J

U
t-
ô-
:¿
|akten på administrationssamhället

I allt större utsträckning ägnar vi oss åt administrativt arbete. Åtminstone

om man får tro alla de debattartiklaa arbetsmiljömätninga¡ klagomål och
varningsrop som hörs från olika håll i samhället. Särskilt gäller det dem som
arbetar i den offentliga sektorn, från läkare, lärare, poliser och sjuksköterskor
till anställda inom äldreomsorg eller domstolar. Mycket av kritiken handlar
om att så gott som allt som sker i arbetet ska dokumenteras: det ska mätas,
redovisas, rapporteras, granskas och utvärderas. Dessutom ska vi delta i
budgetmöten, ha synpunkter på den nya kvalitetspolicyn eller utsättas för
revisorernas granskande blickar. Det administrativa arbetet tycks öka och
stjäl tid från de "vanliga" eller "riktiga" arbetsuppgifterna.
Áven i vårt vardagsliv kommer administrationen in på nästan alla
områden. Närhelst vi använder oss av någon tjänst eller handlar någon vara
ombeds vi att delta i utvärderingar av dessa. Vi förväntas hålla ordning och
reda på våra räkningar och betalningar, och ibland kontaktas vi av personliga
bankrådgivare för att få hjälp med ekonomiadministrationen. Vi förväntas
också i allt större utsträckning agera som välinformerade kunder som ingår
avtal med elbolag, banker, försäkringsbolag eller för den del skolor, vårdin-
rättningar eller äldreboenden. Vi sjukanmäler, deklarerar inkomster, jãmför
elpriser och bankräntor, väljer skolor, försäkringa¡ byter pensionsfonder
eller husläkare och deltar i planeringssamtal med förskolebarnen. Det anses
vara bra och förenat med positiva värden att planera, vara rationell, ha tydliga
måI, styra, granska och följa upp. Alltmer tid läggs också på att redigera
bilden av oss själva att visa upp för omvärlden via sociala medier, eller för att
använda dessa för att delta i en ständigt pågående kommunikation.
Kort sagt, allt pekar på att vi lever i ett qdministrationssamhälle.

O FÖRFATTARNA oCH STUDENTLITTERATUR 9

 1 JAKTEN pÄ ADMrNrsrRetloNsselrniirr¡r

Fenomenet administration tycks således tränga in på livets alla områden i

olika skepnader och bli allt viktigare. I den här boken ska vi diskutera admi-
nistrationssamhället och dess konsekvenser, men främst inom arbetslivet och
i första hand som ett organisationsfenomen. Vi vill härmed uppmärksamma
och beskriva fenomenet administration, och förklara vilka drivkrafter som
finns bakom förändringarna. Trots att de flesta känner igen fenomenet, och
fì¡U sKA Vt 5€... att det återkommande kommer klagomål och debattartiklar om förändringen
A LJA €t- VÄ LJA TêLE
v AL JA Pß( VA 1 PFN
, , av det administrativa arbetet, är det hittills ett nästan dolt samhällsfenomen

ViiLJA ocH vÄLJA...

TÄNK oM MAN KoMMeR
o N..
Ir : (och -problem), där det saknas en samlad kunskap och diskussion.
Vi är naturligtvis inte helt ensamma om att uppmärksamma detta feno-
E,8. ATT MAN VALÎ men. Andra författare som gjort det är Michael Power m edboken Audit society
FÊL ÊFTTÊR Pnecrs !
(1997), som främst diskuterar den granskning som svällt över alla bräddar
Îßecr(o ÃR !
a sedan mitten av nittiotalet, Lena Lindgren med boke n Utvörderingsmonstret
(zoo6), samt Charlotta Levay och Caroline Waks med boken Strävan efter
transparens (zoo6). Áven Patrik Hall har med boken Mø nagementbyråkrøti
(zorz) diskuterat i synnerhet ökningen av antalet administratörer. Alla dessa
4
4 I författare diskuterar vissa specifika aspekter av administrationssamhället,
men vi är nog ensamma om att behandla fenomenet just som framväxten av
ett administrationssamhälle.
Men varför âr detta så viktigt att uppmärksamma? Vi ska peka på några
a motiv till varför förändringen av administrationen och dess konsekvenser
är viktiga att diskutera. För det första pekar alla tillgängliga studier och
o
undersökningar mot att det administrativa arbetet ökar och tar upp alltmer
I
av arbetstiden för de anställda, inte minst inom offentlig sektor. Om det nu
är så innebär det att vi står inför en genomgripande förändring i arbetslivet
,
t och samhället i stort, vilket egentligen är skäl nog för en bok i ämnet.
För det andra är administration resurskrävande, vilket gör att bara miss-
tanken om att administration stjäl tid från arbetsuppgifter som sjukvård,
äldreomsorg eller lärartid gör det angeläget. Frågan är om administrativt
arbete tränger ut kärnverksamheterna och leder till ineffektivitet, det vill
säga att vi inte använder resurserna på rätt sätt.
Fôr det tredje är inte administration något som bara berör en del av orga-
nisationerna eller dem som är anställda som administratörer. I dag tycks
alla vara indragna i det administrativa arbetet, såväl administratörer som
de som arbetar med kärnverksamheten. Detta riskerar att leda till stress
och missnöje.

