PRAVNI FAKULTET

SVEUČILIŠTA U RIJECI
Specijalistički diplomski stručni studij javne uprave

MENADŽERSKE REFORME JAVNE UPRAVE

(seminarski rad)

Student: Marina Grubešić

JMBAG: 0115070009
Mentor: prof., dr., sc., Robert Blažević

Rijeka, 2021.
SAŽETAK
Suvremena uprava je uprava koja je otvorena i transparentna, te koja ima kvalitetnu i
pravodobnu komunikaciju sa korisnicima administrativnih usluga. To je uprava u kojoj so
zaposleni kompetentni, stručni i obrazovani državni službenici koji stalno podliježu sustavu
ocjenjivanja i daljnjeg obrazovanja. U radu se obrađuju menadžerske reforme javne uprave gdje
će se posebno spomenuti weberijanska javna uprava, novi javni menadžment te prednosti i
nedostaci navedenih modela. Obradit će se dobro upravljanje kao i reforme javne uprave u
Republici Hrvatskoj.

Ključe riječi: suvremena uprava, weberijanska javna uprava, menadžerske reforme, novi
javni menadžment, dobro upravljanje
 I. SADRŽAJ:

SAŽETAK...................................................................................................................................................I
I. SADRŽAJ.............................................................................................................................................II
III. UVOD...................................................................................................................................................1
IV. KLASIČNI MODEL JAVNE UPRAVE...............................................................................................3
V. NOVI JAVNI MENADŽMENT.............................................................................................................6
5.1. Washingtonski model reforme javne uprave................................................................................9
5.2. Britanski model reforme javne uprave.......................................................................................11
5.3. Dobro upravljanje......................................................................................................................13
VI. REFORMA JAVNE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ..........................................................15
VII. ZAKLJUČAK....................................................................................................................................17
VIII. POPIS LITERATURE......................................................................................................................III

II
III. UVOD
Suvremene upravne organizacije trebaju predviđati ciljeve upravne djelatnosti i načine njihova
ostvarenja. Stalan proces svjesnoga predviđanja, kreiranja ciljeva i metoda rada, jednako kao i
prethodnoga utvrđivanja kriterija za nadzor i utvrđivanje rezultata naziva se planiranjem.1
Iz navedene definicije planiranja može se vidjeti da planiranje zahtijeva kompetencije u
organizaciji, ono kreira rezultate i usmjerava organizaciju na uspjeh. Promjene u okruženju javne
uprave danas su dinamičnije zbog globalizacije svijeta. Ta povećana ovisnost zahtijeva od javnih
i neprofitnih organizacija da se ponašaju i razmišljaju strateški kao nikada do sada.
Strateška razmišljanja potvrđuju se strateškim planiranjem. Za svaku upravnu organizaciju,
službu, odjel ili odsjek u javnoj upravi menadžer treba znati kako definirati rezultate, treba znati
što je dobro za organizaciju i koncentrirati raspoložive ljudske potencijale radi ostvarivanja
rezultata. Da bi tako djelovao treba poznavati organizacijske vrijednosti i odnos zaposlenika
prema radu. Menadžer ne smije obećavati ono što se ne može učiniti, kao što je jednako tako
opasno ići prema lakšim rezultatima, a ne prema rezultatima koji proizlaze iz misije upravne
organizacije.
Reforma javne uprave pokazala se trajnom i potrebnom u velikom broju zemalja, uključujući i
Republiku Hrvatsku. Iako su od devedesetih poduzeti brojni formalno -pravni koraci, javna
uprava u Republici Hrvatskoj daleko je od velikog broja suvremenih uprava u razvijenim
zemljama, koje su upravu prilagodile svojim specifičnostima.
U radu je predstavljen klasični model javne uprave, često nazvan weberijanska uprava, zatim
novi javni menadžment, čiju doktrinu karakterizira usmjerenost prema ekonomičnosti,
učinkovitosti i djelotvornosti, odnosno nastojanjima da se javna uprava i javni sektor podvrgnu
tržišnim načelima i pokušajima i tehnike privatnog sektora nametnute javnosti.
Ponovna potvrda ekonomskih vrijednosti u javnoj upravi vođena iracionalnošću i rasipništvom
socijalne države kao rezultat je dobila pokušaj uvođenja novih reformi koje se nisu pokazale
zadovoljavajućim, niti su opravdale početni optimizam njihovog uvođenja. Temeljna načela
suvremene uprave u svim zemljama trebala bi se temeljiti na kvalitetnom pružanju usluga
korisnicima (građanima) od strane obrazovanih i kompetentnih državnih službenika, gdje mora
postojati transparentnost podataka o javnoj upravi i unutar nje.

1
Pusić, Eugen, Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 1996.
Broj zaposlenika mora biti optimalan sa stalnim sustavom ocjenjivanja i obrazovanja. Što se tiče
tranzicijskih zemalja, posebno se mora raditi na depolitizaciji i profesionalizaciji državnih
službenika i otpornosti na političke pritiske.
Glavne karakteristike i ciljevi reforme sustava javnih financija su smanjenje proračunskih
sredstava namijenjenih poslovima javne uprave, veća transparentnost u raspodjeli proračunskih
sredstava te potpuno ukidanje pojedinih proračunskih stavaka. Naime, upravne organizacije u
sve većem postotku sudjeluju u brutto društvenom proizvodu pojedinih zemalja, pa se kao nužan
uvjet javlja potreba za smanjenjem troškova javne uprave.
U tom procesu pokušaja smanjenja troškova uprave velika su očekivanja od mehanizama
privatnog sektora pa se pristupa privatizaciji dijelova poslova javne uprave, vanjskom
ugovaranju, smanjenju troškova države u sferi socijalne politike, posebno u mirovinskom i
zdravstvenom sustavu. Građani sve češće moraju plaćati za pojedinu javnu uslugu čak i u onim
sektorima u kojima su to do sada činili instrumenti socijalne države (npr. mirovinski i
zdravstveni fond). To se postiže različitim oblicima participiranja građana u podmirenju dijela
troškova tih sektora kako bi se smanjio njihov direktan pritisak na državni proračun.

