IX Kongres Ekonomistów Polskich

Prof. dr hab. Sławomir I. Bukowski

Uniwersytet Technologiczno-Humanistyczny
im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu
Wydział Ekonomiczny
Katedra Biznesu i Finansów Międzynarodowych

CZY GOSPODARKA MOŻE FUNKCJONOWAC BEZ DŁUGU PUBLICZNEGO?

Streszczenie

Problem długu publicznego nie jest czymś nowym. Pisał o tym A. Smith w "Badaniach nad istotą i przyczynami
bogactwa narodów". J.M. Keynes podniósł deficyt budżetowy i dług publiczny do rangi narzędzia regulacji koniunktury.
Rozwój interwencjonizmu państwowego po drugiej wojnie światowej utwierdził wielu polityków i ekonomistów w
przekonaniu, że deficyty budżetowe i dług publiczny są czymś normalnym, bez którego trudno wyobrazić sobie
funkcjonowanie gospodarki rynkowej. Krytyka neoliberalizmu po ostatniej recesji i kryzysie finansowym ostatnich lat
również sprowadza się często do tezy, że krytykowany prze neoliberalnych ekonomistów wzrost wydatków państwa
finansowanych długiem publicznym może pomóc gospodarkom w wejściu na ścieżkę wzrostu. Celem pracy jest próba
odpowiedzi na pytanie kontrowersyjne: czy z punktu widzenia teorii ekonomii, doświadczeń historycznych i wyników
badań empirycznych gospodarka może funkcjonować bez długu publicznego? Jeśli nie, to zatem jakie powinny być
rozmiary długu publicznego nie zagrażające kryzysem fiskalnym? Czy możemy to określić?

Słowa kluczowe: deficyt budżetowy, dług publiczny, podatki, wydatki budżetowe, zasady opodatkowania, keynesizm,
neoliberalizm.

If Economy Can Be Work without Public Debt?

Abstract

Problem of public debt is not new matter. A. Smith wrote about its in An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth
of Nations. J.M. Keynes raised budget deficit and public debt to the position of important instrument in business cycle
regulation. Development of state interventionism after Second World War has confirmed politician’s and many economists’
opinion that budget deficits and public debt are normal phenomenon, that it is difficult imagine market economy without
budget deficits and public debt. Critique of neo-liberalism after last recession and financial crisis has also based on the
proposition that criticized by neo-liberalists increase in public expenditure financed with public debt can help economies to
catch up economic growth. The aim of this paper is try to answer the controversial question: If economy is able to work
without public debt from the point of view of economic theory, historical experience, results of empirical research? If not, thus
what should be the size of public debt which is not reason fiscal crisis? If we can determine its?

Key words: budget deficit, public debt, taxes, budget expenditure, principles of taxation, keynesism, neo-liberalism.

1
Wprowadzenie
Problem deficytu budżetowego i długu publicznego nie jest czymś nowym. Zapisano wiele stronnic różnych dzieł na ten
temat. Sam problem przyczyn tych zjawisk oraz sposobów rozwiązania problemu zadłużenia państwa jest kontrowersyjny z
punktu widzenia zarówno teorii ekonomii, jak również z punktu widzenia społecznego i politycznego.
Celem pracy jest próba odpowiedzi na pytanie kontrowersyjne: czy z punktu widzenia teorii ekonomii, doświadczeń
historycznych i wyników badań empirycznych gospodarka może funkcjonować bez długu publicznego? Jeśli nie to, zatem
jakie powinny być rozmiary długu publicznego nie zagrażające kryzysem fiskalnym? Czy możemy to określić?

