정책학원론

-정책집행론-
2023 가을학기

서울시립대 도시행정학과
김정욱, PhD
정책집행론

• 정책집행론

• 정책집행을 성공적으로 하기 위한 지식이나 논리를 연구하는 분야

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수업개요
• 정책집행의 의의

• 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책수단론

• 정책집행이론

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정책집행의 의의

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정책집행의 의의

• 정책집행의 의의
• 정책집행과 정책결정
• 정책집행과 정책평가

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정책집행 의의

• 의미: 정책내용을 실현시키는 과정

• 정책내용은 목표와 수단으로 구성

• 정책내용에서 수단을 실현하는 것이 핵심

• 수단의 실현이 목표달성을 의미하는 것은 아님

• 정책목표와 수단 간의 인과관계 설정이 중요

• 이론: 목표와 수단 간의 인과관계
• 잘못된 이론으로 정책효과(Impact or Outcome) 나타나지 않을 수도
• 정책의 실패: 집행으로 성과(Outcome)가 나타나지 않은 경우

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정책집행 의의

• 중요성
1) 정책의도의 실현: 목표달성을 위한 정책수단의 실현으로

2) 실질적인 정책내용 구성
• 정책결정단계에서 추상적으로 구상된 정책
• 집행과정을 통해 추가 정보 수집 및 보완으로 정책수단의 구체화
• 정책집행단계에서 이해관계가 다른 집단 간에 타협 등으로 정책내용 수정

3) 국민생활과 직결되는 정부활동

• 서비스 제공 및 규제
• 정부에 대한 국민들의 반응 고려

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정책집행과 정책결정

• 정책집행과 정책결정
• 행정부에서 정책결정과 집행을 동시에 담당하는 경향

• 공통점
• 정책결정과 정책집행에서 정책내용을 다룸
• 의사결정과정
• 정치적 성격: 이해관계 대립 가운데 협의, 조정 과정

• 차이점 정책결정 정책집행

정책의 큰 방향 결정 정책의 세부적인 내용 결정
계획의 결정 실행의 결정
추상적인 정보 기술적이고 전문적인 지식이나 정보
정치적 대립·협의 협상·조정
장관, 차관, 국장 일선관료 8
정책집행자와 정책결정자의 관계

• 정책결정자와 정책집행자는 상대적

• 입법부(지방의회)와 행정부
• 대통령(단체장)과 행정부처
• 장관(실·국장)과 각 실·국(팀), 행정기관, 민간기관

• 다양한 정책집행자
• 지방위임: 기관위임사무
• 이행명령이나 대집행 등
• 민간위탁: 비영리조직, 비정부조직 등을 통해 공공서비스 제공

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정책집행자와 정책결정자의 관계

• 권한배분모형: 권한위임에 따른 분류
• 정책집행자는 정책결정자가 결정한 내용을 충실히 집행
고전적 기술관료형
• 정책집행을 위한 기술보유 필수
• 정책집행자는 정책수단을 결정하는 재량권 가짐. 단, 수단선택에 대한 합의 필요
지식적 위임형
• 정책집행자에게 관리권한 위임, 기술과 관리에 필요한 역량과 협상력 필수

협상형 • 정책목표의 소망성과 수단에 대해 정책결정자와 집행자 간의 협상

• 지식의 부족이나 불확실성 등으로 정책집행자에 정책목표와 수단에 대한 광범위

재량적 실험가형
한 재량권 부여
• 정책집행자가 정책결정과정에 대한 전반적인 권한을 통제
관료적 기업가형
• 전문지식, 오랜 tenure, 정책집행자의 진취적인 성향과 정치적 기술
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정책집행과 정책평가

• 정책집행연구
1) 정책집행의 실패 원인 찾기
2) 성공적인 정책집행을 위한 최적의 전략에 필요한 지식이나 논리
3) 정책집행이 성공/실패 판단 > 정책평가

• 정책집행에서 평가의 중요성

• 평가 기준에 따라 집행과정에서 추구하여야 하는 요소가 바뀜.
예1. 이용시민 만족도 > 시민과의 소통과 협상
예2. 효율성 > 설계된 정책을 충실히 이행에 초점

• 정책평가
• 총괄평가: 정책집행으로 의도했던 결과를 달성했는지
• 형성평가: 정책집행의 절차(수단과 결과 등)에 대한 분석
1) (수단과 목표 인과관계) 적절한 이론에 근거하여 설계되었는지
2) 설계에 따라 집행되었는지
3) 집행과정에 어떠한 변수가 개입되었는지 또는 되어야 하는지