2
IV. KLASIČNI MODEL JAVNE UPRAVE
Upravljanje ljudskim resursima ovisi o vrsti vlade i povezanim instrumentima vlasti, to jest
upravnom štabu. Prema Weberu, „svako ponašanje orijentirano je na skup pravila takozvanog
administrativnog poretka. Moć i upravljanje blisko su povezani. Svaki oblik vladavine izražen je
i funkcionira kao menadžment, a svaki oblik vladavine zahtijeva moć. U organizaciji postoje tri
statusa: oni na vlasti, administrativno osoblje i drugi članovi. Administrativno osoblje ima
dvostruki odnos prema pravilima koja čine administrativni poredak: jedan dio regulira
ponašanje administrativnog osoblja, a drugi dio su pravila koja kontrolira administrativno
osoblje. "2
Weberova klasifikacija tipova vlasti i metodološki instrument "idealni tip" vrlo su značajan
doprinos proučavanju vlade i uprave. On razlikuje tri vrste vlasti: pravnu, tradicionalnu i
karizmatsku. Tradicionalni tip vlasti uključivao je i tradicionalni tip administrativnog osoblja,
koje se s obzirom na upravljanje ljudskim resursima okarakterizira kao dominantno "načelo
proizvoljnosti", kao posljedica osobnih veza i osobne lojalnosti, a trajanje funkcije ovisi
isključivo o raspoloženju gospodara. Suvremena pravna vlast pripada modernom sjedištu ili
upravi koju je Weber nazvao birokracijom.3
Klasični obrazac birokracije bio je prisutan do kraja 1970 -ih, nakon čega se manje -više
promijenio kroz reforme kroz novo javno upravljanje. Od pojave pojma birokracija, pa tijekom
19. stoljeća, mogu se uspostaviti tri značajna pojma birokracije: kao hijerarhijski strukturiran
ured; kao zlouporabu ovlasti od strane službenika; kao novi tip vladine vladavine, tj.
profesionalni menadžeri, gdje nema dovoljno razlika između pojma birokracije u smislu
zlouporabe ovlasti i birokracije kao oblika vlasti. Doprinos Gaetana Moscaea i Roberta Michelsa
nije zanemariv. Mosca je u svojim analizama htio rasvijetliti stvarnost političkih procesa i
vjerovao je da vlast uvijek vrši manjina. Vrste vladavine podijelio je na feudalnu i birokratsku. U
slučajevima feudalne vladavine, isti članovi obavljaju različite funkcije: ekonomsku, sudsku,
upravnu ili vojnu, te mogu izravno vršiti vlast nad pojedinim članovima. 4 Pod birokratskom
vladavinom, ove su funkcije oštro odvojene i postaju isključiva djelatnost određenih skupina
vladajuće klase. Jedna od tih skupina je birokracija, koju Mosca definira kao skupinu plaćenih
javnih službenika.
2
Perko – Šeparović, Inge, Weberov pojam birokracije, Politička misao : časopis za politologiju, Vol. 22 No. 3,
1985., str., 121
3
Ibidem., str., 122
4
Ibidem., str., 123

3
Njegova najveća zasluga je stavljanje koncepta birokracije u novi kontekst, kao glavne kategorije
nove znanosti - sociologije. Michels sa sličnih ideoloških pozicija također daje birokratiji
negativnu ocjenu. Birokraciju definira kao nužnost države i vladajuće klase kako bi ostali na
vlasti. Njegov primarni interes nije usmjeren prema državnoj upravi, već prema političkim
strankama i njihovim oligarhijskim tendencijama. Njegova kritika birokracije sa stajališta
povijesti ideje značajna je jer skreće pozornost na problem birokracije u političkoj stranci, a to je
problem koji će zaokupiti pozornost čitavog krila u političkom životu 20. Stoljeća. Michels je
analizu stanja zamijenio analizom organizacije kao šire kategorije te je, proučavajući povijest
političkih stranaka, otkrio "željezni zakon oligarhije" kao osnovnu karakteristiku moderne
organizacije uopće.5
Karakteristike klasičnog, modernog upravnog štaba najbolje se definiraju u idealnom tipu
monokratske birokracije MAX-a Webera. Naime, Weber nikada nije definirao birokraciju nego
je dao svoj „idealni tip.“ Njegov idealan tip birokratsko-monokratske organizacije (sinonim za
modernu organizaciju) teoretski osmišljava i logički se povezuje s načelima koja su nam dali
ljudi iz prakse. Na taj način ne izlazi iz okvira klasične teorije organizacije, već toj teoriji daje
očito nužnu teorijsku osnovu i znanstvenu snagu.
Prema Weberu, birokratski tip upravljanja ima određene karakteristike:6
1. Rad je podijeljen na organizacije, organizacijske jedinice i poslove u njima u obliku jakih
kompetencija
2. Organizacija je strukturirana hijerarhijski, kao ljestvica podređenih i nadređenih položaja
i organizacijskih jedinica
3. Temelj aktivnosti organizacije su spisi koji su poznati samo zaposlenicima uprave.
Uprava nastoji monopolizirati pristup zapisima i tajnosti općenito
4. Za svoj rad zaposlenici su stručno obrazovani
5. Zaposlenici u organizaciji rade puno radno vrijeme
Nadalje, karakteristično za službenike zaposlene u birokratskim tipovima upravnih organizacija
je sljedeće:
1. Rad u organizaciji je profesija, odnosno aktivnost na koju je zaposlenik pripremljen i
emocionalno vezan
2. Rad u upravnoj organizaciji predmet je društvenog poštovanja
5
Ibidem., str., 124
6
Ibidem., str., 125

