Radovan Vukadinović - Teorije Vanjske Politike-Politička Kultura (2005)

(
Copyright© Politička kultura: Zagreb
ISBN 953-6213-86-9
Urednik
Radule Knežević
Radovan Vukadinović
TEORIJE VANJSKE
POLITIKE
ZAGREB, 2005 .
� Politička kultura
� nakladna-istraživački zavod
Sadržaj
SREDIŠNJI OKVIRI ISTRAŽIVANJA VANJSKE POLITIKE. . . . . . . . . 7

Pristupi teorij i vanjske politike . ll
Definicija vanjske politike. . . . . . . . . . . . 14
ODNOS UNUTARNJE l VANJSKE POLITIKE . 19

Politika i vanjska politika . . . . . . . . . . . . 19
Teorijsko određenje odnosa unutarnje i vanjske politike . . 21
DETERMINANTE VANJSKE POLITIKE . 29

Posebnost vanjske politike . . 29
Vanjski faktori utjecaja . . . . 33
Faktori unutarnjeg utjecaja . . 35
Brucanov model predteorije . 36
AKTERI VANJSKE POLITIKE . . . 41

Vanjskopolitički akteri . 41
Diplomatska služba . . . . . . . . . . . 46
PROCES DONOŠENJA VANJSKOPOLITIČKIH ODLUKA. . 51

Proces odlučivanja . . . . . . . . . 51
Teorijski modeli promatranja . . . . . . . . 55
Vrste vanjskopolitičkih odluka . . . . . . 60
Stupnjevi vanjskopolitičkog odlučivanja . . 61
TEORIJE O VANJSKOPOLITIČKOM ODLUČIVANJU. . . 69

Pristupi vanjskopolitičkom odlučivanju . . 69
Teorija elita i grupa za pritisak . . 72
Teorije birokratskog procesa . . . 75
CIWEVI VANJSKE POLITIKE . . 81

Pretpostavke stvaranja cilja . 81
Ciljevi i interesi. . . . . . . . . . . 84
l
TEORIJE VANJSKE POLITIKE (

Izbor ciljeva . . . 88
Vrste ciljeva . . . 90
Interakcij a ciljeva 93
FORMULIRANJE VANJSKOPOLITIČKJH CIWEVA . 95

Faktori u tjecaja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Uloga subjektivnih faktora . . . . . . . . . . . . . . . 97
Mjesto objektivnih faktora u procesu formuliranja ciljeva
vanjske politike . . . . . . . 104
VANJSKOPOLITIČKJ SISTEM . . . 1 15
Vanjskopolitičko okruženje . . . . 1 15
Sadržaj vanjskopolitičkog sistema . 121
USPOREDBA VANJSKIH POLITIKA. 131

Kriteriji i metode usporedbe. . . . . 131
Komparativni okvir . . . . . . . . . . 134
Usporedba vanjskopolitičkog procesa 137
SREDSTVA VANJSKOPOLITIČKOG DJELOVANJA. 141

Politička sredstva- diplomacija . 141
Ekonomska sredstva . 149
Propagandna sredstva 155
Vojna sredstva . . . . 1 60
LITERATURA . 167
KAZALO . . . . 1 73
6
SREDIŠNJI OKVIRI ISTRAŽIVANJA
VANJSKE POLITIKE
U suvremenim uvjetima razvitka dinamičnih međunarodnih odnosa, kada se u

međunarodnoj zajednici vrlo brzo zbivaju različite promjene, vanjska politika
d ržava ima istaknuto mjesto. Duboke transformacije koje prolazi suvremeni svi
jet, globalizacija, golem utjecaj znanstveno-tehničke revolucije, sa svim posljedi
cama koje odatle proistječu, i napori za demokratizacijom međunarodnih odnosa,
bitno utječu na širenje svih oblika kontakata, u kojima i vanjska politika dobiva na
važnosti. Iako se ne može tvrditi da su međunarodni odnosi puka suma vanjskih
politika pojedinih država, ili pak da se svi sadržaji međunarodnih odnosa u cjelini
pokrivaju vanjskim politikama, činjenica je da o tom obliku državne aktivnosti ovi
si velik dio međunarodnih odnosa, s obzirom na to da su države i dalje glavni akteri
međunarodnog djelovanja.
U najnovijoj fazi međunarodnih odnosa, koja se već jasno naziva posthladno
ratovskom, u novom svjetlu se postavljaju pitanja vezana uz definiciju, izvore dje
lovanja i ponašanja i mogućnosti država u njihovoj vanjskoj politici. Iako je nestala
globalna opasnost svjetskog uništenja, svijet je suočen s brojnim malim konflikti
m a i nestabilnostima koje ostaju kao latentna opasnost. Ubrzani ekonomski raz
voj, i dosad razvij enog dijela svijeta, još uvijek ostavlja po strani većinu svjetskog
stanovništva, a globalni tehnološki iskoraci također se shvaćaju na različite načine:
bilo da je riječ o tehnološko-ekonomskim ili, pak, društveno-kulturnim implikaci
jama. Sa sve većim brojem različitih međunarodnih aktera sadržaji i forme među
narodnog djelovanja postaju sve bogatiji, ali ujedno i sve složenij i za razumijeva
nje, pa i za političko konkretno djelovanje. Poteškoće su još veće uzme l i se u obzir
činjenica da svakim danom crta između globalnih, nacionalnih, pa i lokalnih prob
lema postaje sve manje vidljiva i da transnacionalni problemi počinju sve više do
minirati svakodnevnim životom.1
Već je iz te naznake jasno da je vanjska politika vrlo složena i raznolika aktiv
nost te da se u njoj isprepleću različiti motivi, utjecaji i sadržaji, što, s druge strane,
uvjetuje mišljenje da je zbog tako složenog karaktera vrlo teško uopće i promatrati
takvu djelatnost država. Čak i pokušaji definiranja pojma vanjske politike nailaze
n a poteškoće i kontroverzna mišljenja u pogledu preciznosti definicij e. To se još
više odnosi na mogućnost uspostavljanja cjelovite teorije vanjske politike.
l
St. W. Hook, Comparative Foreign Policy:Adaptation Strategies ofthe Great andEmerging Powers, New Jersey 2001, str. 2-3.
7
Po dijelu mišljenja, vanjska politika većine država osniva se na pukom odgova
ranju na akcije drugih zemalja. Iz toga se izvlači zaključak da vanjske politike, osim
nekoliko iznimaka, praktički nema. Kao ilustracij a takvog mišljenja mogla bi se
navesti ova tvrdnja Henryja Kissingera: "Istraživačke i obavještajne organizacije,
kako one inozemne, tako i domaće, pokušavaju vanjskoj politici pridati svojstva
racionalnosti i dosljednosti, koje ona uopće nema. Doslovno nisam bio u stanju
uvjeriti Francuze da ne postoji nešto takvo kao američka vanjska politika i da se se
rijom poteza koji su dali određeni rezultat možda nije planiralo postizanje upravo
takvog rezultata."2
Dio zapadnih autora poziva se pak na složenosti koje inače prate međunarod
ne odnose, a posebno su vidljive u vanjskoj politici, te iz toga izvlače zaključak da
se vanjska politika ne može definirati u suvremenim uvjetima i, kako piše J oseph
Frankel,"vjerojatno to nikome i nikada neće poći za rukom."3
Tim mišljenjima mogli bismo dodati i brojna druga koja, manje-više, polaze od
uvjerenja da se vanjska politika ne može postaviti na razinu teorije, te da je svaki
pokušaj takvog proučavanja vanjske politike ograničen brojnim problemima koji
izviru iz samog karaktera te djelatnosti.
Međutim, unatoč takvim naznakama, sve je više djela koja se bave vanjskom
politikom, procesom donošenja vanjskopolitičkih odluka, vanjskopolitičkim krea
torima i, na kraju, osnovama teorije vanjske politike. Njihovi autori polaze od uv
jerenja da je u današnjem svijetu razgranatih međunarodnih komuniciranja ne
moguće tvrditi da vanjske politike nema ili da ne može postojati, što bi praktički
značilo da se cjelokupna djelatnost d ržava negira na temelju nekih unaprijed pos
tavljenih teorijskih standarda kojima ta djelatnost, eventualno, ne bi odgovarala.
Polazeći od toga da je vanjska politika sastavni dio ukupnih ljudskih aktivnosti,
da ima svoju povijest, iskustva i stanovita pravila, te da su na temelju svega toga
moguće i određene usporedbe, ističe se potreba proučavanja vanjske politike kao
značajnog dijela međunarodnih odnosa. Ne negirajući sve složenosti i zapreke
svojstvene takvom djelovanju (nedostatak pune informacije, udaljenost kreatora
vanjske politike, brojne objektivne i subjektivne faktore koji utječu na stvaranje
vanjske politike i sl.), ipak prevladava uvjerenje da se vanjska politika može i mora
znanstveno promatrati.
U tom pogledu može se tvrditi da razvoj znanosti o međunarodnim odnosima,
koji također promatra još širu disciplinu međunarodnih političkih odnosa, uvelike
potiče proučavanje vanjske politike znanstvenim metodama. Iako u proučavanju
međunarodnih odnosa postoje težnje da se vanjska politika promatra kao sastavni
dio međunarodnih odnosa, primjećuju se i pokušaji samostalnog analiziranja
vanjske politike, odnosno kako, uz sva ograničenja, ističu neki autori, istraživanja
teorije vanjske politike. 4
Priklonivši se takvom opredjeljenju, nastojat ćemo na ovome mjestu pokazati
neke osnovne elemente vanjske politike koji mogu biti glavni okviri sistematizira-
2
Readings in American Foreign Policy, A Bureaucratic Perspective, Boston, 1973.
Vidjeti takoder: H. A. Kissinger,American Foreign Policy, New York, 1974.
3
J. Franke!, British Foreign Policy 1945-1973, London, 1975, str. l.
4
R. E. Jones, Analysing Foreign Policy: An Introduction to Some Conceptual Problems, London, 1 970, str. 3-6.
8
Središnji okviri istraživanja vanjske politike
nog promatranja i postavljanja temelja za dalju teorijsku analizu. Svjesni težine,

složenosti i limitiranosti takvog pristupa, čitatelja upozoravamo da sve ono što je
svojstveno predmetu međunarodni politički odnosi većinom vrijedi i za vanjsku
politiku, te na ovom mjestu nećemo ponavljati ono što je već napisano.
Vanjska politika može se promatrati najprije kao opis određene djelatnosti države
na vanjskopolitičkom planu. Taj tzv. nacionalni pristup detaljno analizira sve ono
što je bitno za pojedinu vanjsku politiku i teži, prije svega, rasvjetljavanju pravaca,
aktera, sadržaja i uspjeha određene politike. Postoje i pokušaji tretiranja vanjske
politike šireg područja, npr. određenih regija, gdje se već na osnovi opisa nacional
nih vanjskih politika izvode stanovite usporedbe i traže neke zajedničke karakte
ristične crte. Kao najviši stupanj takvog razmatranja vanjske politike pojavljuju se
studije izrazito komparativnog karaktera koje nastoje uputiti na najbitnije sadržaje
neke vanjske politike.
U širem smislu, istraživanja vanjske politike, s obzirom na polazišta i ciljeve,
možemo podijeliti u dvije velike grupe. U prvu grupu ubrajamo nastojanja da se
vanjska politika tretira kao povijest, a u drugu skupinu sve pokušaje da se vanjska
politika pokaže kao organizirana i sistematizirana djelatnost ne samo vezana uz
prošlost, već, u prvom redu, relevantna za današnji razvoj međunarodnih odnosa.
l. Proučavanje vanjske politike kaopovijesti stavlja akcent na zbivanja koja su se

dogodila u određenom vremenu i prostoru. Nakon detaljnog opisa pojedinih do
gađaja i faza vanjske politike, analiziraju se pitanja vezana uz ulogu pojedinih ak
tera vanjske politike, djelovanje različitih snaga u procesu stvaranja politike, ak
tivnost izvanjskih aktera, pitanja koordinacije i sl. Koliko god bila vrijedna is
traživanja te vrste, ona ipak teže prije svega preciznom opisu vanjskopolitičkog
ponašanja, a manje analizama koje bi mogle voditi pronalaženju određenih zako
nitosti u ponašanju države. U današnje vrijeme, kad se na svim područjima ljudske
aktivnosti traže brzi, korisni i, nadasve, praktično upotrebljivi odgovori na pitanja
koja nosi suvremeni razvitak, takav pristup daje malo mogućnosti primjene rezul
tata istraživanja u praksi. S druge strane, promjenjivi uvjeti današnjeg svijeta i nje
govih glavnih tokova, unatoč svim sličnostima, ipak se ne mogu objašnjavati samo
na osnovi prijašnjih iskustava ili koncepata, koji su u prošlim stoljećima imali
drukčiju vrijednost.
Povijesni pristup, međutim, daje uvid u dubinu situacije, otkriva korijene od
ređenih pojava i pokazuje da su se u raznim fazama pojavljivali isti ili slični proble
mi u određenim prostorima. Razumljivo, skup takvih znanja izoštrava način gle
danja kreatora vanjske politike, pomaže im u shvaćanju vlastite politike, ali i poli
tika koje vode druge zemlje, jer se i one osnivaju na nekim tradicij ama ili iskustvi
ma iz prošlosti. Osobito akcentiranje kontinuiteta, unatoč golemim razlikama u
sadržajima dosadašnjih međunarodnih odnosa, i isticanje kompleksnosti ljudskog
ponašanja, također mogu korisno poslužiti kao značajni korektivi u sagledavanju
suvremenog svijeta i odnosa.
9
2. Proučavanje suvremene vanjske politike, za razliku od povijesnog pristupa,

većinom se bavi tehničko-birokratskom mašinerijom koja stvara vanjsku politiku,
a manje ulazi u analize sadržaja i pojavnosti same politike.
Takav pristup, koji se najčešće koristi suvremenim metodama političkih zna
nosti, usmjeren je na traženje stanovitih pravilnosti funkcioniranja vanjske politi
ke kako bi se time stvorila m ogućnost univerzalnog razmatranja vanjske politike.
Detaljnijim proučavanjem kreatora vanjske politike, njihovih zadaća i stvarnih ut
jecaja u kreiranju vanjske politike, odnosa koji postoje u tom velikom birokrat
skom aparatu, njihovih stanovitih preferencij a i sl., dobiva se široka slika aktivnos
ti i aktera koja ima neke zajedničke značajke i koja se tada može iskoristiti u raz
nim sredinama, bez obzira na sve razlike ili sličnosti što postoje između pojedinih
vanjskih politika.
Međutim, kako s pravom ističu neki kritičari takvog pristupa, pojedini is
traživači bivaju previše fascinirani određenim shemama, modelima ili statističkim
podacima, pa zaboravljaju samu suštinu problema, tj. istraživanje vanjske politi
ke.5 Naime, sasvim je jasno da, primjerice, detaljna analiza organizacijske struktu
re pojedinog ministarstva vanjskih poslova ili precizan opis preferencija vanjsko
političkog aparata ništa ne kazuju o vanjskoj politici te zemlje, njezinu sadržaju,
osnovnim pravcima vanjskopolitičke aktivnosti, društveno-političkim snagama
koje na nju utječu, vezi što postoji između unutarnje i vanjsJ<.e politike i sl.
Taj moderniji pristup vanjskoj politici ipak ima niz prednosti. On je koncentri
ran na odvijanje vanjske politike u sadašnjem trenutku, prati njezine glavne ele
mente i omogućuje, iako često ne upućuje na stvarne sadržaj e politike, da se preko
detaljne analize sastavnih dijelova postupno dopre i do njezine suštine. Kad je,
pak, posrijedi davanje odgovora na pojedina uža pitanja - npr. na mjesto pojedine
vojske u planiranju vanjske politike, na to kakve preferencije u određenoj situacij i
postavlja vanjskopolitički aparat, a kakve zakonodavna vlast - takve analize mogu
relativno brzo i lako zadovoljiti. Obilje podataka i različitih modela, koji se na te
melju njih izvode, omogućuju nam da odgovorimo na sva pitanja koja su segmenti
velikog pitanja: kakva je vanjska politika određene zemlje.
Upravo zbog specifičnosti vanjske politike, za koju se slobodno može tvrditi da
je u najnovije doba zašla u sve sfere ljudskog postojanja i djelovanja, možemo zak
ljučiti da su oba pristupa potrebna, te da bi radi cjelovitog razumijevanja vanjske
politike trebalo težiti njihovu kombiniranj u.
Povijesni pristup, uz precizan opis, nosi i obilje činjenica, upućuje na prošla zbi
vanja i pruža građu za suvremene interpretacije. S druge strane, pristupi osnovani
na metodama političkih znanosti upućuju na bitne elemente vanjske politike, is
tiču aktere, procese i utjecaje, bez čega je pak nemoguće zamisliti razmatranje ak
tualne vanjske politike. Stoga i svako bavljenje teorijom vanjske politike, uosta
lom, kao i međunarodnim odnosima u cjelini, zahtijeva povezivanje tih dvaju pris
tupa od kojih je svaki nužan i kauzalno povezan za drugi.
5
Ibid., str. 3-4.
/
lO
( Središnji okviri istraživanja vanjske politike
Pristupi teoriji vanjske politike

U potrazi za suštinom teorije vanjske politike zapadni teoretičari uložili su zna
tan trud, n astojeći pronaći mogućnosti teorijskog zahvaćanja tako složene i razno
like problematike. Iako mnogi od njih ističu da se možda nikada neće stvoriti ko
herentna teorija vanjske politike,6 ipak je činjenica da se iz sadašnjeg obilja radova
mogu izdvoj iti specifični pristupi proučavanju koji sami po sebi pokazuj u dileme
istraživača, ali i stanovita dostignuća teorije vanjske politike.
Kako se s pravom ponekad primjećuje, težnje da se izgradi teorijski sistem pro
matranja vanjske politike toliko su različite da bi se moglo zaključiti da svaki autor
koji se bavi tom problematikom posjeduje neki svoj modelski pristup. Unatoč tak
vom stanju, ipak se mogu izdvojiti četiri glavne skupine pristupa stvaranju teorij e
vanjske politike, koji već sada imaju jasno zaokružen istraživačko- teorijski profi1.7
Prvu skupinu čine pristupi autora koji su se opredijelili za tzv. konceptualne
modele. Oni tvrde da različite teorije, od kojih svaka posjeduje mogućnost ob
jašnjavanja pojava, mogu biti prihvatljive u konstrukciji koja je izvedena iz istih
podataka. Jedan od glavnih pobornika takvog pristupa teorij i vanjske politike, G.
Allison, ističe da je u prij ašnj im radovima bila postavljena teza da su države jedin
stvena tijela koja nastoje maksimalizirati stanovite svoje univerzalne ciljeve, kao
što su sila, sigurnost, nacionalni interes i sl., pri čemu se zaboravljalo da su bila za
postavljena mnoga bitna pitanja vezana uz unutarnje djelovanje, odnosno utjecaje
koji dolaze iz unutarnje sredine. To se odnosi i na probleme vezane uz proces do
nošenja odluka vanjskopolitičkog karaktera.8
Prema zagovornicima tog pristupa, treba rasvijetliti što širi krug faktora koji su
bitni za vanjsku politiku. U tom smislu, oni ističu da pristup osnovan na tzv. tradi
cionalnom racionalnom akteru nije dovoljan i da ne može potpuno objasniti vanj
skopolitičko djelovanje države. Oni stoga uvode kategorije birokratske politike i
organizacijskog procesa,9 kako bi pokazali da racionalni akter nije jednoznačan ni
jednostavan, već da se u njegovim aktivnostima prelamaju različiti utjecaji, koje
oni n astoje šire promatrati.
6
C. Hill, "A Theoretical Introduction", u: Foreign Policy Making in Westem Europe (izd. W. Wallace, W. E. Peterson),
Westmead, 1978, str. 25.
7
Razumljivo, i ta je podjela, kao i sve slične podjele, uvjetnog karaktera. Kada bi se htjelo dati jed nostavnij i prikaz do
sadašnjih istraživanja, mogli bi se, npr., analizirati oni radovi koji pretendiraju na teorijske eksplikacije i radovi koji se
bave preze ntiranjem različitih vanjskih politika. U prvoj bi se skupini, svakako, našao pionirski rad Jamesa Rosenaua
koji se među prvima počeo intenzivno baviti teorijom vanjske politike, tvrdeći daje moguće teorijsko anal iziranje tog
oblika društvene djelatnosti.
Vidjeti: J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, New York, 1971.
Druga skupina radova koji se bave vanjskom politikom vrlo j e opsežna, a l i na ovome mjestu dostatno je spomenuti,
kao ilustraciju takvog prezentiranja vanjske politike, ove radove:
Foreign Policy in World Politics (izd. R. C. Marcidis), New Jersey, 1972.
F. S. Northedge (izd.), The Foreign Policies of Powers, London, 1 968.
Foreign Policy Making in Western Europe... , op. cit
Foreign Policy Making in Developing States (izd. C. Clapam), Westmead, 1978.
C. Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, London, 2003.
Foreign Policy Making in Communist Coutllries (izd. A. Adomeit, R. Boardman), Westmead, 1979.
8
G. Allison, "Conceptual Models and Cuban Missile Crisis", American Political Sciences Review, rujan, 1969. G. Alli
son, Essence o f Decision, New York, 1971, str. 31.
9
Detaljnije o djelovanju birokratske mašinerije u stvaranju vanjske politike vidjeti u: H. Kissinge r, A merican Foreign
Policy ... , op. cit., str. 17-26.
ll
TEORIJE VANJSKE POLITIKE
Prednosti su takvog pristupa vanjskoj politici, svakako, u tome što se nastoji

dati šira slika toga složenog djelovanja, uvode se novi aspekti promatranja i vred
novanja, što nameće potrebu preciziranja promatranja. No, s druge strane, čini se
da taj pristup ipak uključuje veći broj negativnih elemenata. Inzistiraj ući na
unošenju novih paradigmi, istraživači se ne bave ispitivanjem njihovih vrijednosti,
zaokupljeni traženjem novih elemenata ponekad zaboravljaju postignute rezulta
te, postoji opasnost od skolastičkog pristupa10 i - što je, svakako, najvažnije u tak
vom pristupu -gubi se mogućnost naznake dominantnih elemenata u poj edinim
situacijama.
Drugi pristup teoriji vanjske politike zasniva se na težnji da se prevlada relativi
zam u istraživanjima i da se na osnovi znanstvenog pristupa formuliraju odredena
pravila . Striktno ispitujući hipoteze na temelju određenih podataka, a uz pomoć
klasične metodologije istraživanja, autori nastoje stvoriti svoj pristup teoriji vanj
ske politike. Njihov je glavni cilj, kako piše, npr., P. J. McGowan, izvesti, vrednova
ti i ocijeniti opće naznake koje se odnose na vanjsku politiku.11 Kako bi proveli tu
analizu, autori koji se izjašnjavaju za takav pristup služe se širokom skalom raz
ličitih tehnika koje im omogućavaju generalizacij u.
Umjesto inzistiranja na procesu donošenja odluka, što čine primjerice pobor
nici konceptualnih modela, istraživači se usredotočuj u na uopćavanja pojava za
koje očekuju da će se pojaviti nakon niza istraživanja odredenih mikropojava. Taj
pristup, u osnovi bihevioristički, promatra odnos koj i postoji između inputa i out
puta u komparativnim okvirima. Input su ovdje tipovi različitih vrsta utjecaj a n a
ponašanje, a output su sami tipovi vanjskopolitičkog ponašanja države.12 Umjesto
koncentriranja na dio procesa stvaranja vanjske politike ili, pak, na segmente utje
caja, moći, vrijednosti i sl., ta škola ima šire ambicije i jasno postavlja kao zadaću
pronalaženje određenih čvršćih orijentira, koji bi mogli poslužiti kao okosnica
građenja teorije vanjske politike. Primjenjujući različite tehnike i vrednuj ući hipo
teze na osnovi postojećih podataka, takav pristup nastoji pronaći glavne uzorke,
odnosno tipove vanjskopolitičkog djelovanja država. U tome je njegova vrijed
nost, ali postoji i opasnost da se u želji za stvaranjem uzoraka ne pribjegne meha
ničkom povezivanju nekih elemenata koji nisu toliko karakteristični ili slični, te da
težnji za dobivanjem makromodela ne podlegne znanstvena objektivnost opserva
cije promatranih pojava.
Treći pristup teoriji vanjske politike mogao bi se nazvati srednjim putem jer on
stoji jednim dijelom između navedena dva pristupa. Autori koji se izjašnjavaju za
srednji put13 manje vjeruju u mogućnost stvaranja opće teorije vanjske politike, a
više se priklanjaju stvaranju stanovite taksonomije koja bi im omogućila da posta
ve određeni okvir istraživanja. Tako se razgraničava područje istraživanja i postav-
lO
C. Hill, A Theoretical Introduction. ., op. cit., str. 8
.
ll
P. J. McGowan (izd.) Sage International Yearbook of Foreign Policy Studies, sv. l, New York, 1 973, str. 14.
12
P. J. McGowan, H. Shapira (izd.), The Comparative Studies of Foreign Policy, New York, 1973, str. 98·99.
13 .
U tu kategoriju treba, svakako, uvrstiti radove Josepha Frankela: The Making of Foreign Policy, Oxford, 1967; The Na·
tional Interest, London, 1970; British Foreign Policy, Oxford, 1975.
12
Središnji okviri istraživanja vanjske politike
lj a određeni redoslijed varijabli s obzirom na značenje koje imaju i na ulogu koju

će, po mišljenju tih istraživača, imati u budućem razvitku.
Autori koji prihvaćaju takav pristup teoriji vanjske politike tvrde da se na te
melju njega može dobiti adekvatna slika određene vanjske politike i da je to mno
go bolje nego izjašnjavanje za stanovite apstraktne modele ili pak kombiniranje
različitih hipoteza i traženje njihovih potvrda u praksi vanjsko-političkog djelova
nja. Taj pristup, navodno, daje uniformni okvir analiziranja vanjske politike, koji
omogućava da se sve studije pojedinih slučajeva, tzv. case studies, lako i jednostav
no kompariraju na osnovi istih kriterija. Pristup je vezan i za koncepte, generaliza
cije i posljedice.
Prihvativši takav pristup stvaranju teorije vanjske politike, britanski autor
Christopher Hill upućuje na osnovne faktore koji utječu na stvaranje vanjske poli
tike: krize, psihologiju, birokraciju, domaće društvo, vanjsko okruženje i međuna
rodnu povezanost.14 P ostavivši tako taksonomiju svog istraživanja, Hill nastoji ras
vijetliti svaki od tih faktora i pokazati njihovu ulogu u formuliranju vanjske politi
ke na konkretnom primjeru Zapadne Europe.
Č etvrti pristup, koji ne pretendira na stvaranje teorije vanjske politike, ali često
ipak služi kao značajan okvir za deskripcije i eksplikacije pojedinih vanjskih politi
ka, jest pristup koj i razlikuje ideološko i analitičko shvaćanje vanjske politike. Po
toj podjeli, ideološki pristup vanjskoj politici temelji se na shvaćanju da se od
ređena država, odnosno njezina vanjska politika postavlja spram svih ostalih ze
malja kao izraz određenih striktno postavljenih političkih, društvenih i religijskih
vjerovanja, koja sa svoje strane daju osnove da se određena vanjska politika oka
rakterizira kao totalitarna, liberalna, socijalistička, agresivna, miroljubiva, nacio
nalistička.
Analitički pristup uzima u obzir različite determinante na kojima počiva vanjska
politika pojedine zemlje i, ispitujući svaku od njih, nastoji stvoriti koherentnu sliku
vanjske politike određene zemlje. Analitički pristup razmatra, na primjer, povijesne
tradicije, geografski položaj, nacionalni interes, ciljeve i sredstva kojima raspolaže
određena politika, vrijednosti kojima teži i sigurnost koju želi postići u međunarod
nom okruženju.15 Temeljeći analizu na tim glavnim faktorima, istraživači koji se op
redjeljuju za promatranje vanjske politike u kojemu dominira analitički pristup
raščlanjuju pojedine faktore kako bi pomoću njih pronašli glavne trendove po
našanja i izvukli stanovite zakonitosti akcije na međunarodnom planu.
S obzirom n a razvijenost istraživanja na Zapadu i brojnu literaturu koj a se bavi
tim pitanjima, mogli bismo dodati još mnoge pristupe. Mogli bismo navesti i
mišljenja da n a području vanjske politike nikada neće biti izvedivo tako egzaktno
promatranje i teoretiziranje kao na polju prirodnih znanosti, 16 ili pak mišljenja ko
ja u prvi plan ističu pragmatične potrebe korištenja znanosti radi postavljanja opti
malne političke akcije. Razumljivo, i na takvim mišljenjima nastaju različiti pristu-
14
C. Hill, A Theoretical. , op. cit., str. 1 1 -24.
..
15
K. W. Thompson, R. C. Marcidis, "Two Basic Approaches to Foreig n Policy", u: Foreign Policy in World . , op. cit., str.
..
1-4.
16
G . Hugo,Appea"ance and Reality in International Relations, London, 1970, str. 47.
13
pi, koji su a priori postavljeni u određenom traganju za najbržom i najkorisnijom

vanjskopolitičkom alternativom.
No ovdje navedeni pristupi, unatoč svim raznolikostima, jasno potvrđuju da je
u sklopu općeg razvitka političkih znanosti, a osobito međunarodnih odnosa, po
rastao interes za teorij u vanjske politike, te da se vanjska politika, bez obzira na sve
ograde, počinje samostalno promatrati kao Značajni dio međunarodnih odnosa.
Iako rj ešenja iz pedagoške prakse i istraživačkih radova variraju s obzirom na po
ložaj teorije vanjske politike u usporedbi s međunarodnim odnosima, činjenica je
da se ta djelatnost - bez obzira na opredjeljenje: za promatranje vanjske politike u
sklopu međunarodnih odnosa ili protiv takvog promatranja - ne može artificijelno
odvojiti od međunarodnih odnosa.
Vanjska politika, u najširem smislu te riječi, vezana je za međunarodne odno
se, ona je njihov sastavni dio, ali i specifikum koji treba imati izdvojeno mjesto pri
likom proučavanja cjeline. Proučavajući tu cjelinu međunarodnih odnosa, dodiru
je se i područje vanjske politike, ali je, svakako, mnogo bolje ako se usporedno s
proučavanjem međunarodnih odnosa, ili nakon toga,proučava vanjska politika za
sebno. Takav pristup ne teži nekom izdvajanju vanjske politike iz međunarodnih
odnosa, već samo nastoji više akcentirati specifičnosti vanjske politike, što kasnije
pomaže u lakšem razumijevanju ukupnosti međunarodnih odnosa.
Razumljivo, mnogo je lakše shvatiti vanjsku politiku ako se poznaju međuna
rodni odnosi, njihovi subjekti, faktori i instrumenti općenja. To praktički znači da
međunarodni odnosi pružaju temelj za razumijevanje vanjske politike pojedine
zemlje, njezine vanjskopolitičke strategije, mjesta u širem međunarodnom okviru
i zakonitosti koje se odatle mogu izvući.
Tek kad se razumiju glavne karakteristike međunarodnih odnosa, shvaćenih u
širokom povijesnom kontekstu, može se pristupiti traženju suštine u kojoj je vrlo
važna i vanjska politika pojedine države. U promatranju vanjske politike ne smije
se, međutim, nikada smetnuti s uma onaj opći milje u kojemu sve politike stvaraju i
realiziraju - međunarodne odnose i međunarodnu zajednicu.
Definicija vanjske politike

U preciziranju sadržaja vanjske politike, zbog njezine složenosti i različitih
pristupa, postoje različita shvaćanja. Dio pisaca zadovoljava se, primjerice, is
traživanjem nekih generalnih kategorija, koje bi mogle pomoći boljem razumije
vanju brojnih problema vezanih uz vanjskopolitičku djelatnost, ističući pri tome
da je već i takva analiza problema, kao i upućivanje na neke nove probleme,
značajan doprinos rasvjetljavanju toga složenog fenomena.17
Nastojeći se približiti predmetu istraživanja, vrij edno je istaknuti definiciju
Frankela koji kaže da se vanjska politika sastoji od odluka i akcija koje, u stanovitoj
mjeri, zadiru u odnose neke zemlje s drugim zemljama . 18 Prema takvom shvaćanju,
odluke bi bile sve one operacije koje se odvijaju u mislima kreatora vanjske politi
ke, dok bi akcije bile sve neposredne operacije koje se zbivaju u vanjskom ok-
17
C. Hill. A Theoretical.. . op. cit., str. 25-26.
18
J. Franke!, The Making of Foreign Policy. . . , op. cit., str. l.
( Središnji okviri istraživanja vanjske politike
ruženju. Američki autori C. O. Lerche i A. A. Said shvaćaju vanjsku politiku kao

pravac akcije usmjeren na postizanje određenih ciljeva.19 Obrazloživši tu dosta lapi
darnu definiciju, oni daju i osnovne naznake elemenata koje smatraju sadržajem
vanjske politike. To su, u prvom redu, načela kojih se određena država drži u svo
jim nastupima na međunarodnom planu, zatim proces donošenja odluka i poduzi
manja konkretnih akcija koje će imati međunarodni karakter i, na kraju, izvori koj i
su na raspolaganju za ostvarivanje vanjske politike.
Autori V. Dimitrijević i R. Stojanović pod vanjskom politikom razumijevaju
političke odnose u kojima jedan subjekt međunarodnih odnosa stupa u odnose s
drugim takvim subjektima. 20 Takav pristup omogućava im da međunarodne odno
se promatraju putem državne aktivnosti, automatski ističući državu kao glavni i
najvažniji subjekt takvih odnosa, što bi trebalo rezultirati najpogodnijim prouča
vanjem medunarodnih odnosa.
Analizirajući američku vanjsku politiku, profesor P. Seabury je pokušao defi
nirati vanjsku politiku, istaknuvši da je to "ukupnost namjera i obaveza kojima Sje
dinjene Američke Države, preko ustavno naznačenih autoriteta, komuniciraju,
sredstvima utjecaja, sile, a ponekad i nasilja, s drugim državama i rješavaju probleme
u međunarodnom okruženju. "21 G. Modelski pak vanjsku politiku, analizirajući je
striktno u terminima sistemske teorije, promatra kao skup inputa i outputa. 22 Input
je sve ono što ulazi u središte vanjskopolitičkog odlučivanja, dok je output rezultat,
odnosno politika koja izlazi iz tog središta.
Neki autori kao najvažniji element vanjske politike ističu vanjskopolitičke
aktere u sistemu i njihovu selektivnu pažnju koja je usmjerena na pojedine do
gađaje u medunarodnim odnosima. Kako pišu, npr., Furniss i Snyder, akter vanj
skopolitičkog odlučivanja mora se usmjeriti na pružanje odgovora na faktore i uvjete
kojipostoje izvan njegove sredine, on mora posebnupažnju obratiti onim problemima
i prijetnjama s kojima je neposredno konfrontiran, a u svemu tome najbitnija je ocje
na koju će stvoriti akteri?3 Postavljajući takav okvir vanjske politike, ta dvojica au
tora, posebno ističući ulogu aktera, naglašavaju da politika postoji onda kada je
određen pravac akcije, ili u obliku skupa pravila pomoću kojih se mogu rješavati
pojedini problemi, opasnost, ili događaj koji se pojavio, koji se pojavljuj e ili za koj i
se očekuje da će se pojaviti."24
James Rosenau uložio je mnogo truda u proučavanje vanjske politike i smatra
se jednim od vodećih stručnjaka na tom polju. On se detaljno bavio odnosima koji
postoje između unutarnje i vanjske politike, izvorima vanjske politike, odnosom
između vanjske politike i medunarodnih odnosa, nastojeći uvijek istaknuti potre
bu razvijanja teorije vanjske politike. Najvažniji zadatak vanjskopolitičkog is-
19
C. O. Lerche, A. A Said, Concepts of International Politics, Englewood Cliffs, 1 964, str. 2·3.
20
V. Dimitrijević, R. Stojanović, Osnove teorije međunarodnih odnosa, Beograd, 1977, str. 198.
21
P. Seabury, Power, Freedom and Diplomacy: The Foreign Policy of the United States, New York, 1965, str. 7 .
22
G. Modelski, A Theory of Foreign Policy, London, 1962, str. 6-7.
23
S. Furniss Jr., R. C. Snyder, An Introduction to American Foreign Policy, New York, 1955, str. 6.
24
Ibid., str. 28.
15
traživanja jest istraživanje političkog napora države da zadrži kontrolu nad do
gađaj ima u vanjskoj okolini. No, da bi se takvo istraživanje moglo uspješno obav
ljati, Rosenau apelira n a preciznom postavljanju teorij e vanjske politike, koja mo
ra mnogo toga posuditi s područja unutarnje politike, s obzirom na to da niz unu
tarnjopolitičkih faktora utječe na vanjsku politiku. S druge strane, znanstvena dis
ciplina koja se bavi vanjskom politikom mora se temeljiti na teorij i međunarodnih
odnosa koji ostaju kao čvrst fundament proučavanja. Povezana s unutarnjom poli
tikom i međunarodnim odnosima, teorija vanjske politike bila bi nešto posebno,
što ipak ima veze i s unutarnjopolitičkom teorijom i s teorijom međunarodnih od
nosa.25
Polazeći od takvog shvaćanja teorije vanjske politike, Rosenau vanjsku politi
ku definira kao stanoviti pothvat u obliku toka akcije u kojemu ustavno zaduženi
službenici pojedine države djeluju kako bi sačuvali ili izmijenili situaciju u međuna
rodnom sistemu, na način kojije sukladan s ciljem ili ciljevima koje su postavili oni ili
njihovi prethodnici.26
Spomenimo, na kraju, i definicij u profesora Hermanna koji, uputivši na sve
specifičnosti koje postoje na tom polju, ističe potrebu pažljivog analiziranja svake
pojedine vanjske politike, dajući time posebno značenje empirijskim istraživanji
ma. Prema Hermannu, vanjska politika sastoji se od akcija autoritativnih aktera po
jedine države, ili njihovih agenata, koje su usmjerene tako da utječu na ponašanje
vanjskih međunarodnih aktera koji djeluju izvan kruga vlastite politike. 27 U tom su
kontekstu međunarodni akteri pojedinci koji djeluju ili kao akteri vanjske politike
ili kao agenti pojedinih međunarodnih organizacija (vladinih ili privatnih), uk
ljučivši i vlade pojedinih država. Vanjska politika rezultira iz percepcija vanjsko
političkog aktera o sadašnjim ili očekivanim problemima u odnosima između po
jedine države i njezine vanjske okoline.
Među tim sada već gotovo klasičnim definicijama vanjske politike vrijedno je
spomenuti jednu moderniju koj a kaže daje vanjsku politiku moguće definirati kao
"sumu službenih vanjskih odnosa koje vodi nezavisni akter (najčešće država) u
međunarodnim odnosima". Ta definicija označava da se pod nezavisnim akterom
razumiju ne samo države, već i drugi fenomeni poput Europske unije; vanjski od
nosi se vide kao službeni, što podrazumijeva uključivanje outputa s raznih razina
društvenih mehanizama i na kraju, s obzirom na različitost i brojnost transakcija
koje se obavljaju u međunarodnom životu, politika se predstavlja kao suma tih
službenih odnosa jer bi usuprotnom svaka posebna akcija u kojoj pojedini akter
traži neku vezu sa svijetom mogla biti proglašena vanjskom politikom. Autor ove
definicije, koji se inače dugo godina bavi istraživanjem vanjske politike, Ch. Hill,
piše daje politika vanjska jer je svijet još uvijek podijeljen u različite zajednice te je
daleko od neke homogenizirane cjeline. Zbog toga i svaka od tih zajednica treba
25
J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, New York, 1971, str. 84.
26
J. Rosenau, "Moral Fervor, Systematic Analysis and Scientific Consciousness in Foreign Policy Research" (izd.), Poli
ticat Science and Public Policy, Chicago, 1968, str. 222.
27 .
C. F. Hermann, "Policy Classification: A Key to the Comparative Study of Forcig n Policy", u: The Analysis of/ncema
tional Politics (izd. J. Rosenau, V. Davis, A . East), New York, 1972, str. 72.
16
Središnji okvi ri istraživanja vanjske politike
strategije kako bi mogla djelovati u odnosu s inozemstvom (ili strancima) u raz

ličitim aspektima. 28
Iz ovdje samo naznačenog pregleda različitih definicija vanjske politike, koji bi
se mogao dopunjavati i proširivati, što bi samo proširilo krug nesporazuma, evi
dentno je da nema suglasnosti među autorima o tome što je vanjska politika i kak
vo je značenje tog termina koji se tako često upotrebljava.
Iz toga jasno proistječe i zaključak daje, bez obzira na sve nepreciznosti, svatko
tko se bavi pitanjima vanjske politike dužan dati makar neku radnu definiciju koja
bi mogla poslužiti kao osnova razumijevanja daljeg izlaganja. No, prije toga vrijed
no se zaustaviti na nekim pitanjima koja pokreću navedene definicije i koja su, sva
kako, bitna za preciziranje pojma vanjske politike.
- Polazeći od jedinstva politike i konkretne političke akcije, odmah se postavlja
pitanje čime se vanjska politika razlikuje od unutarnje politike.
-Akteri vanjske politike različito se određuju i pod tim se pojmom ponekad ra
zumijevaju ne samo autoriteti u pojedinim državama i zakonodavna tijela, već i
različite elite, grupe za pritisak, organizirane političke stranke, razne agencije i sl.
- Sadržaj vanjskopolitičke akcije također je teško utvrditi jednoznačno. Jedan
put je to isključivi odgovor na djelovanja koja dolaze izvana, drugi put je to aktiv
nost aktera usmjerena kao odgovor na nešto što stvarno ne postoji, ponekad je to
ispunjavanje prijašnjih obaveza, a može biti i pokušaj ostvarivanja nacionalnih ci
ljeva u sklopu šire zacrtane strategije.
- Otvoreno je pitanje što je osnovni element analize, da li je to output koji dola
zi iz sistema, pothvat ili smjer akcije, zajedno s pravilima za akciju.
- Na koga se primjenjuje vanjska politika i tko će biti zahvaćen njezinim efekti
ma: da li strane države, ostali sektori vanjskih društava, međunarodna okolina kao
cjelina, pojedini problem ili situacije, ili pak ona zajednica koja je inicirala politiku.
- I, na kraju, otvoreno je pitanje je li vanjska politika nešto više od postizanja
namjeravanih efekata, odnosno je li to težnja da se komunicira s izabranim prima
teljima, ili postižu aktualni rezultati, namjeravani i nenamjeravani, koji proistječu
iz vanjskopolitičke akcije.29
Ne upuštajući se ovom prigodom u detaljnije kritičko elaboriranje svih tih defi
nicija, ni u pokušaje stvaranja neke cjelovite definicije vanjske politike, zadovoljit
ćemo se samo iznošenjem mišljenja da je vanjska politika organizirana aktivnost
države kojom ona nastoji maksimalizirati svoje vrijednosti i interese u odnosu spram
drugih država i ostalih subjekata koji djeluju u vanjskom okruženju.
Ta radna definicij a omogućava nam da ispitamo nekoliko elemenata koji nam
se čine odlučnima u svakom analiziranju vanjske politike.
l. Vanjska politika postavlja se kao organizirana aktivnost d ržave, što znači
njezinih organa određenih zakonima, koji djeluju kao akteri vanjskopolitičkog od
lučivanja i izvršitelji određenih odluka.
2. Svojom ukupnom aktivnosti na vanjskopolitičkom planu država nastoji u
svakoj situaciji, u najvećem mogućem stupnju, zadovoljiti svoje vrijednosti i interese,
28
C. Hill, The Changing Polities of Foreign Policy, Basingstokc, 2003, str. 3-4.
29
Ibid, str. 7 1 .
17
koji su pak rezultat različitih uvjeta, tradicij a, shvaćanja, kulture, načina života,
međunarodnog okruženja itd.
3. Ističući kao glavne subjekte države prema kojima je usmjerena vanjska politi
ka druge države, u prvom redu naglašavamo činjenicu da su one najvažniji partneri
i suparnici. Naznaka tih glavnih subjekata međunarodnih odnosa nikako ne uma
njuje vrijednost ostalih međunarodnih subjekata (osobito međunarodnih organi
zacija), već ih samo stavlja u drugi plan, s obzirom na to da se u današnjem svijetu
sve više pažnje poklanja različitim međunarodnim subjektima.
Iz te definicije primjetno je da nedostaje naznaka vanjske politike kao plana,
programa akcije ili određene percepcije aktera. Upravo zbog različitih situacij a u ko
jima se stvara vanjska politika, čini nam se da ju je teško naznačiti kao "djelatnost
na osnovi unaprijed utvrđenog plana i programa", s obzirom na to da toga vrlo čes
to nema. Isto tako, ni isticanje isključivo momenta odgovaranja na akcije izvana ne
bi bilo točno i skrenulo bi pažnju samo na jedan dio vanjskopolitičke aktivnosti.
Stoga smatramo da pod "organiziranom aktivnosti države" treba shvatiti tu ukup
nost djelovanja koja zahvaća i percepcije aktera vanjske politike, odgovore na po
našanje drugih zemalj"a u međunarodnim odnosima, rješavanje konkretnih situacija
i, na kraju, pokušaje da se u praksipostupno realiziraju dugoročniplanovi vanjskopo
litičke akcije, ako oni postoje.
Polazeći od takvog shvaćanja vanjske politike, nastojat ćemo pokazati bitne
elemente prisutne u pokušaju stvaranja osnova teorije vanjske politike.
18
(
ODNOS UNUTARNJE I VANJSKE POLITIKE
Vanjska politika pojedine države značajan je instrument vladajuće strnkture po

moću kojega se ostvaruju njezine pozicije na međunarodnom planu. Vanjska politi
ka definira odnos države prema drngim državama, osobito susjednima, zatim stva
ra koncepciju širih međudržavnih odnosa i, na kraju, određuje pozicije države pre
ma najvažnijim međunarodnim problemima.
Politika i vanjska politika

Vanjska politika države dio je njezine nadgradnje i zbog toga se u ciljevima, ka
rakteristikama i metodama vanjskopolitičkog djelovanja jasno odražava odluču
juća uloga društvenih i ekonomskih odnosa, kojima ta aktivnost uvijek služi. Zbog
toga u promatranju vanjske politike kao djelatnosti države usmjerene na stvaranje
najpogodnijih uvjeta za nastup države na međunarodnoj sceni treba polaziti od
stanovitih metodoloških postavki koje omogućavaju sagledavanje cjeline i dijalek
tičkih zakonitosti razvoja.
l. Prilikom istraživanja vanjskopolitičkog djelovanja i ponašanja pojedine
države ne smije se odvajati unutarnja politika od vanjske politike, već obje aktivnosti
treba promatrati u njihovoj izvornoj cjelovitosti.
2. N a osnovi analize unutarnjepolitike i ukupnih odnosa kojipostoje u pojedinom
društvu, mogu se stvarati kriteriji za određivanje generalne linije vanjske politike kon
kretne države.
Iz takvog postavljanja problema jasno proistječe zahtjev koji teorija vanjske
politike mora postaviti na prvome mjestu, za analizom odnosa između unutarnje i
vanjske politike.
Ali pri tome vrlo važnom određenju unutarnje i vanjske politike, treba, svaka
ko, poći od potrebe definiranja ukupnosti same politike - koju bismo mogli oka
rakterizirati kao posebno područje odnosa društvenih grupa. Politički odnosi u
društvu nastupaju kao svjesno postavljena i organizirana borba u kojoj se velike
društvene grupe bore za održavanje i proširivanje svojih osnovnih društvenih inte
resa protiv interesa drugih grupa.
Politika je izraz stvarnosti da u društvu postoje velike grupe koje imaju različite
i često sasvim suprotne interese, a ti različiti interesi odlučujući su motiv njihova
ponašanja i političkog djelovanja. Ovdje, svakako, treba spomenuti činjenicu da i
neke velike društvene grupe koje nisu stvorene isključivo na temelju ekonomskih
činitelja, npr. narodi i države, ipak realiziraju vlastite interese, te i za njih vrijedi
određenje sadržaja politike.
19
Korijeni su društvenih razlika u ekonomskoj osnovi, koja određuje temelj sva

ke grupe, njene suštinske interese, povijesnu ulogu i ujedno političke interese koj i
postoje između grupa, tj . one odnose koji se na različite načine manifestiraju i u
odnosu države kao najvažnijeg instrumenta kojim raspolaže vladajuća skupina.
Dok se državna vlast nalazi u rukama vladajuće skupine, ona ima sve mogućnosti
za realizaciju svojih interesa i zaštitu ekonomske osnove na kojoj ona počiva.
Politika, prema tome, znači, u prvom redu, borbu grupa za održanje i učvr
šćenje određenog oblika države, ili pak za njezinu likvidaciju i stvaranje drukčijeg
tipa državne vlasti. Politiku vode političke stranke, a politiku vladajuće grupe rea
liziraju državni organi. U politici koju postavlja određena skupina na vlasti najpu
nije dolaze do izraza interesi te skupine, i to posebno trajni i dugoročni interesi. Ti
dugoročni interesi vezani su, prije svega, uz ekonomske zahtjeve djelovanja i oni
stvaraju oblik ekonomskog postavljanja.
Ekonomsko postavljanje određuje osnovu interesa ljudi, te ujedno ti interesi
neposredno motiviraju stanovite djelatnosti, pomoću kojih se ponovno reproduci
raju i na različite načine modificiraju određeni ekonomski odnosi. Svi se interesi
ljudi, svakako, ne svode samo na ekonomske interese, već postoji niz neekonom
skih čimbenika, npr. psiholoških, kulturnih i sl. Stoga ni politika ne može biti pasiv
ni odraz ekonomije, nego je treba shvatiti kao djelatnost koja je u samoj osnovi od
ređena ekonomijom. Uz tu bazu postoje, međutim, i neekonomski činioci koji mo
gu djelovati kao trajni i dugoročni elementi, ili se svode na trenutačno djelovanje
koj e nalazi odraza u pojedinoj političkoj akciji.
To znači da u analizi samog pojma politike treba poći od postojanja stanja rela
tivne samostalnosti političkih odnosa koji su uvjetovani ekonomijom, ali i neeko
nomskim činiteljima, a razvijaju se na temelju kretanja i razvoja vlastitih unutar
njih suprotnosti.
Relativna samostalnost politike manifestira se u povratnom djelovanju politi
ke na ekonomiju ili u mogućnosti njezina korištenja kako bi se dezorijentirale ma
se građana. Samostalnost politike može se ponekad isticati kao pokušaj da se prik
rij e stvarni smisao određenih političkih ciljeva i borbi, ili pak da se eliminira od
lučujuća uloga ekonomije u odnosu prema političkoj akciji.
Za relativnu samostalnost politike najvažniji su činioci koji omogućavaju takvo
njezino postavljanje i kasnije donekle samostalno analiziranje:
- djelovanje različitih društvenih ideologija u političkim odnosima
- politička raspršenost društvenih grupa
- spajanje politike s razvojem državnih formi i institucij a
- političke tradicije
- nacionalni odnosi
- kulturna razina stanovništva.
Osnovni interesi ljudi mogu postati dio svjesno vođene političke borbe samo
ako ih ljudi shvaćaju i ako oni nalaze izraza u ljudskom mišljenju. Stoga je stupanj
poznavanja određenih problema temelj eventualne buduće realizacije stanovitih
ideja i interesa. Idealističko shvaćanje politike, koje je posebno izraženo u nekih
teoretičara međunarodnih odnosa, uzima politiku kao izraz sveukupnih interesa
društva kao cjeline, čime se, u prvom redu, nastoji odbaciti osnova postojećeg
20
Odnos unutarnje i vanjske politike
društva, iako upravo unutarnja politika neposredno izražava klasnu strukturu i

odnose u pojedinoj državi.
Ne treba nikako zaboraviti dvostrani karakter politike. Neki autori pod poj
mom politike shvaćaju samo tzv. državnu politiku30 i odbijaju mogućnost da bi ne
ke grupe mogle imati neku vlastitu, svakako, drukčiju politiku. To je pokušaj
sužavanja pojma politike i izraz napora da se u teorijskom prezentiranju odstrani
njezina suština. Politika, međutim, zahvaća ukupnost odnosa velikih ljudskih gru
pa, odnosno milijuna ljudi koji su pripadnici pojedine države ali su isto tako pri
padnici svoje grupe. A ta pripadnost - bez obzira na trenutačna stanja - ipak, u os
novi, definira i njihove trajnije i dugoročne interese.
Dio autora još odlučno odbacuje bilo kakvu vezu izmedu unutarnje i vanjske
politike, tvrdeći daje riječ o dvije sasvim drukčije političke linije. Unutarnja i vanj
ska politika kreću se u različitim strukturama: u unutarnjoj, vrlo organiziranoj i
centraliziranoj, te u medunarodnoj, vrlo heterogenoj i dezorganiziranoj. Stoga
one, navodno, podliježu i različitim autonomnim mogućnostima akcije.
Teorijsko određenje odnosa unutarnje i vanjske politike

Unutarnja i vanjska politika svake države ima jedinstvenu društvenu osnovu,
tj . ekonomski sistem i njegovu društvenu strukturu. Zbog toga nema neke nezavis
ne politike, i svaka država provodi samo jednu politiku, koja odražava osnovne in
terese njezine vladajuće grupe. Upravo zbog toga unutarnju i vanjsku politiku tre
ba shvatiti kao dvije strane iste politike, pri čemu unutarnja politika više i nepos
rednije izražava privrednu i političku strukturu društva, a klasni karakter vanjske
politike odreduje suština unutarnje politike.
Navodeći da u vanjskoj politici država djeluje i odgovara na djelatnosti izvana,
ponekad se tvrdi da je vanjska politika tzv. rubna aktivnost. To b i značilo da se ona
odvija u dva različita prostora: unutarnjem ili domaćem, odnosno vanjskom i glo
balnom prostoru. Zbog toga i vanjskopolitički akteri, suočeni s takvom dvojnošću,
traže mogućnost akcije koja će voditi računa o obje sredine.31
Unutarnji, domaći prostor je sredina u kojoj se politika stvara i u njemu djeluje
čitav niz različitih faktora. Medu njima ističe se prirodna osnovica, geografski po
ložaj (posebice u odnosu na druge države), priroda i razina ekonomske razvijenos
ti države, demografska struktura, ideologija i sve ostale fundamentalne vrijednosti
koje stvaraju domaći milje. Međunarodni ili vanjski prostor je golema sredina u
kojoj vanjska politika djeluje i gdj e u dodiru s drugim akterima provodi svoje
medunarodne učinke.
U pokušaju odvajanja vanjske od unutarnje politike, odnosno isticanja razlika
koje medu njima postoje, može se odmah spomenuti da je to pitanje bilo odavno
tretirano u brojnim filozofsko-političkim djelima. Još je Nicalo Machiavelli tvrdio
da je najvažniji cilj države njezin opstanak u borbi s drugim državama. Tom cilju
trebala je biti podređena ukupna državna djelatnost i unutarnje uređenje države.
Gospodarstvo, pravo, moral, religija, moraju u cjelini služiti jačanju vojne moći. A
30
Vidjeti, npr.: G. Modelski; A Theory of Foreign Policy, London, 1 962, str. 6-7.
31
Dictionary of International Relations, eds. G. Evans & J. Newnham, London 2000, str. 179-180.
21
vojna moć nije potrebna kao cilj koji bi bio samostalno i izolirano postavljen, već je
to nužan odgovor na povijesni razvoj i povijesni zakon koji tvrdi da država koja nije
spremna za vođenje rata mora neizbježno nestati.32
U svojoj filozofiji prava i Hegel se bavio pitanjem odnosa vanjske i unutarnje
politike i njihovih uzajamnih dijalektičkih veza. U njih je Hegel uključivao temati
ku građanskog društva, političke države, prava, suverenosti, međunarodnog pra
va, odnosa između rata i mira, te odnose između država. Rat, prema Hegelu, nije
slučaj ni događaj koji dolazi izvana (društva, države), već je to logični trenutak raz
voja shvaćanja prava, izraz integracije pojedinca, podređivanja dijelova cjelini i
najvišeg izraza suverenosti koji vrši funkciju oživljavanja naroda. Moralni aspekt
rata ne leži ni u međunarodnoj, niti u sferi odnosa među državama, već je on vezan
uz unutarnju moralnu prirodu suverenosti države.
U marksističkom učenju bilo je prihvaćeno da unutarnja i vanjska politika nas
tupaju kao dvije strane zajedničkog društveno povijesnog djelovanja i da one ne
mogu biti izolirane jer su u stalnom uzajamnom odnosu. Iz toga su slijedila i is
traživanja međunarodnih odnosa koja su dosljedno inzistirala na jedinstvu unu
tarnje i vanjske politike koje treba vladajućoj klasi osigurati na unutarnjem i vanj
skom planu realizaciju njezinih interesa?3
Suvremeni razvoj međunarodnih odnosa i ubrzana globalizacij a na svim dru
štveno-ekonomskim poljima, jasno potvrđuju da nastupaju nove veze i odnosi iz
među članica međunarodne zajednice. Ispunjavanje unutarnje i vanjske funkcij e
države sve je više međusobno uvjetovano i povezano, a uz sve veću internacionali
zaciju života dolazi sve više i do prenošenja unutarnjih problema u sferu međuna
rodnih odnosa, tj. u vanjskopolitičko djelovanje.
Golemi broj novih globalnih problema postavlj a, također, i nove zahtjeve pred
međunarodne organizacije koje moraju tražiti nove sadržaje i oblike svog djelova
nja kako bi zadovolj ile pojedinačne državne i skupne interese. Prateći ta kretanja,
Stanley Hoffman je pisao daje paradoksalno daje u suvremenoj politici unutarnja
politika uvjetovana svjetskim problemima, više nego ikada ranije, a da, s druge
strane, vanjska politika ostaje i dalje pretežito pod utjecajem nacionalnih pre
dodžbi i uvjerenja koja pojedini narod ima o sebi.34
Postavlja se i pitanje do kojeg je stupnja moguće izvršiti razgraničenje između
unutarnje i vanjske politike. Kako je čitav niz tekućih političkih problema vezan uz
unutarnji i vanjski, tj . međunarodni aspekt, očito je da je teško govoriti o nekom
čvrstom razgraničenju.
Vjerni tzv. teorij i veza, neki autori polaze od povijesnog nestaj anj a granica iz
među unutarnje i vanjske politike. Kako to piše Hanreider, taj problem se sve više
osjeća u praksi gdje politički akteri pokušavaju odvoj iti unutarnji od vanjskog as
pekta politike.35 Pozivajući se na senatora Fulbrighta, koji je davno utvrdio da je
granica između unutarnje i vanjske politike nekada postojala, međutim, daje ona
32
,
Vidi: N. Machiavelli, Vladar, Za g reb 1974.
33
Š. P. S anak o ev, N. I. Kapčenko, O teoriji vnešnej politiki socia/izma, Moskva, 1977, str. 17.
34
.
St. Hoffman (ed ), Contempormy Theory in lntemational Relations, Englcwood, Cliffs, 1960, str. 4.
.
35
W. F. Hanrcidcr (cd.), Comparative Foreign Policy, Theoretical Essays, New York, 1971, str. 245-247.
( Odnos unutarnje i vanjske politike
već nestala, autor koji se najviše bavio vanjskom politikom i njezinim teorijskim
oblikovanjem, James Rosenau, u cjelini prihvaća to mišljenje. Istražujući nacio
nalne izvore vanjske politike Rosenau je došao do zaključka da su razlike između
unutarnje i vanjske politike minimalne i da se u empirijskoj verifikaciji te razlike
stoga sasvim gube.36
U pitanju razgraničenja unutarnje i vanjske politike neki autori proširuju
svoje istraživanje te razmatraju paradigmu odnosa unutarnja-vanjska politika
pitanja kao što su: priprema vlastite vanjske politike u odnosu na druge politike
izvana, pokušaj ukupne legitimizacije vlastite vanjske politike, ograničenja unu
tarnje politike u procesu integracije, čime se u velikoj mjeri ulazi u jednu drugu
sferu istraživanja, koja se može više odnositi na problem odnosna izmedu unu
tarnje politike i međunarodnih odnosa.37 Razmatraju se takoder i problemi veza
ni uz unutarnje i vanjske razmjere vanjske politike, i to posebno onaj o dnos koji
postoji izmedu unutarnjih i vanjskih determinanti. Istražujući probleme odnosa
između vanjske politike jedne države i unutarnje politike druge države, neki au
tori, poput Holstia, traže one specifične uvjete koji bi trebali objasniti što to vodi
države prema agresiji. 38
U razmatranju problematike sadržaja i pravaca veza koje postoje izmedu unu
tarnje i vanjske politike često puta se nailazi na dvije vrste shvaćanja.
Prvo od njih promatra teoriju vanjske politike kao funkciju unutarnjih odnosa
država, gdje se u prvi plan ističe teza o vanjskoj politici kao jednoj od razina na ko
joj se ostvaruju interesi vladajuće skupine. U istoj kategoriji nalazi se i teza o vanj
skoj politici kao instrumentu unutarnje politike koji aktivno djeluje na ekonomske
odnose u određenoj državi.
U drugoj skupini tvrdnji nalaze se one koje odreduju odnos između osobnosti
aktera, ponašanja i kulture.
Prije nego što pokušamo analizirati ove dvije skupine različitih teorijskih pog
leda, dobro je na ovom mjestu spomenuti mišljenje Stanleyja Hoffmana koji piše
kako u istraživanju odnosa između vanjske i unutarnje politike treba posebno is
traživati vrste problema:
l. "objektivne faktore11, kao što su geografski, tehnološki razvoj, ekonomske iz
vore, stanovništvo, vojni potencij al,
2. djelovanje političkih, društvenih i ekonomskih institucija, informacijskih ka
nala, stupnja nezavisnosti kreatora vanjske politike,
3. djelovanje političke kulture, uključujući stavove, mišljenja i emocije koje po
kazuju one grupe koje stvaraju vanjsku politiku, kao i utjecaj prakse i ideja na cilje
ve i sredstva politike.
Te napomene omogućuju da se i ova dva različita skupa shvaćanja postave na
odgovarajuću razinu u kojoj bi prva skupina teorijskih pogleda mogla biti nazvana
temeljnim, dok bi se za drugu moglo reći da pretežito razmatra fenomen slojevitosti
odnosa izmedu vanjske i unutarnje politike.
36
J. N. Rosenau, Domestic Sources of Foreign Policy, New York, 1967, str. 8.
37
W. Kostecki, Polityka Zagraniczna, Teoretyczne Podstawy Badan, Warszawa, 1 988, str. 1 13.
38
.
K. J. Holsti, International Policies: A Framework for Analysis, Englewood, Cliffs, 1983, str 274.
Teorijski pogledi postavljeni oko temeljnih određenja odnosa unutarnja - vanj

ska politika ističu:
l. da je vanjska politika povezana snažno s društvenim potrebama koje nastaju
u okvirima mehanizama unutarnje politike. U današnjem globalnom svijetu pogo
tovo se sve više pokazuje da unutarnja politika ne može zadovoljiti sve aspiracije,
potrebe i interese društva, bez obzira o kako velikoj i snažnoj državi se radi. Dio tih
težnji ispunjava vanjska politika koja, naravno, u svojoj osnovi ima unutarnju poli
tiku koja je često puta prisiljena politički djelovati izvan granica svoje vlastite
države. Još sedamdesetih godina Rosen au je isticao da vanjska politika nije "serija
odgovora na međunarodne impulse"/9 već da u velikoj mjeri o vanjskoj politici
odlučuju unutarnj i politički izvori. To praktički znači da se u međunarodnim situa
cijama mogu jasno vidjeti utjecaji unutarnjepolitičkog života.
2. Proces realizacije vanjske politike ovisi o sadržaju i kvalitetu unutarnje poli
tike. Postojeći izvori i sredstva određuju realnosti i mogućnosti zadovoljavanja
očekivanja koja su postavljena prema vanjskoj politici. Tu je svakako bitan odnos
između razine unutarnjeg razvoja zemlje i stupnja sudjelovanja u međunarodnim
transferima. Tek u fazi postizanja određenog društveno-ekonomskog razvoja mo
guće se uključiti u medunarodnu razmjenu koja na taj način počinje dobivati unu
tarnje političko značenje. Slično piše i Rummel za koga je presudan stupanj eko
nomskog razvoja pojedine zemlje, jer se na taj način određuje njezina međunarod
na angažiranost.40 Neki drugi autori vide izravnu vezu između unutarnjih uvjeta
života i razvoja pojedine zemlje i izbora vanjske politike, tj. njezinog smjera: izola
cije ili suradnje, jer su ta opredjeljenja uvjetovana unutarnjepolitičkim stanjem i
razvijenošću unutarnjih odnosa.41
3. U vanjskoj politici svake zemlje ogledaju se karakteristični elementi unutar
nje politike određenog društveno političkog sistema. U poznatom radu Holstia i
Sullivana42 dvoj ica autora su pokušala povezati unutarnje političke procese s
međunarodnim ponašanjem, i to na taj način da su analizirali izlazak Francuske iz
vojne strukture NATO-a i NR Kine iz tadašnjeg socijalističkog sustava. U prvoj si
tuaciji francuski pluralistički sustav na unutarnjem planu utjecao je na vanj sku po
litiku Francuske koja se djelomično povukla iz pluralističkog instrumenta surad
nje, kao što je to NATO. U drugoj situaciji NR Kina kao autoritarna zemlja, koja je
bila uključena u monolitni sustav socijalističkih zemalja, prekinula je do kraja sve
oblike suradnje u toj alijansi.
Promatrajući drugu skupinu teorijskih analiza odnosa unutarnja - vanjska po
litika, može se istaknuti:
l. Najveće suprotnosti izmedu unutarnje i vanjske politike nastupaju u situaci
jama kada postoji određena kriza na vanjskom planu. George Liska tako piše da
39
J. N. Rosenau, Domestic .. , op., str. 3-5.
.
40
J. Rummel, "Some Dimensions in the Foreign Policy Behaviour of Nations" u: Contemporary Foreign Policy (ur. W. F.
Hanreider), New York, 1971, str. 1 5 1 - 1 52.
41
H. Guetzkow, "Isolation and Collaboration: A Partial Theory of Inter Nation Relations" u: J. N. Rosenau, lntematio
nal Poli ties and Foreign Policy, New York, 1967, str. 152- 1 55.
42
O. R. Holsti i J. D. Sullivan, "National International Linkages: France and Chim.i's Nonconforming Alliance Mem
bers" u: Linkage Politics (ur.) N. J. Rosenau, New York, 1 969, str. 147-195.
24
Odnos unutarnje i vanjske politike
što je veća neka kriza koja ima vanjske obrise, vanjska politika postaje izraženija.43
Ili, kako to piše Lowi, američka vanjska politika u nekriznim normalnim stanjima
je predmet stalnih djelovanja domaćih političkih snaga, čak u takvom stupnju koji
je nepoznat u drugih država.
2. Odnosi s inozemstvom mogu se koristiti za stvaranje unutarnje ravnoteže u
državi ili pak unutarnji odnosi mogu biti postavljeni tako da održavaju vanjsku rav
notežu. Riječ je, svakako, o funkcionalnoj ravnoteži koju je postavila vladajuća
skupina i njoj izravno služi u realizaciji ciljeva i interesa koje je ona postavila.
Međutim, pokušaji stvaranja te uravnoteženosti odnosa, ili pak prebacivanje unu
tarnjepolitičkih na vanjskopolitičke ciljeve zahtjeva određenu snagu države koj a,
jedino sa svoj im organiziranim i snažnim sredstvima, može provoditi takvu politi
ku. Primjeri brojnih zemalja u razvoju, odnosno nesvrstanih država, jasno pokazu
ju nesklad između navodne angažirane i dinamične vanjske politike i problema
koji postoje u unutarnjepolitičkom prostoru.
3. Vanjska politika može biti korištena kao instrument političkog liderstva u
država. Kako to piše Morgen tha u, iako vlada treba biti lider javnog mnijenj a, a ne
njegov rob, ipak je nemoguće očekivati da bi u svim situacij ama zahtjevi konkretne
politike naišli na odobravanje masa koje su sklonije emocij ama nego razumu. To
posebice jasno dolazi do izražaja u sferi vanjske politike, gdje se ta politika mora
prilagoditi i usklađivati s vanjskim politikama drugih zemalja. Zbog toga su, ističe
Morgenthau, lideri politički skloni žrtvovati racionalnu politiku aplauzu mase, uv
jereni da im je to u stalnoj političkoj utakmici korisnije i potrebnije. S druge strane,
velikodržavna politika postavljena kao sredstvo može poslužiti da se ovlada masa
ma i da se društvo okupi oko svojih vođa.44
Ovisno o širim međunarodnim kretanjima, u pojedinim situacij ama mijenja se,
svakako, uloga pojedinih strana politike. U doba međunarodnih kriznih situacij a
ili napetih međunarodnih odnosa vanjska politika odlučno utječe na unutarnju
politiku. U takvim situacijama, posebno u slučaju rata, vanjska politika utječe na
smjer unutarnje politike, i to:
- određujući tempo i opseg vojnih priprema (izgradnja oružanih snaga, njihovo
naoružanje)
- diktirajući ekonomske pripreme (nabavu strateških sirovina, orijentaciju in
dustrije na vojnu proizvodnju)
- utječući na tedencije jačanja reakcionamih mjera u unutarnjem političkom
životu zemlje, te dajući ton ideološkim pripremama države.
Jedinstvo unutarnje i vanjske politike danas je sve teže negirati, i simptoma
tično je da se i u teoriji međunarodnih odnosa na Zapadu sve češće tvrdi - prije
svega zato što je vanjska politika postala dostupnija širokim masama - kako posto
ji jedinstvo politike. Međutim, unatoč tome, neki teoretičari posve isključuju klas
ni karakter politike i postavljaju je kao nešto općenarodno, natklasno i izvanklas
no, što se, navodno, ostvaruje na osnovi općih interesa i u korist svih građana.
43
G. Liska, International Equi/librium:A Theoretical Essay on the Politics and Organsation
i ofSecurity, Cambridge, 1957,
str. 201.
44
T. J. Morgenthau, Politics Among Nations, The Strugglefor Power and Peace, New York, 1985, str. 98, 547-548.
25
Već smo istaknuli da se vanjska politika, odnosno nastup države na međuna

rodnom planu, realizira također u skladu s interesima vladajuće skupine i pomoću
države kao instrumenta političke akcije. Ali taj odnos između unutarnje i vanjske
politike ipak se ne smije pojednostavniti u tom smislu da se shvati kao stanje u ko
jemu vladajuća skupina u svim državama može određivati vanjsku politiku neovis
no o ostalim slojevima unutar državnih granica. Već iz samog karaktera i osnova
politike, u kojoj se pojavljuju velike društvene grupe, proistječe da i vladajući mo
raju voditi računa o ostalim grupama, njihovim interesima i mogućnostima akcije.
Zbog toga i vanjska politika u stanovitom stupnju od ražava i svu složenost unutar
njepolitičkog razvoja i odnose što postoje između grupe na vlasti i ostalih grupa.
Stoga se može reći da je u takvom promatranju vanjska politika stanoviti objekt i,
donekle, osobito u određenim zemljama i situacijama, rezultat oštre borbe suprot
nih snaga. A upravo to sukobljavanje, kako u unutarnjopolitičkim, tako i u
međunarodnim razmjerima, daje dodatnu dinamiku razvoju vanjske politike i
mnogo širih i kompleksnijih međunarodnih odnosa.
Na osnovi niza društveno-političkih, ekonomskih i tehnoloških promjena koje
su nastale u suvremenom svij etu, osobito u posljednjih desetak godina, široke ma
se shvatile su značenje vanjske politike, koja im je i po svom sadržaju i po konkret
nim manifestacijama postala mnogo bliža..
S druge strane, međunarodna pitanja i vanjska politika postali su predmet inte
resa, također, globalnih vladajućih krugova u raznim zemljama, jer dinamika
međunarodnog života i tempo unutarnjeg sukobljavanja zahtijevaju pojačani an
gažman u rješavanju tih vrlo važnih problema. Opseg međunarodnih veza i konta
kata toliko se povećao i multiplicirao da danas uvelike premašuje tradicionalnu
djelatnost ministarstva vanjskih poslova. Vanjskopolitičku djelatnost u političkom
smislu obavljaju sada gotovo svi vladini predstavnici; velik dio članova parlamenta;
vođepolitičkih stranaka; i to bez obzira na to jesu li na vlasti ili u opoziciji; predstav
nici industrijskih i trgovačkih krugova; predstavnici oružanih snaga i šefovi obav
ještajnih službi. Iako je stupanj njihova angažiranja različit, oni su ipak uvelike
proširili krug vanjskopolitičkih aktera.
Na primjer, veliki monopoli ne zadovoljavaju se samo djelovanjem državnog
aparata koji bi trebao zastupati i ostvarivati njihove međusobne interese. Oni stva
raju svoja posebna nadleštva za vanjske poslove koja vode složenu mrežu njihovih
inozemnih poduzeća i filijala, te traže mogućnosti djelovanja na međunarodnom
planu. U slučaju potrebe, ti akteri direktno stupaju u kontakt s državnim organima
kako bi realizirali ili sačuvali svoje interese. Ta specifična međunarodna djelatnost
multinacionalnih kompanija, upravo zbog njihove velike snage i sve veće razgra
natosti, postaje velika opasnost za daljnji razvoj međunarodnih odnosa, i to pose
bice na područjima zemalja u razvoju, gdje se sasvim jasno osjećaju tendencije po
jačanog i bezobzirnog miješanja u unutarnje poslove suvereni h država.
Isto tako, poraslo je i značenje vanjske politike u političkom životu unutar
države. U borbi političkih stranaka za realizaciju njihovih programa obično posto
je značajne specifičnosti u pogledu tretiranja nacionalne vanjske politike. Privred
ni krugovi, također, sve više pažnje poklanjaju vanjskoj politici, jer o njezinim akci
j ama ovisi uspješnost održavanja njihovih pozicija i opseg dalje penetracije na no
va tržišta.
26
( Odnos unu tarnje i vanjske politike
Osim tih općih elemenata pojačane važnosti vanjske politike za svaku državu,
vanjska politika ponekad ima i posebnu vrijednost za pojedinu državu. To zavisi,
prije svega, o stupnju uključenosti neke države u međunarodne odnose, o karakte
ru susjednih država i odnosu koje uspostavlja s njima, o općem geografskom po
ložaju te zemlje, o unutarnjoj homogenosti stanovništva i stabilnosti društveno
političkog uređenja.
Razumljivo, u današnjem svijetu, u kojem djeluje veliki broj različitih država,
različitih po svom društveno-ekonomskom uređenju, veličini, ciljevima i mo
gućnostima vanjskopolitičke akcij e, postoje i velike razlike u prilazu pojedinim
vanjskopolitičkim pitanjima, te u stanovitim situacijama određene države drukčije
reagiraju na međunarodnoj sceni.
Karakteristike vanjske politike mogu se najbolje uočiti ako se:
- istraže akteri stvaranja vanjske politike i njihove odluke
- analiziraju ciljevi vanjske politike
- rasvijetle izvori i pokretačke snage vanjske politike
- istraže metode i instrumenti koje vanjska politika upotrebljava u realizaciji
postavljenih ciljeva.
Ako se u takvoj analizi, na primjer, promatra vanjska politika imperijalističke
sile, tada je odmah vidljivo da se u njezinim središnjim vanjskopolitičkim ciljevima
ističu zahtjevi za realizacijom profita na najširem međunarodnom polju.
Izvori i pokretačke snage vanjske politike čvrsto su u rukama krupnog kapitala,
gdje - osobito nakon Drugog svjetskog rata - dolazi do sve tješnje sprege između
krupne industrije, političke elite i vojnih krugova. Zajedničkom akcijom tih snaga
stvaraju se osnovni preduvjeti za neprestano dopunjavanje izvora vanjskopolitičke
aktivnosti, a to istodobno permanentno aktivira i silu koj a je na raspolaganju vla
dajućoj grupi. U svom praktičnom ponašanju u međunarodnim odnosima takva
država upotrebljava metode i instrumente ovisno o određenoj situaciji, što znači
da je u praktičnom pogledu dopušten svaki oblik akcije, od uporabe ekonomskih i
kulturnih instrumenata, pa sve do izravne primjene sile u međunarodnim odnosi
ma, kako bi se utjecalo na zauzimanje određenih pozicij a u drugim državama, ili
kako bi se uspjeli realizirati postavljeni ciljevi vanjske politike.
U današnjem svijetu razvijene tehnike, oj ačanih međunarodnih kontakata i
opće tendencije približavanja pojedinih dijelova svijeta, raste interes za pitanja
vanjske politike, te ona u cjelini postaje važna aktivnosti, usko vezana o političkoj
liniji koju se provodi na unutarnjem planu i ovisna o njoj. Svijet je postao toliko po
vezan da pojedine vanjskopolitičke aktivnosti u jednom dijelu svijeta gotovo auto
matski izazivaju lančane reakcije u cijelom sistemu međunarodnih političkih od
nosa, gdje niz drugih vanjskih politika mora brzo i adekvatno reagirati na te pore
mećaje.
DETERMINANTE VANJSKE POLITIKE
Naš pristup vanjskoj politici polazi od uvjerenja da postoji striktna povezanost i

m eđuzavisnost između unutarnje i vanjske politike određene države. Proučavanje
vanjskopolitičkog djelovanja gotovo svake zemlje ubrzo će istraživača dovesti do
zaključka da nema pogrešnije i štetnije ideje od odvajanja vanjske i unutarnje poli
tike. I jednu i drugu politiku stvara ista skupina ljudi, glavni ciljevi usmjereni su na
jačanje pozicija te grupe, a ciljevi se stvaraju na osnovi interesa koji su temelj raz
voj a određenog društva.
Posebnost vanjske politike