o FÔRFATTARNÀ oCH sTUDENTLITTERATUR 11

 1 ]AKTEN PÅ ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET 1 JAKTEN pà ADMÌNISTRltroNsseunÄtr¡r

Ett ytterligare skäl att studera och diskutera administration är att det TVå bilder av administrativ tillväxt
kan vara nyckeln till att förstå hur våra moderna organisationer fungerar
Diskussionen om och känslan av en ökande administration är inte ny. Faktum
och hurvi arbetar inom dem.
är att idén om den ständigt ökande administrationen i organisationer är en
Lltifrån dessa motiv finns det mångaviktiga frågor att ställa om adminis-
del av vårt vardagliga "vetande". På något sätt attraheras vi av denna idé, och
tration, till exempel: Vad är administration? Ökar det administrativa arbetet,
det gör att det är få som reflekterar eller ifrågasätter att det skulle vara på det
och i så fall på vilket sätt? Hur förändras det ordinarie arbetet som resultat
viset. Skönlitteratur och populärkultur är full av exempel på hur den stora
av nya administrativa krav? Varför ökar eller förändras administrationen?
onda organisationen eller byråkratin snärjer den frihetsälskande lilla män-
Vil]<a konsekvenser får ett ökat administrativt arbete?
niskan. I berättelsen om den lilla människan och det stora systemet håller
Vårt syfte med boken är att både uppmärksamma, diskutera och förstå
de flesta på den lilla människan, om denne så heter K (i Kafkas processen),
vad administration är och varför det förãndras. Vi vill både väcka debatt
Primus Svensson (i |ersilds Babels hus) ellerWinston Smith (i Orwells rq8¿).
om administrationssamhället och mer vetenskapligt beskriva och förklara
Administrationens tillväxt passar väl in i en sådan "stor" berättelse om
fenomenet som sådant. Genom att peka på och diskutera fenomenet adminis-
samhället. Till detta bidrar förmodligen också att de flesta har personliga
tration ur flera aspekter hoppas vi kunna öppna för en kritisk reflektion kring
erfarenheter av och har hört berättelser om möten med en omständlig byrå-
hur vi arbetar och leder organisationer, och på så vis skapa förutsättningar
krati, allt från krångel med Försäkringskassans utbetalningar till regler för
för större effektivitet och hållbarhet i såväl organisationer som arbetsliv.
¡ bygglov eller skatteavdrag.
Som vi kommer att visa i boken är det svårt, för att inte säga närmast
Som många känner till var det den tyske sociologen Max Weber (1983)
omöjligt, att siffersätta förändringen av administrationen med någon större
som lanserade beteckning en byråkrøti för den moderna organisationsform
säkerhet. Detta beror på att det inte existerar någon entydig definition av
där några egenskaper är hög specialisering av arbetsuppgifte¡ experter och
begreppet, och därmed inte heller några mätmetoder eller allmänt accepte-
en meritbaserad karriärstege. Weber menade att byråkratin var den mest
rade modeller för att uppskatta mängden administration i organisationer.
effektiva organisationstypen och att den successivt skulle ersätta de tidigare
Det finns inte heller någon vetenskapligt fastställd andel administration i
dominerande formerna som baserades på släktskap och arv. Byråkratin var
förhållande till kärnverksamhet eller produktion, där organisationer fung-
således ett objektivt redskap för det moderna samhället som byggde på err
erar som bäst. Vi vet helt enkelt inte hur mycket administration som är lagom,
rationellt förnuft. Denna process, där äldre organisationsformer ersattes
, eller när det är för mycket. Vi måste därför på en gång göra er läsare besvikna
av byråkratin, kallade Weber för byråkratisering. Det var alltså inte något
och avslöja att inte heller vi kommer att komma fram till några exakta siffror
som skulle vara problematiskt eller dåligt utan något naturligt i ett samhälle
på den administrativa förändringen, eller hur mycket administration som
som präglades av utvecklingsoptimism och förnuft. Det ãr först senare som
är lagom for att organisationer ska fungera som bäst.
byråkrati blivit ett skällsord och främst förknippats med sin-a baksidor och
I stället kan vår ansats beskrivas som att vi ska ge oss ut på jakt efter
negativa konsekvenser, som stelbenthet, tungroddhet, nitiska tjänstemän,
administrationssamhället. Genom en samrnanställning av forskningsstu-
pappershysteri, väntetider och resursslöseri.
die¡ rapporter, mätningar, statistik och utredningar, kombinerat med några
Vi ska återge två bilder av den administrativa tillväxten som hämtats från
egna studier och en diskussion med hjälp av teoretiska begrepp och idéer,
den vetenskapliga litteraturen. Den ena är organisationsforskaren Henry
ska vi rapportera från detta administrationssamhälle.
Mintzbergs exempel om krukmakeriet som med tiden växer och blir mer
komplext som organisation (Mintzbergry79). Den andra är hämtad från en
skrift som är ofta citerad men inte helt vetenskapligt accepterad: Pørkinsons
/øg (Parkinson7957). Först ut Mintzbergs berättelse:

