You have downloaded a document from

The Central and Eastern European Online Library

The joined archive of hundreds of Central-, East- and South-East-European publishers,

research institutes, and various content providers

Source: Przegląd Sejmowy

Przegląd Sejmowy

Location: Poland
Author(s): Władysław T. Kulesza
Title: Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych w
międzywojennej Europie. Próba porównania — wybrane zagadnienia (część II)
The April 1935 Constitution of Poland and the Constitutions of Authoritarian Republics in
Interwar Europe: An Attempt for Comparison — Selected Issues (Part II)
Issue: 1/2017
Citation Władysław T. Kulesza. "Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw
style: autorytarnych w międzywojennej Europie. Próba porównania — wybrane zagadnienia
(część II)". Przegląd Sejmowy 1:37-58.
https://www.ceeol.com/search/article-detail?id=530134
CEEOL copyright 2023

nr 1(138)/2017, s. 37–58

WŁADYSŁAW T. KULESZA*

KONSTYTUCJA KWIETNIOWA I KONSTYTUCJE

REPUBLIKAŃSKICH PAŃSTW AUTORYTARNYCH
W MIĘDZYWOJENNEJ EUROPIE. PRÓBA PORÓWNANIA —
WYBRANE ZAGADNIENIA (CZĘŚĆ II)**

THE APRIL 1935 CONSTITUTION OF POLAND AND THE CONSTITUTIONS

OF AUTHORITARIAN REPUBLICS IN INTERWAR EUROPE:
AN ATTEMPT FOR COMPARISON — SELECTED ISSUES (PART II)
The article deals with the provisions of the Constitution of the Republic of Poland of 23 April 1935
as compared with constitutions of the authoritarian states of interwar Europe, which were republics.
The scope of the analysis extends to the constitutions of: Albania — of 7 March 1925, Lithuania —
of 15 May 1928 and 12 May 1938, Austria — of 30 April 1934, Portugal — of 19 March 1933, and
Estonia — of 28 July 1937. The comparison covers constitutional provisions concerning the head of
state, government and parliament and the relationship between the executive and the legislative pow-
ers. The comparison of the provisions of Poland’s constitution and respective provisions of the above-
mentioned constitution allows us to identify its place in this context and show specific traits of Polish
constitution, especially those absent in other authoritarian constitutions of interwar Europe.

Słowa kluczowe: autorytaryzm, państwo autorytarne, prezydent, prerogatywa

Key words: authoritarianism, authoritarian state, president, prerogative

* Dr hab. Władysław T. Kulesza, Uniwersytet Warszawski

P orównanie unormowań konstytucji kwietniowej z rozwiązaniami zawartymi

we wcześniej przedstawionych konstytucjach Albanii, Portugalii, Austrii i Li-
twy wymaga przypomnienia najważniejszych regulacji polskiej konstytucji1. Konsty-
tucji kwietniowej nie otwierała preambuła, ale w jej pierwszych 10 artykułach zawar-
to podstawowe zasady ideowe i ustrojowo-prawne tego aktu. Wśród nich znalazły się:
uznanie niepodległego państwa polskiego jako wspólnego dobra, za najwyższą war-
tość (art. 1); zasada jednolitej i niepodzielnej władzy państwowej, skupionej w rękach
prezydenta — i tu dopiero wskazano, że państwo polskie ma ustrój republikański
(art. 2); zasada zwierzchnictwa prezydenta nad naczelnymi organami państwa (art. 3);
zasada odrębności państwa i społeczeństwa oraz zasada współdziałania obywateli (spo-
łeczeństwa) z państwem dla realizacji dobra wspólnego, z zastrzeżeniem nadrzędnej
roli państwa wobec społeczeństwa (art. 4 i 5); zasadę rządów elity obywatelskiej, for-
mowanej na podstawie kryteriów wysiłków i zasług na rzecz dobra wspólnego (art. 7);
zasada solidaryzmu społecznego, ujęta w formule zobowiązania do działania, a nie zo-
bowiązania rezultatu (art. 9).
** Część I artykułu została opublikowana w „Przeglądzie Sejmowym” 2016, nr 6.
1
A. Ajnenkiel, Konstytucje polskie 1791–1997, Warszawa 2001, s. 214–225, zob. także E. Zwierz-
chowski, Prezydent i rząd w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku; J. Czajowski, Senat w Konstytucji
z 23 kwietnia 1935 roku; D. Górecki, Sejm w ustawie konstytucyjnej 23 kwietnia 1935 roku, „Przegląd Sej-
mowy” 2005, nr 2, s. 49–64, 65–77 i 79–97.

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

38 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

W rozdziale drugim konstytucji „Prezydent Rzeczypospolitej” sprecyzowano po-

jęcie zwierzchnictwa głowy państwa wskazując, że prezydent jako „czynnik nadrzęd-
ny w Państwie harmonizuje działanie naczelnych organów państwowych” (art. 11).
W tym celu wiele aktów urzędowych głowy państwa zostało uwolnionych od kontr-
asygnaty. W konstytucji te akty określono mianem prerogatyw i sprecyzowano, że są
to „osobiste uprawnienia” głowy państwa niewymagające, jak w przypadku każdego
aktu urzędowego prezydenta, „dla swej ważności” podpisu prezydenta i właściwego
ministra (art. 13 i 14 ust. 2). W konstytucji wyodrębniono 10 prerogatyw. Dziewięć
prerogatyw miało charakter ściśle personalny, poza prawem łaski, natomiast pozosta-
łe osiem dotyczyło obsady najważniejszych urzędów w państwie, a jedyną prerogaty-
wą niemającą bezpośrednio personalnego charakteru było uprawnienie głowy państwa
do rozwiązania izb przed upływem ich kadencji (art. 14 ust. 2).
Prezydent nie był odpowiedzialny za swe akty urzędowe (art. 15 w zw. z art. 2 ust. 2).
Jednak teoretycznie ta reguła mogła ulec przełamaniu w wymiarze odpowiedzialności
politycznej w sytuacji, gdyby urzędujący prezydent pragnął ponownie ubiegać się o swój
urząd i zostałby zmuszony do rywalizacji z innym kandydatem podczas wyborów po-
wszechnych głowy państwa. W takiej sytuacji oznaczałoby to konieczność poddania się
przez urzędującego prezydenta osądowi i ocenie wyborców (art. 16 ust. 2–4).
Podczas wyborów jednego kandydata na prezydenta miało wybierać specjalnie
w tym celu powołane kolegium, składające się z pięciu wirylistów oraz 75 członków
wybieranych przez Sejm (50) i przez Senat (25). Drugiego kandydata mógł wskazać
urzędujący prezydent. Jeżeli nie skorzystał z tego uprawnienia (będącego prerogatywą),
kandydat Kolegium Elektorskiego zostawał prezydentem. Jeśli głowa państwa skorzy-
stała ze swego uprawnienia to odbywały się wybory powszechne (art. 16 ust. 3, art. 17).
Po wyborze prezydent obejmował urząd po złożeniu przysięgi o religijnym charakterze
(art. 19). Konstytucja nie wskazywała miejsca, w którym ten akt miał się dokonać.
Kadencja prezydenta była 7-letnia (art. 20 ust. 1). Zastępstwo prezydenta miał
sprawować marszałek Senatu (art. 23). W czasie wojny kadencja głowy państwa ule-
gała przedłużeniu do trzech miesięcy od zawarcia pokoju, a prezydent mógł wyzna-
czyć swego następcę na wypadek, gdyby konieczność dokonania wyboru nowego pre-
zydenta zaistniała w czasie działań wojennych (art. 24). To uprawnienie było
prerogatywą głowy państwa (art. 13 ust. 1 pkt b). Szefa i urzędników Kancelarii Cy-
wilnej mianował i zwalniał prezydent i te uprawnienia miały także status prerogaty-
wy (art. 13 ust. 2 pkt g).
Z artykułów rozdziału trzeciego pt. „Rząd” wynikało, że miał on składać się z pre-
zesa Rady Ministrów i ministrów, a jego kompetencje zostały zdefiniowane przy po-
mocy klauzuli generalnej. W składzie rządu szczególną pozycję zajmował prezes Rady
Ministrów, kierujący jego pracami i ustalający zasady polityki państwowej (art. 25
ust. 1–3 i 5). Całość regulacji dotyczących organizacji rządu miał określić dekret wy-
dany przez prezydenta. Prezesa Rady Ministrów powoływał „według swego uznania”
i odwoływał prezydent. Te decyzje głowy państwa były prerogatywami (art. 12
pkt a i art. 13 ust. 2 pkt c). Prezydent mianował i odwoływał ministrów, ich mianowa-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 39

nie następowało na wniosek premiera (art. 12 pkt a). Rząd i ministrowie ponosili od-
powiedzialność parlamentarną przed izbami, a odpowiedzialność konstytucyjną przed
Trybunałem Stanu. W tym przypadku ze stosownym wnioskiem mogli wystąpić pre-
zydent oraz Sejm i Senat, łącząc się w Izby Połączone dla podjęcia stosownej uchwa-
ły (art. 29 i 30). Niezależnie od tych regulacji prezes Rady Ministrów i ministrowie
byli odpowiedzialni politycznie przed prezydentem i mogli być odwołani przez pre-
zydenta „w każdym czasie” (art. 28).
Wyegzekwowanie odpowiedzialności parlamentarnej rządu bądź ministra było
skomplikowane i mogło wymagać udziału obu izb. Sejm mógł zażądać ustąpienia rzą-
du bądź ministra przegłosowując stosowny wniosek zwykłą większością głosów, przy
uwzględnieniu rygorów proceduralnych — tylko na sesji zwyczajnej i podczas inne-
go posiedzenia niż to, podczas którego ten wniosek był zgłoszony. Jeżeli prezydent
w ciągu trzech dni nie podjął decyzji zgodnej z wnioskiem ani nie rozwiązał Sejmu
i Senatu, wniosek był przekazywany do izby wyższej. Jeżeli Senat na swoim posie-
dzeniu opowiedział się za tym wnioskiem, to prezydent mógł odwołać rząd bądź mi-
nistra albo rozwiązać obie izby (art. 29).
Dwa kolejne rozdziały konstytucji, czwarty i piąty, zawierały unormowania doty-
czące Sejmu i Senatu. Obie izby, o nieustalonej w konstytucji liczebności, miały mieć
5-letnią kadencję, lecz kreowane w różny sposób. Sejm wybierany w głosowaniu po-
wszechnym, tajnym, równym i bezpośrednim (tu świadomie pominięto zasadę propor-
cjonalności) pozostawiając resztę kwestii do uregulowania w ordynacji wyborczej
(art. 32 ust. 1). W przypadku Senatu twórcy konstytucji, z przyczyn już wtedy wiado-
mych opinii publicznej, byli jeszcze bardziej oszczędni. Ustalono tylko, że 1/3 składu
Senatu będzie powołana przez prezydenta korzystającego z przyznanej mu prerogaty-
wy, a pozostałe 2/3 izby będzie wybierane w sposób, który dopiero wskaże ordynacja
wyborcza (art. 47).
Prezydent zarządzał otwarcie, odroczenie i zamknięcie sesji zwyczajnej Sejmu
zgodnie z terminami wskazanymi w konstytucji (art. 12 pkt b w zw. z art. 35). Oprócz
tych uprawnień prezydent mógł podjąć decyzję o rozwiązaniu Sejmu i Senatu przed
upływem ich kadencji. Była to prerogatywa głowy państwa, ale w przypadku takiej
decyzji prezydent był obowiązany wskazać jej powody (art. 13 ust. 2 pkt h i art. 32
ust. 3). Sesję nadzwyczajną zwoływał prezydent mocą własnej decyzji bądź na wnio-
sek co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, przy czym konstytucja dokładnie
określała materie, które wtedy mogły być przedmiotem obrad izby. Decyzja, czy ja-
kaś kwestia nieobecna w porządku obrad będzie mogła być procedowana z powodu
jej nagłości, należała do prezydenta (art. 36).
Sejm i Senat miały wykonywać trzy zasadnicze funkcje: ustrojodawczą, ustawo-
dawczą (tę uregulowano w odrębnym rozdziale konstytucji — szóstym) oraz kontrol-
ną. Posłowie oprócz możliwości żądania ustąpienia rządu bądź ministra, a ściślej, moż-
liwości zapoczątkowania postępowania w tej kwestii, mogli składać interpelacje do
rządu oraz decydować o skwitowaniu rachunków państwa i absolutorium, a także
uczestniczyć w wykonywaniu kontroli nad długami państwa (art. 31 ust. 2). Senato-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

