Prawo oświatowe i system oświaty w Polsce

Przygotowanie pedagogiczne - dla nauczycieli

przedmiotów lub zajęć prowadzonych w szkole
podstawowej albo ponadpodstawowej

Polityka oświatowa
 Spis treści

• Polityka oświatowa

o Uwarunkowania polityki oświatowej

o Przykład kierunków realizacji polityki oświatowej

państwa

• Rola państwa w finansowaniu oświaty

o Potrzeba zaangażowania państwa

w finansowanie oświaty

• Praktyka kształtowania lokalnej polityki oświatowej

o Finansowe uwarunkowania samorządowej

polityki oświatowej

o Tworzenie długofalowej polityki oświatowej

2
 Polityka oświatowa

Polityka oświatowa określa „program działalności państwa w

dziedzinie oświaty i wychowania, formułujący zasady organizacji
systemu nauczania i wychowania, podstawy materialno-ekonomiczne
funkcjonowania systemu oświatowego oraz systemu zarządzania
instytucjami oświatowymi”. Pojęcie to rozszerza M. Pęcharski, zwracając
uwagę na to, że polityka oświatowa jest także dyscypliną określającą
teoretyczne podstawy działalności politycznej w dziedzinie oświaty i
wychowania.

Zatem termin „polityka oświatowa” można traktować dualnie. Z jednej

strony jako dział polityki państwa zajmujący się sprawami oświaty i
wychowania, z drugiej strony jako dyscyplinę naukową przygotowującą
teoretyczne podstawy tej działalności. W związku z tym polityka oświatowa
traktowana jest jako dyscyplina naukowa i dyscyplina praktyczna.

Uwarunkowania polityki oświatowej

Polityka oświatowa nie jest wolna od czynników, które wpływają na jej

funkcjonowanie. Są to uwarunkowania demograficzne, ekonomiczne,
historyczno-narodowe, ustrojowo-polityczne, społeczne.

3
Uwarunkowania demograficzne są ściśle związane z funkcjonowaniem
polityki oświatowej. Ważnym elementem jest prowadzenie ciągłych analiz
sytuacji ludnościowej w kraju, gdyż umożliwia to przewidywanie okresów
niżu i wyżu demograficznego oraz czasu jego trwania. Pozwala to na
przygotowanie odpowiedniego zaplecza oświatowego (przygotowanie
kadry, pomocy naukowych, liczby miejsc). Analizy demograficzne pozwalają
również przewidzieć zapotrzebowanie gospodarki na liczbę osób z
odpowiednim wykształceniem czy kwalifikacjami.

Uwarunkowania ekonomiczne mają duży wpływ na prawidłowe

funkcjonowanie polityki oświatowej. Z jednej strony wyznaczają materialne
możliwości budżetu państwa, jakie można przeznaczyć na szkolnictwo, z
drugiej zaś tworzą ilościowe i jakościowe zapotrzebowanie na absolwentów.
W jakiej wysokości są przeznaczane środki z budżetu państwa na
szkolnictwo, w dużej mierze zależy od stanu gospodarczego kraju, a także od
sposobów finansowania poszczególnych ustrojów sektorów ustroju
szkolnego. Wpływ na finansowanie oświaty ma również liczba
zatrudnionych nauczycieli, ich kształcenie i doskonalenie zawodowe.
Powinno ono być tak zorganizowane, by odpowiadało potrzebom
współczesnego oświatowego rynku pracy.

Uwarunkowania historyczno-narodowe są ściśle związane ze specyfiką i

charakterem państwa, jego historii i kultury. Dochodzą one do głosu w
przełomowych momentach zmian i reform szkolnych. Bywa, iż pomimo
rzeczowych, społecznych i ekonomicznych argumentów nie udaje się
przekonać społeczeństwa o konieczności wprowadzenia zmian. Dlatego więc

4
uwarunkowania historyczno-narodowe oraz znajomość stereotypów
kulturowych powinny ułatwić strategię wprowadzania zmian w ustroju
szkolnym.

Uwarunkowania ustrojowo-polityczne wpływają w sposób bezpośredni

na treść i kształt polityki oświatowej. Z oświatą są ściśle powiązane interesy
polityczne i ideologiczne. Ustrój, układ sił politycznych, sposób sprawowania
władzy w państwie, programy ugrupowań społeczno-politycznych
warunkują funkcjonowanie systemu oświatowego oraz mają wpływ na
ewentualne jego zmiany. Szkolnictwo oprócz wpływu, jaki wywiera na
zmiany społeczne, również bierze udział w procesie zachowania ciągłości
historycznej i kulturowej. System oświatowy jest w rękach polityków
instrumentem kształtowania świadomości społecznej, poglądów i
przekonań.

Uwarunkowania społeczne są związane w dużym stopniu przede

wszystkim ze strukturą społeczną, jej przemianami oraz ich wpływem na
system oświaty i wychowania. Funkcjonowanie systemu oświatowego zależy
w głównej mierze od tego, jakie cele i zadania postawi mu społeczeństwo.

Do tej grupy uwarunkowań należy zaliczyć również procesy zachodzące w

środowisku społecznym, ściśle związane z rozwojem cywilizacji, a mające
bezpośredni wpływ na oświatę. Wśród nich należy wymienić głównie
zmiany struktury kwalifikacji i mobilności zawodowej, eksplozję

5
informacyjną i rozwój środków masowego przekazu. Zmiany te
spowodowały wzrost zapotrzebowania na nowe zawody i stanowiska pracy.

