UPRAVNO PRAVO (KOLOKVIJUM)

1.Uprava i podjela vlasti

Načelo podjele vlasti je osnovno organizaciono načelo na kome se zasnivaju svi savremeni pravni
i politički sistemi. Prvi put je modernu koncepciju načela podjele vlasti definisao Džon Lok, a
kasnije je razradio Šarl Monteskje.
Razlikujemo različite sisteme podjele vlasti, a naročito su značajni predsjednički i
parlamentarni sistem. U parlamentarnom sistemu, vlasti međusobno sarađuju I zavise jedna od
druge. Od krucijalnog značaja je ministarska odgovornost, iliti odgovornost vlade pred
parlamentom.
U predsjedničkom sistemu, umjesto vlade kao kolegijalnog organa, postoje samo ministri
(sekretari), na čelu različitih resora, a predsjednik je istovremeno i šef države i šef vlade.

2.Uprava i izvršna vlast

U okviru načela podjele vlasti, posebno pitanje je pitanje razgraničenja između upravne i
izvršne vlasti.
Tradicionalna i savremena stanovišta drugačije tumače pitanje razlike između izvršne i upravne
vlasti.
Prema tradicionalnom stanovištu, nema suštinske razlike između upravne i izvršne vlasti.
Egzekutiva je grana vlasti kojoj je povjerena funkcija izvršavanja zakona koji donosi zakonodavni
organ-parlament, ali I donošenje podzakonskih opštih i pojedinačnih akata.
Upravnu funkciju vrše organi uprave koji donose rješenja.
Savremeno stanovište ističe da između upravne vlasti i izvršne vlasti postoji razlika, ističući
politički značaj izvršne vlasti. Izvršna funkcija se ogleda u tome što je vlada centar političke moći
i odlučivanja, što se posebno može zaključiti na osnovu toga što vlada predlaže parlamentu zakone.
Upravna funkcija obuhvata donošenje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno izvršavanje
operativnih zadataka.

3.Pravna država, legalitet i legitimitet njenog djelovanja

Pitanje pravne države i vladavine prava su velike tekovine civilizacije. Pravna država obezbjeđuje
zakonitost upravnih odluka.
Koncept pravne države u izvornom obliku podrazumijeva da je neki postupak vlasti opravdan
samo zato što je donešen u skladu s zakonom, što bi danas dovelo do ugrožavanja demokratije-
rasizam, nacizam.

1
Ostvarivanje pravne države je samo nužna pretpostavka za vladavinu prava, ostvarivanje
ustavnosti i zakonitosti.
Savremene koncepcije podrazumijevaju da je prilikom vršenja vlasti u državi neophodno da
postoji i legitimnost odnosno opravdanost njenog djelovanja u konkretnom slučaju.
Kao tvorevina devetnaestog vijeka, concept pravne države je podrazumijevao da društveni odnosi
treba da budu uređeni u skladu sa normativističkim modelom. Pravila ponašanja se, u skladu s
ovim modelom, propisuju opštim podzakonskim aktima, pa se na osnovu njih donose pojedinačne
pravne norme koje su definisane u pojedinačnim pravnim aktima.
Djelatnost uprave ne postaje legitimna samo zato što je uprava vrši na legalan način. Iz tog razloga,
važi mišljenje da bi koncept legaliteta upravne vlasti trebalo da ustupi mjesto legitimitetu iliti
opravdanosti upravnog djelovanja.

4.Teorijski pojam državne uprave

Teorijski pojam državne uprave različito tumače različiti pravni i politički teoretičari.
Georg Jelinik je tvorac teorijskog pojma državne uprave, i tvorac je stanovišta koja upravnu
djelatost predstavlja kao funkciju državne uprave, koja se svodi na autoritativno izvršavanje
zakona putem donošenja upravnih akata kao pojedinačnih akata vlasti, vršenjem upravnih
radnji, kao materijalnih radnji prinude.
Ovo stanovište je nastalo u Njemačkoj, u drugoj polovini devetnaestog vijeka.
Teorijski pojam državne uprave je stavljen u kontekst klasne suštine države i prava, bio je
zastupljen u socijalističkim zemljama četrdesetih i pedesetih godina dvadesetog vijeka. Njegovi
zastupnici su kod nas bili profesor Lukić sa svojim sljedbenicima.
Profesor Lukić državu vidi kao oragizaciju vladajuće klase za zaštitu klasnih interesa, putem
monopola fizičke sile. Vršenje uprave se svodi na prikupljanje poreza, upravljanje vojskom I na
političku represiju, kako ističu autori koji zastupaju pomenutu teoriju.
Slobodan Jovanović u se u svojim teorijama protivi ovim stavovima, ističući da državu ne
možemo da svedemo na organizaciju za primjenu sile i prinude.

5.Teorijski pojam uprave kao javne službe

Savremeni modeli uprave koji preovlađuju u razvijenim zemljama su zasnovani na koncepciji
socijalne funkcije države i uprave i njenoj ulozi u ostvarivanju opšteg interesa i društvene
dobrobiti,
Ovaj koncept polazi od toga da se vršenje upravnih djelatnosti ne može svesti samo na vršenje
državne vlasti, nego da vršenje upravnih aktivnosti podrazumijeva na prvom mjestu vršenje

2
javnih službi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbjeđuju uslovi koji su građanima neophodni
za njihov svakodnevni život. i rad i koji doprinose opštem razvoju i napretku društva kao cjeline.
Tvorac ovog stanovišta je Leon Digi, koji ističe da se državna vlast transformiše u javnu službu,
sa zadatkom da obezbijedi uslove koji su neophodni za razvoj I napredak društva u raznim
oblastima.
Savremeni koncept uprave, koja pruža javne usluge, proističe iz shvatanja države kao organizacije
čija je socijalna funkcija vršenje javnih službi. Ovo stanovište poštuju brojni autori upravnog
prava, poput Mihaila Ilića, Slavoljuba Popovića i drugih.

6.Upravna pragmatika
Pravna pragmatika predstavlja skup upravnih tehnika, iskustava i metoda pragmatskog i
aplikativnog karaktera. Od nje vode porijeklo socio-političke teorije.
Kameralisti su razvijali tehnike i metode takozvanog čistog upravnog iskustva, u vođenju
državnih, odnosno policijskih poslova-tada su se tako nazivali upravni poslovi. U kasnom
srednjem vijeku, izraz policija ima šire značenje nego danas i označava upravu u cjelini.
Kameralisti bilježe sve poslove koje obavljaju kao kraljevski i carski činovnici i uopštavanjem
svojih iskustava stvaraju čitave sisteme sa preskripcijama (receptima) za dobro upravljanje.
Svoje stavove izlažu u udžbenicima i praktikumima. O odnosu između snaga vladara i građana
ističu da snage građana uvijek moraju biti manje od prinudnih snaga države.

7.Naučna organizacija rada

Početkom i sredinom dvadesetog vijeka se javljaju nove koncepcije, tehnike i metode upravljanja.
Problemima uprave su mimo pravnika i političara, počeli da se bave i ekonomisti, inženjeri i
tehničari. U velikim i složenim sistemima, svaka radna operacija ima svoj tehnički optimum, tj
jednu tačku koju je moguće teorijski odrediti, a u kojoj je postoji najbolji odnos između uloženih
sredstava, vremena, rada i drugih faktora.
Naučna organizacija rada problematiku upravljanja vidi, prije svega, kao pitanje menadžmenta,
odnosno selekcije optimalnih tehnika i metoda organizovanja.
Prvobitne koncepcije naučne organizacije rada su bile predmet argumentovane kritike jer su
previše nerealne i apstraktne, te jer ne uvažavaju ljude i društvo kao dva jako važna i realna
elementa.
Psihološka kritika naučne organizacije rada podrazumijeva da se kod upravljanja organizacijom
u obzir mora uzeti i psihološka realnost, odnosno motivi, reagovanja I ponašanja pojedinca koji u
random procesu stupaju u međuljudske odnose.

3
Sociološka kritika ističe da se u obzir mora uzeti i socijalna realnost, odnosno uticaj, ograničenja
i stimulacije koji djeluju na organizaciju.

8.Funkcije upravljanja
Teorijski pojam uprave predstavlja kontinuiranu djelatnost koja obuhvata sljedeće funkcije-
planiranje, usmjeravanje, kontrolisanje, i ponovno ocjenjivanje.
Kako bi se poboljšalo funkcionisanje uprave, sastavljena je lista upravnih poslova, koji su tipični
za svaki oblik upravljanja. Ta lista je sumirana u engleskoj skraćenici POSDCORB.
1.planiranje 2.organizovanje 3.selekcija kadrova 4.usmjeravanje 5.koordinacija 6.izvještavanje
7.finansiranje.
Upravne aktivnosti se moraju posmatrati kao kompleks aktivnosti koji služi ostvarivanju
postavljenog cilja, tako da se i državna uprava mora posmatrati u širem društvenom kontekstu, a
ne samo u kontekstu vršenja vlasti. Upravna funkcija države je samo jedna od brojnih funkcija
upravljanja koje ostvaruje država.
U posljednjih dvadesetak godina su nastali novi standardi upravne efikasnosti i tehnologije
upravljanja, tako da su se razvile kompleksne tehnike i metode upravljanja organizacijama i
upravom, na koje su veliki uticaj imali rezultati psiholoških i socioloških istraživanja i
informatička tehnologija.
Savremene socio-tehnološke koncepcije u određivanju tehnološkog pojma uprave polaze od toga
da se upravne aktivnosti države moraju posmatrati sa stanovišta vršenja brojnih i složenih funkcija
upravljanja i da se ne mogu svesti samo na jednu od funkcija državne vlasti.

9.Savremeni teorijski pojam uprave

Tradicionalne pravno-političke i savremene socio-tehnološke koncepcije određivanja pojma
uprave imaju takav nedostatak koji ih onemogućava da izraze cjelovitost uprave kao složene
društvene pojave i da obuhvate sve njene elemente.
Savremeni iliti moderni teorijski pojam uprave polazi od činjenice da je uprava složen upravni
sistem za socijalnu (društvenu) regulaciju.
Savremeni teorijski sistem uprave polazi od toga da je uprava jedan složen, dinamički sistem
odnosno upravni sistem. Sistem se u širem smislu definiše kao cjelina koja se sastoji iz više
djelova, i kao cjelina koja se razlikuje od svoje okoline. U tom smislu, upravni sistemi su sistemi
ljudske radnje.
Pod sistemom ljudske radnje se podrazumijevaju razni oblici ponašanja ljudi, radi uspostavljanja
njihovih međusobnih odnosa u procesu rada, s ciljem ostvarivanja nekog efekta. Ponašanja ljudi
su obično motivisani željom ili nuždom da se uspostavi saradnja s drugim ljudima, stoga je
ponašanje jednog čovjeka uvijek orjentisano ka odgovarajućem ponašanju drugog,
4
Koncept socijalne regulacije polazi od toga što ljudi ostvariju svoje interese u društvu.
Konkurencija pojedinaca i društvenih grupa se ispoljava kao dominacija (interesi jednih se
ostvaruju na račun drugih) i kao kompromis (kada se interesi ostvaruju jednim dijelom, nikada
u popunosti). Prema konceptu socijalne regulacije, cilj upravnog sistema, kao sistema ljudske
saradnje je neutralisanje kontigentnosti odnosno negativnih efekata neizvijesnosti, koji
proizilaze iz mogućeg nelegitimnog ponašanja ljudi u društvu.

10.Sistemski pristup
Moderni pojam uprave polazi od rezultata do kojih je došla opšta teorija sistema i od takozvanog
sistemskog pristupa prilikom određivanja složenih prirodnih i društvenih pojava.
Karakteristična za nauku, a posebno za oblast društvenih nauka je njena pozitivistička
orjentacija, koja je usmjerena ka utvrđivanju činjenica, i elemenata po kojima se jedna pojava
razlikuje u odnosu na drugu.
Iako se smatra da je ovaj pristup bio izuzetno značajan i cijenjen, zbog velikog doprinosa razvoju
znanja, on je imao svoje mane koje su se ogledale u tome što je postojao veliki raskorak između
teorijskih koncepcija i modela i između društvene realnosti, npr-raskorak između prava i
stvarnosti.
Tradicionalni pozitivistički prustup polazi od toga da cjelinu koju proučavamo treba
rastaviti na sastavne djelove, jer se polazi od toga da je cjelina jednaka zbiru svojih djelova
(pravo je skup pravnih normi i slično..)
Sistemski pristup polazi od toga da je cjelina nastala kao interakcija djelova cjeline među sobom
i cjelina kao takva ima vrijednost višeg reda u odnosu na vrijednost zbira njenih djelova. Cjelina
ima karakter sistema u kom postoji međusobno dejstvo njenih djelova i koji je izložen uticajima
svog okruženja. Iz navedenog proizilazi da je sistem u stalnoj interakciji sa svojim okruženjem
kako bi se prilagodio i osigurao da može da opstane.
Sistemski pristup je odlučujuća teorijska pretpostavka za savremeno proučavanje socijalnih
sistema, a posebno uprave, kao jednog vrlo složenog sistema.
Za opstanak složenog sistema je značajno što u okviru njega postoje modularni podsistemi, koji
velikom sistemu omogućavaju da održi stabilnost i omogućavaju mu da se se prilagodi
promjenama u okolini, U suprotnom, doći će do stagnacije ili čak kolapsa sistema.

11.Kibernetska modelistika
Kibernetska modelistika je zasnovana na matematičkim modelima upravljanja i organizovanja
složenih procesa primjenom informatičke tehnologije, nastala je u drugoj polovini dvadesetog
vijeka i doprinijela je unaprjeđenju metodologije proučavanja uprave.

5
U okviru kibernetike kao opšte nauke o upravljanju, koja za predmet ima komunikaciju i
kontrolu u složenim, dinamičkim sistemima. razvio se spektar regulacionih koncepcija,
upravljačkih tehnika i novih tehnologija, poput sistemske analize, linearnog i dinamičnog
programiranja, operacionih istraživanja, poslovne logistike..
Uloga kibernetske modalistike u upravi počiva na tome što ..
Kibernetski smodel počiva na tome što se svaki sistem sastoji od 2 podsistema:
a)upravljački sistem
b)onaj sistem kojim se upravlja
Suštinu upravljanja čine informacije, koje mogu biti direktne (od upravljačkog podsistema, do
sistema kojim se upravlja) i povratne (od podsistema kojim se upravlja do upravljačkog sistema).
Povratne informacije odnosno povratna veza iliti feedback predstavlja oblik regulacije tj kontrole
aktivnosti sistema, i koristi rezultate ostvarenih aktivnosti sistema radi korigovanja njegovih
budućih aktivnosti.
Tvorac kibernetskog modela uprave je Lisjen Mel, koji je francuski stručnjak za upravu. Mel
ističe da su organizacije složene društvene cjeline koje se obrazuju radi postizanja određenog cilja-
finaliteta.Definiše ih kao kompleksne i dinamičke socijalne sisteme sa finalitetom.
U okviru jedne organizacije, aktivnosti ljudi mogu da budu regulaturske (upravljačke)
aktivnosti, koje se dijele na selektorske aktivnosti-aktivnosti određivanja cilja i transduktorske
aktivnosti-aktivnosti sprovođenja cilja. Takođe, postoje i kontrolne aktivnosti (aktivnost
kontrole realizacije ostalih aktivnosti) i efektorske iliti realizatorske aktivnosti.
U okviru kibernetskog modela države,, koji predstvalja soocijalni sistem sa finalitetom,
razlikujemo sljedeće nivoe aktivnosti sistema:
1)nivo regulatorskih aktivnosti-nivo stvaranja prava, nivo legislativne funkcije, on se dijeli na
nivo selektorskih i na nivo transduktorskih aktivnosti
a)nivo selektorskih aktivnosti-nivo egzekutivne funkcije, nivo staranja o primjeni prava,
donošenjem podzakonskih opštih akata s ciljem izvršenja zakona
b)nivo transduktorskih aktivnosti -nivo upravne funkcije, donošenjem pojedinačnih upravnih
akata i obavljanja materijalnih radnji
2)nivo efektorskih aktivnosti -nivo faktičkog ostvarenja zakona, materijalizacija prava ljudskim
radnjama
3)nivo kontrolnih feedback aktivnosti-nivo sudske funkcije, kao aktivnost kontrole primjene
zakona i rješavanja spornih situacija donošenjem sudskih akata
Prema stanovištu kibernetske modalistike, sadržina teorijskog pojma uprave predstavlja vršenje
transduktorskih aktivnosti, odnosno kao skup aktivnosti kojima se ciljevi neposredno sprovode u
materijalnu realizaciju, tj efekat.

6
Donošenje upravnih akata od strana organa uprave predstavlja tipičnu transduktorsku aktivnost
kojom se opšti cilj-previđen zakonom, sprovodi u realizaciju radi postizanja odgovarajućeg efekta
iliti ponašanja ljudi.

12.Socijalna regulacija
Socijalna regulacija koju sprovodi uprava je postala osnovni društveni proces i predstavlja bitnu
pretpostavku za ekonomsku efikasnost, kulturni razvoj i opšti društveni napredak u uslovima
urbanog i industrijskog društva.
Krajem 19. i početkom 20. vijeka, uprava je postala inicijator i koordinator raznih društveno
neophodnih i korisnih poslova-u zdravstvu, prosvjeti, saobraćaju…
Funkcije uprave su postale brojnije, složenije i teže, kao i problemi upravljanja u privredi i javnim
službama koji su takođe postali sve složeniji i brojniji, stoga opšti principi i tehnologija upravljanja
upravljanja privredom i državom sve više međusobno konvergiraju.
U 20. vijeku se javljaju prve kompleksne analize uprave koje kao središnje pitanje postavljaju
odnos uprave i političke vlasti,
Ciljno-racionalni koncept moderne upravne organizacije naglašava dvostruku ulogu uprave, s
jedne strane upravu doživljava kao instrumenz za vršenje političke vlasti-upava kao vlast, a s druge
strane kao organizaciju za vršenje avnih službi-uprava kao služba.
Ako se uzme u obzir proučavanje velikih upravnih sistema, stiče se zaključak da se upravljanje
mora odvijati u skladu s unaprijed predviđenim pravilima, a ne proizvoljno, stoga upravnu
djelatnost mogu obavljati samo profesionalni i depolitizovani upravni službenici, zato što upravna
djelatnost predstavlja stručnu, racionalnu i kontinuiranu djelatnost.
Socijalna funkcija uprave jeste da bude regulator društvenih procesa, a ne instrument vlasti.
Uprava raspolaže velikim stručnim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima za
efikasnu socijalnu regulaciju. Kako raste njena uloga kao instrumenta socijalne regulacije, tako
opada njena uloga kao vršioca političke prinude i vlasti.
Uprava kao sistem socijalne regulacije podrazumijeva da je neophodno da se aktivnostima uprave
prilikom regulisanja društvenih procesa pristupi kao procesu legitimnog uticaja na ponašanje ljudi,
prema unaprijed utvrđenim standardima. Uprava, kao sistem ljudske saradnje, ima za cilj da
neutralize negativne efekte neizvijesnosti koja proizilazi iz mogućen nelegitimnog ponašanja ljudi
u društvenoj interakciji, a ne uspostavljanjem dominacije države nad ljudima, primjenom
autoritativnih sredstava i metoda vlasti.
Osnovna socijalna funkcija i društvena uloga uprave je da stvori socijalno opšte blagostanje
društva. Država ostvaruje opšte ciljeve društva kroz realizaciju javnih-opštih interesa, koji se
nalaze iznad pojedinačnih interesa, dakle-značajniji su u odnosu na pojedinačne interese.

7
Upravo ovo mjerilo služi da napravimo razliku između autoritativnih i demokratskih režima.

13.Upravna funkcija-uprava kao vlast

Shvatanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu kao upravne funkcije, tj kao jedne
od pravnih funkcija vršenja državne vlasti je starije shvatanje koje je nastalo krajem 18. i početkom
19. v. Koncepcija upravne funkcije kao pravno regulisanom vršenju upravne vlasti se javila tek
nastankom pravne države.
Ova koncepcija ističe da se upravna funkcija razlikuje od drugih oblika vlasti po načinu njenog
vršenja.
U apsolutistučkoj monarhiji toga vremena i policijskoj državi, odnos države i građana je bio
neravnomjeran jer je država istupala kao nosilac vlasti, nadređeni subjekt koji izdaje zapovijesti,
daje zabrane i naređenja, a građani su imali podanički položaj i bili su potčinjeni državi.
U takvoj situaciji, aktivnosti uprave su se javile kao autoritativne aktivnosti izricanja zapovjesti I
ograničenja-primjene prinude.
U okviru opšteg pravnog režima, razlikujemo posebne pravne režime kojima je povjereno vršenje
pojedinih funkcija državne vlasti, a posebno se izdvaja pravni režim vršenja upravne vlasti.
Prilikom određivanja posebnog pravnog režima vršenja upravne vlasti, uvijek se polazi od
posebnih pravnih karakteristika upravnih funkcija, kako bi se osigurala jedinstvenost i homogenost
materijalnog pojma uprave u funkcionalnom smislu.
Određivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu kao upravne funkcije je posebno
karakteristično za Francusku i bivše zemlje ranog socijalizma, ali se i u tim zemljama ovakva
gledišta napuštaju, što se može vidjeti u novijim radovima u Rusiji, Ukrajini, Rumuniji…
U anglosaksonskim zemljama, a posebno u Velikoj Britaniji, nisu došla do izražaja shvatanja da
postoji posebni pravni režim, na osnovu koga se upravna funkcija izdvaja u odnosu na ostale
funkcije državne vlasti.

14.Upravna djelatnost-uprava kao javna služba

U drugoj polovini devetnaestog vijeka dolazi do proširenja uloge države u društvu i povećavanja
njenih aktivnosti, tako da dolazi do saznanja da treba proširiti pojam upravne funkcije elementima
koji nisu autoritativnog karaktera.
S obzirom na to da su zakonodavna i sudska funkcija već bile uređene i definisane, nove aktivnosti
koje su se odnosile na oblast privrede, zdravstva, prosvjete, svrstane su u pravne okvire upravne
funkcije.
Uprava je jedna od brojnih djelatnosti države, a ne a ne samo jedna od tri pravne funkcije državne
vlasti.

8
Teorijski pojam uprave u materijalnom smislu određen je kao upravna djelatnost, tj ukupnost svih
aktivnosti kojima država neposredno ostvaruje svoje socijalne ciljeve,
Širenje uloge države u društvu i povećavanje aktivnosti uprave imalo je za posljedicu formiranje
stanovišta o upravi kao djelatnosti kojom država ostvaruje svoje brojne društvene ciljeve, koje je
zastupano u Njemačkoj posle Prvog svjetskog rata i danas predstavlja osnov mnogih savremenih
koncepcija,
Već početkom dvadesetog vijeka je u Njemačkoj počela argumentivana kritika pretjeranog
normativizma, I isticanje da su klasična koncepcija podjele vlasti i pravne države prevaziđeni.
Postojanje pravne države nije samo po sebi dovoljno da se osigura demokratija i društveni razvoj,
već taj koncept mora biti dopunjen brojnim elementima uloge države koja ostvaruje socijalne
ciljeve i koja, osim primjene prava, treba da obezbijedi pravičnost i socijalnu pravdu.
Socijalna država se stara o dobrobiti građana, socijalnom blagostanju građana, opštem društvenom
i kulturnom napretku i zato vršenje vlasti ne može da bude jedina i osnovna državna aktivnost.
Djelatnost uprave podrazumijeva skup različitih aktivnosti, sa elementina autoritativnog i
neautoritativnog karaktera, tako da funkcionalni pojam uprave sada predstavlja mješavinu
autoritativnih i neautoritativnih, pravnih i nepravnih elemenata, stoga se funkcionalni pojam
uprave određuje kao djelatbost obavljanja svakodnevnih zadataka i poslova uprave s ciljem
povećanja opšteg društvenog blagostanja.
Kod novog načina određivanja funkcionalnog pojma uprave, postoji napuštanje strogog
legalističkog stanovišta, prema kom sve upravne aktivnosti moraju da budu podvrgnute strogom
posebnom režimu administrativnog prava.
Uprava samo djeluje u okviru zakona, a izvršavanje zakona nije osnovni cilj uprave, prema novoj
koncepciji.
Kod određivanja teorijskog pojma uprave, jako je bitna i teorija javnih službi koja je nastala u
Francuskoj u 19. v., a podrazumijeva da su u pojam upravne funkcije uključene i neautoritativne
aktivnosti države koje su dobile obilježja javnih funkcija, tako da je pojam uprave u Francuskoj
proširen pa je pored upravne funkcije podrazumijevao i vršenje javnih službi.
Pod uticajem prakse Državnog savjeta proširuje se sadržina materijalnog pojma uprave.
Najveći doprinos formiranju teorije javnih službi je dao Leon Digi, koji je osnivač škole socijalne
funkcije države i teorije javnih službi.
Digi je zastupao shvatanje da se osnovni zadatak države u novim uslovima promijenio i da umjesto
vršenja javne vlasti, država ima zadatak da vrši javne službe.
Digijeva koncepcija javnih službi je poslužila kao osnov za proširivanje teorijskog pojma uprave
u materijalnom smislu, koji sada obuhvata i one upravne aktivnosti koje predstavljaju vršenje
javnih službi.

9
15. Pojam organizacije
Smatra se da je organizacija jedan od najvecih ljudskih izuma i da je pojava organizovanja
kolektivnog obavljanja rada na ostvarenju postavljenog cilja stara koliko i samo ljudsko drustvo.
Termin organizacija je relativno novijeg datuma. Izraz organizacija u danasnjem znacenju prvi put
je upotrijebljen pocetkom 19.vijeka u jednom istorijskom djelu o Napoleonu, u kojem se govorilo
o organizaciji njegove vojske. U svom savremenom smislu i sadrzini, izraz ,,organizacija,, poceo
je da se upotrijebljava narocito u vezi sa organizacijom drzavne uprave posle pojave djela
,,Administrativna organizacija,, belgijanca Zirona 1884.god. Savremena organizacija ima slozenu
strukturu, visestruke funkcije i polje je raznovrsnih oblika koordiniranja, povezivanja u procesu
rada, koji pocivaju na nekoj od naucno utvrdjenih metoda i tehnika, a karakterisu je pluralitet i
hijerarhija ciljeva, sto znaci da organizacija ima vise ciljeva, cija je realizacija utvrdjena prema
odredjenom prioritetu. U odredjivanju pojma organizacije u teorijskom smislu polazi se od ciljeva,
ljudi, sredstava i oblika povezivanja radi postizanja odredjenog rezultata. 16. Elementi
organizacije
Na osnovu elemenata organizacije utvrdjuje se da li jedna ljudska skupina ima karakter
organizacije ili ne. Tako se kao elementi organizacije javljaju 1)normativni (cilj) 2)subjektivni
(ljudi) 3) materijalni (sredstva) 4)strukturalni (organizaciona struktura) 5)statusni (samostalnost u
odnosu na druge) element organizacije.

16. Elementi organizacije

Na osnovu elemenata organizacije utvrdjuje se da li jedna ljudska skupina ima karakter
organizacije ili ne. Tako se kao elementi organizacije javljaju 1)normativni (cilj) 2)subjektivni
(ljudi) 3) materijalni (sredstva) 4)strukturalni (organizaciona struktura) 5)statusni (samostalnost u
odnosu na druge) element organizacije

17.Normativni element organizacije (cilj)

Organizacije se stvaraju radi postizanja odredjenih ciljeva. Cilj ili svrha organizacije je zeljena
situacija koju organizacija tezi da postigne odgovarajucom akcijom. Ciljevi su ideje, odnosno
projekcije buducih reezultata, koji pedstavljaju element normativnog karaktera. Da bi se ostvarili,
ciljevi se u procesu podjele rada moraju rasclaniti na uze konkretnije cjeline, tj. na zadaktke, zadaci
na poslove, a poslovi na ljudske radnje. Sa stanovista organizacije, rascanjivanje ciljeva na uye
cjeline predstavlja odredjivanje zadataka. Pod zadatkom se podrazumijeva ona grupa povezanih
radnih operacija koju jedan covjek nije u stanju sam da izvrsi. Sve dok su u pitanju radne operacije
koje moze obaviti jedno lice organizacija nije potrebna . Zadaci predstavljaju minimum povezanih
radnih operacija potrebnih za ostvarenje cilja organizacije. Zadaci se dalje rasclanjuju na poslove.
Sa stanovista ljudi koji te zadatke treba da realizuju, konkretne radne operacije predstavljaju
poslove, tako da razliciti poslovi mogu spadati u okvir istog zadatka. Postoji tzv. donja granica
rasclanjavanja zadataka . U tom smislu zadatak obuhvata poslove za cije je izvrsenje nuzan rad
bar trojice ljudi. Zadatak se moze ostvariti tek izvrsenjem svih poslova u sastavu istog zadatka. Da

10
bi jedan zadatak bio ostvaren tj da bi jedan konkretan posao bio izvrsen potrebno ga je dalje
rasclaniti na odredjeni broj radnji i tjelesni broj pokreta ljudi koji obavljaju konkretne poslove.
Dalje rasclanjavanje radnji, kao tjelesnih pokreta ljudi, nije ovom prilikom od neposrednog
interesa. Dakle i upravne organizacije imaju svoje ciljeve (zdatke i poslove). Cilj upravnih
organizacija je ostvarenje upravnih ciljeva obavljanjem upravnih poslova. Pod upravnim ciljevima
podrazumijevaju se ciljevi koji se ostvaruju obavljanjem upravne djelatnosti.

18. Subjektivni element organizacije (ljudi)

Organizaciju cine ljudi koji ostvaruju ciljeve organizacije. Ljudi kao subjektivni element
organizacije predstavljaju osnovni faktor od kojeg zavisi uspjesno djelovanje neke organizacije.
Odabiranje ljudi, njihovo rasporedjivanje na odgovarajuca radna mjesta i odredjivanje njihovih
duznosti i ovlascenja u procesu rada predstavlja vodjenje kadrovske politike u organizaciji. Snaga
svake organizacije pociva na ljudima, njihvoj uvjezbanosti,spremi,mjesnosti i moralnim
kvalitetima. Za uspjeh u ostvarivanju ciljeva organizacije posebno je znacajno i rasporedjivanje
ljudi na radna mjesta u okviru organizacije koja im najvise odgovaraju. Kadrovska politika
obuhvata i pitanja planiranja kadrova u smislu obucavanja, strucnog usavrsavanja, razvrstavanja i
nagradjivanja ljudi koji rade u okviru neke organizacije. Kvalitet upravne organizacije u velikoj
mjeri zvaisi od predanosti, sposobnosti i postenja njenih kadrova. Zbog toga se posebno i ukazuje
na okolnost da pitanje upravnih kadrova ima ogroman znacaj za upravnu organizaciju. O ulozi i
polozaju kadrova u upravnim organizacijama istorijski posmatrano, postoje 3 osnovna pristupa.
Prema najstarijem shvatanju, vrsenje upravnih aktivnosti izjednacava se sa vrsenjem politicke
vlasti, a upravni sluzbenik smatra se licnim nosiocem ovlascenja za vrsenje vlasti. Prema drugom
shvatanju, vrsenje upravnih aktivnosti je posebna beneficija koja svom nosicu pruza odredjene
koristi i stavlja ga u povoljniji polozaj prema drugim clanovima zajednice. Prema trecem shvatanju
vrsenje upravnih aktivnosti vezuje se za obavljanje javne sluzbe. Sa stanovista vrste upravnih
kadrova postoje 2 osnovne grupacije lica koje rade u upravnim organizacijama. Prvu cine tzv.
upravni sluzbenici (upravni radnici) kao ljudi koji obavljaju rad u upravnoj organizaciji kao svoje
stalno zanimanje. Drugi cine tzv. politicki funkcioneri (ministri) koji su ukljuceni u rad upravne
organizacije na osnovu svoje politicke fukncije. Politicki funkcioneri rad u upravnoj organizaciji
ne obavljaju trajno i profesionalno, vec kao predstavnici politicke organizacije (stranke) koja je na
izborima dobila mandate da formira vladu i odredi minstre koji rukovode pojedinim upravnim
resorima. U teoriji i zakonodavstvu status upravnih kadrova bio je razlicito odredjivan. Prema
starijim shvatanjima i zakonodavstvu ova lica oznacavana su kao drzavni cinovnici, odosno
drzavni sluzbenici, da bi kasnije bili odredjivani kao javni sluzbenici, radnici u organima uprave
ili lica zaposlena u rzavnim organima. Za razliku od ranijih shvatanja, prema kojima se sluzbenicki
odbnos definise kao vrsta javnopravnog ugovora koji drzava zakljucuje sa licem koje se prima u
sluzbu, prema novijim shvatanjima sluzbenicki odnos u sustini je definisan kao radni odnos.
Ostvarivanje ciljeva organizacije i vodjenje kadrovske politike, prije svega, zavisi od rukovodjenja
organizacijom i ljudima koji je cine. Rukovodjenje znaci izvrsenje zadataka organizacije preko
drugih. Rukovodjenje moze biti individualno, kada ga vrsi jedno lice (funkcioner), i kolektivno,
kada ga vrsi neko kolegijalno tjelo(kolegijum). U odnosu na metod rukovodjenja moze se govoriti

11
o 3 onovna modaliteta rukovodjenja 1)autokratsko 2)demokratsko 3)liberalno rukovodjenje.
Autokratsko rukovodjenje sprovodi autokratski rukovodilac koji zahtjeva potpuno sprovodjenje
svojih naredjenja, bez ikakvog uvazavanja sugestija saradnika. Karakteristicno je za
birokratizovane organizacije kad saradnici izvrsavaju zadatke po principu ,,bez pogovora” (npr.
vojska,policija,drzavna bezbjednost i sl.). Liberalno rukovodjenje sprovodi liberalni rukovodilac
tako sto se ne savjetuje sa svojim saradnicima, vec samo pred njih postavlja zadatak koji treba
izvrsiti. On svojim saradnicima daje ,,odrijesene ruke” u pogledu izbora puta i nacina ostvarenja
postavljenog zadarka. Liberalno rukovodjenje karakteristicno je za strucne organizacije
(npr.naucne institucije, strucne sluzbe isl.) Demokratsko rukovodjenje sprovodi demokratski
rukovodilac tako sto se prije donosenja odluke savjetuje sa svojim saradnicima, trazeci od njih
prijedloge za najbolji nacin izvrsenja postavljenih zadataka. Nakon saslusanja prijedloga
saradnika, demokratski rukovodilac te prijdloge razmatra, a odluku donosi posle toga.
Demokratsko rukovodjenje karaktersticno je za visokostrucne organizacije (npr. ljekarski
konzilijum, ekspertska grupa, krizni stab i sl.) U procesu rukovodjenja poseban znacaj imaju i tzv.
licna svojstva rukovodioca. U strucnoj literature naglasava se da dobar rukovodilac, osim opstih
(nppr. fizicko i psihicko zdravlje) mora da ima i sledeca svojstva: 1)poznavanje posla
2)sposobnost rukovodjenja 3) smisao za vodjenje politike oorganizacije 4) povjerenje prema
ljudima 5) smisao za pedagoski rad i brigu o ljudima 6) energicnost 7)licnu hrabrost 8) inicijativnst
9) objektivnost 10)odlucnost. Profesionalna etika podrazumijeva licne i strucne standarde
ponasanja jednog lica u odnosu na organizaciju u okviru koje radi. U okviru upravne organizacije
moze se govoriti o posebnoj etici upravnih kadrova. U odnosu na zadatke koje izvrsava , upravni
sluzbenik je duzan da savjesno, odgovorno i strucno obavlja poslove koji su mu povjereni. Duzan
je da se kolegijalno odnosi prema ljudima sa kojima radi. Upravni sluzbenik je duzan da iskazuje
odanost i lojalnost prema ostvarivanju ciljeva organizacije u kojoj rad. U odnosu na lica izvan
organizacije sa kojom stupa u kontakt, upravni sluzbenik je duzan da postuje dostojanstvo njihove
licnosti id a se pema njima ophodi u skladu sa opstim normama drustvenog ponasanja.

19. Materijalni element organizacije (sredstva)

Sredstva predstavljaju materijalni element organizacije. U okviru upravne organizacije sredstva
predstavljaju znacajan faktor u ostvarivanju njenih upravnih ciljeva. Prema svojoj prirodi,
materijalna sredstva upravne organizacije dijele se na tehnicka i finansijska sredstva. Znacajnu
ulogu danas imaju u sredstva informaticke tehnologije. Tehnicka sredstva upravne organizacije
obuhvataju materijalna dobra kojima ona raspolaze radi ostvarivanja svojih ciljeva. U tehnicka
sredstva upravne organizacije spadaju: sluzbene i druge prostorije(npr. zgrade, salter sale,
kancelarije..) namjestaj (npr.stolovi,stolice,police) pribor(npr. pisaci pribor,fascicle,registratori)
sredstva za komunikaciju (npr. telefoni, telefaksi, teleprinteri) uredjaji (npr. pisace masine,
fotokopir aparati,kompjuteri) itd. Finansijska sredstva upravne organizacije su novac i druga
sredstva finansijskog karaktera (npr.virmani, nalozi) kojima ona raspolaze radi ostvarivanja svojih
ciljeva. Problematika finansijskih sredstava uprave sadrzi 2 osnovna pitanja: pribavljanje
finansijskih sredstava i nacin trosenja finansijskih sredstava. Finansijska sredstva upravnih
organizacija obezbjedjuju se u okviru budzeta tj. plana upotrebe novcanih sredstava ostvarenih na

12
osnovu drzavnih prihoda od poreza, taksa i doprinosa. Medjutim novcana sredstva pojedinih
upravnih organizacija obezbjedjuju se i na osnovu naplate odgovarajuce cijene za usluge koje se
pruzaju vrsenjem raznih strucnih djelatnosti, kao sto su pregledi, ekspetrize i elaborati. Budzet je
instrument finansiranja onih organizacija koje nis obrazovane da svojim prihodima podmire svoje
rashode i odredjuje se za period od godinu dana. Sredstva predvidjena budzetom utvrdjuju se na
osnovu tzv. plana prihoda i rashoda (koji obuhvata sastav,odobrenje,izvrsenje i kontrolu sredstava)
i realizuju se na osnovu predracuna i zavrsnog racuna. Poseban nacin obezbjedjivanja novcanih
sredstava za upravne organizacije predstavlja tzv. finansiranje iz fondova. Ono je slicno
budzetskom finansiranju, ali ima i nekih specificnosti posebno u tome sto realizacija ovih sredstava
nije formalizovana kao kod budzeta is to pribavljanje i trosenje sredstava fonodova, po pravilu,
nije strogo vremenski odredjeno kako kod budzeta. Informaticka tehnologija –od pocetka 50-ih
godina 20.vijeka kada suse pojavili prvi elektronski digitalni racunari , tehnoloske inovacije se
svakim danom i u svakom pogledu sve vise razvijaju. Osnovna karakteristika kompjutera je
njegova memorija tj. mogucnost pamcenja, obrade i cuvanja podataka, koja ga odvaja od svih
dosadasnjih ljudskih izuma i tvorevina. Kompjuteri su postal osnova rasprostranjenosti
visenamjenskih i multimedijalnih poslovnih, drzavnih i obrazovnih informacionih sistema.
Koriscenje informaticke tehnologije u upravnoj organizaciji moze se odnositi prakticno na sve
oblike altivnosti koje se obavljaju. Primjena informaticke tehnologije i koriscenje visoko
tehnoloskih organizacionih metoda i sredstava u radu uprave zavisice od ucestalosti obavljanja
rutinskih poslova, odnosno od potrebne kolicine i vrsta informacija za donosenje odgovarajucih
upravnih odluka, kao i kod obavljanja upravnih poslova.