Ipak, unatoč tome, treba istaknuti činjenicu da se u vanjskoj politici jasno nazi
re posebnost te aktivnosti kao specifične državne djelatnosti. Ona se ostvaruje u
sasvim drukčijoj društvenoj sredini koja je mnogo složenija i raznovrsnija od unu
tarnjopolitičke, a osim toga u toj sredini postoje mnogo manje mogućnosti kontro
liranja i usmjeravanja svih akcija u određenom procesu. Opasnosti koje proistječu
iz takvog djelovanja neobično su velike. Često se i ne mogu točno odvojiti od od
ređenog poteza, a još je teže sagledati poslj edice koje mogu nastati. Osim toga, za
razliku od unutarnjopolitičkih odnosa, u kojima se jasno manifestiraju politički
odnosi i interesi pojedinih grupa, na polju vanjske politike borba se vodi između
vladajućih struktura, koje čak ne moraju biti međusobno odvojene društvenim an
tagonizmima.
Za međunarodne odnose u cjelini, pa prema tome i za vanjsku politiku, mogli
bismo reći:
- odvija se u globalnoj sredini koja ne poznaje neki univerzalno djelujući poli
tički autoritet
- na tom području nema ni jedinstvenih, organiziranih međunarodnih instituci
ja koje bi mogle stvarno djelovati na rješavanju bitnih problema suvremenog svije
ta, osim ako države dobrovoljno ne prihvate takva rješenja
- u svijetu međusobne povezanosti, brzih komunikacija i postojanja razornoga
nuklearnog oružja, zajedništvo različitih državnih jedinica ostaje kao jedini mo
gući temelj postojanja država, a i cjelokupnoga međunarodnog sistema
- upravo zbog različitih oblika ekonomske, vojne, tehnološke međuzavisnosti
današnjeg svijeta sve više postaje jasno da je održanje suvremene civilizacije veza
no uz održanje svjetskog mira i stvaranje novoga demokratskog poretka.
U zapadnoj teorij i vanjske politike vode se diskusije o vezi unutarnje i vanjske
politike i o prioritetima jedne, odnosno druge politike. Neki put se polazi od sim-
plicističke tvrdnje da je unutarnj a politika jamstvo uspješnog razvoja zemlje u eko

nomskom, socijalnom i političkom pogledu, te da unutarnja politika, svakako, ima
primat. Neki pak tvrde da u današnjem svijetu vanjska politika ima osobito odgo
vornu zadaću. Naime, kako je isticao John Kennedy, u unutarnjoj se politici mogu
činiti pogreške, ali na planu vanjske politike, osobito ako je riječ o krucij alnim pi
tanjima strategijskih odnosa, jedna pogreška dovoljna je da uništi čovječanstvo.
Činjenica je da u suvremenom svijetu postoj i toliko visok stupanj međuzavis
nosti unutarnje i vanjske politike da gotovo svako unutarnje pitanje ima i svoju
vanjsku dimenziju, a svako vanjsko zbivanje može vrlo brzo dobiti i unutarnje re
perkusije na niz zemalja u bližoj i daljoj okolini. Stoga bi se s pravom moglo prihva
titi mišljenje rumunjskog autora S. Brucana koji kaže da u odnosu između unutar
nje i vanjske politike postoji stalan feedback, koji se najviše očituje na području
donošenja odluka.45
Dio pisaca koji smatraju da je nacionalni sistem države najbolje organiziran i
najčvršći u unutarnjim odnosima, ipak mora konstatirati da se ta politika sve više
realizira u širem krugu međunarodnih odnosa, gdje se na osnovi sukobljavanja, us
klađivanja ili takmičenja pojavljuje usporedo s politikom drugih država. Ističući
osobitu važnost privredne povezanosti današnjeg svijeta, postojanje i stalan razvi
tak vojne tehnologije, ti autori sa žaljenjem upućuju na to da su ovlasti nacionalne
države "penetrirali" vanjski događaji, te da samim tim sve veću važnost dobiva ona
politika koja se provodi spram vanjskog okruženja.
J ame s Rose nau, koji se inače vrlo kritički postavlja spram dosadašnjih rezulta
ta istraživanja vanjske politike, ne zadovoljava se utvrđivanjem povezanosti iz
među unutarnje i vanjske politike ni naznakom erozije nacionalne državne politi
ke, već ide korak dalje tvrdeći da su u suvremenim uvjetima tradicionalne granice
koje odvajaju države od njihove vanjske okoline sve nejasnije. Iz toga se može iz
vući i zaključak da je sve teže odvajati unutarnju politiku od vanjske politike i
tražiti neku posebnu autonomiju djelovanja.46
No, s druge strane, nemoguće je odrediti neke posebne crte koje posjeduje
vanjska politika. Njezina osobitost je prije svega u tome što se ona odvija u
međunarodnoj sredini i odražava kretanja u međunarodnom prostoru. Imajući
upravo na umu povezanost unutarnje i vanjske politike, Rosenauje jedan od rijet
kih autora koji se upustio u širu elaboraciju specifičnosti vanjske politike, odnosno
onih elemenata koji, unatoč jedinstvenosti i povezanosti, pokazuju da je vanjska
politika specifična djelatnost.
- Prva karakteristika koja se ističe kao različita u odnosu na unutarnju politiku
je visoka motiviranost kod donošenja odluka u vanjskopolitičkom procesu.
- U sferi vanjske politike postoji motivacijski jaz (motivational gap) koji se ne
osjeća toliko u unutarnjoj politici. Pri tome Rosenau misli da vanjska politika u os
novi teško pokreće i angažira političko javno m išljenje i daje posljedica toga javlja
nje poteškoća u dobivanju podrške za određene vanjskopolitičke poteze. Kako su
političari nezavisniji od prosječnih građana, oni se suočavaju s golemim po-
45
S. Brucan, The Dissolution of Power: A Sociology ofInternational Relations and Politics, New York, 1971, str. 193.
46
J. N .Rosenau, "A Pre Theory of Foreign Policy", u: Approaches to Comparative and1ntemational Politics (izd. B. Far
rel), Evanston 1 1 1 , 1966, str. 63-65.
30
( Determinante vanjske politike
teškoćama da dobiju podršku svoj ih birača za svoje vanjskopolitičke poteze. U si

tuaciji kada je potrebno pokazati neku vezu s događajima u međunarodnoj sredini
i realizirati određenu vlastitu politiku usklađenu s vanjskim traženj ima to također
predstavlja poteškoću u većini slučajeva.
- Postizanje domaćeg konsenzusa u međunarodnim pitanjima još uvijek ne
znači da će se i međunarodno okruženje prilagoditi donesenoj odluci. P itanje je i
koji aspekti će biti podržani i u kojoj formi će taj pristanak biti demonstriran.
- Može se izvesti i hipoteza daje niži stupanj društvene organizacij e u pojedinoj
državi izravno vezan uz zaokupljenost lokalnim pitanjima. Š to je razina obrazova
nja, međunarodne angažiranosti i opće političke kulture niža, samim tim su i sve
domaće teme daleko prioritetnije od pitanja vanjske politike, pa čak i onih koj a su
izravno vezana uz određenu državu i njezinu budućnost.
- Postoje i osjetne razlike u interakcijama između vlade i društva. U unutarnjoj
politici te interakcije su pretežito vertikalne, dok su u vanjskoj politici horizontal
ne. Odgovornost za realizaciju vanjske politike nalazi se u krugu nekoliko glavnih
aktera, što nije slučaj kod unutarnje politike. Pojedini elementi političkog sistema
u vanjskoj politici su jasno hijerarhizirani, a promatrajući zakonodavnu i izvršnu
vlast moguće je, također, ustanoviti razlike. Unutarnj a politika pretežito je vezana
uz zakonodavnu vlast, dok je vanjska politika u svojim interakcijama više vezana
na izvršnu vlast.
- Kontroverzna pitanja u vanjskoj politici odnose se na vrijednosti izvan do
maćeg sustava i njegovih vanjskih odnosa, čime se i rizici djelovanja postavljaju na
nižu razinu nego što je to slučaj s unutarnjom politikom.47
Zaključujući svoj a razmišljanja Rosenau, ističe kako je područje vanjske politi
ke stalnije i kako problemi koji se javljaju u vanjskoj politici mogu više integrirati
d ruštvo nego problemi u sferi interne politike. Iako su neke od ovih teza podložne
diskusiji, može se reći da je u njima ipak odražena većina onoga što bi se moglo
n azvati različitošću vanjske politike. Tome bi se, naravno, mogle dodati i nove naz
nake vezane uz karakter određenih vanjskopolitičkih poteza, tj . uvođenje katego
rija vitalnog interesa i postavljanje pitanja u kojoj mjeri se nacionalni interes inače
prihvaća u pojedinoj državi. Mogu se dalje analizirati snage koje se zalažu za
međunarodnu suradnju i one koje su protiv, kakvi su njihovi ideološki temelji i sl.
Takve analize u biti bi mogle pokazati da je vanjska politika u javnom mnijenju
doživljena s više sumnji (i naravno s mnogo manje poznavanja), da političari često
smatraju kako je pogreške u vanjskoj politici teže ispraviti i, na kraju, da je još uvi
jek javnost spremna prihvatiti svoje nacionalne interese i postaviti ih prije ili iznad
potreba koje dolaze iz međunarodne sredine.
Karl Deutsch, polazeći od kibernetičkog pristupa proučavanju međunarodnih
odnosa, upućuje na razlike između unutarnjeg i vanjskog državnog djelovanja koje
se ogledaju u "diskontinuitetima transakcija i u značajnim diskontinuitetima frek
vencija odgovora"48• Naravno, takav se diskontinuitet može primjetiti i kod mno
gih pojava u prirodi i društvu, osobito onda kada su one povezane i međuzavisne.
47
J. N. Rosenau, "Foreign Policy as an Issue Area" u: Domestic Sources of Foreign Policy, New York, 1967, str. 25-50.
48
.
K. W. Deutsch, "External Influences on the Internal Behaviour of States, u: Approaches .. , op. cit., str. 5.
Bez obzira na razlike u mišljenjima, potrebno je reći da povezivanje današnjih

država, njihovo sve veće komuniciranje s okolinom i na toj osnovi profiliranje po
sebne djelatnosti koja rješava ta pitanja - vanjske politike - ne nastaje kao nešto
slučajno ili nametnuto izvana. Država je u svim tim situacij ama glavni nositelj akci
je, ona je instrument političkog, vojnog i ekonomskog djelovanja na međunarod
nom polju, te se ovisno o stupnju nj ezinih želja, zahtjeva i interesa mogu ostvariti i
oblici akcije u vanjskom okruženju, tj. u širem smislu u međunarodnim odnosima.
Zakoni i običaji ponašanja određenoj državi nisu nametnuti, oni su također dio
njezine aktivnosti u pogledu prihvaćanja ili neprihvaćanja određenih normi na te
melju kojih se mogu realizirati ciljevi i interesi u krugu ostalih zemalja. Ali, stupanj
te uključenosti u svijet, oblici i pravila koje će se izabrati, ovise o političkom akteru
koji sva ta pitanja rješava samostalno.
U takvom pristupu vanjskoj politici ne smiju se apsolutizirati određeni oblici
akcije koji su rezultat djelovanja pojedine države. Ovisno o nizu različitih faktora,
država može ostvariti razne oblike suradnje sa svojom okolinom, ona može biti s
nj om u konfliktu ili pak provoditi politiku takmičenja, nastojeći se mirnim sred
stvima izboriti za svoje ciljeve. Dosadašnja praksa međunarodnih odnosa jasno
pokazuje da u njima nema čistih oblika konflikta ni čistih oblika suradnje. Linija
razgraničenja je vrlo fluidna, i međunarodni su odnosi mješavina različitih oblika
akcije, na koju posebno utječe i unutarnja politička linija i ono što se obično naziva
vanjskom politikom.
Kako je u svim situacijama država glavna jedinica takvog djelovanja, dio autora
pokušava n a temelju njezina ponašanja formulirati i glavna pravila koja bi se od
nosila na odnos između unutarnje i vanjske politike. Deutsch, na primjer, pred
stavlja državu kao višestruko tržište robe i resursa osnovanih na tržištu faktora
proizvodnje. To uključuje relativnu usklađenost na tržištu rada, tržištu zemljišta,
tržištu materijala i usluga, na višestranom tržištu kredita i državnih službi, koje
Deutsch naziva socijalnom infrastrukturom . Granicu između te cjelovite sheme sis
tema državnog djelovanja i vanjskog okruženja Deutsch određuje kao narušava
nje neprekinutosti u toku poslovnih kontakata i suglasnosti akcij a.
Međutim, svjestan da su takva ograničenja vrij edila u prošlom stoljeću, u doba
prima ta nacionalne države, ali da ne vrijede i danas, Deutsch uvodi pojam opće ili
nacionalnepolitičke zajednice koja bi trebala biti mnogo širi okvir. On bi omogućio
normalno odvijanje kontakata između svih tih različitih tržišta koja postoje u da
našnjem svijetu. To dalje Deutscha navodi na uvođenje termina autonomije i suve
renosti. Pod autonomijom, promatranom izvana, on razumije sistem za koji se ne
može predvidjeti kako će reagirati na određena vanjska zbivanj a, odnosno njegove
vanjskopolitičke reakcije nisu unaprijed poznate ni predvidive. S druge strane, taj
sistem promatran iznutra autonoman je ako može kombinirano primati i zaborav
ljati informacije, stvarajući tako mogućnosti za različite vrste inicijativa i unošenje
novih, nepoznatih odluka.49
Suverenost Deutsch također razmatra u skladu s tim kategorijama, te bi ona
postojala onda kada je jasno izražena autonomnost države. Ona se može, također,
promatrati izvana, i postoji onda kada se nekoj državi ne mogu nametnuti i diktira-
49
K. Deutsch, The Nerves of Govennent: Models ofpoliticat Communication and Control, New York, 1966, str. 7.
32
Determinante vanjske politike
ti određena rješenja u skladu s djelovanjem i ponašanjem vanjske okoline. Suvere

nost promatrana iznutra postoji kada država raspolaže čvrstim i usklađenim me
hanizmom donošenja odluka.50
Zadržimo li se na pitanju suverenosti, treba odmah istaknuti da to shvaćanje
unutarnjeg i vanjskog aspekta suverenosti ipak zaboravlja da se suverenost države
(dakle, i na polju unutarnje i vanjske politike) pojavljuje, takoder, kao specifičan
odnos koji uključuje dva važna elementa.
Pod terminom suverenost trebalo bi razumijevati takvo stanje u kojemu država
ima najvišu vlast iznutra i nezavisnost izvana. Tako je suverena država kadra sa
mostalno donositi odluke (predvidive i nepredvidive), ona ima mogućnost djelo
vati kao subjekt međunarodnih odnosa, formirati svoju unutarnju i vanjsku politi
ku, i biti ravnopravan partner svim ostalim zemljama. Kada bi se ostvarila takva su
verenost u punom smislu te riječi, države bi stekle mogućnost da budu jednake i
ravnopravne, te da na tim temeljima grade međunarodne odnose u koj ima ne b i
bilo prijetnje i uporabe sile, nepoštovanja njihovih temeljnih prava i miješanja u
njihova unutarnja pitanja.
Vanjski faktori utjecaja
Odnos unutarnje i vanjske politike nije značajan samo zbog toga da se naglasi
cjelovitost politike i, s druge strane, specifičnost vanjske politike, s obzirom na iz
nesene karakteristike, već i zato što se na temelju te relacije, makar u najosnovni
jim crtama, može stvoriti cjelovitija koncepcija utjecaja koji nastaju izmedu unu
tarnjih i vanjskih elemenata. Bez obzira na to da li je riječ o promatranju vanjske
politike jedne zemlje, pokušaju stvaranja šire komparativne analize djelovanja
skupine zemalja, ili pak o nastojanju za stvaranjem sveobuhvatne opće teorije
vanjske politike, odnos domaćih izvora i vanjskih utjecaja, koji se odražavaju u po
našanju države, čini središnje pitanje.
James Rosenau, koji je pokušao stvoriti, kako sam piše, predteoriju vanjske
politike, ističe da su se s obzirom na dinamiku poslijeratnih međunarodnih odnosa
bitno promijenili uvjeti međunarodnog ponašanja država i da se one više ne pojav
ljuju kao subjekti koji većinom svoj im reakcijama samo odgovaraju na akcij e što
dolaze iz vanjskog okruženja. Osim vanjskih stimulansa akcije Rosenau ističe sve
veću važnost tendencija unutar samih društava.51
Prihvaćajući takvo mišljenje i vezu, koj a postaje sve značajnija, između raz
ličitih, a zapravo suštinskih sukladnih dijelova politike, vrijedno se najprije zausta
viti na izvanjskim utjecajima na politiku određene države. Oni mogu dolaziti izva
na i iznutra.
Vanjski faktori utjecaja koji djeluju izvan države mogu biti:
- zastrašivanje ili suzbijanje
- suradnja ili promjena suradnje
- integracija ili dezintegracija
50
Detaljnije vidjeti u. R. Vukadinović, Teorije o medunarodnim odnosima, Zagreb, 1978, str. 95-99.
51
J. N . Rosenau A Pre Theory , op. cit., str. 28-32.
, ...
Vanjski faktori koji postoje i djeluju unutar određene države mogu se prikazati
kao:
- aktivnost različitih ekonomskih grupa
- nezadovoljne i otuđene društvene grupe
- organizirane mreže, npr. obavještajnog karaktera.
Transnacionalnifaktori vanjskog utjecaja , za koje neki autori tvrde da poprima
ju sve veće značenje i da djeluju preko državnih granica, cenzura i zabrana ogleda
ju se u različitim oblicima propagandne djelatnosti koja se prenosi raznovrsnim
sredstvima (TV, radio, pisana riječ). Drugi dio aktivnosti transnacionalnih djelat
nosti odvija se na temelju sporazuma država (izložbe, kulturna razmjena, znan
stvena razmjena, sport), ali se i na taj način mogu realizirati različiti ciljevi.52
Faktori vanjskog utjecaja u svakoj situaciji djeluju kao određeni organizirani
podsistem unutar države, dakle jedinstvenog sistema. Oni mogu neprestano utje
cati na politiku zemlje, pa državna vlast ovisno o situacij i, poduzima određene
mjere kako bi suzbila ili umanjila djelatnost tih podsistema.
Prilazeći vanjskim utjecajima s točke gledišta unutarnje politike, država ima
dovoljno sredstava da sve te podsisteme dovede u sklad sa svojim općim htijenji
ma. Da bi to postigla, država se može koristiti tzv. negativnim mjerama, što znači
da će realizirati takve odluke koj ima će podsistemi brzo prestaj ati postoj ati n a tlu
određene zemlje i stvarati određene probleme. U primjerima nacionalizacij e stra
nih kompanija, raskida ugovora o stranim vojnim bazama, protjerivanja stranih
savjetnika, razbijanja obavještajnih centara, mogu se vidjeti konkretni akti takvog
odlučnog djelovanja kojemu je cilj razbijanje i onemogućavanje značajnih podsis
tema osnovanih na vanjskim utjecajima.
S druge strane, država ima mogućnost da bar pokuša zaustaviti neke vanjske
utjecaje uz koje mogu nastati podsistemi. Država će, npr., zabraniti dalju imigraci
ju ako je svjesna da je to jedan od elemenata stvaranja podsistema. Valj a spome
nuti i niz mjera koje su se prakticirale niz godina, npr. u razdoblju hladnog rata,
kad su se obostrano smanjivali svi oblici komuniciranja između dvije suprotne
strane kako bi se prekinuo tok propagandnog djelovanja na osnovi kojega b i se
stvarao i razvijao otuđeni podsistem unutar određene države.
Pozitivne mjere mnogo su suptilnije i dosta ih je teško jednoznačno prikazati.
Dok je pri negativnim mjerama riječ o uporabi često vrlo radikalnih sredstava ra
di eliminiranja podsistema, pozitivne mjere na drukčiji način teže prethod nom
ostvarenju niza socijalnih i ekonomskih promjena. Ako određena država ima
problema s djelovanjem otuđenog podsistema koji je nezadovoljan svoji m po
ložajem (nezaposlenost, velike društveno-ekonomske razlike, problemi odnos a
među nacijama ili etničkim grupama), tada j e samo širi proces mijenjanja o dno
sa jamstvo eliminiranja neprijateljskog djelovanja tog pođsistema i njegova
eventualnog korištenja u vlastite svrhe. Provođenjem takvih mjera i pridobiva
njem podsistema, ili bar njegove većine, stvaraju se uvjeti za normalno unutarnje
djelovanje države. Usto, uklanjaju se objektivni uvjeti za različite utjecaje izva
na.
52
S. Brucan, The Dissolution ofPower
... , op. cit., str. 1 99-201 .
34
Ako je režim nepopularan i slab, tada će se i mjere koje će on provoditi osnivati

prije svega na negativnim sredstvima akcije, kojima će cilj biti radikalno o dstranji
vanje vanjskih utjecaja i eliminiranje podsistema i njegovih nositelja. Međutim,
ako je posrijedi stabilno i jedinstveno političko društvo u kojemu nema velikih dis
pariteta, tada je akter politike manje zainteresiran za vanjske utjecaje jer mu oni
mogu mnogo manje štetiti. Po pravilu, u takvo'm društvu teško je organizirati raz
granate podsisteme koji bi bili pod većim neprijateljskim utjecajem izvana.
Faktori unutarnjeg utjecaja
Uz te faktore vanjskog karaktera, za koje je evidentno da su inspirirani izvana,

potrebno je osvrnuti se i na skupinu faktora internog karaktera . Nastojeći stvoriti
pred teoriju koj a bi bila značajan korak naprijed u povezivanju i objašnjavanju em
pirijskih događaja i opće orijentacije, Rosenau tvrdi da su sve teorije, odnosno
predteorije vanjske politike, sastavljene od pet osnovnih dimenzija. Postavljajući
tih pet dimenzija kao čvrsto pravilo, Rosenau ističe da su one lako mjerlj ive, dakle
evidentne, i da se svaka predteorija vanjske politike može lako postaviti na toj os
novi. Štoviše, Rosenau smatra da svaki istraživač vanjske politike ili na taj način
objašnjava vanjsku politiku ili djeluje tako da bi njegovo analiziranje moglo biti
postavljeno u te okvire.
Rosenauovih je pet osnovnih grupa faktora ili varijabli unutarnjeg utjecaja:
- individualnifaktori, pod kojima razumijeva kvalitetu, talent, prethodno iskus
tvo aktera vanjsko političkog odlučivanja i realiziranja te politike;
-faktor uloge, odnosno utjecaj aktera vanjske politike, koji ne ovisi o individual
nim karakteristikama osobe, već je uvjetovan prije svega ulogom koju on ima (npr.
šef države kao najviši akter);
- državnifaktori, pod čime razmatra strukturu koj a ograničava ili pak proširuje
dijapazon vanjskopolitičkog izbora;
- društvene promjene, koje sadrže različite vrste nedržavnih aspekata ipak čvr
sto prisutnih u društvu (osnovne vrijednosti, stupanj nacionalnog jedinstva, stu
panj industrijskog razvoja i sl.);
- sistemske varijable, koje zahvaćaju, u najširem smislu te riječi, sva vanjska zbi
vanja što utječu na odluke koje donosi kreator politike (geografske realnosti, sta
bilnosti vlade, ideološki izazovi).53
Iako je Rosenau svjestan težine zadatka i svih ograničenja, on ipak smatra da je
takva predteorija, koja bi bila glavni putokaz u ispravnom sagledavanju suštine
vanjske politike, bolja od nikakve teorije, odnosno da je čak i primi tivna i nesa
vršena predteorija istraživaču koristan i uporabljiv instrument.
Kritika tog modela, kojim bi se na temelju pet dimenzija mogla objasniti i is
tražiti gotovo univerzalno svaka vanjska politika, mora poći prije svega od činjeni
ce da je tih pet skupina faktora, u biti, prilično nepovezano.54 Iako Rosenau nastoji
pokazati da je vanjska politika svakog društva rezultat dj elovanja određenih vanj-
53
.
J. N. Rosenau,A Pre Theory.. , op. cit., str. 43.
54
Sovremennye buržoaznye teorii i meždunarodnye otnošenija, Moskva, 1976, str. 159.
skih i unutarnjih faktora, dakle da proistječe iz objektivno postojećih i teorijski

sagledivih elemenata, on pak nije dosljedan u prikazu tih dimenzija.
Vrijednost je njegove predteorije u tome što njome nastoji pobiti sva mišljenja
predstavnika različitih antropoloških, socioloških, psiholoških, pa i nekih polito
loških škola koji tvrde da je vanjska politika nesaglediva i nepredvidiva te da nasta
je na elementima koje je nemoguće identificirati i prikazati. Međutim, Rosenau,
nastojeći po svaku cijenu dati model određene predteorije, odnosno njezinu she
mu, ipak nije dovoljno vodio računa o čvrstoći svih svojih dimenzija. Jer ako se za
četiri prve dimenzije može reći da su logički povezane i da se jedna nadovezuju na
drugu, peta sistemska skupina varijabli pokazuje se prilično artificijelnom. Težnja
za nekakvim izdvajanjem tih promjena koje zahvaćaju vanjsko okruženje zapravo
je i pokušaj izdvajanja vanjske politike iz međunarodnih odnosa. Već smo na
početku istakli da se ni sadržajno niti formalno vanjska politika ne može izdvojiti iz
konteksta međunarodnih odnosa, i to ni kao izdvojena djelatnost, niti kao znan
stvena disciplina. Stoga i svaka teorija, bez obzira na to hoće li se zvati teorijom ili
predteorijom, mora nastati u krugu znanosti o međunarodnim odnosima, koji su
ipak osnovni fundament svake vanjske politike i njihovo glavno i stalno izvorište.
Taj golemi splet odnosa, faktora, sadržaja i sistema međunarodnih odnosa ne
može se svesti samo na jednu skupinu varijabli, jer je on mnogo više od toga u sva
koj vanjskoj politici.
Osim toga, može se ustvrditi da Rosenau ne pravi distinkciju između nužnosti
i slučajnosti u međunarodnim odnosima. Iako je veliko polje međunarodnih od
nosa vrlo fluidno, ipak se i na nj emu mogu utvrditi određene nužnosti koje se po
javljuju i na temelju koji h se o određenim situacijama mogu formulirati stanovite
zakonitosti, koje se kasnije mogu unijeti i u teorijske analize. S druge strane,
slučajnosti se mogu, ali ne moraju dogoditi, one za teoriju nemaju veliko
značenje, iako u današnjem svijetu neke od tih slučajnosti mogu imati goleme
posljedice. U primjeni petodimenzionalnog modela vrlo brzo dolazi se do zak
ljučaka da individualni faktor, na primjer, nema neko trajno i neizmjenjivo
značenje, već da je on više slučajnog karaktera, što se ne može reći za neke d ruge
skupine varijabli faktora.
Brucanov model predteorije
Rumunjski profesor Brucan poslužio se Rosenauovim modelom predteorije,

istaknuvši njegove dobre strane, ali i potrebu da se promijeni redoslijed određenih
varijabli. Brucan je prihvatio petodimenzionalni model predteorije, ali ga je do
nekle promijenio, kako po redoslijedu varijabli; tako i po sadržaju koji razmatra.
Od tri grupe varijabli on analizira one dijelove nacionalne d ržavne aktivnosti koji
pripadaju u milje međunarodnih odnosa, dok su u skupini preostale dvije dimenzi
je one varijable koje su vezane uz djelovanje nacionalnog mehanizma odlučivanja,
tj. aktera vanjske politike.
Brucanov model predteorije izgleda ovako:
l . prirodna i materijalna osnova (sistematske varijable), geografski milje i sta
novništvo, proizvodnja dobara, uz posebnu važnost znanstveno-tehničke revoluci
je, koja može utjecati na geografski činitelj i stanovništvo;
36
Determinante vanjske politike
2. društvene snage (društvene varijable), klase i nacije s njihovom ideološkom

svijesti, s psihološkim impulsima i reakcijama koje ih usmjeravaju na dj elatnost u
međunarodnoj areni;
3. faktori ovisnosti, posebno ekonomski, politički i vojni, koji daju težinu raz
ličitim prirodno-materijalnim osnovama i uvjetuju intenzitet društvenih i nacio
nalnih kretanja i reakcija;
4. mehanizam donošenja odluka (državne varijable);
5. vodstvo (uloga i individualne karakteristike). 55
Faktori koji su na vrhu (prirodna i materijalna osnova) najčvršći su, a prema

dnu se pojavljuju sve slabije varijable, sve do "efemernih varijabli" koje Brucan pri
pisuje vodstvu.
Prema tom se modelu može izvršiti analiza vanjskopolitičkog djelovanja, i Bru
can nije propustio to odmah dokazati primjerom. Primijenivši Rosenauov model
na antikubanskoj akcij i SAD-a 1961. godine, onje istakao daje već za prve varijab
le (individualne karakteristike lidera) jasno da se njima ne može objasniti američko
djelovanje u toj krizi.56 Postavljajući, međutim, svoj model, Brucan piše da će pri
rodna i materijalna osnova istraživaču odmah pokazati da je riječ o supersili s naj
snažnijom industrijom, koja globalno djeluje širom svijeta. Društvene varijable
uputit će na ekspanzionističku vladajuću klasu i tradicije njezine akcije na pod
ručju Kariba, tako daje administracij a već bila spremna nešto poduzeti protiv Ku
be. Faktori ovisnosti skreću pažnju na trenutak pokušaja invazije, što je trebalo biti
stanovita kazna za nacionalizaciju američke imovine na Kubi. Mehanizam do
nošenja odluka pokazat će da je akcija započeta još prije nego što je J ohn Kennedy
došao u Bijelu kuću, a faktori individualnih crta lidera potvrdit će da je upravo
predsjednik Kennedy nastavio takvu politiku, unatoč protivljenju stanovitih zna
čajnih političkih lidera (senator Fulbright).57
Brucanov je model, svakako, mnogo bliži realnostima političkih života, iako je i
u njemu donekle prisutna jednostranost. Naime, želeći pobiti redoslijed Rose
nauovih varijabli, rumunjski autor posebno se oborio na isticanje individualnih cr
ta aktera, odnosno u ovom slučaju na analizu američkog predsjednika, tvrdeći da
on djeluje kao proizvod određene klase i njezine snage, te da se nikako ne može
stavljati na vrh piramide u obliku nekog samostalnog i nezavisnog činioca. Istak
nuvši važnost prirodne i materijalne osnove, Brucan je dao i temelj snage od
ređene države, omogućivši da se odmah realizira njezino mjesto u međunarodnim
odnosima i politika koju ona na tim osnovama provodi.
Dajući pet skupina varijabli, Brucan tvrdi da se svaki istraživač mora najviše
koncentrirati na domaće izvore jer su oni pokazatelji određenoga dijalektičkog
procesa u kojem se ekonomski, politički, vojni i ideološki odnosi međusobno prep
leću i, stvarajući jedinstvenu cjelinu, izlaze izvan državnog sistema u obliku vanj
ske politike. Brucan se nije upustio u određivanje skupine izvanjskih varijabli, već
55
S. Brucan, The Dissolution of Power , op.
... cit., str. 204-209.
56
Ibid., str. 202.
57
Ibid., str. 205-206.
37
TEORIJE VANJSKE POLITI KE
tvrdi da njegove prve tri varijable (prirodna i materijalna osnova, društvene snage i
faktori ovisnosti) imaju i unutarnje i međunarodno značenje. Glavna linija razgra
ničenja između unutarnje i vanjske politike odražava se na preostale dvije skupine
varij abli - u mehanizmu donošenja odluka i u političkom vodstvu - za koje se tvrdi
da imaju izrazito unutarnje značenje.
Na kraju razmatranja unutarnjih i vanjskih determinanti političke akcije može
se ustvrditi da postoje određeni zajednički pokazatelji, unatoč svim razlikama.
Međutim, ako se teži generaliziranju i isticanju apsolutne vrijednosti određenih
karakteristika, čini nam se da zapada u pril ično velike opasnosti koje istraživača
mogu odvesti na pogrešan put. Naime, svaki politički sistem djeluje u skladu sa
svojom bazom, političkim tradicijama, iskustvima i određenim vrijednostima, koje
su ugrađene kao manje ili više stalne crte politike. Mehanizmi političkog djelova
nj a također su različiti, a k tome, svakako, treba dodati da je različit i položaj poje
dinih država u međunarodnim odnosima, kao i vrijednost i snaga instrumenata ko
jima one raspolažu. Stoga bi se moralo istaknuti da svi modeli koji se stvaraju u
teoriji imaju prije svega ilustrativnu vrijednost i da, osobito u sredinama gdje teo
rijska istraživanja vanjske politike nisu osobito razvijena, kao u nas, ne treba na
počecima istraživanja zapadati u takve modele koji nemaju koherentne čvrstoće.
Zahvaljujući razvoju matematičkih modela i njihovoj primjeni u političkim
znanostima, posljednjih godina razvijen je novi pristup vanjskoj politici koji se te
melji na biološkom modelu adaptivnosti sistema .58 Istraživači koji su se bavili razra
dom takvih modela tvrde da su oni neobično korisni u analiziranju vanjskopoli
tičkog ponašanja država. Prema tom modelu, svaki politički sistem (država) zain
teresirana je da zadrži interakcije između sebe i svoje vanjske okoline. Postavlja
jući vanjske stimulanse kao input, a aktera koji djeluje u središtu i politiku što je on
stvara spram okruženja kao output, ti istraživači, u biti, model sistemske teorije
međunarodnih odnosa projiciraju na vanjsku politiku, nastojeći vidjeti koliko je ta
politika adaptivna.59 Ako neka zemlja može brzo i lako usklađivati svoje odnose s
okolinom, može se govoriti o adaptivnoj politici ili politici koj a uspijeva. Rezultat
adaptivnosti ogleda se u pet bitnih struktura: granicama društva, njegovu eko
nomskom sistemu, politici zemlje, kulturi i integraciji sistema društva. Zemlja ko
ja nije kadra održavati te strukture u sklopu prihvatljivih limita ne može računati
na uspješnu politiku jer se teško prilagođava svojoj vanjskoj okolini.
Međutim, perspektiva takve adaptacij e u kojoj država treba stalno voditi
računa o svojim interakcijama s okolinom nije ni lagana niti jednostavna zadaća.
Kako plastično ističe Rosenau, u vanjskoj politici riječ je o pitanjima života i smrti,
slobode i ropstva, prosperiteta i bijede, a sve se to neprestano rješava u speci
fičnom miljeu međunarodnih odnosa. Prilazeći na taj način kompleksu vanjske
politike, Rosenau se zalaže za komparativno istraživanje vanjske politike koje bi
istaknulo zajedničke faktore i formuliralo određene hipoteze, utvrđujući neka
opća pravila.60
58
Na tome inzistira i S. W. Hook, vidi: Comparative foreign policy . . , op. cit.
.
59
P. McGowan, "J\daptive Foreign Policy Behavior: An Empirical Approach", u: Comparing Foreign Policy (izd. J. N.
Roscnau), New York, 1974, str. 45-55.
60
J. N. Rosenau, "Comparing Foreign Policy: Why, What. How", u: Comparing . , op. cit., str. 4- 5.
. .
38
Iako je sama metoda analize adaptivnosti ipak previše artificijelna, s Rose

nauovim se mišljenjem, svakako, možemo složiti jer se samo na osnovi utvrđivanja
određenih konstanti koje vrijede u vremenu i prostoru, i u široj međunarodnoj sre
dini, može težiti stvaranju nekih okvira u kojima bi se promatrala vanjska politika,
uz mogućnost daljnjeg rada na stvaranju teorije. Taj put je dug i, svakako, vrlo
težak, ali čini nam se da ne postoji druga mogućnost ako se želi stvoriti prihvatljiva,
jasna i upotrebljiva teorija vanjske politike. Naime, da istaknemo i ovom prilikom,
ono što se osniva na teško shvatljivim shemama koje imaju malo zajedničkoga sa
stvarnosti ne može poslužiti kao ozbiljniji temelj istraživanja, niti pak kao osnova
teorije.
39
\
AKTERI VANJSKE POLITIKE
U procesu stvaranja vanjske politike djeluje niz različitih aktera - individualno

ili kolektivno - što daje dalji pečat svim istraživanjima vanjske politike. Pođemo Ii
od toga da je vanjska politika aktivnost aktera na donošenju odluka i provođenju
određenih akcija na vanjskopolitičkom planu,61odmah je evidentno da zbog ka
raktera vanjske politike62 ti akteri moraju biti brojni i različiti.
Vanjskopolitički akteri
Da bi se izbjegli stanoviti nesporazumi, potrebno je odmah dati tri uvodne na
pomene.
l. Prilikom razmatranja vanjske politike pojedine zemlje, odnosno njezina

nastupa na međunarodnom polju, uobičajeno je potpuno identificiranje državne
organizacije koja stvara i provodi vanjsku politiku s državom. Identifikacija aktera i
države prisutna je u gotovo svim radovima koji se bave vanjskom politikom, bez
obzira na to da li oni pretendiraju na publicistički prikaz, povijesnu analizu ili pak
znanstvenu teorijsku elaboraciju.
Zbog toga je potrebno imati na umu sve ono što je u uvodu rečeno o vanjskoj
politici, kao i specifični odnos koji postoji između unutarnje i vanjske politike. Pre
ma tome, uporaba termina vanjska politika, znači samo to da se radi lakšeg prezen
tiranja ta politika prikazuje kao djelatnost koja proistječe iz stavova njezinih akte
ra, a da bi stupanj njezine sukladnosti s htijenjima naroda te države tek trebalo is
pitati u posebnoj analizi. Kao što se u nizu drugih prilika državna politika uzima
kao ishodište akcije i sinonim za djelovanje određene ukupnosti stanovništva te
države, tako i vanjska politika operira s tom istom presumpcijom. Međutim, svako
detaljnije istraživanje vanjske politike pojedine zemlje vrlo brzo će pokazati speci
fične interese, a često i suprotne stavove između aktera vanjskopolitičkog od
lučivanja i djelovanja te drugih društvenih slojeva.
2. Pod akterima vanjske politike podrazumijevamo sve one privatne ili kolektiv
ne osobe koje sudjeluju u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka i u njihovoj
61
J.Franke!, The Making of Foreign Policy , op. cit., str. l .
...
62
Upotrebljava se i termin odlučioci (Dimitrijević - Stojanović), koji jasno precizira da su to one osobe i organi koji do
nose odluke. lako je to, možda, preciznija naznaka, ipak u ovom radu ostajemo pri terminu akteri, čime razumijevamo
sve one osobe i organe koji stvaraju vanjskopolitičke odluke.
41
stvarnoj realizaciji u međunarodnim odnosima . Već iz te naznake vidljivo je da je

posrijedi širok krug aktera, koji su u pojedinoj zemlji različito postavljeni, raznog
su sastava, imaju različite ovlasti, podliježu većoj ili manjoj kontroli, djeluju u skla
du s duljim ili kraćim političkim tradicijama i sl.
3. S obzirom na karakter vanjskopolitičkog odlučivanja, koji je u svim tim zem

ljama striktno vezan uz politički vrh, te čini, uz unutarnje poslove i obranu, vrlo de
likatno područje državne političke akcije, razumljivo je što je u tom procesu broj
aktera koji stvarno odlučuju relativno malen. Njihove ovlasti, unatoč odredenim us
tavnim ili nekim drugim zakonskim rješenjima, ponekad je nemoguće točno preci
zirati, a uloga istaknutih pojedinaca kao lidera baca posebno svjetlo i na cjeloku
pan proces stvaranja vanjske politike pojedine zemlje.
U brojnim prilikama jasno se vidjelo da su pravne odredbe isticale jednu vrstu

mogućeg djelovanja, dok je u stvarnosti mogućnost bila mnogo manjega utjecaj a
n a proces vanjske politike. U ostalom, odnos izmedu mogućega, na pravu zasnova
noga sudjelovanja u procesu odlučivanja, i stvarne aktivnosti ovisi o nizu različitih
faktora, koj i su u pojedinim sredinama drukčiji i uz to mogu imati različit opseg
sukladnosti ili suprotnosti.
Unatoč ovdje iznesenim napomenama, činjenica je da se u današnjem svijetu
ipak mogu pronaći oni osnovni akteri koji stvaraju vanjsku politiku. Koliko god bi
lo teško, ili pak nepotpuno, nj ihovo lociranje, ili identificiranje aktivnosti na teme
lju komparativnih analiza, proces stvaranja vanjske politike može se sagledati kao
cj elina u kojoj svoje mjesto imaju različiti akteri koji čine sastavni dio vanjskopoli
tičkog odlučivanja.
Svaka državna organizacija samostalno utvrduje ovlasti u vanjskopolitičkom
djelovanju, naznačavajući i sve organe koji sudjeluju u takvoj aktivnosti. lako se
može naći niz primjera da pojedine osobe ili organi uvelike prelaze naznačene ok
vire vanjskopolitičkog djelovanja, ili pak djeluju mnogo manje nego što im do
puštaju ustavne ovlasti, činjenica je da u strukturi državne organizacije treba
tražiti osnove na koj ima počivaju ovlasti aktera vanjske politike.
U današnjem svijetu ubrzanih i raznolikih međunarodnih globalnih transakci
ja i komunikacija, vanjskoj politici poklanja se iznimna pozornost. Bez obzira na to
je l i riječ o manjim državama, koje nastoje osigurati svoje osnovne interese vezane
uz opstanak ili razvitak, ili pak o supersili, koja teži realiziranju globalnih ciljeva i
interesa, činjenica je da se vanjskoj politici pridaje sve veća pažnja. Svaka zemlja
zbog tih razloga nastoji stvoriti vlastiti mehanizam vanjskopolitičkog djelovanja i
kvalificirane kadrove koji će biti kadri provoditi vanjsku politiku.
Formalno gledaj ući, osnovni mehanizam koj i se bavi vanjskom politikom iden
tičan je gotovo u svim sredinama. Na vrhu se nalazi šefdržave, kao najviši vanjsko
politički akter. Uz njega se nalazi kabinet, vlada, prezidij, ili pak izvršna vlast u kojoj
posebnu brigu o vanjskim poslovima vodi ministar vanjskih poslova ili državni taj
nik. Uz šefa države i vladu (bez obzira na to kakvi se nazivi za vladu upotrebljava
ju) pitanjima vanjske politike bave se i stanovita ministarstva , npr. financija, obra
ne, a u pojedinim situacijama i neka druga.
42
( Akteri vanjske politike
Uz ta izvršna tijela djeluju i zakonodavni organi, koji u pojedinim zemljama

imaju različite ovlasti. Ipak, u načelu se može ustvrditi da je zbog svog karaktera
vanjska politika pretežno u rukama izvršnih državnih organa.
Poseban aparat koji se profesionalno bavi vanjskom politikom nalazi se u nad
leštvu za vanjsku politiku i djeluje bilo u središtu, bilo u brojnim diplomatskim i
konzularnim misijama u inozemstvu. Zbog proliferacije vanjskopolitičkih aktiv
nosti i njihova širenja na ekonomska, vojna, kulturna, znanstveno-tehnička, spor
tska i brojna druga područja, uvelike je povećan diplomatski personal, a uz to se on
sve više specijalizira. Tome treba dodati i činjenicu da je uvelike povećan broj kad
rova koji djeluju u različitim međunarodnim organizacijama, što je također prido
nijelo općem povećanju broja diplomatskih predstavnika.
Šef države, 63 bez obzira na razlike u naslovima, uživa najveće ovlasti na polju
vanjske politike. Kako je politički šef određene zemlje i naroda, niti jedna bitna
vanjskopolitička odluka ne može se donijeti bez njegova sudjelovanja ili znanja.
Djelujući na vrhu državne politike, šef države mora formulirati nacionalne ciljeve i
postaviti ih kao određene zadaće u vanjskoj politici svoje države, neprestano se
brinući o njihovoj što djelotvornijoj provedbi. Ponekad se tvrdi da u suvremenim
uvjetima dinamičkog razvoja međunarodnih odnosa i vrlo čestih promjena šef
države više nema mogućnosti da neprekidno i detaljno prati vezu koja postoji iz
među promjena u međunarodnoj sredini i vanjske politike svoje zemlje, te su stoga
i odluke koje on donosi općenitog karaktera i mogu poslužiti prije svega kao puto
kazi i simboli u stvaranju vanjske politike.
U bogatoj povijesti međunarodnih odnosa, pa i u sadašnjoj njihovoj fazi, mogu
se vidjeti različiti načini na koje šef države obavlja svoje vanjskopolitičke dužnosti.
Uz obveze izrazito ceremonijalnog karaktera, koje on mora obavljati u skladu s
nacionalnim i međunarodnim normama, mnogo je važnije njegovo stvarno sudje
lovanje u stvaranju vanjske politike.
Suočen s brojnim problemima koje nameće svakodnevni život, šef države ne
prestano se konzultira kako bi što bolje shvatio određena zbivanja i donosio prim
jerene odluke. Krug njegovih savjetnika, naravno, u svakoj je sredini drukčiji i za
visi o nizu okolnosti. To može biti službeni aparat zadužen za vanjsku politiku, u
nekim zemlj ama je to stranački vrh, u Sjedinjenim Ameri čim Državama se govori
o tzv. kitchen kabinetu, a u Velikoj Britaniji pridaje se velika uloga establishmentu.
R azumljivo, vrlo mnogo ovisi i o samoj osobi šefa države, o njegovu znanju i is
kustvu, ugledu koj i uživa među masama, odnosu između njega i ostalih organa iz
vršne i zakonodavne vlasti i sl.
U nekim zemlj ama (npr. SAD) nakon Drugog svjetskog rata stvorena je i po
sebna funkcija savjetnika za pitanja nacionalne sigurnosti. U Sjedinjenim Država
m a postoji stalan kontakt između predsjednika i osobe koja se bavi nacionalnom
sigurnošću u najširem globalnom smislu.64 Kako su dosadašnji savjetnici bili pre-
63
Ovdje je potrebno naznačiti da postoj i razlika između, npr., predsjednika države i predsjednika vlade, iako postoje i
takvi politički sistemi u kojima predsjednik države ima, u biti, sve prerogative i predsjednika vlade (npr. američki sis
tem). U načelu, šef države u kojoj postoji premijer ima mnogo manje prostora za djelovanje jer se vanjskom politikom
bave izvršni organi, s premijerom i ministrom vanjskih poslova na čelu. No, u situacijama kao u Sjedinjenim Ameri
čkim Državama ili u francuskoj Petoj Republici, predsjednici su najvažniji i najviši akteri.
64
O procesu američkog vanjskopolitičkog odlučivanja i o ulozi pojedinih aktera detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Sila
i interesi: vanjska politika SAD, Zagreb, 1972.
43
težno istaknuti profesori međunarodnih odnosa, njihov je utjecaj na predsjednike

na polju vanjske politike bio vrlo izrazit. Dovoljno je prisjetiti se utjecaja H. Kissin
gera kao savjetnika na Nixona, Z. Brzezinskog na Cartera ili C. Rice na predsjed
nika Busha. Ponekad se čak tvrdi da u određenim vanjskopolitičkim programima
ili doktrinama nisu zastupljene osnovne ideje predsjednika, već njegovih savjetni
ka, koji kasnije imaju i velike mogućnosti praćenja njihove realizacije.
M inistar vanjskih poslova i ministarstvo vanjskih poslova imaju istaknutu i
važnu ulogu u stvaranu i provođenju vanjske politike. Šef ministarstva za vanjske
poslove (ministar ili državni tajnik) u načelu je politička figura, a na raspolaganju
mu je veliki aparat specijalista, profesionalno zaduženih za obavljanje vanjskopo
litičkih zadaća.
Š ef ministarstva vanjskih poslova ima nekoliko različitih funkcija. Kao poli
tička osoba, on mora strogo voditi računa o odnosu između politike zacrtane na
unutarnjem planu i politike koja se provodi u međunarodnim odnosima. Istodob
no, on je šef ministarstva i obavlja važne administrativne funkcij e, sudjeluje u pla
ni ranju vanjske politike i stalni je vanjskopolitički savjetnik šefa države.65
Uz te funkcije, koje su tradicionalno karakterizirale položaj ministara vanjskih
poslova, u poslijeratnom svijetu, zbog ubrzanog razvoja komunikacija, ministri su
dobili i novu važnu funkciju. Naime, pokazalo se da je u pojedinim situacijama
potrebno rješavati bilo bilateralne, bilo multilateralne poslove brzo i na visokom
nivou, te da tada uloga veleposlanika ili specijalnih izaslanika nije dovoljna. Osim
toga, zbog pojačanog razvoja aktivnosti međunarodnih organizacija, univerzalnih
i regionalnih, a osobito zbog pokušaja integracijskih zahvata, sve se češće održava
ju konferencije na vrhu ministara vanjskih poslova.
Ministarstva vanjskih poslova različito su organizirana u pojedinim zemlj ama.
Razumlj ivo, niz malih zemalja nema ni potrebe niti mogućnosti za organiziranje
velikih ministarstava koja bi mogla pokrivati cijeli svijet. Drukčija je pak situacija s
većim državama, ili onim najvećima u kojima se golem specijalizirani aparat nasto
ji baviti raznolikim i sveobuhvatnim pitanjima vanjske politike.
Načelno, može se izvršiti podjela na vanjskopolitički aparat u sjedištu ministar
stava, koji je mnogo manji, i na onaj njegov dio što se nalazi u brojnim diplomat
skim i konzularnim misijama širom svijeta. Samo ministarstvo vanjskih poslova u
načelu je podijeljeno po geografskim područjima (npr. Zapadna Europa, Istočna
Europa, Bliski istok, Latinska Amerika), ali mogu postojati i različite podgrupe
(npr. skandinavske zemlje, zemlje Beneluxa, Balkan i sl.). Osim toga, postoje i po
sebni odjeli koji se bave određenim pitanj ima vanjske politike, gdje je podjela iz
vršena na funkcionalnoj osnovi (razoružanje i kontrola oružja, međunarodne or
ganizacije, međunarodni ekonomski odnosi i sl .)
Ministarstvo vanjskih poslova obavlja sve kontakte s misijama u inozemstvu, a
kontaktira i sa stranim diplomatskim misijama akreditiranima u zemlji. S druge
J. Spanier, American Foreign Policy Since World War ll, Ne w York, 1983.
G. P. Hastedt, American Foreign Policy: Past, Present, Future, New Yersey, 2003.
65
U većini zemalja ministar vanjskih poslova bira se na određeni broj godina, a nakon toga se povlači s tog položaja. No
ima i primjera, doduše rijetkih, da je ministar na tome mjestu bio duži niz godina (npr. A. A. Gromiko od 1957. do
1985. godine), što mu, svakako, daje i drukčije mogućnosti vršenja utjecaja prilikom stvaranja svake vanjskopolitičke
akcije.
44
Akteri vanjske politike
strane, ministarstvo vanjskih poslova djeluje kao stalan izvor preporuka odgovara
jućim izvršnim organima. S obzirom na to da sve informacije vanjskopolitičkog ka
raktera dolaze najprije u ministarstvo i da u njemu rade specij alisti, razumljivo je
da je ministarstvo vanjskih poslova vrlo značajno središte. O interpretacijama i su
gestijama koje daje to ministarstvo uvelike ovisi smjer akcije koji će se zauzeti ka
ko u pojedinoj situaciji, tako i u planiranju cjelokupne vanjske politike.
Zakonodavna vlast (parlamenti, skupštine), iako se mnogo manje osjeća n a po
lju vanjske politike nego u unutarnjoj politici, ipak ima svoje mjesto u stvaranju
vanjske politike. Zbog različitih političkih sistema, i na tom se polju razlikuju ulo
ge pojedinih predstavničkih tijela.
U Sjedinjenim Američkim Državama predstavnička tijela (Senat i Kongres)
više su stanoviti kontrolni i koordinantni organi, zaduženi za stalno praćenje aktiv
nosti izvršne vlasti, nego akteri koji stvaraju politiku.
Prema karakteru predstavničkog tijela može se lako ustanoviti i njegovo stvar
no mjesto u donošenju određenih odluka na planu unutarnje i vanjske politike. U
zemlji s jednostranačkim sistemom između predstavničke i izvršne vlasti postojat
će, jasno, sukladnost akcija, te nema mogućnosti da predstavnička tijelo stvara
zapreke realizaciji odredene politike ili političkog programa akcije. Medutim, ka
da je posrijedi dvostranački ili višestranački sistem, može se očekivati stalna kon
trola izvršne vlasti, osobito iz redova opozicije, a u pojedinim situacijama to može
voditi i izražavanju nepovjerenja politici koju vodi izvršna vlast. Vajmarska repub
lika ili francuska Četvrta Republika primjeri su stanja kada je vlada bila praktički
paralizirana i nije mogla djelovati zbog suprostavljanja opozicije.66
Unatoč razlikama u pojedinim zemljama, može se pokazati da predstavnička
tijela, zbog svoje glomaznosti i bavljenja nizom ostalih pitanja, nemaju mo
gućnost stalnog i neposrednog stvaranja vanjske politike. Njihova se uloga
većinom sastoji u potvrđivanju određenih vanjskopolitičkih odluka, što im isto
dobno omogućava i kontrolu rada izvršne vlasti. I ako se ponekad smatra da je ra
tifikacija formalnost, činjenica je daje to vrlo važna mogućnost, ako ne stvaranja,
a ono bar neposrednog praćenja vanjskopolitičkih odluka. Uostalom, postoji niz
primjera kada su predstavnička tijela odbila ratificirati neke značajne vanjsko
političke akte, pokazujući time da je to njihovo veto moćno oružje koj e se može
iskoristiti onda kada se zbog različitih razloga nema povjerenja u kvalitetu odlu
ka kreatora vanjske politike.
U američkom Senatu, npr., za niz važnih odluka treba glasati dvotrećinska
većina senatora prilikom ratifikacije, zbog čega su nekoliko puta bile odbijene već
pripremljene odluke. Dovoljno je spomenuti primjer odbacivanja Versajskog
ugovora 1919. godine i neulaska SAD-a u Ligu naroda. Slično je u Francuskoj
1954. godine skupština odbila ratificirati ugovor o stvaranju europske obrambene
zajednice.
Gotovo svako predstavnička tijelo ima specijalni odbor ili komitet za vanjsko
politička pitanja čiji su članovi oni parlamentarci koji su posebno zainteresirani za
pitanja vanjske politike. Iako ni to tijelo ne sudjeluje izravno u stvaranju vanjske
politike, ono je ipak, po svojoj namjeni, mnogo bliže kreatorima vanjske politike
66
J. Franke), The Making of Foreign Policy. .. , op. cit., str. 25.
jer može inicirati određene prethodne rasprave67, zatražiti analize predviđenih

vanjskopolitičkih mjera, pokrenuti razmatranje određenih aspekata vanjske poli
tike zemlje i sl.
Takva djelatnost osobito je došla do izraza u Sjedinjenim Državama gdje je,
npr. Odbor za vanjsku politiku Senata postao značajno tijelo za kreiranje vanjske
politike. Dok je na njegovu čelu bio senator Vandenberg, Odbor je inicirao niz ak
cija i pokrenuo određene vanjskopolitičke akcije. Neki autori čak smatraju da ut
jecajan senator, ako se nađe na čelu tog Odbora, može u pojedinim situacijama
postati značajniji od državnog tajnika.68
Diplomatska služba
Diplomatska služba omogućava redovito održavanje kontakata između država,
bilo da je riječ o komuniciranju s diplomatskim predstavnicima vlastite zemlje u
inozemstvu, bilo pak o komuniciranju između ministarstva vanjskih poslova i stra
nih diplomatskih predstavništava akreditiranih u zemlji. Ta dvostruka veza olak
šava brzo prenošenje poruka i njihovo pravodobno uručivanje onim resorima koji
ma su namijenjene.
Na čelu svake diplomatske misije koja djeluje u inozemstvu je šef misije, u da
našnjim prilikama najčešće veleposlanik. Njegove su zadaće: reprezentiranje vlas
tite države, p regovaranje, informiranje vlastitog ministarstva vanjskih poslova, te
zaštita interesa i prava vlastitih građana. S obzirom na promjene koje je doživjela
suvremena diplomacija i brzinu današnj ih međunarodnih komunikacija, neka
dašnja uloga veleposlanika uvelike je smanjena. To se osobito ogleda na polju
vođenja međunarodnih pregovora, gdje se za važnija pitanja šalju specijalni izasla
nici ili pak stručnjaci s pojedinih područja o kojima se pregovara.69 Isto tako, u suv
remenim uvjetima veleposlanik gotovo uopće ne sudjeluje u stvaranju vanjske po
litike. Maksimalan doprinos veleposlanik može dati u kultiviranju prijateljskih od
nosa i u iscrpnom i pravodobnom obavještavanju svoje vlade o razvoju odnosa u
zemlji u kojoj je akreditiran. Veleposlanik mora uvijek biti spreman dati precizne
podatke i vlastitu analizu određene situacij e. Njegovo m'išljenje može se uzeti kao
67
Tzv. saslušanja (hearing) u tom odboru postala su redovita praksa prije poduzimanja određenih vanjskopolitičkih
poteza, ili kao dio stalnog praćenja vanjske politike. U njima sudjeluju razni profil i stručnjaka, što omogućava dobi
vanje potpune slike o određenom problemu i stavovima zakonodavnog tijela, a kasnije, eventualno, i izvršne vlasti.
Hearings istodobno daju dragocjen materijal za izvanredan uvid u funkcioniranje američkog vanjskopolitičkog od
lučivanja. Zbog raznolikosti tematike i dostupnosti, hearings su traženo pomagalo svih istraživača američke vanjske
politike.
68
Zbog veličine SAD-a, razvijenosti vanjskopolitičkih odnosa, kao i brojne literature koja se bavi tom vanjskom politi
kom uvriježilo se gotovo u svim zemljama davati primjere vezane uz vanjsku politiku te zemlje. Bilo da se radi o anali
zama vanjske politike SAD-a, ili pak o komparativnoj prezentaciji američke vanjske politike u odnosu na neke druge
zemlje, američka vanjska politika služi kao izvanredan i dobro obrađen primjer kojim se sustavno bave i američki i
brojni drugi autori izvan Amerike. Iz vremena kada je Amerika bila jedna od dvije supersile, pa do sadašnjeg stanja u
kome su Sjedinjene Države unipolami lider, prema mišljenju brojnih autora, ta vanjska politika dala je mogućnost za
stvaranje teorijskih analiza, i to posebice onih koje se odnose na aktere vanjskopolitičkog djelovanja i njihovu ulogu u
stvaranju vanjske politike.
Vidjeti npr. B. R. Ripley & J. M. Lindsay (ed.), U. S. Foreign Policy after the Cold War, Pittsburgh, 1997; J. M. Scott
(ed.) Afterthe End: Making US Foreign Policy in the Post Cold War World, Durham, 1998; C. Kupchan, The EndofAme
rican Era: US Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty First Century, New York, 2002.
69
C. O. Lerche, A. A. Said, Concepts of International Politics, op. cit., str. 27.
H. Kissinger, Diplomacy, New York, 1994.
46
( Akteri vanjske politike
informacija s "lica mjesta" i kao takva može biti vrijedna za ministarstvo vanjskih
poslova. No, s druge strane, veleposlanik treba biti dobro upoznat i s razvojem od
nosa u vlastitoj zemlji da bi mogao u svakoj prilici zadovoljiti interese različitih su
govornika u državi u kojoj je akreditiran.
Unutarnja organizacija veleposlanstava i broj službenika zaposlenih u njima
vrlo su različiti. U stanovitim značajnim središtima velike sile drže i po nekoliko
stotina različitih diplomatskih predstavnika. I u zemljama koje su zbog različitih
razloga posebno zanimljive postoji velik broj diplomata velikih sila, koje se pone
kad i takmiče u pogledu broja svoj ih predstavnika. Raspodjela funkcij a u velepos
lanstvima također je različita, a najčešća je podjela na političke, ekonomske i kon
zularne poslove. Međutim, ako su između dvij e zemlje razvijeni odnosi, tada pos
toji i niz odjela i atašea koji se brinu o razvijanju specifičnih veza.
S obzirom na karakter diplomatske službe, njezinu zatvorenost i potrebu bržeg
dobivanja velikog broja informacija, u takvim misijama dj eluju i službenici koji su
zaduženi za prikupljanje specifičnih informacij a obavještajnog karaktera ili speci
jalizirani obavještajci različitog ranga (od savjetnika i atašea do vozača ili doma
ra). Međutim, takva djelatnost, koja prelazi normalne oblike dobivanj a informaci
ja, pravno je nespojiva s funkcijom diplomatskog predstavništva i najčešće zemlja
primateljica, čim otkrije takve aktivnosti stranih diplomata, energično reagira
protiv njihovih nositelja. Ako su posrijedi zemlje koje imaju bolje odnose ili ako su
u određenom trenutku politički odnosi osobito važni, takve protumjere, koje se
svode na izgon diplomata zatečenih u inkriminiranim djelatnostima, provode se
diskretno. No, ako je politička situacija napeta, ili ako zemlje nemaju dobre odno
se, tada se protumjere realiziraju uz maksimalni publicitet, kako bi se politički is
koristila određena situacija.
Diplomatski predstavnici u misijama u inozemstvu borave od dvije do četiri go
dine, ali ni to nije neko pravilo. Veleposlanici ponekad ostaju mnogo duže, a u po
jedinim situacijama primjetno je nastojanje da se u određenoj prijestolnici izbori
mjesto doajena diplomatskog zbora.70
Rotacija diplomatskog osoblja provodi se na različite načine. Neke zemlje nas
toje svoje diplomatske predstavnike specijalizirati za pojedina područja, što je ve
lika prednost s obzirom na znanje jezika, poznavanje kulture, običaja i tradicija
političkog života regije. Ipak, prevladava praksa slanja diplomata u različite zem
lje, što iziskuje veći napor, ali, kako tvrde neki stručnj aci, daje veće šanse za elas
tičniji pristup diplomata određenim problemima.
Dobrom personalnom politikom određenog ministarstva vanjskih poslova uvi
jek se vodi računa da uz dobre diplomatske predstavnike izvan zemlje, u središtu
budu zastupljeni specij alisti različitih profila koji poznaju razna geografska pod
ručja te tako mogu korisno poslužiti u regionalnim grupama ili podgrupama u mi
nistarstvu vanjskih poslova. Ta je zadaća posebno važna zato što samo sretnim
spojem kvalificiranih i sposobnih kadrova u ministarstvu i veleposlanstvima u ino
zemstvu, može vanjska politika određene zemlje osigurati normalno funkcionira
nje i ispravno korištenje podataka koji dolaze s "terena". Ako određeno velepos-
70
Sovjetski veleposlanik Dobrinj in bio je akreditiran u Washingtonu od 1 96 1 . do 1 985. i za to vrijeme promijenilo se ne
koliko američkih predsjednika (Kennedy, Johnson, Nixon, Ford, Carter, Reagan). Vidi potonje: R. Vukadinović, Po
litika i diplomacija, Zagreb, 2004.
!anstvo u inozemstvu ne funkcionira, ili se njegovim izvještajima ne poklanja do

voljno pažnje, mogu nastati ozbiljni zastoji, a često posljedica toga može biti do
nošenje neadekvatnih vanjskopolitičkih odluka.
Ostala ministarstva također sudjeluju u stvaranju vanjske politike, iako niti jed
no od njih nije toliko angažirano u tom procesu kao što je ministarstvo vanjskih
poslova. Uz n iz različitih ministarstava, kao· najvažnija mogu se spomenuti minis
tarstva za financije i obranu.
U suvremenim uvjetima realizacija vanjske politike pojedine države, čak bez
obzira na njezinu veličinu, zahtijeva znatna financijska sredstva. Neprestano po
većanje aparata, troškovi komuniciranja, brojnost misija i njihova udaljenost, sve
to zahtijeva velike financijske izdatke. S druge strane, u današnjim uvjetima, zbog
veće povezanosti i međuzavisnosti svijeta, razumljivo je što gotovo svaka vanjsko
politička odluka ima i svoju praktičnu financijsku stranu.71 U trenucima kada, na
primjer, treba podržati određenog saveznika, pomoći u rj ešavanju neke međuna
rodne krize, sudjelovati u razvijanju novih odnosa unutar određene međunarodne
organizacije i sl., potrebno je odmah predvidjeti i konkretna sredstva za realizaciju
tih mjera. Kada je pak riječ o još značajnijim pitanjima, kao što su opstanak države
ili njezina sigurnost, tada je potrebno još brže ulaganje većih sredstava.
U napetoj poslijeratnoj situaciji u svijetu najveći potrošač državnih sredstava
bila je vojska, koja u većini zemalja neprestano povećava svoje zadaće. Kako je ri
ječ o rješavanju pitanja značajnih za vitalne interese države, razumljivo je što se iz
daci za vojsku relativno lako odobravaju u svim proračunskim debatama.
Zbog pojačane uloge koju ima u današnjem svijetu, vojska je važan dio državne
organizacij e, pa se njezin glas sve više čuje i prilikom postavljanja i realizacije pla
nova vanjskopolitičkog djelovanja. Danas je nemoguće zamisliti vanjsku politiku
koja ne bi vodila računa o potrebama, snazi i mogućnosti djelovanja vlastite voj ne
sile. S druge strane, ta vojna sila postavlja određene zadaće spram ostalih poli
tičkih činitelja, tražeći sredstva i na toj osnovi osiguravajući normalan razvoj
države. Naravno, u tom spletu međudjelovanja mogu nastati različiti spojevi inte
resa ekonomsko-političko-vojne prirode ("vojno-industrijski kompleks"), a usto se
sve to nužno odražava u vanjskoj politici, osobito kada je riječ o supersilama. Nji
hove goleme vojne mašinerije nisu i ne mogu biti same sebi svrha. Analiza dosa
dašnjeg razvoja nj ihovih aktivnosti jasno pokazuje da su one već prešle te striktno
zacrtane vojne limite akcije. Vrlo teško bilo bi danas zamisliti ijednu ozbiljniju od
luku vanjskopolitičkog karaktera, npr. neke supersile, a iza koje ne bi stajala i voj
na sila, bilo kao potencij alni oslonac, bilo kao otvoreno prisutna snaga.72
U zemljama u razvoju, koje se inače bore s nizom problema, vojna sila je već
godinama često najodgovorniji i najbolje organizirani dio društva, koji zahvalju
jući tome može u određenom trenutku ne samo sudjelovati u stvaranju vanjske po
litike već i preuzeti vlast od civilnih predstavnika. To dalje vodi militarizaciji politi
ke i još većem isticanju u prvi plan vojnih interesa. Time, također, jačaju društve
no-ekonomske pozicij e vojnih kadrova.
71
Analizu ostalih ministarstava u Velikoj Britaniji i u nekim zapadnim zemljama vidjeti i : M . Beloff, Foreign Policy as
and the Democratic Process, Baltimore, 1955.
72
Detaljnije vidjeti u : H. J. Wiarda,American Foreign Policy: Actors and Proccesses, New York, 1996.
48
Akteri vanjske politike
Upravo trend sve većeg sudjelovanja vojske u stvaranju vanjske politike ostaje
značajna karakteristika današnjeg razvoja međunarodnih odnosa i primjetno je u
svim zemljama, počevši od zemalja koje raspolažu najmodernijim nuklearnim
oružjem pa do zemalja koj e svoja pitanja sigurnosti rješavaj u vojskom od nekoliko
stotina vojnika (neke afričke zemlje).
Ostala ministarstva, koja se također pojavljuju u vanjskoj politici, imaju mnogo
manje mogućnosti akcije. No, neka od njih, primjerice ona koja se bave ekonom
skim pitanjima, propagandom i informacijama, kao i kulturnom suradnjom, ta
kođer mogu imati važno mjesto. Iako se u tim ministarstvima ne stvara vanjska po
litika, niti ona sudjeluju u tolikom stupnju kao što to čine spomenuta dva ministar
stva, ipak su to značajni centri koji mogu dati sugestije o poduzimanju određenih
vanjskopolitičkih mjera. Međutim, kada je riječ o specifičnom karakteru od
ređenih odnosa (npr. trgovinskih ili kulturnih), ta će ministarstva, razumljivo, u
skladu s direktivama iz drugih centara, nastojati razviti adekvatnu dj elatnost, vo
deći računa o općem pravcu vanjske politike.
Osim toga, sva ta ministarstva specijalizirana za obavljanje određenih poslova
mogu dati korisne sugestije i izvršiti određene analize o tome kakvi su efekti od
ređene vanjske politike, koliko se ona primjećuje na određenom specijaliziranom
području odnosa i kakve bi dalje mjere trebalo poduzimati, te kao takva mogu po
kazati djelotvornost određenih mjera na pojedinim područjima.
U brojnim radovima koji tretiraju vanjsku politiku ponekad se navodi da obav
ještajne službe (npr. CIA) aktivno sudjeluju kao kreatori u stvaranju vanjske poli
tike. Iako je rad tih službi, osobito u velikim zemljama, u znatnom porastu i popri
ma različite oblike, ipak nam se čini daje teško generalizirati. Sasvim je specifična,
primjerice, uloga CIA-e, što ne znači da svaka organizacija takve vrste ima ista
prava i mogućnosti akcije. Prije bi se moglo tvrditi da većina obavještajnih službi
ima vlastite akcijske planove, koji ponekad imaju izrazito vanjskopolitičko zna
čenje, ali je teško ustvrditi jesu li one autonomnog karaktera ili su sastavni dio
opće vanjske politike određene zemlje. U godinama hladnog rata bilo je evidentno
da su se obje strane koristile obavještajnim službama i u vanjskopolitičkoj djelat
nosti, te da su u pojedinim situacijama šefovi tih službi uvelike utjecali na ukup
nost vanjske politike (npr. uloga Allena Dullesa u SAD).
Stoga bismo mogli zaklj učiti da današnje obavještajne službe, uz neke iznimke,
djeluju više kao pomoćni organi koji su kadri realizirati određene poteze što mogu
imati međunarodno značenje. Međutim, one ipak većinom nisu u poziciji da izrav
no djeluju u procesu stvaranja vanjske politike.73
73
U prikazu ovakve vrste vrlo je teško dati neku generalnu sliku djelovanja svih aktera vanjskopolitičkog odlučivanja i
njihovih ovlaštenja. Zainteresiranog čitaoca upućujemo na radove u kojima se ta pitanja obraduju komparativno: Fo
reign Policy Making in Westem Europe . . , op. cit.; Foreign Policy Making in Communist Coulllries .. . , op. cit.; Foreign Poli
.
cy Making in Developing States ... , op. cit ; Foreign Policy in World Politics (izd. R. Macridis) ... , op. cit.; The Foreign Poli
.
cies of the Powers (izd. F. S. Northcdge), London 1968; Dvižuščie sily vnešnej politiki SSA , Moskva 1965, S. W. Cook,
Comparative Foreign Policy ... op. cit., A. Zcgart, Flawed Design: The Evolution ofCIA, JCS and NSC, Stonford, 1 999.
PROCES DONOŠENJA VANJSKOPOLITIČKIH
ODLUKA
Unatoč svim specifičnostima kojima obiluje vanjska politika, može se ustvrditi