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성공적인 정책집행의 판단기준

1) 정책목표 달성도(효과성): 정책집행 결과 목표가 얼마나 달성되었는지

2) 능률성: 비용을 최소화, 같은 비용으로 최대의 산출물

3) 집단의 만족도: 이익과 손해 등을 고려하여 여러 집단 만족도 조사

• 여러 집단 간의 타협과 조정을 통해 갈등 완화에 초점

4) 정책수혜집단의 요구대응성: 정책요구집단의 요구에 충실히 대응

5) 체제유지: 국가나 집행기관의 유지/발전에 도움 주는지가 성공 집행기준

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정책집행을 좌우하는 요인

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정책집행을 좌우하는 요인

1) 정책의 특성과 자원

2) 정책결정자 및 정책관련집단의 지지 및 정책유형별 차이

3) 집행조직과 담당자

4) 정책집행에 대한 순응

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1) 정책의 특성과 자원

① 정책내용의 명확성과 일관성

② 정책내용의 소망성
③ 정책집행수단 및 자원의 확보
④ 기타 특성

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① 정책내용의 명확성

• 정책내용의 명확성은 구체적인 목표 설정과 수단의 선택에 영향

• 명확하지 않은 정책내용은 다음을 의미함.
a. 상호 모순되는 목표의 나열
b. 무작위적인 수단의 나열
c. 목표와 수단 간의 명확하지 않은 관계

• 명확하지 않은 정책내용의 이유
• 지식이나 시간의 부족
• 환경이나 문제의 불확실성
• 정책현장의 특수성으로 추상적으로 결정하고, 현장에서 구체화 하도록 함.
• 정책결정자 간 선호의 차이 등

• 의사전달 과정에서 정보의 왜곡

• 다양한 기관이 참여하는 정책결정과 집행과정
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① 정책내용의 일관성

• 정책의 일관성 결여의 원인

• 목표와 수단 간 모순

• 정책 간 대립이나 모순
예. 지하철과 버스, 택시

• 급격하고 잦은 정책의 변경
예. 교육정책

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② 정책내용의 소망성

• 정책집행기관이나 정책대상집단의 인식
• 정책이 바람직하다고 느끼면? 성공확률↑
• 정책의 소망성 (인식)기준
1) 정책내용의 바람직함.
① 목표의 바람직함
• 목표의 우선순위
• 목표의 적합성: 환경보호를 위해 제시된 규제정책은 적합한 대안인가?
• 목표의 적절성: 환경규제를 통해 달성하려는 목표의 기준은 적절한가?
② 수단은 효과성, 효율성, 공평성을 보장하는가?
③ 정책의 실현가능성

2) 정책과정의 민주성
• 정책결정과정에서 이해관계자가 포함되지 않으면, 정책집행 시 협조보다 저항

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③ 정책집행 수단/자원의 확보 ④ 기타 특성

• 정책집행수단 및 자원의 확보
• 물적(재정) 자원
• 유인(예산)
• 인적(기술과 지식 등) 자원
• 설득, 유인(인·허가 제도), 강압(법령)
• 제도적 자원
• 유인(인·허가 제도), 강압(법령)

• 기타 특성
• 정책의 중요도: 정책대상자 규모, (사회, 경제, 문화 등)광범위한 영향, 영향(혜택이
나 피해) 강도
• 문제 상황의 특성: 복잡성, 동태성, 불확실성
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2) 정책관련집단의 지지 및 정책유형별 차이

① 정책결정자의 지지 및 태도
• 정책결정자의 의지나 관심: 인적, 물적 자원을 통한 지원
• 예산의 확보, 조직의 구성, 인력의 배치, 감시와 감독 등

② 대중 및 언론
• 지지 또는 반대
• 언론의 보도를 통한 대중의 관심, 감시와 감독

③ 정책대상집단의 태도와 정치력

• 수혜집단의 지지와 희생집단의 저항

④ 정책유형별 정책집행의 차이
• 규제정책: 피규제집단의 저항이나 불만, 규제로 인한 수혜집단의 지지
• 재분배정책: 제도변경으로 수혜집단의 변화
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3) 집행조직과 담당자