20. Strukturalni element organizacije (organizaciona struktura)

Organizaciona struktura jedne organizacije predstavlja njen strukturalni element koji se ispoljava
kao organizaciono postavljanje ciljeva, ljudi i sredstava radi ostvarenja zeljenog efekta.
Organizaciona struktura organizacije uspostavlja se organizacionim povezivanjem svih ostalih
elemenata organizacije u sistem trajnih odnosa i veza izmedju njih. Organizaciono povezivanje
ostvaruje se na razlicite nacine i zavisi od prirode zadatka i vrste organizacije. Uspostavljanje
organizacione strukture postize se odgovarajucom koordinacijim procesa podjele rada i
istovremenim sistematskim i trajnim povezivanjem efekata pojedinih radnih operacija radi
ostvarenja postavljenog cilja. Uspjesno organizovanje podrazumijeva i stalnu kontrolu postignutih
rezultata i preduzimanje odgovarajucih intrvencija da se negativni efekti otklone. Uspostavljanje
organizacione strukture moze se donositi na organozaciono povezivanje organizacije kao cjeline,
na organ kao dio organizacije, kao i na unutrasnje organizacione jedinice kao posebne
organizacione cjeline u okviru organa. Organizacija, organ i organizaciona jedinica mogu se
posmatrati u subjektivnom smislu i u objektivnom smislu. U teoriji i praksi formiranja organizacija
dolaze do izrazaja principi formiranja organa. Principi organizacionog povezivanja medjusobno
se ne iskljucuju vec se dopunjuju tako da u praksi dolazi do njihovog medjusobnog kombinovanja.
Uspostavljanje organizacione strukture i organizaciono povezivanje moze se ostvariti na
realnom,teritorijalnom i personalnom principu. U okviru upravne organizacije realni princip
formiranja organa dolazi do izdrazaja pri odredjivanju djelokruga i stvarne nadleznosti za

13
obavljanje odredjenih poslova koji po svojoj sadrzini isti ili srodni. U tom smislu formirace se
posebni organi (npr. ministarstva, sekretarijati,komiteti)za inostrane odnosno unutrasnje
poslove,odbranu,finansije,prosvjetu,informisanje itd., vojne poslove privredne poslove, rudarske
poslove,sanitarne posloveitd. Savremena upravna teorija razlikuje 2 podvrste realnog principa:
resorni i funkcionalni princip organizovanja. Resorni princip formiranja jedne organizacione
cjeline proizilazi iz tzv. realnsoti drustvenog zivota i polazi od toga da jje najracionalnije
formiranje organa za obavljanje zadataka i poslova to sto se grupisu prema slicnosti njihove
materije i sadrzine. Funkcionalni princip formiranja jedne organizacione cjeline takodje proizilazi
iz tzv. realnosti drustvenog zivota i polazi od toga da je najracionalnije formiranje organa za
obavljanje zadataka i poslova to sto se grupisu prema slicnosti radnih operacija. Zbog postojanja
odredjnih prednosti i nedostataka kako resornog tako i funkcionalnog principa organizovanja,
najcesce se pristupa kombinovanju resornog i funkcionalnog principa. Buduci da je primjena I:
personalnog principa relativno komplikovana i dosta skupa, jer se formira posebna I organizaciona
cjelina koja se iskljucivo bavi poslovima koji su vezani za odredjenu grupu
lica(npr.invalidi,penzioneri,studenti, itd), personalni princip se rijedje koristi kao organizacioni
princip u organizaciji uprave.
Uspostavljanje organizacionog povezivanja polazeci od inokosnog principa znaci povezivanje
jedne organizacione cjeline na osnovu ovlascenja jednog lica. Kod inokosnog principa na celu
organa stoji starjesina (npr. minister,director,funkcioner) koji ne samo sto predstavlja taj organ
nego i raspolaze svim ovlascenjima i odgovornostima u vezi sa radom tog organa. Sve akte donosi
on sam ili se donose po njegovom ovlascenju i naredjenju. Osim starjesine u organima formiranim
po inokosnom principu rade i druga lica tzv. pomagaci starjesine (npr zamjenici,pomocnici,
posebno ovlascena lica i td) kojima starjesina povjerava odredjene poslove i koji njemu odgovaraju
za izvrsenje tih poslova. Prednosti su u tome sto je jednostavan is to omogucava brzo i efikasno
reagvanje. Medjutim inokosni sistem ima i nedostatke, posebno zbog toga sto rad zavisi od
sposobnosti (nesposobnosti) samo jednog lica i sto u slozenim organizacionim cjelinama jedan
covjek ne raspolaze potrebnim znanjem i sposobnostima za uspjesno vodjenje takvog sistema.
uspostavljanje organizacionog povezivanja polazeci od kolegijalnog principa znaci povezivanje
jedne organizacione cjeline na osnovu ovlascenja vise lica. Kod kolegijalnog principa na celu
organa stoji kolegijum sastavljen od vise ljudi (npr. savjet,odbor,vjece) koji raspolaze svim
ovlascenjima i odgovornostima u vezi sa radom tog organa. Volja jednog lica nije odlucujuca. Sve
akte koji se donose donosi kolegijum ili po ovlascenju i naredjenju kolegijuma. Tu rade i druga
lica tzv. pomagaci kolegijuma (npr. sefovi odjeljenja,posebno ovlascena lica itd) kojima kolegijum
moze povjeriti odredjenje poslove i koji mu za izvrsenje tih poslova odgovaraju. Prednost
kolegijalmog sistema je u tome sto rad zavisi od sposobnosti i znanja vise lica,a nedostaci su u
tome sto se rad odvija po odredjenoj, relativno komplikovanoj proceduri is to ne omogucava bro i
efikasno reagovanje. Karakteristicno za organe formirane po kolegijalnom principu jto da se akti
donose ravnopravnim ucescem vise lica. Akt se donosi vecinom glasova clanova kolegijuma.
Clanom kolegijuma se postaje na razne nacine (npr izborom,postavljanjem, imenovanjem..) al ii
po osnovu kooptiranja (tj. izborom od strane kolegijuma ciji se clan postaje). Osnovni nacin rada
kolegijuma je na sjednicama kojom rukovodi predsjednik. Broj clanova koji je potreban da bi
kolegijum kao tjelo postojao zove se kvorum. Hijerarhijski princip organizacionog povezivanja
polazi od sistema nadredjenosti i podredjenosti u okviru kojeg su unaprijed utvrdjena stroga pravila

14
hijerarhijskih ovlascenja starjesina s jedne, i subordiniranih odgovornosti potcinjenih sdruge
strane. Hijerarhijski princip prvobitno je nastao na podrucju religije. Istorijski posmatrano
hijerarhijski princip je najstariji princip formiranja upravnih organizacija. kao druga strana
hijerarhijskog principa javlja se subordinacija koja predstavlja obavezu i duznost potcinjenog da
izvrsava konkretna naredjenja pretpostavljenog starjesine. Prema savremenijim shvatanjima koja
su nastala uvodjenjem pravne drzave postoji tzv. granica subordinacije tj.pravno utvrdjena granica
do koje starjesina moze izdavati konkretne naloge potcinjenom. Starjesina ne moze izdavati naloge
potcinjenom koji su nezakoniti. Ukoliko pretpostavljeni izda nezakonit nalog potcinjenom,
potcinjeni ima pravo da ulozi tzv. prigovor nezakonitosti. Prigovor nezakonitosti moze da se
odnosi na nadleznost, na formu naloga in a sadrzinu naloga. U teoriji i zakonodavstvu razlikuju se
opsti i posbeni rezim subordinacije. Opsti rezim subordinacije generalno vazi za sve upravne
organe u vrsenju upravne djelatnosti,a posebni rezimi subordinacije vaze za pojedine upravne
organe koji obavljaju specificne zadatke i poslove. I u okviru opsteg i u okviru posebnih rezima
subordinacije, apsolutna granica subordinacije postoji u slucaju da izvrsenje naloga predstavlja
krivicno djelo. U slucaju da izvrsenje naloga predstavlja krivicno djelo, potcinjeni je duzan da
obustavi nalog od izvrsenja id a obavjesti pretpostavljenog starjesinu. Ako potcinjeni ipak izvrsi
djelo koje predstavlja krivicno djelo, nece biti oslobodjen odgovornosti za njegvo izvrsenje, vec
ce zajedno sa starjesinom koji je takav nalog izdao krivicno odgovarati.
Princip centralizacije i princip decentralizacije(dekoncentracija) predstavljaju dva znacajna
osnovna principa organizacionog povezivanja. Oni se ne mogu posmatrati kao alternative koje se
medjusobno iskljucuju, vec se moraju traziti njihove optimalne kombinacije. U organizacionom
smislu, centralizacija znaci upravljanje organizacijom iz jednog centra. Organizaciona struktura
uspostavljena na psnovu najjaceg stepena centralizacije naziva se kruti (birokratski) centralizam i
karakteristicna je za relativno jednostavne organizacije. U sistemu krutog centralizma ,necentralni
podrucni organi javljaju se kao prosti izvrsioci naloga centralnog organa, koji u svako doba neke
zadatke i poslove moze na njih prenijeti ili ih od njih preuzeti. Blazi oblik centralizacije naziva se
dekoncentracija i podrazumjeva sistem u kojem se izvrsenje odredjenih zadataka i poslova trajno
prenosi na organizacione sjeline nizeg i srednjeg nivoa. S druge strane, decentralizacija u
organizacionom smislu znaci upravljanje organizacijom iz vise centara. Ona oznacava prenosenje
ovlascenja na nize jedinice koje uzivaju odredjeni stepen samostalnosti kako u pogledu izbora kada
ce pristupiti izvrsenju nekog posla, tako i u pogledu nacina na koji ce se posao obaviti. Najvazniji
oblik decentralizacije je tzv. lokalna samouprava u kojoj osim toga sto se ovlascenja i poslovi
prenose na nize organizacione cjeline moze doci do potpunog osamostaljivanja ovih
organizacionih cjelina, gdje bi potpuna decentralizacija u stvari znacila prestanak uticaja i kontrole
centra u odnosu na decentralizovane djelove organizacije. Ukoliko lokalni organi imaju oba
ovlascenja tj i prenijeta i izvorna kaze se da su formirani po principu duplog kolosjeka. Formiranje
organizacione strukture i ostvarenje organizacionog povezivanja nije moguce efikasno realizovati
bez odgovarajuce kontrole. Cilj kontrole je da ukaze na nedostatke i greske koje se mogu javiti u
radu organizacije i da ih otkloni. Kontrola je veoma znacajan faktor u organizaciji i radu upravnih
organizacija , posebno organa uprave i posebnih upravnih organizacija. Prema vrsti kontronih
ovlascenja i vrsiocu kontrole, razlikuje se a)politicka kontrolauprave (kontrola uprave od strane
politickih subjekata – parlamenta,vlade,politickih stranaka i javnog mjenja) b) upravna kontrola
uprave(kontrola uprave od strane nje same:instalaciona kontrola tj.kontrola rada i odluka nizeg

15
organa od strane viseg organa na osnovu ulozene zalbe nezadovoljnog subjekta; sluzbeni nadzor
tj. kontrola rada i odluka nizeg od strane viseg organa na osnovu hijerarhijskih ovlascenja; kontrola
nad samoupravom tj.kontola zakonitosti rada i odluka organa lokalne samouprave, c) sudska
kontrola uprave (opsta kontrola uprave od strane sudova ) d)posebni oblici kontrole uprave
(kontrola uprave od strane ombudsmana kao tzv. zastitnika prava gradjana).

21.Statusni element organizacije (autonomija)

Status jedne organizacije odnosno njena autonomija(samostalnost) onaj je element koji odvaja
jednu organizaciju od drugih. Bez utvrdjivanja posebnog statusa i autonomije jedne organizacije
ne bi bilo moguce pravno razlikovati tu organizaciju kao posbnu organizacionu cjelinu od drugih
slicnih organizacija, kao ni organizaciju kao samostalnu cjelinu u odnosu na druge organizacione
strukture unutar nje same. Govori se o tzv. minimum samostalnosti koju odredjena organizacija
mora da ima da bi se mogla identifikovati kao posebna organizacija. Statusni element organizacije
odredjuje se polazeci od autonomije tj. stepena samostalnosti neke organizacije u odredjivanju
svojih ciljeva. U teoriji se autonomija uzima kao osnov razlikovanja pojedinih organizacionih
cjelina. Izraz organ je starogrckog porijekla i znaci sredstvi ili orudje. Organizaciono posmatrano
organ se moze odrediti u subjektivnom, objektivnom i pravnom smislu. Razlikovanje organizacije
od organa znacajno je za organizaciona pitanja vezana za upravne organizacije, posebno u vezi sa
odredjivanjem obiljezja upravnih organa u okviru drzavne organizacione strukture.

22.Subjekti ovlasceni za vrsenje upravne djelatnosti

Odredjivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu polazi od odredjivanja subjekata
koji vrse upravnu djelatnost. Vrsioci upravne djelatnosti mogu biti subjekti koji se nalaze u okviru
posebne drzavne organizacione pod strukture upravnih organa. U CG to su ministarstva i drugi
organi uprave koji raspolazu izvornim ovlascenjma za vrsenje upravnih aktivnosti. Ovlascenja za
vrsenje upravne djelatnosti mogu imati i subjekti koji se nalaze u drzavnoj organizacionoj
strukturi, ali koji se ne nalaze u sastavu organizacione podstrukture upravnih organa vec u
organizacionoj podstrukturi drugih drzavnih organa.Odredjena ovlascenja za upravne djelatnosti
mogu se povjeriti i subjektima koji se ne nalaze u drzavnoj organizacionoj strukturi. Ovi subjekti
nemaju izvorna ovlascenja za vrsenje upravnih aktivnosti, ta im se ovlascenja moraju posebno
zakonom povjeriti. Ovakvi subjekti nazivaju se nedrzavni subjekti sa javnim ovlascenjima.
Karakteristicno je da nedrzavni subjekti kao svoju osnovnu djelatnost ne vrse upravne aktivnosti,
vec eke druge poslove zbog kojih su obrazovani. Medjutim ukoliko drzava ocjeni da je radi
efikasnijeg i racionalnijeg obavljanja osnovnih djelatnoosti nekih nedrzavnih subjekata korisno d
aim se povjere i javna ovlascenja za vrsenje upravne djelatnosti to se moze uciniti zakonom.
Nedrzavni subjekti kojima se povjeravaju javna ovlascenja su tzv. javne ustanove , javna
preduzeca i udruzenja gradjana. Kao vrsioci upravne djelatnosti mogu se pojaviti
tzv.administrativne agencije kao subjekti sa specificnim pravnim statusom i ovlascenjima.
Krakteristicno je da osim pravnih ovlascenja , administrativne agencije raspolazu i odredjenim
ovlascenjima sudskog karaktera kao i odredjenim ovlascenjima zakonodavnog karaktera.

16
Agencije kao dio sistema javne uprave predsstavljaju relativno nove organizacione oblike ciji
status nije jedinstveno definisan posebnim zakonom. CG jos ucijek nije donijela zakon o javnim
agencijama. Analizom brojnih agencija u CG moguce je razlikovati 2 osnovne vrste agencija:
a)regulatorne agencije i b) drzavne agencije, kao organe uprave u okviru drzavne uprave.

23. Organski pojam uprave

Utvrdjivanje organskog pojma uprave polazi od koncepcije da se vrsenje uprave svodi na vrsenje
upravne vlasti od strane organa drzavne uprave. Odredjivanje organskog pojma uprave
podrazumijeva utvrdjivanje posebnih drzavnih organa kojima je povjereno izvrsenje tzv. poslova
drzavne uprave, shvacene u smislu vrsenja upravne funkcije vlasti. Organski pojam uprave svodi
se na skup drzavnih organa koji su odredjeni zakonom i kojima je povjereno vrsenje drzavne
upravne kao jednog oblika drzavne valsti. Sa teorijskog stanovista organski pojam uprave
obuhvata samo organe drzavne uprave a ne i ostale vrsioce uprave u okviru drzavne organizacione
strukture. Iako je teorijsko odredjivanje uprave kao organizacije sa stanovista organskog pojma
danas prevazidjeno i zbog toga u teoriji uglavnom napusteno, neki autori jos uvijek njeguju ovaj
pristup. I drugi autori koji polaze od autoritativnih shvatanja o upravi takodje polaze od organskog
pojma uprave.
24. Javna uprava
Za odredjivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu danas se po pravilu koristi izraz
javna uprava. Javna uprava u prvom redu oznacava strucni dio drzavne upravne organizacije ali i
nedrzavne vrsioce uprave a cesto i lokalnu samoupravu. U teorijskom smislu pojam javna uprava
je siri pojam od pojma drzavne uprave jer oznacava sve vrsioce upravne djelatnosti, kako u okviru
drzavne organizacione strukture (upravne organe i druge drzavne organe koji su ovlascenji za
vrsenje upravnih aktivnosti) tako i izvan nje (nedrzavne subjekte sa javnim ovlascenjima), a ne
samo drzavne organe uprave kao vrsioce upravne aktivnosti.

25. Javna ovlascenja

Kao vrsioci uprave mogu se osim upravnih organa drzave pod odredjenim uslovima javiti i tzv.
nedrzavni subjekti kojima je zakonom povjereno vrsenje (upravnih) javnih ovlascenja. Da bi jedan
nedrzavni subjekt mogao da obavlja upravnu djelatnost kao svoju dopunsku djelatnost treba da
ima zakonom utvrdjena javna ovlascenja. U svakom konkretnom slucaju potrebno je utvrditi da li
povjerena javna ovlascenja jednom nedrzavnom subjektu sadrze i tzv. upravna javna ovlascenja.
Prema tome nedrzavni subjekti mogu se javiti kao vrsioci upravne djelatnosti u slucaju kada im je
zakonom povjerena mogucnost da vrse upravna javna ovlascenja. Pojedini autori razlikuju drzavnu
upravu od nedrzavne javne uprave. Prema ovom shvatanju,razlikovanje drzavne i nedrzavne
uprave ne polazi od stanovnistva da vrsenje upravnih aktivnosti predstavlja vrsenje upravne
djelatnosti kao javne sluzbe, vec da se radi o vrsenju upravne funkcije kao posebnog oblika drzavne
vlasti, samo sto se moze praviti razlika u pogledu formalne ukljucenosti vrsioca u drzavnu
organizacionu strukturu.

17
26. Vrste upravnih organizacija
Upravne organizacije su organizacije koje samostalno pbavljaju upravnu djelatnost kao svoju
osnovnu ili dopunsku djelatnost. Upravni organi su organizacioni djelovi upravne organizacije koji
upravnu djelatnost obavljaju u ime i za racun upravne organizacije kao cjeline. Upravne
organizacije kao i upravni organi u okviru njih mogu se klasifikovati prema razlicitim
kriterijumima. 1) Prema cilju mogu se razlikovati uoravne organizacije koje upravnu djelatnost
obavljaju kao svoju osnovnu djelatnost (npr. drzavna uprava) od upravnih organizacija koje
upravnu djelatnost obavljaju kao dopunsku djelatnost(npr. nedrzavna uprava). 2) Prema stepenu
samostalnosti mogu se dijeliti na upravne organizacije u uzem smislu (npr.javna uprava) i upravne
organizacije kao organizacione cjeline koje nisu samostalne u odredjivanju svojih ciljeva
(npr.upravni organi). 3) Prema organizacionoj pripadnosti upravne organizacije se mogu dijeliti
na upravne organizacije u stastavu drzavne organizacione strukture (npr.drzavna uprava) i upravne
organizacije izvan sastava drzavne organizacione strukture (npr.nedrzavna uprava). 4) Prema
velicini mogu se podijeliti na velike upravne sisteme(npr. javna uprava,drzavna uprava i nedrzavna
uprava), na srednje upravne organizacije (npr. upravni organi) in a manje upravne organizacije
(npr.lokalna samouprava). Veliki i srednji upravni sistemi mogu se dalje dijeliti na pojedine
unutrasnje organizacione jedinice (npr. sektori, odjeljenja,sluzbe i sl). Prema tome da li upravnu
djelatnost obavljaju kao svoju osnovnu djelatnost ili je i obavljaju kao dopunsku djelatnost,
upravni organi u okviru jedne upravne organizacije mogu se dalje klasifikovati na organe uprave
i na posebne upravne organizacije. Organi uprave su upravni organi koji upravnu djelatnost
obavljaju kao svoju osnovnu djelatnost, dok su posebne upravne organizacije upravni organi koji
upravnu djelatnost obavljaju kao svoju dopunsku djelatnost. Pojam upravni organi obuhvata kako
organe uprave tako i posebne upravne organizacije. Mogu se razlikovati vrste i oblici organa
uprave. Obicno se uzima da klasifikacija organa uprave na vrste podrazumijeva podjelu organa
uprave prema nekim njihovim opstim karakteristikama koje ovi organi imaju u vecini pravnih
sistema(npr.centralni i necentralni,visi i nizi,civilni i oruzani itd), dok klasifikacija organa uprave
na oblike podrazumijeva podjelu organa uprave prema nekim njihovim posebnim karakteristikama
koje ovi organi imaju u odredjenom pravnom sistemu(npr.ministarstva,posebne upravne
organizacije, inspektorati i td). Tako se prema razlicitim kriterijumima mogu razlikovati:
1)centralni organi uprave i necentralni (periferni,podrucni) organi uprave –prema teritorijalnom
momentu; 2) vrhovni (najvisi),srednji (intermedijalni) i lokalni (najnizi) organi uprave- prema
opstem hijerarhijskom polozaju; 3) visi organi uprave i nizi organi uprave-prema posebnom
hijerarhijskom polozaju; 4)prvostepeni organi uprave i drugostepeni organi uprave- prema
ovlascenju za donosenje odluka i rjesavanju po pravnom sredstvu; 5)inokosni (monokratski)
organi uprave i kolegijalni ( kolektivni) organi uprave- prema tome da li ovlascenjima raspolaze
jedno lice ili kolektiv; 6)nadzorni organi uprave i nadzirani organi prave- prema nadzornim
ovlascenjima; 7) samostalni organi uprave i organi uprave u okviru samostalnih – prema stepenu
funkcionalne i organizacione samostalnosti; 8)operativni organi uprave, inspekcijski organi uprave
i egzekutivni organi uprave- prema tome da li su operativno angazovani u primjeni propisa.

18
27. Pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu
Funkcionalni smisao: podrazumijeva utvrdjivanje konkretnih poslova koji su u crnogorskom pravu
odgovarajucim propisima oznaceni kao ,,poslovi drzavne uprave”.Iz Vladinog dokumenta
Strategija upravne reforme u CG istaknuto je da modernizacija drzave uprave, i ukupne javne
administracije jedno od osnovnih uporista i polaznih tacaka reformskog paketa. Izraz reforma
upravnog sistema znaci prije svega organizovano uvodjenje promjena i usmjerenu reorganizaciju
djelovanja podsistema i stvaranje odgovarajuce promjene pravne i upravne kulture onih kojih rade
u upravi,ali i onih kojima je rad te uprave namjenjen. Regulatorna i represivna uloga drzave se
mora zamjeniti servisnom i pertnerskom upravom. Demokratizacija upravnog sistema je glavni
oslonac i nacin demokratizovanja drustva jer se preko upravnih organa ostvaruje najveci broj
ljudskih sloboda i prava. Osnovna sistemska funkcija i zadatak uprave je da podigne nivo kvaliteta
zivota svih gradjana i privrednih subjekata. Zakon o drzavnoj upravi CG(2003,2018) propisuje da
drzavna uprava vrsi polslove uprave na osnovu Ustava, zakona i drugih propisa i opstih akata.
Poslove drzavne uprave vrse ministarstva i drugi organi drzavne uprave. Pojedini poslovi drzavne
uprave mogu se a)zakonom prenijeti na lokalnu samoupravu ili drugo pravno lice i b)propisom
Vlade povjeriti lokalnoj samoupravi ili drugom pravnom licu. Rad organa drzavne uprave je javan.
Gradjanima su dostupni podaci,dokumenta, izvjestaji i informacije organa drzavne uprave. U
vrsenju svojih poslova organi drzavne uprave obezbjedjuju jednaku i efikasnu zastitu prava i na
zakonu zasnovanih interesa fizickih i pravnih lica. Organi drzavne uprave obezbjedjuju
pripadnicima manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednca ostvarivanje prava na
upotrebu svog jezika i pisma u sluzbenoj upotrebi, kao i na vodjenje postupka i na njihovom jeziku
u sredinama sa znacajnim ucescem u stanovnistvu. Rad organa drzavne uprave podlijeze kontroli.
Drzavna uprava je profesionalna, nezavisna,samostalna i nepristrasna. Zabranjeno je politicko
organizovanje i djelovanje politivkih organizacija u organima drzavne uprave. Sredstva i uslove
za rad organa drzavne uprave obezbjedjuju se u budzetu CG.
Prema Zakonu o drzavnoj upravi poslovi drzavne uprave su:
1) Predlaganje unutrasnje i vanjske politike sto obuhvata izradu strategija, projekata, programa i
medjunarodnih dokumenata na osnovu pracenja izvrsavanja zakona i drugih propisa i sagledavanja
i analiziranja stanja u oblasti u cilju usaglasavanja sistema sa savremenim,demokratskim i
medjunarodno priznatim standardima.
2) Vodjenje politike razvoja obuhvata utvrdjivanje razvojnih strategija i podsticanje privrednog,
socijalnog,kulturnog,ekoloskog i ukupnog drustvenograzvoja.
3) Normativna djelatnost obuhvata izradu teksta nacrta i predloga zakona i drugih propisa i
donosenje podzakonskih propisa.
4) Izvrsavanje zakona i drugih propisa obuhvata vodjenje upravnog postupka,donosenje i izvsenje
resenja i preduzimanje upravnih mjera i upravnih radnji, pracenje njihovog izvrsavanja, davanje
objasnjenja, izdavanje strucnih upustava i instrukcija za rad i ukazivanje strucne pomoci.

19
5) Vrsenje upravnog nadzora obuhvata:1)nadzor nad zakonitoscu upravnih akata; 2)nadzor nad
zakonitoscu i cjelishodnoscu rada organa uprave ,lokalne samouprave i drugih pravnih lica u
vrsenju prenijetih odnosno povjerenih poslova; 3)inspekcijski nadzor.
6) Odlucivanje i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima podrazumijeva
donosenje upravnih akata, zakljucivanje upravnog ugovora, zastitu korisnika usluga od opsteg
interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u skladu sa zakonom.
7)Obezbjedjivanje vrsenja poslova od javnog interesa obuhvata sprovodjenje djelatnosti javnih
poslova preko preduzeca i ustavnova, mjerama koje omogucavaju efikasno i racionalno vrsenje tih
djelatnosti.
8) Drugi poslovi uprave obuhvataju izradu analitickih, informativnih i drugih materijala, strucno
metodolosku obradu propisa u pojedinim oblastima, prikupljanje i obradjivanje podataka, kao i
poslove kojima se doprinosi razvoju i ostvarivanju funkcija dravne uprave.
Organizacioni smisao podrazumijeva utvrdjivanje tzv. nomenclature tj. konkretnh vrsta i oblika
upravnih organa koji su odgovarajucim propisima oznaceni kao vrsioci ,,poslova drzavne uprave”.
Prema crnogorskim propisima mogu se razlikovati sledece vrste i oblici vrsilaca drzavne uptave:
1)ministarstva (kao osnovni vrsioci drzavne uprave) 2)organi uprave(po pravilu u sastavu
ministarstva) kao i 3) nedrzavni subjekti kojima su povjerena upravna javna ovlascenja (npr,javne
agencije i javne ustanove). Prema Zakonu o drzavnoj i javnoj upravi Vlada osniva organe drzavne
uprave , utvrdjuje organizaciju i nacin rada drzavne uprave i uredjuje druga pitanja od znacaja za
organizaciju i nacin rada drzavne uprave i uredjuje druga pitanja od znacaja za organizaciju i rad
drzavne uprave. Organi drzavne uprave su ministarstva,organi uprave u sastavu ministarstva i
izuzetno samostalni organi uprave.
1) Minstarstva se osnivaju za jednu ili vise poveanih upravnih oblasti, zavisno od priride, znacaja
i obima tih poslova i potrebe obezbjedjenja strategije razvoja. Oni vrse poslove predlaganja
unutrasnje i vanjske politike, vodjenja razvojne politike, normativne djelatnosti i vrsenja upravnog
nadzora u skladu sa zakonom. Ono obavlja i poslove izvrsavanja zakona i drugih propisa, upravne
i strucne poslove u upravnim oblastima za koje je osnovano.
2) Organi uprave u sastavu ministrstva obavlja poslove izvrsavanja zakona i drugih propisa, uravne
i strucne poslove u upravnim oblastima kad obi mi priroda poslova ne zahtijevaju posebno
organizovanje i samostalnost u radu. Ministarstvo moze imati jedan ili vise organa u sastavu.
3) Samostalni organi uprave – kad je za vrsenje strucnih is a njima povezanih upravnih poslova
potrebna primjena naucnih i posebnih strucnih metoda rada i saznanja ili kad u odredjenoj upravnoj
oblasti nema uslova za osnivanje ministarstva, kao i u slucajevima kad je to propisano posebnim
zakonom, organi uprave osnivaju se kao samostalni organi uprave.
Uprave su organi koji neposerdno izvrsavaju zakone i druge propise i odlucuju o pravima i
obavezama fizickih i pravnih lica i drugih subjekata.
Sekretarijati su organi koji vrse pretezno strucne poslove, uz mogucnost vrsenja odredjenih
upravnih i drugih poslova.

20
Zavodi su organi koji vrse strucne is a njima povezane upravne poslove uz primjenu naucnih
metoda i saznanja.
Direkcije su organi koji vrse prtetzno strucne is a njima povezane upravne poslove koji se odnose
na oblast privrede.
Agencije su organi koji vrse strucne is a njima povezane upravne poslove, koji se vrse nz primjenu
trzisnih principa, odnosno pruzanja usluga i obezbjedjuju unaprijedjenje i razvoj.
Na osnovu Zakona o drzavnoj upravi, Vlada Uredbom o organizaciji i nacinu rada drzavne uprave
odredjuje konkretne oblike i broj ministarstava i drugih organa uprave.

28. Predmet upravnog prava

Savremeni pristup u odredjivanju predmeta upravnog prava podrazumjeva jedno sire i pozitivno
stanoviste, prema kojem predmet upravnog prava cini ukupnost pravnih normi koje regulisu
organizaciju, djelatnost i kontrolu uprave. Moze se odrediti i predmet upravnog prava kao grane
naseg pravnog sistema koji obuhvata ukupnost autoritativnih i neautoritativnih pravnih normi koje
regulisu: a) organizaciju uprave, tj. obrazovanje (ukidanje), zatim unutrasnju organizacionu i
personalnu strukturu, rukovodjenje,poslovanje kao i odnose prema drugim drzavnim organima,
nedrzavnim subjektima i gradjanima; b) upravne kadrove tj. radne odnose,prava, obaveze i
odgovornosti drzavnih sluzbenika i namjestenika, kao i status, funkcije i polozaj upravnih
funkcionera; c) upravnu djelatnost tj.obavljanje upravnih i strucnih poslova(resavanje u upravnom
postupku, vresenje upravnog nadzora, izrada nacrta zakona, pripremanje prijedloga vladi za
vodjenje politike), donosenje pravnih odluka (pojedinacnih upravnih,opstih podzakonskih i drugih
pravnih akata) i vrsenje strucnih (vodjenje javnih evidencija) i prindunih materijalnih radnji; d)
kontrolu uprave , tj. sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata, sudsku kontrolu rada uprave
(odgovornost za stetu i krivicnu odgovornost) i politicku (parlamentarnu) kontrolu.

29. Koncepcije o predmetu upravnog prava

Uopsteno govoreci moguce je razlikovati 2 tipicne koncepcije o predmetu upravnog prava kada se
ono posmatra kao pravna disciplina. U zavisnosti od toga da lise polazi od tradicionalne ili od
savremene koncepcije upravnog prava moze se razlikovati tzv. uza(tradicionalna) i tzv. sira
(savremena) koncepcija predmeta upravnog prava. Tradicionalne koncepcije predmeta upravnog
prava pocivaju na stavu da predmet upravnog pravancini skup pravnih normi, koje regulisu
osnivanje,ukidanje i medjusobne odnose organa koji crse upravnu vlast, postupak vrsenja, kao i
nadzor nad njenim vrsenjem, dok savremene koncepcije o predmetu upravnog prava pocivaju na
stavu da predmet upravnog prava cini jedan slozen sistem pravnih normi koje regulisu organzaciju
uprave i javnih sluzbi,poceduru donosenja upravnih odluka i kontrolu obavljanja upravne
djelatnosti javnih sluzbi.

21
Osim uze i sire koncepcije o predmetu upravnog prava, pojedini autori zastupaju i tzv. negativno
doredjivanje predmeta upravnog prava, koje se u sustini svodi na to da je predmet upravnog prava
cine one pravne norme koje preostanu nakon sto ostale grane tj.prava utvrde svoje predmete.
1) Tradicionalna (uza) koncepcija predmeta upravnog prava- Uze shvatanje predmeta upravnog
prava proizilazi iz tradicionalnih koncepcija o upravi kao drzavnoj upravi,kako u smislu drzavne
uprave kao funkcije drzavne vlasti tako i u smislu drzavne uprave kao organizacione cjeline
drzavnih organa uprave koji vrse upravnu vlast. Ovo shvatanje proistice iz koncepcije drzavnog
prava.
2) Savremena (sira) koncepcija predmeta upravnog prava –proizilazi iz savremenih koncepcija o
upravi kao javnoj sluzbi,kako u smislu upravne djelatnosti kao vrsenja javnih sluzbi,a tako i u
smislu javne uprave kao drzavnih organa i nedrzavnih subjekata koji obavljaju upravnu djelatnost.
Ovo shvatanje proistice iz koncepcije uprave kao javne sluzbe koju je zastupao i francuski autor
Leon Digi,a od nasih autora nju su zastupali pznati profesori: Slobodan Jovanovic, Djordje Tasic,
Mihailo Ilic…Slobodan Ilic istice ,,Pitanje o granicama drzavne intervencije jeste pitanje o
granicama kulturne misije. Dok je obim vojne i pravne misije u svim modernim drzavama jedan
isti, dotle je obim njene kulturne misije u svakoj drugacije odredjen.
3)Negativno odredjivanje predmeta upravnog prava pojedini autori zastupaju. Ono proizilazi iz
koncepcijao upravi koje je posebno zastupao njemacki autor Oto Majer. Predmet upravnog prava
moze se odrediti samo kao onaj ,,ostatak” pravnih normi koje preostanu nakon sto ostale grane
prava utvrdje svoje predmete. Shvatanje o negativnom odredjivanju predmta upravnog prava,koje
je danas u potpunosti napusteno, su posebno zastupali profesori Ivo Krbelt i Lazo Kostic. Prema
shvatanju koje zastupa prof Ivo Krbek upravno pravo je skup pravnih normi koje se odnose na
djelatnost uprave,a ne spadaju u koju drugu pravnu granu. Dok prema shvatanju koje zastupa prof
Lazo Kostic: uprava je u stvari ono sto nije sudstvo. Profesor Slavoljub Popovic: Upravno pravo
najprije obuhvata pravne norme kojima se regulisu drustveni odnosi u vezi sad organizacijom i
djelatnoscu javne uprave, iskljucujuci pri tom one pravne norme koje pripadaju drugim granama
prava.

30.Uporedno upravno pravo

Uporedno pravo je posebna disciplina koja osim sa stanovišta jednog pravnog sistema,
posmatra upravno pravo sa stanovišta različitih pravnih sistema. To su:
- evropsko-kontinentalni pravni sistem ili rimsko-germanski (posebno francuski i
njemački), (Francuski sistem upravnog prava polazi od koncepcije o postojanju posebnih pravnih
normi koje regulišu upravu, koje imaju poseban karakter i rad uprave podvrgavaju jednom
„posebnom pravnom režimu
Uticaj na Italiju, Belgiju, Španijuz, djelimično Švajcarsku i dr.) Odluke Državnog
savjeta-praktični osnov za nastanak i razvoj francuskog upravnog prava. Francuski autori:
„poseban pravni režim" pod koji je podgvmuta uprava. Moriš Orijn: „upravna vlast, sa pravne
tačke gledišta, osnovni element posebnog pravnog režima", 1 - grana javnog prava pod posebnim
„upravnim režimom javne vlasti41 i Leon Digi „Moderno javno pravo postaje skup pravila koja

22
propisuju organizaciju javnih službi i koja obezbjeđuju njihovo pravilno i neprekidno vršenje11,2
- Njemački sistem upravnog prava : upravno pravo obuhvata i reguliše raznorodne
aktivnosti i djelatnost uprave pomoću kojih država „ostvaruje svoje svakodnevne ciljeve
radi unapređivanja opšteg blagostanja društva, aktivnosti uprave ne moraju da budu
podgvrnute jednom posebnom režimu javnog, odnosno administrativnog prava (osnovni
cilj uprave i nije izvršenje zakona, već tzv. vođenje poslova države). U tom smislu,
djelatnost uprave obuhvata kako raznorodne pravne norme autoritativnog i
neautoritativnog karaktera, tako i razne pravno regulisane i neregulisane aktivnosti
„stvaralačkog vođenja upravnih poslova".Georgu Jelmeku: država ima za cilj da određuje
i štiti pravni poredak, kao i da razvija kulturu; zakonodavstvo određuje pravni poredake,
sudstvo ga štiti, dok uprava ima zadatak da razvija kulturu i moć zajednice. Ernst
Forsthof uprava ima zadatak da „oblikuje budućnost društva, tj društvo u granicama
prava i na osnovu zakona, jer je uprava dinamična i živa djelatnost države koja neprekidno
radii koja je okrenuta budućnosti“
- anglosaksonski pravni sistem ili pravni sistem common law (posebno, engleski i
američki) nastao je nezavisno od tradicije rimskog prava, na osnovama tradicije
engleskog opšteg običajnog prava (common law) i posebnih sudskih odluka poznatih kao
precedenti (case law). Takav sistem je karakterističan za Englesku i Sjedinjene Američke
Države.
- U Engleskoj se dugo smatralo da upravno pravo, u smislu posebne grane prava, ne postoji.
Albert vfm Daj šija uporedio ulogu sudova u Engleskoj i Francuskoj u pružanju zaštite
građanima od uprave: tamo sudsku zaštitu pružaju posebni upravni sudovi, primjenjujući
posebne upravnopravne norme, a u Engleskoj sudsku zaštitu građana u odnosu na upravu
(npr. Krunu) sudovi pružaju prema istim opštim principima i načelima koja važe za
odnose između građana= zaključio da upravno pravo u Engleskoj ne postoji.Ovo treba
shvatiti u formalnom smislu, ima mnogo dokaza da se upravno pravo u Britaniji u
potpunosti oporavilo od Dajsijevog poricanja njegovog postojanja, prema savremenim
britanskim shvatanjima upravnog prava, osim prava koje se odnosi na centralnu i lokalnu
upravu i javne službe, ono obuhvata i „...ovlašćenja za donošenje opštih akata {delegated
legislation), sudsku kontrolu i odgovornost javnih vlasti (npr. Krune za pričinjenu štetu),
kontrolu koju vrše specijalizovani administrativni tribunali (specijalizovani upravni
sudovi).
SAD - razvoj upravnog prava- sličan kao i u Britaniji ali je otklonjen 1946. godine, kada je donijet
poseban savezni Zakon o upravnom postupku (Administrative Procedure Act) kojim se utvrđuju
posebna načela organizacije i ovlašćenja federalne državne administracije i administracije
saveznih država., pravila upravne procedure pred administrativnim agencijama, kao j ostvarivanje
sudske kontrole upravnih odluka i aktivnosti (judicial review). Američki profesor upravnog prava
kaže da je usvajanje Administrative Procedure Act 1946. godine predstavljalo označavanje,
regulisanje, stvaranje i priznavanje upravnog prava kao posebnog korpusa (grane) prava.

