19.

Појам и карактеристике јавних прихода

Јавни приходи слуђе за покривање јавних расхода. Разлози који су утицали на еволуцију система
јавних прихода у цавремене фискалне системе су:

• Друштвено економски систем,

• Политичко уређење,

• Доходак по становнику,

• Привредна активност итд.

Савремени јавни приходи су дажбинске природе јер их државе обезбеђују принудним путем на
основу своје пореске власти. Најзначајнији савремени јавни приходи су порези. Теорија јавних
прихода треба да испита врсте и облике јавних прихода, њихову структуру, финансијска дејства у
вези са њиховим постојањем, као и да постави одређена правила за њихову примену у пракси.

• Основне карактериситке јавних прихода су:

• Служе за подмиривање јавних потреба,

• Убирају се углавном фискалним путем

• Убирају се у новцу, а само изузетно и у натури,

• Приходи државе су део новоостваре вредности и имају деривативан карактер • Убирају се из

извора који се економски обнављају, а само изузетно се приходи државе захватају из имовине

20. Врсте јавних прихода

1)-Оригинарни приходи државе су приходи које држава остварује на основу своје економске
активности или по основ права власништва. (приходи од држване имовине).
Дериватнивни приходи су приходи које држава остварује на основу свог фискалног суверенитета
захватајући део економске снаге лица из имовине, дохотка и потрошње. То су фискални или
дажбински приходи (царине, таксе, порези). Јавни приходи које држава остварује по другим основа
су нефискални приходи.
2) Јавноправне приходе држава остварује на основу свог фискалног суверенитета, убирањем
обавезних давања од физичких и правних лица на својој терирторији без непосредне
противнакнаде.
Приватноправни приходи могу се остварити по више основа:

• Од државне имовине,

• Рада државних установа,

• Прихода који остваре државна предузећа.

3) Редовни приходи државе убирају се континуирано у одређеним временским интервалима и из
извора који се стално економски обнављају. Редовним јавним приходима се подмирују редовни
јавни расходи.
Ванредни јавни расходи убирају се повремено и служе за подмиривање ванредних јавних расхода.
4) Неповратни јавни приходи су приходи које физичка и правна лица плаћају за финансирање
јавних потреба који им се не враћају. Обвезници плаћања дажбина имају одређену непосредну
корист (код такса) или посредну корист (јавни ред, лична сигурност).
Повратни јавни приходи су приходи које физичка и правна лица добровољно или принудно
издвајају за финансирање јавних потреба, уз обавезу да им држава та средства врати.
5) Подела на приходе ужих и ширих територијалних јединица условљена је расподелом
државних функција, односно надлежности између виших и нижих нивоа власти. Систем прихода
којим се задовољавају јавне потребе може бити уређен на следећи начин:

• Да свака политичко-територијална јединица има своје приходе

• Да своје приходе има само једна јединица која из тих прихода издваја средства за
финансирање расхода ужих јединица
• Да приходе имају две јединице које из својих прихода издвајају средства за финансирање
расхода јединица које немају своје приходе.
6) Приходи од становништва грађани издвајају из свог дохотка за подмиривање јавних расхода.
Можемо разликовати оне које су узимани принудним путем или које грађани издвајају
добровољно.
Приходи од правних лица су приходи које држава убире од прихода привредних организација,
установа и других правних лица. Правна лица издвајају средства:

• Принудним путем (дажбине)

• Путем уговора (зајам)

• Путем добровољних издвајања

7) Наменски јавни приходи су они којима је унапред утврђена сврха потрошње убраних
средстава.
Ненаменски јавни приходи слуђе за финансирање свих авних потреба и сврха њиховог трошења
није унапред утврђена.
8) Савремене државе остварују своје приходе у новцу, а ретко се срећу приходи у натури.
21. Појам и обележја фискалних прихода
Дажбине су бесповратна обавезна давања које држава установљава законом, уводи и наплаћује их
на основу фискалног суверенитета ради задовољавања јавних потреба.
Обележја дажбина су:
1. Обавезност – физичка и правна лица имају обавезу да плаћају дажбине које уводи држава. Не
моће се избећи обавеза плаћања пореза. Ова лица су и корисници јавних потреба које се
финансирају прикупљеним дажбинама. Постоје апослутно обавезна давања (порези) и релативно
обавезна давања (таксе, царине).
2. Неповратност – дажбине су бесповратна давања јер између државе и обвезника давања није
заснован уговорни однос, већ је држава једнострано наметнула обавезу плаћања дажбине.
3. Непостојање непосредне противнакнаде за плаћени износ, односно да противнакнада буде
извршена одмах по плаћању дажбине и да буде видљива. Разликују се:
• Дажбине које потичу од пореза, где постоји противнакнада али посредна. Приходе од

пореза држава корист за подмирење потреба у области образовања, здравства, културе... •

Дажбине које су директно везане за противчинидбу. То су услуге које обвезнику врши
државни органа или станова.

22. Имовина као извор дажбина

Са грађанског становишта имовину чине сва субјективна имовинска права – стварна,
облигациона и све имовинске обавезе неког лица.
Са пореско-правног сановишта имовина је одмос између активе и пасиве физичког или правног
лица. Као предмет дажбинског захватања састоји се од различитих материјалних добара –
непокретне и покретне ствари и имовинска права.
Имовина физичког лица се различито опорезује – као делови имовине или у целини када се предаје
и преноси уговором. Имовина предузећа је пре свега намењена стварању профита и може се
опорезовати у целини као књиговодствена вредност капитала или само поједине његове
компоненте.

23. Доходак као извор дажбина

Доходак је скуп материјалних добара које корисник дохотка редовно добија и која му се могу
утрошити а да се тиме не умањи имовина корисника дохотка.

• Доходак физичког лица је збир његових чистих прихода. Опорезује се порезом на доходак
грађана.
• Доходак правног лица је разлика између укупног прихода и трошкова. Опорезује се
порезом на добит корпорације.
• Фундирани доходак потиче од имовине или рада из трајног односа, пензија, социјалне
 помоћи.
• Нефундирани доходак је доходак одређеног посла за одређено време. •
Оригинарни потиче од рада и капитала и продајом роба на тржишту.
• Деривативни не потиче од рада или капитала, већ се стиче одузимањем изворног дохотка.

24. Потрошња као извор дажбина

Постоје различите дажбине на потрошњу, а најчешће се примењују: порез на промет, акцизе и
царине. Све дажбине на потрошњу имају два битна обележја – преваљивост и регресивност.
Протвници дажбиа на потрошњу истицали су неправедност на опорезивање потрошње, јер ове
дажбине у већој мери оптерећују мање, него веће дохотке. Ове дажбине се укључују у цену робе
која се троши и терет сноси потрошач. Неповољно утичу на финансијску равнотежу, увећавају
цене, смањују тражњу, потрошњу и производњу. Присталице ових дажбина истичу њихова
позитивна својства као што су еластичност и издашност. Порезом на промет се регулишу цене, и
преко цена односи понуде и тражње.
25. Појам и карактеристике пореза
Каже се да ''држава оно што даје, прво мора да узме''. Методи преношења средстава из приватног у
јавни сектор могу бити:

• Опорезивање

• Штампање новца

• Увођење накнаде а робу и услуге

• Позајмљивање

Најпотпунију дефиницију пореза дао је професор Јован Лапчевић, по којој је:

Порез инструмент јавних прихода којим држава, од субјеката под својом пореском влашћу,
принудно узима средства без непосредне противуслуге ради покривања својих финансијских
потреба и постизања осталих јавних циљева.
Карактеристике пореза:
1. Принудни карактер пореза испољава се у моменту доспелости пореске обавезе. Порески
обвезници имају пореску обавезу и дужни су да је извршавају. Ако не испоштују рокове за редовно
плаћање долази до примене законских санкција за принудну наплату. Порези су апсолутно
обавезна давања. Ако се стекну законом предвиђљни услови за опорезивање, обвезници су дужни
да плате порез. Држава уводи порезе на сва физичка и правна лица на својој територији. Страни
држављанин плаћа порез на оно што стиче у тој држави.

2. Порези су деривативни приход државе. Држава изводи своју економску снагу кроз
опореивање из еконмске снаге оних субјеката над којима има фискални суверенитет. За разлику од
оних средстава која држава остварује на основу привредне активности или права власништва,
пореи су деривативни приходи.
3. Непостојање права на повраћај пореза – Обвезник се одриче једног дела своје еконмске снаге
у корист државе. Нема могућности да му се та средства било када врате. Држава постаје власник
тих исредстава, јер се овде ради о преносу средстава из облика приватне у облик државне својине.
4. Одсуство непосредне притвнакнаде је основ по коме се порези разликују од других врста
фискалних прихода. Основ настанка пореске обавезе је пореска способност, а не извршена услуга
од стране пореског органа:

• Обвезници који су платили порез не могу захтевати од државе одређену чинидбу. Средства
прикупљења опорезивањем држава користи за подмирење јавних потреба. Сви грађани, и
они који порез плаћају и они који га не плаћају, могу користити ове услуге државе. Корист
је посредна.
• За плаћену таксу обвезник добија тачно одрежену противнакнаду у виду специјалне услуге
нематеријалне природе.
5. Недестинираност пореза значи да намена трошења ових прихода није унапред утврђена.
Наплаћени порески приходи користе се за подмирења свих јавних расхода државе.
6. Порези су новчани приход – Изузетно се убирају и у натури у ванредним друштвеним
ситуацијама.

26. Осврт на развој пореза

Још у класичном римском периоду Улпинијан је тврдио да су порези живци државе, тј. да нема
државе без пореза. Историјски развитак пореза је уско везан за историјски развој државе и њених
функција.
Порекло пореза је у давању поклона. Први порези теретили су пре свега непокретну имовину
због неразвијених робно-новчаних односа. У натуралној привреди обавезна давања су имала
карактер личних прихода, а плаћана су владару у натури. Први пореи су се појавили у облику
главарине.
У феудалном друштву порески системи су слабо развијени без мало врста и облика прихода.
Фискални приходи су пре били добровољна него принудна давања. Развија се робно-новчана
привреда, долази до поделе рада, производње за тржиште и појаве новца.
Са развојем друштвене поделе рада и производње у градовима јављају се нови извори прихода
који се опорезују.
Порезе у правом смислу речи срећемо у 13. веку у земљама континенталне Европе. Као једна од
последица Француске буржоаске револуције уводи се пореска обавеза као грађанска дужност.

После буржоаских револуција фискални ситеми на западу мењају своју основу. Укидају се
пореске привилегије на кланосј основи. Уводи се пореска једнакост свих грађана, а порез добија
карактер опште јавен обавезе где се правни основ заснива на закону. Уведен је систем реалних
пореза кога чине 4 реална пореска облика:

• Порез на некретнине

• Порез на покретне ствари

• Порез на врата и прозоре

• Патентни порез

Суштина овог пореза је да порези погађају предмет опорезивања без обзира ком лицу припада.

27. Теорије оправдања пореза

1). Теорија силе је једна од најстаријих теорија. Владајућа је била у старом и у средњем веку.
Право опорезивања се објашњавало правом победиоца, који је могао да побеђеном одуме живот и
имовину. Владар је имао апсолутну власт на својој територији и уводио је обавезна давања. Из ове
теорије произилази став да порез не плаћа слободно становништво пошто је он знак
потчињености.
2. По теорији уговора порез се заснивао на уговору између сталежа и владара. Тиме се правдало
опорезивање слободног становништва. Ова теорија је настала у време када су порези били
повремена давања и на чије плаћање нису били обавезни сви становници.
3. Теорија цене је била владајућа у периоду либералног капитализма. Порез је третирала као
приватно-правну обавезу. Повезана је са школом природног права, а најзначајнији теоретичар је
Адам Смит. У оквиру ове терорије није постојао јединствен став о врсти користи коју треба да
имају порески обезници од државе.
Монтескје је заступао теорију осигурања. Он је порез одредио као премију осигурања пошто
држава брине за материјалну и личну безбедност грађана. Он је порез дефинисао као онај део
имовине који грађанин даје држави да би му сачувала остатак имовине.
По другој варијанти – теорији уживања- оправдање за опорезивање е налазило у томе што држава
вршећи своје јавне функције омогућава пореским обвезницима да несметано уживају имовином и
дохотком.
4. У оквиру теорије жртве јављају се схватања о етичком основу плаћања пореза коа жртви у
општем интересу.

Једни се залажу за апсолутно једнкау жртву,односно да сви треба да плаћају порезе у једнаким
износима.
• Други указују на потребу пропорционално једнкае жртве, тј. да сви треба да плаћају порезе у
истом проценту од своје основице.
• Трећи полазе од минималне жртве, тј. граничној корисности дохотка.
5. Према теорији суверенитета субјективно пореско право проистиче из политичке вее која
постоји између држављанина и државе. На порее треба гледати као на обавезу плаћања, насталу
услед припадности државној заједници.
28. Циљеви опорезивања
Опорезивање, државе настоје да остваре не само фискални већ и неки од нефискалних циљева
( политички, социјални, демографски, образовни). Према критеријуму важности разликују се:
примарни и секундарни циљеви.
Ако се за критеријум разликовања користи приоритет остваривања једног циља пред другим
разликују се: главни и споредни циљ. Први и најзначајнији циљ је фискални. Он мора да се
услађује са социјланим, економским, политичким и другим циљевима. Разликују се и конкуретни
(супротстављајући), комплементарни ( допуњујући) и индиферентни циљеви (неутрални)
Економски циљеви опорезивања могу се реализовати на микро и макро плану.

• Микроеконмски циљеви опорезивања се остварују у појединим секторима привереде или на

нивоу појединачних привредних субјеката.
• Макроеконмски циљеви опорезивања усмерени су на глобалне еконмское односе. Основни
макроекономски агрегати јесу стабилност цена, пуна запосленост, уравнотежени платни
биланс..
Порези се могу користити и као инструменти социјалне политике. Социјални циљеви се
показују у настојањима државе да смањи разлике у материјланом положају пореских
обвезника.
29. Класификације пореза
1. непосредни - посредни
2. објектни - субјектни
-Објектни порези су они који погађају доходак или имовину према њиховим стварним
елементима, не водећи рачуна о личности пореског обвезника. У објектне порезе спадају
сви порези који похађају појединачне приходе грађана као и порези који терете поједине
објекте имовине.Предност објектних пореза је у томе што се поступак утврђивања пореске
обавезе може релативно једноставно спровести управво због тога јер се у обзир узимају
само оне чињенице везане за предмет опорезивања, а не и оне које се тичу личности
обвезника.
-Субјектни порези су они код којих јеприликом утврђивања пореске спсообности у центру
посматрања личност пореског обвезника. Висина пореске обавезе зависиће не само од
економске снаге већ и од елемената који су везани за личне и породичне прилике
обвезника. У субјектне порезе се убрајају порез на доходак грађана и порез на укупну нето
имовину. Субјектни порези су правичнији и равномернији јер узимају у обзир све услове
који утичу на економску ситуацију пореског обвезника.
3. аналитички - синтетички
-Аналитички порези су они којима се опорезује поједини приход, односно поједина
имовина. Нпр, порез на зграде, порез на приходе од капитала..По правилу, аналитички
порези су пропорционални.
-Синтетички порези су они којима се опорезује укупна економска снага пореског
обвезника и то на тај начин што се приходи обвезника из свих извора збрајају па се онда
утврђује висина пореске стопе. Нпр,порез на доходак грађана, порез на укупну имовину...

4. општи (недестинирани) - наменски (дестинирани)

-Општи порези се сливају у буџет државе и из њих се финансирају сви јавни расходи. Код
њих је заступљен принцип неафектације који осигурава и олакшава равномерније
задовољавање свих јавних потреба државе.
-Наменски - код ових пореза је заступљен принцип афектације који означава везивање
прихода одређеног пореза за одређену намену .
5. претпостављени - фактички
-Претпостављени порези - код њих се пореска основица утврђује на основу неке претпоставке
да је порески обвезник остварио, односно могао остварити приход одређене величине. Пореска
обавеза код ових порезза се утврђује ex ante , тј. пре него што је остварен приход који се
опорезује .
- Фактички порези представљају јавне приходе чија се основица утврђује на основу података о
стварно оствареним приходима, односно о остварењу чињеница које су релевантне за
опорезивање.
6. специфични - вредносни (ad valorem)
-Специфични порези су они порези код којих се пореска основица исказује у неким мерним
јединицама ( нпр, литар, кг итдд). Пореска обаавеза се утврђује у апсолутном износу према
мерној јединици ( нпр. 5 динара по литру вина). Ови порези се најчешће примењују код
опорезивања промета и то у комбинацији са ад валорем порезима.
-Вредносни порези ( ад валорем) - опорезивање се обавља на основу стварне или процењене
вредности пореског предмета. Пореска обавеза се утврђује у одређеном проценту од пореске
основице.
7. фундирани – нефундирани
-Фундирани порези - у фундиране порезе спадају порези који погађају приходе од имовине
( капитала) и то од непокретности, ХОВ и опреме ( рента, дивиденда, камата и закупнина).
-Нефундирани порези -овде су укључени сви они порези којима се захватају приходи од
личног рада, независно од тога дда ли су ти приходи остварени из радног односа или
обављањем одређене делатности.
8. редовни - ванредни
-Редовни порези су они који се појављују у пореском систему неке земље сваке године. Њима
се , по правилу, финансирају реддовни расходи.
-Ванредни порези су они који се појављују у пореском систему с времена на време, у
ванредним економским и политичким приликама у држави. Њима се финансирају ванредни
јавни расходи а то су потребе изазване недовољно предвиђеним односно непредвидивим
догађајима ( рат, елем. непогоде..). Појава већег броја ванредних пореза је знак да се држава
суочава са значајним ванредним економским и политичким проблемима чији се трошкови не
могу покрити редовним порезима.
9. репартициони - квотитетни
-Репартициони порези су они код којих је познат укупан износ који се жели остварити и који
треба да буде распоређен на одг. број пореских обвезника, тако да се унапред не зна висина
обавезе сваког појединог пореског обвезника. Унапред утврђена сума проеских средстава
распоређује се према територији локалних пореских органа.
-Квотитени порези -код квот. пореза је позната само "квота" тј. висина пореске стопе која ће се
применити на одређену пореску основицу. Порески обвезник унапред зна висину своје пореске
обавеезе али није познат укупан износ прихода који ће се убрати опорезивањем.

10. локални - централни

-Локални приходи јесу порез на непокретности, порез на зараде, на моторна возила итд..У
финансијској теорији су дефинисани одређени захтеви које треба да испуне локални порези
како би такво опорезивање било економски ефикасно. Најважнији је немобилност пореске
основице на међурегионалном плану какоо би се елиминисали подстицаји за прелажењем
обвезника из једне средине у другу изазвано пореским разлозима
-Централни порези - на локалном нивоу треба да се уводе они порези који ће обезбедити
најефикасније остваривање циљева макроекономске политике, као што су алокативна,
редистрибутивна и стабилизациона функција.
11. класификација пореза ОЕЦД и класификација ММФ-а
-ОЕЦД ( Организација за економску сарадњу и развој) - служи за статистичку оцену пореских
система у појединим земљама и за препоруке у тој области.
-ММФ - постоји класификација на : текуће приходе, примања од продаја нефинансијске
имовине и ппримања од задуживања и продаје финансијске имовине
30. Непосредни и посредни порези
Подела пореза на непосредне и посредне представља истовремено најстарију,
најраспрострањенију, али и теоријски најоспораванију класификацију пореза.
Најчешће се као битно обележје експлицитно наводи преваљивост пореза. Према старијим
теоретичарима, у непосредне порезе спадали био ни порези који се непосредно наплаћују од лица
која су законом утврђена као порески обвезници. Посредни порези се наплаћују од једног лица –
пореског обвезника de jure, али је оно у стању да терет пореза превали на друго лице – пореског
обвезника de facto. У савременим економијама и традиционално непосредни порези (осим строго
личних) могу се превалити, тако да овај критеријум није довољно поуздан.
Такође, користи се и критеријум индивидуалне пореске снаге. Ако се пореска снага манифестује
преко имовине или дохотка, онда је то директно испољавање пореске способности. Опорезивање
ових извора било би непосредно опорезивање. Ако се пореска снага испољава трошењем дохотка –
тада се јављају посредни порези. Оно што, пак, заступници ове поделе заборављају тиче се
чињенице да се ваљани закључци о нечијој индивидуалној пореској снази не могу доносити само
на основу величине потрошње.

Непосредни порези: Посредни порези:

• Непосредни порези обухватају : порез на доходак, порезе наприходе, порез на добит,
порез на имовину, порез на капиталне добитке, порез на наслеђе..

 Посредни порези :општи порез на промет, акцизе, царине, фискални

монополи, порез на капиталне фин. трансакције...

Предности непосредних пореза:

• Обезбеђују држави релативно стабилне приходе.

• Правични су, јер порески терет одмеравају према економским условима пореског обвезника.

Недостаци непосредних пореза:

• Нису еластични, јер не прате конјуктурна кретања.

• Нису општи (универзални) с обзиром на то да толеришу пореска ослобођења и олакшице. •
Психолошки су неповољнији јер је порески обвезник принуђен да открива своје породичне и
личне прилике и да константно сарађује са пореском администрацијом.

Предности посредних пореза:

• Њихова издашност и еластичност (ако се повећава национални доходак, расте производња

добара и њихова потрошња, па самим тим остварују се и већи приходи од опорезивања
потрошње).
• Представљају тзв. плаћање под анестезијом, јер онај који плаћа најчешће и не зна да их плаћа
или му бар није позната њихова висина.
Недостаци посредних пореза:

• Углавном су неправични (кад се опорезују артикли широке потрошње, они делују регресивно). •
Због преваљивости, изазивају теже поремећаје у привреди него непосредни порези. Њихова
еластичност је истовремено и њихова мана, јер у депресији, порези на потрошњу опадају и могу да
изазову озбиљне проблеме у буџету.

31. Остале поделе пореза

1.-Подела пореза на објектне и субјекнте за критеријум узима предмет опорезивања. Објектни
порези су они који погађају имовину или доходак према њиховим стварним елементима, не водећи
рачуна о личности обвезника ни о његовој економској снази. У објектне спадају сви они који
погађају појединачне приходе грађана.
Субјектни су они код којих је у центру посматрања личност пореског обвезника. Висина обавезе
зависиће не само од економске снаге, већ и од елемената везаних за личне и породичне прилике.
Код субјектних пореза примењују се прогресивне стопе, док код објектних пропорционалне. Неки
порези могу садржати елементе обе врсте ових пореза.
2. Подела на аналитичке и синтетичке је слична претходној подели, мада је овде ритеријум
обухватност одређене пореске ситуације.
Синтетички су они којима се опорезује укуона економска снага обвезника и то тако што се
приходи збрајају па се онда утврђује висина обавезе. То су:

• Порез на доходак грађана,

• Порез на укуону имовину

• Општи порез на промет

Аналитчки порези су они којима се опорезује поједини приход. У ткаве спадају:

• Порез на зграде,

• Порез на приходе од капитала,

• Акциза на дуванске прерађевине

3. Подела на опште и наменске заснива се на критеријуму везаности убраних прихода за

финансирање одређеног јавног расхода.

• Општи се сливају у буџет и из њих се финасирају сви јавни расходи.

• Код наменских је заступљен принцип афектације који означава веивање прихода за

одређену намену.
4. Претпостављени и фактички – Код претпостављених пореза пореска основица се утврђује на
основу претпоставке да је порески обвезник остварио или могао остварити приход одређене
величине. Обавеза се утвђује пре него што је остварен приход.
5. Основ поделе на специфичне и по вредности јесте начин исказивања пореске основице.
• Код пореза по вредности опорезивање се обавља на основу стварене или процењене
вредности предмета.
• Специфични порези су они код којих се пореска основица исказује у неким мерним
јединицима: литар вина, паклица цигарета...
6. Кртиретијум поделе на фундиране и нефундиране је квалитативна разлика између појединих
врста прихода.

• У фундиране се срвставају порези који погађају приходе од имовине и то од непокретности.

• У нефундиране укључени су сви они којима се захватају приходи од личног рада.

7. Порези се неле на редовне и ванредне према времену у којем се порез налази на снази.