40 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

rowie mogli wnosić interpelacje oraz uczestniczyć w rozpoczętym w Sejmie postępo-

waniu o pociągnięciu rządu bądź ministra do odpowiedzialności parlamentarnej (art. 46
ust. 2). Obie izby, działając wspólnie jako Izby Ustawodawcze, miały decydować o od-
rzuceniu weta głowy państwa wobec uchwalonej ustawy (art. 54), a także mogły za-
decydować o pociągnięciu członka rządu do odpowiedzialności konstytucyjnej (art. 30
ust. 2 i 3). Także zarządzenie stanu wyjątkowego przez rząd (za zgodą prezydenta) mo-
gło być uchylone na żądanie Sejmu tylko wtedy, gdy odpowiednia uchwała Sejmu zy-
skała poparcie w Senacie (art. 78 ust. 4 i 6).
Wykonywanie funkcji ustawodawczej w państwie zostało uregulowane w odrębnym
rozdziale szóstym pt. „Ustawodawstwo”, a w odniesieniu do budżetu w rozdziale siód-
mym pt. „Budżet”. To rozwiązanie wynikało z oczywistego dla twórców konstytucji fak-
tu, że nie tylko parlament tworzył w państwie jego porządek prawny. W pierwszym arty-
kule w rozdziale szóstym wyraźnie stwierdzono, że „aktami ustawodawczymi są:
a) ustawy i b) dekrety Prezydenta Rzeczypospolitej” (art. 49 ust. 1). W odniesieniu do
ustaw prawo inicjatywy ustawodawczej przyznano „Rządowi i Sejmowi” zastrzegając
dla rządu wyłączność uchwalania projektu ustawy budżetowej oraz ustaw dotyczących
kontyngentu rekruta i ratyfikacji umów międzynarodowych (art. 50 ust. 1 i 2). Równo-
cześnie zastrzeżono, że uchwalenie ustawy zwiększającej wydatki państwa, dla których
nie ma pokrycia w budżecie, wymaga zgody rządu (art. 50 ust. 3). W konstytucji ustano-
wiono, że wiele regulacji związanych z majątkiem państwa i finansami publicznymi bę-
dzie zawsze wymagało „aktu ustawodawczego”, czyli ustawy albo dekretu (art. 51),
a umowy międzynarodowe dotyczące obrotu gospodarczego czy obciążające Skarb Pań-
stwa bądź mogące obciążyć obywateli będą wymagały, podobnie jak umowy powodują-
ce zmiany granic, zgody izb ustawodawczych wyrażonej w ustawie (art. 52 ust. 1).
Projekty ustaw po rozpatrzeniu ich w Sejmie i w Senacie stawały się ustawami po
podpisaniu ich przez prezydenta, który zarządzał ich ogłoszenie. Jeżeli Senat wprowa-
dził poprawki do projektu ustawy bądź go całkowicie odrzucił, a Sejm chciał przywró-
cić pierwotny tekst, to musiał odrzucić rozstrzygnięcia Senatu większością 3/5 głosów
(art. 53 ust. 2). Prezydent przed podpisaniem projektu mógł zwrócić go do Sejmu z żą-
daniem ponownego rozpatrzenia. Jeżeli izby ustawodawcze na najbliższej sesji zwy-
czajnej uchwaliły ponownie projekt bez zmian większością ustawowej liczby człon-
ków, to prezydent był obowiązany podpisać ustawę i zarządzić jej ogłoszenie (art. 54).
Przy uchwalaniu projektu ustawy budżetowej Sejm i Senat musiały „rozpatrzyć bu-
dżet” w ciągu 120 dni (art. 58 ust. 3). W skrajnym przypadku, gdy obie izby w tym
okresie nie rozpatrzyły projektu, prezydent mógł ogłosić budżet w brzmieniu projek-
tu rządowego (art. 58 ust. 5 pkt d).
Udział głowy państwa w realizacji funkcji ustawodawczej nie ograniczał się do
uczestniczenia w postepowaniu ustawodawczym. Przede wszystkim prezydent mógł
wydawać dekrety. Te miały moc ustawy (art. 57 ust. 1) i mogły być wydawane wszę-
dzie tam, gdzie przepisy wymagały wydania ustawy. Były one trojakiego rodzaju. Po
pierwsze, były to dekrety wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie
zawierającej stosowne pełnomocnictwa. Te w przypadku udzielenia mogły dotyczyć

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 41

wszystkich materii z wyłączeniem zmiany konstytucji (art. 55 ust. 1). Drugim rodza-
jem dekretów były dekrety wydawane z konieczności państwowej, gdy Sejm był roz-
wiązany. I tu w konstytucji wyraźnie wskazano, jakie materie nie mogły być uregulo-
wane takimi dekretami (art. 55 ust. 2). W przypadku obu rodzajów tych dekretów dla
ich wydania był niezbędny wniosek Rady Ministrów, a ich zmiana bądź uchylenie mo-
gło nastąpić tylko przez wydanie nowego aktu ustawodawczego (art. 55 ust. 3). Trze-
cim rodzajem dekretów były dekrety wydawane przez prezydenta w każdym czasie
i mogły być zmieniane bądź uchylane tylko przez „takież dekrety Prezydenta Rzeczy-
pospolitej”. Te dekrety miały dotyczyć organizacji rządu, zwierzchnictwa nad siłami
zbrojnymi oraz organizacji administracji rządowej (art. 56).
Materie związane z obronnością kraju i jego bezpieczeństwem zewnętrznym i we-
wnętrznym znalazły się w rozdziałach: ósmym —„Siły Zbrojne” oraz dwunastym —
„Stan zagrożenia państwa”. Prezydent jako zwierzchnik sił zbrojnych (art. 12 pkt d)
wydawał dekrety w zakresie zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi (art. 63 ust. 1) oraz
zarządzał corocznie pobór rekruta (art. 62 ust. 1), a także mianował i zwalniał gene-
ralnego inspektora sił zbrojnych (art. 13 ust. 2 pkt d). Prezydent także postanawiał
o użyciu sił zbrojnych do obrony państwa (art. 63 ust. 2), a gdy mianował naczelnego
wodza — co było jego prerogatywą (art. 12 ust. 2 pkt d) — to prawo dysponowania
siłami zbrojnymi przechodziło na wodza naczelnego (art. 63 ust. 3). Naczelny wódz
odpowiadał przed prezydentem jako zwierzchnikiem sił zbrojnych za swe akty zwią-
zane z dowodzeniem (art. 63 ust. 4).
Wprowadzenie stanu wyjątkowego przez Radę Ministrów wymagało zgody prezy-
denta, a zarządzenie stanu wojennego na obszarze całego państwa bądź na jego części
było uprawnieniem prezydenta (art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 1). Podczas stanu wojennego
prezydent mógł wydawać dekrety — był to kolejny czwarty rodzaj dekretów głowy pań-
stwa — bez upoważnienia izb ustawodawczych w zakresie nieomal całego ustawodaw-
stwa, bo tylko z wyłączeniem zmiany konstytucji. Prezydent także mógł przedłużyć ka-
dencje izb oraz regulować ich prace stosownie do potrzeb obrony kraju, a nadto mógł
powołać Sejm i Senat „w zmniejszonym składzie”, wyłonionym przez te izby, dla roz-
strzygania spraw leżących w kompetencjach parlamentu (art. 79 ust. 2).
Zagadnienie zmiany konstytucji zostało uregulowane w rozdziale 13 o takim wła-
śnie tytule. Z inicjatywą zmiany konstytucji mogli wystąpić: prezydent, rząd oraz po-
słowie reprezentujący 1/4 składu izby (art. 80 ust. 1). Wniosek przedłożony przez pre-
zydenta musiał być głosowany tylko w całości bez zmian, chyba że na ewentualne
zmiany rząd w imieniu prezydenta wyraził zgodę. Wniosek prezydenta wymagał zgod-
nych uchwał obu izb podjętych zwykłą większością głosów, a w przypadku pozosta-
łych wniosków w obu izbach była wymagana większość ustawowej liczby ich człon-
ków (art. 80 ust. 2 i 3). Po uchwaleniu w obu izbach projektu ustawy zmieniającej
konstytucję, prezydent mógł w ciągu 30 dni zwrócić go do Sejmu z żądaniem ponow-
nego rozpatrzenia go przez izby, ale dopiero na następnej sesji. Jeżeli izby ponownie
uchwaliły projekt bez zmiany, prezydent podpisywał projekt i zarządzał jego ogłosze-
nie, chyba że podjął decyzję o rozwiązaniu Sejmu i Senatu (art. 80 ust. 4 i 5).