31. Upravno pravo i pravni sistem

Upravno pravo je posebna grana opšteg pravnog sistema jedne države.Od drugih grana se razlikuje
po predmetu I načinu regulisanja.
Odnos između ustavnog i upravnog prava- odnos prve vrste ( u vertikalnom smislu)- upravno p
polazi od opštih principa ustavnog (načelo podjele vlasti…)
Odnos upravnog i građanskog – neposredan odnos druge vrste (u horizontalnom smislu)imaju

23
različ predmet i metod regulisanja.(u građ- predmet- imovina-metod- autonomija volje) u
upravnom nije i nema autonomije volje. Ova dva prava iako različita se u mnogim situacijama
ukrštaju.
Upravno p- krivično p –takođe predstavlja odnos druge vrste- (u horizontalnom smislu). Razlikuju
se po predmetu I metodu I jasno se mogu odvojiti.
Upravno pravo ima dosta zajedničkog sa radnim pravom što dolazi najviše do izražaja u reg. radnih
odnosa službenika u javnoj upravi. Zajedničko polje njihovog djelovanja je službeničko pravo.

Sa finansijskim pravom upravno je u odnosu opšte - posebno kao što je odnos ustavnog I upravnog
jer je finansijsko pravo nastalo dijelom iz ustavnog a dijelom iz upravnog prava.

Takođe ima dodirnih tačaka I sa sudskim pravom posebno procesnim (analogno se primjenjuju
načela građanskog parničnog postupka) , tako da se analogno primjenjuju I instituti krivičnog
sudskog postupka

32. Instituti upravnog prava-upravnopravni odnos i upravno pravna norma

Upravnopravni odnos e vrsta pravnog odnosa. Za pravni odnos karakteristicno je da je to drustveni
odnos. Pravni odnos je drustveni odnos koji je regulisan pravom tj pravnom normom. Pravni odnos
moze biti uzajaman tj. odnos izmedju najmanje dva pravna subjekta u okviru kojeg se na osnovu
pravne norme i jedan i drugi subjekt imaju odgovarajuca prava i obaveze (cinjenja ili necinjenja)
a moze bit ii jednostran u slucaju da samo jedan subjekt raspolaze ovlascenjima a drugi samo
duznostima. Upravnopravni odnos je posebna vrsta pravnog odnosa. On ima i posebna obiljezja.
Kako istice prof Ivo Krbek u pravnoj teoriji se ustavnopravni odnos odredjuje kako u uzem smislu
tj kao ,,odnos u koji stupa organ drzavne uprave u procesu upravljanja” tako i u sirem smislu tj
kao ,,odnos koji nastaje na osnovu upravnog prava”. Autori koji polaze od uzeg shvatanja definisu
upravnopravn odnosnnkao odnos vlasti u smislu da su upravno-pravni odnosi podvrsta politicke
vlasti. Prema sirem shvatanju obavezni subjekt upravnopravnog odnosa ne bi uvijek moralo biti
lice sa posebnim ovlascenjima (npr. organ uprave kao nosilac vlasti) vec bi upravno pravni odnosi
mogli postojati i izmedju nedrzavnih subjekata kao sto su pojedinci i njihove asocijacije. Prema
svojoj pravnoj prirodi upravnopravni odnosi mogu biti materijalnopravni i procesnopravni upravni
odnosi. Oni se dalje mogu podijeliti na cisto upravnopravne odnose i upravnokazene odnose ili
tzv. prekrsajnopravne odnose. Upravnopravni odnosi su svi moguci odnosi u kojima uprava
ostvaruje javnu sluzbu a kakoce to biti (autoritativno ili ne) zavisi od potrebe i procjene
cjelishodnosti sao uprave a na osnovu i u granicama zakona. Upravnopravni odnos moze prestati
jednostranim raskidom odnosno odricanjem, zatim donosenjem novog upravnog akta kojim se
raniji stavljaju van snage ili se mjenjaju njegova dejstva , upravnopravni odnos moze prestati
aktom drugog subjekta.
Upravnopravna norma: Pravnopravna norma je oona pravna norma koja regulise upravnopravni
odnos. Upravnopravne norme imaju odredjene pravnotehnicke karakteristike te ih karakterisu
brojnost, rasutost, promjenljivost, relativna sadrzinska nepreciznost. Upravnopravne norme su
rasute po mnogobrojnim zakonskim i podzakonskim propisima i veoma se cesto mjenjaju.
Upravnopravne norme se po pravilu ne nalze u okviru jednog zakonskog teksta. Karakteristika

24
upravnopravnih normi je i to da su cesto sadrzinski neprecizne u smislu da se u zakonima i
propisima u kojima se nalaze ustavnopravne norme koriste nedovoljno precizni izrazi i pojmovi.
To je s jedne strane posledica relativno niskog stepena pravnickog obazovanja i kvaliteta
pravnotehnickog znanja subjekta koji pripremaju i donose upravnopravne norme, a sa druge strane
posledica namjerne upotrebe tzv pravnih standard kako bi omogucilo prilagodjavanje propisa
raznim konkretnim prilikama.

33. Osnovni instituti upravnog prava

Pravni instituti se javljaju i u upranom pravu. U tom smislu moze se govoriti i o nekim osnovnim
institutima upravnog prava, kao sto su upravna stvar, upravne aktivnosti, upravni postupak,
upravni akt, upravna radnja(upravne mjere), upravni nadzor ( inspekcijski nadzor) i upravni spor.
Upravna stvar nije uvijek zakonski definisana ali se na osnovu zakonskih tekstova moze odrediti.
Tradicionalno se odredjuje kao ona stvar tj pravna situacija u kojoj se rjesava: a)pravima ili
b)obavezma odnosno c) pravnim interesima pojedinca ili pravnog lica u pojedinacnom slucaju. U
sirem smislu upravna stvar se odnosi na svako upravno odlucivanje u pojdinacnom slucaju dakle,
ne samo o pravima, obavezama i pravnim interesimavec i na situacije koje su recimo vezane za
tzv. licna stanja gradjanja. Novim Zakonom o upravnom postupku prosiren je pojam upravne stvari
pa je upravna stvar definisana -,,Upravna stvar je svaka konkretna situacija u kojoj jednopravni
organ upravnim aktom odlucuje ili drugom upravnom aktivnoscu utvrdjuje ili na drugi nacin utice
na prava,obaveze ili pravne interese fizickog lica, pravnog lica ili druge stranice, u smislu ovog
zakona kao i svaka druga pravna situacija koja je zakonom propisana kao upravna stvar.
Prema Zakonu o upravnom postupku: Upravne aktivnosti podrazumijevaju donosenje upravnih
akata,zakljucivanje upravnih ugovora, zastitu korisnika usluga od opsteg interesa kao i
preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima u skladu sa zakonom.
Upravni akt je odluka o priznavanju zakonskog prava,utvrdjivanju javne obaveze ili o pravnim
interesima stranke u upravnoj stvari o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari
javnopravni organ odlucuje resenjem.
Upravni postupak takodje nije izricito zakonski definisan ali se i on na osnovu zakonskih
formulacija moze odrediti kao zakonom regulisan postupak donosenja upravnog akta.
Upravna radnja je matrijalni akt, odnosno radnja koju obavlja upravni organ. Zakonski propisi ne
upotrebljavaju izraz upravne radnje vec termin upravne mjere, kojim se u stvari obuhvataju i
upravni akti i upravne radnje. U upravne radnje osim onih koje se obavljaju po pravilima oredjene
struke spadaju i radnje prinude i ogranicenja.
Upravni nadzor je vrsta kontole koju vrsi uprava i koja se ostvaruje kao nadzor koji uprava vrsi u
odnosu na primjenu zakona od strane gradjana i organizacija ili kao na izbor koju uprava vrsi nad
subjektima koji imaju upravna javna ovlascenja. Prema Zakonu o drzavnoj upravi vrsenje
upravnog nadzora obuhvata: 1) nadzor nad zakonitoscu upravnih akata 2) nadzor nad zakonitoscu

25
i cjelishodnoscu rada organa uprave, lokalne samouprave i drugih pravnih lica u vrsenju prenijetih,
odnosno povjerenih poslova 3) inspekkcijski nadzor koji izmedju ostalog obuhvata razne
preglede,saslusanja i uzimanje izjava,uzimanje uzoraka robe i drugih predmeta radi analize,
naredjivanje mjerenja i ispitivanje kvaliteta i preduzimanje drugih mjera i radnji.
Upravni spor je poseban oblik sudske kontrole zakonitosti upravnog akta. U upravnom sporu ne
odlucuje se o upravnoj stvari (koja je bila predmet upravnoog postupka), vec se samo ocjenjuje da
li je upravni akt zakonit ili ne. Ukoliko se utvrdi da je nezakonit sud ce u upravnom sporu takav
upravni akt ponistiti i predmet vratiti upravnom organu (uz neke izuzetke) na ponovno rjesavanje.
Organ uprave je duzan da svoj novi upravni akt donese postujuci presudu suda donijetu u
upravnom sporu. Zbog toga je upravni spor osnovni oblik kontrole zakonitosti rada uprave.
Upravni spor moze pokrenuti protiv upravnog akta koji je donijet u drugom stepenu i protiv
prvostepenog upravnog akta protiv kojrg nijr dozvoljena zalba ili prigovor u upravnom postupku,
kao i protiv druge upravne aktivnosti kad je to zakonom propisano. Upravni spor moze se pokrenuti
i kad javnopravni organ nije odlucio po zalbi stranke ili nije preduzeo upravnu aktivnost.

34.Nauka i sistem upravnog prava

Nauka upravnog prava, javlja se tek sredinom 19. Vijeka. Kako se u teoriji ističe, nauka upravnog
prava je „sistem znanja" o određenim : pravnim normama, odnosno nauka o pravnim normama
koje čine sadržinu upravnog prava kao granu pravnog sistema.
Njen cilj je da „sintetizuje, sistematizuje i izvede opšta pravila i načela“.
U pojedinim zemljama i pravnim sistemima, uobičajeno je da se upravno pravo
sistematizuje u dvije velike cjeline koje čine tzv. opšti i posebni dio upravnog prava. Opšti dio
upravnog prava-osnovni principi, instituti i pojmovi koji su zajednički za sve ili više oblasti
uprave. Posebni dio upravnog prava čine principi, instituti i pojmovi koji se odnose na pojedine
specifične upravne oblasti (finansija, vojska, spoljni poslovi, unutrašnjih poslovi..). U tom smislu,
osim naučne obrade opšteg dijela upravnog prava, može se pristupiti i obradi posebnog dijela
upravnog prava.
Imamo I podjelu na upravno materijalno pravo i upravno procesno pravo. Upravno materijalno
pravo : osnovni principi, instituti i pojmovi koji se odnose na osnovne institute upravnog prava u
oblasti teorije upravnog prava, organizaciju uprave, upravne djelatnosti, lični status građana u
njihovoj komunikaciji sa organima uprave, upravnu, sudsku i druge oblike kontrole uprave, kao i
odgovornost uprave. Upravno procesno pravo - osnovni principi, instituti i pojmovi koji se odnose
na osnovne procesne institute upravnog prava u oblasti postupka donošenja upravnih propisa
(zakona koji regulišu neku upravnu materiju, propisa koji donose organi uprave), postupka i radnji
odlučivanja u upravnim stvarima (priznavanje prava ili utvrđivanja obaveze), postupka
ocjenjivanja zakonitosti upravnog akta (upravni spor, odnosno upravno-sudski postupak),
postupka zaključenja upravnih ugovora (npr. ugovora okoncesiji), postupka vršenja drugih radnji
koje su za to vezane (npr. postupka vršenja prinudnih upravnih radnji uz upotrebu prinude i oružja).

26
I prije nastanka nauke upravnog prava postojala je i uprava i proučavanje organizacije i djelatnosti
uprave. U ovim okolnostima, međutim, uprava se proučava pod okriljem, drugih disciplina koje
nijesu pravne, prije svega, kameralnih, policijskih i političkih nauka. S druge strane, ukoliko je
uprava i proučavana sa pravnog stanovišta, to je činjeno u okviru postojećih pravnih disciplina: u
zemljama evropskokontinentalnog pravnog sistema (hpr. Francuska, Njemačka) u okviru
građanskog ili sudskog procesnog prava, a u anglosaksonskim zemljama prava u okviru common
law (npr. Engleska i SAD). Uporedo sa tim, apsolutističke i policijske države U kontinentalnoj
Evropi krajem 18. i početkom 19, vijeka stvorile su veliki i složeni birokratski aparat sa brojnim
pravilima, direktivama i propisima koji su prije bili unutrašnje organizacione instrukcije ovog
aparata nego sistem pravnih nonni u današnjem smislu riječi. Zbog toga su praktične 1 potrebe
nalagale da se doktrinamo (tj. naučno) obrade svi ovi propisi i nonne u njima, U početku su ovaj
zadatak obavljale kameralne i policijske nauke (na evropskom kontinentu), odnosno posebna tzv.
upravna nauka (kao pretežno politička disciplina) u anglosaksonskim zemljama.

35. Izvori upravnog prava

Izvori upravnog prava su svi oni izvori koji mogu biti izvori prava uopšte. Izvori administrativnog
prava su jednaki,kao i kod svakog drugog prava kao izvori prava uopšte. Ponekad,djelimično i
supsidijarno pojavljuju se i neki specijalni izvori. Polazeći od toga,može se reći da upravno pravo
nema neke svoje specifične i isključive izvore prava,već su to svi oni izvori prava koji su
karakteristični za dati pravni sistem.
Izvori upravnog prava,međutim,ipak imaju neke posebne karakteristike,za koje kaže da su
uglavnom kvantitativne prirode. To su prije svega brojnost,raznovrsnost i promjenljivost. Tako
izvore upravnog prava u znatno većem obimu čine podzakonski opšti akti,dok se norme ostalih
grana prava najčešće nalaze u zakonima. Dalje,zakoni koji predstavljaju izvore upravnog prava su,
po pravilu kraći i regulišu određene grupe pitanja koja predstavljaju izvjesne cjeline.
Za savremeno upravno pravo nije karakterističan nedostatak pravnih propisa,nego njihov veliki
broj,njihova raznolikost i gotovo nepreglednost. Propisi koji su izvori upravnog prava brzo
zastarijevaju što je razlog njihovog čestog mijenjanja. Kako se izvori prava pa i upravnog ne mogu
utvrditi za sva vremena i za sve pravne poretke,vrste izvora upravnog prava moraju se utvrđivati
polazeći od pozitivnog prava svake zemlje.
U Crnoj Gori se izvorima upravnog prava smatraju samo opšti akti,prije svega zakoni,uredbe i
drugi podzakonski opšti akti državnih organa,dok se u drugim pravnim sistemima i sudske
odluke,jako pojedinačni akti takođe smatraju izvorima prava.
Zakoni i drugi propisi i opšti akti moraju se zvanično objaviti prije nego što stupe na snagu. Javno
objavljivanje zakona i drugih propisa,posebno onih koji se odnose na upravu,predstavlja bitan
uslov za ostvarivanje prava građana i za rad uprave. Objavljivanje zakona je nužno iz najmanje 2
razloga. Prije svega nije moguće postupati po zakonu ili drugom propisu ako se ne zna za njegovo
postojanje- Edvard Kouk. S druge strane zbog moguće neusklađenosti pojedinih
tekstova,neophodno je imati jedan zvanični izvornik u kojem će stajati autentičan tekst tog propisa.

27
Prema ustavu,zakon i drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana
objavljivanja,osim ako se iz opravdanih razloga ne predvidi da stupaju na snagu ranije.
Istovremeno,ustav zabranjuje povratno dejstvo zakona,s tim što se to može odnositi samo na
pojedine odredbe zakona.
Zakoni,drugi pravni propisi i opšti akti objavljuju se u službenim glasovima. Zakoni i drugi propisi
i opšti akti u Crnoj Gori objavljuju se u Službenom listu CG. Opšti akti objavljuju se u
odgovarajućim službenim glasovima opština.
Prilikom objavljivanja zakona može doći do raznih daktilografskih,štamparskih i drugih tehničkih
grešaka,zbog toga su nužne i odgovarajuće isptavke.
Vrste izvora upravnog prava:
Polazeći od važećeg pozitivnog prava,izvori upravnog prava u CG mogu se klasifikovati na sledeći
način: 1.ustav; 2.zakon; 3.podzakonski akti(skupštine predsjednika republike,vlade i
ministarstava);4.opšti akti nedržavnih subjekata;5)sudska praksa;6)upravna
praksa;7)običaji;8)posebni,odnosno pomoćni izvori(pravila struke)
1) Ustav kao izvor upravnog prava
Ustav i ustavni akti predstavljaju izvor svih grana prava jednog pravnog sistema. U CG je riječ o
Ustavu CG(2007) i Ustavnom zakonu za sprovođenje Ustava CG(2007).
Ustav kao izvor upravnog prava može se javiti kao neposredni ili kao posredni izvor upravnnog
prava. Ustav je uglavnom posredni,a u znatno manjoj mjeri neposredni izvor upravnog prava.
Ustav CG sadrži odgovarajuće odredbe o državnoj upravi. Prema Ustavu: poslove državne uprave
vrše ministarsta i drugi organi uprave. Pojedini poslovi državne uprave mogu se zakonom prenijeti
na lokalnu samoupravu ili drugo pravno lice.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda CG je samostalan i nezavistan organ koji preduzima mjere za
zaštitu ljudskih prava i slobode. Zaštitnik ljudskih prava i sloboda imenuje se na vrijeme od 6
godina i može biti razriješen u slučajevima predviđenim zakonom.
Državna revizorska institucija CG je samostalan i vrhovni organ državne revizije. Državna
revizorska institucija vrši reviziju zakonitosti i uspješnosti upravljanja državnom imovinom i
obavezama, budžetima i svim finansijskim poslovima subjekata čiji su izvori finansiranja javni ili
nastaju korišćenjem državne imovine. Državna reviz. Institucija podnosi Skupštini godišnji
izvještaj. Njom upravlja Senat.
Pojedinačni pravni akti uživaju zaštitu.
2) Zakon kao izvor upravnog prava
Javlja se kao primarni i najvažniji formalni izvor upravnog prava. U širem smislu pod zakonom se
podrazumjeva svako opšte pravilo, a u užem norme koje je donio poseban zakonodavni organ u
posebnom zakonodavnom postupku.

28
U pogledu odnosa opšteg i posebnog zakona, važi pravilo da se u slučaju da postoji i opšti poseban
zakon u određenoj materiji primjenjuje poseban zakon, ukoliko njime nije neko pitanje regulisano,
primjenjivaće se opšti zakon kao dopunski.
Zakon obavezuje samo unaprijed za slučajeve koji su nastali posle njegovog donošenja. Ima i nekih
ograničenih izuzetaka, tako pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo samo u slučaju
da je to izričito predviđeno zakonom i u koliko to zahtijeva opšti interes koji je utvrđen zakonom.
Sa zakonom se može izjednačiti i autentično tumačenje zakona. Ono se ne smatra samostalnim
aktom, već sastavnim dijelom zakona koji tumači pa zbog toga ima povratno dejstvo. Pošto
autentično tumačenje nije predviđeno novim Ustavom CG ono danas i ne predstavlja izvor
upravnog prava. Sa zakonom kao izvorom prava izjednačavaju se i neki drugi opšti akti kao što su
društveni plan, budžet... U širem smislu kao posebna vrsta zakona smatraju se i međunarodni
ugovori kada su ratifikovani.
U vezi sa organizacijom uprave u CG važe: Zakon o državnoj upravi(2003,2018), Uredba o Vladi
CG(2008,2018), Zakon o lokalnoj samoupravi(2018)...
U vezi sa obavljanjem upravne djelatnosti u CG važi Zakon o upravnom postupku(2014), Zakon
o inspekcijskom nadzoru(2003, 2016)...
U vezi sa vršenjem sudske kontrole uprave u CG važi Zakon o upravnom sporu(2016).
3) Podzakonski opšti akti kao izvor upravnog prava
To su opšti akti koji su po svojoj pravnoj snazi niži od zakona. Njima se uopštena pravila iz zakona
konkretizuju u određenoj mjeri, kako bi se olakšalo sprovođenje zakona u konkretnom slučaju.
Donose ih po pravilu nezakonodavni, izvršni i upravni organi, a u koliko ih donose zakonodavni
organi, onda ih ne donose po postupku po kome donose zakone već po postupku manje složenom
od zakonodavnog postupka. Ovim izrazom obuhvaćeni su i opšti akti koje donose organi lokale
samouprave. Njihovo postojanje pretpostavlja postojanje zakona. Njima se ne može uređivati
materija koja prethodno nije bila uređena zakonom, ne mogu se zasnivati ovlašćenja subjekata
mimo onih utvrđenih zakonom.
Međusobno se razlikuju po određenim obilježjima, u crnogorskom pravnom sistemu podzakonski
opšti akti kao izvori upravnog prava mogu se prema donosiocu razlikovati: 1) podzakonski opšti
akti Skupštine, 2) podzakonski opšti akti predsjednika Republike, 3) podzakonski opšti akti Vlade,
4) podzakonski opšti akti ministarstva, 5) podzakonski opšti akti opština, 6)opšti akti nedržavnih
subjekata.
a) podzakonski opšti akti Skupštine kao izvori upravnog prava
Skupština donosi podzakonske opšte pravne akte kao i opšte političke akte.
Akti Skupštine, pored Ustava i Zakona su: prostorni planovi, poslovnik, Skupštine deklaracija,
rezolucija, odluka, preporuka i zaključak. Odluke skupštine mogu u pravnom smislu biti različite.
Politički akti su opšti akti Skupštine koji nemaju svojstvo propisa jer po svojoj prirodi nisu pravni
već politički. Zato politički akti nemaju obaveznu pravnu snagu već obavezujunpo drugom, tj.

29
Političkom i moralnom osnovu. Ipak oni obavezuju i snabdjeveni su sankcijom samo zato što su
osnov njihove obaveznosti i sankcija za nepoštovanje različiti od osnova i sankcija obaveznosti
propisa.
U opšte političke akte skupština ubrajaju se: deklaracije i rezolucije. Deklaracijom se izražava
opšti stav skupštine o značajnim pitanjima uturašnje i spoljnje politike, dok se rezolucijom ukazuje
na stanje i probleme u određenoj oblasti društvenog života, utvrđuju osnovi politike i daju
smjernice za njeno sprovođenje.
b) Akti predsjednika države kao izvori upravnog prava
Oni nisu izvor prava, jer predsjednik po pravilu ne donosi opšte već sano pojedinačne akte, kao
što su ukaz,naredba, predlog i odluka.Od akata koje donosi predsjednik republike najznačajniji je
ukaz.
c) Podzakonski opšti akti Vlade kao izvori upravnog prava
Prema Uredbi o Vladi CG, Vlada donosi uredbe, odluke, strategije, deklaracije... Uredbom se
razrađuje odnos uređen zakonom, uređuju odnosi od značaja za ostvarivanje ustavnih i zakonskih
funkcija Vlade, osnivaju ministarstva i drugi organi državne uprave i utvrđuje organizacija i način
rada državne uprave u skladu sa zakonom. Odlukom se preduzimaju mjere i uređuju pitanja od
opšteg interesa, uređuju pojedina pitanja mjere iz nadležnosti Vlade i odlučuje o drugim pitanjima
za koja je Zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom. Strategijom se utvrđuje
stanje u određenoj oblasti i mjere koje treba preduzeti za njen razvoj. Deklaracijom se izražava
stav Vlade o nekom pitanju. Rešenjem se odlučuje o imenovanjima postavljenima i razrješenjima
kao i o drugim pojedinačnim pitanjima iz nadležnosti Vlade. Zaključkom se utvrđuju stavovi o
pojedinim pitanjima od značaja za sprovođenje politike i u slučajevima kad Vlada ne donosi druge
akte. Akti za koje odluči Vlada objavljuju se u Službenom listu CG.
d) Podzakonski opšti akti ministarstava kao izvori upravnog prava
Upravno pravo nema posebnih pravnih izvora koji bi bili isključivi izvori upravnog prava. Ukoliko
bi se tražili neki posebni izvori upravnog prava moglo bi se reći da su to podzakonski opšti akti
ministarstva. Prema Zakonu o državnoj upravi ministarstva donose pravilnike, i napredbe i
uputstva za izvršavanje zakona i drugih propisa. Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe
zakona i drugih propisa. Naredbom se naređuje ili zabranjuje postupanje u određenoj situaciji koja
ima opšti značaj. Uputstvom se propisuje način rada i vršenja poslova organa uprave, lokalne
samouprave i drugih pravnih lica u vršenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova. Propisom
ministarstava ne mogu se ustanovljavati prava i obaveza za fizička i pravna lica.
e) Podzakonski opšti akti opština (grada) kao izvori upravnog prava
Prema Ustavu CG osnovni oblik samo uprave je opština. Ona ima svojstva pravnog lica, donosi
statut i opšte akte. Organi opštine su skupstina i predsjednik. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi
u vršenju poslova svog djelokruga skupština donosi statut, propise, odluke i dr. Statut je osnovni
akt kojim se uređuje organizacija, rad i način ostvarivanja lokalne samouprave. Statutom opštine
se uređuju naročito prava i dužnosti opštine i način njihovog ostvarivanja, poslovi i način

30
odlučivanja lokalnog stanovništva, način donošenja propisa... Odlukom se odlučuje o pravima i
obavezama građana, osnivaju javne službe i odlučuje o drugim pitanjima u skladu sa zakonom i
statutom opštine. Rešenjem se odlučuje o pojedinačnim pitanjima u skladu sa zakonom i drugim
propisom. Odluka i rješenje su najčesšće pojedinačni pravni akti pa nisu izvor upravnog prava.
4. Opšti akti nedržavnih subjekata kao izvori upravnog prava
Pojedina preduzeća, ustanove, agencije i organizacije (udruženja, klubovi) donose svoje opšte akte
kojima propisuju norme o ponašanju svojih radnika ili članova. O primjeni tih normi ne stara se
država već je to stvar tih organizacija. Posstoje određene velike organizacije čiji statuti i druge
norme liče na pravo zakonodavstvo. Određenim nedržavnim subjektima može se povjeriti vršenje
javnih ovlašćenja. U tom slučaju se i opšti akti nedržavnih organizacija. Određenim nedržavnim
subjektima (npr. komunalnim preduzećima, fakultetima, udruženjima građana i si.) može se
povjeriti vršenje javnih ovlašćenja, U tom slučaju se i opšti akti tih nedržavnih organizacija (npr.
statuti, pravila, odluke i si.) mogu javiti kao izvori upravnog prava. Prema Ustavu Crne Gore,
pojedini poslovi državne uprave mogu se zakonom prenijeti na lokalnu samoupravu ili drugo
pravno lice. Pojedini poslovi državne uprave mogu se propisom Vlade povjeriti lokalnoj
samoupravi ili drugom pravnom licu. Tako je Zakonom o osiguranju (2006, 2013)мз formirana
Agencija za nadzor osiguranja u čijoj je nadležnosti da donosi pojedinačne akte odnosno da
odlučuje o dozvolama, saglasnostima, ovlašćenjima iz nadležnosti Agencije, ali i da donosi opšte
akte - pravila i druge akte utvrđene zakonom. Na osnovu Zakona o visokom obrazovanju,
Univerzitet Crne; Gore donosi opšte akte među kojima je najznačajniji Statut Univerziteta CG
kojim se uređuju osnovi organizacije, djelatnost I poslovanju Univerziteta.
5. Sudske odluke kao izvor upravnog prava
Odnos opšte pravne norme i stvarnosti rješava se kroz stvaranje prava. Pravo je apstraktno,
hipotetično, simplificirano i statično, a društvo
konkretno, faktičko, kompleksno i dinamičko. Kakvo će biti pravo, odnosno pravna poruka, i kako
će se ostvarivati u mnogome zavisi od toga kako su i na koji način stvoreni
U vezi sa stvaranjem prava, većina autora sa teritorije bivše Jugoslavije polazi od. shvatanja daje
stvaranje prava tzv. normativna djelatnost. Tako, normativna djelatnost je, najopšti je rečeno,
stvaranje prava donošenjem opštih pravnih akata, dok se ova djelatnost i može bliže odrediti kao
skup postupaka, pravila i materijalnih radnji čiji je rezultat stvaranje pravnih propisa. Kakvo će
biti pravo, odnosno pravna poruka, i kako će se ostvarivati u mnogome zavisi od toga kako su i na
koji način stvoreni.
U vezi sa stvaranjem prava, većina autora sa teritorije bivše Jugoslavije polazi od. shvatanja daje
stvaranje prava tzv. normativna djelatnost. Tako, normativna djelatnost je, najopšti je rečeno,
stvaranje prava donošenjem opštih pravnih akata, dok se ova djelatnost i može bliže odrediti kao
skup postupaka, pravila i materijalnih radnji čiji je rezultat stvaranje pravnih propisa. Može se reći
da, iako sudske presude i praksa sudova u . crnogorskom pravnom sistemu nijesu formalni izvor
prava, one se u stvarnosti javljaju ; kao značajan činilac koji utiče na rad sudova i drugih (npr.
upravnih) organa.

31
• Sudske odluke u pravu EU
važnu ulogu u formiranju upravnog prava Evropske unije ima i Evropski sud pravde 17 Upravno
pravo Evropske imije ne formira se doktrinarnim ili Iegislativnim putem, već, prije svega,
upravnom (i drugom) praksom njenog Suda. Dakle, u procesu postepenog oblikovanja fizionomije
upravnog prava Evropske unije najznačajnija, ako ne i glavna uloga pripada Evropskom sudu
pravde. U odnosu na ulogu Evropskog suda pravde u oblikovanju fizionomije (upravnog) prava
Evropske unije, konstatuje se da je nadležnost suda istovremeno i kompleksna i raznovrsna. Cini
se da su tri najznačajnije oblasti njegove nadležnosti; 1) postupci protiv država članica; 2) postupci
protiv institucija Evropske unije i 3) odluke o prethodnim pitanjima. Na neki način, može se reći
da Evropski sud pravde je istovremeno i neka vrsta upravnog suda kome mogu da se obrate
nezadovoljni službenici Zajednice, ali je isto tako na raspolaganju pojedincima ukoliko smatraju
da im je povrijedio pravo aktima Zajednice. On takođe igra ulogu ustavnog suda koji se bavi
pitanjima kontrole zakonitosti kao i međunarodnog suda kada tumači odredbe ugovora. Konačno,
on igra i ulogu drugostepenog suda kada su. u pitanju tzv. Odluke po prethodnim pitanjima.

6. Običajno pravo kao izvor upravnog prava

Običajno pravo kao izvor upravnog prava u crnogorskom pravnom sistemu nema veći značaj, ipak
ono nije kao izvor potpuno isključeno. Običajno pravo čine pravila ponašanja koja su nastala
stalnim i jednoobraznim vršenjem ili uzdržavanjem od vršenja određenih radnji u određenim.
okolnostima. Za običajno pravo se može reći da predstavlja dopunski izvor (upravnog) prava jer
njegova primjena dolazi u obzir samo u slučaju kada postoji tzv. pravna praznina, tj. kada ne
postoji odgovarajući pravni propis.
7. Tehnička pravila I standardi kao izvori upravnog prava
Da bi se tehnička I druga pravila javila kao pomoćni ili dopunski izvor prava, potrebno je da ih
zakoni I drugi pravni propisi kao takve priznaju. Zakon može propisati da se jedno pitanje može
riješiti po pravilima struke ili prema načelima nauke, po uobičajenom redu u jednom mjestu I
slično. U tom slučaju pravila struke, načela nauke dobijaju snagu pravnih izvora, a pravni akti
kojima treba da se riješi neko pitanje mogu se zasnivati na tim standardima.

36. Organizacija i rad uprave – javna uprava

U najširem smislu organizacioni system upravnih organa I upravnik organizacija u jednoj zemlji
danas se označava izrazom javna uprava. Javnu upravu čine državni organi uprave I upravne
organizacije I nedržavni subjekti koji nisu u sastavu države ali koje na osnovu zakonom povjerenih
ovlašćenja mogu obavljati poslove od javnog interesa. Kaže se da u organizacionom smislu javna
uprava obuhvata državnu upravu tj. organe uprave (npr. ministarstva , uprave, direkcije i dr.) čija
јe osnovna djelatnost obavljanje upravnih poslova a koji se nalaze u okvirima formalne državne
strukture i nedržavnu upravu tj. organizacije kojima upravni poslovi nijesu osnovna djelatnost, ali
koji upravnu djelatnost mogu obavljati na osnovu povjerenih javnih ovlašćenja (npr. javne agencije

32
i javne ustanove), a koje se ne nalaze u okvirima formalne organizacione strukture države. Državna
uprava u organizacionom smislu obuhvata a) ministarstva i b) druge organe uprave, kao osnovne
organizacione oblike u okviru državne strukture kojima je obavljanje upravnih i stručnih poslova
osnovna djelatnost. Nedržavna uprava u organizacionom smislu obuhvata raznovrsne nedržavne
organizacije, kao što su javne agencije i javna preduzeća kojima obavljanje upravnih poslova nije
osnovna djelatnost, ali koje na osnovu posebno povjerenih javnih ovlašćenja mogu biti zakonom
ovlašćene da obavljaju pojedine upravne poslove. Naročito se u anglosaksonskoj, francuskoj i
nemačkoj stručnoj literaturi koristi izraz javna uprava (odnosno javna administracija). U ovim
zemljama javna uprava (javna administracija), u prvom redu, označava stručni dio državne
upravne organizacije ali i nedržavne vršioce uprave a često i lokalnu samoupravu. Javna uprava
je dio šire oblasti upravnog djelovanja čiji su osnovni principi primjenljivi na sve velike
organizacije kako državne, tako i privatne (nedržavne).

37. Organizacija uprave u Crnoj Gori- normativni okviri, ministarstva i drugi organi
uprave, poslovi državne uprave, položaj i uloga uprave
Normativni okviri organizacije, poslovi, položaj i uloga, kao i druga pitanja u vezi sa
organizacijom i radom uprave u Crnoj Gori posebno su regulisani Ustavom Crne Gore (2007)
Zakonom o državnoj upravi Crne Gore (2003, 2018) koji se odnose na ovu oblast. Ustav Crne
Gore (2007) u odjeljku 'Vlada' sadrži odredbe koje se odnose na, Organizaciju uprave, prenošenje
i povjeravanje poslova uprave. Ustav propisuje da poslove državne uprave vrše ministarstva i drugi
organi uprave. Ustavom je predviđeno da pojedini poslovi državne uprave se mogu zakonom
prenijeti na lokalnu samoupravu ili drugo pravno lice. Kada je u pitanju povjeravanje, pojedini
poslovi državne uprave mogu se propisom Vlade povjeriti lokalnoj samoupravi ili drugom
pravnom licu. Zakonom o državnoj upravi Crne Gore predviđeno je da poslove državne uprave
obavljaju a) ministarstva, kao i b) drugi organi uprave. Po pravilu, drugi organi uprave se osnivaju
kao organi uprave u sastavu ministarstva, tj. kao uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije.
Izuzetno, drugi organi oprave mogu se obrazovati kao samostalni organi uprave. Zakon o državnoj
upravi reguliše i pitanja u vezi sa unutrašnjom organizacijom I rukovođenjem organima uprave,
odgovornošću uprave, finansiranjem organa uprave, inspekcijskim nadzorom, rjesavanjem sukoba
nadležnosti, odnosima uprave i građana i drugih državnih organa itd. Osnivanje ministarstava i
drugih organa uprave povjereno je Vladi.
*Ministarstva i drugi organi uprave
Prema Zakonu o državnoj upravi (2003, 2018), ministarstva se osnivaju za jednu ili više povezanih
upravnih oblasti, zavisno od prirode, značaja i obima tih poslova i potrebe obezbjeđenja strategije
razvoja, Ministar predstavlja ministarstvo i upravlja i rukovodi njegovim radom. Ministar za svoj
rad, rad ministarstva, kao i za stanje u upravnoj oblasti odgovara Skupštini i predsjedniku Vlade,
Ministarstvo može da ima jednog ili vise državnih sekretara, i njihov broj utvrđuje Vlada. Državni
sekretar, u okviru ovlašćenja koja mu odredi ministar, obavlja poslove koji se odnose na izradu
predloga politika ministarstva i praćenje njihove realizacije. Kad ministarstvo ima više državnih

33
sekretara, ministar ovlašćuje jednog od njih da ga zamjenjuje u slučaju njegove spriječenosti da
POSLOVI DRŽAVNE UPRAVE
"Državna uprava" često se ne odreduje samo u organizacionom smislu, već se ovaj izraz ponekad
odnosi i na poslove koje obavljaju državni organi uprave - tzv, poslovi državne Uprave.
Prema Zakonu o državnoj upravi, poslovi državne uprave su
1)Predlaganje unutrašnje i vanjske politike. Predlaganje unutrašnje i vanjske .politike obuhvata
izradu strategija, projekata, programa i međunarodnih dokumenata u cilju usaglašavanja sistema
sa savremenim, demokratskim i međunarodno .. priznatim standardima. Strategije i programi
moraju biti međusobno usklađeni i usklađeni sa planskim i strateškim dokumentima kojima se
utvrđuju opšti pravci razvoja na nivou Crne Gore i fmansijsldm strateškim dokumentima. Način i
postupak izrade strategija i programa, utvrđivanja aktivnosti za njihovo sprovođenje, provjere
njihove usklađenosti, praćenja njihovog spro vođenja i druga pitanja od značaja za njihovu izradu
i sprovođenje propisuje Vlada Crne Gore.
2)Vođenje politike razvoja. Vođenje politike razvoja obuhvata utvrđivanje razvojnih strategija i
podsticanjé privrednog, socijalnog, kulturnog, ekološkog i ukupnog društvenog razvoja.
3)Normativna djelatnost obuhvata izradu teksta nacrta I pređloga zakona i drugih propisa i
donošenje podzàkonskih propisa.
4) Izvršavanje zakona i drugih propisa. Izvršavanje zakona i drugih propisa obuhvata vođenje
upravnog postupka, donošenje i izvršenje rješenja i drugih pojedinačnih i akata, preduzimanje
upravnih mjera i upravnih radnji, praćenje njihovog izvršavanja, j davanje objašnjenja, izdavanje
stručnih uputstava i instrukcija za rad i ukazivanje stručne pomoći.
5)Vršenje upravnog nadzora. Vršenje upravnog nadzora obuhvata: 1) nadzor nad zakonitošću
upravnih akata; 2) nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada organa uprave, lokalne
samouprave i drugih pravnih lica u vršenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova; 3) inspekcijski
nadzor.
6).Odlučivanje i preduzimanje dragih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima podrazumijeva
donošenje upravnih akata, zaključivanje upravnog ugovora, zaštitu korisnika usluga od opšteg
interesa, lcao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti, u skladu sa zakonom.
7)Obezbjeđivanje vršenja. poslova od javnog interesa obuhvata sprovođenje djelatnosti javnih
poslova preko preduzeća i ustanova, preduzetnika. neposrednim izvršavanjem, davanjem
koncesija, ulaganjem kapitala i drugim mjerama koje omogućavaju efikasno i racionalno vršenje
tih djelatnosti.
8). Drugi poslovi uprave obuhvataju izradu analitičkih, informativnih i drugih materijala, stručno
metodološku obradu propisa u pojedinim oblastima, prikupljanje i obrađivanje podataka, kao i
poslove kojima se doprinosi razvoju i ostvarivanju funkcija državne uprave,

POLOŽAJ I ULOGA UPRAVE

34
 Pošto je napušten princip jedinstva vlasti i skupštinskog sistema, položaj i uloga uprave sada se
defmišu polazeći od principa podjeie vlasti, parlamentarizma i političkog pluralizma.
Položaj i uloga uprave u Crnoj Gori određeni su Zakonom o državnoj upravi (2003, 2018).U tom
kontekstu, zakonom se određuje položaj i uloga uprave: a) prema građanima, b) prema Vladi, c)
međusobni odnosi ministarstava, d) odnosi ministarstava i organa uprave e) prema organima
lokalne samouprave, h) prema javnim ustanovama i javnim preduzećima skupštini, f) prema
nevladinim organizacijama.
Odnos organ uprave preraa građanima. Organi državne uprave dužni su, na zakonit način i
blagovremeno, postupati po zahtjevima građana koji oni podnose radi ostvarivanja prava i
izvršavanja obaveza, Organi državne uprave građanima daju potrebne podatke, obavještenja i
objašnjenja i pružaju odgovarajuću stručnu pomoć. .
Organi državne uprave u postupku ostvarivanja prava i obaveza stranaka, po službenoj dužnosti,
pribavljaju podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vode drugi organi državne uprave.
Organi državne uprave pružaju obavještenja o svom radu i putem tehničkih sredstava, brošura i
putem sredstava javnog informisanja.
Za obavljanje određenih upravnih poslova iz nadležnosti organa uprave, organi uprave mogu
organizovati rad u mjestima van. svog sjedišta (upravni elani).
Građani moraju, na odgovarajući način, biti javno obaviješteni o poslovima, mjestu i vremenu.
Domaće i strano fizičko i pravno lice ima pravo na slobodan pristup informacijama u posjedu
organa državne uprave.
Na podnijete pritužbe organ državne uprave je obavezan pisano odgovoriti podnosiocu, u roku
od 15 dana od dana podnošenja pritužbe, ako to građanin zahtijeva. Organi državne uprave
obavezno mjesečno analiziraju pritužbe građana i rješavaju probleme zbog kojih se građanin
obraća sa pritužbom.
Ministar, odnosno starješina organa uprave dužan je odrediti vrijeme prijema stranaka, Trajanje
radnog vremena u sedmici, dnevni raspored radnog vremena.
Na zgradama u kojima su smješteni organi državne uprave mora biti istaknut naziv organa. Na
odgovarajućem mjestu u zgradi mora biti istaknut raspored prostorija organa. Na ulazu u službene
prostorije mora biti istaknuto lično ime državnog službenika, :sa naznakom poslova koje obavlja.

