第一章新时代背景下的城市更新

1.1 城市更新再认知（定义）
当代的城市更新概念不仅指为物质空间的演替，更强调其对城市社会、经济、文化等领域
的整体优化作用，以及更新过程中多元主体的共同治理。
三方合作，人本主义和可持续发展深入人心，更新特点：物质环境、经济和社会多维度的
社区复兴 社区和区域尺度 强调社区参与和作用制衡
发展的长远的角度，整体优化，可持续，人，自下而上，需求导向，有机整体。总体的价
值导向。制度建设的顶层设计的重要性
1.2 城市更新的十个特征维度（内容）
更新目标、更新导向、产权主体、更新规模、更新对象、参与主体、改造方式、功能变更
土地流转、安置模式
特定时间、特定地方的城市更新实践形式，制度背景和运作环境
全方面的制度建设 因地制宜 因时制宜 特殊性 地方性 内部条件外部环境
1.3 时代转型与中国城市更新需求崛起（背景）
经济中速、中高速生长，社会政治、经济文化、规划建设全面转型需求
宏观经济和城乡建设用地倒逼 珠三角长三角建设用地占区域总用地 40-50%。城乡建设从
粗放到集约，从增量到存量，从制造业到服务业，从生态破坏到环境友好，从追求速度到
普适生活。
存量挖掘、内生依托的新型城镇化模式
生态资源环境友好
人的生存和发展
经济，城乡建设用地倒逼，城乡建设转型，城市更新的转变
1.4 困境突围：资源约束倒逼下的广深上制度创新背景
城市定位：
广州 对标全球城市，落实国家战略
深圳 国际科技、产业创新中心
上海 国家历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心
问题：
广州 土地资源紧缺，利用效率低，甚至闲置，存量利用潜力大
深圳 空间资源约束 保障性住房供给不足 监督管理 模糊产权的遗留 城中村 违章建筑
上海 资源环境承载力的极限 老工业基地 旧区改造
城市现状对未来发展的限制、冲突，问题导向，从倒逼到预见性举措
1.5 三地比较的内容和框架
第二章 亚洲视野下的城市更新制度建设
2.1 香港
治理平台 需求主导 项目影响评估机制 历史文化资源挖掘 公众参与平台
2.2 台北
重建整建维修 容积率转移 URS 计划
2.3 东京
国家宏观指导
都市再生机构 城市复兴 居住环境 灾害复兴 郊外环境
以国有用地腾退为触媒来激发连锁式更新的模式
土地区划整理制度
2.4 新加坡
城市重建局 城市再开发局 入地管理局 住房和发展委员会
土地国有制 公私分治
亚洲发达城市成熟的系统化的城市更新制度体系，城市规划
2.5 亚洲地区城市更新制度建设的趋势和特点
① 法规政策完善 顶层设计 最高权力领导机构 制度体系：以核心主管部门为主导，跨部
门联动共治
② 公众参与更新计划的编制 更新项目的设计与实施 后续运营反馈
③ 公私协作式更新 自下而上 需求导向
④ 引导与强制手段结合 资金补助 容积率奖励 专项融资贷款
中国 产权收拢 强拆 高额补偿 延长周期孤立迫迁
⑤ 历史文化 地域特色保留
存量转型时期我国的城市更新活动，需要向规范化制度化的建设方向迈进。
第三章广深上的城市更新演进历程
3.1 广州
自由市场摸索 80 90
政府强力主导 21 初
三旧改造运动 21 最初十年末-2015
城市更新系统化 2015 至今
3.2 深圳
自发分散改造 90-03
政府推动专项改造 04-09
核心制度建立 09 至今
3.3 上海

总结 多元共治 多措并举 供需双向对接 城市全面发展的综合目标体系 政策法规系统化精

细化
第四章广深上从城市更新政策演进与办法解读
4.1 更新政策体系比较
立足于当地实践需求，追求渐进的制度创新和优化提升，逐渐形成具有地方特色的政策体
系。
广州 1+3+n
深圳 1+1+n
上海 1+n
政策是一切制度指定的约束性和指导性文件
4.2 城市更新的核心政策演进
广州：从放开市场市场主动政府让利到政府主导市场参与再到政府主导市场运作