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

42 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

Próbę ulokowania konstytucji kwietniowej na tle pozostałych sześciu konstytucji

warto rozpocząć od uwag dotyczących procesu tworzenia tych aktów. Z przedstawio-
nych konstytucji2 jako pierwsza powstała konstytucja albańska, już w trzy miesiące po
zdobyciu władzy przez A. Zoga (przypomnę, że jej pierwsze artykuły były gotowe już
po dwóch tygodniach), druga litewska — półtora roku po zamachu stanu w Kownie,
trzecia konstytucja portugalska została stworzona dopiero po siedmiu latach od upad-
ku Starej Republiki (ale już w rok po objęciu urzędu premiera przez O.A. Salazara),
w przypadku Austrii po ustanowieniu autorytarnej władzy przez rząd nowa konstytu-
cja była gotowa po 14 miesiącach, w Polsce na nową konstytucje trzeba było pocze-
kać aż dziewięć lat i wśród państw autorytarnych międzywojennej Europy można to
uznać za swoisty rekord. Nowe władze w Estonii doprowadziły do stworzenia nowej
konstytucji w ciągu niecałych czterech lat, a w przypadku drugiej konstytucji litew-
skiej, jeżeli uznać za punkt wyjścia wznowienie pracy przez parlament w 1936 r., ta
stała się prawem po niecałych dwóch latach. Jednak, jeżeli liczyć lata od pierwszej
konstytucji oktrojowanej przez autorytarną władzę w 1928 r., to będzie prawie 10 lat,
a więc dłużej niż w przypadku konstytucji kwietniowej.
Konstytucja albańska, austriacka, polska, estońska i druga litewska zostały przy-
jęte w wyniku uchwał parlamentów, pierwszą konstytucję litewską oktrojował prezy-
dent wraz z rządem, zaś konstytucja portugalska została przyjęta przez naród w refe-
rendum. W przypadku parlamentów, wszystkie te ciała pochodziły z wyborów
— mówiąc oględnie — nie w pełni demokratycznych. Gdyby podjąć próbę zaszere-
gowania tego braku demokratyzmu, to na pierwszych miejscach znalazłyby się parla-
menty albański, którego skład sformowały bezpośrednio nowe władze, oraz austriac-
ki, który w wyniku decyzji rządu po usunięciu posłów opozycji stał się „parlamentem
kadłubowym”. Wybory w Estonii i na Litwie odbyły się bez tak radykalnych działań,
ale pod najściślejszą kontrolą rządu, który zatroszczył się bądź de iure (tak na Litwie)
bądź de facto (tak w Estonii) o właściwy dobór kandydatów. Na tym tle zaskakuje
przypadek Polski. Przebieg wyborów w 1930 r., które przeszły do historii pod nazwą
brzeskich, jest powszechnie znany, aczkolwiek warto przywołać wnikliwą analizę An-
drzeja Ajnenkiela, który opisując bezprawne i bezwzględne działania władz, potrafił
wskazać i na te inne elementy ówczesnej sytuacji, które także wpłynęły w sposób ko-
rzystny na pozytywny wynik wyborów dla obozu rządzącego3. Jednak odrywając oczy
od rodzimych realiów i sytuując wynik tych wyborów na zarysowanym powyżej tle,
trzeba podkreślić, że Sejm i Senat występując w roli konstytuanty były jedynym par-
lamentem wśród legislatyw państw autorytarnych, który miał w swoim składzie par-
tie reprezentujące zarówno prawicową, jak i lewicową opozycję, a te miały za sobą
autentyczne poparcie swoich wyborców. Zasadna jest myśl, że oktrojowanie konsty-
tucji przez władze należy uznać za najbardziej autorytarny sposób tworzenia konsty-
tucji, nie tylko w państwie autorytarnym (Litwa 1928 r.), ale sposób zastosowany
w Portugalii (referendum w 1933 r.) nie może być uznany za jego antytezę. I tu wła-
2
Zob. część I artykułu w „Przeglądzie Sejmowym” 2016, nr 6.
3
A. Ajnenkiel, Parlamentaryzm II Rzeczypospolitej, Warszawa 1975, s. 303–304.

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 43

dze sprawowały pełną kontrolę nad przebiegiem plebiscytu i jeszcze przed otwarciem
lokali wyborczych poinformowały, że absencja obywateli przy urnach będzie uznana
za wyraz ich aprobaty dla nowego aktu4.
Analiza treści zawartych w przepisach prezentowanych konstytucji, w szczegól-
ności w ich preambułach, pozwala na dostrzeżenie dwóch grup konstytucji. Pierwszej,
w których wyraźnie określono ich podstawy ideowe, tu definiowane jako autorytarne,
oraz drugiej, gdzie nie zawarto w tekstach tak wyraźnych ustaleń. Pierwszą grupę two-
rzyły konstytucje (w porządku uchwalenia) portugalska, austriacka i polska oraz —
choć w mniejszym stopniu — druga litewska, zaś drugą grupę — konstytucje albań-
ska, pierwsza litewska oraz estońska. W konstytucji portugalskiej ideowe credo
zostało zawarte w jej obszernej części pierwszej zawierającej nie tylko zasady ideowe
nowego ładu, ale także całościowy opis najważniejszych rozwiązań ustrojowych,
w konstytucji austriackiej użyto dla prezentacji naczelnych zasad ideowych i ustrojo-
wych preambuły i pierwszych artykułów konstytucji, zaś w konstytucji kwietniowej
w pierwszych 10 artykułach sprecyzowano fundamentalne zasady ideowe, tworząc
tzw. dekalog, w drugiej konstytucji litewskiej zastosowano rozwiązanie przypomina-
jące konstytucję austriacką, lokując odpowiednie ustalenia w preambule i wybranych
przepisach dotyczących głowy państwa.
Na tym tle zwracają uwagę trzy pozostałe konstytucje, które w swej treści zawie-
rały naczelne zasady ustrojowe właściwe dla państw będących republikami, których
twórcy — jak wynikało z systematyki tych konstytucji — nie odrzucili zasady trójpo-
działu władzy, ale przyznając kompetencje określonym organom państwa wysunęli na
plan pierwszy prezydenta, przyznając temu urzędowi, w obrębie tak skonstruowane-
go systemu władzy, szereg uprawnień wzmacniających jego pozycję wobec pozosta-
łych organów państwa. Warto tytułem komentarza przywołać pojęcie, do którego
w swoich studiach nad ustrojami państw międzywojennej Europy sięgał Jerzy Stem-
browicz5. Takie rozwiązania ustrojowe definiował on — bez względu na ich podsta-
wę ideową — jako system rządów prezydencko-parlamentarnych. Dopiero przywoła-
nie okoliczności powstania tych trzech konstytucji, a następnie analiza ich wybranych
przepisów oraz wgląd w praktykę konstytucyjną tych państw pozwala na wyraźne do-
strzeżenie i jednoznaczne ustalenie ich autorytarnego wymiaru.
Jak wyglądała systematyka tych konstytucji? W interesującym nas tu wymiarze
w konstytucji albańskiej, pierwszej litewskiej i austriackiej rozdziały o parlamencie po-
przedzały rozdziały o prezydencie i rządzie, w konstytucji polskiej po rozdziałach doty-
czących prezydenta i rządu umieszczono rozdział z przepisami dotyczącymi parlamen-
tu, a w konstytucjach portugalskiej, estońskiej oraz drugiej litewskiej po rozdziale
o prezydencie ulokowano rozdział o parlamencie, a następnie o rządzie. W dziele odrzu-
cenia monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władzy i usunięcia parlamentu na drugi
4
J.H. Saraiva, Krótka historia Portugalii, Kraków 2000, s. 369.
5
J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 136, zob. także całość rozwa-
żań, s. 134–139, 161–169 oraz 93–104.

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

44 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

plan w obrębie ustroju państwa, żeby nie rzec w dziele jego degradacji, najbardziej kon-
sekwentni przy budowie systematyki aktu byli twórcy polskiej konstytucji.
Wgląd w konkretne rozwiązania ustrojowe zawarte w częściach konstytucji doty-
czących głowy państwa i rządu oraz parlamentu, mające zasadnicze znaczenie dla
funkcjonowania autorytarnego państwa, należy zacząć od regulacji dotyczących gło-
wy państwa. To prezydent, zgodnie z zamysłem twórców tych wszystkich aktów, miał
stać się najwyższym, żeby nie rzec, szczytowym elementem w tworzonym systemie
władzy (użycie określenia najwyższym, a nie najważniejszym jest celowe, o czym da-
lej). Usytuowanie na pierwszym planie urzędu prezydenta jest wspólne dla wszystkich
prezentowanych tu konstytucji, ale w każdym przypadku przy zastosowaniu różnych
rozwiązań i w konsekwencji w postaci różnego wymiaru (skali) owego usytuowania
na tle całości unormowań.
Ta różnorodność jest dobrze widoczna w kwestii obsady stanowiska prezydenta.
W konstytucji albańskiej wybór głowy państwa powierzono parlamentowi (przepis ten
ani razu nie został zastosowany w praktyce, gdyż A. Zog został wybrany prezydentem
zanim uchwalono całość konstytucji). Z pierwszej konstytucji litewskiej wynikało, że
prezydenta wybierze specjalnie w tym celu sformowane kolegium (ani razu nie zasto-
sowano tego przepisu w praktyce). W konstytucji Portugalii wybór prezydenta powie-
rzono narodowi (w okresie międzywojennym był to przepis martwy). W konstytucji
austriackiej ustanowiono, że wyboru trzech kandydatów na stanowisko prezydenta do-
kona parlament, a specjalne kolegium elektorskie, składające się z naczelników wszyst-
kich gmin w kraju, rozstrzygnie, który z tych kandydatów zostanie prezydentem (do
1938 r. ani razu nie zastosowano tej oryginalnej procedury).
W polskiej konstytucji powierzono wybór głowy państwa specjalnie w tym celu
sformowanemu organowi — Kolegium Elektorów — bądź wszystkim obywatelom.
Kandydaci mogli być zgłoszeni: jeden przez Kolegium Elektorów, drugi przez ustępu-
jącego prezydenta. Jeżeli prezydent nie skorzystał z tego uprawnienia, kandydat Kole-
gium zostawał prezydentem, a gdy prezydent także wskazał swego kandydata, to wybo-
ru mieli dokonać obywatele (w praktyce ani razu nie zastosowano tych regulacji).
Twórcy konstytucji Estonii wybór prezydenta powierzyli narodowi. Obywatele mieli
wybierać spośród trzech kandydatów zgłoszonych po jednym z każdej z dwóch izb par-
lamentu oraz przez specjalnie sformowane w tym celu ciało reprezentujące przedstawi-
cieli samorządów. Jednak gdy te trzy ciała wskazały tego samego kandydata, wtedy ich
członkowie tworzyli nowe gremium i jako elektorowie razem wybierali w głosowaniu
tajnym prezydenta. Gdy ów jeden kandydat otrzymał 3/5 głosów z całości składu tego
gremium, to zostawał prezydentem (i tu nie zastosowano tych przepisów w praktyce).
W drugiej konstytucji litewskiej sięgnięto do rozwiązań z pierwszej konstytucji, przy-
znając prawo wyboru głowy państwa specjalnie wybranemu w tym celu ciału (podob-
nie jak w przypadku pierwszej konstytucji ani razu nie wykorzystano tych regulacji).
Jeżeli za „esencję” wyboru autorytarnego prezydenta uznać odsunięcie od tego
aktu parlamentu oraz bezpośrednio społeczeństwa, to najbardziej autorytarne rozwią-
zanie znaleźli twórcy obu konstytucji litewskich: kolegium elektorskie wybierane —

