Temari del cos administratiu I. Dret constitucional.

Organització política

3. Organització territorial de l’Estat

Organització territorial de l’Estat. Les comunitats autònomes: estatuts d’autonomia,

distribució de competències i finançament. Les entitats locals: municipi, província,
comarca, vegueria i altres ens locals supramunicipals.

Esquema

I. Organització territorial de l’Estat

1. Administració central
2. Administració perifèrica
3. Altres consideracions
II. Les comunitats autònomes
1. Estatuts d’autonomia
2. Distribució de competències
3. Finançament
III. Les entitats locals
1. Municipi
2. Província
3. Comarca
4. Vegueria
5. Altres ens locals supramunicipals

I. Organització territorial de l’Estat

L’Administració i el Govern formen part del poder executiu, per la qual cosa es troben
regulats conjuntament al títol IV de la Constitució espanyola (CE). L’actuació de les
administracions públiques està sotmesa a la llei, d’acord amb els principis d’eficàcia,
jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació (art. 103.1).

1. Administració central

Com que l’Administració general de l’Estat es troba desplegada per tot el territori de
l’Estat, s’ha de distingir entre l’Administració central de l’Estat i l’Administració
perifèrica, segons l’àmbit territorial de la seva actuació. En aquest sentit,
l’Administració central de l’Estat estén la seva competència a tot l’àmbit territorial de
l’Estat.

Formen part de l’Administració central de l’Estat el Consell de Ministres, les

comissions delegades del Govern, el president del Govern, els vicepresidents i els
ministres (que estan configurats legalment com a òrgans superiors de l’Administració de
l’Estat), els secretaris d’Estat, els subsecretaris, els secretaris generals tècnics i els
directors generals.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 1

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

2. Administració perifèrica

Els òrgans de l’Administració perifèrica exerceixen les seves competències en un àmbit

territorial limitat, que coincideix amb alguna de les circumscripcions en què es divideix
el territori, com ara les comunitats autònomes i les províncies. Integren l’Administració
perifèrica de l’Estat els delegats del Govern, els subdelegats del Govern i els delegats
insulars.

3. Altres consideracions

A banda dels òrgans esmentats, també s’ha de considerar el Consell d’Estat com a òrgan
de l’Administració central, si bé de caràcter consultiu, i extern a la resta de
l’Administració activa.

Cal esmentar, també, els òrgans de l’Administració general de l’Estat a l’exterior: les
missions diplomàtiques permanents o especials, les oficines consulars, les
representacions o les missions permanents davant una organització internacional i les
delegacions davant una organització internacional o una conferència d’estats.

III. Les comunitats autònomes

1. Estatuts d’autonomia

Les comunitats autònomes es constitueixen no solament d’acord amb la Constitució,

sinó també d’acord amb l’estatut d’autonomia. La Constitució remet a l’estatut pel que
fa a la denominació i l’organització de les institucions autonòmiques pròpies (art.
147.2), d’acord amb la qualificació que en fa com a «norma institucional bàsica» de les
comunitats autònomes (art. 147.1).

A l’estatut, doncs, es fixa l’ésser propi i peculiar de cadascun del ens autonòmics, i
d’aquesta manera contribueix a constituir-lo en el marc constitucional.

Els estatuts tenen un contingut mínim establert a la Constitució: a més de la

denominació de la comunitat que correspongui millor a la seva identitat històrica, hi
haurà de constar la delimitació del territori, el procediment de reforma estatutària, la
denominació de l’organització i la seu de les institucions pròpies.

Però el contingut més important de l’estatut és la concreció del contingut dels poders
autonòmics, bàsicament el conjunt de competències estatutàries. Aquestes competències
fixen el poder real d’autonomia reconegut a la comunitat autònoma.

Les competències són essencialment les facultats o les potestats jurídiques sobre
determinades matèries previstes a l’estatut. Les institucions autonòmiques tenen
atribucions sobre aquests àmbits concrets i, per tant, exerceixen poders específics.

