1.

ПОЈАМ И ИСТОРИЈСКИ РАЗВОЈ ЈАВНОГ ЗАЈМА

Јавни зајам - је облик јавног прихода који остварује држава или други државни
субјекат као носилац дохотка, а који се расписује (емитује) због остваривања
одређених циљева, односно због покрића дебаланса у буџету (мањак јавних прихода
у односу на јавне расходе). Најчешће настаје у условима када су држави у кратком року
потребна средства за одређене (углавном ванредне) јавне расходе, које не може да
покрије редовним јавним приходима.

Расписивањем зајма, било код носилаца дохотка у земљи (физичких и правних

лица) било узимањем јавног зајма у иностранству, држава долази до потребних
финансијских средстава, а враћа га постепено у дужем временском периоду, обично кроз
ануитете (главница и камате), користећи при томе своје редовне приходе (порезе и др.)
Данас је јавни зајам један од основних облика јавних прихода у развијеним тржишним
привредама.

Међутим, није увек било тако. У старом веку јавни зајам се појављивао врло
ретко. Приватна потрошња владара и државна потрошња нису биле јасно разграничене,
јер су владари од својих поданика узимали онолико колико им је било потребно. У
средњем веку, са појавом феудалне државе, чешћа је појава зајмова, који су се углавном
користили за подмирење основних потреба феудалних господара и њихових дворова,
те за потребе рата –дакле, у непродуктивне сврхе.

До почетка XIX века имали су приватноправни карактер, јер су били уско

везани уз особу владара (зајмопримца) и давани су уз реални залог (крунска добра,
рудници, ловишта, личне слободе и сл.), а нису били ретки примери невраћања зајма, због
чега су се потенцијални зајмодавци осјећали несигурнима и нису имали поверење у зајам.

Тек са појавом и јачањем капиталистичке класе, тзв.“финансијске олигархије“, која

је пласирала сопствени капитал,јавни зајам добија јавноправни карактер, тј. престаје

3
да зајам владара и постаје зајам државе, закључује се у име државе, за њега гарантује
држава и користи се у јавне сврхе.

До појаве Велике светске економске кризе, представљао је последицу

повећања јавних потреба, да би након тога постао и остао снажно и делотворно
средство државе у домену привредних кретања. У модерним правним државама строго
је законом регулисана процедура задуживања државе, која своје обавезе измирујује по
правилу редовно и третира се као најсигурнији дужник.

2. ЦИЉЕВИ, ФУНКЦИЈЕ И УЗРОЦИ ЈАВНОГ ЗАЈМА

Кад за подмирење свих предвиђених јавних расхода нису довољни расположиви

јавни приходи, држава је суочена с проблемом неподударности прихода и расхода. Да би
решила ту ситуацију, на располагању јој стоји неколико могућности, и то:

 Да повећа пореско оптерећење, повећањем пореских стопа, увођењем нових

пореза, укидањем олакшица, проширењем круга пореских обвезника, снижавањем
износа најниже опорезиве основице;
 Да смањи јавне расходе,да се њихова висина усклади с висином
расположивих прихода, и
 Да прибави нужна средства из других извора, нпр. путем јавног зајма.

Циљеви задужења помоћу јавног зајма могу бити засновани на одлукама:

- да се затвори краткорочни (једнократни) мањак при финансирању јавних расхода;

- да се средства јавног зајма употребе за финансирање некерентабилне инвестиције,
која ће створити приходе неопходне за његову отплату;

- да се постигну циљеви стабилизационе политике (запосленост, привредни

раст, стабилан ниво цена);

4
 - да се постигну циљеви прерасподеле (актуелна прерасподела дохотка или
међу генерацијама);

- да се привремено избегне непопуларно повећање пореза (нпр. пред изборе).

Током развоја начела покрића јавних расхода, издвојиле су се и три функције јавног
зајма које су и данас опште прихваћене, а то су:

1. функција премоштавања–потреба за краткорочним позајмицама због

временског неподударања између пристизања планираних јавних прихода и
планираних расхода;
2. функција капитала–јавне инвестиције захтевају одговарајући капитал, а до њега
је могуће доћи јавним зајмом, при чему је граница задужења јавним зајмом
одређена рентабилношћу инвестиције;
3. функција експанзије–средства прибављена јавним зајмом доводе до увећања
БДП, јер је претпоставка да ће се та средства вратити са порастом јавних прихода.