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 45

jak można mniemać — poza parlamentem i, być może, inaczej niż parlament. Zasad-
na jest myśl, że podstawą takiego rozwiązania było domniemanie, że parlament nie
jest wystarczająco godny i kompetentny, aby udźwignąć ciężar takiego odpowiedzial-
nego zadania. Jak w takim razie ocenić rozwiązania zawarte w konstytucjach Albanii
i Portugalii, a także polskiej i estońskiej, które nie wykluczyły całkowicie społeczeń-
stwa od udziału w akcie wyboru głowy państwa? Zasadna jest myśl, że twórcy tych
aktów byli przekonani, że naród bądź parlament nie popełni błędu i będąc odpowied-
nio „uświadomiony” wybierze właściwego kandydata.
Tak zasadniczych różnic nie było w przypadku wyznaczania długości kadencji
głowy państwa. Nieomal wszędzie ustalono ją na siedem lat, jedynie w Estonii wybie-
rano prezydenta na okres 6-letni. Żadna z konstytucji nie zakazywała reelekcji, naj-
częściej pomijając milczeniem tę kwestię. Wszystkie konstytucje przewidywały moż-
liwość zrzeczenia się urzędu przez prezydenta, ale tylko w konstytucji portugalskiej
ujęto to w postaci konkretnego przepisu z tym uprawnieniem.
Podobną zgodność można dostrzec w przypadku przysięgi niezbędnej do objęcia
urzędu przez wybranego prezydenta. Jedynie w konstytucji Albanii pominięto milcze-
niem tę kwestię. Treść przysięgi w przypadku pierwszej konstytucji litewskiej, portu-
galskiej oraz estońskiej była pozbawiona jakichkolwiek religijnych akcentów czy od-
niesień. Inaczej było w konstytucjach austriackiej, polskiej oraz drugiej litewskiej. Tu
zgodnie z wolą twórców przysiędze nadano jednoznacznie religijną postać, zaś w kon-
stytucji polskiej, niezależnie od roty przysięgi, wyraźnie wskazano o odpowiedzialno-
ści głowy państwa przed Bogiem.
W kwestii zastępstwa prezydenta również znaleziono różne rozwiązania. Na Litwie
w obu konstytucjach oraz w Austrii zastępstwo obejmował szef rządu, w Portugalii rząd
in corpore, w Albanii i w Polsce marszałek Senatu, zaś najbardziej rozbudowane regu-
lacje w tej materii znalazły się w konstytucji Estonii, tam zastępstwo miał sprawować
premier, ale w pewnych sytuacjach musiał być powołany zastępca prezydenta.
Przechodząc do analizy uprawnień przyznawanych w autorytarnych konstytucjach
prezydentom tych państw, warto podjąć próbę wskazania unormowań, które można by
uznać za swoisty wyróżnik autorytarnej prezydentury. Warto wskazać na dwa elemen-
ty: brak odpowiedzialności konstytucyjnej głowy państwa oraz prerogatywy przyzna-
wane prezydentowi. Warto też rozważyć kwestię wyróżnienia jeszcze jednego, trzecie-
go elementu. W większości tych konstytucji (z wyjątkiem Austrii) prezydent uzyskiwał
szereg uprawnień w procesie rewizji konstytucji, pozwalających na aktywne uczestni-
czenie w tym procesie (Litwa — 1928, Portugalia) i wywieranie znacznego (Estonia,
Litwa — 1938), a niekiedy decydującego wpływu na jego przebieg (Albania, Polska).
Zasadna jest myśl, że dopiero połączenie ze sobą zasady braku odpowiedzialno-
ści konstytucyjnej głowy państwa, z równoczesnym przyznaniem temu urzędowi okre-
ślonych prerogatyw, może być uznane za cechę właściwą czy wyróżniającą rozwiąza-
nia dotyczące urzędu prezydenta w państwach autorytarnych. W konstytucji Albanii
zapisano, że „urząd prezydenta jest nienaruszalny”, ale prezydent na równi z ministra-
mi miał ponosić odpowiedzialność konstytucyjną w przypadku zdrady lub wydania

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

46 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

aktu bez kontrasygnaty odpowiedniego ministra. Jednak precyzując w konstytucji w in-

nym miejscu rygory dotyczące egzekucji odpowiedzialności konstytucyjnej, mówio-
no już tylko o ministrach. Pierwsza konstytucja Litwy stanowiła, że prezydent pono-
si odpowiedzialność za „przestępstwa służbowe popełnione w urzędzie” lub zdradę
państwa przed Najwyższym Sądem Litwy, gdy taką decyzję podejmie parlament więk-
szością 3/4 ogólnej liczby posłów. Warto zauważyć, że w przypadku obu tych konsty-
tucji możliwość ponownego ubiegania się o prezydenturę przez urzędującego prezy-
denta na kolejną kadencję formalnie otwierała drogę do egzekucji odpowiedzialności
politycznej, gdy prezydent stając do wyborów tym samym poddawał pod osąd elekto-
ratu swoje dokonania w kończącej się kadencji.
Twórcy konstytucji portugalskiej przyjęli założenie, że prezydent miał odpowia-
dać „bezpośrednio i wyłącznie przed Narodem za działania podejmowane w ramach
swych funkcji”, przy wyraźnym zastrzeżeniu, że „wszelkie działania głowy państwa
są niezależne od jakiegokolwiek głosowania w Zgromadzeniu Narodowym”. Przy usta-
laniu kwestii odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta pojawia się problem: za-
sadna jest myśl, że użyte sformułowanie o odpowiedzialności „bezpośrednio i wyłącz-
nie przed Narodem”, po wykładni językowo-logicznej, wyklucza stawiennictwo
prezydenta przed sądem stanu i w konsekwencji odpowiedzialność konstytucyjną.
W konstytucji austriackiej wyraźnie ustanowiono, że prezydent ponosi tylko od-
powiedzialność konstytucyjną za wszystkie swoje działania podjęte bez podstaw praw-
nych. Sprecyzowano, że stosowną uchwałę o postawieniu prezydenta w stan oskarże-
nia będzie podejmował parlament w pełnym składzie swoich czterech Rad, a wniosek
o otwarcie postępowania w sprawie będzie uchwalał parlament w składzie wybranych
przedstawicieli tych czterech Rad. Jednak inaczej niż w przypadku odpowiedzialno-
ści konstytucyjnej ministrów, w konstytucji nie precyzowano wyraźnie, jaką większo-
ścią miano głosować uchwały o otwarciu postępowania i następnie o postawieniu gło-
wy państwa w stan oskarżenia, i — co ważniejsze — w konstytucji pominięto, jakie
miały być konsekwencje w przypadku udowodnienia w Sądzie Związkowym, że do-
szło do złamania prawa przez prezydenta.
W polskiej konstytucji znalazły się dwa przepisy. Pierwszy mówiący o odpowie-
dzialności prezydenta przed Bogiem i historią, i drugi stanowiący, że prezydent za swe
akty urzędowe nie jest odpowiedzialny. W przypadku odpowiedzialności konstytucyj-
nej oznaczało to całkowite wyłączenie tej odpowiedzialności, ale w odniesieniu do od-
powiedzialności politycznej, możliwość jej egzekucji mogła się pojawić, gdyby urzę-
dujący prezydent podjął decyzję o ponownym kandydowaniu, a Kolegium Elektorów
wybrałoby własnego kandydata. I wtedy w wyborach powszechnych obywatele mo-
gli uzyskać możliwość poddania pod swój osąd dokonań urzędującego dotąd prezy-
denta i tym samym wyegzekwować odpowiedzialność polityczną, przez odmówienie
mu możliwości ponownego wyboru na dotąd piastowany urząd.
W konstytucji Estonii sprecyzowano, że prezydent ponosi odpowiedzialność kon-
stytucyjną za swoje działania na urzędzie tylko za przestępstwa przeciwko najwyższej
władzy państwa, czyli za pogwałcenie konstytucji lub za zdradę. Twórcy tej konstytucji

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 47

bardzo dokładnie określili wszelkie kwestie proceduralne związane z egzekucją tej od-
powiedzialności przed Sądem Państwa. Zwracał uwagę fakt wyraźnego podkreślenia,
że odpowiedzialność głowy państwa nie ustaje z chwilą opuszczenia stanowiska prezy-
denta. W drugiej konstytucji litewskiej kwestię odpowiedzialności konstytucyjnej i po-
litycznej prezydenta ujęto w sposób analogiczny, jak w polskiej konstytucji stanowiąc,
że „prezydent nie odpowiada za swą działalność związaną z pełnieniem władzy”. Ale
i tu możliwość reelekcji głowy państwa, w przypadku pojawienia się więcej niż jednej
kandydatury, otwierała przed kolegium elektorskim możliwość oceny dokonań prezy-
denta, który po zakończeniu swej kadencji dążył do ponownego wyboru.
Lektura postanowień autorytarnych konstytucji dotyczących odpowiedzialności
głowy państwa prowadzi do dwóch spostrzeżeń. W przypadku odpowiedzialności kon-
stytucyjnej głowy państwa w większości z tych konstytucji (albańskiej, pierwszej
litewskiej, austriackiej i estońskiej) przyjęto, że prezydent będzie taką odpowiedzial-
ność ponosił, a odpowiednie przepisy przystawały do rozwiązań zawartych w demo-
kratycznych konstytucjach międzywojennej Europy. W konstytucji portugalskiej za-
brakło takich wyraźnych sformułowań. Tylko w przypadku konstytucji polskiej oraz
drugiej litewskiej wyraźnie stwierdzono, że taka odpowiedzialność nie będzie pono-
szona przez prezydenta. W obu konstytucjach litewskich oraz austriackiej, polskiej
i estońskiej zostały zawarte przepisy stanowiące, że prezydent nie ponosi odpowie-
dzialności politycznej za swoją działalność. Odrębnego komentarza wymaga konsty-
tucja Albanii, która uczyniła z prezydenta także szefa rządu, ale i tu z całości przepi-
sów dotyczących relacji między prezydentem i rządem a parlamentem można było
wywieść zasadę politycznej nieodpowiedzialności głowy państwa przed izbami, choć
wyraźnie w postaci odrębnego przepisu nie została ona sformułowana. Jedynie w kon-
stytucji portugalskiej sformułowano zasadę odpowiedzialności politycznej głowy pań-
stwa, ale nie przed parlamentem, a tylko przed całym narodem.
Przegląd regulacji dotyczących prerogatyw głowy państwa należy zacząć od Al-
banii, gdzie w tekście ustawy zasadniczej nie ma takiej instytucji. Jak wynika z lite-
ralnej wykładni tego aktu, nawet zatwierdzenie przez prezydenta projektu ustawy
uchwalonej w izbach powinno wymagać kontrasygnaty któregoś z członków rządu.
W pierwszej konstytucji litewskiej napotykamy na jedną prerogatywę — odwołanie
rządu przez prezydenta, w konstytucji portugalskiej prezydent mógł mocą własnej de-
cyzji, bez kontrasygnaty, powołać i odwołać premiera, skierować orędzie do parlamen-
tu oraz zrzec się urzędu. Konstytucja austriacka przyznała prezydentowi prawo do
samodzielnego odwołania rządu oraz powoływania i odwoływania urzędników w kan-
celarii głowy państwa. Warto zauważyć, że na tych „krótkich” listach prerogatyw po-
minięto prawo łaski, a w przypadku konstytucji litewskiej i austriackiej nie uwzględ-
niono decyzji o rezygnacji prezydenta z urzędu.
Twórcy polskiej konstytucji, jeżeli usytuować ich dokonania na tle wcześniej po-
wstałych konstytucji, podjęli decyzję o zasadniczym zwiększeniu liczby prerogatyw.
I tak prezydent: wskazywał jednego z kandydatów na urząd prezydenta (i zarządzał
głosowanie powszechne), wyznaczał na czas wojny następcę prezydenta, mianował

