UPRAVNO PRAVO I. (I.

kolokvij)

I. ODREIVANJE POJMA UPRAVE

Uprava je pojam koji se moe odrediti u:
1. teorijskom,
2. jezinom i
3. zakonodavnom smislu.

TEORIJSKO ODREENJE POJMA UPRAVE

Odreivanjem pojma uprave bavi se velik broj teoretiara to za rezultat ima pojavu brojnih i
razliitih shvaanja o pojmu uprave. Takva brojnost i razlike u shvaanju pojma uprave govore u
prilog injenici da je sadrajno odreivanje pojma uprave jedno od najspornijih pitanja upravnog
prava.

Prilikom odreenja pojma uprave treba imati u vidu da je on predodreen je karakterom drutveno-
politikog ureenja odreene zemlje budui da iz tog karaktera proizlaze specifinosti glede poloaja
i uloge uprave. Zbog takve ovisnosti u situaciji kada dolazi do promjena u drutveno-politikom
sustavu, promjene se odraavaju i na upravu to zahtijeva da se pri odreenju pojma uprave u obzir
uzme element dinaminosti.

Meu razliitim shvaanjima pojma uprave posebno se istiu dva:

a) organizacijsko ili formalno i
b) funkcionalno ili materijalno.

A) ORGANIZACIJSKO ILI FORMALNO GLEDITE pri odreenju pojma uprave polazi od:

1) tijela koja obavljaju upravne funkcije i

2) forme u kojoj se te funkcije obavljaju.

Sljedbenici ovog pristupa pojam uprave odreuju na sljedei nain: Uprava je skup organa s
autoritetom vlasti koji su pozvani da osiguravaju mnogostruke zadae od opeg interesa koje padaju
na dravu.

KRITIKA ovakvom odreenju pojma uprave zamjera sljedee:

- ovakvo shvaanje pojma uprave mogue je samo u onim pravnim sustavima koji poivaju na naelu
diobe vlasti;
- ono ne upuuje na specifinosti pojma uprave koje bi ga razlikovale od organizacijskog tj. formalnog
pojma drugih dravnih djelatnosti;
- s razvojem suvremene drave sve se vie uoava kako upravne funkcije obavljaju i druga dravna
tijela i drutvene asocijacije a ne samo organi uprave.

B) FUNKCIONALNO ILI MATERIJALNO GLEDITE pri odreivanju pojma uprave polazi od:

1) sadraja upravne djelatnosti.

Ovo gledite zanemaruje formu, a njegovi sljedbenici navode da javnu upravu u materijalnom
smislu ine upravne djelatnosti.
Relativno velik broj teoretiara koji zauzimaju materijalno nasuprot formalnom shvaanju rezultirao
je pojavom razliitih shvaanja u okviru samog materijalnog shvaanja pojma uprave. Dva su
osnovna:
a) prvo, koje pojam uprave odreuje na negativan nain - dravna uprava je djelatnost koju ini sve
ono to nije obuhvaeno zakonodavnom i sudskom djelatnou;
b) drugo, koje pojam uprave odreuje na pozitivan nain a u okviru kojeg se takoer pojavljuju
podjele. Tako dio teoretiara koji pojam uprave odreuju na pozitivan nain polazi od pravnih akata
(francuska teorija), dok drugi dio polazi od cilja kojeg uprava ima ostvariti svojim djelovanjem
(njemaka teorija).

U teoriji se razvio i pojam autoritativne, odnosno neautoritativne uprave.

O autoritativnoj upravi govorimo kada tijela uprave u odnosu s drugim subjektima istupa s javnim
ovlastima i autoritetom vlasti, a o neautoritativnoj upravi govorimo kada tijela uprave istupaju bez
autoriteta vlasti. U pravilu se djelovanje uprave pojavljuje kao autoritativno, a veoma rijetko kao
neautoritativno (npr. kada djeluje fizika osoba s javnim ovlastima kapetan broda je ovlaten
vjenati na puini).
Prilikom autoritativnog istupanja tijela uprave moraju osobito voditi rauna o tomu da autoritativna
sredstva koja su im na raspolaganju koriste u skladu s opim naelima demokratskog poretka i u
skladu sa svrhom povodom koje su im ta ovlatenja data. Pravni poreci modernih drava sve vie
stavljaju naglasak na neautoritativno djelovanje uprave, odnosno, na potrebu da se neautoritativnom
djelovanju da prednost nad autoritativnim kada god je na taj nain mogue ostvariti cilj povodom
kojeg uprava djeluje (npr. prije nego se pristupi izvlatenju treba pokuati rjeenje pronai u nagodbi,
kupoprodaju ili ustanovljavanju prava slunosti, zakupa i sl.)

U teoriji se pojavljuje i pojam javne uprave koji se razlikuje od pojma dravne uprave budui da se
stavlja u iri kontekst. Tako se pod dravnom upravom podrazumijeva sve svi poslovi iz upravne
djelatnosti to ih obavljaju dravni subjekti, a pod javnom upravom ne samo ti poslovi, nego i oni koje
vre nedravni subjekti.

Nadalje, u teoriji se pravi razlika izmeu neposredne i posredne uprave.

O neposrednoj upravi govorimo u situacijama kada uprava sama neposredno djeluje, a o posrednoj
upravi onda kada upravnu djelatnost obavljaju drugi subjekti izvan upravnog aparata (graani,
pravne osobe i sl.), a uprava preuzima ulogu nadzornika i reguliranja takve djelatnosti.

Kada se promatra nadlenost uprave, zapaa se da je izvravanje zakona, odnosno opih akata, esto
istaknuto kao prvi meu poslovima uprave. Iz tog razloga upravu se esto poistovjeuje s izvrnom
vlasti to je pogreno budui da izvravanje zakona, iako je moda primarni, nije jedini posao uprave.

** U konanici, moe se zakljuiti da je za potpuno odreenje pojma uprave najbolje koristiti

mjeoviti pristup koji objedinjuje i formalne i materijalne elemente pojma. Takav pristup koristi i
zakonodavac BiH. Naime, Zakonom o organizaciji organa uprave odreeno je:
1) koja tijela obavljaju upravnu djelatnost (uprava u formalnom smislu)
2) navedeni su poslovi koji ine upravnu djelatnost (uprava u materijalnom smislu).

- mislim da ni tijela i poslove ne treba ovoliko detaljno uiti

1) TIJELA KOJA OBAVLJAJU POSLOVE UPRAVNE DJELATNOSTI U BiH

Zakonom o organizaciji organa uprave F BiH predvieno je da se za obavljanje poslova iz djelatnosti

uprave osnivaju:
- upravni organi (obavljaju upravne, strune i druge poslove) i
- upravne organizacije (obavljaju strune i druge poslove).
A) Organi uprave osnivaju se za obavljanje upravnih i strunih poslova na svim nivoima vlasti u
Federaciji i to:
1) federalni organi uprave za obavljanje upravnih i strunih poslova iz nadlenosti Federacije,
2) kantonalni organi uprave za obavljanje upravnih i strunih poslova iz nadlenosti kantona,
3) opinski i gradski organi uprave za obavljanje upravnih i strunih poslova iz samoupravnog
djelokruga opine, odnosno grada. (lan 32.)

B) Upravne organizacije osnivaju se za obavljanje strunih poslova koji preteno zahtijevaju primjenu
strunih i naunih metoda rada i sa njima povezanih upravnih poslova. Upravne organizacije, po
pravilu, osnivaju se na nivou Federacije i kantona, a, izuzetno, mogu se osnivati i u opini i gradu pri
emu je potrebno slijedee:
1) da opina ima najmanje 50.000 stanovnika,
2) da za njihovim osnivanjem postoji stvarna potreba,
3) da postoje poslovi koji spadaju u nadlenost upravnih organizacija.
Upravne organizacije u opini i gradu mogu se osnovati samo pod uvjetom ako se poslovi povodom
kojih se one osnivaju ne mogu obavljati u okviru opinskog, odnosno gradskog organa uprave, s tim
to opina i grad mogu osnovati zajedniku upravnu organizaciju ako se time postie racionalnije i
efikasnije obavljanje odreenih poslova (lan 34.)

OSNIVANJE FEDERALNIH ORGANA UPRAVE I FEDERALNIH UPRAVNIH ORGANIZACIJA

Federalni organi uprave i federalne upravne organizacije osnivaju se i ukidaju i njihov djelokrug
utvruje federalnim zakonom o organizaciji i djelokrugu federalnih organa uprave i federalnih
upravnih organizacija u skladu sa ovim Zakonom. (lan 36.)

Federalni organi uprave su federalna ministarstva i federalne uprave.

Federalne uprave mogu se osnivati kao samostalne federalne uprave i kao federalne uprave u
sastavu federalnog ministarstva.
Federalne upravne organizacije su federalni zavodi, federalne direkcije i federalne agencije.

Federalne upravne organizacije mogu se osnovati kao samostalne federalne upravne organizacije i
kao federalne upravne organizacije u sastavu federalnog ministarstva. (lan 40.)

OSNIVANJE KANTONALNIH ORGANA UPRAVE I KANTONALNIH UPRAVNIH ORGANIZACIJA

Kantonalni organi uprave i kantonalne upravne organizacije osnivaju se i ukidaju i njihov
djelokrug utvruje kantonalnim zakonom o organizaciji i djelokrugu kantonalnih organa uprave i
upravnih organizacija, u skladu sa ovim Zakonom i kantonalnim zakonom.
Kantonalni organi uprave su kantonalna ministarstva i kantonalne uprave.

Kantonalne upravne organizacije su: kantonalni zavodi, kantonalne direkcije i kantonalne agencije.

Kantonalne upravne organizacije mogu se osnivati kao samostalne kantonalne upravne organizacije i
kao kantonalne upravne organizacije u sastavu kantonalnog ministarstva. (lan 47.)

OSNIVANJE OPINSKIH ORGANA UPRAVE I OPINSKIH UPRAVNIH ORGANIZACIJA

Opinski organi uprave su opinske slube za upravu.

U opini se mogu, samo izuzetno, osnivati opinski zavodi, opinske direkcije i opinske agencije kao
opinske upravne organizacije, koje mogu biti samostalne, ili u sastavu opinske slube za upravu ako
ima potrebe za osnivanjem tih organizacija.

Opinski organi uprave i opinske upravne organizacije osnivaju se i ukidaju i njihov djelokrug
utvruje odlukom opinskog vijea o organizaciji i djelokrugu opinskih organa uprave i upravnih
organizacija u skladu sa ovim Zakonom i odgovarajuim zakonom kantona.

OSNIVANJE GRADSKIH ORGANA UPRAVE I GRADSKIH UPRAVNIH ORGANIZACIJA

Gradski organi uprave su gradske slube za upravu.
Gradski organi uprave i gradske upravne organizacije (izuzetno) osnivaju se i njihov djelokrug
utvruje odlukom gradskog vijea o organizaciji i djelokrugu gradskih organa uprave i upravnih
organizacija u skladu sa ovim Zakonom i odgovarajuim zakonom kantona. (lan 50.)

STRUNE I DRUGE SLUBE

Zakonom o organizaciji organa uprave F BiH predvieno je da se za obavljanje odreenih strunih,
tehnikih i drugih poslova za potrebe organa uprave i upravnih organizacija mogu se osnivati strune,
tehnike i druge zajednike ili samostalne slube, ili druga tijela.
Te slube i druga tijela osnivaju sljedei organi:
1) Vlada Federacije za svoje potrebe i potrebe federalnih organa uprave i federalnih upravnih
organizacija;
2) vlada kantona za svoje potrebe i potrebe kantonalnih organa uprave i kantonalnih upravnih
organizacija;
3) opinski naelnik, odnosno gradonaelnik za svoje potrebe i potrebe opinskih, odnosno gradskih
organa uprave i upravnih organizacija. (lan 54.)

Uz to, vlada Federacije moe osnivati odreene slube i druga tijela za saradnju sa meunarodnim
organizacijama, u skladu sa obavezama preuzetim meunarodnim ugovorima i odrediti njihov
djelokrug, ovlatenja i odgovornosti.
Prema potrebi, takve slube i tijela moe osnivati i vlada kantona ako se radi o obavezama koje su
meunarodnim ugovorom utvrene za kanton. (lan 55.)

RUKOVOENJE FEDERALNIM I KANTONALNIM MINISTARSTVOM

Federalnim, odnosno kantonalnim ministarstvom rukovodi ministar. Odgovoran je Vladi F BiH,
odnosno kantonalnoj vladi.

RUKOVOENJE FEDERALNOM I KANTONALNOM UPRAVOM I UPRAVNOM ORGANIZACIJOM

Radom federalne, odnosno kantonalne uprave i upravne organizacije rukovodi direktor.
Direktor uprave, odnosno upravne organizacije za svoj rad i rad uprave, odnosno upravne
organizacije kojom rukovodi odgovoran je i to:
1) direktor samostalne federalne uprave, odnosno samostalne federalne upravne organizacije - Vladi
Federacije;
2) direktor federalne uprave, odnosno federalne upravne organizacije u sastavu federalnog
ministarstva - federalnom ministru i Vladi Federacije;
3) direktor samostalne kantonalne uprave, odnosno samostalne kantonalne upravne organizacije -
vladi kantona;
4) direktor kantonalne uprave, odnosno kantonalne upravne organizacije u sastavu kantonalnog
ministarstva - kantonalnom ministru i vladi kantona.

RUKOVOENJE OPINSKIM, ODNOSNO GRADSKIM ORGANIMA UPRAVE I UPRAVNIM

ORGANIZACIJAMA
Opinski naelnik rukovodi svim opinskim slubama za upravu i upravnim organizacijama, a
gradonaelnik svim gradskim slubama za upravu i gradskim upravnim organizacijama i u tom
pogledu ima ovlatenja utvrena ustavom, zakonom, statutom opine, odnosno grada i drugim
propisima.

Radom opinske, odnosno gradske slube za upravu neposredno rukovodi pomonik opinskog
naelnika, odnosno pomonik gradonaelnika sa ovlatenjima koja na njega prenese opinski
naelnik, odnosno gradonaelnik.

Radom opinske, odnosno gradske upravne organizacije rukovodi direktor u skladu sa propisom
gradskog, odnosno opinskog vijea kojim se osniva upravna organizacija.

2) POSLOVI ORGANA UPRAVE

Organi uprave, iz okvira svoje nadlenosti, obavljaju sljedee upravne i strune poslove:
1) izvravaju zakone i druge propise;
2) vre upravni nadzor nad provedbom zakona i drugih propisa;
3) donose podzakonske propise za provedbu zakona i drugih propisa;
4) pripremaju propise i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva;
5) daju odgovore na pitanja organa zakonodavne i izvrne vlasti i pravnih i fizikih lica koja se odnose
na njihovu nadlenost;
6) prate stanje u oblastima za koje su osnovani i odgovaraju za stanje u tim oblastima;
7) obavljaju i druge upravne i strune poslove odreene zakonom i drugim propisima.

1. IZVRAVANJE ZAKONA I DRUGIH PROPISA

Izvravanje zakona i drugih propisa organi uprave ostvaruju putem:
- rjeavanja upravnih stvari u upravnom postupku i
- obavljanjem strunih poslova na nain predvien zakonom i drugim propisima kojima je
regulirana odreena upravna oblast.

Federalni organi uprave neposredno izvravaju federalne zakone i druge federalne propise i
osiguravaju izvravanje federalnih zakona i drugih federalnih propisa kojima su odreeni poslovi
iz oblasti uprave preneseni na vrenje kantonalnim, gradskim i opinskim organima uprave.

Federalni organi uprave neposredno izvravaju i zakone i druge propise Bosne i Hercegovine
kojima su odreeni poslovi iz oblasti uprave preneseni na vrenje Federaciji i osiguravaju
izvravanje tih propisa kojima su odreeni upravni poslovi povjereni na vrenje kantonalnim, ili
gradskim, ili opinskim organima uprave na teritoriji Federacije.
Kantonalni organi uprave neposredno izvravaju kantonalne zakone i druge kantonalne propise,
kao i upravne poslove koji se federalnim zakonom ili drugim federalnim propisom, kao i zakonom
i drugim propisom Bosne i Hercegovine povjere na vrenje kantonalnim organima uprave i
osiguravaju izvravanje kantonalnih zakona i drugih kantonalnih propisa kojima su odreeni
upravni poslovi preneseni na vrenje opinskim, ili gradskim organima uprave na podruju
kantona.

Opinski, odnosno gradski organi uprave neposredno izvravaju propise koje donosi opinsko,
odnosno gradsko vijee iz oblasti lokalne samouprave opine, odnosno grada, kao i upravne poslove
koji se federalnim, odnosno kantonalnim zakonima i drugim propisima i propisima Bosne i
Hercegovine prenesu ili delegiraju na vrenje opinskim, ili gradskim organima uprave.

2. VRENJE UPRAVNOG NADZORA NAD PROVEDBOM ZAKONA I DRUGIH PROPISA

Upravni nadzor obuhvaa:

1) nadzor nad zakonitou upravnih i drugih akata koja donose organi uprave kojima se rjeava o
upravnim stvarima u upravnom postupku;
2) nadzor nad zakonitou upravnih i drugih akata koja donose pravna lica sa javnim ovlatenjima;
3) inspekcijski nadzor.

Nadzor nad zakonitou upravnih i drugih akata koja donose organi uprave kojima se rjeava o
upravnim stvarima u upravnom postupku vri se putem rjeavanja u drugostupanjskom
upravnom postupku, u skladu sa ovlatenjima koja prema zakonu ima drugostupanjski organ
kada rjeava u tom postupku.
Nadzor nad zakonitou upravnih i drugih akata koja donose pravna lica sa javnim ovlatenjima
organi uprave vre u odnosu na rjeavanje o pravima i obavezama graana i pravnih lica koje je
propisom gradskog, odnosno opinskog vijea, u skladu sa zakonom, prenesena da o njima
odluuju pravna lica sa javnim ovlatenjima.
Inspekcijski nadzor organi uprave, odnosno posebne uprave za inspekcije vre tako to :
- ostvaruju neposredan uvid u zakonitost rada, poslovanja i postupanja pravnih lica i graana u
pogledu pridravanja zakona i drugih propisa;
- poduzimaju upravne i druge mjere za koje su ovlateni zakonom, odnosno propisom gradskog,
ili opinskog vijea;
- vre kontrolu zakonitog postupanja organa uprave u obavljanju upravnih poslova iz njihove
nadlenosti.