4
 3. Ljudi u pravilu dolaze na posao po dogovoru, a ne po izboru
4. Rad u upravnoj organizaciji u načelu je doživotan
5. Za rad službenik prima plaću7
Službenik napreduje kroz svoj radni vijek prema unaprijed utvrđenim pravilima. Weber je uvidio
birokratsku privrženost vlasti i da je uporni protivnik svake demokracije. Međutim, dilemu
birokracija kao moć nad vlašću ili birokracija kao instrument moći prepustio je povijesti. Kritika
Weberova modela birokracije zahtijeva, između ostalog, napuštanje pojma čovjeka kao
"racionalnog, neemocionalnog, u svakom slučaju krutog i neosobnog bića, podložnog zakonskim
pravilima i dužnostima".
Čovjek se ne može svesti isključivo na racionalno i / ili ekonomsko biće. On je interaktivno
višedimenzionalno biće s ogromnim potencijalom koje treba prepoznati i razvijati. Weberov je
model već doživio kritike, a događa se i danas nakon što je dugo bio prisutan u stvarnosti velikog
broja zemalja. Loše od kritike vrijednosti Weberova birokratskog organizacijskog modela u
suvremenim uvjetima tiče se pojma učinkovitosti. Weber nije isticao učinkovitost kao bitnu
komponentu, već racionalnost, koncepte koji nisu istoznačni. 8
Naprotiv, iako Weber često
koristi pojam racionalnosti i formalne racionalnosti, nikada ne koristi riječ učinkovitosti. Ono što
se danas posebno kritizira i kritizira Weberov birokratski model su: visoki troškovi, nedovoljna
učinkovitost, krutost, sporost i zanemarivanje građana, koji su zapravo osnovni klijenti uprave, a
kojima bi uprava trebala služiti. Sustavi karijere također se kritiziraju zbog pristranosti sustava
zapošljavanja, koji prednost daje sektorskim stručnjacima nad menadžerima s menadžerskim
vještinama.9

V. NOVI JAVNI MENADŽMENT

Naftna kriza 1970 -ih, s prvim naftnim šokom, koji je izazvao deseterostruki rast cijena,
uzrokovala je ozbiljne proračunske deficite u svim zemljama, uključujući i razvijene zemlje
Zapada. Osamdesete su bile gorke godine nemilosrdnog rezanja proračuna i javnih programa u
7
Pusić, Eugen, Država i državna uprava, Zagreb, 1999, str. 334
8
Marčetić, Gordana, Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Društveno veleučilište u Zagrebu, Zagreb,
2007., str., 182-184
9
Ibidem., str., 185-187.

5
javnom sektoru. Bilo je potrebno smanjiti troškove, a povećati učinkovitost i djelotvornost. U
takvom okruženju sve su glasniji zahtjevi da se načela i metode upravljanja poslovanjem
primjenjuju u upravljanju javnim sektorom.10
Novi javni menadžment zajednički je naziv za niz reformi javnog sektora koje su u posljednjih
trideset godina provedene u većini zemalja OECD -a (Organizacija za ekonomsku suradnju i
razvoj), zemljama u razvoju i tranzicijskim zemljama. Doktrina novog javnog menadžmenta
obilježena je orijentacijom na ekonomičnost, efikasnost i efektivnost (značajna "tri E"),
nastojanjima da se državna uprava i cijeli javni sektor što više podvrgnu tržišnim načelima.
Zapravo, to su pokušaji da se velika većina vrijednosti iz privatnog sektora nametne javnom
sektoru. 11
"Ponovna potvrda ekonomskih vrijednosti u javnoj upravi uvelike je potaknuta neracionalnošću i
rasipništvom socijalne države" u kontekstu spomenute gospodarske krize. od tada počinje
razdoblje propitivanja socijalne države i traženja uzroka njezinih poteškoća, koji često
karakteriziraju subjektivnost, općenitost i površnost.12
Temeljni kredo novog javnog menadžmenta je upravljački razlog koji smatra da su javna
poduzeća neučinkovite i nesposobne organizacije koje bi mogle postati učinkovite i profitabilne
samo kroz privatizaciju, karakterističnu za privatni sektor. Mršave države ”, privatizacija ,
smanjenje, minimiziranje i deregulacija koji proizlaze iz neoliberalnih politika u koje je novo
javno upravljanje čvrsto ugrađeno. upravljanje kvalitetom. Međutim, u ovom slučaju državni
službenici gube sigurnost i napredovanje u poslu, sve veći broj radnih mjesta popunjava se
ugovorima na ograničeno vrijeme, a poslovi se povjeravaju tvrtkama i pojedincima izvan
državne uprave.
Kao i kod svake reforme, teorija ne može unaprijed predvidjeti sve negativne posljedice.
Negativne posljedice nove reforme javnog upravljanja uglavnom su povezane s činjenicom da su
ekonomske vrijednosti i motivi na kojima se temelji nova politika javnog upravljanja uvijek u
skladu s vrijednostima i ciljevima javne uprave, koji prvenstveno moraju briga za javni interes,
pravdu i jednakost. Unatoč činjenici da su se velike međunarodne organizacije (Svjetska banka,

10
Perko – Šeparović, Inge, Izazovi javnog menadžmenta, dileme javne uprave, Golden marketing-Tehnička knjiga
Zagreb, 2006., str., 9-10
11
Koprić, Ivan, Reforma javne uprave u Hrvatskoj: ni bolni rezovi ni postupne promjene – nužna je nova upravna
paradigm, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb,2006., str., 4
12
Marčetić, Gordana, Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi i novi Zakon o državnim službenicima,
Hrvatska i komparativna javna uprava : časopis za teoriju i praksu javne uprave, Vol. 6 No. 2, 2006., str., 92

6
MMF i druge) zalagale za menadžerski pristup sustavima javne uprave na početku tranzicijskog
procesa, kako za razvijene tako i za nerazvijene, tranzicijske zemlje, zemlje Srednje i Istočne
Europe, ipak su pomalo izbjegavale utjecaj menadžerskih reformi. Vijeće Europe jasno je stavilo
do znanja da nema osnovnih ljudskih prava bez ekonomskih i društvenih pojava. Nizom izmjena,
u kojima su dodana nova prava, usvojen je kao novi dokument izmijenjena Europska socijalna
povelja, potpisana 1996., koja je stupila na snagu 1999. godine.
Tri osnovne skupine prava zaštićenih Poveljom su:
1. pravo na radno mjesto,
2. posebna zaštita posebno osjetljivih skupina i
3. univerzalna socijalna zaštita cjelokupnog stanovništva.13

