Hành vi hành chính- đối tượng khiếu nại theo pháp luật

khiếu nại
Th.S NGUYỄN ĐỨC ANH (Thanh tra huyện Ninh Phước, tỉnh Ninh Thuận) - Trong
phạm vi bài viết, tác giả phân tích các đặc điểm của hành vi hành chính- đối tượng
khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Đồng thời, làm rõ các hạn chế, bất cập, khó khăn,
vướng mắc, từ đó, đề ra các kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật về hành vi hành
chính- đối tượng khiếu nại của pháp luật khiếu nại trong thời gian tới.
28 tháng 09 năm 2022 08:00 GMT+7     0 Bình luận

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận và bảo
vệ[1]. Nhằm cụ thể hóa quy định này của Hiến pháp, tại khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại năm
2011 đã thể hiện: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo
thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét
lại Quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi
có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình”. Khiếu nại chính là hành động của công dân để tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình khi bị cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền xâm hại thông qua Quyết
định hành chính (QĐHC) hay hành vi hành chính (HVHC) mà họ đã ban hành hay thực hiện.
Quyền khiếu nại của công dân được Nhà nước ghi nhận và đảm bảo thực hiện.
1.Các dạng hành vi hành chính
HVHC là hành vi của cơ quan hành chính, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
thực hiện hoặc không thực hiện một nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật . Khái niệm
[2]

này có sự tương đồng với khái niệm về HVHC của Luật Tố tụng hành chính[3]. Tuy nhiên, chủ
thể thực hiện HVHC của pháp luật tố tụng hành chính được quy định cụ thể và có phạm vi rộng
hơn so với pháp luật khiếu nại.
Thứ nhất, HVHC chỉ có thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc là người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
HVHC phải là hành vi do cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN), người có thẩm quyền trong
CQHCNN thực hiện. Chủ thể thực hiện HVHC - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại đã
bị giới hạn lại trong một nhóm chủ thể nhất định đó là các CQHCNN và cá nhân có thẩm quyền
trong CQHCNN. Theo quy định của pháp luật hiện hành, các CQHCNN bao gồm Chính phủ, các
Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn
thuộc UBND các cấp như sở, phòng, ban thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành
hoặc theo lĩnh vực. Còn các cá nhân có thẩm quyền trong các CQHCNN được hiểu là cán bộ,
công chức làm việc trong các cơ quan kể trên.
Thông thường, khi nói đến HVHC, chúng ta thường nghĩ đến đây là hành vi gắn liền với một cá
nhân, một con người cụ thể trong các CQHCNN nêu trên. Tuy nhiên, với đặc điểm này, HVHC
là đối tượng khiếu nại, ngoài hành vi của cá nhân, của con người cụ thể còn là hành vi của các
CQHCNN. Pháp luật khiếu nại quy định về nội dung này rất phù hợp. Bởi vì, theo quy định của
pháp luật, hoạt động quản lý hành chính nhà nước có rất nhiều hành vi thuộc về thẩm quyền
của CQHCNN mà không thuộc về thẩm quyền của cá nhân trong CQHCNN đó. Như vậy, chủ
thể thực hiện các HVHC là đối tượng khiếu nại có một phạm vi rất rộng.
Chẳng hạn như vụ việc: Ông Lê Văn Đ có làm đơn đến UBND dân xã H đề nghị cấp GCNQSDĐ
đối với 96 m2 đất. UBND xã H ban hành Công văn từ chối xác nhận vào đơn đề nghị của ông Đ.
Theo quy định của Luật Đất đai thì UBND cấp xã có chức năng quản lý đất đai tại địa phương,
thực hiện chức năng xác nhận điều kiện cấp GCNQSDĐ theo quy định tại khoản 3 Điều 23 và
Điều 70 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ. Như vậy, ban hành Công
văn số 85/CV-UBND là hành vi hành chính của UBND xã H không xác nhận vào đơn đề nghị
của ông Đ.[4]
Theo quy định của pháp luật đất đai, đây là hành vi hành chính của UBDN xã H, không phải là
hành vi của cá nhân Chủ tịch UBND xã H hay con người cụ thể nào của UBND xã H. Vì vậy,
Tòa án nhân dân tỉnh Bắc Ninh đã xác định hành vi không xác nhận vào đơn đề nghị của ông Lê
Văn Đ là hành vi hành chính của UBND xã H, là thuyết phục.