3. DONOENJE PODZAKONSKIH PROPISA ZA PROVEDBU ZAKONA

Organi uprave donose podzakonske propise onda kada su na to izriito zakonom ovlateni.
Propisi koje donose su: pravilnik kao provedbeni propis, uputstvo, instrukcija i naredba.
Pravilnikom se blie razrauju pojedine odredbe federalnog, odnosno kantonalnog zakona radi
osiguranja uvjeta za odgovarajuu primjenu tog zakona
Uputstvom se blie propisuje nain izvravanja odreenih upravnih i strunih poslova.
Instrukcijom se utvruju pravila i upute o nainu obavljanja pojedinih upravnih i strunih poslova
od organa uprave i upravnih organizacija, odnosno pravnih lica sa javnim.
Naredbom se nareuje, ili zabranjuje postupanje u odreenoj situaciji koja ima opi znaaj.
4. PRIPREMANJE PROPISA I DAVANJE PREPORUKA IZ OBLASTI ZAKONODAVSTVA

Organi uprave duni su u poslovima iz svoje nadlenosti pripremati zakone i druge propise kada o
tome odlui organ zakonodavne ili izvrne vlasti, odnosno kada samostalno ocijene da je
potrebno donijeti zakon ili drugi propis, ili treba izvriti izmjene i dopune zakona ili drugog
propisa iz oblasti za koju su nadleni.
Organi uprave imaju obavezu dati preporuku organu zakonodavne ili izvrne vlasti da je
potrebno donijeti zakon ili drugi propis u odreenoj upravnoj oblasti i obrazloiti ciljeve koji se
ele postii donoenjem tog propisa.
Prilikom izrade zakona i drugih propisa organi uprave obavezni su pribavljati miljenja od drugih
organa uprave ako se tim propisima reguliraju pitanja iz nadlenosti tih organa uprave, a prema
potrebi miljenja se mogu pribavljati i od odgovarajuih strunih ustanova i zainteresiranih
pravnih lica, ako je to miljenje od znaaja za reguliranje odgovarajuih pitanja iz njihove
nadlenosti.
Ako se za provoenje zakona ili drugog propisa koji se predlau moraju osigurati odreena
financijska sredstva, organi uprave obavezni su u obrazloenju tog propisa iskazati orijentacijski
iznos financijskih sredstava koja su potrebna za njegovo izvravanje i odrediti izvore iz kojih treba
osigurati ta sredstva.

5. DAVANJE ODGOVORA NA PITANJA ORGANA ZAKONODAVNE I IZVRNE VLASTI I FIZIKIH I

PRAVNIH OSOBA

Organi uprave obavezni su pripremati i davati odgovore na pitanja organa zakonodavne,

odnosno organa izvrne vlasti koja se odnose na izvravanje zakona i drugih propisa iz njihove
nadlenosti, te o stanju i problemima u oblasti za koju su organi uprave osnovani, kao i davati
odgovore na pitanja pravnih i fizikih lica u vezi sa rjeavanjem njihovih prava i dunosti u
upravnom postupku.

6. PRAENJE STANJA U OBLASTIMA ZA KOJE SU OSNOVANI I ODGOVARANJE ZA TO STANJE

Praenje stanja u oblastima za koje su organi uprave osnovani odnosi se prvenstveno na stanje
izvravanja zakona i drugih propisa, to se utvruje na osnovu podataka koje sami prikupljaju na
nain predvien zakonom ili drugim propisom, kao i podataka koje na njihov zahtjev prikupljaju,
obrauju i dostavljaju drugi organi i pravna lica.

Organi uprave odgovorni su za stanje u oblastima za koje su osnovani i to u pogledu izvravanja

zakona i drugih propisa i zakonitost upravnih i drugih akata koji se donose u izvravanju tih
propisa, kao i za tonost i aurnost podataka koja podnose nadlenim zakonodavnim i izvrnim
organima vlasti i za tonost i aurnost podataka o kojima, na osnovu zakona i drugog propisa,
vode propisane slubene evidencije.
U ostvarivanju odgovornosti organi uprave Federacije, odnosno kantona duni su redovno u
odreenim vremenskim periodima obavjetavati Vladu Federacije, odnosno vladu kantona o
stanju i problemima i mjerama koje bi trebalo poduzimati, a gradski, odnosno opinski organi
uprave o tom stanju informiraju gradonaelnika, odnosno opinskog naelnika.
Kada se u odreenoj oblasti ne izvravaju zakoni i drugi propisi, organi uprave duni su odmah
poduzeti konkretne mjere za koje su ovlateni, odnosno organima iz stava 2. ovog lana
predloiti poduzimanje odgovarajuih hitnih mjera iz njihove nadlenosti za rjeavanje tih
problema u skladu sa zakonom.
III. POJAM JAVNE SLUBE
Pojam javna sluba nastao je krajem 19. stoljea u praksi francuskog Dravnog savjeta. On se prema
toj, izvornoj koncepciji odreuje kao aktivnost uprave po naelima javnog prava.

Ovu je tvorevinu judikature ubrzo prihvatila i teorija, a najznaajnija razrada je ostvarena u okviru
Francuske i to prije svega od teoretiara Diguita koji je formirao posebnu tzv. kolu javne slube i
utvrdio da je itava drava samo skup javnih slubi.

Pojam javne slube dobio je zapaeno mjesto i u radovima ostalih francuskih teoretiara pri emu je
veina njih, na elu s Jezeom, prihvatila zadovoljenje javnog interesa kao osnovni element sadraja
javne slube.

Pojam javne slube razvija se u 2 oblika: formalnom i materijalnom.

Formalni pojam javne slube polazi od nositelja slube, te je u tom smislu vano da javnu slubu
obavlja neka javnopravna osoba kako bi sama sluba dobila karakter javne.

Materijalni pojam javne slube polazi od prirode slube tj. njezinog materijalnog sadraja. U ovom
smislu bitno je da odreena sluba ima posebnu vanost za ostvarivanje odreenih interesa
drutvene zajednice kako bi joj se priznao karakter javne slube.

Vana pitanja koja se postavljaju u vezi s pojmom javne slube jesu:

- tko nekoj slubi daje karakter javne slube,
- zbog ega joj daje taj karakter i
- na koji nain se neka sluba proglaava javnom?

Tko nekoj slubi daje karakter javne slube?

- Odreenoj slubi karakter javne slube daje drutvena zajednica.

Zbog ega?
- Drutvena zajednica odreenoj slubi daje karakter javne prije svega zbog izuzetnog znaaja kojeg
ta sluba i njezino valjano obavljanje imaju za opi interes.

Na koji nain se neka sluba proglaava javnom?

- Karakter javne slube podjeljuje se opim aktom, a njeno postojanje uvjetuju dva elementa:
a) djelatnost koja je po svojoj prirodi takva da je prijeko potrebna za zadovoljavanje opih drutvenih
potreba i
b) pravna norma koja takvu djelatnost izdvaja kao posebnu javnu slubu dajui joj, zbog njene
vanosti, poseban tretman.

NAELA NA KOJIMA POIVA DJELOVANJE JAVNE SLUBE SU:

1. NAELO KONTINUITETA prema kojem javna sluba mora djelovati neprekidno due vremensko
razdoblje a ne kratkorono;
2. NAELO PRILAGODLJIVOSTI prema kojem se javna sluba mora prilagoavati promjenljivim
potrebama javnog prava, odnosno, mora opstati bez obzira na eventualne promjene u drutveno-
politikom sustavu;
3. NAELO PRIMATA primata javne slube u odnosnu na privatnu, (sluba dostupna svima pod
jednakim uvjetima?)
4. NAELO NEMERKANTILNOSTI za javnu slubu financijski element ne smije biti odluujui
element, tj. njen cilj nije ostvarivanje dobiti. Nekada se ak propisom posebno predvia da djelovanje
pojedinih slubi ne smije biti vezano uz ostvarivanje dobiti.
KRBEK O JAVNOJ SLUBI naglaava da pojam javne slube svoje puno praktino znaenje dobiva
osobito u situaciji kada voenje takve slube nije u rukama dravnog organa. Specifinost je javne
slube u tomu to i u situaciji kada je obavlja neki nedravni, privatni subjekt, ona nije privatna nego
javna budui da slui zadovoljenju javnih a ne privatnih interesa. Shodno tomu ona se ne podvodi
pod reim privatnog nego javnog prava.

III. USTANOVE
1. POJAM I VRSTE

Najei organizacijski vid u kojem se javljaju javne slube jesu ustanove. Ustanova, openito
promatrano ima dva svoja izraza: organizacijski i sadrajni.
Organizacijski izraz ustanove oituje se u organizacijskom obliku koji se formira za ostvarivanje
sadraja funkcije radi koje se ustanova osniva.
Sadrajni izraz pokazuje ukupnost djelatnosti koje ustanova, preko ustrojenog organizacijskog oblika,
ostvaruje.
S obzirom na to da se ustanova osniva prije svega u tzv. drutvenim djelatnostima, njezin se
organizacijski izraz prije svega kroz kole, fakultete, sveuilita, bolnice, zavode i sl., dok se sadrajni
izraz oituje kroz sadraj djelatnosti koju ustanova obnaa odgoj, obrazovanje, zdravstvo, kultura,
znanost i sl.

- U teoriji se javljaju razliite podjele javnih ustanova koje su posljedica razliitih kriterija od kojih se
polazi.
- Tako se susreu pojam tzv. samostalne i nesamostalne javne ustanove. Ovdje je kriterij injenica je li
jedna ustanova pravna osoba samostalna, ili nije pravna osoba nesamostalna ustanova.
- Vrlo esto se javlja pojam javne ustanove kojim se posebno naglaava javnopravni karakter
odreenih ustanova. U vezi s obradom ovog pojma pojavljuju se teoretiari koji smatraju da kao
poveznicu s pojmom javne slube treba uzeti kako formalni tako materijalni element u pojmu javne
slube (Krbek), dok drugi (francuska teorija) smatraju da za povezanost ovih pojmova kljuan
materijalni aspekt pojma javne slube.
U naem pravnom sustavu pojam javne ustanove blii je materijalnom pojmu javne slube nego li
formalnom budui da je od primarnog znaaja za formiranje javne ustanove sadraj njene djelatnosti
a ne oblik organiziranja tj. primarno je da ona obavlja djelatnost od opeg znaaja.
- Govori se zatim o ustanovama ije s usluge obvezno koriste (obvezna sluba) i o onima kod kojih je
koritenje ovisno iskljuivo o volji uivatelja (fakultativna sluba). Tako je npr. osnovno obrazovanje
obvezatno za sve, dok se na podruju zdravstvene zatite uivateljima daje na dispoziciju da odlue
hoe li prihvatiti ili odbiti pregled i lijeenje, koji od vie ponuenih oblika medicinske intervencije eli
i sl.
Mogue je izvriti i podjelu na tzv. naplatne slube koritenje usluga ustanove je naplativo i na
besplatne slube koritenje usluga je besplatno.

2.NAELA ZA OBAVLJANJE DJELATNOSTI USTANOVA

Glede naela po kojima se obavljaju djelatnosti uprave mogue je uoiti dvije stvari:
- brojna naela koja se javljaju kao osnova djelovanja javnih slubi pojavljuju se i kao osnova
djelovanja ustanova;
- postoji odreena razlika u djelovanju javnih ustanova i ustanova koje nemaju karakter javnosti to
je posljedica injenice da se javne ustanove osnivaju prije svega zbog ostvarenja odreenog javnog
interesa.
1. NAELO SAMOSTALNOSTI ustanove svoje djelatnosti u naelu obavljaju samostalno, a zahvat u
te djelatnosti u smislu ogranienja njihove samostalnosti mogu je samo na temelju izriite zakonske
ovlasti.
2. NAELO ZAKONITOSTI postavlja zahtjev da ustanove koje su u svom radu samostalne, taj rad
obavljaju pod uvjetima i na nain utvren zakonom.
3. NAELO KONTINUITETA budui da se ustanove osnivaju povodom obavljanja neke djelatnosti od
ireg drutvenog interesa, za ostvarenje tog interesa nuno e da ustanova djeluje trajno a ne
periodino. Npr. zbog znaaja koju ima zdravstvena zatita za cjelokupno drutvo zdravstvene su
ustanove dune neprekidno pruati tu zatitu kroz rad u 1, 2 ili vie smjena, kroz dvokratno radno
vrijeme, deurstva i sl. Koliki je znaaj kontinuiteta u radu javnih ustanova pokazuju i posebne
odredbe zakona o radu kojima se ograniava pravo na trajk u javnim slubama.
4. NAELO DUNOSTI PRUANJA USLUGA ova dunost proizlazi iz samog karaktera ustanove.
Naime, ustanova se osniva za pruanje odreenih usluga pa kada se ispune uvjeti za pruanje takvih
usluga (npr. zdravstveni osiguranik trai zdravstveni pregled) javlja se obveza njihova pruanja.
Dunost ustanove da prui uslugu postoji neovisno o injenici mora li se korisnik koristiti uslugama
ustanove s obzirom da ga na to obvezuje pravna norma (npr. osnovno obrazovanje), ili se radi o
slobodnoj volji korisnika tj. situaciji u kojoj korisniku pravna norma jami mogunost koritenja
odreene usluge a njemu na dispoziciju preputa hoe li se ili nee tom mogunosti koristiti.
Osim toga, dunost pruanja usluga neovisna je o injenici je li pruanje usluga besplatno ili uivatelj
snosi sve trokove pruanja, odnosno jedan njihov dio. Tko snosi trokove pruanja usluga odreene
ustanove i u kojem opsegu propisuje se jednostrano pravnom normom to znai da participacija ne
moe biti ugovornog karaktera.
5. NAELO JEDNAKOSTI UIVATELJA SLUBE izraeno je kroz okolnost to ustanova mora svakom
uivatelju pruiti, uz jednake uvjete, jednake usluge. Tako svaki osiguranik ima pravo na jednakost u
cjelokupnom tretmanu pri ostvarivanju zdravstvene zatite.
6. NAELO JAVNOSTI proklamirano je principom da je rad ustanova javan pri emu se predvia
obveza za ustanove da pravodobno i istinito izvjetava javnost o obavljanju svoje djelatnosti.
7. NAELO NEMERKANTILNOSTI naelo koje postavlja zahtjev da financijski element ne bude
presudan u djelovanju ustanova. tovie, propisom je mogue predvidjeti da odreene ustanove u
obavljanju svojih djelatnosti ne mogu stjecati dobit.

3. BITNI ELEMENTI USTANOVE

Bitni elementi pojma ustanove su:

a) Ustanova je pravna osoba to znai da u pravnom prometu moe stjecati prava, preuzimati
obveze, moe biti vlasnik pokretnih i nepokretnih stvari, moe biti stranka u postupcima pred
sudovima, drugim dravnim tijelima i tijelima s javnim ovlastima. Ovo svojstvo ustanova stjee
upisom u registar, a gubi brisanjem iz registra.
b) Ustanova se osniva za trajno obavljanje djelatnosti (naelo kontinuiteta).
c) Ustanova se osniva za obavljanje odreenih djelatnosti i to onih koje ine bit tzv. drutvenih
djelatnosti.
d) Ustanova se u pravilu ne osniva za obavljanje djelatnosti povodom stjecanja dobiti (naelo
nemerkantilnosti).

-----Kao osniva ustanove moe se, naelno, javiti domaa i strana fizika i pravna osoba.
Ustanova se osniva aktom o osnivanju koji sadri bitne odredbe za nastanak i djelovanje ustanove
poput odredbi o imenu, mjestu prebivalita odnosno sjeditu osnivaa, o nazivu i sjeditu ustanove, o
djelatnostima ustanove, njezinim tijelima, sredstvima potrebnim za osnivanje i poetak rada itd.
Unutarnje ustrojstvo se razrauje statutom, a kao tijela ustanove pojavljuju se upravno vijee,
ravnatelj i struno vijee.
Upravno vijee je organ koji upravlja ustanovom i ima najvii poloaj. No na osnovu javnog natjeaja
imenuje ravnatelja.
Ravnatelj organizira i vodi rad i poslovanje ustanove, predstavlja i zastupa ustanovu, poduzima sve
radnje u ime i za raun ustanove.
Ustanova moe imati i struno vijee ili drugo kolegijalno tijelo koje odluuje o strunim pitanjima u
radu ustanove.
Od opih akata ustanova ima statut i druge ope akte koji moraju biti sukladni zakonu, aktu o
osnivanju i statutu. Te akte u pravilu donosi upravno vijee.
Nadzor nad zakonitou rada ustanove i njenih opih akata provodi nadleno ministarstvo ako nije
zakonom predvieno da taj nadzor vri drugo tijelo dravne uprave.

* Ustanova se osniva aktom o osnivanju pri emu status ustanove kao pravne osobe dobiva upisom u
registar. Ona prestaje postojati brisanjem iz registra.

4. POSEBAN PRAVNI STATUS JAVNIH USTANOVA

Poseban pravni status javnih ustanova ogleda se u sljedeem:

A) Javna ustanova osniva se za obavljanje djelatnosti ustanova (odgoj i obrazovanje, kultura, znanost,
zdravstvo, socijalna skrb i sl.) ili dijela tih djelatnosti ako je zakonom odreeno da se one obavljaju
kao javna sluba. Dakle, uvijek kada zakon propisuje da se odreena djelatnost obavlja kao javna
sluba, za tu se djelatnost nuno osniva javna ustanova. Meutim, javna ustanova moe biti
osnovana i za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koje nisu odreene kao javna sluba, ako se
one obavljaju na nain i pod uvjetima propisanim za javnu slubu.

B) Osnivai javne ustanove su uvijek javnopravna tijela drava, entiteti, kantoni, jedinice opinske i
gradske samouprave, dok fizike i pravne osobe mogu javnu ustanovu osnovati samo iznimno, ako je
to zakonom izriito predvieno.
Osniva javne ustanove je duan od ministarstva u ijoj je nadlenosti obavljanje nadzora nad
djelatnou te javne ustanove zatraiti ocjenu sukladnosti odluke, sporazuma, odnosno ugovora o
osnivanju sa zakonom. Nadleno je ministarstvo duno u propisanom roku donijeti rjeenje, a ako ne
donese smatra se da je odluka, sporazum odnosno ugovor o osnivanju sukladan zakonu.