Nadalje,postoji nekoliko modela, metoda i tehnika javnog menadžmenta koji se korsite za

poboljšanje stanja u javnoj upravi i prilikom realizacije vrijednosti poput učinkovitosti,
djelotvornosti i ekonomičnosti.14
Prije svega radi se o upravljanju putem propisa, ciljeva i rezultata, s naglaskom na kvalitetu i
korisnike, putem tržišta i natejcanja te upravljanja s naglaskom na izvedbu.
1. Upravljanje putem propisa – karakteristično za ovaj model je to da ga karakterizira
donošenje propisa kako glavnog instrumenta javnog upravljanja. Prihvaća se stajalište
prema kojem se određeni javni problem rješava donošenjem odgovarajućeg propisa, to
jest njegovim izmjenama i dopunama. Na taj način reagira se na postojeće ili nove javne
problem. Nerijetko se upravo konstatira da nije proble u propisu, već u njegovoj provedbi
i t zbog njihova nedovoljnog poznavanja ili izostanka promjene.15
2. Upravljanje putem ciljeva i rezultata – odnosi se na dvije varija te menadžerskog pristupa
čiji je ishod orijentiran ka upravnoj djelatnosti, a ne na process pomoću kojeg se dolazi
do ishoda. Polazi od ciljeva koje upravna organizacija treba ostvariti. Stavlja naglasak na
buduće stanje do kojeg treba doći putem upravnog ciklusa i primjenom određenih javnih
politika. Upravljanje putem rezultata je također usmjereno na budućnost, no naglasak
stavlja na ostvarene rezultate upravne djelatnosti te uz nju nastoji vezati budžetsko

13
Zrinšćak, Siniša, Socijalna politika u procjepima globalizacije i europeizacije, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb,
2006., str., 14
14
Blažević, Robert, Upravna znanost, 7., izdanje, Pravni fakultet, Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2021., str., 317.
15
Ibidem., str., 317.

7
 financiranje, nagrade i kazne za službenike i organizacije ovisno o rezultatima njihova
djelovanja.
3. Upravljanje s naglaskom na kvalitetu i korisnike – cilj mu je poboljšati pojedine
segmente upravne djelatnosti ili cjelokupnog javnog sektora naglašavanjem njegove
kvalitete. Nadalje, kako bi se naglasila kvaliteta javnog upravljanja i njezino poboljšanje
primjenjuje se nekoliko metoda i tehnika javnog menadžmenta. Jedna od njih je i
koncepcija cjelovitog upravljanja kvalitetom koja je nastala na temelju kritike i
istodobnog unapređenja upravljanja putem ciljeva i rezultata koji su stavili naglasak na
ishode upravne djelatnosti, a djelomično su zanemarili process kojim se dolazi do toga.16
Kreće se od shvaćanja da je za uspješno poslovanje najvažnija ipak kvaliteta određenog
proizvoda. Stoga se ističe da sve djelatnosti moraju biti usmjerena ka podizanju kvalitete.
Podizanje kvalitete predstavlja zadaću svakog službenika a ne samo vodstva organizacije.
Glavni cilj je postizanje zadovoljstva korisnika, jačanju kvalitete javne uprave primjenom
instrumenata koji jačaju “demokratsko-političku poziciju” pojedinca. Stoga se različitim
metodama nastoji građane uključiti u rad uprave.17
4. Upravljanje putem tržišta i natjecanja – suvremeni jani menadžment je većinom
usmjeren na tržišni mehanizam te na poticanje natjecanja u javnom sektoru. Navedeni
concept ostvaruje se upotrebom tržišnog mehanizma što dovodi do vanjskog ugovoranja
obavljanja javnih poslova te korištenja raznih oblika javno-privatnog partnerstva.
Nadalje, to ipak zahtjeva reorganizaciju i smanjenje javne uprave budući da se upravni
poslovi više ne obavljaju na tradicionalan način, već se za njihovo obavljanje raspisuju
javni natječaji, a izabire se onaj subjekt koji je ponudio najpovoljniju ponudu. Vanjsko
ugovoranje se pokušalo uvesti i u hrvatsku javnu upravu. Ovdje se radi o praksi u kojoj
tijela državne uprave ugovaraju obavljanje javnih poslova sa subjektima s kojima nisu
organizacijski povezana, a takvu praksu nalazimo u zapadnim zemljama u okviru
menadžerskih reformi i agencijskog modela javne urave krajem 20. stoljeća i početkom
21. stoljeća.
5. Upravljanje s naglaskom na izvedbu – sve se više nalazi u orijentaciji suvremenog javnog
menadžmenta. Obilježen je učinkovitošću i uspješnošću te mjerenjem izvedbe upravne
aktivnosti radi što sire primjene “kvantifikacije i objektivizacije” mjerenja rezultata
16
Loc., cit., str., 317
17
Loc., cit., str., 318

8
 upravne djelatnosti. Concept kulutre izvođenja ide korak dalje od uobičajene provedbe
budući da klasičnoj provedbi dodaje element mjerenja kvalitete i kvantifikacije ishoda.
Nadalje, razlikuju se mjerljivi izlazni rezultati, ishodi djelovanja organizacija te dublji
utjecaji i učinci rezultata djelovanja upravnih organizacija u okolini na dulji rok. Ovaj
pristup podrazumijeva organizacijsku kulturu koja ima za cilj stimuliranje zajedničke
vizije uoravne organizacije, važnost timskog rada, ali i natjecanja u organizaciji. 18
Također, menadžment izvedbe zahtijeva uspostavu pouzdanih i točnih indikatora
uspješnosti kojima se omogućuje kvantifikacija upravne djelatnosti. Unatoč tome,
problemi mjerenja organizacijske uspješnosti su brojni te su stalna pojava.19