da se njezina suština sastoji u neprestanom donošenju odluka i poduzimanju akci
ja. Stoga se može govoriti o kontinuiranom procesu u čijoj se prvoj fazi stvaraju i
donose određene odluke, koje se nakon toga realiziraju u međunarodnoj sredini.
U današnjem svijetu, u kojem djeluje više od 190 različitih država, te su odluke i
akcije, dakako, brojne i raznolike, neprekidno se odvijaju na najrazličitiji m među
narodnim razinama i u njima sudjeluje velik broj različitih aktera.
Proces odlučivanja
Želimo li pojednostavljeno prikazati proces donošenja vanjskopolitičkih odlu
ka, možemo ga najprije predstaviti kao ocjenu trenutne situacije koju provodi akter
vanjske politike. U tom procesu ocjenjivanja, analiziranja i postavljanja odredenih
odluka, akteri se drže kriterija interesa i cilja, koj i proistječu iz njihova društveno
ekonomskog i klasnog položaja, intelektualnih sposobnosti, stručnih kvalifikacija
i institucionalnih okvira.
Na djelatnost aktera koji donose vanjskopolitičke odluke utječe niz faktora.
Poj ednostavljeno govoreći, glavni motivi njihova djelovanja dolaze izvana, iz
međunarodnog, odnosno vanjskog okruženja. U tom su smislu vanjsko okruženje i
sva zbivanja u njemu input, dok bi sve odluke koje se stvaraju u središtu vanjskopo
litičkog odlučivanja i u obliku qdluka što iz njega izlaze bile output. Razumljivo, za
gplemu je većinu država najveći broj akcija koje se odvijaju na međunarodnom
planu irelevantan, tj. one ne zahtijevaju nikakvo njihovo neposredno djelovanje.
Međutim, interakcija je posve drukčija kad su posrijedi akcije što se zbivaju u ne
posrednoj blizini, zatim akcije koje su uperene protiv konkretnog interesa od
ređene države, ili akcije koje to mogu postati s vremenom.
Ponovno promatrano u modelskom, pojednostavljenom smislu, svu djelatnost
država u međunarodnim odnosima mogli bismo prikazati i kao skup državnih ak
cija i reakcija, pri čemu glavni stimulansi dj elovanja za većinu zemalja uvijek dola
ze izvana.74 Dio akcija ipak se može temeljiti na stimulansima koji dolaze i iz razvo
ja odnosa unutar određene zemlje, njezinih potreba, zahtjeva koje postavljaju ne
ke značajne društvene grupe ili iz uvjerenja kreatora politike u ispravnost poduzi-
74
C. Lerchc, A. A. Said, Concepts of International Politics... , op. cit., str. 30.
M. Brecher, The Foreign Policy System of Israel, Oxford, 1972, str. 8-9.
manja stanovitih akcij a. Postoji i mišljenje da velike države, posebno one najveće,
samostalno stvaraju svoje akcije, dok manje zemlje, navodno, djeluju samo onda
kada moraju odgovarati da bi zaštitile svoje konkretne interese. Naravno, takvo
mišljenje je konzervativno i ne vodi računa o potrebi ravnopravnog tretiranja svih
zemalja, a uz to pogrešno shvaća međunarodne odnose, u čijim su tokovima nasta
le znatne promjene, što je omogućilo i angažiranije djelovanje niza tzv. malih ze
malja.
Međunarodni odnosi, prema mišljenju nekih autora, golemo su tržište na koje
mu se susreću različite vanjske politike u potrazi za ostvarivanjem maksimalnih ci
ljeva. U tom sklopu različitih aktivnosti one se usklađuju, potiru ili dopunjuju što
omogućuje da se razumijevanjem vanjske politike bolje i potpunije shvate među
narodni odnosi u cjelini. Stoga se tvrdi da analiziranje procesa donošenja vanjsko
političkih odluka omogućava značajne generalizacije, i to na razini:
- donošenja odluka u pojedinoj državi
- komparativne analize vanjskepolitike nekoliko zemalja na osnovi odredene sheme
- opće analize donošenja odluka u kontekstu globalnih odnosa.75
Američki autori Snyder, Bruck i Sapin/6 koji su se osobito bavili analizom pro
cesa donošenja vanjskopolitičkih odluka, tvrdeći istodobno da je to najbolji put za
razumijevanje ukupnosti međunarodnih odnosa i izgradnju cjelovite teorije me
đunarodnih odnosa, dali su i definiciju tog procesa. Prema njima, donošenje odlu
ka jest proces koji rezultira selekcijom društveno definiranog, ograničenog broja
problemskih alternativnih projekata, od kojih je jedan usmjeren na donošenje po
sebnog budućeg stanja stvari, onako kako je to zamislio akter u svom procesu od
lučivanja.77
Raščlanimo li tu definiciju, vidlj ivo je sljedeće:
- u njoj se kao subjekt pojavljuje vanjskopolitički akter
- posrijedi je kontinuirano djelovanje - proces
- proces je postavljen kao skup aktivnosti
- postoji nekoliko različitih projekata
- izbor alternativnog projekta provodi se na osnovi budućeg stanja stvari, ona-
ko kako ga je zamislio kreator.
Zanimlj ivo je na ovom mjestu spomenuti daje ovaj rad objelodanjen ponovno,
četrdeset godina nakon svog p rvog objelodanjivanja, i da priređivači ističu kako je
on i dalje zadržao svoje mjesto u debatama o predmetu vanjske politike i međuna
rodnih odnosa. Teme vezane uz:
- pitanje odnosa aktera i strukture
- utjecaj kulturnih efekata na međunarodne odnose
- odnos između nacionalnog izbora i modela donošenja vanjskopolitičkih odluka
- dvije razine igre, tj . odnos između vanjskih i unutarnjih utjecaja u državi
- potrebu integriranja teorija
75
R. E. Jones, Analysing Foreign Policy . , op. cit., str. 33-34.
..
76
Foreign Policy Decission Making: An Approach to the Study of Intemational Politics (izd. R. C. Snyder, H. W. Bruck, B .
Sapin), New York, 1962.
77
Ibid., str. 90.
52
Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka
- šira metodološka pitanja vezana uz izbor jedinice analize, preferiranih mode

la eksplikacije i odgovarajućeg prikupljanja podataka
ostale su i dalje aktualne i otvorene za diskusiju.78
Britanski profesor Frankel jednostavnije definira donošenje odluka. On tvrdi
da je to "proces koji rezultira aktom volje osobe ili grupe osoba koje izabiru iz
medu dvije ili više mogućnosti".79 Po tom autoru, prije donošenja odluke postoji
još nekoliko izbora, koji utječu na ponašanje kreatora, a ogledaju se u:
- angažiranju izvora informacija
- interpretaciji metoda
- analizi vrijednosti, ciljeva i sredstava.
Svi mogući izbori koj i su na raspolaganju kreatoru politike podređeni su za
vršnoj odluci, ali ipak svaki od njih nalazi mjesto u procesu njezina stvaranja.
Promatramo li odluku u njezinoj završnoj fazi kao potpis aktera stavljen na od
redeni dokument, ili pak kao ratifikaciju koju je izvršilo odgovarajuće p redstav
nička tijelo, treba, svakako, imati na umu da je tom činu prethodio dug i složen
put, te da su pritom na raznim razinama bili angažirani različiti sudionici procesa.
S druge strane, postupno zauzimanje određenog stava i formiranje odluke odvija
ju se u nekoliko postupnih faza. Iako su te faze različite, možemo - nastojeći dati
što jednostavniji prikaz tog procesa kao odredene sheme stupnjeva - navesti:
- prikupljanje i vrednovanje informacija
- specifikaciju problema
- postavljanje alternativnog rješenja
- izbor smjera akcije
- koordinaciju različitih instanci vanjskopolitičkih mehanizama
- realizaciju izabrane alternative
- ocjenu njezina izvršenja
- uključivanje feedbacka u proces donošenja odluka kako bi se pratila us-
pješnost �li neuspješnost akcije.80
Tako prezentirana ljestvica postupanja, naravno dostaje uvjetna i mogla bi se
proširiti daljim stupnjevima. Usto, svaki stupanj te djelatnosti ima sastavne dije
love, unosi posebne probleme i može utjecati na krajnju odluku koja će se doni
jeti. Naprimjer, već je proces prikupljanja informacija o određenom zbivanju na
međunarodnom planu, koje zahtijeva poduzimanje akcije i donošenje vanjsko
političke odluke, podložan prethodnom djelovanju niza različitih izvora (pojedi
naca i grupa) koji su zaduženi za slanje što većeg broja informacija. No, te se in
formacije mogu prikupljati na različite načine, uz to mogu biti objektivne, po
luobjektivne ili pak sasvim iskrivljene. Hoće li informacija doći do centra od
lučivanja u što objektivnijem svjetlu ovisi opet o nizu faktora. Dobro školovan,
odan i lojalan aparat brže će i lakše prenositi određene informacije od onoga koji
nema svih tih kvaliteta.
78
Vidi potanje: Foreign Policy Decision Making, R. C. Snydcr, H. W. Bruck, B. Sapin, Revisited: V. M. Hudson, D. H.
Chollet and J. M. Goldgeiger, New York, 2002.
79
J. Franke!, The Making ofForeign .. , op. cit., str. 5.
.
80
R . E. Jones, Analysing Foreign Policy . . , op. cit., str. 34.
.
Specifikacija problema također zavisi o brojnim okolnostima. Zaslužuje li od

ređeni događaj veliku pažnju ili se može rješavati na nižem nivou, mogu li se pri
tom upotrijebiti veće ili manje snage, kakva su alternativna rješenja, kakav će se
pravac akcije izabrati, koliki je stupanj djelotvorne koordinacije između pojedinih
segmenata vanjskopolitičkog aparat a - sve to zavisi o nizu objektivnih i subjektiv
nih faktora. Naravno, i daljnji stupnjevi, tj . izvršenje odabrane alternative, ocjena
njezina izvršenja i ugrađivanje feedbacka, također zavise o tome.
Pojedini autori, koji vanjsku politiku promatraju kao primjenu skupa unapri
jed utvrđenih kriterija na dinamičnu vanjsku politiku, izgradili su i specifičan kon
cept stupnjeva vanjskopolitičkog djelovanja:
- utvrđivanje originalnog kriterija
- određivanje relevantnih varijabli u situaciji
- mjerenje varijabli putem kriterija
- selekcija cilja
- elaboracija strategije kojom bi se realizirao cilj
- odluka o djelovanju
- sama akcij a
- vrednovanje rezultata akcije u terminima originalnog kriterija.81
Iako su autori tog koncepta svjesni njegovih ograničenosti, odnosno činjenice da
je vrlo teško postaviti neki koncept koji bi bio univerzalno primjenjiv, ipak smatraju
da je tom shematskom prezentacijom dan vrijedan okvir različitih intelektualnih
operacija koje su prisutne u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka.
Kada bi se poduzela daljnja teorijska analiza, moglo bi se iznijeti niz sličnih
koncepata koji, unatoč svim razlikama, imaju i neke zajedničke dodirne točke.
Naime, svi pisci smatraju:
- da se proces donošenja odluka odvija u različitim fazama;
- da na njega utječe niz unutarnjih i vanjskih faktora;
- da postoje određeni stupnjevi u nastajanju odluke, te
- da se nakon njezina donošenja nastoji pratiti njezina djelotvornost.
Taj osnovni konsenzus među istraživačima vanjske politike, iako ne pruža po
sebno velike mogućnosti razvijanja teorije vanjske politike, ipak tvori fundament
najvećeg broja istraživanja.82
Razumljivo, svi pokušaji shematiziranja tako specifičnog procesa kao što je do
nošenje odluka, a k tome još na tako složenom području kakvo je vanjska politika,
pate ili od pojednostavljivanja ili od prevelikog apstraktnog pristupa, koji ne prib
ližava djelatnost aktera, već ih još više udalj ava. Cilj analize vanjskopolitičkih od
luka mora biti što plastičnije istraživanje aktera i njihovih postupaka, motiva, cilje
va i sredstava određene politike, kako bi se time olakšalo razumijevanje i dalje is
traživanje određene vanjske politike. To praktički znači da takvo istraživanje pro
ces donošenja odluka ne shvaća kao samostalnu i izoliranu djelatnost, čija bi anali
za sama po sebi pokazala sve glavne pravce vanjsko-političkog djelovanja, već kao
značajan segment koj i treba pomoći u stvaranju cjelovite slike.
81
C. Lerche, A. A. Said, Concepts of lntemational. . . , op. cit., str. 3 1 .
82
Vidjeti detaljnije u : Foreign Policy Decission Making ... , op. cit.
54
Teorijski modeli promatranja

Osnovni elementi teorijskog promatranja procesa donošenja odluka vežu se uz
naznaku dva različita dijela odluka: intelektualnog i društvenog. Razlika između
ta dva elementa je u činjenici da se u slučaju intelektualnog promatranja odlučiva
nj a analiziraju prije svega određeni pojedinci koji su postavljeni kao akteri vanj
skopolitičkog odlučivanja i imaju legalne mogućnosti takvog djelovanj a. Anali
zom se prate njihove osobnosti, objektivne i subjektivne okolnosti kojima su oni
određeni, kao i njihovo mjesto u sustavu vanjskopolitičkog odlučivanja. U drugom
slučaju, kada je riječ o društvenom elementu, promatra se put kojim se dolazi do
društvene realizacije određene vanjskopolitičke odluke, gdje se posebno analizi
raju grupe, institucije i specifične situacije.
Izdvajanje ovih elemenata, svakako, mnogo je lakše u teorijskoj analizi nego
što je to slučaj u konkretnoj vanjskopolitičkoj praksi, gdje se vrlo često oba ele
menta nalaze u prilično mješovitom i povezanom stanju. Ako je riječ npr. o odluci
koja ima neko veće značenje, tada će i krug aktera, kao i onih koji na aktere utječu,
bivati sve veći, čime se i intelektualni element, sveden formalno samo na pojedin
ce, u velikoj mjeri podruštvlj ava, odnosno proširuje. Ako je pak riječ o društvenoj
komponenti, tada je i ona podložna djelovanju organizacijskih i birokratskih utje
caja, čime se još više približavaju mogućnosti spajanja intelektualnog, navodno
pojedinačnog, i društvenog, odnosno šireg angažiranja aktera.
Prema nekim mišljenjima, ipak se može izvršiti odvajanje intelektualnog od
društvenog aspekta donošenja vanjskopolitičkih odluka. Milbrath tako piše o dvi
je vrste odluka: intelektualnoj u kojoj sudjeluje mali broj aktera i koja je usmjerena
na postizanje određenog cilja ili rješavanje nekog konkretnog problema. Društve
ni aspekt vidi se u zajedničkom djelovanju veće grupe ljudi, gdje su evidentni per
sonalni i birokratski odnosi između aktera.83
Coplin se nadovezuje na takvu elaboraciju i piše kako vanjskopolitičko od-
lučivanje može biti promatrano na tri razine:
- intelektualnoj, koja unosi racionalna postavljanja i rješavanja,
- psihološkoj, koj a promatra deformacij e predodžbi u praksi,
- organizacijskoj, koja se bavi pitanjima institucij a.84
U svom gotovo klasičnom radu, koji je analizirao proces vanjskopolitičkog od
lučivanja u vremenu kubanske raketne krize 1962. godine, Allison je izradio i mo
del procesa vanjskopolitičkog djelovanja. Značenje tog modela je posebice u tome
što je zapravo Allison bio među prvim autorima koji su kombinirali konkretnu
problematiku međunarodne krize s vanjskopolitičkom teorijskom analizom, koja
je trebala izbaciti u prvi plan tri modela politike.
Jedan drugi američki autor B. B. Hughes, proširio je sistematiku modela Alli
sonova tri modela na šest modela, koji proizlaze iz analize američkog vanjskopoli
tičkog ponašanja, ali imaju i, svakako, šire vanjskopolitičko značenje podobno za
komparaciju pojedinih vanjskih politika.85
83
L. W. Milbrath, Imerest Groups and Foreign Policy u: Domestic Sources ofForeign Policy, ed. J. N. Rosenau, New York,
1967, str. 237-238.
84
W. D. Cop! in, Introduction to International Politics: A Theoretical Overview, London, 1980, str. 10-64.
85
Vidi potanje: B. B. Hughes, The Domestic Context of American Foreign Policy, San Francisco, 1978.
55
Prvi model proizlazi iz klasične demokratske teorije86 i nastoji pokazati kakav

utjecaj domaći politički sistem vrši n a aktere vanjskopolitičkog odlučivanja. U pri
kazu takvog djelovanja promatraju se dvije skupine djelatnika državnog aparata:
jednom se oni vide kao delegati koji imaju točno naznačene instrukcije svog djelo
vanja, a drugi put se oni promatraju kao interpretatori javnog interesa. Utjecaj do
maćeg okruženja u oba slučaja ogleda se u nominiranju tih državnih djelatnika koji
obavljaju vanjskopolitičko odlučivanje od strane političkih stranaka i određenih
interesnih skupina. Međutim, taj domaći utjecaj ne završava samo na selekciji kad
rova i njihovom postavlj anju, odnosno davanju ovlasti, jer se predmjeva d a
građani u najširem smislu mogu preko izbora, rada političkih stranaka i interesnih
skupina kontrolirati formu l iranje vanjske politike i pokazati svoje zadovoljstvo ili
nezadovoljstvo s vanjskopolitičkim aparatom.
Ovako postavljen model, koji izvire iz klasične političke teorije, ipak je moguće
promatrati i u nekom drugom svjetlu. Naime, stupanj domaćeg utjecaja ili pak
kontrole varira od zemlje do zemlje. Ne treba zaboraviti na činjenicu da u nekim
normalnim uvjetima, kada ne postoji neka velika opasnost nacionalnim interesi
ma i kada se država ne susreće s nekim izrazito složenim ili kriznim međunarod
nim ili vanjskopolitičkim stanjem, interes građana za vanjsku politiku, čak u naj
razvijenijim zemljama u širokih masa nije pretjerano izražen. Velika većina
građana je vrlo slabo upućena u vanjsku politiku i međunarodne odnose i moguće
ih je prilično lako emocionalno usmjeriti u određenom smjeru. Očekivati njihov
stalni interes za vanjsku politiku, praćenje stvaranja vanjske politike i rezultate ko
je ta politika daje, prilično je nerealno. Tu bi se ponovno mogla povući i crta iz
među vanjske politike, gdje je interes građana mali, i unutarnje za koju su oni ipak
više zainteresirani, bolje je razumiju i raspoznaju i, naravno, imaju vrlo konkretno
izražene preferencije i očekivanja.
U drugom modelu promatra se racionalni akter koj i se u teoriji međunarod
nih odnosa i u teoriji vanjske politike često puta uzima kao početni subjekt o ko
jem ovisi i temeljno određenje promatranja. Osnovna ideja racionalnog aktera je
u tome da se glavni donositelji odluka vide kao pojedinci koji suočeni s od
ređenim problemom definiraju opće vrijednosti i postavljene nacionalne ciljeve i
interese; traže široki krug mogućih alternativa; ocjenjuju vrijednost tih posljedi
ca i, na kraju, suočeni s tako detaljno istraženom ukupnom tematikom, donose
određenu odluku. Taj model pokazuje djelovanje aktera na političke institucije i
na građane, i osnovna je premisa u tome da su akteri toliko racionalni i kvalitetni
da su u stanju samostalno djelovati u korist čitave države, odnosno svih njezinih
građana.
Pokuša li se kritički razmotriti takav model racionalnog aktera, prije svega je vid
ljivo da je on postavljen u prilično zatvorenom krugu i da se u njemu nalazi relativno
mali broj donositelja odluka, koji pri tome uživa i visok autoritet. Njihovo racional
no djelovanje uzima se kao sasvim razumljivo i kao atraktivnost koja donosi vrijed
nosti vlastitoj državi. Međutim u praksi se može dogoditi da je takva promatrana iz
nutra čak i racionalna aktivnost ipak postavljena prije svega u interesu određenih
grupa ili čak pojedinačnih interesa. Tako, zapravo, i djelovanje koje se građanima,
86
M. Beloff, Foreign Policy and the Democratic Process, Baltimore, 1955.
56
koji to promatraju iz udaljenog ugla, može činiti racionalnim i samim tim izrazito
korisnim za opću stvar, može biti usmjereno na neke znatno uže interese.
Treći model može se nazvati organizacijsko-institucionalnim. U njemu se u pr
vi plan ističu vrijednost i značenje politike viđene kroz prizmu strukture vlasti, od
nosno vlade i odgovarajućih ostalih instanca koje djeluju u stvaranju vanjske poli
tike. Tim ustavno definiranim institucijama ipak se· dodaju i neformalne strukture
koje se uzimaju kao odgovarajući korektiv i dopuna institucionalnog promatranja.
U cj elini promatrano, taj model postavlja u središte državne institucije koje s e vidi
kao legalne i snažne aktere, koji su značajniji od pojedinačnih aktera. N a osnovu
toga dolazi se do zaključka da je središte promatranja vanjske politike vezano uz
institucije i sredinu u kojoj one djeluju, a da su pojedinačni akteri vanjskopoli
tičkog odlučivanja u drugom planu.
Kritički pristup ovom modelu odmah će ukazati na to da je u današnje vrijeme
proliferacije vanjskopolitičkih aktivnosti porast institucija tako velik da je, uz sve
one formalno državne i vladine i nevladine međunarodne organizacije, ponekad
teško naznačiti one važne institucionalne aktere koji su stvarno bitni u procesu do
nošenja odluka. Osim toga, pojedinac je u svakoj toj instanci itekako značajan i od
vojiti ga od institucija ili ga pokušati staviti u drugi plan, ne daje pravu sliku proce
sa vanjskopolitičkog odlučivanja:
Četvrti model birokratske politike ističe vrijednost i utjecaj razine donošenja
odluke koji se vide kao sudjelovanje institucija i državnih dužnosnika. To među
djelovanje, koje se promatra kako u odnosu na domaći politički sustav, tako i na
građane, analizira se kao stanovita igra koja se stalno odvija između interesnih
grupa i političkih stranaka. Odluka koju treba donijeti je rezultat trgovanja i cjen
kanja koje međutim, ako se promatra kao proces, može biti viđeno u drukčijem
svjetlu. Umjesto trgovanja, pogled izvana vidjet će vanjskopolitičko odlučivanje
kao skup logički povezanih i planiranih poteza koje se obično naziva vanjskopoli
tičkim kursom. U stvarnosti to izgleda mnogo bliže Kissingerovom definiranju
vanjske politike u kojoj često puta dolazi do sasvim neplaniranih poteza, brojnih
kompromisa i isticanja u prvi plan interesa pojedinih aktera. Birokratski model
donošenja vanjskopolitičkih odluka blizak je i političkim i sociološkim istraživanji
ma politike i u stanju je jasno pokazati sudjelovanje raznih birokratskih grupa i nj i
hovih saveznika u donošenju vanjskopolitičkih odluka.
Peti model analize vanjskopolitičkog odlučivanja utemeljen je na eliti vlasti i
na stanovit način nastavlja se na model racionalnog aktera. Njegov glavni sadržaj
kreće se oko pronalaženja odgovora na pitanje tko su donositelji odluka, tj. vanj
skopolitički akteri, i putem kojih to procesa se određuje vanj ska politika. Is
tražujući vanjskopolitičke donositelje odluka na taj način vrlo brzo se otkriva da
postoji relativno mali broj osoba koje čine podgrupe cjeline usmjerene na djelova
nje u vanjskoj politici. Povezani zajedničkim interesima, položajem u strukturi
vlasti, svi oni djeluju zajednički kao određena elita vlasti.
Autori87 koj i su se detaljnije bavili analizom elita u procesu vanjskopolitičkog
odlučivanja pronašli su nekoliko tipova ponašanja elite. Jednom je ona sasvim iz-
87
G. A. Almond, The American People and Foreign Policy, New York, 1960.
H. J. Wiarda & L. L: Wylie, "New Challenges in US Foreign Policy" u : S. W. Cook (ed.), Comparative Foreign Policy ,
...
str. 12-42.
57
{
dvojena i do kraja nezainteresirana za stavove građana jer može dj elovati, u okviru

svojih ustavnih ovlasti, bez potrebe razvij anja nekog dijaloga ili dobivanja potpore
od građana. Druga varijanta je promatranje elite kroz tzv. establishment koji je u
stanju uspješno ostvarivati svoje interese i toliko je moćan i organiziran da može
samostalno upravljati javnim mnijenjem. Takav model posebice dolazi do izražaja
kada se u nekim situacijama donositelji odluka suočavaju s krizama koje treba br
zo rješavati i u koj ima je po prirodi stvari smanjen broj aktera odlučivanja. Pod uv
jetom daje nastupilo takvo krizno stanje, akteri mogu relativno lako djelovati izo
lirano, a organiziranom podrškom javnog mnijenja mogu samo ojačati svoju pozi
ciju elite.
Pluralistički model prezentira različite elite koje su gotovo u stalnom konflikt
nom stanju. Državni dužnosnici su predstavnici grupa koje odgovaraju podjeli ko
ja postoji u društvu i oni stalno traže mogućnosti stvaranja saveza kako bi ostvarili
svoju institucionalno postavljenu ulogu. Model inzistira na traženju odnosa iz
među interesnih grupa i političkih stranaka i građana, težeći da pokaže rivalizaciju
odnosa i hijerarhiju različitih interesa.
Ova taksonomija modela naravno da ne daje odgovor na sva pitanja vezana uz
vanjskopolitički proces donošenja odluka, niti pokazuje sve glavne njegove razine.
Svaki od modela ima svoje dobre strane ali su oni ipak ovisni o tipu odluke, karak
teru unutarnjepolitičkih odnosa kao i međunarodne sredine, konkretnom sa
držaju odluke, a bitno je i vrijeme koj e stoji na raspolaganju donositeljima za do
nošenje odluke.
Vjerojatno svjestan tih ograničenja, Hughes je izvršio dodatnu tipologiju do
nošenja odluka, gdje mu vanjska politika SAD-a služi kao matrica u kojoj se vide
tri različite skupine odluka:
- odluke u kojima su važne ekonomske okolnosti i one odluke u kojima su eko-
nomske okolnosti nevažne,
- odluke u kojima su bitna sigurnosna-državna pitanja,
- odluke s kratkim i dugim vremenskim procesom odlučivanja. 88
Zaključci koji se otuda izvlače svode se na tvrdnje:
- "široka javnost", kao neorganizirani skup građana, pokazuje utjecaj n a politi
ku u situacijama kada se donose odluke koje se tiču ekonomskih okolnosti, pitanja
sigurnosti i onih u kojima dominira dugotrajno odlučivanje,
- tisak ima ulogu u odlukama koje se tiču sigurnosti, u odlukama dugotrajnog
odlučivanja kao i u pitanjima ekonomskog i neekonomskog karaktera,
- političke stranke imaju utjecaj na odluke povezane s ekonomskim okolnosti
ma, dugotrajne u odlučivanju, sigurnosna pitanja,
- interesne skupine djeluju na polju donošenja odluka vezanih uz sigurnost i
ekonomske odnose, kao i na odluke kratkog i duljeg procesa odlučivanja,
- u tjecaj javnog mnijenja ne vidi se na odluke ekonomskog karaktera u koj ima
ekonomske okolnosti nisu jasno izražene, nema ga u pitanjima koj a ne dotiču si
gurnost, a isto tako ne vidi se niti u utjecaju na odluke kratkog procesa donošenja,
tj. n a one koje se mogu svrstati u rutinske diplomatske odluke. Međutim, javnog
mnijenja nema niti u situacijama kada se donose krizne odluke.
88
B. B. Hughes, The Domestic Context , op. cit. str. 223-23 1 .
...
58
Teorijski modeli vanjskopolitičkog odlučivanja, koliko god nastojali biti pre

cizni, ipak imaju i svoja ograničenja. Njihova vrijednost je međutim što u širokom i
raznolikom spletu djelovanja vanjskopolitičkih aktera nastoje postaviti neki red,
pronaći neke zajedničke crte i istaknuti glavne parametre daljnjih istraživanja.
Prvi model ukazuje na poteškoće i nedostatak pune informacije; pitanja nad
ležnosti; institucionalne granice, ali i mogućnosti tzv. demokratske kontrole lidera
od strane građana koji ih biraju.
Model racionalnog aktera primjenjiv je kada je riječ o situacijama koje su izra
zito neočekivane ili krizne, i u kojima djeluje najviše aktera.
Organizacij ski model ukazuje na elemente suprotnosti interesa političke bor
be koja se vodi oko nekih odluka.
Model elita primjenjiv je posebice za opis donošenja vanjskopolitičkih odluka,
koje nisu tako vidljive javnosti i koj e stoga i ne pokreću mehanizme birokratskih
sučeljavanja ni takmičenja.
Pluralistički model pokazuje kako se odlučuje u situacijama kada su pokrenuta
šira pitanja, u kojima se sukoblj avaju s raznih pozicija centri vlasti i društvene snage,
i gdje jasno do izražaja dolaze mogućnosti djelovanj a različitih interesnih grupa.
Pritom je važno imati na umu da unatoč stanovitim formalnim okvirima nije
uvijek lako identificirati sve aktere koji sudjeluju u stvaranju određenih odluka te
je još teže provesti preciznu valorizaciju njihova mjesta, kako u određenim stup
nj evima, tako i u donošenju konačne odluke. Pri stvaranju određene odluke is
prepleću se različiti akteri i njihovi utjecaji, te je krajnji proizvod najčešće rezultat
skupnog, a ponekad i dugotrajnog djelovanja. U tom velikom mozaiku, razumlji
vo, teško je identificirati sve dijelove i točno naznačiti njihove uloge.
Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka treba shvatiti kao dio političkog
djelovanja određene državne organizacije, koja je na čelu države i donosi sve odlu
ke vezane uz njezino formalno funkcioniranje. Unatoč složenosti i specifičnosti,
proces vanjskopolitičkog odlučivanja podliježe, dakle, svim ostalim pravilima i
normama odlučivanja. On je, također, povezan i ponekad usko isprepleten s
općim procesom odlučivanj a, jer su u neposrednoj vezi i konkretna sredstva i pos
tavljeni ciljevi. To znači da se određenim sredstvima koja su, npr., na raspolaganju
samo u sferi unutarnje politike, može poslužiti i kreator vanjske politike prilikom
donošenja svoj ih odluka i obrnuto. Koji će ciljevi u pojedinoj situaciji dominirati,
koja će se sredstva upotrijebiti i ima li baš svaka odluka koja se donosi na planu
vanjske politike samo to vanjskopolitičko značenje, to treba istražiti u svakoj poli
tičkoj situaciji.
U konceptima stupnjevanja vanjskopolitičkog odlučivanja, posrijedi je, ta
koder, simplificirani pristup koji, radi preglednosti, nastoji postaviti odredenu hi
jerarhiju ili redoslijed akcija. U praktičnom djelovanju red stvari, također, može
biti drukčiji. Naprimjer, određena situacija može biti unaprijed definirana u akte
ra koji donose vanjskopolitičku odluku, te se samo čeka pogodan trenutak da se
realiziraju određene akcije. S druge strane, situacija može biti potpuno nova, pa se
kreator nađe zatečen tim zbivanjem i nema vremena da prođe sve stupnjeve, ili se
tijekom odlučivanja preskaču pojedine faze.
59
Vrste vanjskopolitičkih odluka

Da bi se provela razlika između pojedinih odluka, neki se autori služe i pojed-
nostavnjenim prikazom vrsta vanjskopolitičkih odluka pa promatraju ove odluke:
- političke
- administrativne
- krizne. 89
Političke odluke bile bi sve one odluke kojima se može dati dosta uopćen epitet
važne. Ovamo pripadaju odluke u kojima se, uz naznaku određenog smjera akcije,
ukazuje i na prednost jednog ili drugog pristupa, što znači da one na stanoviti
način i obrazlažu, u uopćenom pogledu, preferencije kreatora.
Administrativne odluke bile bi one odluke kojima se realiziraju političke odlu
ke, što najčešće čine administrativni organi zaduženi za takvu djelatnost.
Krizne odluke bile bi one odluke koje se donose u trenucima određenih vanj
skopolitičkih kriza koje bitno ugrožavaju neka temeljna dobra pojedine zemlje. U
toj fazi, svakako, i odluke koje nastaju pod utjecajem izvanrednih zbivanja imaju
specifična obilježja, te je i proces odlučivanja drukčiji od redovitog puta.
Koliko god se ta podjela činila prihvatljiva, i ona podliježe svim već spomenu
tim rezervama koje su vezane uz samu prirodu vanjske politike i proces odlučiva
nja. Pretjerano inzistiranje na distinkciji između administrativnih i političkih odlu
ka može zamagliti osnovni karakter pojedine odluke, tj . njezina sadržaja i mjesta u
skupu vanjskopolitičkih odluka. S druge strane, i tzv. krizne odluke mogu se raz
ličito promatrati, kao što je često problematično što se u određenom trenutku ra
zumije pod krizom. Pojedini događaj, promatran izvana, nije toliko značajan, dok
se u određenoj zemlji to zbivanje reflektira na drukčiji način, što i kreatoru daje
mogućnost da donošenju odluka pristupa na specifičan način.
Imajući na umu sve spomenute ograde, vrijedno se zaustaviti na samome pro
cesu donošenja odluka. U teoriji postoje različita mišljenja o tome od koj ih se dije
lova sastoj i taj proces. Prema nekima, proces odlučivanja može se podijeliti u dvije
velike faze: postavljanje ciljeva i pronalaženje određenih sredstava za realizaciju
istaknutih ciljeva.90 Taj pristup, na prvi pogled vrlo jednostavan, preuzet je izravno
iz ekonomskih znanosti, a na području ekonomije može se, svakako, mnogo lakše
sagledati donošenje odluka u tim fazama.
Već spomenuti američki autori Snyder, Bruck i Sapin prilaze odlučivanju na
nešto drukčiji način i teže izdvajanju ovih osnovnih stadija koj i bi im pomogli u de
talj nijem analiziranju procesa:
- analiza percepcija kreatora politike
- vrednovanje rezultata koji bi se mogli postići
- ocjena odnosa između p ojedinih akata i stanja stvari kako su one bile za-
mišljene prilikom postavljanja cilja.91
89
V. Dimitrijević, R. Stojanović, Osnovi teorije medunarodnih odnosa . , op. cit., str. 208-209.
. .
90
J. Franke!, The Making of Foreign , op. cit., str. 177.
...
91
Foreign Policy Decission Making . , op. cit., str. 99-102.
. .
60
Profesor Rothwell, koji je imao priliku sudjelovati u stvaranju američke vanj-

ske politike, ističe četiri etape u donošenju vanjskopolitičkih odluka:
- preciziranje ciljeva
- svestrano vrednovanje situacij e na koju će se naići
- izbor pravca akcij e i vaganje određenih, vjerojatnih posljedica u različitim al-
ternativama
- odluka o optimumu sredstava za realizaciju akcije koj a je odabrana.92
Analizirajući proces stvaranja vanjske politike, James Rosenau istražuje tri fa
ze, odnosno stadija aktivnosti kreatora:
- U prvoj fazi djelovanja uvjeti i utjecaj i stimuliraju aktere vanjskopolitičkog
odlučivanja da poduzmu određenu akciju radi promjene postojećeg stanja. Tu fa
zu Rosenau naziva primarnom.
- U drugoj fazi tzv. realizacije posrijedi je djelovanje, utjecaji i uvjeti putem ko
jih se stimulansi iz primarne faze pretvaraju u cjelovitu djelatnost.
- Treća faza, tzv. odgovor, zahvaća sve reakcije objekata koji su podvrgnuti
vanjskopolitičkom djelovanju.
Pritom je, svakako, zanimljivo da Rosenau ističe kako se najviše pažnje poklanja
prvim dvjema fazama, dakle pripremi i realizaciji određene odluke, a da se najmanje
računa vodi o posljednjoj fazi, u kojoj bi trebalo ispitati odgovore okoline, tj. stvarno
postignute efekte.93 Umjesto da se i ti krajnji rezultati promatraju kao skup različitih
odgovora, koji mogu imati oblike varijabli i nisu uvijek fiksirani kao precizne kon
stante, i kreatori i istraživači namjerno se udaljavaju od tog istraživanja koje bi,
smatra Rosenau, trebalo biti temelj istraživanja vanjskopolitičkog procesa.94
Stupnjevi vanjskopolitičkog odlučivanja

U poznatom dijelu The Making of Foreign Policy, koje se posebno bavi anali
zom donošenja odluka, Joseph Frankel se upustio u vrlo opširno elaboriranje faza
donošenja odluka. Prema njemu, postoje tri bitne faze:
- stadij prije donošenja odluke
- izbor odluke
- stadij odlučivanja poslije donošenja odluke.95
Taj je pristup nešto jednostavniji i vremenski vezan uz određene raspone u dje
lovanju aktera, koji se mogu lakše pratiti nego, npr. kod Rosenaua. Njegova je oso
bita vrijednost u tome što polazi od logičke cj eline, tj. aktivnosti prije izbora, u tre-
92
C. E. Rothwell, cit. Prema: J. Frankel, The Making of Foreign . , op. cit., str. 177.
..
93
J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, New York, 1971, str. 84-88.
94
Zanimljiva je Roscnauova konstatacija da se daljnji razvoj poli tičkih događaja ne bi mogao predvidjeti na osnovi do
nošenja vanjskopolitičkih odlukajcr se one često pojavljuju u obliku koji kreator u početku nije zamišljao. Postavlja
jući analizu procesa donošenja odluka u sadašnji trenutak, zaboravlja se da njihove posljedice djeluju u budućnosti,
odnosno izvan vremenskih okvira trenutnog promatranja.
J . Rosenau, "The Promises and Promises of Decission Making Analysis", u: Contemporary Political Analysis (izd. J.
Charlesworth), New York, 1967, str. 202-2 11.
95
J. Franke), The Making of Foreign. , op. cit., str. J 76-193.
..
nutku izbora odluke i nakon njezina izvršenja. Držeći se te podjele, vrijedno se za
držati na pojedinim stadijima.
l . Stadij prije donošenja odluke Frankel dijeli na nekoliko segmenata. To su:
- inicij ativa
- planiranje
- definiranje situacije
- predviđanje
- uloga savjetnika i savjeta.
Frankel ističe da je često shvaćanje vanjskopolitičke inicijative koje se temelji
na uvjerenju da postoji neki svemoćan aparat informiranja koji aktere upućuje na
potrebu poduzimanja određenih inicijativa. Međutim, kako s pravom ističe taj bri
tanski autor, sasvim je drukčije u praksi, gdje se zbivaju brze i iznenadne promjene
i gdje su akteri često zatečeni neočekivanim događajima na koj e treba odgovarati
adekvatnim potezima. Ovdje on razlikuje aktivnu i pasivnu vanjsku politiku s obzi
rom na impulse djelovanja. Ako je posrijedi aktivna vanjska politika, tada poticaji
za akciju dolaze od aktera, a u slučaju odgovaranja na zbivanja u vanjskom ok
ruženju postoji pasivna politika. Ta distinkcija čini nam se u osnovi točnom i, sva
kako, mnogo boljom od onih podjela što nastoje ukazati na aktivnu vanjsku politi
ku koju, navodno, provode samo velike zemlje, i pasivnu politiku, koju realiziraju
male države. Franke!, istodobno, ističe da stupanj inicijative zavisi o unutarnjim i
vanjskim stimulansima, ali i o osobi aktera i institucija angažiranih u donošenju
odluka.
Planiranje se razmatra kao utvrđivanje mogućeg stupnja razvoja događaja u
budućnosti i potrebe za donošenjem odluka. Uz sve brojne poteškoće koje se spo
minju na polju vanjske politike, ipak planiranje sve više postaje sastavni element
vanjske politike svake države. Tražimo li razloge takvog stanja, tada je potrebno
istaknuti da je na pridavanje osobite važnosti planiranju vanjske politike utjecalo
unošenje planske aktivnosti u državnu dj elatnost, što je započela Lenj inova sovj et
ska Rusija, zatim intenzivna međunarodna konfrontacija dvaju različitih sistema,
izbijanje hladnog rata i pojava nuklearnog oružja u arsenalu mogućih instrumena
ta vojne sile. Bez obzira na to je li riječ o ministarstvima vanjskih poslova velikih ili
manjih zemalja, činjenica je da se u svakome od njih, u određenom smislu, planira
politika koja će se realizirati u budućnosti. Naravno, to je u nekim zemljama lakše
izvesti zbog karaktera političke vlasti. U nekim državama vanjskopolitički aparat
može stvarati od ređene planove, ali se mijenjaju akteri koji bi trebali odobriti te
planove, što otežava njihovu primjenu.
Definiranje situacije usko je vezano uz planiranje. Ako postoje određeni plano
vi vanjskopolitičke aktivnosti, stanovitu situaciju bit će lako promatrati u tim okvi
rima i neće biti potreban posebno velik napor da se provede vrednovanje stanja.
Međutim, ako nema planiranja ili ako ono nije zahvatilo buduća zbivanja na od
ređenom polju, akter se može naći suočen s potrebom žurnog prikupljanja što
većeg broja informacija i hitnog donošenja odluke. S obzirom na to da u da
našnjem svijetu pojačanih globalnih komunikacija i brzih međunarodnih zbivanja
akteri nastoje imati osnovne predodžbe o razvoju događaja u određenim područji
ma, teško je zamisliti izbijanje neke veće krize tako da bi ona bila sasvim izvan ok
vira plana. No, sasvim je drugo pitanje kako se taj potez ocjenjuje, hoće l i se situ a-
62
( Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka
cija uklopiti u postojeće planove ili će se promatrati kao potpuno nov događaj, koji
prelazi okvire zamišljenog djelovanja.
Predviđanje je sastavni dio definiranja situacije. Od uspješnoga vanjsko-poli
tičkog aktera traži se da, uz donošenje odluke i planiranje, bude kadar ne samo
prikupiti sve relevantne podatke o prošlim zbivanjima i o stupnju trenutnog razvo
ja, već i naznačiti, makar alternativno, pravce budućeg razvoja. Pod budućim raz
vojem ovdje se misli na stanje nakon donošenja odluke.
O mogućnostima predviđanja inače postoje vrlo suprotna mišljenja na pod
ručju društvenih znanosti, što osobito vrijedi za međunarodne odnose. Neki autori
tvrde da je predviđanje na polju međunarodnih odnosa moguće, a dio pisaca is
ključuje tu mogućnost, ponovo se pozivajući na specifičnosti i složenosti koje prate
vanjsku politiku.96
U procesu vanjskopolitičkog odlučivanja predviđanje se veže uz činjenicu da je
vrij ednosni element čvrsto fiksiran, a da su varijable vezane uz brojna vanjska zbi
vanja. To znači da se u slučaju solidarnog analiziranja svih kvantitativnih pokaza
telja i uvjeta koji mogu biti poznati i izmjerljivi može stvoriti slika određenog sta
nja i sadašnjosti, na temelju koje se može izvršiti projekcija budućeg razvoja. No,
ako se u analizi slike sadašnjosti, u kojoj, razumljivo, moraju biti prisutni i elemen
ti vezani uz prošlost, učine neke deformacije, tada će biti iskrivljena i slika budućeg
razvoja.
Predviđanje u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka nema značenje sa
mo kao analiza budućnosti, odnosno u stvaranju dugoročne strategije vanjskopoli
tičkog djelovanja. U tom stadiju akter koji predviđa razvoj automatski postavlja i
stanovite korektive svojoj akciji, promatra je u dugoročnijoj viziji, pa na osnovi
vremenske distance može ispravnije definirati situaciju.
Uloga savjetnika i savjeta dolazi do izraza u definiranju situacije, formulacij i
očekivanih rješenja, planiranju politike i u pripremi aktualnih prijedloga. Već smo
istaknuli da uz aktere vanjskopolitičkog odlučivanja mogu djelovati i drugi meha
nizmi, pojedinci (specijalni savjetnici) ili različite institucije. Stoga nijedan akter
nije sam, ni izoliran od svoje okoline, koja različitim kanalima daje svoje mišljenje
o određenom vanjskopolitičkom događaju, odnosno o odluci koju bi trebalo doni
jeti. Različita organizirana tijela ili grupe za pritisak već u fazi prije donošenja od
luka imaju, dakle, mogućnost utjecati, u određenom smislu, na glavne aktere, is
taknuti svoje preferencije i tako akteru pružiti veći manevarski prostor za traženje
odluka. Razumljivo, akteri, iako su samostalni u donošenju odluka, ipak nastoje
pratiti stavove svoj e okoline, posebno najbližih savjetnika, koj i u svojim savjetima
odražavaju i šire interese određene klase koj a je na vlasti.
2. Izbor odluke je središnjica analize vanjske politike, i u toj fazi akter djeluje
nastojeći postići maksimum uspjeha. U sukobu ustaljenih vrijednosti, kojima ras
polaže vanjskopolitički akter i koje su sastavni dio njegova općeg; habitusa, s vanj
skom okolinom, koja donosi određene promjene, potrebno je izabrati maksimal
no prihvatljive odluke.
96
Detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Teorije o medunarodnim odnosima, Zagreb, 1 978, str. 141 -1 81.
63
Bez obzira na to provodi li se izbor odluke na temelju uobičajenih pravila, au

toriteta aktera ili političkog konsenzusa koj i je postignut u pogledu ocjene od
ređenog stanja, činjenica je da se izbor vrši između više mogućnosti. Postavljajući
svoje preferencije, ili imperative, akter vanjske politike odabire alternativu koja
postaje njegova odluka.
Jasno, pri tom izboru odluke inogu biti vrlo različite po značenju, dometima
trajanja ili posljedicama za državu. Ako se, npr., vrši izbor između rata i mira, izbor
ima životnu važnost za državu, što se ne može reći, npr. za prihvaćanje ili neprih
vaćanje prijedloga o sklapanju sporazuma o kulturnoj razmjeni ili odluke o kvan
turnu pomoći određenoj državi. U načelu, smatra se da je akter vanjske politike
uvijek snažniji u svom odlučivanju ako se nađe u situaciji u kojoj mu je na raspola
ganju više pravaca akcije. U tom slučaju onje sigurniji, njegov je izbor fleksibilniji i
on s pravom može očekivati veće izglede za uspjeh. Protivničkoj strani ta fleksibil
nost, također, stvara više problema, jer se ne zna koju će alternativu akter izabrati i
kakvu će akciju poduzeti. Suprotno tome, ako postoji samo jedna mogućnost, ak
ter je limitiran u svom izboru, protivnička strana je upoznata s njegovim jedinim iz
borom i može parirati takvom djelovanju.
U praksi djelovanja često se događa da je akter odlučivanja suočen s većim
brojem loših mogućnosti i samo s jednom koju on ocjenjuje dobrom.97 No,
većinom su ipak posrijedi mogućnosti među kojima nema većih razlika, i razlike
se, zapravo, mogu pojaviti tek u kasnijoj fazi, nakon donesene odluke. To još više
otežava izbor pravog poteza, jer većinom nema dovoljno vremena za detaljniju
analizu vrijednosti svih mogućnosti. Stoga akter odabire onu koj a mu se čini naj
pogodnijom, ostavljajući pri tome prostor za eventualne korekcije ako se ta al
ternativa pokaže lošom. Rezervirajući prostor za donošenje nešto drukčijih od
luka, odnosno za stanovito povlačenje, akter osigurava mogućnost korekcije ako
ona bude potrebna.
Postoje i takve situacije u kojima akter odlučivanja, suočen s potrebom brzog
izbora ili alternativama koje mu nisu sasvim poznate i jasne, donosi odluku koja ni
je posve precizna i ostavlja mogućnost šire interpretacije. U tom slučaju daljnji
razvoj utjecat će na izbor poteza kojima će se konkretno upotpunjavati ta u počet
ku postavljena odluka.
Ipak, najčešće akteri iniciraju određene korake i čekaju razvoj situacije, ostav
ljajući mogućnost povlačenj a. Ako dođe do neuspjeha poče tnog procesa, ili izazi
vanja negativnih posljedica, može se povući s minimalnim gubicima, istodobno za
državajući slobodu budućih izbora. Svakako, nakon toga akter je mnogo oprezniji
i u vremenu koje je dobio ima priliku temeljitije procijeniti alternative i stvoriti
čvršću odluku.
Za razliku od odluka kojima se nešto poduzima, tj. kojima se zauzima određeni
stav, postoje i takve vanjskopolitičke situacije u kojima se nastoj i odgoditi do
nošenje odluka ili se donosi odluka da se ništa ne poduzima. Iako je ovdje posrijedi
nedjelovanje, ipak i ta aktivnost je značajan izbor između izbora mogućih odluka.
Najpogodnija je, svakako, situacija kada se može odgoditi donošenje odluke, os-
97
C. Lerchc, A. A. Said, Concepts of International Politics . , op. cit., str. 33.
. .
64
tavljajući mogućnost za dodatno prikupljanje podataka, šire vrednovanje do

gađaja i promatranje ponašanje ostalih država.98
Svjesno zauzimanje stava da se donese odluka kojom se neće ništa poduzeti
ima, međutim, drukčije značenje. Akter može, npr., ocijeniti da je riječ o nekom
događaju koji je toliko udaljen ili toliko beznačajan da nije potrebno donositi od
luku, jer ona praktički ne bi imala nikakvo značenje. U drugoj vrsti situacije do
nošenje odluke moglo bi biti toliko važno da je mnogo bolje također ništa ne podu
zimati kako se ne bi ugrozili bitni interesi zemlje.
Od takvog namjernog propuštanja djelovanja treba razlikovati stanja koja mo
gu nastati kada zataji mehanizam donošenj a vanjskopolitičkih odluka. Naprimjer,
može se dogoditi da ministarstvo vanjskih poslova smatra da određeni problem
prelazi njegove kompetencije, i tada se čeka odluka viših aktera, koji pak nisu do
voljno upoznati s problemom ili ga ne smatraju toliko važnim. U tom sukobu kom
petencija može biti mjesta i birokratskoj želji da se ne preuzima rizik za donošenje
odluke, te da se odgovornost za njezino poduzimanje prebaci na drugi organ.
Bez obzira na to je li riječ o odlukama kojima se nešto poduzima ili o odlukama
koj ima se to propušta učiniti, akter vanjskopolitičkog djelovanja u svom opredje
ljenju za određenu alternativu mora biti uvjeren u njezinu ispravnost. Naravno,
nemoguće je zahtijevati od aktera da u svakoj situaciji o svakoj alternativi sve zna i
da bude siguran kamo ona vodi. Međutim, totalno nepoznavanje alternative vodi
lo bi potpunom voluntarizmu i prepuštanju događaja nj ihovu daljem tijeku, dok bi
pretjerano inzistiranje na svim elementima alternative, uzrocima i posljedicama,
oduzelo previše vremena i vodilo stvaranju prevelikog broja različitih "teorija" ko
je ne bi pomogle rješavanju konkretnog stanja. Bismarck je tvrdio da je politika
vještina mogućega, stoga bi najracionalniji put djelovanja bio izbor one alternative
za koju se vjeruje daje najprihvatljivija i o kojoj postoje podaci po kojima se može
zaključiti da je ta odluka u određenom trenutku najprihvatljivija.
Birajući alternativu, odnosno tražeći ono što je prihvatljivo, akter se susreće i s
potrebom odvajanja stanovitih elemenata ili preferiranja jednog od nj ih. Ta in
kompatibilnost dolazi do izraza kada postane jasno da se država, npr., ne može po
javiti kao saveznik i prijatelj dviju zemalja koje su međusobno u sukobu, već da
mora izabrati jednu stranu. Koliko god bio težak, taj je izbor nužan jer kreator mo
ra biti odlučan u izboru onoga što će podržavati i onoga što napušta, odnosno
žrtvuje radi nekih viših interesa.
Na kraju razmatranja procesa izbora odluke treba istaknuti i pitanje intenzite
ta djelovanja aktera. Suočivši se s nekom novom situacijom, akterje doživljava kao
promjenu postojećeg stanja i njegov izbor odluke trebao bi biti sredstvo koje će
vratiti prijašnju ravnotežu odnosa.
Ovdje se postavlja i pitanje intenziteta potrebe izbora, što se razumljivo, u sva
koj situaciji drukčije manifestira, ovisno o akteru, stanju međunarodnih odnosa,
podršci domaće javnosti i sl. Važnost i hitnost donošenja određene odluke usko su
vezane uz kvalitetu i kvantitetu promjena koje izaziva novonastala situacija. Ako
se ona može prikazati kao opasnost za temelje na kojima počiva određena država,
tada će i intenzitet donošenja odluke biti snažnije izražen. O načinu i stilu do-
98
J. Franke!, The Making of Foreign Policy . , op. cit., str. 196-198.
..
nošenja vanjskopolitičkih odluka ovisit će kako će intenzitet situacije djelovati na
aktera i hoće li njegov izbor tražiti krute ili elastične alternative, hoće li te odluke
biti finalne ili će se tijekom realizacije moći mijenjati, korigirati, pa u određenim
trenucima čak i napustiti.
Iako se u l iteraturi često susreću eksplikacije vanjske politike pojedine zemlje
koje vode računa prije svega o vanjskim manifestacijama, nastojeći dati određeni
nacionalni stil donošenju odluka, svaka je vanjska politika mješavina različitih
pristupa, u koj ima se miješaju i krutost i fleksibilnost i u kojima se, zapravo, proji
ciraju slike osoba, klasnih odnosa, društveno-ekonomskih potreba zemlje i među
narodne situacije koj a postoji u određenom trenutku. Dimenzija pojedinog inten
ziteta ovdje samo pomaže da se odvoje elementi u procesu odlučivanja, ili da se is
takne važnost određenog stanja i hitnost u donošenju određenih mjera.
3. Stadij odlučivanja poslije donošenja odluke. S obzirom na to da je gotovo ne

moguće o svakoj vanjskopolitičkoj situaciji prikupiti točnu i kompletnu informaci
ju, i donesene odluke rijetko su kada nešto neizmjenjivo. Akteri koji vrše izbor i
donose odluke, kao i brojni organi i osobe koji ih provode, imaju stoga mogućnost
mijenjati stanovite odluke, kako u modalitetima, tako i u nekim principima.
N aj češće postoji mogućnost da se još u preliminarnom procesu provede detalj
na analiza i vrednovanje odluke koj a će se donijeti i pruži prilika širem krugu akte
ra da o njoj iznesu svoj sud. S nekim zemljama to se može izvesti u sklopu legalne
procedure donošenja odluke. Ali kad akter, primjerice, sam nije siguran u najbolji
izbor odluke, on poduzima korake kako bi se odluka prethodno ispitala i stvorila
mogućnost za unošenje stanovitih korektiva.
I nakon što je odluka već donesena i primjenjuje se u praksi, akter ulaže velik
napor u praćenje njezinog izvršenja i efekata koje ona izaziva. Ako se ne postigne
željeni rezultat, akter će n astojati što brže promijeniti svoju odluku, dopuniti je
novim sadržajima, ili donijeti nove odluke koje bi pomogle postizanju zacrtanog
stanj a.99
To nas vodi i pitanju uspješnosti, odnosno neuspješnosti, određene vanjskopoli
tičke odluke ili pak vanjske politike pojedine zemlje u cjelini. Sasvim je sigurno da ni
na tom području ne može postojati neki unaprijed postavlj eni kriterij pomoću ko
jega bi se mogle univerzalno vrednovati sve odluke i ustvrditi kada je neka od njih
uspjela, a kada nije. U golemom spletu međunarodnih odnosa, gdje nastupa oko
190 različitih država, odnosno isto toliko vanjskih politika, nema jedinstvenog kri
terij a uspješnosti za sve države i u svim situacijama. Ono što se u određenom tre
nutku čini uspjehom pojedine odluke, ubrzo se može pretvoriti u neuspjeh, i obr
nuto. Obično se odlukom postiže dio rezultata koji je bio unaprijed planiran, ali se
odmah postavlja i pitanje cijene rezultata. Može se dogoditi da se utroši mnogo
više sredstava i snaga nego što se predvidjela, tako da se tada i ostvarenje rezultata
postavlja u drukčijem svijetlu.
Postavi li se kao osnovna mjera uspjeha neke politike usporedba između onoga
što se htjelo postići i onoga što je stvarno postignuto nakon donošenja vanjskopoli-
99
·
Taj dio odlučivanja poslije donošenja odluke može se promatrati putem feedbacka kojim organizacija koja donosi od
redene odluke nastoji pratiti njihovo izvršenje i, u slučaju potrebe, da se korigira njihov oblik.
( Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka
tičke odluke, odmah se automatski pokreće i pitanje vrijednosti tog uspjeha. Malo
je situacija kada se može brzo i lako, na temelju kvantitativnih podataka, ustvrditi
da je određena zemlja postigla uspjeh svojom vanjskopolitičkom odlukom, odnos
no svojom akcijom. U slučaju osvajanja teritorija, likvidiranja nepoželjnog režima,
osiguranja interesne sfere i sl., nakon toga, na prvi pogled primarnog uspjeha, ipak
ostaju pitanja vezana uz funkcioniranje tog područja u novim uvjetima, što može
stvoriti, dugoročno gledano, znatne poteškoće. I kad je posrijedi uklanjanje opas
nosti koja prijeti vlastitoj državi i realizaciji takvih odluka, može se postaviti pita
nje vremena, odnosno je li jednom uklonjena opasnost zauvijek odstranjena ili se
ona može ponoviti u bližoj ili daljoj budućnosti.
U razdoblju nakon donošenja odluke akter ima velike mogućnosti brzog
praćenja realizacije svojih odluka. U prošlosti je akterima trebalo nekoliko tjeda
na ili mjeseci da dobiju izvješće o reakcijama na njihovu odluku. Zahvaljujući raz
voju sredstava komunikacija, danas akter brzo dobiva precizna obavještenja o sva
kom potezu koji je poduzeo, što mu omogućava brzu evaluaciju i eventualnu ko
rekciju.
Međutim, golema frekvencija današnjih međunarodnih odnosa i brzina komu
niciranja unose i znatne poteškoće u vanjskopolitičko odlučivanje. Događaji se
odvijaju brže nego što nastaju određene vanjskopolitičke odluke, a zemlje koje
stvaraju pojedine odluke na temelju unaprijed zacrtanih dugoročnih planova, u
koj ima su postavljene njihove obaveze prema drugim državama, zbog te se brzine
mogu često naći zatečene pojedinim zbivanjima. Osim toga, ne treba zaboraviti ni
karakter vanjskopolitičke djelatnosti. Akter koji se bavi rješavanjem određene te
kuće situacije, koja ima poseban intenzitet, bit će zaokupljen trenutačnim pitanji
ma i neće imati ni vremena niti strpljenja da se vraća nekim svojim prijašnjim odlu
kama i da ispituje koliko su one bile ostvarene i je li postignut očekivani rezultat.
Zemlje koje su manje prisutne u međunarodnim odnosima i koje svoju vanjsku
politiku nastoje usmjeriti na rješavanje neposrednih, užih zadaća u svojoj okolini,
zahvaljujući tom manjem radijusu akcije imaju veće mogućnosti kontroliranja iz
vršenja svojih odluka i njihova dodatnog mijenjanja i dopunjavanja u slučaju pot
rebe. Ali u zemlji koja vodi aktivnu politiku, koja nije ograničena na pojedino pod
ručje međunarodnih odnosa, niti samo na jedan njihov smjer, akter će imati mno
go više problema u praćenju realizacije svojih odluka, odnosno u istraživanju efe
kata koji se otvoreno postižu odlukama. Za takvu aktivnu vanjsku politiku nužan
je visokokvalificirani aparat koji će biti kadar razumjeti određene odluke, dosljed
no ih izvršavati i stalno pratiti kakvi se efekti njima postižu. S druge strane, tako
razgranata vanjskopolitička djelatnost zahtijeva i mnogo širi krug aktera, osobito
onih koji neposredno djeluju u provođenju vanjskopolitičkih odluka, i solidnu
analitičku i znanstvenoistraživačku osnovu.
N a temelju ukupnosti vanjskopolitičkih odluka koje se stvaraju u određenoj
zemlji, tvrdi se, moguća je i šira valorizacija, koja bi trebala pokazati kakva je vanj
ska politika pojedine zemlje, odnosno koliko ona uspijeva realizirati zacrtane za
daće. Autori koj i se bave tim pitanjima, iako su suglasni da nema čvrstih kriterija
uspjeha, odnosno neuspjeha, ipak, stalno vršeći određene usporedbe, teže prona
laženju nekih zajedničkih elemenata koji bi mogli pokazati bitne karakteristike.
Američki istraživači vrlo rado kompariraju vanjsku politiku pojedinih adminis

tracij a, upozoravaju na njihove uspjehe i propuste i na toj osnovi stvaraju šire zak
ljučke. Franke} smatra da bi se uspjehom moglo smatrati osiguranje vizije dobrog
života uz manje� napora. Iako to ne može poslužiti kao kriterij uspjeha određenih
odluka, moglo bi se uzeti kao jedan od pokazatelja uspješnosti ukupne vanjske po
litike pojedine zemlje. O dređujući među osnovne aspiracije ubrzani tehnološki
razvoj , Frankel nabraja zemlje koje su uspjele ostvariti taj "uspjeh" i one zemlje ko
je su na putu da ga ostvare. Istodobno, on ističe i primjere zemalja koje nisu uspje
le realizirati svoje vizije.100
Razumljivo, pitanje općeg uspjeha vanjske politike još je složenije od praćenja
uspješnosti ili neuspješnosti pojedine vanjskopolitičke odluke. Tehnološki razvoj
značajan je pokazatelj uspjeha, ali nikako ne može biti i jedina mjera s pomoću ko
je bi se ustvrdilo da je određena zemlja uspjela sa svojom vanjskom politikom, a
druge zemlje nisu uspjele. Osim toga, pitanje je s koje se strane taj uspjeh promat
ra, iznutra, tj. s aspekta dotične zemlje, ili sa strane. Ono što se nekome tko pro
matra politiku iznutra može činiti uspjehom, gledano izvana ima sasvim drukčije
oznake, i obrnuto. Ako se tome ponovno doda pitanje cijene realizacije, tada i us
pješnost određene politike dobiva sasvim drukčije značenje, jer u novom odnosu
između vrijednosti uspjeha spram uloženih sredstava postoji drukčiji pristup vred
novanju. K tome, ne smije se smetnuti s uma da i komparacije između proklamira
nih načela i ciljeva te ostvarenih rezultata mogu biti dosta otežane, te da ni to nije
kriterij kojim bi se čvrsto potvrdila uspješnost neke vanjske politike. Stoga bismo
mogli zaključiti da sva mjerenja uspješnosti ili neuspješnosti određene vanjske po
litike u sadašnjem trenutku ostaju dubiozna, i da su ipak, u krajnjoj linij i, podvr
gnuta onom osnovnom kriteriju vrednovanja - vremenu - koje može, nakon od
ređenog razmaka, vrlo sigurno pokazati uspjeh, odnosno neuspjeh pojedine zem
lje na vanjskopolitičkom planu.
1 00
Uzevši zapadne standarde kao mjeru uspjeha, Franke! ističe da je Japan postigao brz tehnološki napredak, što je vrije
dilo i za bivši Sovjetski Savez, koji je bio "visokouspješan", dok će Kina i Indija možda biti na putu uspjeha. Kao zemlje
koje nisu uspjele, odnosno kao planove koji nisu realizirali tu blagostanje, Franke! n avodi politiku "sto cvjetova" u Ki
ni, planove Mehmeda Il u Turskoj i Ammanullaha u Afganistanu.
68
TEORIJE O VANJSKOPOLITIČKOM
ODLUČIVANJU
Uz značajnu dozu opreza, u analizi vanjske politike se upotrebljava riječ teorija

jer je iz svega do sada izloženoga vidljivo da se radi o izrazito složenom spletu od
nosa, da su veze između međunarodnih odnosa, ili kako neki danas sve češće nazi
vaju taj predmet međunarodne politike ili globalne politike, toliko snažne da je
ponekad teško pa i nepotrebno izdvajati vanjsku politiku iz međunarodnih odno
sa. Imajući na umu sve te ograde i poglavlje o teorijama vanjskopolitičkog od
lučivanja treba shvatiti uvjetno. Radi se o tome da je vanjskopolitičko odlučivanje
bitan i vidljiv dio vanjske politike i stoga se upravo oko tog dijela koncentriraju
pristupi, škole, pravci, modeli, pa u stanovitom smislu i teorije, koje nastoje saku
piti znanja i ponuditi određenu teorijsku koherentnost pogleda.
Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka mnogi autori smatraju najvažnijim
sadržajem vanjske politike te se u svojim istraživanjima najviše okreću u tom smje
ru. Tvrdi se da se u procesu donošenja određenih vanjskopolitičkih odluka mogu
sagledati svi najvažniji aspekti koji karakteriziraju pojedinu politiku, te da nijedan
drugi element nema takvo značenje kao stvaranje politike.
Stoga uopće nije čudno što su nastali pristupi i teorije koje pokušavaju rasvijet
liti proces donošenja odluka, polazeći od različitih socioloških, politoloških ili psi
holoških postavki. Neke od njih neposredno se nadovezuju na teorije koje inače
promatraju proces donošenja političkih odluka, dakle svih oblika odluka: na polju
unutarnje i vanjske politike, dok se neke druge postavljaju kao isključive teorije
koje promatraju vanjsku politiku.
Pristupi vanjskopolitičkom odlučivanju

Vanjskopolitičko odlučivanje je centar promatranja vanjske politike. S obzi
rom na pravac istraživanja i načine promatranja središta odlučivanja, može se go
voriti o pet različitih pristupa vanjskopolitičkom odlučivanju:
- pristup utemeljen na racionalnom izboru
- psihološki pristup
- institucionalno promatranje
- interakcijski pristup
- sistemski pristup.101
101
M. Lebedeva, Mirovaja politika, Moskva, 2003, str. 299-303.
U okviru prvog racionalnog pristupa izučava se problem donošenja vanjskopo

litičkih odluka u skladu s optimalnim postizanjem cilja. Taj pristup zahtjeva jasno
postavljanje uzročne veze između odluke i cilja koji se želi postići, te se u skladu s
tim istražuje: suština problema, izbor cilja kojeg treba dostići, istraživanje alterna
tive i izbor najbolje alternative. Svaki potez može se opisati kvantitetno ili kvalitet
no, te se u takvom racionalnom pristupu pojavljuju dvije moguće vrste analize: pr
va koja je postavljena na formaliziranim temeljima, i druga koja nije toliko forma
lizirana i sadrži znatno labavije metode analize i procedure. Na taj način može se
npr. posebno istaknuti uloga nacionalnog interesa i političkih ciljeva uz ocjenu ra
cionalnog izbora.
Psihološki pristup nastao je u velikoj mjeri kao reakcija na isprazni racionali
zam, odnosno na neke radove koji su u svakoj vanjskopolitičkoj situaciji htjeli vid
jeti isključivo racionalni pristup kao jedino moguć. Psihološki pristup to negira is
tičući da u nekim situacijama, poglavito kriznim ili visoko konfliktnim, odlučivanje
ostaje daleko izvan racionalnog djelovanja. U kriznim situacijama akteri vanjsko
političkog djelovanja, kao i svi ljudi, podložni su napetosti i stresu i to postaje
značajan faktor koj i ima itekako snažnog utjecaja n a odlučivanje.
Djelovanje u krizi je znatno suženo u odnosu na tzv. normalno donošenje odlu
kajer se u vrijeme kriza obično radi o nekim vrlo značajnim pitanjima. Djelujući is
pravno ili pogrešno može se mnogo dobiti ili pak izgubiti., u svakoj krizi radi se o
nekim vitalnim pitanjima i često je šteta nenadoknadiva povuče li se loš potez.
U kriznom stanju nema mnogo vremena za analize i diskusije, a isto tako prob
lematično je i to imaju li akteri imaju baš sve najvažnije informacije o konkretnom
događaju, a poglavito mogu li ispravno sagledati slijed događaja nakon poduzima
nj a svoje odluke. Upitne su i alternative jer malobrojni akteri koji djeluju u krizi ne
žele širiti krug mogućih alternativa, videći u njima opasnost odolijevanja do
nošenja odluke.
Jedan drugi pristup, koji uvodi u proces odlučivanja veći broj osoba i koji traži
grupno djelovanje, dobio je u stručnoj literaturi naziv groupthink. U takvom pro
matranju vanjskopolitičkih odlučitelja traži se onaj dio grupe koji je sklon krajnjim
rješenj ima, bilo da su ona manje ili više rizična. Istraživanja pokazuju da će kolek
tivno rješenje češće biti postavljeno uz rizik nego u slučaju da se odluka donosi in
dividualno. Objašnjenje se traži u tome da je kolektivna akcij a postavljena tako da
je odgovornost podijeljena grupno i da je svakako manja nego u slučaju da se radi o
isključivom pojedinačnom donošenju odluke. Drugi razlog je taj što se grupa teže
suočava s informacijama koje se ne uklapaju u njezinu misaonu koncepciju. Čim je
grupa došla do određenog zaključka, suprotne informacije ili podaci teško će pro
biti oklop odluke koja se već polako oformljuje.
U tom sklopu zanimljivo je spomenuti istraživanja uzroka započinjanja Prvog
svjetskog rata, gdje su posebno istaknuti psihološki elementi koji su utjecali na
viđenje krize i analize psiholoških profila političkih aktera koj i su sudjelovali u do
nošenju odluka. 102
Imajući na umu značenje koje ima i psihološki profil glavnog lidera kao i njego
va uloga, posebice ako je riječ o velikim državama, uobičajilo se o njihovom poli-
102
Vidi potanje: O. Holsti, W11y Nations Realign: Foreign Policy Restructuring in the Postwar World, Boston, 1982.
70
( Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju
tičkom razdoblju djelovanja govoriti kao o vremenskom dijapazonu koj i j e imao

svoj doktrinarni pogled izražen u govorima, vanjskopolitičkim aktima i konkret
nim potezima određenog lidera. Tako se govori o Trumanovoj doktrini, Kenne
dyjevoj doktrini, Brežnjevljevoj doktrini, Bushovoj doktrini i sl.
Institucionalnipristup analizira pitanja vezana uz organizacij u procesa vanjsko
političkog odlučivanja. Uzimajući u obzir različite elemente većina istraživača
koncentrira se oko izučavanja glavnih pokazatelja: veličine države, razine eko
nomskog razvoja i tipa političkog uređenja. Ti pokazatelji se smatraju odlučuju
ćim čimbenicima, koji djeluju na vanjskopolitičko odlučivanje. U tom sklopu pro
matra se i tzv. SOP (standard operations procedures) koji treba pokazati stupanj
postignute standardizacije operacijske procedure u procesu vanjskopolitičkog od
lučivanja.
Istraživanja koja se bave komparativnom vanjskom politikom i koja su bila vrlo
popularna u Sjedinjenim Američkim Državama šezdesetih i sedamdesetih godi
na, posebnu pozornost pridaju izučavanju vanjske politike u okvirima donošenja
odluka u demokratskom i autoritarnom društvu. Za demokratske zemlje ističe se
da je transparentnost odlučivanja njihova osnovna karakteristika, dok je u autori
tarnim režimima donošenje odluka više vezano za slučajne faktore, a također i za
utjecaj najbliže okoline na lidera. Ono što se pak stavlja kao negativno na konto
demokracije odnosi se na stanovitu sporost u donošenju odluka, jer demokratski
proces odlučivanja traje znatno dulje, i na mogućnost da se donesu često puta izra
zito populističke odluke, kako bi se dobilo glasove birača.
Institucionalni pristup izučava posebno državne strukture koje se bave proce
som pripreme, izrade i donošenja vanjskopolitičkih odluka, promatra ponašanje
aparata pri državnom vrhu, istražuje ulogu parlamenta, a posebno vanjskopoli
tičkog odjela, ministarstva vanjskih poslova, obrane, obavještajnih službi i drugih
institucija vezanih uz odlučivanje. Uz preciznu elaboraciju sastava tih organa po
sebno težište promatranja je na njihovim međusobnim odnosima i na ulozi koju
imaju u procesu odlučivanja.103
U istoj skupini nalaze se i sva ona istraživanj a koja promatraju interesne grupe:
ekonomske, socijalne, etničke, profesionalne. Grupe su u stanju vršiti snažan pri
tisak i lobirati za svoje interese. Posebno mjesto u okviru grupa za pritisak ima voj
no-industrijski kompleks u Sjedinjenim Američkim Državama, ali je pogrešno
razmišljati o tome da je to jedini kompleks takve vrste koji vrši snažan pritisak n a
aktere vanjskopolitičkog odlučivanja. Zbog svoje specifične uloge, zadaća kao i
sprega vojske i ostalih dijelova (ekonomskih, financijskih, društvenih, političkih,
znanstvenih) prisutna je i u nizu drugih zemalj a, s tim da su svakako oblici demon
striranja tog odnosa mnogo slabiji nego u Sjedinjenim Državama. To je osobito
dolazilo do izražaja u doba hladnog rata.
Usporedno s razvojem pismenosti i obrazovanja, te svestranog širenja masov
nih medija, institucionalni smjer razmatra i utjecaj koji mediji vrše kako n a od
lučitelja u procesu, tako isto i utjecaje koji mediji imaju na javno mišljenje. Javno
m išljenje se jednom vidi kao dio inputa koji traži od aktera da se nešto poduzme, a
drugi put je javno mnijenje određena vrsta feedbacka koja pokazuje u kojoj mjeri
103
G. P. Hastedt, American Foreign Policy: Past, Present, Future, New Jersey 2003, str. 248·253.
71
(
je određena vanjskopolitička odluka uspješno pogodila cilj i u kojem stupnju javno
mišljenje podržava određenu odluku svoje vlade.
Interakcijski pristup vanjskopolitičkom odlučivanju usmjerava se n a uzajamno
djelovanje strana u procesu . Traže se prije svega utjecaji koje jedna vanjskopoli
tička odluka ima na drugu stranu. Prijateljski potezi jedne vlade urodi t će najčešće
isto takvim prij ateljskim potezima na drugoj strani, zaoštravanje odnosa u vanj
skopolitičkim odlukama jedne države imat će kao posljedicu slične ili iste mjere u
druge vlade. U tim okvirima moguće je promatrati i vezanost pojedinog aparata uz
prethodne odluke ili čak doktrine, što onda sputava traženje nove vrste odluka i
nadovezuje se kao određena veza (linkage) koji može voditi eskalaciji pogrešaka.
Sistemski pristup vanjskopolitičkom odlučivanju promatra sve odluke koje do
nose politički lideri u kontekstu vanjskopolitičkog sistema međunarodnih odnosa.
Time se i odluka koja je donesena ne analizira samo sa stajališta određene države,
već se istražuje kako ona utječe na druge aktere: države, međunarodne organizaci
je, regionalne organizme i sl.
Svim tim pristupima mogli bi dodati i vanjskopolitičku analizu koja se posebno
razvila u Velikoj Britaniji i koja prije svega istražuje motive i izvore ponašanja
međunarodnih aktera, u prvom redu država. Proces vanjskopolitičkog odlučivanja
u tom pristupu je u centru istraživanja u kome se nastoj i ići preko deskripcija pro
cesa djelovanja vlade i javne administracij e. Ono što se želi istražiti je utjecaj priro
de vanjskopolitičkog procesa na output, tj . na odluke i akcije koje određena država
poduzima u međunarodnim odnosima. Stoga se britanski autori zalažu za to da
vanjskopolitička analiza, kao pristup promatranja vanjske politike, bude: otvore
na, komparativna, konceptualna, interdisciplinarna i da svakako prelazi okvire i
granice postavljene između unutarnje i vanjske politike. Kako to piše jedan od vo
dećih pobornika vanjskopolitičke analize, C. Hill, takvo istraživanje mora uvijek
staviti u središte pitanje "tko profitira" u političkom životu, koji je pravi pravac ak
cije i, na kraju, koja institucija najbolje služi našim interesima. 104
Teorija e lita i grupa za pritisak