Thứ hai, HVHC là đối tượng khiếu nại nó được thể hiện các dạng hành động hoặc không
hành động.
Hành vi được hiểu là những gì biểu hiện ra bên ngoài của chủ thể. Khác với QĐHC phải được
thể hiện bằng văn bản, thì HVHC là đối tượng khiếu nại được thể hiện bằng hành động không
thực hiện hoặc có thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhưng đã xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp
của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
HVHC dưới dạng hành động phải là những hành vi được xảy ra trên thực tế, tác động đến một
chủ thể trên thực tế. Ngoài ra còn có những HVHC ở dạng hành động nhưng lại trái với các quy
định của pháp luật đó là những hành vi bị pháp luật cấm thực hiện, hoặc chủ thể thực hiện hành
động trái với với những yêu cầu thực hiện của pháp luật. Các chủ thể khiếu nại có thể khiếu nại
các hành vi dưới dạng hành động của CQHCNN và các cá nhân có thẩm quyền trong các cơ
quan đó nếu cho rằng việc hành động của hành vi đó là trái với quy định của pháp luật và hành
vi đã thực hiện đó gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Ngược lại, HVHC
dưới dạng không hành động là các công việc, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật là thuộc
thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết của mình mà các CQHCNN, cá nhân có thẩm quyền không
thực hiện, trốn tránh hay từ chối thực hiện.
Thực tiễn minh chứng điều này: Tại Bản án sơ thẩm số 06/2018/HC-ST ngày 22/8/2018, Tòa án
tỉnh Phú Yên đã tuyên xử: Chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông A theo đơn khởi kiện ngày
15/5/2017: “Hủy Quyết định số 1869/QĐ-UBND ngày 10/5/2017 của UBND huyện Đông Hòa về
việc thu hồi Quyết định số 94/QĐ-UB ngày 06/9/1988 của UBND huyện Tuy Hòa về việc cấp đất
làm vườn rừng cho hộ ông A vì không có căn cứ pháp luật. Ông A đại diện cho hộ gia đình, có
quyền liên hệ với cơ quan quản lý đất đai ở địa phương để làm thủ tục cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất diện tích đất còn lại theo quy định của pháp luật”.
Sau khi bản án có hiệu lực thi hành, ông A đã liên hệ và cung cấp Bản án số 06/2018/HC-ST
ngày 22/8/2018 của TAND tỉnh Phú Yên cho UBND xã HTĐ để làm thủ tục cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất đối với phần diện tích 2ha đất vào ngày 16/10/2018. Đến ngày 19/12/2018
sẽ trả kết quả (theo giấy tiếp nhận hồ sơ và hẹn trả kết quả do bà TTMT là người tiếp nhận),
nhưng hồ sơ vẫn còn ở UBND xã HTĐ và trả lời tại biên bản làm việc không cấp; việc UBND xã
HTĐ không xác nhận hồ sơ để chuyển hồ sơ cho cấp có thẩm quyền là không tiến hành đúng
theo trình tự luật định. Ông A cho rằng đây là việc làm trái quy định pháp luật, gây thiệt hại
nghiêm trọng đến quyền lợi ích hợp pháp của gia đình ông.
Tòa án thị xã Đông Hòa, tỉnh Phú Yên đã nhận định: Việc UBND xã HTĐ tiếp nhận hồ sơ cấp
GCNQSDĐ của ông A nhưng không tiến hành giải quyết hồ sơ theo đúng quy định tại khoản 2
Điều 60, khoản 2 Điều 70 Nghị định 43/2015/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi
tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai và quy định tại Điều 5, Điều 6 Quyết định số
23/2019/QĐ-UBND ngày 25/6/2019 của UBND tỉnh về “Ban hành quy định thời gian, trình tự
thực hiện đăng ký cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất... ”, là hành vi hành chính làm ảnh
hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của ông A.[5] Nhận định này của Tòa án là thuyết phục.
Thứ ba, HVHC là đối tượng khiếu nại phải liên quan đến các mục đích công vụ được giao
Công vụ là hoạt động mang tính nhà nước nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước vì lợi ích
xã hội, lợi ích nhà nước, lợi ích chính đáng của các tổ chức và cá nhân. Pháp luật cán bộ công
chức có nêu rõ: “Hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan” [6].