Odnosi organa državne uprave i Vlade. Ministarstva su dužna preduzimati mjere i radnje u cilju
ostvarivanja programa Vlade. Ministarstvo je dužno da obezbijedi izvršavanje zaključaka i akata
Vlade kojima se utvrđuju stavovi o pojedinim pitanjima od značaja za utvrđivanje i vođenje
politike i realizaciju programa Vlade,
Vlada će poništiti propis ministarstva kojim se, suprotno propisu Vlade, povređuju slobode i prava
fizičkih i pravnih lica, kao i u drugim slučajevima predviđenim zakonom. Vlada će ukinuti propis
ministarstva koji je u suprotnosti sa propisom Vlade.

35
Ministarstva, najmanje jedanput godišnje, podnose Vladi izvještaj o radu i stanju u upravnoj
oblasti. Ministarstva su dužna, na zahtjev Vlade, podnijeti i poseban izvještaj o pojedinim
pitanjima iz djelokruga, mjerama koje su preduzeli i njihovim rezultatima.
Samostalni organi uprave odnose prema Vladi ostvaruju preko ministarstva koje vrši nadzor nad
njihovim radom. Organi u sastavu odnose prema Vladi ostvaruju preko ministarstva u čijem su
sastavu.
Odnosi između ministarstva. Ministarstva su obavezna da sarađuju i da se
međusobno obavještavaju.u svom radu, naročito o pitanjima koja su od značaja za njihov rad.
Ministarstva su obavezna da zajednički obavljaju poslove, ako tako odluči Vlada
ako to proizilazi iz njihove propisane obaveze.
U pripremi propisa, kao i strateških, planskih i analitičkih dokumenata
ministarstva su obavezna da međusobno sarađuju, ;|
Odnosi između ministarstava 1 organa uprave.
Ministarstvo, u vršeuju nadzora nad zakonitošću i cjelishodnošću rada organa uprave može:
a) obustaviti akte koji su donijeti van upravnog postupka kada su u suprotnosti sa zakonom i
drugim propisom i predložiti Vladi da ih ukine ili poništi;
b) traži izvještaje i obavještenja o pojedinim pitanjima iz djelokruga, daje stručna uputstva i
instrukcije, upozorava organ uprave o uoče¬nim nepravilnostima u njegovom radu i vrši drugu
kontrolu, u slđadu sa propisom Vlade.
Samostalni organ uprave može tražiti od ministarstava mišljenje, objašnjenje i instrukcije za
primjenu pojedinih odredaba zakona i drugih propisa. Samostalan organ uprave, najmanje jedanput
godišnje, podnosi ministarstvu izvještaj o radu i stanju u oblastima za koje je osnovan.
Sadržaj izvještaja određuje Vlada.
Samostalni organi uprave su dužni, na zahtjev ministarstava, podnijeti i poseban izvještaj o
pojedinim pitanjima iz djelokruga, mjerama koje su preduzeli i njihove rezultate.
. Odnosi ministarstava prema Skupštini.
Ministarstvo je obavezno da prilikom razmatranja interpelacije dostavi Skupštini izvještaje o
pojedinim pitanjima i tražene podatke iz upravne oblasti. Ministarstvo je dužno da dostavi
Skupštini spise, odnosno dokumenta samo u okviru parlamentarne istrage, ukoliko ti spisi,
odnosno dokumenti ne predstavljaju tajne podatke u smislu zakona kojim se uređuje tajnost
podataka. Ukoliko spisi, odnosno dokumenti predstavljaju tajne podatke, u smislu zakona kojim
se uređuje - tajnost podataka,ministarstvo će omogućiti uvid, u skladu sa zakonom. Ministarstvo
izvještaje, spise i dokumenta Skupštini dostavlja preko Vlade.
Ministarstvo je obavezno davati odgovore na pitanja poslanika postavljena u Skupštini

36
- Odnosi organa državne uprave prema sudovima,
Organi državne uprave dužni su da na zahtjev suda, dostave spise i podatke na način i u rokovima
utvrđenim zakonima

Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave-

Na odnose i saradnju ministarstava i organa lokalne samouprave u vršenju poslova iz izvorne
nadležnosti lokalne samouprave primjenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje lokalna
samouprava.
Odnosi organa državne uprave prema javnim ustanovama i javnim preduzećima, i drugim pravnim
licima čiji je osnivač država.
Ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave vrši kontrolu opštih akata koje donose javne
ustanove i javna preduzeća i druga pravna lica čiji je osnivač država, upozorava njihove organe da
nije saglasno sa Ustavom ili zakonom i predlaže odgovarajuća rješenja, radi usklađivanja.
Ukoliko ne postupe po upozorenju, ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave može da zadrži
ód izvršenja takav akt, ukoliko njegovom primjenom mogu nastupiti teže Štetne posljedice i
pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom za ocjenu ustavnosti i zakonitosti tog akta.
Ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave odlučuje po žalbi na pojedinačna Upravna akta.
Ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave vrši kontrolu nad obavljanjem poslova javnih
ustanova i javnih preduzeća i drugih pravnih lica čiji je osnivač država.
Odnosi organa državne uprave prema nevladinim organizacijama.
Ministarstva i organi uprave ostvaruju saradnju sa nevladinim organizacijama omogućavanjem
učešća nevladinih organizacija u: 1) postupku sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona i
strategija; 2) radu radnih grupa i drugih radnih tijela koje obrazuju ministarstva i organi uprave
radi sagledavanja pitanja od zajedničkog interesa ih za normativno uređivanje odgovarajućih
pitanja. Kriterijume i postupak izbora predstavnika nevladinih organizacija u radne grupe i druga
radna tijela, utvrđuje Vlada.
Pojedini poslovi državne uprave, u cilju njihovog efikasnijeg i ekonomičnijeg vršenja, a) prenose
se zakonom na lokalnu samoupravu ili drugo pravno lice, odnosno b) propisom Vlade povjeravaju
lokalnoj samoupravi ili drugom pravnom licu.
Aktu o povjeravanju prethodi elaborat o opravdanosti koji sadrži naročito: 1) opravdanost
povjeravanja poslova; 2) precizno određenje poslova koji se povjeravaju; 3) subjekt .kome se
poslovi povjeravaju; 4) stavove i mišljenja organa i o mogućnostima i uslovima vršenja povjerenih
poslova; 5) postojanje nslova u odnosu na organizaciona, kadrovska, tehnička, finansijska i
materijalna pitanja; 6) način i uslove fmansiranja vršenja povjerenih poslova.

37
Ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave kontroliše da li organi, u vršenju prenijetih,
odnosno povjerenih poslova, postupaju u skladu sa zakonom.
Ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave odlučuje po žalbi na pojedinačne akte.
Ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave obavlja kontrolu rada organa ne¬vršenju prenijetih
i povjerenih poslova i ima pravo i obavezu da: 1) daje prethodnu saglasnost na sve propise i akte
koje donose u vezi sa vršenjem prenijetih i povjerenih’'; poslova; 2) daje saglasnost na organizaciju
rada i uslove za vršenje prenijetih, odnosnq povjerenih poslova; 3) daje obavezna uputstva za
vršenje prenijetih, odnosno povjerenih poslova i pruža stručnu pomoć; 4) podataka, kao i
neposrednim uvidom; 5) pisano upozori organ na nevršenje prenijetih, odnosno povjerenih poslova
i naloži da, u određenom roku, obezbijedi izvršenje posla
Kada organ ne postupi po upozorenju iz člana 84 ovog zakona, ministarstvo, odnosno samostalni
organ uprave može, o trošku organa, neposredno obaviti pojedini zadatak iz prenijetih, odnosno
povjerenih poslova. Ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave mora postupiti na način kada
propuštanjem obavljanja posla mogu nastati Štetne posljedice za život i zdravlje ljudi, životnu
sredinu ili imovinu i ostvarivanje prava i interesa !- građana. Ministarstvo, odnosno samostalni
organ uprave donosi rješenje o troškovima.
U slučaju oduzimanja prenijetih, odnosno povjerenih poslova, ove poslove vrsi nadležno
ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave.

38. Lokalna uprava u Crnoj Gori: Opština kao jedinica lokalne samouprave, Glavni grad i
Prijestonica

LOKALNA SAMOUPRAVA U CRNOJ GORI

Lokalna samouprava je širi pojam koji u sebi sadrži pojam lokalne uprave (npr. opštiska uprava).
Lokalna samouprava kao cjelina predstavlja oblik decentralizovane teritorijalne zajednice koji
istovremeno predstavlja teritorijalne jedinice (elemente) ukupne državne organizacije.

OPŠTNA KAO JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

Najčešće se upotrebljavaju izrazi lokalna uprava ili lokalna samouprava. Teorijski posmatrano,
razlike nijesu samo terminološke već i suštinske. Osim toga, za lokalnu upravu i samoupravu često
se koriste i izrazi opštinska uprava, odnosno gradska uprava.
Ustavom Crne Gore jemči se pravo na lokalnu samoupravu (Čl. 22). Prema Ustavu, osnovni oblik
lokalne samouprave je ; opština, a mogu se osnivati i drugi oblici lokalne samouprave.
Opstina je samostalna u vršenju svojih nadležnosti. Vlada može raspustiti sku¬pštinu opštine,
odnosno razriješiti predsjednika opštine samo ako skupština opštine, odno¬sno predsjednik
opštine, u vremenu dužem od šest mjeseci, ne vrše svoje nadležnosti.

38
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi (2018) lokalna samouprava ostvaruje se na načelima
demokratije, jednakosti, decentralizacije, depolitizacije, autonomnosti, zakonitosti,
profesionalnosti, efikasnosti rada organa lokalne samouprave i međusobne saradnje države i
opštine. Jedinice lokalne samouprave su: a) opština, b) (gradska) opština u okviru Glavnog grada,
c)Glavni grad (Podgorica) i d) Prijestonica (Cetinje), Radi stvaranja uslova za što neposrednije i
efikasnije vršenje poslova i zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva lokalna samouprava
ostvaruje se i u mjesnoj samoupravi (mjesne zajednice).
U opštini se vrše poslovi od neposrednog i zajedničkog interesa za lokalno - stanovništvo. Opština
vrši i poslove koji su joj prenijeti zakonom ili povjereni propisom Vlade.
U vršenju poslova lokalne samouprave opština je samostalna i njena prava ne i mogu biti uskraćena
ili ograničena aktima državnih organa, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim zakonom.
Građani učestvuju u odlučivanju o svojim potrebama i interesima neposredno i preko slobodno
izabranih predstavnika u organima lokalne samouprave. Stranac može ostvarivati pojedina prava
u lokalnoj samoupravi pod uslovima i na način propisan zakonom. !
Zabranjeno je političko organizovanje u organima lokalne uprave, Lokahi službenik, odnosno
namještenik vrši poslove politički neutralno i nepristrasno, u sklada sa javnim interesom i dužan
je da se uzdržava od javnog ispoljavanja svojih političkih uvjerenja.
Odnosi između organa opštine, državnih organa i organa državne uprave zasnivaju se na načelima
međusobne saradnje, u skladu sa zakonom. Opštine međusobno sarađuju i mogu se udruživati, u
skladu sa ovim zakonom, Opština uživa pravnu zaštitu, u skladu sa Ustavom i zakonom.
Imovinom i prihodima opština samostalno raspolaže, u skladu sa zakonom.
Opština obezbjeđuje uslove za zaštitu i unapređenje manjinskih prava i rodne ravnopravnosti, u
skladu sa Ustavom, zakonom i potvrđenih međunarodnim ugovorima,
Rad je javan.
Skupština ima predsjednika. Predsjednika skupštine iz reda odbornika bira skupština, na predlog
jedne trećine odbornika, većinom glasova ukupnog broja odbornika.Mandat predsjednika
skupštine traje koliko i mandat skupštine. Funkcija predsjednika skupštine je profesionalna.
Skupština može imati potpredsjednika.
Potpredsjednik skupštine funkciju vrši volonterski. Skupština ima sekretara. Sekretar ' skupŠnne
imenuje se na osnovu javnog konkursa, na vrijeme od pet godina. Sekretara skupštine imenuje i
razrješava skupština, na predlog predsjednika skupštine. Sekretar skupštine organizuje i stara se o
obavljanju stručnih, administrativnih i drugih poslova za skupštinu i njena radna tijela i vrši druge
poslove utvrđene statutom i drugim aktima skupštine. Sekretar skupštine za svoj rad i rad službe
skupštine, odgovara predsjedniku skupštine i skupštini.
Predsjednik opštine je izvršni organ opštine. Funkcija predsjednika opštine je profesionalna.
Predsjednika opštine bira skupština se na vrijeme od četiri godine. Za predsjednika opštine može

39
biti izabrano lice koje ispunjava uslove za izbor odbornika, u skladu sa zakonom kojim se uređuje
izbor odbornika i poslanika. Način i postupak izbora predsjednika opštine uređuje se statutom.
Vlada može razriješiti predsjedniku opštine ako predsjednik opštine, u vreme¬nu dužem od Šest
mjeseci, ne vrši poslove iz svoje nadležnosti. Protiv odluke Vlade o razijeŠehju pre¬dsjednika
opštine, predsjednik opštine može podnijeti tužbu Upravnom sudu Crne Gore.
Za vršenje poslova lokalne uprave obrazuju se organi lokalne uprave (sekretarijati, uprave i
direkcije). Za vršenje stručnih i drugih poslova iz nadležnosti glavnog administratora i glavnog
gradskog arhitekte, lcao i zajedničkih stručnih i dragih poslova za potrebe opštine mogu se
obrazovati stručne službe. Za vršenje specifičnih poslova lokalne uprave obrazuju se posebne
službe (služba komunalne policije, služba zaštite i spašavanja i druge službe, u skladu sa
zakonom).
Unutrašnja organizacija i sistematizacija organa i službi utvrđuje se zavisno od obima, vrste i
složenosti poslova i na način kojim se obezbjeđuje njihovo efikasno, ekonomično i efektivno
vršenje.
Opstrna ima službu za vršenje poslova komunalne policije. Služba komunalne policije vrši
obezbjeđenje komunalnog reda i komunalni nadzor u skladu sa zakonom.
Opština ima službu zaštite i spašavanja. Služba zaštite i spašavanja vrši poslove zaštite i spašavanje
građana, materijalnih i kulturnih dobara i zaštite životne sredine
Glavni administrator vrši poslove đragostepenog organa u upravnim stvarima iz nadležnosti
organa i posebnih službi; koordinira rad organa i službi, u izvršavanju poslova za koje je potrebna
međusobna saradnja; daje mišljenje na akt kojim se utvrđuje organizacija i način rada lokalne
uprave; daje stručna uputstva i instrukcije za rad organima i službama.
Opština može imati glavnog gradskog arhitektu, koji vrši poslove propisane zakonom kojim se
uređuje planiranje prostora i izgradnja objekata. Opština može imati menadžera. Menadžer
predlaže i učestvuje u pripremi i realizaciji planova i programi i razvoja opštine kojima se podstiče
ekonomski razvoj, preduzetnička inicijativa i javno j privatno partnerstvo, obezbjeđuje zaštita
životne sredine i održivi razvoj, priprema upravlja projektima koji se finansiraju u iz
međunarodnih fondova i drugih izvora. Menadžer se postavlja, na osnovu javnog konkursa, na
vrijeme od i pet godina
Poslovi lokalne uprave određeni su zakonom. Tako, lokalna uprava, između ostalog: 1) izvršava
zakone, druge propise i opšte akte; 2) priprema nacrte odluka i dragih akata koje donose organi
lokalne samouprave; 3) vrši upravni nadzor; 4) vrši stručne i druge poslove koje joj povjere organi
lokalne samouprave; 5) rješava u prvostepenom upravnom postupku o pravima i obavezama
građana, pravnih i drugih lica; 6) vodi j avne i druge evidencije propisane zakonom i opštim aktima
organa lokalne samouprave; rješava u prekršajnom postupku, u skladu sa zakonom; 8) vrsi i druge
poslove utvrđene statutom i drugim aktima.

GLAVNI GRAD I PRIJESTONICA

40
Glavni grad je Podgorica, dok je prijestonica Cetinje. Posebnim Zakonom o Glavnom gradu (2005,
201б) ustanovljeni su organi Glavnog grada i to: Skupština, kao predstavnički organ i
Gradonačelnik, kao izvršni organ. Glavni grad ima upravu Glavnog grada na čijem je čelu glavni
administrator. Istim zakonom predviđeno je da se na teritoriji Glavnog grada obrazuju gradske
opštine, koje imaju svojstvo pravnog lica, svoje organe, kao i jedinstveni organ lokalne uprave
gradske opštine.
Zakonom o Prijestonici (2008) određeno je đa se u prijestonici se održavaju pive sjednice redovnog
zasijedanja Skupštine Republike Crne Gore, da je u njoj zvanična rezidencija Predsjednika Crne
Gore i sjedište Ustavnog suda Crne Gore. Takođe, Vlada određuje koji će državni organi
(ministarstva i dr) će imati sjedište u njoj. Prijestonica ima gradonačelnika koji vrši izvršnu
funkciju, skupštinu kao predstavnički organ i senat kao savjetodavno tijelo.

Nedržavna uprava
upravne poslove mogu vršiti i određeni nedržavni subjekti pod uslovom da su im zakonom
povjerena posebna javna ovlašćenja.
Upravna javna ovlašćenja predstavljaju posebna zakonom povjerena javna -.ovlašćenja
nedržavnim subjektima da, u obavljanju svoje osnovne privredne (npr. djelatnosti u oblasti PTT
saobraćaja, elektroprivrede, šumarstva itd.) ili druge društvene djelatnosti (npr. univerzitetskog
obrazovanja, javnog informisanja i si.), mogu koristiti određena upravna ovlašćenja. Upravna
ovlašćenja kojima mogu raspolagati nedržavni subjekti najčešće su ovlašćenja da: a) rješavaju u
upravnim stvarima (o pravima ili : obavezama nekog lica), kao i da b) da vode javim evidenciju
(npr. o korisnicima usluga).
Svim upravnim ovlašćenjima, međutim, ne raspolažu svi nedržavni subjekti u istoj mjeri.

39. Nadležna uprava, javni sektor, javne službe i javne agencije

JAVNI SEKTOR
u sastavu državne organizacione strukture, kao vršioci upravne djelatnosti mogu se javiti i
nedržavni subjekti kojima je zakonom prenijeto, odnosno propisom Vlade povjereno njeno
vršenje. U inostranoj literaturi ova se oblast često naziva i javni sektor.
Pri klasifikaciji vrsta i oblika nedržavnih subjekata sa javnim ovlašćenjima najčešće polazi samo
od nekih osnovnih elemenata koji su dati u važećim zakonskim i drugim propisima (npr. zakonski
izrazi, uobičajeni i izvedeni nazivi, postojanje posebnih zakona i si.). Polazeći od toga, u Crnoj
Gori se nedržavni subjekti ovlašćeni za vršenje upravne djelatnosti mogu razvrstati u dvije osnovne
kategorije: a) javne službe i b) javne agencije,
Prema Ustavu Crne Gore, pojedini poslovi državne uprave mogu se zakonom prenijeti ii na lokalnu
samoupravu ili drago pravno lice.

41
Opšti nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja u vršenju povjerenih poslova državne uprave
vrši organ državne uprave koji se određuje zakonom (najčešće odgovarajuće ministarstvo). Pri
tome nadzorni organ državne uprave ima sva opšta: ovlašćenja u nadzoru nad radom koja su
Zakonom o državnoj upravi propisana.
zakon propisuje i posebna ovlašćenja nadzornog organa: a) Preuzi¬manje povjerenog posla -
nadzorni organ državne uprave (ministarstvo, odnosno samo¬stalni organ uprave) dužan je da
neposredno izvrši povjereni posao ako bi neizvršenje posla moglo da izazove štetne posljedice po
život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu; imovinu i ostvarivanje prava i interesa građana. Nadzorni
organ državne uprave može; predložiti Vladi da otpočne postupak za oduzimanje prenijetih,
odnosno povjerenih: poslova kada organ te poslove, i pored upozorenja, ne obavlja ili ih ne obavlja
pravilno i ažurno. U slučaju oduzimanja prenijetih, odnosno povjerenih poslova, ove poslove vrsi
nadležno ministarstvo, odnosno samostalni organ uprave, b) Nadzor nad zakonitošću propisa
imalaca javnih ovlašćenja - Nadležni organ uprave (ministarstvo, odnosno samostalni organ
uprave) vrši kontrolu opštih akata koje donose javne ustanove i javna: .preduzeća i draga pravna
lica čiji je osnivač država, upozorava njihove organe da opšti akt nije saglasan sa Ustavom ili
zakonom i predlaže odgovarajuća rješenja, radi usklađivanja. Ukoliko javne ustanove i javna
preduzeća i druga pravna lica čiji je osnivač država ne postupe po upozorenju organa uprave, organ
uprave može da zadrži od izvršenja takav akt, ukoliko njegovom primjenom mogu nastupiti teže
Štetne posledice i da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocjenu ustavnosti i zalconitosti
tog akta.
3. JAVNE SLUŽBE
Javne službe u Crnoj Gori se mogu odrediti analizom važećih propisa i strateških dokumenata.
Tako na primjer, shodno Zakonu o državnoj imovini javne službe su: 1) Univerzitet Cme Gore, 2)
javna preduzeća, 3) javne ustanove, 4) državni fondovi i 5) drugi organi i organizacije koji vrše
javna ovlašćenja čiji je osnivač Crna Gora, odnosno opština.- Prema Zakona o lokalnoj
samoupravi, javne službe su ustanove, privredna društva i drugi oblici organizovanja koje osniva
opština u cilju pružanja javnih usluga
U Crnoj Gori, đo 2010. godine, ovu oblast su sistemski regulisala dva zakona: Zakon o društvenim
djelatnostima (1990) i Zakon-o javnim pređozećima (1991)i Tako, prema Zakonu o društvenim
djelatnostima, radna organizacija koja obavlja društvenu djelatnost osniva se kao ustanova.
Ustanovi se, zakonom, može povjeriti vršenje javnih ovlašćenja. Građani i građansko-pravna lica
mogu osnivati privatne ustanove za obavijanje društvenih djelatnosti, u skladu sa zakonom. U
oblastima od javnog interesa osnivaju se javne ustanove.
Javna ustanova se osniva radi pružanja usluga koje su od javnog interesa u oblasti: predškolskog,
osnovnog, srednjeg i visokog vaspitanja i obrazovanja, zaštite kulturnih dobara, zdravstvene
zaštite, osnovnih oblika socijalne zaštite, društvene brige o djeci, fundamentalnih naučnih
istraživanja i posebnih istraživanja za društvenu zajednicu, Javna ustanova se može osnivati i u
drugim oblastima koje su zakonom, proglašene oblastima ili poslovima od javnog interesa.

42
Javnu ustanovu mogu osnivati država, jedinica lokalne samouprave, pravna i fizička lica, Kad je
osnivač ustanove država, odnosno jedinica lokalne samouprave, akt o osnivanju donosi Vlada Crne
Gore, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave. Ustanova je dužna da obavljanjem
svoje djelatnosti ostvari ciljeve radi kojih je osnovana na način da se što bolje i potpunije
zadovoljavaju potrebe građana i drugih korisnika. Rad ustanove je javan. Ustanova je dužna da
zainteresovanim građanima i organizacijama, na njihov zahtjev, pruža obavještenja o uslovima i
načinu pružanja usluga i vršenja djelatnosti kojima se zadovoljavaju njihove potrebe.
Nadzor nad zakonitošću rada ustanove, koja vrsi poslove od interesa za opštinu, vrši opštinski
organ uprave nadležan za poslove odgovarajuće djelatnosti koju ta organizacija obavlja. Nadzor
nad zakonitošću rađa ustanove koja vrši poslove^ od interesa za Republiku vrši nadležni republički
organ uprave. Javna i društvena ustanova,najmanje jedanput godišnje, podnosi skupštini države,
odnosno jedinice lokalne samo uprave izvještaj o svom radu..Ustanova je dužna da, na zahtjev
skupštine odgovarajuće države, odnosno jedinice lokalne samouprave, podnese izvještaj o svom
radu. Prema Zakonu o javnim pređuzećima, preduzeća koja obavljaju privredne djelatnosti koje su
nezamjenljiv uslov života i rada građana ili rada drugih preduzeća ili su neophodna za rad organa
društven o -p o 1 i ti čke zajednice, osnivaju se i posluju kao javna preduzeća, u javnom interesu.
U skladu sa Strategijom reforme javne uprave u Crnoj Gori, došlo je do procesa deregulacije.
liberalizacije i privatizacije javnih službi. Zakonom o unaprjeđenju poslovnog ambijenta (2010)
ukinuti su Zakon o društvenim djelatnostima i Zakon o javnim pređuzećima jer predstavljaju
prepreke za unaprjeđenje poslovanja u Cmoj Gori. Predviđeno je da javna preduzeća i javne
ustanove koji obavljaju djelatnost u sldadu sa Zakonom o javnim pređuzećima i Zakonom o
društvenim djelatnostima nastavljaju da rade u skladu sa zakonima kojima se uređuje obavljanje
određenih djelatnosti, i aktima o njihovom osnivanju.
4. JAVNE AGENCIJE
Agencije, kao dio sistema javne uprave, predstavljaju relativno nove organi¬zacione oblike čiji
status nije jedinstveno definisan posebnim, zakonom. Crna Gora još uvijek nije donijela zakon o
javnim agencijama, te se njihov položaj određuje materijalnim propisima kojim se uređuje oblast
za koju se agencije osnivaju i internim propisima koje donose organi agencija.
Analizom brojnih agencija u Crnoj Gori moguće je razlikovati dvije osnovne vrste agencija: a)
regulatorne agencije i b) državne agencije, kao organe uprave u okviru državne uprave.
Najbrojnije agencije u Crnoj Gori su regulatorne agencije. Ove agencije po pravilu obrazuje Vlada
odlukom, na osnovu zakona. Tako je Vlada Crne Gore donijela Odluku о osnivanju Agencije za
civilno vazduhoplovstvo.
Regulatome agencije imaju svojstva pravnog lica. Po pravilu, samostalne su i nezavisne u odnosu
na druge državne organe. Imaju svoje organe upravljanja (odbore, savjete, upravne odbore) kao i
organe rukovođenja - direktore. Regulatome agencije samostalno donose svoje propise (statut,
pravila i si.). Statutom agencije se bliže određuju pitaujakao što su: naziv i sjedište, pravni status,
obilježja agencije (znak, memorandum, pečat, štambilj), imovina, prava i dužnosti organa,
postupak izbora direktora, predstavljanje i zastupanje agencije, osnove unutrašnje organizacije

43
rada, način finansiranja, obaveza donošenja finansijskog plana i godišnjih izvještaja, način
ostvarivanja javnosti rada, i druga pitanja od značaja za rad agencije.
Regulatome agencije utvrđuju naknade za pružanje svojih usluga. Finansiraju se iz sopstvenih
prihoda ili iz državnog budžeta i sopstvenih prihoda. Tako, izvori sredstava su npr. naknade za
registracije, naknade za vršenje poslova regulacije i nadzora tržišta jednokratne i godišnje naknade
za licence i si.
Pri vršenju regulatomih poslova, regulatome agencije odlučuju o pravima i oba¬vezama korisnika
usluga i ljeŠavaju sporove među korisnicima usluga. Takođe, one mogu da vrše nadzorne poslove,
uključujući i poslove inspekcijskog nadzora. Za svoj rad, orga¬ni upravljanja (odbori, savjeti)
agencije su odgovorni Skupštini ili Vladi ili nadzornim ministarstvima. Najviši stepen
samostalnosti imaju agencije koje su odgovorne Skupštini.
Državne agencije. Državne agencije su Agencije za zaštitu životne sredine i Agencija za duvan
koje su predviđene Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave (2012, 2017). Tako,
Agencija za duvan, između ostalog, vrši poslove koji se :: odnose na: organizovanje i sprovođenje
javnog tenderà za privredna društva, odnosno preduzetnike, radi dobijanja dozvole za proizvodnju
duvanskih proizvoda; utvrđivanje ispunjenosti uslova za učešće na javnom tendem i davanje
dozvole za bavljenje
proizvodnjom duvanskih proizvoda privrednom društvu, odnosno preduzetnilcu koji ispunjava
propisane uslove; utvrđivanje ispunjenosti uslova za obavljanje trgovine na veliko duvanskim
proizvodima i izdavanje licence za obavljanje trgovine na veliko duvanskim proizvodima,
privrednom društvu, odnosno preduzetnilcu, kao i uvoznilcu koji je upisan u Registar uvoznika
đuvana i duvanskih proizvoda koji ispunjava propisane uslove; organizacija u oblasti suzbijanja
nelegalnog prometa duvanskih proizvoda i dr.
Agencija za zaštitu prirode i životne sredine, između ostalog, vrši poslove koji se odnose na:
organizovanje, planiranje i učestvovanje u monitoringu životne sredine u oblasti kvaliteta vazduha
(uključujući monitoring polena su spendo vanog u vazduhu), sadržaja opasnih i štetnih materija u
zemljištu, stanja biodiverziteta, buke u životnoj sredini, jonizujućeg i nejonizujućeg zračenja;
izvještavanje o stanju životne sredine, predi aganje mjera za smanjenje negativnog uticaj a na
životnu sredinu; izdavanje akta o uslovima zaštite prirode za potrebe izrade planova, osnova i
programa
izdavanje dozvola za praćenje kvaliteta goriva, kvaliteta vazduha- izdavanje dozvola za mjerenje
emisija o dozvoljenim emisijama zagadujućih materija ц vazduhu i dr.
Pored ovih agencija postoje i agencije sui generis kao Što je Agencija za nacionalnu bezbjeđnost
koja je po svom karakteru bezbjcdnosno obavještajna služba i čini sastavni dio sistema
bezbjednosti Crne Gore, Agencija za mimo rješavanje radnih sporova ne vrši regulatome poslove,
i ima status nezavisnog tijela.

44
vrši funkciju. Državnog sekretara imenuje i razrješava Vlada, na pređlog ministra, bez javnog
konkursa i dužnost mu prestaje prestankom mandata ministra. Državni sekretar za svoj rad
odgovara ministru i Vladi. Sekretar ministarstva koordinira rad organizacionih jedinica u
ministarstvu, obezbjeđuje ostvarivanje odnosa i saradnje sa organima uprave u upravnim oblastima
i za svoj rad odgovara ministru i Vladi. U ministarstvu se može postaviti jedan ili više generalnih
direktora koji rukovode i organizuju rad u jednoj ili vise organizacionih jedinica i za svoj rad
odgovaraju ministru i Vladi. Ministarstvo može imati jedan ili više organa u sastavu. Vrste organa
u sastavu su uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije. Uprave su organi koji neposredno
izvršavaju zakone i druge propise i odlučuju o pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica i drugih
subjekata. Sekretarijati vrše pretežno stručne poslove, uz mogućnost vršenja određenih upravnih i
drugih poslova. Zavodi vrše stručne i sa njima povezane upravne poslove uz primjenu naučnih
metoda i saznanja. Direkcije su organi koji vrše pretežno stručne i sa njima povezane upravne
poslove koji se odnose na oblast privrede. Agencije vrše stručne i sa njima povezane upravne
poslove. Upravom, zavodom,direkcijom i agencijom rukovodi direktor, a sekretarijatom sekretar.
Samostalni organ uprave obrazuje se: 1) kad je za vršenje stručnih i sa njima povezanih upravnih
poslova potrebna primjena naučnih i posebnih stručnih metoda rada i saznanja; 2) kad u određenoj
upravnoj oblasti nema uslova za osnivanje ministarstva; 3) u slučajevima kad. je to propisano
posebnim zakonom. Prema Uredbi o organizaciji i načinu rada državne uprave (2012, 2017), u
Cmoj Gori su obrazovana slijedeća ministarstva: 1) Ministarstvo pravde, 2) Ministarstvo
unutrašnjih poslova, 3) Ministarstvo odbrane, 4) Ministarstvo fmansija, 5) Ministarstvo vanjskih
poslova, 6) Ministarstvo prosvjete, 7) Ministarstvo nauke, 8) Ministarstvo kulture, 9) Ministarstvo
ekonomije, 10) Ministarstvo saobraćaja i pomorstva, 11) Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog
razvoja, 12) Ministarstvo održivog razvoja i turizma, 13) Ministarstvo zdravlja, 14) Ministarstvo
za ljudska i manjinska prava, 15) Ministarstvo rađa i socijalnog staranja, 16) Ministarstvo javne
uprave, 17) Ministarstvo sporta, 18) Ministarstvo evropskih poslova. Uprave. Uredba predviđa
slijedeće uprave: 1) Poreska uprava, 2) Uprava za nekretnine, 3)Uprava carina, 4) Uprava
pomorske sigurnosti, 5) Lučka uprava, 6) Uprava za bezbjednost hrane, veterinu i fitosanitame
poslove, 7) Uprava za javne nabavke (samostalni organ), 8) Uprava za sprječavanje pranja novca
i fmansiranja terorizma 9) Uprava za šume, 10) Uprava za vode, 11) Uprava za kadrove, 12)
Uprava policije, 13) Uprava za inspekcijske poslove, 14) Uprava za igre na sreću, 15), Uprava za
imovinu (samostalni organ), 16) Uprava za dijasporu, 17) Uprava za zaštitu kulturnih dobara, 18)
Uprava za knjigovodonike (samostalni organ), 19) Uprava za zbrinjavanje izbjeglica, 20) Uprava
za javne nabavke, 21) Uprava za antikorupcijsku inicijativu.

40.Upravni kadrovi-državni službenici i namještenici. zasnivanje radnog odnosa, prava i

dužnosti, odgovornost službenika, zaštita prava
Poslove državne uprave u organima državne uprave obavljaju državni službenici. Administrativno
tehničke i pomoćne poslove za potrebe državne uprave vrše namještenici.
Zakon o državnim službenicima i namještenicima (2018) uređuje pitanja položaja državnih
službenika i namještenika koja se odnose na zasnivanje radnog odnosa, zvanja, prava i obaveza,
odgovornosti, raspoređivanje, ocjenjivanje, napredovanje, stručno usavršavanje…

45
Prema ovom zakonu, državni službenik je lice koje je zasnovalo radni odnos u državnom organu-
(organu državne uprave ili drugom državnom organu i službi Predsjednika Crne Gore, Skupštine
Crne Gore, Vlade Crne Gore, Ustavnog suda Crne Gore) i koji vrši upravne, stručne i druge
poslove kojima se ostvaruju Ustavom, zakonom i drugim propisima utvrđene nadležnosti državnog
organa. Državnim službenikom smatra se u pogledu ostvarivanja određenih prava, dužnosti
odgovornosti, starješina državnog organa i lice koje je zasnovalo radni odnos imenovanjem,
odnosno postavljanjem u državnom organu, Državni službenik nije poslanik i lice koje bira ili
imenuje Skupština Crne Gore.
Namještenik je lice koje je zasnovalo radni odnos u državnom organu -(organu državne uprave ili
drugom državnom organu i službi Predsjednika Crne Gore, Skupštine Crne Gore, Vlade Crne
Gore, Ustavnog suda Crne Gore), koje vrši administrativne, računovodstveno-finansijske poslove
i pomoćno tehničke poslove čije je obavljanje potrebno za blagovremeno i kvalitetno vršenje
poslova iz djelokruga državnog organa.
Radna mjesta državnih službenika se dijele na rukovodeća i izvršilačka radna mjesta. Rukovodeća
lica su u:ministarstvu, sekretar ministarstva i pomoćnik ministra, u organu uprave pomoćnik
starješine organa uprave, u službi koju obrazuje Vlada-pomoćnik starješine službe. Rukovodeća
lica u drugim državnim organima i službama se određuju propisom o osnivanju organa, odnosno
u organizaciji službe.
Pod izvršilačkim radnim mjestima se podrazumijevaju sva radna mjesta koja nisu rukovodeća,
uključujući i radna mjesta rukovodilaca užih unutrašnjih jedinica u državnom organu.
Izvršilačka radna mjesta se razvrstavaju po zvanjima.savjetnik starješine, glavni inspektor, glavno
ovlašćeno službeno lice, samostalni savjetnik, inspektor, ovčašćeno službeno lice, viši savjetnik i
savjetnik.
Zasnivanje radnog odnosa
U državnom organu može da zasnuje radni odnos lice koje je a)državljanin Crne Gore b)punoljetno
c)zdravstveno sposobno d)ima propisanu stručnu spremu e)nije osuđivano za krivično djelo koje
ga čini nedostojnim za vršenje službe u državnom organu i protiv kojeg se ne vodi krivični
postupak za krivično djelo za koje se preduzimanja gonjenje po službenoj dužnosti, ispunjava
druge uslove koji su propisani zakonom i drugim propisima, tzv opšte uslove za zasnivanje radnog
odnosa.
Strani državljanin i lice bez državljanstva mogu zasnovati odnos u državnom organu pod uslovima
koji su utvrđeni međunarodnim konvencijama i posebnim zakonom.
Radno mjesto u državnom organu se može popuniti raspoređivanjem državnog službenika,
odnosno namještenika iz istog organa. Popuna se može izvršiti preuzimanjem državnog službenika
tj namještenika iz drugog državnog organa, putem internog oglasa. Ako nema uslova za popunu
radnih mjesta rasporedom, odnosno preuzimanjem, Uprava za kadrove, kao organ uprave nadležan
za poslove upravljanja kadrovima, sprovodi javni oglas, na osnovu kog sačinjava listu kandidata
koji ispunjavaju uslove oglasa.