Такође, неопходно је познавање основних разлога појаве буџетског дефицита, који су

уједно и узроци закључења јавног зајма. Најважнији су:

1. краткотрајна временска неусклађеност - ликвидносни проблем, односно

временска неподударност између динамике притицања јавних прихода и обавезе
подмирења одређених јавних расхода;

2. дуготрајна неусклађеност редовних прихода и расхода услед:

- појаве великих ванредних расхода (реализација инфраструктурних пројеката),

- повећања одређених компоненти расхода (пензија, плата и др.),

- смањења пореских стопа и укидања неких пореза,

-немогућности усклађивања пореског оптерећења са растом јавних потреба,

5
 -немогућности смањења јавних расхода уз смањење пореског оптерећења;

3.остали разлози (пад прихода услед рецесије, повећање пореске евазије и др.)

3.КАРАКТЕРИСТИКЕ ЈАВНОГ ЗАЈМА

Јавни зајам се третира као јавни приход у моменту када се обезбеди, а као јавни
расход онда када се плаћа. Јавни зајам треба разликовати од јавног дуга. Јавни дуг је шири
појам који обухвата укупна дуговања државе по свим правним основама, тј. свако
задужење државе како по основу уговора о зајму код правних или физичких лица, тако и
све обавезе државе по другим основама -законским, уговорним, судским (нпр.
накнаде за државне набавке, за плате државних чиновника, за експропријацију имовине,
за ратне и друге штете, накнаде по основу судских пресуда и др).

Јавни зајам има ужи смисао и он обухвата само оно задужење које је организовано у
виду зајма са јавним уписом.

Основне карактеристике јавног зајма су:

 повратност–подразумева не само поврат средства (главнице) него и плаћање

уговорене камате као цене употребе новчаних средстава;
 међугенерацијска расподела -расподела терета финансирања државе кроз време
(подједнако на више генерација, без већег пореског оптерећења генерације која је
тренутно порески обвезник или чак растерећење садашње на терет будућих
генерација, које ће имати користи од трошења средстава прикупљених државних
зајмом);
 наменски (дестинирани) јавни приход (изузетак је летећи јавни зајам, који
служи за премошћавање временског непоклапања између притицања јавних
прихода и одлива по основу јавних расхода);
 ванредни јавни приход;

6
  нефискални јавних приход–држава обезбјеђује новчана средства посредством
јавног зајма на добровољној бази, а не на бази фискалног суверенитета (изузетак су
принудни зајмови).

4. ВРСТЕ ЈАВНОГ ЗАЈМА

У финансијској теорији и политици постоје бројни покушаји класификације јавних

зајмова.

У зависности од критеријума поделе разликују се:

1. Унутрашњи и спољашњи зајмови;

2. Краткорочни, средњорочни и дугорочни зајмови;
3. Добровољни, патриотски и обавезни зајмови;
4. Летећи и консолидовани зајмови;
5. Новчани и робни зајмови;
6. Продуктивни и непродуктивни зајмови;
7. Зајмови по паритету, испод паритета и изнад паритета;
8. Међународни зајмови, зајмови од финансијских институција и зајмови од
становништва;
9. Зајмови са јавним уписом продајом обвезница и задуживањем на основу уговора о
кредиту;
10. Зајмови ужих и ширих територијалних заједница и
11. Зајмови државе и зајмови од ширег интереса са гаранцијом државе.

4.1. УНУТРАШЊИ И СПОЉАШЊИ ЈАВНИ ЗАЈМОВИ

Као критеријум за ову поделу узима се место где је зајам закључен и врста валуте
(домаћа или страна) коју зајмодавац преноси у власништво зајмопримцу.

7
 Унутрашњи јавни зајам - је онај који се закључује у домаћој валути и којег
уписују физичка и правна лица државе која расписује зајам. Уколико, пак, држава
приступи закључењу зајма у иностранству и у страној валути онда се ради о иностраном
кредиту.

Међутим, било је случајева да су обвезнице домаћег( уутрашњег) зајма откупом од

странаца постале део иностраног кредита, и обрнуто да се обвезнице националних зајмова
емитоване на страни, постепено откупом враћају у своју земљу (то је тзв.репатриција
дуга).