Przykład kierunków realizacji polityki

oświatowej państwa

Kierunki realizacji polityki oświatowej państwa w roku szkolnym

2019/2020 to:

1. profilaktyka uzależnień w szkołach i placówkach oświatowych,

2. wychowanie do wartości przez kształtowanie postaw obywatelskich i
patriotycznych,
3. wdrażanie nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego w
szkołach podstawowych i ponadpodstawowych,
4. rozwijanie kompetencji matematycznych uczniów,
5. rozwijanie kreatywności, przedsiębiorczości i kompetencji cyfrowych
uczniów, w tym bezpieczne i celowe wykorzystywanie technologii
informacyjno-komunikacyjnych w realizacji podstawy programowej
kształcenia ogólnego,
6. tworzenie oferty programowej w kształceniu zawodowym. Wdrażanie
nowych podstaw programowych kształcenia w zawodach szkolnictwa
branżowego.

6
 Rola państwa w finansowaniu oświaty

Zaangażowanie państwa w finansowanie oświaty jest zjawiskiem

powszechnym. U jego podstaw leży przekonanie, że prawo do edukacji jest
podstawowym prawem człowieka. Aby prawo to można było realizować,
dostęp do oświaty musi być równy i powszechny oraz bezpłatny,
przynajmniej na poziomie podstawowym. Zapewnić to może tylko
interwencja państwa. Finansowanie ze środków publicznych, przede
wszystkim oświaty podstawowej i średniej, dotyczy nawet tych krajów, w
których aktywność gospodarcza państwa jest stosunkowo niewielka. Istnieje
wiele powodów takiego stanu. Kwota wydatków planowanych z budżetu
państwa na subwencję oświatową często budzi wątpliwości pod względem
możliwości zaspokojenia potrzeb finansowych oświaty.

Ustalanie subwencji na poziomie nieproporcjonalnym do zadań

oświatowych podnosi także presję na jednostki samorządu terytorialnego,
aby zwiększyły zaangażowanie dochodów własnych na cele oświatowe. Na
ocenie subwencji oświatowej jako instrumentu finansowania zadań
oświatowych waży również sposób jej podziału. Zastrzeżenia budzą przede
wszystkim formy, w jakich uwzględniana jest w algorytmie podziału
subwencji oświatowej zróżnicowana skala kosztów prowadzenia placówek
oświatowych w poszczególnych kategoriach jednostek samorządu
terytorialnego.

7
 Potrzeba zaangażowania państwa
w finansowanie oświaty

Zaangażowanie państwa w organizowanie oraz w finansowanie zadań

oświatowych można uzasadniać wieloma potrzebami: ograniczenia
nierówności społecznych, stworzenia lepszych możliwości dla biedniejszych
grup społecznych czy też osób w inny sposób pokrzywdzonych przez los,
zrekompensowania ograniczeń w dostępności do kredytu przeznaczonego
na sfinansowanie nauki, zapewnienia szerokiego dostępu do informacji o
wartościach kształcenia. Nie wszyscy obywatele są w stanie ponieść całość
bezpośrednich i pośrednich kosztów związanych z finansowaniem nauki,
nawet tej na poziomie podstawowym czy średnim.

Brak możliwości poniesienia pełnych kosztów związanych z nauką dotyczy

przede wszystkim osób o niższych dochodach. W ich przypadku przyszłe
korzyści, jakie można osiągnąć dzięki odpowiedniemu wykształceniu, w tym
perspektywa wyższych dochodów, nie mają znaczenia w obliczu
konieczności poniesienia dużych wydatków w teraźniejszości. Rodziny o
niższych budżetach uwzględniają bowiem w swoich dochodach przede
wszystkim potrzeby, których zaspokojenie nie może być odłożone w czasie.

Potrzeby edukacyjne dzieci nie mają takiego charakteru, są zatem odsuwane

na dalszy plan, a w konsekwencji często pozostają niezaspokojone. Dzięki
udziałowi państwa w finansowaniu i organizacji oświaty dzieci z niskich
grup społeczno-ekonomicznych mogą zyskać równą szansę na zdobycie
wykształcenia równej jakości i długości niezależnie od dochodów rodziny.

8
Bez interwencji państwa jakość oraz długość edukacji dzieci byłaby zależna
wyłącznie od możliwości finansowych ich rodziców, gdyż w normalnych
warunkach dzieci w wieku szkolnym nie są w stanie zaciągać pożyczek pod
przyszłe dochody w celu sfinansowania własnego wykształcenia. Dzieci z
rodzin o niskich dochodach otrzymałyby wykształcenie niższe i gorszej
jakości. Dla rodzin o niskich dochodach koszty kształcenia dzieci pozostają
relatywnie wyższe nawet wtedy, gdy dzięki zaangażowaniu państwa nie są
pobierane opłaty za naukę, a jeśli wymaga tego sytuacja, zapewniony jest
także bezpłatny dostęp do podręczników czy dojazd do szkoły. Uczęszczanie
do szkoły nadal wymaga bowiem jeszcze innych wydatków (np. przybory
sportowe, zeszyty itp.), które muszą ponosić rodzice uczniów. Poza
korzyściami indywidualnymi edukacja powoduje również korzyści
zewnętrzne, przynosząc pożytek nie tylko jednostce, ale także
społeczeństwu.

Korzyści zewnętrzne z kształcenia mogą mieć dwojaki charakter. Po

pierwsze, wykształcenie może przynosić korzyści produkcyjne, podnosząc
wydajność pracowników, jak również umożliwiając im zwiększanie
wydajności innych. W tym kontekście edukacja ułatwia także
przystosowywanie się do otoczenia oraz nadążanie za zmianami
technologicznymi. Wszystko to pozytywnie oddziałuje na tempo wzrostu
gospodarczego. Jakkolwiek znaczenie edukacji jako elementu
przyczyniającego się do powiększenia bogactwa kraju pozostaje dyskusyjne,
to można stwierdzić, iż wykształcenie społeczeństwa ma wpływ na
długookresowe tempo wzrostu PKB.