5.1.Washingtonski model reforme javne uprave

Washingtonski model reforme vođen je smanjenjem potrošnje javnog sektora (javne potrošnje).
„Smanjivanje troškova zamišljeno je kroz ozbiljno pomicanje državnih granica u smislu
minimalističke države. Pravi put prema minimalističkoj državi vidi se u privatizaciji javnih
poduzeća, ili barem smanjenoj potpori tim poduzećima, sa zahtjevom za smanjenje broja osoblja
i njihovih plaća u jezgri javnog sektora - posebice u javnoj upravi; kao utješna nagrada, povišica
se nudi višim državnim službenicima.20
Washington model (prema "Washington Consensusu", koji postavlja mjerila za kredite za
strukturne prilagodbe MMF -a i Svjetske banke) prvi put se pojavio 1982. u Gani, gdje je ova
međunarodna organizacija uvjetovala dobivanje kredita smanjenjem javnog sektora. Smanjenje
javne potrošnje upravo je ključna postavka ovog modela koja zahtijeva privatizaciju javnih
poduzeća, smanjenje izdataka na plaće državnih službenika i pritisak na umirovljenje, dok se
zauzvrat nudi povećanje visokim državnim službenicima. Perko-Šeparović navodi privatizaciju i
liberalizaciju tržišta kao glavne instrumente reforme. Nekoliko je razloga za privatizaciju
(upravljački, gospodarski, ideološki), a ona predstavlja restrukturiranje javnog sektora, što
uzrokuje njegovo daljnje restrukturiranje. 21

18
Loc., cit., str., 319-320
19
Loc., cit., str., 320
20
Perko – Šeparović, Inge (2006.), op., cit., str., 77.
21
Ibidem., str., 78-79

9
Dosadašnja iskustva s privatizacijom su različita: u loše vođenim korumpiranim privatizacijama,
do uspješnih. "Međutim, iako su međunarodne financijske institucije pravile fetiš od
privatizacije, vrlo je očito da liberalizacija i privatizacija neće uzrokovati održivi razvoj
siromašnih, već će pojačati problem siromaštva.” Svjetska banka ocijenila je 40% svojih
projekata reforme državne službe nezadovoljavajućim, a razloge nalazi u nedostatku strategije i
reforme, nedostatku političke volje i vlasništva nad reformom te nedostatku pouzdanih podataka
na početku reforme, što je neizbježno izazvao nesporazume. 22
Razlog za ustrajno promicanje ovog modela je taj što on utjelovljuje neoliberalnu misao i načela
koja se prenose u cijeli spektar reformi javnog sektora, čiji je cilj oslobađanje tržišta od svake
državne intervencije. Ove reforme zamagljuju razliku između javnog i privatnog, smanjujući
aktivnost i veličinu države, istovremeno uvodeći načelo privatnog u javni sektor. Ovaj globalni
ideološki konsenzus stoga potiče prijenos zapadnog modela političke ekonomije čija primjena u
zemljama u razvoju i tranziciji uzrokuje vrlo složene i uglavnom neistražene probleme. Sve
tranzicijske zemlje usvojile su ista tri postulata, prema prijedlogu Washingtonskog konsenzusa
(privatizacija, liberalizacija cijena i trgovine i makroekonomska stabilizacija), ali su se
razlikovale po brzini, opsegu i provedbi. Za većinu zemalja to je prouzročilo snažne društvene
posljedice za stanovništvo, u kombinaciji sa potpuno razumljivim nepoznavanjem kumulativnih
posljedica sustavnih i političkih promjena te je, osim nepotizma, rezultiralo mnogim
nedosljednostima u pogledu reformi. Umjesto ekonomskog oporavka i poboljšanja tržišta rada,
reforma je uzrokovala spor napredak, što je otežalo restrukturiranje poduzeća, oslabilo bankovni
sustav, potkopalo gospodarski rast i dovelo do unutarnje i vanjske nestabilnosti i gospodarske
krize.23
Na ovaj način, reformski modeli ne pokazuju isti stupanj raznolikosti, ali bi se mogli svesti na
dva glavna modela s obzirom na primarni mehanizam regulacije, naime britanski model
(obogaćen Washington), čija su glavna obilježja (instrumenti) privatizacija i liberalizacija tržišta
te švedski model koji karakterizira upravljanje prema rezultatima. Treći, najmanje profilirani
model je nizozemsko-danski, čiji je primarni mehanizam regulacija decentralizacije /
decentralizacije.24

22
Ibidem., str., 82
23
Ibidem., str., 84
24
Ibidem., str., 85-87

10
 5.2. Britanski model reforme javne uprave
Financijske institucije MMF-a i Svjetska banka zapravo nameću washingtonski model upravne
reforme, ili britanski podmodel, kreditno ovisnim zemljama, bilo da su u razvoju ili tranziciji.
OECD preporučuje britanski model. Ti se modeli navode kao najbolji primjer reforme. U
reformi britanskog javnog sektora ideološki su razlozi bili ispred ekonomskih, što je rezultiralo
nizom paradoksa. Reforma se vodila idejom da se svaka aktivnost treba vrednovati na temelju
unaprijed utvrđenih standarda, "bez kriterija po kojima bi se reforma mogla ocijeniti, tako da
uspjeh reforme nikada nisu ocijenili oni koji su poticali i provodili to.25
Tijekom duge vladavine Konzervativne stranke predvođene Margaret Thatcher i Johnom
Maiorom od 1970. do 1977. započela je snažnija reforma javne uprave. Radikalne intervencije
poduzete u to vrijeme bile su izravno inspirirane neoliberalnim doktrinama koje su iz
gospodarstva prenesene u državni sustav vlasti. U skladu s tim shvaćanjem tržišta, oni
predstavljaju bolji način pružanja usluga i usluga od tradicionalne državne uprave.26
Velika Britanija postala je, mnogo više od SAD -a, "prototip menadžerske klijentelistički
orijentirane, konkurentne javne usluge.” Već 1979. privatni menadžeri bili su pozvani kao
savjetnici britanske vlade, a 1980. započelo je sustavno i općenito istraživanje upravljanja i
informacijskih mreža u središnjim ministarstvima. Godine 1982. vlada je preuzela službenu
Inicijativu za reformu financijskog upravljanja, a 1988. godine objavila je program Next Steps.
Sljedeći koraci su izvršne agencije koje rade na principu da je najveća odgovornost za rad i
upravljanje agencijom povjerena glavnom ravnatelju Izvršne agencije, koji je izravno odgovoran
ministru za svoje rezultate. Ovdje govorimo o administrativnoj odgovornosti. Međutim, izvršni
direktori odgovorni su i prema van. Oni odgovaraju na pisana pitanja koja proizlaze iz
Parlamenta, bilježe svoje odgovore u Hanzardu i izvješćuju izabrane odbore o učinkovitosti
svojih agencija. Kada to zahtijeva određena situacija, oni održavaju konferencije za medije i
medije kako bi objasnili zašto je došlo do određenog propusta ili pogreške. Ovaj razvoj ubrzava
proces odgovornosti, ali postoje granice njihove učinkovitosti.
Glavni cilj javne potrošnje bio je smanjiti ili je „smanjiti“ u smislu „stvaranja“ minimalističke
države. To se namjeravalo postići smanjenjem broja zaposlenih u javnom sektoru. U jednom se
razdoblju zaista činilo da je to slučaj i da je došlo do spontanog smanjenja, ali u stvarnosti je
slika bila drugačija. Prvo, smanjenju tog broja pridonijela je privatizacija koja je veliki broj ljudi
25
Ibidem., str., 99
26
Pusić, Eugen, op., cit., str., 338