46
Lica sa liste kandidata podliježu obaveznoj provjeri sposobnosti za vršenje poslova radnog mjesta.
Zatim, Uprava za kadrove sačinjava listu za izbor kandidata koji su postigli zadovoljavajuće
rezultate. Lista za izbor se dostavlja starješini državnog organa koji odlučuje o izboru državnog
službenika i namještenika u roku od 30 dana od dana prijema liste za izbor kandidata.
Radni odnos se zasniva rješenjem koje može da bude na određeno i neodređeno vrijeme. Radni
odnos se na rukovodećim radnim mjestima zasniva isključivo putem javnog oglasa, nakon čega
slijedi obavezna provjera putem usmenog intervjua, na kom obavezno prisustvuje starješina organa
u kom se zasniva radni odnos. Lista kandidata se dostavlja starješini državnog organa radi
utvrđivanja predloga za imenovanje, odnosno postavljanje.
Rješenje o imenovanju tj postavljanju i razrješenju rukovodećeg lica u organu državne uprave i
službi koju osniva Vlada, donosi Vlada, na predlog starješine organa. Rukovodeće lice se imenuje,
tj postavlja na period od 5 godina, i po isteku tog roka može biti ponovo imenovano, odnosno
postavljeno.
Prava i dužnosti službenika
Prava i dužnosti službenika uzeti zajedno čine lični status javnog službenika, koji se javlja kao
znatno složeniji pojam od samih prava i dužnosti jer ne predstavlja njihov prost zbir.Na prvi
pogled, prava i dužnosti mogu djelovati kao da su ličnog karaktera, ali nije tako jer je javna služba
ustanovljena radi cjeline, a ne radi pojedinca.
Državni službenik, odnosno namještenik, vrši poslove na osnovu Ustava, zakona, drugih propisa i
opštih akata.
Državni službenik, odnosno namještenik, vrši poslove politički neutralno i nepristrasno, u skladu
sa javnim interesom.
Na ovaj način se uvodi i načelo depolitizacije uprave.
Partijska odanost se mora zamijeniti odanošću poslu, te profesionalnost mora biti iznad političke
lojalnosti.
Zakonodavstvo Crme Gore ide korak dalje u isticanju profesionalnosti i eliminisanju političke
lojalnosti, pa predviđa da je izražavanje političkih uvjerenja u vršenju poslova teži disciplinski
prekršaj.
Državni službenik, odnosno namještenik, obavezan je da poslove vrši savjesno, da se pridržava
propisa o službenoj dužnosti i da poštuje pravila službe. U vršenju poslova, službenik mora da
poštuje uputstva i naredbe pretpostavljenog.
Državni službenik, tj namještenik ima pravo da traži uputstvo ili naredbu ako smatra da sadržina
usmenog uputstva ili naredbe nije jasna ilia ko smatra da bi izvršenje usmene naredbe ili uputstva
bilo suprotno propisu.
Državni službenik, odnosno namještenik, dužan je da:

47
a)vrši poslove van opisa radnog mjesta i van radnog vremena ako odgovaraju njegovoj stručnoj
spremi
b)vrši poslove koji ne odgovaraju njegovoj stručnoj spremi u slučaju više sile, prirodnih i drugih
nesreća
c)vrši poslove u radnoj grupi u okviru organa, u drugom državnom organu ili međuresorskoj radnoj
grupi
Osnovano pravo službenika je pravo na platu koje mu kao naknada pripada, za rad u organu.
U Crnoj Gori, utvrđivanjem plata, klasifikacijom službenika, sistemom napredovanja i slično,
pravni režim zaposlenih lica u organima uprave značajno se pomjerio od radnog lica ka upravnom
pravu.
Plata treba da obezbijedi materijalnu egzistenciju službenika, zato što službenik obavlja službu
kao svoje jedino redovno zanimanje.
Ponovo se u svijetu uvodi priznat sistem rangiranja službenika u odgovarajuće platne grupe.
Razlikama u plati se želi istaći razlika u vrijednosti između službenika i istovremeno natjerati
službenike na veće zalaganje i dalje stručno usavršavanje u radu, i omogućiti preko unapređenja
“borbu za veću platu”. Osim plate, službeniku pripada pravo na naknade i druga primanja, kao i
pravo na odmor i odsustva.
Odgovornost službenika
Pojam vezan za pravne obaveze je pojam pravne odgovornosti.
Da je jedno lice pravno odgovorno za izvjesno ponašanje ili da snosi pravnu odgovornost za to,
znači da je ono podložno sankciji u slučaju suprotnog ponašanja. Službenik je u okviru državne
podjele rada dužan da se pridržava opšteg interesa države i da se pridržava zakonskog u tim
posebnim pravima. Ako radi drugačije, on pravi proizvoljna, subjektivna djela za koja biva
odgovoran.

41. Upravna djelatnost i uloga uprave – vrste i oblici upravne djelatnosti

Aktivnosti uprave posmatraju se kao jedna od brojnih djelatnosti države. Termin uprava i funkcija
sve se više zamjenjuje izrazom upravna djelatnost. Upravna djelatnost obuhvata one aktivnosti
kojima uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju, odnosno kojijma uprava ostvaruje svoju ulogu
u određenom društvenom i pravnom sistemu. Uloga uprave odnosno vrste i oblici vršenja upravne
djelatnosti u konkretnom pravnom sistemu, određuju se na osnovu pravnih propisa koji regulišu
vršenje te djelatnosti. Javljaju se pitanja koja se odnose na vrste i karakteristike opštih i
pojedinačnih pravnih akata (upravni propisi, upravni akti, upravni ugovori), odnosno materijalnih
radnji (upravne radnje) koje uprava donosi ili vrši, odnosno pitanja vezana za postupak njihovog
donošenja (posebno upravni postupak), zatim pitanja u vezi sa vršenjem pojedinih oblika nadzora
u kojima dolaze do izražaja upravna ovlašćenja (upravni i inspekcijski nadzor), kao i pitanja u vezi
sa vršenjem upravne djelatnosti u posebnim situacijama. U vezi sa vršenjem upravne djelatnosti

48
dolaze i pitanja vezana za odgovornost uprave, posebno za odgovornost uprave za štetu koju pričini
svojim radom, kao i odgovornost uprave za tzv. nečinjenje, odnosno za situacije poznate kao
ćutanje uprave.

42. Akti uprave: pojam i vrste akata uprave

U vršenju upravne djelatnosti, uprava donosi i vrši brojne i različite akte i radnje koji se razlikuju
kako po vrsti i oblicima, tako i po pravnoj prirodi. Različiti autori vrše različito određivanje i
različite podjele akata uprave s obzirom na razne kriterijume. Gotovo svi autori u manjoj ili većoj
mjeri prihvataju neke uobičajene karakteristike i podjele akata uprave. Mogu se utvrditi neka opšta
obilježja akata uprave i izvršiti odgovarajuće klasifikacije. Može se reći da je osnovno obilježje
akata uprave to što ih donosi (odnosno vrši), uprava kada je to zakonom i drugim propisima
određeno. Podjela akata uprave počiva na razlikovanju pravnih akata (kao izjava volje) od
materijalnih akata (kao ljudskih radnji) i njihovoj daljoj klasifikaciji prema različitim standardima
(npr. na opšte i pojedinačne pravne akte itd.). Može se reći da su akti uprave svi pravni akti (opšti
i pojedinačni) i materijalne radnje koje uprava donosi ili preduzima u vršenju upravne djelatnosti.
Akti izjave volje su učinjeni sa namjerom da se proizvedu određeni pozitivni ili negativni pravni
efekti, tako se i pravnim aktima uprave izjave volje organa uprave želi proizvesti neko pravno
dejstvo. Pravni akti uprave mogu se dalje dijeliti na opšte pravne akte uprave i pojedinačne pravne
akte uprave. Opšti pravni akti uprave predstavljaju normativne akte uprave i nazivaju se upravni
propisi. Najznačajniji pojedinačni pravni akti uprave su upravni akti i upravni govori. Materijalni
akti uprave obuhvataju brojne i raznovrsne materijalne radnje uprave, koje se nazivaju upravne
radnje. Može se reći da se pod aktima uprave, sa jedne strane, podrazumijevaju opšti i pojedinačni
pravni akti (tj. upravni propisi, upravni akti i upravni govori) koje uprava donosi, a sa druge,
materijalne radnje (upravne radnje) koje uprava preduzima u vršenju djelatnosti, odnosno
obavljanju poslova i zadataka koji su joj zakonom i drugim propisom povjereni.

43. Upravni procesi

Upravni procesi su opšti pravni akti koje, koje kao normativne akte donosi uprava. Normativni
akti su po svojoj sadržini akti- pravila, njima se opisuje neko opšte i aprstaktno pravilo za
neodređen broj slučajeva i neodređen broj lica. Po pravilu ove akte donose skupština i vlada,
međutim mogu ih donositi i organi uprave (ministarstva).Organi uprave ove akte mogu donositi
samo kad su za to ovlašćeni. Normativnim aktima organa uprave ne mogu se ustanovljavati prava
i obaveze građanima i pravnim licima. U normativne podzakonske opšte akte koje mogu donositi
organi uprave, prema propisima spadaju: pravilnici, naredbe i uputstva. Pravilnikom se razrjeđuju
pojedine odredbe zakona i drugih propisa (npr. Pravilnik o biračkim spiskovima). Naredbom se
naređuje ili zabranjuje postupanje u određeno situaciji koja ima opšti značaj (npr. Naredba o načinu
uplate javnih prihoda). Uputstvom se propisuje način rada i vršenja poslova organa uprave, lokalne
samouprave i dr. pravnih lica u vršenju povjerenih poslova. Stručno uputstvo sadrži pravila za
stručno organizovanje službe i za stručni rad zaposlenih u organima državne uprave koji vrše
poslove povjerene od strane državne uprave.

49
44.Pojam i obilježja upravnog akta
Upravni akt je poseban pravni institut čija su osnovna obilježja:
Konkretnost proilzilazi iz okolnosti da se upravni akt odnosi na određenu konkretnu pravnu
situaciju (jednokratne i neponovljive pravne situacije)
Autoritativnost nije bitno obilježje iako se u nekim slučajevima ono javlja kao karakteristika akta
(kada se radi u upravnim aktima kojima se utvrđuju obaveze). Takođe autorit. nije prisutna kada
organ uprave donosi deklerativni akt o priznavanju npr biračkog prava, a sve to iz razloga što
nikoga ne možete prisiliti da iskoristi svoje pravo. Ovdje ogran nema izbora da li želi da prizna
pravo ili ne već samo donosi deklerativni upravni akt o priznavanju prava.
Jednostranost postoji kada jedna strana u pravnom odnosu određuje prava i obaveze dr. strane,
nekada se izjednačava sa autoritativnosti. Većina pisaca jednostranost smatra formalnim
kvalitetom akta a autorit. sadržinskim obilježjem.
Pravno dejstvo kao obilježje upravnog akta proizlazi iz okolnosti da upravni akt proizvodi
neposredne promjene u odnosu na pravni poredak. Nevažno da li uspostavlja, mijenja ili ukida
odluke
Zasnovanost na zakonu kao obilježje upravnog akta proizlazi iz okolnosti da je donošenje
upravnog akta moguće samo ukoliko postoji zakonski osnov za to. Ovo obilježje znači primjenu
principa zakonitosti. Podrazumijeva mogućnost sudske zaštite
Izvršnost kao obilježje upravnog akta proizlazi iz okolnosti da upravni akt kojim se utvrđuju
obaveze može biti prinudno izvršen (poreska, vojna obaveza)
Upravna stvar kao obilježje upravnog akta proizlazi iz okolnosti da se upravni akti izdaju povodom
donošenja upravnih odluka.

Teško se može reći da je autoritativnost prisutna u situaciji kada organ uprave donosi tzv.
Deklarativni upravni akt o priznanju (npr.biračkog) prava. Ovo iz razloga što , po prirodi stvari,
nije moguće nekoga prinuditi da realizuje svoje pravo, jer bi se u tom slučaju „pravo“ pretvorilo u
obavezu, a čim se radi o obavezi ne može biti riječ o pravu.
Autoritativnost u smislu prinudnosti i nametanja određenog ponašanja postoji prije svega kod
upravnih akata kojima se utvrđuju i nameću pravne obaveze a to su obavezujući upravni akti. Kod
upravnih akata kojima se priznaju i utvrđuju prava autoritativnost nije prisutna jer prinudnost nije
potrebna kad je stranka, podnoseći zahtjev polrenula upravni postupak i tom prilikom je odlučeno
u skladu sa zahtjevom stranke.
Autoritativnost ne treba shvatiti usko kao vršenje vlasti i rinude, već kao stručno, efikasno i
zakonito donošenje upravnih akata. Autoritativan je onaj upravni akt koji je: zakonit, cjelishodan,
efikasno donijet i u skladu sa načelom materijalne istine. Autoritativnost kao vršenje prinude

50
postoji u onim oblastima kakve su porei, vojska, policija i sl. Ona postoji samo u nekim specifičnim
upravnim oblastima, dok se u ostalim gubi.
Potrebno je raščlaniti donošenje (izdavanje) upravnog akta od izvršavanja upravnog akta.
Donošenje akta se sastoji u rješavanju o konkretnim pravima, obavezama i pravnim interesima
pravnih subjekata propisivanjem primarne dispozicije u upravnim stvarima, a izvršenje akta može
biti dobrovoljno ili prinudno (sudsko i administrativno).
Ponekada se autoritativnost izjednačava sa jednostranošću. Autoritativnost označava odnos izmeu
dvije strane u kojoj jedna istupa sa jačom voljom, dtole jednostranost označava situaciju u kojoj
jedna strana u oravnom odnosu određuje prava i obaveze druge strane.
Prema nekim shvatanjima koja su naročito zastupljena u Francuskoj, po osnovu autoritativnosti
može se izvršiti podjela pojedinačnih pravnih akata uprave na akte vlasti i na akte poslovanja.
Pravno dejstvo kao obiljezje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da upravni akt proizvodi
neposredne promjene u odnsu na pravni poredak. Odluka u upravnom aktu neposredno proizvodi
pravna dejstva na pojedinačne pravne situacije, bilo da ih uspostavlja, bilo da ih mijenja, bilo da
ih ukida.
Zasnovanost na zakonu, odnosno drugom pravnom propisu, kao obiljezje upravnog akta proizilazi
iz okolnosti da je donošenje upravnog aakta moguće samo ukoliko postoji zakonski osnov za to.
Opšta je pretpostavka da su svi upravni akti u trenutku donošenja zakoniti, što znači da se
nezakonitost i neki drugi nedostatak upravnog akta uvijek mora posebno utvrditi. Zasnovanost na
zakonu znači da je upravni akt koji nije donijet na osnovu zakona nezakonit i da kao takav mora
biti uklonjen iz pravnog poretka. Da bi se obezbijedila zasnovanost na zakonu, upravni akti se
moraju donijeti u posebnom postupku koji je propisan zakonom (upravni akt). Zasnovanost
upravnog akta na zakonu podrazumijeva i mogućnost sudske zaštite (upravni spor) u slučaju da
neko lice smatra da je upravni akt koji se odnosi na njega nezakonit.
Izvršnost kao obilježje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akt kojim se utvrđuju
obaveze za stranku mogu prinudno izvršiti. Izvršnost kao mogućnost prinudnog izvršenja
upravnog akta karakteristična je za one upravne akte kojima se utvrđuje neka obaveza.
Upravna stvar kao obilježje upravnog akta proizilazi iz okolnosti da se upravni akti izdaju
povodom donošenja upravnih odluka. U užem smislu, upravna stvar predstavlja pravnu situaciju
u kojoj se, na osnovu pravnih propisa rješava o : a)priznanju nekog prava ili b) utvrđivanju neke
obaveze ili c) ostvarivanje pravnog interesa nekog lica u pojedinačnom slučaju.
U našem pravu, upravna stvar je obilježje upravnog akta koje proizilazi iz “ekstrapolacije“ pojma
upravnog akta kako je to definisano zakonskim formualcijama. U širem smislu, upravna stvar se
onosi na svako upravno odlučivanje ali ne samo u pojedinačnom slučaju. Upravna stvar postoji u
svim vidovima aktivnosti uprave, odnosno u svim slučajevima kada uprava donosi ili preduzima
svoje odluke, akte ili radnje. Upravna stvar je svaka situacija u kojoj uprava obavlja svoje
djelatnosti, tj. kada izdaje pojedinačne upravne akte , kada donosi opšte podzakonske akte za koje
je ovlašćena, kada preduzima pojedina upravne radnje ili kada zaključuje upravne ugovore.

51
Zakon o upravnom postupku CG iz 2014.godine utvrđuje upravnu stvar u širem smislu.
Donosilac upravnog akta, kao obilježje upravnog akta, proizilazi iz okolnosti da upravni akt moe
donijeti samo ovlašćeni donosilac. Prema crnogorskim propisima ovlašćenja za donošenje
upravnih akta imaju samo državni organi, prije svega organi uprave ali i drugi državni organi koji
su zakonom ovlašćeni da rješavaju u upravnim stvarima. Ovlašćenje za donošenje upravnih akata
imaju i drugi državni subjekti kojima je na osnovu zakona prenijeto ovlašćenje za rješavanje u
upravnim stvarima kao i nedržavni organi kojima je na osnovu osnovu zakona ili propisom Vlade
povjereno vršenje upravnih javnih ovlašćenja.
Umjesto izraza upravni akt, u crnogorskim pozitivnim propisima koriste izrazi kao što su rješenje
ili nalog.

45.Pozitivni i negativni upravni akti

Podjela upravnih akata na pozitivne i negativne polazi od pravnog dejstva koje upravni akt
proizvodi u pravnom poretku.
Pozitivni upravni akt je upravni akt kojim se proizvodi neka promjena u pravnom poretku.
Promijena u pravnom poretku može da ima nekoliko modaliteta i to: a)stvaranje nove pravne
situacije, b)mijenjanje postojeće pravne situacije i c)ukidanje postojeće pravne situacije.
Negativni upravni akt je upravni akt kojim se odbija promijena u pravnom poretku. Negativnim
upravnim aktima niti se stiču neka prava, niti se nameću neke obaveze.
Pozitivni upravni akti donose se kako po zahtjevu stranke tako i po službenoj dužnosti. Negativni
upravni akti mogu se donositi samo povodom zahtjeva stranke a ne po službenoj dužnosti. Dok
pozitivni akti istovremeno mogu biti i konsitutivni i deklarativni, dotle su negativni uvijek
deklarativni. Samo pozitivni upravni akti mogu steći svojstvo pravosnažnosti, odnosno
nepromjenjivosti, dok negativni upravni akti to ne mogu.
Negativni upravni akti su odrečni (odbijajući) upravni akti. Kako odbijanje može biti potpuno ili
djelimično, to i negativni up akt može biti akt kojim je zahtjev stranke odbijen u potpunosti ili akt
kojim je zahtjev stranke odbijen djelimično. Odbijanje u negativnom aktu mora biti izričito. Postoji
obaveza donošenja negativnih upravnih akata. Međutim, može postojati i prećutno odbijanje
zahtjeva stranke u slučaju tzv.ćutanja uprave.

46.Konstitutivni i deklarativni
Podjela upravnih akata na konstitutivne i deklarativne polazi od okolnosti da li se upravnim aktom
stvara (kontituiše) novo stanje u pravnom poretku ili se upravim aktom samo konstatuje (deklariše)
postojanje nekog novog stanja.
Konstitutivni upravni akti je upravni akt koji sam po sebi stvari neku pravnu situaciju.

52
Deklerativni upravni akti je upravni akt koji sam po sebi ne stvara novu pravnu situaciju, već samo
konstatuje (utvrđuje) ispunjenje zakonskim uslova da je nastala nova pravna situacija.
Konstitutivni upravni akti se donose po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke, dok se
deklarativni upravni akti uvijek donose po službenoj dužnosti i to po sili zakona. Konstitutibni
upravni akti, uz moguće izuzetke, vremenski djeluju od trenutka donošenje, pa za ubuduće, dok
deklerativni upravni akti vremenski djeluju od trenutka kada su ispunjeni uslovi predviđeni
zakonom bez obzira na to kada je akt donijet.
Kao primjer konstitutivnog upravnog akta može se navesti akti o upisu nekog udruženja u registar
pravnih lica, dok se kao primjer deklerativnog upravnog akta može navesti akt o odlasku nekog
lica u penziju po sili zakona.
Polazeći od različitih osnova, mogu se razlikovati posebne vrste konstitutivnih upravnih akata.
Prema modalitetu promjene koje izazivaju u pravnom poretku, mogu se razlikovati konstitutivni
akti koji stvaraju, koji mijenjaju ili ukidaju neku pravnu situaciju.
Prema tome da li izazivavaju povoljne ili nepovoljne pravne posljedice u odnosu na stranku,
konstitutivni upravni akti mogu biti : oni koji stvaraju pogodnosti ili orterozni (oni koji nameću
teret).
Prema sadržini konstitutivni upravni akti mogu biti naređenjea, akti kojima se priznaju sposobnosti
ili svojstva, akti kojima se priznaju prava i dozvole. Naređenja su konstitutivni upravni akti kojima
se izdaju konkretne zapovjesti da se nešto učini ili konkretne zabrane da se nešto ne smije činiti.
Konstitutivni upravni akti mogu biti akti kojima se priznaje neka sposobnost ili akti kojima se
priznaje neko svojstvo. Iako su akti o priznanju nekog prava najčešće deklerativni upravni akti,
konstitutivni upravni akti mogu biti akti kojima se priznaje neko stvarno pravo ili tzv.dekorativno
pravo i počast. Konstitutivni upr.akti mogu biti dozvole i odobrenja. Dozvole su konstitutivni
upr.akti kojima nadležni organi odobravaju trajnije vršenje neke djelatnosti, dok su odobrenja
kons.upr.akti kojima se po pravilu odobrava jednokratno obavljanje neke radnje.
Takođe se mogu razlikovati i posebne vrste deklerativnih upravnih akata. Tako, prema sadržini
mogu se razlikovati deklerativni akti kojima se utvrđuju činjenice koje imaju pravne posljedice
kao i deklerativni akti kojima se utvrđuju pravni odnosi.

47.Vezani i slobodni upravni akti

Podjela upravnih akata na vezane i slobodne upravne akte polazi od dva momenta
S jedne strane, od inicijative za donošenje upravnog akta, a s druge strane od slobode u određivanju
njegove sadržine:inicijativa za donošenje upravnog akta može biti propisana zakonom.
Vezani upravni akti su najčešće istovremeno i deklarativni, dok su slobodni uvijek i konstitutivni
upravni akti.

53
Vezani upravni akt je upravni akt kod kojeg je zakonom unaprijed određeno kada se ima donijeti
i kakva mora biti njegova sadržina. Kod vezanog upravnog akta inicijativa za njegovo donošenje
i njegova sadržina strogo su određene zakonom.
Slobodni upravni akt je upravni akt kod kojeg je donosilac zakonom ovlašćen da po svojoj
slobodnoj ocjeni u konkretnom slućaju odredi da li će uopšte donijeti upravni akt i ako ga donese
kakva će biti njegova sadržina. Slobodni upravni akti nazivaju se još i diskrecioni upravni akti.
Diskrecioni upravni akti sadrže ovlašćenje uprave da bira između dvije (više) pravno jednakih
alternativa.
I pored postojanja slobode donosioca u pogledu inicijative i sadržine, donošenje slobodnih
upravnih akata u pravnoj državi nije apsolutno slobodno. Ono je uvijek pravno vezano sledećim
momentima: 1) donosilac mora imati ovlašćenje za donošenje slobodnih upravnih akata 2)
slobodni upravni akti moraju se donijeti u zakonom propisanom postupku, 3) pri donošenju
slobodnih upravnih akata mora se poštovati foram akta 4) pri donošenju akata; po slobodnoj ocjeni
ne smije se prekoračiti ovlašćenje za donošenje takvih akata 5) ovlašćenje za donošenje slobodnih
upravnih akata ne smije biti upotrijebljeno suprotno cilju zbog kojeg je to ovlašćenje dato. U svim
ovim slučajevima, upravni akt, donijet na osnovu slobodne ocjene smatraće se nezakonitim i neće
proizvoditi pravna dejstva.
Osim nedostataka u pogledu nezakonitosti, upravni akt donijet po slobodnoj ocjeni može imati
nedostatak u samoj slobodnoj ocjeni. Slobodni upravni akti kod kojih je došlo do pogrešne
primjene slobodne ocjene nazivaju se necjelishodni upravni akti. Do necjelishodnosti upravnog
akta doći će kada je donosilac, od više pravno jednakih alternativa, odabrao onu koja ne
zadovoljava javni interes na optimalan način. Vezani upravni akti ukoliko imaju neki nedostatak
postaju nezakoniti, slobodni upravni akti ukoliko imaju neki nedostatak mogu biti bilo nezakoniti,
bilo necjelishodni. Slobodni upravni akti mogu biti istovremeno i nezakoniti i necjelishodni.
Posebnu vrstu mješovitog upravnog akta sa elementima vezanog i slobodnog upravnog akta
predstavlja upravni akt kod čijeg donošenja postoji sloboda u procjeni da li taj akt treba donijeti
ili ne. Ukoliko se procjeni da akt treba donijeti, on mora biti tačno određene sadržine. U zakonima
nije uobičajeno da se izričito navede da se neki akt ima donijeti kao vezan ili kao slobodan upravni
akt. U zakonskim tekstovima koriste se različiti izrazi na osnovu kojih se posrednim putem može
odrediti da li je riječ o vezanom ili o slobodnom aktu.

48.Jednostavni i zbirni upravni akti

Podjela upravnih akata na jednostavne i zbirne upravne akte polazi iz okolnosti koliko je
ovlašćenih subjekata učestvovalo u donošenju konkretnog upravnog akta, odnosno koliko je
subjekata učestvovalo u rješavanju konkretne upravne stvari.
Jednostrani upravni akt je akt koji donosi jedan ovlašćeni donosilac.
Zbirni upravni akt je upravni akt u čijem donošenju učestvuju dva ili više ovlašćenih donosilaca.
Posebnu vrstu jednostarnih upravnih akata predstavlja generalni iliti opšti upravni akt.

54
Generalni upravni akti su upravni akti u kojima lica na koja se odnose nisu unaprijed određena, ali
koja su odrediva po nekom osnovu.
Zbirni upravni akt može da bude donijet tako što jedan organ predlaže izdavanje upravnog akta, a
drugi ga izdaje. Dva organa mogu da zajednički izdaju jedan upravni akt, a u tom slučaju se moraju
dogovoriti koji od njih će se smatrati formalnim donosiocem akta.
Zbirni upravni akt može da nastane tako što jedan organ donosi akt, a drugi naknadno daje
saglasnost, potvrdu ili odobrenje, kada upravni akt ne može da stupi na snagu ako saglasnost,
potvrda ili odobrenje nije dato.
Konačno, jedan organ može da donese zbirni upravni akt tek nakon pribavljanja mišljenja drugog
organa.

49. Formalni i neformalni upravni akt

Podjela upravnih akata na formalne i neformalne polazi od okolnosti da li upravni akt ima
propisani oblik i sastavne djelove koji su predvidjeni odgovarajucim propisima.
Formalni upravni akt je upravni akt koji se donosi na osnovu propisanog postupka donosenja
upravnih akata, u pismenoj formi i sa odgovarajucim sastavnim djelovima. Ovoj kategoriji
pripadaju sva pismena rjesenja i posebni zakljuci ukoliko je predvidjeno da se donose u pismenoj
formi.
Neformalni upravni akt je upravni akt koji se donosi na osnovu strogo sprovedene procedure, koji
nema pismenu foru i koji cesto nema sve sastavne djelove. Ovoj kategoriji pripadaju usmena
rjesenja, kao i i rjesenja koja samo imaju dispozitiv i koja se donose u vidu zabiljske na spis.
Ovoj kategoriji mogu pripadati brojni usmeni zaključci koji se donose u toku upravnog postupka,
iako oni, u strogom smislu rijeci i nisu upravni akti, jer se njima po pravilu ne rjeseva o glavnoj
stvari. Podjela na formalne i neformalne upravne akte ima poseban znacaj u vezi sa upotrebom
zalbe ili nekog drugog pravnog sredstva, jer se u tim situacijama uz odredjene izuzetke, trazi da
upravni akt koji se osporava bude formalizovan u posebnom pismenom obliku.

50. Upravni akti sa trajnim vremenskim dejstvom i upravni akti sa ogranicenim vremenskim
dejstvom
Podjela upravnih akata na upravne akte sa trajnim vremenskim dejstvom i upravnim akte sa
ogranicenim vremenskim dejstvom, polazi od okolnosti da li upravni akt proizvodi trajno pravno
dejstvo ili je dejstvo upravnog akta trenutno (ograniceno). Prakticne posljedice podjele ogledaju
se u mogucnosti njihovog opoziva dok se u nacelu trajni upravni akti mogu opozvati, dotle opoziv
trenutnih upravnih akata, po pravilu nije moguc.

55
Upravni akt sa trajnim vremenskim dejstvom je upravni akt koji stvara trjane pravne situacije u
smislu da proizvodi pravna dejstva sve dok se ono izricito ne ukine. Upravni akti sa trajnim
dejstvom su, recimo, vozacka dozvola ili dozvola za nosenje oruzja, jer oni proizvode pravno
dejstvo sve dok se to dejstvo izricito ne ukine. Upravni akt sa ogranicenim vremenskim dejstvom
je upravni akt koji ne stvara trajne pravne situacije i koji ima ograniceno pravno dejstvo. Ne postoji
posebna potreba da se upravni akt sa ogranicenim vremenskim dejstvom posebno izricito ukine.

51. Upravni akti koji se donose po zahtjevu stranke i upravni akti koji se donose po
sluzbenoj duznosti
Podjela upravnih akata na upravne akte koji se donose po zahtjevu stranke i upravne akte koji se
donose po sluzbenoj duznosti polazi od okolnosti po cijoj je inicijativi pokrenut postupak
donosenja upravnog akta. Prakticne posljedice podjele ogledaju se u mogucnosti uklanjanja
upravnih akata koji su donijeti bez zahtjeva stranke, a takav je zahtjev neophodan uslov za
donosenje upravnog akta. Upravni akt za cije je donosenje bio potreban zahtjev stranke, a takvog
zahtjeva nema, smatra se nistavim. Nistavi upravni akti su akti koji sadrze najtezi oblik povrede
zakonitosti i mogu se u svako doba ukloniti iz pravnog poretka. Ukoliko stranka naknadno izricito
ili precutno pristane na upravni akt koji je donijet bez njenog zahtjeva ili saglasnosti, takav upravni
akt moze da konvalidira. U odredjenim slucajevima ako je oostupak pokrenut na osnovu zahtjeva
stranke, pa stranka od tog postupka odustane, ali organ uprave koji vodi taj postupak procijeni da
bi nastavljanje vodjenja postupka bilo u javnom interesu, moze nastaviti sa postupkom donosenja
upravnog akta po sluzbenoj duznosti.
Upravni akt koji se donosi po zahtjevu stranke je upravni akt koji se donosi povodom zahtjeva
stranice organa uprave da joj se izda neki uoravni akt. Upravni akti donijeti po zahtjevu stranke su
oni kojima se po pravilu priznaje neko pravo. Po tom osnovu oni su i neautoritativni, pa se i ne
mogu prinudno izvrsiti. Upravni akt koji se donosi po sluzbenoj duznosti je onaj upravni akt koji
se donosi kada je organu uprave zakonom odredjeno da radi ostvarivanja javnog i interesa mora
donijeti upravni akt. To ce najcesce biti slucaj kada se nekom licu ima utvrditi neka obaveza.
Upravni akti donijeti po sluzbenoj duznosti su oni kojima se, po pravilu, utvrdjuje neka obaveza.
Po tom osnovu oni su i autorativni, pa se mogu i prinudno izvrsiti.

52. Rjesenja i zaključci

Podjela upravnih akata na rjesenja i zakljucke polazi od okolnosti da li se upravnim aktom rjesava
o glavnoj stvari ili se aktom rjesava o pitanjima u vezi sa postupkom donosenja upravnog akta.
Rjesenje je upravni akt kojim se odlucuje o upravnoj(glavnoj) stvari, tj.o priznavanju konkretnog
prava ili utvrdjivanju konkretne obaveze nekog lica u pojedinacnom slucaju. Rjesenjem se
okoncava postupak donosenja upravnog akta. Rjesenje se najcesce donosi u pismenoj formi i mora
da sadrzi odgovarajuce sastavne djelove(uvod, dispozitiv, obrazlozenje, pouku o pravnom sredstvu
i ostalr elemente kao sto su: potpis sluzbenog lica i pecat nadleznog organa).
Zalba odlaze izvrsenje rjesenja dok se o njoj ne odluci.

56
Zakljucak je akt kojim se odlucuje o pitanjima vezanim za postupak donosenja upravnog akta.
Zakljucak moze biti usmen i pismen. Ukoliko je usmen, zakljucak najcesce i ne predstavlja upravni
akt. Zakljucak donijet u pismenoj formi veoma lici na rjesenje i sadrzi sva obiljezja upravnog akta.
Zakon o upravnom postupku CG iz 2014. godine ne predvidja zakljucak kao akt koji se donosi o
upravnom postupku. Nov zakon o upravnom postupku iskljucivo predvidja rjesenja.

53. Pogrešni upravni akti: (a) Neispravni i protivpravni upravni akti, (b) Nezakoniti i
necjelishodni upravni akti, (c) Rušljivi i ništavi upravni akti, (d) Uklanjanje pogrešnih
upravnih akata
Pogrešni upravni akt je opšti naziv za svaki upravni akt koji sadrži bilo kakav nedostatak, tj manu.
Razlikujemo posebne vrste pogrešnih (defektnih) upravnih akata.
Postoji zakonska pretpostavka da su upravni akti u trenutku njihovog donošenja pravno perfektni.
U tom smislu, nedostatak upravnog akta će se utvrđivati i otklanjati samo ukoliko to neko traži-s
tim što u određenim situacijama postoji obaveza državnih organa da vode računa po službenoj
dužnosti postoji li neki upravni akt sa greškom i da ga uklone iz pravnog poretka.
Nedostaci upravnog akta se, po opštem pravilu, moraju otklonit. To znači da se pravna situacija
mora sanirati iliti izliječiti, bilo tako što će se ispraviti načinjena greška, ili tako što će se takav
upravni akt otkloniti iz pravnog poretka.
Neispravni i protivpravni upravni akti
Podjela upravnih akata na neispravne i protivpravne proizilazi iz vrste nedostatka koju upravni akt
sadrži.
Upravni akti mogu da imaju nedostatak faktičkog ili pravnog karaktera.
Nedostatak faktičkog karaktera znači da postoji greška u izjavljenoj volji-a ne u samoj volji, dok
nedostatak pravnog karaktera znači da postoji greška u samoj volji, a ne u načinu na koji je
izjavljena.
Neispravni upravni akt je onaj upravni akt koji sadrži grešku faktičkog iliti tehničkog karaktera.
Nedostatak neispravnog upravnog akta je u tome što sadrži grešku u izjavljenoj volji. Faktičke
greške kod neispravnih upravnih akata se najčešće javljaju kao greške u pisanju i računanju.
Ove greške su faktičke iliti tehničke jer donosilac akta nije htio da uradi ono što je uradio, tako
da nema greške u samoj volji, već je do greške došlo u vezi sa izjavom te volje.
Tehničke greške se kod upravnih akata uklanjaju tako što postoji obaveza donošenja posebnog
akta o ispravci.
Protv akta o ispravci se mogu koristiti odgovarajući pravni ljekovi-npr žalba.

57
Posebna vrsta neispravnih akata predstavljaju neuredni upravni akti. Oni nisu neispravni u strogom
smislu te riječi jer ne sadrže faktičku grešku. Ipak, kod njih postoje okolnosti koje ih čine praktično
neupotrebljivim.
Neuredan upravni akt je onaj akt koji se iz nekog razloga ne može pročitati, pocijepan akt,
nepismen.. Nedostatak neurednog akta se otklanja tako što se akt dovodi u red. Ovdje je bitno da
se naglasi da se u vezi s otklanjanjem nedostatka kod neurednih akata ne donosi nov akt.
Protivpravni upravni akt je onaj upravni akt koji sadrži grešku pravnog karaktera: To znači da je
nedostatak protivpravnog upravnog akta u tome što sadrži grešku u samoj volji.
Protivpravnost može da bude dvojaka, neposredna-direktna i posredna-indirektna.

Nezakoniti i necjelishodni upravni akti

Podjela upravnih akata na nezakonite i necjelishodne polazi od vrste grešaka koje sadrži taj upravni
akt.
Pravna greška može da se javi u vidu neposredne-direktne ili postredne-indirektne povrede zakona.
Direktna protivpravnost postoji u slučaju kada je upravnim aktom izvršena posredna povreda
zakona. Direktna protivpravnost povlači nezakonitost upravnog akta, a indirektna protivpravnost
povlači necjelishodnost upravnog akta.
Nezakonit upravni akt je upravni akt koji sadrži pravnu grešku koja je neposredno protivna zakonu
ili drugom propisu koji je zasnovan na zakonu.
Kod nezakonitih upravnih akata, protivpravnost ima oblik direktne povrede zakona bilo u
materijalnom smislu, bilo u formalnom smislu.
Prema težini pravne greške, nezakoniti upravni akti se dalje mogu dijeliti na rušljive i ništave
upravne akte.
Necjelishodni upravni akti su upravni akti koji sadrže pravnu grešku koja nije neposredno protivna
zakonu, ali je suprotna javnom interesu.
Ovdje protivpravnost ima oblik indirektne povrede zakona, što znači da necjelishodni upravni akt
može da bude zakonit, iako ima nedostatak u pogledu cjelishodnosti.
Nezakonitost se može javiti kod svih upravnih akata, a necjelishodnost samo kod slobodnih
upravnih akata. Necjelishodnost znači da slobodna ocjena nije upotrijebljena pravilno. Donosilac
akta je prilikom odlučivanja imao na raspolaganju vise pravno jednakih mogućnosti, ali je izabrao
onu koja javni interes ne zadovoljava na najbolji način.
Posebnu vrstu protivpravnih akata čine pravno nepostojeći upravni akti, a ova vrsta je naročito
zastupljena u upravnom pravu.