9
Po drugie, wykształcenie przynosi również ogólniejsze korzyści społeczne,
sprzyjając komunikacji oraz spójności społecznej. Część badaczy twierdzi, że
edukacja również zmniejsza przestępczość, umacnia demokrację i prawa
człowieka, przyczynia się do poprawy wskaźników zdrowotnych oraz
powoduje, że ludzie większą uwagę zwracają na problemy ochrony
środowiska. Organizowanie i finansowanie edukacji przez państwo jest więc
pożądane tak ze względów ekonomicznych, jak i ze względów społecznych.
Szczególnie racjonalne oraz niezbędne pozostaje zaangażowanie państwa w
kształcenie na poziomie podstawowym i średnim.

Praktyka kształtowania lokalnej polityki

oświatowej

Utarło się, że w dyskusjach o polityce oświatowej samorządów najczęściej

poruszanym wątkiem jest kwestia finansowania oświaty. Dzieje się tak z
trzech zasadniczych powodów: ze względu na niekorzystne trendy
demograficzne prowadzące do redukcji liczby uczniów, a w konsekwencji do
zwiększenia kosztów kształcenia, z powodu malejącej subwencji oraz ze
względu na postępujący spadek poziomu dochodów własnych budżetów
jednostek samorządowych.

W konsekwencji w wielu gminach, zwłaszcza tych mniejszych, wydatki na

oświatę stanowią ponad połowę wszystkich bieżących wydatków
budżetowych. Co więcej, w wielu miejscach rozziew pomiędzy lokalnymi

10
potrzebami edukacyjnymi a możliwościami ich finansowania stale się
powiększa.

Potwierdzenia tej diagnozy dostarczają wyniki badań zrealizowanych pod

koniec 2014 r. przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej (FRDL) wśród
liderów samorządowych – zgodnie z nimi zadania związane z finansowaniem
oświaty stanowią obszar szczególnego zainteresowania władz
samorządowych. W warunkach ciągłej presji ekonomicznej znacznym
problemem staje się organizacja sieci szkół. Szczególnie w mniejszych
jednostkach ich odpowiednie rozmieszczenie i skomunikowanie, przy
brakach w infrastrukturze drogowej oraz niewystarczającej ofercie
transportu publicznego, stanowi ważny i jednocześnie społecznie wrażliwy
element planowania działań związanych z oświatą.

Warto przy tym zauważyć, że prowadzone rozważania o kosztach edukacji

często zaczynają się od dyskusji na temat możliwości minimalizowania
różnicy pomiędzy wysokością subwencji a nakładami ponoszonymi przez
samorządy. Jakkolwiek by patrzeć, jest to raczej negatywny punkt wyjścia do
planowania lokalnej polityki oświatowej. Powstaje bowiem wątpliwość czy
wymuszona koncentracja na niedostatkach finansowych nie odwraca uwagi
od zasadniczej kwestii – od pytania o rolę władz samorządowych w
definiowaniu priorytetów lokalnej polityki oświatowej.

Wiadomo, że pieniędzy jest mało. Nie oznacza to jednak, że jedynym

problemem oświaty w Polsce jest brak jej adekwatnego finansowania.

11
Dylemat czy oświata jest priorytetem ze względu na rosnące wciąż koszty,
które generuje, czy też ta zależność przedstawia się dokładnie odwrotnie –
oświata pochłania znaczną część budżetu właśnie dlatego, że jest traktowana
jako priorytet rozwojowy – nie jest łatwy do rozstrzygnięcia.

Teoretycznie punktem wyjścia w zarządzaniu oświatą powinno być

projektowanie zadań w odniesieniu do lokalnych celów rozwojowych,
uwarunkowań społecznych czy aspiracji edukacyjnych i dopiero w
konsekwencji projektowanie budżetu na realizację uzgodnionych działań.
Realia są jednak takie, że w wielu ośrodkach (niezależnie od ich wielkości czy
specyfiki) z racji dynamicznie zmieniających się uwarunkowań, działania w
obszarze oświaty są podejmowane przede wszystkim stosownie do
aktualnych możliwości finansowych, często przy braku pogłębionej analizy
potrzeb edukacyjnych.

Dlatego też warto spojrzeć na politykę oświatową z szerszej perspektywy i

zastanowić się nad rolą i zadaniami władz samorządowych w jej
kształtowaniu. Kluczową sprawą w tych rozważaniach jest kwestia
autonomii samorządu w zakresie decyzji dotyczących działalności lokalnych
szkół.

Czym zatem kierują się samorządy przy podejmowaniu decyzji

wpływających na funkcjonowanie lokalnej oświaty? Czy w sytuacji mocno
ograniczonych kompetencji można w ogóle mówić o kształtowaniu polityki
oświatowej przez samorządy lokalne? Jakie cele stawiają władze

12
samorządowe szkołom, dla których formalnie są organami prowadzącymi?
To nie są błahe pytania, a każda odpowiedź na nie będzie nieuchronnie
daleka od jednoznaczności.

Ustalane w ramach polityki oświatowej priorytety mogą koncentrować

się na celach lokowanych w sferze dydaktyki, jak również obejmować
zadania wychowawcze stawiane przed szkołami. Pierwsze z nich są
realizowane poprzez stałe podnoszenie jakości pracy szkół, inwestowanie w
rozwój kadry pedagogicznej, ciągłe doposażanie i modernizację placówek
pod kątem zaspokajania potrzeb uczniów oraz ich rodziców, czasem również
przystępowanie do nowych oraz kontynuacja już rozpoczętych projektów
unijnych, dzięki którym uczniowie zdobywają nowe umiejętności, poszerzają
wiedzę, mają możliwość odbywania praktyk zagranicznych i doskonalenia
znajomości języków obcych.

Wychowawcza rola szkoły jest wzmacniana na ogół poprzez:

1. promowanie idei wolontariatu,

2. współpracę z placówkami pomocy społecznej oraz organizacjami
pozarządowymi,
3. podejmowanie działań na rzecz lokalnej społeczności,
4. promowanie inicjatyw służących integracji społecznej i budowaniu
lokalnego kapitału społecznego.

