
8. Гонцяж Я. Адміністративна реформа : нездійснені мрії та втрачені
можливості / Я. Гонцяж, Н. Гнидюк. – К. : Міленіум, 2002. – 136 с.
159
9. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні :
актуальні проблеми реформування / [заг. ред. В. Б. Авер’янов, І. Б.
Коліушко]. – К. : Вид-во УАДУ, 1999. – 49 с.
10. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад. : Ю. П.
Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін. ; за ред. Ю. В. Ковбасюка,
В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К. : НАДУ, 2010. – 820 с.
11. Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної
реформи в Україні : [монографія] / І. Б. Коліушко. – К. : Факт, 2002. – 260
с.
12. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К. : ДВПП
Міннауки України, 1998. – 61 с.
13. Кравченко С. О. Державно-управлінські реформи : теоретико-
методологічне обгрунтування та напрями впровадження : [монографія] / С.
О. Кравченко. – К. : НАДУ, 2008. – 296 с.
14. Нижник Н. Р. Державне управління в Україні: організаційно-правові
засади: Навч. посіб. / Н. Р. Нижник, С. Д. Дубенко, В. І. Мельниченко та ін.
– К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 164 с.
15. Оболенський О.Ю. Державна служба України: реалізація системних
поглядів щодо організації та функціонування. - Хмельницький: «Поділля».
– 1999. – 294 с.
16. Серьогін С.М. Державний службовець у відносинах між державою і
суспільством: Монографія. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. – 456 с.
17. Цветков В. В. Руководитель в аппарате государственного
управления. (Организационно-правовые проблемы). / Цветков В. В.,
Аверьянов В. Б. и др - К.: Наук. думка, 1988. - 344 с.
18. Яцуба В. Г. Удосконалення кадрового забезпечення органів влади -
основа підвищення ефективності державного управління //Збірник
наукових праць Української Академії державного управління при
Президентові України. - 1999. - № 1. - С. 107-117.
ТЕЗАУРУС
Випереджаюче управління - управління, яке орієнтоване на