• Редовни порези су они који се појављују у систему сваке године.

• Ванредни порези се појављују с времена на време, у вранредним приликама. Њима се

финансирају ванредни јавних расходи.
8. Подела на репартиционе и квотитетне порезе извршена је према начину расподеле пореског
терета.

• Код репартиционих је познат укупан износ који се жели прикупити и који треба да буде
распоређен на одговарајући број обвезника.
• Код квотитетних пореза позната је само квота која ће се применити да одређену пореску
основицу.
10.- Према надлежности одређене политичко-територијалне јединице за увођење пореске стопе
деле се на централне и локалне.

11-Класификација пореза ОЕЦД-а служи за статистичку оцену пореских система у појединим

земљама, као и за препоруке у тој области.
Класификација ММФ-а служи за потребе државног финансијског извештавања (обухватају се
три врсте прихода – текући приходи, примања од продаје нефинансијске имовине и примања од
задуживања и продаје финансијске имовине).
32. Елементи пореза
Основни елементи пореза омогућују реализацију и утврђивање његове висине. Постоје 4 битна
елемента пореза.

• Елементи квалитативне природе који одређују саму природу пореза:

o Порески објект
o Порески обвезник
• Квантитативни елементи који условљавају утврђивање висине пореза: o
Пореска основица
o Пореска стопа
Стварни порески терет пореског обвезника може зависти још од једног елемнта прописаном
законом. То су пореска ослобођења и олакшице.

33. Порески предмет

Предмет опорезивања је неко материјално добро или роба, услуга, односно доходак физичких и
правних лица и правно економске трансакције. Најчешће не долази до поклапања пореског извора
и пореског предмета. Порески извор чине сва добра која припадају пореском обвезнику из којих
он плаћа порез. Порески предмет може се одердити као конкретизовани објекат у оквиру
одређеног пореског извора. То може бити приход, доходак или имовина.
a) Приход представља новчана средства која редовно притичу пореском обвезнику и која може
утрошити а да тиме не умањи своју имовину.
b) Доходак представља збир свих обвезникових нето прихода остварених у току једне
пословне године.
c) Имовина је скуп права која се у новчаном облику показују као неутрошени доходак ранијег
периода. Имовина се јавља као извор опорезивања само у ванредним ситуацијама.
Савремена наука о финансијама код дефинисања пореске обавезе прихвата принцип персоналитета
који уважава све моменте који би могли умањити пореску способност обвезника.

34. Порески обвезник

Порески обвезник је свако физичко или правно лице уколико располаже пореском способношћу и
није законом ослобођено пореске обавезе.
Порески обвезник представља ужи појам од пореског дужника који обухвата све пасивне пореске
субјекте. Порески обвезник је чизичко или правно лице које је законом одређено да плати порез. То
лице дугује порез па је зато порески дужник. За разлику одсубјеакта у грађ. Процесном праву,
порески обвезник, поред правног субјективитета не мора имати и пословну способност. Зато
опорезивању подлежу и малолетна лица, лица која су под старатељством и лица која се налазе у
затвору.
Са фискалног становишта предност је на страни породице јер се опорезивањем њене економске
снаге прикупља више средстава. У савременим пореским системима иде се у правцу одвојеног
опорезивања дохотка суружника. Земље чланице ОЕЦД-а су одређеним методама решавале
проблеме у моделу заједничког опореивања.
 • Метода деобе дохотка састоји се у сабирању дохотка супружника да би се добијени износ
поделио са 2. Затим се одбију допуштени износи и на основицу се примењује пореска
стопа. Добијени износ се множи са 2 и добијени производ представља пореску обавезу
породице.
• Код методе породичних квота приходи чланова породице се сабирају а затим се њихов збир
дели на одговарајуће породичне квоте. Број квота зависи од породичног статуса лица чији
се доходак опорезује и од броја издржаних лица.
• Код методе двоструке пореске лествице у примени су две одвојене лествице пореске
прогресије од којих се једна примењује у случају када је порески обвезник самац, и друга,
када се опорезује заједнички доходак супружника.
35. Пореска основица
Пореска основица служи за обрачунавање пореза. Најчешће се утврђује у новцу али се може
утврдити и у мерним јединицама. Другачије се може дефинисати као вредност предмета изражена
у новцу. Према начину одмеравања пореске основице се дела на: основице по количини и
основице по вредности. Зато што се не могу изразити у новчаној вредности, основице о
количини
се ређе примењују. За онсовицу по вредности битна је процена вредности пореског
предмета. Применом квантитативне методе, основице се деле на паушалне и стварне.

• Паушалне основице могу бити утврђене законом уговором- законске и уговорне паушалне
основице. Према елементима које садрже могу бити делимичне када се при процени висине
основице узима мањи број елемената пореског предмета и збирне када се узима већи број
елемената пореског предмета.
• За утврђивање пореске основице примењује се непосредан метод процене вредности пореског
предмета. У пореској пракси користе се неколико метода за утврђивање висине пореске
основице.
➢ Индицијарна метода је најстарији поступак утврђивања основице. Основица се утврђивала
према одређеним спољашњим знацима пореског предмета из којих изводио закључак о ореској
снази обезника.
➢ Код методе сопствене пријаве пореска основица се утврђује на основу података које је
пореском органу доставио сам обвзник.
➢ Метода пријаве трећег лица користи се у случајевима када је треће лице по подацима којима
располаже упознато са релевантним чињеницама за опореивање пореског обвезника. Трећа
лица могу бити: банке, продавци, суд, управни органи...
➢ Службена метода примењује се када порески обвезник није поднео пријаву иаоке је био дужан
да то учини или када је поднео пријаву али са подацима који нису веродостојни и када ни
порески обвезник ни треће лице нису били обавезни да пореском органу доставе потребне
податке.
➢ Метода парафикације је установљена да се утврди пореска основица када недостају подаци
обвезника, поређењем са обвезником који обавља исту делатност под приближно једнаким усл
36. Појам и врсте пореских стопа
Применом пореских стопа на пореску основицу израчунава се висина пореза. Пореска стопа
опредељује величину економске снаге обвезника после опорезивања. Пореска стопа се најчешће
одређује као део основице иражен у проценту који примњен на основицу даје износ пореза.
Пропорционална стопа је она која остаје једнака и непромењена без обзира што се основица
мења. Њихово основно обележје је у томе да оне неутрално делују на односе међу економским
снагама из којих опорезивање обавља. Манифестује се тако да односи који су постојали изеђу
економских снага пре опорезивања остају исти и после.
Прогресивна стопа расте са порастом основице. Тај раст може бити равномеран, убрзан и
успорен. Последица примене ових стопа је да висина пореза увек расте и то брже него што се
повећава пореска основица. Ове стопе су фискално продуктивније од пропорционалних.
Прогресивне пореске стопе могу бити директне и индиректне.
Директна постоји када се на повећану пореску основицу непосредно примењује повећана пореска
стопа. Прогресивно опорезивање може се реализовати путем примене глобалне прогресије или
прогресије по траншама.

➢ Код глобалне прогресије пореска стопа се примењује на целокупну основицу. Међутим то

доводи до знатног повећања пореског оптерећења. Ублажава се применом другог облика
директне прогресије.
➢ Код прогресије по траншама пореска основица се дели на више делова тако да се на сваку
од њих примењује њена пореска стопа која расте. Значи, увећана стопа се примењује само
на нарасли део основице у датој транши.
Законска пореска стопа је дата у закону и има ограничен домет у аналитичке сврхе. Код
пропорционалних пореза законска стопа једнака је количнику пореског дуга и пореске основице.
Маргинална пореска стопа показује за колико се повећава порески дуг када се пореска основица
увећава ја једну новчану јединицу.
Индиректна прогресија означава прогресивно опорезивање где се примењује законска
пропорционална стопа. Прогресивни ефекат постиже се тако да се обвезников доходак умањује за
један стални износ.
Регресивне пореске стопе опадају са порастом пореске основице. Деловање појединих
пропорционалних и прогресивних пореза у пракси показује регресивне ефекте.
37. Опредељење за одређене врсте пореских стопа
Савремене државе комбинацијом прогресивних и пропорционалних стопа могу остварити жељене
циљеве. Аргументи који иду против примене прогресивног опорезивања су:

➢ Последице су незаинтересованост за рад и недовољно ангажовање опорезованих

лица. ➢ Недостаје сигуран критеријум утврђивања величине пореског терета.

➢ На одређеној висини се мора зауставити њихов раст.

➢ Подстиче отпор плаћању пореза и наводи обвезнике да покушају да избегну своју пореску
обавезу.
➢ Захтевају бројнију и тенички опремљенију пореску администрацију.

Предности примене прогресивних пореских стопа су:

➢ Могуће је остварити социјалне циљеве пореске политике

➢ У време природног просперитета утичу на смањење личне потрошње и обим инвестиција а

подстиче штедњу, а за време депресије подстиче личну и инвестициону потрошњу а
ограничава штедњу.
➢ Коришћењем електронске обраде података погу превазићи проблеме пореско-техничке
природе.

38. Порески подстицаји

Порез је општа јавна дужност која погађа сва лица код којих су се стекли законом прописани
услови. Од начела општости пореза постоје одступања кроз примену пореских ослобођења и
олакшица (пореских подстицаја).
Пореска ослобођења и олакшице представљају мере пореске политике, којима се делује на
ублажавање пореског терета у односу на општи режим опорезивања који је прописан законом.
Пореске подстицаје можемо дефинисати као уступке које држава одобрава у односу на пореског
обвезника, пореску основицу, пореске стопе или на износ пореског прихода (у поређењу са општим
правилом које је успостављено законом).
Врсте пореских ослобођења

• предметна пореска ослобођења

• лична пореска ослобођења
• трајна пореска ослобођења
• привремена пореска ослобођења

Трајна пореска ослобођења условљавају углавном разлози политичке природе (нпр. фискални
имунитет дипломатских представника).
Привремена пореска ослобођења везана су за одређени период времена и по истеку тог периода
ослобођење престаје. Ова врста ослобођења пружа се из економских разлога. Пореска олакшица
подразумева ослобођење од плаћања дела пореза. Обвезник је дужан да плати порез, али у нижем
износу у односу на друге обвезнике исте врсте прихода.
Ефекти оваквих пореских стимулација јављају се и на страни обвезника и на страни државе. На
страни обвезника делује се на њихову економску снагу, чиме се постиже промена у њиховим
активностима. На другој страни, порески подстицаји за државу значе „лишавање“ дела
потенцијалног пореског прихода.

39. Пореска начела

Порески принципи представљају руководна начела (правила, захтеве) која се морају поштовати
приликом изградње и реализације пореског система и предузимања мера пореске политике.
Њихова практична вредност огледа се у постављању оквира унутар којих се врши расподела
пореског терета у друштву. У пореској пракси неки порески принципи се остварују више а неки
мање.
Прву прецизну формулацију принципа опорезивања дао је Адам Смит (Adam Smith), у свом делу
„Богатство народа“ из 1776. године, постављањем четири „канона“ опорезивања (принцип
општости, принцип одређености, принцип угодности плаћања и принцип економичности).
Адолф Вагнег (Adolph Wagner), један је од првих аутора који су научно обрадили и
систематизовали пореска начела (крајем 19. века). Уобичајено је да се у финансијској литератури
већина писаца у основи придржава Вагнерове поделе пореских принципа:
1. Финансијска пореска начела 3. Социјално-политичка пореска начела 2. Економска
пореска начела 4. Пореско-техничка пореска начела

40. Финансијска пореска начела

Жељени фискални рандман не може се остваривати по сваку цену а да се притом не води рачуна о
економским и социјалнополитичким начелима опорезивања, чије непоштовање може у значајној
мери осујетити фискалне приходе државе. Фискални рандман означава нето износ убраних
пореских прихода и представља разлику између наплаћених пореза и трошкова опорезивања.
Фискални рандман зависи од више фактора: пореских стопа, висине трошкова опорезивања,
ширине круга пореских обвезника, конјуктурних услова на тржишту. У групу финансијских
пореских начела сврставају се: принцип издашности и принцип еластичности.
-Принцип издашности
Принцип издашности опорезивања подразумева да убирањем пореза треба прикупити довољно
средстава која ће заједно са осталим јавним приходима омогућити да се подмире планирани јавни
расходи. У савременим државама неретко се порезима финансира 80-90% свих расхода државе.
Порез на доходак физичких лица, општи порез на промет, акцизе, доприноси за обавезно
социјално осигурање и, донекле, порез на добит корпорација задовољавају критеријум
издашности. Остали порески облици задржавају се у пореском систему ради остваривања других
функција (економске или социјалнополитичке природе).
-Принцип еластичности
Под принципом еластичности подразумева се могућност пореског система да се што брже и
успешније прилагоди променама у висини јавних расхода. Висина свих пореза није константна и
зависи од њихове веће или мање прилагодљивости конјуктурним кретањима у привреди. У порезе
који су мање осетљиви на привредну конјуктуру и боље се прилагођавају променама у јавним
расходима спадају: порез на промет, акцизе на одређене производе и порез на имовину. Порез на
доходак физичких лица не задовољава критеријум финансијске еластичности (јер његови приходи
у условима рецесије показују тенденцију пада, који је релативно бржи од пада јавних расхода).
Економска еластичност постоји ако се финансијска еластичност пореза постиже аутоматски, тако
да приходи сами прате раст јавних расхода, без икакве интервенције од стране државе.

41. Економска пореска начела

Принцип ефикасности – Опорезивање се мора тако поставити да што мање утиче на доношење
пословних и приватних одлука пореских обвезника. Са становишта ефикасности опорезивања
разликују се дисторзивни и недисторзивни.

➢ Недисторзивни порези изазивају ефекат дохотка који се огледа у умањењу обвезниковог

дохотка. Порез је недисторзиван ако не постоји ништа што обвезник може да учини да би
променио своју пореску обавезу.
➢ Сви остали порези, они који су везани за промељиве карактеристике пореских обвеника су
дисторзивни. Код њих се поред ефекта дохотка, јавља и ефекат супституције који се огледа у
њиховом настојању да умање своју пореску обавезу. Дисторзивни порези су неефикасни
порези.
Принцип умерености пореског оптерећења – проблем утврђивања адекватног нивоа пореског
оптерећења може се разматрати са макро аспекта и са гледишта појединачног пореског
обвезника.
А) Посматрано са становишта укупне привреде, овај принцип подразумева утврђивање
апсолутног пореског лимита. То је ниво пореског оптерећења друштвеног производа при којем
даљим повећањем пореских стопа не би могао да буде остварен додатни порески приход. Лаферова
крива објашњава концепт апсолутног пореског лимита. Порески приход расте са порастом стопе до
тачке када обвезници почињу мање да раде. На некој тачки остварује са највећи приход. Ако
пореска стопа настави да расте изнад те тачке онда порески приходи опадају.
Б) Одговарајући ниво пореског оптерећења може се разматрати и са гледишта појединачног
обвезника, што подразумева утврђивање релативног пореског притиска. Овде даље повећање
пореза штетно делује на привреду.
3. Принцип избора пореског извора поставља захтев да се порези убирају из дохотка обвезника
тако да се опорезивањем не утиче на смањење привредне активности обвезника. Треба изабрати
онај извор опорезивања који се економски обнавлља, а то је доходак. У пореским системима
савремених држава имовина се ретко јавља као извор опорезивања.
4. Принцип избора пореског облика поставља захтев да се приликом опорезивања мора водити
рачуна о дејствима које порези испољавају у практичној примени.
42. Социјално-политичка пореска начела
1. Принцип општости пореза – општост пореза сматра се формалним мерилом правичности
опорезивања. Подразумева да сва лица морају да учествују у плаћању пореза. То се оправдава тиме
да се јавне услуге нуде свима на заједничкој основи. Пореску дужност имају сва лица али ће је
вршити само они чија је економска снага изнад егзистенцијалног минимума.
2. Принцип равномерности пореза – равномерна расподела пореског терета одређује се као
материјална претпоставка правичног опорезивања. Могућа су два приступа расподеле терета:

➢ Према првом порески терет треба распоредити на све субјекте сразмерно користи коју уживају
од коришћења државних услуга.
➢ Према другом порески терет треба распоредити према пореској способности плаћања пореза
која се везује за три извора: приход, доходак и имовину.
Хоризонтална правичност поставља услов једнаког опорезивања истих економских снага.
Једанко опорезивање истих ек. Снага неће увек деловати као равномерно оптерећење обвезника
чији је доходак исти а разликују се по другим стварима.
Вертикална правичност полази од тога да лица у различитим условима треба да подлежу
различитом пореском третману. То значи да ће обвезници поднети диференцирани порески терет.
То се постиже применом прогресивних пореских стопа.

43. Пореско техничка начела

Пореско техничка начела опорезивања установљавају се ради утврђивања односа пореске
администрације са пореским обвезницима.
1.Принцип одређености пореза – пореска обавеза је одређена у погледу износа пореског дуга, рока
плаћања и начина плаћања. Поставља се захтев да сви елементи буду формулисани на јасан начин.
2. Принцип угосности плаћања пореза – захтева да сваки порез буде наплаћен у време и на начин
који најбоље одговара пореском обвезнику. Рок доспећа обавезе треба да буде утврђен тако да
обвезник подмирује своју обавезу зависно од притицања прихода. Сам поступак опорезивања треба
да буде једностанији како обавеза била извршена у што краћем року.
3. Принцип јефтиноће убирања пореза – Смисао овог принципа огледа се у потреби да трошкови
наплате и контроле пореза буду што нижи. Укупан трошак убирања пореза састоји се из
Административних трошкова који се могу дефинисати као трошкови спровођења пореских
закона и трошкова испуњења пореске обавезе којих чине:

➢ Новчани трошкови спадају у диретне трошкове којима се непосредно умањује приход

обвезника и других пореских дужника прилико плаћања обавезе.
➢ За испуњавање пореске обавезе потребно је одвојити време.

➢ Психички трошкови обухватају забринутост и узнемиреност у вези са плажањем обавезе и

могу бити појачани неразумевањем сложених пореских прописа од стране обвезника.
44. Појам и врсте пореско-правног односа
Држава преко своје законодавне власти доноси пореске законе у којима се на генералан начин
формулише пореско чињенично стање. У циљу операционализације пореског права државе,
надлежним органима се додељују одговарајућа овлашћеања која чине садржину пореског захтева у
ширем смислу.
На основу законом постављених општих услова, држава не може непосредно реализовати своје
пореско потраживање. Остваривањем правнорелеватних пореских чињеница у реалном животу
пружа се повод држави да преко пореске администрације предузме одговарајуће активности у
циљу ефикасног извршавања пореског захтева. Таква овлашжења пореских управних органа која
су усмерена на конкретног обвезника називају се пореским захтевом у ужем смислу. Порески
захтев конкретизован на одређено лице и пореска обавеза представљају две стране
порескоправног односа у ширем смислу.
Пореско-правни однос је пре свега друштвени однос регулисан нормама пореског права. По својој
природи то је сложени однос јер има елементе и материјалног и процесног права. Порески однос
спада у мешовите правне односе јер и једној и другој страни припадају једновремено и
одговарајућа права и примерене обавезе. Садржину пореско-имовинског односа чине права и
обазе имовинске природе између државе као повериоца и пореског обвезника као дужника.
Порески управни однос представља правно уређени друштвени однос у који порески орган ступа
са физичким и правним лицима а који настаје управним радом смереним на утврђивање, наплат и
санкционисање прикривања пореза.

45. Пореско-правни однос и други правни односи

Порески однос као врста правних односа има највише додирних тачака са грађанскоправним и
управноправним односима.
Порескоправни и грађанскоправни однос – Основна идентичност огледа се у томе што се код
оба односа среће имовински елемент. Аутономија воље је генерални принцип заснивања
грађанскоправног односа према коме странке слободно одлучују да ли ће ступити у тај однос, о
садржини тог односа и другим питањима. По правилу, грађанскоправни однос се заснива између
правно једнаких странака у коме ниједна нема правну власт над другом и не може да јој одређује
понашање.
У порескоправном односу нема равнопарности. Код грађанскоправних односа странке узајамно
имају користи у виду извршених престација. Непоштовање одређених правила у
грађанскоправном односу по правилу може имати за последицу имовинску санкцију која се састоји
у умањењу имовине. Циљ санкције је да се успостави нарушена равнотежа у имовинској маси
одређеног лица. Код порескоправног односа санкција може да погађа и личност и имовину. Права
и обавезе у грађанскоправном односу се могу преносити. У порескоправном односу пореска
обавеза је личног карактера и не може се преносити на друга лица.
Порескоправни однос и управни однос – порески управни однос јавља се као специфичан облик
управноправног односа. Поједини облици управног односа могу настати искључиво иницијативом
органа управе, а неки поводом захтева странке или са њеним пристанком. Правни основ аснивања
је правни акт, а само иузетно закон. Порески управни однос настаје само иницијативом носиоца јавне
власти, а у неким случајевима може да настане и иницијативом пореског обвезника. Управноправни
поступак покреће се по слижбеној дужности или захтевом странке што није случај у порескоправном односу.
46. Субјекти пореско-правног односа
Порескоправни однос подразумева постојање две стране:

➢ Субјекте који у име државе врше пореску власт и

➢ Правне субјекте који се налазе под пореском јуридикцијом одређене државе

Порески органи у пореском односу иступају са позиција државне власти. Њихова надлежност
произилази из закона. Порески закон им додељује мож одлучивања о заснивању, садржини и
престанку пореског односа. Пореским органима се признају одговарајућа овлашћења и дужности.
Реализацијом пореског система држава не сме да угрози приватне имовинске интересе пореских
обвезника и мора имати подршку већине бирачког тела. Полазећи од садржине правних
диспозиција активну страну чине порески органи а пасивну страну порески обвезници.

47. Организација и надлежност савремених пореских администрација

Пореска администрација део је државне управе, а може бити организована као самостална јединица
државне управе или бити у саставу министарства финансија. Савремене пореске администрације
организоване су према једном од четири модела:

● модел према врсти пореза

● функционални модел
● модел према врсти пореског обвезника
● мешовити модел
Пракса је показала да функционални модел организације пореске администрације, уз организовање
посебне службе за пружање услуга пореским обвезницима и посебног одељења за рад са великим
пореским обвезницима, могу најадекватније да одговоре захтевима актуелних пореских система и
допринесу унапређењу ефикасности у раду пореске администрације. -Основне функције пореских
органа:
Утврђивање пореза представља заједничку или појединачну активност пореских органа и
пореских обвезника која је усмерена на процену пореске способности и конкретизацију пореске
обавезе. Оно обухвата утврђивање пореске основице за конкретног обвезника и примену пореске
стопе на тако добијену величину. То је најтежа и најзначајнија фаза опорезивања. Фазу утврђивања
пореза порески орган завршава доношењем пореског решења, у коме се конкретизује износ
пореског дуга.
Наплата пореза јавља се у два вида – као редовна и као принудна.

➢ Редовна наплата пореза означава плаћање пореза о доспелости на уплатне рачуне јавних
прихода. Доспелост представља својство пореског дуга да му је наступио рок за намирење.
Истеком рока доспелости, порески обвезник пада у дужничку доцњу, када се примењују мере
принудне наплате. У нашем систему, управа најпре шаље опомену пореском обвезнику.
➢ Наплата пореза представља уобичајен начин гашења пореског дуга, поред отписа пореза и
застарелости. Све активности пореских органа усмерене су, у крајњем циљу, на повећање
процента наплате пореза, чему доприноси, поред осталог, и коректан однос пореских
службеника према пореским обвезницима. Свакако, ефикасност наплате пореза зависиће и од
 прецизности уређивања поступка принудне наплате, чиме би се смањио простор за испољавање
самовоље пореских органа.
Пореска контрола- Без адекватне контролне функције нити један порески систем не би могао
ефикасно да се реализује. Слабо организована пореска контрола представља први индикатор
слабости пореске администрације.
Функције пореске контроле:

• Превентивна функција
• Корективна функција
• Репресивна функција

Облици пореске контроле:

• канцеларијска и теренска контрола

• општа и посебна (ограничена) контрола
• претходна и накнадна контрола

Пореска ревизија представља проверу да ли је порески обвезник коректно обрачунао и измирио

пореску обавезу.
Општа карактеристика је да је она много детаљнија и шира у поређењу с другим типовима
пореских провера. Утврђује се да ли се пореска контрола врши у складу с постављеним циљевима,
оцењује реалност финансијских извештаја и врши њихово испитивање, обавља се у просторијама
пореског обвезника и обухвата детаљно и дубинско испитивање књиговодства обвезника.