Cele w tym obszarze są osiągane w sposób pośredni i w perspektywie

długofalowej, w myśl przekonania, że rolą szkół jest kształcenie młodych

13
ludzi na świadomych obywateli, którzy w dorosłym życiu będą w stanie
pozytywnie oddziaływać na otoczenie i kształtować je według wpojonych im
w młodości (m.in. w ramach szkolnej edukacji) zasad. W polskich
samorządach szkoła jest najczęściej definiowana dość wąsko – głównie jako
przestrzeń przekazywania podstawowego kanonu wiedzy.

Wyniki badań wskazują, że dla 77% liderów jednostek samorządowych

(wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) najważniejszym elementem
oceny pracy szkół są wyniki edukacyjne osiągane przez poszczególne
placówki. Z perspektywy organów prowadzących rozumienie funkcji
oświaty często sprowadza się do przekonania, że szkoły mają za zadanie w
jak najlepszy sposób przygotowywać uczniów do kolejnych etapów
kształcenia, co ma znajdować potwierdzenie w zobiektywizowanych
wskaźnikach.

Tak rozumiana polityka oświatowa sprowadza się w gruncie rzeczy do

inwestowania w działania przekładające się na wyniki dydaktyczne, a
główny ciężar finansowy jest związany ze stałymi kosztami wynagrodzeń,
inwestycjami w infrastrukturę techniczną i wyposażenie szkół oraz (choć
znacznie rzadziej) w zapewnienie dodatkowych zajęć edukacyjnych. Inne
potencjalne funkcje placówek edukacyjnych (takie jak np. zadania
wynikające z ich lokalnego osadzenia, związane z rozwijaniem dodatkowych
umiejętności uczniów, z ich ukierunkowanym wychowaniem) są mniej
istotne, jako że nie znajdują odzwierciedlenia w łatwo komunikowalnych
społecznie statystykach.

14
To właśnie dlatego dla wielu osób zarządzających lokalną polityką
oświatową priorytetem są formalne wyniki nauczania: widoczne jest dążenie
do osiągania sukcesów mierzonych pozycjami w rankingach, wynikami
testów i egzaminów. Badania zrealizowane przez Fundację Rozwoju
Demokracji Lokalnej wskazują, że przeważającym modelem zarządzania
lokalną oświatą w Polsce jest podejście ograniczone głównie do reagowania
na pojawiające się bieżące potrzeby i ukierunkowane na rozwiązywanie
aktualnych problemów.

Kluczowe cele i wyzwania w sektorze oświaty są w takich przypadkach

definiowane przez lokalnych „aktorów” w odniesieniu do trzech głównych
zagadnień, które można scharakteryzować następująco:

1. optymalizacja dostępności placówek oświatowych zgodnie z

aktualnymi trendami demograficznymi,
2. wspomniane doskonalenie jakości kształcenia rozumiane głównie w
kategoriach podnoszenia obiektywnych wskaźników wyników
edukacyjnych,
3. modernizacja i unowocześnienie istniejącej bazy oświatowej: poprawa
infrastruktury oraz wyposażenia szkół w środki dydaktyczne.

W przypadku jednostek szczebla powiatowego dodatkowo wskazuje się na

wyzwania związane z potrzebą dostosowania oferty szkolnictwa (w tym
także zawodowego) do potrzeb rynku pracy. W tych ośrodkach, w których
uwarunkowania ekonomiczne pozwalają na dodatkowe finansowanie zadań
oświatowych, wsparcie obejmuje także rozszerzone inwestycje w
infrastrukturę (zagospodarowanie przestrzeni wokółszkolnych, rozwój bazy
sportowej) oraz finansowanie zajęć dodatkowych mających na celu

15
wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów (co w konsekwencji prowadzi
do poprawy wskaźników służących ocenie dydaktycznej pracy szkół).

Wydaje się, że zarysowany tu sposób rozumienia zasad realizacji zadań

oświatowych w Polsce się rozpowszechnił i utrwalił. Obecnie nie wzbudza
on zasadniczych zastrzeżeń w lokalnych społecznościach, a co więcej, na ogół
spotyka się z pozytywnym odbiorem kadry pedagogicznej. Zdecydowana
większość dyrektorów placówek edukacyjnych dobrze ocenia politykę
oświatową władz samorządowych. Oceny te są tym lepsze, im mniejszy
ośrodek, w którym szkoła funkcjonuje.

Model funkcjonowania szkoły jako placówki nastawionej przede wszystkim

na realizację zadań dydaktycznych (na ogół głównie w wymiarze
zarysowanym w podstawie programowej) zdaje się mieć szerokie grono
zwolenników. W jego ramach minimalistycznie definiowanym zadaniom
szkoły towarzyszy powściągliwość władz samorządowych w podejmowaniu
inicjatyw ingerujących w funkcjonowanie placówek edukacyjnych.

Sukces takiej polityki jest mierzony z jednej strony wielkością wsparcia

finansowego, przekazywanego szkołom przez władze samorządowe, a z
drugiej wynikami edukacyjnymi osiąganymi przez uczniów (oraz miejscem
szkoły w rozmaitych rankingach czy konkursach). Oba kryteria przybierają
postać bardzo konkretnych, wymiernych wskaźników.

16
Warto jednak zauważyć, że tak rozumiana lokalna polityka oświatowa nie
zawsze jest skuteczna: wnioski płynące z badań relacji pomiędzy wynikami
edukacyjnymi a publicznymi nakładami na edukację nie pozwalają na
stwierdzenie pozytywnej zależności tych dwóch elementów. W badaniach
tych stwierdzono m.in., że większy wpływ na wyniki edukacyjne dzieci ma
poziom wykształcenia dorosłych na danym obszarze (w danej jednostce
samorządu terytorialnego) niż nakłady, które ta jednostka przeznacza na
edukację w postaci dofinansowania szkół.

