‫הכנסת‬

‫מרכז המחקר והמידע‬

‫המחלקה לפיקוח תקציבי‬

‫תיאור וניתוח השינויים שבוצעו בתקציב‬

‫המדינה בשנים ‪2018-2016‬‬

‫הכנסת‪ ,‬מרכז המחקר והמידע‬

‫קריית בן‪-‬גוריון‪ ,‬ירושלים ‪91950‬‬
‫‪02 -‬‬ ‫‪6408240/1‬‬ ‫טל'‪:‬‬
‫י"ח בתמוז תשע"ח‬ ‫כתיבה‪ :‬אליעזר שוורץ‪ ,‬כלכלן‬ ‫‪02 -‬‬ ‫‪6496103‬‬ ‫פקס‪:‬‬
‫‪ 1‬ביולי ‪2018‬‬ ‫אישור‪ :‬עמי צדיק‪ ,‬מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי‬ ‫‪www.knesset.gov.il/mmm‬‬
‫מסמך זה נכתב לקראת דיון של ועדת הכספים של הכנסת ב‪ 2-‬ביולי בו יידון בין השאר נושא השינויים בתקציב‬
‫במהלך שנת הכספים‪ .‬במסמך יוצגו נתונים על היקף השינויים בתקציב שבוצעו בשנים ‪ 2016‬ו‪ ,2017-‬וכן נתונים‬
‫חלקיים על השינויים שאושרו או הונחו על שולחן הוועדה עד כה בשנת ‪1.2018‬‬

‫‪ .1‬רקע כללי‬
‫לקראת תחילתה של כל שנת כספים מאשרת הכנסת את חוק התקציב השנתי‪ ,‬לאחר שהוכן בוועדת הכספים‬
‫לקריאה שנייה ושלישית על בסיס הצעת החוק שהוגשה על ידי הממשלה (במקרים חריגים ייתכן והתקציב יאושר‬
‫לאחר תחילת השנה‪ ,‬וכן בחלק מהמקרים יאושר תקציב דו‪-‬שנתי)‪ .‬מבנה חוק התקציב ואופן הדיון בו מוסדרים‬
‫בחוק‪-‬יסוד משק המדינה ובחוק יסודות התקציב‪ ,‬התשמ"ה‪( 1985-‬להלן‪ :‬החוק)‪ .‬לאחר שחוק התקציב השנתי‬
‫מאושר בקריאה שלישית ושנת הכספים החלה‪ ,‬נדרש לעיתים לבצע במהלך השנה שינויים בתקציב מסיבות שונות‬
‫לרבות‪ ,‬החלטות ממשלה בעלות השלכות תקציביות‪ ,‬שינוי סדרי עדיפויות‪ ,‬חקיקה חדשה‪ ,‬שיתופי פעולה בין משרדי‬
‫ממשלה בביצוע תוכניות ופרויקטים שונים ועוד‪ .‬בחוק יסודות התקציב נקבע המנגנון המאפשר לממשלה לבצע‬
‫שינויים בסעיפי התקציב השונים באישור ועדת הכספים של הכנסת‪ ,‬ובהתאם לתנאים והסייגים המפורטים‪.‬‬
‫התקציב בתחילת השנה כפי שאושר בקריאה השלישית מכונה התקציב המקורי‪ ,‬והתקציב לאחר העברת עודפים‬
‫וביצוע שינויים מכונה התקציב על שינוייו או התקציב המאושר‪ .‬ניתן לאפיין שלושה סוגים עיקריים של שינויים‬
‫בתקציב במהלך השנה‪2:‬‬

‫‪ ‬העברת עודפים‪ :‬במקרים רבים‪ ,‬נותרים עודפים תקציביים בסוף שנת כספים כלשהי בסעיפי תקציב רבים‪ .‬חלק‬
‫מעודפים אלו הם עודפים מחויבים‪ ,‬כלומר קיימת בגינם התחייבות תקציבית שתבוצע לאחר תום שנת הכספים‪,‬‬
‫וחלק מהעודפים אינם מחויבים‪ .‬החוק מאפשר העברת עודפים משנת תקציב לשנת התקציב הבאה (בכפוף‬
‫להודעה לוועדת הכספים)‪ ,‬כך שאם אכן מועברים עודפים‪ ,‬סעיפי התקציב בשנה החדשה משתנים בהתאם‬
‫לעודפים שהועברו‪ .‬המשמעות של העברת עודפים היא למעשה הגדלת מסגרת התקציב העומדת לרשות‬
‫הממש לה באותה שנה‪ ,‬אם כי בפועל ברוב השנים סך ביצוע התקציב אינו עולה על סך התקציב המקורי‬
‫שהוקצה‪.‬‬

‫‪ ‬שינויים פנימיים‪ :‬סעיפי התקציב כוללים בתוכם מספר תוכניות (לעיתים עשרות)‪ ,‬ותקציב כל תכנית נקבע‬
‫ומאושר במסגרת חוק התקציב‪ .‬לעיתים‪ ,‬לאחר תחילת השנה מבקש המשרד האחראי על סעיף תקציבי או‬
‫משרד האוצר לבצע שינויים פנימיים באותו סעיף‪ ,‬כלומר העברת תקציב מתוכנית אחת לאחרת‪ .‬אמנם שינויים‬
‫אלו משפיעים על ההרכב הפנימי של הסעיף‪ ,‬אך התקציב הכולל של הסעיף אינו משתנה בעקבות שינויים‬
‫פנימיים‪ .‬נציין כי במסגרת שינויים פנימיים נכללות גם העברות בין תקנות תקציב (באותה תוכנית)‪ ,‬המצריכות‬
‫אישור של אגף התקציבים באוצר בלבד‪ .‬יתר השינויים הפנימיים מחייבים הודעה לוועדת הכספים או אישור‬
‫מראש של הוועדה‪3.‬‬

‫‪ ‬העברת תקציב בין סעיפי תקציב‪ :‬כאמור‪ ,‬לכל סעיף תקציבי נקבע תקציב במסגרת חוק התקציב‪ .‬כאמור‪,‬‬
‫לעיתים מחליטה הממשלה על העברת תקציבים מסעיף אחד לאחר‪ ,‬כתוצאה מסיבות שונות לרבות שינוי סדרי‬
‫עדיפויות‪ ,‬השתתפות של משרד אחד במימון פרויקט המבוצע על ידי משרד אחר ועוד‪ .‬ישנם מספר מנגנונים‬

‫מסמך זה מהווה למעשה המשך ועדכון למסמכים קודמים בנושא‪ .‬נציין‪ ,‬כי ייתכנו הבדלים מסוימים בין הנתונים המוצגים במסמך זה‬ ‫‪1‬‬
‫לבין הנתונים במסמכים קודמים‪ ,‬זאת עקב שינויים בשיטת החישוב של חלק מהנתונים המוצגים במסמך‪ ,‬וכן עקב עדכון של נתוני‬
‫התקציב הסופיים לאחר סגירת שנת התקציב‪.‬‬
‫הרחבה בנושא השינויים בתקציב ראו‪ :‬אליעזר שוורץ‪ ,‬תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה‪ ,‬מרכז המחקר והמידע של הכנסת‪24 ,‬‬ ‫‪2‬‬
‫ביולי ‪.2013‬‬
‫נציי ן כי חלק מהשינויים מחייבים על פי החוק הודעה לוועדה בלבד‪ ,‬אך בפועל הנוהג הוא שכל השינויים (מרמת התוכניות) לרבות‬ ‫‪3‬‬
‫העברת עודפים נדונים ומאושרים בוועדת הכספים‪.‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 1‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫להעברת תקציב בין משרדים‪ 4,‬ומסמך זה מתייחס למנגנון הקבוע בחוק יסודות התקציב‪ .‬על פי החוק‪ ,‬העברת‬
‫התקציב בין סעיפי תקציב שונים נעשית למעשה באמצעות העברת התקציב מהסעיף המקורי לסעיף הרזרבה‬
‫הכללית‪ ,‬ומסעיף הרזרבה הכללית לסעיף היעד‪ .‬העברת תקציב בין סעיפים משפיעה הן על המבנה הפנימי של‬
‫הסעיף (התקציב המועבר מגיע מתוכנית פנימית אחת או יותר) והן על סך התקציב שנותר בסעיף‪ .‬בהקשר זה‬
‫נציין‪ ,‬כי מקובל לחלק את התקציב למספר אשכולות נושאיים ("‪ DNA‬תקציבי") לדוגמה‪ :‬ביטחון ושירותים‬
‫חברתיים‪ ,‬שירותים חברתיים ועוד‪ .‬העברת תקציבים בין סעיפי תקציב עשויה לשנות גם את היחס בין אשכולות‬
‫התקציב‪.‬‬