Teorija elita i grupa za pritisak polazi od pretpostavke da su elite i grupe za priti
sak sastavni d ijelovi suvremenog djelovanja države i da tvore značajne snage koje
utječu na stvaranje vanjske politike. Ta pretpostavka automatski eliminira bilo
kakve klasne razlike koje bi mogle biti prisutne u stavovima elite i nekim drugim
dijelovima društva, ističući samo to da je razlika što dijeli elitu od ostalih društve
nih grupa u tome što su one otvorenije, bolje informirane i kao takve izraz pluralis
tičke demokracije.
Analizirajući američku politiku i odnos američke javnosti prema politici, Gab
riel Almond pošao je od tvrdnje da svaka društvena forma djelatnosti zahtijeva
podjelu rada i podjelu utjecaj a. U tim okvirima on definira i elitu, u kojoj razlikuje
nekoliko tipova, npr. političku, administrativnu ili birokratsku i elitu sredstava
masovnih komunikacija. 105
104
C. Hill, The Changing Politics ... , op. cit., str. l l .
lOS
G. Almond, The American People and Foreign Policy, New York, 1960, str. 139-141.
72
Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju
Političku elitu čine izabrane osobe na određenim državnim položajima, stra

nački lideri i visoki državni činovnici. U skladu s različitim funkcij ama koje obav
lja, ta se elita dalje dijeli na zakonodavnu, izvršnu ili, pak, s obzirom na institucij e u
kojima djeluje, na elitu Bijele kuće, State Departmenta i Senata. Administrativnoj
ili birokratskoj eliti pripada visokostručni aparat izvršne vlasti koji, po pravilu, go
dinama profesionalno obavlja određene funkcije i tako ima mogućnost stalnog i
pojačanog utjecaja.
Elita tzv.grupnih interesa sastavljena je od različitih udruženja privatnog karak
tera, koja odražavaju različite ekonomske, etničke, religijske ili pak profesionalne
interese. Nju čini i dio kadrova koji sudjeluju u vlasti, u Kongresu i u Senatu, a čiji
se interesi poklapaju s interesima pojedinih grupa, i određeni birokratski aparat
koji dijeli iste interese.
U velikoj grupi predstavnika sredstava masovnih komunikacija , prema Almon
du, nalaze se istaknuti novinari i publicisti, te osobe koje uživaju povjerenje gra
đana (svećenici, lideri različitih klubova).
Autori koji u takvom pluralističkom sistemu vide izrazito demokratski način
stvaranja vanjske politike, tvrde da sve te različite elite ne mogu djelovati izvan opće
političke klime društva, zatim nacionalnog karaktera i kulture, te eventualnogfunk
cioniranja ostalih dijelova stanovništva koji nisu zastupljeni u toj eliti. 106
Točno je, svakako, da su zastupljeni različiti interesi i da se dosta teško može
uskladiti djelovanje određenih elita u svakoj situaciji. Često su te elite podvojene
i zastupaju različite interese (npr. China lobby i protivnici jačanja odnosa s NR
Kinom u SAD-u). S druge strane, nemoguće je posve negirati ulogu elita i zado
voljiti se samo tvrdnjom kako je, primjerice, američka vanjska politika zamaski
rala aktivnost monopolističkog kapitala.107 Nesumnjivo je da taj kapital ima od
lučnu ulogu u stvaranju američke vanjske politike i da se u tom procesu ne može
ići izvan ili preko njegovih bitnih interesa, ali je isto tako jasno da je i to prošire
nje elita i njihova utjecaja ipak dio pozitivnog trenda koji vodi stanovitoj demok
ratizaciji vanjske politike. Nemoguće je zamisliti da bi u društvu koje je dobro in
formirano (bez obzira na to kako je obojena ta informacija) mase građana bile
sasvim pasivne i da bi stvaranje vanjske politike do kraja prepustile uskom krugu
aktera.
To nas dalje vodi teoriji interesnih grupa ili grupa za pritisak, koje nemaju toliko
razvijene oblike kao elite, ali također imaju svoje mjesto u stvaranju vanjske politi
ke SAD-a. Prema jednom mišljenju, interesne grupe imaju svoje uže interese
grupnog karaktera i nastoje utjecati na vlast, ali ne biranjem nekih svojih političkih
predstavnika u organe vlasti i ne sudjelujući izravno u vršenju vlasti.108 S obzirom
na političku tradiciju zemlje i na razvijenost politoloških studija, i ta je teorija veza
na uz Sjedinjene Američke Države. Prema američkim autorima koji su se bavili pi
tanjima interesnih grupa, ne postoje gotovo nikakve razlike u utjecaju na unutar
nj em i vanjskom planu, iako su mogućnosti realizacije uspjeha mnogo veće na
106
Vidjeti detaljnije u: P. Seabury, The Foreign Policy ofthe USA .. ., op. cit., str. 240-256.
107
Sovremennye buržoaznyc tcarii meždunarodnyh otnošenji .. , op. cit., str. 183, o tome vidi i brojne radove N. Chomskog.
.
108
V. Key, Polirics, Pm1ies and Pressure Groups, New York. 1958, str. 23.
73
unutarnjem polju. 109 S druge strane, ističe se i to da je s obzirom na tzv. zatvorenost

kanala vanjskopolitičkog odlučivanja dosta teško imati punu informaciju, te je i
akcija koja bi se organizirala u obliku pritiska teže izvediva. To osobito vrijedi za
krizne vanjskopolitičke situacij e u kojima interesne grupe nemaju gotovo nikak
vog uspjeha u realiziranju svog utjecaj a, jer se odluke donose u specifičnoj situaciji
koja traži neod godiva rješenja i izvršna vlast obraća malo pozornosti stimulansima
izvan svog kruga.
Interesne grupe najviše dolaze do izražaja u kongresnim lobijima, nastojeći os
tvariti i osigurati svoj e specifične interese. One grupe koje su posebno zainteresi
rane za očuvanje svojih pozicija i za to da ne dopuste neke promjene kadre su iz
vršiti snažan pritisak, pri čemu, kako piše Cohen, "ne žale sredstava kako bi sudje
lovale u zakonodavnom procesu"1 10•
Ali utjecaj interesnih grupa ne treba precjenj ivati, jer u stvaranju vanjskopoli
tičkih odluka sudjeluju različiti akteri, iako su oni, kao i vanjska politika, u cj elini
vezani prij e svega uz državnu djelatnost. S druge strane, zbog povezanosti raz
ličitih interesa, koj i mogu nastupiti kao ekonomski, politički i profesionalni, pone
kad je teško utvrditi koliko je pojedina odluka donesena pod čijim utjecajem. Npr.,
u aktivnostima američkoga vojno-industrijskog kompleksa, gdje se spajaju profe
sionalni interesi vojske, ekonomski interesi krupnog biznisa i politički interesi od
ređenih političkih lidera (čemu bi se mogao dodati i socijalno-ekonomski interes
zaposlenih), nemoguće je izdvojiti u obliku odvojenih segmenata različite intere
se, iako je jasno da su oni čvrsto ugrađeni, osobito na polju donošenja vanjskopoli
tičkih odluka.1 1 1
Tome se može dodati da su s jačanjem multinacionalnih kompanija postale vr
lo intenzivno, organizirano prisutne interesne grupe koje sada imaju ekonomsku
osnovu, organiziranu volju djelovanja i, svakako, snažne mogućnosti za izražava
nje te volje. U situacijama kada su ugroženi interesi kompanija (npr. Čile i ITT), te
kompanije, dakako, mogu angažirati različita sredstva kako bi kreatoru politike
stavile do znanja svoje slaganje ili neslaganje s pojedinim događajem. Time kom
panije pokazuju da njihovi i nteresi u cjelini prelaze tzv. uske ekonomske interese i
da one mogu u različitim stadijima utjecati na proces stvaranja vanjske politike.
U dijelu zapadnoeuropskih država vlada većinom ispunjava interese naj
moćnijih interesnih grupa, stoga i nema neke posebne potrebe njihova organizira
nja. 1 12 S druge strane, politička podjela stranaka omogućava da se ostali interesi
jasno distribuiraju u njihovim političkim programima, koji se nastoje ostvariti ili
bar predstaviti u parlamentima. Stranke međusobno nemaju nikakvih većih razli
ka u vezi s bitnim pitanjima vanjske politike, a to većinom vrijedi i za odnos između
tzv. pučkih stranaka i socijaldemokrata. Stoga vanjska politika ostaje domena pri
je svega državnog djelovanja, a lijeve političke stranke poprište su organiziranja
109
Economic Theories of Intemational Politics (izd. B. Russett), Boston, 1968, str. 342.
110
B . Cohen, The Influence of Non-Govenzmental Groups of Foreign Policy Making, New York, 1 959, str. 6.
111
Detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Sila i interesi... , op. cit.
T. L. Brewer & L. Teitelbaum, American Foreign Policy: A Contemporary Introduction, New Jersey, 1997.
112
J. Franke!, The Making of Foreign Policy... , op. cit., str. 8 1-83.
74
političkih akcija koje izražavaju odredene stavove suprotnog karaktera (npr. bor
ba za mir u obliku akcij a različitih pokreta, borba za europsku sigurnost i suradnju,
borba protiv NATO-a, akcije protiv nuklearnog naoružanja, podrška PLO-u i os
talim narodnooslobodilačkim pokretima i sl.).
Teorije birokratskog procesa

Teorija birokratskog procesa vanjske politike uzima kao osnovnu pretpostavku
da u stvaranju vanjske politike, osobito u suvremenom razvoju medunarodnih od
nosa, sve veću ulogu ima b irokratski aparat/13 na koji se mogu primijeniti neke
opće karakteristike istraživanja organizacije Maxa Webera. Prema tim mišljenji
ma, organizacija svake vrste, pa i na polju vanjske politike, može se razmatrati po
moću kategorija strukturalnog funkcionalizma. Postavljajući organizacij u kao cje
linu, analiziraju se odnosi izmedu njezinih pojedinih segmenata, podjela funkcija i
medusobni odnosi, odnosi medugrupnog karaktera i pitanja konflikta i suradnje
između pojedinih dijelova hijerarhijski postavljene strukture. Sve te različite orga
nizacije, sa specifičnim sadržajima i aktivnostima, postavljene u odredene među
sobne okvire funkcioniranja i veze, tvore ukupnu državnu mašineriju.
Prednost takvog raščlanjivanja organizacije koja se bavi stvaranjem vanjske
politike trebala bi se ogledati u mogućnosti lakšeg utvrđivanja svih onih činitelja
koj i sudjeluju u stvaranju vanjske politike. S druge strane, to bi trebalo pomoći da
se u procesu brže i lakše uklanjaju eventualne pogreške.
I na tom području najveći broj radova nastao je u Sjedinjenim Američkim
Državama, gdje relativna dostupnost dokumenata i uključenost masovnih medija
u praćenje najvažnij ih političkih odluka odavno stimulira istraživanja sličnog ka
raktera. U brojnim studijama medu kojima postoji i niz oni tipa case studies, ame
rički autori trude se sagledati ulogu birokratskog aparata, njegove preferencije, ci
ljeve i mogućnosti konkretne akcije, kako u total u, tako i s obzirom na razvoj poje
dinoga vanjskopolitičkog događaja.
Kako tvrdi D. Davis u svom istraživanju birokratskog formuliranja vanjske po
litike, stupanj mikroekonomske teorije razmjene može se promatrati kao odre
đeni putokaz koji bi trebao poslužiti u shvaćanju procesa formuliranja vanjske po
Iitike.114 Istražujući konkretan odnos koji postoji izmedu ministarstva rada i finan
cija, kao i NASA-e, u pogledu nekih aspekata vanjske politike SAD-a, Davis anali
zira neke posve ekonomske kategorije, npr. vrijednosti i cijene, čime nastoji izrazi
ti odnos birokracije prema određenim pitanjima vanjskopolitičkog dj elovanja. On
uvodi i pojam tržišta, što predstavlja kao ukupnost međudjelovanja između organi
zacije, rukovoditelja i činovničkog aparata.
Slično kao i na području krupnog biznisa, gdje djeluju veliki monopoli, i na po
lju vanjske politike, tvrdi Davis, postoje različiti specijalizirani dijelovi koji se bave
pitanjima konkretnih odnosa, nastojeći u prvi plan istaknuti svoje uže interese. Di
versifirajući svoju djelatnost, oni teže očuvanju organizacije kao cjeline. Kao prim
jer toga Davis navodi da je State Department stanovito "tržište", koje ima odnose
113
Detaljnije vidjeti u : Bureaucracy, Politics and Strategy, op. cit.
114
D . Davis, How the Bureaucracy Makes Foreign Policy, an Exchange Analysis, Washington, 1974, str. l.
75
sa 127 različitih država - klijentelu - i da ta velika organizacija djelujući na tržištu

(međuodnosi) nastoji zadovoljiti sve te različite interese.115
Najzanimlj ivije istraživanje na tom planu proveo je G. Allison, koji se inače ba
vio konceptualnim istraživanjem vanjske politike, pokušavajući je promatrati i
kao djelatnost određene organizacije koja stvara politiku. Pri tome Allison pove
zuje formalne elemente vezane uz djelovanje aparata i neformalne mogućnosti
njihova stvarnog utjecaja na formuliranje vanjske politike, što ga vodi i specifičnim
modelima vanjske politike.
U prvom modelu Allison vanjsku politiku predočava kao svjesnu i unaprijedpos
tavljenu aktivnost određenih osoba ili organa koji djeluju u ime države. Taj model, is
todobno, sve te organe i osobe zamišlja kao jedinstvene, organizirane i racionalne
aktere.116
U drugom modelu Allison vanjsku politiku promatra kao rezultat određenog
kompleksa organizacijskih procesa. Predočeno jezikom sistemske teorije, u dru
gom su modelu outputi, s tim što se posebno težište stavlja na tzv. crnu kutiju i pro
cese koji se zbivaju u njoj. Kako piše Allison, vlada se sastoji od konglomerata po
lufeudalnih i međusobno slabo povezanih organizacij a od kojih svaka, u od
ređenoj mjeri, živi vlastitim životom. Upravljanje takvim konglomeratom pre
težno je formalno i obavlja se pomoću utvrđivanja kanala i procedure komunicira
nja. Zbog toga cj elokupnu vanjsku politiku ne treba promatrati kao dobrovoljan
izbor odluka, dakle kao organizirano, jedinstveno i racionalno odlučivanje aktera
u sklopu unaprijed utvrđenih planova, već kao output koji dolazi iz takve državne
organizacije. U proces stvaranja outputa utkani su različiti doprinosi organizacij
skog kompleksa. 1 17
Treći model ide još dalje u prezentiranju vanjske politike i umjesto kategorija
izbora, odnosno vanjske politike kao outputa, postavlja kategoriju tzv. političkog
trgovanja među osobama koje stvaraju vanjsku politiku. Allison, naime, u trećem
modelu sasvim razbija ideju o jedinstvenosti i organiziranosti kreatora, odnosno
čvrste organizacije koja stvara vanjsku politiku tvrdeći da lideri nisu monolitna
grupa, već da svaki od njih ima svoje ambicije, preferencij e i kalkulacije. On stoga i
politiku predstavlja kao veliku igru u kojoj postoj i niz igrača koji su hijerarhijski
raspoređeni i na temelju toga imaju u igri i određena mjesta. Stoga i vanjsku politi
ku države treba promatrati u takvom svjetlu, vodeći računa o sastavu organizacije
koja kreira tu politiku.118
Allison je, također, svjestan ograničenosti takvih modela i ističe da su oni prim
jenjivi u pojedinim situacijama, ali ne uvijek i u svakoj sredini. Njihove su dobre
strane u tome što upućuju na raznolike mogućnosti prilaza vanjskopolitičkoj orga
nizaciji, istodobno otvarajući prostor za različite interpretacije. Vodeći računa o
razlikama koje postoje, Allison je ipak uspio naznačiti neke vrlo važne elemente
1 15
Ibid. , str. 48.
1 16
G. Allison, Essence of Decission, Explaining the Cuban Crisis, Boston, 1 97 1 , str. 13.
117
Ibid., str. 67.
118
Ibid., str. 144-145.
76
Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju
koji su upotrebljivi i koji, iako ne daju definitivne odgovore, mogu poslužiti kao
radne hipoteze.
Pođe li se tim putem, tada je prvi model koristan za opće određivanje vanj
skopolitičkog problema, odnosno za analizu izbora strategijske alternative. U
drugom modelu težište je na unutarnjem djelovanju organizacije prilikom for
miranja vanjske politike, što vodi analizi formalnih, odnosno ustavnih aktera za
duženih za stvaranje vanjske politike. Treći model, koji je mnogo širi i , svakako,
blizu realnosti života, postavlja zahtjev za dubljim sagledavanjem politike u
kompleksu općih lj udskih aktivnosti, vodeći računa o tome da se politički akti, pa
i u takvoj organizaciji gdje djeluju akteri vanjske politike, postavljaju uvijek kao
rezultat djelovanj a različitih snaga, opozicija određenim stavovima, kritika, iz
nevjerenih očekivanja i sl.
U zajedničkom radu Allison i Halperin pokušavaju dalje razvijati ta tri modela
i ispitati ih u sklopu svoga istraživanja birokratskih međudjelovanja. Kako oni
pišu, i teoretičar i praktičar vanjske politike, dakle osoba koja kao istraživač pro
matra vanjsku politiku jest ona osoba koja kao akter djeluje u njezinu stvaranju,
suočavaju se s tri vrste konkretnih problema:
- objašnjenjem događaja koji su se zbili
- prognozama budućeg razvoja
- planom djelovanja u budućnosti.
Odgovore na sva ta pitanja koja se vežu uz prošlost, sadašnjost i budućnost, tre
bao bi dati razrađeni model birokratskih međuodnosa postavljen u obliku trećeg
modela. Vraćajući se analizi kompozicije organizacije koja stvara vanjsku politiku,
autori upućuju na ulogu aktera, odnosno u njihovu modelu tzv. igrača koji donose
vanjskopolitičke odluke. U tom procesu oni polaze od vlastitih shvaćanja pitanja
nacionalnog interesa, nacionalne sigurnosti i blagostanja. Na osnovi određenih
shvaćanja te vrste, koja su profilirana unutar organizacij e, rezultanta što izlazi kao
vanjska politika određene zemlje u stvari je skup stihijski postavljenih, različitih
individualnih odluka i djelovanja tih političkih igrača koji, promatrani izvana, čine
jedinstvenu organizaciju, dok unutra često vode žestoke borbe.
Zbog toga, kako zaključuju Allison i Halperin, utjecaji koje svojim djelova
njem jedna nacija vrši na drugu naciju su 11rezultat međudjelovanja tih djelovanja
na položaj i na vlast igrača druge nacije11•119 Drugim riječima, odredeni proces akci
je-reakcij e prilikom stvaranja pojedine vanjskopolitičke odluke i aktivnosti preno
si se na međunarodnu scenu, da bi opet u drugoj sredini izazvao odgovarajuću ak
ciju-reakciju. No, u svim tim procesima, bez obzira na sve razlike što postoje među
državama, u svim situacijama vidi se snažna uloga birokratskog aparata, koji djelu
je unutar svojih mogućnosti akcije, a u određenim situacijama nastoji ih čak i uveli
ke proširiti.
Zanimlj ivo je da su te teorijske postavke o birokratskom međudjelovanju dobi
le širu razradu u Halperinovoj knjizi u kojoj je on nastojao, koristeći se obiljem
dostupnog materijala, provesti analizu birokratskog procesa i stvaranja američke
vanjske politike. Iako je knjiga usmjerena prije svega na opis djelovanja američke
poslijeratne vanjske politike, ona sadrži i neke mnogo šire elemente, koji bi bili
119
G . Allison, M. Haleprin, Bc4reaucratic Politics, A paradigm and Some Po/itic Implications, Washington, 1972, str. 57.
primjenjivi i u drugim sredinama. Promatrajući američki vanjskopolitički organi

zam kao sistem u kojemu najvišu vlast ima predsjednik, Halperin ga postavlja kao
stanovit surogat nacionalnih interesa 120 koje on mora zadovoljavati svojim odluka
ma. Ipak, ta funkcija predsjednika, koja je na prvi pogled snažna i vrlo malo ogra
ničena procesom usklađivanja stavova s drugim osobama ili tijelima, ima dodatna
ograničenja. Njih Halperin vidi, ponajprije, u djelovanju sredine kojom jepredsjed
nik okružen. Konkretno, to znači da osoblje Bijele kuće koje se bavi pitanjima vanj
ske politike, zatim Vijeće nacionalne sigurnosti i brojni savjetnici odlučuju o tome
kakva će se informacija dati predsjedniku, kakav će biti redoslijed odredenih
problema i na kakve će reakcije naići odredena odluka koju donese predsjednik.
Daljnje ograničenje predsjednikove ingerencij e jest struktura birokratske orga
nizacije izvršne vlasti koja ima veliki udio u postavljanju vanjskopolitičkih proble
ma pred predsjednika. Različita nadleštva, na čelu sa State Departmentom, for
muliraju probleme, daju svoje viđenje situacije i predlažu rj ešenje. O toj strukturi
ovisi i mogućnost i raspon uporabe odredenih sredstava koja predsjednik naznači
kao potrebna u stvarnoj primjeni nakon donesene odluke. U tom procesu birok
ratska organizacija izvršne vlasti djeluje na osnovi svoj ih užih resorskih interesa i
svojih osobnih interesa, nastojeći u svakoj situaciji izboriti odredene vlastite pred
nosti.
Pišući o kompleksnom problemu uloge birokracije na polju vanjske politike,
Kissinger je isticao da se više vremena troši na upravljanje njome, nego na određiva
nje ciljeva kojima bi ta birokracija trebala da služi. U svijetu u kojemu se odvijaju br
ze promjene glavni vanjskopolitički akteri imaju ponekad gotovo jedinstven, ne
ponovljiv karakter. Do Drugoga svjetskog rata teško bi bilo zamisliti člana pojedi
ne vlade koji bi o odredenim pitanjima znao manje nego njegovi podređeni, no u
današnje vrijeme, piše Kissinger, donose se odluke o nizu pitanja za čije su razmat
ranje glavni akteri utrošili manje sati nego što su eksperti uložili u proučavanje tih
istih problema. 121
Politička sredina u kojoj djeluje predsjednik manifestira svoju prisutnost i utje
caje preko sistema izbora i uglavnom, po pravilu, stalnog nastojanja svakog ame
ričkog predsjednika da obnovi svoj mandat. Drugi, takoder značajan dio tih ogra
ničenja predsjedničkog djelovanja dolazi do Kongresa, gdje se takoder nastoji pra
titi predsjednikova aktivnost, a u stanovitim situacijama i smanjiti je ili osporiti.
Medutim, unatoč svim mogućim utjecajima, taj sistem formalnih i neformalnih
odnosa, koji se različito manifestira u pojedinim situacijama, po prirodi svog pos
tanka i po poslovima kojima se bavi, inertan je i teško pokretljiv.
B irokratski sistem na polju vanjske politike pokreće se ili bitnije mijenja svoje
stavove onda kada ga "snažno guraju" ili kada događaji radikalno izmijene nj egove
pozicije.122
Iako se Halperin bavio analizom vanjske politike SAD-a i djelovanjem ame
ričke vanjskopolitičke birokracije, on tvrdi da se dio tih istraživanja može prim ije-
1 20
M. Halperin, Bureucratic Politics and Foreign Policy, Washington, 1974, str. 17.
121
H . Kissingcr, "Bureaucracy and Policy-Making", u: Bureaucracy, Politics and Strategy. . , op. cit., str. 4.
. .
122
M. Halperin, Bureucratic Politics. . . , op. cit., str. 99.
niti i na druge sredine jer je nastanak i razvoj birokratskih aktivnosti univerzalna

pojava.
Naravno, ni tu tvrdnju ne treba shvatiti kao sasvim točnu. Unatoč određenim
funkcijama, pa i utjecajima, koji mogu biti, u načelu, isti ili vrlo slični u zemlj ama s
istim uređenjem, ne treba zaboraviti daje u zapadnim zemljama ustavni sistem bit
no drukčiji. Već i zbog toga sami akteri imaju drukčije mogućnosti djelovanja nego
u Sjedinjenim Državama. 123 Tome treba dodati i različite uvjete, položaj zemlje,
snagu akcij e i prisutnost u međunarodnim odnosima u cjelini. No, ono što je za te
zemlje jedinstveno - klasna osnova i klasni odnosi - H alperin njie uopće dotakao,
postavivši i djelovanje birokratske mašinerije u Sjedinjenim Državama sasvim iz
van klasnih odnosa. Točno je da se birokracij a širi, da postavlja određena ogra
ničenja i da provodi stanovite utjecaje na glavne aktere politike, ali i tu treba prići
analizi bitnih društveno-ekonomskih odnosa koji omogućavaju njezino djelova
nje. Ni birokracija ne djeluje u svim situacijama i u svim sredinama na isti način.
Unatoč čak identičnim klasnim temeljima, ona može djelovati različito, ali ponovo
u sprezi s glavnim postavkama svoj e nacionalne klase, čiji je ona proizvod i kojoj
služi.
Tim teorijama mogao bi se dodati i prikaz nekih pokušaja zahvaćanja procesa
donošenja odluka u teorijskom smislu, što bi također potvrdilo vrijednost koja se
pridaje procesu odlučivanja i raznolikosti pristupa. Pokušaji da se putem kiberne
tičkih istraživanja precizno analizira odlučivanje nisu dali većeg rezultata. Slično
se može reći i za nastojanja dijela istraživača vanjske politike da taj složeni proces
postave u obliku matematičkih modela, kao i neke težnje da se analizira prije sve
ga socijalno-psihološka motivacija. lako uzori za takva istraživanja potječu, kao
što vidimo, s područja raznih disciplina, sigurno je da je u osnovi izrazito primije
njen utjecaj Maxa Webera, posebno njegova proučavanja organizacije i birokraci
je. S obzirom na to da u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka sudjeluju i
osobe kao pojedinci i grupe osoba kao kolektiv, te da su uključena i različita orga
nizirana tijela, jasno je da taj proces podliježe multidisciplinarnom analiziranju i
da se može raščlanjivati na razne segmente, koji se onda mogu politološki, socio
loški, psihološki dalje proučavati. Š toviše, može se tvrditi da se u posljednje vrije
me u nekim sredinama na temelju te multipolarnosti teorija o donošenju odluka
počinje promatrati kao zaseban dio biheviorističkih znanosti.
lako ni ovdje nema jedinstveno postavljenih, a još manje jedinstveno prih
vaćenih teorijskih, definiranih zaključaka, evidentno je da taj golemi interes u cje
lini uvelike stimulira proučavanja vanjske politike i pomaže razvijanju njezine teo
rije. U brojnim djelima koja se bave teorijama o donošenju vanjskopolitičkih odlu
ka, analizom situacije, vezom s unutarnjopolitičkim determinantama, utjecajem
određenih birokratskih struktura, ulogom aktera i sl., mogu se pronaći dragocjeni
podaci koji se mogu ugrađivati u šira razmatranja vanjske politike.
123
..
Usporedi, npr.: Foreign Policy Making in Western Europe . , op. cit.
R. H. Ginsberg, The European Union in International Politics, London, 2001, str. 1 81-273.
K. E. Smith, European Union: Foreign Policy in a Changing World, London, 2003.
79
CIUEVI VANJSKE POLITIKE
U bogatoj i vrlo razgranatoj međunarodnoj aktivnosti vanjskopolitički ciljevi

mogu se definirati kao izraz budućeg stanja stvari ili kao suma ispunjenih uvjeta koje
vladajuća struktura drža ve ocjenjuje kao ostvarenje onoga što je zamislila kao svoj os
novni zadatak. Prilikom naznake vanjskopolitičkih ciljeva uvijek se polazi od pos
tojećeg stanja, koje treba ili sačuvati ili izmijeniti, te se u skladu s tim postavljaju i
sredstva vanjskopolitičkog djelovanj a.
Pretpostavke stvaranja cilja

Ostvaruju li države svoje ciljeve svjesno i namjerno, jesu li oni rezultat unapri
jed planirane politike ili se radi o spletu okolnosti koje vode realizaciji određenog
cilja? O tome u teoriji međunarodnih odnosa i vanjske politike postoje različita
mišljenja. Autori koji su se poveli kibernetskim pristupom međunarodnim odnosi
ma odlučno su protiv Nicolsonove interpretacije slijeda okolnosti i tvrdnji da je
određeni pravac politike rijetko unaprijed isplaniran. 1 24 Promatrajući rutinsku
djelatnost koja je središte svakog državnog vanjskopolitičkog aparata, kiberne
tičari politiku interpretiraju kao automatiziranu proceduru. 1 25
S druge strane, postoje i mišljenja u kojima se iznosi da je moguće izvršiti anali
zu konceptualizacije politike upravo preko ideja, ciljeva i namjera. Lentner tako
definira ukupnost politike kao forme djelovanja koja sadrži:
- izbor ciljeva
- mobilizaciju sredstava za ostvarenje ciljeva
- organiziranje napora i utrošak sredstava za ostvarenje ciljeva.1 26
Postavljajući kao temelj promatranja vanjskopolitičke aktivnosti dvije različite
koncepcije: Durkheimovu i Weber-Parsonovu, neki autori ističu da je u prvom
slučaju moguće istražiti postupanje čovjeka kao odgovor na njegovo postojanje u
sredini i pronalaženje determinanti njegovog ponašanja. U drugom slučaju, ob
jašnjavajući ponašanje čovjeka u skladu s nekim postavljenim ciljem, manje se
promatraju uvjeti u sredini, te se središte usmjerava na buduće stanje stvari i čovje
ka kao osnovnog aktera koji vodi promjenama. 1 27
124
H. Nicolson, The Congress of Vienna, London, 1 949, str. 19.
125
Potanje vidi: J. D. Stcinbruner, The Cybemetic Theory of Decission, Princeton, 1974.
126
H. Lentncr, Foreign Policy Analyssis, a Comparative and Conceptual Approach, Columbis, 1974, str. 3.
127
W. Kostecki, Poltyka zagraniczna op. cit., str. 78.
...
81
�
l
Simon npr. piše da ako poznajemo ciljeve vlade i znamo nešto o svijetu u kojem
ta vlada mora djelovati, tada možemo predvidjeti njezino ponašanje bez širokog
poznavanja karaktera te vlade, njezinih lidera ili čak društva kojim se upravlja. 128
Rose nau je svakako mnogo oprezniji kada ističe da je vrlo malo vanjskopolitičkih
aspekata tako složeno i teško podložno analizi kao što je to slučaj s vanjskopoli
tičkim ciljevima koje države žele ostvariti u svojim medunarodnim odnosima.
Za neke teoretičare upitno je u kojem stupnju kolektivni akter kao što je to vla
da uopće ima neki zajednički cilj. U daljavajući se od antropomorfne slike vlada,
Hermann dolazi do zaključka da se ciljevi stvaraju na nekoliko razina i u zajed
ničkom isprepletenom djelovanju. Jednom nastaju na konsenzusu pojedinih
članova vlade; drugi put su jedni ciljevi podređeni nekim drugima; može postojati
uzročno posljedična veza izmedu pojedinih ciljeva i, na kraju, neki cilj može se po
javiti na čelu kao rezultat stanovitog trgovanja. U takvoj situacij i smatra se da je
teško vjerovati kako je odredeno ponašanje vlade jasno usmjereno na cilj. Točnije
rečeno, ponašanje takve vrste ne predstavlja nikakav cilj neke podgrupe u vladi,
već je prije svega izraz mješavine stavova u koj ima se vide stajališta odredenih koa
licija. Sve to bi trebalo značiti da se vanjsku politiku ne može definirati kao aktiv
nost koja je jasno usmjerena na cilj.
Upravo zbog toga Hermann traži da se definira cilj :
- koji u modelu racionalne politike pomaže objašnjavanju vanjske politike
- koji olakšava ocjenu vanjske politike u obliku odgovora na pitanje jesu li upot-
rebljena adekvatna sredstva
- koji omogućava promjenu takvih instrumenata kao statistička teorija odluka,
teorija igre i sl.129
Uz ova pitanja vezana uz razmatranje problema cilja, a i namjere djelovanja u
vanjskoj politici, mogu se postaviti i neka dodatna pitanja koja se odnose na meto
dološka-praktičnu stranu vanjske politike. Kako se može npr. prepoznati ciljeve
vanjske politike koje akter želi ostvariti, hoće li se tu razmatrati samo službeni sta
vovi ili treba tražiti dublju analizu? Da li će kao daljnji parametri objašnjenja pos
lužiti promatranja ponašanja aktera, koja opet u praksi mogu biti raznoliko pre
zentirana i nepovezana? Hoće li se u fokus promatranja postaviti zahtjevi sredine
u kojoj akteri djeluju? Ti zahtjevi isto tako mogu biti podložni različitoj sferi per
cepcije, kao i to da mogućnosti i vrijednosti aktera moraju odgovarati ciljevima ko
je je akter postavio.130
Već iz ovih naznaka vidljivo je da je pojam cilja višeznačan. Teorij ski promat
ran cilj je povezan s konkretnim dostignućima odredenog djelovanja, zatim s even
tualnim posljedicama u bližem ili daljem vremenskom rasponu. Doda li se tome
brzi stupanj promjena koje se zbivaju u globalnoj medunarodnoj sredini, utjecaj
različitih domaćih i vanjskih faktora i golem broj različitih vanjskopolitičkih akte
ra, tada je razumljivo da se i ciljevi vanjske politike mogu promatrati u različitim
sferama.
128
H . Simon, The Science ofArtificial, Cambridge, 1968, str. 8.
129
C. F. Hermann, "Foreign Policy Clasifications: A Key to the Comparative Study of Foreign Poilicy" u: The Analysis of
Intemational Politics, (eds.) J. N. Rosenau, V. Davies, New York, 1972, str. 28-32.
130
Ibid., str. 3 1 .
82
( Ciljevi vanjske politike
Pokušaji klasifikacije svakako moraju uvažiti sve već spomenuto, imajući stal
no na umu različitost u vanjskopolitičkom, odnosno globalnom miljeu u kojem
djeluju vanjskopolitički akteri. Wolfers tako, nastojeći zahvatiti sve raznolikosti,
piše o ciljevima posjedovanja u odnosu na karakteristične vrijednosti određene
države i ciljeve sredine u kojoj ona djeluje.131 Tu su zatim posredni i neposredni ci
ljevi, revolucionarni i tradicionalni, ciljevi promjena status quoa i ciljevi zadržava
nja status quoa. Raymond Aron je pisao o kriterijima u vremenskom prostoru vi
deći ih kao vječne (odnosno apstraktne): sigurnost, sila, slava; i povijesne (kon
kretne): prostor, ljudi, duše.t32
Dio autora promatra pak kao temelj razmatranja cilja unutarnje preduvjete
djelovanja vanjskopolitičkih aktera. Osgood tako piše o ciljevima koj i odražavaju
partikularne nacionalne interese koji proizlaze iz nacionalnog egoizma, kao što
su: sigurnost i nezavisnost. Prema istom autoru, postoje i ciljevi koji odražavaju
nacionalni idealizam i proizlaze iz moralnih i etičkih vrijednosti koje stoje kao og
raničenja nacionalnom egoizmu, kao što su: mir i pravednost. 133
Van Dyke pak piše o ciljevima države kao nečem što je jasno postavljeno i gdje
nema velikih dilema među građanima i klasificira ih kao: sigurnost i suverenost,
mir, blagostanje, promocija ideologije, pravednost, prestiž i ponos, ekspanzija,
vlast. 134
Autori koji traže vanjske determinante interpretiraju vanjskopolitičke ciljeve
u kontekstu funkcionalne uloge stabilnosti međunarodnog sistema. Hoffm an tako
određuje radijus i bit ciljeva kao glavne karakteristike koje određuju razlike među
pojedinim međunarodnim sistemima.
Analizirajući upravo različite međunarodne sisteme, Hanreider zastupa pot
rebu spajanja ova dva pristupa: unutarnjeg i vanjskog u jedan konceptualni okvir
promatranja. Inzistirajući na tome da se u takvoj klasifikacij i aktera međunarodne
scene istaknu unaprijed postavljeni planovi, isto kao što se to događa pri formuli
ranju ciljeva, taj autor uvodi okvire sistema za promatranje pretpostavki na koj ima
počivaju ti ciljevi. U tom smislu on piše o tri moguća sistema:
- sustav isključivo unutarnjih pretpostavki koje vode cilju a postavljene su na
skupu unutarnjih vrijednosti i pri njihovom formuliranju i obrazlaganju u realiza
ciji ne traži se nikakvo sudjelovanje nekog drugog, vanjskog aktera,
- sustav pretpostavki koje dolaze iz vanjskog okruženja, vezani su uz akcije vanj
skih aktera i vode ciljevima koji zahtijevaju angažiranje različitih aktera izvana,
- sustav pretpostavki vezanih uz sistem koji vodi modifikaciji ciljeva u svjetlu
ograničenja i mogućnosti koje postoje u danoj sredini. 135
Sve to zajedno trebalo bi omogućiti da se država, kao organizacija svakog
društva i kao glavni organizator odnosa s drugim međunarodnim akterima, vidi u
131
A. Wolfers, Discord and Collaboration, Essays on International Politics, Baltimore, 1962, str. 73· 77.
132
Potanje vidi: R. Aron, Rat i mir, Zagreb, 2002.
133
R. E. Osgood, Ideals and Self Interest in America's Foreign Relations, Chicago, 1953, str. 47.
134
Van Dyke, International Politics, Englewood Cliffs, 1972, str. 198-200.
135
W. F. Henreider, Actor objectives ... , op. cit., str. 108-131.
svjetlu mogućih sučeljavanj a različitih ciljeva koji su vezani uz unutarnje i vanjske

pretpostavke, ali isto tako i za određeni međunarodni sustav u kome država djelu
je. Takav konglomerat utjecaja trebao bi pomoći da se lakše i cjelovitije sagledava
ju ciljevi vanjske politike za koje je evidentno da ih svaka vanjska politika ima i da
pomoću nj ih realizira svoj nastup u međunarodnoj areni.
Ciljevi i interesi
Države na vanjskopolitičkom planu ne djeluju izolirano, niti njihovi akteri od

lučivanja mogu potpuno samostalno stvarati svoje planove akcij e. Različiti oblici
međunarodnog ponašanja, koje se, promatrano s d ržavne točke, može okvalifici
rati kao vanjska politika, uvjetovani su različitim spletom okolnosti. U prvom re
du, u svom međunarodnom djelovanju država se rukovodi potrebom odgovaranja
na zbivanja u međunarodnom sistemu ili okolini. Država odgovara i na akcije dru
gih zemalja čije djelatnosti zahtijevaju stanoviti oblik reakcije. I, na kraju, u svom
vanjskopolitičkom djelovanju država zadovoljava i stanovite unutarnje, društve
ne, ekonomske i političke zahtjeve, jer je vanjska politika samo dio ukupne politi
ke koju provodi skupina na vlasti.
U određivanju vanjskopolitičkih ciljeva automatski se postavlja i pitanje nacio
nalnog interesa država. Ponekad je nacionalni interes glavni kriterij pomoću koje
ga se nastoje ocijeniti određeni vanjskopolitički ciljevi, iako je često vrlo teško raz
lučiti što je nacionalni interes, a što cilj. Ustvrdimo li, na primjer, da su nacionalni
interesi stalne crte vanjske politike pojedine države, odnosno one kategorije koje
je, unatoč svim političkim nesuglasjima, teško izmijeniti, tada je odmah evidentno
da se ti interesi moraju ugraditi i u ciljeve vanjske politike. Nacionalni interesi, kao
očuvanje mira, sigurnosti, blagostanja i sl., imaju svoje mjesto i u konkretnim cilje
vima koje pojedina zemlja želi ostvariti na međunarodnom polju.
Nacionalni interes se u teoriji međunarodnih odnosa definira n a različite
načine. 136 J edan put se govori o skupu namjera i težnji koje određena država nastoj i
realizirati u međunarodnim odnosima, drugi put je nacionalni interes skup težnji
koje određena zemljepokušava trajno realiziratiputem djelovanja svojih vanjskopoli
tičkih aktera, ponekad se pak nacionalni interes prikazuje kao područje o kojemu
se vode velike debate, a ono zapravo predstavlja interes kako ga prezentiraju krea
tori vanjske politike. 137 Iako to određenje nema ničega zajedničkoga s marksis
tičkim pristupom proučavanju vanjske politike, ono ipak vodi ispravnijem od
ređenju nacionalnog interesa.138 Imajući na umu sve ono što smo rekli o odnosu iz
među vanjske i unutarnje politike, kao i o djelovanju vladajuće skupine u međuna
rodnim odnosima, na ovome mjestu možemo zaključiti da i nacionalni interes, kao
vrlo važna kategorija međunarodnog djelovanja države, ima prije svega društve
no-ekonomsko obilježje. Nacionalni interes nije ništa izdvojeno, nadnacionalno
ili naddržavno, već je to skup određenih karakterističnih zahtjeva kojih se drži akter
136
G. Modelski, A Theory of Foreign Policy . , op. cit., str. 70-7 1.
. .
137
P. Seabury, Power, Freedom and Diplomacy . , op. cit., str. 86.
. .
138
Detaljniji prikaz i kritiku vidjeti u: Sovremennye buržoaznye .. ,
. op. cit., str. 1 0 1 - 1 22.
84
l
Ciljevi vanjske politike
l _
vanjskopolitičkog odlučivanja u izabiranju svoje alternative. Razumljivo, u takvoj je

situacij i akter vezan interesima grupe kojoj pripada i čije interese zastupa.139
Za razliku od nacionalnih interesa, koji uz političko određenje imaju i šire na
cionalno značenje, kategorija interesa mnogo je uža i sastoji se od zahtijeva, želja i
težnji koje se putem određenoga vanjskopolitičkoga djelovanja nastoje staviti na
znanje ostalim državama.140
U sklopu tih brojnih interesa pojavljuju se različiti oblici težnji, zahtijeva i želja,
s obzirom na to da interes ne stvaraju samo akteri vanjskopolitičkog odlučivanja,
koji dolaze u obliku unutarnjih interesa, dakle onih interesa što ih pojedino
društvo postavlja pod aktere, a oni su ih dužni ugrađivati u vanjsku politiku, tj. naj
prije u ciljeve vanjske politike. U tom tzv. unutarnjem interesu primjetni su različiti
nositelji i zagovornici koji akterima nastoje predočiti značenje svojih interesa i
unijeti ih u vanjsku politiku.
S druge strane, u tzv. vanjskim interesima prisutne su težnje, zahtjevi i želje dru
gih država, odnosno njihovih vanjskopolitičkih aktera, koje oni postavljaju pred
domaćeg kreatora. Ako su posrijedi prijateljske države, ti vanjski interesi mogu bi
ti postavljeni u obliku zahtjeva za intenziviranjem suradnje, prijateljstva, zajed
ničkog djelovanja, pružanja pomoći nekim drugim prijateljskim državama i sl. Kad
je pak riječ o zemljama s kojima ne postoje tako dobri odnosi, njihovi zahtjevi mo
gu biti drukčijeg karaktera, pa će se kao skup suprotnih interesa i drukčije tretirati.
U vanjskoj politici države obično se pojavljuje čitava skala ciljeva i interesa koji
se nastoje realizirati u međunarodnoj sredini. Od ciljeva koji na prvome mjestu is
tiču održanje mira ili državne sigurnosti prelazi se na veliki broj konkretnih intere
sa, koje uglavnom zastupa i nastoji realizirati vladajuća klasa. Svi ti brojni ciljevi i
interesi države141 postavljeni su u vanjskoj politici na razini određene ljestvice,
gdje se prema važnosti interesa i cilja određuje njihovo stupnjevanje. Neki ciljevi i
interesi, primjerice, ne mogu se nikako napustiti ili žrtvovati jer bi takva akcija og
raničila ili čak eliminirala postojanje države, ili pak vladajuće skupine. Teritorij al
na cjelovitost, nacionalna nezavisnost ili, u nekim situacijama, savez s određenom
državom ističu se kao osnova vanjskopolitičkih interesa pojedinih država od koje
one ne mogu i ne žele odstupiti, čak bez obzira na cijenu koju bi trebalo platiti za
održanje tog stanja.
Ti najznačajniji ciljevi i interesi vanjske politike države obično se nazivaju pri
marnim ciljevima, i smatra se da njihovo napuštanje ili žrtvovanje vodi i uništenju
određene države. Ali, osim tih vitalnih ili primarnih interesa vanjske politike, pos
toji i mnogo veća skupina interesa koji se postavljaju kao sekundarni za koje se
očekuje da se mogu riješiti političkim sredstvima, prije svega pregovorima između
zainteresiranih zemalja. Ipak, povijest medunarodnih odnosa pokazuje velik broj
primjera kada su i tzv. sekundarni vanjskopolitički interesi vodili velikim konflikti
ma, jer ih države nisu bile spremne riješiti na miran način. Obično zbog svojih eko-
139
Vidjeti : R. Vukadinović, Medunarodni politički odnosi, Politička kultura, Zagreb, 2004, str. 145-149.
140
G. Modelski, A Theory of Foreign Policy .. , op. cit., str. 70.
.
141
Istaknuvši razlike koje postoje među pojedinim interesima, Holsti navodi da bi se samo očuvanje države moglo nazva
ti trajnim i prihvatljivim nacionalnim interesom, te zbog toga i izbjegava daljnju upotrebu termina interes (K. Holsti,
International Politics: A Framework for Analysis, Englewood Cliffs, 1 967, str. 126).
nomskih interesa, stanovitih tradicija, ili pak emocionalnog pristupa određenoj
problematici, kreatori vanjske politike uporno ostaju pri svojim stavovima, što
može uvjetovati pretvaranje sekundarnih interesa u vitalne interese države i njezi
ne vanjske politike. Ponekad se kao faktor koji pridonosi takvom razvijanju stvari
ističe i prestiž države, koja smatra da ustupanje na jednom punktu njezina vanj
sko-političkog djelovanja može voditi gubitku povjerenja u njene sposobnosti i
namjere djelovanja. To je osobito evidentno u primjeru velikih država, jer sklop
globalnih vanjskopolitičkih ciljeva i njihovi značajni interesi često onemogućavaju
jednostavno napuštanje stanovitih obaveza, bez obzira na to koliko su one teške ili
nepopularne.
Primarne vanjskopolitičke ciljeve javno mišljenje uglavnom uvijek podržava i
spremno je podnijeti i stanovite žrtve za njihovo očuvanje ili ostvarenje. Međutim,
u pogledu metoda postizanja tih ciljeva često postoje velike razlike, kako između
pojedinih političkih stranaka, tako i šireg javnog mišljenja. Posebno velike diskusi
je mogu se voditi o skupu sekundarnih vanjskopolitičkih ciljeva, kad njihova broj
nost i različit karakter otvaraju široke diskusije o njihovoj definiciji i redu prednos
ti pri konkretnoj realizaciji.
Postojanje većeg broja različitih ciljeva, koji se razlikuju kvalitetom, kvantite
tom i teritorijalnom usmjerenosti, vodi kumulativnom karakteru vanjske politike.
To u praksi znači da svi ciljevi, iako su međusobno povezani, ne nastupaju jedin
stveno u praktičnoj vanjskopolitičkoj akciji. Ali upravo je zbog kumulativnostijed
na pogreška posljedica i uzrok daljih pogrešaka.
I na ovome mjestu treba ponovo upozoriti na specifičan karakter nastajanja
vanjske politike. Naime, isticanje primarnih i sekundarnih ciljeva, kao i sve ostale
podjele koj e nastoje pokazati mogućnosti klasifikacije, treba također uzeti uvjet
no. Nemoguće je u svakoj vanjskopolitičkoj situacij i tvrditi da je određena akcija
pojedine države izraz njezina šireg plana, odnosno da je to dio vanjskopolitičkih
ciljeva kako ih je ona prethodno postavila. Uz spomenuto Kissingerovo shvaćanje
karaktera vanjske politike, koji nastoji dokazati da vanjske politike navodno
uopće nema, što je, svakako, pretjerano, ne treba zaboraviti da se dio vanjskopoli
tičkih odluka, često najznačajnijih, donosi u velikoj žurbi, 142 pod presijom od
ređenih zbivanja ili pak djelovanja unutarnj ih snaga koje traže akciju na vanjskom
planu. U takvim situacijama nema mnogo vremena za klasificiranje pojedinih ele
menata i ispitivanje u kolikom stupnju oni odgovaraju ili ne odgovaraju prethodno
postavljenim ciljevima i kojoj vrsti pripadaju. Dio odluka nema nikakvog uporišta
u prethodno postavljenim ciljevima, a neke odluke mogu biti u suprotnosti s ka
rakterom cilja koji se želi ostvariti. Stoga imaju pravo oni pisci koji tvrde da je vanj
ska politika ponekad proizvod "slučaja, hazarda ili čak iracionalnih snaga i do
gađaja".143 Ono što se promatraču vanjske politike, koji sa stanovite udaljenosti
promatra poteze koji se vuku, može činiti kao jasan slijed određenih unaprijed de
finiranih aktivnosti što imaju svoje mjesto u čvrsto postavljenim vanjskopolitičkim
ciljevima, može ustvari biti rezultat neodlučnosti, nespremnosti ili nesposobnosti
da se drukčije djeluje.
142
A Sampson, Ana tomy of Britain, New York, 1 962, str. 3 1 1 .
143
P. ..
Seabury, Power, Freedom and Diplomacy . , op. cit., str. 5
86
Drugo pitanje, koje se također pojavljuje u obliku stanovitog ograničenj a defi

nicij e cilja, vezano je uz odnos koji postoji između pojedinih ciljeva, tj . uz nemo
gućnost da se oni ostvaruju usporedno. Naprimjer, država koja bi se zalagala za
unilateralan pristup razoružanju time bi automatski ugrozila svoj primarni nacio
nalni cilj - sigurnost, ili država koja vodi računa isključivo o nekim ideološkim vri
jednostima i neprestano ih nastoji realizirati nužno će se sukobiti s ugrožavanjem
ostalih svojih državnih ciljeva i sl.
U teorijskom razmatranju vanjske politike ponekad se govori o stanovitoj hije
rarhiji ili piramidi ciljeva. Jasnoća ili nejasnoća ciljeva na vrhu piramide ovisi, prije
svega, o tome koliko su jasni ili nejasni pogledi na mogućnost ostvarenja . N a dnu
piramide obično se nalaze najkonkretniji ciljevi i upravo oni tvore tzv. radne cilje
ve za ostvarivanje ciljeva višeg ranga. Naprimjer, Marshallovu planu o pružanju
ekonomske pomoći Zapadnoj Europi konkretan je cilj bio zaustavljanje jačanja
društvenih promjena u tom dijelu svijeta, a uj edno je to bio dio višeg cilja američke
vanjske politike kojim se nastojala realizirati američka prevlast u poslijeratnom
svijetu. 1 44 U praksi međunarodnih odnosa nastaju i takve situacije kada ciljevi pos
tavljeni otprilike na istoj razini piramide mogu biti međusobno sasvim suprotni.
Za Sjedinjene Američke Države takav je bio rat u Koreji i, s druge strane, pokušaj
da osiguraju i sačuvaju Zapadnu Europu.
Naravno, može se postaviti i pitanje ovisi li takvo ponašanje država o subjektiv
nim potezima kreatora vanjske politike ili je ono, u stanovitom smislu, zakoniti
proces. Te suprotnosti u ciljevima koje postavlja vanjska politika dio su, prije sve
ga, realnog stanja u kome se sredstva politike, pa prema tome i vanjske politike,
pojavljuju sa stanovitim ograničenjima, a uporaba tih sredstava, da bi se pojačala
m ogućnost ostvarenja jednog cilja, uvelike smanjuje mogućnost njihove primjene
na drugoj strani. Štoviše, uporaba sredstava za realizaciju jednog cilja, ili skupine
ciljeva, može isključiti mogućnost postizanja nekih drugih ciljeva.
Takvo stanje nastaje osobito onda kada je pokrenut veliki mehanizam sile u
svjetskim razmjerima i kada su ciljevi vrlo raznoliki te je za veliku državu, najčešće
za supersilu, nemoguće da se pokušaj ostvarenja ciljeva u jednom dijelu svijeta au
tomatski ne dotiče i onih drugih ciljeva, postavljenih u nekim drugim regijama.
Dok se te suprotnosti pojavljuju isključivo u apstraktnim pojmovima, poteškoće
nisu toliko evidentne, ali čim se pristupi praktičnoj vanjskopolitičkoj realizaciji, na
temelju tako postavljenih ciljeva, nastaju vrlo složene situacije u praktičnom dje
lovanju vanjske politike.
Ciljevi vanjske politike najčešće se izražavaju vrlo apstraktnim pojmovima, ko
j i se kasnije uvijek mogu dosta elastično interpretirati. Naprimjer, u godinama us
pješnog djelovanja antihitlerovske koalicij e u velikom broju značajnih političkih
dokumenata i Sovjetski Savez i zapadne zemlje isticale su načelo demokratičnosti
u novom uređenju svijeta, ali je ta kategorija za svaku stranu imala drukčije
značenje, što je kasnije bilo obilato iskorišteno u doba hladnoga rata.145
144
...
Vidjeti detaljnije u: R. Vukadinović, Sila i interesi , op. cit.
145
Potanje: R. Vukadinović, Američko-sovjetski odnosi 1917-1976, Zagreb, 1977, str. 80-1 1 0;
R. Vukadinović, Hladni rat i Europa, Zagreb, 1985; M. Cox, US Foreign Policy after the Cold War: Superpower Without a
Mission, London 1995.
87
Svaka država ciljeve svoje vanjske politike postavlja ne samo u skladu s hijerar
hijom njihove vrijednosti i važnosti za nacionalni interes, već i ovisno o pojedinom
teritorij alnom rasporedu. Tako se stanovite regije, npr. Zapadna Europa, Istočna
Europa, jugoistočna Azija ili Bliski istok, pojavljuju kao specifična područja vanj
skopolitičkog interesa gdje se profiliraju i posebni vanjskopolitički ciljevi. Njihov
karakter i oblici djelovanja kako bi se realizirali određeni ciljevi ovise, prije svega,
o tradiciji, važnosti područja, konkretnim mogućnostima akcije i stupnju uspos
tavljenih odnosa.
Izbor ciljeva
Zbog karaktera i vrijednosti međunarodnih veza u današnjem vrlo dinami
čnom svijetu vanjska politika, koja sadrži dugoročne i kratkoročne ciljeve, nikako
ne smije postati puki zbroj praktičnih svakodnevnih mjera, bez naznake glavnih ci
ljeva kojima se teži. No, ponekad je veoma teško ustanoviti jesu li praktične mjere
uvijek potpuno u skladu s naznačenim ciljevima. Zbog togaje vrlo važno pitanje na
temelju kojih kriterija kreatori vanjske politike iz mogućega mnoštva ciljeva vrše
svoj glavni izbor.
U osnovi postoje dva kriterija prilikom izbora vanjskopolitičkih ciljeva:
- želja za ostvarenjem cilja
- mogućnost realizacije.
Zbog toga se i cijeli proces izbora ciljeva može shvatiti kao trajan napor da se u
traženju optimalnih rješenja izabire između tih alternativa, koje se vrednuju s gle
dišta želja i mogućnosti ostvarenja. Ponekad se tvrdi da za vanjsku politiku naj
prikladnije između mnoštva ciljeva nije izabirati one najbolje, već treba izabrati ci
ljeve koj i se mogu ostvariti bez uporabe ukupne moći države, njezina čitavog bo
gatstva, ili bez većeg ugrožavanja nacionalne sigurnosti. Ovdje jasno dolazi do iz
ražaja tvrdnja da sve ono što se za jednu državu može činiti najboljim ne mora biti i
ostvarivo, odnosno da cijena realizacije cilja može biti previsoka. Svakako, razlike
koje utječu na položaj pojedinih država u strukturi međunarodne zajednice utječu
i na naznaku ciljeva. Oni su kod velikih sila mnogo obuhvatniji i po kvaliteti razgra
natiji nego kod malih država. Unatoč tome, u današnjim međunarodnim odnosi
ma svaka država mora posebno pažljivo birati svoje ciljeve, pazeći da njezin izbor
ne bude u raskoraku s konkretnim mogućnostima.
Izbor vanjskopolitičkih ciljeva ne može biti dio jednostranog odlučivanja, koje
ne bi vodilo računa o taktici i strategiji mogućeg ostvarenja. Prilikom naznake cilja
uvijek je potrebno uzeti u obzir najmanje tri značajna elementa:
- ispravnu analizu situacije
- pregled mogućnosti uporabe pojedinih vrsta državne sile u stanovitoj situaciji
- realno vrednovanje unutarnje situacije i njezina utjecaja na sredstva koja se
primjenjuju u vanjskopolitičkoj akciji.
S gledišta načina analize konkretnog stanja, vanjska politika može se promat
rati u nekoliko različitih situacija. Vanjskopolitički kreatori mogu izraditi realnu
sliku objektivnih odnosa snaga i njihova rasporeda na medunarodnoj sceni, iz čega
izlazi i posljedica adekvatnog naznačavanja vanjskopolitičkih ciljeva. Ipak, prom
jene koje nastaju u takvom vrednovanju situacije, tj . realno vrednovanje okoline
88
ne mora uvijek voditi i sasvim ispravnom postavljanju ciljeva. Naime, eventualna

promjena taktičkih sredstava vanjskopolitičke aktivnosti još može imati kao
težnju realizaciju manje ili više neizmijenjenih krajnj ih ciljeva. U pojedinim situa
cijama države, posebno one najsnažnije, u naznaci svojih vanjskopolitičkih ciljeva
posve ignoriraju postojeće odnose u svijetu i, polazeći i od vrijednosti svoje ukup
ne moći, nastoje ostvariti takvu akciju koja će pridonijeti realizaciji njihovih vanj
skopolitičkih ciljeva. Ti su ciljevi pak postavljeni neovisno o realnosti suvremenih
kretanja. I, na kraju, kao treća mogućnost načina djelovanja može se spomenuti
stanje kada postoji pritisak trenutačnih zbivanja na opredijeljenost aktera vanjske
politike i njihovu riješenost da u određenom trenutku izabiru ciljeve koji su, prije
svega, odgovor na takvo stanje i nastali su uvelike pod utjecaj em trenutačnih
međunarodnih kretanja.
U praktičnoj vanjskopolitičkoj djelatnosti, promatranoj s teorijske točke gle
dišta, uvijek treba razlikovati između ciljeva koje je akter izabrao za ostvarenje i
mnoštva mogućnosti postizanja tih ciljeva. Te brojne mogućnosti praktičnog dje
lovanja zavise o subjektivnom vrednovanju okoline, sadržaju i glavnim pravcima
međunarodnih odnosa, tradiciji pojedine vanjske politike, unutarnjopolitičkim
kretanjima i, svakako, o kvaliteti glavnih kreatora. Stoga se ponekad vanjska poli
tika označava kao subjektivna formulacija koja se u većem ili manjem stupnju
približava objektivnim nacionalnim interesima. Upravo o realističkom postavlja
nju objektivnih nacionalnih interesa zemlje zavisi i ispravna linija vanjske politike
pojedine države.
U suprotnome, ako je nacionalni interes pogrešno formuliran ili ako je sam po
sebi nejasan, nastaju ekstremne situacije u kojima vanjska politika ima velike po
teškoće u približavanju akcij e unaprijed zacrtanim ciljevima.
U prvom slučaju, zbog širokog shvaćanja nacionalnog interesa, država se uvlači
u niz situacija koje sve zajedno vode slabljenju njezine moći i ne daju efekte adek
vatne uložen im sredstvima. Položaj takve države, u stanovitoj mjeri iscrpljene pre
velikim angažmanom, obavezama i golemim sredstvima, može biti uzdrman ne sa
mo na vanjskopolitičkom, već i na unutarnjem planu. Najbolji su primjer tako širo
ko postavljenih nacionalnih interesa i golemoga globalnog angažmana, kad su
overcommitment (prevelike obveze) bile zakrile stvarne mogućnosti akcije i pro
d ubile unutarnje suprotnosti: američka politika u doba rata u Vijetnamu ili sovjet
ska tzv. globalna politika 80-ih godina. Nesklad između širokoga nacionalnog inte
resa i brojnih vanjskopolitičkih ciljeva, svakako, utjecao je na opće slabljenje ame
ričkih pozicija i na potrebu novog vrednovanja izmijenjene situacije, a povećane
sovjetske globalne aktivnosti ubrzale su kraj SSSR-a.
Nacionalni se interes usko shvaća u situacijama kada kreatori vanjske politike
smatraju da je nacionalni interes vezan prije svega uz razvoj nj ihove zemlje i njezi
no djelovanje. Tada oni eliminiraju svoje šire obaveze i često ne ispunjavaju čak ni
one obveze koje proistječu iz međunarodnih ugovora. Klasičan je primjer takvog
uskog nacionalnog interesa djelovanje Velike Britanije i Francuske u doba koma
danja Čehoslovačke 1 938, kada je vladalo uvjerenje da će se predajom Čehoslo
vačke u ruke hitlerovske Njemačke na neki način uspostaviti appeasement i da će
se stati nakraj Hitlerovoj želji za novim ekspanzijama.
89
To sve znači da ciljevi i strategija, kao opći plan akcije koji odreduje kakvim će
se instrumentima sile ostvarivati naznačeni ciljevi, m oraju biti što realističniji.
Realnost procjene aktualnog stanja međunarodnih odnosa i mogućnosti realnog
predviđanja budućeg stanja uvelike pridonose postavlj anju usklađenih interesa i
ciljeva, odnosno osiguranju realizacij e određenih vrijednosti. 146
Promotrimo l i vrste vanjskopolitičkih ciljeva u presjeku dosadašnjih povijesnih
kretanja, vidljivo je da je njihov sadržaj i konkretan oblik uvijek zavisio o stupnju
razvoja pojedinih društvenih snaga i o njihovim m ogućnostima djelovanja na
širem međunarodnom planu. Dio teoretičara međunarodnih odnosa ističe da se
nastanak prvih kolektivnih grupnih interesa u odnosu prema drugim grupama
može tražiti već u doba nastanka prvih primitivnih plemena i da je niz zajedničkih
vrijednosti u aktivnosti grupe dobivao svoje kolektivno značenje. Borbe za druga
zemlj išta, vodu, različita dobra i robove mogu se ovdje postaviti kao vrlo primitivni
interesi koji su se htj el i ostvariti u odnosima spram drugih grupa. Kasnij i razvoj
društva vodio je postavljanju viših ciljeva, te je njihov oblik bio sve više u skladu s
tempom i karakterom jačanja društvenih odnosa. Od i mperijalističkih zahvata u
Kini, koji su bili motivirani željom da se tzv. barbarima donese kultura, zatim reli
gioznih križarskih ratova u srednjovjekovnoj Europi, stvarali su se posebni ciljevi
država-gradova koji bi se mogli nazvati i vanjskopolitičkim ciljevima. Borbe za pa
pinsko nasljeđe i teritorijalno proširenje karakteristične su za 15. i 16. stoljeće. U
17. stoljeću međunarodna politika, uvjetno tako nazvana, ispunjena je borbom iz
među katolika i protestanata, a religijska borba identificira se s vladavinom poje
dinih vladara, čime i ciljevi vanjske politike poprimaju nova obilježja. U 18.
stoljeću, dakle u doba već sasvim razvijenih i čvrsto oblikovanih međunarodnih
odnosa, u vanjskim odnosima dolazi do kombinacije različitih ciljeva personalnog
karaktera, dinastijskih težnji, religioznih motiva, privatnih interesa i sve jače iz
raženih komercijalnih i nacionalnih zahtjeva. U takvom sklopu država je postala
sredstvo za zaštitu dobrobiti, sigurnosti i patrimonija pojedine dinastije, a u nj ezi
nom djelovanju sada su već sasvim jasno profilirani i vanjskopolitički ciljevi u mo
dernom smislu riječi. 1 47
Suvremeni razvoj međunarodnih odnosa znatno je proširio spektar ciljeva koji
se nastoje ostvariti u međunarodnoj zajednici, a usto dolazi i do nove kvalitetne
podjele u razvijanju i jačanju snaga koje nastupaju na medunarodnoj areni.
Vrste ciljeva
U tekućim ciljevima vanjske politike država, kada je i međunarodni život mno
go dinamičniji nego ikada prije u ljudskoj povijesti, kada postoji novi raspored po
litičkih, vojnih i ekonomskih snaga na međunarodnoj areni, kolektivni su ciljevi ta
kođer dobili nove oznake. Oni se ogledaju u težnjama za realizacijom nacionalne
sigurnosti države, osiguranjem dobrobiti građana, u pristupu tržištima i izvorima
sirovina, a u nekim slučajevima traži se i teritorij susjednih država. Svakako, vrlo
složenu skalu različitih ciljeva teško je klasificirati i bilo kakva podjela vezana je,
146
...
Detaljnije vidjeti u: J . Franke!, The Making of Foreign , op. cit., str. 136-138.
1 47
...
K. J . Holsti, lntemational Politics , op. cit., str. 128-132.
prije svega, uz teorijske pretpostavke. Ipak, pokušavajući približiti sadržaj i oblik

današnjih vanjskopolitičkih ciljeva, mogli bismo ih podijeliti prema:
- vrijednostima cilja i odgovarajućoj akcij i kreatora politike
- vremenskom elementu koji se postavlja za realizaciju vanjske politike
- vrsti zahtjeva koji cilj automatski postavlja pred druge države.
Prihvatimo li takve kriterije podjele, 148 ciljeve vanjske politike mogli bismo raz
vrstati u tri velike skupine:
l. bitni ciljevi, kojima su vlada i narod čvrsto odani i vezani uz njih, te se moraju
uspoređivati ili štititi u svim situacijama;
2. ciljevi srednjeg ranga , za čiju se realizaciju postavljaju određeni zahtjevi dru
gim državama;
3. univerzalni dugoročni ciljevi, koj i nemaju striktno određene vremenske limite.
l. Pod bitnim ciljevima razumijemo one interese i vrijednosti koji su za vlada

juću skupinu, ali i za većinu građana neke države, najviša kategorija i za njih su oni
spremni podnijeti najveće žrtve. Termini, naprimjer, kao vladavina na moru, grani
ca na Rajni, Monroeva doktrina, nekada granice socijalističke zajednice, postav
ljeni u povijesni okvir međunarodnih odnosa, jasno pokazuju mjesto tih pojmova u
međunarodnom političkom sistemu i, posebno, u sklopu vanjskopolitičkih ciljeva
pojedinih država. Oni jasno ilustriraju opću vanjskopolitičku orijentaciju i stavove
prema drugim državama i najbolji su odraz ciljeva formiranih unutar pojedine
državne cjeline. Bitni ciljevi vanjske politike mogli bi se okarakterizirati i kao
težnje za obranom vlastitoga državnog teritorija i unapređivanjem ekonomskoga,
političkog i društvenog sistema na državnom području.149
Iako se u bitnim ciljevima odražavaju glavni nacionalni interesi i vrijednosti,
ipak i oni mogu biti promjenljivi. Pod utjecajem šireg sklopa promjena, bilo vanj
skopolitičkih, bilo pak unutarnjih, i bitni ciljevi mogu krenuti drukčijim pravcima,
a neki put mogu biti i bitno suženi. Primjerice, Velika Britanija je u godinama im
perijalne snage smatrala održavanje svojih kolonijalnih posjeda bitnim ciljem
vanjske politike, no kada su sredstva britanske akcije oslabila i kada je, istodobno,
počeo sve više sazrijevati proces promjena u tim područjima, britanska politika je
morala, iako vrlo teško, napustiti te nekada bitne ciljeve svoga vanjskopolitičkog
djelovanja. I u Lenjinovoj vanjskopolitičkoj djelatnosti u prvim godinama postoja
nja sovjetske vlasti može se naći konkretan primjer napuštanja bitnih ciljeva. Pot
pisujući Brest-Litavski mir, kojim je gotovo četvrtina nekadašnjega ruskog terito
rija prepuštena Njemačkoj , diplomacija sovjetske Rusije svjesno je žrtvovala svoje
bitne ciljeve kako bi očuvala interese revolucije i ujedno sovjetsku Rusiju kao prvu
socijalističku državu.
2. Ciljevi srednjeg ranga vrlo su bogati i raznoliki po sastavu i po zahtjevima koji