En principi, els estatuts enumeren aquestes matèries en diverses llistes segons el grau de
poder que hi és exercit.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 2

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

La Constitució atribueix a l’estatut una funció pròpia pel que fa a la delimitació de

competències que no pot ser desconeguda per altres normes. Els estatuts es
constitueixen en paràmetre de la constitucionalitat d’altres normes. Sense ànim d’entrar
en consideracions més profundes cal dir, però, que aquesta funció de delimitació
competencial ha estat matisada pel Tribunal Constitucional en la Sentència 31/2010,
dictada en relació amb l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006.

La superioritat de rang de l’estatut no solament és protegida per una reserva

constitucional, sinó també per un procediment de reforma especial. Aquesta rigidesa és
la que confereix a l’estatut, realment, el caràcter de norma institucional bàsica. És la
garantia que cap altra norma de la comunitat autònoma no contradirà l’estatut, sota pena
d’incórrer en inconstitucionalitat pel fet de pretendre alterar-lo prescindint del
procediment de reforma al qual remet la Constitució. Al mateix temps, i de cara enfora,
el procediment de reforma garanteix els poders autonòmics aplegats a l’estatut perquè
cap altra llei, autonòmica o de l’Estat, el pot modificar.

L’estatut és el límit i la garantia dels poders autonòmics, sens perjudici que la

Constitució en sigui la garantia última, el límit veritable. Perquè la Constitució, com a
norma suprema, és límit per a la totalitat de l’objecte de la reforma estatutària i,
concretament, a través dels límits competencials (art. 149.1) i institucionals (art. 152.1)
que estableix.

Des d’una perspectiva jurídica, els estatuts d’autonomia poden ser considerats alhora
com a normes estatals i com a normes autonòmiques.

Els estatuts d’autonomia tenen caràcter de llei orgànica, que és exigit pel que disposa
l’article 81 de la Constitució. Però, a més, gaudeixen de la protecció que els atorga la
Llei orgànica del Tribunal Constitucional. L’article 28 d’aquesta Llei, que ha permès la
construcció de la doctrina jurisprudencial del que es coneix com a bloc de
constitucionalitat, indica que poden ser declarades inconstitucionals les lleis que
contravinguin les lleis que, com ho són els estatuts, hagin estat dictades per delimitar les
competències entre l’Estat i les comunitats autònomes dins el marc de la Constitució.
Finalment, malgrat el seu caràcter de llei orgànica, els estatuts no es poden modificar
com les altres lleis orgàniques. Per reformar-los, la voluntat de la legislació estatal és
necessària però no suficient, ja que cal seguir els procediments previstos a l’articulat del
mateix estatut.

A banda de les peculiaritats de la relació dels estatuts d’autonomia amb altres lleis
estatals, cal assenyalar un tret específic important relatiu a la seva elaboració. Llevat de
l’excepció prevista a l’article 144 de la Constitució, que l’atorga a les Corts Generals, la
iniciativa de tramitar un estatut d’autonomia i l’establiment consegüent d’una comunitat
autònoma deriven de la població que vol autogovernar-se. La constatació d’aquesta
aspiració es fa per la manifestació formal de les corporacions locals (art. 143 i 151), o
bé pels òrgans d’autogovern provisionals existents en el moment d’aprovació de la
Constitució en el cas de pobles que, com el català, en el passat haguessin plebiscitat
projectes d’estatut d’autonomia (disposició transitòria segona CE).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 3

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

Segons el que disposa l’article 147 de la Constitució, els estatuts d’autonomia són la
norma institucional bàsica de cada comunitat autònoma, que tindrà les competències
que hagi assumit l’estatut respectiu. A més, l’estatut serà la norma jeràrquicament
superior a totes les altres normes que les institucions creades pel mateix estatut dictin en
exercici de les seves competències. Això significa que cap llei catalana ni cap norma
reglamentària del Govern o de l’Administració de la Generalitat no podran contradir el
que disposi l’Estatut. Finalment, cal afegir que l’estatut d’autonomia és la norma que,
en darrera instància, regula la producció d’altres normes autonòmiques de rang inferior.
Així, l’article 33 es refereix a l’elaboració de les lleis catalanes, i l’article 37, de manera
implícita, a la potestat reglamentària del Consell Executiu de la Generalitat.