‫‪ .2‬נתונים על מספר השינויים שבוצעו בסעיפי התקציב בשנים ‪ 2011‬עד ‪2018‬‬

‫כאמור‪ ,‬ניתן לאפיין שלושה סוגים עיקריים של שינויים בתקציב במהלך השנה‪ .‬בנוסף‪ ,‬לעיתים נעשה קיצוץ בסעיפי‬
‫תקציב שונים מבלי שהתקציב יועבר לסעיפים אחרים‪ ,‬כלומר הפחתת מסגרת התקציב בעקבות החלטת הממשלה‪.‬‬
‫סוגי השינויים השונים נחלקים לקטגוריות שונות כפי שיפורט להלן‪.‬‬
‫לוח ‪ 1‬להלן מסכם את מספר השינויים שבוצעו בשנים ‪ 2018-2013‬בהתאם לסוג השינוי שבוצע והקטגוריה‪ .‬חשוב‬
‫לציין כי הנתונים בלוח מתייחסים למעשה למספר השינויים שבוצעו בפועל‪ ,‬כלומר מספר הפעמים בהן שונה‬
‫התקציב בתוכניות (או בתקנות) התקציב השונות‪ .‬בחלק מהמקרים הבקשה לשינויים המוגשת לוועדה כוללת‬
‫שינויים במספר תוכניות במקביל‪ ,‬ובכל מקרה כל בקשה (למעט העברת עודפים או קיצוץ חד‪-‬צדדי) משפיעה לפחות‬
‫על שתי תוכניות (המקור התקציבי והיעד התקציבי)‪ .‬נציין כי הנתונים לשנת ‪ 2018‬מתייחסים לשינויים שאושרו או‬
‫הונחו על שולחן ועדת הכספים עד ה‪ 21-‬ביוני‪.‬‬

‫חלק מהפעילות השוטפת של משרדי הממשלה מחייב שיתוף פעולה בין כמה משרדים‪ ,‬נוסף על פרויקטים גדולים המבוצעים במקרים‬ ‫‪4‬‬
‫רבים על‪ -‬ידי כמה משרדים שותפים‪ .‬במקרים אלו נדרש להעביר תקציב ממשרד ממשלתי אחד לאחר‪ .‬יש כמה מנגנונים להעברת‬
‫תקציבים בין משרדי הממשלה‪ ,‬כמפורט להלן‪ :‬העברה בין "גגות" – מנגנון שינויים בתקציב באמצעות פנייה למשרד האוצר ולוועדת‬
‫הכספים‪ ,‬כפי שמוגדר בחוק יסודות התקציב ומפורט במסמך זה‪ .‬תקנת השתתפות – במנגנון זה המשרד המממן פותח תקנה ייעודית‬
‫להעברת תקציב‪ ,‬החשב מעביר התחייבות והמשרד המבצע פותח תקנה ייעודית לקבלת התשלום מהמשרד המממן‪ .‬פתיחת כל אחת‬
‫מהתקנות מצריכה קבלת אישור ממשרד האוצר‪ .‬ביצוע של משרד שותף מתקציב המשרד המוביל – לפני שנים אחדות החל משרד‬
‫האוצר בתוכנית פיילוט שבמסגרתה ניתנת למשרד השותף בפרויקט עם משרד אחר‪ ,‬לבצע את התקציב מתוך תקנה תקציבית שבתקציב‬
‫המשרד המוביל‪ .‬תכנון התקציב בתקנה יהיה באחריות המשרד המוביל (ומשרד האוצר) אך הביצוע יהיה על ידי חשבות המשרד השותף‪.‬‬
‫לדוגמה‪ ,‬אם משרד הרווחה מוביל תוכנית בהשתתפות משרד החינוך‪ ,‬בתקציב משרד הרווחה תהיה תקנה שתוקצבה על ידי משרד‬
‫הרווחה‪ ,‬אך ביצוע התקציב ייעשה על ידי חשבות במשרד החינוך‪ .‬מיכאל לוריא‪ ,‬אגף התקציבים במשרד האוצר‪ ,‬דואל‪ 1 ,‬בנובמבר‬
‫‪ .2016‬להרחבה ראו‪ :‬דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ("ועדת המשילות")‪ ,‬מרס ‪.2013‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 2‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
 ‫ספרות)‪5‬‬ ‫לוח ‪ – 1‬התפלגות מספר השינויים לפי סוגיהם (ברמת תוכניות‪6 ,‬‬

‫‪2018‬‬ ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬ ‫‪2014‬‬ ‫‪2013‬‬ ‫הסבר‬ ‫סוג השינוי‬

‫העברת עודפים (מחויבים ולא‬
‫‪318‬‬ ‫‪756‬‬ ‫‪852‬‬ ‫‪1,310‬‬ ‫‪569‬‬ ‫עודפים‬
‫מחויבים) משנים קודמות‬
‫העברה בין תוכניות באותו סעיף‬ ‫שינוי‬
‫‪4‬‬ ‫‪82‬‬ ‫‪175‬‬ ‫‪1,212‬‬ ‫‪244‬‬
‫תקציבי‪ ,‬או בין תקנות‬ ‫פנימי‬
‫סוג נוסף של שינוי פנימי (במקרים‬
‫רבים התאמות בסוף שנה)‪ ,‬וכן‬ ‫שינויים פנימיים‬
‫הגדלה‬
‫‪10‬‬ ‫‪84‬‬ ‫‪237‬‬ ‫‪776‬‬ ‫‪421‬‬ ‫הגדלה של ההרשאה להתחייב‪ ,‬או‬
‫רגילה‬
‫שינוי ההוצאה המותנית בהכנסה‬
‫(באותו סעיף)‬
‫העברה מתוכנית כלשהי לרזרבה‬
‫לרזרבה‬
‫‪33‬‬ ‫‪600‬‬ ‫‪741‬‬ ‫‪1,008‬‬ ‫הכללית (תוכנית המעבר) לצורך ‪685‬‬
‫כללית‬
‫העברה מיידית לסעיף אחר‬
‫הכללית‬ ‫מהרזרבה‬ ‫העברה‬
‫מרזרבה‬
‫‪121‬‬ ‫‪799‬‬ ‫‪780‬‬ ‫‪1,279‬‬ ‫לתוכנית אחרת במסגרת העברה ‪955‬‬
‫כללית‬
‫בין סעיפים (תוכנית המעבר)‬
‫העברה מתוכנית כלשהי לרזרבה‬ ‫העברה בין סעיפים‬
‫הכללית שלא כחלק מהעברה‬
‫העברה‬
‫‪274‬‬ ‫‪374‬‬ ‫‪516‬‬ ‫‪639‬‬ ‫רגילה בין סעיפים (שינוי שנעשה ‪64‬‬
‫לרזרבה‬
‫בדרך כלל בעקבות החלטת‬
‫הממשלה על הפחתה רוחבית)‬
‫הקצאות הקצאת סכום מהרזרבה הכללית‬
‫‪45‬‬ ‫‪113‬‬ ‫‪53‬‬ ‫‪209‬‬ ‫מהרזרבה לתוכנית אחרת שלא במסגרת ‪175‬‬
‫הכללית העברה ישירה בין סעיפים‬
‫הפחתה מתקציב תוכנית שלא‬
‫‪60‬‬ ‫קיצוץ‬
‫לצורך העברה לתוכנית אחרת‬
‫‪805‬‬ ‫‪2,808 3,354 5,170 3,083‬‬ ‫סך הכול‬

‫מהנתונים שבלוח ניתן לראות כי בשנים האחרונות חלה ירידה מסוימת במספר השינויים בתקציב המאושרים מידי‬
‫שנה בוועדת הכספים‪ .‬עם זאת‪ ,‬קשה להשוות בין השנים השונות שכן בחלקן התקיימו בחירות לכנסת והתקציב‬
‫אושר רק במהלך שנת הכספים‪ ,‬וכן כשמדובר בתקציב דו‪-‬שנתי היקף השינויים בשנה השנייה עשוי להיות גדול‬
‫יותר‪ .‬למרות זאת ניתן לראות כי גם בהשוואה בין שנים בעלות מאפיינים דומים חלה ירידה במספר השינויים‪ .‬כך‬
‫למשל‪ ,‬מספר השינויים בשנת ‪ 2017‬שהייתה שנה ראשונה מלאה של תקציב דו‪-‬שנתי‪ ,‬עמד על ‪ ,2,808‬לעומת ‪7,526‬‬
‫שינויים שנעשו בשנת ‪ 2011‬שהייתה גם כן שנה ראשונה מלאה‪ .‬ירידה משמעותית במספר השינויים הייתה בין‬
‫השנים ‪ 2012‬ו‪ ,2013-‬בה הופחת באופן משמעותי מספר פרטי התקציב במסגרת רפורמת "חריש עמוק"‪ ,‬ולהפחתה‬