L2 O FORFATTARNA OCH STUDENTLITTERATUR o FÖRFATTARNA ocH STUDENTLITTERATUR L3

1 JAKTEN PA ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET
Mrs Raku gör lerkrukor i sin källare. I det arbetet ingår ett antal arbets-
moment: dela upp lera, forma krukorna, göra utsirningen på dem nâr de
torkat, förbereda för glasering och sedan glasera dem och bränna krukorna
i ugnen. Men koordineringen av alla dessa arbetsmoment är inget problem
eftersom hon gör allt själv. Problemet är hennes egen ambition och efter-
frãgan pä krukorna, som överstiger produktionskapaciteten. Därför anställer
hon miss Bisque, som vill lära sig krukmakeri. Men det betyder att mrs Raku
är tvungen att dela upp arbetet. Eftersom hemslöjdsafärerna vill ha krukor
gjorda av mrs Raku bestämmer de att miss Bisque ska dela upp leran och för-
bereda glaseringen, medan mrs Raku gör resten. Detta kräver koordinering
- ett litet problem, med endast två personer i krukmakeriet. De
av arbetet
kommunicerar helt enkelt informellt.
Arrangemanget fungerar väl - så väl att mrs Raku snart åter är överhopad
av order. FIer assistenter behövs. Men denna gång, i tanke om att de ska göra
egna krukor i framtiden, beslutar sig mrs Raku för att anställa dem direkt från
den lokala krukmakarskolan. Det hade tagit tid att lära upp miss Bisque, men
de tre nya assistenterna vet vad som ska göras och smälter direkt in i arbetet.
Inte heller med fem personer är koordineringen något problem. Då ytterligare
två nya assistenter anställs reses emellertid koordineringsproblem. En dag
snubblar miss Bisque över en hink med glasering och slår sönder fem krukor.
En annan dag öppnar mrs Raku ugnen och upptäcker att amplarna av misstag
har glaserats fuchsiaröda. Då inser hon att sju personer i ett litet krukmakeri
inte kan koordinera sitt arbete endast genom enkel informell kommunikation
(det finns tjugoen möjliga kommunikationskanaler). Värre är att mrs Raku,
som nu kallar sig vd för Keramik AB tvingas spendera alltmer tid med kunder.
Dessa dagar är det troligare att få se henne i en Marimekkoklänning än i ett
par jeans. Hon kallar miss Bisque för studio manager och sysselsätter sig själv
med ledning och koordinering av de fem producenterna i krukmakeriet.
Företaget fortsätter att växa. Stora förändringar inträffar åter när en
arbetsstudieman anställs. Han rekommenderar en förändring som innebär
att varje individ endast får en uppgift för varje produktlinje (krukor, ask-
koppar, amplar och keramikdjur) - den första delar upp leran, den andra
formar den, den tredje gör utsirningar och så vidare. Sålunda tar produk-
tionen form vid fyra produktionslinjer. Varje person följer en samling
standardiserade instruktioner, utarbetade i förväg för att säkerställa koordi-
neringen av allt deras arbete. Keramik AB säljer självklart inte längre till