深圳：从政府推动到市场运作 政府为市场充当守夜人 通过市场选择开展从城市更新
上海：政府引导下的减量增效，试点试行，政府市场双向并举 物业权利人提出自主更新
4.3 城市更新（实施）办法的三地比较
城市更新（实施）办法的结构框架
城市更新内涵与方式
城市更新的规划与计划 广深 现在全市规划，划定范围，再将划定的更新单元和片区筛选
纳入年度计划；上海直接通过控规尺度上的区域评估确定，划定城市更新单元
城市更新资金筹措与使用
城市更新的公众参与 广州 公众咨询委员会 村民理事会 深圳分类参与 上海 区域评估与
实施计划的公众参与
城市更新的监督管理 违法违纪 广州 资金问题、数据库动态监管、退出机制、公共利益保
障
第五章广深上城市更新制度体系建构
综合的城市更新制度体系包括城市更新政策规定、城市更新管理机构设置、城市更新规划
编制、城市更新决策制定、城市更新协商机制、更新项目实施要求等广泛内容。
5.1 广深上的城市更新制度体系
5.2 城市更新机构设置
5.3 城市更新管理的阶段和流程
广州 分程度管理 旧城旧村旧厂 申报 编制 审核 批复 实施
深圳 分类别管理 拆除重建类:申报 编制 实施
上海 评估与计划管理 区域评估、实施计划 更新项目土地全生命周期管理 流程：区域评
估阶段 实施计划阶段 城市更新项目实施阶段即落地建设过程
5.4 城市更新规划编制体系
城市更新规划编制体系改革需要与传统法定规划和更新政策体系衔接
广州 1+3+n 规划编制体系 沿袭“三旧”改造规划体系
深圳 更新专项计划+更新单元规划的规划编制体系
总规 法定图则
实施计划
城市更新单元规划：技术文件 管理文件
上海 基于更新项目的更新单元规划编制
从规划单元出发，具体更新单元和更新项目 先评估，后规划
5.5 城市更新单元/片区划定
广州 标图建库
深圳 法定图则或者多主体申报 一般 小地块 重点更新单元
上海 区域评估
第六章广深上城市更新空间管控
基于社会实践
6.1 广州城市更新空间管控举措
城市更新的功能、强度与专项控制指引
住区微改造设计指引 顶层设计、机制保障、技术支撑
探索建立“城市更新专项基金”
工业用地转型给予“过渡期”优惠
土地收储与增值分配
低价补缴与拆迁复建安置 旧厂房自行改造 自行改造与政府收储结合
6.2 深圳
更新强度指引 交通情况、临路情况、用地规模、用地性质 基准容积率与容积率上限
地块容积：基础容积、转移容积、奖励容积
更新方式指引 将更新对象划分为优先拆除重建地区、优先综合整治地区、拆除重建与综合
整治并举地区
政策性住房与创新产业用房配建指引 人才住房、保障性住房创新产业用房
公益用地与公共设施保障 补足公共服务设施 改善市政基础设施条件
城市更新预警与重点城市更新单元
交通供给、市政支撑、公共配套、剩余开发容量等基础信息形成的预警 为更新项目准入、
前置条件设计、更新单元规划、规模确定、贡献规模核准、公共设施配建等更新审批环节
提供重要决策参考 重点更新单元：工改保
地价计收与地价补缴：历史用地处置 简化城市更新低价体系 70 个旧城旧村改造项目 历
史遗留违法建筑
6.3 上海
公共要素清单与全生命周期管理 合约 契约式管理 公共要素：城市功能、文化风貌、生态
环境、慢行系统、公共服务配套设施、公共开放空间 居民意见调查，重点关注和解决的问
题 结合各公共要素建设要求及相关规划土地政策 明确各更新单元内应落实的公共要素的
类型以及规模、布局、形式等控制要求
容积率奖励与转译
第七章广深上成功更新实施路径
一是依据政府年度计划的规范化推进，遵循政策要求的程序化管理；一是不同类型实践项
目再落地建设过程中，从项目自身特点、面对的不同问题、所处的内外部环境、现状条件
的制约与利用等出发，采用具体工作方法、运作机制、协商模式。通过地区评估、项目申
报等选择和确立城市更新项目、编制城市更新的年度或实施计划，借助过程性和实质性规