1) 집행주체의 능력과 태도
• 지적·관리·정치적능력
• 신념, 동기유인 존재여부, 리더십, 정책과정 참여여부

2) 집행조직의 관료규범과 집행절차

• 조직의 구조: 환류과정 수용통로, 협조 및 조정, 분업체계 등
• 분위기나 규범
• 노동정책 집행 호의적인 태도나 분위기
• 적극적인 조직문화, 조직 내 형성된 업무추진방법
예. 무사안일주의, 예산이나 인력 확보로 조직의 확대하려는 규범
• 표준화된 집행 또는 운영절차: 시간과 노력의 절약

3) 집행체제의 특성
• 부처할거주의: 협의나 조정의 어려움. 중복이나 모순의 발생, 집행되지 않는 부분의 발생 등
• 느슨한 연계나 거부: 중앙정부-지방정부-민간기관 등이 참여하는 정책집행 중 정보의 왜곡, 집행의 빈틈

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4) 정책집행에 대한 순응

1. 순응의 의미와 중요성

• 의미: 정책에서 요구하는 행동을 따르는 행위
• 중요성: 정책성공을 위해 대상집단과 집행기관의 순응 필요
• 규제정책
• 피규제집단의 순응 필요(환경정책, 주택정책 등)
• 규제기관의 순응: 규제기관이 정책에 순응하지 않을 경우 집행되지 않음.
• 지방정부나 민간기관의 협조
• 주민자치회: 광역단체의 주도, 집행은 기초나 하급행정기관, 중간지원조직에서

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4) 정책집행에 대한 순응

2. 순응을 좌우하는 요인
• 정책의 내용
• 정책의 소망성
• 정책의 명료성과 일관성
• 명료성: 정책에 대한 이해와 관련하여 집행의 우선순위나 중점적 집행에 어려움
• 일관성: 순응하는 기관에서는 노력과 비용 발생

• 집행기관
• 신뢰도: 정책집행자(태도, 전문성 등)에 대한 신뢰도
• 정통성: 시위와 저항

• 순응주체
• 지적 능력: 정책에 대한 이해(예. 언어 등)
• 의욕 부족: 비용 부담(예. 폐수처리기 설치 및 운영), 심리적 거부감(예. 님비) 등

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4) 정책집행에 대한 순응

3. 순응확보수단
1) 정책내용이 문제일 경우 목표의 명확화 및 목표와 수단 간 인과관계
2) 순응주체의 능력부족의 경우 정책홍보를 통해 이해 제고
3) 정책집행기관의 신뢰도나 정통성이 순응에 장애일 경우 신뢰도나 정통성 확보에
초점
4) 순응주체의 의욕부족을 극복하기 위한 방안에 초점
① 도덕적 설득: 정책순응이 도덕적으로 옳음을 강조
② 지원: 경제적 유인이나 보상
③ 처벌 또는 강압: 벌금이나 과태료, 보조금 지원의 중단, 허가의 취소
• 처벌이나 강압의 경우 사회정의, 도덕, 또는 합의 등이 전제되어야 함.
5) 순응주체의 비용/편익 분석
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정책수단론

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정책수단론

• 정책수단의 내용과 유형
• 정책조합과 정책짝짓기

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정책수단의 내용과 유형

• 정책수단에 대한 관심
• 1980년대 이후 정책집행의 성과 제고를 위한 다양한 수단의 검토

• 정책(집행)수단의 의미
• 정책목표 달성을 위해 사용하는 수단
• 서비스나 재화의 제공, 보조금, 과태료, 포상금, 바우처, 정보제공 등

• 정책수단의 분류
1) 정부가 직접 서비스나 재화를 공급
예1. 보건의료물품의 공급, 국방을 위한 초소의 배치, 학교를 통한 교육 제공 등
예2. 공기업을 통한 대중교통 운영
예3. 민간기관의 분리수거
2) 정책대상집단의 행동을 유도
• 처벌, 유인(Incentive), 설득을 통한 행동의 유도

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정책수단론

• 정책조합(Policy Mix)
• 여러 가지 수단을 배합하여 사용하는 것
• 정보와 보조금의 제공
예. 폐수방류에 대한 환경의 피해 알림 & 수질개선장치 설치를 위한 보조금 제공
• 기업의 비용/편익 분석을 통한 순응여부 결정 검토
• 설득과 벌금
예. 폐수방류를 하지 않는 것은 기업의 사회적 책임 & 폐수방류 시 벌금 부과

• 정책짝짓기(Policy Match)
• 정책목적이나 내용에 따라 결합이 잘 되는 수단의 성질을 고려하여 수단의 결합
• 도덕적 설득 + 정보제공
• 처벌 vs 지원
• 처벌: 하지 말아야 할 행동(방송 등); 지원: 하길 바라는 행동(수출장려, 연구장려 등) 등