розвиток і спирається на прогнозно-аналітичні розрахунки.
Державна програма – 1) документ з реалізації державної політики в
межах певної стратегії вирішення найважливіших соціально-економічних,
екологічних, науково-технічних, інших проблем загальнодержавного
значення, який включає комплекс взаємопов’язаних пріоритетних заходів
та завдань, спрямований на досягнення конкретних кінцевих цілей,
погоджених за термінами їх реалізації та складом виконавців; 2)
узгоджений план дій уряду на визначений термін (як правило середньо або
коротко строковий) з реалізації державної політики у певній сфері чи
галузі суспільних відносин
Державне будівництво (державотворення) - охоплює визначення і
правове закріплення: форми державного правління; політичного режиму;
160
державного (адміністративно-територіального) устрою; місії, основних
цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між
гілками, вищими та центральними органами державної влади; структури
органів державної влади відповідно до основних функцій держави;
корекції завдань і функцій органів державної влади;
Державне управління. Практичний, організуючий і регулюючий
вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її
упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну
силу. Макс Вебер визначив державне управління як конкретний вид
діяльності щодо здійснення державної влади, який має функціональну та
компетенційну специфіку, що відрізняє її від інших видів та форм
реалізації державної влади. В енциклопедії Britanika державне управління
охарактеризоване як діяльність, що включає здійснення політики та
програм урядів.
Закон необхідного різноманіття (закон У. Ешбі) в соціальному
управлінні - для ефективного управління суб'єкт управління повинен мати
різноманітність не менше об'єкта управління. Іншими словами, суб'єкт
управління повинен досконало знати, що відбувається в об'єкті управління,
щоб обґрунтовано керувати ним.
Закономірність циклічності управління в соціальних системах –
проявляється у циклах управління, що є такими, які повторюється (цикли
змінюються один за одним), безперервними (завершується один і
починається інший цикл), стійкими (схема циклу управління не
змінюється) та необхідним (немає іншого способу цілеспрямованого
управління в соціальних системах), тобто мають всі ознаки
закономірності..
Міжрівнева взаємодія в системі публічного управління - будь-які
суспільні відносини та дії в системі публічного управління між собою, а
також з наддержавними, міждержавними і самоврядними структурами та
організаціями. Поняття самоврядні структури та організації стосується
місцевого самоврядування та організацій громадянського суспільства
Моделі у публічному управлінні - це засіб досліджень явищ і
процесів в публічному управлінні на основі заміщення реального об'єкта
його аналогами, умовними образами, тобто моделями.
Модель циклу управління - класична модель соціального
управління, що утворюється в результаті взаємодії суб’єкта та об’єкта
Науково обґрунтоване управління - закладається зміст логічної
обґрунтованості управлінських рішень і дій, що спирається на теоретичні
та методологічні досягнення науки управління і суміжних з нею наук
(політологія, право, соціологія, економіка, психологія та ін.
Основні форми публічно-управлінської діяльності - політична в
розумінні й контексті формування та реалізації функції політичного
управління держави, а також державних стратегій та державної політики;
правова, за допомогою якої управлінські рішення і дії набувають характер
161
встановлення і застосування правових норм; організаційна
(адміністративна, менеджерська), яка охоплює різноманітні дії, спрямовані
на реалізацію оперативних і тактичних завдань, а також матеріально-
технічних операцій; організаційно-правова, яка є поєднанням правової та
організаційної форм.
Основні чинники впливу на формування та реалізацію
управлінських рішень - це: цілі управління і параметри об'єкта
управління; динаміка поведінки останнього в певний термін; чіткість
постановки завдань; достатність та висока якість релевантної інформації,
необхідної для прийняття рішень; якість здійснення управлінських
функцій і параметрів системи комунікацій, що доводить рішення до об'єкта
управління; вибір форми та методу прийняття управлінських рішень;
наявність та ефективність механізмів реалізації рішень; організація
контролю.
Парадигми в публічному управлінні - системи поглядів на явища,
об’єкти і процеси у публічному управлінні, що на певному етапі розвитку
держави і суспільства підтвердили свою справедлівість й тому поділяються
переважною кількістю фахівців.
Підхід - дослідницька позиція, методологічна система, яка
визначається на початку дослідження з метою досягнення більшої
інструментальної визначеності дослідника при вивченні об'єкту
дослідження. У сучасних дослідженнях з управління зустрічається термін
“модель-підхід”, під яким розуміють вибір в якості методологічної схеми
певної моделі, наприклад моделі діяльності або моделі суб’єкт-об’єктних
відносин.
Політичні управлінські рішення - доктрини, концепції, стратегії,
державні програми і проекти, державний бюджет, формування і
реформування системи державної влади, державні стратегії та державна
політика в різних сферах суспільної життєдіяльності.
Правові управлінські рішення - конституція; конституційні закони
та угоди; закони; міжнародні угоди та договори; укази глави держави;
постанови парламенту і уряду; розпорядження уряду; накази керівників
центральних органів виконавчої влади; положення про органи державної
влади і управління; державні та галузеві стандарти тощо.
Предметно-орієнтована парадигма досліджень державного
управління - трирівнева матриця предметно-орієнтованої парадигми, яка
відображає основні рівні досліджень у сфері державного управління,
виділена американськими дослідниками З. Лан і К. Андерс. Перший,
найвищий рівень - це опис особливостей і властивостей державного
управління, другий, середній рівень - рівень пізнавальних підходів і третій,
нижчий рівень - рівень основних областей (об'єктів) прикладення.
Програмно-цільове управління - концентрація наявних ресурсів
організації (фінансових, кадрових, матеріально-технічних, інформаційних,
правових, часу) на вирішенні пріоритетних проблем та їх ефективному
використанні. Логічну схему програмно-цільового управління можна
162
відобразити таким чином: стратегія  політика  мета  цілі 
пріоритети  завдання  проекти  розподіл ресурсів  реалізація
проектів  поточний контроль  корекція завдань  заключний контроль
 корекція стратегії, політики, цілей.
Публічне адміністрування – 1) цілеспрямована діяльність субєктів
владних повноважень щодо виникнення адміністративних зобов’язань; 2)
зкоординовані групові дії з питань державних справ, які повязані з гілками
влади та мають важливе значення у формуванні державної політики; 3)
основна форма діяльності державного апарату.
Публічне управління – діяльність, яка забезпечує ефективне
функціонування всієї системи органів державної влади та органів
місцевого самоврядування і передбачає широке залучення різних
зацікавлених сторін до розробки та реалізації державної політики.
Синергетичний підхід - суспільство розглядається як дисипативна
система, рух (напрям і швидкість) якої до певних стійких станів
(атракторів) визначається можливостями самоорганізації, в першу чергу,
якістю систем управління, що обирають шляхи подальшого розвитку на
переломних моментах (точках біфуркації). Синергетика розглядає
майбутнє як паліативний простір можливостей, а сучасне - як напружений
процес вибору.
Системна парадигма – розгляд об’єктів, процесів та явищ як
систем, за якого центральними ідеями є впорядкована цілісність,
самостабілізація, самоорганізація (синергетика) та ієрархізація.
Системний підхід в публічному управлінні – розгляд публічно-
управлінського процесу як системи, що діє в певному середовищі, входами
якої є параметри вирішуваної проблеми (вхідна ситуація), виходами -
управлінські рішення і відповідні дії, а зворотним зв’язком - інформація
щодо відповідності цих рішень і дій передбаченому вирішенню
управлінської проблеми.
Ситуаційний підхід - виходить з можливості застосування різних
методів управління залежно від їх ефективності в конкретній ситуації.
Поняття "ситуаційної теорії" (синонім ситуаційного підходу) вперше ввів
Р. Моклер. Поява ситуаційного підходу безпосередньо пов’язується із
спробою переорієнтувати теорію управління на нагальні потреби практики.
Стабілізаційний чинник духовного рівня - виявляється в
досягненні в країні достатньо високого культурного рівня населення для
позитивного сприйняття найбільш прогресивних світових ідей розвитку,
розуміння та належної поваги до історичного шляху не тільки свого, але й
інших країн і народів, формування національної ідеї, врахування
історичного коріння, традицій, переваг, забезпечення міжнаціональної,
міжрелігійної, міжмовної терпимості.
Стабілізаційний чинник економічного рівня на державному
рівні - виявляється у встановленні в країні стабільної економічної
системи, здатної не тільки до подолання можливих економічних криз, але і
163
такої, що починає упереджувати ці кризи вже на стадії появи їх ознак.
Стабілізаційний чинник політичного рівня - виявляється у
зважених, прозорих діях влади, які базуються на принципах незалежної,
суверенної, демократичної, правової, соціальної держави, а також
наявності розвиненого громадянського суспільства, впливових розвинених
партійних і громадських організацій, конструктивної опозиції, незалежних
і професійних засобів масової інформації.
Стабільність системи публічного управління – її стан, що
визначається адекватною реакцією на суспільні зміни, раціональністю та
гнучкістю та передбачає еволюційний динамічний розвиток суспільства.
Управлінське рішення – результат творчого цілеспрямованого
аналізу проблемної ситуації, вибору шляхів, методів і засобів її вирішення
у відповідності з ціллю системи управління.
Управлінські патології - феномени управлінської діяльності,
сутність яких в порушенні усталених правил та в тому, що вони стійко
відтворюються і проявляються в різних поколіннях керівників.
Формування проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз
- комплексний підхід до правового регулювання діяльності у певних
сферах, галузях або щодо загальнодержавних, регіональних і місцевих
проблем у формі систем взаємопов'язаних і взаємодоповнюючих
нормативно-правових документів, які утворюють інтегроване правове поле
цієї діяльності.
164