48. Порески дужници

Појам пореских дужника обухвата све субјекте који у процесу опорезивања обављају различите
врсте радњи у циљу извршавања пореске обавезе. Карактеристично је за њих да имају
порескоправну способност коју физичка лица стичу рођењем, а правна лица уписом оснивачког
акта у судски регистар, што се може означити као примарна правна способност у материји
опорезивања.
Статус пореског дужника могу имати:

• законски или правни порески обвезник

• порески јемац је треће лице које јемчи за пореске обавезе ореског обвезника и које је дужно да
измири те обавезе уколико то сам обвезник не учини. Пореско јемство може бити законско и
добровољно (по основу пристанка). Законско пореско јемство може бити солидарно или
супсидијарно.
• порески платац се јавља код пореза по одбитку, истовремено се појављује и као главни и једини
порески дужник
• порески дестинатар је лице које треба коначно да сноси терет пореза. Он се јавља код
посредних пореза.

У порескоправном односу може се срести још једна врста субјеката која у њему учествује као
помагач пореском обвезнику, што значи да нема статус пореског дужника. То су порески
саветници.
49. Правни положај пореских обвезника
Правни положај пореских обвезника јавља се као пројекција дужности и права обвезника
утврђених пореским законима. Због саме природе пореске обавезе, дужности обвезника увек
имају примат у пореском односу, али се у савременим системима опорезивања правни положај
пореских обвезника допуњује и учвршћује прецизно прописаним правима. Потребно је уверити
обвезнике и пружити им сигурност да ће сви бити подвргнути правичном и разумном пореском
третману.

50. Права пореских обвезника

Право на иформисање – да би поштовали порески закон, обвеници морају да буду информисани о
деловању целокупног пореског система и начину на који се одређују пореске обавезе.
Право на жалбу обвезници имају против скоро свих одлука пореских органа било да је реч о
примени, тумачењу закона или административним правилима у вези са опорезивањем. Ради
остваривања обог права за обвезнике се мора обезбедити најмање двостепени жалбени поступак.
Право на доследну примену законских одредби – порески обвезници имају право да не плате
више пореза него што је пореским законом прописано, узимајући у обзир њихове личне околности
и доходак.
Право на сигурност има два спекта:

• Пореским обвезницима се мора омогућити да унапред предвиде пореске последице

пословних активности и приватних послова.
• Право на стабилност пореких закона чиме се у значајној мери обвезнику омогућава
доношење половних одлука.
Право на приватност – сви обвезници имају право да очекују да их порески органи неће
непотребно узнемиравати.
Право на поверљивост и тајност података – ово право би за пореског обвезника требало да
представља заштиту од могућих злоупотреба или погрешне употребе података и информација о
њему од стране пореске администрације.
51. Обавезе пореских обвезника
1. Обавеза подношења пореске пријаве – Пореска пријава представља формални поднесак
обвезника упућен пореском органу у коме су садржани правнорелевантни подаци за утврђивање
његове обавезе. Преовлађује схватање да пријава представља иницијативу за покретање поступка
према одређеном лицу. Истовремено пореска пријава е писмена изјава странке. Мора да буде
комплетна, тачна, прегледна и јасна.
2. Обавеза вођења пословних књига – Под пословним књигама подразумевају се законом
предвиђене евиденције које су на прописан начин дужни да воде порески обвезници у вези са
делатношћу коју обављају, бележећи све пословне промене у току године.
Лица могу да воде пословне књиге по систему простог књиговодства или по рачуноводственим
прописима. Предуђећа воде пословне књиге по систему двојног књиговодства. На основу правилно
вођених пословних књига сачињавају се финансијски извештаји које чине биланс стања и биланс
успеха. Пословне књиге су:

• Дневник где се хронолошким редом књиже све пословне промене

• Главна књига у којој се књиже расходи, приходи и трошкови

• Помоћне књиге су књиге благајне и ситног инвертара

3. Обавеза благовременог плаћања пореза – Главна пореска обавеза састоји се у уредном

плаћању пореза. Она се извршава у новчаном износу, изузетно у натури. У зависности од принуде
пореза постоје два решења у погледу уплате пореза:

• Порези на потрошњу плаћају се аконтационо у законом прописаним роковима и њих

обвезник обрачунава и уплаћује сам
• Код непосредних пореза је дужи рок између утврђивања пореске основице и времена у коме
се врши плаћање.

52. Реформисање традиционалних пореских односа

Концепт «новог јавног управљања» који данас доминира у функционисању јавног сектора мења не
само филозофију већ и начин деловања пореских органа. Подстицање добровољног плаћања
пореза, уз избегавање непотребних трошкова и спорова, постаје основни захтев рада савремених
пореских администрација.

• Концепт „пријатељски расположене“ пореске администрације.

• Клијентско-услужна оријентација – нови модел обављања пореских послова

. • Афирмација самоопорезивања као метода утврђивања пореске обавезе.

• Промовисање кооперативне пореске сагласности и тзв. побољшаних пореских односа

• Појава деперсонализације пореских односа и њихово прерастање из директних контаката у

 различите видове електронских комуникација субјеката пореског односа (увођење пореског
идентификационог броја – ПИБ-а)
• Алтернативни начини решавања пореских спорова

53. Улога саветника у процесу опорезивања

Пореским обвезницима данас је тешко да се снажу у сложеним пореским прописима. Сви порески
обвезници не поседују потребна знања и вештине за успешно примењивање пореских прописа.
Улога пореских саветника у процесу опорезивања је дуална. На једној страни, порески саветници
неретко доприносе неплаћању пореза или његовом минимизирању користећи празнине у пореским
законима и тумачећи нејасне и двосмислене порескоправне норме у корист својих клијената. На
другој страни, правилним тумачењем пореско-правних норми и пружањем помоћи пореским
обвезницима у пореском поступку, они омогућавају примену пореских закона, остваривање њихове
сврхе и јавног интереса у области опорезивања.
Делатност пореског саветовања уређује се законским прописима уз прецизирање услова њеног
обављања.

67. Појам и структура пореског система

Порески систем представља укупност пореских облика једне земље. Порески системсе уређује
пореским законодавством тако да се кроз тај нормативни елемент изражава утицај друштвено
политичког и економско-социјалног система одређене државе. Постојећи порески системи састоје
се од неколико десетина пореских облика. Теоријски посматрано, моделирање пореског система
могуће је заснивати на једном порезу, када се говори о пореском монизму или на више пореских
облика када се говори о пореском плурализму.

• Идеја о пореском монизму везује се за физиократе који су се залагали за примену само једног
пореза
• Порески плурализам подразумева различите пореске изворе – доходак, потрошњу, имовину...

Сматра се да добар порески систем тржишне привреде мора почивати на следећим захтевима:

• што је могуће већа алокативна неутралност;

• осигурање стабилног и оптималног износа јавних прихода за подмирење јавних потреба; •
пружање извесности пореским обвезницима у погледу плаћања пореских обавеза; •
распоређивање пореског терета на правичан начин;
• једноставност опорезивања у смислу разумљивости прописа и нижих трошкова примене; •
постизање флексибилности, тј. правовременог реаговања на промене економских услова.
У савременим пореским системима најзаступљенији су следећи порески облици:

• порез на доходак физичких лица;

• општи и селективни порези на потрошњу;

 • доприноси за обавезно социјално осигурање;

• порез на добит корпорација;

• порези на имовину.

68. Порез на доходак физичких лица

Порез на доходак физичких лица је релативно новија врста пореза, која је заменила некадашњи
порез на принос, којим се опорезовао сваки порески извор обвезника посебно. Своју пуну
афирмацију доживео је тек у 20. веку. Порез на доходак физичких лица једини је порески облик
код кога је порески извор, порески предмет и пореска основица једно те исто. Разликују се:

• теоријско-економски појам дохотка – доходак обухвата све врсте прихода без обзира на
карактер прихода;
• фискално-рачуноводствени појам дохотка – доходак представља збир свих нето прихода које
порески обвезник оствари у одређеном временском периоду.

Креатори пореске политике уочили су огроман приходни потенцијал пореза на доходак и тако је
рођена идеја о систему „плати порез онако како зарађујеш“. Порез на доходак физичких лица има
посебну важност због своје фискалне издашности, чињенице да је прикладан инструмент фискалне
политике ради остваривања стабилизационих и редистрибутивних циљева, као и порез који се
боље може прилагодити личним околностима пореских обвезника него остали порези јер допушта
опорезивање према стварној економској снази.

69. Основни модели пореза на доходак физичких лица

1. Цедурални порез обухвата више посебних пореских подоблика од којих сваки захвата приход
из одређеног извора. Назив потиче од француске речи la cedule којом се обележава појединачна
врста прихода. За сваку цедулу прописана је пропорционална пореска стопа. Основна
карактеристика ових пореза је да посматрају само предмет који даје одређени приход. Они су
реални и аналитички јер погађају само један елемент пореске ситуације обвезника. Имају
предности над синтетичким порезом на доходак.
2. Синтетички порез на доходак уведен је у Британији. То је данас један од најиздашнијих
пореских облика. За примену глобалног опорезивања дохотка физичких лица потребно је да се
испуне услови. Прво сви приходи једног лица који потичу из различитих извора морају се
сабрати. Друго, тако сабрани приходи се опорезују у месту пребивалишта обвезника. Треће, на
тако добијени износ потребно је применити прогресивну пореску стопу. Синтетичко опорезивање
дохотка има одређена повољна обележја која му пружају предност у односу на цедуларно
опорезивање:
 • Субјектан је јер води рачуна о обвезниковим личним приликама,

• Много је привлачнији од цедуралних. Примена прогресивних стопа код овог пореза

омогућује аутоматско стабилизационо деловање.
• Има изразиту фискалну улогу а наглашава се и његова редистрибутивна функција • Основица
овог пореза представља опорезовани доходак и на тај износ се примењује одговарајућа стопа.
Анализа показује да у доходак за опорезивање улазе плате, зараде, додатна примања, приходи од
самосталне делатности, капитала итд. Стандардни одбици пружају се сим пореским обвезницима
који испуњавају законом предвиђене услове. Под стандардним одбицима подразумева се низ
олакшица. Ради се о могућности личног и старосног ослобођења или посебних олакшица за децу са
сметњама у развоју.
3. Комбиновани порез на доходак садржи елементе и синтетичког и цедуралног пореза, па
представља мешовито опорезивање. У основи овог пореза налази се цедурално опорезивање
појеиних прихода праћено допунским прогресивним порезом који се по истеку године примењује
на укупне приходе.

70. Алтернативни модели пореза на доходак физичких лица

-Дуални порез на доходак
Дуални порез на доходак су деведесетих година 20. века увеле скандинавске земље. Доходак
пореског обвезника се дели на два дела: део који чине приходи од капитала и део у коме су
приходи из осталих извора.
Део дохотка обвезника који потиче од капитала (камате, дивиденде), опорезује се
пропорционалном пореском стопом, чија је висина једнака оној која се користи код пореза на
добит.
За опорезивање дела дохотка обвезника који потиче из других извора (плате, накнаде, пензије,
хонорари), примењује се прогресивна пореска стопа.
- Пропорционални порез на доходак (енг. flat tax)
Пропорционални порез на доходак, као најновији тренд у опорезивању дохотка, карактерише
јединствена ниска пореска стопа и за лични и за корпоративни доходак. Овај облик пореза на
доходак пружа велико пореско ослобођење појединцу, а након тога опорезује све приходе по истој
стопи. Пропорционални порез на доходак увеле су Русија, Естонија, Словачка, Летонија,
Литванија.
Противници увођења flat пореза сматрају да он није праведан и да прерасподељује већи део
пореског оптерећења од богате на средњу класу.
Присталице увођења flat пореза истичу одређене предности овог пореза: подстицајно деловање на
штедњу и инвестиције; неопорезивање најсиромашнијих одабиром неопорезованог минимума;
елиминисање бројних изузећа; афирмисање хоризонталне правичности у опорезивању јер се
смањује двоструко економско опорезивање; елиминацијом пореских одбитака елиминише се
лобирање интересних група; једноставнији поступак опорезивања делује подстицајно на
смањивање пореске евазије и сиве економије.
-Негативни порез на доходак
Негативни порез на доходак означава везу између пореске и социјалне политике јер се односи на
случајеве у којима је доходак обвезника испод нивоа егзистенцијалног минимума – онда када
држава у границама својих могућности настоји да осигура појединцима, односно породицама
животни стандард изнад „границе сиромаштва“.
Под негативним порезом на доходак подразумевају се различити облици социјалних давања,
исплаћени најчешће у новцу, лицима или породицама чија је економска снага испод нивоа
егзистенцијалног минимума

71. Порез на добит корпорација

Овим пореским обликом захвата се остварена добит друштва капитала. Друштва капитала су
оптерећена посебним порезом због тога што имају економску снагу независну од економске снаге
власника капитала. Овај порески облик је веома погодан за реализацију економских циљева као
што су: стимулисање економског раста, ублажавање регионалних и секторских диспаритета,
подстицање запослености и побољшање економске ситуације.
У класичном систему порез на добит погађа добит корпорације у целини а затим и дивиденде као
део дохотко акционара. У овом систему није остварена интеграција пореза на добит корпорација са
порезом на доходак физичких лица, што изазива двоструко опорезивање. Двоструко опорезивање
подстиче друштва капитала да задрже него ли да инвестирају добит; и фаворизује се финансирање
инвестиција путем кредита.
Пореска интеграција представља поступак којим се пружа олакшица за расподељену добит како
би се смањило или елиминисало двоструко опорезивање. Ублажавање двоструког опорезивања
спроводи се или делимичном импутацијом или делимичном олакшицом за акционаре.
Метод импутације је поступак који се одвија у три фазе:
1. На нивоу корпорације плаћа се порез на укупну добит корпорације
2. Приходи од дивиденди се укључују у доходак акционара који подлеже опорезивању 3.
Акционар добија порески кредит по основу оно дела пореза на добит корпорација који је
претходно импутирао на своје нето дивиденде.
Други облик пореске интеграције састоји се у одобравању делимичне олакшице за акционаре
што се оказује једноставнијим са административном техничког становишта.
72. Опорезивање мултинационалних компанија у контексту БЕПС-а
Огромни профити које стичу мултинационалне корпорације измичу контролама појединачних
држава, па и пореској контроли. Они не желе у свом пословању никакве препреке, стога, ако нека
влада одлучи да повећа порезе, финансијски капитал одмах се повлачи и тражи повољније услове
за обављање активности. На тај начин, слаби пореска функција националних држава везана за
опорезивање прекограничних трансакција. Избегавање плаћања пореза од стране
мултинационалних компанија постаје глобални проблем и политички приоритет у међународном
пореском праву. На иницијативу Групе 20 ОЕЦД је током 2013. године представила пројекат BEPS
и Акциони план за његово спровођење. Пројекат о ерозији пореске основице и пребацивању
профита је врло амбициозно осмишљен план за спречавање пореске евазије мултинационалних
компанија
Акциони план садржи 15 акција:

• 1.Опорезивање дигиталне привреде;

• 2.Неутрализација ефеката аранжмана у вези с хибридним ентитетима;
• 3.Увођење и побољшање правила о контролисаним страним корпорацијама; • 4.Спречавање
ерозије националних пореских основица увођењем правила о одбијању камата и другим
финансијским плаћанима;
• 5.Ефективније решавање проблема неправичних пореских режима водећи рачуна о
транспарентности и суштини трансакција и пословних активности;
• 6.Спречавање злоупотреба у вези са пореским уговорима;
• 7.Спречавање вештачког избегавања статуса пословне јединице;
• 8,9,10 Спречавање злоупотреба у вези са трансферним ценама;
• 11.Развој методологије за прикупљање и анализу података о ерозији пореске основице и
премештању профита и о предузимању одговарајућих противмера;
• 12. Захтевање од пореских обвезника да открију своје аранжмане у вези са агресивним пореским
планирањем;
• 13. Преиспитивање документације о трансферним ценама;
• 14. Ефективније решавање питања у вези са поступцима узајамног споразумевања предвиђених
пореским уговорима;
• 15. Установљавање мултилатералног инстумента за решавање пореских проблема на
међународном нивоу.

73. Порез на промет

Порез на промет има обележје општег промета на потрошњу јер се њиме захвата промет свих или
највећег дела производа и услуга. Заводи се као инструмент за прикупљање средстава за вођење
рата или у периодима привредних криза. Позитивне особине овог пореза су: јефтиноћа,
издашност, стабилност и угодност грађана. Основно обележје пореза на промет је преваљивање.
Садржан је у цени опорезованих производа и услуга и у тој повећаној цени се преваљује на купца.
Највећи недостатак је регресивност. Лица са слабијом економском снагом ће сносити
процентуално виши порез на промет и обрнуто. Регресивно деловање овог пореза зависи од
висине дохотка, пореских дестинатара, висине пореске стопе и броја чланова породице.
Мере за ублажавање регресивности пореза на промет су уведене у:

• Систем пореза на промет (ослобађање од опорезивања производа масовне потрошње) •

Порески систем изван опорезивања промета (примена прогресивног пореза на дохотак) •

Изван пореског система (мере социјалне политике)
Један од критеријума за поделу пореза на промет је број фаза прометног циклуса у којима се врши
опорезивање – бруто свефазни порез на промет, нето свефазни порез на промет и једнофазни
порез на промет.
Кретање производа изгледа овако – произвођач » велетрговац » малопродавац » потрошач

74. Бруто свефазни порез на промет

Овај порез захвата укупну вредност остварену у свакој фази или више фаза прометног циклуса.
Постоји шест фаза кроз које роба може проћи на путу од произвођача до потрошача:
Производња сировина » производња олуфабриката » трговина на велико полуфабрикатима »
производња готових производа » трговина на велико готових производа » трговина на мало
готових производа
Плаћени порез на промет у једној фази промета улази у основицу плаћања производа у следећој
фази. Предности свефазног бруто пореза на промет су административно-техничке природе и
односе се на трошкове плаћања који су ниски. Недостаци су бројни:

• У свакој фази циклуса наплаћује се порез на укупну вредност па се зато повећава из фазе у
фазу.
• У свакој следећој фази долази до принципа обрачуна пореза на порез.

• Онемогућава израчунавање тачног износа пореза који треба вратити извозницима.

75. Нето свефазни порез на промет

Порез на додату вредност представља свефазни нето порез на промет. Овај порез наплаћује се у
свакој фази прометног циклуса али тако да погађа само ону вредност која је у тој фази додата од
стране обвезника.
Директна метода усмерена је на непосредно одређивање пореске основице. За то израчунавање
могу се користити два поступка – метод сабирања и метод одузимања. У првој, додата вредност се
добија сабирањем свих плаћања која је порески обвезник извршио власницима производних
фактора које је ангажовао. У другој, додата вредност се утврђује на основу разлике између
вредности испорука добара и преузетих услуга пореског обвезника и укупне вредности његових
набавки.
Индиректна метода нема за циљ да утврди пореску основицу него се пореска обавеза израчунава
тако да се од износа пореза одбије порез на додату вредност плаћен у претходној фази промета.
Према пореском третману основних средстава разликују се:
 • Доходни облик пореза на додату вредност не допушта да се у моменту набавке одбије цео
износ инвестиције у основна средства, али се дозвољава одбитак амортизације за годину у
којој се врши опорезивање
• Порез на бруто додату вредност не дозвољава одбијање пореза на додату вредност плаћеног
при набавци основних средстава, тако да су инвестиције у основна средства два пута
опорезоване – једном када су добра набављена, а други пут када се добра која се уз помоћ
њих производе продају потрошачима
• Потрошни облик пореза на додату вредност доминира у савременим пореским системима.
Код њега се од опорезивања одбија целокупан износ утрошен за набавку основних
средстава у години. Потрошни облик пореза на додату вредност подстиче повећање
органског састава капитала што значи да фаворизује технолошки напредак.
Предности ПДВ-а у односу на порез на промет у малопродаји – већа издашност и ефикасност,
способност да захвата услуге и представља и предуслов за улажење у ЕУ, отпорнији је на евазију
пореза итд.

76. Јендофазни порез на промет

Код једнофазног пореза на промет опорезивање се врши само у једној фази прометног циклуса и то
на укупну вредност робе која се опорезује.
Могу се разликовати три пореска облика:

• Једнофазни порез на промет у фази производње

• Порез на промет у трговини на велико
• Порез на промет у трговини на мало

-Једнофазни порез на промет у производњи

Порески облик код кога се као порески обвезник јавља произвођач. Објект опорезивања је
производ који он производи, а повод за опорезивање је продаја тог производа трговцу на велико
или трговцу на мало, а само изузетно и крајњем потрошачу. Предност пореза је релативно мали
број обвезника и олакшана контрола убирања пореза. Порез плаћен у фази производње улази у
основицу за обрачун марже следећих учесника у прометном ланцу па се као последица појављује
феномен плаћања „пореза на порез“.
-Порез на промет у трговини на велико - Гросистички порез
Плаћа се када трговац на велико продаје опорезовани производ трговцу на мало или директно
крајњем потрошачу. Број пореских обвезника може бити већи него код пореза на промет у
производњи, а мањи него код пореза на промет у трговини на мало. Пореска основица је нижа у
односу на опорезивање у фази трговине на мало па су зато пореске стопе нешто више.
-Порез на промет у трговини на мало - Детаљистички порез
Не погађа само трговце на мало, већ и остале учеснике у промету ако непосредно испоручују
производе крајњим потрошачима. Основицу пореза представља малопродајна цена. Код пореза на
промет у малопродаји већи је број пореских обвезника у односу на друга два облика једнофазног
пореза на промет, што поскупљује трошкове везане за убирање тог пореза.
77. Акцизе
Акцизе су специјални потрошачки порези. Њима се опорезује потрошња и јављају се као
најстарији порез на производе. Акциза се плаћа у тренутку када произвођач пусти производ у
промет, као и приликом увоза акцизних производа. Да би се смањио шверц акцизним
производима, они се врло често обележавају контролним акцизним маркицама. Акцизни
производи се једном опорезују акцизама, а други пут порезом на промет.
Разлике између акциза и пореза на промет су следеће:

• Порез на промет оптерећује потрошњу свих производа, а акцизе потрошњу тачно одређених
производа(дуванске прерађевине, алкохол, нафта...)
• Код пореза на промет опорезује се промет прозвода, а код акциза сам производ.
Сличност је што су и акцизе и порез на промет непосредни порез. И код акциза долази до
раздвајања обвезника пореза од крајњег потрошача. Присуство акциза се објашњава постојањем
следећих разлога:

• Настојање да се потрошачи одврате од коришћења штетних производа

• Деловања на прерасподелу дохотка на штету потрошача луксузних производа • Наметање

принципа да загађивач треба да плати повећањем акциза на потрошњу штетних материја.

78. Порези на имовину

Опорезивање имовине постоји у различитим облицима у већем броју савремених пореских
система. Ради се о врло старој врсти опорезивања која је, поред пореза на личности, често
претходила другим облицима пореза. За потребе опорезивања имовина се може дефинисати као
укупност економских добара и права изражених у новчаном облику. Порези на имовину имају
врло важну улогу у финансирању локалних јединица због све веће децентрализације државних
задатака.
У прилог опорезивања имовине, поред социјално-политичког разлога наводе се и аргументи
економске природе. Примарни економски разлог за увођење ове врсте пореза састоји се у
чињеници да он подстиче имаоце богатстава да се ослобађају добара чији су приходи мали или их
уопште нема. Имовина као израз економске снаге појављује се у различитим позицијама. Предмет
опорезивања може бити само поседовање имовине, али и прелаз имовине са једног лица на друго.

79. Порези на имовину у статици

Постојање пореза на имовину оправдава се различитим разлозима:
 • Разлоге социјално-политичке природе јер државе настоје да путем свог пореза остваре
равномернију расподелу пореску терета
• Фискалне разлоге јер се у њима види допунски извор прихода

• Разлоге политичке природе могуће је сагледати кроз осигурање средстава за финансирање

потреба локалних колективитета

• разлоге пореско-техничке природе (смањена могућност пореске евазије, посебно приликом

опорезивања непокретности).