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

48 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

i odwoływał prezesa Rady Ministrów, pierwszego prezesa Sądu Najwyższego i preze-

sa Najwyższej Izby Kontroli, mianował i zwalniał naczelnego wodza i generalnego in-
spektora sił zbrojnych, powoływał sędziów Trybunału Stanu, powoływał senatorów
piastujących mandat z wyboru prezydenta, mianował i zwalniał szefa kancelarii oraz
jej urzędników, rozwiązywał Sejm i Senat przed upływem kadencji, oddawał człon-
ków rządu pod sąd Trybunału Stanu oraz stosował prawo łaski. Zwracał uwagę fakt,
że wszystkie prerogatywy — z wyjątkiem rozwiązania Sejmu i Senatu — dotyczyły
bezpośrednio personaliów i tu, jeśli pominąć powoływanie sędziów Trybunału Stanu
oraz prawo łaski, a także mianowanie urzędników kancelarii cywilnej, były to perso-
nalia dotyczące najważniejszych stanowisk w państwie.
Równie szczodrzy przy ustalaniu listy prerogatyw byli twórcy konstytucji estoń-
skiej, z tą tylko różnicą, że nie zamieścili katalogu prerogatyw w jednym przepisie,
a rozproszyli je w całym tekście ustawy zasadniczej. I tak, prezydent powoływał i od-
woływał funkcjonariuszy swojej kancelarii, mógł wydawać akty nadzoru w obrębie
całej administracji publicznej, nadawał ordery, powoływał i odwoływał kanclerza spra-
wiedliwości, powoływał i odwoływał rząd oraz każdego z ministrów, w tym ministrów
bez teki, mianował 10 członków izby wyższej, powoływał sędziów, stosował prawo
łaski, powoływał i zwalniał głównodowodzącego sił zbrojnych oraz wodza naczelne-
go sił zbrojnych, a także decydował o postawieniu w stan oskarżenia głównodowo-
dzącego oraz wodza naczelnego. Mimo że i tu decyzje personalne stanowiły najwięk-
szą część w zbiorze prerogatyw, to jednak bezpośredni wpływ prezydenta na
formowanie rządu oraz działalność administracji rządowej był większy niż w polskiej
konstytucji. Warto zaznaczyć, że postać prerogatywy miały wszystkie nominacje sę-
dziowskie, a nie tylko sędziów Trybunału Stanu, jak w polskim przypadku. Również
inaczej niż w Polsce możliwość rozwiązania izb przed upływem ich kadencji nie uzy-
skała rangi prerogatywy. Jednak podobnie jak w Polsce decyzja prezydenta o zrzecze-
niu się urzędu nie uzyskała takiego statusu. W drugiej konstytucji litewskiej jej twór-
cy przyjęli, tak jak wcześniej, że listę prerogatyw należy budować oszczędnie.
Prezydent mocą własnej decyzji powoływał i odwoływał premiera, wodza naczelne-
go oraz kontrolera państwa, a także wyrażał zgodę na wytoczenie procesu z powodu
naruszenia prawa wodzowi naczelnemu, kontrolerowi państwa oraz członkom rządu.
Analiza postanowień dotyczących prerogatyw pozwala na dostrzeżenie, że dotyczy-
ły one we wszystkich przypadkach decyzji personalnych dotyczących obsady najważ-
niejszych stanowisk w państwie z rządem na czele. Może zaskakiwać fakt, że tylko
w Portugalii pamiętano o tym, aby zrzeczenie się urzędu przez prezydenta było prero-
gatywą. W dwóch przypadkach — Polski i Estonii (gdzie prerogatyw było najwięcej)
— prezydent uzyskiwał przy pomocy prerogatyw wpływ na skład parlamentu, a kolej-
nym rozwiązaniem wzmacniającym pozycję głowy państwa w relacjach z parlamentem,
w przypadku Polski, było to, że rozwiązanie izb przed upływem kadencji było także pre-
rogatywą. Z kolei tylko w konstytucji estońskiej prezydent, za sprawą przyznanej mu
prerogatywy, uzyskiwał możliwość bezpośredniego wglądu i wpływu na funkcjonowa-
nie każdego ogniwa administracji rządowej, polski prezydent w takim przypadku mu-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 49

siał wydać odpowiednią dyspozycję szefowi rządu bądź na swych aktach uzyskać kontr-
asygnatę premiera albo ministra spraw wewnętrznych. Jednak tylko polska konstytucja
poprzez prerogatywy zagwarantowała urzędującemu prezydentowi tak mocną pozycję
w procesie wyboru głowy państwa przez wskazanie swego kandydata, a także możli-
wość wskazania swego następcy, ale tylko na czas wojny.
Obraz relacji między prezydentem a rządem w prezentowanych tu konstytucjach
nie da się ująć w postaci jednej formuły. Pierwszym dowodem jest konstytucja Alba-
nii, gdzie prezydent został postawiony na czele rządu, a w jej tekście zabrakło szcze-
gółowych unormowań dotyczących jego pozycji w łonie gabinetu. Drugim dowodem
są regulacje w obu konstytucjach litewskich oraz konstytucji austriackiej i polskiej.
Ich twórcy uznali, że przyznanie głowie państwa prerogatyw w zakresie obsady urzę-
du premiera bądź uzupełnienie takich regulacji zasadą odpowiedzialności politycznej
rządu przed prezydentem (tak w Polsce) powoduje, że dodatkowe przepisy są tu zbęd-
ne. Trzeci dowód to postanowienia konstytucji estońskiej, jej twórcy rozumowali zu-
pełnie inaczej i powyżej wskazane rozwiązania uzupełnili szeregiem precyzyjnych re-
gulacji normujących relacje między prezydentem a rządem. Wcześniej w podobny
sposób postąpili twórcy konstytucji portugalskiej, ale jej rozwiązania nie były tak roz-
budowane jak estońskie, gdyż koncentrowały się na relacjach między prezydentem
a premierem, a nie — jak w Estonii — na całości stosunków między prezydentem
a rządem, a także premierem oraz ministrami.
Analiza prezentowanych relacji uprawnia do poczynienia jeszcze jednego spostrze-
żenia. Warto na tle tych siedmiu konstytucji wyodrębnić rozwiązania ustrojowe stwo-
rzone w Portugalii oraz w Austrii. Ich twórcy umieścili na szczycie tworzonych struktur
państwa prezydenta i wyposażyli ten urząd w uprawnienia pozwalające prezydentowi
na osobiste decydowanie, bez żadnych ograniczeń, o odwołaniu rządu przez udzielenie
dymisji całemu gabinetowi bądź kanclerzowi (tak w Austrii), albo tylko premierowi (tak
w Portugalii). Jednak autorzy tych aktów równocześnie — i to w przypadku Austrii —
z żelazną konsekwencją przeprowadzili zasadę, że realnym kierownikiem państwa jest
szef rządu. Premier bądź kanclerz za sprawą licznych i zasadniczych kompetencji, przy-
znanych temu urzędowi, a nie całemu rządowi, stawał się z mocy przyznanych mu
uprawnień faktycznym szefem państwa, ale — formalnie rzecz ujmując — w każdej
chwili mógł usłyszeć od prezydenta, że przestał być szefem rządu.
Ta omnipotentna pozycja szefa rządu była najbardziej widoczna w przepisach kon-
stytucji austriackiej, gdzie nieomal wszystkie decyzje głowy państwa wymagały dla za-
istnienia wniosku kanclerza, rządu bądź konkretnego ministra, a także odpowiednich
kontrasygnat. W przypadku wcześniejszej konstytucji portugalskiej liczne kompetencje
premiera nie „skonsumowały” wszystkich uprawnień głowy państwa wobec rządu i po-
zostałych organów państwa, ale i tu przyjęto rozwiązania wyraźnie wskazujące na tę
szczególną postać premiera („Prezesa Rady”). Wyraźnie zapisano w konstytucji, że Rada
Ministrów zbiera się, gdy „jej Prezes bądź Głowa Państwa uznają to za niezbędne”,
a prezydent przewodniczy Radzie Ministrów, gdy „sam Prezes bądź Głowa Państwa
uznają to za stosowne”. Zasadna jest tu myśl, aby na tle rozwiązań ustrojowych państw

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

50 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

autorytarnych międzywojennej Europy casus Portugalii i Austrii określić mianem sys-