58
Praktične posljedice razlikovanja nezakonitih od necjelishodnih upravnih akata se ogledaju u
mogućnosti ispravljanja njihovih nedostataka. Protiv nezakonitosti u pravu CG je moguće
upotrijebiti žalbu u upravnom postupku i tužbu u upravnom sporu, a protiv necjelishodnih
upravnih akata je moguće upotrijebiti samo žalbu u upravnom postupku, ne i tužbu u upravnom
sporu.
U pravu CG, međutim, postoji samo jedna vrsta žalbe u upravnom postupku, kojom se može
osporavati bilo nezakonitost, bilo necjelishodnost upravnog akta, tj kojom se istovremeno može
osporiti kako zakonitost, tako i cjelishodnost.

Rušljivi i ništavi upravni akti

Podjela nezakonitih upravnih akata na rušljive i ništave polazi od težine pravne greške koju sadrži
upravni akt.
Kod nezakonitih upravnih akata, pravna greška se može javiti u vidu lakše povrede zakona ili teške
povrede zakona.
Lakša povreda zakona izaziva rušljivost, a teška povreda zakona ništavost upravnog akta.
Rušljivi upravni akt je onaj upravni akt koji sadrđi lakšu povredu zakona ili drugog propisa
zasnovanog na zakonu. Rušljivi upravni akti mogu vremenom da steknu punu pravnu snagu, pod
uslovom da se u roku, koji ne može da bude kraći, od 15 dana, ni duži od 5 godina-u crnogorskom
pravu, ne utvrdi njegova nezakonitost.
Ukoliko se u predviđenom roku utvrdi nezakonitost rušljivog upravnog akta, takav akt se može
srušiti, tj biće uklonjen iz pravnog poretka.
Rušljivi upravni organi se nazivaju još i relativno ništavi upravni akti.
Ništavi upravni akt je onaj akt koji sadrži tešku povredu zakona, ili drugog propisa koji je zasnovan
na zakonu.
Ništavi upravni akti se, za razliku od rušljivih upravnih akata, nikada ne mogu konvalidirati, dakle
protok vremena ne utiče na otklanjanje nezakonitosti koju sadrži.
Ništavi upravni akti se još i nazivaju apsolutno ništavi upravni akti.
Teškoće u utvrđivanju razlike između rušljivih i ništavih pravnih akata nastaju zato što s jedne
strane nije moguće vršiti stepenovanje povreda zakonitosti, a i svakodnevni život i poterbe pravnog
saobraćaja i sigurnosti ipak nalažu da treba napraviti razliku između lakših i težih povreda
zakonitosti.
ZUP (2014), za razliku od prethodnog ZUP-a (2003) ne predviđa ništavost rješenja.

Uklanjanje pogrešnih upravnih akata

59
Pogrešni upravni akti kao defektni elementi sistema se moraju ukloniti. Pod uklanjanjem pogrešnih
upravnih akata podrazumijevamo sve pravne načine stavljanja upravnih odluka koje su sadržane u
pogrešnim upravnim aktima van pravne snage.
Za uklanjanje pogrešnih upravnih akata se koriste odgovarajuća pravna sredstva, poput žalbe i
vanrednopravnih sredstava.
Upotreba pravnih sredstava radi uklanjanja pogrešnih upravnih akata ima za cilj saniranje
protivpravnih situacija, u smislu da se iz pravnog poretka otklanjaju oni faktori koji narušavaju
harmoniju pravnog sistema zbog svojih pravnih defekata.
Polazeći od načina i od pravnog dejstva, uklanjanje pogrešnih upravnih akata u našem pravu može
da ima sljedeće modalitete
1.poništavanje 2.ukidanje 3.mijenjanje 4.oglašavanje ništavim.
Da bi došlo do saniranja protivpravnih situacija, tj da bi se pogrešan upravni akt uklonio iz pravnog
poretka, neophodno je da se donesu novi upravni akti pomoću kojih je moguće obaviti operacije
poništavanja, ukidanja, mijenjanja ili oglašavanja ništavim.
Oglašavanje ništavim kao akt deklarativnog karaktera ima za posljedicu stavljanje van snage svih
efekata koje je proizveo ništav akt, i to od momenta njegovog donošenja-ex time, pa za ubuduće.
Ništavost djeluje kako na prošlost-retrospektivno, tako i za budućnost-pro futuro.
Pravni osnov za oglašavanje upravnog akta ništavim je deklarativne prirode, a pravni osnov za
poništavanje upravnog akta je konstitutivne prirode.

54. Pravno dejstvo upravnog akta: Zakonitost upravnog akta, Početak i prestanak pravnog
dejstva upravnog akta, Konačnost, Pravnosnažnost, Izvršnost upravnog akta
U odnosu na upravne akte važi pretpostavka zakonitosti upravnog akta.
Pretpostavka zakonitosti upravnog akta obuhvata, takođe i pretpostavku njegove pravno tehničke
ispravnosti i pretpostavku cjelishodnosti, ako se donosi po slobodnoj ocjeni. To znači da se upravni
akt smatra zakonitim dok se ne dokaže suprotno.
Pravilo je da se zakonitost upravnog akta cijeni u momentu njegovog donošenja.
Međutim, nije rijedak slučaj da nastupe neke okolnosti-promijeni se zakon, nakon donošenja
upravnog akta i da te okolnosti dovedu do toga da upravni akt bude u suprotnosti sa kasnije
donijetim zakonom. Nastupanjem ove okolnosti, upravni akt ne postaje samim tim nezakonit.
Upravni akti koji su pod uticajem promjene okolnosti došli u situaciju da budu suprotni novom
zakonu se nazivaju suprotnim upravnim aktima.

Početak i prestanak pravnog dejstva upravnih akata

60
Zakonit upravni akt proizvodi pravno dejstvo. Pravno dejstvo upravnog akta se ogleda u tome što
se njegovim donošenjem odnosno stupanjem na snagu proizvode odgovarajući efekti, odnosno
promjene u postojećem pravnom poretku.
Konstitutivni upravni akti će izazvati stvaranje, mijenjanje ili ukidanje neke pravne situacije, a
deklarativni upravni akti konstatuju da je neko faktičko stanje od sada i pravno regulisano.
Dejstvom pozitivnih upravnih akata dolazi do promjene u postojećem pravnom poretku, a
dejstvom negativnih upravnih akata će ta promjena biti odbijena.
Osnovno pravno dejstvo uprvnog akta se ogleda u njegovoj obaveznosti.
Zakoniti upravni akti proizvide pravno dejstvo u odnosu na donosioca upravnog akta, tj u odnosu
na organ uprave koji ga je donio, u smislu da je donosilac obavezan da se stara da stranka, ako je
upravnim aktom priznato pravo, ostvari svoje pravo, a ako joj je upravnim aktom određena
obaveza, ispuni svoju obavezu na najpogodniji mogući način.
Upravni akt proizvodi pravno dejstvo u odnosu na stranku, u smislu da joj se na osnovu upravnog
akta priznaje neko pravo, odnosno određuje neka obaveza.Ako se određuje neka obaveza upravnim
aktom, postoji mogućnost prinudnog izvršenja te obaveze.
Upravni akt proizvodi upravno dejstvo u odnosu na treća lica, ali se dejstvo upravnog akta
ispoljava na negativan način, postoji obaveza trećih lica da se uzdrže od ometanja stranke u
ostvarivanju svojih prava i organa u vršenju svojih obaveza i ovlašćenja.
Početak pravnog dejstva upravnog akta označava trenutak u vremenu, kada upravni akt stupa na
pravnu snagu, tj kada nastupa obaveznost upravnog akta.
Početak pravnog dejstva upravnog akta se može posmatrati u odnosu na donosioca upravnog akta,
u odnosu na stranku kao lice na koje se odnosi upravni akt. Početak dejstva upravnog akta u odnosu
na njegovog donosioca nastupa u momentu kada je izdao upravni akt. Početak dejstva upravnog
akta u odnosu na stranku nastupa u trenutku kada joj je akt dostavljen.
U vezi s početkom pravnog dejstva upravnog akta, u savremenim pravnim sistemima nije
dozvoljeno njegovo retroaktivno dejstvo, zato što se tako remeti pravna sigurnost i stabilnost.
Od zabrane retroaktivnosti se može istupiti samo u zakonom predviđenim slučajevima.
Problem zabrane retroaktinosti se posebno postavlja kod konstitutivnih akata, zato što oni po
pravilu proizvode dejstvo za ubuduće.
Anticipirano dejstvo upravnog akta postoji kada upravni akt ne proizvodi svoje dejstvo odmah,
nego posle određenog vremena.
Upravni akt sa anticipiranim dejstvom ima sličnosti sa upravnim aktom koji sadrži odložni rok, a
od njega se razlikuje po tome što se promjena situacije očekuje.
Prestanak pravnog dejstva upravnog akta označava trenutak u vremenu kada prestaje obaveznost
upravnog akta.

61
Prestanak pravnog dejstva upravnog akta može da ima nekoliko modaliteta. Trenutni upravni akti
prestaju da važe realizacijom ovlašćenja, tj izvršenjem obaveze. Ako je u vezi s prestankom
važenja upravnog akta predviđen raskidni uslov ili rok, akt prestaje da važi ispunjenjem tog uslova,
odnosno istekom roka.
Dejstvo upravnog akta prestaje i ako nastupi smrt lica na koje se odnosi akt, ako dođe do propasti
stvari na koju se odnosi upravni akt, odricanjem lica od ovlašćenja koja su mu povjerena upravnim
aktom.
Pravno dejstvo upravnog akta može da prestane i neposredno na osnovu zakona, ex lege. Poseban
slučaj prestanka upravnog akta postoji onda kada se donosi nov upravni akt.
Pravosnažnost upravnog akta
Pravosnažnost je svojstvo upravnog akta koje označava njegovu pravnu nepromjenjivost.
Upravnim aktima je, u crnogorskom pravu, prizmato svojstvo pravosnažnosti, uz jedan izuzetak-
negativni upravni akti nikada ne stiču pravosnažnost, a svi pozitivni akti u načelu mogu da postanu
pravosnažni.
Pozitivni upravni akti uvijek stiču svojstvo pravosnažnosti, što znači da se jednom donijete odluke
više ne mogu mijenjati, sem izuzetno, ako nastupi neka vanredna okolnost. Pravosnažnost
upravnih akata je jako značajna za ostvarivanje pravne sigurnosti.
Razlikujemo formalnu i materijalnu pravosnažnost upravnog akta.
Formalna pravosnažnost upravnog akta vezuje stranku i označava procesnu nemogućnost stranke
da pravnim sredstvima pobija neki upravni akt-nema mogućnost da upotrijebi žalbu kao redovni
pravni lijek, niti tužbu kao pravno sredstvo za pokretanje upravnog spora.
Stranka nema mogućnost da upotrijebi pravno sredstvo, zato što je njegova upotreba izričito
isključena, ili zato što je stranka namjerno ili nenamjerno propustila rokove predviđene za
podnošenje pravnog sredstva, ili zato što je stranka već uspješno ili neuspješno upotrijebila pravni
lijek.
Materijalna pravosnažnost upravnog akta vezuje donosioca upravnog akta i označava
nemogućnost organa da naknadno poništava, mijenja ili ukida već donijeti upravni akt.
Pravosnažnost upravnih akata nema apsolutni karakter, što znači da je upravne odluke moguće pod
određenim okolnostina mijenjati.
U slučaju vanrednih pravnih situacija, moguća je upotreba vandrednih pravnih sredstava, dakle,
vanredna pravna sredstva se mogu koristiti protiv pravosnažnih upravnih akata i njihova upotreba
je moguća samo u onim situacijama koje su izičito predviđene zakonom.
Upravni akti mogu, pored pravosnažnosti, da steknu i druga pravna svojstva, konkretno-konačnost
i izvršnost.
Konačnost predstavlja svojstvo upravnog akta u situaciji kada se protiv njega ne može koristiti
žalba kao redovno pravno sredstvo u upravnom postupku.
62
Konačnost upravnog akta obično predstavlja osnov za pokretanje upravnog spora.
Međutim, pod određenim uslovima, konačnost može da bude i prepreka za vođenje upravnog
spora-akt postaje konačan zato što je rok za žalbu propušten.
Kod prvostepenih rješenja nastupa konačnost ako istekne rok za žalbu, a žalba nije izjavljena, te
kada se donese upravni akt kod koga je isključena mogućnost ulaganja žalbe.
Kod drugostepenih rješenja, konačnost nastupa njihovim donošenjem, dakle, sva drugostepena
rješenja su automatski i konačna rješenja.
Izvršnost upravnog akta je svojstvo upravnog akta da se može pristupiti njegovom faktičkom
izvršenju. Izvršnost znači da ne postoje smetnje da se realizuje upravni akt.
Razlikujemo dvije vrste izvršnosti-kada je akt donijet po zahtjevu stranke, izvršenje upravnog akta
će zavisiti od same stranke.
Kada je akt donijet po službenoj dužnosti, izvršenje upravnog akta može da se sprovede i
prinudnim putem.
Zbog mogućnosti primjene prinude kod izvršenja upravnog akta, propisan je i poseban postupak
prinudnog izvršenja, prema kome je predviđeno da se donese posebni akt kojim se dozvoljava
pristupanje izvršenju.
Jako značajnu ulogu kod izvršenja upravnog akta igra ŽALBA.
Žalba u upravnom postupku ima suspenzivno dejstvo, dakle, ako se uloži, žalba odlaže izvršenje
rješenja. Prvostepeno rješenje postaje izvršno ako je zakonom isključena mogućnost ulaganja
žalbe, odnosno protekom roka za žalbu, ako žalba nije izjavljena. Ako se žalba uloži, prvostepeno
rješenje neće postati izvršno. Svako drugostepeno rješenje, automatski postaje konačno i izvršno.
Vremensko nastupanje pravosnažnosti, izvršnosti i konačnosti upravnog akta zavisi od raznih
okolnosti. Moguće je da upravni akt istovremeno stekne sva tri svojstva, ili da istovremeno stekne
2 svojstva, a 3. ne, ili da svako svojstvo stekne u različito vrijeme.

55.Upravni akti i kompjuterska tehnologija

Proces upravnog odlučivanja u određenim upravnim stvarima, pokazuje se mnogo jednostavnijim
u odnosu na druge pravne oblasti. Upravni organi svakodnevno i masovno rješavaju određene
slučajeve koji se ponavljaju na isti ili sličan način, što je naročito pogodno za kompjutersku obradu.
Primjena kompjuterske tehnologije u procesu odlučivanja donošenja upravnih akata se može svesti
na sljedeće oblasti
a)prikupljanje, memorisanje, pretraživanje i obrada podataka o pravno relevantnim činjenicama za
odlučivanje o upravnim stvarima
b)prikupljanje, memorisanje i pretraživanje podataka o pravnim izvorima

63
c)pravni ekspertni sistem
d)tehnička obrada upravnih akata
Mogućnost donošenja automatskih upravnih akata je prije svega vezana za skraćeni upravni
postupak u oblastima poput finansija, penzijskog i invalidskog osiguranja, izračunavanja plata itd..
Ovo se posebno odnosi na izdavanje potvrda i uvjerenja, koje je moguće gotovo sasvim
automatizovati, a u mnogim upravnim stvarima se računari mogu iskoristiti tako da stavljaju na
raspolaganje informacije za upravnu odluku.
Razlikujemo dvije vrste upravnih stvari
1.računarski primjerene upravne stvari
2.računarski neprimjerene upravne stvari
Računarski primjerene upravne stvari su one upravne stvari koje je moguće rješavati putem
računara, a ih karakteriše jednostavnost, masovnost, mogućnost formalizacije. Poreske stvari i
saobraćajne upravne stvari su izuzetno pogodne za mogućnost upotrebe računara u njihovom
rješavanju. Takođe, kod izdavanja putnih isprava, ličnih karata, građevinskih dozvola i slično, o
pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka može se riješiti upotrebom određenih
računarskih programa, jako precizno, brzo i potpuno.
Računarski neprimjerene upravne stvari nije moguće rješavati putem računara, pošto računar ne
može da donese upravnu odluku u cjelini, ali može da pruži izvjesnu tehničku pomoć.
U ovim stvarima, računari služe da memorišu, prikupe, prenesu i prezentuju određene informacije,
relevantne za rješavanje date upravne stvari. Kod ovakvih upravnih stvari, kompjuterska
tehnologija služi kao pomoćno tehničko sredstvo za brzo i pouzdano pretraživanje i prenos
relevantnih podataka.
Donošenje upravnih odluka i izdavanje upravnih akata se može vidjeti kao posebna informaciona-
administrativna usluga. Iako je izmijenjena tehnologija donošenja upravnih akata, te se oni sve
više donose putem računara, to ne mijenja pravnu suštinu akta, iako utiče na neka nova saznanja
o njegovim karakteristikama.
56.Materijalni akti uprave-upravne radnje a)dokumentovanje b)saopštavanje c)primanje
izjava d)prinudne radnje
Pod materijalnim aktima uprave podrazumijevamo ukupnost mnogobrojnih i raznovrsnih
pojedinčnih akata i radnji koje donosi ili obavlja uprava, a koji nemaju neposredno pravno dejstvo,
stoga se materijalni akti upave mogu još nazivati i upravne radnje.
Uprava ne donosi samo pravne akte, već donosi i veliki broj materijalnih akata, što je posebno
karakteristično za javnu upravu.
Materijalnim aktima nazovamo takve ljudske radnje koje se vrše na osnovu i u izvršenju pravnih
akata, a cilj im je da se obezbijede prestacije i usluge koje proističu iz pravnih situacija i pravnih
odnosa koji su stvoreni ili konstatovani pravnim aktima.
64
Upravne radnje predstavljaju materijalne akte i radnje kojima uprava pruža građanima javne
usluge.
Razlikujemo različite klasifikacije materijalnih akata uprave, odnosno upravnih radnji.
Razlikujemo sljedeće osnovne kategorije a)dokumentovanje b)saopštavanje c)primanje izjava,
d)prinudne radnje.

a)Dokumentovanje
Pod dokumentovanjem podrazumijevamo raznovrsne radnje bilježenja određenih činjenica,
okolnosti ili stanja i radnje izdavanja akata kojima se to potvrđuje.
Dokumentovanje podrazumijeva vođenje evidencije-evidentiranje tj bilježenje svojstava, prava ili
činjenica i izdavanje uvjerenja odnosno pružanje podataka o pojavama, svojstvima i činjenicama
o kojima se vodi evidencija.
Evidencije se vode kako bi se moglo u svakom trenutku utvrditi pravo stanje stvari. Kao radnje
vođenje evidencije je moguće izdvojiti vođenje registra, imenika, spiskova I slično.. U vezi s
vođenjem javnih evidencija, koje su propisane posebnim zakonom, izuzetno su značajne matične
knjige-rođenih, vjenčanih i umrlih, Pored njih, postoje i brojne druge javne evidencije, poput
evidencije motornih vozila i poreskih obveznika.
Izdavanje uvjerenja o podacima o kojima se vodi evidencija predstavlja drugu stranu
dokumentovanja.
Uvjerenja su posebna vrsta javnih isprava kojima se potvrđuje postojanje ili nepostojanje nekih
činjenica-okolnosti, svojstva i odnosa, koja je relevantna za neku određenu pravnu situaciju. Pod
uvjerenjima u širem smislu spadaju i razne isprave, legitimacije, potvrde, izvodi iz spiskova,..
Uvjerenja kao materijalni akti koji se izdaju na osnovu evidencija imaju određene sličnosti sa
upravnim aktima.
Međutim, bitna razlika između uvjerenja kao materijalnih akata koji se izdaju na osnovu evidencija
i rješenja kao upravnih akata jeste ta što uvjerenja neposredno ne proizvode pravno dejstvo, dok
ih upravni akti proizvode.
Upravnim aktom se najčešće stvara neka pravna situacija, a uvjerenjima se samo potvrđuje da neko
pravo ili obaveza, tj neka druga činjenica-brak ili okolnost-pravna sposobnost postoje i da se o
njima vodi evidencija.
Uvjerenja kao materijalni akti nastaju kao posljedica obavljanja akata evidentiranja i samo
potvrđuju postojanje prava ili obaveze, a sama prava i obaveze nastaju na osnovu nekog drugog,
najčešće upravnog akta.
Uvjerenja nisu upravni akti jer sami po sebi ne proizvode pravno dejstvo, nego samo na formalan
način potvrđuju postojanje odnosno nepostojanje neke relevantne činjenice.

65
Uvjerenje koje je izdao organ uprave predstavlja javnu ispravu, razlika između javnih isprava i
drugih isprava je u tome što postoji pretpostavka tačnosti onoga što se utvrđuje.
Isprave su najčešće dokumenti-pismena i monumeti-predmeti na osnovu kojih se utvrđuje tačnost
neke činjenice.
Da bi uvjerenje moglo da se smatra javnom ispravom, potrebno je da budu ispunjena dva uslova
1.da je uvjerenje izdao nadležni organ
2.da se uvjerenje odnosi na nešto o čemu taj organ vodi službenu evidenciju
Posebne oblike uvjerenja predstavljaju legitimacije kojima se utvrđuje identitet lica-lična karta,
pasoš.. Za neke oblike uvjerenja-poput državljanstva, propisani su naročiti formulari.

Saopštavanje
Pod pojmom saopštavanja se podrazumijevaju raznovrsne radnje obavještavanja, stavljanja do
znanja, upozoravanja ili davanja savjeta građanima o postojanju, odnosno nepostojanju određenih
činjenica, okolnosti ili stanja.
Osnovna razlika između akata saopštavanja i upravnih akata je u tome što akti saopštavanja
neposredno ne proizvode pravna dejstva, dok ih upravni akti proizvode.
Saopštavanje je po svojoj prirodi materijalni akt koji predstavlja posebnu vrstu radnje koju obavlja
uprava, a ne upravni akt.
Međutim, može se dogoditi da se u formi saopštenja krije upravni akt-stranci se u formi
obavještenja saopštava da ne ispunjava uslove za priznanje nekog prava, a zapravo se radi o
upravnom aktu kojim se odbija zahtjev stranke.
Saopštavanje ima veliki praktičan značaj, može se vršiti u raznim oblicima-dostavljanje upravnih
akata, objavljivanje zakona i drugih propisa..
Djelatnost pojedinih organa uprave se pretežno svodi baš na obavljanje poslova saopštavanja-
statistički i hidrometerološki zavod.

Primanje izjava
Pod primanjem izjava podrazumijevamo raznovrsne radnje kojima uprava dolazi do znanja o
relevantnim činjenicama i okolnostima.
Primanje izjava je od velikog značaja za rad uprave jer često predstavlja jedini način da uprava
dođe do sazanja o relevantnim činjenicama i podacima.
Osnovna razlika između radnji i akata primanja izjava i upravnih akata je u tome što primanje
izjava neposredno ne proizvodi pravno dejstvo, a upravni akti proizvode.

66
Izjave zainteresovanih lica mogu biti date u različitim oblicima i imaju različit značaj-recimo
zahtjev (koji je osnov za pokretanje postupka).
U primanje izjava spada i prijem svih mogućih predstavki i podnesaka, kao i primanje raznih
drugih izjava-npr svečanih izjava, a u pojedinim slučajevima postoji i obaveza prijavljivanja-
rođenja, smrti..

Prinudne radnje
Prinudnim radnjama organi uprave nameću nekom subjektu ponašanje koje taj subjekt na osnovu
svoje volje ne bi odabrao.
Prinudne radnje uprave se mogu vršiti samo u strogo propisanom postupku i ako za to postoji
ustavom i zakonom izričito predviđen osnov.
Prinudne radnje su posebne vrste upravnih radnji kod kojih dolaze do izražaja autorutativni
element i represivni instrumenti.
Upravne mjere je izraz koji se najčešće koristi kako bi označio mogućnost primjene prinudnih
radnji.
Iako u vezi sa primjenom prinude postoji obaveza poštovanja ustavnih prava i sloboda građana,
može doći i do primjene prinude protivno propisima o uslovima kada je moguća primjena
prinudnih radnji.
Jako je teško precizno konstatovati da li je došlo do povrede propisa prilikom vršenja prinudnih
radnji, u određenim situacijama, kao što je nedopušteno spajanje obaveza koje proizilaze iz
propisa, ali koje se primjenjuju radi vršenja pritiska na građane, te primjenjivanje prinude s ciljem
da se dobiju informacije, što može biti učinjeno i fizičkom i psihičkom prinudom.
Uzrok nedopuštene primjene prinudne radnje može biti neznanje i nesavjesnost vršioca,
zloupotreba ovlašćenja, nerazvijena svijest, a kao redovan način otklanjanja posljedica nezakonitih
prinudnih radnji javlja se mogućnost sudske zaštite oštećenog, odnosno naknade štete.
Razlikujemo različite vrste prinudnih upravnih radnji.
Prema objektu, razlikujemo prinudne radnje koje se primjenjuju prema stvarima-iako se u
stvarnosti prinuda može vršiti samo prema nekom licu (pregled vozila, pretres stana) i prinudne
radnje koje se primjenjuju prema licima (pozivanje, priviđenje, zadržavanje)..
Prema pravnom osnovu za vršenje prinudnih radmji, razlikujemo prinudne radnje kojima se
izvršavaju pojedinačni akti i prinudne radnje koje se vrše neposredno na osnuvu zakona.
Prema subjektima koji raspolažu ovlašćenjima za vršenje prinudnih radnji, razlikujemo prinudne
radnje koje vrše isključivo organi uprave i prinudne radnje koje mogu da preduzimaju druugu
subjekti kojima je povjereno javno ovlašćenje.

67
Prema sredstvima koje se koriste s ciljem realizacije prinudnih radnji, razlikujemo prinudne radnje
koje se vrše uz upotrebu posebnih sredstava prinude i prinudne radnje bez upotrebe posebnih
sredstava prinude.
Prema situacijama u kojima se vrše prinudne radnje, razlikujemo prinudne radnje koje se vrše u
redovnim situacijama i prinudne radnje koje se vrše u posebnim situacijama, poput obezbjeđenja
javnog reda i mira.
Prinudne radnje se ostvaruju posebnim sredstvima prinude. Pod sredstvima prinude
podrazumijevamo fizičku snagu, službenu palicu, konjicu, vatreno oružje..
Oružani organi uprave su oni organi kojima je zakonom povjerena mogućnost nošenja i upotrebe
oružja i drugih sredstava sile i prinude u obavljanju djelatnosti.
Oružani organi vode računa o spoljašnjoj-vojska i unutrašnjoj-policija bezbijednosti zemlje.
Policija preduzima mjere s ciljem ostvarenja javne bezbijednosi i sprovođenju odluka koje donose
državni organi.
Policijski poslovi se obavljaju s ciljem i na način da se svakom obezbijedi jednaka zaštita
bezbijednosti, prava i sloboda, primijeni zakon i zadrži vladavina prava.
Prilikom upotrebe sile, ovlašćeni službenik za svaku situaciju procjenjuje da li postoji realna i
praktična potreba za upotrebom sredstava prinude. Ako ona postoji, upotrijebiće srazmjernu silu
na način koji odgovara vrsti i intenzitetu suprotstavljanja lica mjerama i radnjama koje nalaže
službeno lice i izvršavanju službenih zadataka. Ovlašćeno lice, prilikom izvršavanja službenih
zadataka, uvijek će ići od toga da sredstva prinude upotrebljava postupno, od najlakših prema
težim.
Zakonom o unutrašnjim poslovima (2012) je propisano da se sredstva prinude mogu upotrijebiti
radi
1)sprječavanja bjekstva lica lišenog slobode ili zatečenog u izvršenju krivičnog djela za koje se
goni po službenoj dužnosti
2)savladavanja otpora lica koje narušava javni red i mir ili koje treba dovesti ili lišiti slobode u
zakonom predviđenim slučajevima
3)odbijanja napada od sebe, drugog lica, ili objekta koji se obezbjeđuje
Policijski službenik koji je upotrijebio vatreno oružje ili je naredio upotrebu istog, o tome je
obavezan da odmah obavijesti starješinu policije. Ako starješina policije utvrdi da su sredstva
prinude nezakonito upotrijebljena, obavezan je da najkasnije u roku od 3 dana od dana saznanja,
preduzme mjere za utvrđivanje odgovornosti policijskog službenika koji je upotrijebio odnosno
naredio upotrebu sredstava prinude.

57. Nastanak i razvoj upravnih ugovora

68
Upravni ugovor je dvostrani pravni akt koji država, tj drugo javnopravno tijelo pod uslovima koji
su utvrđeni posebnim zakonima, zaključuje sa trećim licima radi ostvarivanja određenog cilja koji
je od šireg društvenog interesa.
Osnovne karakteristike upravnih ugovorima nalazimo u a)subjektima koja ih zaključuju b)svrsi i
cilju zaključenja upravnih ugovora c)posebnim uslovima koji važe prilikom zaključenja upravnih
ugovora
Postoji više razlika između upravnih akata i između upravnih ugovora.
Upravni akt je u osnovi jednostran, a ugovor je kao građanskopravni akti dvostran.
Kod zaključivanja ugovora se država javlja u ulozi privatnopravne ličnosti sa istim pravnim
statusom kao i pojedinac, a kod donošenja upravnog akta, javlja se kao javnopravni subjekat.
Posljedica različitog položaja države leži u tome što upravni akt nije pravni posao koji sklapaju
organi uprave na području građanskog prava.
Uprava može djelovati na području građanskog prava zaključivanjem ugovora tj pravnih poslova-
po načelima građanskog prava i kroz donošenje upravnih akata-po načelima upravnog prava,
Sporovi u vezi s upravnim aktima će se rješavati u upravnom sporu pred nadležnim upravnim
sudom, a sporovi u vezi sa pravnim poslovima, odnosno ugovorima će se rješavati u parnici pred
nadležnim redovnim građanskim sudom.
Institut upravnog ugovora je naročito razvijen u francuskom upravnom pravu. Upravni ugovor je
jedna od velikih tvorevina administrativno-sudske prakse francuskog Državnog savjeta.
U njemačkom pravu, insitut upravnog ugovora nije naročito razvijen na način na koji je u
francuskom pravu, za šta je djelimično zaslužna i razlika u pojmu javne uprave u ove 2 zemlje.
I u engleskom pravu je razvijen upravni ugovor, ali nije na način kao u Francuskoj, zato što se
ugovori javnih vlasti zaključuju pod istim uslovima kao i ugovori među privatnim licima.
U teoriji upravnog prava se pod pojmom upravnog ugovora smatra ugovor zaključen između javne
uprave i pojedinca, s ciljem valjanog funkcionisanja javne službe.

58. Upravni ugovori u nekim regionalnim zakonodavstvima

Pozitivno zakonodavstvo Srbije ne poznaje upravne ugovore.
Međutim, možemo doći do zaključka da odredbe pojedinih zakona-zakon o javnim nabavkama,
zakon o javnoprivatnom partnerstvu i koncesijama ipak sadrže neke formulacije koje se mogu
odnositi na upravne ugovore.
Ostaje sporno to što se s obzirom na važeće srpsko zakonodavstvo, ne bi se mogla odrediti
nadležnost sudova za rješavanje sporova pomovom upravnih ugovora.

69
Razlog tome je što je logično da se sporovi u vezi upravnih ugovora rješavaju kao građanski
sporovi, po pravilima građanskog postupka, s jedne strane, a s druge strane je jednako logično da
se sporovi vezani za upravni postupak rješavaju kao upravni sporovi, po pravilima upravno-
sudskog postupka.
Zakon o opštem upravnom postupku Hrvatske poznaje pojam upravnog ugovora, ali postoje jasno
određena pravila šta se pod istim podrazumijeva.
ZUP Hrvatske je prihvatio subordinirani upravni ugovor koji se sklapa isključivo o izvršenju
prava i obaveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar, ali da bi i to bilo moguće,
potrebno je da bude prethodno propisano nekim prethodnim zakonom.
Dakle, u Hrvatskoj, svaki upravni ugovor koji bi se sklopio o pitanju koja nema karakter upravne
stvari, izvan izvršenja rješenja, ili ako to nije propisano posebnim zakonom, neće se smatrati
upravnim ugovorom.
Ugovor o koncesijama, javnoprivatnom partnerstvu, javnoj nabavci spadaju pod okrilje upravnih
ugovora.
Iako upravno zakonodavstvo Makedonije zvanično ne poznaje upravne ugovore, Zakon o
upravnim sporovima Makedonije ih, posredno, poznaje.

59.Upravni ugovori u pravu Crne Gore

Crnogosko pozitivno zakonodavstvo poznaje neke vrste upravnog ugovora.
Zakon o učešću privatnog sektora u vršenju javnih usluga reguliše postupak zaključenja određenih
ugovora javno-privatnog partnerstva i to:
1)ugovor o lizingu
2)sporazuma o izgradnji, funkcionisanju i transferu
3)ugovora o menadžmentu
Da bi se izabrala bilo koja vrsta ugovora koji se može ponuditi privatnom sektoru, javna ustanova
prvo priprema osnovni dokument, koji podnosi organima koji su ustanovljeni Zakonom o
privatizaciji privrede na odobrenje.
Nakon dobijanja odobrenja, ugovorni aranžmani postaju dio privatizacionog plana i podliježu svim
obavezama koji proizilaze iz zakona.
Za svaku vrstu ugovora su propisani uslovi pod kojim ga javna ustanova može predložiti.
Zakon o učešću privatnog sektora je do 2009. godine regulisao oblast koncesija, a od 2009. godine,
jedan od zakona u kojima se mogu prepoznati postojanje upravnih ugovora je i Zakon o
koncesijama, koji-neočekivano-reguliše i ugovor o koncesiji.

70
Element koji ugovor o koncesiji svrstava u upravne ugovore jeste okolnost to što postoji motiv
zadovoljenja javnih interesa.
Prema Zakonu o koncesijama, koncesija je pravo
a)Korišćenja prirodnog bogatstva, dobara u opštoj upotrebi i drugog dobra od opšteg interesa koje
je u državnoj svojini, ili obavljanja djelatnosti od javnog interesa, uz plaćanje koncesione naknade
od strane koncesionara ili pružanje finansijske naknade ili druge podrške koncesionaru za
ostvarenje odgovarajućeg javnog interesa
b)Finansiranja, istraživanja, projektovanja, izgradnje ili rekonstrukcije, korišćenja, održavanja
revitalizacije ili predaje objekta uređenja ili postrojenja u ugovorenom roku u svojinu koncedenta,
ukjučujući i druge slične oblike
Ugovor o koncesiji zaključuju koncedent iliti Skupština Crne Gore, Vlada Crne Gore, lokalna
samouprava, glavni grad i prijestonica i koncesionar.
Koncesije se daju na osnovu godišnjeg plana koji donosi Vlada odnosno opštine.
Predmet koncesije može da bude korištenje dobara u opštoj upotrebi, prirodnih dobara i drugih
dobara od opšteg interesa u državnoj svojini. i obavljanje djelatnosti koje su zakonom propisane
kao djelatnosti od javnog interesa.
Postupak za davanje koncesija pokreće nadležni organ izradom koncesionog akta, koji sadrži
podatke o predmetu koncesije, nacrt ugovora o koncesiji.. Nadležni organ, nakon što usvoji
koncesioni akt, objavljuje javni oglas u Službenom listu Crne Gore i najmanje jednom štampanom
mediju.
Na osnovu javnog tendera se određuje koncesionar, a rok za dostavljanje ponuda ne može biti kraći
od 30 dana. Tenderska komisia sprovodi tender, te ona formira rang listu ponuđača na osnovu
kriterijuma iz javnog oglasa, tenderske dokumentacije i dostavljenih ponuda. Dužna je da u roku
do 30 dana od dana otvaranja ponuda dostavi nadležnom organu rang listu ponuđača.
Ugovor o koncesiji sadrži-ugovorne strane, prava i obaveze ugovornih strana, predmet koncesije,
uslove i način korišćenja predmeta koncesije, vrijeme korišćenja predmeta koncesije, početak
obavljanja koncesione djelatnosti, vrijeme trajanja pripremnih radnji, standard proizvoda i usluga,
transfer tehnologije, sredstva i imovinu koju daje koncedent za korištenje… I sve podatke i
elemente bitne za predmet koncesije.
Iako Zakon o učešću privatnog sektora u vršenju javnih usluga ne predviđa ko je nadležan za
rješavanje sporova, u skladu s sudskom praksom, nadležan je Upravni sud.
Zakon o koncesijama predviđa da protiv odluke o davanju koncesije ponuđač može da pokrene
upravni spor.

60.Upravni postupak-opšti upravni postupak, pojam i vrste

71
Razlikujemo 3 sistema pravnog regulisanja upravnog postupka. a)pravni sistemi koji upravni
postupak ne tretiraju kao posebnu vrstu upravne procedure-Francuska i Njemačka
b)pravni sistemi u kojima je upravni postupak zakonski regulisan na opšti način kao posebna vrsta
procedure-Austrija, Mađarska, Španija, SFRJ
c)treći, mješoviti pravni sistemi u kojima, iako ne postoje pravila opšteg upravnog postupka,
postoje oblici pravne regulacije pojedinih instituta- Engleska, Italija, Portugal, Švedska
U prvu grupu spadaju Francuska i Njemačka. U Francuskoj ne postoji opšti upravni postupak,
iako je upravno pravo u njoj izuzetno razvijeno. Pod pravilima postupka, koji se u Francuskoj
naziva upravni postupal, podrazumijevaju se pravila upravno-sudskog postupka.
Međutim, u novije vrijeme se u Francuskoj donose zakoni koji regulišu posebne vrste upravnih
postupaka, poput Zakona 78.
Njemačka je ovu oblast regulisala tek zakonom iz 1976. godine.
U drugu grupu spadaju ona pravna i upravna zakonodavstva koja prihvataju upravni postupak kao
posebnu vrstu pravnog postupka, ali s druge strane ne poznaju opštu zakonsku regulaciju upravne
procedure. Pravila upravnog postupka, u ovim zemljama, nisu izdvojena, kocentrisana,
sistematizovana, nego su rasuta po brojnim izvorima upravnog prava.
To su, takozvani, mješoviti sistemi. U ovoj grupi su Engleska, Italija, Portugal, Švedska..
Ovdje spadaju i sistemi većine zemalja Latinske Amerike.
Treća grupa podrazumijeva pravne sisteme zemalja u kojima su opšta pravila upravnog postupka
regulisana posebnim zakonima o opštem upravnom postupku. U Ausriji je prvi put 1925.godine
donešen zakon o opštem upravnom postupku, a nakon nje su posebne zakone o upravnom postupku
donijele i Čehoslovačka, Poljska, Kraljevina Jugoslavija.. Crna Gora (2003).
SAD 1947. Godine donosi poseban zakon o administrativnoj proceduri, poznat kao FAPA; ali on
osim pravila o donošenju upravnih akata, sadrži i pravila o donošenju upravnih propisa, pravila o
sudskoj kontroli akata uprave..