Реални порез на имовину плаћа власник имовине због саме чињенице да је поседује, без обзира
на то да ли му та имовина доноси приход или да ли ту имовину он користи. Плаћа се из супстанце
имовине, а не из прихода и представља облик њеног смањивања. Ради се о ванредном порезу за
којим држава посеже у неким ванредним приликама.
Номинални порези се плаћају из прихода обвезника. У номиналне порезе спадају:
Порез на нето имовину чији је предмет опорезивања целокупна нето имовина обвезника. Пореска
основица се утврђује као разлика између укупне активе и укупне пасиве. У савременој
финансијској теорији развијена су следећа три концепта за утврђивање вредности порезом на
имовину обухваћених објеката које је прихватила и пракса:
• вредновање на основу тржишне цене имовинских предмета;
• вредновање према износу (величини) прихода од имовинских предмета; •
вредновање према вредности капитала.

Порез на непокретности је објектни аналитички порез. Карактеристично је за овај порез да

представља приход локалних буџета

80. Порези на имовину у динамици

Порези на имовину у динамици заснивају се на економско-правном промету имовине и називају се
још и саобраћајним порезима. Пренос имовине може се вршити уз накнаду или без накнаде. У
првој ситуацији плаћа се порез на финансијске и капиталне трансакције, а у другој ситуацији
порези у случају смрти и на поклон.
1.-Порези на финансијске и капиталне трансакције убрајају се у посредне порезе јер су, у
начелу, преваљиви и везани за једну тренутну манифестацију пореске способности – за трансфер
неког од имовинских права. У пракси се срећу различити облици овог пореза с обзиром на врсту
објеката који су предмет правног саобраћаја:
● уговора о купопродаји непокретности,
● уговора о преносу права интелектуалне својине,
● берзанских закључница,
● уговора којим се заснива хипотека и др.

Ови порези налазе примену у скоро свим савременим пореским системима, мада су њихови
фискални ефекти скромни. Основица пореза на финансијске и капиталне трансакције јесте
вредност објекта који је предмет трансакције и то најчешће његова прометна вредност у тренутку
преноса.
2. Порези у случају смрти и на поклон за порески предмет узимају пренос имовине без накнаде.
Пренос имовине без накнаде mortis causa може се порески захватити путем пореза на наслеђе или
пореза на оставину, који представљају порезе у случају смрти. Пренос имовине без накнаде inter
vivos порески се захвата путем пореза на поклон.

• Порез на наслеђе јавља се у два модалитета – Један од њих је порески облик којим се
опорезују делови наследства, а други облик захвата оставинску масу – укупну имовину која
је остала после смрти оставиоца.
• Главни аргументи у прилог пореза на оставину су да је једноставнији и лакши за примену и

да доноси више прихода од пореза на наслеђе, правичнији су и прилагодљивији. •

Опорезивање поклона увек је регулисано истим прописом којим је регулисано и опорезивање
наслеђа, тако да је у пореске системе већине савремених држава укључен порески облик под
називом порез на наслеђе и поклон.

81. Основни правци промена у савременим пореским системима

Почетни импулс за покретање пореске реформе многих држава света представљало је усвајање
америчког пореског законодавства 1986. године. Промене у америчком пореском систему
оствариле су јак међународни утицај постављајући кључне саме основе опорезивања под утицајем
неолибералне филозофије. Заједничке карактеристике пореских реформи тичу се снижења стопа
пореза на доходак и добит, проширења пореске основице и постављања пореских подстицаја на
строго критеријумским основама. Једноставност, правичност и ефикасност јесу традиционални
критеријуми који служе за оцену квалитета пореских система. Новине у савременим пореским
реформама огледају се у већем нагласку на ефикасност опорезивања, занемаривању вертикалне
правичности и настојању држава да пореске стопе не одступају превише у односу на главне
трговинске партнере.
Може се запазити тенденција централизације у опорезивању.

❖ Очигледна је и редефинисана улога пореза

❖ Пореска хармонизација насупрот пореској конкуренцији.

❖ Нови облици опорезивања

❖ Јача међународна пореска сарадња

82. Пореска хармонизација у државама чланицама ЕУ

У Европској унији изграђује се институционално-правни оквир заједничког система опорезивања
као неопходни услов успостављања унутрашњег тржишта. Ради уклањања пореских баријера и
разлика између пореских система држава чланица, усклађивање националних пореских система
постаје приоритетан политички захтев. Хармонизација пореза у Европској унији правда се
потребом реализације четири велике слободе кретања: робе, капитала, људи и услуга. Највећи
резултати у усклађивању и приближавању националних пореских система постигнути су у сфери
опорезивања потрошње увођењем пореза на додату вредност.
Хармонизовање посредних пореза
Шеста директива Савеза Европске заједнице из 1977. године - пружила правни основ за
усклађивање основних елемената код пореза на додату вредност (порески обвезник, порески
објекат, пореска основица, пореска ослобођења, механизам пореског кредита, посебни режими
опорезивања).
Бела књига 1985. године - план уклањања физичких, техничких и пореских баријера на границама
између држава чланица Европске уније.
Директиве из 1991. и 1992. године - Директива о укидању пореских баријера, Директива о
поједностављењу поступка у прелазном периоду и Директива о приближавању стопа пореза на
додату вредност.
Хармонизација акциза у оквирима Европске уније базира се на осам директива из 1992. године,
које су груписане у три целине: Хоризонтална директива, Структурне директиве и Директиве о
стопама.
2003. године, усвојена је Директива о ПДВ-у у електронском пословању како би се обезбедила
истоветност пореског третмана трансакција испорука добара и услуга, без обзира на начин
обављања трговине и без обзира на околност из које се земље добра и услуге испоручују.
-Хармонизовање непосредних пореза
Директива о пореском третману дивиденди које филијала исплаћује матичној компанији из 1990.
године. Главни циљ је да се обезбеди уједначени порески третман дела добити који филијала која
је резидент једне државе чланице исплаћује матичној компанији у другој држави уговорници.
Директива о пореском третману статусних промена код компанија из 1990. године. Односи се на
спајање, поделу, трансфер и размену средстава (статусне промене). Примена ове директиве
обезбедила је пореску олакшицу у облику одлагања настанка пореске обавезе по основу
капиталног добитка.
Кодекс понашања у опорезивању пословне активности из 1997. године. Извршено политичко
обавезивање држава чланица у вези са решавањем проблема неправичних мера у области
опорезивања пословне активности у Европској унији и шире. С тим у вези, Европска комисија је
2001. године израдила посебну Студију о опорезивању компанија на Унутрашњем тржишту
Европске уније.

83. Еколошки порези

Еколошки порези се уводе како би се постигли циљеви заштите и очувања животне средине, али и
да се обезбеди преношење терета између чиниоца рада и природних ресурса. Ови порези требају да
испуне следеће захтеве: да буду еколошки ефикасни; да буду економски ефикасни; да буду
једноставнији у пореском смислу и да буду јефтинији. Од еколошких пореза се очекује да утичу на
понашање произвођача и потрошача у погледу рационалнијег коришћења природних ресурса и
употребе еколошки чистијих супститута.
Порески облици који се убрајају у еколошке порезе могу се сврстати у три групе:

• Пигу-порези - они порески облици чија се висина одмерава у непосредном односу према
јединици емитованог загађења (нпр. порез на угљен диоксид).
• Пара-Пигу порези – посредни порези, као што су царине, општи порез на промет, акцизе –
они се могу примењивати као алтернатива специфичним порезима адекватним
прилагођавањем њихових стопа на добра и активности који су штетни или корисни за
животну средину (нпр. опорезивање бензина који садржи олово вишим пореским стопама).
• Двострано корисни порези - еколошки порези који се у пракси претежно користе ради
прикупљања прихода, а мање да послуже као подстицај да се смањи за околину штетна
емисија – на тај начин прикупљена средства била би усмеравана на неке активности
повезане са заштитом околине тако да би то били наменски порези.
Разликује се неколико облика овог пореза:

• порез на емисије - има за циљ да сузбије испуштања загађујућих материја; • порез на имисије

- ограничава концентрацију загађујућих материја у животној средини; • еколошки порез који

погађа производе (inpute) - ограничава производњу, увоз или употребу • еколошки неподобних
сировина, репродукционог материјала или финалних производа.
Пореска стопа треба бити одређена на нивоу на којем је маргинални трошак смањивања
емисије једнак маргиналној друштвеној штети изазваној загађењем.

84. Царине
Царине су фискални приход који се наплађује при увозу или извозу робе. У фискалној теорији се
сматра да су царине врста пореза јер имају основна обележја пореза – новчана давања увозника или
извозника робе без противнакнаде. Данас царине представљају један од најзначајнијих
инструмената спољнотрговинске размене. Царине се лако убирају. Износ плаћене царие урачунава
се у цену увезеног производа, а царински обвезник га преваљује на коначног потрошача, осим кад
је царински обвезник истовремено и крајњи потрошач.
Према правцу кретања робе:
• Увозне, које преовлађују у савременим привредама и убирају се само приликом увоза робе. •
Извозне, које се ретко јављају како би се спречио извоз робе које је потребна националној
производњи и потрошњи.
• Транзитне су скоро свуда напуштене.
Према циљу увођења:
• Фискалне којима је искључиви циљ обезбеђивање јавних прихода.

• Економске се уводе ради заштите домаће производње од иностране конкуренције. •

Прохибитивне, чија је стопа висока и то зауставља даљи увоз јер су цене роба из увоза веће. •

Антидампиншке, чији је циљ да заштите домаћу производњу од ниских цена увозне робе. •
Реторзивне представљају противмеру коју предузима једна држава као одговор на високе
царине.
Према начину обрачунавања:
• Специфичне које се утврђују на основу мерних јединица у фиксном износу, • Царине од
вредности се обрачунавају у одређеним процентима од вредности увезене робе. Према висини
ариснких оптерећења:
• Диференцијалне садрже повишене царинске стопе и примењују се према земљама са којима
су трговински односи заоштрени.
• Преференцијалне садрже ниже царинске стопе за увоз робе из земаља са којима постоје
добри трговински односи.
Према начину увођења:
• Аутономне се уводе независно од међународних уговора.

• Уговорне се уводе у складу са међународним уговорима.

85. Таксе
Таксе су делимично плаћање трошкова једне услуге од стране корисника коју је добровољно
затражио у своје име или чије му је коришћење наметнуто. Постоји разлика између такса и пореза:
• Таксени обвеник има право када плати таксу да добије за то противнакнаду која се састоји у
нематеријалној услузи коју орган државне администрације пружа лицу које је таксу платило.
 • Таксени обвеник има могућност избора за плаћање таксе да ли ће користити услугу јавне
службе или не.
Сличности између такса и пореза:
• И таксе представљају новчана давања ради покрића јавних расхода

• И такса има све елементе дажбина – предмет на који се плаћа, обвезника који је плаћа, стопу
по којој се плаћа и основицу на коју се обрачунава.
На висину такса утичу трошкови државних органа приликом пружања јавних услуга и користи коју
има таксени обвезник за учињену услугу. Такса је увек везана за услугу неког државног органа.
Тако се могу разврстати:
Према органу који пружа услугу и према предмету на који се плаћа дажбина: •
Административне, које наплаћују државне управе или организације на које је држава пренела
овлашћење за наплату такса. Плаћају се у управном поступку на решења, списе и радње.
• Судске се наплаћују за рад судова и то у свим поступцима који се пред судовима воде. •
Комуналне наплаћују општине за пружање различитих услуга које пружају локални органи.

Према територији на којој ради орган који наплаћује таксу:

Таксе које наплаћују органи у земљи и које наплаћују органи у иностранству.

86. Доприноси за обавезно социјално осигурање

Доприноси су врста јавних прихода који заузимају место на средини између пореза и такса.
Доприноси се разликују од пореза по томе што плаћање доприноса нема општи карактер и плаћају
их само одређени власници којима се вредност имовине повећава радом државних органа.
Доприноси се разликују од такса по томе што њихово плаћање ницу иницирали сами обвезици, већ
држава, док је код такса обрнуто. Често се могу срести и појмови као што су парафискалитет или
парафискални приходи.
Парафискалитети не потпадају под директно државно регулисање, а уводе их разне економске и
социјалне групације тако да убрана средства њима и припадају. Основна обележја
парафискалитета су:
• Намена трошења је унапред утврђена

• Нису приход буџета

• Обавеза плаћања се односи на одређени круг корисника који су повезани економским и

социјалним интересима.
Допринос за соц. Осигурање служи за подмирење унапред утврђених јавних расхода из подручја
социјалног осигурања. Ове доприносе делимично плаћају запослени а делимично послодавци на
плате. Систем доприноса за обавезно социјално осигурање покрива:
• Пензијско и иналидско осигурање

• Здравствено осигурање

• Осигурање за случај незапослености

Финанскијска средства за ове намене се утврђују на два начина:
Систем текућег усклађивања са расходима из социјалног осигурања користи се за
финансирање накнада по основу зрдравственог осигурања и осигурања за случај незапослености,
код којих је период од тренутка алиментирања до тренутка остваривања права релативно кратак.
Пошто је овај систем испољио недостатке у финансирању пензијског осигурања, могуће су две
опције оје би решиле ту кризу: један начин је у усмеравању дела буџетских средстава у фондове
обавезног пензијског осигурања са циљем покривања њихових дефицита; други начин садржан је
у предлогу за установљење система финансирања пензија на основу акумулације капитала. Његова
суштина је у инвестирању средстава од наплаћених доприноса како би се остварио одговарајући
принос у облику камата или дивиденде.
Систем акумулације капитала заснива се на ефикасном инвестирању акумулираних доприноса за
пензијско осигурање и на тој основи увећаном капиталу пензијских фондова. Наведено се
испољава као основни проблем приликом преласка са PAYG система на фундирани систем
покривања пензија.
Могу се разликовати два типа фундираних шема према начину одређивања индивидуалних
пензија:
Код метода прописаног доприноса пензија се одређује на основу акумулације суме доприноса
самог пензијског осигураника. Та средства потичу како из обавезног и прописаног доприноса на
зараде, тако и из допринса на инвестиције.
Код метода прописане исплате корисник пензије прима пензију чија висина зависи од година
осигурања и зараде осигураника у одређеном броју година.

Пензијско осигурање треба да задовољи три функције, а то су:

• Функција штедње

• Фукнција прерасподеле дохотка старијим сиромашнимчлановима заједнице •

Фукција осигурања

Јавно пенијско осигурање засновано је на систему текућег годишњег усклађивања доприноса са

расходима.
Обавезно приватно осигурање је зансовано на покрћу пензијских фондова који би били у режиму
приватне својине.
Добровољно осигурање се ослања на премије осигурања било од стране послодаваца, било од
стране самих запослених.

87. Теоријски појам доприноса*

Према неким ауторима, доприноси за обавезно социјално осигурање имају „парафискални
карактер“. Увођење обавезног социјалног осигурања објашњава се и оправдава потребом за
осигурањем социјалне сигурности запослених и издржаваних чланова породице онда када
изостане, делимично или у целини, притицање дохотка од рада због старости, инвалидности,
болести, трудноће, незапослености. Доприносе за обавезно социјално осигурање делимично
плаћају запослени, а делимично послодавци на плате (зараде). По својој финансијској издашности
приходи по основу доприноса за социјално осигурање заузимају истакнуто место у систему јавних
прихода савремених држава.

88. Системи финансирања социјалног осигурања

Систем доприноса за обавезно социјално осигурање покрива три области:

♣ пензијско и инвалидско осигурање;

♣ здравствено осигурање ;
♣ осигурање за случај незапослености.

Финансијска средства за ове намене могу се утврђивати на два начина:

• системом текућег (годишњег) усклађивања са расходима из социјалног осигурања •

системом акумулације капитала
Систем текућег усклађивања са расходима из социјалног осигурања има следеће основне
предности:

• пружа прикладнију заштиту против инфлације и тржишних осцилација; •

омогућује да се пензије повећавају реално, у зависности од економског раста;
• врло брзо се може изградити.

Овај систем се користи за финансирање накнада по основу здравственог осигурања и осигурања за

случај незапослености код којих је период од тренутка алиментирања до тренутка остваривања
права релативно кратак. Добро функционише за исплату пензија, као дугорочних накнада, само у
условима повољних демографских и економских кретања у друштву. Пензијску кризу, поред
поремећаја односа између броја запослених и броја пензионера, продубила је и повећана
незапосленост и промене у структури рада.
Пошто је систем текућег усклађивања доприноса са пензијским расходима испољио озбиљне
недостатке у земљама са неповољним демографским и економским трендовима, могуће су две
опције за решавање кризе пензијског осигурања:

• усмеравање дела буџетских средстава у фондове обавезног пензијског осигурања са циљем

покривања њихових дефицита;
• установљење система финансирања пензија на основу акумулације капитала.

Начелно посматрано, могу се разликовати два типа фундираних шема према начину одређивања
индивидуалних пензија:

Метода прописаног доприноса :

• Пензија се одређује на основу акумулације суме доприноса самог пензијског осигураника •

Ризик промене стопе прихода од инвестираног капитала пензијског фонда и ризик инфлације
 после пензионисања у потпуности сноси пензионер
Метода прописане исплате :

• Корисник пензије прима пензију чија висина зависи од година осигурања и зараде осигураника
у одређеном броју година.
• Послодавац сноси део ризика због варирања стопа приноса на инвестирани пензијски капитал. -

Систем акумулације капитала

Систем акумулације капитала заснива се на ефикасном инвестирању акумулираних доприноса за

пензијско осигурање и на тој основи увећаном капиталу пензијских фондова. У развијеним
земљама постоје ризици у фондовском финансирању пензијског система изражени кроз пропадање
уложених средстава на тржишту капитала и негирање принципа солидарности.
Пензијско осигурање треба да задовољи три функције:

θ функцију штедње;
θ функцију прерасподеле дохотка старијим сиромашним члановима заједнице; θ
функцију осигурања.

Обједињавање све три функције у систему јавног пензијског осигурања није дало задовољавајуће
резултате.
Из тог разлога, предлози за реформом заснивају се на формирању три стуба од којих се сваки
остварује у одвојеном систему осигурања:
θ јавно пензијско осигурање;
θ обавезно приватно пензијско осигурање;
θ добровољно пензијско осигурање.

На првом нивоу постојало би обавезно јавно пензијско осигурање засновано на систему текућег
годишњег усклађивања доприноса са пензијским расходима. Потребно је редефинисати услове за
одлазак у пензију, међусобно уједначити старосне пензије.
Други ниво представљало би обавезно пензијско осигурање засновано на капиталном покрићу
пензијских фондова који би били у режиму приватне својине. Овај систем би обезбеђивао допуну
основних државних пензија у зависности од износа зарада на које се обрачунавају доприноси.
Трећи ниво представљало би добровољно пензијско осигурање које би се ослањало на премије
осигурања било од стране послодаваца било од стране самих запослених.

89. Накнаде
Накнаде представљају новију врсту јавних прихода чија је појава условљена потребом решавања
одређених економских, урбаних, еколошких и других нефискалних циљева. Ради се о класичној
врсти парафискалних прихода. Накнаде су дестинирани јавни приходи јер представљају
административну цену за коришћење добара од општег интереса. Примера ради, накнаде се могу
прикупљати на основу коришћења вода, путева, шума, рудног богатства, лековитог фактора, али и
за коришћење градског грађевинског земљишта или комуналних добара. Накнаде омогућавају
реализацију принципа корисности.
Њихова висина се утврђује у еквивалентном износу према трошковима одржавања и унапређивања
употребних својстава коришћених добара. Накнаде, по правилу, не потпадају директно под
регулисање фискалног органа државе, плаћају их само одређене категорије обвезника и не морају
да буду приход буџета.

90. Појам двоструког опорезивања

У пореској пракси уобичајена је појава да један порески обвезник, према пореским прописима,
плаћа више пореских облика што значи да постоји вишеструко опорезивање. У најширем смислу
схваћено, вишеструко опорезивање као генусни појам означава феномене вишекратног
опорезивања који се односе на исти порески субјект и/или исти порески објект.
θ надопорезивање
θ кумулирање пореза
θ двоструко правно опорезивање

-Надопорезивање
Надопорезивање постоји када један исти порески обвезник, за исти временски период, плаћа два
или више истоврсних пореза политичкотериторијалним јединицама различитог ранга (нпр.
плаћање савезног и републичког пореза на промет). Надопорезивање се може јавити и на
међународном и на интерном плану. Елементи надопорезивања су:

♣ један порески обвезник

♣ више истоврсних пореза
♣ више пореских поверилаца различитог ранга

-Кумулирање пореза
Кумулирање пореза постоји када један исти порески обвезник плаћа за исти временски период, из
истог пореског извора, више разноврсних пореза. Кумулирање пореза представља сасвим нормалну
појаву тако да није предмет посебног изучавања. Елементи кумулирања пореза су:

♣ један порески обвезник

♣ један порески извор
♣ више разноврсних пореза

-Двоструко правно опорезивање

Постоји када се на основу прописа двеју пореских власти истога нивоа за исти временски период
опорезује истим порезом исти порески субјект или порески објект тако да је пореско оптерећење
теже него да га је опорезовала само једна од тих власти. Елементи двоструког правног
опорезивања су:

• један порески обвезник

• исти порез

• један порески извор

• два пореска повериоца истог нивоа

• двоструко плаћање за исти временски период

91. Узроци двоструког опорезивања

Двоструко правно опорезивање настаје као последица сукоба пореских закона. У савременим
пореским системима примењују се 3 одлучујуће чињенице које омогућавају разрешавање сукоба
пореских јурисдикција. То су држављанство, резиденство и извор.
У највећем броју пореских система уведеен је појам резидента чиме је створена могућност за
напуштање класичног територијланог приципа. Фискално резидентсвто се појмовно шире
одређује од прибивалиштва. Статус фискалног резидента утврђује се на основу чињеничног стања
независно од легалности боравка у одређеној држави. Код физичких лица, фискално резидентство
се одређује као место у коме појединац има стално место становања. Уколико неко лице има
стално место становања у двема држава, то лице стиче статус резидента оне државе са којом има
ближе личне и привредне односе.
Фискално резидентство се обично прецизира за одређену фискалну годину. Дужина боравка у том
временском оквиру различито се прописује Већина савремених пореских система настоји да
најширој пореској обавези подвргне и стране држављане који иако немају пребивалиште, фактички
бораве на страној територији.
За одлучујућу чињеницу сукоба јурисдикције уима се боравиште. Боравиште је чињенични а нр
правни концепт и представља место у коме неко лице привремено борави. Концепт уобичајеног
боравишта замењује домицил на међународном плану када се ради о опорезивању страних
држављана. Код редовног боравишта за ралику од домицила не тражи се вољни елемент, али се
зато фактичком елементу додаје одређена сталност.

92. Методе за спречавање двоструког опорезивања

Државе су принуђене да доносе колизиона правила. Путем колизионих норми које се налазе у
закону или уговору предвиђају се правила која одређују меродавно право применљиво на
конкретну пореску ситуацију са иностраним елементом. У унутрашњем законодавству али и у
билатералним пореским споразумима прописују се два начина за отклањање двоструког
опорезивања. То су метода изузимања и метода пореског кредита.
Метода изузимања данас има мањи значај у земљама континенталне европе. Он функционише
тако што се доходак или имовина који су колизионим нормама препуштени опорезивању у земљи
извора, изузимају из пореске основице у земљи резидентства пореског обвезника. У
административно техничком смислу метода изузимања је једноставнија будући да се примењује
тако да порески обвезник не мора да подноси одговарајући захтев пореском органу у земљи
резидентства. Предност ове методе је у томе што она уважава олакшице које је земља извора
дохотка пружила у циљу привлачења страног капитала. Недостаци ове методе огледају се у томе
што она на известан начин нарушава примену принципа јурисдикције, олакшава сељење капитала
у земље са ниским пореским оптерећењем итд.
Метода пореског кредита – путем ове методе држава резидентства проширује границе своје
пореске јурисдикције испољавајући на тај начин спремност да опорезује оне пореске објекте које
резидентни обезници имају у иностранству. Поступак елеминисања међународног двоструког
опорезивања одвија се кроз две фазе:

• Најпре држава резидентстваукључује у пореску основицу светски доходак, односно имовину

резидентног пореског обвезника, не водећи рачуна о поступцима које предузима земља
извора.