1. Kilka słów o długu publicznym w historii

Deficyt budżetowy i dług publiczny był już znany w starożytności, średniowieczu, odrodzeniu i oświeceniu.
Przyczynami deficytu i długu były zazwyczaj:
- nadmierna konsumpcja dworu królewskiego (np. w okresie panowania Ludwika XVI we Francji);
- wydatki związane z prowadzeniem wojen (wojny Ramzesa Wielkiego – pożyczki od Fenicjan, wojny
Juliusza Cezara, wojny Filipa Pięknego w XIV w. i sprawa Templariuszy, Edward I – król Anglii – XIII w.)
- brak synchronizacji między wydatkami państwa a wpływami dochodów z podatków i ceł;
- tworzenie stałych funduszy służących spłacie zaciągniętych wcześniej zobowiązań przez państwo - wiek
VIII.
A. Smith pisał: „Tak więc dochody publiczne z jedynego poważnego źródła (z podatków- przypis autora), którego
jeszcze nie zastawiono, są wydawane, zanim wpłyną do skarbu. Podobnie jak nieprzezorny rozrzutnik, któremu naglące
potrzeby nie pozwalają czekać na regularny wpływ dochodów, państwo pożycza stale od swych faktorów i agentów płacąc
procenty od użytkowania własnych pieniędzy. Proces narastania ogromnych długów, które przytłaczają prawie wszystkie
państwa europejskie i na dłuższą metę doprowadzą je prawdopodobnie do ruiny, przebiegał wszędzie prawie jednakowo.
Narody, podobnie jak osoby prywatne, zaczynały na ogół pożyczać opierając się, jakby to można określić, na osobistym
kredycie, nie przeznaczając na zabezpieczenie długu specjalnego funduszu, a gdy sposób ten zaczął zawodzić, pożyczały
w dalszym ciągu przeznaczając określone fundusze na zabezpieczenie długu.” 1
Według A. Smith’a istniały dwie przyczyny narastania długu:
- zaciąganie kredytu pod zastaw przyszłych dochodów podatkowych, a jeśli dochody podatkowe okazały się zbyt
niskie, zaciąganie kolejnego kredytu na obsługę zadłużenia;
- zaciąganie kredytu na wydatki wojenne przy braku oszczędności w czasie pokoju i nie zmniejszanie wydatków
państwa po zakończonej wojnie, co pociągało za sobą konieczność dalszego kredytu na finansowanie obsługi
zadłużenia.2
Dzisiaj nazywamy taki proces finansowaniem Ponziego. Rząd zaciąga kolejny dług od społeczeństwa na spłatę i obsługę
długu z okresu poprzedniego.

2. Przyczyny długu współcześnie

Współcześnie rosnący dług publiczny jest konsekwencją deficytu budżetowego, rozumianego jak ujemne saldo
skonsolidowanego bilansu sektora publicznego. Deficyt budżetowy jest skutkiem kilku przyczyn:
- braku synchronizacji między wydatkami budżetowymi a wpływami dochodów z podatków i innych źródeł;
- nadmiernie rozbudowanych funkcji państwa;
- trudności ze znalezieniem optymalnej relacji między obciążeniami podatkowymi nie obniżającymi tempa
wzrostu gospodarczego a rozmiarami wydatków państwowych;
- niekorzystne tendencje demograficzne (niskie, bądź ujemne saldo przyrostu naturalnego, starzenie się
społeczeństw) i brak możliwości pokrycia wydatków związanych z funkcjonowaniem repartycyjnych
systemów ubezpieczeń społecznych z bieżących dochodów budżetowych przy braku skutecznych reform;
- stosowanie tzw. pakietów fiskalnych, czyli interwencji fiskalnej w warunkach recesji gospodarczej;
- „życie ponad stan” – politycy często obiecują społeczeństwu różne rzeczy graniczące z cudem, a kiedy trzeba
je zrealizować, okazuje się, że wymaga to środków finansowych wyższych niż pozyskiwane w naturalny
sposób za pośrednictwem podatków; przedkładają oni konsumpcję teraźniejszą ponad przyszłe inwestycje i
konsumpcję z naiwną wiarą, że „jakoś to będzie”; najważniejsze jest – wygrać kolejne wybory;