C) Poseban pravni status javnih ustanova posebno je naglaen kroz injenicu da one mogu dobiti
javne ovlasti zbog kojih se onda njezin status bitno razlikuje od statuse kojeg imaju druge ustanove.

* Javna ovlast predstavlja pravo i dunost odreenih subjekata da u izvravanju poslova koji su im
povjereni mogu autoritativno istupati u ime drutvene zajednice, odreujui mjere kojima se nameu
obveze, zabrane i dr., pa i protiv volje subjekata na koje se ne mjere odnose.*

Podjeljivanje javnih ovlasti predstavlja oblik delegacije nadlenosti s dravnog tijela na pravne osobe
izvan sustava dravnih tijela. Drava dakle moe, umjesto da odreeni posao koji je inae klasian
oblik djelatnosti dravnog tijela povjeri nekom svom tijelu, posebnom pravnom normom povjeriti
nekoj pravnoj osobi da ga ona obavlja u sklopu svoje redovne djelatnosti.

Podjeljivanje javnih ovlasti uvijek otvara pitanje smanjuje li se takvim prenoenjem nadlenosti opseg
autoritativnog djelovanja uprave ili se pak proiruje. U prilog konstataciji da se opseg autoritativne
djelatnosti uprave smanjuje podjeljivanjem javnih ovlasti nedravnim tijelima navodi se to da se
drava kroz podjeljivanje javnih ovlasti oslobaa dunosti obavljanja odreenih poslova ime se
suava krug njezinih nadlenosti pa samim tim i autoritativnog istupanja. U prilog konstataciji da se
opseg autoritativnog djelovanja drave poveava navodi se injenica da se kroz podjeljivanje javnih
ovlasti mogunost autoritativnog istupanja daje i nedravnim subjektima ime se ukupan opseg
djelatnosti vrenih uz autoritativno nastupanje proiruje.

Ono to je bitno kod podjeljivanja javnih ovlasti pravnim osobama jest odgovoriti na pitanja:
- kada se javne ovlasti mogu dodijeliti pravnim osobama
- koji je pravni osnov podjeljivanja javnih ovlasti
- koji poslovi mogu biti predmet tih ovlasti.

1. Prema Zakonu o organizaciji organa uprava F BiH odreeni upravni i struni poslovi iz nadlenosti
organa uprave mogu se povjeravati na vrenje pravnim licima kada je to prikladno i kada se time
postie efikasnije ostvarivanje odreenih prava i obaveza graana i pravnih lica.

2. Povjeravanje javnih ovlatenja, vri se federalnim zakonom za upravne i strune poslove iz

nadlenosti federalnih organa uprave, a zakonom kantona kada se radi o tim poslovima iz nadlenosti
kantonalnih organa uprave, dok se odlukom gradskog, odnosno opinskog vijea povjeravanje javnih
ovlatenja moe vriti za odreene upravne i strune poslove iz djelokruga lokalne samouprave grada,
odnosno opine.

3. to se tie poslova koji se povjeravaju na vrenje pravnim osobama s javnim ovlatenjima, to mogu
biti najrazliitiji poslovi iz nadlenosti dravnih tijela, a osobito tijela uprave. U tom smislu na pravnu
osobu se moe delegirati, putem zakona, ovlatenje da opim aktom ureuje odreeni odnos, da
rjeava u pojedinanim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornostima odreenih
subjekata kao i eventualno pravo na obavljanje drugih javnih ovlasti. Pravnim licima sa javnim
ovlatenjima ne mogu se povjeravati poslovi inspekcijskog nadzora, osim strunih poslova koji su od
znaaja za vrenje inspekcijskog nadzora kao to su ekspertize, tehnika ispitivanja i sl., ili su za vrenje
tih poslova potrebna posebna struna znanja (tehnika i druga struka), ili ako je potrebna primjena
naunih ili posebnih strunih metoda koje se mogu osigurati samo posebnom opremom (laboratorija i
dr.), a za koje u organu uprave ne postoje kadrovske, tehnike i druge mogunosti za vrenje tih
poslova.
- Povjeravanje javnih ovlasti javnoj ustanovi znai za nju i odreene dunosti, a meu njima je
primarna obveza da povjerene ovlasti vre u skladu sa zakonom i drugim propisima. Tim povodom
organizira se i vrenje nadzora nad radom javnih ustanova, odnosno pravnih osoba s javnim
ovlatenjima.
Zakon o organizaciji organa uprave F BiH predvia da upravni nadzor nad radom pravnih lica s javnim
ovlatenjima, u vrenju upravnih poslova koji su preneseni na ta pravna lica, vre organi uprave iz
upravne oblasti i nivoa vlasti kojoj pripadaju upravni poslovi koji se vre na osnovu javnih ovlatenja.

IV. KONCESIONIRANA JAVNA SLUBA

Koncesionirana javna sluba je javna sluba u materijalnom smislu koji vodi neka privatna osoba,
fizika ili pravna, na svoj troak i rizik a prema posebnoj ovlasti kojoj joj podjeljuje javna vlast.

Bitne znaajke

Kod ovog instituta primarno je da javna vlast ovlauje koncesionara na voenje specifine javne
slube pri emu podjeljivanje koncesije na znai pretvaranje jedne javne slube u privatno poduzee
(zbog okolnosti da ju vodi privatna osoba), kao to ni dobivanje koncesije koncesionara ne pretvara u
javnog slubenika (zbog okolnosti to obnaa javnu slubu).
Dobivanjem koncesije koncesionar samo stjee subjektivno pravo da obavlja slubu te pravo da
naplauje svoje usluge za njezine uivatelje, U dunost koncesionara pritom spada obveza da slubu
obavlja trajno, uredno i u skladu s namjerom zbog koje mu je koncesija podijeljena.

Koncesija moe biti podijeljena upravnim aktom, a rjee pravnom normom. Obino je rije o
upravnom aktu kojim se odreenom subjektu priznaje pravo da pod posebno utvrenim uvjetima
obavlja odnosno vodi odreenu slubu. Za precizno utvrivanje prava i dunosti se u pravilu sklapa
poseban ugovor.

U idealnoj konstrukciji, podjeljivanjem koncesije ostvaruje se javni interes ( obavlja se odreena

sluba od interesa za drutvenu zajednicu), interes koncesionara (on obavljajui odreenu slubu
naplauje usluge koje prua njezinim uivateljima) i interes graana i drugih subjekata (koji stjeu
mogunost koristiti se odreenom slubom).

Koritenje koncesije i obavljanje slube u pravilu nadzire dravna uprava koja tim povodom moe
imati izrazito iroke ovlasti npr. da provodi promjene u koncesioniranoj javnoj slubi, pa ak i da ju
ukine.

Ono to je potrebno posebno naglasiti jest okolnost da se u pravnim definicijama koncesionirana

javna sluba oznaava kao poseban nain ostvarivanja slube te kao upravni ugovor. Isticanje
okolnosti da je koncesionirana javna sluba po svojoj pravnoj prirodi upravni ugovor ima viestruko
znaenje. Naime, posljedice takve pravne prirode su:
- primjena opih pravila to se primjenjuju na upravne ugovore i
- velik utjecaj pravne prirode koncesionirane javne slube na definiranje akta o koncesiji, osobito u
smislu njegovih ugovornih elemenata.

V. UPRAVNI UGOVORI
Upravni ugovori kao posebna vrsta ugovora koje drava, odnosno drugo javnopravno tijelo sklapa s
treim osobama radi ostvarivanja odreenog cilja, nastali su u pravu graanskih drava krajem 19.
poetkom 20. stoljea.
Osnovu nastanka upravnih ugovora, moderna drava nalazi u okolnosti to danas tijela drave
odnosno javnopravna tijela ulaze u pravne odnose s drugim subjektima (posebno s privatnim
osobama) ne samo preko upravnopravnih odnosa, koje izmeu ostalog karakterizira autoritativnost i
jednostranost, nego meu njima nastaju i drugi odnosi koji su rezultat suglasnosti volja tih strana.
Treba naglasiti kako upravni ugovori ne nastaju u svakom pravnom odnosu izmeu drave i drugih
subjekata koji je nastao na temelju suglasnosti volja obiju strana. Upravni ugovor postoji samo onda
kada su ispunjene odreene pretpostavke koje karakteriziraju njihovu pravnu prirodu u materijalnom
i formalnom smislu.
Mogue je tako da drava ili drugo javnopravno tijelo zakljue niz ugovora u kojima u potpunosti do
izraaja dolazi suglasnost volja, a da pritom nijedan od njih ne bude upravni ugovor npr. ugovor o
kupoprodaji, o zakupu i sl. Takvi ugovori su u svemu podloni normama graanskog prava i za
rjeavanje sporova koji glede njih nastaju nadleni su redovni sudovi budui da drava nastupa kao
privatnopravni subjekt.
Ponekad je vrlo teko meu ugovorima to su temeljem suglasnosti volja sklopljeni izmeu drave i
drugih subjekata izdvojiti one koji jesu upravni ugovori i koji to nisu. U tom smislu mogue je pri
definiranju upravnih ugovora razlikovati njihov pojam u uem i irem smislu.
Ugovori uprave javljaju se kao iri pojam koji pokriva sve vrste ugovora koje uprava u ime drave
sklapa, dok se upravni ugovori javljaju kao ui pojam koji pokriva samo one ugovore koji imaju
odreene posebne karakteristike i koji se javljaju kao podvrsta ugovora uprave.

Ako se openito promatra, upravni ugovor se moe definirati kao dvostrani pravni akt to ga drava,
odnosno drugo javnopravno tijelo sklapa s treim (fizikim ili pravnim) osobama radi ostvarivanja
odreenog cilja ireg drutvenog interesa i to pod uvjetima utvrenim posebnim propisom.

Polazei od ovakvog odreenja pojma upravnih ugovora mogue je izdvojiti 3 temeljne karakteristike
ovih ugovora.
- Prva se karakteristika odnosi na subjekte koji sudjeluju u sklapanju ovih ugovora. Naime kod
upravnih ugovora , u pravilu, jedna od strana u postupku njihova sklapanja je uvijek javni subjekt,
drava odnosno drugo javnopravno tijelo koje ima javne ovlasti.

- Druga karakteristika izraena je kroz cilj koji se eli postii sklapanjem upravnih ugovora. Taj cilj
moe biti razliit ali je naelno uvijek usmjeren prema irem opem interesu.
Taj cilj ostvarivanje opedrutvenog interesa, daje osnovnu znaajku upravnom ugovoru koja ga
razlikuje od graanskopravnog ugovora. Naime, za razliku od klasinog graanskog ugovora kojem je
cilj zadovoljavanje meusobnih stranakih interesa, pri sklapanju ovog ugovora dolazi do svojevrsnog
podinjavanja interesa ugovornih strana u korist ireg drutvenog interesa. Pritom se drava javlja
kao skrbnik tog interesa, dok druga ugovorna strana stjee obvezu da obavlja neku javnu slubu u
opem interesu.
S obzirom na navedenu ulogu drave kao skrbnika drutvenog interesa koji treba biti zadovoljen
izvrenjem upravnog ugovora, dolazimo do zakljuka da su upravni ugovori oni ugovori koje drava
sklapa kao javnopravni subjekt, nasuprot ugovorima graanskog prava iji subjekt takoer moe biti
drava ali u svojstvu privatnopravnog subjekta.

Razliitost ciljeva od ireg opeg interesa koji se ele postii sklapanjem upravnog ugovora dovodi i
do stvaranja razliitih vrsta upravnih ugovora npr. ugovori o izvravanju javnih radova, o koncesiji
za obavljanje javnih slubi, o javnim nabavkama itd.

- Trea karakteristika upravnopravnih ugovora je u posebnim uvjetima koji vrijede za njihovo

sklapanje ali i za izvravanje prava i obveza po osnovi tih ugovora. Tako npr. kod sklapanja upravnih
ugovora u pravilu vrijedi poseban postupak koji prethodi njihovom sklapanju. Najee je to
otvaranje javnog natjeaja ili isticanje poziva za stavljanje ponude.

GLAVA DRUGA

II. UPRAVNO PRAVO U OBLASTI EUROPSKIH ZAJEDNICA

?

IV. PREDMET ZNANOSTI UPRAVNOG PRAVA

Bit predmeta prouavanja znanosti upravnog prava (kao jedne od grana pravnih znanosti) ini
upravno pravo kao samostalna grana prava koju ini skup pravnih pravila namijenjenih regulaciji
drutvenih odnosa to nastaju na podruju upravne djelatnosti. Posredstvom upravnog prava
predmet prouavanja postaju svi drutveni odnosi koji se regulirani normama upravnog prava.
 GLAVA TREA
II. UPRAVNI ODNOS
Upravnopravni odnos kao svojevrstan pravni odnos u kojeg stupaju tijela dravne uprave ima
poseban znaaj u teoriji upravnog prava i to zbog injenice da je rije o temeljnom odnosu koji
nastaje u oblasti djelovanja uprave u kojoj ona nastupa s autoritetom vlasti.
Upravnopravni odnos moemo promatrati u uem i irem smislu.
Za upravnopravni odnos u uem smislu osnovna karakteristiku predstavljaju subjekti tog odnosa tj. za
postojanje ovog odnosa kljuno je da je jedna od strana u odnosu obvezno tijelo dravne vlasti
neovisno o normama kojima se taj odnos regulira. Tako bi upravnopravni odnos mogao postojati
izmeu dravne uprave i drugih subjekata i na osnovi normi drugih grana prava, npr. graanskog.
Za upravnopravni odnos u irem smislu osnovna karakteristika je proizlazi iz normi kojima je taj
odnos reguliran. Tako bi upravnopravni odnos u irem smislu bio svaki pravni odnos reguliran
normama upravnog prava bez obzira na njegove subjekte.

I jednom i drugom shvaanju je mogue postaviti zamjerke. Tako se uem pristupu zamjera injenica
da se u suvremenim zemljama sve vie razvija tendencija prenoenja odreenih poslova iz
nadlenosti dravne uprave gdje organi dravne uprave istupaju s autoritetom vlasti, u nadlenost
drugih organa vlasti ali i nedravnih subjekata. Iz navedenog je vidljivo da se kao subjekt
upravnopravnog odnosa ne mora pojaviti iskljuivo tijelo dravne uprave nego to mogu biti i druga
dravna tijela odnosno prave osobe, osobe zaposlene u tim strukturama te graani i njihove
asocijacije.

Zbog navedenih kritika najbolje se sluiti mjeovitim pristupom.

1. NASTANAK UPRAVNOPRAVNOG ODNOSA

Upravnopravni odnosi nastaju i prestaju na dva naina: upravnim aktom i po sili zakona.

Upravnim aktom se kroz primjenu apstraktnog pravnog pravila na konkretan sluaj ureuju prava i
obveze subjekata na koje se taj akt odnosi.
Upravni akt moe biti donesen nakon postupka koji je pokrenut po slubenoj dunosti ili na prijedlog
stranke.
Kada je postupak pokrenut po slubenoj dunosti tada dravno tijelo ili druga pravna osoba s javnim
ovlastima postupa i donosi upravni akt jer ih pravna norma propisanim krugom nadlenosti obvezuje
na postupanje kada nastupe odreene okolnosti koje su tim odredbama utvrene kao osnovica
postupanja.
Kada se postupak pokree po inicijativi stranke tada postupak moe biti pokrenut, a upravni akt
donesen samo ako je stranka postavila zahtjev. U toj se situaciji upravni akt donosi sa svrhom da se
njime odlui o postavljenom zahtjevu.

Bez obzira na to je li postupak pokrenut po slubenoj dunosti ili na zahtjev stranke, subjekt koji
upravni akt donosi u svakom sluaju postupa samostalnu, obvezujui druge subjekte u
upravnopravnom odnosu iz ega proizlazi autoritativnost i jednostranost upravnog akta.
Primjer upravnopravnog odnosa nastalog na temelju upravnog akta: primitak stranca u domae
dravljanstvo putem naturalizacije pri emu stranac dravljanstvo stjee upravnim aktom
konstitutivnog karaktera.
Do nastanka upravnopravnog odnosa moe doi i po sili zakona. To e se dogoditi u situaciji kada
zakon uz postojanje odreenih injenica vezuje postanak nekog upravnopravnog odnosa te za
nastanak tog odnosa nije potrebno donositi upravnopravni akt.
Primjer upravnopravnog odnosa nastalog po sili zakona: kada dijete domaih dravljana roenjem,
na temelju zakona, stjee dravljanstvo BiH.

Iste su i osnove prestanka upravnopravnog odnosa, s tim da je ovdje situacija neto drugaija.
Ako se upravnim aktom raskida neki upravnopravni odnos, onda takav akt ima konstitutivan karakter
i tek njegovim stupanjem na snagu upravnopravni odnos prestaje postojati npr. prestanak
dravljanstva otpustom.

S druge strane, ako upravnopravni odnos prestaje po sili zakona, tj. zato to su nastupile injenice uz
koje zakon vezuje prestanak upravnopravnog odnosa a zakonom se predvia da je radi utvrivanja
nastanka tih okolnosti potrebno donijeti poseban upravni akt, tada upravni akt nema konstitutivni
nego samo deklarativni karakter budui da se njime samo utvruje nastup injenica koje su uzrok
prestanka, a sam prestanak nastao je po sili zakona (npr. prestanak slubenikog radnog odnosa zbog
ispunjenja uvjeta za mirovinu).