‫נתוני משרד האוצר‪ ,‬שינויים בתקציב לשנה השוטפת‪ ,‬באתר משרד האוצר‪ ,‬כניסה‪ 27 :‬ביוני ‪ .2018‬הסבר המושגים מבוסס על שיחה‬ ‫‪5‬‬
‫שנעשתה בעבר (במסגרת הכנת מסמך קודם) עם הגב' רחל טל‪ ,‬מרכזת (תוכניתנים) אמרכלות באגף התקציבים של משרד האוצר‪9 ,‬‬
‫במאי ‪ .2013‬נציין כי במהלך השנים שונו השמות של חלק מסוגי השינויים כך למשל העברה לרזרבה נקראה בעבר קיצוץ לרזרבה‪.‬‬
‫הנתונים בלוח כוללים גם את השינויים שבוצעו בתקציבי המפעלים העסקיים כגון‪ :‬בתי חולים ממשלתיים‪ ,‬רשות מקרקעי ישראל ועוד‪,‬‬
‫אך אינם כוללים שינויים עקב המרה של עבודה בלתי צמיתה‪.‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 3‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫במספר התוכניות השפעה ישירה על היקף השינויים הנדרשים‪ .‬כך לדוגמה‪ ,‬מספר התוכניות התקציביות הפעילות‬
‫ירד מ‪ 1,310-‬ל‪.859-‬‬

‫‪ .3‬נתונים על היקף השינויים (בכסף) שבוצעו בסעיפי התקציב בשנים ‪2018-2013‬‬

‫לוח ‪ 1‬לעיל הציג את מספר השינויים שבוצעו בתקציב בשנים ‪ .2018-2013‬נתונים אלו משקפים את מספר התוכניות‬
‫התקציביות שהשתנו במהלך השנה‪ ,‬אך לא את היקף התקציב שהועבר בין התוכניות השונות‪ .‬כאמור‪ ,‬בכל שנה‬
‫מבוצעים שינויים בתקציב מהסוגים השונים במהלך שנת הכספים‪ .‬לוח ‪ 2‬להלן מציג את היקף התקציב שהועבר‬
‫בין תוכניות התקציב (לא כולל שינויים בתקציב המפעלים העסקיים) בשנים ‪ 2018-2013‬בחלוקה לסוגי השינויים‬
‫השונים‪ ,‬לא כולל העברת עודפים‪ .‬נציין כי הנתונים המוצגים בלוח ‪ 2‬מתייחסים לכלל השינויים שבוצעו במהלך כל‬
‫אחת מהשנים‪ .‬ייתכן ובפועל בחלק מהתוכניות בוצעו מספר שינויים (לעיתים מנוגדים)‪ ,‬כך שמדובר על היקף‬
‫השינויים ברוטו‪ ,‬ובפועל ריבוי השינויים לא בהכרח ישפיע באופן מהותי על התקציב על שינוייו אל מול התקציב‬
‫המקורי באותן תוכניות‪.‬‬
‫שוטפים)‪6‬‬ ‫לוח ‪ – 2‬היקף השינויים התקציביים בשנים האחרונות‪ ,‬לפי סוג השינוי (במיליארדי ש"ח‬

‫‪2018‬‬ ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬ ‫‪2014‬‬ ‫‪2013‬‬ ‫סוג שינוי‬

‫‪0.8‬‬ ‫‪12.3‬‬ ‫‪14.1‬‬ ‫‪12.8‬‬ ‫‪12.7‬‬ ‫פנימיים‪7‬‬ ‫שינויים‬

‫‪8.0‬‬ ‫‪12.2‬‬ ‫‪24.4‬‬ ‫‪28.7‬‬ ‫‪19.8‬‬ ‫סעיפים‪8‬‬ ‫העברות בין‬
‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪0.4‬‬ ‫‪-‬‬ ‫תקציבי‪9‬‬ ‫קיצוץ‬
‫‪8.7‬‬ ‫‪24.5‬‬ ‫‪38.5‬‬ ‫‪41.9‬‬ ‫‪32.5‬‬ ‫סך הכול‬

‫‪376.7‬‬ ‫‪359.7‬‬ ‫‪347.7‬‬ ‫‪315.5‬‬ ‫‪309.5‬‬ ‫נטו‪10‬‬ ‫תקציב מקורי‬

‫‪2.3%‬‬ ‫‪6.8%‬‬ ‫‪11.1%‬‬ ‫‪13.3%‬‬ ‫‪10.5%‬‬ ‫משקל השינויים מהתקציב המקורי‬

‫מהנתונים שבלוח עולות הנקודות הבאות‪:‬‬

‫משקל השינויים מסך התקציב עמד על כ‪ 13.3%-6.8%-‬בשנים ‪ .2017-2013‬ההבדל במשקל השינויים‬ ‫‪‬‬
‫מהתקציב לאורך השנים נובע הן מהעלייה בסך התקציב והן בשינוי בסך ההעברות התקציביות‪.‬‬

‫נתוני משרד האוצר‪ ,‬שינויים בתקציב לשנה השוטפת‪ ,‬באתר משרד האוצר‪ ,‬כניסה‪ 27 :‬ביוני ‪ .2018‬עיבוד של מרכז המחקר והמידע של‬ ‫‪6‬‬
‫הכנסת‪ .‬כאמור‪ ,‬בנתונים לא נכללים שינויים שנעשו בתקציב המפעלים העסקיים (שינויים פנימיים בלבד)‪ .‬נציין כי בנתונים אלו‬
‫כלולים רק השינויים שבוצעו בתקציב ההוצאה‪ ,‬ללא השינויים שבוצעו בהוצאה המותנית בהכנסה ובהרשאה להתחייב‪.‬‬
‫לא כולל שינויים בין תקנות באותה תוכנית תקציבית‪ .‬בשינויים פנימיים נכללים שינויים מסוג "שינוי פנימי" ומסוג "הגדלה רגילה"‪,‬‬ ‫‪7‬‬
‫וכן שינויים פנימיים שבוצעו במסגרת שינויים מורכבים‪ .‬בחלק מהמקרים מוגשים לאישור ועדת הכספים שינויים מורכבים הכוללים‬
‫הן שינוי פנימי בתקציב ההוצאה והן שינוי בהרשאה להתחייב על בסיס ההרשאה הקיימת ברזרבה הכללית‪ .‬במקרים כאלו השינוי‬
‫מקוטלג במש רד האוצר כשינוי בין סעיפים (בגלל המעורבות של סעיף הרזרבה הכללית)‪ ,‬אך במסגרת בדיקה זו בודדנו שינויים אלו‬
‫והכללנו אותם בשינויים הפנימיים‪ .‬החישוב של סך השינויים הפנימיים התקבל מהפחתת סך השינויים בין סעיפים מסך השינויים‬
‫הכולל‪ .‬סך השינויים הכולל התקבל מסכימת הע רך המוחלט של כלל השינויים שאושרו בוועדת הכספים (לא כולל עודפים)‪ ,‬הפחתת‬
‫כפילויות בגין העברה דרך הרזרבה הכללית וחלוקת הסכום בשתיים‪.‬‬
‫בהעברות אלו נכללים‪ :‬העברות שנעשו בין סעיפי תקציב רגילים באמצעות הרזרבה הכללית; הסכומים שקוצצו במהלך השנה‬ ‫‪8‬‬
‫מהסעיפים השונים וה ועברו לרזרבה והוקצו לאחר מכן; סכומים שהופיעו בסעיף הרזרבה הכללית בתקציב המקורי והוקצו לסעיפי‬
‫תקציב אחרים במהלך השנה או לקראת סופה‪ .‬סכומים אלו חושבו על‪-‬ידי חיבור כל הסכומים שהוקצו מהרזרבה הכללית במהלך‬
‫השנה‪.‬‬
‫הסכום שהופחת מהתקציב בגין קיצוץ חד‪-‬צדדי עליו החליטה הממשלה‪.‬‬ ‫‪9‬‬