2. Distribució de competències

Les competències (Estat/comunitats autònomes) es poden classificar en:

a) Competències exclusives.
b) Competències sobre les bases, legislació bàsica i lleis marc.
c) Competències compartides i concurrents.

Amb caràcter general, competències exclusives són aquelles en les quals un ens (Estat o
comunitat autònoma) aglutina totes les facultats possibles sobre una mateixa matèria. Hi
ha matèries en l’article 149.1 de la Constitució que responen a aquest concepte:
relacions internacionals, justícia, nacionalitat, etc.

Això no obstant, tant a la Constitució com als estatuts d’autonomia, hi trobem

competències que són anomenades exclusives, però que no responen exactament a
aquesta definició general. Així, hi ha competències “exclusives” que reserven totes les
facultats possibles a un ens, però no sobre una matèria completa sinó només sobre un
sector d’aquesta (per exemple, en matèria de carreteres corresponen a l’Estat totes les
facultats sobre les carreteres que transcorrin per més d’una comunitat autònoma i a les
comunitats, les carreteres l’itinerari de les quals no surti del seu territori); i també hi ha
altres competències que atribueixen de forma “exclusiva” a un ens només una part de
les facultats possibles sobre una matèria (per exemple, a l’Estat li correspon tota la
regulació d’una matèria i a les comunitats autònomes els correspon realitzar-ne
l’execució). En realitat, en aquests supòsits seríem davant el que la doctrina defineix
com a competències compartides.

Un supòsit específic de les competències compartides —quant a les facultats— és el

d’aquelles matèries en les quals correspon a l’Estat establir les bases o normes bàsiques
sobre una matèria (com és el cas, per exemple, de la matèria “règim miner i energètic”
—article 149.1.25 CE—), i a les comunitats autònomes els correspon el
desenvolupament normatiu d’aquestes bases i l’execució de tota la regulació. La noció
de bases o normes bàsiques s’ha d’entendre com a noció material i, per tant, aquests
principis o criteris bàsics es poden trobar regulats expressament per les Corts Generals
o, si aquestes no han legislat, es poden deduir racionalment de la legislació vigent.
L’instrument per establir les bases és la llei, però, en determinats supòsits, pot ser el
reglament.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 4

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

També cal fer referència a l’article 150.1 CE, que utilitza el concepte de llei marc.
Mitjançant la llei marc, l’Estat pot atribuir a totes o a algunes comunitats autònomes la
facultat d’aprovar normes legislatives en el marc dels principis, les bases i les directrius
que fixa la mateixa llei. I, això, en relació amb matèries en què les comunitats
autònomes no tenen competència o en matèries en les quals les facultats legislatives
estan reservades en exclusiva a l’Estat.

Finalment, existeixen competències concurrents quan dos ens tenen la possibilitat de

concórrer amb facultats idèntiques a la regulació de tota una matèria. En realitat, n’hi ha
un sol supòsit: la cultura (art. 149.2 CE).

3. Finançament

Les comunitats autònomes tenen unes competències que han d’exercir i, en

conseqüència, uns serveis que han de prestar, i, per tant, també unes despeses. Per poder
fer front a aquestes despeses públiques autonòmiques, es necessiten ingressos. En
aquest sentit, la Constitució estableix que les comunitats autònomes tindran autonomia
financera per desenvolupar i executar les seves competències. Autonomia financera vol
dir poder-se procurar o poder disposar dels recursos adients per satisfer les necessitats a
les quals ha de fer front cada comunitat autònoma (art. 156 CE). Ara bé, l’autonomia
financera reconeguda per la Constitució a les comunitats autònomes s’ha de conjugar
amb els principis de coordinació amb la Hisenda estatal i de solidaritat entre tota la
població espanyola.