UPRAVNOPRAVNI I GRAANSKOPRAVNI ODNOS

Osnovne razlike zapaaju se :

a)u vezi sa subjektima u upravnopravnom odnosu na jednoj je strani uvijek dravno tijelo ili druga
pravna osoba koja djeluje na osnovu javnih ovlasti, tj. jedna stranka je unaprijed odreena i bez nje
nema upravnopravnog odnosa; u graanskopravnom odnosu subjekti nisu niim unaprijed odreeni;
b) u vezi s nainom nastanka upravnopravni odnos ne nastaje temeljem suglasnosti volja poput
graanskopravnog odnosa nego upravnim aktom ili po sili zakona;
c) u vezi s poloajem subjekata u nastalom odnosu subjekti u graanskopravnom odnosu su
ravnopravni i u koordiniranom poloaju dok kod upravnopravnih odnosa postoji subordinacija
dravnog odnosno drugog javnopravnog subjekta;
d) u vezi s nainom rjeavanja spora iako sporove povodom i jednog i drugog odnosa rjeavaju
redoviti sudovi, razlika je izraena kroz injenicu da upravne sporove, u pravilu, rjeava upravni sud
(odjeljenje) prema pravilima upravnog postupka, dok graanske rjeava graanski sud prema
pravilima nekog od graanskih postupaka.
- Uz to, prava iz upravnopravnog odnosa su u pravilu strogo osobna te je mogunost raspolaganja tim
pravima ua nego li mogunost raspolaganja pravima iz graanskog odnosa (iako i meu njima
postoje strogo osobna prava, prevladavaju ona vezana za stvari i inidbe).
Raspolaganje pravima iz upravnopravnog odnosa ogranieno je na nain da se pravnim normama
predvia obveza osobnog izvravanja prava od strane osobe koja je normom na to ovlatena
(iznimno pravna norma odreuje mogunost da pravo neposredno moe izvravati druga osoba), kao
i strogo odreena mogunost odricanja od tih prava. Naime, odrei se moe samo od onog prava
koje je odreeno iskljuivo kao ovlatenje ne kao obveza (npr. podruje zdravstvene zatite), dok se
onih prava to ujedno predstavljaju i dunost subjekt ne moe odrei (npr. osnovno obrazovanje).

GLAVA ETVRTA
 PODVOENJE UPRAVE POD PRAVO I NAELO ZAKONITOSTI UPRAVE

1. OPENITO O NAELU ZAKONITOSTI

Naelo zakonitosti je osnovno naelo na kojem poivaju svaki moderni demokratski pravni poredak.
U najirem smislu ono znai obvezu svih drutvenih subjekata da se strogo pridravaju pozitivnih
pravnih pravila, prije svega ustava i zakona.
Podvoenje uprave pod naelo zakonitosti je proces koji se razliito odvijao u pojedinim zemljama.
Na europskom kontinentu podvoenje uprave pod naelo zakonitosti izvreno je relativno kasno,
poetkom 19. stoljea s nastankom tzv. ustavnih monarhija. U tim monarhijama kapitalizam se nije
razvio revolucionarnim putem nego kroz kompromis izmeu graanske klase i feudalaca. Takvo
postupno mijenjanje drutveno politikog sustava za posljedicu je imalo razvoj naela zakonitosti u
irem smislu, odnosno, naelo zakonitosti se u ovim zemljama razvija na nain da omoguuje upravi
postupanje na svaki nain koji nije izriito zabranjen. Dakle, uprava moe raditi sve to joj pravnim
propisom nije izriito zabranjeno. S druge strane, u zemljama u kojima je feudalizam sruen
revolucionarno Francuska i angloamerike zemlje, naelo zakonitosti odreuje da uprava moe
postupati samo na nain predvien pravnim propisima tj. moe ini samo ono to joj je dozvoljeno.
Ovdje se naelo zakonitosti razvilo u uem smislu. S vremenom su i zemlje u kojima se ovo naelo
razvilo u irem smislu prihvatile njegov znaaj u uem smislu.

2. OBJEKT NAELA ZAKONITOSTI

Teite naela zakonitosti je na pravnim djelatnostima uprave tj. na donoenju pojedinanih pravnih
akata i podzakonskih openormativnih pravnih akata, ali te djelatnosti nisu jedine koje su
obuhvaene naelom zakonitosti nego su tu i razne tehnike operacije koje vri uprava (prije svega
radnje koje se javljaju u okviru inspekcijskog nadzora).

A) DJELOVANJE NAELA ZAKONITOSTI NA UPRAVNE AKTE

Upravni akti jesu akti kojima tijela dravne uprave primjenjuju zakonske i druge propise na konkretan
odnos. Upravo ovim aktima tijela dravne uprave mogu direktno povrijediti prava graana pa su
naelom zakonitosti obuhvaeni svi bitni elementi takvog akta nadlenost donoenja, procedura i
forma, materijalnopravna i injenina osnova njihova donoenja te svrhovitost. Povreda bilo kojeg od
elemenata je razlog nezakonitosti.

*SLUAJEVI NEZAKONITOSTI*
To su:
1. nenadlenost,
2. greka u proceduri i formi,
3. materijalna povreda zakona,
4. greka u injeninom stanju i
5. greka u cilju i svrsi.

1. NENADLENOST oblik nezakonitosti koji nastupa onda kada tijelo dravne uprave (ili drugo tijelo
vlasti) povrijedi pravna pravila kojima je utvreno njegova ovlast i dunost da postupa u odreenoj
stvari odnosno na odreenom podruju. Naime, svako dravno tijelo je pravnom normom prinudnog
karaktera ovlateno i duno da postupa u odreenim situacijama na odreenom podruju. To
ovlatenje i dunost predstavlja nadlenost konkretnog tijela, a nju moemo promatrati kao stvarnu,
mjesnu i funkcionalnu.
Do povrede nadlenosti, to ini osnovu nezakonitosti, doi e:
- kada tijelo rjeava stvari na ije rjeavanje pravnom normom nije ovlateno;
- kada se tijelo suzdrava od rjeavanja stvari za ije je rjeenje ovlateno pravnom normom.

2. GREKA U PROCEDURI I FORMI

Postupak koji prethodi donoenju upravnog akta kao i forma tog akta strogo su pravnim pravilima
regulirani. Nezakonitost upravnog akta po ovoj osnovi postojat e povodom:
- greke u proceduri kada su prekrena pravila kojima se regulira postupak donoenja ili izvrenja
upravnog akta;
- greke u formi kada su prekrena pravila kojima se regulira sadraj upravnog akta.
Koja e biti posljedica ovog oblika nezakonitosti ovisi o teini povrede. Kako bi se izbjegao pretjeran
formalizam razvilo se pravilo da se sankcioniraju samo oni akti kod kojih postoji bitna povreda.

3. MATERIJALNA POVREDA ZAKONA

Posebno teak oblik nezakonitosti postoji u sluaju pogrene primjene materijalnog prava. Ovaj oblik
nezakonitosti postoji:
- ako nadleno tijelo uope ne primjeni propis kojeg je trebalo primijeniti;
- ako primijeni propis koji se u konkretnom sluaju nije mogao primijeniti (npr. prestao je vaiti ili jo
nije stupio na snagu);
- ako primijeni propis koji je i trebao primijeniti ali ga protumai i primijeni na pogrean nain.

Ako upravni akt sadri bilo koji od oblika povrede materijalnog prava on e biti stavljen izvan snage u
postupku po pravnim lijekovima. Uz to, ako vie tijelo koje je nadleno odluivati u postupku po
pravnom lijeku i koje akt stavi izvan snage vrati predmet na ponovno odluivanje tijelu koje je
donijelo nezakonit akt, to e tijelo imati obvezu uvaiti stav vieg tijela glede propisa koji ima biti
primijenjen te naina tumaenja i primjene.

4. GREKA U INJENINOM STANJU

Osnov za donoenje zakonitog upravnog akta je potpuno i istinito utvreno injenino stanje. U tom
smislu, akt e biti nezakonit u sljedeim situacijama:
- ako injenino stanje nije utvreno;
- ako je utvreno nepotpuno ili pogreno;
- ako se iz potpuno i tono utvrenih injenica izveo pogrean zakljuak o injeninom stanju.
Ova povreda zakonitosti najee povlai i pogrenu primjenu materijalnog prava zbog ega je za nju
uvijek predviena sankcija u pravnom poretku.

5. GREKA U CILJU I SVRSI

Svako pravno pravilo donosi se s odreenim ciljem odnosno svrhom. Upravo zbog toga se od onoga
tko ope pravno pravilo primjenjuje na konkretan sluaj zahtijeva da to uini na pravilan nain,
odnosno na nain koji omoguuje ostvarenje cilja to proizlazi i pravila koje se primjenjuje.
U tom smislu, tijelo dravne uprave postupa nezakonito ako pojedinani akt kojim se konkretno
pravno pravilo oivotvoruje donese suprotno cilju zbog kojeg je to pravilo nastalo.

Pogreka u smislu povrede svrsishodnosti javlja se pri postupanju tijela dravne uprave na temelju
slobodne ocjene. Naime, kada tijelo po osnovu diskrecijske ocjene ono bira izmeu vie alternativno
postavljenih mogunosti koje mu je ostavio zakonodavac, ali to ne znai da je ono u izboru apsolutno
slobodno, naprotiv, mora ostati u okviru danih ovlatenja tj. izabrati onu opciju koja je najadekvatnija
uzimajui u obzir kako opi, tako interes stranke.
B) DJELOVANJE NAELA ZAKONITOSTI PREMA OPENORMATIVNIM PODZAKONSKIM AKTIMA

Naelo zakonitosti prema openormativnim podzakonskim aktima uprave djeluje u 2 smjera:

1) egzistencijalnom openormativni podzakonski pravni akt tijelo dravne uprave moe donijeti
iskljuivo na temelju ovlatenja sadranog u pravnoj normi;
2) sadrajnom sadraj openormativnog podzakonskog akta mora biti sukladan zakonu.

*OPENORMATIVNI PODZAKONSKI AKTI UPRAVE*

1. POTREBA DONOENJA PODZAKONSKIH OPENORMATIVNIH AKATA

Zahtjev je pravne drave da svi drutveni odnosi budu regulirani pravnim pravilima. Sukladno tom
zahtjevu pisana pravna pravila dolaze u prvi plan i potiskuju druge izvore prava npr. obiajno.
Meu svim pisanim izvorima prava kao najprihvatljiviji oblik regulacije iz niza razloga pojavljuje se
zakon. Kao osnovne razloge takvog statusa zakona moemo navesti:
- injenicu da su ustavne norme nedovoljno odreene,
- injenicu da zakon donosi zakonodavno tijelo koje je izraz volje graana.

Ipak, propisivanje pravila ponaanja u odreenoj drutvenoj sredini iskljuivo zakonskim normama,
ideal je koji do danas nigdje nije praktino ostvaren. Mada su zakonom regulirana izuzetno vana
podruja, postoje i ona koja se nuno reguliraju drugim, niim pravnim pravilima i to u pravilu od
strane tijela uprave koja donose tzv. openormativne podzakonske pravne akte. Ti su akti izraz
dekoncentracije normativne funkcije u korist izvrne vlasti, a kao njeni razlozi pojavljuju se:
- nemogunost zakonodavnog tijela da sve regulira zakonima;
- znaaj podzakonskog normiranja kojim se upotpunjuje pravni poredak;
- tehniki razlog koji se sastoji u nastojanju da zakonski tekst bude precizan, nedvosmislen, jasan i
pregledan to onda onemoguuje detaljnu regulaciju svakog odnosa.

2. ZNAENJE PODZAKONSKIH OPENORMATIVNIH AKATA ZA UPRAVU

Za podruje djelovanja dravne uprave podzakonski openormativni akti imaju velik znaaj iz dva
razloga.
1) Meu pravnim pravilima upravnog prava velik je broj upravo podzakonski pravila. Njihova
primjena u upravnoj djelatnosti, za razliku od ostalih dravnih djelatnosti, je svakodnevna.
2) Podzakonski openormativni akt moe biti djelo same uprave. Premda donoenje openormativnih
akata nije specifina znaajka upravne nego zakonodavne djelatnosti, i premda se u suvremenim
sustavim osjea tendencija da se normativne ovlasti uprave to vie ogranie, uoljivo je da dravna
uprava posvuda raspolae s tim ovlastima. Kolika e biti irina ovlasti upravnih tijela u tom smislu
ovisi o nizu faktora:
- oblik politikog i drutvenog ureenja,
- sustav ustavotvorca i njegovo gledanje na ulogu dravne uprave,
- odnos predstavnikog tijela i tijela dravne uprave.

Openito gledano, granice ovlasti dravne uprave da donosi ope akte mogu se kretati od najirih u
situaciji kada dravna uprava (vlada) skoro potpuno supstituira zakonodavno tijelo i svojim aktima
ureuje najvanija pitanja od drutvenog interesa, do gotovo simbolinih tamo gdje dravna uprava
u oblasti normiranja raspolae samo mogunou da pod odreenim uvjetima donosi podzakonske
openormativne akte namijenjene iskljuivo provedbi zakona.

3. VRSTE PODZAKONSKIH OPENORMATIVNIH AKATA

Podzakonski openormativni akti mogu se s teorijskog stajalita podijeliti na razliite naine. U tom
smislu, s aspekta odnosa tih akata prema zakonu kao pravnom aktu vie snage oni se dijele na:
1) podzakonski openormativni akti prema posebnom ovlatenju;
2) podzakonski openormativni akti za izvrenje zakona;
3) podzakonski openormativni akti koji dopunjuju i zamjenjuju zakon;
4) spontani podzakonski openormativni akti.

A) PODZAKONSKI OPENORMATIVNI AKT PREMA POSEBNOM OVLATENJU

Karakteristika ove vrste podzakonskih openormativnih akata jest u tome to se oni donose prema
posebnoj ovlasti sadranoj u vioj pravnoj normi. Ta ovlast moe biti:
- dana u obliku ustavne ili zakonske ovlasti,
- vremenski uvjetovana ili ne,
- generalna ili predviena za odreene situacije (npr. stanje nude),
a bitno je da odreeni subjekt predstavniko tijelo, proputa sam regulirati odreenu materiju na
ije je reguliranje inae ovlaten i ovlauje drugo tijelo da ono donese svoja pravna pravila o toj
materiji.
Ovdje je dakle rije o prenoenju (delegaciji) nadlenost za pravno normiranje s vieg na nie tijelo.

Glede navedene delegacije postavljaju se dva pitanja - je li, i ako jest, pod kojim uvjetima je ona
mogua?

Bez obzira o kojem je tijelu rije, ono mora izvravati svoje nadlenosti i ne moe ih delegirati drugom
tijelu ako to nije izriito predvieno pravnom normom. Naime, samo tijelo koje prenoenje obavlja
temeljem odgovarajue pravne norme moe biti osloboeno od prigovora da djeluje nezakonito. U
ovom sluaju, zakonodavac moe delegirati nadlenost za donoenje openormativnih akata na
upravu samo ako ga je na to ovlaten ustavom ili zakonom.
Ovlast zakonodavca da delegira svoju nadlenost za donoenje opih normativnih akata moe biti
ustavnom odredbom izriito iskljuena i tada e delegacija biti nezakonita.
Delegacija e biti nezakonita i u situaciji kada ustav ne sadri odredbe o mogunosti delegacije budui
da je nuno da mogunost delegacije bude izriito propisana pravnom normom.

B) PODZAKONSKI OPENORMATIVNI AKTI ZA IZVRENJE ZAKONA

Svrha ove vrste podzakonskih openormativnih akata je, kao to to i proizlazi iz njihova naziva, da
osiguraju to lake i uspjenije izvravanje zakona na nain da se u njima naela koja je sam zakon
formulirao detaljnije razrauju, te se osigurava struno-tehniki dio realizacije.
Ova vrsta podzakonskih openormativnih akata, tj. ovlast na njeno donoenje izvodi se iz samog
zakona.
Zbog njihove prirode i svrhe kojoj su namijenjeni ovi podzakonski akti su toliko usko vezani uz zakon
da dijele sudbinu zakona, odnosno, s prestankom zakona i pravnu snagu gube i podzakonski
openormativni akti koji su doneseni s ciljem provedbe tog zakona.
C) PODZAKONSKI OPENORMATIVNI AKTI KOJI DOPUNJUJU I KOJI ZAMJENJUJU ZAKON

To su akti kojima se dopunjuju ve postojee zakonske odredbe ili propisuju sasvim nova pravila
kojim se zamjenjuje zakonski tekst.
Teko je povui granicu do koje podzakonski openormativni akti samo razrauju zakonska naela, a
nakon koje poinju stvarati nova pravila iz razloga to ne postoji neka opeprihvaena osnova koja bi
sluila kao kriterij.

D) SPONTANI PODZAKONSKI OPENORMATIVNI AKTI

To su akti koji se donose na temelju ovlasti koja je otprije sadrana u vioj pravnoj normi to znai da
se donositelj takvog akta moe sluiti ovlatenjem da donosi akt djelujui spontano, tj. ne ekajui
nikakvu novu, posebnu ovlast u drugoj pravnoj normi.

U teoriji se susree i podjela podzakonskih openormativnih akata na samostalne i nesamostalne.

Samostalni su oni kojima se samostalno regulira neka materija, a nesamostalni su oni koji slue samo
za izvrenje vie pravne norme (zakona).

3. TIJELA KOJA VRENA NADRZOR NAD OPENORMATIVNIM PODZAKONSKIM AKTIMA

Provoenja nadzora nad openormativnim podzakonskim pravnim aktima najee je povjereno

Ustavnom sudu. Ustavni sud je taj koji je ovlaten utvrditi suglasnost takvog akta s Ustavom i
zakonom, te u sluaju proturjenosti takav akt staviti van pravne snage, odnosno, ponititi ga ili
ukinuti. Prilikom donoenja odluke o tomu hoe li akt ponititi ili ukinuti ustavni sud e u obzir uzeti
sve okolnosti sluaja, osobito teinu izvrene povrede i interes pravne sigurnosti.
Kontrola ustavnosti i zakonitosti moe biti povjerena i drugim dravnim tijelima. Npr. u Engleskoj je
povjerena redovnim sudovima, u Francuskoj posebnim upravnim sudovima.
U RH se Vladi RH povjerava provoenje nadzora nad obavljanjem poslova dravne uprave pri emu ju
se ovlauje da po provedenom nadzoru ukida propise tijela dravne uprave i jedinica tijela lokalne i
regionalne samouprave kada to smatra potrebnim.
Svakako da je nadzor djelotvorniji to je iri krug subjekata ovlatenih na njegovo provoenje,
meutim, u praksi vei broj subjekata nadzora moe izazvati problem. Npr. to ako je odreeni
upravni akt istovremeno predmet kontrole i pred Ustavnim sudom i pred Vladom, te ta dva tijela
vlasti donesu razliite odluke glede njegove ispravnosti?

4. SANKCIJE PROTIV NEZAKONITIH OPENORMATIVNIH PODZAKONSKIH AKATA UPRAVE

Sankcije koje su predviene protiv nezakonitih openormativnih akata jesu:
1. uskraivanje ratifikacije;
2. objektivno stavljanje izvan snage;
3. ekscepija ilegalnosti;
4. obustava od izvrenja.