• порез плаћен у земљи извора истиче се као порески кредит на рачун пореза утврђеног у
земљи резидентства. ефекат двоструког опорезивања се, сходно напред описаним фазама,
накнадно отклања и то увек на захтев обвезника

Метода пореског кредита се, у међународној пракси, јавља у две варијанте:

● пуни кредит – постоји у ситуацији када је обрачунати порез у земљи резидентства умањен
за цео износ пореза који је плаћен у земљи извора дохотка;
● обичан кредит – порез плаћен у иностранству може се истаћи као кредит на рачун пореза
утврђеног у земљи резидентства само до износа који би се у земљи резидентства, имајући у
виду њене пореске прописе, могао приписати дохотку, односно имовини у иностранству.

Основна предност ове методе је у томе што обезбеђује једнакост у опорезивању свих лица која
подлежу неограниченој пореској обавези по начелу светског дохотка. Добра страна је та што је ова
метода и ефикаснија.
Недостаци се показују у немогућности земље резидентства да предвиди пореске приходе будући да
она не располаже подацима о мерама фискалне политике које ће предузети земља извора.
93. Мере за спречавање двоструког опорезивања
Многе земље у својим системима предвиђају међународне мере у виду мултилатералних и
билатералних уговора који се користе као погоднији инструменти за избегавање двоструког
опорезивања. Мултилатерални уговори се нису показали као најадекватнији инструмент због
тешкоћа у примени. Међународно искуство и пракса су потврдили да се путем билатералних
уговора најефикасније решава проблем међународног двоструког опорезивања јер се односе на
порезе на доходак и порезе на имовину.
Закључење билатералних уговора омогућава да две државе уговорнице остваре потребан
компромис и најефикасније отклоне разлике у својим пореским системима, односно изврше
њихово међусобно усклађивање, уз уважавање специфичности. Ови уговори отклањају проблем
двоструког опорезивања тако што применом договорених решења одређују да код поједних врста
дохотка и имовине право опорезивања припада само једној страни уговорници. Примарни циљ
уговора јесте заштита резидената држава уговорница од двоструког опорезивања које
дестимулативно делује на међународно пословање и инвестирање. Билатерлани уговори о
избегавању међународног двоструког опорезивања након ратификације постају саставни део
унутрашњег правног поретка и имају приоритет у примени једино ако унилатерална мера не пружа
барем исту олакшицу као и билатерална.

94. Решавање спорова у вези са применом међународних пореских уговора

Модел-конвенција ОЕЦД о порезима на имовину и на доходак предвиђа размену пореских
информација и узајамну помоћ, као и поступак заједничког договарања. Пореским обвезницима је
уобичајено дозвољено да покрену порески спор пред судом, или одмах или након што порески
органи одбију њихове приговоре. Поступак заједничког договарања треба на другом нивоу да реши
спор на основу споразума између надлежних органа.
Порески обвезник може представити свој случај надлежном органу своје резидентне државе или
државе чији је држављанин, ако се ради о случају дискриминације на основу чињенице
држављанства. Одређене државе могу одлучити да ускрате пореском обвезнику могућност
покретања поступка заједничког договарања у случајевима када се трансакција на коју се захтев
односи може сматрати злоупотребом.
Зависно од домаћих поступака, избор начина за решавање спорног питања је на пореском
обвезнику и у већини случајева ће домаћи поступци бити привремено прекинути у корист мање
формалне и билатералне природе поступка заједничког договарања. Након што порески обвезник
представи свој случај надлежном органу, орган проверава изложене чињенице и тврдње и, ако
утврди њихову оправданост, покушаће прво сам да отклони проблем. Ако до решења не може
доћи сам, орган ће покушати да реши случај споразумно са надлежним органом друге државе
уговорнице. Ако надлежни органи постигну споразум, он ће без постављања временског
ограничења бити имплементиран у национална права држава уговорница.
Када надлежни органи нису у могућности да постигну договор у вези са случајем представљеним
од стране самог пореског обвезника у року од две године, предвиђа се решавање нерешених
питања кроз поступак арбитраже на захтев лица које је представљало случај. Услов за излазак
пред
арбитражу је да претходно случај није решаван од стране суда или административног трибунала у
било којој од држава уговорница.

95. Појам и карактеристике јавног зајма

Јавни зајам представља посебан начин прибављања јавних прихода. То је најважнији нефискални
јавни приход. Њеогава специфичност у односу на друге приходе државе огледа се у томе што се
код њега стичу елементи јавног прихода и јавног расхода. У време уписа, јавни зајам се појављује
као јавних приход, а у време отплате он представља јавни расход. Са економско-финансијског
становишта, јавни зајам означава позајмљена новчана средства држави. Са правног становишта
јавни зајам је задужење државе на основу уговора о јавном зајму који она склапа са физичким и
правним лицима као уписницима.
Јавним зајмом могу се сматрати и хартије од вредности које држава емитује у виду обвезница,
благајничких записа, сертификата итд. Јавни дуг је шири појам који обухвата свако задужење
државе по основу уговора о јавном зајму код физичких и правних лица, као и све обавезе државе
по разним основама: законским, уговорним и деликтним.
Разлози за закључивање јавног зајма су:

• појава ванредних, углавном великих јавних расхода;

• временско непоклапање између прилива јавних прихода и извршења јавних расхода; •

недостатак новчаних средстава за покриће редовних јавних расхода, односно немогућност
додатног пореског оптерећења;
• ширење функција државе и повећање државног интервенционизма у привреди; • захтев да се
терет извршења одређених јавних расхода пребаци на будућу генерацију која ће имати
користи од трошења средстава прикупљених јавним зајмовима
Карактерише га повратност за разлику од дажбинских прихода државе, која чине бесповратна
давања држави. Обезбеђује се добровољно, а постоје и обавезни и принудни јавни зајмови.

96. Сличности и разлике између јавног зајма и пореза

Први елемент разликовања ове две врсте јавних прихода јесте њихов правни карактер. Порез има
карактер опште обавезе којој подлежу сва физичка и правна лица на територији једне државе.
Јавни зајам, карактерише његова уговорна природа (ради се о добровољном облику давања којим
уписници поверавају своја слободна новчана средства држави, са поверењем у њен кредитни
рејтинг видећи у томе добар „посао“). Јавни зајам је, за разлику од обичних кредита, уговор по
приступу јер држава једнострано утврђује услове емисије и отплате. Држава реализује јавни зајам
емитовањем обвезница и оне су поуздан облик инвестирања на тржишту хартија од вредности.
Изузетак од уговорне природе јавног зајма јесте принудни јавни зајам (код ове врсте јавних
зајмова, уписници су дужни да упишу одређени износ средстава, сразмерно њиховом дохотку или
имовини, па ови зајмови имају сличности са порезима).
Други елемент разликовања јесте противнакнада тј. повраћај зајма. Порез је бесповратно давање за
разлику од зајма који се враћа уписнику. Изузетак је само вечита рента, када поверилац добија
само камату.
Према теорији асимилације јавног кредита и пореза, ова два инструмента јавних финансија
готово да су идентични. У оба случаја уписници јавног зајма и пореза се суздржавају од потрошње
у време уписа зајма.
Теорија о реалном карактеру јавног кредита истиче да макроеконмски ефекти јавног кредита и
пореза не могу бити идентични. За разлику од пореске обавезе, зајамм уписују она лица која имају
поверење у државу и очекују остваривање камате. Инфлација делује на смањење јавног дуга и тај
уштеђени износ назива се инфлаторни порез.

97. Јавни зајам у калсичној и савременој правној теорији

Класична теорија припада 19. Веку до првог светског рата, тј. до велике светске економске кризе.
Она је посматрала јавни кредит кроз идеал буџетске равнотеже. Адам смит, Хјум, Болије сматрају
да државни дугови представљају опасност по опстанак државе. Зајмови одвраћају слободне
капитале који могу да користе за развој привреде, и терет трошкова пада на садашњу генерацију
који се постиже порезима. Класична теорија је оправдала употребу јавног зајма у случајевима
јављања ванредних јавних расхода.
Савремена теорија има супротан став. После другог светског рата јавни зајам постаје важан
инструмент економске и социјалне политике. Државе су јавни зајам користиле за финансирање
привреде и за постизање макроекономских циљева. Кејнз сматра да држава својим инвестицијама
које су финансиране јавним зајмом делује на производњу и запосленост. Присталице јавног зајма
сматрају да за успех јавног зајма треба да буду испуњена два услова: обиље капитала на тржишту
и неспоран кредибилитет државе као зајмопримца.
Деловање јавног кредита на привреду може се испољити и у позитивном и у негативном смислу:

• Јавни кредит остварује позитивне ефекте када се користи за изградњу становништва јер су
обвезнице један од најсигурнијих облика улагања.
• Код негативне стране јавног кредита истичу се:
o Шпекулације обвезницама зајма
o Ова врста јавних прихода представља терет при њиховој отплати
o Јавни зајам смањује предузетничку иницијативу

98. Класификације јавног зајма

➢ Јавни зајмови су по правилу добровољни и представљају споразум државе као дужника с једне
стране и физичких и правних лица као поверилаца с друге стране. Најважнија је камата која је
код добровољних зајмова виша од тржишне камате.
➢ Принудни јавни зајмови представљају изузетак од добровољне природе ових прихода. У
неким ситуацијама држава прописује обавезу а сва или одређена физичка и правна лица да
зависно од висине дохотка или вредности имовине морају уписати одређени износ зајма.
➢ Код патриотских зајмова држава се обраћа грађанима да упишу јавни зајам апелујући на
њихову патриотску свест и солидарност. Најчешће се прописују у ванредним ситуацијама.
Унутрашњи и инострани зајмови – кртеријум за ову поделу је место где је зајам закључен и
врста валуте зајма – домаћа ии страна

➢ Унутрашњи јавни зајмови су они које држава расписује у земљи и домаћој валути, рачунајући
на домаћа физичка и правна лица.
➢ Уколико се закључење зајма врши у иностранству, у страној валути, реч је о иностраном
кредиту. Држава се обраћа иностраним зајмодавцима када у земљи нема довољно слободних
новчаних средстава.
Краткорочни, средњорочни и дугорочни – ова подела заснива се на критеријуму времена
враћања зајма.
Као краткорочни сматрају се они чији је рок 3 године, средњорочни до 10, а дугорочни преко 10
година.
Према временском критеријуму деле се на летеће и консолидоване.

➢ Летећи јавни зајмови се закључују за кратак рок (3, 6 или 9 месеци) и њихова намена није
унапред одређена. Летећи зајмови служе за покриће несталних и повремених потреба, најчешће
за покриће привременог буџетског дефицита.
➢ У консолидоване спадају они зајмови који се закључују на дужи рок од буџетске године и
унапред имају тачно утврђену намену. Називају се још и фундирани зато што имају покриће.
Амортизациони и рентни зајмови

➢ Јавни зајмови са утврђеним роком враћања називају се амортизационим. Амортизациони јавни

зајмови имају предност у томе што се унапред знају годишње обавезе државе и што је познато
да ће се угасити у одређеном року. Деле се на зајмове са променљивим роком оплате и са
фиксним роком отплате.
➢ Код рентног зајма обавеза државе као дужника састоји се само у уредном плаћању уговорене
камате. Држава овде не преузима обавезу да врати зајам у одређеном року, већ то може
урадити када јој буде одговарало.
Зајмови по паритету, испод паритета и изнад паритета – критеријум је курс обвезница зајма.

➢ Паритет зајма означава једнакост курса зајма с номиналном вредношћу обвезница, односно ако
се обвезнице продају по својој номиналној вредности.
➢ Код зајмова испод паритета, обвезнице зајма продају се по износу нижем од износа означеног
на обвезницама зајма. Код тих врста зајмова држава је примила мање средстава него што је
њено задужење.
➢ Зајам изнад паритета је облик зајма када се обвезнице продају скупље него што је њихова
номинална вреднсот.
Зајмови ширих и ужих територијалних јединица.

99. Емисија јавног зајма

Држава емитује јавни зајам емисијом обвезница, уписом у књигу државног дуга и закључивањем
уговора о јавном зајму. Прва два начина се користе код унутрашњег задуживања државе, док је
трећи карактеристичан за иностране јавне зајмове. Емисија јавног зајма путем обвезница може
бити организована на 3 начина:
1. Емисија јавног зајма са јавним уписом реализује се тако што се држава путем јавног позива
обраћа потенцијалним уписницима зајма да упишу зајам. Позив за упис јавног зајма може бити
временски ограничен или се зајам може уписивати без временског ограничења. То је најјефтинији
начин емисије и најједноставнији за спровођење зато што између државе као зајмопримца и
потенцијалних зајмодаваца нема посредника. У позиву за упис јавног зајма објављују се место
уписа и услови уписа јавног зајма (висина зајма, висина каматне стопе, рок враћања, начин
амортизације и друге евентуалне погодности за уписнике). Предност директне емисије јесу нижи
трошкове емисије. Недостатак је у томе што је потребно више времена да држава прикупи
планирану количину новчаних средстава.
2. Индиректна метода емисије јавног зајма користи се у ситуацијама када су држави хитно
потребна финансијска средства. Упис јавног зајма поверава се некој банци или конзорцијуму
банака. Банке откупљују све обвезнице зајма, задржавајући право да део обвезница или све
обвезнице касније могу продати другим заинтересованим лицима. Предност оваквог начина
емисије јавног зајма је у томе што држава одмах долази до потребних средстава, а као слабост се
истичу значајни трошкови. Ако држава не успе директно да емитује обвезнице или да их пласира
преко банака, остаје јој трећа, неповољна, могућност, која се састоји у продаји државних
обвезница на берзи према правилима берзанског пословања.
3. На берзи се државне обвезнице могу продавати по њиховој номиналној цени (тада не губе ни
држава, ни поверилац), али и испод номиналне цене (тада држава губи, а поверилац добија јер му
држава плаћа камату на номинални износ који је назначен на обвезници).
Обвезнице јавног зајма могу гласити на име или на доносиоца.
Обвезнице на доносиоца врло су погодне за промет, јер се без икаквих посебних формалности могу
преносити с једног лица на друго лице. Нови власник обвезнице има сва права која из обвезнице
произлазе, независно од тога што се он првобитно није јавио као зајмодавац. Обвезнице на име
врло су непогодне за промет с обзиром на административне сметње при преносу власништва - зато
се у пракси ретко срећу.
Упис у главну књигу државног дуга реткос се користи. Држава јавно објављује понуду под којим
условима је спремна да се задужи код својих физичких и правних лица. У својој понуди она нуди
једнаке услове свима.
За склапање уговора о јавном зајму треба рећи да представља најраспротрањенији начин
појављивања једне државе на иностраном финансијском тржишту. Уговор о јавном кредиту садржи
тачно дефинисане елементе:

➢ Уговорне стране

➢ Предмет уговора

➢ Камата

➢ Рок

➢ Место испуњења уговорне обавезе

100. Отплата јавног зајма
Враћањем позајмљеног новца и плаћањем уговорних камата престаје уговор о јавном зајму. Код
амортизационих јавних зајмова износи и рок отплате утврђују се амортизационим планом. Начин
отплате може бити организован тако да се:

● исплаћује у једнаким ануитетима;

● отплаћује у једнаким годишњим износима;
● исплати у целости у уговореном року.

Зависно од начина према којем су уређени рокови отплате јавног зајма разликују се:

● јавни зајмови са променљивим роком отплате;

● јавни зајмови са фиксним роком отплате.

Зајмодавац може да захтева да се у уговор о јавном зајму унесу и такве обавезе за зајмопримца
путем којих се зајмодавац осигурава да ће му бити враћен не само износ новца који је позајмио
држави, већ да ће примити и новац исте вредности. Зато се раније у уговоре о јавном зајму уносила
„златна клаузула“. Данас се зајмодавац осигурава тако да се предвиди однос позајмљених страних
средстава плаћања према некој другој валути. Када држава зајмопримац, противно својим
уговорним обавезама, једнострано престане да плаћа камате и главницу за узете зајмове, онда се
такав случај у теорији назива државно банкротство.
Поред отвореног банкрота (репудијација) држава може да изврши и прикривени банкрот
привременом обуставом враћања зајма – мораторијум, принудном конверзијом и додатном
емисијом новца. До мораторијума најчешће долази код иностраних зајмова због несташице валуте
у којој се јавни зајам мора вратити. Државно банкротство се може испољити у два различита вида:
делимично банкротство и тотално банкротство.

101. Консолидација и конверзија јавног зајма

Консолидација јавног зајма и конверзија јавног зајма представљају финансијске операције путем
којих држава зајмопримац накнадно мења одређене услове који су утврђени уговором о јавном
зајму.
Консолидација јавног зајма таква је финансијска операција којом се више раније закључених
уговора о зајму са различитим условима замењује једним новим зајмом, затим претварају летећи
зајмови у зајмове са дужим роком отплате, као и временски ограничени јавни зајмови у рентне
јавне зајмове. Она је мотивисана разлозима поједностављења поступка отплате јавног зајма као и
настојањем зајмопримца да олакша терет државног дуга.
Конверзија јавног зајма представља укупност промена оних саставних делова уговора о јавном
зајму којима се постиже побољшање финансијског положаја дужника. Може се дефинисати као
финансијска операција којом се држава користи да би раније склопљени јавни зајам претворила у
нови јавни зајам с повољнијим условима. Конверзија јавног зајма може се вршити смањењем
каматне стопе јавног зајма, променом висине зајма (главнице) или променом висине зајма и висине
каматне стопе јавног зајма.
О конверзији јавног зајма говори се и онда када се промени валута јавног зајма. Конверзија јавног
зајма може бити добровољна и принудна. Код добровољне конверзије јавног зајма обе стране
уговора о јавном зајму споразумевају се о новим условима јавног зајма. Код принудне конверзије
јавног зајма држава једнострано мења неки елемент јавног зајма, било да смањује каматну стопу
или мења уговорени рок отплате јавног зајма. У финансијској теорији принудна конверзија се
сматра делимичним банкротом државе.
Репрограмирање дуга у суштини представља задуживање које функционише тако што се нови
кредити углавном користе за плаћање камата на неподмирене кредите, па се износи неподмирених
кредита повећавају по каматним стопама.
Услови који се намећу при репрограмирању дугова најчешће су познати као ММФ „програм
структурног прилагођавања“. Три су компоненте ММФ-ове политике према којима се
доминантно обликују економске политике задужених земаља:
● либерализација трговинских и капиталних токова;
● приватизација;
● постојање одређеног нивоа девизних резерви како би се дуг могао уредно отплаћивати.

Реструктуирање дуга обухвата мере усклађивања рокова доспећа и структуре власништва дуга
како би се избегла неликвидност и инфлација. Зато је важно при анализи и оцени укупне
задужености неке земље водити рачуна о структури зајмодаваца, као и о рочности јавног зајма.

102. Криза државног дуга

Нивои јавног дуга почели су интензивније да расту 70-их година дведесетог века. Више је опција
решавања проблема постојања високог нивоа јавног дуга:
Фискална консолидација (фискална штедња) усмерена је на смањење буџетског дефицита
државе било путем повећања пореза, било путем смањења државне потрошње или комбинацијом
ових мера.
Реструктуирање дуга је начин да држава олакша терет отплате јавног дуга уз ограничење мера
штедње наметнутих грађанима.
Инфлација се, ако је јавни дуг деноминован у домаћој валути, може користити од стране државе
како би се смањила реална вредност дуга. Ова опција проблематична је за оне државе са
тржиштима у развоју јер велики део јавног дуга чине преузете обавезе у страној валути.
Економски раст омогућује да држава смањи величину јавног дуга у зависности од раста бруто
друштвеног производа.
„Финансијска репресија“ углавном се односи на коришћење државних политика да подстакну
или принуде домаће инвеститоре да купе владине обвезнице по вештачки ниској каматној стопи
(ова опција је данас најмање изводљива због глобалног процеса финансијске либерализације).

103. Појам и карактеристике буџета

Реч буџет потиче од латинске речи buiga – кожна торба која је означавала ташну у којој је енглески
министар финансија држао предлог буџета који је доносио на усвајање парламенту. Јавни расходи
се финансирају преко фондова, финансијских планова, финансијских програма, посебних рачуна,
али буџет је најзначајнији инструмент финансирања јавних расхода. Без одобреног буџета се не
могу ни јавни приходи прикупити ни јавни расходи вршити.
Друштвени услови који су условили настанак буџета су:

• Развитак новчане привреде

• Постојање организоване државне службе

• Напредак у техници књиговодства и рачуноводства

• Виши ниво образовања чиновника.

Буџет је најзначајнији инструмент економске политике јер се њиме прерасподељују велика

финансијска средства. Важан је политички документ јер одражава равнотежу између законодавне и
извршне власти. Он је такође рачуноводствени документ јер њиме држава управља финансијама.
Опште прихваћена дефиниција буџета је да је то финансиско-правни акт у коме се предвиђају и
претходно одобравају приходи и расходи државе за одређени временски период, обично годину
дана.
Карактеристике буџета:

● буџет је бројчано упоређење јавних расхода и јавних прихода;

● буџет је оријентација за будући период и има плански карактер;
● буџет мора бити систематски рашчлањен;
● буџет мора бити прегледан;
● буџет мора бити уравнотежен, а приходи и расходи се морају подударати; ● буџет је
бројчано изражен програм владе и израз мера за решавање државних задатака у политичкој,
привредној и социјалној области.

104. Класично и савремено схватање буџета

Класична финансијска теорија се залагала за ограничену улогу државе у привредном животу.
Приватни интерес појединаца најбоље служи јавном интересу. Класичари су били за уравнотежен
буџет који је важиио као златно правило јавних финансија. Они су били за то да јавни расходи
морају да буду минимални јер нису продуктивни, а били су и против државног задуживања.
Класичан буџет је финансијско-административан и политички инструмент који је у једном
рачунском акту предвиђао све приходе и све расходе неопходне за нормално вршење државних
функција, остварујући равнотежу између њих.
Кејнз и његови следбеници су указивали да буџет може користити као инструмент за борбу против
привредне нестабилности, незапослености и инфлације. Подстицање глобалне тражње променама у
висини и структури државних прихода и расхода означава нову улогу државе у привреди.
Савремени финансијски теоретичари сматрају да буџет не мора бити уравнотежен, јер
савремена држава има на располагању низ инструмената за покриће дефицита буџетских расхода,
а кључно место има јавни зајам. Средином 70-их година двадесетог века јављају се нове теорије
које уносе нове елементе у анализу буџета. Монетаристи су имали негативан став према
коришћењу активне фискалне политике. Они су тврдили да дефицитарно буџетско финансирање
има за последицу истискивање приватних инвестиција са финансијског тржишта.

105. Буџетско право

Субјективно буџетско право представља скуп овлашћења која парламент има у поступку
доношења и извршења буџета и у поступку контроле извршења буџета. Парламент је задржао
буџетску функцију и вршењем те функције остварује контролу над радом владе. Субјективно
буџетско право одражава међусобне односе парламента и владе. Разликују се апсолутно и
релативно субјективно право; и потпуно и непотпуно субјективно право.
Апсолутно субјективно буџетско право је право представничког тела да самостално и у целости
одлучује о састављању, доношењу и извршењу буџета, као и о контроли трошења буџетских
средстава.
Релативно субјективно буџетско право је ограничено право представничког тела да одлучује о
буџетским питањима.
Потпуно субјективно буџетско право је право представничког тела да неограничено одлучује о
висини буџетских прихода као и о њиховом трошењу. Уколико су та права представничког тела
ограничена, говори се о непотпуном субјективном буџетском праву.
Буџетска фукција парламента садржи овлашћења одлучивања о:

• Буџетским приходима

• Буџетским расходима

• Контроли буџета

Одлучивање о буџетским приходима обухвата право одређивања укупног износа буџетских

средстава за годину за коју се буџет доноси и одређивања извора из којих ће се образовати укупни
приходи буџета.
Право на утврђивање буџетских расхода је право одређивања јавних потреба које се
финансирају из буџета и права одређивања висине средстава за сваку такву потребу.
Право буџетске контроле парламент остварује у процесу извршења буџета кроз контролу
буџетских прихода и трошење тих средстава. То је тзв. политичка контрола буџета.