Juntament amb la Constitució i els estatuts d’autonomia, cal fer esment d’altres lleis que
fan o han fet referència al finançament de les comunitats autònomes. Aquestes lleis són,
entre d’altres, les següents:

• La Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de finançament de les comunitats

autònomes (LOFCA), modificada per les lleis orgàniques 1/1989, 3/1996, 10/1998,
5/2001, 7/2001 i 3/2009.
• La Llei 21/1986, de pressupostos generals de l’Estat per a 1987, que aprova els
criteris de finançament del període anomenat definitiu per la LOFCA (període
1987-1991).
• La Llei 22/2001, de 27 de desembre, reguladora dels Fons de Compensació
Interterritorial, que va derogar l’anterior Llei 29/1990, de 26 de desembre, del
Fons de Compensació Interterritorial.
• La Llei 37/1992, de l’impost sobre el valor afegit.
• La Llei 32/1987, de 22 de desembre, d’ampliació de l’abast i de les condicions de
la cessió de l’impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats.
• La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la
Comunitat Autònoma de Catalunya (que va derogar la Llei 17/2002, d’1 de juliol,
del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Generalitat de Catalunya i de fixació
de l’abast i les condicions de la cessió esmentada).
• La Llei 35/2006, de 28 de novembre, de l’IRPF i de modificació parcial de les lleis
dels impostos sobre societats, sobre la renda de no residents i sobre el patrimoni.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 5

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

Finalment, els règims especials del País Basc i Navarra estan recollits a la Llei 12/1981,
de 13 de maig, a través de la qual s’aprova el concert econòmic amb la Comunitat
Autònoma del País Basc i les seves modificacions posteriors, i a la Llei 28/1990, de 26
de desembre, d’aprovació del conveni econòmic entre l’Estat i la Comunitat foral de
Navarra i les seves modificacions posteriors.

D’acord amb les previsions constitucionals, els principis en aquesta matèria són
l’autonomia financera, la coordinació i la solidaritat.

Així, l’activitat financera de les comunitats autònomes s’exercirà en coordinació amb la

Hisenda de l’Estat, d’acord amb els criteris següents:

• El sistema d’ingressos de les comunitats autònomes s’haurà d’establir de manera

que no impliqui, en cap cas, privilegis econòmics o socials ni l’existència de
barreres fiscals al territori espanyol.
• La garantia de l’equilibri econòmic, mitjançant la política econòmica general,
correspon a l’Estat, que és l’encarregat d’adoptar les mesures adients per
aconseguir l’estabilitat econòmica interna i externa i el desenvolupament harmònic
entre les diverses parts del territori espanyol.
• La solidaritat entre les diverses nacionalitats i regions.
• La suficiència de recursos per a l’exercici de les competències pròpies.

D’altra banda, cada comunitat autònoma està obligada a vetllar pel seu equilibri
territorial i per la realització interna del principi de solidaritat.

Per tal d’assolir la coordinació i la col·laboració adients entre l’activitat financera de les
comunitats autònomes i la de l’Estat, la LOFCA crea el Consell de Política Fiscal i
Financera de les comunitats autònomes. És un òrgan col·legiat constituït pel ministre
d’Economia i Hisenda, el ministre d’Administració Territorial (en l’actualitat, cal
interpretar que es tracta del ministre de Política Territorial i Administració Pública), i
els consellers d’Economia i Hisenda de cadascuna de les disset comunitats autònomes.

Tal com estableixen la Constitució i la LOFCA, els recursos que integren la hisenda de
les comunitats autònomes són els següents:

a) Els ingressos procedents del seu patrimoni i d’altres de dret privat.

b) Els seus tributs.
c) Els rendiments dels tributs cedits per l’Estat, totalment o parcialment.
d) La participació en el Fons de Garantia de Serveis Públics Fonamentals
e) Els rendiments dels recàrrecs sobre impostos estatals.
f) Les participacions en els ingressos de l’Estat.
g) El producte de les operacions de crèdit.
h) El producte de les multes i les sancions en l’àmbit de la seva competència.
i) Els rendiments dels seus preus públics.

Les comunitats autònomes podran establir els seus impostos si respecten els principis
següents:

Escola d’Administració Pública de Catalunya 6

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

1 No es podran subjectar a impostos propis ni els elements patrimonials ni els

rendiments ni les despeses que se situïn, s’originin o es facin fora del territori de la
comunitat autònoma corresponent.
2. No podran gravar-se negocis, actes o fets celebrats o fets fora del territori de la
comunitat autònoma.
3. No podran comportar cap obstacle per a la lliure circulació de persones,
mercaderies ni capitals.