se postavljaju drugim akterima. Među ciljevima srednjeg ranga ističe se nekoliko
148
Dimitrijević i Stojanović razlikuju podjelu s obzirom na subjekte od koj ih zavisi ostvarenje vanjskopolitičkog cilja i na
koje će sc odnositi posljedice tog ostvarenja. Oni tako razlikuju striktno unutarnje ciljeve, koji pripadaju u domenu
...
državne djelatnosti, a na drugoj strani izrazito vanjskopolitičke ciljeve (Dimitrijević- Stojanović, Osn ovi teorije , op.
cit., str. 2 1 1-212.)
149
K. J. ..
Holsti, ImenUJtional Politics. , op. cit., str. 132-133.
91
različitih grupa. Država može, npr. nastojati u akcij i spojiti svoje težnje s privatnim i
javnim interesima, te da tako kategorije kao dobrobit i ekonomski razvoj budu ug
rađene i u nastup na međuna rodnoj sceni. Međutim, kako je i odnos između javnih
i privatnih interesa različit, može se dogoditi da državna organizacija, pod utjeca
jem i presijom snažnih grupa za pritisak, nastoji realizirati interese koji imaju malo
veze s javnim interesima i služe, u prvom redu, zadovoljavanju uskih privatnih in
teresa.
Država može, također, ciljeve srednjeg ranga postavljati radi podizanja svoga
međunarodnogprestiža. Za razliku od nekadašnjih kriterija kojima se ugled države
mjerio prije svega na temelju vojnih sposobnosti i diplomatskih počasti, današnji
stupanj prestiža sve se više veže uz razinu životnog standarda stanovništva, indus
trijski razvoj zemlje i znanstveno-tehnički razvoj.
I, na kraju, kao ciljevi srednjeg ranga mogu se analizirati i stanoviti napori da se
prošire interesi, bilo da je riječ o teritorijalnoj ekspanziji, bilo o zahtjevima za dobiva
nje specijalnih političkih, ekonomskih il i vojnih prednosti u pojedinoj zemlji. Već iz
te naznake različitih kvaliteta ciljeva srednjeg ranga evidentno je da je riječ o raz
nolikom skupu aktivnosti te da - za razliku, primjerice, od realizacije nacionalnog
prestiža, kojim se ne traži nikakva akcija vanjskih aktera - u slučaju imperijalis
tičkog djelovanja vanjski akteri mogu postati žrtve veće sile.
3. Dugoročni ciljevi vanjske politike pojavljuju se kao planovi, maštanja i vizije
što se odnose na krajnje političko il i ideološko organiziranje međunarodnog sistema,
na vladanje tim sistemom ili pak na posebnu ulogu pojedinih država. Za razliku od
ciljeva srednjeg ranga, kad se pojedina država može sukobiti s ciljevima i interesi
ma drugih država, u dugoročnim ciljevima država postavlja svoje globalne i trajne
zahtjeve prema svim ostalim zemljama. Univerzalnost težnj i i dugoročnost reali
zacije, koja uglavnom nije vremenski precizirana, najbitnije su oznake takvog sku
pa ciljeva.
Upravo zbog složenosti današnjih međunarodnih odnosa i bogatih kretanja u

raznim smjerovima nemoguće je zamisliti situaciju u kojoj bi se cjelokupna svjet
ska politika svodila na samo jednog ili nekoliko glavnih aktera, dok bi drugi is
ključivo pratili njihove akcije i na temelju njihovih poteza usklađivali svoje djelo
vanje. Ponašanje država na međunarodnom planu je vrlo raznoliko i vezano uz go
lemi broj mogućnosti djelovanja, što sve više otvara prostor za aktivno sudjelova
nje svih država, bez obzira n a njihovu veličinu i snagu u međunarodnim procesima.
Splet različitih veza, odnosa, akcija i reakcija tvori međunarodnu politiku u ko
joj nastaje niz situacija u koj ima države kao glavni akteri nastoje primijeniti ili po
duprijeti ponašanje drugih političkih jedinica u međunarodnom sistemu na račun
postizanja, obrane ili proširenja vlastitih privatnih ili kolektivnih interesa, vrijed
nosti i ciljeva. Dio tih ciljeva vanjske politike postavlja stanovite zahtjeve dijelu
država, drugi dio ciljeva traži promjene u sadržaju politike i akcija susjednih zema
lja, dok su u mnogim situacij ama, kao i u određenim regijama, ciljevi vrlo slični, te
ako jedna država uspješno realizira svoj interes, to može voditi nastajanju zajed
ničkih prednosti.
92
Interakcija ciljeva
S obzirom na mogućnosti postavljanja vanjskopolitičkih ciljeva i konkretne ob

like akcije, u teoriji se razlikuju tri moguća modela interakcije ciljeva: suradnja,
konflikt i takmičenje.
a) U modelu suradnje država polazi se od pretpostavke da su dva ili više intere

sa, vrijednosti ili cilja sukladni i da se mogu ostvariti, unaprijediti ili zadovoljiti za
jedničkim snagama u korist obje strane. Svakako, kad je riječ o takvom obliku za
jedničkog djelovanja, mnogo ovisi o identičnosti društveno-političkog uređenja,
ideološkim osnovama, tradiciji i iskustvu iz prošlosti, što sve zajedno mora utjecati
na etape približavanja u nastojanju da se suradnjom realiziraju zajednički ciljevi.
Bilo daje riječ o političkoj, ekonomskoj, vojnoj ili kulturnoj suradnji, ti se elementi
uvijek pojavljuju kao kriteriji procjene mogućeg ponašanja.
Ako je, naprimjer, riječ o dvije države koje imaju isto društveno-političko
uređenje, čiji odnosi ne pokazuju nikakva opterećenja iz prošlosti i čija su gledanja
na međunarodne odnose identična ili vrlo slična, može se ostvariti visok stupanj
suradnje bez nekih većih priprema i angažiranja unutarnjih snaga koje bi trebalo
dodatno promicati i podupirati takvu suradnju. No, ako je situacija obrnuta, a ipak
se na međunarodnoj sceni stvaraju mogućnosti za postizanje stanovitih ciljeva za
jedničkom akcijom, tada će njezino oblikovanje, svakako, biti uvelike otežano i
morat će biti uloženo dosta truda kako bi se kultivirao taj odnos.
b) U modelu konflikta polazi se od pretpostavke da u svakom odnosu postoji

stanoviti stupanj konflikta, pa prema tome i na međunarodnom planu. U takvom
odnosu ciljevi dviju ili više strana sasvim su suprotni, i kreatori vanjske politike uv
jereni su da će politikom, zahtjevima ili akcij ama druge strane, koji vode ostvariva
nju njezinih interesa i vrijednosti, biti bitno ugroženi ili uništeni vlastiti interesi i
vrijednosti. Shvaćajući konflikt kao stalno stanje, država je spremna organizirati
sve svoje snage i postaviti ih u smjeru akcij a koje će voditi zaštiti nacionalnih inte
resa. Međutim, iako je posrijedi sukob suprotnih ciljeva, ipak i u konfliktnim od
nosima postoje mogućnosti stanovitoga međudržavnog komuniciranja. Određena
pravila ponašanja vrijede, dakle, i za konfliktne odnose i njima se nastoji regulirati
domet akcija i reakcija. Čak i onda kada države nemaju redovitih diplomatskih od
nosa, ili kada su njihovi međusobni odnosi na najnižoj mogućoj točki, one ipak po
kušavaju uskladiti stanovite akcije ili bar pokušavaju iznijeti svoje ciljeve.
Kao primjer možemo uzeti korejski rat, gdje se striktno pazilo da se ne prijeđe
granična linija NR Kine, jer bi to vodilo širim međunarodnim zapletima. Drugi je
pak primjer i situacija kada ne postoje gotovo nikakvi odnosi između dvije države,
a ipak se nastavlja komuniciranje o bitnim pitanjima. Možemo navesti i primjer
tzv. varšavskoga diplomatskog kanala kojim su Sjedinjene Američke Države i NR
Kina nekoliko godina pokušavale iznijeti svoja gledanja na međunarodne odnose,
a posebno na zbivanja u Azij i.
e) Takmičenje kao model interakcije ciljeva vanjske politike karakteristično je
po tome što ono automatski ne izaziva interakciju ciljeva. U modelu suradnje i
konflikta države mogu mijenjati i podupirati interese, vrijednosti i ciljeve drugih
93
država, ali u takmičenju na međunarodnom planu ciljevi vanjske politike mogu se

ostvarivati bez obzira na ponašanje drugih država.
Uzmimo kao primjer veliko takmičenje u svemiru. Iako je ono, svakako, imalo i
vojno-političke komponente, ipak nije izazivalo neposrednu reakcij u u ciljevima
druge strane. Svemirsko takmičenje između dvije supersile, SAD-a i SSSR-a nije
zahtijevalo izmjenu politike ili političke akcije, uporabu vlastitih sredstava i izvo
ra, nije stvaralo osjećaj neposredne ugroženosti ili prijetnje na drugoj strani. N a
kraju, za razliku o d konflikta, pri takmičenju dobitak jedne strane, recimo lansira
nje novoga svemirskog broda na neki još neosvojeni planet, ne znači gubitak za
drugu stranu. 150
Ali čak i u tom modelskom odnosu ne smiju se smetnuti s uma neka povijesna
iskustva koja pokazuju da se ponekad čak i takmičenje može pretvoriti u konflikt.
Primjerice, u 18. i 19. stoljeću razvilo se veliko takmičenje razvijenih europskih
država u osvajanju područja Afrike i zapadne hemisfere. Međutim, nakon osvaj a
nja teritorija, čim bi neka druga država pokušala postaviti svoje zahtjeve na taj isti
prostor, takmičenje se pretvorilo u međudržavni konflikt.151
Na kraju, promotrimo li ciljeve vanjske politike, jasno je da je riječ o vrlo
složenom spletu, da dominiraju različiti interesi i vrijednosti, u skladu s nizom
unutarnjih i vanjskih faktora koji djeluju na njihovo formuliranje. U toj interakciji
na širokom prostoru, gdje se usklađuju, sukobljavaju, upotpunjuju ili po tiru ciljevi
pojedinih država, razvijaju se odnosi različitog tipa. Mješavina konflikta, suradnje
i takmičenja karakteristična je za sadržaj međunarodnih odnosa i stupanj profili
ranj a pojedinog odnosa i ona pokazuje koliko su ciljevi vanjske politike država
kompatibilni ili koliko su duboka neslaganja medu njihovim nositeljima. Među
tim, u suvremenim međunarodnim kretanjima, upravo zbog golemih promjena
koje je pretrpjela poslijeratna međunarodna zajednica, sve je manje prostora za
arbitrarno rješavanje konfliktnih situacija, a sve se više ocrtavaju, unatoč svim po
teškoćama, novi odnosi suradnje i takmičenja, što jedino može voditi progresivni
jem razvoju međunarodnih odnosa.
150
K. J. Holsti, International Politics . , op. cit., str. 1 39.
...
151
Primjer j e takvog razvoja i američka strategijska obrambena inicijativa SDI koja može izazvati novu veliku nuklearnu
utakmicu između velikih sila.
94
FORMULIRANJE VANJSKOPOLITIČKIH
CIUEVA
Praksa međunarodnih odnosa jasno pokazuje da pojedine države, unatoč pos

tojanju gotovo identičnih ciljeva, nastoje u svojoj vanjskopolitičkoj djelatnosti
primjenjivati različita sredstva i tehnike za njihovu realizaciju. Tako se događa da
dvije države imajući vrlo slične ciljeve, u praktičnoj akciji djeluju na različite
načine, čak i u situacijama kada su njihove vrijednosti i interesi također identični.
To pokazuje da ciljevi sami po sebi još ne govore o vanjskoj politici kao mnogo
široj djelatnosti i da fiksiranje stanovitih vanjskopolitičkih ciljeva ne znači auto
matski i naznaku sredstava i načina njihova postizanja.
Iako se na prvi pogled čini sasvim jasnim da svaka vanjska politika ima svoje
točno razrađene ciljeve, i da se na njih nadovezuje određeni potez poduzet radi
realizacije određenog cilja, ipak je istraživaču vanjske politike u svakoj situaciji
teško precizno odrediti vezu između određene aktivnosti i cilja koji postoji. Ciljevi
su, svakako, značajan element, koj i omogućava da se konkretno državno djelova
nje promatra u širem spletu strategijskoga vanjskopolitičkog odlučivanja pojedine
zemlje, ali je pritom uvijek važno pitanje koliko je elemenata akcije poznato, ili ko
liko je stvarnog sadržaja cilja poznato javnosti. Stoga je i određivanje veze između
određenoga vanjskopolitičkog djelovanja i vanjskopolitičkog cilja u osnovi slože
na zadaća. 1 52
Tome pridonosi i to što su vanjskopolitički ciljevi dio politike za koju srno već
ustanovili da se formulira vrlo općenito i samo u glavnim crtama, ostavljajući tako i
akterima odlučivanja i realizatorima praktične politike veće mogućnosti akcije.153
U današnjoj situaciji brzog odvijanja kontakata, postojanja brojnih oblika ko
munikacija, globalnosti vanjske politike i, ponekad, izbijanja nepredvidivih do
gađaja, od vanjskopolitičkih aktera ne može se ni očekivati precizno formuliranje
svih vanjskopolitičkih ciljeva, pogotovo kad je riječ o zemljama koje već imaju
uhodanu tradiciju djelovanja, koje su vezane određenom praksom svoje vanjske
politike ili značajnim savezničkim odnosima. Ponovno definiranje i redefiniranje
vanjskopolitičkih ciljeva zadire u širi sklop opće politike određene zemlje. Prom
jene u pravcu novog definiranja ciljeva mogu nastati ako su posrijedi stanoviti novi
događaj i, koje je potrebno uzeti u obzir na temelju preuzetih međunarodnih oba-
152
G. M ode lsk i , A Theory of Foreign Policy. . , op. cit., str. 90.
.
153
Vidi potanje: H. Kissinger, White House Years .. , op. cit., str. 940; H. Kissinger, Diplomacy, New York, 1994; Zb. Brze
.
zinski, Power and Princip/e: Memoirs of the National Security Adviser, 1977-1981, New York, 1983.
veza, ili pak u slučaju promjene društvenog uređenja, kada se zajedno s mijenja
njem ukupne politike mijenjaju i temeljni vanjskopolitički ciljevi.
Faktori utjecaja
Evidentno je d a države u svojoj vanjskopolitičkoj djelatnosti često m ijenjaju

smjerove akcije i ciljeve djelovanja, što je također karakteristično za dinamična
zbivanja na međunarodnom planu. Koliko god se ti ciljevi i pravci činili fiksnima,
oni su ipak flu idno postavljeni i u praksi bivaju mij enjani, dopunj avani i korigirani,
što ponovo potvrđuje relativnu stalnost vanjskopolitičkih ciljeva u međunarod
nom okruženju. Te se promjene mogu promatrati na različite načine, bilo da se
analiziraju promjene unutar međunarodnog sistema koje izazivaju takve modifi
kacije ciljeva, ili pak da se analiziraju načini stvaranja vanjskopolitičkih ciljeva.
Upravo u procesu stvaranja vanjske politike formuliraju se njezini ciljevi i u toj fazi
angažirani su vanjskopolitički kreatori koji na temelju svoj ih percepcija, zamisli,
stavova, vrijednosti i vj erovanja formuliraju vanjskopolitičke ciljeve u procesu od
lučivanja.
U formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva niz različitih faktora utječe n a izbor
određenih alternativa, te se stoga i koncept definiranja situacije pojavljuje u sva
kom vanjskopolitičkom planiranju kao vrlo složen stadij. U definiranju situacije
treba zahvatiti sve vanjske i unutarnje uvjete te historijske i suvremene odrednice
akcije koje kreator vanjske politike smatra značajnima za razmatranje pojedinoga
vanjskopolitičkog pitanja.
U praksi to znači da se mora voditi računa o složenom spletu različitih faktora
od kojih svaki ima stanovitu važnost, pa previđanje jednoga od njih može voditi
pogrešnom definiranju situacije. Samim time pogrešno se formulira i vanjskopoli
tički cilj. Povezujući vanjska i unutarnja zbivanja, kao i unutarnje i vanjske faktore,
pri definiranju situacije kreator vanjske politike mora analizirati bitne događaje
izvan nacionalnoga političkog sistema, zatim domaća politička traženja, socijalne
vrijednosti i ideološke imperative, stanje javnog mišljenja, stupanj sposobnosti za
ostvarenje određene akcije, mjeru neke opasnosti i vremenski element procjene
situacije. Svakako, u teorijskoj analizi ciljeva vanjske politike vrlo je teško naz
načiti koji je od tih faktora najvažnij i u pojedinoj konkretnoj vanjskopolitičkoj si
tuaciji. Međutim, s obzirom na stanje nacionalnoga političkog sistema i zahtjeve
koje on postavlja kreatorima, razmotrit ćemo neke elemente koji gotovo uvijek
imaju stanovitu vrijednost, ali stupanj njihova utjecaja može varirati u različitim
situacijama.
Pokušamo li sistematizirati različite utjecaje, koji postupno poprimaju oblike
više ili manje stalno dj elujućih faktora 154 što utječu na proces formuliranja vanj-
154
Svakako, zanimljiva je i podjela koja uzima u obzir širi splet elemenata što tvore sastavni dio vanjske politike. Prema
toj klasifikaciji, postoji nekoliko skupina različitih vrsta elemenata i oni se dijele u tri velike skupine: elementi vanjske
politike, vanjska politika kao proces odlučivanja i trendovi i događaji. Svaki od tih dijelova analizira se dalje u užim
grupama i podgrupama. Tako se pod elementima vanjske politike promatraju grupe relativno stalnih materijalnih
elemenata (geografija, prirodni izvori), zatim manje stalni materijalni elementi (industrijska osnova, vojne sposob
nosti) i, na kraju, ljudski kvalitativni i kvantitativni elementi (kvantitativni - s�anovništvo, kvalitativn i - sposobnosti
aktera vanjskopolitičkog odlučivanja, uloga ideologije, uloga informacija). Vidjeti: Foreign Policy in World Politics..,
op. cit., str. 5.
96
Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva
skopolitičkih ciljeva, podjelu možemo provesti s obzirom na karakter njihove pri

sutnosti.
Sve faktore koji su vezani prije svega uz aktivnost glavnih aktera vanjskopoli
tičkog odlučivanja, a na odredeni način se pojavljuju u njihovoj djelatnosti,
možemo nazvati subjektivnim faktorima. Iako su vrlo različiti i predstavljaju čitavu
skalu međusobno drukčijih kvaliteta, ipak su ti subjektivni faktori važni sastavni
dijelovi utjecaj a koji su prisutni u aktivnosti vanj skopolitičkih aktera. Bez obzira
na to je li riječ o predodžbama, strukturi državnog djelovanja u međunarodnim
odnosima ili pak o sposobnostima države, uvijek se prilikom određenja tog skupa
faktora nailazi na njihovu vezanost uz aktere i domaću sredinu, odnosno domaća
sredstva vanjskopolitičke akcij e.
U drugu skupinu faktora možemo ubrojiti one koji su vezani uz vanjsku okoli
nu, bilo da dolaze u obliku stimulansa za akciju iz te međunarodne sredine, bilo da
su dio ugrađenih međusobnih sistemskih vrijednosti, ili se pak vežu uz mogućnosti
vanjskopolitičke akcije određene države. Njihova osnovna vezanost uz vanjsko ok
ruženje, kao i nešto lakša vidljivost s obzirom na njihovu manifestaciju u međuna
rodnim odnosima, omogućava nam da govorimo o objektivnim faktorima.
Ne zaboravimo na ovome mjestu da je i ta podjela uvjetna i da ponekad od
redeni faktor može biti subjektivnog i objektivnog karaktera te da se klasificira
ovisno o tome s koj e se strane (unutarnje - državne ili vanjske - međunarodne)
promatra.
Želimo li naznačiti glavne pravce teorijske analize vanjske politike, odnosno
formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva, potrebno je zahvatiti široku skupinu raz
ličitih faktora koj i pritom djeluju. Podjela faktora na subjektivne i objektivne nas
toji otkriti glavninu faktora i odrediti njihovo značenje. Držeći se tih kriterija, fak
tore koji su prisutni prilikom formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva možemo svr
stati u nekoliko različitih skupina, ovisno o njihovu utjecaju.
l. U skupini subjektivnih faktora nalaze se predodžbe, zamisli, vrijednosti, te vje
rovanja, osobni stavovi i zahtjevi onih osoba koje kreiraju vanjsku politiku i biraju
ciljeve kojima će težiti ta politika. O njihovom osobnom stavu uvelike zavisi for
mulacija vanjskopolitičkih ciljeva.
2. U objektivne faktore ubrajamo sve faktore vezane uz:
- strukturu i uvjete djelovanja država u međunarodnom sistemu
- nacionalnu ulogu države
- domaća traženja
- sposobnosti
- opće socijalne vrijednosti, javno mišljenje i specifične interesne grupe
- organizacijske zahtjeve, vrijednosti i tradicije vanjskopolitičkog aparata.155
Uloga subjektivnih faktora

Relativnost tih faktora uvelike utječe na stavove, procjene i ciljeve koje će
kreator vanjske politike postaviti u procesu donošenja odluka, a u sklopu organi
zacije u kojoj djeluje.
155
K. J. Holsti, International Politics . , op. cit., str. 5.
. .
97
Predodžbe, zamisli, vrijednosti, vjerovanja i osobni zahtjevi postavljaju se kao

komponenta definiranja situacije, odnosno kao skup različitih subjektivnih elemena
ta njezine procjene. U bogatstvu vanjskopolitičkih akcija različitih država o analizi
ponašanja kreatora vanjske politike, tj. o njegovim subjektivnim shvaćanjima od
ređene situacije, uvelike ovise i buduća politička rješenja. Analiza tih elemenata
može djelomično objasniti zašto u sličnim ili identičnim situacijama različite
države ipak stvaraju različite koncepte vanjske politike ili pak traže drukčije kon
kretne solucij e.
U procesu stvaranja vanjske politike kreatori su stalno suočeni s vanjskom si
tuacijom i stavovima drugih država, zbog čega postoj i niz različitih mogućnosti ak
cije, počevši od napora za održavanjem tzv. normalnog stanja, pasivnosti, do pri
jetnje ili pak uporabe određenih sredstava kako bi se izvršila stanovita "kazna".
- Predodžbe koje kreator ima o svojoj okolini vrlo su važan početni element
analize tih subjektivni h elemenata. U svakoj vanjskopolitičkoj akciji percepcija
realnosti neobično je važan zahtjev koji stvara poseban odnos između stvari kakve
one jesu i kakvima ih vide kreatori vanjske politike. Predodžbe se pojavljuju kao
percepcije ciljeva, činjenica i uvjeta te nj ihove procjene na osnovi postavljanja ter
mina "dobro-loše" ili "prijateljsko-neprijateljsko". Iz takvog utvrđivanja proistječe
kasnije i značenje određenih ciljeva, činjenica ili uvjeta koje kreator sistematizira
na temelju svoje već izvršene definicije.
Različiti kreatori vanjske politike pridaju posebno značenje ocjeni situacije,
jer je svaki od njih drukčijih karakternih osobina i izvlači drukčije zaključke, što u
praksi vodi i drukčijem državnom ponašanju. Posebno su različite ocjene u kom
pleksnim situacijama, koje zahvaćaju mnoge povijesne, ekonomske ili društvene
faktore i vrijednosti. Osim toga, svaki kreator vanjske politike ograničen je u
poznavanju svih relevantnih faktora i njegova predodžba realnosti uvijek je raz
ličita od same realnosti. Ta diskrepancija posljedica je različitih elemenata među
kojima, svakako, pogrešna izvješća, nedostatak vremena za analizu situacije i ne
postoj anj e odgovarajućih službi ili pak njihova nespremnost (posebno se misli na
savjetnike i obavještajne službe) moraju utjecati na stvaranje pogrešne pre
dodžbe.
Ponekad tu diskrepanciju između realnosti i predodžbi kreatora može uvjeto
vati namjerno iskrivljavanje stavova, činjenica, vj erovanja ili očekivanja. Kreator u
takvim situacijama vidi samo ono što želi vidjeti. Ako kreator podliježe pogrešnim
izvorima ili ako preferira vlastite predodžbe, njegova psihološka okolina postaje
sve različitij a od fizičke okoline u kojoj živi i djeluje, odnosno psihološka sredina
ima glavnu ulogu u definiciji stvarne situacije, koj a postaje različita od fizičke oko
line ili realnosti. To je vrlo važan problem koji se može pojaviti gotovo u svakoj
vanjskopolitičkoj akciji, jedino je pitanje kakav je stupanj opasnosti od takvog
viđenja međunarodnih odnosa. Primjerice, Sjedinjene Američke Države raspola
gale su tijekom 1941. informacijama o mogućem napadu Japana na neku od ame
ričkih pomorskih baza. Ali, na temelju stereotipnih predodžbi o navodnoj nespo
sobnosti J apana da izvrši takav udarac, nisu poduzete nikakve mjere, te je upravo
ta razlika između predodžbi kreatora politike i fizičke okoline omogućila japansku
akciju na Pearl Harbor. Sličan je primjer u sovjetskoj politici, kad je upravo vrhov
ni kreator vanjske politike Staljin raspolagao informacijama da Hitlerova Nje-
98
mačka priprema napad na Sovjetski Savez, ali je na temelju vlastitih predodžbi o

njemačkoj politici i sklopu međunarodnih odnosa smatrao daje to nemoguće te je
previdio napad, koji je kasnije Sovjetski Savez vrlo skupo platio.
- Stavovi kreatora vanjske politike mogu se promatrati kao opće vrednovanje

prijedloga o nekom cilju, činjenici ili uvjetu. Naprimjer, pri postavljanju općih od
rednica o tome je li određeni cilj više ili manje opasan, prijateljski, poželjan i tome
slično, kreator vrši određeni izbor jer je on u svom dj elovanju neprekidno okružen
stanovitim pretpostavkama u kojima upravo dominiraju pitanja: prijateljstva ili
neprijateljstva, povjerenja ili nepovjerenja, straha ili sigurnosti u odnosu spram
drugih država i naroda.
Razumljivo, u takvoj situaciji ti stavovi mogu biti važni i utjecati na akcije i
reakcije kreatora. Istodobno, oni u stanovitoj mjeri definiraju shvaćanja intencija
drugih država i ciljeva kako ih vidi sam kreator. Naprimjer, ako neka država koja je
u neprijateljskim odnosima s drugom državom primi od nje poruku vrlo pomirljiva
sadržaja, ona će je interpretirati sasvim drukčije nego poruku države svog stalnog
saveznika, koja, u biti, može biti mnogo oštrija. Prijetnja koja se pojavljuje tek kao
potencijalna mogućnost bit će u prvom primjeru viđena kao vrlo realna i bliska,
dok se u drugom primjeru vrlo bliska prijetnja može sasvim previdjeti ili pak shva
titi tek kao potencijalno upozorenje.156
- Vrijednosti su rezultat odgoja, naobrazbe, političke socijalizacij e, indoktrina
cije i vlastitih iskustava. One se u procesu djelovanja kreatora vanjske politike po
javljuju kao stanoviti standardi na temelju kojih se procjenjuju vlastite akcije i dje
lovanje drugih država. Za kreatora vanjske politike vrijednosti su putokaz i oprav
danje akcije. Postavljajući, npr., kategorije dobrobiti, prestiža, izolacije ili sile,
kreator vanjske politike na toj osnovi praktično djeluje. Postoje vrlo različite vri
jednosti u obilju vanjskopolitičkih akcija i aktera, a uglavnom se mogu klasificirati
u skladu s općom društveno-političkom i klasnom podjelom danas prisutnom u
međunarodnim odnosima.
Demokratske države u svojoj vanjskopolitičkoj djelatnosti nastoje realizirati
utemeljene vrijednosti, npr. individualnu slobodu, privatno vlasništvo, ekonom
sko blagostanje, nacionalno samoodređenje i nezavisnost. Za javnost i kreatora
vanjske politike općenito sve akcije koje pomažu ostvarenju tih vrijednosti pro
matraju se kao korisne i dobre. Vrijednosti, doduše, ne određuj u specifične stavo
ve u pojedinim vanjskopolitičkim situacijama, ali određuju stavove prema pojedi
noj konkretnoj situaciji u kojoj se mogu ili ne mogu realizirati neke već afirmirane
vrijednosti određenog društva. Osim toga, skup nacionalnih vrijednosti, u skladu s
općim društveno-političkim i ekonomskim odnosima koji postoje u stanovitom
društvu, pojavljuju se i kao vrlo značajan putokaz i opravdanje vanjske politike ko
j a se nastoji realizirati. 157
156
Ibid. , str. 160-161.
157
O podjeli n a "supstantivne i instrumentalne vrijednosti" vidjeti u: V . Dimitrijević, R . Stojanović, Osnovi teorije . , op.
. .
cit., str. 212-214.

Vidi i: J. Goldstein, R. Keohane (eds.), Ideas and Foreign Po/i(y: Institutions and Political Change, Ithaca, 1993.
Vjerovanja su skup pretpostavki za koje kreator vanjske politike čvrsto vjeruje

da su istinite, iako se to u praksi, posebno vanjskopolitičkoj, većinom ne može jas
no pokazati. Skup takvih pretpostavki kao dio subjektivnih elemenata procjene u
formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva ističe se kao bitan temelj na koj em se stvara
ju nacionalne ideologije i stanoviti motivi. Upravo zbog te, uglavnom dugoročne i
sadržajno čvrste utemeljenosti u pojedinom nacionalnom sistemu pokušaji da se
vjerovanja ponovo ispitaju, drukčije valoriziraju ili definiraju mogu izazvati velike
poremećaje u društvu.
Dio vj erovanja može biti veoma raširen unutar države i uključivati neke tvr
dnje, npr. daje 11Vlastiti način života najbolji", daje 11Vlastiti politički ili ekonomski
sistem bolji od nekog drugog", da je pobjeda određenog sistema "neizbježna", ili
da se određena država uvijek pojavljuje kao "prijateljska", dok neka druga ima
uvijek "neprijateljske namjere" itd. Utemeljenost takvih vjerovanj a, koj a pone
kad može prijeći čak i u nacion alne mitove, vrlo teško se može promijeniti ili ko
rigirati.
S druge strane, stanovita vjerovanja mogu postati tako čvrsto ugrađena u akci
ju određene vanjske politike da ih ona javno postavlja kao načine rješavanja od
ređenih ne samo nacionalnih, već i međunarodnih problema. Primjerice, uvjere
nje da se svi konflikti mogu rješavati mirnim sredstvima, da uporaba sile nije
etička, da se stranom pomoći može ubrzati razvoj zemalja u razvoju u određenom
smjeru ili da u siromaštvu i nezadovoljstvu jačaju snage suprotne kapitalizmu, dio
su vjerovanja koja nalaze konkretni odraz u vanjskoj politici.
Vjerovanj a mogu biti posebno bitna u konkretnoj situacij i kada postoje istak
nuti lideri koj i ih, istodobno, mogu postavljati kao stanoviti širi kredo ukupne poli
tičke akcije. Tako je predsjednik Woodrow Wilson vjerovao da stanovita autokra
cija i balans sile dovode do rata u međunarodnim odnosima i odlučno je zagovarao
formiranje svjetske organizacij e za koju je smatrao da će stvoriti novi tip međuna
rodnih odnosa. Na Zapadu se nakon Drugoga svj etskog rata svim mogućim sred
stvima nastojalo proširiti uvjerenje kako je komunizam, navodno, agresivan u
svom djelovanju, te je u cijelom razdoblju hladnog rata ta kategorija tzv. crvene
opasnosti bila čvrsto ugrađena u vanjskopolitičke akcij e zapadnih kapitalističkih
država. Slično se može reći i za nedavnu kinesku podjelu cijeloga svijeta na snage
imperijalizma i socijalimperijalizma, što je također kao skup vjerovanja nalazilo
odraza u praktičnoj kineskoj vanjskoj politici.
Kreatori vanjske politike, poput većine svih, uvjereni su u ispravnost svojih vje
rovanja i vrlo ih teško mijenjaju. U takvim situacijama oni se mogu voditi geslom
"ako činjenice ne odgovaraju vjerovanjima, to gore za činjenice", a isto takva aktiv
nost u duljem procesu može utjecati na kumuliranje pogrešnih ocjena, što, svaka
ko, mora utjecati na pravac cijele vanjske politike. Poznat je velik broj primjera iz
povijesti međunarodnih odnosa kada su kreatori vanjske politike jednostavno ig
norirali činjenice koje im nisu odgovarale, odnosno koje se nisu uklapale u sliku
stvorenu na temelju njihovih vjerovanja. Tako je, npr., pri kraju rata Hitler nare
dio da mu se više ne podnose izvješća o vojnom potencijalu saveznika jer se podaci
nikako nisu uklapali u njegova vj erovanja o slabosti i brzom krahu savezničke ali
janse. S druge strane, nakon odlaska s položaja državnog tajnika John Foster Du l
les, koji je na tom položaju bio u godinama najžešćega hladnog rata, priznao je da
100
je sve informacije o Sovjetskom Savezu interpretirao tako da se potvrdi njegovo

vjerovanje u navodno neprijateljstvo i agresivnost sovjetske politike. 158
- Doktrine i ideologije su elementi koji utječu na subjektivnu stranu stvaranja
vanjske politike. Doktrine se mogu u tom kontekstu definirati kao skup eksplicitnih
vjerovanja koja teže objašnjavanju realnosti i obično zacrtavaju ciljeve političke akci
je. Vanjskopolitički ciljevi koji se postavljaju u skladu s političkim doktrinama
najčešće se izražavaju u obliku parola. Poznate parole takve vrste - "proširenje slo
bode", "onaj tko drži zemlju, drži i more", "sačuvati demokratski svijet", "granice
socijalističke zajednice naroda", "internacionalistička pomoć" - sastavni su dio
vanjskopolitičkih napora pojedinih država i pokušaj da se takve unaprijed postav
ljene zadaće realiziraju u širem međunarodnom kontekstu.
Uz doktrine posebno mjesto imaju i ideologije, 159 koje ne samo što utvrđuju
vanjskopolitičke ciljeve, vrednuju kriterije i opravdavaju akcije, već imaju i veliko
značenje u shvaćanju cjelokupnosti vanjske politike određene države. Ideologija
se u vanjskoj politici manifestira na nekoliko načina.
Ona je, u prvom redu, intelektualni okvir kroz koji kreator vanjske politike pro
matra realnost. Sve informacije o svijetu interpretiraju se u skladu s kategorijama i
širim definicijama koje proistječu iz ideoloških postavki na kojima se temelje dok
trine, odnosno nacionalna ideologija. Tako su, naprimjer, u svakom poslijeratnom
procesu kojim se mijenjalo postojeće stanje i u kojemu su narodi raznih kontine
nata težili svom nacionalnom oslobođenju i nezavisnosti stratezi američke vanjske
politike vidjeli tzv. zavjeru komunizma i pokušaj mijenjanja globalnih odnosa u
svijetu.
Za kreatora vanjske politike ideologija stvara predodžbu o budućem stanju svi
jeta, ona istodobno postavlja dugoročne ciljeve ponašanja države koji se kasnije
ostvaruju različitim sredstvima. Svi instrumenti vanjskopolitičkog djelovanja kao
što su propaganda, diplomacija, ekonomski instrumenti i sila, temelje se na tak
vom unaprijed definiranom postavljanju ideoloških vrijednosti i ciljeva koje treba
realizirati u duljem vremenskom rasponu.
Ideologija ima i vrlo značajnu ulogu racionalizacije, opravdanja ili putokaza u
izboru konkretne taktike vanjske politike. 160 U bogatstvu akcija i reakcija koje nasta
ju na međunarodnom planu, gdje djeluje velik broj različitih aktera, nije uvijek la
ko održati izbalansiranu liniju ponašanja, te se upravo u takvim situ acijama ideo
loške kategorije pojavljuju kao elementi koji pomažu da se održi konzistentnost
akcija. Zapadni svijet već godinama, npr., kao bitnu značajku svoga ideološkog
promatranja međunarodnih odnosa ističe potrebu "očuvanja slobode", što se
može interpretirati na različite načine. Očuvanje slobode kao ideološka kategorija
razumijeva, svakako, i skup različitih ekonomskih interesa vladajuće klase, njiho-
158
K. J .Holsti, International Politics. . , op. cit., str. 162-163.
.
159
Brzezinski ideologiju definira kao akcijski program koji proistječe iz određenih doktrinarnih pre tpostavki o prirodi
realnosti, a izražen je preko stanovitog kompleksa tvrdnji o nezadovoljavajućcm stanju u prošlosti i sadašnjosti: "Te su
tvrdnje eksplicitni putokaz akcije koja naznačuje metode mijenjanja situacije, uz neka generalna, idealizirana
shvaćanja". (Z. Brzezinski, The Soviet Bloc - Unity and Conflict, New York, 1960, str. 384).
160
J . Franke!, The Making of Foreign Poticy... , op. cit., str. 120-122.
ve društvene vrijednosti i ciljeve, te kao takvo ono ispunjava svoju ulogu u naz
načavanju širih vanjskopolitičkih ciljeva.
U stanovitim okolnostima ideologija može postavljati i sliku stupnjeva općega
povijesnog razvoja, i na toj osnovi usklađuje se vanjska politika države. Naprimjer,
u sovjetskoj vanjskoj politici u doba okruženja Sovjetskog Saveza i nemogućnosti
izlaska na međunarodnu scenu izgrađena je koncepcija izgradnje komunizma, što
je značilo angažiranje svih resursa radi jačanja vojno-industrijske snage zemlje.
Kasnije, sredinom šezdesetih godina, kad je uspostavljen novi vojni balans na te
melju postojanja razornoga nuklearnog oružja, usporedno s eliminiranjem Stalji
nova političkog nasljeđa istaknuta je potreba koegzistiranja i jačanja veza između
dva društveno-politička i ekonomska sistema. Sedamdesetih godina, kad je i sov
jetska vanjska politika sasvim jasno istaknula svoje vanjskopolitičke globalne cilje
ve i zadaće, na temelju povećane ukupne vojne i političke sile Sovjetskog Saveza,
istaknuta je potreba suradnje, osobito sa Sj edinjenim Američkim Državama. U
svakom od tih vrlo važnih vremenskih stupnjeva postizanja određenih ciljeva vanj
ske politike ideologija je služila kao kriterij procjene i istodobno kao sredstvo iza
biranja optimalnih ciljeva, koji moraju biti u duhu opće postavljenih trajnij ih ideo
loško-političkih načela.
U Sj edinjenim Američkim Državama, odnosno u njihovoj vanjskoj politici, 11li
beralne vrijednosti11 kapitalističkog sistema i doktrine također su vrlo značajne, ia
ko se manje javno ističu i teže su vidljive u praktičkim potezima. Osnova vanjsko
političkih gledanja svodi se na zahtjev za održanjem i jačanjem 11liberalnih institu
cija" i slobodne privatne aktivnosti izvan Sjedinjenih Država. No, istodobno posto
je i vrlo snažni limiti u obliku zahtjeva za tzv. obranom sigurnosti, očuvanjem eko
nomskih interesa i zadržavanjem solidarnosti s američkim saveznicima.
- U formuliranju vanjske politike povijest međunarodnih odnosa pokazuje ve
lik broj primjera kada se uz ostale elemente subjektivnog djelovanja koji utječu n a
postavljanje vanjskopolitičkih aktera, upotrebljavaju i analogije, kao dodatni ele
ment procjene i definiranja situacij e. U pojedinim se trenucima osnova sadašnjeg
razvoja traži u prošlim događajima i tako nastoje pronaći adekvatna rješenja. Tako
se u godinama agresije Sjedinjenih Američkih Država u Vijetnamu vrlo popularno
američko opravdanje osnivalo na analogiji između navodnoga komunističkog dje
lovanja u jugoistočnoj Aziji i nekih prijašnjih stanja međunarodnih odnosa uoči
velikih svjetskih sukoba. Američka vojna sila bila je predstavljena kao organizira
na snaga postavljena da suzbije takav smjer događaja i da spriječi izbijanje velikih
međunarodnih kriza. Slična analogija povučena je i pošto je Egipat nacionalizirao
Sueski kanal 1956. godine, te je na Zapadu djelovanje Egipta bilo uspoređena s
djelovanjem Hitlerove Nj emačke. No, ti primjeri pokazuju i drugu stranu analogi
ja. One, naime, u konkretnim situacijama mogu postati i vrlo važno sredstvo kojim
se nastoje opravdati određeni budući potezi prema pojedinoj državi ili pak skupu
zemalja. Uz dobru promidžbenu akciju, koja obično slijedi nakon toga, analogije
trebaju mobilizirati javno mišljenje u smjeru ostvarenja državne politike i služe
kao potpora konkretnim mj erama.
Proma trana u cjelini, vanjska politika pojedine države dio je cjelovite politike i
zajedno s unutarnjom politikom čini jedinstvo. Usmjerenost u drugom smjeru i
obraćanje većem broju relativno nezavisnih aktera, koji djeluju samostalno u de-
centraliziranom međunarodnom političkom sistemu, ne znači da se vanjska politi

ka pojavljuje kao nezavisna aktivnost koja nema zajedničke temelje s unutarnjom
politikom. Stoga je razumljivo da i vanjskopolitički ciljevi i načini njihova formuli
ranja moraju biti usko vezani uz opće političke mehanizme i procese unutar poje
dine države. O društveno-političkom i ekonomskom sistemu, klasnim odnosima i
njihovom manifestiranju te stupnju razvoja pojedine države zavisit će i mogućnos
ti nastupa na međunarodnoj sceni i ciljevi vanjske politike.
Sve to mora naći odraz već i u početnoj fazi formuliranja vanjsko-političkih ci
ljeva, pri čemu dj eluje niz aktera postavljenih na različitim stupnjevima hijerarhije
odgovornosti, o čijoj pak analizi i procjeni ovisi i kasnije definiranje situacije, što
će voditi uporabi konkretnih sredstava djelovanja. Dakako, uz obj ektivne elemen
te, koji imaju vrlo visoko mjesto u stvaranju svih procjena unutar procesa formuli
ranja vanjskopolitičkih ciljeva, i subjektivni su stavovi, kojima smo posvetili nešto
više prostora, vrlo važni za analizu pravca i sadržaja pojedine vanjske politike.
U procesu stvaranja vanjskopolitičkih ciljeva uz objektivne faktore vezane,
naprimjer, uz nedostatak adekvatnih informacija, iskustva, loše izvršenu analizu i
slično, vrlo su značajni elementi opće ocjene i subjektivni faktori. Predodžbe, sta
vovi, vjerovanja, vrijednosti, doktrine i analogije ističu se kao skup unaprijed fiksi
ranih kriterija koji moraju naći svoje mjesto u procesu formuliranja vanjskopoli
tičkih ciljeva. Upravo na toj osnovi realiziraju se i specifične vrste pojedine politi
ke te se govori o njezinu profilu i značajkama koje su, svakako, neodvojive od tih
subjektivnih karakteristika.
O subjektivnim faktorima ovisi poznavanje objektivne realnosti međunarod
nih odnosa, shvaćanje pojedinih faktora, njihova mjesta, i značenja u dugoročnom
postavljanju i u taktičkom djelovanju. Zakonitosti i tendencij e u širem spletu
međunarodnih odnosa i veza, poznavanje i analiza realnih mogućnosti, naznaka
ciljeva koji predstavljaju optimalne mogućnosti u postojećim okolnostima i, na
kraju, realizacij a planiranih ciljeva odgovarajućim sredstvima i metodama izravno
ovise o karakteru akcije subjektivnih faktora. Kvalificiranost i uspješnost procesa
formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva i njihova kasnija realizacija tako najviše ovi
si o subjektivnim faktorima.
Svakako, ovdje treba naznačiti da je i sam pojam subjektivnih faktora koj i dje
luju na kreatore vanjske politike prilično relativan. Jer ono što je za neku državu,
odnosno za kreatora vanjske politike subjektivni faktor, to je za druge države, koje
se susreću s tom politikom na međunarodnom planu, objektivni faktor koji prido
nosi profiliranju određenih akcija i reakcija u međunarodnom političkom sistemu.
U teoriji međunarodnih odnosa ponekad se subjektivni faktor shvaća vrlo usko
i nastoji svesti prije svega na utjecaj moralnih i psihičkih faktora u vanjskoj politici,
odnosno na utjecaj istaknutih osoba na karakter politike. S tim u svezi nastoji se
analizirati njihov socijalni profil, temperament, sposobnosti intelektualne procje
ne i sl., što sve zajedno treba utjecati na vanjsku politiku koj u država provodi na
međunarodnom planu.
Osobito su u teoriji međunarodnih odnosa na zapadu brojna mišljenja u koji
ma se primat daje tim elementima, što sve zajedno vodi precjenjivanju subjektiv
nih faktora. Djelovanje pojedine države u međunarodnom političkom sistemu, pa
čak i čitava razdoblja vanjske politike u širim okvirima nastoje se obrazložiti uz po-
moć takvog pristupa, čime se posebno mjesto daje ulozi istaknutih pojedinaca, a
sasvim se zanemaruje uloga objektivnih društveno-političkih i ekonomskih činite
lj a. 161 Cjelokupna bihevioristička škola, koja osnovni pristup međunarodnim od
nosima temelji na traženju antropoloških, psiholoških i emocionalnih karakteris
tika, veže ih uz akcij e pojedinaca, odnosno u prvom redu uz osobnost kreatora
vanjske politike. Odlučno negirajući sve pristupe koji pokušavaju sagledati šire as
pekte djelovanja država na međunarodnom planu i vrlo složene mehanizme njiho
va ponašanja, bihevioristi ističu samo te elemente procjene. Oni tvrde da država,
prema tome, od njihovih subjektivnih crta zavisiti i karakter politike, odnosno for
me i nj ezini sadržaj i postavljeni u širokom sklopu međunarodnih odnosa.
Pokušaji objašnjavanja promjena u politici pojedine zemlje isključivo promje
nom istaknute osobe posebno su došli do izraza u američkoj teoriji koj a, na prim
jer, cijeli proces poststaljinskih kretanja vezuje uz ime Hruščova kao jedinog tvor
ca novog kursa i odlučnog likvidatora prijašnjeg sistema. Henry Kissinger je, 1960.
godine, dok je bio profesor međunarodnih odnosa na Harvardu, pisao kako se na
kon dekade nepopustljivosti američke publicističke i teorijske misli, javljaju gene
ralna mišljenja o tome da je sovjetska vanjska politika "bljesnula šarmom jednog
istaknutog državnika".
Mjesto objektivnih faktora u procesu formuliranja

ciljeva vanjske politike
U objektivne faktore možemo ubrojit sve one faktore koji djeluju neovisno o
subjektima stvaranje vanjske politike. To znači da se u toj velikoj skupini objektiv
nih faktora nalaze različiti činioci koji se opet mogu podijeliti na unutarnje i vanj
ske.
Pod vanjskim faktorima u teoriji vanjske politike obično razumijemo odnos
snaga i stvaranje političkih, ekonomskih, vojnih i kulturnih odnosa na danom pod
ručju, i to kako s gledišta određenog stanja, tako i s aspekta dugoročnih trendova
djelovanja.
Pod unutarnjim faktorima analiziraju se ekonomske, znanstveno-tehničke, po
litičke, obrambene i ideološke mogućnosti realizacije vlastitoga nacionalnog inte
resa. To je vezano uz vanjske napore za akcijom, a sve to zajedno određuje ukupni
potencijal vanjskih interesa i potreba pojedine države.
Objektivni faktori odreduju tako uvjete i stvaraju situacij u u kojoj treba djelo
vati vanjska politika. Njima je u stanovitom smislu određen i opseg interesa države
U međusobnoj interakciji tih faktora određuje se krug realnih mogućnosti akcija.
Na području međunarodnih odnosa, kao uostalom i u svim drugim društvenim ak
tivnostima, za razliku od nekih prirodnih zbivanja, svi procesi teku na osnovi nji
hova transformiranja u slobodnim aktima ljudi. To znači da se i objektivni faktori
ogledaju u ljudskim dj elatnostima, tj . uz pomoć akcija kreatora vanjske politike
koj i analiziraju objektivne faktore i na osnovi te ocjene stvaraju vanjsku politiku.
161
Takve analize vanjske politike nisu daleko od mišljenja prema kojemu je cjelokupna povijest sastavljena od biografija
velikih ljudi.
1 04
U naznaci skupa objektivnih faktora koji utječu na proces formuliranj a vanj-

skopolitičkih ciljeva treba poći od:
- strukture međunarodnog sistema,
- vanjskih uvjeta i
- sistemskih vrijednosti.
To su bitne komponente definiranja situacije.162 Opća vanjskopolitička orijen
tacija neke države, osobito strategija njezine vanjske politike, djelomično je dio
šire strukture sile i utjecaja, kako se oni manifestiraju u skupu različitih jedinica
koje tvore stanoviti sustav. Glavne karakteristike takvog sustava temeljni su ele
ment procjene realnosti i element animiranja kreatora vanjske politike u poduzi
manju određenih rješenja. U ocjeni te situacije kreatori vanjske politike uglavnom
slično promatraju realnost i u seriji kumulativnih odluka teže usmjeravanju politi
ke svoje zemlje, prilagodivši je zahtjevima i potrebama međunarodnog sistema.
Primjerice, u polarnoj strukturi međunarodnih odnosa kreatori vanjske politi
ke uglavnom zaključuju da je najbolji način očuvanja sigurnosti djelovanje u save
zu s jednim od lidera suprotnih polova. Pri tome se manje pozornosti posvećuje
preferencijama kreatora, stavovima javnog mišljenja ili pak tradicijama. Povijest
međunarodnih odnosa pokazuje primjere takvog djelovanja u drevnoj Kini, ili pak
u a tenskom savezu, kada su manji članovi smatrali da nema druge alternative nego
prihvatiti politiku lidera jednog od dva velika saveza. Nakon Drugoga svjetskog
rata u Europi su, također, nastala dva velika polarna sistema država, koja su,
međutim, uz niz razlika koje su ih razdvaj ale, imale i vrlo značajnu podjelu n a ideo
loškom planu, čime je i antagonizam medu njima bio posebno potenciran. 163 Prih
vaćanjem okvira djelovanja unutar saveza automatski se ograničava sloboda akci
ja, a struktura sustava koji, u prvom redu, počiva na sili postavlja limite samostal
nih akcija, kako na unutarnjem, tako i na međunarodnom planu. Tome treba do
dati da o odnosu unutar međunarodne zajednice zavisi i taj krug ograničenja. U fa
zi napetih međunarodnih odnosa mogućnosti su slobodnije akcije minimalne, dok
u procesima popuštanja članovi polarne strukture dobivaju veće mogućnosti slo
bodnijega vanjskopolitičkog manevriranja. Oba procesa, koja danas teorija pro
matra kao procese koncentracije i dekoncentracije sile, osobito su karakteristična
za poslijeratno razdoblje međunarodnih odnosa.
Ako situacija unutar blokova nije toliko hijerarhična i ako postoj i nešto veći
broj nevezanih zemalja na periferiji podsistema, moguće je stvaranje politike
nesvrstavanja kao stanovite vanjskopolitičke orijentacije dugoročnog karaktera.
Neki teoretičari u primjeru djelovanja grčkih država u 5. st., kada su savezi bili pri
lično uzdrmani u unutarnjoj strukturi, nalaze prvi uzor takvih odnosa, 164 dok za
noviji razvoj međunarodnih odnosa treba, svakako, razmatrati drugu polovicu pe
desetih godina. Kada postoji stanovita difuznost u međunarodnim relacijama,
kreatori vanjske politike nastoje pronaći različit broj veza, jer nijedna država ili
grupa država ne nastupa kao permanentna prijetnja ostalima.
1 62
K. J. Holsti, lntemational Politics . , op. cit., str. 169.
..
1 63
Detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Europska sigurnost i suradnja, Zagreb, 1978, str. 71-105.
1 64
K. J. Holsti, lnlemational Polities.. , op. cit., str. 170.
.
105
Utjecaj sistemske strukture međunarodnih odnosa na vanjsku politiku pojedi

ne države vidljiv je i onda kada cjelokupna struktura proživljava fundamentalne
krize ili promjene. Samo male zemlje na periferiji zbivanja mogu ostati pasivne ka
da su posrijedi neki novi elementi međunarodnog razvoja, npr. pri raspadu velikih
blokova, nastanku većeg broja novih zemalja ili pak stvaranju novih blokovskih
struktura. U fazi raspada stanovitog odnosa ravnoteže snaga mogu se stvoriti mo
gućnosti za izbijanje nekih novih opasnosti, rađanje novih kombinacija i ponovno
vrednovanje glavnih pravaca niza vanjskopolitičkih strategija.
Svaki vanjskopolitički cilj ili akcija pojedine zemlje istodobno je odgovor na br
zo mijenjanje uvjeta i razvoja izvan granica nacionalnoga političkog sistema. Stva
ranje novoga vojno-političkog saveza, građanski rat u nekoj državi, osobito ako je
ona u susjedstvu, ili pak državni udar ili veći rat moraju se analizirati odmah, bez
obzira, na karakter dugoročnih ciljeva vanjske politike. Čak i države koje nisu iz
ravno vezane uz krizna područja ili događaje moraju brzo reagirati na te promje
ne. Stvaranje politike u pojedinim konkretnim situacijama proces je u kojemu su
vladini predstavnici angažirani na razmatranju intencija drugih država, ispitivanju
različitih akcija koje mogu služiti kao odgovor i u analizi spekulacija o mogućim
posljedicama. Kao najbolji primjer takvoga složenog djelovanja možemo uzeti ku
bansku krizu, kad je petnaest istaknutih američkih eksperata puna dva tj edna ana
liziralo moguće sovjetske motive i ciljeve, zatim m oguće posljedice američke akci
je te različite vrste eventualnoga sovjetskog odgovora.
Polazeći od modelskog sortiranja krize u obliku teorije igre, a uz uporabu naj
suvremenijih računala, nastojao se naći odgovor na najrazličitije varijable u koji
ma su bile istaknute mogućnosti: upućivanja diplomatskog protesta Sovjetskom
Savezu, blokade Kube, poduzimanja zračnog napada na sovjetske rakete i, na kra
ju, invazije na otok.165 No istraživanjem svih tih mogućnosti dobiven je i niz novih
varijabli kao i potencijalnih sovjetskih kontra-akcija, što je uvjetovalo izbor bloka
de kao najšire forme, koja je istodobno omogućila mnogo širu opciju sovjetskom
rukovodstvu. Taj primjer, uz svu svoju složenost, najbolje pokazuje koliko je poje
dini vanjskopolitički cilj b ilo koje države funkcij a akcija i ciljeva druge države ili
čak niza drugih država. A sve se te akcije interpretiraju u intelektualnim okvirima
analizom stavova, očekivanja i vrijednosti.
Događaji u međunarodnom sistemu mogu ponekad utjecati na državne ciljeve
- jer svaki međunarodni sistem posjeduje stanovite vrijednosti ili doktrine koje
prelaze lokalne ili nacionalne vrijednosti. U 18. stoljeću, npr., tzv. božanska prava
očuvanja dinastija služila su kao apsolutni cilj bez ikakvih ograničenja. Svako sred
stvo bilo je opravdano, od političkih saveza do tzv. političkih ženidbi i udaja, kako
bi se sačuvala patrimonijalna prava.
- Nacionalna uloga države može se promatrati u okviru njezinih odgovora na
opću strukturu sile u međunarodnom sistemu. U prilagođavanju svoje orijentacije
s obzirom na vanjski svijet države se postavljaj u kao: neutralne, lideri bloka, vj erni
partneri u alijansi, međunarodni posrednici, nositelji ideologija ili, u modernom
razdoblju međunarodnih odnosa, kao nesvrstane. Ta uloga, svakako, donosi sta
novite obveze koje mora ispunjavati kreator vanjske politike. Poseban odnos izazi-
165
Vidjeti o tome u: R. F. Kennedy, Thirteen Days: A Memoir of the Cuban missile crisis, New York, 1969.
1 06
va postojanje saveza i uloga lidera unutar njega, kada se automatski traži takva ak
tivnost koja će odgovarati širim koncepcijama skupine država. Lideri velikih ali
jansi prisiljeni su zbog niza razloga, ne samo vojno-političkih, ispunjavati svoje ob
veze ako žele održati svoje pozicij e. U takvim relacijama često ostaje malo prosto
ra za analizu toga je li neka akcija u tom smislu popularna ili nije, jer predvodnička
uloga automatski nameće stanovite obveze. Uloga nacije koja je postavljena, ma
nje-više tradicionalno, može imati kumulativni efekt na percepcije i stavove krea
tora vanjske politike i javno mišljenje određene države. Ako postoje neka uvri
ježena shvaćanja o pojedinoj zemlji, naprimjer kao o "lideru slobodnog svijeta",
"osloboditelju drugih zemalja", "borcu za mir", "glavnoj antiimperijalističkoj sili" i
slično, taj dio stavova i vjerovanj a o medunarodnim odnosima postaje čvrst eleme
nt u promatranju i definiranju situacij e, te će se uglavnom reflektirati u svim njiho
vim odgovorima prema van.
Značenje nacionalne uloge i percepcije koje odatle izlaze mogu se najbolje vid
jeti u stavovima kreatora vanjske politike kada su u istim uvjetima dvije zemlje pri
siljene formulirati svoj u vanjsku politiku, ili pak kada jedna država drukčije pos
tavlja svoju vanjsku politiku prema dvjema državama koje su relativno blizu i od
kojih nijedna sasvim ne prihvaća njezine ciljeve i interese. U ocjeni stupnja opas
nosti ili mogućnosti razvijanja normalnih prijateljskih odnosa bitnu ulogu ima i na
cionalna uloga, u kojoj je na stanovit način sadržan i skup gledanja i odgovora na
takva pitanja.
- Domaći unutarnji zahtjevi pojavljuju se kao važan skup objektivnih faktora
koje kreatori politike moraju posebno uzimati u obzir. S obzirom na to da se u pro
matranju vanjske politike polazi od jedinstvenosti politike kao procesa u kojemu
vladajuća klasa zadovoljava i realizira svoje interese, razumljivo je što unutarnja
traženja i zahtjevi čine okvir akcije vladajuće klase, koji mora naći svoje istaknuto
mjesto u formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva.
Dio vanjskopolitičkih ciljeva formulira se tako da se ispunjavaju specifični in
teresi domaćih interesnih grupa, političkih stranaka ili privrednih organizacija.
Naprimjer, sredinom 19. stoljeća Velika Britanija je imala manje interesa za us
postavljanje novih kolonija, ali od 1890. godine snažan pritisak komercijalnih tvr
tki, vojnih planera, istraživača i misionara utjecao je na brže postavljanje novoga
imperijalističkog programa osvajanja kao čvrstih vanjskopolitičkih ciljeva. Terito
rijalna ekspanzija na temelju tih ciljeva, koje su stvorili i podupirali unutarnji zah
tjevi različitih kapitalističkih krugova, kasnije je uvjetovala konfrontiranje pres
tiža Velike Britanije s nekim drugim zemljama, osobito s Francuskom i Nje
mačkom.166
Ako je djelovanje privatne grupe uspješno, kreator vanjske politike nastoji taj
cilj postaviti kao kolektivan, koristeći se u njegovoj realizaciji državnom mašineri
jom. Moderna država često pregovara kako bi smanjila carine ili porez u korist ne
koga svog poduzeća ili industrije, ali ona može uporabiti i vojna sredstva kako bi
zaštitila privatno vlasništvo, investicije vlastitih gradana ili privatnih tvrtki. Sve to
osobito dolazi do izraza danas kada velike kompanije, najčešće multinacionalnog
karaktera, imaju šire mogućnosti korespondiranja i otvorenog utjecanja na politi-
166
K . J. Holsti, International Politics . . , op. cit., str.
. 173-174.
ku velikih kapitalističkih država, te su i njihova traženja u stanovitom smislu auto

matski ugrađena u vanjskopolitičke ciljeve. Ili, pogledamo li američku politiku
prema d ržavama zapadne hemisfere, evidentna je uporaba širokog spleta raz
ličitih sredstava, počevši od političko-diplomatskih, ekonomskog pritiska, bloka
de, pa sve do grube uporabe sile, kako bi se zaštitili interesi pojedinih krupnih
kompanija. Njihovi su se interesi niz godina nastojali utkati u tzv. koncept ame
ričkoga nacionalnog interesa.
Upravo u nastojanjima da se interesi stanovitih grupa istaknu kao širi interesi
države ili nacionalnog političkog sistema kreatori vanjske politike vide i najbolju
potporu svojim vanjskopolitičkim ciljevima i akcijama koje trebaju uslijediti. U
godinama korejskog rata, koje su američkoj industriji poslužile kao izvrsna prilika
za održanje postojeće razine proizvodnje i kasniji stanoviti bum, akcija u Koreji
proglašena je sastavnim dijelom borbe tzv. slobodnog svijeta, pri čemu se moraju
braniti i američki nacionalni interesi. Velike američke sindikalne centrale, djelu
jući u sprezi s interesima kapitala, podržale su takve akcije jer su one automatski
obećavale punu zaposlenost i očuvanje njihovih širih pozicija na američkoj nacio
nalnoj sceni. Slično je bilo i u doba rata u Vijetnamu, s tom razlikom što su se inte
resi grupa tada mogli teže identificirati s općim nacionalnim interesima, a i nova
kretanja unutar strukture međunarodnoga političkog sistema onemogućila su
kontinuiranje te akcije.167
- U real izaciji vanjskopolitičkih ciljeva neke države istaknuto mjesto imaju nje
zine sposobnosti za akciju. U procesu formuliranja politike kreator mora uvijek vo
diti računa o ispunjavanju trenutačnih ili potencijalnih sposobnosti države koje
mu mogu služiti u izvršavanju naznačenih ciljeva politike.
Taj kvantum sposobnosti neke države zavisi, svakako, o nizu unutarnjih i vanj
skih okolnosti, kako po svom sadržaju, tako i po oblicima manifestiranja u
međunarodnim relacijama. Kvantitetu i tipove sposobnosti dosta je teško kl asifici
rati jer se u raznim situacijama mogu pojaviti u različitom obliku. Jedanput ta spo
sobnost države može imati težište u diplomatskoj aktivnosti njezina personala,
drugi put će uspješnost akcije ovisiti o ekonomskim sredstvima ili transportnim
olakšicama. U krajnosti, postoje i takve situacije kada o vojnoj snazi, tj . o njezinoj
kvaliteti i kvantiteti zavisi uspješnost vanjskopolitičkog djelovanja. Sva ta sredstva
na stanoviti način indiciraju akcije koje se mogu poduzeti u danoj situacij i.
Racionalno ponašanje država, u kojemu se toliko govori i za koje se stalno ple
dira, trebalo bi uključivati stalno vođenje računa o odnosu između dvije bitne ka
tegorije: državnih sposobnosti za akciju i njezinih vanjsko-političkih ciljeva. Iako
je ovdje teško naznačiti sve varijable tog odnosa, razumljivo je da temeljni balans
između tih kategorija može osigurati racionalnost, dok njihova neusklađenost mo
ra voditi širim poremećajima u vanjskoj politici države. S druge strane, postoji i
problem u određivanju dovoljnosti državnih sposobnosti. Za realizaciju svojih ci
ljeva, posebno dugoročnih, svaka država trebala bi imati gotovo neograničeni
kvantum sposobnosti, što u cjelini ne mogu realizirati čak ni supersile. Stoga je,
zapravo, u dugoročnoj naznaci ciljeva riječ prije svega o strateškom viđenju bu
dućeg svijeta, dok sposobnosti ostaju kao ona veza s realnosti koja istodobno vrši
167
Detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Sila i interesi ... , op. cit.
1 08
korekcije u stupnjevima različitog ranga, smanjujući tako i globalne dugoročne vi