106. Правна природа буџета

Независно од тога што га доноси представничко тело по поступку по коме доноси законе и друге
акте, буџет се по својој форми и по материјалној структури разликује од закона и других аката
представничког тела.
Прво гледиште је гледиште старијих финансијских теоретичара, који су сматрали да је буџет делом
управни акт, а делом законски акт јер план расхода не може бити ни у ком случају закон. Правна
природа плана прихода, према овом схватању зависи од тога да ли су закони којима се регулишу
приходи буџета једногодишњи или вишегодишњи. У оним земљама у којима се порески приходи
могу прикупљати само ако је представничко тело одобрило буџет, то је у овим земљама план
прихода закон у материјалном смислу, али само за пореске приходе.
Према другом гледишту, буџет је закон зато што га доноси представничко тело и што садржи
обавезне норме за државне органе у погледу његовог извршења, како у односу на наплату
буџетских прихода, тако и у односу на подмиривање расхода. Државни органи могу трошити
буџетска средства само за потребе које су буџетом предвиђене и до висине утврђених буџетских
средстава. Сходно томе, присталице овог гледишта закључују да је буџет закон и у формалном и у
материјалном смислу.
По трећем гледишту, буџет је закон само у формалном смислу, а не и у материјалном смислу.
Буџет није закон у материјалном смислу зато што не садржи норме ни обавезна правила, већ само
предвиђање о томе које ће приходе овлашћени органи моћи да наплате и које ће расходе моћи да
изврше.
У савременој буџетској теорији и пракси преовладава гледиште да је буџет закон у формалном
смислу, али закон sui generis. Буџетом се не установљавају општа правила понашања већ задају
оквири и упутства за коришћење јавних средстава у времену од годину дана. Ово стога што га
доноси представничко тело, иако често у нешто измењеном поступку у односу на поступак по коме
се доносе други закони. Облик правног акта којим се доноси буџет је, по правилу, регулисан
уставом.

107. Функције буџета

1.- Финансијска функција буџета се остварује сталним одржавањем равнотеже између прихода и
расхода. Ако буџетски расходи премаше буџетске приходе вршисе ребаланс буџета.
2. Политичка функција буџета огледа се у начину на који се буџет доноси и утицају на развој
конкретне земље. Буџет је у суштини политички акт којим парламент обавезује извршну власт да
се у спровођењу буџетске политике придржава одобрених износа прихода и расхода.
3. Правна функција буџета произилази из саме дефиниције буџета као правног акта. Буџет се
доноси у форми закона а производи права и обавезе за све учеснике у процесу буџетирања.
4. Економска функција буџета повезана је са економским циљевима које државе остварују
непосредном или посредном интервенцијом у привреди. У условима неповољних привредних
кретања буџетска политика ће послужити као инструмент оживљавања економског раста а у
инфлационим условима као средство ограничавања претеране тражње.

Ова функција долази до изражаја кроз:

 • Алокативну функцију буџета која се везује за правилнију алокацију ресурса између
приватног и јавног сектора.
• Редистрибутивну функцију која се остварује преко економских и социјалних трансфера,
повећавањем или смањивањем пореских терета.
• Стабилизациону функцију буџета која се огледа у потреби да се извршењем буџета осигура
стабилност привреде у друштва.
5.- Планска фунцкија је садржана у самој природи документа који се доноси крајем текуће године
за наредну годину и садржи биланс предвиђених расхода и прихода. Дели се на:

• Примарну која се односи на утврђивање циљева буџета

• Секундарну која помаже да се утврди како се остварују циљеви буџета

6. Контролна функција буџета огледа се у контроли трошења јавних прихода коју спроводи
представничко тело над извршном влашћу. Посебно се огледа у парламентарним системима где је
заступљено више политичких странака. У овом случају, опозиционе странке су заинтересоване да
надгледају и контролишу рад државне управе и владе.
7. Социјална фунцкија проистиче из његове улоге инструмента прерасподеле дела средстава
намењеног категоријама лица са недовољном економском снагом или лицима без прихода.

108. Врсте буџета

1. Према времену изгласавања разликују се:
Редован буџет који се усваја пре почетка буџетске године.
Накнадни буџети који се изгласавју након буџетске године и садрже додатна средства за
финансирање непланираних или недовољно планираних расхода.
2. Према природи јавних потреба:
Редован буџет у коме се исказују сви стални, из године у годину понављани приходи и расходи
државе.
Ванредни буџет постоји када се непланирани расходи и ванредни приходи предвиде у једном
посебном буџету, и онда када се пре почетка буџетске године уз редован буџет доносе и буџет који
ће садржати ванредне приходе или позајмљена средства.
3. Као последица начела буџетске потпуности разликујемо:
Бруто буџет који садржи све приходе и расходе у бруто износима, односно приходе онако како су
наплаћени без одбијања трошкова опорезивања и расходе онако како су реализовани, без одбијања
евентуалних прихода наплаћених њиховим извршењем.
Нето буџет који се данас не користи јер обухвата јавне приходе и јавне расходе саму у нето
износима.
4. Буџети који представљају одступање од начела хомогености буџета су:
Анексни буџети којима се предвиђају приходи и расходи јавних предузећа која обављају јавну
службу, као на пример железнице, поште...
Аутономни буџет кога за разлику од анексног буџета о коме одлучује представничко тело, доноси
надлежни орган управљања. Овим буџетом утврђује се план прихода и расхода појединих установа
које обављају јавну службу и тако остварују приходе.

109. Буџетска начела

Одређени захтеви или правила, углавном техничке природе, која морају поштовати сви буџетски
субјекти у поступку израде, усвајања, контроле и извршења буџета.

❑ Традиционална буџетска начела

Статичка буџетска начела

● начело потпуности (универзалности)

● начело јединства (хомегености)
● начело неафектације (свеукупног покрића)
● начело прегледности (јасноће или специјализације)

Динамичка буџетска начела

● начело реалности
● начело равнотеже
● начело јавности
● начело претходног одобрења
● начело једногодишњости

❑ Савремена буџетска начела

• начело фискалне одговорности

• начело транспарентности

• начело стабилности (предвидљивости)

• начело учинка (успешности)

110. Статичка буџетска начела

1. Начело потпуности налаже да се у буџет унесу сви јавни приходи и сви јавни расходи. Приходи
и расходи у буџету могу бити приказани у бруто и нето износима.

● Бруто буџет – сви приходи државе исказани су у пуним износима без одбијања трошкова
наплате и сви расходи се уносе у буџет у пуним износима, без претходног одбијања
евентуалних прихода које државни органи наплате од грађана пружањем јавних услуга.
● Нето буџет – садржи приходе и расходе државе приказане у нето износима као резултат
претходно извршеног пребијања.

2. Начело јединства захтева приказивање свих прихода и расхода државе у једном буџету. У
буџетској пракси се јављају одступања од начела јединства и она се показују кроз примену
буџетског плуралитета. Поред редовних буџета у пракси се појављују и двојни, анексни и
аутономни буџети.

• Двојни буџети се јављају као редовни и ванредни буџети

o У редовне улазе само они расходи који се могу покрити редовним приходима o
Ванредни буџети обухватају расходе који се финансирају из јавних зајмова и емисије
новца.
• Анексни буџети су намењени финансирању активности државних предузећа која врше
одређену јавну службу као што су железница, пошта...
• Аутономни буџети су слични анексним. Разлика је у томе што анексни буџет одобрава
представничко тело, а аутономни буџет доносе органи управљања корисника средстава.
3. Начело неафектације захтева да сви јавни приходи треба да улазе у буџет и да служе за
подмирење свих општих потреба.
4. Начело прегледности подразумева да укупна сума прихода и расхода мора бити разврстана
према одређеним критеријумима – приходи се исказују према изворима, врстама, облицима и
подоблицима, а расходи по носиоцима, основним и ближим наменама. Начело прегледности
поставља три захтева:

• забрану измене намене буџетских средстава;

• забрану прекорачења средстава предвиђених у буџету;

• забрану трошења средстава по протеку буџетске године.

Из овако постављених захтева видимо да ово начело има посебан значај за расходе:

● Квалитативна специјализација- забрана трошења буџетских средстава за друге намене осим

буџетом предвиђеним.
● Квантитативна специјализација- мањи значај за приходе будући да су предвиђени износи по
врстама и облицима
● Временска специјализација- приходи и расходи утврђују за годишњи временски период и да
је њихово извршење ограничено углавном на календарску годину.
111. Динамичка буџетска начела
Динамичка буџетска начела односе се на буџетску процедуру (састављање и извршење буџета). У
ову групу начела убрајају се:

● начело реалности;
● начело равнотеже;
● начело претходног одобрења;
● начело једногодишњости буџета.

112. Начело реалности буџета

Начело реалности захтева да нема разлике између планираних прихода и расхода и реализованих
прихода и расхода, или да је та разлика минимална. Реално планирање прихода и расхода буџета је
веома важно због уравнотежености буџета. Последица нереалног планирања буџета јесте појава
неравнотеже између прихода и расхода. Ако је буџет сувише оптимистички планиран, буџетска
година ће се завршити са дефицитом и обрнуто.
Постоје два метода процене прихода и расхода:

• Директан метод процењивања прихода састоји се у анализи свих фактора од којих зависи
њихова планирана висина из последњег буџетског периода. Директно процењивање
расхода врши се тако што се узимају подаци о озвршењу буџета и последње године о
стварно извршеним расходима, па се они коригују.
• Индиректан метод се састоји у довођењу у одређени однос кретања прихода од пореза са
кретањем друштвеног производа и тако се процењују приходи за наредну годину.
113. Начело равнотеже буџета
Начело равнотеже буџета постоји када укупном износу расхода одговара укупни износ прихода у
буџету. Нису дозвољена одступања – дефицит или суфицит. Буџетска контрола се може
посматрати у формалном и материјалном смислу. Формална равнотежа подразумева
подударност расхода са приходима независно од извора покрића. Материјална равнотежа се
постиже ако су расходи покривени са редовним приходима. Буџетска неравнотежа може настати
због слабости у буџетском планирању или извршењу буџета; или због неповољних коњуктурних
кретања услед смањења националног дохотка.
У класичној финансијској теорији равнотежа буџета је важила као златно правило јавних
финансија. У политичком смислу равнотежа буџета значи обавезу парламента и владе да буду
уздржљиви у располагању расходима. У економском смислу равнотежа буџета обавезује
стабилност новца.
Теорија цикличног буџета залагала се за одржавање буџетске равнотеже током привредног
циклуса, а не у свакој буџетској години. Вишак буџетских расхода коришћен за покретање
привреде. Циклични буџет је буџет са дефицитом на који се гледа као на средство економске
политике за подстицање глобалне тражње, која повећава производњу и упошљавање радне снаге.
Теорија компензационих буџета посматра буџетски дефицит као сталан инструмент привредне
политике. Основни циљ је остварење пуне запослености и док се тај циљ не оствари - влада је
дужна да предузима мере које ће стимулативно деловати на инвестиције.
Теорија стабилизационог буџета била је нарочито заступљена у САД-у, где се за остваривање
буџетске равнотеже користе аутоматски стабилизатори. Због своје еластичности они омогућавају
антициклично деловање буџета, без увођења икаквих законских мера.

114. Начело јавности, претходног одобрења и једногодишњости

буџета -Начело јавности
Начело јавности, тј. његово поштовање, омогућује пореским обвезницима и свим заинтересованим
грађанима да се упознају с величином буџетских прихода и сврхом њиховог трошења и тим путем
стекну потпуни увид у финансијску делатност државе. Примена начела јавности омогућује и
контролу свих субјеката који учествују у процесу доношења и извршења буџета. Ово начело се
односи на све фазе буџетске процедуре. Ради остварења начела јавности, закон о буџету се
објављује на прописани начин.
-Начело претходног одобрења
Усвајање буџета од стране представничког тела, тј. поштовање начела претходног одобрења,
примарни је предуслов за трошење буџетских средстава. На тај начин, парламент добија
одлучујућу улогу у утврђивању финансијске политике државе у наредном периоду. Ако се закон о
буџету не усвоји на време, примењује се тзв. привремено финансирање.
- Начело једногодишњости
Начело једногодишњости, односно његово уважавање подразумева да је пројекција буџетских
прихода и буџетских расхода димензионирана на једногодишњи период. Кључни разлози за
примену начела једногодишњости буџета су:
 ● олакшано планирање буџета;
● благовремена и потпунија друштвена контрола над буџетском потрошњом.

Буџетска година се најчешће поклапа са календарском годином, мада има држава где буџетска
година почиње 1. октобра, односно 1. априла и завршава се 30. септембра, односно 31. марта. У
савременим условима, већина влада уз годишњи буџет израђује и презентује неку форму
пројекције, плана, стратегије или буџет са средњорочном перспективом.

115. Савремена буџетска начела

За разлику од традиционалних буџетских начела која су углавном повезана са ex ante буџетским
активностима, у неким англосаксонским државама у буџетске законе се уграђују начела посебно
(али не и искључиво) повезана са ex post буџетским активностима. У групу тзв. савремених
буџетских начела сврставају се:
Начело фискалне одговорности примењује се у вези са питањима како је потрошен буџетски
новац и који су резултати постигнути. Ово начело подразумева јасно дефинисану одговорност
буџетских извршилаца по хијерархијском систему.

● Чиста правна одговорност – одговорност која се своди на систематско и доследно

поштовање важећих прописа.
● Оперативна одговорност – одговорност за резултате и перформансе.

Начело транспарентности захтева јасно разграничење улога свих субјеката укључених у јавни
сектор. Фискална транспарентност подразумева да су благовремене финансијске и нефинансијске
информације о буџету доступне јавности.
Начело стабилности (предвидљивости) смешта једногодишња буџетска предвиђања у шири
временски хоризонт дефинисан као средњорочни буџетски оквир. Законом је потребно дефинисати
циљеве буџета и јавног дуга у овим средњорочним оквирима.
Начело учинка (успешности) односи се на очекиване и остварене резултате буџетских програма
који морају бити описани у буџету. Учинци у јавном сектору се исказују са три „Е“ –
економичност, ефикасност и ефективност. Буџетирањeм према учинку успоставља се непосредна и
блиска узрочно последична веза алоцираних и утрошених буџетских средстава и постигнутих
резултата.

116. Припрема и израда буџета

-Планирање буџета
Методологија планирања прихода и расхода у буџету изузетно је важна фаза у састављању буџета.
Ове две буџетске стране морају се предвидети са што већом тачношћу у циљу уравнотежења
буџета. У већини држава још увек је у примени традиционални начин планирања буџета где је
изражена
једностраност у наглашавању input-a (трошкова), а да се не води рачуна о резултатима буџетске
потрошње у виду остварења појединих циљева буџетске политике.
Традиционалан начин планирања или буџет линијских ставки јесте планирање на базној основи.
Расходи свих буџетских корисника су детаљно предвиђени, а као полазиште се прихвата
предвиђање претходне године и утицаји промењених задатака и цена који се одражавају на
трошкове (нпр. зараде, индекс потрошачких цена), што се претвара у податке актуелног буџетског
плана. Међутим, овај начин планирања није усмерен на задатке, већ на организације и зато није
погодан за планирање нових задатака.
Да би се отклонили недостаци класичног буџетирања, у буџетском планирању се јављају нови
поступци, где се буџетски планери, уместо базне године, ослањају на програмске задатке и
потребне ресурсе за њихово остварење, што треба да повећа рационалност буџетских одлука.
У савременим буџетским системима временом су се јављале посебне технике буџетског
планирања:
• Систем планирања, програмирања и буџетирања
• Буџетирањe од нуле
• Програмско буџетирањe
• Буџетирањe према учинку

Припрема буџета захтева тешке изборе у погледу одређивања приоритета програма и избегавања
нереалистичног планирања буџета. Постављање чврстих расходних ограничења ресорним
министрима од почетка припреме буџета омогућава његово планирање према стварним потребама.
Средњорочни макроекономски оквир, чија је припрема перманентна активност, дефинише се на
почетку сваког буџетског циклуса како би дао адекватне смернице ресорним министрима. Касније
се, током даљих фаза припреме буџета, али и током извршења буџета, он ажурира ради процене
утицаја спољашњих промена на утврђене пројекције економских параметара.
Постављање експлицитних фискалних циљева уоквирује припрему детаљног годишњег буџета,
обавезује владу да јасно дефинише своју фискалну политику и омогућава парламенту и јавности да
надгледају примену владине политике, чинећи владу и политички и финансијски одговорном.
Фискални циљеви и индикатори требало би да обухвате следеће области:
• фискалну позицију
• фискалну одрживост
• фискалну осетљивост

-Модалитети припреме и израде буџета

Полазне основе за припремање годишњег буџета су јасне дефиниције фискалних циљева и
стратешког оквира који се састоји од свеобухватног низа циљева и приоритета. Остваривање
приоритета формулисаних политика зависи у великој мери од рационалности средњорочних
макроекономских и фискалних пројекција.
Буџетска иницијатива, у највећем броју држава, поверена је министарству финансија. У
Сједињеним Америчким Државама, нпр. иницијативу за састављање буџета има председник.
Министарство финансија даје упутства и смернице за израду нацрта буџета, како би сви
корисници буџета поступали на исти начин у планирању прихода и расхода.
У процесу припреме буџета увек се јавља елемент ценкања с обзиром на то да се морају доносити
тешке одлуке између међусобно конфликтних интереса. Њихово разрешење треба се одвијати на
релацији министарства финансија и линијских министарстава, комбинацијом три приступа:
 • приступа од врха ка доле

• приступа од доле ка врху

• приступа у виду механизма понављања и усаглашавања.

Орган надлежан за послове буџета израђује нацрт закона о буџету и са образложењем га шаље
влади. Влада детаљно разматра нацрт закона о буџету и упућује га у форми предлога закона о
буџету парламенту на одобрење.

117. Усвајање буџета

Парламент врши буџетску функцију и на тај начин остварује контролу над радом владе.
Разматрање предлога буџета се разликује, у зависности од тога да ли парламент има један или два
дома:

• У једнодомном парламенту поступак је једноставан јер у том случају нема потребе да се

ставови о предлогу буџета усаглашавају са неким другим телом.
• У дводомном парламенту поставља се питање који од домова парламента има већа буџетска
права. Доњи дом у коме се налазе представници народа или горњи дом коме припада
буџетско право.
Када влада поднесе предлог буџета парламенту, буџет се доставља свим посланицима да би се
припремили за рад. До заседања парламента расправа о предлогу буџета води се у радним телима
који своје мишљење достављају у форми извештаја. О предлогу буџета се у парламенту отвара
дебата. Посланици о предлогу буџета најпре расправљају у начелу, а затим о појединостима када
се одлучује о буџетским амандманима. Усвајање буџета треба да се заврши пре почетка године за
коју се буџет доноси. Буџетска расправа се окончава усвајањем буџета у форми закона или у
форми посебног правног акта који се објављује у службеним гласилима. У случају да се буџет не
донесе пре почетка године, аутоматски се изгласава неповерење према влади која мора да поднесе
оставку.
Решење за овакве ситуације је привремено финансирање које се реализује путем система
буџетских дванаестина или система аконтације.
Метод буџетских дванаестина - означава продужења буџета истекле године за најмање месец
дана. Одлуку о привременом финансирању доноси представничко тело ил влада, најчешће за
период од три месеца, али се финансирање може продужити и до краја фискалне године.
Дванаестине садрже све приходе и расходе које је садржао и претходни буџет и на њих се односе и
сви прописи и овлашћења из претходног буџета.
Метод аконтације - састоји се у томе што се не продужава стари буџет, већ се врши аконтирање
на рачун новог буџета. Одређују се глобални износи расхода за поједине потребе, а до доношења
новог буџета могу се унутар тих износа вршити измене и у висини и у намени појединих расхода.
У погледу прихода који су предвиђени у буџету који још није одобрен, они се наплаћују без
икакве претходне одлуке.
118. Извршење буџета
Извршење буџета се састоји у прикупљању прихода и финансирању државних потреба. Овај
процес се одвија кроз наплату прихода, њихову расподелу на кориснике буџетских средстава и
трошење тих средстава за одређене намене. Извршење буџета поверено је органима управе, а
послове обављају наредбодавци и рачунополагачи.
Наредбодавци су органи управе који самостално одлучују о расподели прихода. У име ових
органа, функције обављају лица која стоје на челу управних органа. Најважнију улогу у извршењу
буџета има министар финансија који је одговоран за трошење буџетских средстава и за њихову
наплату. Права и дужности наредбодавца су:

• Ангажовање кредита

• Констатовање оправданости расхода

• Издавање налога за исплату

Рачунополагачи су лица у органима којима је поверено непосредно руковање државном

имовином и средствима. То су шефови рачуноводства у органима управе. Они не могу самостално
да располажу државним средствима, већ само извршавају налоге наредбодаваца. За свој рад
одговарају и наредбодавцима и финансијском органу управе.
Према методу буџетске године сви приходикоји су наплаћени од почетка до истека буџетске
године, и сви расходи који су наплаћени у том периоду припадају том буџету. Предности овог
метода су што је једноставнији и што омогућава бржу израду завршног рачуна. Недостаци овог
метода су што он не представља праву слику о извршењу буџета јер не белеџи приходе и расходе
који падају у следећем буџетском периоду.
Метод рачунске године обухвата у једну целину све приходе и све расходе једног буџета, који
могу бити извршени не само у току тог буџета, већ и по његовом истеку. Тај додатни рок од један
или два месеца и буџетска година чине рачунску годину. Предности су што пружа реалнију слику
извршења буџета. Недостаци су што је сложенији јер се мора обезбедити вођење евиденције
посебно за приходе и расходе из претходне године, а посебно за текућу годину.
У току извршења буџета може се појавити потреба за вирминисањем средстава. Вирминисање
подразумева измену намене и висине буџетских средстава и њихову употребу за задовољење неке
друге потребе. То је у ствари преношење вишка средстава са једне намене на другу намену где су
средства недовољна.
119. Завршни рачун буџета
Усвајањем завршног рачуна буџета окончава се буџетски циклус. Овај документ је резлутат
буџетског пословања у протеклој години. У завршном рачуну се исказују сви остварени приходи и
укупан распоред средстава у буџетској години која је истекла. Доноси се по процедури која је
слична поступку за доношење буџета.
Иницијативу за састављање завршног буџета имају исти органи који врше припрему и нацрт
буџета. То су надлежни органи управе за послове финансија, односно за послове буџета. Предлог
завршног рачуна буџета влада доставља парламенту и рачунском суду или другом ревизорском
органу ради контроле у погледу законитости. Доноси се у форми закона или одлуке на локалном
нивоу.
Практичан значај завршног рачуна је тај што се путем њега омогућава увид у финансијске токове
државе у претходном буџетском периоду. Показује како су се влада и органи управе понашали у
односу на одлуке парламента о прикупљању, расподели и трошењу јавних прихода. Информације
из завршног рачуна користе се при састављању предлога новог буџета.

