XVIII WIEK

Reformy zarządu za Piotra I i Katarzyny II

Panowanie Piotra I wprowadziło Rosję do grona mocarstw europejskich.
Wprowadzone zmiany objęły niemal wszystkie dziedziny życia. Rozpoczęte przez
cesarza reformy administracyjne, kontynuowała Katarzyna II, wprowadzając Rosję do
kręgu monarchii oświeconych.

Cesarz i administracja centralna

Po zakończeniu wojny północnej w 1721 roku, senat ogłosił Piotra I imperatorem
(cesarzem) Wszechrosji. Cesarz był monarchą samowładnym, nie ponosił przed nikim
odpowiedzialności, nie podlegał żadnemu prawu i niczyjej kontroli. Stał także na czele
Kościoła prawosławnego. Po zniesieniu patriarchatu sprawował zarząd nad cerkwią
poprzez podległy sobie Święty Synod.

Administracja oparta została na zasadach centralizmu i biurokratyzmu. W 1711 roku

utworzony został Senat Rządzący, początkowo jako organ doradczy cesarza.
Kompetencje senatu obejmowały szeroki zakres spraw: finanse, kontrola i
opracowywanie ustaw, handel zagraniczny, a przede wszystkim kontrolę nad
administracją i sądownictwem oraz funkcje sądu najwyższego. Decyzje senatu
podejmowały były jednomyślnie, z obowiązkiem kontrasygnaty przez każdego z
senatorów. Senat posiadał własną kancelarię, a także osobne urzędy. Należał do nich
urząd fiskałów, sprawujących nadzór nad urzędnikami wszystkich szczebli i
donoszących o ich nadużyciach. Wyznaczenie nagrody za donosicielstwo miało
zwiększyć skuteczność działania fiskałów, a fundament wewnętrznego spokoju
budowano odtąd na wzajemnej podejrzliwości.

W 1722 roku zorganizowano przy senacie prokuraturę z mianowanym przez cesarza

generał-prokuratorem na czele. Urzędnik ten sprawował nadzór nad działalnością
senatu i wykonywaniem jego zarządzeń. Był jednocześnie naczelnikiem kancelarii
senatu, zwoływał posiedzenia senatu i przewodniczył na nich, miał prawo sprzeciwu
wobec jego decyzji. Sprawował też nadzór nad administracją i sądownictwem.
Katarzyna II w 1763 roku zreorganizowała senat dzieląc go na 6 departamentów,
ustanawiając przy każdym departamencie osobnego ober-prokuratora. Powstała w
ten sposób struktura stanowiła przykład niesłychanie rozbudowanej struktury
wewnętrznej.
Piotr I utworzył w latach 1717-1720 centralne instytucje, zwane kolegiami (autorem
pomysłu był Godfryd Leibniz). Instytucje te zorganizowano zgodnie z zasadami
rzeczowego podziału kompetencji i kolegialności, wedle których wszystkie decyzje
zapadały w wyniku głosowania członków tworzących ten organ (zabezpieczenie przed
przekupstwem). Na czele kolegium stał prezydent, ponadto zasiadali w nim
wiceprezydent, radcy i asesorowie. Każde kolegium miało swoją kancelarię, urząd
fiskała i prokuratora. Prezydenci kolegiów otrzymali prawo mianowania urzędników w
swych resortach. Wszystkie kolegia podporządkowane zostały senatowi i przetrwały
do 1802 roku. Piotr I usiłował usprawnić tok urzędowania, a zarazem stworzyć system
zmniejszający do minimum ilość okazji sprzyjających nadużyciom - wprowadzono w
kolegiach zasadę stałego urzędowania. Sprawy były rozstrzygane na wspólnych
posiedzeniach, według kolejności ich wpływania. Mimo wszystko nie wypleniło to
łapówkarstwa oraz kumoterstwa

W tych działach administracji, w których nie powołano kolegiów, utrzymały się prikazy
(spore znaczenie miał prikaz preobrażeński - swoisty resort bezpieczeństwa
bezpieczeństwa; rozpatrywał głównie sprawy o charakterze przestępstw politycznych,
na podstawie donosów).

Po śmierci Piotra I, w latach 1726-1730, funkcjonowała ponadto Najwyższa Tajna

Rada, będąca organem doradczym władcy, która za panowania Katarzyny I przejęła
faktyczną władzę.

Administracja lokalna
Reforma tego szczebla administracji była jedną z pierwszych reform Piotra I. W 1702
roku zniesiony został zniesiony został samorząd gubny, a jego uprawnienia
przekazano wojewodom.