L’article 158 de la Constitució preveu dos mecanismes per donar compliment al principi
de solidaritat: el Fons de Compensació Interterritorial i les assignacions de nivell
mínim.

La Constitució estableix que el control econòmic i pressupostari de les comunitats

autònomes correspon al Tribunal de Comptes (art. 153).

L’Estatut d’autonomia de Catalunya regula el finançament de la Generalitat (títol VI) i

enumera els recursos de les finances de la Generalitat (art. 202.3), regula les
competències financeres de la Generalitat (art. 203) i preveu l’Agència Tributària de
Catalunya (art. 204).

Segons l’article 202.3 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, els recursos de les

finances de la Generalitat són constituïts per:

a. Els rendiments dels seus impostos, taxes, contribucions especials i altres tributs
propis.
b. El rendiment de tots els tributs estatals cedits, d’acord amb el que disposa l’article
201 del mateix Estatut.
c. Els recàrrecs sobre els tributs estatals.
d. Els ingressos procedents del Fons de Compensació Interterritorial i d’altres
assignacions establertes per la Constitució, si escau.
e. Altres transferències i assignacions amb càrrec als pressupostos generals de
l’Estat.
f. Els ingressos per la percepció dels seus preus públics.
g. Els rendiments del patrimoni de la Generalitat.
h. Els ingressos de dret privat.
i. El producte d’emissió de deute i de les operacions de crèdit.
j. Els ingressos procedents de multes i sancions en l’àmbit de les seves
competències.
k. Els recursos procedents de la Unió Europea i de programes comunitaris.
l. Qualsevol altre recurs que es pugui establir en virtut del que disposen aquest
Estatut i la Constitució.

No podem deixar d’assenyalar que l’Estatut de 2006 va introduir unes previsions

relatives als mecanismes d’anivellament i solidaritat del sistema estatal de finançament
autonòmic que han estat desactivades pel Tribunal Constitucional en la STC 31/2010.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 7

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

III. Les entitats locals

1. Consideracions generals

L’Administració local és el conjunt de persones jurídiques públiques que duen a terme

l’autoadministració dels interessos d’una part determinada del territori d’àmbit inferior a
la comunitat autònoma. La regulació constitucional de l’Administració local gira al
voltant de la proclamació de l’autonomia local, del reconeixement als ens que la
integren de personalitat jurídica pròpia i de l’establiment del principi democràtic (art.
140 CE).

La Constitució determina l’existència de tres ens de l’Administració local amb

existència obligatòria: el municipi, la província i l’illa. A banda d’això, es poden crear
agrupacions de municipis diferents de la província, de la qual cosa resulta que el
municipi és l’entitat bàsica de l’Administració local, ja que el seu àmbit territorial
(terme municipal) defineix els límits dels ens locals (individualment o per agregació).

L’autonomia local implica el dret de la comunitat local a participar a través d’òrgans

propis en el govern i l’administració dels afers que l’afecten. La intensitat d’aquesta
participació es gradua segons la relació que hi ha entre els interessos locals i els
interessos supralocals dins aquests afers (STC 170/1989, de 19 d’octubre). Per tant, es
reconeix un àmbit d’interessos propis a l’entitat local, que han de ser gestionats per uns
òrgans de govern elegits pels ciutadans i ciutadanes en l’àmbit territorial respectiu.
L’autonomia local també inclou un poder autoorganitzatiu i un poder normatiu.

Segons l’article 83 de l’Estatut d’autonomia, l’organització territorial bàsica de

Catalunya s’estructura en municipis i vegueries. L’àmbit supramunicipal és constituït,
en tot cas, per les comarques, que ha de regular una llei del Parlament. Els altres ens
supramunicipals que creï la Generalitat es fonamenten en la voluntat de col·laboració i
associació dels municipis.

Segons l’article 85 de l’Estatut d’autonomia, el Consell de Governs Locals és l’òrgan de

representació de municipis i vegueries en les institucions de la Generalitat. El Consell
ha de ser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que
afecten de manera específica les administracions locals, així com en la tramitació de
plans i normes reglamentàries que també afectin específicament les administracions
locals. Una llei del Parlament regula la composició, l’organització i les funcions del
Consell de Governs Locals.