hantverksbutiker. Mrs Raku accepterar bara grossistorder, vilka för det mesta
kommer från stora varuhuskedjor.
r4 @ FÖRFATTARNA ocH STUDENTLITTERATUR
1 IAKTEN pÅ eourNrstnATtoNssAMHÃLLET
Mrs Rakus ambition är gränslös, och när chansen kommer att diversifiera
tar hon den. Först kakel, sedan badrumsdetaljer och slutligen tegelstenar.
Företaget delas följaktligen i tre divisioner: konsumentartiktar, byggnads-
produkter och industriprodukter. Från sitt kontor på femtiofemte våningen
i kruktornet koordinerar hon divisionernas aktiviteter genom att gå igenom
deras redovisning varje kvartal och agera när vinst och tillväxtsiffror dyker
under vad som budgeterats. Det är när hon en dag sitter vid skrivbordet och
går igenom dessa siffror som mrs Raku blickar ut över de omgivande sky-
skraporna och beslutar sig för att döpa om sitt företag till Ceramico.
MINTZBERc 1979 s. t-2, vÅn öv¡nsÀrtNrl,rc
Exemplet är belysande för att visa administrationens funktioner och för-
ändring. Mintzbergs huvudsyfte var att visa hur behovet av olika typer av
koordinering uppstår när en organisation växer. Han menade att det finns
fem typer av koordineringsprinciper vid organisering: ömsesidig anpassning,
direkt övervakning, standardisering av arbetsprocesser, standardisering
av output och standardisering av personalens skicklighet eller färdigheter
(skills). Exemplet visar emellertid också på ett antal andra förhållanden,
som
kanske inte var lika uppenbara för Mintzberg men som visar behovet av
administrativt arbete. De koordineringsbehov som uppstår när organisa-
tionen växer handlar om hur den interna organiseringen ska hanteras. Ett
annat genomgående tema är att mrs Raku allteftersom får alltmer jobb med
att representera företaget och hantera omvärldsrelationerna. Mrs Raku gör
detta på olika sätt. Hon tillbringar tid med sina kunder och ger slutligen
företaget ett, enligt henne, mer passande namn. En annan sak som exemplet
visar är att ju större organisation och ju fler hierarkiska nivåer, desto längre
ifrån den egentliga verksamheten kommer mrs Raku. Det är typiskt att hon
sitter på femtiofemte våningen i sin skyskrapa och fattar besluJ på grundval
av redovisningsrapporter i förhållande till budgeten. Redovisning
och budget
får en större betydelse som beslutsunderlag när organisationen blir komplex.
Förklaringen förläggs här främst till den interna organiseringen, det vill
säga att det på grund av organisationens tillväxt skapas behov av olika
slags
administrativt arbete för att hantera samordningen, ekonomi och perso-
nal samt de externa omgivningskraven. Det visar att behovet av olika slags
administration uppstår i olika faser av organisationens expansion admi-
-
nistrationens funktion eller svfte förändras.
O FÔRFATTARNA ocH STUDENTLITTERATUR L5
1 JAKTEN PÂ Á.DMINISTRATIONSSAMHÃLLET 1 IAKTEN pÅ ¡nuINrstnATtoNssAMHÄLLET