1. USKRAIVANJE RATIFIKACIJE
Ratifikacija podzakonskih openormativnih akata je institut kojim predstavniko tijelo naknadno
potvruje podzakonske openormativne akte donesene od tijela dravne uprave.
Ratifikacija se javlja kao posljedica potrebe da predstavniko tijelo naknadno osnai akt i mjere
poduzete na temelju njega kako zbog vanosti materije donesene tim aktom tako zbog specifinih
uvjeta pod kojima je on donesen (uredbe sa zakonskom snagom koje donose vlada u iznimnim
okolnostima).
Tijelo koje je donijelo openormativni podzakonski akt koji podlijee ratifikaciji, duno je taj akt u
predvienom roku podnijeti na ratifikaciju. Uskraivanje ratifikacije dovodi do nemogunosti daljnje
primjene tog akta tj. do njegova ukidanja. Isto vrijedi i za akt kojeg je donositelj propustio u
predvienom roku podnijeti na ratifikaciju.
Prema obujmu, ratifikacija moe obuhvatiti cijeli akt ili neke dijelove.

2. OBJEKTIVNO STAVLJANJE IZVAN SNAGE

Objektivno staviti izvan snage odreeni openormativni podzakonski akt moe se kroz njegovo
ponitavanje ili ukidanje.
Ponitavanjem openormativnog podzakonskog akta ponitavaju se i sve pravne posljedice koje je taj
akt proizveo od trenutka njegova stupanja na snagu.
Ukidanjem openormativnog podzakonskog akta prestaje pravna mogunost daljnje primjene tog
akta , ali se s ukidanjem ne dira u pravne posljedice to ih je akt proizveo do trenutka ukidanja.

3. EKSCEPIJA ILEGALNOSTI

Ekscepija ilegalnosti je oblik kontrolne ovlasti prema openormativnim podzaknskim aktima putem
kojega odreeno dravno tijelo (u pravilu sud) odbija konkretnu primjenu podzakonskog
openormativnog akta kada utvrdi da je taj akt u suprotnosti s viom pravnom normom. U toj situaciji
predmet se rjeava na temelju zakona, a openormativni podzakonski akt ija je primjena odbijena
ekscepijom ilegalnosti se ne stavlja izvan snage nego se samo odbija njegova primjena na konkretan
sluaj. To znai da se takav openormativni akt moe povodom nekog drugog sluaja i dalje
primjenjivati sve dok ga nadleno tijelo u propisanom postupku ne stavi izvan snage.
Praktina prednost zbog koje se ovaj institut razvio je u tomu to ubrzava postupak rjeavanja
konkretne stvari utoliko to se postupak ne mora zaustaviti i saekati odluku nadlenog tijela o
zakonitosti akta, nego se predmet rjeava neposredno temeljem zakona.
Nedostatak ekscepije je u tomu to ne prua dovoljnu pravnu sigurnost iz razloga to se akt u odnosi
na koji je primijenjena ekscepija ne stavlja izvan snage erga omnes, nego samo inter partes, tj. ostaje
mogunost primjene akta koji je moda nezakonit na druge situacije.

Ekscepija ileglanosti mogua je samo u odnosu na propise nie od zakona jer tada sud moe odbiti
primjenu konkretnog akta i predmet rjeiti temeljem zakona, bez zaustavljanja postupka, dok
ekscepiju nije mogue provesti naspram zakona za kojeg se smatra da je protivan Ustavu. U toj
situaciji mora se zastati s postupkom dok Ustavni sud ne donese odluku o ustavnosti zakona.
Kada sud pravomonom odlukom odbije primijeniti propis zbog njegove neustavnosti ili
nezakonitosti, a Ustavni sud u naknadnom postupku utvrdi da je propis trebao biti primijenjen jer je
ustavan i zakonit, svatko kome je ekscepijom povrijeeno neko pravo moe zahtijevati izmjenu
pravomone odluke u zakonom utvrenom roku.

4. OBUSTAVA OD IZVRENJA

Obustava od izvrenja predstavlja sankciju protiv nezakonitog ili neustavnog podzakonskog

openormativnog akta koja omoguuje da se odredi privremeni prestanak mogunosti primjene
jednog opeg akta podzakonske prirode zbog toga to je pravno ovlaten nositelj kontrole nad takvim
aktom prilikom kontrole razvio sumnju u njegovu ispravnost. Tada konanu odluku, u pravilu, donosi
neko drugo tijelo (vie prema hijerarhijskom rangu) koje odluuje je li do obustave od izvrenja
trebalo doi ili ne, to dalje za posljedicu ima ili konanu nemogunost primjene takvog akta ili
eliminaciju odluke o obustavi od izvrenja.
to se tie subjekata koji se mogu koristiti pravom na obustavu od izvrenja, pravnom normom
zakonodavac izriito predvia koji subjekti i u odnosu na koje kategorije opih akata mogu donijeti
odluku o obustavi od izvrenja.

III. MODIFICIRANJE NAELA ZAKONITOSTI

Kada u odreenoj drutvenoj sredini (bilo na podruju cijele ili dijela zemlje) doe do nastanka tzv.
iznimnih stanja (rat, nemiri, trajk, poplave, potresi i sl.) postavljaju se dva pitanja: koje pravne norme
u takvoj situaciji primijeniti, i mogu li, i ako mogu, u kojoj mjeri dravna tijela mogu modificirati
naelo zakonitosti u navedenim situacijama.
Moe li se ili ne izvriti modifikacija naela zakonitosti ovisi o odredbama ustava date zemlje. Tamo
gdje je mogunost modifikacije predviena ona moe biti izvrena samo na nain i pod uvjetima
utvrenim ustavom. U tom smislu, u svim dravama (meu njima je i BiH) koje su stranke Europske
konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama modifikaciju je mogue izvriti sukladno
odredbama ove konvencije. Dok ustavi pojedinih zemalja detaljnije razrauju mogunost modifikacije
naela zakonitosti (npr. Ustav RH), osnov modifikacije za BiH je navedena konvencija. U tom smislu,
lanak 15. Europske konvencije o ljudskim pravima omoguuje dravama
potpisnicama derogiranje nekih prava zajamenih Konvencijom. Doputena derogiranja moraju
ispuniti tri bitna uvjeta: mora postojati opasnost koja prijeti opstanku naroda (rat ili drugo izvanredno
stanje), sve poduzete mjere moraju biti "u opsegu koji je strogo odreen potrebama tih izvanrednih
prilika" i ne smiju biti "nespojive s ostalim obvezama visoke ugovorne stranke po meunarodnom
pravu". Osim ovih uvjeta, postavljena je i procedura da svaka ugovorna stranka mora obavijestiti
tajnika Vijea Europe o mjerama odstupanja, razlozima uvoenja tih mjera i o prestanku njihovih
djelovanja.
Ovaj lanak treba uzeti s rezervom odredbi konvencije koje ne mogu biti derogirana ni u sluaju
iznimnih stanja:
- odredbe o pravo na ivot,
- odredbe o zabrana muenja, surovog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja;
- odredbe kojima se pravno odreuju kaznena djela i kazne;
- odredbe o slobodi misli, svijesti i vjeroispovijesti.

Kao specifinost iznimnih stanja moe se odrediti potreba da se pojedinim dravnim tijelima priznaju
ira ovlatenja od onih koja im se inae priznaju pravnim normama. U tom smislu javlja se mogunost
pojave poremeaja ravnotee na podruju zakonodavne djelatnosti u korist upravne vlasti.
Naime, za vrijeme iznimnih stanja kada zakonodavno tijelo ne moe djelovati ovlast na reguliranje
pitanja za ijom regulacijom postoji neodgodiva potreba prenosi se na tijela upravne vlasti,
konkretnije, na vladu koja donosi uredbe sa zakonskom snagom. Ovu vrstu akata predvia i pravni
sustav nae zemlje te u tom smislu Ustav F BiH predvia da je Vlada F BiH za vrijeme iznimnih stanja
ovlatena donositi uredbe sa zakonskom snagom kako bi se regulirala odreena pitanja ija je
regulacija potrebna, a ne moe se ostvariti redovitim putem tj. kroz zakonodavno djelovanje
Parlamentarne skuptine F BiH zbog toga to se ona ne moe sastati. Kroz ovakvu zakonodavnu
djelatnost upravne vlasti dolazi do poremeaja ravnotee zakonodavne djelatnosti u korist uprave
naspram zakonodavca, a kao mehanizam povratka ravnotee javlja se institut ratifikacije. Naime,
uredba sa zakonskom snagom koju je donijela Vlada prestat e vaiti ako vlada odmah nakon to se
Parlamentarna skuptina uspije sastati tu uredbu ne podnese na ratifikaciju, ili ako Parlamentarna
skuptina uredbu odbije ratificirati. S druge strane, ako ju ratificira uredba ostaje na snazi kao zakon
kojeg je donio zakonodavac.

IV. SLOBODNA OCJENA

Pod vezanou dravnih tijela pravnim pravilima podrazumijeva se njihova obveza da u poslovima iz
njihove nadlenosti odluuju onako kako to od njih trai konkretna pravna norma.
Ponekad, meutim, donositelj pravne norme proputa propisati toan nain po kojem treba
postupati pa dravno tijelo djeluje manje ili vie slobodno.

U tom smislu, razlikujemo dvije vrste pravnih normi:

A) KATEGORINE to su norme kojima se tono propisuje nain ponaanja te primjenjiva kroz
njihovu interpretaciju dobiva samo 1 nedvojben zakljuak o nainu kako postupati. Kategorinom
pravnom normom predvia se samo 1 mogua vrsta ponaanja, odnosno da se:
- uz odreene uvjete neto uini (npr. ako su ispunjeni uvjeti da se prizna pravo na naknadu tete);
- ili da se neto ne uini (npr. ako pretpostavke za nastanak odgovornosti za tetu nisu ispunjenje, da
se ne prizna pravno na naknadu tete);
B) DISJUNKTIVNE to su norme kojima donositelj ostavlja mogunost primjenjivau te norme da u
rjeavanju konkretnog sluaja postupi po vlastitom nahoenju u smislu izbora jedne od alternativno
ponuenih opcija.

Dakle, slobodna ocjena postoji onda kada zakonodavac umjesto da kategorikom normom propie
iskljuivi nain postupanja, disjunktivnom normom predvidi nekoliko razliitih mogunosti i ovlasti
primjenjivaa da po slobodnoj ocjeni primijeni neku od tih mogunosti. U toj situaciji primjenjiva se
slobodno odluuje za neku od ponuenih mogunosti na osnovu procjene situacije, tj. na osnovu
zakljuka o tomu koja mogunost je najsvrsishodnija uzimajui u obzir i opi i interes stranke.

1. MOGUNOST SLOBODNOG OCJENJIVANJA

Mogunost slobodnog ocjenjivanja postoji samo onda kada su ispunjeni za to predvieni uvjeti.
Osnovni je uvjet da je tijelo koje postupa po slobodnoj ocjeni izriito pravnom normom ovlateno na
takvo postupanje, tj. da je temelj postupanja po slobodnoj ocjeni pravna norma.
Pravna norma kao temelj postupanja donosi dva ogranienja za tijelo postupanja:
1. postupati nije mogue ako ovlatenje nije sadrano u pravnoj normi;
2. tijelo koje je ovlateno postupati po slobodnoj ocjeni mora ostati u okviru ovlatenja to znai da
moe birati samo izmeu opcija ponuenih pravnom normom tj. ne moe se odluiti za neku opciju
koja nije predviena normom.

2. TO JE OBJEKT SLOBODNE OCJENE?

Objekt slobodne ocjene jesu iskljuivo materijalno pravna pitanja u upravnom aktu, odnosno,
promatrajui forumu akta, iskljuivo njegov dispozitiv.

Glede materijalno pravnih pitanja u aktu tijelo koje postupa moe odluivati:
1. hoe li ili nee priznati odreeno pravo, ili
2. kako e definirati odreeno pravo, ili
3. hoe li ili nee priznati odreeno pravo i ako hoe, kako e ga definirati.

1. U prvoj varijanti pravna norma ovlauje donositelja upravnog akta da slobodno odlui hoe li ili
nee priznati odreeno pravo, odnosno odrediti odreenu obvezu, a onda ga obvezuje glede pitanja
kako dalje postupiti npr. ako je priznala neko pravo ili odredilo neku obvezu, obvezuje ga glede
pitanja kako definirati to pravo odnosno obvezu.
2. U drugoj varijanti norma vee donositelja glede pitanja hoe li ili nee priznati neko pravo odnosno
odrediti neku obvezu, ali je tijelo slobodno u vezi s pitanjem kako e to pravo odnosno obvezu
definirati npr. kada je tijelo koje provodi inspekcijski nadzor duno pokrenuti postupak i izdati
rjeenje, ali je slobodno odluiti o tomu koje e mjere odrediti radi zatite javnog interesa .
3. U treoj varijanti tijelo je slobodno odluivati kako o tomu hoe li ili nee priznati neko pravo
odnosno odrediti neku obvezu, tako i o tomu kako e konkretno pravo odnosno obvezu definirati.
Ovako iroko ovlatenje vrlo rijetko je predvieno pravnim propisom.

3. TO NE MOE BITI OBJEKT SLOBODNE OCJENE?

Kod akta u kojem je sadrana diskrecijska ocjena postoje tzv. pravno vezani dijelovi koji ine dijelove
upravnog akta koji nikako ne mogu biti predmet diskrecijske ocjene. To su:
1. nadlenost ona je uvijek propisana prisilnim pravnim pravilom od kojeg nema odstupanja budui
da svako odstupanje dovodi do povrede zakonitosti;
2. procedura i forma povreda procedure i forme je takoer osnova nezakonitosti jer se svaki
upravni akt mora donijeti prema unaprijed propisanom postupku i s unaprijed predvienim oblikom;
3. nain utvrivanja injeninog stanja budui da je osnova za donoenje zakonitog upravnog akta
potpuno i istinito utvreno injenino stanje, ni ovdje tijelo ne moe slobodno djelovati;

4. KONTROLA AKATA U KOJIMA JE SADRANA DISKRECIJSKA OCJENA

Postupati po slobodnoj ocjeni ne znai biti osloboen od svakog oblika kontrole i nadzora . Kontrola
upravnih akata u kojima je sadrana diskrecijska ocjena pojavljuje se u 2 oblika:
A) kontrola svrsishodnosti njen je objekt dispozitiv upravnog akta, a budui da diskrecijska ocjena
ne spada u sferu legalnosti nego oportuniteta kontrolu svrsishodnosti nad aktom donesenim
temeljem diskrecijske ocjene mogu obavaljti samo ona tijela koja su ovlatena na takav nadzor
obino tijela koja odluuju u drugom stupnju povodom albe;
B) kontrola zakonitosti njen objekt ine pravno vezani dijelovi upravnog akta, a kako ona ne
obuhvaa kontrolu svrsishodnosti tijela koja provode kontrolu nad zakonitou ne mogu ispitivati
ispravnost diskrecijske ocjene.

GLAVA PETA

IZVORI UPRAVNOG PRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI

Izvore prava moemo promatrati kao:
1) izvore u materijalnom smislu svi drutveni odnosi koji doprinose stvaranju prava i
2) izvore u formalnom smislu svi oblici kroz koje su izraeni ti drutveni odnosi, odnosno svi oblici
koji donose opa pravna pravila.

Klasifikacija izvora moe se izvriti po razliitim kriterijima, a mi ih promatramo na sljedei nain:

a) izvori koje stvaraju predstavnika tijela;
b) Predsjednitvo BiH i Predsjednik F BiH;
c) Vijee ministara BiH, Vlade F BiH, vlade kantona;
d) organi dravne uprave i
e) institucije koje vre javna ovlatenja.
Uz navedene, kao izvori prava pojavljuju se jo i obiajno pravo tzv. posredni izvori upravnog prava.

A) OPI AKTI PREDSTAVNIKIH TIJELA meu njih spadaju:

1. Ustav, odnosno ustavi BiH, entiteta i kantona kao najvaniji izvor svih grana prava. Ustav se moe
pojaviti kao neposredan i posredan izvor prava. O ustavu kao neposrednom izvoru prava govorimo
kada tijela uprave svoje akte ili radnje zasnivati neposredno na ustavnim odredbama. S obzirom na
karakter ustavnih odredbi tj. njihovu openitost, rijetke su situacije u kojima se odredbe ustava
direktno primjenjuju, te se ustav najee javlja kao posredan izvor prava koji se primjenjuje kroz
zakonsku razradbu.

2. Zakon poslije ustava najvii, a za sve grane prava pa tako i upravu, najvaniji i primarni izvor
prava. Na razini BiH i F BiH moemo razlikovati dravne, federalne i kantonalne zakone.
a) Dravni zakoni jesu oni koji se donose na podruju iskljuive nadlenosti drave BiH, odnosno
zakoni iz sljedeih oblasti:
- vanjska politika;
- vanjsko-trgovinska politika;
- carinska politika;
- monetarna politika;
- financiranje institucija i meunarodnih obveza BiH;
- utvrivanje politike i regulacija pitanja to se odnose na imigracije, izbjeglice i azil;
- provoenje meunarodnih i meuentitetskih krivinopravnih propisa, ukljuujui i odnose sa
Interpolom;
- uspostavljanje i funkcioniranje zajednikih i meunarodnih komunikacijskih sredstava;
- reguliranje meuentitetskog transporta i
- kontrola zranog prometa.
Osim u navedenoj materiji dravi zakoni mogu se donositi i drugim oblastima za koje se entiteti sloe
da prenesu nadlenost drave BiH.

b) Na razini F BiH razlikuju se sljedei zakoni:

- zakoni iz iskljuive nadlenosti entiteta;
- zakoni iz iskljuive nadlenosti kantona i
- zakoni iz zajednike nadlenosti entiteta i kantona.