‫התקציב המקורי בהקשר הנוכחי הוא התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה (תקציב הפעולות)‪ ,‬דהיינו התקציב המקורי בניכוי תשלום‬ ‫‪10‬‬
‫חובות (סעיף ‪ )84‬למעט תשלום חובות למוסד לביטוח לאומי ‪ .‬בתקציב זה לא נכלל תקציב המפעלים העסקיים‪.‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 4‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫היקף השינויים הגדול ביותר (מבחינת סכום ומשקל מהתקציב) היה בשנת ‪ ,2014‬כ‪ 41.9-‬מיליארד ש"ח‪.‬‬ ‫‪‬‬
‫כאמור‪ ,‬שנה זו הייתה שנה שנייה בתקציב דו‪-‬שנתי‪.‬‬
‫מהנתונים עולה כי עד ל‪ 21-‬ביוני ‪ 2018‬אושרו או הוגשו שינויים בהיקף נמוך יחסית לשנים קודמות‪ ,‬יחד עם‬ ‫‪‬‬
‫זאת‪ ,‬יש לציין כי חלק ניכר מהשינויים נעשה בסוף שנת התקציב‪.‬‬
‫מניתוח השינוי בהיקף וסכום השינויים בתקציב עולה כי עיקר השינוי הוא בהעברות בין סעיפים‪ ,‬ואילו‬ ‫‪‬‬
‫בשינויים הפנימיים סך השינויים לא השתנה באופן משמעותי בין השנים‪ .‬יש לבחון מהם ההסברים לירידה‬
‫זו‪ ,‬והאם ניתן ללמוד מכך על שינויים מהותיים באופן בניית וניהול התקציב לאור הערות שונות שהועלו בעבר‬
‫על ידי גורמים שונים‪ .‬ייתכנו מספר הסברים לירידה בסך ההעברות בין סעיפים‪ .‬אחת הסיבות המרכזיות‬
‫לשינוי זה היא שינוי שנעשה בתקציב הרזרבה הכללית החל משנת ‪ .2017‬עד לשנה זו התקציב המקורי בסעיף‬
‫הרזרבה הכללית כלל תקציב ייעודי להוצאות ביטחוניות שונות‪ ,‬שהועברו במהלך השנה לסעיף תקציב‬
‫הביטחון‪ .‬החל משנת ‪ 2017‬תקציב זה תוקצב בסעיף ייעודי חדש‪ :‬סעיף ‪ – 31‬הוצאות ביטחוניות שונות‪.‬‬
‫אפשרות נוספת להסבר הירידה היא הרחבת השימוש במנגנונים חלופיים לשיתופי פעולה תקציביים כפי‬
‫שפורט לעיל‪ .‬כדי לבחון האם מעבר לסיבות אלו מדובר בשינוי מהותי יש להמשיך ולנתח את היקפי השינויים‬
‫בתקציב בשנים הקרובות‪ ,‬ובעיקר בשנת ‪ 2018‬שהיא שנה שנייה בתקציב דו‪-‬שנתי מלא‪.‬‬

‫‪ .4‬השינויים שבוצעו בסעיפי התקציב בשנים ‪ 2016‬ו‪2017-‬‬

‫לוח ‪ 3‬להלן מציג שינויים שבוצעו בסעיפי התקציב הראשיים (ללא מפעלים עסקיים) בשנים ‪ 2016‬ו‪ .2017-‬הנתונים‬
‫מתייחסים לשינויים נטו בגין העברת תקציב בין סעיפים (ללא שינויים פנימיים שבוצעו בתוך הסעיפים) ולעודפים‬
‫שהועברו לכל סעיף בשנים אלו‪ 11.‬נציין כי הסעיפים המודגשים הם סעיפים בהם שיעור השינוי בתקציב באחת‬
‫מהשנים (לא כולל השינוי בגין העברת עודפים) ביחס לתקציב המקורי גדול מ‪ 10%-‬בערך מוחלט‪.‬‬
‫ש"ח)‪12‬‬ ‫לוח ‪ – 3‬השינויים שבוצעו בסעיפי התקציב בשנים ‪( 2017-2016‬תקציב נטו‪ ,‬במיליוני‬

‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬
‫שיעור שינוי‬
‫שיעור שינוי בתקציב‬ ‫נתוני תקציב‬ ‫נתוני תקציב‬
‫בתקציב‬ ‫שם הסעיף‬
‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬ ‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬
‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬ ‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬
‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬ ‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬
‫‪ - 01‬נשיא‬
‫‪25.1%‬‬ ‫‪1.2%‬‬ ‫‪65‬‬ ‫‪12‬‬ ‫‪1‬‬ ‫‪52‬‬ ‫‪20.5%‬‬ ‫‪0.2%‬‬ ‫‪70‬‬ ‫‪12‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪58‬‬ ‫המדינה‬
‫ולשכתו‬
‫‪- 02‬‬
‫‪37.5%‬‬ ‫‪0.0%‬‬ ‫‪1,040‬‬ ‫‪283‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪756‬‬ ‫‪31.3%‬‬ ‫‪-0.3%‬‬ ‫‪944‬‬ ‫‪227‬‬ ‫‪-2‬‬ ‫‪719‬‬
‫הכנסת‬
‫‪ - 04‬משרד‬
‫‪41.8%‬‬ ‫‪-3.0%‬‬ ‫‪2,899‬‬ ‫‪915‬‬ ‫‪-60‬‬ ‫‪2,044‬‬ ‫‪64.2%‬‬ ‫‪6.3%‬‬ ‫‪2,689‬‬ ‫‪948‬‬ ‫‪104‬‬ ‫‪1,638‬‬ ‫ראש‬
‫הממשלה‬
‫‪ - 05‬משרד‬
‫‪24.1%‬‬ ‫‪2.1%‬‬ ‫‪2,815‬‬ ‫‪499‬‬ ‫‪47‬‬ ‫‪2,269‬‬ ‫‪24.8%‬‬ ‫‪-2.5%‬‬ ‫‪3,063‬‬ ‫‪671‬‬ ‫‪-61‬‬ ‫‪2,454‬‬
‫האוצר‬