Den andra bilden av administrationens ständiga ökning är den så kallade förvägrats B, en status som ytterligare skulle understrykas av att c vore A:s
Pørkínsons lag, som den brittiske historikern Northcote c. Parkinson for- enda tänkbara efterträdare. underställda måste således vara två eller flera,
och var och en av dem måste hållas på mattan av rädsla för att någon av dem
mulerade 1957. Parkinsons lag baseras på studier av den brittiska marinen
ska bli befordrad. När c i sin tur klagar över att han har för mycket arbete
och förhållandet mellan storleken på den centrala administrationen och
(vilket han säkert kommer att göra) kommer A i samverkan med c att fordra
flottans verksamhet.
anställning av två nya assistenter för att biträda c. Men han kan avstyra
Innebörden i lagen är att administrationen per automatik ökar i stora
internt bråk enbart genom att föreslå utnämnandet av ytterligare två assis-
organisationer (Parkinson ry57), och detta är så förutsägbart att det går tenter att biträda D, som har det ungefär som C. Med rekryteringen av E, F, G
att ställa upp en matematisk formel för ökningen. Det beror på att "arbete och H är A:s befordran praktiskt taget säkerställd. Sju tjänstemãn gör nu vad
expanderar alltid så att det fyller anslagen tid". Har man inga arbetsuppgifter en gjorde tidigare.
men arbetstid ser man alltså till att skaffa sig sådana så att dessa fyller ut Nu kommer påstående z in i bilden. Ty de här sju åstadkommer så mycket
arbetstiden. Det behöver således inte finnas något samband mellan det arbete arbete åt varandra att alla är fullt sysselsatta, och A arbetar faktiskt hårdare
som ska utföras och den tid som det tar att utföra det, och i förlängningen än någonsin. Ett inkommande papper kan behöva läsas av dem alla i tur
finns inte heller något samband mellan arbetsmängden och storleken på den och ordning. Tjänsteman E beslutar att det hör till F:s område. F lägger ett
personal som ska utföra det. utkast till svar framför c, som utvidgar det ordentligt innan han rådfrågar
Parkinson utgick från två påståenden och beskrev hur arbetet på ett ordi- D' som ber G ta hand om det. Men G går just då på semester och lämnar över
pappersbunten till H, som gör ett utkast till yttrande. Det undertecknas av D
närt kontor kunde gå till för att förklara hur mekanismerna såg ut:
och lämnas till c, som reviderar sitt eget utkast i enlighet därmed och lägger
fram den nya versionen för A. vad gör nu A? Han borde vara helt ursäktad
r) En tjänsteman vill öka antalet underordnade, inte antalet rivaler, och
om han undertecknar utan att ha läst aktstycket, eftersom han har så många
2) tjänstemän skapar arbete åt varandra. För att förklara påstående r måste
andra saker i huvudet. Då han nu fått veta att han kommer att efterträda
vi föreställa oss en statstjänsteman A, som känner sig överansträngd. Om
w nästa år, måste han besluta om han ska rekommendera c eller D till sin
han verkligen har för mycket att göra eller om han bara inbillar sig det
egen tjänst. Han var också tvungen att gå med på att G tog semester, fast G
är oväsentligt, men vi lägger i förbigående märke tillatt A:s verkliga eller
egentligen inte var berättigad till det. Han ångrar att han inte skickade iväg
inbillade känsla mycket väl kan þänga ihop med hans egen avtagande energi,
H istället, eftersom han sett blek ut på senaste tiden - delvis men inte helt
ett normalt symtom i medelåldern. För hans verkliga eller inbillade stress
på grund av bekymmer i familjen. sedan har han F:s reseersättning för den
finns det generellt sett tre möjliga botemedel. Han kan avgå, han kan kräva
där konferensen och D:s ansökan om överflyttning till pensionsstyrelsen att
att en kollega (B) övertar hälften av arbetet, eller han kan begära att få två
grunna över. A har vidare hört att D är kär i en gift maskinskriverska, och
underordnade assistenter (C och D). Det frnns förmodligen inte en chans på
att G och F inte längre talar med varandra - ingen tycks veta varför. AIlt det
miljonen att A väljer något annat än den tredje möjligheten. Genom att avgå
här gör A benägen att underteckna c:s förslag och få den saken ur världen
skulle han försämra sina pensionsförmåner och genom att få B anställd på
åtminstone. Men A är en plikttrogen man. Trots att han är fullt upptagen av
sin egen nivå i hierarkin skulle han nära en orm vid sin barm, det vill säga en
problem som han och hans kolleger skapat för sig själva och honom _ upp_
rival den dag det gäller W:s tjänst, när W (äntligen) drar sig tillbaka. Därför
komna av det enda skälet att alla de här tjänstemännen existerar här och
vill A hellre ha ungdomarna C och D under sig. De kommer att öka hans
nu - ska ingen kunna säga att han sviker sin plikt. Han läser noga igenom
egen betydelse, och genom att dela upp arbetet i två kategorier, en för C och
förslaget, stryker de larviga tillägg som c och H gjort och återställer det hela i
en för D, blir han själv den som får äran av att samordna dem. Det är viktigt
den form, som den duktige (fast påstridige) F gav det från början. Han rättar
att just här inse att C och D är så att säga siamesiska tvillingar. Att endast
språket - ingen av de här unga männen kan sin grammatik - och producerar
anställa C är omöjligt. Varför? Io, eftersom C om han vore ensam skulle dela
slutligen samma svar som han själv skulle ha avgivit, om tjänstemännen c till
arbetet med A och på så sätt få nästan samma status som i första alternativet