Pored zakona, dravna, entitetska i kantonalna predstavnika tijela donose i druge ope akte koji u
manjoj mjeri predstavljaju izvor prava. U prvom redu to su:
ODLUKE kojima se ne reguliraju drutveni odnosi u smislu odreivanja prava i dunosti graana,
pravnih osoba i politiko-teritorijalnih jedinica (to radi parlament zakonom), nego se odnose na
pojedine odnose kod kojih postoji potreba za razradom zakonske regulative;
PRORAUN predstavlja jednogodinji plan prihoda i rashoda politiko-teritorijalnih jedinica;
DEKLARACIJE I REZOLUCIJE budui da nemaju karakter pravnih nego politikih akata koji po svojoj
prirodi ne obvezuju i nisu klasian izvor prava ali su kao politiki akti obvezni za organe uprave;
PREPORUKA predstavlja akt predstavnikog tijela kojim se daju miljenja za rad u odreenoj oblasti
i one imaju karakter politikog akta ali se zakonom mogu predvidjeti odreene pravne sankcije za
njihovo neizvravanje pa u takvoj situaciji preporuke dobivaju karakter opeg pravnog akta.

2. OPI PRAVNI AKTI PREDSJEDNITVA BiH I PREDSJEDNIKA F BiH

Predsjednitvo BiH donosi odluke, kao ope akte, kojima ustav nije odredio sadraj odnosno
normativnu definiciju, dok Predsjednik F BiH donosi ukaze kojima proglaava zakone to ih je donio
Parlament F BiH.

3. OPI AKTI VIJEA MINISTARA, VLADE F BiH I VLADA KANTONA

Opi akt Vijea Ministara BiH je odluka. Vlada F BiH ovlatena je donositi uredbe sa zakonskom
snagom onda kada se odreeno podruje ne moe zakonski regulirati od strane Parlamenta jer se on
ne moe sastati (iznimna stanja).
4. OPI AKTI ORGANA UPRAVE to su:
PRAVILNICI
UPUTSTVA njima se propisuje nain rada pri obavljanju odreenih poslova iz nadlenosti organa
uprave;
INSTRUKCIJE njima se poblie odreuju pravila i uputstva za rad na provoenju i primjeni odreenih
zakona i dr. propisa;
NAREDBE njima se nareuje ili zabranjuje postupanje u odreenoj situaciji koja ima opi znaaj.

5. OPI AKTI INSTITUCIJA KOJE VRE JAVNA OVLATENJA

U vezi s opim aktima institucija koje vre javna ovlatenja u upravnoj znanosti se uglavnom smatra
da izvor predstavljaju samo oni akti kod kojih postoji obveza donoenja kao i u pogledu koji postoje
odreena ovlatenja nadlenog organa politiko-teritorijalne zajednice povodom davanja suglasnosti
ili potvrde.

6. OBIAJNO PRAVO predstavlja dopunski izvor jer se primjenjuje samo kada ne postoje
odgovarajui propisi i dr. opi akti koji bi se mogli primijeniti.

7. POSREDNI IZVORI UPRAVNOG PRAVA predstavljaju takve sluajeve za koje zakon ili dr. propis
dravnih organa predviaju da e se izvjesna pitanja rjeavati po naelima znanosti. Tada ova
naela predstavljaju izvore upravnog prava.

Kao izvori pojavljuju se i: kolektivni ugovori, meunarodni ugovori i praksa dravnih tijela, u prvom
redu sudova.

GLAVA ESTA

I. KONTROLA NAD UPRAVOM

2. POJAM, SUBJEKTI KONTROLE NAD UPRAVOM, OBJEKT KONTROLE I KONTROLNE

OVLASTI
Kontrola nad upravom predstavlja kontinuiranu djelatnost nadzora kojeg pravno ovlateni subjekti
provode nad ponaanjem uprave, nainom uporabe njezinih ovlasti, i aktima odnosno mjerama to
proizlaze iz upotrebe tih ovlasti.

Kontrola uprave moe se manifestirati kao kontrola zakonitosti i kontrola oportunosti/svrhovitosti.

Kontrola zakonitosti jest oblik nadzora kojim se usporeuje suglasnost akata i mjera uprave s
pravnim pravilima koja reguliraju kada je takve akte mogue donositi odnosno mjere poduzimati, kao
i postupak kako se oni donose odnosno poduzimaju.

Kontrola svrhovitosti je oblik nadzora kojim se akti i mjere uprave usporeuju s ciljem koji se u
interesu subjekata, zbog kojih se ti akti donose odnosno poduzimaju, trebao postii.

Subjekte kontrole nad upravom moemo promatrati kao: pasivne i aktivne subjekte.
Aktivni subjekti jesu nositelji kontrole tj. subjekti koji su pravnom normom ovlateni da obavljaju
odreeni oblik nadzora nad upravom i da se u odreenim sluajevima koriste kontrolnim ovlastima
kojima raspolau. Meu takve subjekte spadaju sudovi, predstavnika tijela, ombudsman i sl.

Pasivni subjekti kontrole nad upravom jesu tijela nad kojima se provodi ova kontrola. To su razliiti
subjekti koji se javljaju u oblicima upravne organizacije ( npr. ministarstva, gradske i opinske slube i
sl.).

Predmet kontrole nad upravom jest cjelokupna djelatnost uprave odnosno ponaanje uprave, nain
uporabe njezinih ovlasti, te akti i upravne radnje to proizlaze iz tih ovlasti.

Kontrolne ovlasti predstavljaju skup mjera koje nositelj kontrole moe poduzeti kada utvrdi da tijelo
nad kojim se kontrola obavlja ne postupa onako kako je u danoj situaciji propisano, odnosno
svrhovito. 3 su vrste kontrolnih ovlasti: konstatacija, objektivno stavljanje izvan snage i meritorno
rjeavanje.

Konstatacija je najblai oblik kontrolne ovlasti kojim se nositelja kontrole ovlauje samo na to da
utvrdi kako u radu tijela uprave nad kojim provodi nadzor postoje odreene nepravilnosti. U takvoj
situaciji nositelj kontrole obino je duan upozoriti na nepravilnosti druge subjekte koji raspolau
represivnim mjerama kako bi se uoene nezakonitosti odnosno nepravilnosti eliminirale.

Nositelj kontrole koji je ovlaten na objektivno stavljanje izvan snage e nakon uoene nezakonitosti
odnosno nepravilnosti u radu tijela nad kojim provodi kontrolu, imati ovlast izravno zahvatiti
nezakonite odnosno nepravilne akte ili mjere koje su iz takvog rada proizale na nain da ih stavi
izvan snage s uinkom ponitavanja ili ukidanja.

Kod meritornog rjeavanja na strani nositelja kontrole postoje najire ovlasti koje nositelju daju
pravo da svojom odlukom zamijeni odluku tijela nad kojim je proveo kontrolu nakon to je prethodno
utvrdio nezakonitost ili nepravilnost te odluke i prema njoj primijenio mjeru objektivnog stavljanja
izvan snage.

- Djelotvornost kontrole nad upravom ovisi o 2 podjednako vana imbenika:

1. od broja subjekata koji su ovlateni na provoenje kontrole i
2. od irine ovlasti kojima ti subjekti raspolau.
to je broj subjekata vei i to su njihova ovlatenja ira to je kontrola djelotvornija i obrnuto.

3. PREVENTIVNI I REPRESIVNI UINAK KONTROLE NAD UPRAVOM

Preventivni uinak kontrole nad upravom ogleda se u injenici to sama uprava, znajui da se njezine
radnje, akti i mjere nadziru, unaprijed pazi na zakonitost i svrhovitost svog postupanja budui da je
svjesna kako e eventualne greke izazvati reakciju nositelja kontrole u smislu primjene kontrolnih
ovlasti.

Represivni uinak kontrole nad upravom oituje se kroz to to nositelji kontrole, kada utvrde
nezakonitost odnosno nepravilnost u djelovanju tijela dravne uprave nad kojima provode kontrolu,
poduzimaju mjere za ije su poduzimanje kontrolnim ovlastima ovlateni. Time se eliminira
mogunost da na pravnoj snazi ostanu i uinke proizvode akti i mjere koji su nezakoniti ili nepravilni.

4. NOSITELJI KONTROLE NAD UPRAVOM

S obzirom na nositelje kontrole nad upravom tu kontrolu moemo promatrati kao:
a) kontrolu od strane predstavniko tijelo;
b) od strane ombudsmana;
c) kontrola u okviru same uprave;
d) kontrolu putem drutvenog nadzora i
e) kontrolu putem sudova.

GLAVA SEDMA

I. ODGOVORNOST ZA TETU NASTALU GRAANIMA I PRAVNIM OSOBAMA

OBAVLJANJEM SLUBE ILI DRUGE DJELATNOSTI DRAVNIH TIJELA I DRUGIH
JAVNOPRAVNIH TIJELA

teta nanesena graanima i drugim subjektima u obavljanju slube, a za koju odgovara drava moe
biti dvostrukog karaktera:
a) teta prouzrokovana protupravnim (nezakonitim ili nepravilnim) djelovanjem slube odgovornost
je uvjetovana grekom;
b) teta nastala bez greke, unato zakonitom i pravilnom postupanju.

2. ODGOVORNOST ZA TETU NANESENU PROTUPRAVNIM DJELOVANJEM

SLUBENE OSOBE (ODGOVORNOST UVJETOVANA GREKOM)
Kada je teta nastala uslijed protupravnog djelovanja slubene osobe mogu se javiti razliiti modeli
odgovornosti i razliiti naini na koje se oteeni moe namiriti.

U tom smislu, promatrano sa strane oteenog, naknadu tete mogue je ostvariti po tri osnovna
modela.
1. Prema modelu neposredne i primarna odgovornosti drave tj. tijela uprave za tetu koju je
slubenik nanio graaninu ili drugom subjektu, oteeni naknadu moe zahtijevati direktno od drave
tj. tijela uprave koje mu je tu tetu duno i naknaditi. Pri tom se tijelo dravne uprave, pod
odreenim uvjetima, moe putem regresa namiriti od slubenika koji je poduzeo protupravnu radnju.
U odreenim situacijama oteeni moe u okviru ovog modela, pod odreenim uvjetima, naknadu
zahtijevati direktno od slubenika koji je postupao protupravno (npr. ako je izvrena radnja kazneno
djelo.

2. Prema modelu neposredne i primarna odgovornosti dravnog slubenika, oteeni naknadu

zahtijeva direktno od slubenika koji je poduzeo protupravnu radnju. Drava se u okviru ovog modela
javlja samo kao jamac ukoliko se oteeni ne bi uspio namiriti od slubenika.

3. Prema mjeovitom modelu, tj. modelu koji predvia kako odgovornost drave tj. tijela uprave tako
slubenika koji je poduzeo protupravnu radnju, oteeni naknadu moe zahtijevati bilo od drave bilo
od slubenika.

Ovisno o volji zakonodavca u pojedinoj zemlji, mogue je formirati i druge modele odgovornosti.

3. ODGOVORNOST DRAVE ZA TETU U HRVATSKOM PRAVU

A) Odgovornost drave za tetu prema prije vaeim propisima
?

B) Odgovornost drave za tetu prema vaeem hrvatskom pravu

U vaeem hrvatskom pravu odgovornost drave za tetu nije, niti naelno, ureena ustavnim
odredbama. To za rezultat ima zakonsku regulaciju u okviru koje je mogue razlikovati:
a) odgovornost drave za tetu koja je radom slubenih osoba nastala graanima i drugim pravnim
osobama;
b) odgovornost za tetu koju je slubenik svojim radom nanio tijelu u kojemu obnaa slubu.

C) ODGOVORNOST ZA TETU NASTALU ZBOG GREKE

U hrvatskom zakonodavstvu predvien je najiri oblik odgovornosti za tetu nastalu graanima,
pravnim osobama i drugim subjektima uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada slubenih osoba.
Naime, Zakonom o sustavu dravne uprave predvieno je da e za tetu nastalu graanima, pravnim
osobama i drugim subjektima uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada tijela dravne uprave, tijela
jedinica lokalne i podrune samouprave te pravnih osoba s javnim ovlatenjima u prenesenim im
poslovima iz djelatnosti dravne uprave, neposredno i primarno odgovarati Republika Hrvatska.

Da je ovako postavljena odgovornost drave iroko odreena vidljivo je kroz razliite segmente.

1. Pasivno legitimirani subjekt - subjekt koji odgovara za tetu jest drava. irina njezine
odgovornosti proizlazi iz injenice to je Republika Hrvatska odgovorna za tetu nastalu graanima,
pravnim osobama i drugim subjektima, zbog nezakonitog ili nepravilnog postupanja, bez obzira na
razinu na kojoj se takvo postupanje javlja. Naime, ona je odgovorna kako za tetu koju su
prouzrokovala tijela dravne uprave, tako i za tetu koju su prouzrokovala tijela jedinica lokalne i
podrune samouprave, ali i za tetu nastalu uslijed nezakonitog ili nepravilnog djelovanja pravnih
osoba s javnim ovlatenjima u prenesenim im poslovima dravne uprave.

2. Aktivno legitimiran subjekt subjekt koji moe postaviti zahtjev za naknadu tete jesu graani,
pravne osobe i drugi subjekti. iroki oblik odgovornosti vidljiv je i s ovog aspekta jer naknadu mogu
zahtijevati ne samo graani i pravne osobe nego i svi drugi subjekti kojima je teta nastala
nezakonitim ili nepravilnim djelovanjem tijela dravne uprave, tijela jedinica lokalne i podrune
samouprave i pravnih osoba s javnim ovlatenjima. To znai da zahtjev mogu postaviti i osobe sa
stranim dravljanstvom, osobe bez dravljanstva, pa ak i oni koji nemaju status ni fizike ni pravne
osobe npr. grupa graana, naselje, radna jedinica i sl.

Kako bi nastao odnos odgovornosti za tetu, odnosno, kako bi se mogao postaviti zahtjev za naknadu
tete i ostvariti pravo na njezinu naknadu neophodno je da su kumulativno ispunjena tri uvjeta:
1) da je izvren nezakonit ili nepravilan rad od strane tijela dravne uprave, tijela jedinica lokalne i
regionalne samouprave ili pravnih osoba s javnim ovlatenjima;
2) da je nastala teta;
3) da izmeu poduzete nezakonite ili nepravilne radnje i nastale tete postoji uzrona veza.

NEZAKONIT I NEPRAVILAN RAD

Pod nezakonitim radom podrazumijeva se svako djelovanje koje je suprotstavljeno pravilima i

naelima pozitivnog pravnog poretka.

Pod nepravilnim radom podrazumijeva se svako djelovanje koje je suprotstavljeno odreenom cilju,
odnosno svako djelovanje koje nije u skladu sa zahtjevom za ostvarivanje javnog interesa.
I nezakonito i nepravilno djelovanje mogu se ostvariti na dva naina:
a) djelovanjem komisivni delikt ili
b) proputanjem omisivni delikt.

teta moe biti prouzrokovana protupravnom radnjom ili

protupravnim aktom.

TETA

Nastanak tete jedan je od uvjeta koji mora biti zadovoljen da bi nastao odnos odgovornosti drave
na naknadu tete, pri emu je podjednako vano da je nastala teta rezultat nezakonitog ili
nepravilnog rada pasivno legitimiranog subjekta.

Pojam tete reguliran je kroz ZOO, te se sukladno odredbama navedenog zakona teta promatra kao:
- umanjene imovine (obina teta, damnum emergens),
- sprjeavanje njezinog uveanja ( izmakla korist, lucrum cessans),
- nanoenje drugom psihikog ili psihikog bola ili straha (nematerijalna teta).

U vezi s elementom tete kao preduvjetom za nastanak odgovornosti drave za tetu, postavlja se niz
pitanja.

Koja se teta nadoknauje koja ne s obzirom na vrstu i postanak?

Pravilo je da nadoknaditi treba svaku materijalnu tetu, kako obinu tetu tako izmaklu korist, kao i
nematerijalnu tetu.
teta koja se ne nadoknauje jest teta koja je nastala grekom samog oteenog, teta nastala
uslijed djelovanja vie sile i teta nastala djelovanjem strane pravne osobe.

Kako visina nastale tete utjee na obvezu na naknadu tete?

Budui da u okviru pozitivno pravnim propisa nije utvreno nikakvo pravilo glede visine tete, u
teoriji se javljaju razliita gledita.
Tako jedni smatraju da treba nadoknaditi svaku, i najmanju tetu, dok drugi smatraju da treba
nadoknaditi samo ozbiljnu tetu jer drava ne moe odgovarati za sitnu tetu koja je posljedica sitnih
propusta to su neizbjeni u okviru javne djelatnosti.
Problem koji se javlja glede utvrivanja tete jest nemogunost uspostave nekog optimalnog,
opeprihvaenog mjerila budui da ono to je za jednoga sitna teta za drugoga moe biti ozbiljna.
Za utvrivanje visine tete koju treba nadoknaditi u konkretnom sluaju vano je i dranje oteenog.

S obzirom da je svrha same naknade da se zatiti interese oteenog, zakonodavac esto polazi od
toga da tetu nije potrebno nadoknaditi ako oteeni ne pokazuje interes za njezinom nadoknadom.
Npr. Zakon o prekrajima iz bive SFRJ predvia da nee postojati obveza na naknadu tete zbog
neosnovanog kanjavanja ako kanjeni nije izjavio albu protiv rjeenja o prekraju, ili ako je lanim
priznanjem ili svojim dranjem u prekrajnom postupku pridonio neosnovanom kanjavanju.

Kod naknade tete u obzir valja uzeti i okolnost je li oteeni nezakonitim ili nepravilnim djelovanjem
stekao odreenu korist. Ako jest, ta okolnost se moe uzeti u obzir u smislu prebijanja prilikom
utvrivanja visine tete koja se ima nadoknaditi.

to se tie nematerijalne tete, u teoriji prevladava miljenje da i nju treba nadoknaditi.

U teoriji je sporno samo definiranje nematerijalne tete. Najee se definira na negativan nain
kao teta koja ne pogaa pojedinca u njegovoj imovini ili pomou pojma moralne imovine. Nadalje,
sporno je i pitanje koliko materijalna naknada uope moe biti ekvivalent povrijeenom odnosno
ugroenom dobru. Tako pojedine zemlje predviaju njezinu naknadu europsko pravo, dok druge
nisu u angloamerikom pravu tuitelju treba biti nanesena teta koja se moe tono izraunati u
dolarima i centima.

Hrvatsko pravo i naknada neimovinske tete

Prema Ustavu RH svatko tko je nezakonito lien slobode ili osuen ima, u skladu sa zakonom:
- pravo na odtetu,
- pravo na javnu ispriku.
Uz to, Ustav jami i pravo na ispravak svakomu komu je javnom vijeu povrijeeno Ustavom i
zakonom utvreno pravo.