ZIJe.
- Određivanje vanjskopolitičkih ciljeva kao funkcija javnog mišljenja izaziva
posebne poteškoće. Odnos izmedu vanjske politike i javnog mišljenja 168 je vrlo
teško generalizirati, prij e svega zato što je riječ o specifičnom i većinom individual
nom odnosu, koji nastaje pod utjecajem niza drugih okolnosti. Osim toga, svako
uopćavanje mora voditi računa o ogromnim razlikama koj e postoje u političkim
sustavima, što u današnjem svijetu omogućava usporedno egzistiranje d ruštva raz
ličita po stupnju svog ekonomskog kulturnog i političkog razvoja. Njihovi su
društveno-politički i ekonomski sistemi različiti, a i oblici njihova vanjskopoli
tičkog manifestiranja na medunarodnoj sceni pojavljuju se u raznim formama.
Razumljivo u takvoj situaciji ni javno mišljenje nema mogućnosti bilo kakvog
većeg izjednačavanja ili prihvaćanja identičnih ili sličnih vrijednosti i ciljeva.
Stoga se za potrebe teorijske analize vanjske politike kao model odnosa iz
medu vanjskopolitičkih ciljeva i javnog mišljenja može uzeti takav odnos u društvu
pri kojemu:
- građani imaju relativno otvoren dostup informacijama izvana
- postoji svijest o vanjskoj politici
- formalne političke institucije uživaju političku potporu gradana.
Postoje različiti oblici relacija izjedu javnog mišljenja i vanjske politike. Nekad
je vrlo teško u vanjskopolitičkim ciljevima izravno vidjeti utjecaj javnog mišljenja,
ali u povijesti medunarodnih odnosa bilo je i takvih stanja da su kreatori politike
bili prisiljeni prihvatiti stavove javnog mišljenja i neposredno ih uvrstiti u proces
formuliranja vanjske politike.
Prilikom analiziranja veze koja se uspostavlj a izjedu javnog mišljenja i ciljeva
vanjske politike potrebno je razlikovati: tko izražava mišljenje, o kojim pitanjima i
u kojim situacijama. Odgovori na ta pitanja mogu pokazati kako će tendencije iz
ražene u javnom mišljenju utjecati na kreatora i na postavljanje vanjskopolitičkih
ciljeva.
U analizi prvog elementa, tj . u traženju onih grupa koje se izjašnjavaju o nekim
vanjskopolitičkim zbivanjima, istraživanja javnog mišljenja pokazuju da su u razvi
jenim društvima svjetski događaji prilično nepoznati i nezanimljivi, te da se
gradani prema njima postavljaju dosta apatično. Uvriježeni stavovi koje je odred
beno društvo već prihvatilo teško se mijenjaju, čak i u kritičnim situacijama, što
vrijedi za većinu gradana.
Medutim, u svakom društvu postoji i dio onih koji su zainteresirani za vanjsku
politiku. To su uglavnom muškarci srednjih godina koji pretežno pripadaju
građanskom dijelu stanovništva, imaju visoko obrazovanje, profesionalna zanima
nja i više prihode. Taj dio zainteresiranih gradana redovito prati zbivanja na
međunarodnoj sceni, upoznat je s međunarodnom problematikom i ima dostup
širim izvorima informacija. Broj takvih osoba varira u različitim državama, a
najčešće se smatra da čine l do 15% stanovništva. U drugoj skupini, koja također u
1 68
O samom karakteru javnog mišljenja postoje vrlo različita shvaćanja. Jedanput se o javnom mišljenju govort kao o ne
vidlj ivoj i nesavladivoj snazi, drugi put sc ističe da se ništa ne može oduprijeti javnom mišljenju, a postoje i shvaćanja
da je javno mišljenje nešto misteriozno, pokretno i promjenljivo. (R. Bierzanek, Wspolczesne stosunki miedzynaro
dowe, Varšava, 1972, str. 72-73).
T. L. Brewcr, L. Teitelbau m , A merican Foreign Policy ... , op. cit., str. 58-61.
1 09
TEORJJE VANJSKE POLITIKE
različitim društvima čini između 30 do 50% stanovništva, nalaze se građani koji

imaju utvrđene stavove o drugim zemljama i određena znanja o srednjim ciljevima
vlastite vanjske politike, a ukoliko ih se pita, isto su kadri izraziti se o toj problema
tici. Njihovi stavovi nastajali su nezavisno, ali ipak je njihovo poznavanje vanjsko
političke problematike pod snažnim utjecajem okoline. Na njih su djelovali rodite
lji, lideri političkih stranaka, masovne komunikacije. Ostatak stanovništva, koji
prema nekim mišljenjima teoretičara vanjske politike u pojedinim društvima čini
čak 70% stanovništva, može se naći u masi apatičnih i neinformiranih građana koji
se o najvažnijim pitanjima, odnosno o ciljevima vanjske politike svoje zemlje goto
vo ne mogu izraziti.169
No ukoliko se promotri o čemu se traži mišljenje tih različitih grupa, evidentno
je da u pojedinim trenucima čak i ta naj manje informirana grupa može pokazati
velik interes za pojedina konkretna pitanja ili područja vlastite vanjske politike.
Ako se dobro mobilizira i usmjeri, ta grupa može izraziti veliku odanost ili neprija
teljstvo prema stranim državama ili njihovim političkim potezima.
Dio javnog mišljenja koji bismo mogli nazvati dobro informiranim i konstan
tno zainteresiranim promatra šire probleme vlastite vanjske politike i međunarod
nih odnosa i kadar je izraziti svoje stavove. Bilo da predstavnici te grupe imaju mo
gućnost izravnog komuniciranja s kreatorima putem prij ateljskih ili stranačkih ve
za i odnosa, ili pak da imaju mogućnost obraćanja u sredstvima masovnih komuni
kacija, znanstvenim publikacijama i sl., njihova razmatranja međunarodne prob
lematike nalaze, više ili manje, put do kreatora vanjske politike.
Tzv. doljnji dio javnog mišljenja, koji je inače apatičan i slabo informiran o
međunarodnim zbivanjima, u stanovitim trenucima može pokazati živ interes za
vanjsku politiku i usto pronaći posebne kanale za manifestiranje svojih gledanja i
uvjerenja. Poljoprivredne mjere unutar Europske ekonomske zajednice, odnosno
EU, primjerice, nekoliko su puta uvelike uzbudile javno mišljenje, odnosno nje
gov doljnji dio, u pojedinim državama članicama, čim su se poljoprivrednici osjetili
pogođeni nekim proklamiranim mjerama. Apatija i nezainteresiranost nestaju
čim se određeni problem postavi kao bliži i konkretniji, koji se može neposredno
odraziti na život.
Dio teoretičara vanjske politike koristi termin 11raspoloženje11 za oznaku takvih
stavova prema vanjskoj politici u kojima su na širi način izražena gledanja koja
imaju svoju utemeljenost u prošlim događajima i u aktualnom razvoju politike. U
19. i početkom 20. stoljeća Sjedinjene Američke Države kao mlada kapitalistička
država nisu imale nekog interesa za europska pitanja i njihov radijus akcije bio je
usmjeren na susjedna područja, koja su pružala dovoljno prostora za snažnu ek
spanziju svim sredstvima. Takvo stanje urodilo je i određenim raspoloženjem jav
nog mišljenja, koje je čak i nakon završetka Prvoga svjetskog rata smatralo daje za
Ameriku najbolje da se povuče u tzv. splendid isolation. Nakon Drugoga svjetskog
rata u Sjedinjenim Državama je svim sredstvima podu piran kurs zaoštravanja od
nosa sa Sovjetskim Savezom, pri čemu se ta sila prikazivala kao najveća opasnost
koja prijeti Sjedinjenim Državama i njezinim vrijednostima. Na toj osnovi nastalo
169
Detaljnije o tome vrlo zanimljivom pitanju vidjeti u : G. Al mond, The American People and Foreign Policy, New York,
1 960; G. Almond, S. Verba, Civic Culture, Prlnceton, 1963.
110
je čvrsto utemeljeno javno mišljenje koje se dugo vremena suprotstavljala unap

ređivanju sovjetska-američkih odnosa.170
Sva ta raspoloženja, kao dio izražavanja javnog mišljenja, naravno, ne pred
stavljaju neke sugestije kreatoru vanjske politike za formuliranje neposrednih
vanjskopolitičkih ciljeva i njihovu realizaciju, ali ipak tvore skup limita u vezi s mo
gućim teorijskim alternativama koje su na raspolaganju kreatoru.
Naprimjer, nemoguće bi bilo da se bilo koja švicarska vlada odjednom izjasni
za pristup nekom vojno-političkom bloku, jer je tradicija neutralnosti u najširim
masama duboko utkana kao prihvaćeni model uspješnoga i korisnog političkog
djelovanja. Znači, to je istodobno i raspoloženje goleme većine građana koje se,
osobito u današnjim uvjetima, ne može jednostavno zanemariti.
Slično je vrijedilo i za jugoslavensku politiku nesvrstavanja koja je bila sastavni
dio općih jugoslavenskih tendencija razvoja. Tako se i nesvrstavanje kao težnja za
ravnopravnim postavljanjem svih država u doba hladnog rata, demokratizacijom
međunarodnih odnosa, mirom i progresom postavljalo kao vrlo jasno raspo
loženje koje je bilo teško izmijeniti, ili preko kojega se ne bi moglo prijeći.
Situacije u kojima se izražava mišljenje jasno pokazuju na činjenicu da je
većina ljudi mnogo više zainteresirana za međunarodne odnose u kriznim situaci
jama nego u tzv. normalno vrijeme. I zajednice koje su zbog nekih unutarnjih
problema razjedinjene u takvim kriznim trenucima relativno lako nalaze zaje
dničke stavove. Međutim, i u takvim se situacijama teže mijenjaju duboko ukorije
njeni stavovi nepovjerenja prema drugim zemljama. Naprimjer, američki pred
sjednik Roosevelt prvih godina djelovanja velike koalicije bio je veoma oprezan u
preuzimanju dalekosežnijih obaveza u odnosu spram Velike Britanije. On je imao
na umu američke izolacionističke tendencije, ali i stanovita protubritanska raspo
loženja, posebno prisutna u nekim dijelovima američkoga javnog mišljenja. Slično
je b ilo i s odnosom SAD-a prema Sovjetskom Savezu, pa je trebalo dosta napora
da se Sovjetski Savez istakne kao ratni partner, unatoč kriznoj situacij i i zajed
ničkim opasnostima.
U stanovitim situacij ama javno mišljenje može vršiti vrlo značajnu presiju na
kreatore, a oni pak moraju nastojati donijeti takve mJere koje neće biti u suprot
nosti s takvim raspoloženjem. Uoči Drugoga svjetskog rata u Irskoj je, npr., pos
tavljeno vrlo važno pitanje hoće li ona prići Engleskoj protiv Njemačke ili ostati
neutralna. Većina javnog mišljenja bilaj e za neprilaženje Velikoj Britaniji, odnos
no za politiku neutralnosti, te je vlada, unatoč suprotnom mišljenju većine njenih
članova, morala izabrati neutralnost.
U kriznim situacijama javno mišljenje, iako ne može stvarati politiku ili odgo
varati na akcije drugih, ipak postavlja limite koje se usuđuju prijeći samo neki is
taknuti državnici.
No u razmatranju odnosa između javnog mišljenja i ciljeva vanjske politike ne
treba zaboraviti da je javno mišljenje pod organiziranim utjecajem, osobito sred
stava m asovnih komunikacij a, te da se s obzirom na njegovu slojevitost i različitu
angažiranost njegovih segmenata može tako profitirati da pomaže i podupire akci-
1 70
Potanje:R. Vukadinović, Američko sovjetski odnosi , op. cit.; A.
... B. Ulam, Dangerous Relations: The Soviet Union in
World Politics 1970-1982, New York, 1983.
111
je vlade. Posebno to vrijedi za situacije kada se vrijednosti i ciljevi vanjske politike

ističu inače kao bitni elementi samoga političkog sistema i klasnih odnosa koji pos
toje u društvu. Stoga i javno mišljenje kao jedan od objektivnih faktora vanjske po
litike ima relativno značenje.
- Vrijednosti, traženja i tradicije organizacijskog aparata, odnosno onih struktura
koje izravno pomažu u stvaranju vanjske politike mogu biti važan element u pro
matranju i formuliranju ciljeva vanjske politike. U međunarodnim odnosima poz
nato je mnogo primjera kada su određena ministarstva vanjskih poslova, vojne or
ganizacije ili obavještajne službe poduzimale akcij e radi samostalnog formulira
nja vanjske politike neovisno o glavnom kreatoru politike. S druge strane, postoje i
primjeri da vrhovni kreator nije uspio uvjeriti ili prisiliti birokratski aparat da rea
lizira ciljeve vanjske politike kako ih je on zacrtao.
Čak i onda kada je kreator potpuno konzultiran o glavnim odlukama, birokrat
ske vrij ednosti mogu prevladati nad individualnim stavovima, vjerovanjima i pre
dodžbama. Ministar vanjskih poslova kao šef ministarstva ograničenje u svojoj ak
ciji ustavnim propisima i običajnim limi tima a u velikom dijelu država i političkim
pozicijama u odnosu prema drugim kreatorima politike, posebno pak u odnosu
prema političkoj opozicij i. Bez obzira na snagu svog personaliteta, ministar je uvi
jek izvrgnut utjecajima birokratskog aparata, koji traži produžavanje tradicional
ne politike, bez ikakvih inovacija, ili se pak suprotstavlja uvođenju nekih novih sa
držaja u politiku.
Iako je teško naznačiti generalne situacij e u kojima organizacij ske vrijednosti,
traženj a i zahtjevi aparata mogu imati značaj nu ulogu u definiranju i primjeni ci
ljeva vanjske politike, možemo navesti nekoliko mogućih situacija. U trenucima
kada je politički lider slab ili nestabilan, birokracij i je povećana mogućnost njenog
autonomnijeg djelovanja. Isto tako, s obzirom na činjenicu da je većina nekritičkih
situacija vezana uz stalno djelovanje nižeg sloja suradnika i da se taj posao obavlja
bez angažiranja vrhovnog kreatora ili pak ministra vanjskih poslova, u tom proce
su aparat ima mogućnosti dati pojedinim pitanjima vlastiti pečat. Prema svj e
dočenju bivšeg američkoga državnog tajnika Deana Ruska, State Department je u
njegovo doba svakoga dana primao oko 1 300 depeša u kojima su američka pred
stavništva širom svijeta slala informacije i tražila smjernice ili dozvole za do
nošenje određenih odluka. Državni tajnik uspije pogledati od 20 do 30 telegrama
na dan, što je tek oko 2,9%. S druge strane, State Department svakoga dana šalje
do 1 000 telegrama u kojima se američkim misijama u svijetu naznačavaju ciljevi i
daju smjernice za njihovo izvršavanje. Od tog velikog broja državni tajnik uspije
vidjeti pet-šest brzojava, dok američki predsjednik pregleda dva-tri teksta.171 Do
da li se tome da su Ruskovi podaci iz 1964. godine i daje od tada znatno dinamizi
rana međunarodna aktivnost, dobiva se slika opsega vanjskopolitičkog angažma
na. Razumljivo, u takvoj situaciji službenički aparat ima prostora za definiranje
vlastitih vrijednosti, zahtjeva i tradicija. U situacij i kada vrhovni kreatori zbog ob
jektivnih razloga više nisu blizu direktnih izvora informacija, oni na stanoviti način
postaju žrtve svojih savjetnika, pojednostavnj ivanja, predrasuda, ukorij enjenih
171
"Testimony o f Secretary of State Dean Rusk t o a Senate Subcommitee", cit. prema: K . J . Holsti, International Poli
ties . , op. cit., str. 182-183.
. .
112
stavova, proceduralnog djelovanja i diplomatske organizacije172 Stoga u takvom

mnoštvu informacija, različitih analiza i ocjena nije teško učiniti pogrešne poteze,
ali je ponekad teško ustanoviti kome treba pripisati pogrešno donesene akte: 173
kreatoru ili njegovu aparatu.174
Međutim, suvremeni razvoj međunarodnih odnosa, kad su umnogome skra
ćene relacij e međunarodnog komuniciranja, ispunjenje nizom novih karakteristi
ka koje na stanoviti način eliminiraju mogućnosti djelovanja organizacijskih vri
jednosti. Posebno to dolazi do izraza u kriznim situacijama, kada treba vrlo brzo
reagirati i kada ne postoji mogućnost uključivanja ili konzultiranja birokratskog
aparata. Odluke se donose u najužem sastavu, nema vremena za. konzultacije,
pripreme pozicij skih ocjena, analize situacije i traženje nekih analogija s prošlim
djelovanjima. Hitnost postaje glavni element definiranja situacije, odluke se do
nose na temelju postojećih informacija, ponekad i neprovjerenih glasina i mišlje
nja savjetnika na najvišoj razini. U takvim trenucima presudni su individualni sta
vovi, vrijednosti, vjerovanja i predodžbe koje ima kreator vanjske politike i o tome
ovisi definiranje situacije, izbor sredstava i naznaka njihove realizacije.
Sve dosad izloženo može se shvatiti u prvom redu kao stanovite hipoteze pro
matranja vanjske politike koja, kao vrlo složena društvena djelatnost, obiluje
mnoštvom različitih mogućnosti djelovanja, a samim tim i teorijskog promatranja.
Odnos između subjektivnih i objektivnih faktora u promatranju procesa formuli
ranja ciljeva vanjske politike, postavljen kao stanoviti teorijski model analize, na
ravno, ne može uputiti na sve činioce i njihove utjecaje u stvaranju politike. Osobi
to velike poteškoće zadaje nedostatak komparativnih analiza pojedinih vanjskih
politika, koje bi uvelike olakšale sagledavanje nekih čvršćih teorijskih zakonitosti i
tendencij a ponašanja. 175
No, bez obzira na sve to, možemo istaknuti da naznačene hipoteze i analize ob
jektivnih i subjektivnih činitelja vanjske politike treba promatrati kao vrlo važne
komponente koje mogu tvoriti bitne osnove formuliranja ciljeva. O karakteru
društveno-političkog uređenja, ekonomskim odnosima, obilježjima političkog sis
tema, urgentnosti međunarodne situacije, tradiciji vanjskopolitičkog djelovanja,
osobnim stavovima kreatora i sposobnosti države ovise konkretne mogućnosti
profiliranja pojedinih faktora u konkretnoj situaciji. Stoga bismo na kraju mogli
naznačiti nekoliko teorijskih premisa takvih akcija koje jasno pokazuju ovo:
- što je kritičnija i hitnija situacija, manje ljudi djeluje u definiranju i izabiranju
ciljeva vanjske politike, te se tada mnogo lakše reflektiraju personalni zahtjevi,
stavovi i uvjerenja
172
D. J. Finlay, T. Hover Jr., 7304: International Relations on the Planet Earth, New York, 1975, str. 71-73.
173
Nakon strpljivog i dugotrajnog istraživanja pronadene su sve pogreške učinjene u procesu odlučivanja i tko je "kriv" za
neočekivani udar na Pearl Harbor. (R. Wolstctter, Peal Harbor, Warning and Decission, Sranford, 1962).
174
J. Franke! u analizi takvog stanja odnosa ističe da se time može objasniti zašto je u različitim razdobljima medunarod
nih odnosa učinjeno vrlo mnogo pogrešaka koje su kasnije uzrokovale tragične posljedice. No uza sve te elemente ve
zanosti za informacije, stavove i ocjene svoje okoline, Franke! smatra da je ipak najpresudnije to što se u nekim insti
tucijama shvaćanja kreatora o realnosti veoma razlikuju od stvarnog stanja odnosa u medunarodnoj okolini. J. Fran
ke!, The Making of Foreign Policy ... , op. cit., str. 96.
175
Detaljnije vidjeti u: H. M. Valerie (cd.), Culture and Foreign Policy, Boulder, 1997.
1 13
- u procesima koji zahvaćaju veći krug aktera, tj . u normalnom procesu stvara

nja vanjske politike postoje veće mogućnosti reflektiranja grupnih i organizacij
skih interesa, ciljeva i vrijednosti koji se pokušavaju ugraditi i u vanjsku politiku.
Svemu tome treba dodati i nacionalnu ulogu zemlje, domaće zahtjeve, sposob
nosti države, doktrine i ideologije.
Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva vrlo je složen i značajan proces u koje
mu se oblikuju odluke vanjskopolitičkog kreatora, i na temelju čega se pristupa
stvarnoj realizaciji vanjske politike određene države. U prikazu objektivnih i sub
jektivnih faktora utjecaja na proces formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva dan je
najznačajniji dio onih elemenata koji su prisutni u svim situacijama i u svim sredi
nama. Razumljivo, njihovo pojedinačno značenje, mogućnost stvarnog utjecaja i
sadržaj u vanjskopolitičkim ciljevima je vrlo različit, pa bi stoga i ovdje bilo veoma
teško ustanoviti neka fiksirana pravila ponašanja na temelju kojih bi se mogli do
nositi generalni zaključci.
U prikazu toga kompleksnog procesa nastojali smo na što jednostavnij i način
iznijeti rezultate dosadašnjih istraživanja, koja mogu poslužiti u stvaranju okvira
sistema promatranja vanjske politike. Stoga su i objektivni i subjektivni faktori ut
jecaja prikazani kao komponente koje tvore složen proces formuliranja ciljeva,
prije svega zato da pokažemo broj nost utjecaja i njihovu različitost. Oblici pojavlji
vanja i pravci akcij a koji se formiraju na pojedinim utjecajima, ostaju u ovom
slučaju po strani, i samo detaljna analiza komparativnog karaktera mogla bi nakon
ispitivanja većeg broja slučaj eva, potvrditi mjesto pojedinih elemenata i njihovo
opće značenje.
1 14
VANJSKOPOLITIČKI SISTEM
Sve što je dosad napisano o vanjskopolitičkom odlučivanju potvrđuje daje riječ

o procesu u kome vanjskopolitički akteri donose odluke u složenim uvjetima.
Međutim, koliko god veliko značenje ima proces vanjskopolitičkog odlučivanja,
ne treba zaboraviti da se odlučivanje ne odvija izolirano u nekom hermetičkom
krugu, već da je riječ o dj elovanju koje teče usporedo s velikim priljevom drugih
aktivnosti i akcij a. Zbog toga i sve ove aktivnosti personalnog, organizacijskog i in
stitucionalnog karaktera djeluju kao određeni faktori na proces donošenja vanj
skopolitičkih odluka. I stoga se čitav proces odlučivanja ne može shvatiti kao jedini
i n ajvažniji oblik spoznaje vanjske politike, čije bi analize mogle pokazati kako i
zašto se stvara određena vanjska politika.
Autori koji žele proširiti razumijevanje vanjske politike polaze prije svega od
načela sistemske analize uzimajući je kao sredstvo pomoću kojeg se ispituju aktiv
nosti sadržane u procesu donošenja odluka. Pri tome se odmah ističe da sama po
sebi vanjska politika nije sistem, već se zbog preciznosti lakšeg objašnjavanja ona
izučava kao sistem 176.
Vanjskopolitičko okruženje
Osnovne premise ovakvog sistemskog promatranja vanjske politike mogu se

opisati prije svega u fazi vezanoj uz određenje okruženja. Za vanjskopolitičkog ak
tera okruženje djeluje: kao vanjsko i kao unutarnje sa zahtjevima i porporama koje
se javljaju kao stalni stimulansi vanjskopolitičke aktivnosti, odnosno procesa do
nošenja odluka. O snazi tih inputa, bilo domaćih, bilo vanjskih, ovisi sadržaj, brzi
na i karakter vanjskopolitičkog odlučivanja.
Uz prihvaćenu presumpciju da je vanjska politika sistem i da se može tako pro
matrati, vidimo da se u središtu tog vanjskopolitičkog sistema nalaze vanjskopoli
tički akteri i da su oni u stanju djelovati u okviru svojih nadležnosti i raspoloživih
sredstava.
Aktivnosti koje izlaze iz vanjskopolitičkog sistema u obliku akcija i odluka
predstavljaju, ponovno sistemskim jezikom, output u kojem se ogleda stupanj
vanjskopolitičke aktivnosti države. Tome treba dodati da se outputi kasnije pret
varaju u feedback pomoću koga vanjskopolitički akter dobiva povratnu informaci-
176
M. Clarke, "Foreign Policy System" u : Foreign PolicyAnalysis, M. Clarke & B. White (eds.), Aldershot, 1981, str. 14.
OSN OVNI MODEL POLITIČKOG

SISTEMA
1- POLITIČKI 1-

:::>
:::> a..
a.. 1-
z :::>
SISTEM o
Izvor: D. Easton, A Framework for Politica!Analysis, New York, 1965, str. 112.
1 16
Vanjskopolitički sistem
MODEL VANJSKOPO LITIČKOG

SISTEMA
OPERACIJSKO OKRUŽENJE
4� �
\
KOMUNIKACIJE
\
\
J7 \
\
\
\
�
ELITA KOJA ODLUČUJE
\ \
' \
l \
'l >'" l \
'
PSIHOLOŠKO OKRUŽENJE l
� - - - - - - -- - ----- --------- l
STAVOVI ELITE ,
VANJSKI UNUTRANJI l
l
l
l "�
'l '1' ' '
l l l
FORMULACIJA � l STRifEG IJSKA
TAKTI ČKA
�
/
/
'l 7 /
/
/
IMPLEMENTACIJA /
Izvor: Brecher, M., The Foreign Policy System of Israel, Oxford, 1 972, str. 3-4.
117
j u o uspješnosti ili neuspješnosti svoje akcije. Time se feedback ponovno uključuje

u input.
Ova gruba slika sistema, koji se naziva vanjskopolitičkim, sama po sebi ne ob
j ašnjava mnogo. Tu je, međutim, dobro uzeti istraživačku paradigmu Michaela
Brechera koji se bavio istraživanjem izraelske vanjske politike i koj i je izradio i
taksonomiju i model koji svakako ima širu primjenu.177 Brecherovo shvaćanje
vanjskopolitičkog sistema polazi od pretpostavki:
- da je vanjskopolitički sistem jedinstven
- da je dinamičan i da dinamično odgovara na sve stimulanse koji dolaze iz in-
puta, nastojeći se mijenjati i adaptirati
- da je proces u međusobnom odnosu s okruženjem koje stalno dj eluje na vanj
skopolitički sistem
- varij able koje postoje u sistemu vide se kao nezavisne i one kontinuirano
međusobno djeluju.
Nakon toga Brecher izlaže strukturu svog modela koji se promatran stupnjevi-
to sastoji od:
- inputa
- komunikacija
- psihološkog okruženja
- procesa formulacije
- implementacije
- outputa.178
Razmatraju li se pojedini aspekti, u inputu dominiraju unutarnji i vanjski čim
benici koji zapravo tvore operacijska okruženje u kojem se stvara vanjska politika.
Tu se nalaze vanjski faktori:
- globalni
- subordinacija
- subordinacija drugih
- dominantna bilaterala
- bilaterala.
U unutarnje faktore operacijskog okruženja spadaju:
- vojne sposobnosti
- ekonomske sposobnosti
- politička struktura
- interne grupe
- elite koje se takmiče.
Razina komunikacije promatra prenošenje podataka i informacija o operacij
skom okruženju akterima koji stvaraju vanjsku politiku. Oni te podatke mogu do
bivati iz sredstava masovnih komunikacija, iz izvješća različitih agencij a i službi,
koje se može n azvati unutarnjom birokracijom, i iz izravnih dvostranih susreta s
vanjskopolitičkim akterima drugih zemalja.
Psihološko okruženje Brecher vidi u dva različita aspekta - u strukturi stavova i
u predodžbama elite. Struktura stavova sadrži:
177
Potanje: M. Brecher, The Foreign Policy System of Israel, Oxford, 1972.
178
Ibid., str. 3-4.
118
( Vanjskopolitički sistem
- ideologiju
- povijesno naslijeđe
- personalne predispozicije.
Predodžbe elite očituju se u analizi stajališta elite spram operacijskog ok
ruženja, uključujući takmičenje elita i potencijalni pritisak.
Proces formulacije strategijskih i taktičkih vanjskopolitičkih odluka promatra
se u četiri područja:
- vojno-sigurnosnom
- političko-diplomatskom
- razvojno-ekonomskom
- kulturnom statusu.
Implementacija odluka postavljena je u sferi djelatnosti šefa države, šefa vlade,
ministarstva vanjskih poslova itd.
N a završnoj crti ovog modela nalazi se output u kojem su akti i odluke.179
Izloženi modeli vanjskopolitičkog sistema, koliko god se može činiti artificije
lan, ipak sadrže uporabljive točke. Evidentno je da su razine promatranja vanjsko
političkog tijeka aktivnosti dobro postavljene i da se postavljanjem određenih gra
nica između pojedinih djelatnosti vanjska politika shvaća prije svega kao stalan
proces. Na taj način ulazi se u sferu bihevioralnog promatranja koje prelazi for
malne zakonske i ustavne nadležnosti, službene podjele institucij e, te promatra
načine ponašanja, utjecaja i komunikacija što uvijek prelazi institucionalne i grup
ne gramce.
Uzimajući takav fokus istraživanja, vanjska politika određene zemlje ne promat
ra se samo u skladu s pisanim pravilima i dužnostima pojedinih aktera, niti pak out
put služi kao jedini pokazatelj smjera vanjskopolitičke aktivnosti. Shvaćanje vanjske
politike, kao procesa, i određivanje važnosti vanjskopolitičkog sistema omogućava
da se u analizu uzme niz formalnih i neformalnih aspekata koji utječu na aktere i ko
ji samim tim pokazuju i razlike između djelovanja pojedinih struktura utemeljenih
na istim zakonima. Očito je da smjene vlasti u demokratskim državama, personalne
promjene na čelu države ili npr. smjene administracije u Sjedinjenim Američkim
Državama, daju dovoljno prostora da se u novom svjetlu promatra psihološko ok
ruženje koje nastaje i da se prati kako se mijenjaju, makar i suptilno, procesi formu
lacija vanjskopolitičkih odluka ili pak njihove implementacije.
Ono što je posebice važno odnosi se na činjenicu da se, za razliku od brojnih
pristupa vanjskoj politici koji se koncentriraju isključivo na politici jedne države, u
sistematskoj analizi i u postavljanju vanjske politike kao sistema pruža konkretna
mogućnost za analiziranje vanjske politike kao međunarodnog fenomena. To je,
istodobno, napor da se vanjska politika shvati kao značajna funkcija određene vla
de, ali i kao dio međunarodnog sistema.
Pridržavajući se određenja sistema i aplikacije na vanjskopolitički sistem,
približavamo se mogućnosti izvođenja komparacija, što je posebice značajno za
vanjsku politiku. Bilo da se radi o usporedbi djelovanja određenih vanjskopoli
tičkih aktera, komparaciji utjecaja na stvaranje politike, ulozi vojske ili utjecaju
179
D. A. Easton, Framework for Politica/ Analysis, New York, 1 965, str. 1 1 2.
119
javnog mnijenja, komparativne analize su moguće i izvedive unutar sistemskog

pristupa. 1 80
Zamjerke koje se stavljaju ovakvom promatranju vanjske politike najbolje je
možda okarakterizirao Macridis koji piše da prihvaćajući sistemski pristup dolazi
do toga da "treba sve izučavati". 181 Ako se vanjska politika shvaća kao proces i ako
se ustvrdi da je ona podobna za prezentiranje na razini jedne države i međunarod
nog sistema, očito je da je tada potrebno težiti nekim parametrima koji pokazuju
stalnost.
Neki autori182 koncentriraju svoj a istraživanj a na inputu i outputu videći ih kao
najjasnije i najlakše identificirane parametre. Input je lako uočljiv i čitljiv, a isto ta
ko su i akti i odluke, koji predstavljaju odgovor vanjskopolitičkog sistema na inpu
te, relativno lako vidljivi. Sistemski pristup operira uglavnom s apstrakcijama i on
nije teorija vanjske politike, iako je u stanju naznačiti ono što je bitno. Međusis
temski pristup ne može specificirati odnose izravno, niti pak dati povezana ob
jašnjenja ponašanja.
Pretpostavke vanjskopolitičkog sistema postavljene su tako da se djelovanje
sistema uzima kao značajno i da se ponašanje određenih aktera ne vidi samo kao
dio njihovog racionalnog izbora, već kao utjecaj koji je došao iz međunarodnog
okruženja i koji je omogućio takav racionalni izbor. Promatrano na primjeru stra
tegijskih odluka koje su prezentirane kao ključne, od racionalnog aktera traži se
dobivanje po'tpore za takvu odluku. Ona može biti usmjerena na odbijanje potpo
re za stupanje u rat, slanje vojnih snaga izvan zemlje, uvođenje posebnih mjera i sl.
Tu se dakle očekuje racionalno ponašanje lidera i traži mogućnost pronalaženja
utjecaja, koji je došao izvan sistema, bilo da je riječ o odlukama koje imaju za cilj
uporabu sile, ili je pak riječ o nekim pregovorima o razoružanju (SALT, INF,
START).
U praktičnoj realizaciji politike nemoguće je naći jednu važnu odluku koja bi
bila postavljena izolirano, i prije nego što je definitivno postavljena u outputu, od
luka prolazi kroz različite sfere i moguće filtre. To praktički znači da razni birok
ratski akteri imaju prilike dati neki svoj pečat odluci, umanjiti ili uvećati njezino
značenje. U dnevnoj rutini djelovanja ministarstva vanjskih poslova danas je nor
malno da se u velikim državama primaju kao inputi tisuće izvješća, telegrama, e
mailova i telefonskih poruka, te da se u tom golemom komunikacijskom vrtlogu
događa da birokracija najčešće djeluje u skladu sa svojim refleksim a koji su pri
marno postavljeni na rutini. U kojoj mjeri će neka situacija biti shvaćena kao izra
zito važna ili kritična, kako će se proslijediti neka informacija, hoće l i se brzo reagi
rati - sve su to pitanja koja u praksi svakom ministarstvu vanjskih poslova pred
stavljaju stalan problem.
180
M. Clarke, Foreign Policy System.. , op. cit., str. 1 8; J. Snyder, Mith of Empire: domestic polities and international ambi
.
tion, Ithaca, 1992.

181
R . C. Macridis, "Comparative Politics and the Study of Government: Search For Fokus", Comparative Politics I , 1 968,
str. 8 1 .
182
Vidi: P. McGowan & I L Sha piro, The Comparative Study of Foreign Policy: A Survey of Scientific Findings, London,
1973.
1 20
U takvom promatranju vanjske politike u prvi plan se ističe sistem akcija, a ne

toliko odluke. Brojne vanjskopolitičke akcije nemaju neku čvrstu vezu s izravnim
političkim odlukama i pojavljuju se u različitim oblicima i različitoj količini. Jed
nom su to izravne i vitalne odluke, neke će se tek racionalizirati u postojeću prak
su, dio odluka biti će jasan, dio će biti postavljen namjerno prilično nejasno i dvos
misleno, odluke mogu i zadržavati donošenje prave odluke "kupujući vrijeme", ne
ki put će odluke već u startu biti postavljene kao nemoguće za izvedbu.183
U usporedbi s unutarnjepolitičkim sistemom, vanjskopolitički sistem je amor
fanjer su in puti i outputi amorfniji. Vanjskopolitički sistemi su stalno angažirani u
traženju prihvatij ivih metoda stvaranja političkih i analitičkih odluka. One se traže
prije svega u okvirima najvažnijih determinanti i u vremenu kada je lidership u ak
ciji.184 To je najvidljivije u doba postojanja određene krize. Tada vanjskopolitički
sistem djeluje na tipičan i karakterističan način, uključeni su svi politički akteri,
stalno se traži sve više informacij a, malo je vremena za diskusije i potrebno je dje
lovati brzo.
Modelski gledano, kriza se vidi kao određeno stanje u kome postoji vremenski
presing, povećani osjećaj opasnosti i stvarno iznenađenje. lako je djelovanje u kri
zi najčešće vezano uz nacionalni interes, politički lidership mora pokazati snagu i
konzultacije su vrlo ograničene, ali to ipak nije aktivnost koja bi bila nužno vezana
uz analitičko donošenje odluka.
Sadržaj vanjskopolitičkog sistema
Prihvatimo li sistemsku analizu kao mogući pristup objašnjavanja vanjske poli

tike, odmah treba istaknuti da se djelovanje vanjskopolitičkog sistema ne odvija u
nekom praznom prostoru koji bi bio ograničen samo granicama tog sistema. Vanj
ska politika države odvija se u okruženju drugih sistema i prima stalne inpute iz tog
okruženja. Među njima se nalaze zahtjevi za akcijom, vrijednosti, prijetnje i feed
back koji povratna isto dolazi iz okruženja. Sve to zajedno stvara jedinstvenu sre
dinu vanjskopolitičkog sistema u kojoj se stvaraju pojedinačne vanjske politike,
odnosno pojedinačni nacionalni vanjskopolitički sistemi.
Već smo ustanovili da vanjska politika nije utemeljena samo na vanjskopoli
tičkim odlukama, već da su tu isto tako čvrsto postavljene različite vrste akcija koje
se, također, može promatrati kao sistem akcija. Sistem akcija postoji u vanjskopo
litičkoj sredini i zajedno s vanjskopolitičkim sistemom, društvenim sistemom i
međunarodnim sistemom i utjecajima koje oni stvaraju, stvara jedinstvenu sredi
nu vanjskopolitičkog sistema, odnosno njegove glavne sadržaje.185
U tom sadržaju postoji širok i razgranat kontekst ideja, vrijednosti i stavova ko
ji stalno utječu na društvo, ali isto tako i na dijelove koji stvaraju vanjsku politiku,
odnosno na vanjskopolitičke aktere. Očito je da se ta veza ogleda u svim sredina
ma, te je tako moguće reći da se siromašne afričke države pojavljuju kao minorni
183
M. Clarke, Foreign Policy System , op. cit., str. 29.
...
184
J. Spanier, E. M. Uslabder, How American Foreign Po/i(y is Made, New York, 1978, str. 104- 1 29.
185
Ch. Farrads, ''The Context of Foreign Policy" u: Foreign Policy . , op. cit. str. 35.
.. ,
121
međunarodni akteri, ne samo zbog svoje veličine i ekonomske nerazvijenosti, već

isto tako zbog nedostataka modernih institucija i slabe društvene povezanosti.
Vanjskopolitički sadržaj koj i dolazi iz okruženja vrši stalan utjecaj na vanjskopoli
tičke strukture, njihovo ponašanje i utječe na mogućnost ostvarivanja uspjeha u
vanjskopolitičkoj akciji.
Slično kao i u znanosti o međunarodnim odnosima, i u teoriji vanjske politike se
vode diskusije o odnosu između sadržaja i sistema. Marksisti su zastupali stajalište
da je politika rezultat konfiguracije ekonomskih i društvenih snaga koja se odražava
u političkom sustavu. Dio drugih autora inzistira na važnosti geografskog utjecaja is
tičući da je to moguće pratiti posebice kroz povijest. Tehnološki čimbenici uzimaju
se, pak, kao sastavni dio promjena koje su vodile globalizaciji, te se želi kroz tu priz
mu promatrati i promjenu na planu vanjskopolitičke strategije.
Ako se prihvati taksonomija britanskog autora Farradsa, može se promatrati
sadržaj u kojem vanjskopolitički sistem djeluje analizom:
- društvene strukture i kulturnih tipova
- ekonomskih i prostornih elemenata
- međunarodnog konteksta.186
l . Polazeći od takve analize u prvom slučaju, gdje se postavljaju društvena
struktura i kulturni tipovi kao sredstvo obrazlaganja vanjske politike, ujedno se
stvara i izvanredan prostor za matricu u kojoj se mogu mijenjati sastavni elementi i
gdje se istodobno udara temelj komparativnom pristupu vanjskim politikama raz
nih zemalja. Uzmu li se, primjerice, zemlje koje imaju niz sličnosti po tipu društve
no-ekonomskog uređenja i političkih odnosa, mogu se vršiti usporedbe koje bi on
da trebale pokazati kakvu vanjsku politiku provode društva koja imaju niz sličnosti
u svom općem određenju.
Kao primjer mogu se uzeti Velika Britanija, Njemačka i Švedska - tri najrazvi
jenije industrijske države zapadne demokracije, bogata i razvijena društva koja k
tome kombiniraju sistem d ržave blagostanja s mješovitim gospodarstvom. Ipak,
unatoč svim sličnostima, Velika Britanija je zemlja s dugotrajnom imperijalnom
prošlošću i nastojanjem zadržavanja uloga velike sile, što se ogleda i u posebnim
odnosom sa Sj edinjenim Američkim Državama, obrani, ekonomskim pitanjima i
pristupu Europskoj uniji.
Švedska je zemlja koj a p rovodi neutralnu politiku, ali koja je izrazito angažira
na kada je riječ o pružanju međunarodne pomoći, razvoju i naoružanju. S druge
strane, Švedska je ušla u EU zadržavajući svoju snažnu obrambenu politiku.
Njemačka je zemlja koja je bila glavni uzročnik dvaju svjetskih ratova, gdje je
vladao nacizam i koja je nakon Drugog svj etskog rata punih 45 godina bila podije
ljena. Tek nakon uj edinjenja 1 990, Njemačka nastupa kao snažan vanjskopolitički
akter koji traži svoje mjesto u međunarodnim odnosima, posebice putem francus
ko-njemačkog saveza i svoje uloge u EU.
Ovaj primjer pokazuje unutarnjopolitičke sličnosti i vanjskopolitičke razlike u
visokorazvijenim zemljama, i stoga su u pravu oni istraživači koji kažu da je u nekim
drugim situacijama, kada se radi ili o manje razvijenim zemljama ili o zemljama koje
su bile izložene snažnoj ideološkoj i političkoj dominaciji, mnogo lakše ustvrditi ve-
186
Ibid, str. 36.
122
zu između unutarnje i vanjske politike, te djelovanje vanjskopolitičkog sistema. Iz

toga su se bila i razvila komparativna istraživanja "zapadnoeuropske", "komunis
tičke" i "vanjske politike zemalja u razvoju", koja su pokazala konkretan put kompa
rativnim istraživanjima vanjske politike. Iako su se mogle staviti brojne zamjerke na
odabir pojedinih zemalja, njihovu karakterizaciju i neke usporedbe, očito je da su ta
istraživanja bila pionirskog karaktera, i da još uvijek imaju svoju vrijednost, unatoč
svim promjenama, koje su se dogodile u međunarodnim odnosima.187
Točno je da su sličnosti među zemljama s niskim stupnjem modernog razvoja
(npr. afričke zemlje) mnogo veće nego u razvijenih zemalja sličnog tipa. To isto vri
jedi i za bivše socijalističke zemlje koje su u vremenu postojanja SSSR-a uglavnom
dosljedno slijedile zacrtanu vanjsku politiku, te su i utjecaji druge vrste bili prilično
periferni u odnosu na one utjecaje koj i su dolazili iz glavnog središta - Moskve.
Ako bi se danas htjelo vršiti neka komparativna istraživanja tada bi npr. bilo
dobro uzeti tri baltičke zemlje: Litvu, Latviju i Estoniju, koje u velikoj mjeri dijele
zajedničku nedavnu političku povijest, koje su istodobno stupile na put demokrat
skih političkih i ekonomskih promjena, i čija je vanjska politika bila gotovo jedin
stvena u izjašnjavanju za ulazak u NATO i EU. Isto tako i ponašanje unutar ove
dvije euroatlantske organizacije, također bi pokazalo gotovo totalnu identičnost
stavova baltičkih zemalja.
Tražeći mogućnost komparacija, u teoriji se polazi od Rosenauove distinkcije
između dvaju različitih društvenih struktura i političkih sistema, koje on definira
kao "otvoreni" ili liberalni sistem i kao "zatvoreni" autoritarni sistem. Otvoreni, li
beralni sistem lakše vrši prijenos vlasti, a u vanjskopolitičkom odlučivanju, čak i u
vremenu kriza, treba više vremena. S druge strane, autoritarni sistem na planu
vanjske politike je gotovo sasvim samostalan u donošenju vanjskopolitičkih odlu
ka (primjer bivšeg SSSR-a), ali je prijenos vlasti mnogo teži.188
Promatrajući karakteristike tipova različitih društava, spominje se i podjela na
homogena i heterogena društva. Homogeno je ono društvo u kojem prevladava el
ement relativne jedinstvenosti kako sastava stanovništva, tako i prihvaćanja glav
nih vrijednosti i stavova koji imaju utjecaj na vanjsku politiku. S druge strane, u he
terogenim društvima koja su podijeljena zbog postojanja različitih grupa stanovni
ka (afričke zemlje), zatim zemlje koje su podijeljene jezično (Belgija) ili unutar
njim ratom (Nigerija, Balkan), �eže je stvarati vanjsku politiku koja će zadovoljiti i
sve dijelove stanovništva i koju se onda može uzeti kao jedinstveni parametar u us
poredbi s nekim drugim državama.
U komparativnim analizama vanjske politike koje žele pokazati vezu između
pojedinog društva i vanjske politike koja se stvara, treba svakako prihvatiti od
ređenu dozu uopćavanja, koja ističe četiri pola u svakom društvu oko kojih je mo
guće vršiti komparacije:
Stupanj institucionalizacije vanjske politike koji odmah pokazuje razlike iz
među razvijenih, tradicionalnih vanjskopolitičkih aktera, zemalja u razvoju i novih
država. Međutim, i razvijena institucionalizacija vanjske politike, također otkriva
187
Vidi tri već spomenute knjige: Foreign Policy Making in Developing Countries, Saxon House, 1977; Foreign Policy Ma·
king in Western Europe, Saxon House, 1978; Foreign Policy Making in Communist Countries, Saxon House, 1979.
188
J. N. Rosenau, The Adaptation of National Societies, New York, 1970.
123
probleme u visokom stupnju koordinacije ili u tendenciji gubitka kontrole, te j e

stanovita doza smanjene institucionalizacije dobrodošla.
Drugi pol, koji se vidi u otvorenosti i zatvorenosti društva, postavljen je ne toli
ko kao ekonomski čimbenik otvorenosti koji odražava ekonomsku slobodu, već
kao mogućnost koju pruža otvoreno društvo da se slobodno razmjenjuju informa
cije i ideje, da postoje pluralističke grupe i da se relativno slobodno ulazi ili izlazi iz
političke aktivnosti. Dodajmo da su to manje-više bili parametri tzv. treće košare u
procesu Konferencije o europskoj sigurnosti i suradnji, a da su padom socijalis
tičkog sustava oni danas manje više ostvareni na čitavom europskom kontinentu
(ograničenje su svakako Bjelorusija i dijelom Rusija).
Treći pol se bavi pitanjima homogenosti i heterogenosti društva, tvrdeći da test
socijalne kohezije počiva u stupnju prihvaćanja vrijednosti, a ne u mjeri u kojoj to
odražavaju institucije. Jake nacionalne podjele u jednoj zemlji, različiti jezici, reli
gije, etničke grupe, plemenski odnosi i konflikti vode poteškoćama u stvaranju
vanjske politike i očito da je takvu državu nemoguće komparirati s onima koje su
relativno homogene, stabilne i bez takvih problema.
Četvrti pol predstavlja kriterij modernizacij e koji pokazuje stupanj koji su od
ređene zemlje dosegle u svom razvoju i koji je u stanju potvrditi da postoje razlike
čak u zemljama koje su istog tipa i približno iste razvijenosti (Francuska - Velika
Britanija). To svakako može stvoriti posebne odnose između društvenih razlika i
utjecaja na vanjsku politiku.189
Ova četiri pola nisu neka vrsta teorijskog modela koji bi mogao objasniti do
kraja sve utjecaje koji se vrše na vanjskopolitički sistem. Očito je da je u procesu
stvaranja politike itekako značajno istražiti povijesna iskustva zemlje, kvalitete li
dera, karakter određenih poteza, utjecaje aktera izvana, stupanj opasnosti i sl.
Međutim, određivanjem sadržaja utjecaja na vanjskopolitički sistem ti polovi mo
gu biti korisni instrumenti boljeg razumijevanja vanjske politike i stvaranja kon
kretnih elemenata za komparacije.
2. Ekonomski i prostorni elementi polaze najprije od tvrdnje da ekonomski raz
voj pojedine države direktno utječe na njezinu društvenu strukturu i vanjsku poli
tiku. Čitav niz teoretičara, od Lenjina pa do suvremenih postmarksista, u međuna
rodnim odnosima ističe daje vanjska politika rezultanta ekonomskih odnosa, tak
mičenja za tržišta i traženj a profitabilnih investicija.190
Druga skupina autora traži uzroke na drugoj strani. George Modelski tako tvr
di da postoje dva velika društva, odnosno društveno ekonomske cjeline: Agrarija i
Industrija. Svaka od njih ponaša se na ekonomskom i društvenom polju d rukčije i
proizvodi drukčije efekte. Iako je to prilično uopćeno, iz toga se na neki način iz
vlači promatranje razvijenih i nerazvijenih zemalja, 191 odnos zemalja u razvoju,
kao i onaj duboki jaz koji odvaja razvijeni Sjever od manje razvijenog Juga.
189
Ch. Farrads, The Context of Foreign Policy..., op. cit., str. 41-43.
190
Kao tipično djelo vidjeti: T. Wallerstein, The Age o/Transition: Trajectory ofthe World System 1 945-2002, London, 2003.
191
G. Modelski, "'Agraria and Industria' Two Models oflnternational System" u : K. Knorr and S. Verba (eds.), The Inter
national System: Theoretical Essays, Princeton 1961.
124
Postoje i mišljenja da postoji izrazita međuzavisnost između ekonomskog raz

voj a i vanjske politike. Taj se odnos vidi u tome da nerazvijene zemlje nisu u stanju
razviti samostalnu vanjsku politiku i da su uvijek u nekom ovisnom odnosu spram
razvijenih zemalja.192 Primjere takve vrste u današnjem svijetu, naravno, nije teško
naći i koliko god je bitno zalagati se za razvijanje demokratskog i multipolarnog
svijeta, očito je da je danas golem broj zemalja na rubu ekonomskog sloma, te da je
za njih svaka pomoć izvana, bez obzira na cijenu, prihvatljiva, a za elite na vlasti po
sebno dobrodošla.
Britanski profesor Northedge, unoseći stanovitu dozu darvinizma u međuna
rodne odnose, tvrdio je da je u međunarodnim odnosima stalna pojava da velike
zemlje traže dominaciju nad manjima i da u tome čak i nisu bitni ekonomski inte
resi. Ono što natjerava velike države na takvo ponašanje sastavni je dio prirode ve
like države i karakteristika međunarodnog sistema gdje postoji stalno takmičenje
za novim osvajanjima, odnosno podređivanjima malih zemalja od strane velikih.193
Međutim, proces globalizacije unosi nove elemente i u vanjskopolitički sis
tem. Očito je da u sve povezanijem svijetu, koji je odavno postao "globalno selo",
problemi ekonomskog razvoja- bilo da se vide kroz promjene cijena bitnih ener
genata, inflacij e, ekonomske krize, poremećaja na deviznom tržištu i sl. - nose
globalno značenje i da kao snažni inputi djeluju na gotovo sve vanjske politike.
Upravo zbog globalizacij e ekonomski udari u jednom dijelu svijeta brzo se os
jećaju na d rugom (Azijska kriza), a najsnažnija svjetska supersila itekako strahu
j e od budućeg razvoja na nekim područjima koja su značaj na kao američki trgo
vinski partner (IGna).
Posljedica svega toga je što i ekonomska strana u vanjskoj politici, konkretno u
diplomaciji, sve više dobiva na značenju. Ekonomski razvoj uzima se kao osnovna
pretpostavka uspješnog državnog razvoja, a bitan je i za mjesto koje će zemlja ima
ti u međunarodnim odnosima. Budno prateći zbivanja na međunarodnom gospo
darskom planu, danas se nastoji sve više angažirati vanjskopolitički aparat koji, uz
stvaranje primarno političkih odluka, mora stalno voditi računa o širokom spletu
ekonomskih globalnih veza. Upravo globalizacija zahtjeva stalno istraživanje
mjesta i mogućnosti djelovanja, bilo da je riječ o regionalnim ili širim relacijama
koje u krajnosti zbog globalne povezanosti imaju uvijek ishodište u utjecaju na
vanjskopolitički sistem.
Prostorni elementi i njihovi utjecaji na vanjskopolitički sistem zadržali su još
uvijek svoje mjesto u analizama vanjske politike. Za realiste u međunarodnim od
nosima, od Carra do Morgenthaua, to su bile stalne crte koje su mogle poslužiti
kao značajni parametri vanjske politike. Prihvaćajući Mackinderova stajališta,
realisti su isticali da su fizički oblik zemlje, površina, krajolik, klima, geografski po
ložaj i resursi važni u ocjeni ukupnog mjesta koje neka zemlja ima u međunarod
nim odnosima. Promjene u međunarodnim odnosima, jačanje tehnologije i stva
ranje globalnih parametara povezivanja i napretka, svakako mijenjaju nekadašnje
fiksne i tzv. geografske čvrste realnosti. Brz razvoj prometnih sredstava i teleko
munikacija radikalno je promijenio mogućnosti komuniciranja među najudaljeni-
192
Vidi: A. G .Franck, Latin America: Underdevelopment or Revolution , New York, 1969.
193
F. S. Northedge, The International Political System, London, 1976, str. 10.
125
jim zemljama, stvorio je uvjete za izravno upoznavanje s pojedinim društvima, ut

jecao je, i stalno utječe, na nove percepcije i stavove.
Nemoguće je, naravno, negirati vrij ednost geografskih elemenata za razumije
vanje međunarodnih odnosa, pa i vanjskopolitičkog sistema, ali je očito da se on ne
može uzeti kao samostalan čimbenik unatoč svoje "fiksnosti". Fizičke karakteristi
ke i psihološke crte, stavovi i percepcije vanjskopolitičkog aktera koji n a specifičan
način vidi prostorne elemente i tehnološke promjene, sve to utječe na geografski
faktor koji se, kako to s pravom ističu neki autori, filtrira kroz percepcije donosite
lja odluka i njegovo uvjerenje o tome imaju li geografski elementi ili nemaju neko
značenje za akciju koju će se poduzeti.194
3. Međunarodni kontekst ogleda se u utjecajima koje međunarodni sistem, kao
globalna cjelina, vrši na pojedinačne vanjskopolitičke sisteme. Kako se radi o stal
nom odnosu u kojem in puti iz međunarodnog sistema izravno nalaze svoje mjesto u
vanjskopolitičkom sistemu, može se govoriti o stalnim inputima koji se ogledaju u:
- djelovanju putem strukture međunarodnog sistema
- položaju države u međunarodnoj hijerarhiji
- savezima u okviru koj ih djeluje vanjskopolitički sistem
- inputima koji proizlaze iz međunarodnih obaveza koje je država preuzela.195
Unatoč svim razlikama u društvenim strukturama i ekonomskom razvoju drža

va, u međunarodnoj zajednici postoje neka pravila kojih se pridržavaju svi članovi.
Tvrdnje realista da su međunarodni odnosi džungla bez ikakvih pravila i da jedino
sila služi kao glavni instrument i orijentir u međunarodnim odnosima, nisu točne.
Pravila koja se prihvaćaju izrasla su iz onih koja su se odnosila na rat, dakle og
raničenja sile, ali i na ona pravila koja su proizašla iz različitih oblika međunarod
ne suradnje. Međunarodno ratno pravo primjenjuje se u najvećem broju slučaje
va, norme o diplomatsko-konzularnim odnosima su jedinstveno prihvaćene, nor
me vezane uz funkcionalni razvoj međunarodne suradnje od početnih oblika
(međunarodna telegrafija, plovidba rijekama, poštanski promet) razvile su se u
brojna pravila koja se danas prihvaćaju u globalnim razmjerima, u širokom krugu
sve globalnije međunarodne povezanosti.
Naravno da postoje brojna odstupanja od takvog ponašanja, ali države koje su
stupile u rat, prekršivši međunarodna pravila, ili pak zemlje koje su pomagale te
roriste i razne terorističke organizacij e ili se nađu pred akcij om skupine snažnijih
država, ili se zbog pritiska i sankcija (Libija) dobrovoljno izjasne protiv takve poli
tike i u praksi je napuste.
Tojasno pokazuje da međunarodni sistem, koliko god je još uvijek do kraja neiz
građen i koliko god se pravila i norme UN-a ne primjenjuju (posebice zabrana upo
rabe sile), ipak može utjecati na vanjskopolitički sistem vršeći pritisak kako bi uskla
dio svoje ponašanje sa standardima koji postoje u međunarodnoj zajednici. 196
194
R. Vukadinović, Međunarodni politički odnosi, Politička kultura, Zagreb, 2004, str. 67-73.
195
Ch. Farrads, The Context ofForeign Policy , op. cit., str.
... 47.
196
Ibid.
126
Za vanjskopolitički sistem države bitno je kakvu poziciju ona ima u međuna

rodnoj zajednici. Inputi koji dolaze iz međunarodnog okruženja bit će svakako
stalni, ali razumljivo da će oni biti mnogo veći kod velike države, i da će možda biti
neprimjetni kod malih ili pak m inijaturnih država. Sjedinjene Američke D ržave su
globalna "prva, jedina i posljednja supersila",197 one, prema nekima, imaju tenden
ciju prerastanja u unipolarnog lidera i jasno je da su inputi iz međunarodnog ok
ruženja na tu državu mnogobrojni.
Pri tome je svakako bitno naznačiti da ti inputi ne ovise samo o voj noj , eko
nomskoj i političkoj diplomatskoj snazi, odnosno slabosti određene države. Pozi
cija zemlje u međunarodnoj zajednici doživljava se na različite načine i pri tome se
uzimaju o obzir razni kriterij i, no jedan od najvažnijih je svakako onaj koji pokazu
je kako ostale članice međunarodne zajednice vide određenu državu i kakvo joj
mjesto pridaju.
U godinama hladnog rata nesvrstane zemlje (Indija, Egipat, Jugoslavija)198
imale su važno mjesto u hijerarhiji međunarodnih odnosa, čak su bile promatrane
kao tzv. srednje sile. Tu se, naravno, nije radilo o njihovoj vojnoj ili ekonomskoj si
li, već je kao kriterij procjene služio njihov međunarodni angažman. Zemlje koje
su predvodile skupinu nesvrstanih, koje su nastupale protiv blokovske politike i
koje su pledirale za izvanblokovsku poziciju, uživale su ugled i imale su posebni
položaj u međunarodnim odnosima. Današnje članice nesvrstanih, unatoč gole
mog broja zemalja 199 koje sudjeluju u pokretu nesvrstanih, nisu više toliko politički
važne, niti imaju neke strategijske projekte koje bi mogle predočiti međunarodnoj
zajednici, pa je i njihov prestiž znatno manji.
Input koji dolazi iz međunarodnog sistema i koji postavlja zemlju na određeni
položaj može se, naravno, shvatiti kao subjektivni faktor. Japan je tako godinama
shvaćen kao značajna država po svoj im ekonomskim parametrima razvoja i ta se
pozicij a Japana održava. U slučaju Jugoslavije, već nakon prvih naznaka raspada
države njezino je mjesto u međunarodnoj zajednici izgubilo svoj u važnost, to isto
može se ustvrditi i za nezavisnu Ceausecovu politiku, posebno na vanjskopoli
tičkom planu, koja je imala stanovito međunarodno značenje u doba detanta, da bi
također padom režima izgubila svoje mjesto.
Stoga koliko god inputi iz međunarodne zajednice bili važni i koliko god oni
pomažu stvaranje određenog mjesta države u međunarodnoj zajednici, ponovno o
vanjskopolitičkim akterima ovisi kako će se država razvijati i u kojoj mjeri će ona
uspjeti sačuvati svoj rang.
Mjesto države u međunarodnom savezu jasno precizira njezinu poziciju i
članstvo samo po sebi postavlja određene, također, stalne inpute pred vanjskopo-
197
Vidi Zb. Brzezinski, Velika šahovska ploča, Varaždin, 1998.
198
Ch. Farrads smatra da su Jugoslavija i Indija, kao mnogo manje i slabije države od SAD-a i SSSR-a, koje su bile na
vrhu svjetske politike, imale značajan utjecaj posebno u skupini nesvrstanih zemalja. Ch. Farrads, The Context of Fo
..
reign Policy. , op. cit., str. 48.
199
Na 13. summitu nesvrstanih u Kuala Lumpuru, 20-25. veljače 2003, sudjelovalo je 1 1 4 šefova država ili vlada i 16 pred
stavnika zemalja promatrača. Taj impresivan broj nesvrstanih država ipak je daleko od stvarnog utjecaja kojeg danas
nesvrstani vrše na međunarodne odnose. Gotovo dvije trećine današnjih država članice su nesvrstanog pokreta što im
daje formalnu snagu koju bi trebalo ispuniti konkretnim političkim, ekonomskim i socijalnim sadržaj ima koji bi se
mogli prezentirati međunarodnoj zajednici, osobito posredstvom UN-a.
127
li tički sistem. U situacijama kada je riječ o državama koje su se čvrsto opredijelile

za jedan savez, tada je taj trajni angažman moguće vidjeti kao njihov glavni vanj
skopolitički smjer, a inputi koji dolaze iz alijanse sastavni su dio ponašanja elite u
stvaranju vanjske politike. Države koje su ušle u NATO 1949. godine, osim Fran
cuske koja je izašla iz vojne strukture NATO-a 1966, proslavile su 1999. svoju pe
desetu obljetnicu članstva koje im služi kao glavni strategijski orijentir u njihovom
vanjskopolitičkom djelovanju.
Raspadom socijalističkog sustava raspala se socijalistička europska alijansa,
čime su nestali i inputi koji su u istočnoeuropske zemlje dolazili iz jednog centra
SSSR-a, da bi ubrzo ulaskom u NATO krenul i novi inputi koji su odrazili nov po
ložaj tih zemalja i njihovo novo mjesto u međunarodnim odnosima.
Takve iznenadne promjene, bilo da su došle iz alijanse - prekid odnosa zemalja
Informbiroa s Jugoslavijom 1948. - ili su rezultat vlastite odluke - izlazak Francus
ke iz vojne strukture NATO-a - svakako utječu na vanjskopolitički sistem koji se
mora prilagoditi novim uvjetima. U slučaju Jugoslavije to je značilo izgradnju nove
politike koja je počela proces približavanja Zapadu, dok je u Francuskoj izlazak iz
NATO-a ojačao političke snage koje su istakle nacionalne političke ciljeve, što je
imalo svoje mjesto i u pitanjima razvijanja francuske vojne strategije i, isto tako, u
francuskoj europskoj politici koja se počela približavati Istoku.
Promatrajući odnose između uključivanja i neuključivanja u blokove, zanimlji
vo je spomenuti stavove Kennetha Waltza koji stvaranje balansiranih odnosa i dje
lovanje saveza vidi kao utjecaje koji dolaze iz sistema. Balans snaga utemeljen na
postojanju blokova proizvod je racionalnog ponašanja i formiranja vanjske politi
ke, što je uvjetovano i interakcijom država. Sistem koji djeluje na države stvara
takve utjecaje da države stupaju u balans i da balansiranje prevladava u odnosu na
uključivanje u vojno-političke saveze. U savezu d ržave žele održati postojeći po
ložaj i razinu svoje sigurnosti, a nije im primarni cilj maksimalizacija sile.
Jedan drugi američki teoretičar Walt piše daje djelovanje država u sistemu ba
lansa sile bitna crta međunarodnih odnosa, dok je uključivanje u vojnopolitičke
saveze iznimka. On balansiranje vidi kao pojam vezan uz stvaranje saveza s jačom
državom ili državama, kako bi se moglo preventivno utjecati na rizike koji dolaze
izvana. To udruživanje može biti s jačim od sebe, ali i sa slabijima, kada se jača ut
jecaje nad njima. Priključivanje u savez Walt vidi kao proces koji se određuje kao
udruživanje s državom ili s državama koje predstavljaju izvor opasnosti.200
Značajni inputi dolaze iz međunarodnih obaveza koje je država preuzela i za
koje se očekuje da će ih ona ispuniti. Bez obzira radi li se o djelovanju na osnovi ne
pisanog dokumenta ili službenog dokumenta, u oba slučaja in puti su jasno raspoz
na tljivi.
Britansko-francuska Entente Cordiale nije bila službeni dokument, ali je Veli
ka Britanija smatrala daje nj ezina obveza priskočiti u pomoć Francuskoj u svakom
ratu na europskom tlu. To se dogodilo u Prvom i Drugom svjetskom ratu, iako nije
postojao službeni dokument o vojnom savezu. Obje zemlje, koje su 2004. godine
200
Vidi o tome potanje: K. N. Waltz, Man, the State and War, New York, 1959; S. M. Walt, The OrigiiiS ojTheoryofAllian
ces, Ithaca, 1978.
128
proslavile stotu obljetnicu En tente Cordiale, i dalje smatraju da je ona važeća i da

ih povezuje i uz članstvo u NATO i EU.
Članstvo u vojnopolitičkim organizacijama npr. jasno postavlja okvir za pru
žanje pomoći i zajedničko djelovanje u točno naznačenim slučajevima gdj e je defi
niran casus foederis. To je izvanredno snažan input koji država ne može izbjeći jer
je ugrađen u njezinu vanjskopolitičku strategiju dugoročnog djelovanja, odnosno
sve dok je država članica takvog saveza koji jasno precizira prava i dužnosti.
Države koje nisu u članstvu nikakvog saveza mogu, svakako, mnogo samostal
nije djelovati u međunarodnim odnosima, pod uvjetom da su ekonomski razvijene
i da imaju interes za međunarodno šire djelovanje. Međutim, nepostojanje inputa
koji bi proizlazio izravno iz djelovanja u nekom savezu ne znači da su i te zemlje
sasvim lišene potrebe akcije u nekim situacijama. To se u prvom redu odnosi na in
pute koji dolaze iz članstva država u Ujedinjenim narodima (slanje mirovnih misi
ja) i koji su praktički usmjereni prema svim članicama UN-a.
Analizirajući društvenu strukturu i kulturne tipove, ekonomske i prostorne
elemente, međunarodni kontekst i inpute koj i proizlaze iz međunarodnih obveza
koje su države preuzele, pokazuje se široka slika utjecaja kojima su neprekidno iz
loženi akteri vanjske politike. To istodobno na najbolji način služi i kao ilustracija
ponašanja vanjskopolitičkog sistema za kojeg je jasno da se ne ponaša izolirano,
već da je stalno izložen različitom spletu utjecaja.201 Svi su ti inputi su važni, oni su
raznoliki i naravno u pojedinoj državi, odnosno nj ezinom vanjskopolitičkom siste
mu, vide se više ili manje transparentno, što isto tako vrijedi i za neke vanjskopoli
tičke situacije. U jednoj situaciji vanjskopolitički sistem bit će pod snažnim utjeca
jem društvene strukture, dakle domaćih inputa, a drugi će in puti dolaziti iz vanjske
okoline.
Međutim, ono što je važno jest činjenica da se vanjska politika ne stvara u zat
vorenoj kabinetskoj strukturi i da ona nikako ne može biti izdvojena iz promatra
nja cjelokupnih internih i vanjskih zbivanja. To je ta ograničenost i povezanost
vanjskopolitičkih aktera koji, s jedne strane, ne moraju stalno voditi računa o in
putima koji dolaze iznutra i izvana, a s druge strane, moraju isto tako pratiti slijed
svojih akcija, težeći uvijek tome da one budu postavljene na mogućim i raspo
loživim sredstvima. Svako prelaženje limita, bilo da se radi o nedovoljnom uzima
nju u obzir inputa koji dolaze ili pak stvaranju vanjske politike koja nema pokrića u
vlastitim državnim sredstvima akcije, stvara probleme koji su često puta u povijesti
međunarodnih odnosa vodili velikim krizama i zapletima.
201
Potonje: M. Clarke and M. White (eds.), Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems, Aldcrshot, 1989.
129
USPOREDBA VANJSKIH POLITIKA
Postavljajući vanjskopolitički model sistema otvara se mogućnost za uspored

bu odluka i procesa koji nastaju unutar različitih vanjskopolitičkih sistema. Poka
zujući inpute, koji dolaze iz domaćeg i međunarodnog okruženja, dali smo osnov
ni okvir za razumijevanje stalnosti procesa vanjskopolitičkog djelovanja koji ujed
no i stvaraju uvjete za ispitivanje interakcija između elementa okruženja i vanjsko
političkih aktera. Time se i teorija vanjske politike približava istraživanjima, koja
su razvijena u ostalim društvenim znanostima, i koja trebaju pokazati postoje li od
ređeni standardi unutar velikog vanjskopolitičkog sistema i kako se oni odražava
j u na dijelove sistema, tj. nacionalne vanjskopolitičke sisteme.
Kriteriji i metode usporedbe

Uzmu li se određeni kriteriji i metode za usporedbu, može se govoriti da su
upravo to standardi kojima se mjeri stupanj povezanosti određenih sistema, stva
raju se mogućnosti komparacije, traže se zajedničke crte i otvara put za pred
vidanje djelovanja, sličnog ili različitog, u budućnosti.
Odgovarajući na pitanje :zašto se uopće uspoređuju vanjske politike Michael
Haas je ponudio četiri odgovora:202
l . Cilj usporedbe j e dati svestranu deskripciju vanjskopolitičkog fenomena ko
j a će pokazati detaljnu sliku događaja, trendova i procesa određenog razdoblja.
Kao primjer navodi se vanjska politika pedesetih godina u dvije zemlje: Velikoj
Britaniji i Francuskoj . Pođemo li tim tragom, tada se može prikazati isto takve ela
boracije na razini npr. američko-sovjetskih odnosa u doba detanta, odnosa nordij
skih zemalja sedamdesetih godina i usklađivanja njihovih vanjskih politika, uspo
redbe vanjskih politika država nastalih na prostoru bivše Jugoslavije nakon za
vršetka rata i sl.
2. Usporedba može dati uvid u korelaciju odnosa i može pokazati uzročno-pos
ljedičnu vezu. Izučavanje niza događaja koji su slični i koji su se zbili u istom raz
doblju, pokazat će mnoge sličnosti, ali i razlike u ponašanjima vanjskopolitičkih
aktera. Diktature ili totalitarni režimi djelovat će na svoj način, dok demokratske
države mogu pokazati također svoje specifičnosti.
3. Promatranjem više različitih vanjskopolitičkih sistema, istim metodama i
kriterijima, moguće je predvidjeti i stanoviti budući razvoj. To je za teoriju vanjske
202
M. Haas, cit. po M. Smith, "Comparing Foreign Policies: Circumstances, Processes and Performances" u: Foreign Po
licy Analysis . , op. cit., str. 54.
..
131
politike itekako značajno i kada bi bilo snažnije izraženo u istraživanjima, imalo bi

svoju dodatnu vrijednost. No, to eventualno predviđanje treba shvatiti tek kao mo
gućnost da će se u sličnim situacij ama pojaviti slične reakcije u različitim vanjsko
političkim sistemima. Moguće je, npr., predvidjeti, bez velikih poteškoća, da će se
unutarnji kaos i nestabilnost vrlo brzo osjetiti u vanjskopolitičkom sistemu.203
4. Usporedbe n a kraju stvaraju i uvjete te sadrže i elemente preskripcij e jer po
kazuju ne samo što se događa u stvarnosti, već isto tako daju naznaku onoga što bi
trebalo biti. U međunarodnim odnosima u cj elini postoji snažni preskriptivni ele
ment i u opisu određenog stanja i u konstataciji određenog trenda naznačuje se i
potreba da se s nj im nastavi. Tako i u istraživanju vanjske politike, npr. nakon što
se analizom ustanovi da je Hrvatska europska zemlja i da ona trenutno teži uk
ljučivanju u euroatlantske integracij e: NATO i EU, nastupa i viša faza u kojoj će se
ustvrditi da euroatlantizam treba i dalje u budućnosti biti glavni vanj skopolitički
cilj Hrvatske.
Rasprave o odnosu između političkog aktera i okoline odmah pokazuju da su
to glavni elementi koji služe za komparaciju i oko kojih je moguće razviti određenu
komparativnu analizu. Bez obzira na sve razlike u metodama, pristupima i tehni
kama istraživanja, očito je da su odnosi između političke jedinice - države i uvjeta
u kojima ona djeluje - međunarodnih odnosa, temelj svake usporedbe.
Ako se traže neke crte vanjskopolitičkog sistema u kojima se odvija taj odnos
političke jedinice i međunarodnih odnosa, tada se u tom specifičnom djelovanju
pojavljuju tri značajna elementa koja treba istražiti:
l. kvalitet političkih jedinica i karakteristike njihovih procesa
2. uvjete u međunarodnom okruženju koji postavljaju zahtjeve djelovanja pred
političke aktere
3 . odgovore političke jedinice koji su viđeni kao odnos između kvalitete aktera,
političke jedinice i uvjeta u okruženju (međunarodnih odnosa).
U bogatoj literaturi koja se bavi komparacij ama vanjske politike može se naći
različiti pristupi, ali isto tako i naznaka standarda koju se postavlja kao početnu
poziciju istraživanja. U nekim pojednostavljenim shemama nastoji se uzeti nekoli
ko zemalja, bilo velikih sila, država u određenoj regiji ili zemalja sa sličnim tipom
društveno-političkog uređenja, te se na temelju nekih istih parametara vrši kom
parativno istraživanje. Elementi koji tvore standard komparacije obično su vezani
uz ispitivanje političke prošlosti, geografskog položaja, organizacije političkog
aparata, sposobnosti vanjskopolitičke akcije i glavnih smjerova vanjskopolitičkog
djelovanja.
U doba hladnog rata izvršene su i komparacije vanjskopolitičkih sistema za
padnog bloka, istočnog bloka i zemalja u razvoju. One su trebale pokazati speci
fičnosti koje djeluju unutar te tri cjeline.
U vrijeme hladnog rata uglavnom se smatralo da su odnosi u određenim blo
kovskim cjelinama, koje bi se moglo nazvati blokovskim vanjskopolitičkim siste
mima, čvrsto fiksirani i da se zapravo svaka radikalna ideja, koja bi mogla unijeti
promjene ili ugroziti prihvaćene vrijednosti i interese, u bloku odmah doživljava
203
Kao primjer mogu se navesti unutarnja previranja u istočnoeuropskim zemljama n·akon pada Berlinskog zida 1989. i
nestabilnost koja se odmah osjetila u njihovim vanjskim politikama.
1 32
Usporedba vanjskih politika
kao neprihvatljiva.204 Nov pravac promatranja u komparativnoj vanjskoj politici

nastupa potkraj i završetkom hladnog rata, kada se kao glavni strategijski parame
tar postavlja procjena adaptabilnosti vanjskih politika.
Charles Hermann postavio je svoju shemu koj a sadrži četiri modela adaptacije.
Prvi je model adaptacije naznačen kao vanjski šok (kraj hladnog rata 199 1 , raspad
Sovjetskog Saveza, kriza u jugoistočnoj Aziji 1997-1999). Drugi set predstavljaju
domaće promjene, kao one u Iranu 1979. ili u Južnoafričkoj uniji 1994. Treća vrsta
adaptacije vidi se u promjenama koje nastaju unutar birokratskog aparata, npr. ki
nesko angažiranje u smjeru ekonomskih reformi i razvijanje privrede, a ne inzisti
ranje na vojnom primatu. Na kraju tu je uloga lidera koja je na najbolji način bila
viđena u aktivnostima (svjesnim ili nametnutim) Mihaela Gorbačova koje su vodi
le tome da Rusija napusti poziciju supersile i da postane znatno manja država s
mnogo nižim međunarodnim položajem .205
U novija komparativna istraživanja može se ubrojiti i ono koje je komparativno
analiziralo djelovanje europskih vlada i međunarodnih institucija na uvjete nasta
le nakon kraja hladnog rata,206 kao i nedavno objelodanjena antologija koja poka
zuje sličnost u djelovanju nekoliko industrijskih država u posthladnoratovskom
razdoblju.207 Spomenuti treba i komparativnu analizu vanjske politike koja raz
matra adaptabilne strategije velikih sila (SAD, Rusija, Kina, Japan, EU) i onih ze
malja za koje se očekuje da će u budućnosti zauzeti mjesto velikih sila (Brazil, Indi
ja, Indonezija, Iran, Južna Afrika).208
Iz ovog kratkog pregleda vidljivo je da postoje razne mogućnosti komparacija,
bilo da je riječ o funkcionalnom promatranju pojedinih vanjskih politika, analizi
njihove adaptabilnosti ili pak komparacija zemalja koje imaju niz sličnosti u svo
jim vanjskim politikama. To se posebno vidi u savezničkim obvezama ili pak u is
traživanju koje izabire zemlje koje jesu ili koje će tek biti velike sile.
U pokušaju da se ipak postave neki, bar okvirni temelj i komparacij e vanjskih
politika, možda se dobro poslužiti kriterijima koji naznačuju stanovitu postoja
nost, stalnost i primjenj ivost za istraživanje komparativnih namjera. U tom smislu :
- usporedba vanjskopolitičkih okolnosti
- analiza vanjskopolitičkih procesa
- utvrđivanje vanjskopolitičke izvedbe
mogu poslužiti kao pogodni elementi za izgradnju komparacija.
Vanjskopolitički uvjeti i okolnosti u brojnim radovima s područja međunarod-
nih odnosa i vanjske politike vide se kao početak svake analize. U sada već kla
sičnom djelu Harold i Margaret Sprout dali su svoj pristup psihološkom i operacij-
204
E. B. Haas, "Collective Learning: Some Theoretical Spcculations" u: Learning in U. S. and Soviet Foreign Policy, ed. G.
W . Breslaucr & Ph. E. Tetlock, Boulder, Co 1991, str. 62-99.
205
C. Hermann, "Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy'� International Studies
Quarterly, 34, ožujak, 1990, str. 3-21.
206
R. O. Keohane, J. S. Nye & S. Hoffman, eds. , After the Cold War: lntemationallnstitutions and Stale Strategies in Euro
pe 1989- 1991, Cambridge MA 1993.
207
E. B. Kapstein, M. Mastanduno, eds., Unipolar Politics: Realism and Stale Strategies after Cold War, New York, 1999.
208
S. W. Hook, cd. Comparative Foreign Policy. . . , op. cit.
133
skom okruženju u kojem djeluju države,209 što je kasnije razvijano u nizu drugih ra
dova od kojih su neki prihvatili Rosenauov makro-pokušaj da se umjesto indivi
dualnih adaptacija u globalnom okruženje promatra viša razina koj a omogućava
širu generalizacij u i klasifikaciju.210
Ono što je zasnovano u tim početnim pristupima je zaključak da postoje stalno
zahtjevi i traženj a spram kreatora vanjske politike koji mora stalno odgovarati na
inpute koji dolaze iz okruženja. Nastojeći promatrati to okruženje i tu se javljaju
različita mišljenja. Realisti u međunarodnim odnosima vide okruženje kao nepri
jateljsko i kvazianarhično, u kojem dominira sila, te i kreatori vanjske politike mo
raju stalno raditi na jačanju svoje sile. Liberalnije teze govore o međuzavisnosti i
upućenosti država jednih na druge, posebno u današnjim uvjetima globalizacije.
Globalisti inzistiraju na sve čvršćim i brojnim globalnim vezama koje stvaraju i glo
balne interese vidljive u pojačanoj suradnji i želji za zajedničkim opstankom. Bez
obzira na to koja se od ovih filozofsko strategijskih osnova vanjskopolitičkog dje
lovanja prihvati i koja ima više pristalica, očito je da vanjskopolitički sistem mora
stalno djelovati u svom okruženju i da mora samostalno pronaći najbolji odnos
spram uvjeta i izazova koj i dolaze iz vanjske okoline u kojoj sistem djeluje
Komparativni okvir
S obzirom na to da djeluje u širokom međunarodnom okruženju, ili sistemskim
jezikom govoreći, u velikom vanjskopolitičkom sistemu, država se mora stalno
konfrontirati s okolinom i uvjetima koj i u međunarodnom sistemu postoje. Ujed
no su to i najvažniji elementi države koji odmah upućuju na komparativni okvir
pomoću kojeg je moguće graditi komparacije vanjskih politika.
Ti elementi su:
- veličina, status i angažiranost
- ekonomski i društveni razvoj
- unutarnjopolitički poredak
- ideološka orijentacija i afiniteti
- organizacijska angažiranost - unutarnja i vanjska
- međunarodne promjene i izazovi.211
l. Veličina, status i angažiranost države vide se kao one početne i osnovne crte
koje omogućavaju da se u startu izvrši razlika između država koja se uspoređuje.
Ovakvom viđenju još se dodaju stanovništvo, GDP, status države u međunarod
nom okruženju, očekivanja i koncepcijske uloga. Tu ponovno do izražaja dolaze
podjela na objektivne i subjektivne faktore koji određuju položaj država. Jasno je
npr. da velika i snažna zemlja može imati i razgranatu vanjsku politiku i široki vanj
skopolitički angažman, ali kao što smo već istaknuli, moguće je da i manje zemlje
upravo svojim zanimanjem za međunarodna zbivanja i širokim angažmanom ta-
209
H. Sprou t, M. Sprout, The Ecological Perspective on Human affairs with special reference to International Politics, Prin
ceton, 1965.
210
J. Rosenau, ''The external environment as a variable in foreign policy analysis" u: The Analysis of International Rela
tions, New York, 1972.
211
M. Smith, Comparing Foreign Policy, op. cit., str. 56-61.
kođer pokušavaju značajno djelovati u međunarodnim odnosima. Njihova vanj