t6 o FORFATTÀRNA OCH STUDENTLITTERATUR O FÖRFATT,{RNA oCH STUDENTLITTERATUR

r7
1 ]AKTEN PÅ ADMINISTRATIONSSAMHÃLLET 1 JAI(TEN pA ADMINiSTR¡rroNsseltuiitrET

och med H aldrig blivit födda. Många fler människor har tagit mycket längre och dess använda teknologi (Starbuck 1965, Meyer m.fl. 1985). Denna A/P-
tid på sig för att producera samma resultat. Ingen har varit lat. Alla har gjort forskning har försvunnit i samma takt som insikten om svårigheten i att
sitt bâsta. finna en bästa kvot har infunnit sig.
Det blir alltså sent på kvällen innan A slutligen kan lämna sitt tjänsterum
och resa tillbaka till Ealing. Sista ljuset släcks i kontorsrummen i den fallande
skymningen och markerar att ytterligare en dag gått av administrativt slit. A Byråkratikritik och regelförenkling
är en av de sista som går hem, och han tänker för sig själv, där han vandrar
Parkinsons lag kan betraktas som ett slags byråkratikritik, och missnöje
hopkurad och med ett bittert leende på läpparna, att övertid och gråa hår är
med en växande offentlig administration. Det är en typ av kritik som âr av
vad det kostar en människa att lyckas här i livet.
gammalt datum. I Sverige drev Lantmannapartiet redan på rSoo-talet en
PARKINSoN 1990 s. 14-16
antibyråkratisk politik som präglades av stark misstänksamhet mot statens
ämbetsverk, ämbetsmannalöner och kostsamma statsutgifter över huvud
Medan Mintzberg förlade förklaringen till den ökande administrationen i
taget. Och i mitten av rgoo-talet myntade Göteborgs-Postens dåvarande
den interna organisationsstrukturen, det vill säga att ju större och mer kom-
chefredaktör Harry Hjörne begreppet Krångelsverige som uttryck för myn-
plex organisationen blir, desto större behov av administration finns, förlägger
digheternas regleringar och dess konsekvenser. Det har nu gått sextio år
Parkinson förklaringen till tjänstemännens egenintresse och strävan efter
sedan dess, men Sverige är knappast mindre krångligt nu.
makt och status som viktiga drivkrafter för en ökad administration. På så
En mer allmän systematisk kritik från politiskt håll inleddes i mitten av
vis avspeglar dessa två bilder en genomgående vetenskaplig diskussion om
sjuttiotalet. Man kan säga att tilltron till den centralstyrda, planerande och
organisationsförändring: att den interna organisationen eller organisatio-
administrerande staten stod på sin höjdpunkt i början av samma decennium,
nens anställda har störst betydelse för förändringen. Detta i sin tur avspeglar
för att sedan ifrågasättas från flera håll. Inte mindre än fyra byråkratiutred-
samhällsvetenskapens eviga diskussion om struktur ellet aktör.
ningar tillsattes vid denna trd Q976), som på olika sätt undersökte den stat-
Denna tudelade förklaring är något vi tar med oss i vår fortsatta jakt på
liga byråkratin och hur den skulle förändras (och förenklas). Honnörsordet
administrationssamhället. Kan en förändrad administration vara följden av
framför andra var service till medborgarna, vid sidan av regelförenkling,
tillväxt i organisationen, eller ãr de_n följden av att anställda i en organisation
medborgarorientering, enklare myndighetsspråk, information och förnyelse.
sertill egenintresset snarare än kollektivet? Sedan dess är det sådana frågor, tillsammans med senare tillkomna frågor
Även om Parkinsons lag inte blivit betraktad som riktigt seriös har
som privatisering, valfrihet och effektivitet, som har stått i fokus. Oavsett
grundfrågestãllningen om administrativ tillväxt och förhållandet mellan
politisk färg har kampen mot byråkratin drivits i olika former och med olika
administrativ och operativ verksamhet fått stort genomslag. På femtio- och intensitet i snart fyrtio års tid.
sextiotalen genomfördes en rad studier där man försökte etablera samband
Vad är det då som upplevs vara byråkrati? I byråkratiutredningens
mellan den administrativa komponenten och produktionen i en organisa-
enkätundersökning svarade folk att det handlade mycket om kontakterna
tion. Detta förhållande har formulerats som A/P-kvoten.Idénär att det finns
mellan myndigheterna och medborgarna, och att det var i mötet mellan de
en optimal kvot mellan de olika delarna, det vill säga att man till exempel
båda som byråkratins negativa sida upplevdes. Konkret ansågs byråkrati
behöver en femtedel av organisationens resurser till administration för att
handla om långa väntetider, omständliga procedure¡ tillkrånglat språk
den ska vara effektiv.
och en allmän okänslighet för individen. Ett exempel är personen som ska
Det har genomförts statistiska studier som också försökt visa samband
hämta ut sin beställda legitimation, men som behöver visa legitimation för
mellan olika faktorer och storleken på denna kvot. Föga förvånande är några
att hämta ut den, vilket personen inte kan göra eftersom den inte har någon.
av faktorerna som påverkar förhållandet organisationens storlek, dess ålder
Det är ju därför personen beställt den. Ett annat är personen som får sitta