11
iz javnog sektora prebacila u privatni; Uz državna tijela i spomenute agencije, pojavljuje se i niz
organizacija pod nazivom quangos. Quangos su tijela imenovana za obavljanje javnih dužnosti, u
rasponu od važnih izvršnih tijela, poput Umjetničkog vijeća, do manjih savjetodavnih zajednica,
poput Stručne savjetodavne skupine za AIDS. Njihove članove često imenuju ministri. Quangos
nisu dio javne službe i imaju određeni stupanj autonomije. Pojam quango nastao je 1970-ih i
akronim je za kvazi autonomnu nevladinu organizaciju. 27
S obzirom na neslaganje koje postoji među političarima, medijima i akademicima oko toga što
izraz quangos zaista sadrži, politički je imperativ svesti njihov broj na minimum, što su i učinili.
Međutim, posljedica pada broja quanga bila je samo rezultat njihovog spajanja. Dolaskom
premijera Johna Majora 1990. objavljen je vladin program Građanska povelja iz 1991. kojim se
želi uspostaviti „novi status građana kao korisnika-potrošača-kupaca usluga javne uprave, a ne
samo kao korisnika javnih usluga. " To je bila daljnja mjera koja je trebala naglasiti tržišni
karakter aktivnosti javne uprave ”.28
Mjere privatizacije znače smanjenje javnog sektora, ali ne i državne uprave u užem smislu.
Državni zadaci možda su se čak povećali kao rezultat privatizacije, zbog zahtjeva da se sada
privatiziranim djelatnostima, koje su ipak u javnom interesu, osigura dovoljno pouzdana
regulacija i nadzor. Vlada Tonyja Blaira, koja je propagirala broj quanga, uspostavila je nove u
samo dvije godine, koliko ih je ukinulo stari. U isto vrijeme, javno-privatna partnerstva, za koja
neki smatraju da su treći val privatizacije, postala su glavni instrument reforme javnog sektora u
Velikoj Britaniji.
Nije se moglo očekivati da će nova vlada promijeniti reforme svojih konzervativnih prethodnika.
Tony Blair je također tijekom predizborne kampanje kao čelnik tadašnje laburističke oporbe da
njihov posao nije poništiti "konzervativnu reformu". Smatrao je da nema razloga davati prednost
javnom pružanju dobara i usluga, ali da je najbolje svu ekonomsku aktivnost prepustiti
privatnom sektoru i podržati djelovanje tržišnih snaga. No, moderna, suvremena država trebala
bi biti mnogo više od pukog napora za postizanje "učinkovitosti". Državu čine ljudi, njeni
građani i temeljna pitanja koja bi trebala riješiti su pitanja odgovornosti prema ljudima, koja se
ne mogu tretirati samo kao potrošači, kao u pristupu novog javnog upravljanja (pod utjecajem

27
Woodhouse, Diana, In Pursuit of Good Administration, Clarendon Press Oxford, Oxford, 1997., str., 212-216.
28
Pusić, Eugen, op., cit., 339-340.

12
ekonomske misli), već kao građani svoje države također traže odgovornost za radnje i radnje
koje poduzima.29

5.3. Dobro upravljanje

Menadžerske reforme javne uprave kojima su većina razvijenih modernih država pokušale
riješiti svoje probleme i krize, koje su s većim ili manjim intenzitetom trajale u posljednjoj
trećini 20. stoljeća, proizvele su niz loših posljedica. Težnje moderne države i njezine uprave
moraju biti mnogo više od puke učinkovitosti. Mora se pozabaviti pitanjima odgovornosti prema
ljudima u kojima se ljudi ne mogu tretirati samo kao potrošači ili kupci (kao u novom pristupu
javnog upravljanja), već kao građani koji imaju pravo zahtijevati da odgovaraju za radnje koje
poduzimaju ili propuštaju uzeti. Građani žele učinkovite javne usluge i idealno niske poreze, ali
istodobno žele zaštititi svoja prava, čuti njihov glas te poštivati njihove vrijednosti i sklonosti.
Naime, novo javno upravljanje unijelo je zabunu u odnos privatnog i javnog interesa. pojam
dobrog upravljanja koji se odnosi na javni sektor „znači djelomično obnavljanje vrijednosti
vezanih za javni sektor i javni interes - odgovornost, jednakost, pravičnost i zakonitost - i u
određenoj mjeri rješavanje zabune koju su uvele nove javno upravljanje u odnosu javno-privatni
interes. Naime, pitanje odgovornosti, kontrole, odgovaranja na potrebe građana,
transparentnosti i sudjelovanja važno je barem koliko i pitanja ekonomičnosti i učinkovitosti.“30
Iako izraz dobro upravljanje ostaje nedovoljno precizan, postoji nekoliko različitih pokušaja da
se to definira kako bi se pojasnilo, ovisno o agenciji koja koristi taj izraz. Izrazito politički
obojenu definiciju nalazimo u Britanskom odjelu za međunarodni razvoj, gdje izraz dobro
upravljanje ima četiri komponente:
legitimnost, u smislu da sustav upravljanja ima suglasnost onih kojima se upravlja
Odgovornost pretpostavlja postojanje mehanizama koji osiguravaju da javni dužnosnici i
politički čelnici odgovaraju za svoja djela i korištenje javnih sredstava
sposobnost donošenja i provedbe javnih politika i pružanja učinkovitih javnih usluga
Poštivanje i zaštita ljudskih prava 31
U akademskom okruženju "upravljanje" je definirano kao oblik višeorganizacijske aktivnosti
koja ne uključuje samo državne institucije. „Strukture upravljanja temelje se na četiri ključna