Унутрашњи зајмови су најраспрострањенији облик прикупљања додатних средстава

уразвијеним земљама, а инострани зајмови у земљама у развоју због недостатка њихове
сопствене акумулације.

Спољашњи јавни зајам - Коришћење иностраних зајмова захтева њихову

рационалну употребу и посебно ако се имају у виду негативне стране иностраног
задужења, као што су:

- обавеза враћања зајма у страној валути, што се негативно одражава на платни

билан сземље;
- промене курса домаће валуте у односу на валуту у којој се зајам враћа доводи до
економског осиромашења дужника;
- страни повериоци често покушавају закључење зајма везати за одређене услове
који се не могу позитивно оценити са економског, политичког или финансијског
гледишта, односно страни зајмови могу привреду државе зајмопримца
довести у зависност од привреде земље повериоца.

Због тога, прибегавање иностраном зајму налаже потребу њиховог коришћења у

оне намене преко којих се најбоље и најбрже могу активирати привредни ресурси који
омогућавају даље повећање националне акумулације, па самим тим смањује потребу за
даљим иностраним задуживањем.

Држава закључује спољне зајмове код:

8
  влада страних држава;
 међународних и регионалних финансијских институција;
 комерцијалних банака;
 банкарских конзорцијума.

4.2. КРАТКОРОЧНИ, СРЕДЊОРОЧНИ И ДУГОРОЧНИ ЗАЈМОВИ

Полазећи од критеријума времена враћања зајма разликују се:

1. Краткорочни – закључују се за период од 1 до 3 године;

2. Средњорочни – рок враћања средњорочних зајмова је од 3 до 10 година (са

тенденцијом скраћења на 7, односно 5 година) и
3. Дугорочни зајмови – закључују се са роком враћања од 10 до 30 година ( са
тенденцијом скраћења на 20, односно 15 година).

4.3. ДОБРОВОЉНИ, ПАТРИОТСКИ И ОБАВЕЗНИ ЗАЈМОВИ

Ова подела је направљена с обзиром на метод којим се држава служи да дође до зајма.

По правилу, јавни зајмови су добровољни, тј. почивају на уговору између државе,као

дужника, с једне, и физичких и правних лица, као повериоца, с друге стране. Опредељење
за упис зајма, зајмопримац налази у некој користи која проистиче из уписа зајма.
Најчешће је то камата, која је код добровољних зајмова виша од тржишне или је најмање
на тој висини. Као мотив зајмодавца да упише зајам могу бити и друге
погодности, нпр.одређене пореске олакшице или ослобођења.

Принудни јавни зајмови - су такви зајмови код којих држава утврђује обавезу за
одређена лица (правна и физичка) да упишу зајам као и износе зајма које су
дужни уписати, најчешће зависно од дохотка односно вредности имовине поверилаца.

9
Због тога, принудни зајам је сличан порезу јер у себи садржи елеменат принуде, а осим
тога њиме се установљава обавеза уписа износа зајма на начин који се примењује код
прописивања пореских обавеза, или се прописују такви услови уписа зајма на које он,
иначе, не би пристао.

Разлика од пореза је, углавном, у томе што се средства уписана на име зајма враћају
(иако са нижом каматом од тржишне), што иначе није случај код пореза.
Принудни зајмови се најчешће примењују када се потребна средства не могу обезбедити
добровољним зајмом и када је фискално оптерећење достигло висок ниво, те није могуће
ићи на прибављање додатних средстава путем повећања пореског терета.

Код патриотских зајмова држава се обраћа грађанима апелујући на њихову

патриотску дужност да упишу зајам. Код њих, дакле, мотив зајмодавца да упише зајам
није лични интерес или материјална корист уписника зајма, већ свест о заједничкој
припадности и међусобној повезаности људи који живе и раде у једној држави и њихова
спремност да уписом зајма помогну решавању неких питања која су од
заједничког интереса.

Најчешће се расписују у ванредним приликама (рат, елементарне непогоде). Каматна

стопа код патриотских зајмова је, по правилу, нижа од оне која влада на тржишту новца.