Pojam upravnog postupka

Upravni postupak je postupak donošenja upravnih akata.
U upravnom postupku se rješavaju upravne stvari-odlučivanje o pravima i obavezama u
pojedinačnom slučaju.
Pod upravnim postupkom podrazumijevamo proceduralna pravna pravila koja se primjenjuju u
vezi s donošenjem odluka o upravnim stvarima.
S obzirom na to da donošenje odluka u upravnim stvarima ima karakter rješavanja o upravnim
stvarima, u smislu da se ta odluka načelno donosi sporazumno jer jedan subjekt donosi odluku o

72
situaciji drugog subjekta, to se za upravni postupak isto tako može reći da predstavlja postupak
rješavanja u upravnim stvarima.
Upravni postupak predstavlja postupak donošenja rješenja zato što u formalnom smislu ima kao
rezultat donošenje rješenja.
Upravni postupak predstavlja i postupak donošenja upravnih akata jer su rješenja po svojoj sadržini
zapravo upravni akti.
Treba napraviti razliku između materijalno pravnih normi i formalno pravnih normi.
Materijalno pravne norme su sadržane u materijalnim zakonima, i pod njima podrazumijevamo
pravne norme kojima su određena osnovna prava i obaveze građana, pravnih lica i pravnih
subjekata.
Formalno pravne norme su sadržane u procesnim zakonima i podrazumijevaju pravila kojima se
uređuje način zastupanja i preduzimanja radnji od strane ovlašćenih organa, u vezi sa primjenom
materijalno pravnih normi.(materijalnih zakona, propisa)
Zakon o upravnom postupku je tipičan opšti upravni procesni zakon, zato što ne određuje
postojanje nekog prava ili obaveze, već propisuje postupak odnosno način ostvarivanja tog prava
tj utvrđivanja te obaveze.
ZUP se primjenjuje za sve situacije kada se donose upravni akti.
Upravni akti se donose prema postupku koji je propisan i uređen zakonom o upravnom postupku.
Pravila upravnog postupanja koja ZUP propisuje, primjenjuju se kada se rješavaju upravne stvari,
nezavisno od toga koji ih subjekt rješava.
Kako upravne stvari najčešće rješavaju državni organi uprave, oni će najčešće biti obavezani da u
tim slučajevima primjenjuju procesna pravila ZUP-a, ali kako i drugi subjekti mogu rješavati
upravne stvari, i oni će biti obavezani na primjenu procesnih pravila ZUP-a.
Stručna literature koja obrađuje upravni postupak je kod nas izuzetno obimna.

Vrste upravnog postupka

Prema situacijama u kojima se primjenjuje, razlikujemo opšti i posebni upravni postupak.
Opšti upravni postupak podrazumijeva jedinstvena opšta prava u procesu donošenja
upravnih,akata, a poseban upravni postupak podrazumijeva posebna pravila upravnog postupanja,
u procesu donošenja upravnih akata.
U slučaju opštih upravnih situacija, primjenjivaće se opšti upravni postupak, a u slučaju posebnih
upravnih situacija, primjenjuju se posebni upravni postupci, koji mogu biti brojni i različiti i
predstavljaju odsupanje u odnosu na opšti upravni postupak.

73
Pravila posebnih upravnih postupaka su sadržana u odgovarajućim materijalnim zakonima, što
znači da praktično nema posebnih procesnih zakona koji propisuju posebne upravne postupke, neo
su posebni upravni postupci propisani posebnim odredbama materijalnih zakona za odgovarajuću
oblast-upravno-patentni postupak je propisan Zakonom o patentima, upravno-starateljski postupak
je propisan zakonom o Porodičnim odnosima…
U skladu s starim rimskim pravilom-lex specialis derogat legi generali, postojanje posebnog
upravnog postupka isključuje primjenu opšteg upravnog postupka. Pravila posebnog potupka
imaju prednost u odnosu na pravila opšteg postupka, ako uopšte postoje za tu konkretnu pravnu
situaciju.
S druge strane, u stvarima u kojima nije došlo do primjene posebnog zakona, primijeniće se opšti
zakon kao dopunski, tako da je odnos između posebnog i opšteg upravnog postupka takav da
postojanje posebnog upravnog postupka isključuje primjenu opšteg upravnog postupka.
Primjer-ZUP propisuje da je opšti rok za žalbu 15 dana, s tim što se posebnim-drugim zakonom
može propisati da taj rok iznosi 8 dana. U konkretnom slučaju će se primjenjivati posebno pravilo,
ali samo u pogledu roka, ne i na sve ostale radnje u vezi sa žalbom, ali se pravila opšetg upravnog
postupka primjenjuju na svim ovim situacijama, kao dopunska pravila.
Primjer-upravno-patentni postupak, to je posebni postupak regulisan Zakonom o patentima (2008),
pravna zaštita pronalaska se ostvaruje u upravnom postupku koji vodi nadležni organ koji obavlja
i druge upravne i stručne poslove u vezi sa zaštitom pronalazaka.
Rješenje koje se donese u ovom postupku je konačno, znači da se protiv njega ne može uložiti
žalba, nego samo pokrenuti upravni spor.
Postupak se pokreće podnošenjem prijave koja mora da sadrži određene elemente, ta prijava se
ispituje.. Sve ovo predstavlja odsupanje u odnosu na opšti upravni postupak.

61.Upravni postupak prema Zakonu o upravnom postupku Crne Gore

Čitavim ZUP-om provejavaju dvije osnovne ideje: stroga zakonitost i zaštita prava i pravnih
interesa stranaka.Svrha vođenja upravnog postupka je da se dođe do materijalne istine i da se pri
tome zaštite prava i pravni Interesi stranaka, što se naročito postiže primjenom načela saslušanja
stranke (audiaiur et alterapars).Sadašnji Zakon o upravnom postupku (ZUP) Crne Gore (2014)
sadrži ukupno 164 članova (paragrafa) sistematizovanih u 16 poglavlja.
Zakonom o upravnom postupku (čl. 1):uređuju se pravila po kojima su, u cilju ostvarivanja zaštite
prava i pravnih interesa fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka, kao i zaštite javnog interesa,
dužni da postupaju državni organi, organi državne uprave, organi lokalne samouprave, organi
lokalne uprave, ustanove i drugi subjekti koji vrše javna ovlašćenja (javnopravni organ) kad
neposredno primjenjujući propise, odlučuju i preduzimaju druge upravne aktivnosti u upravnim
stvarima.

74
Upravna stvar je ono o čemu se odlučuje u upravnom postupku, svaka konkretna situacija u kojoj
javnopravni, organ, upravnim aktom odlučuje ili drugom upravnom aktivnošću utvrđuje ili na
drugi način utiče na prava, obaveze ili pravne interese fizičkog lica, pravnog lica ili druge.
ZUP se primjenjuje u svim upravnim stvarima. Odredbe posebnih zakona kojima se, zbog
specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna
odstupanja od pravila upravnog postupka ne mogu biti u suprotnosti sa načelima i ciljem ovog
zakona, niti umanjivati nivo zaštite - prava i pravnih interesa stranaka propisanih ovim zakonom.
Ovaj zakon u načelu ne dopušta postojanje tzv. posebnih upravnih postupaka. Međutim, ZUP
dopušta izuzetak od ovog pravila ukoliko su “zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim
upravnim oblastima neophodna odstupanja od pravila upravnog postupka (ali pod gore navedenim
uslovom da odstupanja nisu suprotna nacelima). Ova situacija naziva se princip “lex specialis”.

62.Osnovna načela upravnog postupka

Načela su najopštija pravna pravila koja se primjenjuju u situacijama kada postoji dilema da li
treba primijeniti neku odredbu zakona ili ne (npr. da li je žalba dopuštena ili ne).
Načela u upravnom postupku se mogu podijeliti na opšta i osnovna načela.Opšta načela-ona koja
važe za cio pravni sistem (npr. načelo zakonitosti, načelo javnosti, načelo efikasnosti i
dr,).Osnovna nacela-ona koja posebno važe za upravni postupak (npr, načelo pravnosnažnosti,
načelo zaštite prava stranke i javnog interesa i sl.).Poneka nacela se mogu preklapati (istovremeno
predstavljati I opsta I osnovna-npr.nacelo zakonitosti).
1)Načelo zakonitosti i opravdanih ocekivanja stranki
Načelo zakonitosti, podrazumijeva da javnopravni organ odlučuje i postupa u upravnoj stvari na
osnovu zakona, drugih propisa i opštih akata. Kad je javnopravni organ zakonom ovlašćen da u
upravnoj stvari odlučuje po slobodnoj ocjeni, upravni akt mora biti donijet u granicama datog
ovlašćenja, u skladu sa ciljem zbog kojeg je ovlašćenje dato i u skladu sa ranijim odlukama koje
je javnopravni organ donio u istovjetnim upravnim stvarima. Načelo zakonitosti podrazumijeva
materijalno-pravnu i formalno-pravnu zakonitost upravnih akata. Ukoliko to nije slučaj, upravni
akt je nezakonit, sa svim konsekvencama koje nezakonitost upravnog akta proizvodi (poništavanje,
ukidanje, mijenjanje ili oglašavanje ništavim). Zakonitost upravnih akata predmet je upravne
kontrole uprave i posebne sudske kontrole uprave u upravnom sporu. Ustav Cme Gore (čl. 148)
propisuje da pojedinačni pravni akt mora biti saglasan sa zakonom, kao i da konačni pojedinačni
pravni akti uživaju sudsku zaštitu. Prema najnovijim zakonima o sudovima u Crnoj Gori za
odlučivanje u upravnom sporu nadležan je Upravni sud.
Načelo opravdanih očekivanja stranaka podrazumjeva da prilikom odlučivanja u upravnoj stvari,
javnopravni organ vodi računa o ranijim odlukama koje je donio u bitno istovjetnim upravnim
stvarima. Kad javnopravni organ utvrdi da postoje posebne okolnosti koje ukazuju na potrebu

75
promijene ranije zauzetog pravnog stava po određenom pitanju u upravnoj stvari, dužan je dato
obrazloži.
2)Nacelo srazmjernosti
Upravnom aktivnošću javnopravnog organa pravo stranke može biti ograničeno samo ako je to
nužno da se postigne zakonom utvrđena svrha, ako je to srazmjerno cilju koji treba postići i ako
se time ne krše ljudska prava i slobode. Kad se stranci i drugim učesnicima u postupku nalažu
obaveze, javnopravni organ je dužan da prema stranci i drugom učesniku u postupku primijeni
propisane mjere koje su za njih povoljnije, ako se tim mjerama postiže cilj zakona.
3)Pravo stranke na pravnu zastitu
Ovo pravo podrazumijeva da stranka ima pravo na upotrebu odgovarajućih pravnih sredstva
(pravnih Ijekova) protiv odluke donijete u upravnoj stvari. Prije svega to je žalba u upravnom
postupku (protiv prvostepenog rješenja), zatim tužba u upravnom sporu (protiv konačnog
drugostepenog, odnosno prvostepenog rješenja), kao i novouvedeno pravno sredstva “prigovor”.
Protiv rješenja donijetog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu. Samo se zakonom može
propisati da u pojedinim upravnim stvarima žalba nije dopuštena, i to ako je na drugi način
obezbijedena zaštita prava i zakonitosti. Protiv rješenja donijetog u drugom stepenu žalba nije
dopuštena. Pod uslovima iz ovog zakona stranka ima pravo na žalbu i kad prvostepeni organ nije
u određenom roku donio rješenje o njenom zahtjevu. Rješenje koje je donijeto po žalbi je konačno,
što znači da se protiv rješenja donijetog po žalbi ne može izjaviti nova (druga) žalba..Pravo stranke
na pravnu zaštitu podrazumjeva da stranka ima pravo da tužbom pokrene upravni spor.Sud
odlučuje o zakonitosti upravnog akta, kao i druge upravne aktivnosti kojom se i utvrđuje ili na
drugi način utiče na prava, obaveze i pravne interese fizičkog ili pravnog lica. Prigovor je novo
pravno sredstvo uvedeno ZUP-om. Organ nadležan za odlučivanje po prigovoru ispituje zakonitost
upravnih aktivnosti. Tako, korisnik usluga od opšteg interesa kad smatra da su pružanjem tih
usluga povrijeđena njegova prava ili pravni interesi, može izjaviti prigovor radi zaštite svojih
prava, odnosno pravnih interesa javnopravnom organu koji vrši nadzor nad radom privrednog
društva, drugog pravnog lica ili I preduzetnika koji pruža usluge od opšteg interesa, u roku od
osam dana. Organ je dužan da ispita navode korisnika usluga, preduzme mjere iz okvira svoje
nadležnosti u vršenju nadzora, i bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana, odluči rješenjem o
prigovoru. Protiv riješenja donijetog po prigovoru može se pokrenuti upravni spor. Na postupak
po prigovoru shodno se primjenjuju odredbe o žalbi.
4)Nacelo aktivne pomoci stranci
Kad ovlašćeno službeno lice koje vodi upravni postupak i donosi upravni akt, ocijeni da stranka
ili drugi učesnik u upravnom postupku imaju osnova za ostvarivanje nekog prava ili pravnog
interesa, upozoriće i stranku ili drugog učesnika na pravne posljedice njihovih radnji ili
propuštanja radnji. Neuka stranka, koja nije uvijek svesna značaja pojedinih svojih radnji, izjava
ili propuštanja u postupku, može pretrpjeti štetu zbog svog neznanja i neukosti i pored primjene
načela materijalne istine. Ovo načelo ZUP-a ima za cilj da se otklone takve posledice.
5)Upotreba jezika I pisma u postupku

76
Javnopravni organ upravni postupak vodi na crnogorskom jeziku. Ako stranka, odnosno drugi
učesnik u upravnom postupku ne razumije crnogorski jezik javnopravni organ je dužan da u
upravnom postupku obezbijedi prevođenje toka postupka na njihov i jezik ili jezik koji razumiju,
kao i dostavljanje poziva i drugih pismena na njihovom I jeziku i pismu. U opstinama u kojima
većinu ili značajan dio čine pripadnici manjinskih naroda i manjinskih nacionalnih zajednica, u
službenoj upotrebi su i njihovi jezici i pisma, u skladu sa Ustavom i posebnim zakonom.
6) Nacelo ekonomicnosti I efikasnosti postupka

Upravni postupak se mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova, ali tako da se pravilno
i potpuno utvrde sve činjenice i okolnosti bitne za uspješno i potpuno ostvarivanje i zaštitu prava
i pravnih interesa stranaka, odnosno drugih učesnika u postupku.Prilikom primjene ovog načela
treba uvijek imati u vidu njegov dvostruki cilj; da se troškovi postupka svode na razumnu mjeru i
da postupak bude brz i jednostavan, da bi stranka mogla bez komplikacija da ostvari i zaštiti svoja
prava i pravne interese.
7) Nacelo utvrdjivanja istine

U upravnom postupku moraju se pravilno i potpuno utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od
značaja za zakonito i pravilno odlučivanje o upravnoj stvari.Sankcije za povredu načela
materijalne istine predviđene su u odgovarajućim odredbama ZUP-a.Povreda načela materijalne
istine u upravnom postupku može biti razlog i za uspješno vođenje upravnog spora i poništavanje
rješenja po blagovremeno podnijetoj tužbi pod uslovima iz Zakona o upravnom sporu itd.U
upravnom postupku postoji dužnost stranaka da govore istinu i obaveza da ne zloupotrebljavaju
prava koja su im priznata zakonom.
8) Nacelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza

Načelo samostalnosti podrazumjeva da ovlašćeno službeno lice samostalno utvrđuje činjenice i

okolnosti u upravnom postupku i na osnovu utvrđenih činjenica i okolnosti odlučuje o upravnoj
stvari.Organ vodi postupak i donosi rješenje samostalno, u okviru ovlašćenja utvrđenog zakonom,
odnosno drugim propisom. Načelo samostalnosti zasniva se na načelu zakonitosti i suprotstavlja
se načelu hijerarhijske subordinacije.Načelo samostalnosti organa u upravnom postupku
podrazumijeva da su organi uprave koji rješavaju upravne stvari dužni da se pridržavaju zakona (i
drugih propisa) i da nijesu obavezni (zapravo nije im ni dopušteno) da uvažavaju konkretne
intervencije i naloge hijerarhijski viših instanci (npr, ministra).Ipak, načelo
samostalnosti,međutim, podrazumijeva mogućnost uticaja viših instanci na niže instance koje
rješavaju u upravnim stvarima, ali samo na osnovu opštih akata.Načelo samostalnosti isključuje
mogućnost uticaja u konkretnom slučaju, ali dopušta mogućnost uticaja u opštim situacijama (npr.
Vlada zauzme stav da treba odbijati sve zahtjeve za izdavanje dozvole za nošenje oružja licima
ispod 25 godina starosti zbog porasta kriminaliteta).Koje će činjenice i okolnosti uzeti kao
dokazane ovlašćeno službeno lice utvrđuje slobodnom ocjenom, na osnovu savjesne i brižljive
ocjene svakog dolcaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata cjelokupnog
upravnog postupka.

77
Načelo ocjene dokaza u vezi je sa načelom materijalne istine. U upravnom postupku nijesu
propisana pravila i uslovi prema kojima ili pod kojima organ koji vodi postupak mora smatrati
neku činjenicu istinitom. Isto tako, u upravnom postupku se po pravilu, ne traži da se svaka
činjenica mora dokazati unaprijed određenim dokaznim sredstvima.Pravo primjene tog načela
pripada službenom licu koje
rješava upravnu stvar i koje donosi rješenje.
Od načela slobodne ocjene dokaza u upravnom postupku ima jedno značajno odstupanje koje se
odnosi na dokaznu snagu javnih isprava. Zakon o upravnom postupku uvodi pretpostavku
(oborivu) tačnosti javnih isprava u upravnom postupku, što znači daje njihova dokazna snaga jaca
u odnosu na sva ostala dokazna sredstva.
9) Nacelo pribavljanja podataka po sluzbenoj duznosti

Javnopravni organ prilikom odlučivanja u upravnom postupku, po službenoj dužnosti vrši uvid,
pribavlja i obrađuje podatke iz službenih evidencija i registara, koje vodi taj javnopravni organ,
odnosno drugi nadležni organ, osim ako je pristup tim podacima ograničen u skladu sa zakonom.
10) Pravo stranke na izjasnjavanje

Stranka ima pravo da učestvuje u upravnom postupku radi utvrđivanja činjenica i okolnosti koje
su od značaja za donošenje upravnog akta. Prije donošenja upravnog akta stranka ima pravo da se
izjasni o rezultatima ispitnog postupka.Upravni akt se može donijeti bez izjašnjenja stranke samo
u slučajevima propisanim zakonom. Načelo izjašnjavanja stranke predstavlja modifikovanu i
prilagođenu primjenu principa sudskog postupka prema kojem se mora dopustiti i drugoj strani u
sporu da se izjasni o navodima tužbe (audiatur et altera pars).Sankcije za povredu načela saslušanja
stranice predviđene su u odgovarajućim odredbama ZUP-a. Tako, ako stranci nije u postupku
pružena mogućnost da se izjasni o pitanjima koja se odnose na ostvarivanje i zaštitu njenih prava
i interesa, postoji mogućnost upotrebe redovnih (žalba)i vanrednih pravnih sredstava (npr. predlog
za ponavljanje postupka), kao i vođenja upravnog spora.Rješenje može donijeti bez prethodnog
izjašnjenja stranke samo u slučajevima kad je to zakonom predviđeno i to, po pravilu, stvarima
tzv. malog značaja.
11) Zabrana zloupotrebe prava

Javnopravni, organ je dužan da spriječi svaku zloupotrebu prava stranke u upravnom postupku.
(12) Pravo na razgledanje spisa
Javnopravni organ je dužan da strankama, odnosno drugim učesnicima u upravnom postupku
omogući razgledanje spisa i obavještavanje o toku postupka, u skladu, sa zakonom.
13) Upotreba rodno osjetljivog jezika
Izrazi koji se u ovom zakonu koriste za fizička lica u muškom rodu podrazumijevaju iste izraze u
ženskom rodu.

78
63. Upravne aktivnosti
Novi ZUP uvodi posebno poglavlje o “upravnim aktivnostima”(Čl. 18-35). Pod upravnim
aktivnostima, ZUP navodi: 1) upravni akt (rješenje, garantni akt) 2)upravni ugovor 3) usluge od
opšteg interesa 4)drugi oblici upravnih aktivnosti.
1) Upravni akt je “rješenje” kojim organ odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke u
upravnoj stvari.Poseban oblik upravnog akta je “garantni akt”. Tako, organ može na zahtjev
stranice donijeti rješenje (garantni akt) kojim se stranci garantuje sticanje nekog prava, pod
uslovom propisanim posebnim zakonom. Garantni akt mora da bude sačinjen u pisanom obliku.

2) Upravni ugovor je ugovor između javnopravnog organa i stranke.Radi uspostavljanja,

mijenjanja ili raskidanja konkretnog pravnog odnosa u upravnoj stvari iz nadležnosti javnopravnog
organa, između javnopravnog organa i stranke može se zaključiti upravni ugovor kad je to
propisano posebnim zakonom, kad je zaključivanje takvog ugovora u javnom interesu i kad se tim
ugovorom ne ugrožavaju prava trećih lica. Upravni ugovor mora biti sačinjen u pisanom obliku.

3) Uslugom od opšteg interesa smatra se usluga koju pružalac usluga pruža korisnicima u vršenju
djelatnosti od javnog interesa.ZUP posebno propisuje zaštitu prava korisnika usluga od opšteg
interesa. Korisnik usluga od opšteg interesa kada smatra da su pružanjem tih usluga povrijeđena
njegova prava ili pravni interesi, može izjaviti prigovor radi zaštite svojih prava javnopravnom
organu koji vrši nadzor nad radom privrednog društva drugog pravnog lica ili preduzetnika koji
pruža usluge od opšteg interesa u roku od osam dana, ukoliko posebnim zakonom nije drukčije
propisano. Organ je dužan da ispita navode korisnika usluga, preduzme mjere iz okvira svoje
nadležnosti u vršenju nadzora, i bez odlaganja, a najkasnije u roku ođ 15 dana, odluci rješenjem o
prigovoru. Protiv ovog rješenja može se pokrenuti upravni spor.

4)Druga upravna aktivnost podrazumijeva izdavanje uvjerenja o činjenicama o kojima se vodi

službena evidencija, o činjenicama o kojima se ne vodi službena evidencija, kao i svaku drugu
upravnu aktivnost propisanu posebnim zakonom.Ako javnopravni organ povrijedi prava i interese
stranke, stranka može, u roku od osam dana izjaviti prigovor starješini tog organa koji je dužan da
odluči rješenjem najkasnije u roku od 15 dana, ukoliko posebnim zakonom nije drukčije propisano,
Protiv rješenja stranka može pokrenuti upravni spor.

64.Izdavanje uvjerenja
Prema ZUP-U (čl. 32-34), “druga upravna aktivnost” podrazumijeva izdavanje uvjerenja o
činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, o činjenicama o kojima se ne vodi službena
evidencija, kao i svaku drugu upravnu aktivnost propisanu posebnim zakonom (vođenje
evidencija, preduzimanje faktičkih radnji i dr.).
a) O činjenicama o kojima vodi službenu evidenciju, u skladu sa zakonom, javnopravni organ
izdaje uvjerenje, odnosno drugu ispravu.Izdaju se na osnovu podataka iz službene evidencije i
imaju značaj javne isprave.izdaju se stranci na usmeni zahtjev, po pravilu, istog dana kad je stranka
79
zatražila izdavanje uvjerenja, odnosno druge isprave, a najkasnije u rolcu od osam dana od dana
podnošenja zahtjeva, ako propisom kojim je ustanovljena službena evidencija nije drukčije
propisano.Ako javnopravni organ odbije zahtjev, dužan je da o tome donese rješenje.Protiv ovog
rješenja stranka može podnijeti žalbu.

b) Javnopravni organ izdaje uvjerenje, odnosno dragu ispravu i o činjenicama o kojima ne vodi
službenu evidenciju, ako je to zakonom ili drugim propisom propisano, a činjenice na osnovu kojih
izdaje uvjerenje utvrđuje u postupku dokazivanja.Uvjerenje, odnosno druga isprava izdata na način
ne obavezuje javnopravni organ kojem je podnijeta kao dokaz u postupku rjesavanja o upravnoj
stvari.Uvjerenje, odnosno druga isprava o činjenicama o kojima javnopravni organ ne vodi
službenu evidenciju, odnosno rješenje o odbijanju zahtjeva izdaju se stranci u roku od 15 dana od
dana podnošenja zahtjeva. Protiv ovog rješenja stranka može podnijeti žalbu.

65.Nadležnost u upravnom postupku-pojam i vrste nadležnosti

Nadležnost se određuje kao pravo i dužnost nekog organa da odlučuje o konkretnim stvarima na
određenom području.Pitanje nadležnosti u upravnom postupku reguliše se zakonom ili drugim
pravnim propisom.Određivanje nadležnosti u upravnom postupku predstavlja prinudno pravo, što
znači da se nadležnost ne može određivati sporazumno između učesnika u upravnom postupku,
niti je može određivati sam organ.Organ koji vodi postupke obavezan je da, po službenoj dužnosti
u svakom trenutku postupka, vodi računa o svojoj nadležnosti. Prema ZUP-u, stvarna i mjesna
nadležnost se ne mogu mijenjati dogovorom stranaka, dogovorom organa i stranaka, ni dogovorom
organa osimako je zakonom drukčije određen.Ako organ nađe da nije nadležan za rad po određenoj
upravnoj stvari, postupiće na način propisan za prijem podnesaka od strane nenadležnog organa.
Ako je nenadležni organ izvršio neku radnju u postupku nadležni organ kome je stvar ustupljena
cijeniće da li će neku od tih radnji ponoviti.
Uopšte uzev, mogu se razlikovati dvije osnovne vrste nadležnosti: a) stvarna nadležnost i b) mjesna
nadležnost..
Stvarna nadležnost je pravo i dužnost jednog organa da vodi postupak i rješava1 stvari s obzirom
na prirodu materije na koju se upravna stvar odnosi. Stvarna nadležnost se određuje po
materijalnim zakonima i propisima koji regulišu određenu konkretnu upravnu oblast.U okviru
stvarne nadležnosti mogu se razlikovati i pojedini njeni posebni modaliteti, i to: a) delegacija
nadležnosti, b) supstitucija nadležnosti, c) rekvizicija nadležnosti i d)funkcionalna nadležnost.
Delegacija nadležnosti označava ovlašćenje jednog organa da rješavanje izvjesnih poslova iz svoje
stvarne nadležnosti prenese, odnosno povjeri drugim, prvenstveno nižim organima.Moguća je i
tzv. subdelegacija nadležnosti-dalje prenošenje ovlašćenja sa organa na kojeg je prenijeto
ovlašćenje na drugi organ. Vrši se po istim pravilima kao i delegacija nadležnosti.Supstitucija
(devohicija ili avokacija) nadležnosti označava ovlašćenje jednog organa da izvjesnu stvar iz
nadležnosti drugog organa uzme u svoju nadležnost. Supstitucija nadležnosti je načelno
zabranjena, tako da ni jedan organ ne može preuzeti određenu upravnu stvar iz nadležnosti drugog

80
organa, osim ako je to zakonom predviđeno.Rekvizicija nadležnosti je slična delegaciji
nadležnosti, s razlikom što organ koji je rekvirirao nadležnost ne obavija u cjelini posao iz
nadležnosti drugog organa, već samoodređeni dio posla ili pojedine procesne radnje. Iako Zakon
o upravnom postupku ne predviđa rekviziciju, može se reći da se ona na određeni način javlja u
vezi sa pravilom o tzv. pravnoj pomoći u upravnom postupku.Funkcionalna nadležnost je bliže
određivanje stvarne nadležnosti u smislu tačnog označavanja organa ili organizacione jedinice u
okviru jednog organa, kome se stavlja u nadležnost rješavanje konkretne upravne stvari.
Mjesna nadležnost je pravo i dužnost jednog organa da vodi postupak i rješava o stvari s obzirom
na područje (teritoriju). Na osnovu mjesne nadležnosti vrši se razgraničenje organa koji su stvarno
nadležni za rješavanje istih upravnih stvari. Određuje Se kako po propisima o političko-
teritorijalnoj podjeli, talco i po propisima o organizaciji pojedinih organa. Tako, prema Zakonu o
teritorijalnoj organizaciji Crne Gore (2011), 348 uređuju se teritorije jedinice lokalnih
samouprava: opštine, Glavnog grada i Prijestonice.Teritoriju jedinice lokalne samouprave čine
naselja. Granice jedinice lokalne samouprave određene su granicama naselja. Granice jedinice
lokalne samouprave, po pravilu, poklapaju se sa područjem katastarskih opština koje ulaze u njen
sastav.Organ nadležan daobavlja poslove iz svog djelokruga.Ukoliko organi koji vode upravni
postupak ue mogu u pogledu pojedinih stvari da odrede ko je od njih u konkretnom slučaju
nadležan da donese iješenje, može doći do sukoba nadležnosti. Sukob nadležnosti može biti
pozitivan ili negativan, Pozitivan sukob nadležnosti postoji onda kada dva (ili više) organa
smatraju da su baš oni nadležni za rješavanje u jednoj upravnoj stvari, dok supremo tome,
negativan sukob nadležnosti, postoji kada dva (ili više) organa smatraju da oni nijesu nadležni za
rješavanje u jednoj upravnoj stvari. Od sukoba nadležnosti treba razlikovati sticaj nadležnosti, što
znači da su dva (ili više) organa prema izričitim propisima istovremeno nadležna za rješavanje u
nekoj upravnoj stvari.Pošto sticaj nadležnosti nije sukob nadležnosti, on se ne rješava prema
pravilima o rješavanju sukoba nadležnosti, već рrema posebnim pravilima.

66.Određivanje stvarne nadležnosti po ZUP-u

Kako se stvarna nadležnost određuje prema materijalnim zakonima za pojedinu upravnu oblast,
važi osnovno pravilo da zakon o upravnom postupku ne određuje stvarnu nadležnost organa za
vođenje upravnog postupka.Tako, prema ZUP-u, stvarna nadležnost za rješavanje u upravnom
postupku određuje se po propisima kojima se uređuje određena upravna oblast ili se određuje
nadležnost pojedinih organa.Organ ne može preuzeti određenu upravnu stvar iz nadležnosti drugog
organa i sam je rijeŠiti, osim ako je to zakonom predviđeno i pod uslovima propisanim tim
zakonom.Organ nadležan za rješavanje u određenoj upravnoj stvari može na osnovu zakonskog
ovlašćenja prenijeti rješavanje u toj stvari na drugi organ. Stvarna i mjesna nadležnost ne mogu se
mijenjati dogovorom stranaka, dogovorom organa i stranaka, niti dogovorom organa, ako
zakonom nije drukčije određeno.Ako propisima nije određeno koji je organ uprave stvarno
nadležan za rješavanje u određenoj upravnoj stvari, a to se ne može utvrditi ni po prirodi stvari,
takva upravna stvar spada u nadležnost organa uprave koji je nadležan za poslove opšte
uprave.Prema ZUP-u (čl. 36): Stvarna nadležnost za riješavanje u upravnom postupku određuje se

81
po propisima kojima se uređuje određena upravna oblast, ili po propisima kojima se određuje
nadležnost pojedinih organa.

67. Određivanje mjesne nadležnosti po ZUP-u

U određivanju mjesne nadležnosti za vođenje upravnog postupka ZUP polazi od odgovarajućih

zakona o političko-teritorijalnoj podjeli i i po propisima o organizaciji pojedinih organa i bliže
ih precizira za pojedine konkretne situacije. Ove odredbe ZUP-a primjenjuju se ako posebnim
propisima nije drukčije određeno.
ZUP određuje mjesnu nadležnost na slijedeći način (čl. 37):
1) u upravnim stvarima koje se odnose na nepokretnost - prema mjestu u kome se ona nalazi
(forum rei site);
2) u upravnim stvarima koje se odnose na poslovnu, odnosno drugu djelatnost stranke - prema
sjedištu stranke, odnosno prema mjestu gdje se poslovi, odnosno djelatnost obavlja ili bi trebalo
da se obavlja
3) u ostalim upravnim stvarima prema prebivalištu stranke, a ako straka nema prebivalište u CG,
prema njenom boravištu, a ako nema ni boravište prema njenom posljednjem prebivalištu,
odnosno boravištu u CG;
4) u upravnim stvarima koje se odnose na brod ili vazduhoplov, ili u kojima je povod za vođenje
upravnog postupka nastao na brodu ili vazduhoplovu - prema matičnoj luci broda, odnosno
matičnom aerodromu vazduboplova
5) u upravnim stvarima u kojima se mjesna nadležnost ne može odrediti, određuje se prema
mjestu u kome je nastao povod za vođenje postupka.

69.Sluzbeno lice ovlasceno za vodjenje upravnog postupka i sluzbeno lice ovlasceno za

resavanje

U okviru nadleznog organa uprave upravni postupak konkretno vodi ovlasceno sluzbeno
lice.Medjutim, pravi se razlika izmedju sluzbenog lica koje je ovlasceno da vodi postupak I
sluzbenog lica koje je ovlasceno da resava u upravnim stvarima, s tim sto je cest slucaj da jedno
isto sluzbeno lice moze biti I ovlasceno za vodjenje postupka I ovlasceno za resavanje.
Tako, u upravnoj stvari za cije je resavanje nadlezan drzavni organ, resenje u upravnom
postupku donosi starjesina organa, ako propisima o organizaciji tog organa ili drugim posebnim
propisima nije drugacije odredjeno.Starjesina moze ovlastiti drugo sluzbeno lice istog organa za
resavanje u upravnim stvarima iz odredjene vrste poslova.Ovlascenje za resavanje obuhvata I

82
vodjenje postupka koje prethodi resavanju.Sa druge strane, starjesina organa moze ovlastiti
drugo strucno sluzbeno lice tog organa da preduzima radnje u postupku prije donosenja resenja.
Upravni postupak vodi I resenje donosi ovlasceno sluzbeno lice, odredjeno aktom o unutrasnjoj
organizaciji I sistematizaciji javnopravnog organa.Ako u javnopravnom organu nije odredjeno
ovlasceno sluzbeno lice, resenje u upravnom postupku donosi starjesina tog organa, odnosno lice
koga ovlasti starjesina javnopravnog organa.
Vodjenje upravnog postupka I odlucivanje o upravnoj stvari moze biti povjereno I kolegijalnom
organu.Kolegijalni organ o upravnim stvarima odlucuje vecinom glasova svih clanova, ako
zakonom nije drugacije napisano.Takodje, moze u pisanom obliku da ovlasti jednog od svojih
clanova ili nekog od sluzbenika tog organa, da kao ovlasceno lice, vodi postupak I predlozi
odluku koju treba da donese kolegijalni organ.
U upravnim stvarima, u kojima se resava ovlascena organizacija, resenje donosi poslovodni
organ (npr, director, dekan) ili drugi organ (npr. upravni odbor), ako zakonom ili drugim
propisima zasnovanim na zakonu, odnosno opstim aktom te organizacije nije odredjen drugi
organ ili lice koje ce resavati u tim stvarima.

70.Pravna pomoc
Javnopravni organi su duzni da jedni drugima pruzaju pravnu pomoc u upravnom postupku, u
granicama svoje nadleznosti.Javnopravni organ moze da trazi pravnu pomoc kad su mu potrebna
saznanja o cinjenicama, podaci, ili drugi dokazi kojima raspolaze drugi javnopravni organ, ili
kad je potrebno preduzeti radnju van podrucja nadleznog javnopravnog organa.Javnopravni
organ od kojeg se trazi pravna pomoc duzan je da tu pomoc pruzi bez odlaganja, a najkasnije u
roku od 15 dana od kada je pomoc trazena.
Ako javnopravni organ ne pruzi pravnu pomoc u propisanom roku, javnopravni organ koji je
trazio pravnu pomoc moze se obratiti javnopravnom organu koji vrsi nadzor nad organom od
kojeg je pomoc trazio.
Pravna pomoc za izvrsenje pojedinih radnji u upravnom postupku moze se traziti od suda, u
skladu sa posebnim propisima.Izuzetno, nadlezni javnopravni organ moze traziti od suda da mu
dostavi spise koji su mu potrebni za vodjenje upravnog postupka.Sud je duzan da postupi po tom
zahtjevu ako se time ne ometa sudski postupak.Sud moze odrediti rok u kojem javnopravni organ
mora vratiti spise.
Medjunarodna pravna pomoc. Pravna pomoc u odnosu sa stranim organima pruza se u skladu sa
vazecim medjunarodnim ugovorom, a ako tog ugovora nema, primjenjuje se nacelo
uzajamnosti.U slucaju sumnje o postojanju uzajamnosti, misljenje daje organ drzavne uprave
nadleznog za vanjske poslove.
Javnopravni organi pruzaju pravnu pomoc stranim organima na nacin propisan zakonom.Radnja
koja je predmet molbe stranih organa za pruzanje pravne pomoci moze se izvrsiti I na nacin koji
zahtijeva strain organ, ako taj nacin nije protivan javnom poretku.
Ako medjunarodnim ugovorima nije predvidjena mogucnost neposredne komunikacije sa
stranim organima, javnopravni organi komuniciraju sa stranim organima preko organa drzavne
uprave nadleznog za vanjske poslove.

