台灣東南亞學刊，16 卷 1 期，2021 年，頁 5-14

專題評論

2021 緬甸軍事政變成因剖析 *
An Analysis on the Causes of 2021 Myanmar
Coup

評者：司徒宇 **（SZU-TU Yu）

國立暨南國際大學華語文教學碩士學位學程專案助理教授

2021 年 2 月 1 日，緬甸軍方發動軍事政變，終結透過民主程序產生並
且成功連任的文人政府，2010 年以來被形容為「緬甸之春」的民主化進程
霎時逆轉。軍方以 2008 年在其嚴格控制下，強迫民眾公投通過的憲法為
依據，宣稱去年（2020）議會選舉有重大舞弊導致國家分裂，為維持國家
團結，乃拘禁包括翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）與總統溫敏（Win Myint）
在內的政府高層官員與全國民主聯盟（National League for Democracy，以
下簡稱「全民盟」）幹部，同時宣佈正式接管政府，國家進入為期一年的緊
急狀態，由國防軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）掌權，軍系背景的副
總統敏瑞（Myint Swe）擔任代理總統。除此之外，軍方後續還試圖以荒謬
罪名，如違反「進出口法」、「天然災害管理法」，起訴翁山蘇姬和溫敏，
並且在政變後隨即罷免了 24 名部長及副部長的職務，重新任命 11 名新部
長，職位除原本按照 2008 年憲法保障給軍方指派的國防部長、內政部長
與邊境事務部長外，另包括財政部長、衛生部長、外交部長、訊息部長等
重要職位（張子清 2021）。

部分歐美國家在事發後的一天之內，發表聲明定調此次事件為軍事政
變，並予以強烈譴責，更宣稱他們將針對相關制裁採取必要評估與適當行
動，以捍衛民主（吳寧康 2021）。但也有國家站在「不予譴責」的立場，

* 本文部分內容曾刊載於司徒宇， 〈2021 緬甸軍事政變成因剖析〉 ，《一路向南》

，2021
年 2 月 3 日，https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/3430653。
** Email: vincent118412@gmail.com
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僅表示希望緬甸各方能在憲法和法律的框架下妥善處理分歧，維護政治和
社會穩定，中國即為此陣營的代表，其他如泰國、菲律賓、柬埔寨等東協
國家也持相同態度（張育軒 2021）。在社會上，伴隨政變消息而來的，是
全國部分通訊系統中斷、銀行暫時關閉、首都奈比都（Naypyidaw）道路被
封鎖、通往國際機場的道路也被阻斷，社會緊張氣氛迅速蔓延。而仰光也
出現糧食搶購潮，筆者於 2 月 1 日早晨與居住在仰光的友人聯繫，他表示
已前往賣場採購二週的食物，隨後便以無奈的語氣說到：「儘管軍方一再
表達對大選不滿，但真的發生政變，還是讓人感到驚訝…」 1。

相較於「政變成癮」的泰國（自 1932 年至今共發生過 21 次軍事政變），

緬甸歷史上僅發生過 3 次政變：第一次是 1962 年，由軍事強人尼溫（Ne
Win）所發動，推翻經由選舉產生的努（U Nu）文人政府，使緬甸開始超
過半世紀的軍人統治；第二次是 1990 年，當時全民盟在議會選舉中獲得
大勝，贏得超過 80%的席位，而軍方支持的國家團結黨（the National Unity
Party, NUP）只獲得約 2%的席次，但軍政府不僅拒絕承認選舉結果，也不
願將政權轉交給新國會，只在選後提出「先制憲，再交權」的原則，並表
示在新憲頒佈之前，國會暫時不開議（司徒宇 2017：74）；第三次則為此
次 2021 年的政變。