1
A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t.2, s.
605-658.
2
Ibidem.
2
 - nadmiernie w stosunku do tempa wzrostu PKB i możliwości pozyskiwania dochodów budżetowych
rozwinięte państwo dobrobytu, nadmierna polityka socjalna, przywileje społeczne (emerytalne, socjalne,
podatkowe itd.).
Ostatnia z przyczyn powoduje, że pojawia się wzrost udziału tzw. „wydatków sztywnych” związanych z przywilejami
społecznymi, co ma szczególnie wpływ na wzrost deficytów budżetowych o charakterze cyklicznym w okresie recesji;
Ostatni kryzys fiskalny pokazał, że „jakoś nie będzie”. „Życie na kredyt” pogrążyło w finansowym chaosie Grecję,
pogrąża Portugalię, Włochy i kto wie, który kraj będzie następny?
Jedną z przyczyn deficytu budżetowego i długu publicznego jest wzrost wydatków budżetowych, związanych z
realizacją koncepcji „funkcjonalnych finansów” Abby Lernera, jednego z głównych interpretatorów Keynesa.3 Abba
Lerner wierzył, że politycy będą podążać za radami ekonomistów. Tak się jednak nie stało. Warto podkreślić, że idea
funkcjonalnych finansów została przetestowana daleko przed Keynesem – za czasów administracji W. Hardinga, J.C.
Coolidga. Ostatni raz spłacono większe długi rządu USA za czasów administracji H. Trumana. Znacznie później R.
Nixon, pomimo rosnącego deficytu budżetowego i długu publicznego chwalił się: „Teraz wszyscy jesteśmy
keynesistami”4. Czy wiedział o czym mówił?5
Ludwig von Mises pisał na wiele lat przed opublikowaniem Ogólnej teorii zatrudnienia procentu i pieniądza przez
J.M. Keynesa do czego prowadzi polityka fiskalna związana z uspołecznieniem inwestycji: „Drzwi zostałyby wówczas
otwarte demagogom. Opozycja zawsze będzie chętna, by pokazać, że można by przeznaczyć więcej środków na
natychmiastowe korzyści, a rządowi będzie się opłacało utrzymywać dzięki szczodrym gestom (…) Zwykle nowy kapitał
tworzony jest jedynie wtedy, gdy potrzebne fundusze pochodzą z oszczędności zwykłych obywateli. Bardzo rzadko
zdarza się, by kapitał powstał z podatków czy specjalnych przychodów publicznych. Z drugiej strony, jakże wiele istnieje
przykładów sytuacji, w których środki produkcji w posiadaniu organizacji publicznych straciły na wartości, ponieważ za
bardzo skupiano się na bieżących potrzebach, zaniedbując tym samym utrzymywanie kapitału.” 6

3. Skutki deficytu budżetowego i długu publicznego dla wzrostu gospodarczego

W najbardziej popularnym modelu keynesowskim P. Samuelsona przyjmuje się w ślad ze J.M. Keynesem, że wzrost
popytu sektora publicznego prowadzi do wzrostu produktu, zaś spadek tego popytu (zacieśnienie polityki fiskalnej –
odwrotnie spadek produktu. Zakłada się między innymi, że łączny produkt znajduje się poniżej swojego potencjalnego
poziomu, a ceny charakteryzują się doskonałą sztywnością. W tych warunkach wielkość produktu jest wyznaczana przez
łączny popyt. Jest to model krótkiego okresu. Wzrost wydatków państwa ceteris paribus wywołuje wzrost popytu
globalnego i wzrost produktu, z kolei spadek wydatków państwa ceteris paribus prowadzi do spadku popytu globalnego i
spadku produktu. Wzrost oszczędności prowadzi do spadku popytu ceteris paribus, zaś ich spadek do wzrostu popytu
(paradoks oszczędności). Czy współczesne gospodarki zachowują się w ten właśnie sposób? Najprawdopodobniej nie.
Nie mniej jednak wnioski płynące z tych modeli są bardzo atrakcyjne dla polityków gospodarczych. Po pierwsze, są
stosunkowo proste i łatwe do zrozumienia. Po drugie, odpowiadają oczekiwaniom polityków, które są związane z
dążeniem do osiągnięcia sukcesu (wzrostu produktu) w czasie jednej kadencji rządu. Po trzecie, całe rzesze
ekonomistów były kształcone w oparciu o owe modele. To ostanie można skomentować słowami J.M. Keynes’a: „ (…)
idee głoszone przez ekonomistów oraz myślicieli politycznych, bez względu na to, czy są słuszne, czy błędne, mają
większą siłę, niż się powszechnie przypuszcza. W rzeczywistości to one właśnie rządzą światem. Praktycy, przekonani, że
nie podlegają żadnym wpływom intelektualnym, są zazwyczaj niewolnikami idei jakiegoś dawno zmarłego ekonomisty.
(…) Toteż idee, które urzędnicy i politycy a nawet agitatorzy stosują do bieżących wydarzeń, zazwyczaj nie należą do
najnowszych. Ale prędzej czy później właśnie idee a nie interesy i przywileje, stają się groźnym orężem dobrej lub złej
sprawy.”7
Proste lub bardziej złożone modele keynesowskie (ortodoksyjny keynesizm, synteza neoklasyczna, postkeynesizm)
mają tę wadę, że nadają się do analizy procesów gospodarczych jedynie w krótkim okresie. Wzrost produktu w krótkim
okresie w wyniku ekspansji fiskalnej (rozumianej, jako wzrost wydatków budżetowych) nie oznacza zazwyczaj wzrostu