Особливості публічного управління та адміністрування навч. пос - б. - Бакуменко В. Д. Бондар - .С. Горник В. Г. Шпачук В. В.

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Особливості публічного управління та адміністрування навч. пос - б. - Бакуменко В. Д. Бондар - .С. Горник В. Г. Шпачук В. В.

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Особливості публічного управління : Навчальний посібник

Міністерство освіти та науки України

Навчальний посібник призначений для ознайомлення та вивчення

Рекомендовано до друку рішенням Вченої ради Київського національного

Список використаних джерел до розділу 4…………………………………..... 162

БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК НАУКОВИХ ПРАЦЬ АВТОРА

БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК НАУКОВИХ ПРАЦЬ АВТОРА

Публічне управління та адміністрування є складним явищем,

СИСТЕМНІ ОСОБЛИВОСТІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА

1.1. Сутність публічного управління та його специфіка.

Основу суспільних відносин складає різноманітна діяльність людей,

Остання передбачена новим Законом України «Про державну службу», який

досягнення його цілей.

1.2. Держава як об’єкт публічного управління.

У вітчизняній науці публічного управління багато уваги приділяється

У сучасному суспільстві термін «держава» вживається у різних

МЕТА ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

ЦІЛІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

ЗАСОБИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

організуючий регулюючий контролюючий

ПРОЦЕС ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

ФУНКЦІЇ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

Механізми публічного управління

Результат публічного управління

універсальний політичний інститут. У цьому випадку синонімом

По-перше, держава являє собою єдину територіальну організацію

правова організація, що закріплює певну систему норм,

управління публічним сектором економіки;

Головною особливістю управління в соціальних системах є те, що

для політичного (публічного) режиму – це проведення політичних

Охарактеризовано багатогранність держави як певного суспільного явища.

1.3. Публічне управління як складна соціальна система.

У ХХ сторіччі публічне управління стало окремим видом професійної

Суттєву роль у цьому відіграли МОН України та центральний орган

Органи державної Органи місцевого Органи громадського

ДЕРЖАВО- РОЗРОБЛЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЯ

ПРОЦЕСИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

СУСПІЛЬСТВО, РІЗНОМАНІТНІ СУСПІЛЬНІ ВІДНОСИНИ

Рис. 1.2. Модель публічного управління як системного явища

Становлення та розвиток в Україні галузі знань “Публічне управління та

розроблення на їх основі підходів, моделей, методів і технологій розв’язання

ситуативним характером розвитку процесу публічного управління та суттєвим

Система наддержавних і міждержавних

Система органів публічної влади

Система Система публічної

Система органів місцевого

Система організацій громадянського суспільства

Рис. 1.3. Модель системної організації управління суспільством

Коли йдеться про систему публічного управління, насамперед,

з наддержавними, міждержавними та самоврядними структурами та

1.4. Українська модель публічного управління та адміністрування.

Для кращого розуміння ролі та місця публічного управління та

ОСНОВНІ НАПРЯМИ ТА ПРОЦЕСИ ЗДІЙСНЕННЯ

Державне Формування Публічне

Створення Розроблення Організація

ФОРМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ

Політична Правова Інституційна Організаційна

Рис.1.4. Модель основних напрямів, процесів та форм здійснення

- напрям формування державних стратегій та державних політик,

шляхом розгорнутого викладення (відповідно до структури моделі) поглядів і

- здійснення першочергових заходів щодо реалізації програми діяль-

правовими актами у певних положеннях про них.