Finansowe uwarunkowania samorządowej

polityki oświatowej

Charakterystyczne jest postrzeganie oświaty nie jako potencjału

rozwojowego środowiska lokalnego (około 90,0% samorządów lokalnych w
województwie wielkopolskim tak postrzegało oświatę), lecz w kategoriach
zagrożeń związanych z realizacją zadań oświatowych przez samorządy
lokalne. Samorządy lokalne (70,0% miasta, 75,0% miasto – wieś i 80,0%
wieś) nie tyle wskazywały na trudności, co na bezsilność w rozwiązaniu
problemów oświaty. Bezsilność ta często identyfikowana była z sytuacją
finansową samorządów lokalnych.

Jak wykazują badania, zamożność środowiska determinuje dostępność do

placówek oświatowych, ale także wpływa na jakość oferty edukacyjnej.
Zwracając uwagę na rozpiętość pomiędzy najbiedniejszymi gminami w
Polsce a gminami najbogatszymi, która wynosi 1:9 oraz strukturę wydatków
oświatowych (70% tych wydatków było finansowanych z budżetów

17
samorządów terytorialnych) oraz fakt, że większość tych wydatków
generuje się na poziomie gmin (52%), powiatów (47%), województw (1,6%)
i w większości są one przeznaczane na wydatki obligatoryjne (około 85%),
można stwierdzić, że oświata samorządowa w pełnym tego słowa znaczeniu
realizuje się przede wszystkim w gminach bogatych o dużym potencjale
rozwojowym.

Dzieci w gminach ubogich, a według Instytutu Ekonomii Rolnictwa i

Gospodarki Żywnościowej są one dominujące na znacznym obszarze kraju
(poza województwami: mazowieckim, śląskim i wielkopolskim), nie tylko w
małym stopniu objęte są wychowaniem przedszkolnym, ale także w
niewielkim stopniu uczestniczą w zajęciach pozalekcyjnych i pozaszkolnych.
Zamożność gmin, ich kondycja finansowa, a w konsekwencji potencjał
rozwojowy w znaczący sposób wpływają na poziom oświaty. Analiza
wyników sprawdzianów i egzaminów w Wielkopolsce to potwierdza.

W regionach o najwyższych wskaźnikach bezrobocia, jak i regionach ubogich

ekonomicznie wyniki z egzaminów są znacznie niższe niż w gminach czy
miejscowościach o wyższych dochodach. Oczywiście także w gminach
uboższych ekonomicznie mamy do czynienia ze szkołami o wysokim
poziomie nauczania, ale są to raczej wyjątki. Badania dotyczące finansowania
oświaty pokazują, że w ostatnich latach, szczególnie po wejściu Polski do Unii
Europejskiej, gdy pewne środki, np. na poprawę infrastruktury gmin
pochodzą spoza budżetu gmin (tzw. środki unijne), większą część własnych
środków budżetowych gminy przeznaczają na oświatę.

18
Zróżnicowany potencjał rozwojowy poszczególnych miast (czy dzielnic w
miastach) i gmin powodował, że samorządy lokalne prowadziły odmienną
politykę oświatową w zakresie finansowania oświaty. Samorządy są
świadome stosowania zróżnicowanej hierarchii kryteriów, uwzględnianych
przy analizie utrzymania i rozwoju bazy oświatowej tak w poszczególnych
miejscowościach, jak i w odniesieniu do różnych rodzajów placówek
oświatowych. Są również świadome, że błędem byłoby podejmowanie
decyzji o istnieniu placówki oświatowej bądź jej likwidacji na podstawie
sztywnego zestawu niezmiennych kryteriów. Stąd często w wyniku dużych
trudności finansowych proponują przejęcie placówki oświatowej innym
podmiotom (organizacjom społecznym czy związkom wyznaniowym).
Kryterium ekonomiczne jako dominujące dla utrzymania placówki
oświatowej, szczególnie w dużych miastach, występuje, często w sytuacji
znacznego (niekiedy zbyt dużego) nasycenia środowiska lokalnego
placówkami określonego typu i rodzaju.

Problemy te, jak wskazują badania, mają swoją różną perspektywę w

zależności od wielkości i charakteru społeczności lokalnej. W przypadku
małych placówek oświatowych, najczęściej na wsiach, nie zawsze jednak
uwzględnia się inne, np. społeczne pozaekonomiczne kryteria. Likwiduje się
placówkę oświatową (szkołę) także ze względu na mały kapitał społeczny
tych środowisk. W konsekwencji nie ma podmiotu, któremu można byłoby
zaproponować przejęcie szkoły.

Analiza zasad finansowania oświaty w województwie wielkopolskim

wskazuje, że coraz częściej jednocześnie branymi pod uwagę kryteriami

19
decydującymi o funkcjonowaniu placówek oświatowych (szkół) są: zasoby
finansowe, uwarunkowania demograficzne, wielkość placówki, jakość
kształcenia i wychowania, czynniki społeczne. Szkoła traktowana jest jako
dobro społeczne, ma znaczenie kulturotwórcza funkcja szkoły w danym
środowisku oraz integracja bazy oświatowej, co, szczególnie w dużych
miastach, przeciwdziała rozproszeniu zasobów i stwarza możliwość
zapewnienia kształcenia lepszej jakości.

Głównym celem samorządów w finansowaniu oświaty coraz bardziej staje

się racjonalizacja działania wyrażająca się przede wszystkim w efektywnym
wykorzystaniu środków przeznaczonych na funkcjonowanie placówek
oświatowych. Właśnie w finansowaniu oświaty nastąpiły w ostatnim czasie
najbardziej znaczące, pozytywne zmiany. Jednocześnie w związku z
realizacją programów unijnych coraz bardziej otwierają się nowe pola
aktywności dla samorządów, które mają możliwość zdobycia dotacji
programów unijnych.