3
A. Lerner, Functional Finance and Federal Debt, Social Research No 10 , February 1943.
4
D.W. Mac Kenzie, The Myth of Functional Finance: Mises vs. Lerner, Mises Daily: Tuesday, May 23, 2006,
http://mises.org/daily/2168.
5
Na temat gospodarki amerykańskiej i reformach w tej gospodarce zob. szerzej: W. Bieńkowski, Reaganomika i jeje wpływ
na konkurencyjność gospodarki amerykańskiej, PWN warszawa 1995.
6
L. von Mises, Socialism, an Economic and Sociological Analysis, Indianopolis, Libery Press 1981, s. 179
7
Keynes J.M., Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa, 1985, s.
414.
3
 produktu w okresie długim. 8 Na tempo wzrostu gospodarczego w długim okresie mają wpływ następujące czynniki
fiskalne: struktura wydatków publicznych, poziom wydatków publicznych, wysokość i rodzaje podatków, skala
nierównowagi w finansach publicznych. 9 Wzrost wydatków budżetowych skutkuje w długim okresie wzrostem deficytu
budżetowego, długu publicznego i obciążeń podatkowych. Struktura wydatków publicznych jest tutaj istotna. Jeśli są to
wydatki na edukację, badania naukowe lub tworzenie infrastruktury, to zazwyczaj są one skorelowane dodatnio ze stopą
wzrostu gospodarczego w długim okresie, ale wydatki rządu rozumiane jako konsumpcja rządowa są ujemnie
skorelowane ze stopą wzrostu gospodarczego. Potwierdzają to badania empiryczne. m.in. takich autorów, jak R.J.
Barro i X. Sala-i-Martin, J.S. Guseh, B. Hetigera. 10
Deficyt finansów publicznych i związany z nim dług publiczny oddziałują negatywnie na długookresowe tempo
wzrostu gospodarczego po przez efekt wypychania, niepewność co do przyszłych obciążeń podatkowych i inflacji,
ograniczanie akumulacji kapitału. Negatywny wpływ deficytu finansów publicznych i długu publicznego na tempo
wzrostu gospodarczego w długim okresie potwierdzają wyniki badań R. Levine’a i D. Renelta oraz W. Easterly, C.A.
Rodrigueza, K. Schmidta-Hebbela (badaniami objęto m.in. Argentynę, Chile, Maroko, Pakistan, Zimbabwe). 11 Podobnie
negatywny wpływ na tempo wzrostu gospodarczego w długim okresie mają wysokie podatki, w tym podatki dochodowe o
wysokiej progresji. Wysokie obciążenia podatkowe zaburzają decyzje podmiotów gospodarczych, podnoszą koszty pracy
(wzrost kosztów pozapłacowych), obniżają stopę oszczędności prywatnych, redukują efektywność wykorzystania
czynników produkcji. I znowu znajduje to potwierdzenie w wynikach badań empirycznych, m.in. W. Easterly, S.
Rebelo. 12 R.G. King i S. Rebelo w oparciu o symulacje zmian w podatku dochodowym stosując model wzrostu
endogenicznego udowodnili, że zmiana opodatkowania z 20 do 30 pkt. proc. zmniejsza tempo wzrostu gospodarczego o 2
pkt. proc. W neoklasycznym modelu wzrostu Solowa, otrzymany efekt podatkowy był mniejszy, wywołał spadek realnej
konsumpcji o 1,6 pkt. proc13.Wynik prowadzonych niezależne przez K.L. Judda 14, C. Chamley’a 15, R.J. Barro16, A.
Johanssona i innych17 wskazuje, że największy negatywny wpływ na długookresowy rozwój mają podatek dochodowy od
osób prawnych, podatek konsumpcyjny i opodatkowanie pracy.
Z kolei zacieśnienie fiskalne wcale nie musi powodować spadku produktu w krótkim okresie, ale w krótki i w długim
okresie może stymulować wzrost gospodarczy. Wyróżnia się dwa rodzaje skutków zacieśniania polityki fiskalnej:
keynesowskie i niekeynesowskie. W podejściu keynesowskim przyjmuje się, że zmiana popytu sektora publicznego jest
silniejsza lub większa od zmiany popytu prywatnego, co prowadzi do spadku lub w przypadku zacieśnienia polityki
fiskalnej do spadku produktu. W podejściu niekeynesowskim przyjmuje się, że zmiana popytu sektora publicznego jest
słabsza i mniejsza od zmiany popytu sektora prywatnego. Wskutek tego stymulowanie wzrostu produktu przez wzrost
wydatków państwa jest mało skuteczne, natomiast zmniejszenie tych wydatków (popytu sektora publicznego) powoduje
wzrost produktu.18 Podejście niekeynesowskie znajduje coraz więcej potwierdzeń w wynikach badań empirycznych. F.
Gavazzi i M. Pagano analizowali skutki zacieśnienia polityki fiskalnej w Danii po 1982 r. oraz w Irlandii po 1989 r. W
pierwszym przypadku dokonano cięć w konsumpcji publicznej i podniesiono podatki, zaś w drugim przypadku dokonano
wyłącznie redukcji wydatków publicznych. W obu krajach przeciętne tempo wzrostu PKB w okresie zacieśnienia polityki