Zasadnicza reforma dokonała się w 1708 roku. Kraj podzielono na gubernie, na

których czele postawiono mianowanych przez władcę gubernatorów (podlegali
bezpośrednio senatowi), którzy byli wyposażeni w niemal nieograniczoną władzę i
posiadali rozległe kompetencje w zakresie wojskowości, skarbowości, sądownictwa i
policji. W 1719 roku wprowadzono podział guberni na prowincje, na których czele stali
wojewodowie, wyposażeni w szerokie uprawnienia i podlegali gubernatorom. Przy
wojewodach i gubernatorach zorganizowano kancelarie. Najniższą jednostką
administracyjną były dystrykty, zarządzane przez komisarzy ziemskich mających
uprawnienia skarbowe i policyjne. Brak było wówczas oddzielenia sądownictwa od
administracji.
Kolejna reforma administracji lokalnej przeprowadzona została przez Katarzynę II
(1775, Ordynacja o administracji guberni). Gubernatorze podporządkowani zostali
bezpośrednio monarsze i senatowi. Poszerzono znacznie zakres ich władzy, czyniąc
ich odpowiedzialnymi za ogół spraw decydowanych na szczeblu gubernialnym.
Powołano też doradczo-wykonawcze organy kolegialne przy gubernatorach (zarządy
gubernialne). Dla kilku guberni ustanowiono generał-gubernatorów o niemal
nieograniczonych uprawnieniach, którzy podlegali wyłącznie cesarzowi.

Gubernie wtedy podzielono na powiaty, na których czele stali ziemscy isprawnicy

(wybierani przez szlachtę), tworzący wraz z dwoma asesorami niższy sąd ziemski,
będący organem administracyjno-policyjnym.

W 1782 roku wydała zostana Ustawa dobrego porządku, określająca zakres działania
policji i sądownictwa policyjnego. Funkcje policyjne w miastach sprawowali
horodniczowie, w miastach stołecznych oberpolicmasjtrzy, zaś w miastach, w których
stacjonowały garnizowny, komendanci.

W1785 roku powołany został przez Katarzynę II samorząd szlachecki, którego

organami były gubernialne i powiatowe zgromadzenia szlachty, wybierające
guberlnialnych bądź powiatowych marszałków szlachty, a także isprawników w
powiatach.

Już za Piotra I wprowadzono w stosunku do szlachty przymus służby państwowej.

Służba ta podejmowana była od najniższego stopnia już w 15 roku życia i w zasadzie
pełnić ją dożywotnio (Tabela o rangach - 1722; hierarchia stopni w służbie cywilnej i
wojskowej - czyny).
 XIX WIEK
Z chwilą objęcia tronu przez Aleksandra I w 1801 roku podjęto prace nad reformą
systemu administracyjnego. Cesarz zachował wprawdzie władzę absolutną i
nieograniczoną, ale przeobrażeniom uległa struktura zarządu państwem.
Przeprowadzone reformy zmierzały jedynie do usprawnienia funkcjonowania aparatu
państwowego i wyeliminowania z niego instytucji anachronicznych, nie naruszając
jednocześnie władzy cesarza. W rezultacie w Imperium Rosyjskim nie wprowadzono
konstrukcji państwa prawnego.

Administracja centralna
Pierwszym nowym organem centralnym była utworzona w 1801 roku Rada
Nieustająca. Był to organ doradczy cesarza, ze stale urzędującą kancelarią.
W 1802 roku skasowano kolegia, tworząc w to miejsce urząd ministrów wraz z
podległymi im ministerstwami. Dzieliły się one na departamenty, na których czele stali
dyrektorzy. Ministrowie mianowani byli przez cesarza i byli tylko przed nim
odpowiedzialni. Decyzje podejmowali jednoosobowo, a ze swej działalności składali
cesarzowi sprawozdania.

W 1812 roku zorganizowano Komitet Ministrów jako kolejny organ doradczy cesarza,
pozbawiony możliwości samodzielnego decydowania (od 1861 roku przewodnictwo
Komitetu przekazano najstarszemu ministrowi; komitet pod przewodnictwem
monarchy zyskał miano Rady Ministrów).

Z inicjatywy Michaiła Sperańskiego utworzono w 1810 roku Radę Państwa. Instytucja

ta nie uzyskała uprawnień władczych, pozostając wyłącznie organem doradczym,
którego uchwały nie wiązały monarchy. Przygotowywała ona ponadto i opiniowała
projekty ustaw. Od 1882 roku pełniła rolę Komisji Kodyfikacyjnej (z tą chwilą
zakończono działalność Rady Nieustającej). Dzieliła się na departamenty, posiadała też
własną kancelarię.

W 1802 roku zreorganizowano Senat Rządzący. Oprócz funkcji sądu najwyższego o

uprawnieniach kasacyjnych, powierzono mu nadzór nad wpływami z podatków i
wydatkami państwowymi oraz nad wszystkimi ministerstwami. Stojąc na straży prawa i
praworządności spełniał rolę trybunału administracyjnego. Dzielił się na departamenty,
przy których funkcjonowali oberprokuratorzy podlegli prokuratorowi generalnemu. Do
1846 roku kontrolowali oni całą administrację i sądownictwo.