2. Municipi

Segons l’article 86 de l’Estatut d’autonomia, el municipi és l’ens local bàsic de

l’organització territorial de Catalunya i el mitjà essencial de participació de la comunitat
local en els afers públics. El govern i l’administració municipals corresponen a
l’ajuntament, format per l’alcalde o alcaldessa i els regidors. S’han d’establir per llei els
requisits que s’han de complir per a l’aplicació del règim de consell obert. L’Estatut
garanteix al municipi l’autonomia per a l’exercici de les competències que té
encomanades i la defensa dels interessos propis de la col·lectivitat que representa. Els

Escola d’Administració Pública de Catalunya 8

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

actes i els acords adoptats pels municipis no poden ser objecte de control d’oportunitat
per cap altra administració. Correspon a la Generalitat el control de l’adequació a
l’ordenament jurídic dels actes i els acords adoptats pels municipis i, si escau, la
impugnació corresponent davant la jurisdicció contenciosa administrativa, sens
perjudici de les accions que l’Estat pugui emprendre en defensa de les seves
competències. Ara bé, d’acord amb la STC 31/2010 sobre l’EAC, l’Estat no queda
limitat només a l’actuació en defensa de les seves competències, sinó que també pot
establir i dur a terme accions de control dels actes i acords municipals. Els regidors són
elegits pels veïns dels municipis per mitjà de sufragi universal, igual, lliure, directe i
secret. Les concentracions de població que dins un municipi formin nuclis separats es
poden constituir en entitats municipals descentralitzades. La llei els ha de garantir la
descentralització i la capacitat suficients per portar a terme les activitats i prestar els
serveis de la seva competència.

L’article 84 de l’Estatut disposa que el mateix Estatut garanteix que els municipis han
de tenir un nucli de competències pròpies, les quals han de poder ser exercides amb
plena autonomia, només subjecta a control de constitucionalitat i de legalitat. Més
específicament, el mateix article llista un seguit de matèries sobre les quals els governs
locals (no només els municipis) de Catalunya han de tenir competències pròpies:

a) L’ordenació i la gestió del territori, l’urbanisme i la disciplina urbanística i la

conservació i el manteniment dels béns de domini públic local.
b) La planificació, la programació i la gestió d’habitatge públic i la participació en la
planificació en sòl municipal de l’habitatge de protecció oficial.
c) L’ordenació i la prestació de serveis bàsics a la comunitat.
d) La regulació i la gestió dels equipaments municipals.
e) La regulació de les condicions de seguretat en les activitats organitzades en espais
públics i en locals de concurrència pública. La coordinació, mitjançant la Junta de
Seguretat, dels diversos cossos i forces presents al municipi.
f) La protecció civil i la prevenció d’incendis.
g) La planificació, l’ordenació i la gestió de l’educació infantil i la participació en el
procés de matriculació en els centres públics i concertats del terme municipal, el
manteniment i l’aprofitament —fora de l’horari escolar— dels centres públics i el
calendari escolar.
h) La circulació i els serveis de mobilitat i la gestió del transport de viatgers
municipal.
i) La regulació de l’establiment d’autoritzacions i promocions de tot tipus d’activitats
econòmiques, especialment les de caràcter comercial, artesanal i turístic i foment
de l’ocupació.
j) La formulació i la gestió de polítiques per a la protecció del medi ambient i el
desenvolupament sostenible.
k) La regulació i la gestió dels equipaments esportius i de lleure i la promoció
d’activitats.
l) La regulació de l’establiment d’infraestructures de telecomunicacions i la prestació
de serveis de telecomunicacions.
m) La regulació i la prestació dels serveis d’atenció a les persones, dels serveis socials
públics d’assistència primària i foment de les polítiques d’acolliment de les
persones immigrades.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 9

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

n) La regulació, la gestió i la vigilància de les activitats i els usos que es porten a

terme a les platges, als rius, als llacs i a la muntanya.