83
71.Izuzece sluzbenog lica
Radi ostvarivanja objektivnosti u vodjenju upravnog postupka I nepristrasnosti u donosenju
resenja, zakon predvidja mogucnost izuzeca sluzbenog lica koje vodi postupak.Postoje dvije
vrste izuzeca: a)obavezno b)fakultativno (neobavezno).Obavezno izuzece propisano je zakonom
I mora se sprovesti cim se utvrde zakonom predvidjeni uslovi, recimo ako je sluzbeno lice koje
vodi postupak istovremeno I stranka u tom postupku, prema starom pravilu da niko ne moze
odlucivati o sopstvenoj stvari.Sa druge strane, fakultativno izuzece nije obavezno I sprovesce se
samo ako se u konkretnoj situaciji procijeni da bi izuzece, prema okolnosti slucaja, bilo
neophodno da se obezbijedi potreba objektivnosti I nepristrasnosti sluzbenog lica.Dva su
modaliteta sumnje u objektivnost I nepristrasnost sluzbenog lica po ovom osnovu: pretjerani
animozitet, tj. neprijateljstvo prema stranci (npr. sluzbeno lice I stranka vode neki sudski spor) ili
pretjerani afinitet (npr. sluzbeno lice I stranka zive u vanbracnoj zajednici).
Prema zakonu, sluzbeno lice koje je ovlasceno da resava ili da obavlja pojedine radnje u
postupku, izuzece se od rada u predmetu ako: 1) je u predmetu u kojem se vodi upravni postupak
stranka, svjedok, vjestak, punomocnik ili zakonski zastupnik stranke, 2)je sa strankom,
zastupnikom ili punomocnikom stranke srodnik po krvi u pravoj liniji, a u pobocnoj do cetvrtog
stepena zakljucno, bracni ili vanbracni supruznik ili srodnik po tazbini do drugog stepena
zakljucno, I u slucaju kad je bracna, odnosno vanbracna zajednica prestala, 3)je sa strankom,
zastupnikom, ili punomocnikom stranke u odnosu staraoca, usvojioca, usvojenika ili hranioca,
4)je vec ucestvovalo u prvostepenom upravnom postupku, 5)je sa strankom u interesnom,
ugovornom ili drugom odnosu po osnovu kojeg ostvaruje naknadu ili druga primanja, ili je clan
upravnog odbora, nadzornog odbora ili drugog radnog ili strucnog tijela stranke, 6)moze imati
korist ili stetu od ishoda upravnog postupka, 7)postoje druge okolnosti koje dovode sumnju u
njegovu pristrasnost.
Ako ovlasceno lice u toku UP sazna za postojanje neke od ovih okolnosti, duzan je da prekine
dalji rad na predmetu I o tome, bez odlaganja obavijesti starjesinu javnopravnog organa.
Takodje, stranka koja smatra da postoji neka od ovih okolnosti za izuzece ovlascenog sluzbenog
lica, duzna je da obavijesti starjesinu javnopravnog organa.U slucaju kad resenje donosi
starjesina javnopravnog organa, stranka ce o okolnostima za izuzece obavijestiti organ koji vrsi
nadzor nad radom javnopravnog organa.
Resenje o izuzecu. O izuzecu ovlascenog sluzbenog lica odlucuje starjesina javnopravnog
organa.O izuzecu starjesine javnopravnog organa odlucuje organ propisan zakonom.Resenje o
izuzecu lica donosi se u roku od pet dana od dana kad je javnopravni organ obavijesten o
razlozima za izuzece ili od dana kad je primio zahtjev za izuzece.
U resenju o izuzecu odredice se sluzbeno lice koje ce da vodi UP I donese resenje.Kad je
resenjem odluceno o izuzecu clana kolegijalnog organa taj organ odlucuje bez ucesca clana koji
je resenjem izuzet.Protiv resenja kojim se odlucuje o izuzecu, nije dozvoljena posebna zalba.
Odredbe ZUP-a izuzecu sluzbenog lica shodno se primjenjuju I na zapisnicara.
Postoje posebna pravila u vezi sa odlucivanjem I izuzecu.Tako, prema Zakonu o drzavnoj
upravi: O izuzecu ovlascenog sluzbenog lica koje vodi UP I donosi upravni akt u ministarstvu I
organu u sastavu odlucuje ministar, a u samostalnom organu uprave odlucuje starjesina tog

84
organa, u skladu sa zakonom.O izuzecu ministra, odnosno starjesine samostalnog organa uprave
odlucuje Vlada, a o izuzecu starjesine organa u sastavu odlucuje ministar.

72.Ucesnici u UP:stranka, svojstva stranke

Prema ZUP-u: Stranka u UP je fizicko ili pravno lice na ciji zahtjev je pokrenut UP, o cijim
pravima, obavezama, ili pravnim interesima se UP vodi po sluzbenoj duznosti ili koje, radi
zasitite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da ucestvuje u postupku.Stranka koja je
potpuno poslovno sposobna moze sama vrsiti radnje u UP, ili uz pomoc zastupnika odnosno
punomocnika.
Stranka u UP moze biti I drzavni ili drugi organ, naselje,ili grupa lica koji nemaju svojstva
pravnog lica ako mogu biti nosioci prava I obaveza ili pravnih interesa o kojima se odlucuje,
odnosno u vezi kojih se preduzimaju druge upravne aktivnosti u upravnim stvarima.
Ako u toku UP dodje do smrti fizickog lica ili do prestanka postojanja pravnog lica koje je
stranka u postupku, postupak se moze obustaviti ili nastaviti,zavisno od prirode upravne stvari
koja jje predmet UP.Ako prema prirodi upravne stvari UP ne moze da se nastavi, javno pravni
organ ce resenjem obustaviti postupak.
Zbog toga sto u postupku ucestvuju organi, samo jedna stranka UP je jednostranacki postupak.Za
razliku od drugih postupaka koji su najcesce dvostranacki, UP je uvijek jednostranacki
postupak.To znaci da u UP osim organa koji vodi upravni postupak, ucestvuje samo jedna
stranka.U UP, dakle uvijek ucestvuje stranka a ne stranke. Zbog toga se kaze da je UP
jednostranacki postupak.
U nekim situacijama, moze doci do toga da u UP ucestvuju dvije pa cak I vise stranaka.U tim
slucajevima moguce je da UP postane dvostranacki, odnosno visestranacki UP.Kod ovih
situacija karakteristicno je da se javljaju dvije ili vise stranaka sa suprotnim interesima I
zahtjevima.Ako dvije stranke imaju prema organu suprotne zahtjeve I ne stoje u ni u kakvom
medjusobnom pravnom odnosu, radi se o tzv.kolabirajucim strankama u UP.Ali ako se dvije
stranke jave sa direktno suprotnim zahtjevima jedno prema drugoj, onda se radi o tzv.kontrernim
strankama.Kolidirajuce stranke mogu se cesce sresti u upravnom postupku, dok su kontrerne
rjedje jer se tu de facto radi o sporu koji postoji izmedju njih.
Svojstva stranke

Da bi mogla sa punim kapacitetom da ucestvuje u UP, stranka mora da ispunjava odredjene

uslove: a)da ima tzv.stranacku sposobnost, b) da ima procesnu sposobnost, c)da ima stranacku
legitimaciju.
a)Stranacka sposobnost u UP odgovara pravnoj sposobnosti sto znaci sposobnost biti nosilac
prava I obaveza o kojima se odlucuje u UP, kao sto pravna sposobnost znaci sposobnost da se
bude nosilac prava I obaveze uopste.Pravnu sposobnost imaju sva fizicka I pravna lica. Fizicka
lica sticu pravnu sposobnost rodjenjem,dok je pravna lica sticu upisom u pravni
registar.Stranacka sposobnost je uza od opste pravne sposobnosti, (jer obuhvata samo ona prava I
obaveze o kojima se odlucuje u UP,a ne I ostale) ali I sire od opste pravne spoosobnosti (jer
obuhvata I subjekte koje nemaju sposobnost pravnog lica mada mogu ucestvovati u UP

85
npr.naselja,grupa lica I sl.)
b)Procesna sposobnost u UP odgovara poslovnoj sposobnosti a to znaci sposobnost
preduzimanja pravnih poslova.Procesna sposobnost znaci pravo I mogucnost vrsenja procesnih
radnji u UP, u smislu da se svojim radnjama proizvede neko pravno dejstvo. Pravilo je da fizicka
lica sticu procesnu sposobnost punoljetstva, iako postoje odredjeni izuzeci.Pravno lice kao takva
nemaju procesnu sposobnost, vec je ostvaruju posrednim putem, preko tzv.odgovornog lica.Dok
je moguce da u odredjenim slucajevima postoji stranacka sposobnost bez procesne
sposobnosti,postojanje procesne bez stranacke nije moguce.
Lice koje nema procesnu sposobnost UP ucestvuje preko svog zakonskog zastupnika,za lice koje
ima procesnu sposobnost moze ucestvovati preko svog punomocnika.U UP takodje moze
ucestvovati tzv.privremeni zastupnik kojeg postavlja organ koji vodi postupak, kao I
tzv.zajednicki predstavnik.
c)Stranacka legitimacija predstavlja specijalni odnos jednog lica prema konkretnom predmetu
postupka.Da bi postojala stranacka legitimacija u UP mora postojati neposredan odnos izmedju
jednog lica I konkretnog predmeta o kojem se resave u UP.UP se moze voditi samo ako postoji
konkretna stranacka legitimacija,sto istovremeno znaci da UP ne moze pokrenuti bilo koje lice
po principu opste zainteresovanosti.

73.Zastupnici i punomocnici stranke

Zakonski zastupnik

Za fizicka lica zakonski zastupnik se odredjuje zakonom ili aktom nadleznog drzavnog organa
donijetih na osnovu zakona.Za procesno nesposobno lice radnje u postupku vrsi njegov zakonski
zastupnik.On se odredjuje na osnovu zakona ili aktom nadleznog drzavnog organa donijetih na
osnovu zakona.Kad organ koji vodi postupak ustanovi da zakonski zastupnik lica pod
starateljstvom ne pokazuje potrebnu paznju zastupanju, obavijestice o tome organ
starateljstva.Pravno lice vrsi radnju u postupku preko svog predstavnika, odnosno zakonskog
zastupnika.Predstavnik, odnosno zakonski zastupnik pravnog lica odredjuje se opstim aktom,
ako nije odredjen zakonom ili aktom nadleznog drzavnog organa donijetim na osnovu
zakona.Drzavni organ vrsi radnje u postupku preko zakona odredjenog predstavnika,
organizacija koja nema svojstvo pravnog lica-preko lica koje se odredjuju prema opstem aktu
organizacije, a naselja, odnosno grupe lica koje nemaju svojstvo pravnog lica-preko lica koje
sami odrede ako posebnim propisima nije drugacije odredjeno.

Privremeni zastupnik
Ako procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika, ili se neka radnja ima preuzeti
protiv lica cije je boraviste nepoznato, a koje nema punomocnika, organ koji vodi postupak
ostavice takvoj stranci privremenog zastupnika ako to trazi hitnost predmeta, a postupak se mora
sprovesti.Ako pravno lice nema zakonskog zastupnika, predstavnika ni punomocnika, organ koji
vodi postupak, postavice pod istim uslovima takvoj stranci privremenog zastupnika, po pravilu,
iz reda sluzbenih lica te organizacije, I o tome ce bez odlaganja obavijestiti odgovarajuci organ
tog pravnog lica.
86
Ostavljeno lice duzno je primiti se zastupanja, a zastupanje moze odbiti samo iz razloga koji su
predvidjeni posebnim propisima.Privremeni zastupnik ucestvuje samo u postupku za kog je
izricno postavljen I to dok se ne pojavi zakonski zastupnik.

Punomocnik
Radnje u postupku koje punomcnik preuzima u granicama punomocja imaju isto pravno dejstvo
kao da ih je preuzela sama stranka.Stranka koja je prisutna moze neposredno posle date izjave
izmijeniti ili opozvati izjavu svog punomcnika.Ako u pismenim ili usmenim izjavama koje se
ticu cinjenica postoji nesaglasnost izmedju izjava stranke I njenog punomocnika organ koji vodi
postupak cijenice obje izjave prema nacelu o slobodnoj ocjeni dokaza.Na pitanja u vezi sa
punomocjem koja nisu uredjena ovim zakonom shodno se primjenjuju odredbe zakona kojim se
uredjuje parnicni postupak.
Punomocnik moze biti svako lice koje je potpuno poslovno sposobno, osim lica koja se bave
nadripisarstvom.Ako se kao punomocnik pojavi lice koje se bavi nadripisarstvom organ ce
takvom licu uskratiti dalje zastupanje I o tome obavijestiti stranku I nadleznog drzavnog tuzioca.
Punomocje se moze dati usmeno ili pismeno u zapisnik.O usmenom punomocju stavice se
zabiljeska u spisu predmeta.Stranka koja nije pismena ili nije u stanju da se potpise, stavice na
pismeno punomocje umjesto potpista otisak kaziprsta.Ako se punomocje izdaje licu koje nije
advokat, mora ga ovjeriti nadlezni drzavni organ.
Ako je punomocje dato u obliku privatne isprave, pa se posumnja u njegovu istinitost, moze se
narediti da se podnese ovjereno punomocje.Pravilnost punomocja ispituje se po sluzbenoj
duznosti, a nedostaci pismenog punomocja uklanjaju se shodno pravilima po ispravljanju gresaka
u podnescima, pri cemu sluzbeno lice koje vodi postupak moze dopustiti punomocniku sa
neurednim punomocjem da izvrsi hitne radnje u postupku.Punomocje se moze dati za cijeli
postupak ili samo za pojedine radnje a moze se I vremenski ograniciti.Punomocje ne prestaje
smrcu stranke, gubitku njene procesne sposobnosti ili projenom njenog zakonskog zastupnika,
ali pravni sljedbenik stranke, odnosno njen novi zakonski zastupnik moze opozvati ranije
punomocje.

Zajednicki predstavnik (punomocnik) vise stranaka

Dvije ili vise stranaka mogu, ako posebnim propisom nije drukcije odredjeno, u istom predmetu
istupati zajednicki.One su u takvom slucaju duzne naznaciti ko ce od njih istupati kao njihov
zajednicki predstavnik, ili postaviti zajednickog punomocnika.Zajednicki predstavnik, odredjuje
se u pisanom obliku uz potpis svih stranaka, odnosno usmeno na zapisnik pred javnopravnim
organom.

74.Komunikacija organa sa strankom I drugim ucesnicima u UP

a)Podnesci
Podnescima se stranka I drugi ucesnici u UP obracaju organu koji vodi UP.
Podnesak mora da bude dovoljno razumljiv, i, da bi se po njemu moglo postupiti, mora da sadrzi:

87
naziv javnopravnog organa kojem se upucuje, predmet na koji se podnesak odnosi, ime I
prezime, prebivaliste ili boraviste I adresu, odnosno naziv I sjediste stranke, ime I prezime
zastupnika, punomocnika ili predstavnika, kao I nacin na koji stranka zeli da joj javnopravni
organ odgovori na podnesak.
Kad podnesak sadrzi neki formalin nedostatak zbog kojeg se po njemu ne moze postupiti ili ako
je podnesak nerazumljiv ili nepotpun, ovlasceno sluzbeno lice ce odmah, a najkasnije u roku od
tri dana od dana prijema podneska, zahtijevati od stranke da nedostatke otkloni, I odrediti rok u
kojem je duzna da to ucini.
Ako stranka otkloni nedostatke u odredjenom roku smatrace se da je podnesak bio uredan od
njegovog podnosenja.Ako stranka ne otkloni nedostatke u odredjenom roku,ovlasceno sluzbeno
lice ce,u roku od sedam dana od dana isteka roka,resenjem odbiti podnesak.
Podnesak se podnosi javno pravnom organu nadleznom za prijem podneska.Stranka podnesak
moze podnijeti javnopravnom organu neposrednom predajom,dostavljanjem podneska
postom,faksom ili u elektronskom obliku u skladu sa propisima o elektronskoj upravi.Za usmene
podneske koji nisu vezani za rok I koji ne zahtijevaju hitno postupanje moze se odrediti u koje
dane se mogu izjaviti.Vrijeme za podnosenje usmenih podnesaka javnopravni organ objavljuje
na svojoj internet stranici I na vidnom mjestu u svojim prostorijama.
Kad javnopravni organ primi podnesak za koji nije nadlezan dostavice taj podnesak bez
odlaganja nadleznom javnopravnom organu, odnosno sudu I o tome obavijestiti stranku.
Podnesak se moze podnijeti javnopravnom organu u elektronskom obliku.U tom slucaju
javnopravni organ elektronski dostavlja stranci obavestenje o prijemu podneska.Ako se podnesak
iz tehnickih razloga ne moze procitati,javnopravni organ obavjestava stranku sa zahtjevom da taj
podnesak dostavi u drugoj odgovarajucoj formi I odredjuje joj rok za dostavljanje.Ako stranka ne
postupi po tom zahtjevu u ostavljenom roku, smatrace se da podnesak nije podnijet.
Javnopravni organ koji je primio podnesak duzan je da ga evidentira prema redosljedu prijema.
Na zahtjev stranke javnopravni organ izdaje potvrdu u kojoj se navodi da je podnesak primljen
kao I datum I vrijeme prijema,predmet podneska I, ukoliko ih ima spisak akata prilozenih uz
podnesak.Za izdavanje potvrde ne naplacuje se taksa.
b)Zapisnik
-je materijalni akt koji ima poseban procesno-pravni znacaj, jer predstavlja sluzbenu ispravu, sa
evidencijom o pojedinim procesnim radnjama koje su izvedene u toku upravnog postupka.
O usmenoj raspravi ili drugoj vaznijoj radnji u UP kao I o vaznijim usmenim izjavama stranaka
ili trecih lica u UP sacinjava se zapisnik.
U zapisnik se unosi naziv javnopravnog organa, mjesto, dan I cas upravna stvar, ime I prezime
ovlascenog sluzbenog lica,prisutnih strana I njihovih zastupnika, punomocnika, trecih lica,
kratak I tacan opis toka usmene rasprave kao I podaci o ispravama koje su koriscene u UP.
Prije zakljucenja zapisnik ce se procitati stranka, drugim licima koje su dale izjave I ostalim
licima koje ucestvuje u UP.Na kraju zapisnika ce se navesti da je zapisnik procitan I da nisu
stavljene primjedbe ili ce se ako su primjedbe stavljene, ukratko navesti njihov sadrzaj.Lica koja
su dala izjave potpsuju zapisnik neposredno ispod svoje izjave kao I na kraju svake stranice na
kojoj se njihova izjava nalazi.U potpisanom I zakljucenom zapisniku ne smije se nista dodavati
niti mijenjati.

88
Zapisnik ima znacaj javne isprave.Ono je dokaz o toku I sadrzaju usmene rasprave ili druge
radnje u UP I datih izjava.
Kad u UP odlucuje kolegijalni organ, o vijecanju I glasanju sastavlja se poseban zapisnik.

c)Razgledanje I prepisivanje spisa I obavjestavanje o toku postupka

Stranka ima pravo da razgleda spise predmeta, da sacini potrebne zabiljeske I da o svom trosku
dobije kopije spisa.Razgledanje spisa je besplatno I vrsi se pod nadzorom ovlascenog sluzbenog
lica.
Javnopravniorgan je duzan da, u roku od pet dana od dana podnosenja zahtjeva obezbijedi uslov
e za razgledanje spisa predmeta I dobijanje kopija tih spisa, u prostorijama javnopravnog organa.
Kad se spisi predmeta cuvaju u elektronskom obliku, javnopravni organ, obezbedjuje tehnicka
sredstva za njihovo razgledanje, kao I za njihovo preuzimanje u elektronskom ili stampanom
obliku.
Stranka I drugo lice koje ucini vjerovatnim svoj pravni interes u predmetu, imaju pravo da budu
obavijesteni o toku UP, kao I o pitanjima koja se ticu tog postupka.
d)Pozivanje, dostavljanje I obavjestavanje
(1) Opste napomene
Pozivanje je procesna radnja u UP ciji je cilj da obezbijedi fizicko prisustvo stranke, ili drugog
ucesnika u UP, po pravilu u sluzbenoj prostoriji organa koji vodi postupak.Pozvano lice je duzno
da se odazove pozivu, a u slucaju da to ne ucini, moze biti kaznjeno novcanom kaznom ili
privedeno,
Dostavljanje je materijalna radnja koja je od velikog prakticcnog I pravnog znacaja u vodjenju
UP.Dostavljanjem se stavljaju do znanja stranci I drugim ucesnicima u UP razni pozivi, resenja,
zakljucci I drugi sluzbeni spisi koji se zajednicki nazivaju pismena.
Pod obavjestavanjem se podrazumijevaju raznovrsne radnje kojim se stavlja do znanja ili
upozorava o postojanju ili nepostojanju odredjenih cinjenica, okolnosti ili stanja.Ono je po svojoj
prirodi materijalni akt, odnosno posebna vrsta radnje koju obavlja uprava, a ne upravni akt.
(2) Pozivanje I dostavljanje
Ako drugacije nije propisano zakonom ili drugim propisom, ovlasceno sluzbeno lice samostalno
odlucuje o nacinu pozivanja stranke.
Kad je stranka prisutna, javnopravni organ pozivanje vrsi usmeno, a pismena urucuje
neposredno, o cemu ovlasceno sluzbeno lice sacinjava sluzbenu zabiljesku koja se prilaze
spisima predmeta.
Pismeno moze da bude dostavljeno stranci putem postanskog operatora, el. Putem, licnim ili
posrednim dostavljanjem ili na drugi nacin.
Dostavljanje pismena vrsi se u poslovnoj prostoriji, a advokatu u advokatskoj kancelariji.
Vrsi se radnim danom, I to od 8-20h.Javnopravni organ moze odrediti da se dostavljanje izvrsi I
u nedelju ili na dan drzavnih praznika, a posle 20h samo ako je to neodlozno.
Stranci I drugom ucesniku u UP pismeno se dostavlja licno, osim kad stranka ima zakonskog
zastupnika, punomocnika, kojima se vrsi dostavljanje.

89
Kad stranka obavijesti javnopravni organ o punomocniku za prijem pismena, javnopravni organ
ce sva pismena dostavljati tom punomocniku.Punomocnik za prijem pismena duzan je da svako
pismeno bez odlaganja preda stranci.
Kad vise od deset stranaka koje ucestvuju u UP sa identicnim zahtijevima nemaju zajednickog
punomocnika, na zahtijev javnopravnog organa, duzni su da odrede zajednickog punomocnika.
Dostavljanje pismena zakonskom zastupniku ili punomocniku vrsi se prema odgovarajucim
odredbama zakona.
Dostavljanje pismena licima koja su lisena slobode, vrsi se preko uprave organa, odnosno
ustanove u kojoj se nalaze.
Kad stranka ili njen zakonski zastupnik u toku UP promijene svoje prebivaliste, duzni su da o
tome odmah obavijeste javnopravni organ koji vodi UP.Ako to ne ucine, a ovlasceno sluzbeno
lice ne moze da stupi sa njima u kontakt, dostavljanje pismena stranci vrsi se javnim
obavjestavanjem.
Ukoliko je prilikom dostavljanja pismena ucinjena greska smatrace se da je dostavljanje izvrseno
onog dana za koji se utvrdi da je lice kome je upuceno stvarno primilo to pismeno.
Dostavljanje pismena putem postanskog operatora vrsi se obicnom ili preporucenom
posiljkom.Smatrace se da je lice kome je pismeno upuceno obicnom posiljkom primilo pismeno
sedmog dana od dana kad je predato postanskom operatoru, ako je upuceno na adresu u CG,
odnosno desetog dana ako je van CG, osim ako to lice dokaze da je pismeno primljeno sa
zakasnjenjem.
Javnopravni organ je duzan da, ukoliko stranka to u podnesku zahtijeva I navede adresu za
prijem el. poste, dostavi stranci pismeno el. puem, ukoliko javnopravni organ ima tehnicke
mogucnosti za takav nacin dostavljanja.
Smatrace se da je pismeno koje je upuceno el. putem primljeno na dan I u vrijeme koji su
naznaceni u potvrdi o prijemu el. dokumenta, u skladu sa zakonom kojim se uredjuje el.
dokument.
Dostavljanje vrsi zaposleni koga odredi javnopravni organ ili lice zaposleno kod postanskog
operatora ili u drugoj dostavnoj sluzbi.
Ako primalac nije pronadjen na adresi na kojoj je trebalo da mu bude izvrseno dostavljanje,
dostavljac ce ponovo pokusati da izvrsi dostavljanje u period od 24 do 72 sata od prvog
pokusaja.Ako primalac ni tada nije pronadjen, ili odbije da primi pismeno, dostavljac ce o tome
saciniti pisanu zabiljesku.
Na mjestu na kojem je dostavljanje trebalo da bude izvrseno, dostavljac ostavlja obavjestenje u
kojem naznacava ime I prezime primaoca, podatke o pismenu koje se dostavlja I o prostoriji
javnopravnog organa u kojoj primalac moze da primi to pismeno, kao I datum kad je
obavjestenje ostavljeno.
U slucajevima kad licno dostavljanje nije obavezno, a lice kome dostavljanje treba izvrisiti, ne
zatekne se u svom stanu, dostavljanje se vrsi predajom pismena nekom od odraslih clanova
njegovog domacinstva.
Ako se dostavljanje vrsi u posvlonoj prostoji, odnosno na random mjestu lica kome pismeno
treba dostaviti, a to lice se tu ne zatekne, dostavljanje se moze vrsiti licu koje je na istom mjestu
zaposleno, ako ono na to pristine.
Lice koje primi pismeno treba da potpise dostavnicu preuzimajuci obavezu da to pismenu uruci
90
primaocu.Dostavljac treba da unese u dostavnicu I odnos tog lica prema licu koje je dostavlljanje
trebalo izvrisiti, datum urucivanja I podatke o pismenu koje treba dostaviti.
Dostavljanje ce se smatrati izvrsenim po isteku roka od sedam dana od dana dostavljanja preko
treceg lica ili od dana kad je pismeno ostavljeno u postanskom sanducetu.
Dostavljanje se potvrdjuje u potvrdi o izvrsenom dostavljanju, koje, pored potpisa primaoca I
dostavljaca, sadrzi podatke o pismenu koje se dostavlja, kao I datum dostavljanja.Dostavnicu
potpisuju primalac I dostavljac.Primalac na dostavnici svojerucno oznacava dan prijema.Kad je
primalac nepismen ili ne moze da se potpise, dostavljac na dostavnici oznacava njegovo ime I
prezime, dan predaje I ostavlja napomenu zasto primalac nije optpisao dostavnicu.
(3) Javno obavjestavanje
Dostavljanje javnim obavjestavanjem vrsi se objavljivanjem pismena na internet stranici
javnopravnog organa, portalu el. uprave, oglasnoj table organa, a moze I objavljivanjem pismena
u dnevnim novinama.
Ono se smatra izvrsenim po isteku roka od deset dana od dana objavljivanja pismena, a iz
opravdanih razloga javnopravni organ moze da produzi rok.Datum objavljivanja I datum isteka
roka moraju da budu naznaceni u pismenu.
Kad se vrsi dostavljanje resenja javnim obavjestavanjem, obrazlozenje resenja se moze
izostaviti, pri cemu javnopravni organ objavljuje podatke o mjestu, prostoriji I nacinu uvida u
obrazlozenje.

75.Rokovi i povraćaj u predjasnje stanje

Rokovi
Rok je protok vremena usred kojeg nastaje ili prestaje neko pravno dejstvo.Prema tome kako se
odreduju, rokovi mogu biti zakonski (odredjeni u zakonu) I sluzbeni (ako ih u toku postupka
oredjuje sluzbeno lice).Prema tome da li se mogu produzavati rokovi se dijele na peremptorne
(neproduzive) I dilatorne(produzive).Prema tome da li istekom roka nastupa ili prestaje
odredjena obaveza rokovi mogu biti odlozni I raskidni.Prema stepenu odredjenosti mogu biti
apsolutni u smislu da su precizno kalendarski odredjeni I relativni u smislu da nisu kalendarski
precizno odredjeni.Prema trenutku pocetka rokovi mogu biti subjektivni jer zavise od nekih
subjektivnih momenata I objektivni koji ne zavise od subjektivnih momenata vec od objektivnih
okolnosti.Od posebnog znacaja su prekluzivni rokovi cijim istekom stranka gubi neko pravo I
paricioni kao rokovi u kojima je nekom licu ostavljeno da samo izvrsi neku obavezu.Postoje I
instruktivni rokovi kao interni za obavljanje pojedinih radnji u UP od strane sluzbenog lica.
Rokovi se racunaju na dane, mjesece I godine, a mogu se I racunati na casove.Kad je rok
odredjen po danima, dan u koji je dostavljanje ili saopstavanje izvrseno odnosno u koji pada
dogadjaj od koga treba racunati trajanje roka, ne uracunava se u rok, vec se za pocetak roka
uzima prvi naredni dan.Rok koji je odredjen po mjesecima odnosno godinama, zavrsava se
istekom onog dana, mjeseca, odnosno godine koji po svom broju odgovara danu kad je
dostavljanje izvrseno.Ako nema tog dana u poslednjem mjesecu rok se zavrsava poslednjeg dana
tog mjeseca.
Pocetak I tok rokova ne sprecavaju nedeljni dani I dani drzavnih praznika.Ako poslednji dan

91
roka u nedelju ili na dan drzavnog praznika, rok istice istekom prvog narednog dana.
Rokovi se racunaju na dane, mjesece I godine, a mogu se racunati I na casove.Kad je rok
odredjen na dane, dan u koji je dostavljanje izvrseno ne uracunava se u rok, vec se za pocetak
roka uzima prvi naredni radni dan.
Rok koji je odredjen na mjesece odnosno godine zavrsava se istekom onog dana u mjesecu,
odnosno godini, koji po svom broju odgovara danu kad je dostavljanje izvrseno.Ako nema tog
dana u mjesecu rok se zavrsava poslednjeg dana tog mjeseca.
Zavrsetak roka moze se oznaciti I odredjenim kalendarskim danom.Pocetak I tok rokova ne
sprecavaju nedelje I dane drzavnih praznika.Ako posledji dan roka pada u nedelju ili na dan
drzavnog praznika rok istice istekom prvog narednog radnog dana.
Smatra se da je podnesak podnijet u roku ako je prije nego sto rok istekne podnijet nadleznom
javnom pravnom organu. Ako je podnesak koji je vezan za rok podnijet nenadleznom javnom
pravnom organu prije isteka roka, a nadlezi javno pravni organ ga primi posle isteka roka,
smatrace se da je podnijet u roku.
Kad je podnesak upucen preporucenom posiljkom ili telegrafski, dan predaje postanskom
operatoru smatra se kao dan podnosenja javnom pravnom organu kojem je upucen.
Ako je podnesak poslat elektronskim putem smatra se da je podnijet na dan I cas naznacen u
obavestenju o prijemu podneska elektronsikim putem.
Povracaj u predjasnje stanje

-je pravno sredstvo koje stranka moze upotrijebiti u slucaju kad je iz opravdanih razloga
propustila da u roku izvrsi neku radnju postupka, pa je usled tog propustanja iskljucena od
vrsenja takve procesne radnje.Povracaj pokrece stranka predlogom za povracaj.Osnovno pravno
dejstvo je u tome sto se postupak vraca u stanje koje je prethodilo propustanju.
Prema zakonu, stranci koja je iz opravdanih razloga propustila da u roku izvrsi neku radnju u UP,
pa je usljed tog propustanja izgubila pravo na vrsenje te radnje, dozvolice se na njen predlog,
povracaj u predjasnje stanje.
Ako se povracaj trazi zbog toga sto je propusten rok za podnosenje podneska, predlogu treba
priloziti I taj podnesak.
Ono se podnosi u roku od 8 dana od dana kad je prestao razlog zbog kojeg je stranka propustila
da u roku izvrsi neku radnju u UP, a ako je stranka saznala za propustanje kazne, od dana kada je
to saznala.
Predlog za povracaj ne moze se podnijeti posle isteka roka od 30 dana od dana propustanja, I ono
je dozvoljeno I posle isteka roka ovog u slucaju vise sile.
Predlog za povracaj podnosi se javnopravnom organu pred kojim je trebalo izvrsiti propustenu
radnju.

76.Troskovi upravnog postupka

Prema zakonu, kad je UP pokrenut na zahtjev stranke I kad u postupku ucestvuju dvije ili vise
stranaka sa suprotnim interesima, troskove UP snosi stranka, na ciji zahtjev je postupak pokrenut
ili stranka protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okoncan, ako nije drukcije

92
propisano.Stranka koja je odustala od zahtjeva snosi sve troskove koji su nastali do obustavljanja
UP, osim ako posebnim propisima nije drugacije propisano.
Kad je UP pokrenut na zahtjev stranke, a sa sigurnoscu se moze predvidjeti da ce postupak
izazvati troskove u vezi sa uvidjajem, vjestacenjem, resenjem se moze naloziti stranci da
unaprijed polozi taj iznos u odredjenom roku, javnopravni organ moze odustati od izvodjenja tih
dokaza ili obustaviti postupak, osim ako javni interes zahtijeva da se postupak nastavi.
Ako je UP koji je pokrenut po sluzbenoj duznosti okoncan povoljno za stranku troskove
postupka snosi javnopravni organ koji je postupak pokrenuo, ako nije drukcije propisano.
O troskovima postupka odlucuje se resenjem o upravnoj stvari.
Kad je UP okoncan poravnanjem, svaka stranka snosi svoje troskove, osim ako poravnanjem nije
drukcije odredjeno.
Svjedoci, vjestaci, I sluzbena lica imaju pravo na propisanu naknadu troskova putovanja I
izdataka izazvanih boravkom van njihovog prebivalista, odnosno boravista.Ako im za to vrijeme
pripada I zarada, imaju pravo I na propisanu naknadu izgubljene zarade.Pored propisane
naknade, vjestaci I tumaci imaju pravo I na propisanu posebnu nagradu za obavljeno vjestacenje,
odnosno tumacenje.
Zahtev za naknadu troskova, odnosno nagradu, svjedoci, vjestaci I tumaci duzni su da stave
prilikom saslusavanja, davanja misljenja I vjestaka, odnosno tumaca.
Iznos naknade troskova, odnosno nagrade, utvrdjuje resenjem javnopravni organ pred kojim se
vodi UP I odredjuje ko je duzan da ih plati I u kom roku.Protiv ovog resenja dozvoljena je
posebna zalba I ovo resenje predstavlja izvrsnu ispravu.
Stranka se moze osloboditi od placanja troskova u UP u cjelini, ili djelimicno, ako ih ne moze
podnijeti bez stetepo svoje nuzno izdrzavanje, odnosno po nuzno izdrzavanje svoje porodice.
Stranka moze biti oslobodjena od placanja troskova kad je to predvidjeno, medjunarodnim
ugovorom, a ako takvog ugovora nema, pod uslovnom uzajamnosti.
O zahtjevu stranke za oslobadjanje od placanja troskova odlucuje se resenjem, protiv kojeg
stranka ima pravo zalbe.

77.Odrzavanje reda u toku upravnog postupka

Za odrzavanje reda u toku upravnog postupka posebno je zaduzeno sluzbeno lice, pa tako
sluzbeno lice moze:
a)izreci opomenu, b)udaljiti lice koje remeti red, c)izreci novcanu kaznu.
Udaljenje I novcana kazna mogu se izreci istovremeno.
Sluzbeno lice je prema ZOUP ovlasceno da opominje lica koja smetaju radu I da odredjuje sta je
potrebno da se red odrzi.Lica koja prisustvuju postupku ne smiju nositi oruzje ili opasno orudje.
Lice koje ne postupi u skladu sa opomenom moze biti udaljeno.
Lice koje ucestvuje u radnji upravnog postupka moze biti udaljeno tek nakon sto je prethodno
opomenuto o udaljavanju I pravnim posljedicama te mjere.Ako se udalji stranka koja nema
punomocnika, ili ako se udalji punomocnik ciji vlastodavac nije prisutan, sluzbeno lice pozvace
udaljeno lice da postavi svog punomocnika.Ako to ne ucini, sluzbeno lice moze odloziti radnju

93
(na trosak lica koje je odbilo), ili mu moze postaviti punomocnika.Ovako postavljen punomocnik
moze zastupati samo za radnju sa koje je stranka udaljena.

94
UPRAVNO PRAVO – ISPITNA PITANJA, USKLAĐENA SA NOVIM
UDŽBENIKOM “UPRAVNO PRAVO”, 2019.
1. Uprava i podjela vlasti
2. Uprava i izvršna vlast
3. Pravna država, legalitet i legitimitet upravnog djelovanja
4. Teorijski pojam državne uprave
5. Teorijski pojam uprave kao javne službe
6. Upravna pragmatika
7. Naučna organizacija rada
8. Funkcije upravljanja
9. Savremeni teorijski pojam uprave
10. Sistemski pristup
11. Kibernetska modelistika
12. Socijalna regulacija
13. Upravna funkcija – uprava kao vlast
14. Upravna djelatnost – uprava kao javna služba
15. Pojam organizacije
16. Elementi organizacije
17. Normativni element organizacije (cilj)
18. Subjektivni element organizacije (ljudi)
19. Materijalni element organizacije (sredstva)
20. Strukturalni element organizacije (organizaciona struktura)
21. Statusni element organizacije (autonomija)
22. Subjekti ovlašćeni za vršenje upravne djelatnosti
23. Organski pojam uprave
24. Javna uprava
25. Javna ovlašćenja

95
26. Vrste upravnih organizacija
27. Pozitivno pravni pojam uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu
28. Predmet upravnog prava
29. Koncepcije o predmetu upravnog prava
30. Uporedno upravno pravo
31. Upravno pravo i pravni sistem
32. Instituti upravnog prava – upravno pravni odnos i upravno pravna norma
33. Osnovni instituti upravnog prava
34. Nauka i sistem upravnog prava
35. Izvori upravnog prava
36. Organizacija i rad uprave - Javna uprava
37. Organizacija i rad uprave u Crnoj Gori: normativni okviri, ministartva i drugi organ
uprave, poslovi državne uprave, položaj i uloga uprave
38. Lokalna uprava u Crnoj Gori: Opština kao jedinica lokalne samouprave, Glavni grad i
Prijestonica
39. Nedržavna uprava – Javni sektor, Javne službe i Javne agencije
40. Upravni kadrovi: Državni službenici i namještenici, zasnivanje radnog odnosa, prava i
dužnosti, odgovornost službenika, zaštita prava
41. Upravna djelatnost i uloga uprave – vrste i oblici upravne djelatnosti
42. Akti uprave: Pojam i vrste akata uprave
43. Upravni propisi
44. Pojam i obilježja upravnog akta
45. Pozitivni i negativni upravni akti
46. Konstitutivni i deklarativni upravni akti
47. Vezani i slobodni upravni akti
48. Jednostavni i zbirni upravni akti
49. Formalni i neformalni upravni akti
50. Upravni akti sa trajnim vremenskim dejstvom i upravni akti sa ograničenim
vremenskim dejstvom
96
51. Upravni akti koji se donose po zahtjevu stranke i upravni akti koji se donose po
službenoj dužnosti
52. Rješenja i zaključci
53. Pogrešni upravni akti: (a) Neispravni i protivpravni upravni akti, (b) Nezakoniti i
necjelishodni upravni akti, (c) Rušljivi i ništavi upravni akti, (d) Uklanjanje pogrešnih
upravnih akata
54. Pravno dejstvo upravnog akta: Zakonitost upravnog akta, Početak i prestanak pravnog
dejstva upravnog akta, Konačnost, Pravnosnažnost, Izvršnost upravnog akta
55. Upravni akti i kompjuterska tehnologija
56. Materijalni akti uprave (Upravne radnje): a) Dokumentovanje, b) Saopštavanje, c)
Primanje izjava, d) Prinudne radnje
57. Nastanak i razvoj upravnih ugovora
58. Upravni ugovori u nekim regionalnim zakonodavstvima
59. Upravni ugovori u pravu Crne Gore
60. Upravni postupak – Opšti upravni postupak, pojam i vrste
61. Upravni postupak prema Zakonu o upravnom postupku Crne Gore
62. Osnovna načela upravnog postupka
63. Upravne aktivnosti
64. Izdavanje uvjerenja
65. Nadležnost u upravnom postupku – pojam i vrste
66. Određivanje stvarne nadležnosti po ZUP-u
67. Određivanje mjesne nadležnosti po ZUP-u
68. Prostorno ograničenje nadležnosti
69. Službeno lice ovlašćeno za vođenje upravnog postupka i službeno lice ovlašćeno za
rješavanje
70. Pravna pomoć
71. Izuzeće službenog lica
72. Učesnici u upravnom postupku: službeno lice, stranka, svojstva stranke
73. Zastupnici i punomoćnici stranke
97
74. Komunikacija organa sa strankom i drugim učesnicima u upravnom postupku
(podnesci, zapisnik, razgledanje spisa, pozivanje, dostavljanje i obavještavanje
75. Rokovi i povraćaj u pređašnje stanje
76. Troškovi upravnog postupka
77. Održavanje reda u toku upravnog postupka

98