temu rządów prezydencko-kanclerskich i wyodrębnić jako jedną z form kształtowania
relacji między najważniejszymi organami w państwie autorytarnym, które — jak tu już
widać — nie dadzą się ująć w postaci jednego modelu opisującego rozwiązania ustro-
jowe we wszystkich tych państwach w międzywojennej Europie.
Usytuowanie na pierwszym planie w ustroju państwa takich organów jak prezydent
i rząd wymagało nowego unormowania relacji między tymi organami a parlamentem.
Prezydenci w państwach autorytarnych w ich konstytucjach zostali obdarzeni szeregiem
tradycyjnych uprawnień przyznawanych głowie państwa w stosunkach z parlamentem,
ale to nie te uprawnienia rozstrzygały o pozycji autorytarnej głowy państwa w zetknię-
ciu z legislatywą. Prezydent zarządzał wybory, zwoływał i otwierał sesje parlamentu,
regulował ich przebieg (przez możliwość odroczenia) oraz zamykał obrady. Mógł tak-
że zwoływać izbę, czy izby na sesję nadzwyczajną. Wśród tradycyjnych uprawnień było
i to pozwalające prezydentowi na rozwiązanie legislatywy przed upływem jej kadencji.
Zostało ono docenione przez twórców autorytarnych konstytucji, najwyraźniej było to
widać w konstytucji polskiej, gdzie zyskało status prerogatywy.
Rozwiązaniem, które można by uznać za charakterystyczne dla systemów autory-
tarnych, było przyznanie głowie państwa uprawnienia do powoływania do składu par-
lamentu swoich nominatów. I w konstytucjach Polski i Estonii nadano temu upraw-
nieniu rangę prerogatywy. Podejmując kwestię formowania składu parlamentu
pomijam, mając na uwadze charakter tych rozważań, oczywisty i konsekwentny anty-
demokratyzm ordynacji wyborczych w państwach autorytarnych (to temat wart odręb-
nego studium, ordynacji pełnych rozlicznych i niekiedy kunsztownych unormowań
zmierzających do maksymalnego ograniczenia równości, powszechności i bezpośred-
niości aktu wyborczego). Propozycji, aby ten sposób formowania części składu parla-
mentu uznać za znak „firmowy” autorytarnego parlamentaryzmu, można by przeciw-
stawić inna cechę, a mianowicie, obywanie się przez większość państw autorytarnych
bez parlamentu w znacznej części ich historii. Tak to wyglądało w przypadku Litwy,
Portugalii i Estonii. Pierwszym państwem, które przyznało prezydentowi prawo „uzu-
pełnienia” składu parlamentu była Albania (1/3 składu izby wyższej), następnie Pol-
ska (1/3 składu izby wyższej) oraz Estonia (1/4 składu izby wyższej).
W podobnym kierunku podążyli wcześniej niż w Polsce i w Estonii twórcy konsty-
tucji Austrii. Tam parlament miał składać się z czterech Rad. Pierwsza z nich — Rada
Państwa — miała liczyć od 40 do 50 osób, które miały być powoływane przez prezy-
denta (ale z kontrasygnatą kanclerza) na okres 10 lat, z prawem ponownego powołania
na kolejne 10 lat. Tylko w obu konstytucjach litewskich oraz portugalskiej nie zastoso-
wano takiego rozwiązania. Zwraca uwagę fakt, że w tych państwach parlament był jed-
noizbowy. Jednak tezę, że z powodu jednoizbowości nie zastosowano zasady nomina-
cji części parlamentarzystów przez prezydenta dopiero należałoby udowodnić.
Ważnym elementem w relacjach między prezydentem i rządem a parlamentem
w państwach autorytarnych była kwestia odpowiedzialności politycznej rządu przed
parlamentem. Podobnie jak poprzednio nie znajdujemy jednego rozwiązania, wspól-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 51

nego dla ujęcia tej kwestii w tych państwach. Rozwiązanie najbardziej radykalne i au-
torytarne w swej treści znajdujemy w konstytucjach, w których przyjęto zasadę, że
rząd nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed izbami. To rozwiązanie przyjęto
w konstytucji portugalskiej, nadając mu wyraźną i kategoryczną postać, a następnie
w austriackiej. Odmienne rozwiązanie przyjęto w konstytucji albańskiej, gdzie uzna-
no, że ministrowie będą ponosić odpowiedzialność polityczną przed izbami, a nadto
wyraźnie sprecyzowano, że członek rządu po otrzymaniu nominacji musi uzyskać
aprobatę w izbie, aby mógł przystąpić do pełnienia swoich obowiązków. W pierwszej
konstytucji litewskiej również przyjęto zasadę odpowiedzialności politycznej rządu
przed izbą, ale zastrzeżono, że dla jej realizacji będzie wymagana wysoka większość
wskazana w konstytucji, którą ustalono na 2/3 głosujących.
Również twórcy konstytucji w Polsce, a następnie w Estonii przyjęli jako zasadę
odpowiedzialność polityczną rządu i ministrów przed dwuizbowymi parlamentami
i budując odpowiednie regulacje także przyjęto założenie, że realizację tej odpowie-
dzialności należy znacznie utrudnić. Użyto rozwiązań znacznie bardziej wyrafinowa-
nych niż w pierwszej konstytucji litewskiej, co było możliwe dzięki dwuizbowości
legislatyw w tych państwach oraz sięgnięciu do rozwiązań właściwych dla dziewięt-
nastowiecznego konstytucjonalizmu. Polskie rozwiązanie, które — jak można mnie-
mać — także zainspirowało twórców późniejszej konstytucji Estonii, przewidywało,
że po przegłosowaniu wotum nieufności w Sejmie prezydent mógł albo zdymisjono-
wać rząd czy ministra, albo rozwiązać Sejm, albo przekazać sprawę do rozpatrzenia
w Senacie. Jeśli Senat nie poparł wniosku posłów, wotum upadało, a jeżeli senatoro-
wie poparli posłów, to prezydent mógł albo udzielić żądanej dymisji, albo rozwiązać
obie izby przed upływem kadencji.
W konstytucji Estonii znalazły się podobne rozwiązania, ale tylko w pierwszej fa-
zie procedury. I tam po przegłosowaniu wotum nieufności w izbie niższej prezydent
mógł albo zdymisjonować rząd czy ministra, albo zarządzić nowe wybory do izby niż-
szej, albo przekazać sprawę do izby wyższej. I jeżeli ta również wypowiedziała się w tej
kwestii popierając izbę niższą, to prezydent mógł podjąć decyzję o dymisji, albo o roz-
wiązaniu jednej izby, gdy izba wyższa nie poparła izby niższej, albo rozwiązać obie izby,
gdy te opowiedziały się zgodnie za wotum nieufności. I tu następowała druga faza po-
stepowania, nieobecna w polskiej konstytucji. Jeżeli nowo wybrana izba niższa ponow-
nie uchwaliła wotum nieufności dla tego samego rządu bądź tego samego ministra, to
prezydent był obowiązany podjąć decyzję o zdymisjonowaniu rządu bądź ministra. Nad-
to, jeśli w toku postępowania izba wyższa nie poparła wniosku izby niższej o wotum
nieufności, to także ulegała rozwiązaniu i musiała być na nowo sformowana.
Regulacje, zakładające faktyczną możliwość oprotestowania dokonań rządu lub mi-
nistra i otwierające drogę do ich zdymisjonowania, znalazły się także w drugiej konsty-
tucji litewskiej, ale nie określono ich w tekście jako zasadę odpowiedzialności politycz-
nej wobec parlamentu. Odpowiednie przepisy zostały umieszczone w tekście konstytucji
pod nazwą interpelacji. Rzeczywiście punktem wyjścia dla całej procedury była interpe-
lacja kierowana pod adresem jednego z członków rządu i obowiązek udzielenia odpo-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

52 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

wiedzi przez zainterpelowanego ministra. Po uzyskaniu odpowiedzi izba mogła podjąć

uchwałę, że uznaje ową odpowiedź za niezadowalającą. Jeżeli zaś interpelowany mini-
ster i jego odpowiedź została poparta przez premiera, to wtedy prezydent mógł albo zdy-
misjonować ministra, albo rozwiązać parlament. Przy czym poparcie ministra przez pre-
miera stawiało prezydenta wobec alternatywy bądź zdymisjonowania rządu, bądź
rozwiązania parlamentu. Jeżeli prezydent podjął decyzję o rozwiązaniu parlamentu, to
nowo wybrany parlament mógł na pierwszej sesji na wniosek 1/4 swego składu podjąć
decyzję o ponownym odniesieniu się do odpowiedzi na interpelację. I wtedy, gdy nowa
izba bezwzględną większością głosów podtrzymała negatywną ocenę odpowiedzi na in-
terpelację, to wówczas tak jak w Estonii prezydent był zobligowany do uwzględnienia
tej negatywnej oceny i udzielenia dymisji ministrowi bądź całemu rządowi. Tak więc pod
nazwą interpelacji wprowadzono do drugiej konstytucji litewskiej zasadę politycznej od-
powiedzialności rządu i ministrów przed izbą, ale i tu jej egzekucja, niezależnie od zmia-
ny nazwy, nie należała do najłatwiejszych przedsięwzięć.
Opis rozwiązań dotyczących zasady odpowiedzialności politycznej rządu i jego
członków przed legislatywą w autorytarnych konstytucjach prowadzi do wniosku, że cał-
kowite odrzucenie tej zasady nastąpiło tylko w dwóch przypadkach, portugalskim i au-
striackim. W większości państw autorytarnych zdecydowano o pozostawieniu w konsty-
tucji tej zasady przy równoczesnym wprowadzeniu różnych regulacji zmierzających do
utrudnienia jej realizacji w praktyce. I zasadna jest uwaga, że te utrudnienia w realizacji
zasady odpowiedzialności politycznej, a nie zamysł jej likwidacji, powinny być uznane
za charakterystyczną cechę dla autorytarnej formuły tej zasady ustrojowej. Na tym tle
zaskakuje konstytucja Albanii, w której treści nie znajdujemy żadnych ograniczeń
w przypadku realizacji tej zasady. Podkreślenie „w treści” warto uzupełnić szerszym ko-
mentarzem, że żadna z regulacji powyżej prezentowanych nie została zastosowana
w praktyce. Pozostając w obrębie analizy „treści” warto rozwiązania ustrojowe zawarte
w konstytucjach Albanii, Litwy (tej pierwszej), Polski oraz Estonii, a także w drugiej
konstytucji litewskiej przy uwzględnieniu regulacji dotyczących odpowiedzialności po-
litycznej rządu przed parlamentem określić — idąc tropem wcześniej przywołanych prze-
myśleń J. Stembrowicza — mianem systemu rządów prezydencko-parlamentarnych.
Twórcy tych wszystkich konstytucji konsekwentnie tworzyli przepisy, z których wyni-
kało, że rząd będzie ponosił podwójną odpowiedzialność polityczną, przed głową pań-
stwa i przed parlamentem, aczkolwiek w tym ostatnim przypadku skorzystanie z odpo-
wiednich regulacji przez ewentualną większość w autorytarnym parlamencie miało być
trudnym i czasochłonnym przedsięwzięciem. Niewątpliwie rozwiązania zawarte w pol-
skiej konstytucji, usytuowane na tle rozwiązań estońskich i litewskich, okazywały się
najbardziej restryktywne, gdyż w świetle przepisów konstytucji zwycięzcą w zmaganiach
między prezydentem a legislatywą zawsze zostawał prezydent. Unormowanie zakłada-
jące podwójną odpowiedzialność rządu i ministrów przed głową państwa i przed parla-
mentem nie było „pionierskim dziełem” twórców autorytarnych konstytucji w między-
wojennej Europie. To rozwiązanie — nazwane później systemem rządów orleańskich