有專家認為，就客觀形勢上來說，今年的政變與 1962 年那次較為類

似，皆為緬甸政治發展軌跡帶來重大改變，儘管軍方承諾待緊急狀態結束
後將會重啟選舉，但翁山蘇姬的被捕可能意味其政治生涯提早結束，也連
帶削弱全民盟的政治勢力（蘋果日報國際中心 2021）。其實，政變以及後
續引發的抗爭事件發展至今愈演愈烈，在軍方的武力鎮壓下，人民死傷數
目急速攀升，但軍方卻沒有收手妥協的意思，甚至於日前下達「騎機車、
攜帶刀械、聚眾超過 5 名，即可開槍驅離」的命令（彭杏珠 2021），種種
不利情勢讓各界對緬甸政治發展的預測大多採悲觀立場。儘管目前仍難判
斷敏昂萊會否複製過去軍事強人的手段，在抗爭行動難以平息的情況下，
對緬甸人民採取大規模血腥鎮壓獨，而後厲行獨裁統治；但軍方此次透過

1 與緬甸仰光友人的網路訪談（2021 年 2 月 1 日）。
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政變的方式奪權，已重創緬甸自 2010 年後漸趨穩定的改革開放之路，並

且預料該國的民主發展在短時間內難以回到正軌。然而，目前各界對緬甸
政變的討論仍較偏重現況的剖析，或者未來走向的預測，較少闡述緬甸軍
方發動政變的原因，有鑑於此，本文將從「近因」和「遠因」等二個層面
深入探討 2021 緬甸軍事政變的成因。

一、2021 軍事政變的「近因」：大選挫敗

2015 年大選，是緬甸睽違 25 年後首次公開競爭的選舉，翁山蘇姬挾

其民主女神的光環，不負眾望地帶領全民盟於上、下議院的「可選舉議席」
中囊括近八成（78%）的席次，使該黨擁有完全執政的優勢，成為緬甸第
一 大 黨 。 而 由 軍 方 支 持 的 聯 邦 鞏 固 與 發 展 黨 （ Union Solidarity and
Development Party，以下簡稱「鞏發黨」）當年只獲得不到一成（8%）的席
次，聲望似乎已跌至谷底，難有再起的機會。

然而，全民盟執政的第一任期乏善可陳，緬甸內戰依舊頻繁，加以殘
破的基礎建設未見改善，政策制定速度如同「冰河移動」，經濟改革跟不
上企業成長，不僅使投資者卻步，也讓許多民眾直言批評新政府的無能。
在此情況下，許多專家預測，全民盟 2020 大選的成績可能不如 2015 亮
眼，而代表軍方的鞏發黨或將趁勢而起，即便無法撼動全民盟第一大黨的
地位，最少能取得較 2015 年更多的席位，提高在議會的聲量（司徒 宇
2018）。

但 2020 大選並未照前述預測進行，反倒是複製了 2015 年的結果，全

民盟突破政績委靡與新冠疫情的挑戰，再度取得壓倒性勝利，而且贏得比
五年前更多，於「可選舉議席」中囊括超過八成（83%）的席次。相反的，
鞏發黨席次則持續下跌，只獲得近 7%的席位，也代表選前鞏發黨意圖從
「經濟」與「國安」議題切入，證明其治理能力優於全民盟的策略完全失
效 2。另外，我們由 2020 的選舉結果還能觀察出二個重要跡象：（一）緬

2 在經濟議題上，鞏發黨看見全民盟就任後的束手無策，曾於 2018 年 11 月 3 日議會

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甸人民對「其他政黨」仍然缺乏信任感—部分代表少數民族的小黨曾於選
前協商合併，希望藉此吸引人民支持在地的政黨，例如欽族、克倫族、克
欽族的小黨，早在 2018 年各別完成合併，也難以在此次大選斬獲席次 3。
（二）緬甸人民對「軍方」仍充滿畏懼—儘管在少數民族的叛亂活動與羅
興亞議題上，有為數不少的民眾支持軍方以強硬手段回應，甚而將軍方視
為國家主權的捍衛者（司徒宇 2018），但過去超過五十年的獨裁統治陰
影，使緬甸淪為東南亞最落後國家的記憶，仍然是他們無法輕易忘卻的。