4.4. ЛЕТЕЋИ И КОНСОЛИДОВАНИ ЈАВНИ ЗАЈАМ

Летећи – су они зајмови који имају за циљ да покрију потребе привременог карактера
и потребе које су променљиве, чији обим непрестано расте или опада. Уставри, ти
зајмови имају за задатак да синхронизују расходе и приходе и да покрију реалне буџетске
дефиците. Због тога, се они, углавном, узимају на кратак рок. Најчешће се користе ради
премошћавања раскорака између буџетских расхода и прихода који у буџет притичу, па
ако су расходи већи него што притичу приходи, онда се тај проблем решава летећим
дугом који је најчешће од 3 до 6 месеци (а може и више) с тим што се мора вратити до
краја буџетске године.

10
 Консолидовани - нагомилавањем летећих дугова јавља се потреба да се
закључењем зајма на дужи рок обезбеде средства којима ће држава подмирити своју
обавезу из летећих дугова. Такви зајмови се називају консолидовани јавни зајмови,
собзиром да имају за циљ да дугорочније разреше нагомилане проблеме
поводом задуживања државе. Они се називају и фундирани јавни зајмови, с
обзиром да пре њиховог закључења држава издваја одређени приход кога дестинира за
отплату зајма, као облик стварног обезбеђења имаоцима обвезница таквог зајма.
Консолидовани зајмови се, такође, могу класификовати с обзиром на елеменат
време, и то на:

1) зајмове са роком (амортизационе, отплатне зајмове) и

2) зајмове без рока (рентни зајам, вечита рента).

Код зајмова са роком (амортизационих, отплатних) држава се обавезује да, према

унапред утврђеном плану и у одређеном року, потпуно отплати позајмљена средства.Код
рентног зајма обавеза државе се састоји само у уредном плаћању уговорене
камате. Дакле, код рентног зајма држава не узима обавезу да врати зајам у одређеном
року,али резервише право да то учини када нађе за опортуно.

4.5. НОВЧАНИ И РОБНИ ЗАЈМОВИ

Предмет јавног зајма могу бити осим новца и друге заменљиве ствари. С тог
становишта, је и направљена ова подела на новчане и робне зајмове, тј. ако се ради о
позајмљивању новца онда се ради о новчаном зајму, док ако уместо новца зајмопримац
добија робу (опрему и сл.) уз обавезу да је плати не одједном већ у ратама
(месечним, полугодишњим, годишњим и сл.) онда се ради о робном зајму.

По правилу, зајам се даје у новцу, мада данас све више сусрећемо и робне зајмове,
посебно због тога што је продаја опреме на кредит постала владајући облик њеног
пласмана.

4.6. ПРОДУКТИВНИ И НЕПРОДУКТИВНИ ЗАЈМОВИ

11
 Подела зајмова на продуктивне и непродуктивне зајмове извршена је према
утрошку средстава добијених путем јавног зајма.

Продуктивно и непродуктивно трошење средстава јавног зајма не може се

поистоветити са корисним и некорисним (штетним) расходима, јер нпр. расходи
у здравству, или изградња саобраћајница иако нису непосредно продуктивни
расходи, они су итекако корисни, а накнадно ће се манифестовати и њихове
карактеристике као и код продуктивних зајмова.

Уствари, подела зајмова на продуктивне и непродуктивне зајмове је извршена с

обзиром на утрошак средстава зајмова и врсту објеката односно сврху за коју се та
средства користе (улажу). Ако се та средства улажу у изградњу привредних објеката или
за набавку опреме, материјала и сировина неопходних привреди, онда се ради о
продуктивним јавним зајмовима, док ако се ради о коришћењу средстава јавног зајма за
изградњу објеката друштвене инфраструктуре, онда је реч о непродуктивним јавним
зајмовима.

4.7. ЗАЈМОВИ ПО ПАРИТЕТУ, ИСПОД ПАРИТЕТА И ИЗНАД ПАРИТЕТА

Зајмови по паритету, испод паритета и изнад паритета се класифкују с обзиром на курс

обвезница зајма. Иначе, паритет зајма означава једнакост курса зајма с номиналном
вредношћу обвезница. За обвезницу од 100, 500 или 1000 еура се каже да се котира "ал
пари" (или по „номинали") онда када се она продаје по 100, 500 или 1000 еура. Ако се,
дакле, обвезнице продају по својој номиналној вредности, односно ако је
номинална каматна стопа (тј. она коју зајмодавац добија од државе) једнака реалној
каматној стопи зајма, онда је реч о емисији зајма по паритету. Код таквог зајма држава
добија онолико средстава колико је њен дуг по том зајму.