120. Буџетска контрола

Путем буџета прерасподељује се значајан део националног дохотка па је зато за правилност
његовог извршења заинтересована читава друштвена заједница. Буџетском контролом треба да се
спрече разне неправилности и злоупотребе у располагању буџетским средствима и да се осигура
трошење тих средстава за тачно утврђене намене и у предвиђеним износима у буџету. Циљ
буџетске контроле је подстицање и спровођене буџетске дисциплине. Подразумева један систем
који чине скуп мера, поступака и метода контроле са циљем да се обезбеди заштита од
незаконитог и нерационалног трошења буџетских средстава.
У зависности од врсте контроле, контролори имају садржински различита правна овлашћења. Она
се крећу од доношења решења и препорука којима се налаже корисницима буџетских средстава
отклањање утврђених недостатака или пропуста у финансирању јавних расхода, до неусвајања
буџета или завршног рачуна буџета, што би значило да више не постоји поверење парламента у
извршну власт.
Облици буџетске контроле:

● документарна буџетска контрола, теренска буџетска контрола;

● претходна буџетска контрола, накнадна буџетска контрола;
● буџетска контрола над наредбодавцима, буџетска контрола над рачунополагачима;
● интерна буџетска контрола, екстерна буџетска контрола;
● управна буџетска контрола, институционална буџетска контрола, парламентарна буџетска
контрола.
121. Управна контрола буџета
Управна контрола буџета представља контролу у којој виши орган управе контролише
прикупљање и трошење јавних прихода нижег, подређеног управног органа. Управна контрола је
унутрашња контрола и заснива се на хијерархијској основи, према којој управни органи виши по
рангу контролишу ниже органе. Управна буџетска контрола може бити претходна и накнадна.
Системи управне контроле буџета разликују се од земље до земље у зависности од правне
традиције и друштвеног окружења. Генерално посматрано, постоје два основна модела:
Први модел, који се примењује у неким земљама континенталне Европе (Француска, Португалија,
Шпанија), где се управна контрола, као претходна контрола провере законитости и регуларности
финансијских трансакција, врши или од стране неког тела министарства финансија, или од стране
самог министарства финансија.
Други модел, који се сусреће у појединим европским земљама (нпр. Великој Британији,
Холандији, скандинавским земљама), заснива се на децентрализацији финансијске контроле од
стране министарства финансија руководству линијских министарстава, без детаљне претходне
контроле.
Интерна ревизија објективно и стручно процењује системе интерних контрола, упозорава на
уочене слабости и даје препоруке за њихово отклањање. Учвршћујући на тај начин систем
интерних контрола, ова функција индиректно помаже менаџменту у управљању ризицима и
целокупном процесу управљања и на тај начин обезбеђује да се постигну планирани циљеви у
оквиру програма и активности. Овој контроли се приговара да практично органи управе сами себе
контролишу, одговорни су за свој рад министру финансија.

122. Институционална контрола буџета

Овај облик буџетске контроле врше посебне институције изван управе и независно од њених
органа. Ова контрола је одвојена од извршне власти, а, као аутономна, екстерна и независна,
омогућује објективну и непристрасну проверу правилног и законитог управљања буџетским
средствима.
Екстерну ревизију јавних расхода врше Врховне државне ревизорске институције, чије оснивање
и овлашћења имају уставно утемељење, а процесни и други аспекти вршења ревизије могу се
законима и другим актима уредити, сходно националном законодавству. Врховне ревизорске
институције имају задатак да испитају и информишу парламент о:

• Поузданости финансијских извештаја ентитета јавног сектора;

• Усаглашености пословања или трансакција са законима и прописима;

• Економичности, ефикасности и ефективности с којом су коришћена јавна средства у

реализацији владиних програма и активности.
Институционална контрола може бити претходна и накнадна, претходно или накнадно утврђује да
ли је располагање буџетским средствима било законито и правилно. Поред ревизије правилности и
тачности финансијског управљања, државна ревизија има обавезу да обави и ревизију учинка.
Крајем 2005. године донет је Закон о државној ревизорској институцији којим Народна скупштина
Србије добија сопствени инструмент надзора над трошењем буџетских средстава. За ефикасан и
рационалан рад Државне ревизорске институције одговара Генерални државни ревизор. Државна
ревизорска институција овлашћена је да врши три основне врсте ревизије:
1) ревизију финансијских извештаја;
2) ревизију правилности пословања, и
3) ревизију успеха пословања.

123. Скупштинска контрола буџета

Скупштинска контрола представља политичку контролу коју врши скупштина као законодавни
орган државе. За разлику од управне и институционалне контроле, које се врше у току извршења
буџета, политичка контрола се по правилу односи на већ истекли период и обавезно се спроводи
приликом разматрања и усвајања завршног рачуна буџета.
Разматрајући завршни рачун буџета, скупштина обавља политичку контролу рада извршних органа
у поступку извршења буџета. Скупштинска контрола се првенствено односи на рад наредбодаваца,
министара и руководилаца установа, па се приликом разматрања завршног рачуна оцењује њихов
рад, тако да се у случају негативне оцене о раду владе или њених појединих функционера, односно
утврђених неправилности у раду, врши смењивање министара и других одговорних лица.
Неодобравање буџета или завршног рачуна буџета значи да више не постоји поверење
представничког тела у извршну власт, па у том случају влада мора да поднесе оставку.
Да би парламент ефикасно обављао буџетску контролу, потребно је да су испуњени одређени
предуслови. Они се тичу функционисања правне државе, ауторитета и надмоћности скупштине у
односу на извршну власт и постојања посебне, стручне и независне институције која ће
периодично подносити извештај парламенту о извршењу буџета и трошењу буџетских средстава, а
која је само њему одговорна за свој рад.
Без организоване, ревизорске институције – политичка буџетска контрола нема велики значај, у
пракси се своди на просто изгласавање буџета и завршног рачуна буџета јер не постоји начин да
скупштина самостално, врши ефикасну и квалитетну контролу трошења буџетских средстава.

124. Од традиционалног ка цавременом буџетирању

Савремени буџетски системи треба да испуне три главна захтева:

● обезбеде контролу над расходима у складу са буџетским законом;

● стабилизују економију кроз правовремено и ефикасно прилагођавање у фискалним
агрегатима;
● подстакну ефикасно пружање услуга.

Промене у процесу јавног буџетирања део су стратегије реформе јавног сектора са циљем
побољшања његовог квалитета у смислу веће одговорности, дисциплине и корисности ефеката
буџетских мера. Буџетске реформе у земљама чланицама ОЕЦД-а карактеришу два међусобно
повезана циља:
● фискална консолидација;
● побољшање процеса алокације средстава и функционисања јавног сектора.
Потреба за фискалном консолидацијом проистекла је из емпиријског сазнања током последње две
деценије прошлог века да су систематски буџетски дефицити, коришћени као инструмент
економског оживљавања, битно утицали на успоравање економског раста и општи друштвени
развој.
У савременом буџетском процесу уносе се одређене промене које треба да укључе вишегодишњу
перспективу у систем јавног финансирања. Шире укључивање резултата извршења буџетских
програма у буџетски процес побољшава алокацију средстава и укупан ефекат јавног буџетирања.

125. Нови приступ управљању јавним расходима

Систем управљања јавним расходима има три комплементарна и међузависна циља:

● одржавање укупне фискалне дисциплине;

● ефикасну алокацију ресурса у складу са приоритетима државе;
● ефикасно пружање услуга.

Наведени циљеви представљају оквир за процену напретка у побољшању учинка буџетског

система. Буџетске реформе у земљама чланицама ОЕЦД-а захтевају изградњу институционалних
механизама, неопходних за ефективну контролу јавних расхода. Ови механизми обухватају:

● средњорочни буџетски оквир;

● опрезна економска предвиђања;
● технику буџетирања „од врха ка доле“;
● слабљење централне контроле input-a;
● нагласак на резултате;
● буџетску транспарентност;
● модерно финансијско управљање.

Укупна фискална дисциплина односи се на све кључне мере фискалног учинка: укупне приходе,
финансијску равнотежу и јавни дуг, укупне расходе. Ограничавање јавне потрошње праћено је
ограничењима других буџетских агрегата. Фискална ограничења морају се дефинисати и поставити
пре формулисања буџета. Ефикасна расподела средстава односи се на способност владе да усмери
средства на основу постављених приоритета и ефективности програма. Алокативна ефикасност
обухвата и преусмеравање средстава са старих на нове приоритете и од мање ка више
продуктивним активностима у складу са циљевима владе.
Методи савременог приступа управљању јавним расходима (PEM) су:

● систем планирања, програмирања и буџетирања;

● буџетирањe од нуле – буџетирање са нултом базом;
● систем ограниченог важења решења – систем временски ограниченог финансирања
одређених програма.
-Систем планирања, програмирања и буџетирања (енг. Planning-Programming Budgeting
System - PPB)
Процес PPB система садржи три основне фазе које повезују планирање са буџетирањем кроз
програмирање:
● у фази планирања потребно је утврдити садашње и будуће циљеве буџета и проценити
различите могућности остваривања ових циљева;
● у фази програмирања разматрају се предлози претходне фазе и интегришу у програме који
ће бити предмет буџетског одлучивања на различитим нивоима према утврђеним
приоритетима трошења;
● у фази буџетирања програми се рашчлањавају на низ посебних годишњих активности,
одређивањем шта ко треба да чини и додељивањем потребних средстава.
Применом PPB система омогућује се:
1) повезивање буџета са вишегодишњим финансијским плановима;
2) расподела средстава према програмима за сваку поједину државну функцију; 3) примена
посебне методе буџетске анализе – cost-benefit анализе тј. методе најповољнијих трошкова.

-Буџетирањe од нуле – буџетирање са нултом базом (енг. Zero-Base Budgeting)

Основна идеја буџетирања са нултом базом је у томе да расходи из ранијих буџетских година
немају предност у односу на нове јавне расходе него сви подједнако конкуришу за финансирање у
наредној буџетској години.
Код буџетирања од нуле сви јавни расходи стартују од нуле, а опредељење за избор јавних расхода
који ће се финансирати у наредној буџетској години зависи од резултата добијених cost-benefit
анализом. Предност метода буџетирања од нуле огледа се у томе што се њиме укида финансирање
неефикасних програма, а недостатак се испољава у сложености његове примене због потребног
времена и документације, како би се детаљно сагледала и проценила ефикасност појединих
програма - нових и старих.
-Систем ограниченог важења решења – систем временски ограниченог финансирања
одређених програма (енг. Sunset-Legislation System)
Систем временски ограниченог финансирања одређених програма састоји се у тачном
дефинисању периода у којем се неки јавни расход може финансирати. Применом система
ограниченог важења решења, надлежни органи државне управе могу лакше обавити послове
везане за оцену и процену ефикасности трошења јавних прихода.
Техничка или оперативна ефикасност у коришћењу буџетских средстава односи се на способност
увођења програма и пружања јавних услуга по што нижим трошковима. Традиционални системи
буџетског и финансијског управљања са карактеристикама стриктног придржавања правила и
детаљне централне контроле input-a, сматрају се неадекватним.
126. Увођење фискалних правила у процес буџетирања
Фискалним правилима се унапред одређује (ограничава) величина буџетског дефицита и
квантифицира обим јавног дуга у односу на бруто друштвени производ. Фискална правила су:

● законска или уставна ограничења фискалне политике која постављају специфичне лимите
фискалним индикаторима, као што су буџетска равнотежа, јавни дуг, јавна потрошња или
опорезивање;
● ограничења или поступања у процедури доношења фискалних одлука.

Ефективна примена фискалних правила претпоставља и друге промене у буџетирању:

● проширење временског хоризонта буџетског планирања са једногодишњег на средњорочни

оквир;
● поуздане пројекције будућих буџетских услова;
● процене утицаја политичких промена на будуће буџете;
● процедуре за проверу буџетских резултата и предузимање неопходних корективних мера;
● контролне механизме ради осигурања поштовања правила од стране политичара.

Примена фискалних правила данас има своје заговорнке, али и противнике. Ради се, у суштини, о
традиционалном trаde-off-у између коришћења дискреције или унапред постављених правила са
становишта вођења стабилизационе политике. Противници тврде да она онемогућавају
флексибилност фискалне политике.
Фискална правила неће постићи жељени фискални резултат ако је политичка воља креатора
економске политике супротна њиховој примени. Ефективност фискалних правила зависи од
политичких, али и економских услова. Неке земље су редефинисале постојећа фискална правила
како би прилагодиле њихово деловање цикличним кретањима у економији. Фискална правила не
би требало да буду изиграна коришћењем тзв. креативног рачуноводства. Ова техника је
примењивана ради премештања буџетских трансакција из једну у другу годину како би се
„испоштовало“ фискално правило за ту годину или пребацивања буџетских трансакција ван
буџета, како би се заобишло фискално правило. Кључно питање гласи: „Да ли влада једне земље
може да одржи фискалну дисциплину уколико наступе неповољне економске околности у
низлазним фазама економског циклуса или у случају економских шокова?“
Прави тест за вредност и одрживост утврђених фискалних правила биће њихово прилагођавање
будућим променама у свету који се све више глобализује, као и унутрашњи притисци изазвани
економским и демографским кретањима. Искуства у вези са применом фискалних правила
показала су да су она неоправдано крута правила која имају тенденцију да буду непримењива.
Како би се избегао овај недостатак, фискална правила морају да садрже излазну клаузулу, која би
омогућила дискрециону фискалну интервенцију у случају довољно великог економског шока. У
земљама које их предвиђају, излазне клаузуле допуштају привремено одступање од фискалних
правила у случају рецесије или значајног опадања економског раста.
Фискална правила уведена су у буџетски систем Републике Србије крајем 2010. године. Општа
фискална правила односе се на максимално учешће дуга опште државе у БДП-у од 45% и учешће
годишњег фискалног дефицита у средњем року у износу од 1% БДП. Циљ општих фискалних
правила је да се обезбеди дугорочна фискална одрживост.
127. Установљавање фискалних савета у савременим буџетским системима
Фискални савети су самосталне фискалне институције које треба да побољшају квалитет јавне
расправе о буџетској политици. Улога фискалних савета је углавном саветодавне природе.
Фискални савети могу да предлажу, опомињу, упозоравају, али влада и парламент су суверени у
одлучивању да ли ће поступати по њиховим препорукама или ће их игнорисати. Облици:
● Чврсти фискални савети (имају овлашћења доношења одлука о буџетској равнотежи сваке
године и оне су обавезне за парламент и владу);
● Меки фискални савети (њихова улога је искључиво саветодавне природе); ● Веома меки
фискални савети (дају експертске процене које се користе у буџетском процесу).

-Модели фискалних савета

❑ Фискални савети као самосталне институције. Најближи су моделу предложеном у финансијској
литератури и немају везе с креаторима фискалне политике изван процедуре постављања
механизама одговорности.

❑ Фискални савети формално под извршном или законодавном влашћу. Варирају од правно
одвојених тела са добро дефинисаном надлежношћу и строгим гаранцијама независности до тела
која су интегрални део министарства или парламента.

❑ Фискални савети повезани са другим независним институцијама. Могу се пронаћи у

централним банкама, ревизорским институцијама и независним статистичким агенцијама. Стичу
непосредну корист од независности њиховог „домаћина“ и од економије обима.
Фискални савети допуњују фискална правила на два начина:

● фискални савети прате да ли се фискална правила примењују и ако дође до њиховог

непоштовања обавештавају о томе јавност;
● у сложеним економским условима, фискални савети могу саветовати владу да одступи од
фискалних правила, односно како да их побољша.

Главна функција фискалних савета јесте анализа и процена техничке исправности предлога
закона о буџету или било ког другог законског предлога у фискалној сфери, укључујући и њихову
усаглашеност са фискалним правилима. У суштини, главни разлог постојања фискалних савета
јесте подржавање буџетске дисциплине и транспарентности у јавним финансијама током
политичког процеса одлучивања, што доприноси снажењу кредибилитета владе.
Фискални савет у Републици Србији установљен је крајем 2010. године. Фискални савет је
независни државни орган који је за обављање послова из своје надлежности одговоран Народној
скупштини. Фискални савет је формиран да би се надзирало спровођење фискалних правила,
унапредила култура фискалне одговорности и утицало на формирање јавног мњења у вези са
фискалном политиком. Фискални савет се састоји од три члана, која на предлог председника
Републике, министра финансија и гувернера Народне банке, бира Народна скупштина.

128. Проширење временског хоризонта буџетског планирања

С обзиром на то да је краткорочни временски хоризонт (једногодишност буџета) сметња
ефективном управљању јавним расходима, доносиоци буџетских одлука трагали су за начинима
проширења периода планирања и уградње дугорочних разматрања у буџетска израчунавања.
Проблем се, у данашњим условима, настоји превазићи смештањем годишњег буџета у
средњорочне буџетске оквире.
-Средњорочни буџетски оквири

• заснивају се на средњорочним предвиђањима макро-економских варијабли које су значајне за

буџет (као нпр. економски раст, инфлација и др).
• њима се прецизирају средњорочни циљеви за укупне износе прихода буџета, укупне расходе
буџета, дефицит/суфицит и јавни дуг
• најчешће обухватају период од 3-5 година, с тим што пројекције обухватају текућу буџетску
годину и период од наредне 3-4 године.
• не утврђују се законом, већ су то плански документи који одражавају политичку сагласност
са фискалном дисциплином.
• њихова примарна сврха јесте да обезбеде међувременску конзистентност буџетске политике,
а друге сврхе се огледају у јачању стабилизационе функције буџета и смиривању тензија у
буџетском процесу око трошења буџетских средстава.
• најозбиљнији њихов недостатак тиче се несигурности предвиђања фискалних варијабли. •
најбоље функционишу када се буџети структуирају на основу програмске методологије.

129. Фискална транспарентност и савремене буџетске реформе

Фискална транспарентност подразумева отвореност у погледу циљева фискалне политике,
формулисања и примене буџета. То је једно од важних подручја реформи савремених буџетских
система у намери да се процес буџетирања учини доступним и разумљивим широј јавности.
Међународни монетарни фонд (ММФ) је усвојио Кодекс фискалне транспарентности који се
заснива на следећим начелима:

● фискално извештавање;
● фискална предвиђања и буџети;
● анализа и управљање фискалним ризицима.

Кодекс о доброј пракси фискалне транспарентности, усвојен од стране Међународног монетарног

фонда, указује на следеће принципе фискалне транспарентности процеса јавног буџетирања: o
● јасноћа улога и одговорности;
● доступност информација јавности;
● припрема буџета, извршење и извештавање;
● осигурање интегритета фискалних података.

Битан елемент фискалне транспарентности је рачуноводствено извештавање. Неке државе

напуштају готовинско начело и прелазе на примену обрачунског начела, не само у финансијском
него и у буџетском извештавању. Обрачунско рачуноводство евидентира трансакције на основу
настанка пословног догађаја и сматра се да омогућава боље сагледавање стварних трошкова јавних
финансија. Посматрано у ширем смислу, партиципативно буџетирање може се посматрати као
једна од манифестационих форми потврђивања принципа фискалне транспарентности. У ужем
смислу, партиципативно буџетирање може се посматрати као стварна манифестација примене
начела буџетске јавности. Истинско партиципативно буџетирање спроводиво је на локалном
(муниципалном) нивоу, као и на субцентралном нивоу.

130. Савремени модели јавног буџетирања

Традиционално линијско буџетирање карактерише пасивно управљање јавним расходима јер се
резултати подразумевају, њихово испуњавање не доводи се у питање, па се зато и не утврђује.
Истовремено, тешко је пратити реализацију јавних политика, тј. стратешких програма, активности
и пројеката јавне власти.
У развијеним буџетским системима уводе се савремени модели јавног буџетирања из тог разлога
што једногодишњост буџета не допушта сагледавање дугорочних ефеката трошења државног
новца. Успешне и одрживе савремене реформе модела јавног буџетирања подразумевају
поштовање следећег хијерархијског редоследа поступања:
● успоставља се ефикасан, стабилан и транспарентан буџетски процес на годишњем нивоу;
● буџетски хоризонт се проширује на трогодишњи период;
● разматра се могућност увођења програмске структуре буџета и сложених форми заснованих
на индикаторима перформанси.

Савремени модели јавног буџетирања су:

● програмско буџетирање;
● буџетирање према учинку.

131. Програмско буџетирање

Програмско буџетирање представља буџетирање по програмској класификацији којом се приказују
циљеви програма, очекивани резултати и средства потребна за остваривање циљева. Као модел
планирања, расподеле и потрошње буџетских средстава, програмско буџетирање омогућује да се, с
једне стране, уведе јаснија веза између политика власти, односно програма које спроводи, тј.
средстава потребних за њихову реализацију и, с друге стране, циљева тих програма и очекиваних
непосредних излазних резултата у виду јавних добара и услуга. Израда програмског буџета заправо
„претвара“ релевантне стратегије и законске надлежности буџетских корисника у одговарајуће
циљеве и резултате, а преко њих и у јавне расходе.

Програмско буџетирање састоји се од најмање три фазе:

 ❑фаза планирања – утврђује се листа приоритета, а онда се дефинишу циљеви које треба
дугорочно остварити;

❑фаза програмирања – одређују се активности (пројекти) и врши њихово груписање у програме

на основу којих ће циљеви бити реализовани;

❑фаза буџетирања – расположива финансијска средства распоређују се у складу са дефинисаним

програмима.
Програмско буџетирање омогућава да се:
1) финансијска средства алоцирају по програмима;
2) процес управљања програмима и рационална потрошња буџетских средстава побољшавају,
како у краткорочном тако и у средњорочном временском периоду;
3) активно управља јавним расходима, у правцу максимизирања ефеката и испуњавања циљева
у јавном сектору;
4) стварају могућности за преусмеравање расхода са мање продуктивних ка продуктивнијим
јавним расходима, уз већу контролу трошења средстава и повећање обима и квалитета
јавних добара и услуга;
5) ојача одговорност и контрола у свим фазама буџетског циклуса будући да представља
операционализацију процеса стратегијског.

Највећи изазов у примени програмског буџетирања своди се на питање како стратешке документе,
засноване на визији, мисији, општим и посебним циљевима буџетских корисника
операционализовати у буџетске програме, активности и пројекте, као начине остваривања циљева и
повезати их са интегрисаним системом праћења и извештавања о оствареним резултатима трошења
јавног новца.
Три програмске категорије чине програмску структуру корисника буџета:

● програм – скуп активности са заједничким жељеним друштвеноекономским исходом, које

корисници буџета спроводе у складу са својим кључним надлежностима и утврђеним
средњорочним циљевима;
● програмска активност – текућа и континуирана делатност корисника буџета чијим се
спровођењем постижу циљеви који доприносе достизању циљева програма; ● пројекат –
временски ограничен пословни подухват корисника буџета с јасно дефинисаним исходом,
односно жељеном променом, потребним ресурсима и управљачком структуром.

132. Буџетирање према учинку

Буџетирање према учинку усмерено је на перформансе утрошених буџетских средстава што
подразумева класификовање државних функција, сагласно општим приоритетима владе, по
програмима, активностима и пројектима, успостављање што прецизнијих индикатора перформанси
за сваки од њих и утврђивање трошкова потребних да се они реализују и постигну планирани
резултати. Буџетирање према учинку може се рећи да представља једну стару идеју са
незадовољавајућом прошлошћу и несигурном будућношћу.
Буџетирање према учинку нужно захтева:

● битне промене у политичкој и административној култури једне земље;

● остале системске предуслове попут средњорочног буџетског оквира, примене приступа од
врха ка доле у буџетском планирању, стварања развијене контролне средине за ефикасно
управљање резултатима и фискалним ризицима.

Праћење реализације учинака у јавном сектору сагласно постављеним циљевима изискује:

● адекватну програмску класификацију јавних расхода у складу са системом управљања

учинцима;
● квалитетно буџетско извештавање уз примену модерне информационе технологије; ●
објективно формулисање и увођење показатеља учинка утрошених буџетских средстава.

Потребно је нагласити да је мерење учинка у јавном сектору сложен и захтеван технички задатак,
често праћен код корисника буџетских средстава, изостанком мотива да се минимизирају трошкови
како би укупан ефекат јавне потрошње био друштвено оптималан у датим околностима.
Децентрализација буџетског процеса, по правилу, прати његову реализацију, а формулисање
индикатора перформанси се, најчешће, врши на нивоу ресорних министарстава. Буџетирање према
учинку захтева успостављање адекватних механизама контроле буџетских корисника, како би се
спречили да неистинито приказују резултате свог рада. Показатељи учинка (индикатора
перформанси)
1) Показатељи ресурса - тичу се коришћења особља, опреме, материјала и др. Показатељи
input-a су усмерени на економичност којом се користе ресурси за испоручивање output-а и
исхода.
2) Показатељи резултата односе се на јавна добра и услуге створене програмом, активношћу
или пројектом у јавном сектору. Показатељи output-а користе се за процењивање
ефикасности.
3) Показатељи исхода одговарају коначној сврси или жељеним циљевима јавне политике, који
се постижу стварањем output-а. Показатељи исхода тичу се ефективности буџетских
програма, активности и пројеката.