La distribució de les responsabilitats administratives en les matèries esmentades entre

les diverses entitats locals ha de tenir en compte la seva capacitat de gestió, i es regeix
per les lleis aprovades pel Parlament, pel principi de subsidiarietat -d’acord amb el que
estableix la Carta europea de l’autonomia local-, pel principi de diferenciació —d’acord
amb les característiques que presenta la realitat municipal— i pel principi de suficiència
financera.

La Generalitat ha de determinar i fixar els mecanismes per finançar els nous serveis
derivats de l’ampliació de l’espai competencial dels governs locals.

Els municipis disposen de plena capacitat d’autoorganització dins el marc de les

disposicions generals establertes per llei en matèria d’organització i funcionament
municipal. Els municipis tenen dret a associar-se amb altres municipis i a cooperar entre
ells i amb altres ens públics per exercir les seves competències, i també per complir
tasques d’interès comú. A aquest efecte, tenen capacitat per establir convenis i crear
mancomunitats, consorcis i associacions i participar-hi, i també per adoptar altres
formes d’actuació conjunta. Les lleis no poden limitar aquest dret si no és per garantir
l’autonomia dels altres ens que la tenen reconeguda. Els municipis tenen potestat
normativa, com a expressió del principi democràtic en què es fonamenten, en l’àmbit de
les seves competències i en els altres sobre els quals es projecta la seva autonomia.

Les lleis que afecten el règim jurídic, orgànic, funcional, competencial i financer dels
municipis han de tenir en compte necessàriament les diferents característiques
demogràfiques, geogràfiques, funcionals, organitzatives, de dimensió i de capacitat de
gestió que tenen.

El municipi de Barcelona disposa d’un règim especial establert per llei del Parlament de
Catalunya. L’Ajuntament de Barcelona té iniciativa per proposar la modificació
d’aquest règim especial i, d’acord amb les lleis i el Reglament del Parlament, ha de
participar en l’elaboració dels projectes de llei que incideixen en aquest règim especial i
ha de ser consultat en la tramitació parlamentària d’altres iniciatives legislatives sobre el
seu règim especial.

3. Província

La Constitució estableix la província com a circumscripció electoral a l’article 68 i, a

l’article 141.1, la configura, d’una banda, com a entitat local amb personalitat jurídica
pròpia, determinada per l’agrupació de municipis, i, de l’altra, com a divisió territorial
per al compliment de les activitats de l’Estat. Així mateix, disposa que qualsevol
alteració dels límits provincials haurà de ser aprovada per les Corts Generals mitjançant
una llei orgànica. L’apartat 2 del mateix article 141 estableix que el govern i
l’administració autònoma de les províncies s’encomanaran a diputacions o altres
corporacions de caràcter representatiu.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 10

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

4. Comarca

Partint de la previsió constitucional que es poden crear agrupacions de municipis

diferents de la província (article 141.3), l’Estatut configura la comarca com a ens local
amb personalitat jurídica pròpia, formada per municipis per tal de gestionar
competències i serveis locals. La creació, la modificació i la supressió de les comarques,
i també l’establiment del règim jurídic d’aquests ens, són regulats per una llei del
Parlament de Catalunya.

5. Vegueria

Segons l’article 90 de l’Estatut d’autonomia, la vegueria és l’àmbit territorial específic

per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local, i té personalitat jurídica
pròpia. La vegueria també és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per a
l’organització territorial dels seus serveis. La vegueria, com a ens local, té naturalesa
territorial i gaudeix d’autonomia per gestionar els seus interessos.

Segons l’article 91 de l’Estatut d’autonomia, el govern i l’administració autònoma de la

vegueria corresponen al Consell de Vegueria, format pel president o presidenta i pels
consellers de vegueria. La persona que presideix la vegueria és escollida pels consellers
de vegueria entre els seus membres. El mateix article estableix que els consells de
vegueria substitueixen les diputacions. La creació, la modificació i la supressió, com
també el desplegament del règim jurídic de les vegueries, són regulats per llei del
Parlament. L’alteració dels límits provincials, si escau, s’ha de portar a terme d’acord
amb el que estableix l’article 141.1 de la Constitució, és a dir, mitjançant llei orgànica.
Aquestes darreres previsions (substitució de les diputacions pels consells de vegueria i
l’eventual alteració dels límits provincials) apunten en la direcció que les vegueries
hagin de substituir les províncies a Catalunya —en el seu vessant d’ens local, però no
en els altres dos vessants—, i així ho ha confirmat la Llei 30/2010, de 3 d’agost, de
vegueries.