Ако је номинална каматна стопа зајма нижа од реалне каматне стопе зајма, тада се
ради о зајму испод паритета, нпр. ако за своју обвезницу од 100 еура држава прими 80

12
еура. Очигледно, да се у том случају номинална и реална камата не поклапају (јер је
реална камата већа од номиналне).

Зајам изнад паритета је такав облик зајма када се обвезнице зајма продају
скупље него што је њихова номинална вредност. На пример, обвезница чија је номинална
вредност 500 еура продаје се за 600 еура. Ако је номинална каматна стопа 10%, онда ће
зајмодавац (поверилац) за обвезницу чија је номинална вриједност 500 еура добити износ
камате од 50 еура. Међутим, зајмодавац је за ту обвезницу платио 600 еура, па је због тога
за њега реална каматна стопа нижа од номиналне. Конкретно у овом случају поверилац
(зајмодавац) је на позајмљена средства од 600 еура добио на име камате 50 еура односно
8,33% више од уписаног износа зајма. Зајмови изнад паритета су веома ретки, јер нису
привлачни за зајмодавце, због чега успех уписа таквог зајма је под великим знаком
питања.

За зајмодавце је најатрактивнији зајам испод паритета, с обзиром да код њега

остварују тзв. емисиону премију, тј. разлику између вредности означене на обвезницама и
вредности по којој купују те обвезнице.

Међутим, овакви зајмови, с обзиром да држава прима обавезу да исплати већи дуг него
што је примила зајам, представљају за државу велики терет, а посебно са становишта
правилности распореда финансијског терета међу генерацијама, јер на једној страни
преоптерећују будућу генерацију која ће имати кроз амортизацију обвезница
(повраћај зајма) да плати емисиону премију, а на другој страни олакшавају
терет садашњој генерацији која плаћа ниску камату.

Осим тога, код зајма испод паритета веома је отежано спровођење конверзије на
дуги рок када је емисиони курс знатно испод номиналног. Због тога, емисија
зајма по паритету односно зајмови по паритету се сматрају најисправнијим како
са економског и финансијског, тако и са социјално-политичког становишта.

4.8. МЕЂУНАРОДНИ ЗАЈМОВИ, ЗАЈМОВИ ОД ФИНАНСИЈСКИХ

ИНСТИТУЦИЈА И ЗАЈМОВИ ОД СТАНОВНИШТВА

13
 Јавни зајмови се могу поделити не само према критеријуму зајмопримца, већ и према
критеријуму зајмодавца. Као зајмодавци се могу појавити различити субјекти,
зависно од тога да ли се ради о краткорочним, средњорочним или дугорочним зајмовима,
односно зависно од тога да ли се закључују унутрашњи или инострани зајмови.

Код разматрања развоја јавних зајмова истакнуто је да су се као зајмодавци

јављали богати манастири, трговци, земљопоседници, предузећа, познате банкарске куће.
Крајем 19. и почетком 20. века све чешће се као зајмодавци јављају државе. Пре Првог
светског рада као главни зајмодавци биле су Енглеска, Француска, Немачка. У
најновије време као зајмодавци се јављају све већи број држава, а пре свега: Јапан,
Француска, Енглеска, Немачка, Холандија, Шведска.

Државе се, по правилу, не јављају као зајмодавци за јавне зајмове које закључују уже
политичко-територијалне (јединице). Пракса да се као зајмодавци јављају грађани неке
државе у већим размерама је новијег датума. Наиме, јавни зајмови могли су добити
масовни карактер, између осталог, и јачањем економске снаге грађана као и због разлога
који су довели до расписивања зајма.

Наоружање и подмиривање трошкова рата, отклањање посљедица елементарних

непогода већих размера (земљотреси, поплаве и сл.), изградња крупних
привредних иинфраструктурних објеката од националног значаја, били су разлози који су
снажно мотивисали грађане да подрже идеју о упису зајма и да добровољно привремено
пренесу у власништво државе одређени део својих новчаних средстава.