W założeniu środki te mogą być spożytkowane np. na wdrażanie nowego

modelu pracy szkoły, rozszerzenie zakresu działalności szkoły o formy
zagospodarowania wolnego czasu dzieci i młodzieży. Wspierane są
programy stypendialne (wsparcie materialne uczniów umożliwiające
kształcenie) oraz programy motywujące np. rozwój określonego kierunku
kształcenia zawodowego, istotnego dla strategii rozwoju regionu. Wydaje
się, że korzystanie z tych możliwości może być tym lepsze, im więcej uwagi
poświęci się tworzeniu polityki, czyli określeniu priorytetów i sposobów ich
realizacji.

20
 Tworzenie długofalowej polityki oświatowej

W tworzeniu samorządowej polityki oświatowej winny być

uwzględniane dwie perspektywy – krótkoterminowa i
długoterminowa. Perspektywa krótkoterminowa pozwala
rozwiązywać pojawiające się bieżące problemy, reagować na nagłe
zmiany i nieprzewidziane sytuacje. Perspektywa długoterminowa
nakazuje stworzenie i wykorzystanie długofalowych prognoz
określających funkcjonowanie oświaty w perspektywie kilku (czy
nawet kilkunastu) lat. Perspektywa długofalowa (planowanie i
projektowanie) to kontekst do prowadzenia polityki krótkoterminowej
(„szybkie reagowanie”).

Ignorowanie perspektywy długofalowej może doprowadzić do

podejmowania niesłusznych decyzji, często o nieodwracalnych – głównie
społecznych – skutkach. Te dwie perspektywy w konsekwencji pozwalają
oświacie samorządowej uwolnić się od doraźnych ingerencji politycznych.
Długofalowa polityka edukacyjna może być ujęta w stosownych
dokumentach.

Analiza dokumentów dotyczących polityki oświatowej samorządów

lokalnych wskazuje na znaczące ich zróżnicowanie. W wielu z tych
dokumentów oświata wpisywana była w szerszy kontekst rozwoju
społeczno-gospodarczego regionów. Powodowało to jednak dość częste
ograniczanie problemów oświatowych do bardzo ogólnych haseł, takich jak:
wyrównywanie szans edukacyjnych, powszechna dostępność do placówek

21
oświatowych, podnoszenie jakości kształcenia czy szczególnie ważnego dla
oświaty powiązania z lokalnym rynkiem pracy, ale najczęściej te hasła
(zadania) nie przekładały się na konkretne programy bądź strategie
działania.

Dokumenty te powstają przede wszystkim w dużych miejskich

aglomeracjach, często przy współpracy z uczelniami wyższymi. Niestety, w
mniejszych miastach czy gminach (ale także i dużych miastach) takich
dokumentów nie ma w ogóle, a problematyka oświatowa zwykle ogranicza
się do kilku bardziej ogólnych haseł typu „wyrównywanie szans
edukacyjnych”. Analiza istniejących dokumentów dotyczących polityki
oświatowej wskazuje, że perspektywą czasową tej polityki są najczęściej
kadencje działania samorządów lokalnych (np. Warszawa – 3 lata, Poznań –
3 lata).

Dominuje w tych koncepcjach perspektywa krótkoterminowa przy

marginalizacji perspektywy długoterminowej. Porównując jednak
przyjmowane przez samorządy lokalne działania w zakresie polityki
oświatowej, widać dość znaczące zróżnicowanie. M. Sielatycki stwierdza, że
różnią się one: pod względem umiejscowienia w systemie prawnym
poszczególnych samorządów, szczegółowości zapisów, obejmują także
różne horyzonty czasowe, są jednak do siebie w dużej mierze podobne, gdyż
problemy edukacyjne w różnych częściach kraju są w znacznym stopniu
takie same.

22
Analiza dokumentów dotyczących polityki oświatowej dużych miast w
Polsce (Warszawa, Gdańsk, Szczecin) wskazuje, że propozycja tej polityki nie
jest oparta na szczegółowej diagnozie stanu oświaty w tych miejscowościach.
Grozi to w większym stopniu przyjęciem „optyki życzeniowej” niż
umożliwiającej realizację rzeczywistych problemów oświatowych. Szeroka
diagnoza problemów oświaty znalazła się u podstaw formułowania polityki
Opola i Poznania. W opolskiej dyskusji o oświacie udział wzięli
przedstawiciele samorządów gminnych i powiatowych odpowiedzialnych za
edukację, dyrektorzy szkół, przedszkoli oraz dyrektorzy placówek
doskonalenia nauczycieli. Budując politykę oświatową dla województwa,
kierowano się zarówno założeniami wprowadzanej centralnie reformy
(m.in. podstawy programowej MEN), jak i specyfiką oświaty opolskiej na
różnych poziomach kształcenia oraz w różnych placówkach oświatowych.

Koncepcja polityki oświatowej dla Poznania oparta była nie tylko na analizie
różnych dokumentów stanowiących o oświacie, ale również uwzględniono
m.in. dane demograficzne. Ponadto poprzedzona była dwukrotną dyskusją z
prezydentem i wiceprezydentami Poznania, członkami Komisji Oświaty
Rady Miasta, dyrektorami szkół i placówek oświatowych. Odwołano się także
do Miejskiej strategii polityki społecznej, planów rozwoju miasta na lata
2005–2010 czy danych statystycznych i finansowych Wydziału Oświaty
Urzędu Miejskiego.

Generalna uwaga, jaka nasuwa się po analizie wszystkich dostępnych

dokumentów programowych określających politykę oświatową, dotyczy
braku komplementarnego postrzegania oświaty przez podmioty stanowiące

23
o niej oraz braku myślenia strategicznego w rozwoju oświaty. Wskazuje
także na pomijanie w budowaniu zadań dla oświaty takich kategorii, jak:
kompleksowość, dostępność, ustawiczność i lokalna specyfika oraz brak
podejmowania rozstrzygnięć dylematów istniejących w samorządowej
polityce oświatowej.