skopolitička aktivnost tada će biti u velikoj mjeri postavljena u odnosu spram kon
kretnih sposobnosti djelovanja, odnosno materijalnih sredstava i instrumenata
kojima raspolažu.
Međutim, pitanje tzv. overcomitmenta, pretjeranog angažiranja, može nastupi
ti i kod velikih i kod malih zemalja, a vrlo izrazito je bio demonstrirano kod super
sila (SAD-Vijetnam, možda i Irak i bivši SSSR-Afganistan).
2. Ekonomski i socijalni razvoj su čimbenici koje je relativno lako egzaktno pri
kazati. No, ono što analitičari vanjske politike žele posebno istražiti svodi se n a
različita ponašanja koja se vide kao moderna i nemoderna. Ponašanja su naravno
dio ekonomskog i socijalnog razvoja koj i s jedne strane pokazuje stalne i velike
razlike između razvijenih i zemalja u razvoju, odnosno sjevera i juga, ali isto tako
pokazuje i razlike koje postoje u stupnju i načinima modernizacije unutar razvije
nih zemalja. Ako se pak komparira vanjske politike skupine država npr. članica
EU, tada je očito da s novim velikim proširenjem postoje izvanredni uvjeti za kom
pariranje razlika u pogledu njihovih sindroma ponašanja, utemeljenih na eko
nomskim i socijalnim razlikama. Moguće bi bilo istražiti i shvaćanja o vanjskoj po
litici EU.212
3. Značajno pitanje koje se postavlja prilikom stvaranja bilo kakvih usporedbi
vanjskih politika svodi se i na problem unutamjopolitičkog poretka . Najčešća dis
tinkcija odnosi se na razlike u unutarnjim uređenj ima koje se svrstava pod demok
ratsko i autokratsko društvo, što onda otvara put za analizu ponašanja jednog i
drugog modela. Demokratsko društvo možda s više napora realizira određene
vanjskopolitičke poteze, veze između birokratskih stupova hijerarhije su brojne,
odgovara se parlamentu, političkim strankama i javnosti, posebice putem masov
nih medija. U autoritarnom društvu i vanjska politika se stvara u uskom zatvore
nom krugu. Kako se to pokazalo u modelu fašističke i socijalističke države, svi os
tali vanjskopolitički akteri uglavnom su samo formalno naznačeni, ali su u praksi
vrlo daleko od utjecaja na stvaranje vanjske politike, a propagandni aparat ima
dužnost da svaku političku promjenu elaborira kao veliki uspjeh.
Te razlike koje odvajaju demokratski od autoritarnog modela države glede
stvaranja vanjske politike imaju i svoju nadopunu u podjeli koja ističe razlike iz
među stabilne i nestabilne države. Stabilnost ima neposredno značenje za normal
no funkcioniranje vanjske politike i normalno je da će stabilna država lakše i jed
nostavnije djelovati kao vanjskopolitički sistem, što je naravno sasvim drukčije u
nestabilnoj državi. Promatra li se nama najbliža situacij a, jasno je da Slovenija i
Hrvatska mogu biti primjeri stabilnih država na jugoistoku Europe, za razliku npr.
od Srbije i Crne Gore i BiH. U nestabilnim državama teško je primijetiti aktualnu
politiku, a još je teže vidjeti sve aktere koji stvaraju vanjskopolitičke odluke, i na taj
način približiti se mogućnosti predviđanja daljnjeg razvoja vanjske politike.
212
Različita mišljenja postoje o tome može l i se CFSP nazvati vanjskom politikom EU. Prema jednima ta politika postoj i
i sva aktivnost od Maastrichta pa do Ugovora o Europskoj uniji potvrđuje da EU ima vanjsku, sigurnosnu i obrambe
n u dimenziju. Prema drugim mišljenjima, EU još uvijek nema vanjsku politiku, ali će je imati. Treća skupina promat
rača je najkritičnija: prema njima, EU nema vanjsku politiku, neće je imati i na kraju ne treba niti da je ima. Vidi: B.
White, Understanding European Foreign Policy, London, 2001, str. 37; K. E. Smith, European Union .. . , op. cit., str. 1-24.
135
4. Ideološke orijentacije i afiniteti režima i vlade bili su posebno važni i doživjeli

su opsežnu teorijsku elaboraciju u doba hladnog rata. Tada se većinom tvrdilo da
režimi koji su ideološki čvrsto utemeljeni, za razliku od onih kojima nedostaje sis
tematizirana doktrina i preferencija, pokazuju mnogo čvršće i vidljivije karakteris
tike.
Ideološki utjecaji u zemlji u kojoj je inače postavljena snažna ideologija ogle
dat će se najprije u izboru vanjskopolitičkih personala. ldeologizirane države traže
ideološku lojalnost i uzimaju je kao ključ postavljanj a vanjskopolitičkih djelatni
ka.213 Uz vojsku i policiju, vanjska politika postaje dio trijade državnog djelovanja
u kojoj apsolutni prioritet ima ideološko selekcionirano osoblje.214 Hijerarhija
podjele rada postavlja se na ideološkim kriterijima, a vanjskopolitički jezik u unu
tarnjoj i vanjskoj komunikaciji također je striktno ideološki obojen.
U doba hladnog rata bilo je jasno vidljivo ponašanje socijalističkih država, kao
striktno podložnih ideologiji marksizma lenj inizma, i zapadnih zemalja u odnosu
na izvanjske partnere. Dok je istočni blok preferirao zemlje koje su se u svoj im us
tavima izjašnjavale za izgradnju socijalizma u Africi, Aziji i Latinskoj Americi, za
padne zemlje su kao svoje klijente podupirale zemlje koje su prihvaćate (bar for
malno) slobodu i demokraciju, slobodno tržište i vladavinu prava.
Nestankom hladnog rata i socijalističkih zemalja u Europi ideološke preferen
cije izgubile su na svojoj važnosti, iako se sada stvaraju mogućnosti za neke nove,
svakako blaže podjele, koje također mogu pokazati stavove pojedinih zemalja.
Umjesto nekoga ideološkog velikog razdjelnika, Rumsfeldova crta podjele na
"staru" i "novu" Europu može se uzeti kao primjer novih podjela koje nisu vezane
uz neke velike ideološke razlike na polju unutarnjeg uređenja, već su više izraz raz
ličitih filozofskih pogleda na suvremeno uređenje svijeta i posebno na ulogu SAD
a u tom svijetu.215
5. Organizacijska angažiranost promatra se kao utjecaj na vanjsku politiku
međunarodnih i domaćih ideoloških i političkih pritisaka. Ideje birokratske politi
ke i organizacijskih pritisaka prenesene su iz promatranja američke vanjske politi
ke u kojoj je očito da, s obzirom na veličinu države i brojnost vanjskopolitičkih ak
tera, mogu postojati isto snažno razvijeni birokratski elementi politike i razvijeni
organizacijski pritisci koji dolaze iz tako krupnih i moćnih birokratskih i organiza
cijskih središta. U Sjedinjenim Američkim Državama to je prisutno i gotovo svaka
analiza vanjske politike vodi računa o tim komponentama. U drugim zemljama
zbog njihove veličine, brojnosti vanjskopolitičkog aparata, kao i karaktera birok
racije i organizacijskih grupa, taj utjecaj je, svakako, mnogo manji, a u nekim zem
ljama gotovo neprimjetan.
Glede izvanjskog djelovanja, npr. organizacijskih pritisaka koji dolaze iz UN-a,
očito je da oni imaju određeno mjesto u vanjskoj politici. Tu je potrebno istražiti,
213
Od takvog izbora treba razlikovati nacionalističku selekciju gdje se prilikom izbora vanjskopolitičkog aparat traži is
ključivo nacionalna pripadnost. Međutim, postoje i mogućnosti kombiniranja pristupa, gdje se ideološka pripadnost
povezuje s nacionalnom i čime se zapravo traži dvostruki ključ lojalnosti: ideološki i nacionalni.
214
Vidi: R. Vukadinović, "Hrvatska vanjska politika- novo vrijeme i nove zadaće", Medunarodne studije, Vol I, 2000, str.
1- 2 1 .
215
R . Vukadinović, "Amerika i Europa: razlike i podjele", Medunarodne studije, Vol . III, 2003, b r . l, str. 35-5 1 .
1 36
ako je riječ o komparacijama, koliko je koja zemlja angažirana u Ujedinjenim na

rodima, kakav odnos ima spram međunarodne organizacije i u kojoj mjeri ona is
punjava svoje zadaće.
Posebnu situaciju predstavlja Europska unija koja je već sada postala vanjsko
politički akter sui generis. Razumljivo je daje već danas moguće promatrati zahtje
ve i traženja EU kao vanjskopolitičkog sistema koji je postavljen spram ostalih čla
nica Unije. Od vremena instaliranja Europske političke suradnje (EPC), pa do da
našnj ih nastojanja za izgradnjom Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (CFSP)
europska integracija vrši stalan utjecaj na svoje članice i ujedno izgrađuje stalnu
vezu između domaće administracij e i EU kao međunarodne organizacije, što u
ovom slučaju ima utjecaja na obje strukture.21 6
6. Medunarodnepromjene i izazovi vide se kao uvjeti za vanjskopolitičku akciju i
kao izazov vanjskopolitičkom sistemu. Osnovni elementi svode se na stupanj anti
cipacije, prijetnju i urgentnost promjena. Ch. Hermann postavlja spektar tipova217
koji polaze od tzv. rutinskih promjena koje se mogu sagledati i za koje se moguće
pripremiti. Kao krajnje promjene uzimaju se one koj e nisu predvidive, nose prijet
nju i zahtijevaju urgentno djelovanje (tsunami). U kojoj mjeri je država spremna
djelovati u skladu s izazovima koji dolaze izvana i kao je pripremljena za njih,
može pokazati komparativna analiza ponašanja u takvim situacijama.
Usporedba vanjskopolitičkog procesa
Šest komparativnih komponenti predloženih za postavljanje komparacija iz

među različitih vanjskopolitičkih sistema otvaraju odmah pitanje procesa u kome se
te politike ostvaruju a ujedno vanjskopolitički uvjeti stvaraju svoje utjecaje na pro
ces. Očito je, primjerice, da će velika država, koja je snažno angažirana u međuna
rodnim odnosima razviti veliki vanjskopolitički aparat, dok će mala država zbog ma
njih potreba angažiranja imati i mali aparat. Promatrajući put od procesa do izvedbe
može se istaknuti tri sistemske funkcije vidljive u svakoj situaciji, a odnose se na: pi
tanja legitimacije i autoriteta, prikupljanje informacija i mobilizaciju izvora.
Autoritet i legitimnost akcije izviru iz derivativnosti i stila autoriteta i vodstva.
Max Weber piše o tri vrste autoriteta: tradicionalističkom, racionalno legalis
tičkom i karizmatskom. Kissinger je tu podjelu nadopunio svojim vanjskopoli
tičkim modelom koji kaže da postoje birokratsko-pragmatični, karizmatski i revo
lucionarno-ideološki izvori autoriteta i legitimnosti. Prvi tip birokratsko pragma
tičnog modela je diktiran birokratskom strukturom i masom pravila koj a tvore
standardnu operacijsku proceduru. U drugom slučaju riječ je o karizmatskom au
toritetu koji se postavlja na karizmi određenog aktera i prihvaćanju tog autoriteta.
Treći slučaj revolucionarno ideološkog autoriteta temelji se na spoju formalne
ideologije i revolucionarnih vrijednosti koje daju smjernice vodstvu.218
216
B. White, Understanding European Foreign Policy . .. , op. cit., str. 156-166.
217
C. Hermann, "In ternational crisis as a situational variable" u: Rosenau (ed), Imemational Politics and Foreign Policy,
New York, 1969.
218
Vidi: H. Kissinger, Domestic structure and foreign policy, Daedalus, 1966.
137
Derivativnost autoriteta utječe i na stil u kojem se autoritete vanjske politike

pokazuje. B irokratski tip autoriteta ostavlja malo prostora za isticanje pojedinca,
to je međutim posebno vidljivo u karizmatskoj politici, dok se čisti revolucionarni
stil može razlikovati od oba. Sve su to, naravno, slučajevi koji se ne pojavljuju kao
čisti već gdje postoji itekako snažno miješanje. Moguće je, npr., da postoji autori
tet koji je pretežno birokratski a da u njemu djeluje i snažna karizmatska osoba, ili
pak da revolucionarno ideološki model s vremenom postane isključivo karizmat
ski i sl.
Uzimajući u obzir važnost elemenata posebnih uvjeta koji djeluju na države
može se promotriti i pitanje sakupljanja i interpretacije informacija. Informacija je,
kako pišu neki autori, "krv i voda" vanjske politike i zbog toga nije bitno da li se radi
o velikoj ili maloj državi, vidljivo je da će sve one nastojati imati pravu informaciju.
Za velike države (ili za super-državu) postalo je normalno prikupljanje niza infor
macija o gotovo svim pitanjima, dok se male države koncentriraju na informacije
koje im omogućavaju prije svega razumijevanje određene situacije. Male zemlje se
suočavaju uvijek s ograničenjima personalne i materijalne vrste, dok velike zemlje
često zapadaju u tzv. situaciju bottlenecka u kojoj dolazi do zagušenja zbog gole
mog broja informacija i teškoća da se izvrši prava selekcij a. Imajući na umu vrijed
nost informacija i njihovo procesuiranje, može se zaključiti da je to također važan
element komparacija uvjeta u kojima se stvara vanjska politika.
Treći element ovakvih nastojanja za usporedbom je mobilizacija izvora . To je
vezano uz autoritete i informacije, pitanje odnosa između pojedinih resora i tak
mičenja koje se javlja za korištenje izvora. Ako bi se i ovdje poslužili početnom pa
radigmom od šest komponenti, može se istaknuti da je velika država suočena s pot
rebom korištenja velikih resursa, birokratsko i ideološko takmičenje za izvore
može biti sasvim očito, a proces mobilizacije izvora može biti problematičan s ob
zirom na međunarodne uvjete i promjene ili prijetnje vanjskoj politici.
Kako vrednovati realizaciju vanjske politike jedno je od pitanja koje se uklapa
u središnje teme promatranja i vanjske politike, ali i međunarodnih odnosa. Veli
ke debate u međunarodnim odnosima između idealista i realista, zatim kontrover
ze oko procesa donošenja odluka i, na kraju, pitanja o tome kakav je odnos vrijed
nosti i preskripcija, nadovezuju se na traženje kvaliteta za postavljanje relacija u
vanjskopolitičkoj komparaciji. Pišući o tim dvojbama, K. Waltz je tražio da se ne
inzistira na pronalaženju skupa atributa, već da se pronađe usklađeni balans kvali
teta između: realizma i imaginacije, fleksibilnosti i oštrine, energičnosti i umjere
nosti, kontinuiteta politike, kada je ona dobra, i sposobnosti da se u novim uvjeti
ma, koji traže drukčije djelovanje, izvrši adaptacij a bez poništavanja prijašnjih sa
držaja ili veza.219
Za neke druge autore bitno je da se uspješna vanjska politika može postaviti ta
ko da kontrolira promjene ili pak da bude u stanju zadovoljiti domaće i vladine
potrebe kombinirane s prilagodbom vanjskim uvjetima
Tražeći neku vrstu modela uspješnosti ili životnosti vanjske politike, postavlje
n a je shema koja bi trebala sadržavati sve bitne sastavnice važne da se nađu sa
držane u takvoj vanjskoj politici:
219
K. N. Waltz, Foreign Policy and Democratic Politics, Boston, 1967, str. 16.
138
- postojanje jasnoće cilja i stvaranje osjećaja smjera

- konzistentnost planova i n amjera: integriranost politike
- kontinuitet planova i izvedbe: strategijska perspektiva
- kompatibilnost ciljeva i politika: ispravan odnos unutarnje i vanjske politike
te ciljeva i sredstava
- a daptabilnost i fleksibilnost ciljeva i politike koja neće biti rigidna i koja će
imati dovoljno snage da izvrši inovacij e.220
To, naravno, nije neki model koji bi jamčio uspješnost i životnost vanjskoj poli
tici, niti bi se moglo tvrditi da samo takva vanjska politika može pretendirati na us
pj eh. Shema je postavljena više kao istraživački standard kojim bi se moglo mjeriti
odnose između pojedinih vanjskih politika, pokazati u kojoj mjeri postoji i koliko
je on jasan i precizan, kolika je konzistentnost planova, što je s kontinuitetom pla
nova i izvedbi i postoji li neka strategijska perspektiva, koliko su kompatibilni ci
ljevi i politika, odnosno ciljevi i sredstva i, na kraju, dokle seže adaptabilnost i flek
sibilnost ciljeva.
Koliko god se stvaranje vanjske politike i njezina praktična izvedba pokušavaj u
promatrati kroz neke unaprijed postavljene okvire/21 uvijek j e vidljivo d a su oni
nedovoljni i da brojni sadržaji izmiču promatranju. Međutim, ono što ipak ostaje
to je mogućnost da se naznače glavni parametri promatranja, da se ukaže kompa
racijom na sličnosti i razlike i da se oko glavnih kategorija, koje su nedvojbeno ut
vrđene, pokušava razvij ati daljnje teorijsko uopćavanje. Nekome se to može činiti
premalo, no pri tome ne treba zaboraviti da su i međunarodni odnosi i vanjska po
litika u njima vjerojatno najsloženije društvene aktivnosti i daje svako približava
nje razumijevanju tih fenomena značajno samo po sebi, pogotovo ako se mogu us
tanoviti neka pravila ponašanja koja bi eventualno mogla voditi i čvršćem pred
viđanju.
220
P. Williams, M. Smith, "The conduct of foreign policy in democratic and authoritarian regimes", Yearbook of World
Affairs, 30, 1976, str. 205-223.
221
U doba hladnog rata tako čvrsto postavljeni okviri promatranja vanjske politike isticali su u prvi plan kontinuitet po
našanja. Posthladnoratovsko doba u komparacijama vanjske politike sve više govori o promjenama u formulaciji i
J. A. Rosati, J. D. Hagan, M. W. Sampson III, eds. Foreign Policy Res
vođenju vanjske politike i adaptibilnosti. Vidi:
trncturing: How Governments Respond to Global Change, New York, 1 994.
139
SREDSTVA VANJSKOPOLITIČKOG
DJELOVANJA
Nakon što akter vanjskopolitičkog odlučivanja utvrdi daje potrebna akcija radi
postizanja određenih ciljeva, primjenjuju se različite vanjskopolitičke tehnike i in
strumenti, što se sve zajedno može nazvati vanjskopolitičkim sredstvima. Iako je u
današnj em svijetu, zbog obilja mogućih načina komuniciranja/22 ponekad teško
utvrditi sve kanale putem kojih države ostvaruju kontakte, stupaju u različite od
nose i prenose poruke, ipak se mogu naznačiti četiri gotovo klasična skupa sred
stava:
- politička sredstva
- ekonomska sredstva
- propagandna sredstva
- vojna sredstva.
Odmah treba istaknuti da se ta sredstva koriste samo onda kada država odluči
djelovati. Naime, kako je već istaknuto, u različitim podjelama vanjskopolitičkih
odluka ističu se i one u kojima države ne djeluju, tj. u kojima državni akteri ne do
nose nikakve odluke. Razumljivo, u takvim situacijama sva ta područja nemaju za
državu konkretnog značenj a, ona se njima ne služi, ali su ipak uvijek prisutna u po
zadini.
Osim toga, sva ta područja, koja izgledaju kao skup mogućih, vrlo čistih i jasno
preciziranih aktivnosti, na prvi pogled međusobno odijeljenih, u praksi meduna
rodnog komuniciranja pojavljuju se često povezana i isprepletena, te je teško raz
lučiti kada je riječ o prednosti jednog ili drugog skupa sredstava koja se koriste.
Naravno, sredstva koja će se primijeniti uvijek ovise o odluci aktera vanjskopoli
tičkog odlučivanja, koji je pozvan da odlučuje o smjerovima akcije i mogućnostima
realizacije cilja, uz uporabu pojedinog sredstva ili više njih zajedno, kombiniranih.
Politička sredstva - diplomacija

U današnjem svijetu intenzivnoga političkog djelovanja, kada je politika pro
drla u sve sfere ljudskih aktivnosti i ponašanja, teško se mogu odvojiti pojedina
sredstva vanjskopolitičkog djelovanja od politike. Unatoč tome, diplomacija je
kao oblik izrazito državne aktivnosti usmjerene prema drugim državama primar
no političko sredstvo.
222
U osnovi, sredstva vanjskopolitičkog djelovanja bitnije se ne razlikuju od sredstava komuniciranja u međunarodnim
odnosima s obzirom na to da su države ipak glavni akteri međunarodnih odnosa.
141
Različite definicije diplomacije opisuju njezinu ulogu, aktere i milje u kojemu

djeluje.223 Na ovome mjestu možemo samo istaknuti da je diplomacija tehnika
državnog djelovanja usmjerena prema međusobnom komuniciranju vlada. To nas
odmah vodi i pitanju aktera koji djeluju u vanjskoj politici, odnosno njihovih pro
cesa donošenja vanjskopolitičkih odluka. Preko diplomacije se svi ti akteri na sta
noviti način povezuju. Diplomacijom pojedina država drugim državama prenosi
svoje ciljeve, koji se tijekom d iplomatske akcij e mogu redefinirati i dopuniti, zatim
različite poruke, prijetnje ili ponude te pozive na zajedničko djelovanje.
U tradicionalnom diplomatskom ritualu razvijeno je nekoliko vrsta komunici
ranja, od onih izrazito formalnih (note, aide-memoire), do izrazito neformalnih
razgovora na različitim primanjima, ručkovima ili večerama, gdje se također raz
mjenjuju poruke, ponekad čak i vrlo važne.
Diplomacija kao sredstvo političkog djelovanja medu državama također ima
nekoliko različitih funkcija. Uz pomoć diplomatske tehnike može se djelovati u
smjeru pritiska na određenu zemlju. Ulaganjem različitih oblika protesta ili pod
nošenjem ultimatuma stanovitoj zemlji traži se da ona nešto učini ili da propusti
učiniti, stavljajući joj do znanja sve posljedice koje mogu nastati u budućnosti.
Diplomacijom se može uvelike utjecati na druge države, koristeći se nešto blažim
tretmanom i navodeći mogućnost uporabe drugih sredstava, postižu se isti ili vrlo
slični učinci kao i prijetnjama, samo što je put do njih drukčiji. Kad je riječ o
državama koje imaju prijateljske odnose ili o onima koje se nalaze u situaciji kada
ocjenjuju da je potrebno riješiti međusobna sporna pitanja, diplomacija može biti
sredstvo prilagođavanja njihovih stavova. Takva vrsta pregovora omogućava pos
tizanje odgovarajućih i obostrano prihvatljivih rješenja. Na kraju, diplomacija je
značajno sredstvo za postizanje međunarodnih sporazuma (dvostranih ili višestra
nih), od kojih neki dobivaju i značenje međunarodnih ugovora.
Te raznolike funkcij e diplomacij e jasno pokazuju da u svim situacijama kada
postoji neslaganje među više država u pogledu njihovih bitnih vrijednosti, ciljeva i
interesa diplomacija služi kao put uspostavljanja mostova sporazumijevanja koji
će voditi rješenju određenih problema. No, diplomacija može postati i oruđe za
provođenje otvorenih političkih pritisaka na pojedine zemlje, p a se pod plaštom
diplomatskog djelovanja provode prijetnje uporabom sile.
Bečka konvencija o diplomatskim odnosima iz 1961. godine precizno formuli
ra zadaće diplomata, koje su, uostalom, dio tradicionalnog djelovanja s dugim po
vijesnim korijenima. Drugo je pitanje onih kvaliteta koje se u današnjem svijetu
mogu uzeti kao presudne za uspjeh u obavljanju diplomatskih funkcija. Pokušamo
li istaknuti n ajvažnije preduvjete uspješnoga diplomatskog djelovanja, možemo
navesti nekoliko tvrdnji:
- U današnjem svijetu razvijenih međunarodnih kontakata i brojnih veza, koje
se dinamično razvijaju, diplomat mora raspolagati širokim znanjima koja će mu
omogućiti lako orijentiranje u različitim sredinama i obavljanje vrlo raznolikih
223
Vidjeti detaljnije u : J. R. Wood, J. Scrres, Diplomatic Ceremonial and Protocol, New York, 1970; E . M. Satow, A Gui
de to Diplomatic Practice, London, 1957; H. Nicolson, Diplomacy, Oxford, 1 945; V. A. Zorin, Osnovy diplomaričeskoj
služby, Mo skva, 1977; R . Vukadinović, Politika i diplomacija, Politička kultura, Zagreb, 2004; S. Nick, Diplomacija,
Zagreb, 1 997; G. R. Berridge, Diplomacija, Zagreb, 2004; G. R. Berridge, M. Kee ns-Soper, T. G. Otte, Diplomatic
Theory From Machiavelli to Kissinger, London, 2001 .
1 42
Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja
poslova na koj e može naići. Nepripremljeno diplomatsko osoblje, koje tek n a licu
mjesta uči zanat, ne samo što ne može djelotvorno obavljati određene aktivnosti,
nego može čak ometati razvijanje normalnih odnosa.
- Diplomat mora imati točnu sliku o zemlji u kojoj djeluje, kao i o razvoju vlas
tite zemlje. On mora biti svjestan svih razlika i sličnosti koj e postoje, kao i svoje
uloge posrednika u dugoročnom razvij anju odnosa. Ne uzima li u obzir probleme
zemlje u kojoj djeluje, ocjenjuje li nerealno njezin razvoj , kao i društveno-političke
i ekonomske uvjete, diplomat ne može ispravno obavještavati svoje nadleštvo, niti
pomoći u realnom formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva, a još manje u razvijanju
dobrih odnosa.
- Diplomat mora biti svjestan svojih mogućnosti akcije i ne smije prelaziti te ok
vire. Preuzimajući neke obveze koje ne može izvršiti ili minimalizirajući svoju ulo
gu, on može svoje nadleštvo dovesti u situaciju da se mora ograditi od njegovih ak
tivnosti ili pak biti sasvim izvan događaja u dotičnoj zemlji.
- Diplomat, prije svega, mora biti elastičan, držeći se maksime d a je jedna od
najvažnijih zadaća diplomata pregovaranje u svakoj situaciji. On ne smije odbija
ti razgovore i diskusije, bez obzira na to koliko oni za nj bili neugodni u pojedinoj
situaciji, ali pritom mora ulagati maksimalne sposobnosti i znanje da prenese
stavove svoje zemlje i pokuša ih objasniti svojim sugovornicima. Diplomat koji
kruto prilazi određenoj problematici ili pojedinoj zemlji neće postići uspjeh u
SVOJOJ mlSlJl.
- Izložen brojnim kontaktima, diplomat mora biti svjestan situacije u kojoj se
nalazi i kompromisa koje može činiti. Razlikujući stupanj vrijednosti i ciljeve koje
treba ostvariti, on će biti spreman podrediti ciljeve nižeg ranga da bi realizirao viši
cilj .
- Ni diplomat koji u svojoj djelatnosti podliježe prevelikim ideološkim ili osob
nim preferencijama i uvijek se ponaša u skladu s njima neće moći ostvariti svoju
funkciju niti će moći racionalno rješavati probleme na koje nailazi.
Poznati britanski autor E. Satow u priručniku o diplomaciji, koji je dugo vre
mena bio klasično pomagalo u pripremi diplomatskog osoblja, definira diplomaci
ju kaoprimjenu razuma i takta u vođenju službenih odnosa. U poslijeratnom svijetu,
osobito u razdoblju nakon hladnog rata, kada su međunarodni odnosi bili u vrlo
opasnoj fazi, diplomacija je također izgubila neke svoj e osnovne atribute i bila je
postavljena prije svega kao organizirano ideološko sredstvo djelovanja prema sup
rotnoj strani. U tim godinama nastao je i termin totalna diplomacija (tvorac Dean
Acheson), što je trebalo potvrditi da u svij etu totalnog konfrontiranja na ideo
loškom, političkom, ekonomskom, djelomično i vojnom polju (Koreja), diploma
cij a također mora dobiti te izrazito ofenzivne značajke. Razumljivo, u toj se fazi ni
su mogli ostvariti niti poštovati svi preduvjeti uspješnog djelovanja i obj e su strane
vodile malo računa o takvim potrebama.
Suprotnosti koje su podijelile poslijeratni svijet, jačanje sile i njezina uporaba u
međunarodnim odnosima, razvijanje različitih oblika nacionalizama i čvrsta ideo
loška indoktrinacija pridonijeli su tome da je diplomacija također dobila sva obi
lježja hladnoratovske faze međunarodnih odnosa, da je postala nj ihov instrument.
Takvom se diplomacijom nisu nastojale stvarati određene mogućnosti za među-
143
sobno sporazumijevanje i prevladavanje razlika, već su se htjeli postići propagan

dni poeni u stalnom blokovskom nadmetanju.
S počecima međunarodnih popuštanja i stupanjem na scenu brojnih novih ze
malja koj e su se izjasnile za politiku nesvrstavanja, i diplomacija u najširem smislu
te riječi dobiva nove značajke. Organizacija Ujedinjenih naroda, koja je tijekom
hladnog rata služila kao poprište propagandne borbe blokovskih grupacija, pos
tupno postaje mjesto usklađivanja stavova i traženja kompromisa. U tome je oso
bitu ulogu imala diplomacija nesvrstanih zemalja, koja je uložila znatne napore d a
omogući, razvije i proširi međunarodno komuniciranje. S prevladavanjem hlad
nog rata polako su se počela zaboravljati pesimistička proročanstva o tome da će
diplomacija nestati i da će biti zamijenjena ostalim sredstvima međudržavnog ko
mumciranJ a.
Diplomacija d etan ta, koja je urodila brojnim konkretnim rezultatima (SALT,
Konferencija o europskoj sigurnosti i suradnji, MBFR, kompleks američko
sovjetskih sporazuma, sporazumi Istok-Zapad, Osimski sporazum itd.), pokazala
je da je u trenucima kada su države zainteresirane za rješavanje svojih problema
diplomacija značajno sredstvo političke akcije, kojim se mogu ostvarivati korisni
rezultati. Umjesto traženja apsolutnih pobjeda ili primata u uvjetima detanta
države su prihvatile demokratskiji način rješavanja svojih problema, ističući potre
bu prihvaćanja konsenzusa kao metode pregovaranja. Tom procedurom kompro
mis je postao moguć i prihvatljiv za sve strane, bez obzira na njihovo uređenje, veli
činu ili snagu kojom raspolažu.
Završetkom hladnog rata, raspadom socijalističkog europskog sustava, razbi
janjem tri federacije (SSSR, ČSSR, Jugoslavije) i nastankom dvadesetak novih ze
malja stvoreni su uvjeti i za drukčije diplomatsko dj elovanje. U svom glavnom sa
držaju diplomacija je kao izraz vanjske politike dobila šire mogućnosti akcije koje
nisu svedene unutar blokovskih kalupa: stvaraju se uvjeti da u globalnim novim
odnosima i diplomatski predstavnici postanu sve više angažirani kao promotori
međunarodnog povezivanja, odražavajući na taj način političke promjene kroz
koje je prošao naš svijet.
Bilateralna diplomacija je najčešći i najjednostavniji oblik kojim dvije države
međusobno komuniciraju. Ti odnosi sežu od bilateralnih sastanaka šefova država
dvaju zemalja, njihovih veleposlanika, pa sve do najnižeg činovništva u veleposlan
stvima ili ministarstvima vanjskih poslova dvije zemlje. U bilateralnim odnosima
postavljaju se na vrh pitanja visoke politike vezana uz sigurnost država, ili pak
probleme vezane uz novo vojnopolitičko i ekonomsko svrstavanje, a postoji i čitav
niz rutinskih pitanja koja se tiču npr. ukidanja viza, stvaranja malograničnih zona,
otvaranja novih graničnih prijelaza i sl.
U sadašnjoj fazi međunarodnih odnosa, kada su nestali hladnoratovski blo
kovi i kada više nema ideološke podjele, bar ne u Europi, stvoreni su uvjeti za in
tenziviranje dvostranih odnosa. Sve europske zemlje, koje se izjašnjavaju za
višestranački politički sustav, slobodu tržišta, vladavinu prava, poštivanje ljud
skih i manjinskih prava i o d kojih gotovo sve žele ući u euroatlantske oblike su
radnje, imaju mnogo manje poteškoća u svom komuniciranju nego u doba bipo
larnih međunarodnih odnosa, te samim time i bilateralna diplomacija dobiva na
svojim sadržajima.
144
Bilateralni odnosi država se mogu podijeliti na one sa državama saveznicima,

prijateljima i suparnicima, odnosno protivnicima. U prvom slučaju ako je država ve
zana nekim savezničkim ugovorom s drugom državom, tada su i odnosi daleko bo
gatiji, a eventualni problemi koji nastaju u pojedinim slučajevima rješavaju se dip
lomatskim ili političkim sredstvima na višoj razini. Zajedništvo u savezu (npr.
članstvo u NATO savezu) jamstvo je da se neće primijeniti sila u slučaju postojanja
konflikta i da će se rješenje tražiti mirnim putem (npr. napeti grčko-turski odnosi).
Odnosi s prijateljskim državama nadovezuju se najčešće na političke simpatije
koje postoje iz prošlosti, na poj ačanu suradnju, razvoj ekonomskih, socijalnih i
kulturnih veza, ali u svemu tome nedostaje faktor savezničke povezanosti. Prema
tome, prij ateljski odnosi se razvijaju na svim razinama, bilateralna diplomacija uti
re put za takvu aktivnost, ne postoji neki formalni okvir koji bi posebno vezao dvije
države u nekoj alijansi (npr. suradnja Hrvatske sa zemljama članicama EU i
NATO).
Odnosi sa suparnicima ili protivnicima mogu biti ispunjeni, takoder, brojnim
vezama ·i kontaktima, a ekonomski odnosi mogu biti razvijeni i uzaj amno korisni,
može postojati niz područja kojima se pokušava zajednički djelovati, ali unatoč to
me postoji nedostatak povjerenja, a isto tako i odsustvo svakog dugoročnijeg za
jedničkog cilja (npr. američko-sovjetski odnosi u vrijeme hladnog rata).
Diplomacija na vrhu ili summit diplomacija označava sastanke šefova država
koji izravno imaju prilike razmatrati odredene zajedničke probleme. Iako j e sum
mit diplomacija postojala i ranije (Bečki kongres 1 8 15, Pariz 1919.) uobičajilo se u
literaturi medunarodnih odnosa i vanjske politike summite vezati uz Churchillov
predizborni govor 1 950. i prvi sastanak na vrhu četiri velike sile u Ženevi 1 955. Na
sastanku su sudjelovali lideri SAD-a, Francuske, Velike Britanije i Sovjetskog Sa
veza, medutim, kasnije se summit diplomacija povezuje isključivo za američko
sovjetske odnose i brojne sastanke lidera dvaju država. Na nekima od njih potpisa
ni su značajni ugovori koji su materijalizirati detant (SALT l, SALT Il, ABM ugo
vor) . Posljednji američko sovjetski summit održan je u Moskvi u srpnju 1 99 1 . i na
kon toga se raspao SSSR. Održano je i nekoliko američko-ruskih summita, ali
zbog novog položaja Rusije u medunarodnim odnosima oni više nemaju tako veli
ku važnost.
Summ iti zapadnih zemalja počeli su se održavati od 1975. i na njima se okuplja
ju šefovi država glavnih industrijskih zemalja. Prvu vrstu sastanaka čine tzv. "sas
tanci u knjižnici" na kojima se ističe fleksibilnost, privatnost i povremenost okup
lj anja. Dobili su ime po neformalnim sastancima ministara financija SAD-a i za
padnoeuropskih zemalja koj i su se održavali od 1 973. do 1975. Drugu vrstu pred
stavljaju sastanci po modelu Atlantskog vijeća gdje se raspravlja o formalnoj
medunarodnoj suradnji i koordinaciji ekonomske politike. To su redovna okuplja
nja koja imaju za cilj usmjeravanje nacionalne birokracije i demonstriranje surad
nJe J avnom mmJenJU.
Dio autora smatra da je diplomacija na vrhu iznimno korisna jer se u izravnim
susretima vodeći političari osobno upoznaju, imaju prilike stvofiti određena prija
teljstva i kasnije su u stanju mnogo lakše rješavati konkretna, pa i ona najsloženija
pitanja. Drugi pak tvrde da takvi susreti znaju stvoriti iskrivljenu sliku stvarnosti u
očima pojedinog lidera, da on može biti pod dojmom osobnosti svog sugovornika i
145
l
TEORIJE VANJSKE POLITIKE l
nakon toga da polazeći od unaprijed stvorenog mišljenja procjenjuje sve daljnje

događaje na pozitivan način (npr. Rooseveltova uvjerenje da on može uspješno
surađivati sa Staljinom).
Multilateralna diplomacija je svjesno djelovanje države na ostvarenju zajed
ničkih ciljeva s drugim državama. U tom smislu moguće je danas govoriti o dvije
skupine različitih aktivnosti u kojima se manifestira multilateralna diplomacija.
Prva je konferencijska i tvore je organizirane međunarodne institucije, bilo uni
verzalnog (UN) ili regionalnog (NATO, OAS, OESS) karaktera, koje djeluju stal
no i koje imaju točno zacrtana pravila svog djelovanja. Državni diplomati nastupa
ju u tim organizacijama na temelju instrukcij a svoj ih vlada i prilikom obavljanja
svoj ih dužnosti imaju diplomatski imunitet.
Drugu vrstu multilateralizma postavljaju konferencije međunarodnog karak
tera na kojima se raspravlja o nekim konkretnim pitanjima iz domene ekonomije
(GATT), trgovine (WTO), ekologije (Protokol iz Kyota) i sl. To je tzv. konferen
cijska diplomacija na kojoj sudjeluju predstavnici, najčešće diplomati, zaduženi za
rješavanje konkretnih problema. Dosezi takvog djelovanja mogu biti globalni ili
regionalni, isto tako kao i trajanje konferencije koja se ponekad može pretvoriti u
organizacij u (npr. Konferencija o europskoj sigurnosti u Organizacij i za europsku
sigurnost i suradnju). Neke pak konferencije neuspješno pokušavaju stvoriti
međunarodnu strukturu i osigurati stalnost djelovanja, ali im to ne polazi za ru
kom (nesvrstani).
Ekonomska diplomacija u suvremenim uvjetima samo potvrđuje veze koje iz
davnine postoje između trgovine i diplomacij e. U institucionalnom smislu prvo
odjeljenje za konzularne i komercijalne poslove u jednom ministarstvu vanjskih
poslova utemeljeno je u Sardinijskom kraljevstvu davne 1 850. godine, a nakon to
ga komercijalna odjeljenja u ministarstvima dobivaju i svoj e opunomoćenike u
diplomatskim misijama. Usporedno s jačanjem međunarodnih komunikacij a po
većavalo se i zanimanje za korištenjem ekonomske diplomacije koja se posebno is
tiče kao važna sastavnica državnog vanjskog djelovanja.224 U svom velikom geoe
konomskom iskoraku, predsjednik Clinton inzistirao je na jačanju ekonomske ve
ze sa svijetom i stalnom otvaranju i širenju tržišta. U vrijeme njegovog mandata os
novana je posebna tzv. war room kao skupina 20 eksperata koji su se trebali baviti
pitanjima američkog izvoza.225 Predsjednik Chirac tvrdi da je u godinu dana n a
svoji m putovanjima donio Francuskoj 120 milijardi franaka poslova, a predsjednik
Berlusconi izvršio je značajnu reformu u ministarstvu vanjskih poslova Italije ime
nuj ući bankare, financijere i biznismene za talijanske veleposlanike. Veliki talijan
ski pothvat "prozor u Italiju" trebao bi uključiti svu ekonomsku diplomaciju i sve
ostale snage na promociji Italije kao ekonomske sile, a čak je izrađen i prijedlog
spajanja ministarstva vanjskih poslova i ministarstva vanjske trgovine.
Pobornici ekonomske diplomacije tvrde da u današnjim uvjetima diplomat
može lako skupljati informacij e, istraživati gospodarski izravno stanje, pružati
praktične i korisne usluge biznismenima, reklamirati svoju zemlju i stalno stimuli
rati interes za razvij anje ekonomskih odnosa s njom. Veleposlanstvo i njegovi dj e-
224
T. V. Zonova, Sovremennaja model diploma/ii: istok.i stanov/enija i perspektivy razvi tija, Moskva, 2003, str. 159-169.
.
225
J . Strenla u "Clinton's Dollars Diplomacy", Foreign Policy, 97, 1994, str. 3450-3457.
1 46
Sredstva vanjskopolitičko g djelovanja
latnici imaju sva vrata otvorena i samo je pitanje u kojoj mjeri će ih koristiti. Protiv
nici tog povezivanja ili čak primata ekonomske diplomacij e nad tzv. klasičnom
diplomacijom ističu da je funkcija diplomacije sama po sebi jasna i da je u težištu
djelovanja u prvom redu politički element. Veleposlanstva mogu pomoći u razvi
janju ekonomskih odnosa, ali njihova zadaća nije da budu neka vrsta predstav
ništva gospodarskih komora ili pak velikih tvrtki. Tome se još dodaje da upravo ve
like firme u načelu imaju razvijene odnose i da one i ne trebaju neke usluge vele
poslanstva, a komore sve više otvaraju svoja predstavništva u zemljama koje su im
zanimljive.
Javna diplomacija (public diplomacy) kao termin spominje se sedamdesetih go
dina kada su izvršene značajne promjene u vanjskopolitičkim organima, propa
gandi, humanitarnoj razmjeni i ideološkim akcijama u američkoj vanj skoj politici.
J avan tip akcija postaje sastavni dio Carterove doktrine vanjske politike i snažno je
vezan uz koncept lj udskih prava. Bijela kuća osniva i prvu specijalnu grupu za jav
nu diplomaciju koja ima za cilj pružanje informacij a, uz zahtjev da javna diploma
cija djeluje javno, otvoreno i glasno. Uz korištenje novih sredstava propagande
traži se od američkih veleposlanika da sudjeluju u debatama i da budu aktivni u
odnosima s medijima i javnošću. Javna diplomacij a ima za cilj poduprijeti demok
ratske režime, ojačati tržišne veze i osigurati simpatije stanovništva.
J avna diplomacija u velikoj mjeri ima isti potencijal kao ranije propaganda,
ali ona ipak vodi otvorenom dijalogu, suprotstavljanju pozicij a i stvaranju klime
za razvoj međunarodnog sporazumijevanja. Ona je usmjerena na masovni audi
torij i teži izgradnji dugoročnih odnosa, zaštiti ciljeva nacionalne politike i njezi
nom boljem razumijevanju. Javna diplomacija jača nacionalni interes i nacional
nu sigurnost izučavanjem stranoga javnog mišljenja i informiranja u odnosu na
one koji formuliraju vanjsku politiku. Time se ona postavlja i kao stanovita vrsta
feedbacka.
Uspješna javna diplomacija usmjerena je na auditorij i jezik auditorija, ona širi
dijalog vlastitih građana i građana iz drugih zemalja. Nakon završetka hladnog ra
ta kada je u velikoj mjeri smanjena uloga snažnog propagandnog djelovanja u od
nosu na suprotnu stranu, javna diplomacija se u nizu zemalja upotrebljava i kao
sredstvo koj im se nastoji djelovati na domaću javnost. U situacijama kada se traži
potpora javnosti prilikom nekih velikih promjena položaja država (ulazak u
NATO i EU), javna diplomacija se obraća građanima u želji da ih informira, prip
remi za novo stanje i da utječe na njihov glas (referendum).
Preventivna diplomacija ima posebno mj esto u suvremenim međunarodnim
odnosima. To je djelatnost koja je vezana uz multilateralnu diplomaciju i koja isto
dobno zahtjeva spajanje različitih vanjskopolitičkih instrumenata i metoda. Ter
min je prvi put upotrijebio drugi glavni tajnik Ujedinjenih naroda Dag Hammar
skold 1960. godine i bio je zasnovan na međunarodnom javnom pravu i traženju da
UN poduzmu djelotvorne kolektivne mjere za sprečavanje i odstranjivanje prijet
nji miru. Taj zahtjev inače formuliran u čl. l Povelje UN-a u doba hladnog rata nije
bilo lako realizirati te je i Hammarskoldovo inzistiranje na preventivnoj diploma
ciji imalo specifično značenje. Glavna namjera Hammarskolda je bila da se regio
nalne i lokalne konflikte izolira od djelovanja supersila i da se onemogući njihovo
angažiranje u takvim početnim konfliktima koji bi nakon toga mogli voditi razbuk-
147
tavanju daleko većih konflikata regionalnoga, pa i globalnog karaktera. Stvaranje

vrućih linija (hot lines), form iranje centara za smanjivanje rizika i transparentnost
sigurnosnih mjera trebali su voditi smanjivanju mogućnosti eskalacij e i nuklearne
katastrofe.
U svojoj Agendi za mir (Agenda for Peace) Boutros Boutros Ghal i je 1992. ob
novio ideju preventivne diplomacije uz tvrdnju da upravo posthladnoratovsko do
ba fluidnih međunarodnih odnosa s novim akterima i brojnim konfliktima traži
djelovanje koje bi bilo usmjereno na sprečavanje sporova koji mogu nastati među
raznim stranama, sprečavanje širenja sporova u postojeće konflikte i ograničava
nje širenja konflikata, ako do nj ih dođe. Tadašnji glavni tajnik UN-a uveo je i dis
tinkciju preventivne diplomacije od ostalih tipova diplomatske akcij e uključujući:
peacebuilding (izgradnja mira), pacekeeping (održavanje mira) i peacemaking
(stvaranje mira).226
Razlika koj a postoji između preventivne diplomacije i tzv. obične diplomacije
vidi se prije svega u tome što preventivna diplomacij a ima aktivan a ne reaktivan
pristup. Njome se naime djeluje u situaciji prije nego što je došlo do izbijanja neke
krize koja može ugroziti mir. Njezin sadržaj je ambiciozniji i akcija mnogo brža ne
go u aktivnostima tzv. obične diplomacije.
Postoji visok stupanj neslaganja o značenju, sadržaju i cilju preventivne diplo
macije. Osnovno pitanje je vezano uz značenje te vrste diplomatske aktivnosti, od
nosno uz sredstva koja će se uporabiti kako bi se zaustavilo širenje nekog spora i iz
bijanje konflikta. Može li preventivna diplomacija djelovati samo klasičnim diplo
matskim sredstvima ili zbog sadržaja i opasnosti izbijanja kriza postoji i mogućnost
uporabe vojnih sredstava? Odgovor na to pitanje može se pronaći u analiziranju
primata: preventivnosti djelovanja ili diplomatskog djelovanja.
Dio autora smatra da je preventivna diplomacija prije svega diplomatsko, poli
tičko, vojno, ekonomsko i humanitarno djelovanje vlada, multilateralnih organi
zacija (UN, regionalne organizacije), organizacija i međunarodnih agencija (uk
ljučujući nevladine aktere) sa ciljem:
- sprečavanja sporova i sukoba između država
- sprečavanja eskalacije tih sporova i sukoba u oružanu konfrontaciju
- limitiranja intenziteta nasilja koje dolazi iz tih konflikata
- sprečavanja i savladavanj a h umanitarnih kriza vezanih uz konflikte
- kao dio hitnog djelovanja preventivna diplomacija inicira mjere koje mogu
voditi eventualnom rješavanju kriza.227
Imajući n a umu stupnjeve nastanka konflikta može se govoriti o mjerama pre
ventivne diplomacije u doba mira i onim mjerama koje se upotrebljavaju kada je
već došlo do izbijanja krize. Mjere u doba mira, koje stoje na raspolaganju preven
tivnoj diplomaciji su: mjere za jačanje povjerenja (CBM), izgradnja institucij a i
normi za prihvatljivo ponašanje, rano uzbunjivanje (early warning) i preventivna
humanitarna akcija. Uz države i UN, koje mogu djelovati na taj način, dopušta se i
mogućnost da u doba mira djeluju i nevladine organizacije (NGO) kao i regional
ne međunarodne organizacije.
226
D. Capie, P. Evans, The Asia-Pacific Security Lexicon, Singapore, 2002, str. 185- 1 86.
227
Vidi B. B. Ghali, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, New York, 1992.
148
Mjere koje se primjenjuju u doba izbijanja krize uključuju misije za ustanovlja

vanje činjenica, dobre usluge, crises management i preventivno djelovanje.228 Up
ravo preventivno djelovanje izaziva najviše diskusija jer ono podrazumijeva slanje
vojnih snaga uz ili bez pristanka sukobljenih strana. Samim tim preventivno djelo
vanje, za razliku od peacekeepinga, nije neutralna misija, već je njoj cilj zaštititi i
spriječiti daljnje aktivnosti agresora.
Ta kombinacija klasičnih diplomatskih i vojnih sredstava kojima je obilježena
aktivnost na planu preventivne diplomacije ukazuje na neraščišćenost ne samo de
finicije, već isto tako utječe na praktično postavljanje država u situacijama kada se
traži od njih da djeluju u skladu s preventivnom diplomacijom. Pobornici užeg
shvaćanja preventivne diplomacije, koji u prvi plan ističu diplomatsku komponen
tu koncepta, tvrde da je to djelatnost koja je zasnovana na nasilnim sredstvima i
diplomatskim metodama, i da svako djelovanje uključuje vojna sredstva leži izvan
koncepta preventivne diplomacije.
Praksa djelovanja pokazuje da se unatoč različitih mišljenja preventivna diplo
macija upotrebljava na različite načine i da je ona prisutna i u pretkrizno i u krizno
doba. Samim tim varira i upotreba konkretnih sredstava koj a ovise o sadržaju spo
ra, aktivnostima suprotstavljenih strana, mogućnostima širenj a spora i pretvara
nja spora u konflikt. Ali tu je i ocj ena glavnih međunarodnih aktera o tome što je
potrebno činiti. Kada bi svjetska organizacija imala veći autoritet, bilo bi lakše u
okvirima preventivne diplomacije definirati i sadržaj djelovanja i ona se ne bi mog
l a koristiti na arbitraran način.
Ekonomska sredstva
U svim fazama razvoj a međunarodnih odnosa područje ekonomskih veza
pružalo je priliku da se ta sredstva iskoriste i kao više ili manje organizirani poli
tički oblici državnog djelovanja. U suvremenom svijetu, kada sve više jačaju proce
si ekonomskog povezivanja i međuzavisnosti, bez obzira na udaljenosti i razlike
koje dijele pojedine države, ekonomska sredstva dobivaju na značenju i upravo se
zbog svoje razgrananosti mogu još lakše i brže primjenjivati u realizaciji širih vanj
skopolitičkih ciljeva.
Uporaba ekonomskih sredstava u vanjskopolitičkoj akciji država u godinama
hladnoratovske polarizacije međunarodnih odnosa imala je jasno postavljen cilj:
uporabom svih ekonomskih sredstava stalno slabiti i iscrpljivati drugu stranu.
Međutim, danas u doba procesa globalizacij e mijenjaju se prioriteti ekonomskog
djelovanja. U ciljevima vanjske politike vodeće svjetske sile SAD-a u godinama
hladnog rata bili su: jačanje vojnopolitičkih saveza, promicanje obnove Zapadne
Europe i osiguranje dostupa strategijskim materijalima, energentima i sirovinama.
Tu je isto tako bio visoko istražen cilj osiguranja slobodne trgovine, čime se stvarao
međunarodni sustav koji je omogućavao prosperitet američkom gospodarstvu i
ujedno je stavljao SAD u središte ekonomskih i monetarnih transakcija.229 U global
nim uvjetima, kada se stvaraju uvjeti da i saveznici na vojno-političkom planu posta-
228
Vidi: M. Lund, Preventing Violent Conflicts, New York, 1996.
229
G. P. Haestedt, American Foreign policy . ,
. . op. cit. str. 336-337.
149
ju ekonomski suparnici (odnos SAD-EU),230 američka politika traži prostor za stal

no širenje slobode trgovine i osvajanja novih tržišta. Godine 1999. potpisan j e ugo
vor između SAD i NR Kine, nakon trinaest godina pregovaranja, čime se u velikoj
mjeri rješavaju pitanja širenja međusobne trgovine, SAD su isto tako podržale re
gionalnu integraciju Sjeverne Amerike (NAFrA), a na globalnom planu bile su je
dan od glavnih inicijatora osnivanja Svjetske trgovinske organizacije koja je nastala
kao rezultat U rugvajske runde pregovora u GATI-u (1986-1993).
Za razliku od političkih sredstava - diplomacije - kojima neposredno komuni
ciraju kreatori vanjske politike, upućujući određene poruke, ekonomska sredstva
usmjerena su prema najširim slojevima stanovništva i nj ihovu će primjenu vrlo br
zo osjetiti svi, a ne samo kreatori vanjske politike.
Ekonomskim sredstavima nastoji se, također, utjecati na različito ponašanje
kreatora vanjske politike.231
To znači da se ekonomska sredstva mogu primijeniti radi realizacij e određenih
postupaka koji se smatraju korisnima.
U naznaci ekonomskih sredstava potrebno je imati na umu da je jedan od naj
važnijih elemenata eventualnog uspjeha takve politike pretpostavka da određene
zemlje imaju značajne ekonomske veze i da bi kidanje ili znatno smanjivanje od
ređenih oblika takvih ekonomskih veza vrlo brzo negativno djelovalo na drugu
državu. Ako takvih veza nema, bez obzira na ekonomsku snagu države koj a želi
uporabiti ekonomska sredstva, jasno je da će ona ostati samo kao izraz njezinih
želja.
Koristeći se ekonomskim sredstvima da bi se stanovita država navela da djeluje
na određeni način, stavlja joj se do znanja mogućnost nagrađivanja ili kažnjavanja
za njezino ponašanje. No u najnovijem razvoju međunarodnih odnosa, koliko god
su ta sredstva postala razvijena, nema čvrstih jamstva uspjeha takvih akcija. Do
gađa se da pojedina zemlja pruža znatnu ekonomsku pomoć - "nagradu" - a da se
država primatelj ica ipak ne ponaša onako kako bi to htjeli davatelji pomoći, ili da
se koriste znatna sredstva ekonomskog pritiska - "kažnjavanje" - no to ipak nema
većih učinaka na stabilnost određene zemlje.
Sredstva ekonomskog djelovanja, koja su vrlo raznolika i mogu se međusobno
kombinirati ili upotrebljavati zajedno s drugim vanjskopolitičkim sredstvima, naj
lakše je podijeliti u dvije velike skupine. U prvoj su skupini sva sredstva namijenje
na utjecaju na ponašanje država u situaciji kada postoje normalni odnosi i dok još
nije potrebno primjenjivati neke oštrije mjere kako bi se utjecalo na ponašanje. U
drugoj su skupini ekonomska sredstva koja su po svom karakteru prisilna i trebaju
jasno pokazati državi protiv koje se primjenjuje namjeru da se s nj ima nastavi sve
dok ona ne promijeni svoje vanjskopolitičko opredjeljenje, unutarnji razvoj ili pak
oblike međunarodnog djelovanja.
230
O utjecajima i odnosima SAD-EU vidi potanje: R. H. Gi nsberg, The European Union in the International Politics, Bap
tism by Fire, New York, 2001, str. 1 7 1 -273.
231
Zanimlj ivo je na ovome mjestu spomenuti tvrdnju H. Kissingera koji piše daje do dolaska na položaj savjetnika pred
sjednika za pitanja nacionalne sigurnosti uvijek smatrao da j e ekonomska sfera izvan politike te se nije upuštao u raz
matranje tih pitanja. Međutim, pošto se suočio s praksom rješavanja odredenih e�onomskih pitanja u Bijeloj kući,
zaključio j e da je u ekonomskim rješenjima uvijek, po pravilu, posrijedi provođenje političkih odluka.
H. Kissinger, White House Years . . . , op. cit., str. 950.
l. Medu sredstvima koja se upotrebljavaju onda kada su odnosi normalni, s

namj erom da se postignu odredena rješenja, na prvom je mjestu inozemna po
moć koja u praksi dobiva različite oblike. Ta se pomoć može dati u obliku poklo
na, povoljnih zajmova i kredita za kupovinu robe i opreme u dotičnoj zemlji ili
pak u drugim zemljama. lako je riječ o ekonomskim sredstvima, pomoć se može
staviti na raspolaganje u obliku tehničke robe i sredstava, hrane, potrošnih doba
ra ili pak oružja. Uz različite oblike pružanj a inozemne pomoći, nastoji se što
više učvrstiti pravac veza s davateljem pomoći, dolazak njegovog osoblja, r azvoj
industrijskih grana koje njemu odgovaraju i sl. U spjeh takvih oblika ekonom
skog djelovanja ovisi o nizu unutarnjih i domaćih faktora koji utječu na to da se
država primatelj ica pomoći manje ili više priklanja davateljima pomoći. No, kad
je posrijedi zemlja koja ima jasan smjer izgradnje svog društva i koja se bori za
razvoj ravnopravnih medunarodnih odnosa, takvo ekonomsko djelovanje ne
m ora bitnije utjecati na njezino jednostrano povezivanje ili prihvaćanje od
redenih oblika veza. Posljednjih godina inozemnom pomoći nastoji se veoma in
tenzivno djelovati u golemom broju zemalja u razvoju, medutim, većina zemalj a,
u z neke iznimke, prihvaćaj ući tu pomoć, koja im je inače prijeko potrebn a za
daljnji razvoj, ipak ne želi napustiti smjer svoga unutarnjeg razvoj a ni nesvrstava
nj e kao oblik međunarodne aktivnosti.
Pomoć u razvoju pruža se zemljama koje nastoje izaći iz nerazvijenosti: bilo da
je riječ o poljoprivredi, razvoju industrije, bilo o nekim drugim oblicima djelatnos
ti. Iako se takva pomoć nastoji realizirati preko medunarodnih specijaliziranih ti
jela, posebno UN-a, ipak se ona većinom provodi putem međudržavnih sporazu
ma, što omogućava i veće angažiranje razvijenih zemalja na onim područjima gdje
one imaju za to interesa. Razvijajući ekonomsku bazu manje razvijenih zemalja,
industrijske zemlje u načelu nastoje ostvariti i svoje šire vanjskopolitičke, a često i
strategijske ciljeve. Upravo zbog toga nesvrstane zemlje neprestano ističu potrebu
razvijanja tih oblika pomoći preko UN-a ili preko vlastite djelatnosti, kako bi se iz
bjegle sve one aktivnosti koje velike sile nastoje realizirati usporedno s pružanjem
pomoći za razvoj.
Korištenje trgovinskih sporazuma i usmjeravanje trgovine dobiva sve veće zna
čenje u međunarodnim političkim odnosima. Još od početka našeg stoljeća, kada
država dobiva veće mogućnosti djelovanja na ekonomskom polju, trgovina postaje
važno sredstvo za rješavanje određenih političkih pitanja ili za vršenje političkih
utjecaja. Dajući posebne povlastice u trgovini i razvijajući tržišta za pojedine zem
lje, stvaraju se uvjeti za opće proširenje kontakata i jačanje veza, što rezultira, sva
kako, i povećanim mogućnostima političkog utjecaja. Ekonomska sredstva se
zbog direktnosti mogu vrlo brzo ostvarivati i vidjeti u svakodnevnom životu, te je
na tim osnovama lakše stvarati i proširivati politički utjecaj . Na temelju davanja
posebnih povlastica u trgovinskim odnosima može se usmjeravati utjecaj , a kad je
rij eč o velikim zemljama, one pogotovo mogu političkim interesima podrediti eko
nomske interese, te na osnovi maksimalnog korištenja ekonomskih sredstava
težiti većem političkom utjecaju u određenoj zemlji.
U doba polariziranih međunarodnih odnosa nastale su i dvije zatvorene integ
racijske cjeline, EEZ i SEV, unutar kojih su se razvile značajne snage koje su se ok-
retale razvijanju odnosa unutar integracijskih cjelina, privlačeći u njih i druge

zemlje.
Upotrebljavajući ekonomska sredstva, država može imati nekoliko značajnih
političkih ciljeva. Kombiniranjem ekonomskih sredstava može se najprije utjecati
na uže povezivanje određenih država, koje se ekonomskim pribl ižavanjem dovode
u novu situaciju. Usto, država u kojoj se ulažu ekonomska sredstva može smatrati
da će samim tim ojačati svoje pozicij e, onemogućiti unutarnje ili vanjske neprijate
lje te osigurati privrednu i političku stabilnost. Na kraju, uporabom ekonomskih
sredstava može se težiti stvaranju specijalnih odnosa ekonomske, a kasnije i druge
povezanosti, koja s vremenom može prerasti u potpunu ovisnost. Naravno, analiza
ukupnih odnosa koji postoje medu pojedinim zemljama, kao i njihovih prijašnjih
odnosa, pokazat će kakvi su stvarni ciljevi pojedinih zemalja i u koju se svrhu isko
rištavaju određena ekonomska sredstva.
J asno je, također, da pojedina zemlja može ulagati ekonomska sredstva radi
realizacije svih tih ciljeva zajedno, dakle i jačanja vanjskopolitičkih veza, stabilizi
ranja određene države i njezina kasnijeg pretvaranja u ovisnu državu. Koji će od
tih elemenata dominirati u pojedinoj fazi, zavisi o nizu okolnosti, među kojima su
važne i percepcije zemlje prema kojoj se djeluje ekonomskim sredstvima, njezina
politička zrelost i sposobnost da se othrva nepodobnim zahtjevima. Čak i onda ka
da se u ekonomskim sredstvima ne može vidjeti direktna težnja za realiziranjem
nekih neposrednih političkih ciljeva, jasno je da oni postoje i da će se prije ili kasni
je ipak manifestirati.
2. Prisilna ekonomska sredstva upotrebljavaju se onda kada se iscrpe mo
gućnosti utjecaja primjenom normalnih sredstava (tzv. nagrađivanja), ili ako nji
ma nije postignut određeni efekt. Osim toga, u trenucima naglog kidanja poli
tičkih veza, ili provođenja radikalnih unutarnjih zahvata, kojima se mijenjaju vanj
ski odnosi, zemlja koja je prije upotrebljavala ekonomska sredstva da bi proširila
svoj utjecaj i u stanovitim fazama "nagradila" određenu zemlju okrenut će se dru
gim oblicima, kojima će n astoj ati također vršiti utjecaj, ali druge vrste.232
Prisilna ekonomska sredstva također variraju po svom dometu i tehnikama.
Usto, i ona se mogu uporabiti zajedno s drugim vanjskopolitičkim sredstvima kako
bi se osigurao uspjeh takve akcije. Medu različitim oblicima prisilnih ekonomskih
sredstava najjednostavnija je tehnika tarifa. S obzirom na to da svaka uvozna roba
podliježe određenim taksama, država koj a želi uvoz iz određene zemlje iskoristiti
u političke svrhe, pomoću svoj ih unutarnjih instrumenata nametnut će visoke tari
fe, pa će ta roba biti u mnogo neravnopravnijem položaju u odnosu prema uvozu iz
drugih zemalja. Povećavajući ili smanjujući tarife, država može lako regulirati svoj
odnos spram druge zemlje i pokušati realizirati željeni utjecaj .
Kvote su također vrlo bitan instrument pomoću kojega državna administracija
može ograničiti količine uvoza pojedinog proizvoda. Osobito je ta mjera djelot-
232
U godinama hladnog rata svi ti instrumenti bili su iskorišteni kao značajna sredstva pritiska posebno u odnosima j ačeg
Zapada spram ekonomski slabijeg Istoka. Kao drugi primjer korištenja svih oblika ekonomskih pritisaka možemo
spomenuti djelovanje Staljinova SSSR-a i drugih istočnoeuropskih zemalja protiv Jugoslavije u doba donošenja Re
zolucije Informbiroa kada takoder ekonomski pritisak kombiniran s uporabom svih o s talih vanjskopolitičkih sredsta
va, nije dao željeni rezultat.
152
vorna kad su posrijedi zemlje izvoznice čiji se izvoz temelji na monokulturi i potre
bi plasmana njihovih proizvoda na veliko tržište.
Bojkotom se n astoji spriječiti prodaja određenih vrsta robe ili svih vrsta robe
pojedinoj zemlji ili savezu zemalja. Državna administracij a ne daje izvozne dozvo
le n i državnim niti privatnim izvoznicima, što državi uvoznici određene robe dono
si znatne poteškoće. Međutim, kako je pokazala praksa, u novije vrijeme, upravo
zbog različitih interesa niza država, kao i posve ekonomskih razloga, države protiv
kojih se provodi bojkot ipak se uspijevaju opskrbiti određenim proizvodima. Po
kušaji primjene međunarodnog bojkota (Liga naroda, UN) također nisu dali većih
rezultata.
Embargom se određena zemlja pokušava lišiti svih ili dijela najznačajnijih
uvoznih proizvoda, a on može biti različitog karaktera.233 Tzv. strategijski embargo
primjenjuje se u slučaju rata, kada se široka lista robe ne prodaje određenim zem
ljama. Iako se te zabrane odnose u prvom redu na strategijski materijal, to je, u bi
ti, vrlo širok pojam i može se interpretirati na različite načine. Kolektivnim embar
gom više zemalja mogu se postići određeni rezultati, osobito ako je posrijedi neki
važan strategijski materijal koji se ne može lako naći na drugoj strani ili za koji ne
postoje supstituti. OPEC-ov embargo iz 1973. izmijenio je sliku suvremenih
međunarodnih ekonomskih odnosa i djelomično utjecao na promjenu ponašanja
zapadnih zemalja s obzirom na bliskoistočnu krizu. U najnovijem razvoju među
narodnih odnosa postoje tendencije da se embargo stavlj a također na izvoz hrane,
što uvelike zabrinjava prije svega nesvrstane zemlje. Mjere takve vrste ne samo što
su nehumane, već mogu izazvati i lančane poremećaje u međunarodnim odnosima
koje akteri vanjskopolitičkog odlučivanja prilikom donošenja svojih odluka mo
žda čak ne mogu ni predvidjeti.
Prekid ekonomske pomoći, zajmova i kredita mjera je koja se primjenjuje u od
nosima između zemalja koje su imale dobre i razvijene odnose, no zbog kvarenja
tih odnosa, država koja raspolaže određenim ekonomskim prednostima nastoji ta
prisilna sredstva realizirati u drugom smjeru. Šteta koja će nastati u zemlji koja je
bila primatelj pomoći i kredita bit će to veća što je ona bila više upućena na taj izvor
zadovoljavanja svojih potreba. Čak i onda kada postoje drugi izvori, ako su bile
posrijedi jednostrane veze, dosta je teško provesti bržu preorijentaciju, te je već
samim tim učinjena znatna šteta.
U zaključku potrebno je istaknuti da će država koja pribjegne uporabi eko
nomskih prisilnih sredstava prethodno dobro razmotriti opravdanost poduzima
nja takvih poteza. U prvom redu, ako je riječ o obostrano korisnim odnosima, ili o
zemlji iz koje se dobivaju značajni proizvodi ili sirovine, država neće žuriti s prim
jenom prisilnih ekonomskih sredstava. Prebrzo donošenje odluke o primjeni tak
vih sredstava može izazvati poremećaj na domaćem tržištu, može utjecati na po
micanja u svjetskim relacijama, kad je riječ o odnosima između velikih ekonom-
233
To osobito vrijedi za američko-sovjetske ekonomske odnose koje su SAD uvijek nastojale iskoristiti kao sredstvo pri
tiska na SSSR. No zahvaljujući postoj anju drugih ekonomskih partnera, sovjetskim mogućnostima razvijanja odnosa
s nizom drugih zemalja i posjedovanju atraktivnih sirovina i zlata, SSSR je uvijek imao mogućnost zadovoljavati svoje
potrebe na drugim tržištima. To je vrijedilo j za neke druge zemlje poput Iraka j Irana koje su također bile u stanju um
jesto SAD-a pronaći neke druge ekonomske partnere.
153
skih partnera, i, na kraju, može otvoriti nova tržišta potencijalnim konkurentima

iz drugih zemalja.
Vrlo je važna reakcija druge strane. Ekonomski snažne zemlje nastojat će se na
odgovarajući način oduprijeti svim prisilnim sredstvima, žrtvujući nešto veća eko
nomska sredstva za nabavu odgovarajuće vrste robe i proizvoda u drugim zemlja
ma ili za uvođenje vlastite proizvodnje. Primjena ekonomskih sredstava na male
zemlje može najprije uroditi traženjem novoga velikog ekonomskog, obično i poli
tičkog zaštitnika koji bi mogao nadoknaditi učinjene štete. Međutim, zemlja koja
je svjesna postojećeg stanja i želi očuvati svoju nezavisnost i suverenost iz takvih će
pritisaka izvući određene pouke i potražit će, uz povećana odricanja, putove za
prevladavanje kriznog stanja.234
Uz sve te, prilično diskutabilne mogućnosti uspjeha ekonomskih prisilnih sred
stava treba istaknuti i to da je nemoguće očekivati da bi se njihovom primjenom
mogli postići brzi i neposredni uspjesi. Čak i onda kada je određena zemlja uvelike
upućena na ekonomski jaču zemlju, nakon provođenja pritiska ona će nastojati
maksimalno iskoristiti sve svoje resurse kako bi se othrvala takvom pritisku i po
kušala stabilizirati prilike u zemlji. Ta jasno izražena težnj a za očuvanjem nezavis
nosti i suverenosti u uvjetima pojačanih pritisaka, uz potrebu brojnih ekonomskih
odricanja, može izazvati sasvim suprotne učinke. Umjesto prilagođavanja i poko
ravanja većoj ekonomskoj sili, mogu ojačati tendencije za nezavisnošću, što tada
može dobiti i značajnu potporu masa koje su posebno nezadovoljne oblicima eko
nomskog pritiska, koj i ih izravno pogađa.
Pozorna analiza primjene prisilnih ekonomskih sredstava jasno bi pokazal a da
je njima u suvremenim međunarodnim odnosima rijetko postignut politički cilj. U
današnjem svijetu, u kojemu postoj i više velikih ekonomskih država ili ekonom
skih cjelina, mogućnosti supstituiranja određenog izvora mnogo su veće. Među
tim, pojačana svijest o potrebi očuvanja nacionalne nezavisnosti prodire, raz
ličitim intenzitetom, u sve države i narode, koj i se ne žele tako jednostavno odreći
svoje slobode. Ni tzv. ekonomsko nagrađivanje ne daje uvijek sigurne rezultate, te
se događa da se davatelj pomoći suoči s nepoćudnim realnostima, odnosno sa sta
njem da zemlja primatelj ica pomoći, unatoč pruženoj velikoj pomoći, ne podržava
u svim prilikama njegovu politiku, niti namjerava prihvatiti njegov put društveno
ekonomskog razvoja. Sve to zajedno na stanoviti način pokazuje da, unatoč svim
razlikama koj e postoje medu razvijenim i nerazvijenim zemljama, ipak nema iz
gleda za tako jednostavno djelovanje kojim bi različite hegemonističke ili neoko
lonijalističke snage lako rješavale pitanja odnosa tzv. zemalja-klijenata. Želja za
ravnopravnim i demokratskim međunarod..nim odnosima bitna je karakteristika
suvremenog razvoja, i koliko god je to u pojedinim prilikama teško ostvariti, dosa
dašnji rezultati ipak ohrabruju.
234
Tipičan je primjer takvog djelovanja Albanija u doba Envera Hode koja je zbog sovjetskog ekonomskog i političkog
pritiska 196 1 . potražila novogsaveznika u NR Kini, a kad je Kina grubim sredstvima političkog i ekonomskog pritiska
htjela utjecati na albansko ponašanje , Albanija se okrenula jačem korištenju vlastitih snaga i izvora tc postupnom
uključivanju u europske privred n e tijekove.
154
Propagandna sredstva
Š irenje ideja i vjerovanja bilo je prisutno u najranijim fazama razvoja međuna
rodnih odnosa. Propaganda je staro sredstvo međunarodnog komuniciranj a, sa
mo su se promijenili oblici, adresati i dometi takvih aktivnosti. Vrijednost utjecaja
na javnost i traženje podrške javnosti shvatio je davno i Metternich koji je tvrdio da
javno mnijenje može biti najsnažnije od svih posrednika i da ono slično kao i religi
ja dopire u najzaostalije zakutke. Britanski premijer Palmerstvon nadovezao se na
tu tvrdnju ističući da javno mnijenje može biti snažnije od bajuneta. Nastojeći pro
pagirati svoje stavove i poglede na nove međunarodne odnose u Europi, alijansa
n astala na Bečkom kongresu ( 184 1-1815) započela je s propagiranjem svojih ide
ja. Na Ahenskom kongresu (1818) bila je organizirana prva press služba na kojoj
su novinari redovno dobivali materijale vezane uz nastojanja da se propagiraju
ideje država okupljenih na kongresu.235
Slijedeći napor da se, također, javno djeluje i da se tim putem vrši određeni ut
jecaj na javnost predstavlj ale su tzv. obojene knjige. Europska ministarstva vanj
skih poslova započela su izdavati zbornike dokumenata, posebno onih vezanih uz
neka krizna stanja i te knjige su nosile naziv bijele (njemačke), plave (engleske), a
u Francuskoj je u vrijeme vladavine Napoleona III. počeo izlaziti godišnj ak Quay
de Orsay. Tu su praksu ubrzo prihvatile i ostale zemlje i ona je postala sastavni dio
djelovanja u području informiranja. Bilo da je usmjerena prema vlastitoj javnosti,
ili pak prema članovima parlamenta ta informativna aktivnost ministarstva vanj
skih poslova trebala je vršiti stalan pritisak na javno mnijenje kako bi se osigurala
njegova potpora, posebice u nekim stanjima kada bi to bilo nužno.
Jedno od prvih odjeljenja u ministarstvu vanjskih poslova koj e se isključivo ba
vilo pitanjima "tiska i propagande" osnovano je u doba vladavine fašizma u Italiji
1 934. Cilj odjeljenja je bio da se veliča mit o stvaranju novog Svetog Rimskog Car
stva na rimskim obroncima i da se propagiraju Musolinijeve ideje o tome da je
širenje fašizma neizbježno u svjetskim razmjerima. U godinama Drugog svjetskog
rata razvila se snažna međunarodna propaganda dvaju zaraćenih skupina u kojoj
su se koristila sva tada dostupna sredstva.
Š irenjem međudržavnih kontakata, uključivanjem sve većeg broja aktera u
vanjsku politiku, povezivanjem država i širenjem kruga sredstava propagande (pi
sana riječ, radio, TV, sve više pismenog stanovništva) propaganda u poslijeratnom
svijetu dobiva najrazvijenije oblike. Tome treba dodati da je i razdoblje hladnog
rata, kao faza totalne konfrontacije dvaju različitih društveno-političkih, ekonom
skih i vojnih sistema, omogućilo izvanredno brz razvoj svih oblika propagandne
aktivnosti, koja je postala moćno sredstvo u hladnoratovskoj strukturi međuna
rodnih odnosa.
Propaganda se može definirati kao svjesno djelovanje određenih grupa koje teže
mijenjanju ili kontroliranju stavova i ponašanja d!Ugih grupa pomoću komunikacij
skih sredstava, a ciljje postizanje određenog stanja.236 U toj radnoj definiciji odmah
se opaža sljedeće:
235
I . E. Sera, La dip/omazia in Italia , Milano, 1984, str. 13.
236
T. H. Qualter, Propaganda and Psychologica/ Waifare, New York, 1962, str. 27.
155
- svjesno i namjeravano djelovanje koje, po pravilu, dolazi izvana