Веома велики политички и финансијски значај у развоју државних (јавних) зајмова

имају међународне финансијске институције, у првом реду Међународна банка за обнову
и развој (ИБРД) и Међународни монетарни фонд (ИМФ) са седиштем у Вашингтону, као и
Европска инвестициона банка идр. Њихово оснивање и деловање увелико је утицало и
напонашање других зајмодаваца при утврђивању услова зајма (висина кредита,
роковиотплате и др.).

Посебан значај међународних финансијских институција је у томе што се банке,

по правилу, не руководе неким политичким мотивима при избору зајмопримца нити вежу

14
закључење зајма за одређене политичке услове (што није увек случај када се ради о јавном
зајму где се као зајмодавац јавља држава - нарочито ако се ради о земљама у развоју као
зајмопримаоцима).

За земље у развоју, посебно оне у којима је национални доходак мали (испод

500долара) основни извор средстава иностраних зајмова су средства других држава, с
обзиром да из сопствене акумулације не могу финансирати свој развој, па је њихова
окренутост тим институцијама све израженија.

4.9. ЗАЈМОВИ ШИРИХ И УЖИХ ДРУШТВЕНО – ПОЛИТИЧКИХ ЗАЈЕДНИЦА

Зајмопримац код јавних зајмова могу бити шире и уже политичко-територијалне

заједнице, независно од тога да ли се ради о сложеним или о унитарним државама. Све до
двадесетих година овога века, као зајмопримци су се, углавном, јављали централни органи
односно федерација.

Међутим, преношењем функција са ширих на уже политичко-територијалне заједнице

(односно органе) као и све веће ширење функција ужих политичко-
територијалних заједница, имало је за последицу да се и уже друштвено-политичке
заједнице почну јављати у улози зајмопримца, јер се све њихове функције нису могле
финансирати редовним приходима. Тако, данас није редак случај да задужење ужих
друштвено-политичких заједница износи више него задужење централних органа
(Немачка, Швајцарска).

15
 ЗАКЉУЧАК

Сви смо сведоци бројних проблема са којима се сусрећу државе у погледу

финансирања сопствених обавеза и сервисирања својих дуговања. Посебно то долази до
изражаја у периоду светске економске кризе и рецесије која је још увек актуелна на
глобалном плану, а посебно су актуелна политичка, економска и социјална дешавања у
земљама јужне и југоисточне Европе (Шпанија,Португал, Италија, Грчка).

Јавни зајам је инструмент помоћу којег се врло ефикасно могу превазићи многи
овде наведени проблеми и постићи циљеви фискалне и економске политике државе.
Међутим, отворено је питање на који начин и до које висине држава може да се задужи
са аспекта јавног зајма, као једног од мноштва елемената који чине јавни дуг. Јавни
зајам представља облик јавног прихода који остварује држава или друго тело као носилац
доходка, или код емисионе установе.

Држава приступа емисији јавног зајма због остваривања одређених циљева,

односно због покрића дебаланса у буџету. Јавни зајам најчешће настаје у условима када
су држави и кратком року потребна средства за одређене, најчешће ванредне јавне расходе
које не може да покрије редовним јавним приходима. Емитујући зајам, било код носилаца
доходка у земљи, било код емисионе установе, или узимањем јавног зајма у иностранству,
држава долази до потребних финансисјих средстава. Данас је јавни зајам један од
основних облика јавних прихода у развијеним тржишним привредама. Међутим није то
увек било тако. Све до почетка XIX века, јавни зајам није био развијен, пре свега због тога

16
што су финснсије биле несређене, што се нису плаћале камате нити се вршила
амортизација јавног зајма

ЛИТЕРАТУРА

 Милева Анђелковић, Јавне финансије и финансијско право, Ниш, 2012.

 Зоран Исаиловић, Јавне финансије и финансијско право, Београд, 2008. год.
 Жарко Ристић, Слободан Комазец, Марко Радичић, Гордана Иванишевић, Ђорђе
Павловић, Јавне финансије, Београд.

ИНТЕРНЕТ ИЗВОРИ

 https://pdfslide.tips/documents/javni-zajam-5681f071df73f.html

 http://www.prafak.ni.ac.rs/files/zbornik/sadrzaj/zbornici/z70/17z70.pdf

17
18