Unifikuje się w skali całych regionów cele oświatowe, nie zwracając uwagi na
ich regionalne zróżnicowanie. Diagnoza stanu oświaty w Wielkopolsce i
Poznaniu oraz innych miastach wojewódzkich wykazała, że w oświacie
samorządowej nadal niezbyt ważne jest określenie zadań bieżących i
perspektywicznych w celu stworzenia systemu priorytetów i kryteriów
wyboru zadań pierwszoplanowych. Oświata postrzegana jest bardziej
statycznie. Nie ocenia się jej jako procesu i nie nadaje się dynamicznego
wyrazu. Stąd konieczność opracowania oraz wdrożenia nieobecnego
dotychczas systemu komunikowania się tak w obrębie oświatowych
jednostek samorządowych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich), jak i w
systemie komunikowania się z otoczeniem.

Brak gotowości do wspólnego rozwiązywania problemów edukacyjnych ze

strony rodziców, ale i całej społeczności lokalnej powoduje, że nadal mamy
do czynienia z wyobcowaniem szkoły z lokalnego środowiska. Sytuacja ta w
konsekwencji prowadzi do zanikającego, ale nadal obecnego dewaluowania
i delegitymizacji instytucji oraz placówek oświatowych. Wyraża się to utratą
wrażliwości na problemy np. małych, drogich, o niskim poziomie kształcenia
szkół, których istnienia „za wszelką cenę” bronią określone społeczności (np.

24
rodzice w małych wsiach), w „zimnym” reagowaniu na instytucje odrzucone
(nie chcą zmiany, stąd „mało” mają).

Szkoły te, jak i inne placówki nieaprobujące zmiany są w konsekwencji

dewaluowane, obniżona staje się w odczuciu zewnętrznym ich wartość, a w
ich ocenach znaczącą rolę odgrywają stereotypy społeczne i mechanizmy
negatywnego etykietowania. Są w konsekwencji spychane na margines życia
oświatowego. Innym rodzajem zagrożenia dla oświaty samorządowej jest
jednak nadal występujące „otwieranie się” na propozycje centralne (MEN)
zarówno w zakresie kształcenia, jak i wychowania. Wyrazem tego jest m.in.
budowanie procesu kształcenia w wielu szkołach (i ich oddziałach) przede
wszystkim na jednym programie nauczania oraz ujednoliconym programie
wychowawczym.

Samorządowa polityka oświatowa przestaje być w ten sposób zgodna z

lokalną polityką społeczną. Kolejnym ważnym, ale, jak wskazują analizy
programów oświatowych samorządów lokalnych, marginalizowanym
problemem jest opracowanie spójnych zasad zbierania i analizy danych o
systemie oświaty w mieście, monitoring problemów oświatowych.
Konieczna wydaje się współpraca i wymiana informacji między
poszczególnymi instytucjami zajmującymi się systemem oświaty w danym
środowisku.

Opracowanie długofalowego planu i systemu zbierania danych,

przekazywania ich sobie nawzajem oraz wykorzystywania tych informacji

25
będzie możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie zainteresowane instytucje
wypracują wspólne zasady działania. Czynienie tego z osobna i w odmienny
sposób przez każdą z instytucji uniemożliwia bądź utrudnia tworzenie
wspólnej wizji systemu oświaty, powodując powstawanie luk
informacyjnych, niespójności czy sprzeczności między informacjami oraz
licznych „białych plam”.

Warto skorzystać z pomocy specjalistów. To korzystanie ze specjalistów

występuje – niestety – wyłącznie w dużych miastach i polega na współpracy
ze szkołami wyższymi. W małych miejscowościach i na wsiach w ogóle się
nie pojawia. Istnieje jednak potrzeba łączenia w oświacie tego, co lokalne, z
tym, co regionalne, a także i globalne. Korzystanie z wyników badań
demografów, ekonomistów oraz socjologów, a także lekarzy, psychologów i
pedagogów to kolejny ważny problem, niestety także niezauważany
dostatecznie przez samorządy lokalne. Współpraca w tych obszarach, jak
wskazują analizy raportów oświatowych, ma incydentalny charakter.

Przemiany demograficzne, głównie zmniejszająca się liczba dzieci i starzenie

się społeczeństwa, istotnie wpływają na funkcjonowanie oświaty. Decydują
m.in. o wyrażaniu zgody na zmianę lokalnych preferencji. Bowiem im starsze
społeczeństwo, tym większe oczekiwania socjalne i opiekuńcze.

Z kolei im młodsze, tym większe przyzwolenie na zmiany przede wszystkim

własnych biografii wykraczających poza lokalną perspektywę. Samorządy
lokalne, planując własną politykę oświatową, muszą brać więc pod uwagę

26
prognozy demograficzne i socjologiczne oraz aspekty ekonomiczne tych
przemian w długofalowej perspektywie.

Ważne jest wykorzystywanie najnowszych wyników badań demografów i

ekonomistów oraz socjologów. Umożliwiają one przede wszystkim właściwe
i odpowiednio wczesne zdiagnozowanie środowiska społecznego, w którym
funkcjonują placówki oświatowe. Pozwala to na komplementarne spojrzenie
na problemy oświatowe.

Niż demograficzny przekłada się m.in. na zatrudnienie nauczycieli, ale także

na liczebność szkół i placówek oświatowych. Koszty transformacji
ustrojowej dotykają wszystkich grup wiekowych i społecznych, jednak
najwyraźniej dotyczą one najmłodszego pokolenia – dzieci i młodzieży.
Pogarszająca się kondycja fizyczna i psychiczna społeczeństwa jako całości,
związana z doświadczaniem dużych obciążeń przez długi okres powoduje, iż
starsze pokolenie, czyli rodzice, dziadkowie i nauczyciele, stają się w coraz
mniejszym stopniu źródłem wsparcia dla najmłodszego pokolenia.