r8 o FORFÀTTÂRNA OCH STUDENTLITTTRATUR o FÓRF,A.TTARNA ocH STUDENTLITTERATUR 19

1 JAKTEN PÅ ADMINISTRATIONSSAMHÀLLET
en hel förmiddag i telefon till försäkringskassan, och skickas runt till olika
handläggare utan att få besked (SOLI r979:3r).
Det som i dag uppfattas som extra krångligt är regelfloran kring nyföre-
tagande, och det fi.nns återkommande krav på att denna ska rensas och
gallras. Forskning har visat att politiken kring reducering av byråkrati och
"administrativ börda" har upplevt en renässans under zooo-talet i de flesta
europeiska länder (Wegrich zoog). Inom EU har det genomförts projekt
för att minska regler som krånglar till det för framför allt företag. Det är
OECD och EU-kommissionen som drivit ett systematiskt arbete för detta.
i+r zoo6 sjösatte kommissionen ett ambitiöst program för att reducera de
administrativa bördorna av EU:s reglering (OECD zoog). Man satte målet att
reducera administrationen med 25 procent för alla medlemsländer, i första
hand fôr att förbättra förutsättningarna för näringslivet och särskilt små och
medelstora företag. OECD:S program för bättre reglering är ett nätverk som
diskuterar dessa frågor och tillhandahåller mätning av de administrativa
konsekvenserna av regleringen, så kallad F.IA (regulation impøct analysis).
Ett allmänt begrepp som används för administration och byråkrati at red
tøpe, somsyftar på de röda band som använts historiskt i Storbritannien för
attbinda ihop pappersbuntar med. "Cutting red tape" blir då stridsropet för
att reducera byråkrati och administrativt arbete'
Vårt perspektiv
vad menar vi med administration, och ur vilket perspektiv ska vi diskutera
administration och organisation? I nästa kapitel går vi igenom administra-
tionsbegreppet och dess betydelser, för att landa i en definition av och en
modell för administration.
Mer allmänt använder vi två skilda organisationsteoretiska perspektiv.
Med W. Richard Scotts termer använder vi dels ett røtionølistiskt perspek-
úl% som utgår från organisationernas interna förhållanden, dels ett öppet
perspektiv som betonar omgivningens påverkan på organisationer (Scott
zoo3). Med omgivning menar vi såväl den tekniska som den institutionella
omgivningen, som utgörs av idéer, föreställningar och normer' Organisa-
tioner (liksom organisationsledningar och alla medarbetare) är inbäddade
i dessa legala, sociala och mentala strukturer (Furusten zooT), vilka utgôr en
stark press på hur man som organisation ska se ut och bete sig'
o FORFATTARNÀ OCH STUDENTLITTERATUR
20
I JAKTEN pÅ aoirrlNrstnetioNss¡.¡¡HÄlr¡t
Ett grundantagande inom den nyinstitutionella teorin är att organisatio-
ner påverkas av sin omgivning genom att införliva fenomen och företeelser
i sin formella struktur för att avspegla omgivningen (Meyer & Rowan
1977).
På så vis visar de för andra att de följer de rådande normerna.
organisatio-
ner är således inte enbart utformade utifrån en strävan att samordna
och
kontrollera aktiviteter så tekniskt effektivt som möjligt, utan också för att
vara legitima i omvärldens ögon. Genom detta ökar organisationerna möj-
ligheten att belönas för sin följsamhet med omgivningen, och därmed bidra
till effektiviteten. Genom den strukturella anpassningen kan det uppkomma
konflikter mellan tekniska och institutionella krav (a.a.). organisationen kan
då svara med att särkopplapresentationer och praktik från varandra, d et vill
säga visa upp en sak utåt och göra något annat i praktiken.
När det gäller administration kan det således enligt detta resonemang
innebära att administrativa strukturer och administrativt arbete inte nöd-
vändigtvis behöver vara resultatet av någon rationell process, eller strävan
efter att effektivisera organisatione¡ utan kan lika gärna handla om att legi-
timera organisationen, det vill säga användas i syfte att presentera eller kom-
municera. vi återkommer till administrationens funktioner i nästa kapitel.
Bokens disposition
I nâsta kapitel, kapitel z, försöker vi tala om vad administration ä¡ även om
det är en svår uppgift. Det finns ingen enhetlig eller alrmänt accepterad defi-
nition av begreppet. Men genom att resonera i relation till tidigare litteratur