Polazei od tih odredbi pojedini zakoni predviaju odreene oblike naknade tete. U vezi s obvezom
drave na naknadu tete nastale uslijed nezakonitog ili nepravilnog djelovanja slubenika najvanije
su odredbe ZOO.
ZOO propisuje da sud moe, u sluaju povrede prava osobnosti, narediti na troak tetnika,
objavljivanje presude odnosno ispravka, ili narediti da tetnik povue izjavu kojom je povreda
uinjena, ili to drugo ime se moe ostvariti svrha koja se postie naknadom.
to se tie novane naknade za pretrpljenu nematerijalnu tetu ZOO propisuje da e za pretrpljene
fizike bolove, za pretrpljene duevne bolove zbog smanjenja ivotne aktivnosti, naruenosti,
povrede ugleda i asti, slobode ili prava osobnosti, smrti bliske osobe te straha sud, ako nae da
okolnosti sluaja a osobito jaina bolova i straha i njihovo trajanje to opravdavaju, dosuditi pravinu
naknadu, nezavisno o naknadi materijalne tete i neovisno ima li je.
Uz to ZOO navodi da e sud pri odluivanju o zahtjevu za naknadom nematerijalne tete i o visini te
naknade, voditi rauna o znaenju povrijeenog dobra i cilju kojem slui ta naknada, ali i o tome da
se njome ne pogoduje tenjama koje nisu spojive s njezinom prirodom i drutvenom svrhom.

UZRONA VEZA

Jedna od pretpostavki koje nuno moraju biti zadovoljene da bi nastao odnos odgovornosti drave za
tetu koju su graanima, pravnim osobama i drugim subjektima nezakonitim ili nepravilnim radom
prouzroila tijela dravne uprave, tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave ili pravne osobe s
javnim ovlatenjima jest postojanje uzrone veze, odnosno, postojanje kauzaliteta izmeu nastale
tete i nezakonitog ili nepravilnog rada navedenih subjekata.
U tom smislu, odgovornost drave bit e iskljuena ako je teta nastala kao posljedica pogreke
samog oteenog ili kao posljedica vie sile.

Kod odgovornosti za tetu nastalu pri obavljanju dravne slube treba razlikovati:
a) sustav objektivne odgovornosti i
b) sustav subjektivne odgovornosti.

A) Prema sustavu objektivne odgovornosti odgovornost drave i drugih javnopravnih tijela postoji u
svakom sluaju kada je teta nastala kao posljedica nezakonitog ili nepravilnog obavljanja slube, bez
obzira postoji li ili ne postoji, i bez obzira kolika je krivica slubene osobe.

B) Prema sustavu subjektivne odgovornosti odgovornost drave i drugih javnopravnih tijela ovisna je
o krivici slubene osobe za nastalu tetu. Ako krivice nema, nema ni odgovornosti. Uz to drava u
ovom sustavu, ako postoji krivica slubenika, odgovara samo kao jamac.

Za zatitu prava i interesa oteenog prihvatljiviji je sustav objektivne odgovornosti. Oteeni tu

dokazuje samo tetu kao posljedicu protupravnog (nezakonitog ili nepravilnog) obavljanja slube, ne
mora dokazivati i krivnju slubene osobe. Element krivnje moe i otpasti zbog odreene okolnosti
(npr. optereenost slubenika, stanje zablude i sl.).

d) Posebni sluajevi naknade tete

Pored odredbi Zakona o sustavu dravne uprave RH kojima je predviena opa odgovornost drave
za tetu nastalu zbog protupravnog rada, u pojedinim zakonima nalaze se odredbe koje predviaju i
neke posebne oblike odgovornosti drave za tetu.
Tako Carinski zakon navodi da onaj tko pretrpi tetu uslijed tjelesnog pregleda ili pregleda stvari ima
pravo na naknadu tete.
Uz to, sam ZSDU predvia posebni oblik odgovornosti drave za tetu u smislu prava na naknadu
trokova nastalih zbog neobavljanja slubene radnje. Kada se u upravnom postupku graani i pravne
osobe, odnosno njihovi zastupnici i opunomoenici odazovu pozivu, a bez njihove krivnje slubena
radnja zbog koje su pozvani ne bude izvrena, oni imaju pravo na naknadu nastalih trokova.

e) Nadlenost

Nadlenost za sporove o naknadi tete u pravilu je u rukama redovitih sudova, a zahtjev se ostvaruje
u graanskom postupku. Ovo pravilo vrijedi u svim europskim dravama uz neke iznimke. Tako je npr.
u Francuskoj predvieno da e o naknadi tete nastale uslijed greke slube odluivati upravni sudovi,
dok e o naknadi tete nastale uslijed osobne greke odluivati graanski sud.
Ako je teta nastala izvrenjem upravnog akta o naknadi moe odluivati sud koji je u upravnom
sporu nadlean odluivati o zakonitosti takvog akta. O zahtjevu tuitelja za naknadom tete sud u
upravnom sporu odluuje presudom kojom osporeni upravni akt ponitava, i to ako podaci postupka
pruaju pouzdanu osnovicu za odluivanje. U protivnom sud upuuje tuitelja da svoj odtetni zahtjev
ostvaruje u redovitoj parnici.
Mogue je i da pravnom normom na odluivanje o odtetnom zahtjevu bude ovlatena neki
pojedinac (elnik tijela) ili kolektivno tijelo.

f) Pravo regresa od slubene osobe koja je poinila tetu

Pravo regresa jest pravo drae da se od slubene osobe (iz njezine imovine) koja je poduzela radnju
to je uzrokovala tetu graaninu ili drugom subjektu namiri za iznos isplaene naknade tete. Putem
ovog prava, pod odreenim uvjetima, nezakonito ili nepravilno postupanje u krajnjoj liniji pogaa
samog slubenika, iako primarno i neposrednog odgovara drava.
Uvjeti ostvarivanja prava na regres regulirani su posebnim pravilima. U pravilu se trai da je greka
nastala kao posljedica namjernog postupanja slubenika ili postupanja s krajnjom nepanjom. Razlog
zbog kojeg se pravo regresa svodi iskljuivo na postojanje namjere ili krajnje nepanje lei u potrebi
za razvijanjem samostalnosti i inicijative u radu dravnih slubenika.

g) Odgovornost slubene osobe za tetu nanesenu tijelu dravne uprave

U situaciji kada slubena osoba nanese tetu dravnom tijelu u kojem vri slubu, njena obveza na
naknadu te tete vee se uz postojanje namjere ili krajnje nepanje. BiH regulativa??

h) Oslobaanje dravnog slubenika od odgovornosti za tetu

Dravnog slubenika se moe u cijelosti ili djelomino osloboditi od obveze na naknadu tete . Ta e
mogunost postojati u situaciji kada je do tete dolo postupanjem prema nalogu nadlenog
nadreenog slubenika, te ako ga je dravni slubenik prethodno pismeno upozorio da e izvrenjem
nalog nastati, ili bi mogla nastati, teta. Tada se dravni slubenik u cijelosti oslobaa odgovornosti.
4. ODGOVORNOST ZA TETU BEZ GREKE
Kod odgovornosti drave za tetu nastalu bez greke, oteena osoba svoj tubeni zahtjev temelji na
sljedeim pretpostavkama:
a) da je poduzeta radnja od strane dravnog slubenika, koja pritom nije protupravna tj. sukladna je
pravnim propisima i pravilna;
b) da je nastala teta;
c) da postoji uzrona veza izmeu nastale tete i poduzete (zakonito i pravilno) slubene radnje.

U teoriji se u vezi s odgovornou drave za tetu nastalu bez greke razlikuju 2 situacije:
1) kada je drava kroz postupanje kojim je priinila treoj osobi tetu ostvarila za sebe ili nekoga
drugog imovinsku korist;
2) kada nije bilo ostvarenja takve koristi.

Obveza na naknadu tete nastale bez greke naglaena je u prvoj situaciji. Davanje naknade za tako
prouzroenu tetu teorijski se opravdava injenicom da naela na kojima poiva pravni poredak
zahtijevaju da se teta nastala neopravdanim obogaenjem nadoknadi, osim ako zakon za odreenu
situaciji tu obvezu iskljuuje.

Npr. Kada javna vlast zatiujui ope interese dolazi u situaciju da mora unititi odreene stvari,
onda tada u pravilu propisima predvia mogunost naknade . Npr. Zakon o veterinarstvu iz 1997.
predvia da za ivotinju koja je eutanazirana, zaklana ili uginula zbog provedbe odreene mjere, kao i
za unitene ili oteene predmete zbog provedbe nareenih mjera posjednik ivotinje odnosno
stvari ima pravo na naknadu u visini trine cijene na dan izvrene mjere. No i u takvim sluajevima
zakon moe iskljuiti davanje naknade. Tako navedeni zakon propisuje da posjednik ivotinje
odnosno vlasnik predmeta nema pravo na naknadu ako npr. pojavu zarazne bolesti nije odmah
prijavio, ako nije poduzeo propisane ili nareene mjere za sprjeavanje i suzbijanje zarazne bolesti i
sl.
- nisam sigurna da treba ostatak ovog poglavlja

5. NAKNADA ZBOG OPASNIH STVARI (NAPRAVA ODNOSNO DJELATNOSTI)

Odgovornost drave za tetu nastalu u vezi s opasnom stvari, napravom ili djelatnosti regulirana je
kroz institut objektivne odgovornosti to znai da za postojanje odgovornosti nije potrebno da na
strani tetnika (u ovom sluaju drave kao imatelja opasne stvari, naprave, odnosno nositelja opasne
djelatnosti) postoji krivnja. Pretpostavke koje moraju biti ispunjene da bi se oteeni mogao namiriti
jesu:
a) postojanje tete,
b) veza nastale tete sa opasnom stvari, napravom ili djelatnosti.
Oteeni ne treba dokazivati uzronost jer se ona zakonski pretpostavlja.

Kod objektivne odgovornosti tetnik se oslobaa odgovornosti ako dokae jednu od sljedeih
injenica:

1. da teta potjee od nekog uzroka koji se nalazio izvan stvari, a ije se djelovanje nije moglo
predvidjeti, izbjei ni otkloniti, tj. da se teta dogodila viom silom;
2. da je teta nastala iskljuivo radnjom oteenog;
3. da je teta nastala iskljuivo radnjom tree osobe.

6. NAKNADA TETE PROUZROENE IZVANREDNIM DOGAAJIMA

Izvanredni dogaaji izazvani bilo prirodno (poplave, poari i sl.) bilo ljudskim djelovanjem (ratovi,
pobune, demonstracije i sl.) mogu izazvati materijalnu tetu veeg obujma.

Za izvanredne dogaaje, posebno one izazvane prirodno, dakle, bez veze s djelovanjem dravnog
aparata, drava esto daje razliite oblike naknade. Meutim, tu nije rije o pravnoj odgovornosti
drave niti o njezinoj legalnoj obvezi na naknadu tete. Naime, takva odgovornost postojala bi samo
ako bi drava unaprijed posebnim propisom predvidjela kada postoji njezina obveza na naknadu tete
nastale izvanrednim dogaajem koji je izazvan prirodno. U sluaju postojanja takvog propisa, on bi
bio osnov pravne odgovornosti drave. U pravilu, u modernim zakonodavstvima, nema takvih
propisa.

Dakle, kada drava daje odreenu naknadu za tetu nastalu zbog izvanrednog dogaaja, to je
posljedica njezine solidarnosti s graanima a ne ispunjenja pravom utvrene obveze. Ono to drava
daje oteenima vie je oblik pomoi za saniranje posljedica nastalih izvanrednim dogaajem nego li
oblik naknade tete. Dobrovoljnost drave za davanje takve pomoi omoguuje joj i slobodan izbor
glede oblika pomoi, visine pomoi, prioriteta pruanju itd.

7. NAKNADA RATNE TETE

Naknadu ratne tete moemo promatrati kao poseban oblik naknade tete zbog izvanrednih
dogaaja. Kod odgovornosti za ratnu tetu te u vezi s njezinom nadoknadom moemo razlikovati:
a) tetu koju drava priznaje i nadoknauje drugoj dravi kao oblik naknade ratne tete i
b) tetu koju drava priznaje i nadoknauje svojim dravljanima.

U prvom sluaju uvjeti naknade regulirani su normama meunarodnog prava, a samo iznimno, na
osnovi posebnih meunarodnih pravnih akata moe biti utemeljeno pravo fizike i pravne osobe da
postavi odtetni zahtjev dravi odgovornoj za tetu.

U drugom sluaju mjerodavno je unutarnje pravo, i to, u pravilu, norme upravnog, a dijelom norme
graanskog prava. Treba istaknuti da je ovdje najee rije o pomoi koju drava dobrovoljno daje
osobama ija je imovina pogoena ratnim razaranjima, a ne o klasinom obliku naknade tete i to iz 2
razloga:
a)zato to ne postoji pravna odgovornost na naknadu ratne tete budui da se rat promatra kao
izvanredni dogaaj koji nije uvjetovan pogrekom u djelovanju tijela dravne uprave;
b) zato to ne postoje posebni propisi koji bi inili pravnu osnovicu na temelju koje bi osobe ija je
imovina oteena ratom mogle od drave traiti i ostvariti naknadu te tete.

U biti, drave imaju dvije mogunosti:

- ili da unaprijed donesu poseban propis koji e osigurati obeteenje fizikim i pravnim osobama za
tetu prouzroenu ratom (taj propis moe biti donesen i naknadno, nakon rata, kada drava procijeni
nastalu tetu i svoje mogunosti za njeno saniranje);
- ili da na osnovu naela solidarnosti, zbog ekonomskih, socijalnih, politikih i drugih razloga prizna
pravo na odreenu naknadu prema vlastitim mogunostima i kriterijima.

GLAVA OSMA
OSOBNI STATUS GRAANSKA PRAVA

5. PUTNE ISPRAVE
Putna isprava je javna isprava kojom se dokazuje identitet i dravljanstvo BiH.

a) Vrste putnih isprava

Putne isprave su:
1. PUTOVNICA je putna isprava koja se izdaje za neogranien broj putovanja u inozemstvo.
Osobe mlae od 14 godina djeca, mogu u inozemstvo putovati samo uz pratnju oba ili
jednog roditelja ili uz pratnju druge osobe kojoj su oba ili jedan roditelj dali suglasnost.
Putovnicu izdaje ministarstvo unutarnjih poslova kantona nadlenog prema mjestu
prebivalita.;
2. ZAJEDNIKA PUTOVNICA je putna isprava koja se izdaje grupi od najmanje pet a najvie
pedeset osoba za jedno putovanje u odreene drave. Osobe upisane u takvu putovnicu
prilikom puta moraju kod sebe imati osobnu iskaznicu ili drugu ispravu kojom se dokazuje
njihov identitet, a voa puta i osobnu iskaznicu ili drugi dokument kojim se dokazuje identitet
i zajedniku putovnicu. Ovakva putovnica izdaje se s rokom trajanja putovanja, a najdue na
godinu dana.;
3. DIPLOMATSKA I SLUBENA PUTOVNICA to su putovnice koje se domaim dravljanima
izdaju radi osiguranja zatite u obavljanju slubenih poslova prilikom putovanja u
inozemstvo.;
4. PUTNI LIST izdaje se graaninu koji se nalazi u inozemstvu bez putne isprave a povodom
povratka u zemlju. Izdaje ga diplomatski ili konzularni ured u zemlji u kojoj se osoba nalazi na
rok potreban za povrat u zemlju a ne dui od 20 dana.;
5. POMORSKA KNJIICA I BRODARSKA KNJIICA - slui ukrcanom lanu posade kao putna
isprava za putovanje u inozemstvo ili za putovanje u inozemstvo radi ukrcaja na brod ili za
povratak u zemlju nakon iskrcavanja.;
6. PUTNE ISPRAVE KOJE SE IZDAJU NA OSNOVU MEUNARODNOG UGOVORA izdaju se s
rokom vaenja utvrenim u ugovoru;
7. VIZA odobrenje za putovanje u inozemstvo koje se unosi u putnu ispravu i izdaje se za 1
ili vie putovanja u drave koje su u vizi oznaene. Ne moe se izdati s rokom vaenja duim
od vaenja putne isprave.

GLAVA DEVETA
I. DRAVLJANSTVO

9. NAINI STJECANJA BiH DRAVLJANSTVA

Dravljanstvo BiH stjee se:
1. porijeklom,
2. roenjem na teritoriji BiH,
3. posvojenjem,
4. putem naturalizacije,
5. putem meunarodnog sporazuma.

a) Stjecanje dravljanstva porijeklom

Dijete roenjem stjee dravljanstvo BiH na osnovu porijekla u sljedeim situacijama:

1. ako su oba roditelja bili dravljani BiH u vrijeme roenja djeteta, bez obzira na mjesto njegovog
roenja;
2. ako je jedan roditelj bio dravljanin BiH u vrijeme roenja djeteta i dijete je roeno na teritoriji
BiH;
3. ako je dijete roeno u inozemstvu, a jedan roditelj bio dravljanin BiH u vrijeme djetetovog
roenja, ako bi ono inae bilo bez dravljanstva;
4. ako je dijete roeno u inozemstvu, a jedan njegov roditelj je bio dravljanin BiH u vrijeme
djetetovog roenja, pod uvjet da do vremena kada napuni 23 godine:
- bude registrirano u svrhu evidentiranja BiH dravljana kod kompetentnih vlasti u BiH u zemlji ili
inozemstvu
- ima stalno mjesto boravka na teritoriji BiH.

b) Stjecanje dravljanstva roenjem na teritoriji BiH

1. Dravljanstvo BiH bie dodijeljeno djetetu koje je roeno ili naeno na teritoriji BiH nakon stupanja
na snagu Ustava i ija su oba roditelja nepoznata ili nepoznatog dravljanstva ili bez dravljanstva, ili
ako je dijete bez dravljanstva.