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정책집행이론

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정책집행이론

• 등장배경
• 하향식 접근방식
• 상향식 접근방식
• 상호적응적 집행
• 집행현장의 중요성과 재량

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정책집행이론 등장배경

• 1960년대 이후 광범위한 정책실패로 정책집행에 대한 연구 증가

• 정책실패의 원인
• 인과관계가 면밀히 고려되지 않은 정책집행
• 실현불가능한 또는 목표달성이 어려운 수단의 선택
• 정책집행에 참여하는 다양한 참여자

• 왜 정책이 실패하는지, 성공적인 정책집행의 조건이나 전략에 관심

• 하향식 접근방식과 상향식 접근방식으로 정책집행이론의 틀 구성

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하향식 접근방식

• 정책집행은 정책결정단계에서 채택된 정책목표를 달성하는 과정

• 정책결정자이 정책집행에 가장 큰 영향력을 행사한다는 관점
• 정책집행과정에서 필요한 요인을 법령에 마련하는 것에 관심
• 효과적인 정책집행을 위한 이상적인 조건
1) 정책결정은 목표와 수단 간의 타당한 인과관계에 바탕
2) 정책내용으로서 법령은 명확한 지침 제시
• 명확한 정책 목표, 목표 간 우선순위, 적절한 집행기관의 선정, 의사결정 규칙, 이해관계자의 참여 등
3) 유능하고 헌신적인 관료가 정책집행 담당
4) 결정된 정책에 대한 이익집단, 유권자, 의원과 관료 등으로부터의 지지
5) 정책 목표의 일관성: 상황에 따라 변화하지 않는 목표
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상향식 접근방식

• 일선관료가 정책집행에서 가장 큰 영향력을 행사

• 일선관료의 행태의 고찰 및 분석 필요

• 주요 내용
• 일선관료의 재량과 자원
• 일선관료의 지식과 전문성 강조
• 정책집행과정에서 다른 행위자와의 접촉, 네트워크 및 전략

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상호적응적 집행

• 하향식 & 상향식 접근방법의 통합

• 바람직한 정책집행을 위해 정책결정자가 정한 정책내용과 정책집행자의 집행방식 동시에
고려하여 정책의 내용이 변화

• 하향식 접근방법: 인과관계를 고려하여 면밀히 정책을 설계

• 정책설계 시, 평가 기준 제시

• 상향식 접근방법: 현장에서 집행가능성 고려하여 정책수단을 선택하는 방안 제시

예1. 코로나-19 대응을 위한 정책(음압병상과 인력의 확충 등)의 설계
현장에서는 예산 부족으로 음압병상 설치 어려움. 중증환자만 음압병상 마련 병원에서
치료하는 방향으로 정책 변경
예2. 소득수준을 고려하여 장학금 배분하도록 정책 설계 BUT 특정지역은 해당되는 학생 없음.
지역의 상황을 고려하여 수혜대상 정책변경

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집행현장의 중요성과 재량

• 집행현장의 중요성
• 집행과정에서 정책의 내용이 정해짐
• 정책의 내용은 추상적인 경우가 많음.
• 정책집행현장에 따라 신축적인 대응의 필요성

• 재량권(Discretion)의 의미
• 자의적으로 해석하여 집행 또는 처분

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집행현장의 중요성과 재량

• 재량권 강화의 필요성

• 정책내용이나 지침의 불명확

• 정책내용이 추상적
• 정책내용이 현실에 맞지 않음
• 현장에 대한 이해 또는 전문성 필요
• 예상치 못한 상황의 발생

• 다양한 참여자의 관점이나 이해관계의 차이

• 저항이나 방해 발생
• 정치적 타협이나 흥정의 필요성 > 담당자의 재량권

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집행현장의 중요성과 재량

• 광범위한 재량권의 문제점

• 집행담당자의 횡포 가능성: 누구에게, 언제, 어떻게 혜택을 줄 지 결정할 수 있음.
• 목표의 대치: 정책의 변질
예. 장학금 수혜 대상의 해석, 환경오염의 정도 해석

• 재량권 제약의 다양한 요인

• 고객 또는 시민의 횡포: 규칙대로 엄격히 집행
• 정보통신의 발달

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마무리
• 정책집행론: 정책집행을 성공적으로 하기 위한 지식이나 논리를 연구

• 정책집행의 의의

• 정책집행을 좌우하는 요인

• 정책수단론

• 정책집행이론

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고맙습니다

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