Có thể nhận thấy, hoạt động công vụ chủ yếu là do cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật. Hành vi do CQHCNN, người có thẩm quyền
trong CQHCNN thực hiện là rất nhiều, nhưng không phải hành vi nào cùng là đối tượng khiếu
nại theo pháp luật khiếu nại mà chỉ những hành vi liên quan đến công vụ trong quá trình thực
hiện công việc, nhiệm vụ của mình mới là những HVHC thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp
luật khiếu nại.
Có thể thấy rằng HVHC liên quan đến việc thực hiện các nhiệm vụ công vụ được hiểu là nó phải
liên quan đến việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định là cho
những cán bộ, công chức đó. Đây là một quy định rất là hợp lý của pháp luật khiếu nại và phù
hợp với pháp luật một số quốc gia trên thế giới như: “Mọi công dân đều có quyền khiếu nại đòi
bồi thường thiệt hại, cách chức các công chức, kiến nghị ban hành, huỷ bỏ, sửa chữa đạo luật,
sắc lệnh, điều lệ hay khiếu nại trong các lĩnh vực khác; không người nào bị phân biệt đối xử vì
ủng hộ các kiến nghị này”.[7]
Tại một vụ việc thực tiễn: Tháng 8/2016 bà Hoàng Thị L làm thủ tục kê khai đăng ký quyền sử
dụng đối với phần diện tích 649,7 m 2 đất trồng cây thuộc thửa số 02, tờ bản đồ QH và nộp hồ sơ
tại UBND xã ĐT theo quy định. Tháng 9/2016 bà có nhận được công văn số 185 ngày
21/9/2016 của UBND xã ĐT trả lời yêu cầu của bà với nội dung diện tích đất bà kê khai đăng ký
quyền sử dụng đất chưa giao cho ai hiện vẫn do UBND xã ĐT quản lý nên việc bà đề nghị cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chưa phù hợp. Không đồng ý bà L khởi kiện hành vi
hành chính đối với UBND xã ĐT tại TAND thành phố Vĩnh Yên. Quá trình giải quyết vụ án
UBND xã ĐT có công văn số 160/UBND - ĐC ngày 07/9/2017 có nội dung đồng ý hoàn thiện hồ
sơ cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho gia đình bà, vì vậy bà L đã rút đơn khởi
kiện, đồng thời nộp hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đất tại UBND xã ĐT vào ngày 05/9/2018 và
được hẹn đến ngày 18/10/2018 trả kết quả. Tuy nhiên đến ngày 25/9/2019 bà L không nhận
được kết quả cũng như bất cứ văn bản nào của UBND xã ĐT do đó bà làm đơn khởi kiện.
TAND thành phố Vĩnh Yên nhận định: Theo quy định tại Điều 60 của Chương 7 Nghị định
43/2014/NĐ-CP ngày 15/4/2014 của Chính phủ hướng dẫn về thủ tục hành chính về quản lý và
sử dụng đất đai quy định:... Trường hợp hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có nhu cầu
nộp hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đất tại UBND cấp xã, thì UBND cấp xã nơi có đất tiếp nhận
hồ sơ và trả kết quả. Trong trường hợp đăng ký biến động đất đai, tài sản gắn liền với đất; cấp
đổi, cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì trong hạn 03 ngày làm việc kế từ ngày nhận
đủ hồ sơ, UBND cấp xã phải chuyến hồ sơ đến Văn phòng đăng ký đất đai.
Trường hợp hồ sơ không đủ điều kiện giải quyết thì cơ quan nhận hồ sơ có trách nhiệm trả lại
hồ sơ và thông báo rõ lý do không đủ điều kiện giải quyết.
Tại Điều 70 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ hướng dẫn về thủ tục
hành chính về quản lý và sử dụng đất đai quy định về trình tự, thủ tục đăng ký đất đai quy định:
1. Người sử dụng đất nộp 01 bộ hồ sơ theo quy định đế là thủ tục đăng ký.
2. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đề nghị đăng ký đất đai, cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thì UBND cấp xã
có trách nhiệm kiểm tra hồ sơ và thực hiện các công việc như sau:
a. Trường hợp đăng ký đất đai thì xác nhận hiện trạng sử dụng đất so với nội dung kê khai đăng
ký; trường hợp không có giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật đất đai và Điều 18 của N định
này thì xác nhận nguồn gốc và thời điếm sử dụng đất, tình trạng tranh chấp sử dụng đất, sự phù
hợp với quy hoạch.