ska vi försöka oss på att skapa en definition och dela upp administrations-
begreppet i olika typer.
rkapitel 3 redogörvi för omfattningen av administrationen och mätpro-
blematiken. vi redogôr för statistik, utredningar, rapporter och mätningar av
administration för att ge en bild av administrationens förändring. vad säger
tidigare studier om administrationens förändring, och hur har man försökt
mäta detta? vi diskuterar också varför det är så svårt att mäta administration.
r kapitel 4berãttar vi om "vanligt" administrativt arbete, alltså sådant
arbete som utförs av människor som oftast kallas administratörer, och ger
exempel på hur arbetsdagen för sådana administratörer kan se ut.
r kapitel 5 diskuterar vi några nya administrativa yrken som ökat i antal
och betydelse: kommunikatörer och chefer. I kapitlet redogör vi också för
O FÖRFATTARNA OCH STUDENTLITTERATUR
2T
1 JAKTEN PÅ ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET
en studie om administrativ förändring där vi relaterar anställda i adminis-
trativa befattningar till kärnverksamheten i några offentliga organisationer
på olika nivåer.
Ikapitlen 6-8 gâr viin på tre specifika områden och ser närmare på hur
det administrativa arbetet kommer in i vardagsarbetet för dem som arbetar
på fältet i hälso- och sjukvården, skolan och polisen.
I kapitet 9 jãmför vi vilket slags administration som utförs inom de olika
verksamheterna, och vilka likheter och skillnader som finns. Vi redogor
också för hur administrationen har förändrats. Den främsta slutsatsen
är att det administrativa arbetet omfördelats rnellan yrkesgrupper i den
offentliga sektorn. Vi kallar denna omfördelning amatörisering och profes-
sionalisering.
I kapitel rc försöker vi förklara varför administrationen förändras, samt
vilka drivkrafter och faktorer som påverkar denna förändring.
I bokens två sista kapitel, kapitlen u och n,diskuterar vi vilka konsekven-
ser administrationssamhället kan tänkas få, och vi lanserar avslutningsvis
tio teser om administration som sammanfattar våra resonemang i boken.
Men först ska vi alltså nysta i det snåriga begreppet administration.
22 O FÖRFATTARNA OCH STUDENTLITTERATUR
c\
J
LU
t--
ô-
\z
Vad är administration?
Administration är ett av de där begreppen som sällan definieras, trots att det
är ganska vanligt förekommande i såväl olika slags texter som vardagsspråk.
I kommande kapitel kommer vi att presentera resultat från olika arbetstids-
mätningar. I de flesta av dessa kategoriseras olika arbetsuppgifter i ett antal
givna kategorier, och man mäter hur stor andel av arbetstiden som åtgår för
dessa olika kategorier av uppgifter. Många av kategorierna är ganska specifika
eller definieras relativt tydligt, men den kategori som nästan alltid saknar
närmare bestämning är administration/administrativt arbete.
Denna undflyende och vaga karaktär hos begreppet ska vi försöka göra
något åt i detta kapitel. Boken behandlar ju faktiskt administrationssamhäl-
let, och då är det nödvändigt att försöka klargöra vad vi som författare upp-
fattar är administration. Syftet med detta kapitel är alltså att fånga begreppet
administration, skärskåda det och göra det tydligare.
En sak till innan vi kommer in på kapitlets huvudämne: I samhälls-
vetenskapen, liksom i vardagsspråket, används begrepp för att namnge och
etikettera en viss företeelse, och begreppen är då, åtminstone i någon mån,
abstraherade från den mest konkreta språknivån. Ett exempel: När en eko-
nomiassistent konterar fakturor i ett bokföringssystem är det en konkret
uppgift som kan samlas under den mer generella beteckningen "kontering" -
det är en återkommande syssla, och alla som vet något om detta arbete vet vad
kontering innebär. Men kontering är också exempel på en ännu mer generell
typ av sysslor som ofta sammanfattas under etiketten/beteckningen - just
detl- administrativt arbete. Detta är den mer generella och abstrakta beteck-
ningen för den typ av sysslor som kontering är ett uttryck för. När vi pratar
om administration använder vi således ett begrepp som inte kan återfinnas
direkt i en viss bestämd syssla, utan i praktiken representeras administration
O FÖRFATTARNA ocH sTUDENTLI,I.TERATUR 23