29
Ibidem., str., 342
30
Perko – Šeparović, Inge (2006.), op., cit., str., 136
31
Ibidem., str., 137

13
načela: odgovornost, sudjelovanje, predvidljivost i transparentnost, koja su potrebna za pravilno
upravljanje javnim resursima, okruženje koje olakšava djelovanje privatnog sektora i
produktivno partnerstvo između javnog i privatnog sektora koje ne spadaju u zatvorene
krugove.utjecaj i privilegije.
Izraz koji se često koristi u kombinaciji s pojmom upravljanja: izgradnja kapaciteta, znači
izgradnju i povećanje kapaciteta. Prema Grindleu i Hilderbrandu, izgradnja kapaciteta ima tri
komponente:32
izgradnja institucija (zamjena manje učinkovitih s učinkovitijim skupom pravila i funkcija)
organizacijsko restrukturiranje (uvođenje organizacijskih oblika koji bolje odgovaraju novom
skupu pravila i funkcija) i
razvoj ljudskih potencijala, osobito obrazovanja
Postoji opasnost da se pomiješaju pojmovi upravljanja i izgradnje kapaciteta, što bi moglo
uzrokovati da se uži pojam izgradnje kapaciteta, u operativnom smislu, tumači kao upravljanje u
širem smislu.

VI. REFORMA JAVNE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ

Rasprava o nužnoj reformi hrvatske uprave traje već duže vrijeme i nije samo hrvatska posebnost
već i druge, moderne zemlje imaju slične probleme s javnom upravom što samo dovodi do
svijesti o važnosti javne uprave za društvo, živote ljudi i funkcioniranje zajednice.
Nakon osamostaljenja hrvatska se javna uprava razvijala u četiri faze:
1. faza osnivanja (1990.-1993.),
2. faza stabilizacije (1993.-2001.),

32
Ibidem., str., 138-141

14
 3. faza europeizacije (2001.-2008.)
4. faza modernizacije (nakon 2008.)33
Prave reforme bile su rijetke, a temeljna administrativna paradigma nije se mijenjala tijekom
prijelaznog razdoblja. Uvođenjem polupredsjedničkog sustava ustavom od 22. prosinca 1990.
ustavne, političke i izvršne ovlasti predsjednika Republike iznimno su velike. Sustav je
centraliziran, a dominantni instrument administrativne koordinacije je hijerarhija. Početkom
1993. započela je faza stabilnijeg razvoja. Broj ljudi koji primaju plaće iz državnog proračuna
raste, „profesionalizam se ruši zapošljavanjem prema metastričnim kriterijima, a politizacija i
dalje dobiva na zamahu. Javne politike su nejasne, a vladavina prava ugrožena. 34
Usvajanjem novog Ustava 4. prosinca 2000. i promjenom političkog sustava u parlamentarni, put
demokratizacije i decentralizacije zemlje nazire se. Ustav je postavio široke temelje za lokalnu
autonomiju i smanjio ulogu županija. Županijski dom je ukinut, a županije su postale isključivo
lokalne samoupravne jedinice drugog stupnja. Župana bira županijska skupština kojoj je
nadležan. Time su otklonjene velike nedosljednosti hrvatskog sustava lokalne samouprave s
europskim standardima, što je Vijeće Europe naglašavalo od ratifikacije Europske povelje o
lokalnoj samoupravi 1997. godine. 35
Nakon što je Republika Hrvatska postala članica Europske unije (1. srpnja 2013.), jedan od
ključnih zadataka bio je uskladiti zakonodavstvo s zajedničkom europskom pravnom
stečevinom. Neke mjere za modernizaciju hrvatske uprave provodile su se i ranije, ali se
usvajanjem Vladine Strategije reforme javne uprave 2008.-2011. Smatra ključnim trenutkom.
Strategija je sadržavala niz mjera i ciljeva te strateško planiranje upravnog razvoja. Nova
strategija usvojena je u ljeto 2015.-2020. pod pritiskom Europske unije.
Ciljevi nove Strategije su:
1. učinkovita javna uprava usmjerena na korisnike
2. razvijeni ljudski resursi za učinkovitu javnu upravu i
3. kvalitetne i kompjuterizirane javne usluge.
Ubrzo nakon usvajanja Strategije, u Parlamentu je u lipnju 2016. izglasano nepovjerenje Vladi,
te su održani novi parlamentarni izbori, tako da sudbina Strategije ostaje neizvjesna.

33
Koprić, Ivan, Europeizacija hrvatske javne uprave, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2014., str., 4-5
34
Blažević, Robert, Upravna znanost, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2007., str., 265.
35
Ibidem., str., 267

15
Reforma javne uprave, kao jedna od temeljnih horizontalnih reformi, na kojoj se temelji uspjeh
drugih sektorskih reformi, ostaje neophodna. Republika Hrvatska suočena je s dvostrukim
izazovom strukturnih reformi usmjerenih na jačanje tržišta, gospodarski rast i makroekonomsku
stabilnost s jedne strane te zakonodavno i institucionalno prilagođavanje zahtjevima Europske
unije.
Nakon više od dva desetljeća, državna uprava i dalje je opterećena strukturnim problemima.
Ministarstva ostaju ključne administrativne organizacije na nacionalnoj razini, čiji broj ovisi o
političkim potrebama trenutne političke garniture. Politizacija je veliki neprijatelj
profesionalizma jer zapošljavanje i promicanje takozvanih "poslušnih" demotivira druge
zaposlenike i dovodi do uvjerenja da obrazovanje, kompetencije i trud nisu odgovarajući kriteriji
za zapošljavanje ili napredovanje.
Četiri elementa potrebna su kako bi javni sektor doživio svoj puni prosperitet, i to:
1. kvalitetni ljudi
2. osiguravanje uvjeta za njegov razvoj u javnom sektoru ili javnoj upravi
3. omogućavanje daljnjeg usavršavanja zaposlenika i
4. profesionalizacija i upravljanje depolitizacijom pozicije36