Przy boku monarchy działała od czasów Aleksandra I Kancelaria Cesarska. Znaczenie

je wzrosło za następnego czasu - Mikołaja I, który podzielił kancelarię na wydziały.
Kancelarii podlegały policja i żandarmeria państwowa. Po 1882 roku pozostawiono
tylko I wydział, pełniący rolę osobistej kancelarii cesarza.
 Administracja lokalna
Imperium dzieliło się na gubernie, na których czele stali gubernatorzy, jako
przedstawiciele władzy centralnej w terenie, a jednocześnie wykonawcy decyzji ministra
spraw wewnętrznych. Zespoły guberni tworzyły generał-gubernatorstwa podległe
władzy generał-gubernatorów o szerszym zakresie kompetencji, obejmującym w
szczególności wpływ na kształtowanie lokalnego prawa.

Gubernie dzieliły się na powiaty zarządzane przez sądy ziemskie złożone z naczelnika
jako przewodniczącego oraz asesora i 2 sielskich (wybieranych przez szlachtę i
chłopów). Powiaty dzieliły się na stany, na których czele stali prystawi. Istniała także
administracja niezespolona podległa osobnym władzom.

Całość administracji lokalnej podlegała nadzorowi ze strony władz centralnych w

Petersburgu. Rozdział sądownictwa od administracji nastąpił dopiero w 1864 roku.

Nadmierne scentralizowanie aparatu biurokratycznego umożliwiało centralnym organom

resortowym ingerowanie w kompetencje władz terenowych i przejmowanie uprawnień
decyzyjnych nawet w błahych sprawach, co prowadziło do znacznych opóźnień w
funkcjonowaniu administracji. W dalszym ciągu łapówkarstwo występowało na
porządku dziennym.

Reforma ziemska i miejska

Zniesienie poddaństwa osobistego chłopów stanowiło kres administracyjno-sądowej
władzy dziedziców nad ludnością wiejską. Najlepszym wtedy rozwiązaniem okazał się
samorząd lokalny, jednak administracja rządowa zachowała prawo ścisłego
nadzorowania organów samorządowych, pozbawiając jednocześnie samorząd
bezpośrednich uprawnień władczych.

Reforma ziemska została przeprowadzona w 1864 roku. Wprowadziła ona ograniczony

samorząd na szczeblu guberni i powiatu. Jednostkami samorządu były ziemstwa, o
dość skromnych kompetencjach (sprawy gospodarcze, komunikacyjne, itd). Organami
ziemstw na szczeblu powiatu były zgromadzenia powiatowe (jako instytucje
uchwałodawcze) oraz zarządy powiatowe (jako organy wykonawcze), a na szczeblu
guberni - odpowiednio zgromadzenia i zarządy gubernialne. Zgromadzenia pochodziły
z wyborów kurialnych (z wysokim cenzusem majątkowym), a przewodniczył im
marszałek szlachty.

W 1870 roku powołano do życia samorząd miejski. Organami były duma miejska,
zarząd miejski i prezydent (przewodniczący dumy, wybierany z jej składu).
Kompetencje samorządu miejskiego obejmowały sprawy majątkowe, porządkowe,
zdrowotne, itd. W 1892 roku kompetencje zostały ograniczone.
 Samorząd wiejski

Samorząd wiejski wprowadzono w 1864 roku. Najniższą jednostką podziału

administracyjnego była gromada. Organami samorządu były zgromadzenie gromadzkie
jako organ uchwalający i starosta jako organ wykonawczy. Zgromadzenie zajmowało
się rozdziałem podatków, sprawami gruntowymi oraz wyborem organów
wykonawczych gromady i delegatów. Starosta sprawował funkcje policyjne, a także
mógł karać za drobne wykroczenia.

Kilka gromad tworzyło gminę, której organami były zgromadzenia gminne, wójt, zarząd
gminny i sąd gminny. Zgromadzenie gminne zajmowało się wyborem organów gminy i
sprawami podatkowymi. Wójt miał podobne uprawnienia jak starosta. Zarząd gminny
prowadził rachunki gminy oraz mianował i zwalniał płatnych funkcjonariuszy. Sąd
gminny miał ograniczone uprawnienia sądownicze.

W 1861 roku wprowadzony został nadzór nad gromadami ze strony mirowych

pośredników, wyposażonych w uprawnienia administracyjno-policyjne. W 1874 roku
wprowadzono w ich miejsce urzędy do spraw chłopskich, a po ich zniesieniu w 1889
roku nadzór powierzono naczelnikom ziemskim oraz urzędom gubernialnym.