6. Altres ens locals supramunicipals

Els altres ens locals supramunicipals es fonamenten en la voluntat de col·laboració i

associació dels municipis i en el reconeixement de les àrees metropolitanes. La creació,
la modificació i la supressió, i també l’establiment del règim jurídic d’aquests ens, són
regulats per una llei del Parlament de Catalunya. Aquest ha estat el cas de la Llei
31/2010, de 3 d’agost, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, integrada per 36
municipis de la conurbació de Barcelona.

Punts clau

• L’article 2 de la Constitució estableix que les nacionalitats i les regions podran

exercir el dret d’autonomia mitjançant la constitució com a comunitats autònomes.
Es tracta d’autonomia política i administrativa.
• L’accés a l’autonomia es materialitza mitjançant les vies previstes als articles 151 i
143 de la Constitució.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 11

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

• Els estatuts d’autonomia es constitueixen com a autèntiques normes integrants del

bloc de constitucionalitat.
• El grau d’autonomia es determina pel nombre i pel contingut de les competències
atribuïdes a la comunitat autònoma.
• Tipologia de competències: exclusives, concurrents, compartides.
• La Constitució preveu l’autonomia financera de les comunitats autònomes. El
sistema de finançament autonòmic es fonamenta en els principis d’autonomia
financera, coordinació i solidaritat.
• L’Administració pública serveix amb objectivitat els interessos generals i actua
d’acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i
coordinació, amb sotmetiment ple a la llei i al dret.
• S’han de distingir les administracions territorials i les no territorials. Dins
l’Administració territorial, hi ha òrgans centrals i òrgans perifèrics.
• Les entitats que conformen l’Administració local gaudeixen d’autonomia
administrativa. L’Estatut els reconeix competències en un seguit de matèries.
• L’organització territorial bàsica de Catalunya s’estructura en municipis i
vegueries.

Bibliografia

Cosculluela Muntaner, Luis. Manual de derecho administrativo. Vol I, 12a ed., Madrid,
Civitas, 2001, pàg. 165-211 i 275-308.

García de Enterría, E.; Fernández, T. R. Curso de Derecho Administrativo. Vol. I, 10a

ed., Madrid, Civitas, 2001, pàg. 376-430.

Martín-Retortillo, S. Derecho administrativo económico. Madrid, La Ley, 1991.

Parada, Ramón. Derecho administrativo. Organización y empleo público. Vol. II,

Madrid, Marcial Pons, 2000, pàg. 12-83, 109-112 i 246-393.

Troncoso Reigada, Antonio. Privatización, empresa pública y Constitución. Madrid,

Marcial Pons, 1997.

Aparicio Pérez, M. A; Barceló Serramalera, Mercè (coord.). Manual de Derecho

Constitucional. Barcelona, Atelier, 2009.

Albertí, E.; Aja, E.; Font, T.; Padrós, X.; Tornos, J. Manual de dret públic de
Catalunya. 3a ed., Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, Marcial Pons, 2002.

Barceló, Mercè; Vintró, Joan (coord). Dret Públic de Catalunya. Barcelona, Atelier,
2008.

López Guerra, L.; Espín, E. Dret constitucional. Vol. II, 5a ed., València, Tirant lo
Blanch, 2002.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 12

Temari del cos administratiu I. Dret constitucional. Organització política

Garrido Falla (et al.). Comentarios a la Constitución de 1978. 2a ed., Madrid, Civitas,
1985.

Martínez Marín, Antonio. Derecho administrativo. La organización administrativa.

Madrid, Tecnos, 1986.

Bibliografia web

Administració general de l’Estat: Portal del Ciutadà

http://www.administracion.es/

Directori de l’Administració general de l’Estat

http://www.igsap.map.es/cia/funciones/age.htm

Institut Nacional d’Administració Pública

http://www.inap.map.es/

Fundació Carles Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals

http://www.pisunyer.org/

Escola d’Administració Pública de Catalunya 13