Tuy nhiên từ theo lời trình bày của người khởi kiện thì trong suốt thời gian từ khi nhận hồ sơ
đến nay, UBND xã ĐT không thực hiện bất kỳ hành vi công vụ nào như đã nêu trên.
Như vậy, nhu cầu đăng ký quyền sử dụng đất của bà Hoàng Thị L là chính đáng, ngày
05/9/2018 bà nộp hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đất tại UBND xã ĐT và được tiếp nhận hồ sơ
và hẹn đến ngày 18/10/2019 trả kết quả. Trách nhiệm của UBND xã ĐT phải tiếp nhận hồ sơ
xem xét theo trình tự quy định. Nếu hồ sơ đầy đủ thì đề nghị cơ quan Nhà nước cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất cho bà L. Nếu hồ sơ chưa đầy đủ hoặc chưa đủ điều kiện đăng ký
quyền sử dụng đất thì phải trả lại hồ sơ có văn bản nêu rõ lý do vì sao chưa đủ điều kiện đăng
ký quyền sử dụng đất cho bà L, để bà biết thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy
định.
Tuy nhiên, UBND đã không thực hiện nhiệm vụ công vụ do pháp luật quy định, đã làm ảnh
hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của bà Hoàng Thị L. “Như vậy, hành vi tiếp nhận hồ sơ
nhưng không trả kết quả của UBND xã ĐT đối với bà Hoàng Thị L là không đúng, làm ảnh
hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của bà, do đó bà L khởi kiện yêu cầu UBND xã ĐT chấm
dứt hành vi hành chính đối với bà và phải hoàn thiện hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đối với thửa
đất bà L kê khai theo đúng quy định của pháp luật là có căn cứ được Hội đồng xét xử chấp
nhận”.[8] Nhận định của Tòa án nhân dân thành phố Vĩnh Yên là thuyết phục
Thứ tư, HVHC không liên quan đến bí mật nhà nước trong ba lĩnh vực: quốc phòng, an
ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ ban hành và không phải các HVHC là
mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức.
Chính phủ ban hành Nghị định số 49/2012/NĐ-CP ngày 04/6/2012 quy định về danh mục các
QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại
giao. Một HVHC chỉ được xem là đối tượng khiếu nại nếu không liên quan đến bí mật nhà nước
03 lĩnh vực QP, AN, NG theo danh mục quy định tại Nghị định số 49/2012/NĐ-CP vừa nêu. Vấn
đề đặt ra là Nghị định 49/2012/NĐ-CP lại là một văn bản mật, chỉ những cơ quan nhà nước, cá
nhân có thẩm quyền mới biết được nội dung của nghị định này, người dân không thể tiếp cận
nó. Điều này dẫn đến hệ quả là người dân không thể biết HVHC nào nằm trong danh mục các
HVHC  thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao do
Chính phủ quy định gây không ít khó khăn cho người khiếu nại.
“Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính chấp hành và điều hành, tính
tổ chức thực tiễn là chủ yếu, nên nguyên tắc chính là tư tưởng chỉ đạo, làm nền tảng cho tổ.
chức, hoạt động của cơ quan hành chính giúp cho chủ thể này thực hiện hiệu quả chức năng
của mình, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của xã hội”.  Nguyên tắc này cho thấy tất cả các yêu cầu,
[9]

mệnh lệnh do cấp trên đưa ra cấp dưới và địa phương có nghĩa vụ phải thực hiện trên cơ sở
quy định của pháp luật, đảm bảo tính tập trung quyền lực để chỉ đạo, điều hành giữa cấp trên,
cấp dưới và của địa phương. Ngược lại, nếu nguyên tắc này không được thực hiện nghiêm túc
sẽ dẫn đến việc buông lỏng sự lãnh đạo, quản lí tập trung của cấp trên, làm nảy sinh tình trạng
tùy tiện, cục bộ địa phương. Vì thế, pháp luật khiếu nại có quy định “hành vi hành chính trong
nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; hành vi hành chính
trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới;
HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo
danh mục do Chính phú quy định ”. Quy định này của pháp luật khiếu nại hoàn toàn phù hợp.
[10]

2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về HVHC- đối tượng khiếu nại của pháp luật
khiếu nại
Pháp luật khiếu nại hiện hành đã có bước tiến mới trong việc xác định các HVHC là đối tượng
khiếu nại, nhằm tạo điều kiện cho các các nhân, tổ chức đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại xem xét lại HVHC của mình khi có căn cứ cho rằng HVHC đó là trái pháp luật,
xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, khi áp dụng vào thực tiễn, pháp
luật khiếu nại hiện hành cũng còn có một số bất cập, khó khăn đòi hỏi cần phải sửa đổi, bổ sung
đối tượng khiếu nại là HVHC nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong việc khiếu nại và giải quyết
khiếu nại của các cá nhân và tổ chức.