‫שינוי תקציבי נעשה כאמור על‪-‬ידי העברת תקציב מסעיף המקור לסעיף הרזרבה הכללית ומשם לסעיף היעד‪ .‬הנתון ביחס לסך השינויים‬ ‫‪11‬‬
‫מתייחס לשינוי בפועל ומנטרל את הכפילות הנוצרת בגין ההעברה דרך הרזרבה‪ .‬כמו כן‪ ,‬ייתכנו מספר שינויים במהלך השנה ולעיתים‬
‫בכיוונים מנוגדים‪ .‬הנתונים בלוח ‪ 3‬משקפים את השינויים נטו ‪ ,‬כלומר ההפרש בין התקציב המקורי למאושר בנטרול העודפים‬
‫שהועברו‪.‬‬
‫נתוני משרד האוצר‪ :‬קבצי "פיסקלי ‪ -‬דיגיטלי"‪ ,‬כניסה‪ :‬כניסה ‪ 27‬ביוני ‪ ;2018‬נתוני משרד האוצר‪ ,‬שינויים בתקציב לשנה השוטפת‪,‬‬ ‫‪12‬‬
‫באתר משרד האוצר‪ ,‬כניסה‪ 27 :‬ביוני ‪ .2018‬עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת‪.‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 5‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
 ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬
‫שיעור שינוי‬
‫שיעור שינוי בתקציב‬ ‫נתוני תקציב‬ ‫נתוני תקציב‬
‫בתקציב‬ ‫שם הסעיף‬
‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬ ‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬
‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬ ‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬
‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬ ‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬
‫‪ - 06‬משרד‬
‫‪87.0%‬‬ ‫‪27.3%‬‬ ‫‪463‬‬ ‫‪148‬‬ ‫‪68‬‬ ‫‪247‬‬ ‫‪74.2%‬‬ ‫‪-25.6%‬‬ ‫‪410‬‬ ‫‪235‬‬ ‫‪-60‬‬ ‫‪235‬‬
‫הפנים‬
‫‪ - 07‬משרד‬
‫‪4.9%‬‬ ‫‪-1.1%‬‬ ‫‪17,130‬‬ ‫‪982‬‬ ‫‪-187‬‬ ‫‪16,335‬‬ ‫‪4.0%‬‬ ‫‪-0.7%‬‬ ‫‪15,637‬‬ ‫‪704‬‬ ‫‪-105‬‬ ‫‪15,038‬‬ ‫לביטחון‬
‫פנים‬
‫‪ - 08‬משרד‬
‫‪17.8%‬‬ ‫‪-0.3%‬‬ ‫‪3,956‬‬ ‫‪607‬‬ ‫‪-10‬‬ ‫‪3,359‬‬ ‫‪14.9%‬‬ ‫‪-5.0%‬‬ ‫‪3,683‬‬ ‫‪638‬‬ ‫‪-160‬‬ ‫‪3,204‬‬
‫המשפטים‬
‫‪ - 09‬משרד‬
‫‪19.4%‬‬ ‫‪0.3%‬‬ ‫‪1,962‬‬ ‫‪313‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪1,643‬‬ ‫‪21.4%‬‬ ‫‪3.6%‬‬ ‫‪2,009‬‬ ‫‪295‬‬ ‫‪59‬‬ ‫‪1,655‬‬
‫החוץ‬
‫‪ - 10‬מטה‬
‫‪20.7%‬‬ ‫‪-13.4%‬‬ ‫‪65‬‬ ‫‪18‬‬ ‫‪-7‬‬ ‫‪54‬‬ ‫‪30.9%‬‬ ‫‪-13.9%‬‬ ‫‪66‬‬ ‫‪23‬‬ ‫‪-7‬‬ ‫‪50‬‬ ‫לביטחון‬
‫לאומי‬
‫‪ - 11‬מבקר‬
‫‪0.0%‬‬ ‫‪0.0%‬‬ ‫‪359‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪359‬‬ ‫‪30.3%‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪456‬‬ ‫‪106‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪350‬‬
‫המדינה‬
‫‪- 12‬‬
‫‪-3.3%‬‬ ‫‪-3.3%‬‬ ‫‪15,525‬‬ ‫‪3‬‬ ‫‪-526‬‬ ‫‪16,049‬‬ ‫‪-3.1%‬‬ ‫‪-3.1%‬‬ ‫‪15,157‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-485‬‬ ‫‪15,642‬‬ ‫גמלאות‬
‫ופיצויים‬
‫‪- 13‬‬
‫‪-8.7%‬‬ ‫‪-17.1%‬‬ ‫‪2,296‬‬ ‫‪210‬‬ ‫‪-431‬‬ ‫‪2,516‬‬ ‫‪-51.0%‬‬ ‫‪-58.1%‬‬ ‫‪1,893‬‬ ‫‪276‬‬ ‫‪-2,248‬‬ ‫‪3,865‬‬ ‫הוצאות‬
‫שונות‬
‫‪- 14‬‬
‫בחירות‬
‫‪5.7%‬‬ ‫‪-3.6%‬‬ ‫‪160‬‬ ‫‪14‬‬ ‫‪-5‬‬ ‫‪151‬‬ ‫‪-12.0%‬‬ ‫‪-23.6%‬‬ ‫‪129‬‬ ‫‪17‬‬ ‫‪-35‬‬ ‫‪146‬‬
‫ומימון‬
‫מפלגות‬
‫‪ - 15‬משרד‬
‫‪9.0%‬‬ ‫‪2.7%‬‬ ‫‪56,734‬‬ ‫‪3,267‬‬ ‫‪1,430‬‬ ‫‪52,037‬‬ ‫‪30.2%‬‬ ‫‪23.5%‬‬ ‫‪72,866‬‬ ‫‪3,749‬‬ ‫‪13,153‬‬ ‫‪55,964‬‬
‫הביטחון‬
‫‪- 16‬‬
‫הוצאות‬
‫‪11.5%‬‬ ‫‪3.6%‬‬ ‫‪681‬‬ ‫‪48‬‬ ‫‪22‬‬ ‫‪611‬‬ ‫‪8.8%‬‬ ‫‪-41.4%‬‬ ‫‪627‬‬ ‫‪289‬‬ ‫‪-239‬‬ ‫‪576‬‬
‫חירום‬
‫אזרחיות‬
‫‪ - 17‬תאום‬
‫‪152.2%‬‬ ‫‪61.2%‬‬ ‫‪264‬‬ ‫‪95‬‬ ‫‪64‬‬ ‫‪105‬‬ ‫‪88.6%‬‬ ‫‪-7.4%‬‬ ‫‪188‬‬ ‫‪96‬‬ ‫‪-7‬‬ ‫‪100‬‬ ‫הפעולות‬
‫בשטחים‬
‫‪- 18‬‬
‫‪31.1%‬‬ ‫‪14.2%‬‬ ‫‪6,589‬‬ ‫‪850‬‬ ‫‪714‬‬ ‫‪5,025‬‬ ‫‪30.7%‬‬ ‫‪14.1%‬‬ ‫‪5,760‬‬ ‫‪731‬‬ ‫‪622‬‬ ‫‪4,408‬‬ ‫רשויות‬
‫מקומיות‬
‫‪ - 19‬משרד‬
‫‪50.6%‬‬ ‫‪20.6%‬‬ ‫‪2,261‬‬ ‫‪450‬‬ ‫‪310‬‬ ‫‪1,501‬‬ ‫‪51.0%‬‬ ‫‪15.0%‬‬ ‫‪2,022‬‬ ‫‪482‬‬ ‫‪201‬‬ ‫‪1,339‬‬ ‫המדע‪,‬‬
‫התרבות‬
‫‪ - 20‬משרד‬
‫‪8.5%‬‬ ‫‪3.3%‬‬ ‫‪58,391‬‬ ‫‪2,790‬‬ ‫‪1,796‬‬ ‫‪53,805‬‬ ‫‪5.3%‬‬ ‫‪0.4%‬‬ ‫‪53,548‬‬ ‫‪2,463‬‬ ‫‪223‬‬ ‫‪50,861‬‬
‫החינוך‬
‫‪- 21‬‬
‫‪3.1%‬‬ ‫‪3.1%‬‬ ‫‪10,880‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪329‬‬ ‫‪10,551‬‬ ‫‪-1.1%‬‬ ‫‪-1.1%‬‬ ‫‪9,908‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-109‬‬ ‫‪10,016‬‬ ‫השכלה‬
‫גבוהה‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 6‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
 ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬
‫שיעור שינוי‬
‫שיעור שינוי בתקציב‬ ‫נתוני תקציב‬ ‫נתוני תקציב‬
‫בתקציב‬ ‫שם הסעיף‬
‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬ ‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬
‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬ ‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬
‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬ ‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬
‫‪– 22‬‬
‫המשרד‬
‫‪51.1%‬‬ ‫‪0.6%‬‬ ‫‪1,091‬‬ ‫‪365‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪722‬‬ ‫‪60.6%‬‬ ‫‪60.6%‬‬ ‫‪1,031‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪389‬‬ ‫‪642‬‬
‫לשירותי‬
‫דת‬
‫‪ - 23‬משרד‬
‫‪13.1%‬‬ ‫‪2.5%‬‬ ‫‪7,779‬‬ ‫‪726‬‬ ‫‪175‬‬ ‫‪6,878‬‬ ‫‪12.0%‬‬ ‫‪-2.7%‬‬ ‫‪7,254‬‬ ‫‪953‬‬ ‫‪-173‬‬ ‫‪6,474‬‬
‫הרווחה‬
‫‪ - 24‬משרד‬
‫‪0.3%‬‬ ‫‪-1.0%‬‬ ‫‪33,227‬‬ ‫‪440‬‬ ‫‪-346‬‬ ‫‪33,133‬‬ ‫‪1.9%‬‬ ‫‪0.2%‬‬ ‫‪29,732‬‬ ‫‪507‬‬ ‫‪46‬‬ ‫‪29,178‬‬
‫הבריאות‬
‫‪- 25‬‬
‫‪23.9%‬‬ ‫‪23.2%‬‬ ‫‪5,140‬‬ ‫‪26‬‬ ‫‪964‬‬ ‫‪4,150‬‬ ‫‪29.9%‬‬ ‫‪26.7%‬‬ ‫‪4,935‬‬ ‫‪124‬‬ ‫‪1,013‬‬ ‫‪3,798‬‬ ‫תגמולים‬
‫לנכים‬
‫‪- 26‬‬
‫המשרד‬
‫‪480.2%‬‬ ‫‪-53.4%‬‬ ‫‪2,167‬‬ ‫‪1,993‬‬ ‫‪-200‬‬ ‫‪374‬‬ ‫‪484.9%‬‬ ‫‪0.8%‬‬ ‫‪2,095‬‬ ‫‪1,734‬‬ ‫‪3‬‬ ‫‪358‬‬
‫להגנת‬
‫הסביבה‬
‫‪ - 27‬ביטוח‬
‫‪-0.6%‬‬ ‫‪-0.6%‬‬ ‫‪40,287‬‬ ‫‪34‬‬ ‫‪-258‬‬ ‫‪40,511‬‬ ‫‪3.2%‬‬ ‫‪3.2%‬‬ ‫‪38,250‬‬ ‫‪6‬‬ ‫‪1,184‬‬ ‫‪37,060‬‬
‫לאומי‬
‫‪ - 29‬משרד‬
‫‪69.3%‬‬ ‫‪14.9%‬‬ ‫‪458‬‬ ‫‪147‬‬ ‫‪40‬‬ ‫‪270‬‬ ‫‪57.1%‬‬ ‫‪9.4%‬‬ ‫‪450‬‬ ‫‪137‬‬ ‫‪27‬‬ ‫‪286‬‬ ‫הבינוי‬
‫והשיכון‬
‫‪- 30‬‬
‫המשרד‬
‫‪20.3%‬‬ ‫‪-9.6%‬‬ ‫‪2,249‬‬ ‫‪558‬‬ ‫‪-179‬‬ ‫‪1,870‬‬ ‫‪28.8%‬‬ ‫‪-4.2%‬‬ ‫‪2,293‬‬ ‫‪588‬‬ ‫‪-75‬‬ ‫‪1,780‬‬
‫לקליטת‬
‫העלייה‬
‫‪– 31‬‬
‫הוצאות‬
‫‪3.6%‬‬ ‫‪3.6%‬‬ ‫‪7,834‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪272‬‬ ‫‪7,561‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬
‫ביטחוניות‬
‫שונות‬
‫‪ - 33‬משרד‬
‫‪38.5%‬‬ ‫‪0.7%‬‬ ‫‪2,675‬‬ ‫‪730‬‬ ‫‪14‬‬ ‫‪1,931‬‬ ‫‪32.1%‬‬ ‫‪-20.1%‬‬ ‫‪2,411‬‬ ‫‪952‬‬ ‫‪-366‬‬ ‫‪1,825‬‬
‫החקלאות‬
‫‪ - 34‬משרד‬
‫‪50.2%‬‬ ‫‪-7.1%‬‬ ‫‪842‬‬ ‫‪321‬‬ ‫‪-40‬‬ ‫‪560‬‬ ‫‪69.3%‬‬ ‫‪21.5%‬‬ ‫‪688‬‬ ‫‪194‬‬ ‫‪88‬‬ ‫‪406‬‬ ‫התשתיות‬
‫הלאומיות‬
‫‪- 35‬‬
‫הוועדה‬
‫‪1.3%‬‬ ‫‪-0.1%‬‬ ‫‪150‬‬ ‫‪2‬‬ ‫‪-0‬‬ ‫‪148‬‬ ‫‪0.0%‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪148‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪148‬‬
‫לאנרגיה‬
‫אטומית‬
‫‪ - 36‬משרד‬
‫‪12.0%‬‬ ‫‪-6.5%‬‬ ‫‪4,068‬‬ ‫‪675‬‬ ‫‪-238‬‬ ‫‪3,630‬‬ ‫‪8.6%‬‬ ‫‪-12.0%‬‬ ‫‪3,986‬‬ ‫‪758‬‬ ‫‪-441‬‬ ‫‪3,669‬‬ ‫התעשייה‬
‫המסחר‬
‫‪ - 37‬משרד‬
‫‪136.1%‬‬ ‫‪39.5%‬‬ ‫‪774‬‬ ‫‪317‬‬ ‫‪129‬‬ ‫‪328‬‬ ‫‪246.8%‬‬ ‫‪153.9%‬‬ ‫‪681‬‬ ‫‪182‬‬ ‫‪302‬‬ ‫‪196‬‬
‫התיירות‬