VII. ZAKLJUČAK
Što se tiče koncepta moderne, kvalitetne javne uprave, često se sukobljavaju koncepti novog
javnog upravljanja i tradicionalne weberijanske uprave. Zemlje u tranziciji trebaju profesionalnu,
dobro obrazovanu, discipliniranu, karijernu, lojalnu i, prije svega, politički neutralnu upravu.
Reforme temeljene na novom javnom upravljanju nisu prikladne za tranzicijske zemlje jer

36
Koprić, Ivan, op., cit., str., 7-8

16
liberalizacija uvjeta zapošljavanja omogućuje daljnju politizaciju javnih usluga i povećava
administrativnu nestabilnost.
Svjetska banka, inače zagovornica radikalnih upravnih reformi u obliku novog javnog
upravljanja, također upozorava na oprez u primjeni metoda i načela upravljanja u javnim
upravama tranzicijskih zemalja.
Uloga države, osobito u tranzicijskim zemljama i zemljama u razvoju, ključna je u odgovoru na
društvene i ekonomske potrebe njezinog stanovništva, posebice gospodarsku transformaciju,
smanjenje siromaštva, poboljšanje poljoprivrede, osiguranje zaposlenja, bolje socijalne usluge,
zaštitu okoliša i drugo.
Anglosaksonske zemlje koje su posljednjih godina bile izuzetno radikalne u prenošenju
menadžerskih metoda i tehnika iz privatnog u javni sektor ponovno su potvrdile tradicionalne
vrijednosti i okrenule se u smjeru umjerenijih modela javne uprave.
Klasični model upravljanja nudi neka korisna rješenja za stabilizaciju prijelaznih uprava:
odvajanje političkih i administrativnih funkcija, sigurnost radnih mjesta i zaštita državnih
službenika od političkog utjecaja. Stalni su napori da se pronađe novi administrativni model koji
bi bio u stanju prevladati negativnosti novog javnog upravljanja i zadovoljiti zahtjeve suvremene
javne uprave.
Što se tiče upravne reforme, Republika Hrvatska je još uvijek u velikim problemima jer je,
unatoč svemu, pravo strateško planiranje upravne reforme tek u povojima. Hrvatska javna uprava
i dalje pati od strukturne nestabilnosti, nedostatka kontinuiteta i neovisnosti državnih službenika,
a osobito političkog utjecaja na svim razinama vlasti.
Reforme temeljene na novom javnom upravljanju nisu se pokazale prikladnima za demokratski
razvijene zemlje, a još manje za tranzicijske zemlje, jer liberalizacija uvjeta zapošljavanja
omogućuje daljnju politizaciju javnih usluga i povećava administrativnu nestabilnost.
Strateško planiranje i strateško upravljanje kao jedan od ključnih elemenata uspješnih upravnih
reformi temelje se, između ostalog, na strateškom upravljanju ljudskim potencijalima, koje
uključuje gore navedeno učinkovito planiranje ljudskih resursa, analizu posla svakog pojedinog
zaposlenika, zapošljavanje, plaćanje, obuku i ocjenjivanje rada.
Koliko se to provodi u praksi pokazuje stalni naglasak na nedostacima hrvatske javne uprave i
potrebi njezine bitne reforme. Hrvatskoj upravi nedostaje veza između ocjenjivanja državnih
službenika i strateškog planiranja na državnoj i organizacijskoj razini.

17
Koncept novi javni menadžment podrazumijeva brojne promjene koje se moraju provesti u radu i
organizaciji javne uprave, čime bi se postigla bolja efikasnost i kvalitetnije pružanje usluge
krajnjim korisnicima, to jest građanima.
Primjena koncepta novog javnog menadžmenta omogućava javnoj upravi u Republici Hrvatskoj:
jasno utvrđivanje mjerila i kriterija mjerenja efikasnosti, jačanje uloge i odgovornosti državne
revizije i interne revizije, kontinuirano praćenje i preispitivanje učinkovitosti i transparentnosti u
poslovanju, objavljivanje planova ulaganja, programa, strategija, izvještaja o radu, izradbu
financijskih izvještaja, općih akata, unutarnjeg ustrojstva te zapisnika i zaključaka sa službenih
sjednica, informacije o dodijeljenim donacijama i sponzorstvima, planove javne nabave,
pravilnike o provedbi „bagatelne“ nabave, informacije o postupcima javne nabave i
dokumentaciju za nadmetanje, registar ugovora o javnoj nabavi i druge informacije kojima se
utječe na interese korisnika.

18
VIII. POPIS LITERATURE:

Knjige i članci:

1. Blažević, Robert, Upravna znanost, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2007.
2. Blažević, Robert, Upravna znanost, 7., izdanje, Pravni fakultet, Sveučilišta u Rijeci,
Rijeka, 2021.
3. Koprić, Ivan, Reforma javne uprave u Hrvatskoj: ni bolni rezovi ni postupne promjene –
nužna je nova upravna paradigm, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb,2006.
4. Koprić, Ivan, Europeizacija hrvatske javne uprave, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu,
Zagreb, 2014.
5. Marčetić, Gordana, Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi i novi Zakon o
državnim službenicima, Hrvatska i komparativna javna uprava : časopis za teoriju i
praksu javne uprave, Vol. 6 No. 2, 2006., str., 92
6. Marčetić, Gordana, Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Društveno
veleučilište u Zagrebu, Zagreb, 2007.
7. Perko – Šeparović, Inge, Weberov pojam birokracije, Politička misao : časopis za
politologiju, Vol. 22 No. 3, 1985., str., 121
8. Perko – Šeparović, Inge, Izazovi javnog menadžmenta, dileme javne uprave, Golden
marketing-Tehnička knjiga, Zagreb, 2006.
9. Pusić, Eugen, Država i državna uprava, Zagreb, 1999.
10. Pusić, Eugen, Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 1996.
11. Zrinšćak, Siniša, Socijalna politika u procjepima globalizacije i europeizacije, Pravni
fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006.
12. Woodhouse, Diana, In Pursuit of Good Administration, Clarendon Press Oxford, Oxford,
1997., str., 212-216.