Облици буџетирања према учинку:

● Буџетирање на основу презентације перформанси

● Буџетирање према извештајима о учинку
● Буџетирање информисано индикаторима перформанси
● Буџетирање засновано на перформансама

-Буџетирање на основу презентације перформанси

 ● унапређује буџетско планирање простим презентирањем информација о учинку у буџетским
и другим сродним документима владе.
● информације о оствареним циљевима/резултатима саставни су део процеса одговорности
владе и њене комуникације с парламентом и грађанима о свим питањима фискалне
политике и јавних расхода, мада формално ови подаци не задиру у правила расподеле
средстава или у сам процес одлучивања о буџету.
-Буџетирање према извештајима о учинку

● понекад представља други назив за Буџетирање на основу презентације перформанси. ● иако

у буџетским системима, који су засновани на буџетирању на основу презентације
перформанси, информације о учинку немају формалан статус, може се очекивати да оне
остваре позитиван утицај на буџетски процес и одлуке о буџету.
-Буџетирање информисано индикаторима

● иде корак напред и индиректно повезује алоцирање средстава са прошлим или очекиваним
будућим учинцима.
● подаци о перформансама на известан начин улазе у састав процеса доношења буџетских
одлука, тј. одлучивања о буџету где се користе заједно са многим другим изворима
информација.
● у овом облику буџетирања према учинку, а у поређењу са претходним, информације о
перформансама могу да остваре бољи ефекат у домену одговорнијег коришћења јавних
средстава.
● употреба система мерења перформанси за прикупљање информација у свим главним фазама
и димензијама припреме и реализације буџета, као и буџетском извештавању, има
потенцијал да генерише значајнија очекивања јавности према политичарима, влади,
запосленима у јавној администрацији.
● овај облик буџетирања према учинку је најзаступљенији у земљама чланицама ОЕЦД. -
Буџетирање засновано на перформансама

● подразумева да се текућа расподела средстава заснива искључиво на резултатима

постигнутим у прошлости
● ради се о највишем стадијуму развоја модела јавног буџетирања.
● Буџетирање засновано на перформансама се, неретко, назива и Директно/по формули
буџетирање према учинку

133. Буџет Европске уније

Буџет ЕУ је финансијски оквир деловања Европске уније у коме се исказују све врсте прихода и
расхода. Настао је обједињавањем буџета Европске економске заједнице, Економске заједнице за
угаљ и челик и Европске заједнице за атомску енергију 1967. године. Спајањем та три буџета
формиран је тзв. општи буџет европских заједница.
Састављање, усвајање и извршење буџета ЕУ засновани су на веома строгим правилима
формулисаним у финансијским прописима под заједничким називом „Финансијска правила“. Ова
питања уређују се и међуинституционалним споразумом Парламента, Савета и Комисије о
буџетској дисциплини и побољшању буџетског поступка, којим се строго дефинише оквир
буџетских расхода за тачно одређени средњорочни период – тај оквир се назива „Финансијска
перспектива“ и не може се прекорачити у задатом периоду. До сада је закључено пет Финансијских
перспектива:
1) Финансијска перспектива 1988-1992. (Делоров први пакет);
2) Финансијска перспектива 1993-1999. (Делоров други пакет);
3) Финансијска перспектива 2000-2006;
4) Финансијска перспектива 2007-2013;
5) Финансијска перспектива 2014-2020.

134. Поступак доношења буџета Еврипске уније

Члан 272. Уговора дефинише буџетску процедуру и надлежности три основне институције уније у
поступку доношења буџета – парламента, савета и комисије. Њиме се прецизира и време за
спровођење свих радњи у процедури како би се буџет благовремено донео. Овлашћења ових
институција се разликују с обзиром на то да ли се одлучује о обавезним или необавезним
расходима.

● Обавезни расходи су они који произилазе непосредно из оснивачког уговора или су обавезе
према међународном или приватном праву.
● Необавезни су издаци за истраживање и инвестиције.
Процедура припреме буџета ЕУ започиње састављањем процена расхода институција ЕУ које се
достављају Комисији до 1. Маја. Комисија на основу ових предлога расхода и процене прихода
израђује прелиминарни нацрт буџета. У току припремања прелиминарног нацрта окупљају се
представници парламентарног Комитета за буџет, Савета и Комисије ради утврђивања буџетских
приоритета за наступајућу годину.
Комисија доставља прелиминарни нацрт буџета Савету средином јуна, који га утврђује
квалификованом већином гласова током јула и шаље га Парламенту половином септембра. Ако
Савет не испоштује овај рок, Парламент и Комисија могу покренути поступак пред Европским
судом правде. Ако Савет не прихвати нацрт буџета, образује се комисија чланова Парламента и
Савета чији је задатак да утврди јединствени предлог. Затим, Савет на одвојеној седници усваја
утврђени нацрт буџета и доставља га Парламенту. Његово прво читање почиње половином
септембра. После спроведене парламентарне расправе приступа се гласању о нацрту буџета
апсолутном већином у датом року од 45 дана после 5. Октобра. Ако Парламент у овом року
усвоји амандмане или предложи модификације, нацрт буџета се враћа Савету на друго читање.
Процедура за друго читање у Савету је врло слична онојза прво. Савет има на располагању 15
дана да одговори на предлог Парламента и том приликом се организују посебне расправе о сваком
амандману или предлогу. Гласање после другог читања обавља се у децембру када се утврђује
коначан изглед буџета. Уколико Парламент не изгласа буџет на другом читању предвиђена је
могућност привременог финансирања Уније. Комисија може да користи једну дванаестину
износа претходног буџета или исти део од предлога буџета који није усвојен.

135. Структура прихода и расхода буџета ЕУ

Европска унија увела је систем сопствених прихода. Овај систем функционише тако што државе
чланице прикупљају средства у име ЕУ и средства достављају Комисији. Приходи буџета Европске
уније:
1. Сопствена средства

❑ Традиционални сопствени приходи

● убирају се при трговини са земљама изван ЕУ у оквиру заједничке пољопривредне политике.

● уведени су 1970. године и обухватају царинске дажбине и пољопривредне дажбине. ●
пољопривредне дажбине су прелевмани (дажбине сличне царинама које се наплаћују
приликом увоза пољопривредних производа у ЕУ из других држава) и котизације (дажбине
које плаћају произвођачи шећера).
❑ Приходи на основу пореза на додату вредност

● утврђују се применом јединствене стопе на хармонизовану пореску основицу ПДВ свих

држава чланица, која се одређује посебним правилима ЕУ.

❑ Приходи на основу бруто националних доходака држава чланица

● од 1988. године користе се за изравнање приходне стране буџета.

● за сваку буџетску годину усвајају се проценти издвајања применом јединствене стопе на
бруто национални доходак сваке државе чланице.

2. У групу других прихода спадају:

● порези на зараде и пензије запослених у европским институцијама;

● приходи од камата и задуживања;
● приходи од продаје и издавања у закуп имовине институција;
● приходи од казни и др.

-Расходи буџета Европске уније

Расходи буџета Европске уније планирају се средњорочно у оквиру тзв. система финансијске
перспективе – инструмента којим ЕУ спроводи буџетску дисциплину постављањем горњих
граница расхода на основу расположивих прихода. Систем финансијске перспективе утврђује се
међуинституционалним споразумом између Парламента, Савета и Комисије. Расходима буџета ЕУ
финансирају се административни трошкови институција ЕУ и спровођење заједничких политика.
Расходи буџета ЕУ сврстани су у шест ставки:
1) Расходи за паметни и инклузивни раст, који би требало да се остваре кроз конкурентност
за раст и запосленост и економску, социјалну и територијалну кохезију;
 2) Расходи за управљање и заштиту природних ресурса односе се на заједничку
пољопривредну политику и политику рибарства, руралног развоја и околине; 3) Расходи за
сигурност и грађанство тичу се неких подручја унутрашње политике ЕУ, правде, заштите
граница, имиграцијске политике и политике азила, јавног здравства, заштите потрошача,
културе, бриге за младе, информисаности и дијалога са грађанима ЕУ; 4) Расходи за ставку
ЕУ глобални партнер односе се на спољне активности ЕУ и претприступне програме помоћи
будућим чланицама ЕУ;
5) Расходи администрације су трошкови институција ЕУ и расходи за пензије запослених у
институцијама ЕУ;
6) Компензације у вези са последњим проширењем ЕУ.

136. Финансијско изравњање

Финансијско изравнање представља институционални аранжман расподеле јавних прихода и
јавних расхода између виших и нижих територијално-политичких јединица. У федерацијама се
финансијско изравнање успоставља између савезне државе и федералних јединица, а унутар
федералних јединица између њих и локалних власти. У унитарним државама финансијско
изравнање се успоставља између централне и локалних власти.
Фискални федерализам подразумева односе између ужих и ширих територијално-политичких
јединица у погледу овлашћења за установљење и увођење одређених врста и облика јавних
прихода и одређивање њихове висине. Финансијски федерализам је шири појам и подразумева
односе федерације, федералних јединица и локалних колективитета у погледу овлашћења за
утврђивање јавних потреба и расподеле јавних прихода, који служе за њихово финансирање.
Уређивање фискалних односа између различитих нивоа власти спада у једно од кључних уставно
политичких питања. Оптимално решавање овог питања, у зависности од специфичности сваке
државе, изискује изузетно пажљиво сагледавање свих аспеката расподеле финансијских
овлашћења. Осцилације у процесима централизације versus децентрализације одражавају степен
демократичности једног друштва и приближавања власти грађанима.
Опште обележје финансијских односа између више нивоа власти, независно од облика државног
уређења, садржано је у функционалној везаности локалних финансија за глобални систем јавне
потрошње. У финансијској литератури прави се разлика између:

• активног финансијског изравнања (расподела јавних прихода између различитих политичко-

територијалних јединица);
• пасивног финансијског изравнања (расподела јавних расхода између различитих политичко
територијалних јединица).
137. Фискални суверенитет
Фискални суверенитет је компонента политичког суверенитета која даје право држави да
дажбинама оптерећује сва лица на својој територији. Фискални суверенитет садржи три врсте
фискалних овлашћења:
1. Овлашћење установљавања прихода је најјаче фискално овлашћење којим искључиво
располаже парламент. Парламент ово овлашћење врши усвајањем фискалних прописа у којима
се утврђују извори, врсте и облици јавних прихода, њихови елементи, процедура убирања и
санкционисање противправних понашања. У пореским законима предвиђа се пореско
чињенично стање чије конкретно остваривање у пракси омогућава реализацију пореског
потраживања државе.
2. Овлашћење увођења прихода преноси се на пореску администрацију која је надлежна за
обрачунавање и наплату пореза и других дажбина.
3. Овлашћење утврђивања висине прихода подразумева прописивање висине стопа прихода. По
правилу, субјекти вишег степена имају сва три фискална овлашћења, док субјектима нижег
степена припада право само на увођење прихода и утврђивање њихове висине или само право
на утврђивање њихове висине. Врсте фискалног суверенитета:
Фискални суверенитет је потпун када обухвата сва три овлашћења фискалног суверенитета, а
непотпун је када обухвата само нека од њих.
Оригинарни фискални суверенитет припада субјекту финансирања који располаже уставним или
законским овлашћењима за установљавање, увођење и утврђивање висине прихода. Деривативни
фискални суверенитет настаје онда када, на основу закона, овлашћени субјект финансирања
пренесе своја овлашћења, у целини или делимично, на субјекта финансирања нижег ранга.
Федерација обично располаже потпуним фискалним суверенитетом или га дели са федералним
јединицама, а ове га деле са локалним колективитетима, при чему федералне јединице и локални
колективитети и сами могу да имају за одређене јавне приходе потпуни фискални суверенитет, а за
остале да располажу ограниченим фискалним суверенитетом.

138. Расподеле јавних функција (расхода)

Расподела и разграничење функција у једној федеративној држави произлази из политичких
односа, као и економске и државне структуре, који су уређени уставним актом. Независно од
кокретних решења, треба разликовати:
Вертикално распоређивање функција зависи од друштвено-политичког система. Оно је резултат,
у највећој мери установљеног степена централизације а, у мањој мери, критеријума
функционалности и ефикасности у организацији државе. Принципом вертикалног распоређивања
функција врши се њихова расподела на три постојећа нивоа:
• централни (федерални) ниво;
• ниво федералних јединица;
• ниво локалних колективитета.

Хоризонтално распоређивање функција мањег је значаја и битно зависи од вертикалног

распоређивања. Ова зависност потиче отуда што различити нивои власти могу имати различите
расходе при подмиривању истих потреба. Критеријуми расподеле јавних функција између
територијалних јединица
 • критеријум самоуправе
• критеријум минималног задовољавања јавних потреба
• критеријум најмање величине
• критеријум важности циља
• критеријум нужних просечних трошкова
• критеријум повољних односа између користи и трошкова

Критеријум самоуправе. Јавне функције треба препустити ужим територијалним јединицама ако су
оне вољне и економски довољно снажне да их извршавају. Омогућује и обезбеђује већу јавну
контролу и да је више људи заинтересовано за обим и квалитет обављања јавних функција.
Критеријум минималног задовољавања јавних потреба. Захтева се таква расподела јавних функција
да се свим територијално-политичким јединицама осигура један задовољавајући (минимални) ниво
подмирења, односно финансирања одређених јавних потреба.
Критеријум најмање величине. Водити рачуна о томе да се задовољавање потреба у одређеној
територијалној јединици може оправдати ако су повољни односи на тај начин створених трошкова
и броја корисника јавних добара. Ако је мали број корисника неких јавних добара, онда су
трошкови пружања тих услуга несразмерно велики - у том случају, рационално је да се
задовољавање тих јавних потреба стави у надлежност шире територијалне јединице или да две или
више ужих територијалних јединица одређене јавне расходе заједнички финансирају.
Критеријум важности циља. За остваривање циљева од националног значаја треба да буде
надлежна федерација, (одбрана, међународно представљање, очување вредности валуте).
Критеријум нужних просечних трошкова. Водити рачуна о томе да се извршење одређених
задатака и мера из надлежности државе повери оним територијалним јединицама у којима ће
просечни трошкови њиховог финансирања бити најнижи.
Критеријум повољних односа између користи и трошкова. Са циљем да се спречи појава да
одређени круг потенцијалних корисника јавних добара због високих трошкова обезбеђења остане
без њих, задовољавање неких потреба треба пренети на шире територијалне јединице и тако
осигурати да у њиховом финансирању учествује што више корисника. Омогућава рационално
искоришћавање углавном недовољних јавних прихода.
139. Модели расподеле јавних прихода
Постављање оквира за расподелу јавних функција помаже бољем сагледавању и адекватној подели
пореских овлашћења и конкретних пореских облика на сваком нивоу територијално-политичке
организованости. Основни принцип који треба следити гласи: « Финансије треба да прате функције
« . Могуће је разликовати:

• вертикалну расподелу јавних прихода између различитих нивоа власти; •

хоризонталну расподелу јавних прихода у оквиру истог нивоа власти.

-Вертикална расподела јавних прихода

Фискални односи у федеративној држави у пракси се уређују на различите начине што великим
делом зависи од политичке самосталности ужих територијалнополитичких јединица. Системи
вертикалне расподеле јавних прихода међусобно се разликују у погледу степена фискалне
аутономије, коју имају поједини нивои власти, административне једноставности, правичности и
алокативне неутралности.
*Системи вертикалне расподеле јавних прихода
1. Систем властитих прихода - Сваки ниво власти има право да уводи сопствене јавне приходе. две
су варијанте овог система:
• Систем слободне сепарације - искључује било који вид ограничавања пореског суверенитета,
што значи да све политичко-територијалне јединице у једној држави имају потпуну
пореску аутономију. Могућ је само у федерацијама које имају висок ниво фискалне
децентрализације.
• Систем везане сепарације - претпоставља утврђивање пореских облика, које може да уводи
свака од територијално-политичких јединица у држави. Овакав систем расподеле прихода
може да ограничи фискалну аутономију локалних власти уколико им се одређује горња,
односно доња граница стопа локалних јавних прихода.

2. Систем заједничких прихода релативно је чест модалитет финансирања ужих територијално

политичких јединица. На нивоу централне власти утврђују се и пореска основица и пореске стопе,
како за порезе који њој непосредно припадају, тако и за порезе ужих територијално-политичких
јединица.
Приликом расподеле прихода, у систему заједничких прихода, треба да се уважавају: економски
критеријум (порези који црпе приходе из привредне делатности са целе државне територије треба
да припадну савезном буџету, док порези остварени на подручјима ужих територијално-
политичких јединица треба управо њима и да припадну); финансијски критеријум (централним
нивоима власти треба доделити издашне и стабилне порезе, локалним јединицама, чији је делокруг
надлежности знатно ужи, треба да припадну мање издашни порези); политички критеријум
(указује на обим и врсте надлежности територијалнополитичких јединица и, у том контексту,
одређује износ средстава потребних за остваривање задатака из делокруга њихове надлежности).
Систем заједничких прихода функционише у пракси кроз две варијанте:

• Систем доприноса (квота) – сви или најзначајнији јавни приходи припадају нижим нивоима
власти;
• Систем дознака (дотација) – издашни јавни приходи припадају централним нивоима власти а
остали нивои власти добијају средства преко дознака.

3. Мешовити систем расподеле прихода (систем пореског преклапања).

Представља комбинацију система властитих прихода и система заједничких прихода. Централна
власт углавном утврђује пореску основицу за све нивое власти, а уже територијално-политичке
јединице имају право да саме одреде коју ће пореску стопу да примене на тако утврђену пореску
основицу.
-Хоризонтална расподела јавних прихода
Хоризонтална расподела јавних прихода претпоставља да се у оквиру истог нивоа власти изврши
прерасподељивање средстава према неким унапред утврђеним критеријумима. Узроци
недовољности у финансијској снази су нпр. регионална неразвијеност, слаба популација носиоца
финансирања, врсте потреба које он има и др. Проблем фискалне координације између
територијалних јединица је сложен и политички осетљив, нарочито у оним државама у којима
постоје велике разлике у економској развијености у појединим деловима земље. Против потпуне
децентрализације фискалног суверенитета говоре економски разлози, а потпуној централизацији
може се замерити превасходно из политичких разлога.
140. Фискална децентрализација
-Аргументи у прилог фискалне децентрализације

• Промене у индивидуалним преференцијама потрошача приликом избора различитих јавних

добара оправдавају потребу да се приступи ширењу фискалних овлашћења локалних
колективитета.
• Алокативна функција намеће потребу да се нижим нивоима власти дозволи да воде такву
политику јавних прихода и јавних расхода, која ће најбоље одговарати интересима и
потребама њихових резидената.
• Претежно обезбеђење јавних услуга од стране централне власти има озбиљну ману у виду
униформности јавне потрошње, што је негирање различитих потреба за јавним добрима у
појединим крајевима једне државе.
• Децентрализована власт може да буде боље и потпуније информисана о потребама и
захтевима појединаца, што доприноси бољем квалитету задовољавања јавних потреба. •
Обезбеђивање услуга на локалном нивоу је мање скупо јер су општитрошкови и трошкови
контроле нижи.

-Аргументи у прилог фискалне централизације

• Остварење циљева стабилизационе политике захтева одређени степен централизације

фискалног система.
• Због слабих локалних административних капацитета, веће могућности администрирања
сложеним пореским облицима.
• Постизање макроекономске стабилности захтева интервенцију централне власти, али она
умањује фискалну децентрализацију и достигнуту фискалну аутономију и одговорност
локалних власти.
• Уколико би централна власт превише децентрализовала порески систем, то би могло да
умањи њену способност да користи мере фискалне политике за остваривање
макроекономских циљева.

-Модели фискалне децентрализације

Модел преношења власти - Најпотпунији модел. Подразумева успостављање потпуно независне
локалне власти, којој су дата самостална права у извршавању јавних потреба, као и одговарајућа
права на увођење пореза и других облика јавних прихода потребних за финансирање пренетих
функција. Реч је о пуној фискалној децентрализацији, која је блиско повезана са концептом
демократског друштва и ефикасношћу јавног сектора.
Модел деконцентрације власти - Подразумева децентрализацију државних органа (нпр.
министарстава) који су формирани на централном нивоу власти, тако што се образују њихови
огранци на локалном нивоу власти уз давање могућности тим огранцима да доносе независне
одлуке. Реч је само о децентрализацији јавних функција, а не и јавних прихода.
Модел поверавања власти - Компромисан модел. Подразумева да се локалним органима власти
поверава вршење одређених јавних функција, уз преношење и одговарајућих јавних прихода.
141. Локалне јавен финансије
За стварну локалну самоуправу неопходни су, пре свега, економски услови, који се огледају у
могућности да локалне заједнице саме подмирују своје потребе. Суштина локалне аутономије
огледа се у испуњености два услова:

• Обиму њене надлежности;

• Броју и врсти пореза које има право самостално да прописује и наплаћује.

Неправилна расподела финансијских овлашћења између централне и нижих нивоа власти може
бити извор бројних поремећаја у управљању државним пословима. -Принципи финансијске
аутономије локалних власти и финансијских односа између локалних и централних органа власти:

• Локалне власти треба да имају на располагању сопствена средства у одговарајућем износу,

посебно у односу на средства којима располажу остали нивои власти.
• Алокација средстава локалним властима треба да се врши у складу са задацима који су им
поверени.
• Одговарајући удео у финансијским средствима локалних власти треба да имају приходи из
локалних пореза, доприноса и накнада, уз право локалних власти да утврђују стопе за ова
давања.
• Порези и доприноси које су локалне власти овлашћене да убирају, односно од којих примају
загарантовани део, треба да буду довољно опште и флексибилне природе, како би локалне
власти могле одговорити својим обавезама.
• Аутономност финансијски слабијих локалних власти захтева постојање одговарајућих
система финансијског изравнања.
• Права локалних власти да на одговарајући начин учествују у формулисању правила којима
се регулише општа прерасподела средстава, треба да буду призната.
• Потребно је предвидети обезбеђење ненаменских дотација локалним властима – давање
таквих дотација не сме да оправда било какво неовлашћено мешање у политику локалних
власти коју оне воде у оквирима своје надлежности.

Степен финансијске аутономије локалних заједница мери се могућношћу увођења локалних

пореза. Локални порези, да би били економски ефикасни, треба да испуне следеће захтеве:

• пореска основица код локалних пореза не сме да буде мобилна на међурегионалном плану. •
треба да буде транспарентан и лако уочљив;
• треба да обезбеђује довољно прихода да би могао да испуни потребе локалне заједнице; •
треба да буде што једноставнији у порескоадминистративном смислу;
• не би требало да буде прогресиван;
• не треба да буде лако преносив на нерезидентна лица, пошто би, на тај начин, слабила
релација између локалног пореза и користи.

Класичан локални порез је порез на непокретности. Приход од пореза на непокретности је

релативно предвидљив и стабилан, а овај порез је једноставан и у пореско-техничком смислу. Због
природе предмета опорезивања (земљиште или зграде), порез на непокретности је јасно уочљив и
омогућава сагледавање везе између плаћања локалних пореза и пружених локалних јавних добара.
У одређеној мери и порез на зараде испуњава захтев немобилности пореске основице, с обзиром на
то да је капитал много мобилнији чинилац него фактор рада. Порез на пословне активности, у
мањем броју земаља, постоји као локални порез. Накнаде за коришћење комуналних добара и
други парафискални приходи често представљају искључиви приход локалног нивоа власти.
Будући да средства од локалних јавних прихода могу да буду недовољна, локалне заједнице су
упућене и на финансијску помоћ централног нивоа власти у виду трансферних средстава
(трансфера). Трансфери могу бити:

• општи (намена трансфера није унапред утврђена);

• наменски (намена трансфера је позната).

У пракси је уочено да дотације, без обзира на врсту, делују на повећање јавних расхода више него
еквивалентни пораст дохотка. Ту се ради о тзв. ефекту муволовке, који показује да се дотирани
нивои власти комотније односе према трошењу средстава из дотација него према онима из
сопствених извора прихода.
Локалне заједнице могу се и задуживати. У погледу регулативе задуживања примењује се златно
правило задуживања што значи да је могуће задуживање за капиталне потребе, како у земљи тако и
у иностранству. Могућност краткорочног задуживања локалног нивоа власти предвиђена је за
покриће текуће буџетске неликвидности.