- cilj je takve aktivnosti mijenjanje stavova i, eventualno, kontroliranje po-
n ašanja grupa, dijelova ili cijelog stanovništva
- prilikom takve aktivnosti upotrebljavaju se različita komunikacijska sredstva
(tisak, radio-emisije, TV-programi i sl.)
- u tom procesu djeluju organizirane grupe, tzv. komuni katori ili propagandisti
- postoji točno naznačena sredina kojoj je namijenjena propaganda - adresat.
Prije nego što u glavnim crtama damo naznaku prirode propagande, potrebno
je istaknuti da je širenje komunikacija i informacij a o svijetu postalo sastavni dio
modernog razvoja i daje praktički sve teže onemogućavati dostup do informacija
o vanjskom svijetu. To znači d a je gotovo na svim područjima ljudske djelatnosti,
pa i u najnerazvijenijim zemljama, širenje vidika postalo svakodnevna činjenica.
Drugo je, naravno, pitanje kakve su informacije koje dolaze o vanjskom svijetu, u
koju se kategoriju mogu svrstati, s kojim ciljem i tko ih širi. Promatramo li širenje
informacija koje dolaze izvana u idealnom smislu, dakle u fazi postojanja normal
nih odnosa među državama, tada je vidljivo daje posrijedi težnja da se prošire kru
govi spoznaje, da se stanovništvo druge zemlje ili drugih zemalja upozna s kultur
nim, privrednim, političkim ili nekim drugim razvojem i uspjesima zemlje koja
upućuje takve informacije - adresanta. Takvo informiranje može imati pozitivne
strane i tada pridonosi boljem razumijevanju medu narodima, ispravnijem sagle
davanju svijeta u cjelini i stvaranju osnova za razvijanje međunarodne suradnje.
Ali propaganda se ipak češće upotrebljava u druge svrhe. U prvom redu, pro
pagandom se nastoji stalno utjecati na stanovništvo vlastite države kako bi ono bi
lo obaviješteno, upućeno i, u stanovitim prilikama, indoktrinirano o potrebama i
pravcima razvoja pojedine političke odluke ili politike u cjelini. Drugu skupinu ad
resata kojima je namijenjena propaganda čine prijateljske zemlje, kojima se nas
toji omogućiti što širi uvid u razvoj dostignuća određene zemlje, pokazati prijatelj
ske namjere njezine vlade i stanovništva te istaknuti mogućnosti koje pruža obos
trano korisna suradnja i sl. Treću skupinu adresata tvore zemlje koje su izvan kru
ga tzv. prijateljskih zemalja, ali se ne nalaze ni u skupini neprijateljskih država. Nji
ma se upućuje propaganda koja nastoji prikazati određeni razvoj u dotičnoj zem
lj i, njezine savezničke odnose s drugim zemljama i prednosti što proistječu iz prija
teljskih odnosa s njom. Četvrtu skupinu adresata čine zemlje s kojima zemlja adre
sant propagande nema dobre odnose. Nj ima se nastoje upućivati takve propagan
dne poruke koje će izazvati smanjivanje potpore koju stanovništvo pruža svojoj
vladi, ubrzati kritičko vrednovanje razvoja bilateralnih odnosa i, na kraju, voditi
otkazivanju poslušnosti i eventualnoj općoj promjeni kursa koji zemlja adresat vo
di na unutarnjem ili vanjskom planu.
Iz tih jasno postavljanih razlika vidljivo je da se i propagandna aktivnost u jed
nom središtu kreira na nekoliko različitih razina te da njezin sadržaj i oblik237ovise
i o adresatima kojima je propaganda namijenjena. Razlike koje postoje između
ukupnosti pojedinih adresata primjetne su i u grupama ljudi kojima je namijenje
na propaganda. U načelu, može se ustvrditi da propaganda nikada nije namijenje
na osobama koje su na vlasti i koje se pojavljuj u kao akteri ili pak real izatori držav-
237
O djelovanju propagandista i tehnici propagande vidjeti u : K. J. Holsti, International Politics ... , op. cit. str. 250-260.
1 56
ne politike. Naime, bez obzira na to je li riječ o prijateljskim ili manje prij ateljskim
odnosima, skupina aktera, uz neke druge profesionalno angažirane osobe koje se
bave vanjskom politikom, po pravilu je vrlo dobro informirana i većinom ima čvr
ste političke i ideološke stavove, te je nemoguće propagandnim aktivnostima izva
na utjecati na njihovo radikalnije mijenjanje. U tom se kontekstu često spominje
da nije vjerodostojna ona propaganda u koju svi vjeruju. već ona propaganda u ko
ju vjeruju oni dijelovi stanovništva kojima je ona namijenjena i od kojih se očekuje
eventualna akcija.
Propaganda može u stanovitim situacijama izazvati određena djelovanja i u
različitim oblicima može pridonijeti postizanju širih ciljeva zemlje adresanta pro
pagande. To se u prvom redu odnosi na situaciju kad je ta propaganda jedini oblik
informiranja i kad, usto, vodi računa o tradicijama iskustvima, lokalnim vrijednos
tima i konkretnim aspiracij ama adresata. U takvim uvjetima propaganda je jedini
izvor informacija o razvoju unutarnje ili vanjske politike, te se ona prihvaća kao re
dovita veza s događajima. To osobito dolazi do izražaja u počecima stvaranja
državnosti u nekim zemljama, kada se strana propaganda pojavljuje kao jedini
način veze sa svijetom. Unatoč kasnijem širenju mogućnosti uključivanja u raz
ličite druge oblike informiranja, ipak ostaje primjetan trag prij ašnje propagande,
kojoj se i dalje vjeruje; osobito ako postoji ideološka bliskost između adresanta i
adresata.
Propaganda je djelotvorna kada se usmjerava na one socijalne grupe koje bar
dijelom svoj ih aspiracija tendiraju prema državi adresatu, odnosno njezinu dru
štveno-političkom i ekonomskom uređenju. Simpatizirajući pojedine aspekte tak
vog razvoja, te su grupe potencijalni primaoci propagandnih poruka, koje s vreme
nom mogu utjecati na njihovo jače ideološko profiliranje i punije prihvaćanje ideja
što se nude izvana. Osim takvog ideološkog djelovanja na grupe koje su sklone op
redjeljivanu za politiku određene zemlje, može se djelovati i na grupe stanovništva
koje dijele stanovite poglede na neka opća pitanja razvoja svijeta. Akcentiranjem
potrebe borbe za mir, osudom kolonijalizma, imperijalizma i sl. mogu se kao audi
torij pridobiti i one grupe koje ionako nemaju jasno izraženih ideoloških preferen
cija, podupiru te šire kategorije i spremne su ih realizirati u sklopu svojih mo
gućnosti.
Istraživanja pokazuju daje propaganda vrlo djelotvorna kad je usmjerena pre
ma mladima i prema apatičnim osobama. U prvom slučaju riječ je o grupama koje
su spremne prihvatiti nešto novo i manje poznato što zrači nečim drukčijim i no
vim, dok je u drugom slučaju riječ o osobama i grupama koje upravo zbog svoje
neopredijeljenosti nemaju nikakvih prethodnih barijera koje bi selektirale ili,
eventualno, odbacile propagandne poruke.
Ako je propaganda upućena većoj masi istomišljenika ili se provodi u stanovi
tim situacijama pojačanog vrenja ili kriza, u kojima sudjeluju velike mase, tada je
relativno lakše postići i učinke. Skupine istomišljenika, pogotovo ako imaju iden
tična ideološko-politička opredjeljenja, brzo će prihvatiti propagandne poruke iz
vana ako one dolaze iz centra za koji se inače smatra i vjeruje da je ideološki ispra
van. S druge strane, u situaciji kada su pokrenute velike mase, propagandna akcija
se prenosi brzo i lako, te su tada i manje mogućnosti za njezino selekcioniranje i
odvajanje pojedinih njezinih aspekata.
157
Propagandna je djelatnost u suvremenim uvjetima postala stalan instrument

državne politike te su i agencije koje se bave tim aktivnostima striktno pod držav
nom kontrolom. Bez obzira na to kakva je namjena propagande, je li upućena pri
jateljskim ili nekim drugim zemljama i kakvi su nj ezini krajnji ciljevi, postalo je
p ravilo da se njome bavi profesionalni i visokokvalificirani aparat. U pojedinim
zemljama, osobito najvećima, za propagandu se daju velika financijska sredstva
kako bi ona uspješno ostvarivala svoje zadaće.
Američka propaganda odvija se preko USIA, United States Information Agency
(Međunarodne agencije za komunikacije), koja obuhvaća više od 120 čitaonica,
širom svijeta, radioemisije (Glas Amerike), televizijske emisije, novinske vijesti,
različite programe putovanja, posjeta, predavanja i sl. Glavne su zadaće američke
propagande, formalno, stvaranje pozitivne slike o Americi i o njezinoj ulozi u svi
jetu,238iako je s druge strane, njezina veća uloga globalno suzbijanje strane propa
gande i eventualno širenje stranih utjecaja.
Američka je propaganda, kako pišu neki američki istraživači/39 u doba hlad
nog rata uspjela u profiliranju pozitivnih stavova prema Americi u pojedinim dije
lovima ekonomske, kulturne i političke elite u nizu zemalja. Usto, u doba hladnog
rata ona je uvelike utjecala na smanjivanje prestiža SSSR-a i komunizma . Smatra
se da je najmanji uspjeh postigla u pogledu zemalja u razvoju, što je vezano uz
činjenicu da je riječ o mladim državama, koje su prilično skeptične prema ame
ričkoj propagandi i nisu imale većih iskustava sa SSSR-om koja bi za njih bila ne
povoljna.
Sovjetska propaganda je imala dugu tradiciju djelovanja. Upućujući apel e rad
nim ljudima širom svijeta, Lenjin je nastojao u praksi dobiti potporu za mladu soci
jalističku državu i, u danima ka daje bio u pitanju nj ezin opstanak (strana interven
cij a, glad, izolacija), pokrenuti sve snage, u duhu parole "Proleteri svih zemalja,
ujedinite se", za pružanje konkretne pomoći. No, za razliku od takvog oblika pro
pagandnog djelovanja, u kojemu se davala objektivna slika poteškoća s kojima se
borila sovjetska zemlja i tražila radnička solidarnost, sa Staljinovom politikom
sovjetska se propaganda postavlja u funkciju isključivog propagiranja velikodržav
nih ciljeva i interesa SSSR-a.
Propagandom su se u Sovjetskom Savezu bavile razne institucije, ali su sve one
bile na stanoviti način podređene Odjelu za agitaciju i propagandu CK KPSS, koji
je utvrđivao nj ihove zadaće i smjer akcije. Putem sovjetskih domova kulture,
društava prijateljstva, radioemisija, novina i časopisa, filmova i TV-programa, sov
jetska propaganda je nastojala širiti poruke o razvoju i uspjesima Sovjetskog Save
za, miroljubivoj, sovjetskoj politici, opasnostima koje prijete od imperijalizma, ra
ta i agresije itd.
238
Američkoj propagandi službeno su namijenjene ove zadaće:
- objašnjavanje i interpretiranje značenja i ciljeva američke vanjske politike u stranim zemljama
- pružanje točnih i nesenzacionalističkih vijesti inozemnim izvorima, bez takmičenja s privatnim američkim novin-
skim agencijama
- prikazivanje američkog života i kulture narodima svijeta u nastojanju da sc suzbiju pogrešne predodžbe i izmijeni
lažna ili iskrivljena slika o Sjedinjenim Američkim Državama.
239
K. J. Holsti, International Politics ... , op. cit., str. 261.
158
----( --- Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja
Posebno je značajno da je već u godinama hladnog rata pod utjecajem Sovjet

skog Saveza nastalo nekoliko velikih međunarodnih organizacij a društvenog i
profesionalnog karaktera, koj e su djelovale na realizaciji određenih ciljeva inspiri
ranih uglavnom sovjetskom politikom. Medu njima je bio posebno značajan Svjet
ski savjet za mir, koji je u raznim prilikama nastupio kao važna međunarodna or
ganizacija u kojoj je djelovalo niz istaknutih predstavnika kulturnog, političkog i
javnog života240 (Picasso, Curie, Aragon).
Unatoč povećanim aktivnostima propagande i sve većim sredstvima koja se
odvajaju za njezino djelovanje, može se postaviti pitanje o odnosu između sredsta
va koja se ulažu u tu aktivnost i postignutih rezultata. Činjenica je da u sadašnjem
svijetu, kada su uvelike povećane mogućnosti direktnog informiranja, padaju
mnoge propagandne sheme, a adresati kojima je propaganda upućena primaju
poruke s većim oprezom.
S podizanjem obrazovnog i kulturnog nivoa stanovništva, što ne teče ravnom
jerno ni dovoljno brzo, ipak se u cjelini izmijenila slika današnjih primatelja propa
gandnih poruka. Veća i raznolikija znanja najbolja su brana protiv propagande ka
da ona nema prijateljske namjere i kada se prevelikim isticanjem vlastitih uspjeha i
dostignuća želi podcijeniti druga sredina. Sve veće otvaranje pojedinih zemalja - u
koje dolaze stranci, a njihovo stanovništvo ima mogućnost otići u svijet - daljnji je
značajan faktor koji utječe na djelotvornost propagande. U danima, npr., hladnog
rata, izoliranosti dvaju sistema, nepostojanja kontakata, minimuma vijesti, i to ug
lavnom negativnih, jasno je da su se i na jednoj i na drugoj strani mogle razvijati
najrazličitije percepcije i predodžbe o suprotnom bloku, a stanovništvo nije imalo
ni prilike niti mogućnosti usporediti točnost tih stavova.241 Iako u cirkulaciji ljudi,
informacija i idej a242 još nije postignuta puna i slobodna razmjena, stvari su se ipak
bitno promijenile, te je danas automatski isključeno jednostrano širenje propa
gande koja o tome ne bi vodila računa. Dodajmo tome da i masovni oblici turizma
pomažu boljem poznavanju drugih zemalja i naroda te da suzbijaju stanovite ste
reotipe jer turisti nakon povratka s putovanja imaju drukčiju (bolju ili lošiju) sliku
o pojedinoj zemlji i narodu.
Stoga se može zaključiti da propaganda kao sredstvo vanjskopolitičkog djelo
vanja nikada ne djeluje sama, ona je uvijek u funkciji širih vanjskopolitičkih cilje
va, a često se primjenjuje usporedo s drugim sredstvima. Razvoj te djelatnosti,
veće mogućnosti slanja propagandnih poruka i različiti stupnjevi takvog djelova
nja spram različitih adresata ipak moraju sve više voditi računa o procesima otva
ranja u koj ima čak i najudaljenije zemlje dobivaju mogućnost neposrednijeg pro
matranja svijeta u kojemu žive. Samim tim propaganda više nije tako značajan me
dij koj im bi se moglo jednostavno i lako djelovati na ponašanje pojedinaca i grupa.
Svjesni toga, suvremeni propagandisti nastoje se prilagoditi novim uvjetima i pro-
240
Vidjeti detaljnije u: Obščestvenost' i problemy voiny mira, Moskva, 1978, osobito str. 267-447.
241
U jeku hladnog rata 1953. Sovjetski Savez su posjetila samo 42 zapadna turista, a od 1960. godine više od 60000 turista
iz zapadnih zemalja. Usporedno s tim povećan je broj sovjetskih turista na Zapadu. Donedavno su sc, vjerojatno,
slične brojke mogle primijeniti i na NR Kinu, a danas vrijedi još jedino za NDR Koreju.
242
Detaljnije vidjet i u: R. Vukadinović, Europslw sigurnost i suradnja .. , op. cit., str. 231 -234, 303-317.
159
naći oblike fleksibilne i vjerodostojne propagande koja bi po svom krajnjem učin

ku mogla služiti kao djelotvorno sredstvo vanjske politike.
Vojna sredstva
Polazeći od Clausewitzeva određenja rata kao produžetka politike uz uporabu

drugih sredstava, treba istaknuti i njegovu tvrdnju da rat, iako je posebna vrsta po
litičke misli, ipak posjeduje vlastitu gramatiku. Međutim, logika rata lišena je spe
cifičnih karakteristika. Parafrazirajući Clausewitza, Lenjin je rat zahvatio u klas
nom kontekstu, istaknuvši da je to, u biti, nastavljanje one politike koju ista klasa
provodi mnogo prije izbijanja rata.243
Već iz tih osnovnih naznaka vidljivo je da vojna sredstva, čiji j e krajnji i najo
pasniji oblik rat, ipak imaju šire djelovanje, koje je normalno, logično vezano uz
ostala politička sredstva što ih određena klasa upotrebljava na međunarodnoj sce
ni. Ni rat ne izbija odjednom i nevezano uz druge oblike vanjskopolitičkog djelova
nja, što pokazuje da se i vojnim sredstvima teži postizanju istih vanjskopolitičkih
ciljeva.
Međutim, zbog prirode uporabe vojnih sredstava, a posebno rata, gotovo u
svim razdoblj ima oprezno se vagala donošenje odluke o uporabi tog instrumenta
rija jer je riječ o vrlo skupim i opasnim sredstvima. Louis XIV je na svojim topovi
ma dao ispisati riječi "ultima ratio regum", čime je htio jasno pokazati da se vojna
sila mora primijeniti samo u krajnjoj nuždi, kada su iscrpljena sva ostala sredstva i
oblici djelovanja.
Analizirajući oblike uporabe sile, kao i neke dosadašnje faze kada su vojna
sredstva imala posebno značenje u međunarodnim odnosima, dio istraživača vanj
ske politike nastoji odrediti pojedine faze primjene sile, odvajajući ih prije svega
od vođenja rata. Zbog svog općeg karaktera, a osobito inovacija nakon Drugoga
svjetskog rata, krajnj a uporaba vojnih sredstava - rat, ipak je manje prisutna i pos
tavlj a se tek kao završni oblik primjene sile. Prije rata država u odnosima s drugom
zemljom ili drugim zemljama može provesti niz drugih aktivnosti koje, takoder,
sadrže karakteristike prisilnog djelovanja, ali ipak nemaju takve razmjere kao
kompletna uporaba vojne sile i stupanje u rat.
Iako i ta sredstva prisile mogu varirati, njima se uvijek nastoji ostvariti od
ređeni vanjskopolitički cilj koji se nije mogao postići nekim drugim sredstvima ili
je primjena ostalih sredstava bila nedovoljna, te je posrijedi kombinirana uporaba
svih sredstava kako bi se stanovita država privoljela na određenu aktivnost.
U gradnji sredstava takvoga postupnog djelovanja na prvo mjesto treba staviti
pokušaj diplomatskog miješanja u unutarnje poslove, kada se pokušava izravno ut
jecati na unutarnji politički razvoj pojedine zemlje. Za razliku od već spomenutih
diplomatskih tehnika, kojima se takoder može stavljati na znanje nezadovoljstvo
zbog određenog smjera razvoja pojedine zemlje, njezina vanjskopolitičkog opred
jeljenja ili konkretnih pravaca akcije, u ovom slučaju obično je riječ o porukama i
izjavama najviših državnih aktera, koje mogu biti popraćene i provođenjem kon
kretnih aktivnosti spram dotične zemlje. U poslijeratnom svijetu može se naći niz
243
Filosofskoe nas/edie V. I. Lenina i problemy sovremennoj vojny, Moskva, 1972.
160
primjera grubog m iješanja u unutarnja pitanja pojedinih zemalja, osobito kada su

bili posrijedi interesi velikih sila
Sljedeći korak u tom pravcu sastoji se u provođenja niza operacija nelegalnog
karaktera , kad se koriste najrazličitija sredstva (mito/44 prijetnje, širenje izrazito
neprijateljske propagande, politička ubojstva i sl.) kako bi se postigao određeni
cilj.
Ako se ta sredstva ne pokažu dovoljnima, slijedi gomilanje vojne sile u blizini
državnih granica (vježbe, manevri), koje treba pokazati namjeru države da ide do
kraja, kao i snagu kojom raspolaže. Istodobno, ta vojna sila ima i psihološko
značenje, jer bi trebala impresionirati stanovništvo i potaknuti simpatizere do
tične države, koji bi mogli putem puča ili revolucije izvršiti promjenu vlasti i tako
uskladiti politiku svoje zemlje s traženjima izvana.
Ako se takva djelatnost unutarnjih snaga organizirano priprema i podupire iz
vana, tada je riječ o subverziji, koja se također uklapa u sistem pritisaka. U razdob
lju kad se vodila velika blokovska utakmica za osvajanje novih saveznika, subver
zivna djelatnost iskorištavala se na različite načine: kao povod za pružanje po
moći, kao opravdanje određene akcije ili pak kao argument u osudi druge strane.
Tako je subverzivna djelatnost sve više postajala i parola propagandnog nadmeta
nja, čije je stvarne tijekove i izvore većinom teško dokazati.
Posebno mjesto zauzima tzv.prisilna diplomacija koja upotrebljava ograničenu
vojnu silu ili prijetnju silom kako bi se ostvarili neki specifični diplomatski ciljevi.
Prema nekim mišljenjima, to je takvo stanje kada se silom ili prijetnjom silom pro
tivnika natjeralo da odustane od svog cilja i da promjeni smjer akcije. Prisilna dip
lomacija se nalazi negdje između zastrašivanja, kojim se protivniku prijeti da nešto
učini što on nije učinio, i otvorene uporabe vojne sile, odnosno rata.
Analizirajući vanjskopolitičko ponašanje Reaganove administracije jedan
američki istraživač je nabrojio slučajeve u kojima je ona bila primijenjena u raz
doblju 1 982-1984. To se odnosi na: uporabu marinaca u Libanu; vojni i diplomat
ski pritisak protiv Libije koji je kulminirao bombardiranjem 1986. godine, upora
bu američke mornarice protiv Irana u Perzijskom zaljevu i pomaganje muđahedi
na u Afganistanu i kontraša osamdesetih godina u Nikaragvi.245 Kako su svi ti pote
zi bili uporabljeni u doba kada je američka politika oštro osuđivala "carstvo zla"
Sovjetski Savez, logično je da je sve to zajedno imalo utjecaja i na ponovno
snaženje hladnog rata i pogoršanje američko-sovjetskih odnosa.
Vojna intervencija najviši je stupanj uporabe vojne sile, osim rata. U tom obliku
akcije upotrebljavaju se specij alne ili redovne vojne snage određene države kako
bi se realizirali širi vanjskopolitički ciljevi. Vojna intervencija može imati nekoliko
oblika. Njome se, ponajprije, može pružati pomoć prijateljskom režimu koj i je na
vlasti a ima, naprimjer, velike probleme u borbi s pobunjenicima. Usto, vojnom in-
244
U današnjoj fazi, kada stalno izbijaju afere u koj ima na vidjelo dolaze različite malverzacije financijskog karaktera u
koj ima su sudjelovale strane zemlje, odnosno njihove tajne službe treba podsjetiti da su to sve stara i davno iskušana
sredstva. Jošje Louis XV npr. uzdržavao skupinu državnika na austrijskom dvoru, izdvajajući za njih god išnje 2 miliju
na libri. Za taj novac francuski je kralj, sigurno, dobivao značajne prot uusluge: Cit. iz: H. Morgenthau, "A Political
Theory of Foreign Aid", The American Political Science Review, LVI, 1962, str. 302.
245
B. W. Jentlesson, 'The Reagan Administration and Coercive Diplomacy Restraining More Than Remaking Govern
ments", Political Science Quarterly 106, no. l, proljeće, 1991, str. 57-82.
161
tervencijom može se pružiti pomoć pobunjenicima koji nastupaju protiv postojeće

vlasti. Na kraju, vojnom snagom može se intervenirati u slučaju sukoba između
dviju strana (vlade i pobunjenika), kada treća sila pruža pomoć jednoj strani. U
tom slučaju govori se o kontraintervenciji. Razumljivo, i u takvim se situacijama,
posebno kada je posrijedi aktiviranje velikih sila, prethodno nastoje iscrpsti sva os
tala vanjskopolitička sredstva, a propagandna djelatnost ima zadaću pripremiti te
ren za takvu akciju i kasnije je opravdati.
Svi ti oblici m iješanja u unutarnja pitanja suverenih država pokazuju da je nji
ma teže mijenjati određeno stanje, da se upotrebljavaju zajedno s drugim sredstvi
ma i da se pomoću njih žele ostvariti neki širi vanjskopolitički ciljevi. S druge stra
ne, ne treba posebno isticati da su i Poveljom Ujedinjenih naroda i nizom drugih
međunarodnih dokumenata zabranjeni svi oblici uporabe i prijetnje vojnom si
lom, kao i svako miješanje u unutarnja pitanja drugih država. Sve te zabrane dio su
pozitivnog i demokratskog razvoja međunarodnog prava koje pokušava normirati
određene oblike ponašanja suverenih država. Međutim, zbog niza problema s ko
jima se suočava današnji svijet, za sada ima malo izgleda da će te tzv. političke nor
me međunarodnog prava poštovati i velike sile.
Rat, kao posljednje sredstvo nametanja određenih rj ešenja drugoj zemlji, ta
kođer ima duge povijesne korijene i star je, otprilike, koliko i aktivnost ljudskih
grupa. Uzroci su izbijanja ratova različiti. Govori se tako o nesavršenoj prirodi
čovjeka, karakteristikama određene države i sistema međunarodnih odnosa,
društveno-političkim i ekonomskim suprotnostima. Teorij e o ratu razvile su niz
specifičnih pristupa istraživanju, a usto daju i različite klasifikacije ratova.246 Želi
mo li ukratko naznačiti različite poglede o uzrocima izbijanja ratova, možemo is
taknuti ova mišljenja:
l. Promatrajući ljudsku prirodu kao osnovni izvor svih nesporazuma i sukoba,
teoretičari koji u tome vide uzrok ratova nadovezuju se na mišljenja brojnih filozo
fa i teologa koji su, polazeći od "prvobitnoga grijeha" i loših strana ljudske prirode,
postavili temelje takvog promatranja. Ističući ljudsku samovolju, Hobbes je, nap
rimjer, tvrdio da sloboda mora voditi ratu svih protiv svih (bel/um omnium contra
omnes) i da bi samo apsolutna državna vlast, koja bi primjenjivala odlučna sred
stva, bila kadra kontrolirati ljudsko ponašanje. Na tim su osnovama u novije vrije
me razvijene i brojne škole koje kao uzrok izbijanja ratova ističu nezadovoljene
ljudske instinkte.
Luter, Spinoza, Malthus, Bismarck i mnogi drugi mislioci i državnici također su
polazili od pretpostavke da bi uzroke izbijanja ratova trebalo tražiti u nesavršenoj
ljudskoj prirodi. Iako su prijedlozi koje su oni davali za mijenjanje svij eta bili raz
ličiti, ipak su se, u biti, svi svodili na potrebu ograničavanja i kontroliranja ljud
skog, posebno agresivnog ponašanja, uz traženje nekih izvanj skih korektiva (drža
vna vlast, moral, religija) koj i bi trebalo suzbiti nasilje.
Bihevioristi ističu da je središnje pitanje održanja svjetskog mira vezano uz mo
gućnost kontroliranja agresivnih impulsa. U godinama Drugog svjetskog rata oni
246
Vidjeti o tome cjelovitu studiju J. Lidera On the Nature of War, Westmead, 1977, a o ratovima 21. stoljeća: B. Ber
kowitz, The New Face ofWar, New York, 2003.
1 62
l
su iznijeli prij edlog o tzv. preventivnoj terapij i, koja bi se trebala ogledati u organi
ziranom obrazovanju mladih naraštaja u antiratnom duhu.
Zanimljivo je da se posljednjih godina sve više ističe da je mogući uzrok izbija
nja kriza, koje vode uporabi vojne sile, stanovita psihološka prenapregnutost glav
nih aktera. Predsjednik Američkog udruženja psihologa K. Clark predložio je da
se upravo zbog toga vodećim državnicima najvećih zemalja, dakle glavnim akteri
ma, redovito daju sredstva protiv "agresivnosti, okrutnosti i destruktivnosti." Bu
dući da u svijetu postoji razorno nuklearno oružje i vrlo uzak krug osoba koje mo
gu odlučiti o njegovoj stvarnoj uporabi, taj prijedlog, koji se na prvi pogled čini
neobičan, mogao bi, nažalost, imati upotrebnu vrijednost.
2. Druga skupina autora vidi uzroke izbijanja ratova u nesavršenom međuna
rodnom sistemu u kojemu nema mogućnosti poštovanja određenih pravila, nema
neke jedinstvene vlasti, a pitanja sigurnosti svaka zemlja nastoji rješavat i samos
talno, izolirano. Uzevši kao osnovu neke idealističke koncepcije razvoja međuna
rodnih odnosa, teoretičari koji se zalažu za mijenjanje međunarodnog sistema
traže, prije svega, formiranje svjetske vlasti i njezinih izvršnih i zakonodavnih or
gana. To bi bio korak u smjeru stvaranja svjetske federacije, što bi trebalo da, na
vodno, riješi i problem uporabe sile.
Iako je u međunarodnim odnosima, u različitim sredinama, već bilo pokušaja
šireg rješavanja problema mira i sigurnosti, ipak se nisu uspjeli spriječiti ni ratovi
n i izbijanje sukoba, ni u tim regijama niti šire. Stoga ima malo izgleda da će se os
tvariti i ideje o nekoj svjetskoj federaciji, posebno u današnjem svijetu u kojemu
paralelno teku dva procesa: težnja za mirom i sigurnosti te želja za maksimalnim
isticanjem prava suverenih država i naroda.
3. Ističući da se pravila borbe za opstanak iz svijeta prirode automatski prenose
i na polje međunarodnih odnosa, dio autora prikazuje rat kao borbu u kojoj snažni
ostaju, a slabiji propadaju. Takva, vrlo vulgarna interpretacija darvinizma bila je
popularna u Njemačkoj, a Nietzsche je bio uvjeren da je veća vrijednost rata nego
mira. Prema tim shvaćanjima, rat je najviši oblik "kazne božje" koja svojim straho
tama stalno upozorava čovjeka na potrebu reda i poslušnosti. S druge strane, ta
povremena iskušavanja ljudske i državne sile, odnosno mogućnosti preživljavanja
nakon rata, navodno utječe na jačanje otpornosti ljudskih i državnih organizama.
U tom sklopu vrijedno je spomenuti i Aristotelova mišljenje da bi oni koji se
brinu o održavanju određenog sistema morali uvijek voditi računa o postojanju
stanovitog izvanjskog oblika straha, kako bi građani bili spremni. Stalno upozora
vajući na neke opasnosti, bliže ili dalje, vladari bi tako uspjeli okupiti stanovništvo
oko sebe i njime mirnije vladati.
Sva ta mišljenja vodila su tvrdnji da je rat neizbježan i, na stanoviti način, čak
koristan, te da su svi napori za njegovo uklanjanje iz međunarodnih odnosa
osuđeni na propast.
4. Promatrajući rat u sklopu društveno-političkih i ekonomskih odnosa karak
terističnih za fazu prelaska kapitalizma u imperijalizam, klasici marksizma isticali
su da upravo eksploatatorsko društvo daje stalnu osnovu za izbijanje ratova, koj i
s u normalan instrument kapitalističkog sistema međunarodnih odnosa. Rat j e u
širokom klasnom kontekstu promatran kao instrument vladajuće klase koja se nj i-
m e koristi usporedno ili kao produžetkom ostalih vanjskopolitičkih sredstava ka

ko bi realizirala svoje šire ciljeve.247
U takvim uvjetima Lenjin je predviđao da će se zaoštriti klasna borba i da se im
perijalistički rat može pretvoriti u građanski rat velikih razmjera, u kojemu će eks
ploatirani povesti borbu protiv eksploatatora. U skladu s tim, izvršena je i podjela
na pravedne i nepravedne ratove, s obzirom na nositelje i ciljeve koji se žele ostva
riti ratom. Pravedni su svi oni ratovi u koj ima ne postoje osvajačke namjere, već je
posrijedi oslobađanje od stranog ropstva ili pak o odbijanju napada izvana. U nep
ravedne ratove ubrajaju se oni ratovi u kojima dominiraju imperijalističke težnje
podjarmljivanja i ugnjetavanja drugih zemalja i naroda.
Rat je instrument politike, njezino sredstvo, a ne neki izolirani cilj. 248 To, tako
đer, znači daje i pobjeda koja se želi ostvariti ratom tehnika, a ne sama po sebi cilj.
Država koj a stupa u rat želi njime, kao i drugim sredstvima, postići stanje u kojemu
će moći realizirati unaprijed naznačene ciljeve. Glavni cilj ratnih operacija svodi
se na kršenje volje protivnika za pružanjem otpora, kako bi se mogli ostvariti vanj
skopolitički ciljevi. Stupanj uporabe vojne sile ovisit će, svakako, o vrijednosti kraj
nji h ciljeva i o spremnosti napadnute zemlje da pruža otpor. Pozorno analizirajući
ta dva elementa u kategorijama ocjene i rizika, akter vanjske politike će dobro pro
misliti prije nego što krene u rat.
U suvremenim međunarodnim odnosima nekoliko značajnih faktora utjecalo je
na drukčije vrednovanje rata kao sredstva vanjske politike. Promjene odnosa na
svjetskoj pozornici i angažiranje međunarodnih snaga, koje se zalažu za mirno
rješavanje sporova i eliminiranje rata, pridonijeli su novom profiliranju društveno
političkih uvjeta vođenja rata. Ali, svakako najznačajnije su promjene nastale na
planu razvoja moderne tehnologije koja je do neslućenih visina povećala mogućnost
razaranja, i to u globalnim razmjerima. Vojno-tehnološka utakmica, čini se, nema
kraja ni granica, te sve kvalitativne inovacije koje se uvode u vojnim sistemima unose
nove elemente u inače čvrsto fiksiran ukupan odnos njihove vojne sile.
Pokušaji realizacije stanovitih jednostranih prednosti, stvaranje koncepcija
tzv. prvog, a zatim i tzv. drugog udara ipak, u biti, računaju s neizmjenjivim ukup
nim odnosom mogućega dvostranog uništenja, što praktički znači da u današnjim
uvjetima, a vjerojatno i u daljoj budućnosti, nema jednostrane pobjede nuklear
nim oružjem. Samim tim bi i rat u kojemu bi se našle angažirane dvije nuklearne si
le istog časa dobio totalni karakter. Taj specifični odnos između cijene takvog rata
i rizika koji on nosi utječe kao pozitivan element na jačanje uvjerenja na objema
stranama da je unatoč svim krizama i oscilacijama u međunarodnim odnosima ne
moguće pribjeći uporabi tog sredstva. Čak ni pojačane vojne modernizacije, koje
vrlo brzo dobivaju bilateralni značaj, ne utječu na promjenu toga gotovo jedinstve
nog stava, te se može tvrditi da globalni rat nikada nije bio dalje nego što je danas.
Međutim, činjenica da se sukob između supersila može zamisliti samo u radovima
znanstveno-fantastičnog (science fiction) karaktera249 ne smanjuje mogućnost vo-
247
V. l. Lenin, Po/noe sobranie sočinenij, sv. 26, str. 224.
248
Detaljnije o odnosu rata i politike u: F. Ryszka, Polityka i wojna, Varšava, 1974.
249
Vidjeti npr.: Sir General J. Hackett i dr., The Third World War August /980, London, 1978.
1 64
đenja rata u tzv. lokalnim okvirima. U posthladnoratovskom svijetu, koji karakte

rizira ta globalna stabilnost, postoji velik broj primjera uporabe vojne sile u raz
ličitim oblicima, što jasno potvrđuje da je rat ostao sredstvo vanjskopolitičkog dje
lovanja. Njegova uporabna vrijednost bitno je smanjena, on nije sredstvo kojim se
može komunicirati u svim sredinama i spram svih aktera, ali je zato na brojnim
područj ima svijeta rat ostao, nažalost, normalna pojava. Tome pridonose brojni
ekonomski, društveni, politički i drugi uzroci, što istodobno omogućava održava
nje ratova, pa likvidiranje jednog žarišta znači tek prestanak jednog sukoba i ula
zak u neki novi rat na drugom području.
U međunarodnim odnosima i vanjskoj politici sila je bila snažno profiliran in
strument koji se često upotrebljavao u doba hladnog rata. Stvaranje tzv. novog
svjetskog poretka i proces globalizacije postavlj a danas i pitanje ostaje li sila i dalje
instrument vanjskopolitičkog djelovanja? O tome su mišljenja podijeljena. Jed
nom se tvrdi da je već nastupilo doba kraja povijesti i da u njemu dolazi do velikog
ujednačavnja ponašanja država, drugi put se ističe da se stvaraju temelji novoga
globalnog svjetskog poretka koji vode i globalnom upravljanju i stvaranju većeg je
dinstva. Sve te tvrdnje o velikim promjenama ipak se moraju suočiti i s realnostima
suvremenog svijeta. A one pokazuju sljedeće:
- svake se godine u svijetu vodi od 25 do 32 ratnih sukoba
- ekonomske suprotnosti između razvijenih i nerazvijenih u vremenu globali-
zacij e postaju sve veće
- oko 40 zemalja je praktički bankrotirala
- jedna milijarda stanovnika živi s jednim dolarom dnevno
- jačaju različiti oblici terorizma, koji su posebno postali evidentni nakon l l .
rujna 200 1 .
- nastavlja se proces nuklearne proliferacije
- razvija se svemirska obrambena zaštita
- oružje je i dalje tražena i lukrativna roba
- međunarodne institucije na čelu s Ujedinjenim narodima još su daleko od to-
ga da postanu djelotvorno središte rješavanja pitanja međunarodne sigurnosti i
m1ra.
Ako se tome doda i rekord ni vojni proračun "prve, jedine i posljednje supersi
le" - SAD-a od 501 milijardu dolara, može se zaključiti sa sigurnošću da će vojna
sredstva i dalje biti značajan instrument vanjskopolitičkog djelovanja.
*****************
Jesu l i u pravu svi oni koji pišu d a teorije vanjske politike ne može biti, jer se
radi o toliko složenim i raznolikim državnim i međunarodnim djelatnostima koje
j e gotovo nemoguće staviti u stanoviti red promatranja: ili, pak, imaju pravo oni
autori koji gradeći predteorije vanjske politike i vršeći vanjskopolitičku analizu
teže tome da se postave bar neke koordinate u kojima je moguće sustavno pro
matrati vanjsku politiku? S obzirom na brojnost aktera, njihovu različitost i sve
različi tije vanjskopolitičke sadržaje, a i instrumente djelovanja, teško je zamisliti
ukupnost vanjskih politika kao skup djelatnosti identičnih aktera u istom vreme
nu i prostoru.
165
Vasarelyjeva slika s naslovnice ove knjige može služiti kao ilustrativni pokušaj
da raznoliki skup objekata, koji se nalaze u jedinstvenom sustavu, učini koliko
se
toliko prepoznatljivim i postavljenim u visokom redu skladnih različitosti i suprot
nosti koje ipak tvore zajednički sadržaj. To se može usporediti sa zahtjevom s ko
jim se pokušaji izgradnje teorije vanjske politike stalno susreću u težnji da u gole
mom spletu različitih pojavnosti osmisle neki red promatranja i da na tim temelji
ma stvore teorijski okvir promatranja vanjske politike.
1 66
Literatura
Allison, G., "Conceptual Models and Cuban Missile Crisis", American Political Sciences Re
view, 1969.
Allison, G., Essence of Decission, Explaining the Cuban Crisis, Boston, 1 97 1 .
Allison, G., Haleprin, M., Bureaucratic Politics, A paradigm and Some Politic Implications,
Washington, 1972.
Almond, G. A., The American People and Foreign Policy, New York, 1960.
Almond, G., Verba, S., Civic Culture, Prlnceton, 1963.
Aron, R., A Century of Total War, Garden City, New York, 1954.
Aron, R., Rat i mir, Zagreb, 2002.
Avramov, S., Kontrola spoljne politike, Beograd, 1987.
Beloff, M., Foreign Policy as and the Democratic Process, Baltimore, 1955.
Berkowitz, B., The New Face of War, New York, 2003.
Berridge, G. R., Keens-Soper, M., Otte, T. G., Diplomatic Theory From Machiavelli to Kis-
singer, London, 200 1 .
Berridge, G. R., Diplomacija, Zagreb, 2004.
Bierzanek, R., Wspolczesne stosunki miedzynarodowe, Warszawa, 1972.
Brecher, M., The Foreign Policy System of Israel, Oxford, 1972.
Breslauer, G. W., Tetlock, Ph. E. (ur.), Learning in U. S. and Soviet Foreign Policy, Boulder,
Co, 1991.
Brewer, T. L., Teitelbaum, L., American Foreign Policy: A Contemporary Introduction, New
Jersey, 1997.
Brucan, S., The Dissolution ofPower: A Sociology ofInternational Relations and Po litics, New
York, 1971.
Brzezinski, Zb., The Soviet Bloc - Unity and Conflict, New York, 1960.
Brzezinski, Zb., Po wer and Principle: Memoirs ofthe National Security Adviser, 1 977-1981,
New York, 1983.
Brzezinski, Zb., Velika šahovska ploča , Varaždin, 1998.
Capie, D., Evans, P., The Asia-Pacific Security Lexicon, Singapore, 2002.
Clarke, M., White, B. (ur.), Foreign Policy Analysis, Aldershot, 1981.
Clarke, M., White, B. (ur.), Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems, Alder
shot, 1989.
Cohen, B., Thelnjluence ofNon-Governmental Groups ofForeign Policy Making, New York,
1959.
Contemporary PoliticalAnalysis (izd. J. Charlesworth), New York, 1967.
Coplin, W. D., Introduction to International Politics: A Theoretical Overview, London, 1980.
167
Cox, M., US Foreign Policy after the Cold War: Superpower Without a Mission, London, 1995.
Davis, D., How the Bureaucracy Makes Foreign Policy, an Exchange Analysis, Washington,
1974.
D eutsch, K., The Nerves ofGoverment: Models ofpolitical Communication and Control, New
York, 1966.
Deutsch, K., The Analysis of International Relations, Englewood, 1 968.
Dimitrijević, V., Stojanović, R., Osn ove teorije medunarodnih odnosa, Beograd, 1 977.
Duroselle, J. B., La Politique etranger et ses fundaments, Pariz, 1954.
Dvižuščie sily vnešnej politiki SSA , Moskva 1 965.
Easton, D . A., Framework for Political Analysis, New York, 1 965.
Economic Theories of International Politics (izd. B. Russett), Boston, 1968.
Ermolenko, D. V., Sociologija i problemy meždunarodnyh otnošenji, Moskva, 1977.
Evans, G. , Newnham J., (ur.), Dictionary of In ternational Relations, London 2000.
Farell, R. B. (izd.), Approaches to Comparative and International Politics, Evanston, 1966.
Filosofskoe nasledie V I. Lenina i problemy sovremennoj vojny, Moskva, 1972.
Finlay, D. J., Hover Jr., T., 7304: International Relations on the Planet Earth , New York,
1975.
Foreign Policy Decission Making: An Approach to the Study ofInternational Politics (izd. R. C.
Snyder, H. W. Bruck, B. Sapin), New York, 1962.
Foreign Policy Decision Making, R. C. Snyder, H. W. Bruck and B. Sapin, Revisited: V. M.
Hudson, D. H. Chollet and J. M. Goldgeiger, New York, 2002.
Foreign Policy in World Politics (izd. R. C. Marcidis), New Jersey, 1972.
Foreign Policy Making in Developing States (izd. C. Clapam), Westmead, 1978.
Foreign Policy Making in Western Europe (izd. W. Wallace, W. E. Petersen), Westmead,
1978.
Foreign Policy Making in Communist Countries (izd. A. Adomeit, R. Boardman), West-
mead, 1979.
Franck, A. G., Latin America: Underdevelopment or Revolution, New York, 1 969.
Franke!, J., The Making of Foreign Policy, Oxford, 1 967.
Franke!, J., The National Interest, London, 1 970.
Franke!, J., Contemporary International Theory and the Behaviour ofStates, London, 1 973.
Frankel, J., British Foreign Policy 1 945- 1 9 73, London, 1975.
Frankel, J., International Relations in a Changing World, Oxford, 1979.
Furniss Jr., S., Snyder, R. C., An Introduction toAmerican Foreign Policy, New York, 1955.
G hali, B. B., An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping,
New York, 1992.
Ginsberg, The European Union in International Politics, London, 200 1 .
Ginsberg, H., The European Union in the International Politics, Baptism by Fire, New York,
200 1 .
Goldstein, J., Keohane, R. (ur.), Ideas and Foreign Policy: Institutions and Political Change,
Ithaca, 1993.
Haas, E. B. Whitting, Dynamics of International Relations, New York, 1956.
Hackett. J. i dr., The Thirdd World War August 1 980, London, 1 978.
Halle, L. J., Civilisation and Foreign Policy, New York, 1 955.
Halperin, M., Bureucratic Polilics and Foreign Policy, Washington, 1 974.
1 68
Literatura
Hanreider, E. F. (ur.), Comparative Foreign Policy, Theoretical Essays, New York, 1 97 1 .

Hastedt, G . P., American Foreign Policy: Past, Present, Future, New Jersey, 2003.
Hermann, C., "Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy",
International Studies Quarterly, 34, ožujak, 1990.
Hill, C., The Changing Politics of Foreign Policy, London, 2003.
Hoffman, St. (ur.), Contemporary Theory in International Relations, Englewood, Cliffs,
1 960.
Holsti, K. J., International Politics: A Framework for Analysis, Englewood Cliffs, 1967.
Holsti, K. J., International Politics: A Framework for Analysis, Englewood, Cliffs. 1983.
Holsti, 0., Why Nations Realign: Foreign Policy Restrncturing in the Postwar World, Boston,
1 982.
Hook, St. W., Comparative Foreign Policy: Adaptation Strategies ofthe Great and Emerging
Powers, New Jersey, 200 1 .
Howard, M . , The Causes of Wars, Boston, 1 982.
Hughes, B. B., The Domestic Context ofAmerican Foreign Policy, San Francisco, 1978.
Hugo, G., Appean-ance and Reality in International Relations, London, 1970.
Jensen, L., Explaining Foreign Policy, New York, 1955.
Jentlesson, B. W., "The Reagan Administration and Coercive Diplomacy Restraining Mo
re Than Remaking Governments", Political Science Quarterly, 106, no. l, 1 99 1 .
Jones, R. E., Analysing Foreign Policy: An Introduction to Some Conceptual Problems, Lon
don, 1970.
Joynt, C. B., Corbett, P. E., Theory and Reality in World Politics, 1978.
Kapstein, E. B. and Mastanduno, M. (ur.), Unipolar Politics: Rea lism and State Strategies af
ter Cold War, New York, 1999.
Kennedy, R. F., Thirteen Days: A Memoir of the Cuban missile crisis, New York, 1969.
Keohane, R. 0., Nye, J. S. & Hoffmann, S. (ur.),Afterthe Cold War: International Institutio-
ns and State Strategies in Europe 1 989-1991, Cambridge MA 1993.
Key, V., Politics, Parties and Pressure Groups, New York, 1958.
Kissinger, H. (izd.), Problems of National Strategy, New York, 1965.
Kissinger, H., Domestic strncture and foreign policy, Daedalus, 1966.
Kissinger, H., American Foreign Policy, New York, 1969.
Kissinger, H., American Foreign Policy, Expanded edition, New York, 1974.
Kissinger, H., White House Years, New York, 1979.
Kissinger, H., Diplomacy, New York, 1994.
Knorr, K., Verba, S. (ur.), The International System: Theoretical Essays, Princeton 1 9 6 1 .
Kostecki, W., Polityka Zagraniczna , Teoretyczne Podstawy Badan, Warszawa, 1 988.
Kupchan, C., The End ofAmerican Era: US Foreign Policy and the Geopolitics ofthe Twenty
First Century, New York, 2002.
Lall, A., Modern International Negotiations, New York, 1966.
Lebedeva, M., Mirovaja politika, Moskva, 2003.
Lentner, H., Foreign Policy Analyssis, a Comparative and Conceptual Approach, Columbis,
1974.
Lerche, C. 0., Said, A. A., Concepts of International Politics, Englewood Cliffs, 1964.
Lider, J., On the Nature of War, Westmead, 1977.
1 69
Liska, G., International Equillibrium: A Theoretical Essay on the Politics and Organisation of
Security, Cambridge, 1957.
Lund, M., Preventing Violent Conflicts, New York, 1996.
Machiavelli, N., Vladar, Zagreb, 1 974.
Macridis, R. C., "Comparative Politics and the Study of Government: Search For Fokus",
Comparative Politics, l, 1 968.
McGowan, P. J., (izd.), Sage International Yearbook of Foreign Policy Studies, sv. l , New
York, 1973.
McGowan, P. & Shapiro, H., The Comparative Study ofForeign Policy: A Survey of Scientific
Findings, London 1973.
McGowan, P. J., Shapiro, H., (izd.), The Comparative Studies of Foreign Policy, New York,
1973.
Modelski, G., A Theory of Foreign Policy, London, 1962.
Morgenthau, H., "A Political Theory of Foreign Aid", The A merican Political Science Re
view, LVl, 1 962.
Morgenthau, T. J., Politics Among Nations, The Struggle for Power and Peace, New York,
1 985.
Mowlana, H., Global Information and World Communication: New Frontiers in In ternational
Relations, New York, 1 986.
Nick, S., Diplomacija, Zagreb, 1 997.
Nicolson, H., Diplomacy, Oxford, 1945.
Nicolson, H., The Congress of Vienna, London, 1949.
Northedge, F. S., (izd.), The Foreign Policies of Powers, London, 1 968.
Northedge, F. S., The International Political System, London, 1 976.
Obščestvenost' i problemy voiny mira, Moskva, 1978.
Osgood, R. E., Ideals and Self Interest in A merica's Foreign Relations, Chicago, 1953.
Van Dyke, International Politics, Englewood Cliffs, 1 972.
Qualter, T. H., Propaganda and Psychological Waifare, New York, 1962.
Readings in American Foreign Policy, A Bureaucratic Perspective, Boston, 1973.
Ripley, B. R., Lindsay, J. M. (ur.), U S. Foreign Policy after the Cold War, Pittsburgh, 1997.
Rosati, J. A., Hagan, J. D., Sampson III, M. W. (ur.), Foreign Policy Restructuring: How
Govrnments Respond to Global Change, New York, 1994.
Rosenau, J. N., Domestic Sources of Foreign Policy, New York, 1 967.
Rosenau, J. N., International Politics and Foreign Policy, New York, 1967.
Rosenau, J. N., Moral Fervor, Systematic Analysis and Scientific Consciousness in Foreign Po-
licy Research (izd.), Political Science and Public Policy, Chicago, 1968.
Rosenau, J. N., (ur.), Linkage Politics, New York, 1969.
Rosenau. J. N., (ur.), International Politics and Foreign Policy, New York, 1969.
Rosenau, J. N., The Adaptation of National Societies, New York, 1 970.
Rosenau, J. N., The Scientific Study of Foreign Policy, New York, 1 9 7 1 .
Rosenau, J. N., Davies, V. (ur.)., The Analysis of International Politics, New York, 1 972.
Rosenau, J., The Analysis of International Relations, New York, 1 972.
Rosenau, J. N., (izd.), Comparing Foreign Policy: Theories, Findings and Methods, London,
1 974.
Rosencrance, F., Action and Reaction in the World Politics, Boston, 1963.
170
Literatura
Ryszka, F., Polityka i wojna, Varšava, 1974.

Sampson, A., Anatomy ofBritain, New York, 1962.
Sanakoev, Š. P., Kapčenko, N. I., O teoriji vnešnej politiki socializma, Moskva, 1 977.
Satow, E. M., A Guide to Diplomatic Practice, London, 1957.
Scott, J. M. (ur.),After the End: Making US Foreign Policy in the Post Cold War World, Dur
ham, 1998.
Seanury, P., Power, Freedom and Diplomacy: The Foreign Policy of the United States, New
York, 1965.
Sera, E, La diplomazia in Italia, Milano, 1984.
Simon, H., The Science ofArtificial, Cambridge, 1968.
Smith, K. E., European Union: Foreign Policy in a Changing World, London, 2003.
Snyder, J., Mith of Empire: domestic politics and international ambition, Ithaca, 1 992.
Sovremennye buržoaznye teorii i meždunarodnyh otnošenji, Moskva, 1976.
Spanier, J., Uslabder, E. M., How American Foreign Policy is Made, New York, 1978.
Spanier, J., American Foreign Policy Since World War II, New York, 1983.
Sprout, H., Sprout, M., The Ecological Perspective on Human affairs with special reference to
International Politics, Princeton, 1965.
Steinbruner, J. D., The Cybernetic Theory of Decission, Princeton, 1974.
Strenl, J., "Clinton's Dollars Diplomacy", Foreign Policy, 97, 1994.
The Analysis ofInternational Politics (izd. J. Rosenau, V. Davies, A. East), New York, 1 972.
The Foreign Policies of the Powers (izd. F. S. Northedge), London, 1968.
The Third World International Relations (izd. P. Braillard, M. R. Djalili), Boulder, Co., 1984.
Thompson, K., Understanding of World Politics, Notre Dame, 1975.
Ulam, A. B., Dangerous Relations: The Soviet Union in World Politics 1 9 70-1 982.
Valerie, H. M. (ur.), Culture and Foreign Policy, Boulder, 1997.
Vnesnjaja politika kapitalisticeskih stran, Moskva, 1983.
Vukadinović, R., Sila i interesi: vanjska politika SAD, Zagreb, 1972.
Vukadinović, R., Međunarodni politički odnosi, Zagreb, 1974.
Vukadinović, R.,Američko-sovjetski odnosi 1917-1 976, Zagreb, 1977.
Vukadinović, R., Europska sigurnost i suradnja , Zagreb, 1978.
Vukadinović, R., Teorije o medunarodnim odnosima, Zagreb, 1978.
Vukadinović, R., Hladni rat i Europa , Zagreb, 1985.
Vukadinović, R., "Hrvatska vanjska politika - novo vrijeme i nove zadaće", Međunarodne
studije, Vol l, 2000.
Vukadinović, R., "Amerika i Europa: razlike i podjele", Medunarodne studije, Vol III, 2003.
Vukadinović, R., Politika i diplomacija, Zagreb, 2004.
Vukadinović, R., Međunarodni politički odnosi, Zagreb, 2004.
Wallerstein, T., The Age of Transition: Trajectory of the World System 1 945-2002, London,
2003.
Walt, S. M., The Origins of Theory ofAlliances, Ithaca, 1978.
Waltz, K. N., Man, the State and War, New York, 1959.
Waltz, K. N., Foreign Policy and Democratic Politics, Boston, 1967.
Watson, A., Diplomacy: The Dialogue between States, London, 1982.
White, B., Understanding European Foreign Policy, London, 2001.
171
TEO RIJE VANJSKE POLITIKE
Wiarda, H. ]., A merican Foreign Policy: Actors and Proccesses, New York, 1 996.
Williams, P., Smith, M., "The conduct of foreign policy in democratic and authoritarian re-
gimes", Yearbook of World Affairs, 30, 1976.
Wolfers, A., Discord and Collaboration, Essays on International Politics, Baltimore, 1962.
Wolstetter, R., Peal Harbor, Warning and Decission, Sranford, 1 962.
Wood, J. R., Serres, J., Diplomatic Ceremonial and Protocol, New York, 1 970.
Zegart, A., Flawed Design: The Evolution of CIA, JCS and NSC, Stonford, 1999.
Zonova, T. V., Sovremennaja model diplomatii: istoki stanovlenija i perspektivy razvitija,
Moskva, 2003.
Zorin, V. A., Osnovy diplomatičeskoj služby, Moskva, 1977.
1 72
Kazalo
Acheson, D. 1 4 3 Coplin, W. D. 55, 167

Adomeit, A. l l , 1 68 Corbett, P. E. 169
Allison, G. l l , 55, 76, 77, 167 Cox, M. 87, 168
Almond, G. A. 57, 72, 1 10, 167
Ammanullah 68 Davies, V. 82, 170, 1 7 1
Aragon, L. 159 Davis, D. 16, 75, 168
Aron, R. 83, 167 Deutsch, K. 3 1 , 32, 168
Avramov, S. 167 Dimitrijević, V. 15, 4 1 , 60, 9 1 , 1 68
Djalili, M. R. 171
Beloff, M. 48, 56, 167 Dobrinjin, A. 47
Berkowitz, B. 1 62, 1 67 Dulles, A. 49
Berridge, G. R. 142, 167 Dulles, J. F. 100
Bierzanek, R. 109, 167 Duroselle, J. B. 168
Bismarck, O. von 1 62
Boardman, R. ll, 1 68 Easton, D. A. 1 19, 168
Braillard, P. 1 7 1 Ermolenko, D. V. 168
Brecher, M. 5 1 , 1 18, 167 Evans, P. 21, 148, 167, 168
Breslauer, G. W. 1 3 3 , 1 67
Brewer, T. L. 74, 1 09, 167 Farell, R. B. 168
Brucan, S. 30, 34, 36, 37, 1 67 Farrads, Ch. 121, 124, 1 26, 127
Bruck, fl. W. 52, 53, 60, 168 Farrel, B. 30
Brzezinski, Zb. 44, 95, 1 0 1 , 127, 167 Finlay, D. J. 1 13, 168
Bush, G. 44 Ford, G. 47
Franck, A. G. 125, 168
Capie, D. 148, 167 Franke!, J. 8, 12, 14, 4 1 , 45, 53, 60, 61, 62,
Carr 125 65, 68, 74, 90, 101, 1 1 3, 168
Carter, J. 44, 4 7 Fulbright, W. 22, 37
Chirac, J. 146 Furniss, S., jr. 15, 168
Chomsky, N. 7 3
Clapam, C. ll, 1 6 8 Ghali, B. B. 148, 168
Clark, K. 163 Ginsberg, fl. 79, 150, 1 6 8
Clarke, M. 1 1 5, 120, 1 2 1 , 1 29, 167 Goldstein, J. 99, 168
Clausewitz, C. P. G. von 160 Gromiko, A. A. 44
Clinton, B. 146, 1 7 1 Guetzkow, fl. 24
Cohen, B. 74, 167
Cook, S. W. 49, 57 flaas, E. B. 133, 168
1 73
Haas, M. 1 3 1 Lider, J. 169

Hackett, J . 164, 1 68 Lindsay, J. M. 46, 1 70
Haestedt, G. P. 149 Liska, G. 24, 25, 1 70
Hagan, J. I>. 139, 170 Louis XIV. 160
Halle, L. J. 168 Louis XV. 1 6 1
Halperin, M. 77, 78, 79, 1 6 8 Lowi 25
Hammarskold, D. 1 4 7 Lund, M. 149, 170
Hanreider, W. F. 22, 24, 83, 1 69 Luter 162
Hastedt, G. P. 43, 71, 1 6 9
Hegel, G. W. F. 22 Machiavelli, N. 2 1 , 22, 167, 170
Hermann, C. F. 16, 82, 133, 137, 1 69 Macridis, R. C. 49, 120, 170
Hill, C. l l, 12, 13, 14, 16, 17, 72, 169 Malthus 162
Hoda, E. 154 Marcidis, R. C. l l, 13, 168
Hoffman, S. 22, 23, 83, 1 33 , 169 Mastanduno, M. 133, 169
Holsti, K. J. 23, 24, 70, 85, 90, 91, 94, 97, McGowan, P. J. 1 2 , 38, 120, 1 70
1 0 1 , 105, 107, 1 12, 156, 158, 169 Mehmed II. 68
Hook, St. W. 7, 38, 133, 169 Metternich, K. von 155
Hover, T., Jr. 1 1 3, 1 6 8 Milbrath, L. W. 55
Howard, M. 169 Modelski, G. 15, 21, 84, 85, 95, 121, 1 24,
170
Hruščov, N. S. 104
Morgenthau, H. 25, 125, 1 6 1 , 170
Hughes, B. B. 55, 58, 169
Mowlana, H. 170
Hugo, G. 13, 169
Napoleon III. 155

Jensen, L. 169
Newnham, J. 2 1 , 168
Jentlesson, B. W. 1 6 1 , 169
Nick, S. 142, 170
Johnson, L. 47
Nicolson, H. 8 1 , 142, 170
Jones, R. E. 8, 52, 53, 1 6 9
Nietzsche, F. 1 6 3
Joynt, C. B. 169
Nixon, R. 44, 4 7
Northedge, F. S. l l , 49, 125, 170, 1 7 1
Kapčenko, N. I. 22, 1 7 1
Nye, J. S. 133, 169
Kapstein, E . B. 133, 1 69
Keens-Soper, M. 142, 167
Osgood, R. E. 83, 170
Kennedy, J. 30, 37, 47
Otte, T. G. 142, 1 67
Kennedy, R. F. 106, 1 69
Keohane, R. O. 99, 1 33, 168, 169
Palmerstvon 1 5 5
Key, V. 16, 73, 169 Peterson, W. E. 1 1 , 168
Kissinger, H. 8, l l , 44, 46, 78, 95, 104, Picasso, P. 159
1 37, 150, 167, 169
Knorr, K. 124, 169
Qualter, T. H. 155, 170
Kostecki, W. 23, 8 1 , 1 69
Kupchan, C. 46, 169 Reagan, R. 47, 1 6 1 , 169
Rice, C. 44
Lall, A. 169 Ripley, B. R. 46, 170
Lebedeva, M. 69, 169 Rosati, J. A. 139, 170
Lentner, H. 81, 169 Rosenau, J. N. l l , 15, 16, 23, 24, 30, 3 1 ,
Lenjin, V. I . 124, 158, 160, 164 33, 35, 36, 38, 55, 61, 82, 123, 134, 137,
Lerche, C. O. 15, 46, 5 1 , 54, 64, 169 170, 171
174
Kazalo
Rosencrance, F. 170 Teitelbaum, L. 74, 109, 1 67

Rothwell, C. E. 61 Tetlock, Ph. E. 133, 167
Rummel, J. 24 Thompson, K. 13, 171
Rusk, D . 1 12
Ryszka, F. 164, 171 Ulam, A. B. 1 1 1 , 1 7 1
Uslabder, E. M. 1 2 1 , 1 7 1
Said, A. A. 15, 46, 5 1 , 54, 64, 169
Sampson III, M. W. 139, 170 Valerie, H. M. 1 13, 1 7 1
Sampson, A. 86, 170, 171 Van Dyke 83, 170
Sanakoev, Š. P. 22, 1 7 1 Vandenberg 46
Sapin, B . 52, 53, 60, 168 Verba, S. 1 10, 124, 167, 169
Satow, E. M. 142, 143, 1 7 1 Vukadinović, R. 33, 43, 47, 63, 74, 85, 87,
Scott, J. M. 46, 171 105, 108, 1 1 1, 126, 136, 142, 159, 1 7 1
Seabury, P. 15, 73, 84, 86
Seanury, P. 171 Wallace, W. ll, 168
Sera, E. 155, 171 Wallerstein, T. 124, 1 7 1
Serres, J. 142, 172 Walt, S. M. 128, 1 7 1
Shapira, H. 12, 120, 170 Waltz, K. N. 128, 138, 1 7 1
Simon, H. 82, 171 Watson, A 1 7 1
Smith, K. E. 79, 135, 139, 1 7 1 White, B. 95, 1 15 , 129, 1 3 5 , 137, 167, 169,
Smith, M. 131, 134, 172 171
Snyder, R. C. 15, 52, 53, 60, 120, 168, 1 7 1 Wiarda, H. J. 48, 57, 172
Spani er, J . 43, 1 2 1 , 171 Williams, P. 139, 172
Spinoza, B. 162 Wolfers, A 83, 172
Sprout, H. 133, 134, 1 7 1 Wolstetter, R. 1 13, 172
Sprout, M . 171 Wood, J. R. 142, 172
Staljin, J. V. 98 Wylie, L. L. 57
Steinbruner, J. D. 8 1 , 1 7 1
Stojanović, R. 15, 4 1 , 60, 9 1 , 99, 168 Zegart, A 49, 172
Strenl, J. 1 7 1 Zonova, T. V. 146, 172
Sullivan, J. D. 24 Zorin, V. A 142, 172
175

Radovan Vukadinović - Teorije Vanjske Politike-Politička Kultura (2005)

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Radovan Vukadinović - Teorije Vanjske Politike-Politička Kultura (2005)

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

(

Copyright© Politička kultura: Zagreb

SREDIŠNJI OKVIRI ISTRAŽIVANJA VANJSKE POLITIKE. . . . . . . . . 7

ODNOS UNUTARNJE l VANJSKE POLITIKE . 19

DETERMINANTE VANJSKE POLITIKE . 29

AKTERI VANJSKE POLITIKE . . . 41

PROCES DONOŠENJA VANJSKOPOLITIČKIH ODLUKA. . 51

TEORIJE O VANJSKOPOLITIČKOM ODLUČIVANJU. . . 69

CIWEVI VANJSKE POLITIKE . . 81

TEORIJE VANJSKE POLITIKE (

FORMULIRANJE VANJSKOPOLITIČKJH CIWEVA . 95

USPOREDBA VANJSKIH POLITIKA. 131

SREDSTVA VANJSKOPOLITIČKOG DJELOVANJA. 141

U suvremenim uvjetima razvitka dinamičnih međunarodnih odnosa, kada se u

nog promatranja i postavljanja temelja za dalju teorijsku analizu. Svjesni težine,

l. Proučavanje vanjske politike kaopovijesti stavlja akcent na zbivanja koja su se

2. Proučavanje suvremene vanjske politike, za razliku od povijesnog pristupa,

Pristupi teoriji vanjske politike

Prednosti su takvog pristupa vanjskoj politici, svakako, u tome što se nastoji

lj a određeni redoslijed varijabli s obzirom na značenje koje imaju i na ulogu koju

pi, koji su a priori postavljeni u određenom traganju za najbržom i najkorisnijom

Definicija vanjske politike

ruženju. Američki autori C. O. Lerche i A. A. Said shvaćaju vanjsku politiku kao

strategije kako bi mogla djelovati u odnosu s inozemstvom (ili strancima) u raz­

ODNOS UNUTARNJE I VANJSKE POLITIKE

Vanjska politika pojedine države značajan je instrument vladajuće strnkture po­

Politika i vanjska politika

Korijeni su društvenih razlika u ekonomskoj osnovi, koja određuje temelj sva­

društva, iako upravo unutarnja politika neposredno izražava klasnu strukturu i

Teorijsko određenje odnosa unutarnje i vanjske politike

Teorijski pogledi postavljeni oko temeljnih određenja odnosa unutarnja - vanj­

Već smo istaknuli da se vanjska politika, odnosno nastup države na međuna­

Naš pristup vanjskoj politici polazi od uvjerenja da postoji striktna povezanost i

Posebnost vanjske politike

plicističke tvrdnje da je unutarnj a politika jamstvo uspješnog razvoja zemlje u eko­

teškoćama da dobiju podršku svoj ih birača za svoje vanjskopolitičke poteze. U si­

Bez obzira na razlike u mišljenjima, potrebno je reći da povezivanje današnjih

ti određena rješenja u skladu s djelovanjem i ponašanjem vanjske okoline. Suvere­

Vanjski faktori utjecaja

Ako je režim nepopularan i slab, tada će se i mjere koje će on provoditi osnivati

Faktori unutarnjeg utjecaja

Uz te faktore vanjskog karaktera, za koje je evidentno da su inspirirani izvana,

skih i unutarnjih faktora, dakle da proistječe iz objektivno postojećih i teorijski

Brucanov model predteorije

Rumunjski profesor Brucan poslužio se Rosenauovim modelom predteorije,

2. društvene snage (društvene varijable), klase i nacije s njihovom ideološkom

Faktori koji su na vrhu (prirodna i materijalna osnova) najčvršći su, a prema

Iako je sama metoda analize adaptivnosti ipak previše artificijelna, s Rose­

U procesu stvaranja vanjske politike djeluje niz različitih aktera - individualno

l. Prilikom razmatranja vanjske politike pojedine zemlje, odnosno njezina

stvarnoj realizaciji u međunarodnim odnosima . Već iz te naznake vidljivo je da je

3. S obzirom na karakter vanjskopolitičkog odlučivanja, koji je u svim tim zem­

U brojnim prilikama jasno se vidjelo da su pravne odredbe isticale jednu vrstu

Uz ta izvršna tijela djeluju i zakonodavni organi, koji u pojedinim zemljama

težno istaknuti profesori međunarodnih odnosa, njihov je utjecaj na predsjednike

jer može inicirati određene prethodne rasprave67, zatražiti analize predviđenih

!anstvo u inozemstvu ne funkcionira, ili se njegovim izvještajima ne poklanja do­

Unatoč svim specifičnostima kojima obiluje vanjska politika, može se ustvrditi

- šira metodološka pitanja vezana uz izbor jedinice analize, preferiranih mode­

Specifikacija problema također zavisi o brojnim okolnostima. Zaslužuje li od­

Teorijski modeli promatranja

Prvi model proizlazi iz klasične demokratske teorije86 i nastoji pokazati kakav

dvojena i do kraja nezainteresirana za stavove građana jer može dj elovati, u okviru

Teorijski modeli vanjskopolitičkog odlučivanja, koliko god nastojali biti pre­

strategije kako bi mogla djelovati u odnosu s inozemstvom (ili strancima) u raz

Vanjska politika pojedine države značajan je instrument vladajuće strnkture po

Korijeni su društvenih razlika u ekonomskoj osnovi, koja određuje temelj sva

Teorijski pogledi postavljeni oko temeljnih određenja odnosa unutarnja - vanj

Već smo istaknuli da se vanjska politika, odnosno nastup države na međuna

plicističke tvrdnje da je unutarnj a politika jamstvo uspješnog razvoja zemlje u eko

teškoćama da dobiju podršku svoj ih birača za svoje vanjskopolitičke poteze. U si

ti određena rješenja u skladu s djelovanjem i ponašanjem vanjske okoline. Suvere

Iako je sama metoda analize adaptivnosti ipak previše artificijelna, s Rose

3. S obzirom na karakter vanjskopolitičkog odlučivanja, koji je u svim tim zem

!anstvo u inozemstvu ne funkcionira, ili se njegovim izvještajima ne poklanja do

- šira metodološka pitanja vezana uz izbor jedinice analize, preferiranih mode

Specifikacija problema također zavisi o brojnim okolnostima. Zaslužuje li od

Teorijski modeli vanjskopolitičkog odlučivanja, koliko god nastojali biti pre

Bez obzira na to provodi li se izbor odluke na temelju uobičajenih pravila, au

tavljajući mogućnost za dodatno prikupljanje podataka, šire vrednovanje do

3. Stadij odlučivanja poslije donošenja odluke. S obzirom na to da je gotovo ne

Američki istraživači vrlo rado kompariraju vanjsku politiku pojedinih adminis

U okviru prvog racionalnog pristupa izučava se problem donošenja vanjskopo

Političku elitu čine izabrane osobe na određenim državnim položajima, stra

primjenjivi i u drugim sredinama. Promatrajući američki vanjskopolitički organi

Države na vanjskopolitičkom planu ne djeluju izolirano, niti njihovi akteri od

Drugo pitanje, koje se također pojavljuje u obliku stanovitog ograničenj a defi

l. Pod bitnim ciljevima razumijemo one interese i vrijednosti koji su za vlada

S obzirom na mogućnosti postavljanja vanjskopolitičkih ciljeva i konkretne ob

a) U modelu suradnje država polazi se od pretpostavke da su dva ili više intere

Praksa međunarodnih odnosa jasno pokazuje da pojedine države, unatoč pos

skopolitičkih ciljeva, podjelu možemo provesti s obzirom na karakter njihove pri

centraliziranom međunarodnom političkom sistemu, ne znači da se vanjska politi

Utjecaj sistemske strukture međunarodnih odnosa na vanjsku politiku pojedi

ku velikih kapitalističkih država, te su i njihova traženja u stanovitom smislu auto

korekcije u stupnjevima različitog ranga, smanjujući tako i globalne dugoročne vi

je čvrsto utemeljeno javno mišljenje koje se dugo vremena suprotstavljala unap

- u procesima koji zahvaćaju veći krug aktera, tj . u normalnom procesu stvara

1- POLITIČKI 1-

Prihvatimo li sistemsku analizu kao mogući pristup objašnjavanja vanjske poli

Postoje i mišljenja da postoji izrazita međuzavisnost između ekonomskog raz

jim zemljama, stvorio je uvjete za izravno upoznavanje s pojedinim društvima, ut