Thứ nhất, cần sửa đổi, bổ sung khái niệm HVHC - đối tượng của khiếu nại.
Như đã phân tích ở trên, khái niệm về HVHC của pháp luật khiếu nại chưa được rõ ràng, còn
“mù mờ” làm người khiếu nại khó nhận biết để thực hiện quyền khiếu nại. Do đó, vấn đề “nhận
được” hoặc “biết được” đâu là HVHC do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN thực
hiện là hết sức khó khăn đối với người khiếu nại. Từ đó, dễ dấn đến nguy cơ mất quyền khiếu
nại của người khiếu nại. Từ đó, tác giả đề xuất cần sửa đổi, bổ sung khái niệm HVHC theo
hướng: Cần xác định rõ các dấu hiệu cần thiết để nhận diện được HVHC- đối tượng của khiếu
nại nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại theo các tiêu
chí: Đó là hành vi của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý nhà nước hoặc được
trao nhiệm vụ, quyền hạn tiến hành các hoạt động mang tính quản lý nhà nước; Hành vi phải
thể hiện bằng hành động hoặc không hành động khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong quá trình
tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước theo quy định pháp luật (loại trừ các hành vi xã hội
của cán bộ, công chức); Và có tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của một hoặc một
số tổ chức, cá nhân cụ thể.
Thứ hai, cần phải quy định rõ ràng, cụ thể HVHC mang tính nội bộ trong nội bộ cơ quan
nhà nước
Pháp luật khiếu nại hiện hành chưa quy định rõ nội hàm của HVHC trong nội bộ cơ quan. Trên
thực tế, nhiều HVHC đã tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân nhưng lại
không được khiếu nại vì hành vi này được xem là HVHC trong nội bộ cơ quan.
Tại khoản 1 Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định “Quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết
định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên
với cơ quan hành chính cấp dưới” không thuộc đối tượng khiếu nại. Nghĩa là người dân không
có quyền khiếu nại đối HVHC trong nội bộ cơ quan Nhà nước để chỉ đạo tổ chức thực hiện các
nhiệm vụ, công vụ và HVHC trong chỉ đạo, điều hành của cơ quan hành chính cấp trên đối với
cấp dưới. Tuy nhiên, thực tiễn vẫn còn một số khó khăn khi HVHC mang tính nội bộ trong nội bộ
cơ quan nhà nước. Đó là quy định HVHC trong nội bộ cơ quan nhà nước không có sự thống
nhất giữa pháp luật khiếu nại với pháp luật tố tụng hành chính. Nếu Luật Khiếu nại năm 2011
đưa ra khái niệm QĐHC, HVHC trong nội bộ cơ quan, thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 lại
đưa ra khái niệm QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Sự “không thống nhất”
nhau này đã gây nhiều khó khăn, lúng túng trong việc xác định đối tượng khiếu nại và tiếp nhận
giải quyết. Bên cạnh đó, những HVHC thể hiện dưới dạng văn bản hướng dẫn (công văn, kết
luận, thông báo...) nhằm chỉ đạo nhiệm vụ, công vụ trong nội bộ nhưng lại ảnh hưởng quyền là
lợi ích hợp pháp của các tổ chức, các nhân thì có được khiếu nại hay không? Quy định HVHC
trong nội bộ cơ quan của pháp luật khiếu nại chưa rõ ràng, tạo ra sự tùy nghi trong việc tiếp
nhận hay từ chối quyền khiếu nại của người dân, đẩy khó về phía người khiếu nại, làm hạn chế
khiếu nại của công dân.