‫‪10.9%‬‬ ‫‪-2.3%‬‬ ‫‪2,943‬‬ ‫‪350‬‬ ‫‪-62‬‬ ‫‪2,654‬‬ ‫‪11.3%‬‬ ‫‪2.4%‬‬ ‫‪2,711‬‬ ‫‪217‬‬ ‫‪58‬‬ ‫‪2,436‬‬ ‫‪- 38‬‬
‫תמיכות‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 7‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
 ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬
‫שיעור שינוי‬
‫שיעור שינוי בתקציב‬ ‫נתוני תקציב‬ ‫נתוני תקציב‬
‫בתקציב‬ ‫שם הסעיף‬
‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬ ‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬
‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬ ‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬
‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬ ‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬
‫בענפי‬
‫המשק‬
‫‪ - 39‬משרד‬
‫‪38.6%‬‬ ‫‪9.8%‬‬ ‫‪97‬‬ ‫‪20‬‬ ‫‪7‬‬ ‫‪70‬‬ ‫‪31.9%‬‬ ‫‪8.0%‬‬ ‫‪92‬‬ ‫‪17‬‬ ‫‪6‬‬ ‫‪70‬‬
‫התקשורת‬
‫‪- 40‬‬
‫‪30.6%‬‬ ‫‪4.7%‬‬ ‫‪541‬‬ ‫‪107‬‬ ‫‪20‬‬ ‫‪414‬‬ ‫‪18.9%‬‬ ‫‪-6.2%‬‬ ‫‪502‬‬ ‫‪106‬‬ ‫‪-26‬‬ ‫‪423‬‬
‫תחבורה‬
‫‪ - 41‬רשות‬
‫ממשלתית‬
‫‪40.5%‬‬ ‫‪-6.6%‬‬ ‫‪157‬‬ ‫‪52‬‬ ‫‪-7‬‬ ‫‪111‬‬ ‫‪29.6%‬‬ ‫‪-19.3%‬‬ ‫‪147‬‬ ‫‪55‬‬ ‫‪-22‬‬ ‫‪113‬‬
‫למים‬
‫ולביוב‬
‫‪ - 42‬מענקי‬
‫‪18.7%‬‬ ‫‪16.8%‬‬ ‫‪3,110‬‬ ‫‪48‬‬ ‫‪441‬‬ ‫‪2,621‬‬ ‫‪-3.2%‬‬ ‫‪-5.5%‬‬ ‫‪2,201‬‬ ‫‪51‬‬ ‫‪-124‬‬ ‫‪2,274‬‬ ‫בינוי‬
‫ושיכון‬
‫‪ - 43‬המרכז‬
‫‪54.5%‬‬ ‫‪-4.2%‬‬ ‫‪151‬‬ ‫‪57‬‬ ‫‪-4‬‬ ‫‪98‬‬ ‫‪68.5%‬‬ ‫‪-1.3%‬‬ ‫‪155‬‬ ‫‪64‬‬ ‫‪-1‬‬ ‫‪92‬‬ ‫למיפוי‬
‫ישראל‬
‫‪- 45‬‬
‫תשלום‬
‫‪-3.1%‬‬ ‫‪-3.1%‬‬ ‫‪37,021‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-1,200‬‬ ‫‪38,221‬‬ ‫‪-4.6%‬‬ ‫‪-4.6%‬‬ ‫‪37,608‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-1,801‬‬ ‫‪39,409‬‬
‫ריבית‬
‫ועמלות‬
‫‪ - 46‬חוק‬
‫‪-7.8%‬‬ ‫‪-9.4%‬‬ ‫‪2,234‬‬ ‫‪37‬‬ ‫‪-227‬‬ ‫‪2,424‬‬ ‫‪-10.9%‬‬ ‫‪-11.4%‬‬ ‫‪2,148‬‬ ‫‪11‬‬ ‫‪-275‬‬ ‫‪2,412‬‬ ‫חיילים‬
‫משוחררים‬
‫‪ - 47‬רזרבה‬
‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-98.9%‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪95‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪8,922‬‬
‫כללית‬
‫‪ - 51‬דיור‬
‫‪-57.8%‬‬ ‫‪-92.5%‬‬ ‫‪340‬‬ ‫‪280‬‬ ‫‪-746‬‬ ‫‪806‬‬ ‫‪79.6%‬‬ ‫‪-20.4%‬‬ ‫‪309‬‬ ‫‪172‬‬ ‫‪-35‬‬ ‫‪172‬‬
‫ממשלתי‬
‫‪ - 52‬פיתוח‬
‫המשרד‬
‫‪30.5%‬‬ ‫‪24.6%‬‬ ‫‪643‬‬ ‫‪29‬‬ ‫‪121‬‬ ‫‪493‬‬ ‫‪38.7%‬‬ ‫‪4.6%‬‬ ‫‪661‬‬ ‫‪162‬‬ ‫‪22‬‬ ‫‪477‬‬
‫לביטחון‪-‬‬
‫פנים‬
‫‪- 53‬‬
‫משפטים‬
‫‪-86.1%‬‬ ‫‪-86.1%‬‬ ‫‪11‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-69‬‬ ‫‪80‬‬ ‫‪-0.7%‬‬ ‫‪-3.2%‬‬ ‫‪80‬‬ ‫‪2‬‬ ‫‪-3‬‬ ‫‪80‬‬
‫ובתי‬
‫משפט‬
‫‪- 54‬‬
‫‪39.3%‬‬ ‫‪-2.2%‬‬ ‫‪1,282‬‬ ‫‪382‬‬ ‫‪-20‬‬ ‫‪920‬‬ ‫‪49.0%‬‬ ‫‪17.4%‬‬ ‫‪1,036‬‬ ‫‪220‬‬ ‫‪121‬‬ ‫‪695‬‬ ‫רשויות‬
‫פיקוח‬
‫‪26.3%‬‬ ‫‪-8.3%‬‬ ‫‪967‬‬ ‫‪265‬‬ ‫‪-64‬‬ ‫‪766‬‬ ‫‪9.5%‬‬ ‫‪6.8%‬‬ ‫‪1,421‬‬ ‫‪35‬‬ ‫‪88‬‬ ‫‪1,299‬‬ ‫‪ - 60‬חינוך‬
‫‪ - 67‬משרד‬
‫‪-9.1%‬‬ ‫‪-12.5%‬‬ ‫‪1,011‬‬ ‫‪38‬‬ ‫‪-140‬‬ ‫‪1,113‬‬ ‫‪59.4%‬‬ ‫‪59.4%‬‬ ‫‪1,052‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪392‬‬ ‫‪660‬‬
‫הבריאות‬
‫‪ - 68‬רשות‬
‫‪11.2%‬‬ ‫‪-9.2%‬‬ ‫‪768‬‬ ‫‪141‬‬ ‫‪-64‬‬ ‫‪690‬‬ ‫‪25.7%‬‬ ‫‪5.8%‬‬ ‫‪738‬‬ ‫‪117‬‬ ‫‪34‬‬ ‫‪587‬‬ ‫האוכלוסין‪,‬‬
‫ההגירה‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 8‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
 ‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬
‫שיעור שינוי‬
‫שיעור שינוי בתקציב‬ ‫נתוני תקציב‬ ‫נתוני תקציב‬
‫בתקציב‬ ‫שם הסעיף‬
‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬ ‫עם‬ ‫בלי‬ ‫על‬
‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬ ‫עודפים‬ ‫שינויים‬ ‫מקורי‬
‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬ ‫עודפים‬ ‫עודפים‬ ‫שינוייו‬
‫ומעברי‬
‫הגבול‬
‫‪205.1%‬‬ ‫‪-73.8%‬‬ ‫‪5,818‬‬ ‫‪5,317‬‬ ‫‪-1,407‬‬ ‫‪1,907‬‬ ‫‪370.1%‬‬ ‫‪-21.9%‬‬ ‫‪6,773‬‬ ‫‪5,648‬‬ ‫‪-316‬‬ ‫‪1,441‬‬ ‫‪ - 70‬שיכון‬
‫‪- 73‬‬
‫‪-35.7%‬‬ ‫‪-40.5%‬‬ ‫‪628‬‬ ‫‪47‬‬ ‫‪-395‬‬ ‫‪977‬‬ ‫‪-49.1%‬‬ ‫‪-49.1%‬‬ ‫‪597‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-576‬‬ ‫‪1,174‬‬
‫מפעלי מים‬
‫‪- 76‬‬
‫‪-13.6%‬‬ ‫‪-39.1%‬‬ ‫‪142‬‬ ‫‪42‬‬ ‫‪-64‬‬ ‫‪164‬‬ ‫‪-38.8%‬‬ ‫‪-39.4%‬‬ ‫‪116‬‬ ‫‪1‬‬ ‫‪-74‬‬ ‫‪189‬‬
‫תעשיה‬
‫‪ - 78‬פיתוח‬
‫‪-46.5%‬‬ ‫‪-58.6%‬‬ ‫‪337‬‬ ‫‪76‬‬ ‫‪-369‬‬ ‫‪630‬‬ ‫‪-57.9%‬‬ ‫‪-62.9%‬‬ ‫‪389‬‬ ‫‪46‬‬ ‫‪-581‬‬ ‫‪923‬‬
‫תיירות‬
‫‪ - 79‬פיתוח‬
‫‪6.4%‬‬ ‫‪5.8%‬‬ ‫‪18,768‬‬ ‫‪99‬‬ ‫‪1,030‬‬ ‫‪17,639‬‬ ‫‪7.3%‬‬ ‫‪6.7%‬‬ ‫‪16,108‬‬ ‫‪83‬‬ ‫‪1,011‬‬ ‫‪15,014‬‬
‫התחבורה‬
‫‪- 83‬‬
‫הוצאות‬
‫‪-6.4%‬‬ ‫‪-19.4%‬‬ ‫‪2,625‬‬ ‫‪364‬‬ ‫‪-545‬‬ ‫‪2,806‬‬ ‫‪-1.2%‬‬ ‫‪-49.5%‬‬ ‫‪2,957‬‬ ‫‪1,445‬‬ ‫‪-1,481‬‬ ‫‪2,994‬‬
‫פיתוח‬
‫אחרות‬
‫‪- 84‬‬
‫‪-0.1%‬‬ ‫‪-0.1%‬‬ ‫‪-0‬‬ ‫‪99,542‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-134‬‬ ‫‪-0.5%‬‬ ‫‪-0.5%‬‬ ‫‪88,386‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪-428‬‬ ‫‪88,814‬‬ ‫תשלום‬
‫חובות‬