定推进建设项目有序展开
7.1 广州
基于城市更新年度计划的总体推进 项目名称、行政区域、更新范围、改造主体、改造方式
资金来源、城市更新资金安排计划等内容
不同改造方式下的城市更新探索 全面改造 微改造
典型实践
7.2 深圳
基于城市更新单元年度计划的总体推进 在拆除重建、功能改变、综合整治三类城市更新中，
拆除重建类更新要求需华帝各位成功男士更新单元，并纳入城市更新单元年度计划后方能
开展实施。内容：街道、单元名称、申报主体、拟拆除重建用地面积、备注（主要对拟更
新功能和公益用地的面积进行说明）
城市更新政策的阶段性调整与优化 维持核心政策的稳定性，针对社会和市场的变化与需求
适时出台和修正相关更新规定。
不同更新方式下的城市更新实践探索
7.3 上海
“区域评估——实施计划”管控与更新试点行动 通过全面系统的区域评估对城市更新区域
详细摸底，划定城市更新单元，明确公共要素清单，在评估基础上编制城市更新单元规划
方案，形成城市更新实施计划，城市更新的依据。多种方式的城市更新试点
多渠道的社区微更新 多方参与、共建共享 每年 11 个试点 志愿设计师和公益活动
缤纷社区行动计划
社区规划师制度
第八章广深上城市更新执行与经验得失
8.1 更新目标与执行情况
广州
上海 一事一议特殊性多 经验推广潜力小 安全实施办法适用对象少
8.2 三地城市更新制度建设的经验与反思
广州 政策方向的根本性调整
经验①创新管理机构②政府主导下的利益平衡③相互对接的政策与规划体系④针对“三
旧”的专项制度安排⑤微改造与全面改造并举⑥创新投融资机制⑦基于“标图建库”的综
合电子数据平台
问题①项目总体进展迟缓②逐利导向下的更新失衡③重指标轻质量④更新项目缺乏整体统
筹
深圳
上海 制度建设与试点行动结合
第九章城市更新制度创新的关键要素与未来走向
9.1 产权用途和容量
9.2 城市更新制度创新中的产权制度
更新项目的历史遗留问题处理、多主体实施、土地协议出让、带动和激励原产权方的自主
更新、产权地块边界调整和产权年限
房与地的历史产权整理 对城市更新范围内土地、建筑物、与构筑物等历史产权现状的摸底
及历史遗留问题的处理，是城市更新项目开展的前提。土地的性质 权属 功能 面积 建筑
物的性质 面积
广州 转合法 转性质 转地类
深圳 农地入市
更新项目的多主体实施
更新地段的土地协议出让 深圳
原产权方的自主更新 上海
产权边界地块调整与产权年限
9.3 城市更新制度创新中的用途制度
是否调整法定规划，变更后的土地增值收益如何公平分配和合理使用
用途变更与法定规划的用地性质管控 防止更新失控和公共设施配套不足
用途变更中的低价处理 除部分依规定归属政府外，业主和开发商等分享大部分的土地增值
收益以调动城市更新的市场动力。
弹性用地与用地兼容性规定 在符合区域发展导向和相关规划土地要求的前提下，允许用地
性质的兼容和转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。
9.4 城市更新制度创新中的容量制度
缺少容量上限管控和容积率增加的条件设定，容易导致高强度建设带来的城市空间承载力
破坏以及老旧公用设施不堪重负。城市更新制度建设需要通过科学设定容积率上限、容积
率奖励和转移机制来实现最大区域的建设统筹及公共利益维护，并通过合理的分配机制实
现收益共享。
容积率奖励与转移
容积率限制与收益分配
9.5 我国城市更新制度创新的未来走向
流程再造 调查 规划 筹资 实施 更新立项与计划阶段 现状评估与整理阶段 更新单元/片
区规划制定阶段 项目审批和建设管理阶段 项目实施与利益分配阶段
主体明确
利益界定 产权用途容量 细分明确责权边界和收益分配的规则设定
目标引导 更新目标和价值导向
多元机制 土地管理机制变革 更新模式创新 公众参与 社区规划师制度建立
9.6 城市更新制度创新的工作内容与步骤建议