Vì vậy, tác giả kiến nghị pháp luật khiếu nại cần phải quy định rõ nội hàm HVHC trong nội bộ cơ
quan. Theo đó, cần xác định rõ chỉ có các hành vi phục vụ cho công tác hoạt động chỉ đạo, điều
hành của cấp trên đối với cấp dưới hay trong nội bộ cơ quan mà không tác động trực tiếp đến
quyền và lợi ích của các chủ thể khác thì mới không phải là đối tượng khiếu nại. Ngược lại, bất
kỳ HVHC nào tác động đến quyền, lợi ích của công dân đều thuộc đối tượng khiếu nại. Bởi vì
cái cốt lõi ở đây là đối tượng chịu sự tác động của HVHC, chứ không phải việc thực hiện trong
nội bộ cơ quan, tổ chức hay ngoài phạm vi cơ quan, tổ chức. Tác giả cho rằng đây vấn đề này
là cần thiết và hợp lý, phù hợp với xu thế chung bởi nó đã được nhiều quốc gia trên thế giới
công nhận và thực hiện như: Tây Ban Nha, Pháp, Bồ Đào Nha... Chẳng hạn như:  “Khiếu kiện
hành vi hành chính công bằng theo thủ tục ở những nơi mà bất kỳ quyền và mong đợi hợp pháp
của họ bị ảnh hưởng hoặc bị đe dọa”[11].
Thứ ba, cần “giải mật” và công bố danh mục kèm theo Nghị định số 49/2012/NĐ-CP  
Như đã đề cập ở trên, Nghị định số 49/2012/NĐ-CP là một văn bản mật. Điều này gây rất nhiều
khó khăn cho các cá nhân, tổ chức khi không biết những loại HVHC nào thuộc danh mục bí mật
nhà nước trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao. Tuy nhiên, Nghị định số 49/2012/NĐ-
CP của Chính phủ là một văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, tác giả kiến nghị nên công khai
văn bản Nghị định số 49/2012/NĐ-CP để các cá nhân, tổ chức có thể tiếp cận được danh mục
HVHC mang tính chất bí mật nhà nước tại Nghị định số 49/2012/NĐ-CP nhằm đảm bảo quyền
và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức không bị xâm phạm, và đồng thời sẽ củng cố niềm
tin của cá nhân, tổ chức đối với Đảng và Nhà nước.
Tóm lại, một HVHC - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại hiện hành phải thoả mãn các
đặc điểm đặc trưng của HVHC - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại thì HVHC đó mới
thuộc đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Đó là những đặc điểm đặc trưng như: HVHC
chỉ có thể là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc là người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước; Phải được thể hiện các dạng hành động hoặc không hành động;
Phải liên quan đến các mục đích công vụ được giao; HVHC không liên quan đến bí mật nhà
nước trong ba lĩnh vực: quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do chính phủ ban hành
và không phải các HVHC là mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức. Pháp luật khiếu nại đã có những
quy định hợp lý về HVHC - đối tượng khiếu nại, điều này đã tạo điều kiện cho việc đảm bảo hiệu
quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng như đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của
người dân thông qua việc xác định rõ đối tượng khiếu nại là HVHC. Tuy nhiên, HVHC - đối
tượng khiếu nại của pháp luật khiếu nại cũng cho thấy những khiếm khuyết bất cập nhất định,
dẫn tới tình trạng có nhiều vướng mắc chưa được giải quyết, cần có những giải pháp hoàn
thiện trong thời gian tới như tác giả đề xuất ở trên../
 
TAND tỉnh Bắc Giang tổ chức phiên tòa rút kinh nghiệm trực tuyến vụ án hành chính sơ thẩm được số hóa hồ
sơ, tài liệu - Ảnh: Lương Bích Hảo
 

[1]  Điều 30 Hiến pháp năm 2013

[2]  Khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.
[3]  Khoản 3 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015.
[4]  Bản án số: 02/2020/HC-PT ngày 08/5/2020 của Tòa án nhân dân tỉnh Bắc Ninh
[5]  Bản án số  01/2020/DS-HC  ngày 30/9/2020 của Tòa án nhân dân thị xã Đông Hòa, tỉnh Phú Yên
[6]  Điều 2 Luật Cán bộ công chức năm 2008
[7]  Điều 16 Hiến pháp Nhật bản năm 1946, Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, NXB Hồng Đức, tr. 19
[8]  Bản án số: 02/2019/HC - ST   Ngày: 27/11/2019 của Tòa án nhân dân thành phố Vĩnh Yên
[9]  Trường Đại học Luật Hà Nội (2018), Giáo trình Luật Hành chỉnh Việt Nam (Tái bản có sửa đổi, bổ sung),
Nxb Công an nhân dân, tr. 87.
[10] Khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại 2011
[11] Mục ii điểm b Khoản 1 Điều 32 Hiến pháp Nam Phi 1996, Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, NXB
Hồng Đức, tr.730