‫מהנתונים בלוח עולה בכל אחת מהשנים רובם המוחלט של סעיפי התקציב השתנו במהלך השנה‪ ,‬חלקם באופן‬
‫משמעותי‪ .‬השינויים נובעים הן בגלל העברת העודפים והן בגין שינויים תקציביים בין סעיפים‪ .‬כאמור‪ ,‬הסעיפים‬
‫המודגשים הם סעיפים בהם שיעור השינוי בתקציב (לא כולל השינוי בגין העברת עודפים) ביחס לתקציב המקורי‬
‫גדול מ‪ 10%-‬בערך מוחלט‪ ,‬כגון משרד התיירות (סעיף ‪ )37‬והמשרד להגנת הסביבה (סעיף ‪.)26‬‬
‫לוח ‪ 4‬להלן מציג נתונים על מספר תוכניות התקציב שעברו שינוי כלשהו (לא כולל העברת עודפים) במהלך השנים‬
‫‪ 2016‬ו‪ ,2017-‬ועל היקף השינוי ביחס לתקציב המקורי (בתוספת העודפים)‪.‬‬
‫ו‪132017-‬‬ ‫לוח ‪ – 4‬היקף השינויים בתוכניות התקציב בשנים ‪2016‬‬
‫מספר התוכניות שהשתנו‬
‫‪2017‬‬ ‫‪2016‬‬
‫שיעור השינוי‬ ‫סוג השינוי‬
‫שיעור‬ ‫שיעור‬
‫מספר‬ ‫מספר‬
‫מסה"כ‬ ‫מסה"כ‬
‫‪9.7%‬‬ ‫‪53‬‬ ‫‪11.0%‬‬ ‫‪72‬‬ ‫‪100%‬‬
‫‪5.3%‬‬ ‫‪29‬‬ ‫‪4.7%‬‬ ‫‪31‬‬ ‫‪100%–50%‬‬ ‫ירידה בתקציב (שיעור‬
‫‪9.4%‬‬ ‫‪51‬‬ ‫‪10.1%‬‬ ‫‪66‬‬ ‫‪50%–15%‬‬ ‫שינוי שלילי)‬
‫‪19.5%‬‬ ‫‪106‬‬ ‫‪18.1%‬‬ ‫‪119‬‬ ‫‪15%–0%‬‬

‫נתוני משרד האוצר‪ :‬קבצי "פיסקלי ‪ -‬דיגיטלי"‪ ,‬כניסה‪ :‬כניסה ‪ 27‬ביוני ‪ ;2018‬נתוני משרד האוצר‪ ,‬שינויים בתקציב לשנה השוטפת‪,‬‬ ‫‪13‬‬
‫באתר משרד האוצר‪ ,‬כניסה‪ 27 :‬ביוני ‪ .2018‬עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת‪ .‬בנתונים לא נכללים השינויים שחלו בתוכניות‬
‫המפעלים העסקיים‪ .‬הנתונים מתייחסים לתוכניות שתוקצבו או במסגרת התקציב המקורי או במסגרת התקציב המאושר‪ .‬שיעור‬
‫השינוי בלוח חושב בין התקציב על שינ וייו בסוף השנה לתקציב המקורי בתוספת העודפים שהועברו במהלך השנה‪ ,‬כך ששיעור השינוי‬
‫משקף את השינויים בגין העברות תקציביות בלבד‪.‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 9‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
 ‫‪12.7%‬‬ ‫‪69‬‬ ‫‪12.3%‬‬ ‫‪81‬‬ ‫‪0%‬‬ ‫ללא שינוי‬
‫‪22.4%‬‬ ‫‪122‬‬ ‫‪20.0%‬‬ ‫‪131‬‬ ‫‪15%–0%‬‬
‫‪11.4%‬‬ ‫‪62‬‬ ‫‪13.3%‬‬ ‫‪87‬‬ ‫‪50%–15%‬‬
‫‪2.6%‬‬ ‫‪14‬‬ ‫‪2.9%‬‬ ‫‪19‬‬ ‫‪100%–50%‬‬ ‫עלייה בתקציב (שיעור‬
‫‪5.3%‬‬ ‫‪29‬‬ ‫‪5.3%‬‬ ‫‪35‬‬ ‫מעל ‪100%‬‬ ‫שינוי חיובי)‬
‫תוכניות שלא תוקצבו מראש ובסוף‬
‫‪1.7%‬‬ ‫‪9‬‬ ‫‪2.3%‬‬ ‫‪15‬‬ ‫השנה נותר תקציב‪14‬‬