面對大選慘敗的難堪結果，緬甸軍方並未將重點擺在改革自我缺失，
以重拾民心；反倒以 2020 選舉存在大規模舞弊為由，逮補多位包含翁山
蘇姬在內的民選政府領袖，表面上的說法是為處理選舉舞弊，實質則為發
動軍事政變，以非民主方式奪權。其實，敏昂萊於選前 6 天（2020 年 11
月 2 日）即曾發表二份聲明，其一抨擊政府和聯邦選委會的缺失，另一份
則批評少數民族武裝組織拖延停火協定，造成部分少數民族區域無法投
票。敏昂萊列舉選民名單有誤、取消少數民族地區選舉、疫情期間對政黨
競選活動監督不足等例證，強烈批判聯邦選委會的無能，並強調軍方是緬
甸的「監護人」，將密切關注選舉工作的進行（江迅 2021：15）。上述舉
動從現在看來，似乎已在為可預見的敗選尋找出路，更為軍事政變的發動
埋下伏筆。

補選前，在各選區內以低於市價百分之十的價格向民眾販售大米和食用油，希望吸
引更多選票，此舉在當時看來確有奏效。另外，在國安議題上，少數民族叛亂活動
持續不斷，以及羅興亞議題懸而未決，都讓許多緬甸人民失去耐心，寄望政府或軍
方以更強硬的手段捍衛國家領土主權的完整。以 2018 年 10 月 14 日在仰光發起的
遊行活動為例，有不少民眾上街參與，其主旨即是反對國際社會干預緬甸國家事務，
支持軍方對羅興亞議題的處理方式（司徒宇 2018）。
3 欽 族 全 國 民 主 黨 （ the Chin National Democratic Party ）、 欽 族 進 步 黨 （ the Chin
Progressive Party）、欽族民主聯盟（the Chin League for Democracy）等三個欽邦在
地的政黨，合併為「欽族全國民主聯盟」（Chin National League for Democracy）；克
倫 民 主 黨 （ the Karen Democratic Party）、 克 倫 邦 民 主 與 發 展 黨 （ the Karen State
Democracy and Development Party）、克倫國家民主黨（the Karen National Democratic
Party）、攀龍王子民主黨（the Phalon-Sawaw Democratic Party） ，也合併為「克倫全國
民主黨」 （Karen National Democratic Party）
；另外，克欽民主黨（the Kachin Democratic
Party）、克欽邦民主黨（the Kachin State Democracy Party）、克欽全國代表大會（the
Kachin National Congress），以及克欽邦聯合民主黨（the Union and Democracy Party of
Kachin State），協商合併為「克欽黨」（Kachin State Party）（Lwin 2018）。
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因此，儘管緬甸聯邦選委會曾於 1 月 28 日發佈聲明回應軍方指控，
表示選民名單的缺陷（些許姓名重複）並無造成舞弊現象，更無法影響選
舉結果的可靠性；但軍方仍漠視此回應，執意以政變手段接管政權。背後
最主要、直接的原因乃是，2020 的再度慘敗已讓軍方認清事實，瞭解民
心的向背，他們無法在民主選舉的規則下與翁山蘇姬（全民盟）相抗衡，
更遑論重新掌握政權（即便 2008 憲法已給予軍方許多特權）。只能透過軍
事政變將既有規則打破，進而重新制定「更加」符合軍方利益的遊戲規則，
否則他們將更難在全民盟第二任期鞏固權力，甚至有被邊緣化的風險。

二、2021 軍事政變的「遠因」：敏昂萊欲鞏固「軍方」
及「自身」利益

筆者曾發表評論探討緬甸軍方的干政野心，從仰光省省長漂敏登
（Phyo Min Thein）「疑似」貶低敏昂萊地位的事件切入，闡述軍方在緬甸
的地位如何不容質疑 4；並且認為在政治（不正義的憲政體制保障）與經濟
（盤根錯節的軍系企業）層面均享有崇高特權的情況下，軍方絕無法容許
其利益遭受威脅，一旦緬甸的民主化發展偏離其所設定的遊戲規則，軍方
勢必會直接干預，甚至發動政變（司徒宇 2019）。換言之，緬甸軍方絕非
如表面上所言，僅以維持國家穩定的「守護者」角色自居；雖然在 2015 年
大選後，軍系背景出身的總統登盛（Thein Sein）第一時間表態支持選舉結
果，使緬甸完成歷史首次的政權和平移轉，但實際上，軍方從未有退出政
治舞台、還政於民的打算，更為接管政權隨時待命。