Wzrastająca mobilność społeczna, duże zmiany na rynku pracy, aktywność

mediów i rynku reklam, wszechobecna agresja i przemoc w relacjach
międzyludzkich, coraz wyraźniejsza brutalizacja życia społecznego, wzrost
różnych patologii społecznych przy mniejszej wydolności socjalizacyjnej
pokolenia rodziców i nauczycieli tworzą dla dzieci oraz młodzieży
szczególny układ ryzyka zaburzeń obecnego funkcjonowania i przyszłego ich
rozwoju.

27
Z tego powodu konieczne jest zbieranie oraz analizowanie informacji o
wynikach badań nad sposobami radzenia sobie przez dzieci, młodzież i
dorosłych z tymi trudnymi sytuacjami oraz nad ich kondycją
psychospołeczną i stanem zdrowia. Taki sposób ujęcia problemów oświaty
czyni z nich nie tylko problem dla władz samorządowych czy wyłącznie
oświatowych, ale powoduje, że oświata staje się problemem społecznym.
Taka perspektywa ujmowania oświaty przez samorządy lokalne jest nadal
raczej niedoceniana. Jedną z głównych słabych stron oświaty samorządowej
jest brak informacji zwrotnych, tzn. efektywności zewnętrznej szkół,
wyrażonej w losach absolwentów.

Aby to uczynić, szkoła winna być placówką otwartą, która w sposób

systematyczny podejmuje uspołecznione działania na rzecz mieszkańców
środowiska w ramach ich lokalnych potrzeb i aspiracji; dotyczy to
szczególnie dzieci oraz młodzieży, ale także i pracowników. O ile problemy
te dostrzegane są przede wszystkim w dużych miastach i w liceach
ogólnokształcących, to zupełnie marginalizowane są w szkołach
zawodowych.

Szkoły te prawie w ogóle nie orientują się w losach swoich absolwentów, a

więc nie mają wiedzy dotyczącej efektywności swojego kształcenia w
perspektywie zmieniającego się rynku pracy. To nieuwzględnianie
czynników związanych z otoczeniem oświaty uznać należy za ważną
przyczynę decydującą o małych efektach różnych działań oświatowych.

28
Uwarunkowania makrostrukturalne, regionalne i lokalne, uwarunkowania
demograficzne, kulturowe, ekonomiczne i technologiczne pozwalają bowiem
nie tylko na ustalenie słabych i silnych stron związanych z możliwością
realizacji oświaty w różnych środowiskach, ale wręcz wskazują na szanse
oraz zagrożenia dla np. wprowadzanych reform oświatowych, także i tych na
lokalnym poziomie. Każda zmiana oświatowa może być zasymilowana, jeśli
jej sens jest podzielany przez tych, którzy są odpowiedzialni za jej wdrażanie.

W budowaniu koncepcji reform czy zmian oświatowych, także na szczeblu

lokalnym, często nie podejmuje się analizy skutków (kosztów i zysków)
rozwiązań nowych (oznaczających np. zmianę modelu pracy placówek,
profilu), możliwych do przyjęcia, a zaniechanych. Warto je analizować w
kontekście realizacji takich funkcji oświaty, jak podnoszenie jakości kapitału
ludzkiego i kapitału społecznego. Analiza programów szkół o profilu
zawodowym wskazuje, że najczęściej mają one niewystarczające rozeznanie
rynku pracy. Profile kształcenia w większym stopniu „odpowiadają”
zatrudnionym w nich nauczycielom niż aspiracjom uczniów i potrzebom
rynku pracy.

Szkoły „odrzucają” nowe wyzwania edukacyjne. Stają się w ten sposób ostoją
przeszłości. Odrzucane i zaniechane oferty odnosi się wyłączne do kwestii
finansowych (dotyczy to np. nieprzyjętych w praktyce standardów
dotyczących liczby dzieci w klasie czy liczby nauczycieli, jak i nowych profili
kształcenia).

29
Należy dociekać czy i w jakim stopniu odrzucanie nowych rozwiązań
przyczynia się do reprodukcji dotychczasowego stanu kapitału ludzkiego i
kapitału społecznego. Powielanie starych rozwiązań, jak wykazały m.in.
badania Z. Kwiecińskiego, przyczynia się do wykluczania i marginalizacji,
zmiana zaś do wzrostu mobilności społecznej i przestrzennej.

Dlatego ważnym zagadnieniem staje się problem kompetencji do kierowania

oświatą samorządową i nadania właściwego znaczenia w polityce
oświatowej szeroko rozumianej ekonomice oświaty i odchodzenia od dość
powszechnego charakteru obecnych działań samorządów, określanych
mianem „oświeconego rozdawnictwa”.

Podsumowanie

Zapoznaj się z treścią lekcji. Gdy opanujesz już cały materiał

zawarty w dziale, przystąp do testu cząstkowego.

Literatura uzupełniająca:

1. Kletke-Milejska M., Zreformowany system edukacji i jego wpływ

na kształcenie i wychowanie dzieci w publicznych szkołach
podstawowych. Studium politologiczne, Katowice 2007.

30
2. Korolewska M., Rola państwa w finansowaniu oświaty,
[w:] Korolewska M., Osiecka-Chojnacka J., Polityka oświatowa,
Warszawa 2010.
3. Piontkowski D., Podstawowe kierunki realizacji polityki
oświatowej państwa w roku szkolnym 2019/2020, Warszawa
2019.
4. Przyszczypkowski K., Polityka oświatowa samorządów, [w:]
Korolewska M., Osiecka-Chojnacka J., Polityka oświatowa,
Warszawa 2010.
5. Trutkowski T., Kształtowanie polityki oświatowej samorządów
lokalnych, „Samorząd Terytorialny” 2015,
nr 1–2.

31