‫‪100.0%‬‬ ‫‪544‬‬ ‫‪100.0%‬‬ ‫‪656‬‬ ‫סך‪-‬הכול‬

‫מניתוח הנתונים עולה כי‪:‬‬
‫‪ ‬בשנים ‪ 2016‬ו‪ 2017-‬השתנו כ‪ 87.7%-87.3%-‬מכלל תוכניות התקציב באופן כלשהו במהלך שנת הכספים (לא‬
‫כולל שינויים בגין תוספת עודפים בלבד)‪.‬‬
‫‪ ‬בכ‪ 43.9%-‬מכלל התוכניות שהשתנו חלה הפחתה בתקציב במהלך השנה‪ ,‬ובכ‪ 43.5%-‬חל גידול בתקציב במהלך‬
‫השנה‪.‬‬
‫‪ ‬כ‪ 49.5%–45.4%-‬מכלל התוכניות השתנו ביותר מ‪( 15%-‬עלייה או ירידה)‪ .‬נציין‪ ,‬כי מבדיקה דומה שערך מרכז‬
‫המחקר והמידע של הכנסת ביחס לשנים קודמות שיעור זה היה דומה‪.‬‬
‫‪ ‬תקציבן של כ‪ 11.0%–9.7%-‬מכלל התוכניות פחת במהלך השנה ב‪ ,100%-‬כלומר כל תקציבן הועבר לתוכניות‬
‫אחרות‪ .‬בהקשר זה נציין כי ברוב המוחלט של המקרים מדובר בתוכניות המוגדרות רזרבות‪ ,‬כלומר תקציבן יועד‬
‫מראש להעברה לתוכניות אחרות במידת הצורך‪.‬‬

‫‪ .5‬סיכום‬
‫במהלך השנים האחרונות גבר הדיון הציבורי והפרלמנטארי בסוגית עריכת שינויים בתקציב המדינה במהלך השנה‪.‬‬
‫הדיון עסק הן במאפייני המנגנון הקבוע בחוק והיקף השינויים הנגזרים ממנו‪ ,‬והן בהיבט של הליך האישור בוועדת‬
‫הכספים ושקיפותו לציבור‪ .‬נציג בקצרה חלק מהנקודות שעלו במסגרת דיון זה ושינויים שחלו בנושא‪15:‬‬

‫מבנה התקציב‪ :‬רמת הפירוט של סעיפי התקציב בישראל גבוהה בהשוואה למדינות המפותחות‪ .‬עם זאת‪ ,‬לפני‬
‫מספר שנים צומצם מספר פרטי התקציב ברמת התוכניות והתקנות‪ .‬צמצום זה היה צפוי להביא בין היתר לירידה‬
‫מסוימת במספר הבקשות לשינויים בתקציב (בעיקר שינויים פנימיים) ולהגדלת הגמישות של מנהלי התקציב‬
‫במשרדי הממשלה‪ .‬אמנם בשנים האחרונות לא חל צמצום משמעותי נוסף מספר פרטי התקציב‪ ,‬אך בסך הכול ניתן‬
‫לראות שמספר והיקף השינויים התקציבים פחת‪ .‬כאמור‪ ,‬יש לבחון האם קיימות סיבות נוספות לירידה זו לרבות‬
‫שימוש ב מנגנונים אחרים למימון משותף של פרויקטים ופעילויות שונים על ידי מספר משרדי ממשלה מבלי שיש‬
‫צורך בהעברה תקציבית רגילה‪ .‬מאידך‪ ,‬הירידה במספר פרטי התקציב מפחיתה את מספר פרטי התקציב המובאים‬
‫לאישורה של הכנסת וממילא לצמצום מסוים ביכולת הפיקוח של הכנסת המתקיימת בעת אישור התקציב‬
‫והשינויים בו‪.‬‬
‫תכנון תקציבי‪ :‬חלק מהשינויים בתקציב נובעים בגין אירועים לא צפויים במהלך השנה (כמו אירוע צבאי העשוי‬
‫להוביל להגדלת תקציב הביטחון)‪ ,‬או בגין שינוים בתנאים הכלכליים (כמו ירידה בריבית בה מגייסת הממשלה‬

‫הכוונה היא לתוכניות שלא תוקצבו בתקציב המקורי ולא הועברו אליהן עודפים‪ ,‬כך שהתקציב שנותר בהן בסוף השנה הגיע מהעברות‬ ‫‪14‬‬
‫תקציביות במהל ך השנה‪ .‬ישנן תוכניות נוספות שלא תוקצבו בתקציב המקורי ונותר בהן תקציב בסוף השנה‪ ,‬אך הועברו אליהן עודפים‬
‫במהלך השנה‪ .‬תוכניות אלו נכללו עם יתר התוכניות המתוקצבות‪.‬‬
‫להרחבה בנושא ראו‪ :‬אליעזר שוורץ‪ ,‬תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה‪ ,‬מרכז המחקר והמידע של הכנסת‪ ,‬יולי ‪.2013‬‬ ‫‪15‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 10‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬
‫אג"ח העשויה להוביל להקטנת תקציב תשלומי ריבית)‪ .‬אולם‪ ,‬חלק מהשינויים נובע בגין תכנון לא מספק של‬
‫התקציב המקורי‪ ,‬הבא לידי ביטוי‪ ,‬בין היתר‪ ,‬בתוכניות המשתנות בקביעות מדי שנה‪ .‬כאמור בשנת ‪ 2017‬חלה‬
‫ירידה מסוימת בהיקף סכומי התקציב שהועברו במסגרת השינויים בוועדת הכספים‪ ,‬אך חלק משמעותי מהירידה‬
‫נבעה מסיבות רישומיות ברזרבה הכללית‪ .‬כדי לבחון האם חלו שינויים מהותיים ברמת התכנון התקציבי‪ ,‬יש לבחון‬
‫את היקף השינויים התקציביים בשנים הקרובות‪ .‬בהקשר זה נציין‪ ,‬כי במהלך חודש יוני ‪ 2018‬אושרה הפחתה‬
‫רוחבית משמעותית ברבים מסעיפי התקציב‪ ,‬כחלק מהחלטות הממשלה שהתקבלו בעת אישור התקציב לשנת‬
‫‪.2019‬‬
‫שקיפות ההליך לשינוי התקציב‪ :‬השינויים התכופים בתקציב מהווים למעשה שינוי בחוק התקציב המתקבל‬
‫בכנסת‪ ,‬אולם שינוי זה מאושר בוועדת הכספים בהתאם למנגנון הקבוע בחוק‪ .‬בעבר הועלו טענות שונות בנוגע‬
‫למנגנון זה‪ ,‬לרבות טענות על שקיפות וזמינות הנתונים ודברי הסבר לשינויים‪ ,‬ומסגרת הזמן הנדרשת לדיון באישור‬
‫השינויים‪ .‬נושאים אלו נבחנו גם במסגרת חוות דעת של היועץ המשפטי לכנסת וגם במסגרת עתירה שהוגשה בנושא‬
‫לבג"ץ‪.‬‬
‫בהקשר זה נציין‪ ,‬כי במהלך הכנסת ה‪ 19-‬והכנסת ה‪ 20-‬חלו שינויים בסדרי הדיון באישור בקשות לשינויים‬
‫תקציביים‪ .‬לרוב‪ ,‬נתוני הבקשות המוגשות לוועדת הכספים מפורסמים באתר משרד האוצר (בקבצי אקסל) מבעוד‬
‫מועד‪ ,‬והבקשות הצפויות לעלות לדיון בוועדה מפורסמות בפורטל הוועדה‪ .‬גם דברי ההסבר הכתובים המוגשים‬
‫לוועדת הכספים מפורטים יותר כיום לעומת שנים קודמות‪ ,‬והם עוברים בחינה מקדימה מטעם הוועדה לפני‬
‫פרסומם בפורטל הוועדה וקביעת מועד לדיון בבקשות לאישור שינויים בתקציב‪ .‬בחלק מהמקרים דברי ההסבר‬
‫המוגשים על ידי משרד האוצר עדיין אינם מספקים להבנת הצורך בשינוי והגורמים לו‪ ,‬ובמקרים אלו דורשת‬
‫הוועדה השלמות בין היתר האם שינוי זה אכן היה בלתי צפוי או שניתן היה לתכננו מראש בעת אישור התקציב‪.‬‬
‫כדי לקבל הסברים מפורטים על מהות הבקשות לשינויים‪ ,‬ועדת הכספים דרשה שבנוסף לנציגי משרד האוצר יהיו‬
‫נוכחים בדיונים על שינויים תקציביים גם נציגי המשרדים הרלוונטיים שיוכלו לתת מענה לשאלות המתעוררות‬
‫בזמן הדיון‪.‬‬
‫בהתייחס לשקיפות הנתונים‪ ,‬פרסום השינויים שאושרו על ידי הוועדה מאפשר מעקב וניתוח על היקף השינויים‬
‫התקציביים כפי שנעשה במסמך זה‪ .‬עם זאת‪ ,‬כיוון שאישורה של ועדת הכספים נדרש רק בשינויים בין תוכניות‬
‫תקציביות (‪ 6‬ספרות)‪ ,‬אין נתונים זמינים על השינויים ברמת התקנות התקציביות (‪ 8‬ספרות)‪ ,‬ואין יכולת מעקב‬
‫וניתוח אחר שינויים ברמה זו‪.‬‬

‫הכנסת‬
‫עמוד ‪ 11‬מתוך ‪11‬‬ ‫מרכז המחקר והמידע‬