學者施密特（Philippe C. Schmitter）曾針對民主化過程中「文武關係」
如何安排提出一個假設：「在民主秩序裡，軍隊應該被賦予（或被接受擁
有）若干穩定的、合法的以及制度化的地位。」而要達成前述目標的首要

4 2017 年 7 月，仰光省省長漂敏登一句「緬甸國防軍總司令的職位只是司長等級
（Director General）」的言論，引起軍方強烈反彈。當時，軍方認為此說法不僅貶低
其首席領導人的形象，甚至損害緬軍聲譽，嚴正要求中央政府追究此事。而總統辦
公室發言人也在三天後公開表示漂敏登的言論不代表政府立場，並且承諾會妥善處
理。隔天，漂敏登為其言論正式向軍方道歉，紛爭始告落幕。
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條件即為，引導武裝部隊（軍方）放棄傳統的角色認知，包括：做為社會
秩序最終維護者、國家光榮的象徵與國家利益的唯一界定者（Schmitter
1996: ix）。但很明顯的，從緬甸近代政治發展來看，軍方並未被引導、也
堅持不放棄前述傳統角色認知，反而不斷將自身的壯大與國家安危畫上等
號，強調軍隊才是唯一能帶領緬甸邁向長治久安的組織；更認為即使緬甸
經歷民主轉型，軍隊還是鞏固國家團結的唯一力量，以及憲法的守護者。
在 前 述 設 定 下 ， 2021 年 軍 事 政 變 就 成 為 敏 昂 萊 維 護 軍 方 利 益 的 唯 一 手
段，也可藉此弭平因敗選而來的異議之聲。

最後，現年 64 歲的敏昂萊已屆強制退役年齡（65 歲），按照規定必

須在今年七月卸下緬甸國防軍最高領導人的職務，據稱他曾多次與翁山蘇
姬談判有關卸任後的赦免條件，卻一直沒有滿意的結果，（張安翔 2021：
12）。另外，敏昂萊早年就學於位在彬烏倫（Pyin Oo Lwin）的緬甸聯邦軍
事國防學院（Defence Services Academy, DSA），此學院旨在培養緬軍高
級指揮人才，畢業後從孟邦（Mon State）輕步兵師「作戰參謀」做起，到
撣邦（Shan State）「三角軍區司令」，職業生涯多是負責鎮壓少數民族武
裝團體，2008 年參與仰光番紅花革命（Saffron Revolution）以及果敢地區
的軍事鎮壓，並於同年升任緬軍「第二特戰局局長」，綜管克倫邦（Karen
State）和撣邦的軍事事務，還成立著名的「邊境防衛隊」（Border Guard
Force, BGF），好不容易於 2011 年因指揮作戰有功，被拔擢擔任「國防軍
總司令」，後續更主導 2017 年在實兌（Sittwe）羅興亞人的種族清洗以弭
平動亂。敏昂萊上任後也持續為軍隊進行現代化的改造計畫，向各個武器
出口大國購買新型武器，其本身更是軍方擁有的緬甸聯邦經濟控股有限公
司的大股東（張安翔 2021：12-13）。

前述種種跡象顯示，儘管敏昂萊屆齡退休，卻絕不可能將過去辛苦打
下的江山拱手讓人。因此，曾有緬甸分析家指出，敏昂萊有從政的企圖
心，希望以平民身份參選，並在鞏發黨的協助下獲得更高職位（張正芊
2021）。但鞏發黨去年 11 月的潰敗，讓敏昂萊夢想破滅，再加上翁山蘇姬
任內曾試圖修憲、打擊軍隊貪腐的政策觸動了軍系利益的敏感神經，讓敏
昂萊更加認知到應該趁著全世界忙於對抗新冠肺炎、無暇顧及的時機，先
 台灣東南亞學刊 11

透過政變將大權握在手中，以便重新安排、操縱對其有利的局勢，進而保
護個人與軍人執政的利益。其實，追根究底，緬甸始自 2010 年的民主改
革是軍政府為解除國際制裁的主動改革，民主化並無法導致軍政府垮台，
軍方仍然掌握大量權力，這是緬甸民主難以穩固的主因。
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參考文獻

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府-任命 11 名新部長-145052174.html。（檢索日期：2021/03/26）
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https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=106031 。 （ 檢 索 日
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 台灣東南亞學刊 13

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