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 53

— pojawiło się w europejskim konstytucjonalizmie znacznie wcześniej, bo w pierwszej

połowie XIX w. we Francji, w monarchii Ludwika Filipa.
Wgląd w relacje między głową państwa i rządem a parlamentem jest dobrym punk-
tem wyjścia do podjęcia już ostatniej kwestii, jaką jest tworzenie prawa w państwie
autorytarnym. Warto na wstępie przypomnieć trzy podstawowe założenia dotyczące sta-
nowienia prawa w państwie konstytucyjnym. Dwa pierwsze były dziełem dziewiętnasto-
wiecznej nauki prawa i praktyki konstytucyjnej: 1) ustawa uchwalona w parlamencie
jest dla obywatela, a rozporządzenie wykonawcze wydane przez ministra dla urzędni-
ka; 2) w sytuacji „konieczności państwowej” rząd jest uprawniony do wydania rozpo-
rządzenia o randze równej ustawie. Taki akt powinien być następnie przedłożony parla-
mentowi, który zdecyduje o jego dalszym obowiązywaniu. Trzecie założenie powstało
w praktyce ustrojowej III Republiki Francuskiej podczas I wojny światowej: parlament
może uchwalić ustawę o pełnomocnictwach dla władzy wykonawczej. Ta na jej podsta-
wie będzie wydawała rozporządzenia o randze równej ustawie, które następnie w razie
potrzeby mogą być zmieniane czy uchylane przez parlament. Kreśląc obraz tak formo-
wanego porządku prawnego w państwie, należy dodać, że prawo inicjatywy ustawodaw-
czej przysługiwało zarówno legislatywie, jak i egzekutywie.
Jak do tych założeń odniosły się państwa autorytarne, gdy przyszło im w konsty-
tucjach tworzyć przepisy o stanowieniu prawa? W konstytucji Albanii znalazły się nie-
omal wszystkie regulacje niezbędne do realizacji wcześniej wskazanych zasad, ale
z jednym wyjątkiem. Konstytucja nie przewidywała możliwości uchwalania przez par-
lament ustawy z pełnomocnictwami. Wśród przepisów regulujących postępowanie
ustawodawcze znalazł się przepis o zatwierdzaniu przez prezydenta projektów ustaw
uchwalonych przez parlament. Od pierwszej chwili obowiązywania tej konstytucji sta-
ło się jasne, że tę regulację należy traktować zgodnie z regułami wykładni językowo-
-logicznej. To zatwierdzenie w państwie rządzonym przez Ahmeda Zoga nie było for-
malnością ani tylko obwieszczeniem, że akt przyszedł do skutku zgodnie z prawem
i ma być ogłoszony, ale miało być i było wyrazem woli politycznej głowy państwa
rozstrzygającej ostatecznie, czy uchwalony akt stanie się prawem, czy też nie. Brak
zatwierdzenia, czy jego odmowa oznaczały upadek ustawy, a sam akt głowy państwa
zyskiwał status weta absolutnego, jeśli nie sankcji. Rozwiązania zawarte w konstytu-
cji Albanii oznaczały obecność głowy państwa zarówno na początku procesu legisla-
cyjnego — wszak przewodniczył rządowi, który miał prawo inicjatywy ustawodaw-
czej — jak i przy zakończeniu procesu przez prawo zatwierdzania uchwalonych
w izbach ustaw. W żadnej z omawianych tu konstytucji nie zastosowano takiego roz-
wiązania w odniesieniu do głowy państwa.
Pierwsza konstytucja Litwy w zakresie tworzenia prawa odpowiadała wszystkim
wskazanym wcześniej założeniom, między innymi regulując kwestię rozporządzeń
z konieczności państwowej, których materie zostały ujęte bardzo szeroko. Zwracał
uwagę fakt, że konstytucja nie przewidywała możliwości uchwalenia przez parlament
ustaw z pełnomocnictwami do wydawania przez władzę wykonawczą rozporządzeń
o randze równej ustawie. Nadto rząd uzyskał monopol inicjatywy ustawodawczej.
Oznaczało to pozbawienie tego uprawnienia zarówno parlamentu, jak i prezydenta.

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

54 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

Głowie państwa przyznano prawo wetowania uchwalonych w izbie ustaw. To ozna-

czało, że organy władzy wykonawczej — prezydent i rząd — mogły w razie potrzeby
skutecznie kontrolować nie tylko początek, ale i finał postępowania ustawodawczego.
Jeżeli jeszcze dodać, że w latach 1927–1936 parlament na Litwie nie funkcjonował,
to nie dziwi fakt, że podstawowym źródłem prawa na Litwie stawały się akty wyda-
wane przez prezydenta i rząd.
W Portugalii nie sięgnięto do tak radykalnego rozwiązania, co więcej — w kon-
stytucji prawo inicjatywy ustawodawczej przyznano każdemu członkowi izby oraz
wyraźnie wskazano, jakie materie powinny być uregulowane ustawami, ale i tu parla-
ment zlikwidowany w 1926 r. wznowił swą działalność dopiero po 10 latach, stąd akty
tworzone przez prezydenta i rząd stały się na długo podstawowym źródłem prawa
w tym kraju. W konstytucji ustanowiono, że prezydent będzie ogłaszał dekrety z mocą
ustawy przygotowane przez rząd w razie „wyższej konieczności publicznej” bądź na
podstawie pełnomocnictw uchwalonych przez parlament. Te powinny być przedłożo-
ne izbie do zatwierdzenia.
W konstytucji Austrii zastrzeżono również prawo do inicjatywy ustawodawczej
wyłącznie dla rządu, a nadto udzielono rządowi licznych uprawnień w dziele organi-
zacji postepowania ustawodawczego w obrębie parlamentu. I tu wśród regulacji zna-
lazło się stare rozwiązanie z konstytucji I Republiki Francuskiej o rozdzieleniu deba-
ty od głosowania, przy równoczesnym sprecyzowaniu, jakie materie procedowane
w parlamencie w ogóle nie podlegają dyskusji przed glosowaniem. Także w konstytu-
cji austriackiej, podobnie jak w polskiej noweli sierpniowej, przyjęto rozwiązanie na-
kładające na parlament obowiązek rozpatrzenia i uchwalenia budżetu w określonym
terminie, przy przyjęciu, że niedotrzymanie terminu uprawnia rząd do uznania, że rzą-
dowy projekt budżetu został przyjęty i może być ogłoszony jako ustawa. Dodatkowym
rozwiązaniem w regulacjach dotyczących ustawodawstwa dekretowego w Austrii, któ-
re nie pojawiło się w innych konstytucjach państw autorytarnych, było przyjęcie za-
łożenia, że w określonych sytuacjach wskazanych w konstytucji prezydent wraz z rzą-
dem będzie mógł wydawać rozporządzenia niezgodne z konstytucją. Na tle tych
wszystkich regulacji zwraca uwagę fakt, że austriacki prezydent był pozbawiony moż-
liwości ingerencji w postępowanie ustawodawcze w izbach, nie miał prawa inicjaty-
wy ustawodawczej i nie mógł wetować ustaw. Całość uprawnień, za pomocą których
można było obalić ustawę uchwaloną w izbach, konstytucja przyznała rządowi. Tak-
że to rząd dysponował możliwościami wprowadzenia do systemu prawa regulacji, na
które parlament nie chciał wyrazić zgody. W sytuacji takiego konfliktu rząd mógł od-
wołać się do referendum. Korzystny dla rządu wynik referendum oznaczał upoważ-
nienie dla władzy do przeprowadzenia swoich zamierzeń legislacyjnych, wbrew woli
parlamentu, przez wydanie odpowiednich rozporządzeń z mocą ustawy.
Jeżeli na tle konstytucji Austrii usytuować kolejną konstytucję, te z Polski, to wy-
raźnie widać, że jej twórcy nie sięgnęli do tak radykalnych rozwiązań, ale stworzone
przez nich regulacje miały również wyraźnie antyparlamentarny charakter. Mimo że par-
lament, a ściślej Sejm, zachował prawo do inicjatywy ustawodawczej, to przyjęto, że ist-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 55

nieją dwa rodzaje aktów ustawodawczych: ustawy oraz dekrety. W postępowaniu usta-
wodawczym prezydent mógł uczestniczyć za sprawą przyznanego mu prawa weta. Jego
obalenie wymagało zgodnego współdziałania obu izb. Twórcy konstytucji recypowali
z noweli sierpniowej rozwiązania dotyczące postępowania nad ustawą budżetową. Ich
najważniejszym elementem było przyjęcie założenia, że niedotrzymanie przez parlament
odpowiednich terminów w toku postępowania może w skrajnym przypadku doprowa-
dzić do sytuacji, w której projekt ustawy budżetowej stanie się prawem bez udziału par-
lamentu. Wśród dekretów wymieniono trzy rodzaje tych aktów. Pierwsze — wydawane
z konieczności państwowej oraz drugie — wydawane na podstawie pełnomocnictw
uprzednio uzyskanych w izbach (te dwa rodzaje dekretów istniały w polskim systemie
prawa od sierpnia 1926 r.). Trzeci rodzaj dekretów mający dotyczyć organizacji rządu,
administracji rządowej oraz sił zbrojnych był novum, ale nie tylko ze względu na wy-
znaczony zakres. Te dekrety mogły być zmieniane bądź uchylane tylko przez takie same
dekrety prezydenta. Niezależnie od tych trzech rodzajów dekretów w konstytucji prze-
widziano, że po wprowadzeniu stanu wojennego prezydent uzyska kolejne rozległe kom-
petencje w dziele tworzenia prawa za pomocą dekretów „w zakresie ustawodawstwa
państwowego” wydawanych „bez upoważnienia Izb Ustawodawczych”.
Twórcy konstytucji Estonii przyjęli rozwiązania przypominające regulacje z kon-
stytucji kwietniowej. Precyzyjnie określono sytuacje, w których miano wydawać roz-
porządzenia nagłe oraz materie, które mogły być przedmiotem pełnomocnictw udziela-
nych prezydentowi w celu wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Nadto bardzo
obszernie uregulowano uprawnienia prawodawcze prezydenta po wprowadzeniu stanów
nadzwyczajnych. Jednak nie we wszystkich rozwiązaniach estońskich można się dopa-
trywać polskich inspiracji. Przede wszystkim rząd mógł wykonywać prawo inicjatywy
ustawodawczej tylko za zgodą głowy państwa, której przysługiwało także prawo weta.
Jego wykonanie prezydent mógł połączyć z zarządzeniem referendum, aby to obywate-
le podjęli ostateczną decyzję co do zawetowanej ustawy. Założenie, że prezydent i rząd
są „obecni” zarówno na początku, jak i końcu postępowania ustawodawczego było bli-
skie rozwiązaniu z konstytucji Albanii, ale włączenie do postępowania ustawodawcze-
go obywateli przypominało regulacje w tej kwestii zawarte w konstytucji austriackiej.
Na tle unormowań zawartych w konstytucjach polskiej i estońskiej można usytu-
ować przepisy zawarte w drugiej konstytucji litewskiej. Tu, aby wzmocnić pozycje pre-
zydenta w procesie tworzenia prawa, wybrano znacznie prostsze i nie tak wyrafinowa-
ne rozwiązanie. W konstytucji wyraźnie ustanowiono, że gdy nie ma parlamentu, to
ustawy — wszystkie — wydaje prezydent. Jedynym aktem prawnym, którego prezy-
dent nie mógł samodzielnie stworzyć (uchwalić?) była zmiana konstytucji. Niezależnie
od tej omnipotencji legislacyjnej litewskiej głowy państwa, prezydent Litwy uzyskał
uprawnienie do wydawania dekretów dotyczących obronności kraju, których ustawy nie
mogły zmieniać. W kwestii budżetu oprócz unormowania, spotykanego w innych kon-
stytucjach państw autorytarnych, wyznaczającego izbie czas na uchwalenie budżetu pod
rygorem ogłoszenia projektu budżetu jako obowiązującego prawa, wprowadzono dodat-
kowe ograniczenia zakazujące parlamentowi redukowania określonych wydatków za-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