Dijete koje je pod navedenim uvjetima steklo dravljanstvo BiH e izgubiti dravljanstvo BiH ako do
dobi od 14 godina to dijete putem porijekla dobije dravljanstvo druge drave.

c) Stjecanje dravljanstva posvojenjem

Dijete mlae od 18 godina koje je u potpunosti posvojio dravljanin BiH nakon stupanja na snagu
Ustava stie dravljanstvo BiH.

d) Stjecanje dravljanstva naturalizacijom

Stranac koji je podnio zahtjev za stjecanje dravljanstva BiH moe stei dravljanstvo naturalizacijom
ako ispunjava slijedee uvjete :
1. da je napunio 18 godina starosti;
2. da ima prijavljeno stalno mjesto boravka na teritoriji BiH najmanje 8 godina prije podnoenja
zahtjeva;
3. da poznaje jedan od jezika ustavotvornih naroda BiH;
4. da mu nije izreena i na snazi mjera sigurnosti protjerivanja stranaca iz zemlje ili zatitna mjera
udaljavanja stranaca s teritorija BiH;
5. da nije osuivan na izdravanje zatvorske kazne za krivina djela sa predumiljajem, na due od tri
godine, u periodu od 8 godina od podnoenja zahtjeva;
6. da se odrekne ili na neki drugi nain izgubi svoje ranije dravljanstvo nakon stjecanja BiH
dravljanstva, osim ako bilateralni sporazum sklopljen izmeu drava ne predvia drugaije.
Odricanje ili gubitak ranijeg dravljanstva se nee zahtijevati ako ovo nije dozvoljeno ili se ne moe
razumno zahtijevati;
7. da se protiv njega ne vodi krivini postupak, osim ako se dokaz o ispunjavanju ovog uslova ne moe
razumno zahtijevati;
8. da ne predstavlja prijetnje po sigurnost BiH;
9. da ima osiguran stalni izvor prihoda u iznosu koji omoguava egzistenciju;
10. da je izmirio sve poreske ili druge financijske obaveze;
11. da potpie izjavu da prihvata pravni sistem i ustavni poredak BiH i
12. da ima vaeu garanciju o stjecanju dravljanstva BiH.

e) Stjecanje dravljanstva olakanom naturalizacijom

A) Brani drug dravljanina BiH - stranac, moe stei dravljanstvo BiH pod slijedeim uvjetima;
1. da je brak trajao najmanje pet godina prije podnoenja zahtjeva i da jo uvijek traje u trenutku
podnoenja zahtjeva;
2. da se odrekne ili na neki drugi nain izgubi svoje ranije dravljanstvo nakon stjecanja BiH
dravljanstva, osim ako to nije drugaije rijeeno bilateralnim sporazumom. Odustajanje ili prestanak
ranijeg dravljanstva se ne zahtijeva ako to nije doputeno ili se ne moe razumno zahtijevati;
3. da ima odobreno stalno mjesto boravka na teritoriji BiH;
4. da ne predstavlja prijetnju po sigurnost BiH.

B) Dijete mlae od 18 godina iji je jedan roditelj stekao dravljanstvo Bosne i Hercegovine ima pravo
da dobije dravljanstvo BiH naturalizacijom ako ima odobren stalni ili privremeni boravak na teritoriju
BiH.
Roditelj koji ima dravljanstvo BiH moe traiti stjecanje dravljanstva BiH u ime maloljetnog djeteta,
a ako je dijete starije od 14 godina, zahtijeva se njegov pristanak.

C) Odreena lica imaju pravo dobiti dravljanstvo BiH bez ispunjavanja 2 uvjeta koja se inae trae za
stjecanje dravljanstva BiH putem naturalizacije. Ti uvjeti su:
- da osoba ima prijavljeno stalno mjesto boravka na teritoriji BiH najmanje 8 godina prije podnoenja
zahtjeva;
- da se osoba odrekne ili na neki drugi nain izgubi svoje ranije dravljanstvo nakon stjecanja BiH
dravljanstva.
Meu takva lica, tj. lica koja dravljanstvo BiH mogu stei ovim vidom olakane naturalizacije spadaju:
1. emigranti koji su se vratili u Bosnu i Hercegovinu;
2. prva i druga generacija potomaka emigranta koji su se vratili u Bosnu i Hercegovinu;
3. brani drug emigranta koji se vratio u BiH ima pravo na stjecanje dravljanstva BiH bez
ispunjavanja zahtjeva koji se odnosi na prijavljeno stalno mjesto boravka u BiH najmanje 8 godina
prije podnoenja zahtjeva, ako ispuni dva od etiri uvjeta koja se inae zahtijevaju za stjecanje
dravljanstva olakanom naturalizacijom za branog dravljanina BiH. Ti uvjeti su:
1. da je brak trajao najmanje pet godina prije podnoenja zahtjeva i da jo uvijek traje u trenutku
podnoenja zahtjeva;
2. da se odrekne ili na neki drugi nain izgubi svoje ranije dravljanstvo nakon stjecanja BiH
dravljanstva, osim ako to nije drugaije rijeeno bilateralnim sporazumom. Odustajanje ili prestanak
ranijeg dravljanstva se ne zahtijeva ako to nije doputeno ili se ne moe razumno zahtijevati.

Ako se u pojedinanim sluajevima naturalizacija lica smatra od naroite koristi za Bosnu i

Hercegovinu, lice moe stei dravljanstvo bez ispunjavanja sljedeih meu opim uvjetima za
stjecanje dravljanstva BiH putem naturalizacije:
1. da je napunio 18 godina starosti;
2. da ima prijavljeno stalno mjesto boravka na teritoriji BiH najmanje 8 godina prije podnoenja
zahtjeva;
3. da se odrekne ili na neki drugi nain izgubi svoje ranije dravljanstvo nakon stjecanja BiH
dravljanstva, osim ako bilateralni sporazum sklopljen izmeu drava ne predvia drugaije.
Odricanje ili gubitak ranijeg dravljanstva se nee zahtijevati ako ovo nije dozvoljeno ili se ne moe
razumno zahtijevati.

PRESTANAK BIH DRAVLJANSTVA

Dravljanstvo se ne moe izgubiti ako bi osoba koja je u pitanju time ostala bez dravljanstva
(apatrid), osim u sluaju ako je dravljanstvo Bosne i Hercegovine steeno pomou prevare, lanih
informacija ili skrivanjem bilo koje relevantne injenice koja se moe odnositi na podnosioca
zahtjeva.
Dravljanstvo Bosne i Hercegovine prestaje:
a) odricanjem,
b) otpustom,
c) oduzimanjem,
d) meunarodnim sporazumom.

Odricanje

Odricanjem od BiH dravljanstva, dravljanstvo prestaje na neki od sljedeih naina.

1. Graanin koji je napunio 18 godina, koji ivi u inozemstvu i ima dravljanstvo druge drave, ili mu
je zagarantirano stjecanje dravljanstva druge drave, ima pravo odrei se BiH dravljanstva.
2. Djetetu koje ivi u inozemstvu i ima dravljanstvo druge drave ili mu je isto zagarantirano prestaje
dravljanstvo BiH odricanjem na zahtjev oba roditelja kojima je dravljanstvo BiH prestalo
odricanjem, ili na zahtjev jednog roditelja kojem je dravljanstvo prestalo odricanjem, ako je drugi
roditelj mrtav ili je izgubio roditeljsko pravo ili je stranac ili osoba bez dravljanstva ili na zahtjev
usvojioca ako mu je prestalo dravljanstvo BiH odricanjem i odnos izmeu usvojioca i usvojenog
djeteta je odnos potpunog usvojenja. Ako je dijete starije od 14 godina, zahtijeva se njegov pristanak.

U navedenim sluajevima dravljanstvo BiH prestaje licu koje ga se odrie onda kada nadleni organ
utvrdi da su ispunjeni potrebni uvjeti i stranci dostavi obavijest o tome.
Odluka o odricanju moe biti ponitena na zahtjev lica koje nije steklo dravljanstvo drave koja mu je
izdala garanciju.

Otpust

Otpust iz BiH dravljanstva moe biti odobren na osnovu zahtjeva licu koje ivi na teritoriju BiH, koje
ispunjava slijedee uvjete:
1. da ima 18 godina;
2. da se protiv njega ne vodi krivini postupak zbog uinjenog krivinog djela koje se goni po
slubenoj dunosti, ili ako je osuen na kaznu zatvora u BiH, da tu kaznu izdri;
3. da je izmirio sve nune doprinose, poreze ili druge zakonske obaveze plaanja utvrene
pravomonim odlukama nadlenih organa;
4. da je stekao ili mu je zagarantirano dravljanstvo druge drave;
5. da je ispunio svoje vojne obaveze.

Djetetu mlaem od 18 godina koje je steklo, ili kojem je zagarantirano stjecanje dravljanstva druge
drave, i koje jo uvijek ivi na teritoriju BiH, prestaje dravljanstvo BiH otpustom na zahtjev:
1. oba roditelja ije je dravljanstvo BiH prestalo otpustom;
2. jednog roditelja ije je dravljanstvo BiH izgubljeno otpustom, ako drugi roditelj nije iv, ili su mu
oduzeta roditeljska prava, ili je stranac ili osoba bez dravljanstva;
3. jednog roditelja, koji izvrava roditeljske dunosti i ije BiH dravljanstvo je izgubljeno otpustom a
drugi roditelj, koji je dravljanin BiH, se slae;
4. usvojitelja ako mu je dravljanstvo BiH prestalo otpustom, a odnos izmeu usvojitelja i usvojenog
djeteta predstavlja odnos potpunog usvojenja.
Ako je dijete starije od 14 godina, zahtijeva se njegov pristanak.

Oduzimanje

Dravljanstvo BiH moe biti oduzeto u slijedeim sluajevima:

1. ako je dravljanstvo Bosne i Hercegovine steeno pomou prevare, lanih informacija ili skrivanjem
bilo koje relevantne injenice koja se moe odnositi na podnosioca zahtjeva,
2. kad dravljanin BiH vri dobrovoljnu slubu u stranim vojnim snagama usprkos pravne zabrane
takve slube,
3. kad je dravljanstvo BiH steeno nakon stupanja na snagu ovog zakona, bez ispunjenja uvjeta za
stjecanje dravljanstva naturalizacijom ili olakanom naturalizacijom;
4. kada je dravljanin osuen pravosnanom presudom suda u ili izvan BiH, radi poduzimanja radnji
kojima se naruavaju ustavni poredak i sigurnost BiH, ili kada je osuen radi lanstva u organizaciji
koja poduzima takve radnje, pod uvjetom da takve radnje ozbiljno tete vitalnim interesima BiH,
5. kada je dravljanin osuen pravosnanom presudom suda u ili van podruja BiH za krivino djelo
koje ukljuuje krijumarenje vatrenog oruja, eksploziva, radioaktivnog materijala ili narkotikih
sredstava i psihogenih supstanci; ili ilegalni prijevoz i trgovinu materijalima i opremom za proizvodnju
oruja ili drugih sredstava masovnog unitenja; ili ilegalan ulazak u BiH, ostanak ili izlazak iz BiH
pojedinaca ili grupa; ili organizira ili uestvuje u trgovini ljudima i krijumarenjem ljudima, pod
uvjetom da takve radnje ozbiljno tete vitalnim interesima BiH,
6. kada je dravljanin osuen pravosnanom presudom suda na podruju ili izvan podruja BiH za
krivino djelo koje proizlazi iz aktivnosti koje se razlikuju od dosad navedenih, a koje ozbiljno tete
vitalnim interesima BiH.

6. DRAVNA UPRAVA U ODNOSU PREMA GRAANIMA

Odnosi izmeu dravne uprave i graana pojavljuju se u razliitim oblicima i mogu se promatrati s
razliitih aspekata. Meu njima su:
- odnosi u kojima tijela dravne uprave autoritativno odluuju o pravima, obvezama i pravnim
interesima graana,
- odnosi koji nastaju povodom odreenih oblika neposrednog sudjelovanja graana u izvravanju
vlasti i obavljanju razliitih drutvenih poslova,
- odnosi koji nastaju u procesu obavljanja drutvenog nadzora kojeg graani provode nad upravom,
- odnosi koji nastaju kada tijela dravne uprave istupaju u korist graana i pomau im u ostvarivanju
razliitih prava itd.

a) Osnovna prava graana

Za meusobne odnose graana i uprave osobito je znaajno postojanje tzv.osnovnih graanskih
prava zajamenih ustavom. Iako neka od tih prava svoj izraz dobivaju ve u 13. stoljeu (kroz Magna
Chartu Libertatu i Petititon of Rights), njihova pojava do izraaja dolazi tek s pojavom prvih pisanih
ustava krajem 18. stoljea.
Najsnaniji utjecaj na razvoj prava graana imala je u Europi Deklaracija o pravima ovjeka i
graanina koju je donijela Ustavotvorna skuptina u Francuskoj za vrijeme Francuske revolucije iz
1789.
Nakon II. svjetskog rata najznaajniji dokument na ovom podruju je Povelja koju je Opa skuptina
UN-a usvojila 1948. Na osnovu nje kasnije se donosi niz dokumenta u okviru UN-a kojima se tite
osnovna prava i slobode graana poput Meunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim
pravima, Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pravima i sl.

Kada se promatra stvarni poloaj i uloga ovjeka u konkretnoj drutvenoj zajednici, onda treba
istaknuti kako nije dovoljno samo propisivanje odreenih prava i sloboda u ustavu ili zakonima, nego
je nuno u stvarnosti razviti mehanizam za njihovo ostvarivanje i zatitu od povreda.
Kada se govori o odnosima graana i uprave s aspekta ostvarivanja zatite tih sloboda i prava, onda
se u teoriji upravnog prava istiu 3 statusa u koje se grupiraju pojedina prava i slobode:
a) prava negativnog statusa, b) prava pozitivnog statusa i c) prava aktivnog statusa.

AA) PRAVA NEGATIVNOG STATUSA

Pod pravima negativnog statusa podrazumijevaju se ona prava i slobode graana u koja tijela dravne
uprave naelno ne smiju dirati. U tom smislu, u sferi negativnih prava, graani mogu istaknuti zahtjev
naspram organa uprave da se sa svojim aktima i radnjama suzdre od zadiranja u ta prava. U prava
negativnog statusa spadaju: nepovredivost osobnosti, nepovredivost doma, nepovredivost tajnog
dopisivanja i svih drugih oblika openja, pravno na tajnost i sigurnost osobnih podataka, sloboda
misli, svijesti i vjeroispovijesti, sloboda znanstvenog i umjetnikog stvaranja.
1. Nepovredivost osobnosti ovjeka nikome se ne smije oduzeti ili ograniiti sloboda, osim kada je
to odreeno zakonom, o emu odluuje sud. Tako nitko ne moe biti uhien ili pritvoren bez
pismenog (iznimno usmenog), sudbenog i na zakonu utemeljenog naloga. Uz to nalog mora biti
proitan i uruen uhienom prilikom oduzimanja slobode.
Uz to, nitko ne moe biti kanjen zbog poinjenja djela koje u trenutku poinjenja nije bilo utvreno
kao kazneno djelo kaznenim zakonom ili meunarodnim pravom, niti mu se moe izrei kazna koja
nije bila propisana zakonom. Nikome se ne moe ponovno suditi niti ga se moe kazniti u kaznenom
postupku za kazneno djelo za koje je ve pravomonom presudom suda osloboen ili osuen.
2. Nepovredivost doma dom graana je nepovrediv i samo sud moe putem obrazloenog
pismenog naloga utemeljenog na zakonu narediti da se neiji dom pretrai. Pritom stanar ima pravo
da on ili njegove zastupnik, i obvezatno dva svjedoka, budu prisutni prilikom pretrage doma ili druge
prostorije.
3. Nepovredivost tajnosti dopisivanja i svih drugih oblika openja nepovredivost tajnosti dopisivanja
i svih drugih oblika openja je ustavom i zakonom zajamena, a ogranienje ovog prava moe se
propisati samo zakonom kada je to nuno zbog zatite sigurnost drave ili zbog provedbe kaznenog
postupka.
4. Sigurnost i tajnost osobnih podataka svakome se jami sigurnost i tajnost osobnih podataka pa se
bez privole ispitanika osobni podaci mogu prikupljati, obraivati i koristiti samo uz uvjete odreene
zakonom.

AB) PRAVA POZITIVNOG STATUSA

Pod pravima pozitivnog statusa podrazumijevaju se ona prava povodom ijeg ostvarenja graani
imaju pravo zahtijevati od uprave odreena djelovanja.
U prava pozitivnog statusa spadaju: jednakost i ravnopravnost graana, pravo na rad i sloboda rada,
itav niz drutveno ekonomskih prava poput prava na ogranieno radno vrijeme, prava na socijalnu
sigurnost, prava na obrazovanje, na zdravstvenu zatitu i sl., kao i tzv. osobna pozitivna prava pravo
na albu ili drugi pravni lije protiv akata donesenih u postupku pred prvostupanjskim organom, pravo
domaih dravljana koji ive u inozemstvu na zatitu njihovih prava i interesa od strane drave iji su
dravljani i sl.
1. Jednakost i ravnopravnost graana prema odredbama ustava i zakona svi su graani jednaki pred
zakonom pa u tom smislu graani imaju pravo zahtijevati od dravnih organa pa tako i organa uprave
da svoje postupanje prilagode tom zahtjevu odnosno da ne vre diskriminaciju po bilo kojem osnovu.
2. Pravo na rad i slobodu rada je pravo koje podrazumijeva obvezu drave da osigura svakoj osobi
da slobodno bira svoj poziv i zaposlenje te da osigura da radno mjesto bude dostupno svim
graanima pod jednakim uvjetima.

AC) PRAVA AKTIVNOG STATUSA

Aktivni status graana obuhvaa njihovo pravo da sudjeluju u drutvenom ivotu aktivno obavljajui
odreene poslove kako s obzirom na svoj drutveni poloaj tako s obzirom na potrebe dravne
uprave.
U prava aktivnog statusa spadaju posebno tzv. politika prava: birako pravo (aktivno i pasivno),
sloboda tiska, sloboda udruivanja i organiziranja, sloboda mirnog okupljanja i javnog prosvjeda i dr.

DUNOSTI GRAANA

Kao posebne dunosti graana na ustavnoj zakonskoj razini istiu se:

- dunost pridravanja ustava i zakona i potivanja pravnog poretka;
- dunost izvravanja vojne obveze u RH ( u BiH je ukinuta vojna obveza);
- dunost sudjelovanja u podmirenju javnih trokova;
- dunost zatite djece i nemonih osoba;
- dunost zatite zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okolia.