56 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

proponowanych w projekcie budżetu, a wynikających z uchwalonych już ustaw, umów

międzynarodowych bądź rządowych wieloletnich planów gospodarczych.
Konstytucja likwidowała monopol inicjatywy ustawodawczej rządu, bo odzyski-
wał to uprawnienie parlament. Nadto z przepisów dotyczących zakończenia postępo-
wania ustawodawczego wynikało, że gdy prezydent odmówi podpisania ustawy i roz-
wiąże parlament, to nowo wybrany parlament będzie mógł ponownie uchwalić tę
ustawę. W takim przypadku prezydent był już obowiązany do jej ogłoszenia i wprowa-
dzenia w życie. Jednak mimo tych regulacji wzmacniających pozycję izby w postępo-
waniu ustawodawczym, status litewskiego parlamentu jako współtwórcy porządku
prawnego w państwie uległ zasadniczemu pogorszeniu — żeby nie rzec — degrada-
cji. I stąd zasadna jest myśl, że to druga konstytucja litewska oraz wcześniejsza au-
striacka były tymi ustawami konstytucyjnymi w państwach autorytarnych, które
w maksymalnym stopniu ograniczyły, a niekiedy zlikwidowały konkretne uprawnie-
nia parlamentu w procesie tworzenia prawa przy użyciu różnorodnych, ale zawsze
zmierzających do tego samego celu, środków.
Czy polska konstytucja z 1935 r. była najbardziej autorytarna w swych postano-
wieniach na tle ówczesnych innych konstytucji autorytarnych w międzywojennej Eu-
ropie? Wgląd w kolejne zagadnienia zaprezentowane wcześniej uprawnia do udziele-
nia negatywnej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie, a uzasadnienie dla takiej
oceny można odnaleźć analizując konkretne rozwiązania prezentowanych tu konsty-
tucji. Już na wstępie trzeba wskazać, że konstytucja kwietniowa była jedyną ustawą
zasadniczą stworzoną w parlamencie, który wyłoniono w wyborach, gdzie opozycji
udało się ulokować w izbach swoich przedstawicieli. Ci mogli wyrazić swój sprzeciw
wobec zamierzeń i dokonań autorytarnej władzy.
W kategorycznym odrzuceniu jakiejkolwiek odpowiedzialności głowy państwa,
twórcy konstytucji nie byli osamotnieni. Podobnie rozumowali autorzy drugiej kon-
stytucji litewskiej. Najbardziej rozbudowany katalog prerogatyw był dziełem konsty-
tucjonalistów estońskich, a w unormowaniu relacji między prezydentem a rządem
także w Estonii jej prezydent został wyposażony w najbardziej rozbudowane kompe-
tencje, które pozwalały mu bezpośrednio ingerować w prace rządu, a także całej ad-
ministracji rządowej. W Albanii znaleziono jeszcze prostsze i „mocniejsze” rozwiąza-
nie: prezydent stał się szefem rządu.
W kwestii relacji między głową państwa a parlamentem w procesie jego formo-
wania, prymat należy przyznać twórcom konstytucji Austrii. Tam — mówiąc w skró-
cie — egzekutywa kreowała legislatywę nie w 1/3 czy 1/4, ale nieomal w połowie.
Także w Austrii rząd mógł w każdym stadium postępowania ustawodawczego — któ-
re tylko rząd mógł zapoczątkować — skutecznie ingerować w jego przebieg i — co
za tym idzie — w funkcjonowanie całego parlamentu. Przypomnijmy, że w przypad-
ku wielu projektów ustaw to rząd decydował, jakie ogniwa parlamentu będą pochyla-
ły się nad przesłanym do izby projektem, przy równoczesnym założeniu, że w szeregu
sytuacji dyskusja została wyeliminowana jako składnik postępowania ustawodawcze-
go w parlamencie. I tu twórcy konstytucji Albanii znaleźli jeszcze prostsze rozwiąza-

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

Władysław T. Kulesza, Konstytucja kwietniowa i konstytucje republikańskich państw autorytarnych..., cz. II 57

nie, udzielając głowie państwa prawa sankcjonowania każdego projektu ustawy

uchwalonego w izbach.
W kwestii formowania porządku prawnego państwa i realizacji celu, aby w mak-
symalnym stopniu ograniczyć udział parlamentu w tym procesie na rzecz głowy pań-
stwa, palmę pierwszeństwa należy przyznać Litwinom. W drugiej konstytucji litew-
skiej przyjęto proste założenie, że gdy parlament nie działa, to niemal całość jego
kompetencji w dziele tworzenia prawa przejmuje i wykonuje prezydent. W tej sytu-
acji regulacje dotyczące ustawodawstwa dekretowego w czasie pokoju stawały się zby-
teczne. Tylko zmiana konstytucji wymagała bezwzględnie udziału izby oraz zawarcie
pokoju, ale w tym ostatnim przypadku tylko wtedy, gdy w danym momencie parla-
ment obradował podczas sesji.
Czy powyższe ustalenia oznaczają, że w konstytucji kwietniowej nie można zna-
leźć rozwiązań skrajnych w swym autorytaryzmie i niespotykanych w innych anali-
zowanych tu konstytucjach? I tu także trzeba udzielić odpowiedzi negatywnej. Wgląd
w regulacje dotyczące postepowania ustawodawczego w konstytucjach Polski, Esto-
nii i Litwy (tej drugiej) pozwala na dostrzeżenie, że w konstytucjach estońskiej i li-
tewskiej znalazły się rozwiązania, które powodowały, że w ewentualnym sporze mię-
dzy prezydentem a parlamentem o wejście w życie ustawy uchwalonej przez parlament,
przy negatywnym stanowisku głowy państwa, parlamenty estoński i litewski miały
z mocy konstytucji możliwość skutecznej obrony swej woli. Gdy parlament, który
uchwalił ów akt zakwestionowany przez prezydenta, został rozwiązany decyzją gło-
wy państwa, to nowy parlament wyłoniony z wyborów mógł ponownie podjąć próbę
przegłosowania tej odrzuconej ustawy. I gdy wynik glosowania był pozytywny, to pre-
zydenci w obu tych krajach byli obowiązani ogłosić ten akt jako obowiązujące prawo.
W przypadku konstytucji kwietniowej takiej regulacji zabrakło. Prezydent rozwiązy-
wał parlament, a jeśli nowy Sejm i Senat ponownie uchwaliłyby ustawę zawetowaną
przez prezydenta, to prezydent mógł pozostać przy swoim zdaniu i ponownie rozwią-
zać nowe izby, podtrzymując swoje negatywne stanowisko wobec tego aktu.
Jednak nie to rozwiązanie należy uznać za najbardziej autorytarne na tle innych tu
prezentowanych konstytucji. Takim rozwiązaniem było nieobecne w innych ustawach
zasadniczych prawo prezydenta do wyznaczenia swego następcy, co prawda tylko na
wypadek wojny. Jednak było to rozwiązanie, do którego nie sięgnięto w innych pań-
stwach autorytarnych międzywojennej Europy. Rozwiązanie wyraźnie przypominają-
ce art. 42 Senatus Consultum z 4 sierpnia 1802 r., a także art. 17 konstytucji II Repu-
bliki Francuskiej z 14 stycznia 1852 r.6 Warto poddać pod rozwagę ocenę jeszcze
jednej regulacji z konstytucji kwietniowej jako najbardziej autorytarnej w swej treści.
Chodzi tu o artykuły o wyborze prezydenta. Porównując rozwiązania zawarte w na-
szej konstytucji z innymi rozwiązaniami w tej kwestii w pozostałych konstytucjach,
6
Art. 42 „Jeśli Pierwszy Konsul uzna za stosowne może przedstawić [...] swego następcę na wypa-
dek swej śmierci”, art. 17 „Głowa państwa ma prawo w akcie tajnym, złożonym w archiwum Senatu,
wskazać nazwisko obywatela, którego wybór rekomenduje Ludowi w interesie Francji”, zob. Najstarsze
konstytucje z końca XVIII i I połowy XIX wieku, wybrał, przełożył i wstępem opatrzył P. Sarnecki, War-
szawa 1997, s. 134 i 219.

CEEOL copyright 2023

CEEOL copyright 2023

58 Przegląd Sejmowy 1(138)/2017 Artykuły

należy uznać, że podstawową racją tych wszystkich regulacji, poczynając od najbar-

dziej kuriozalnego rozwiązania austriackiego, a kończąc na albańskim, było pragnie-
nie utrzymania zdobytej władzy w rękach twórców tych konstytucji oraz ich obozu
politycznego. Chciałbym tu postawić tezę, że polskie rozwiązanie, mimo odwołania
się do bezpośrednich wyborów głowy państwa przez naród, za sprawą sposobu for-
mowania Kolegium Elektorów i ustalenia co do sposobu zgłaszania kandydatur, da-
wało najmocniejszą gwarancję, że urząd prezydenta pozostanie w rękach obozu rzą-
dzącego, czyli autorytarnej władzy. I zasadna jest myśl, że to ten zamysł legł także,
a może przede wszystkim, u podstaw najważniejszych rozwiązań ustrojowych będą-
cych dziełem twórców tych konstytucji. Jednak ustalenie, czy jest to zjawisko wystę-
pujące wyłącznie w przypadku autorytarnych konstytucji, wymagałoby dociekań wy-
kraczających poza zaprezentowane tu uwagi.

BIBLIOGRAFIA

ŹRÓDŁA
Ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r., Dz.U. z 1935 r. nr 30, poz. 227.

PIŚMIENNICTWO
Ajnenkiel A., Konstytucje Polskie w rozwoju dziejowym 1971–1997, Wydawnictwo Rytm, War-
szawa 2001.
Ajnenkiel A., Parlamentaryzm II Rzeczypospolitej, Wiedza Powszechna, Warszawa 1975.
Czajowski J., Senat w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 2.
Garlicki L., Łosowski P., Wstęp, [w:] Konstytucja Estonii, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa
2000.
Górecki D., Sejm w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku, „Przegląd Sejmowy” 2005,
nr 2.
Saraiva J.H., Krótka historia Portugalii, Towarzystwo Autorów i Wydawców Prac Naukowych
„Universitas”, Kraków 2000.
Stembrowicz J., Rząd w systemie parlamentarnym, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, War-
szawa 1982.
Zakrzewski A.B., Wstęp, [w:] Konstytucja Litwy, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006.
Zwierzchowski E., Prezydent i rząd w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku, „Przegląd Sejmo-
wy” 2005, nr 2.

CEEOL copyright 2023