8
Ibidem.
9
Szerzej na temat wpływu tych czynników: zob. A.Rzońca, Czy Keynes się pomylił? Skutki redukcji deficytu w Europie
Środkowej, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2007, ss. 32-46.
10
Zob. R.J. Barro , S. Sala-i-Martin, Economic Growth,op.cit. ss. 521-541; J.S. Guseh, Government Size and Economic
Growth in Developing Countries: a Political – Economy Framework, Journal of Macroeconomics, 19, no 1, Winter, 1997, ss.
175-192; P.S. Heitger., Understanding Fiscal Space, IMF Policy Discussion Paper, PDP 05/4, IMF, Washington, March
2005;.
11
Zob. R. Levine, D. Renelt , A Sensivity Analysis of Cross-Country Growth Regression, American Economic Review, 82, no
2, September 1992, ss. 942-963; W. Easterly, C.A. Rodriguez, K. Schmidt-Hebbel, Public Sector Deficits and
Macroeconomic Performance, The World Bank , Washington D.C., 1994..
12
Zob. W. Easterly, S. Rebelo , Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, NBER Working Paper, No
4499, Cambridge, October 1993.
13
R.G. King, S. Rebelo Public policy and economic growth: developing neoclassical implications, Journal of Political
Economy, Vol. 98, 1990, pp.126-151.
14
K.L. Judd, Redistributive Taxation in a Simple Perfect Foresight Model, Journal of Public Economics, 28(1), 1985, p.
59-83.
15
C. Chamley, Optimal Taxation of Capital Income in General Equlibrium with Infinite Lives, Econometrica, 54(3), 1986,
pp. 607-622.
16
R.J. Barro, Notes on Growth Accounting, Journal of Economic Growth, 4(2), 1999, pp.119-137.
17
Å. Johansson, C. Heady, J. Arnold, B. Brys, L. Vartia, Tax and Economic Growth, Organization for Economic Cooperation
and Development, OECD Working Paper no. 620, 2008.
18
Zob. szerzej na ten temat: A. Rzońca, Czy Keynes się pomylił? Skutki redukcji deficytu w Europie Środkowej,
Wydawnictwo SCHOLAR, Warszawa2007, ss.19-31.
4
 fiskalnej było wyższe niż w latach wcześniejszych. 19 A. Alesina i R. Perotti dokonali analizy skutków silnego
zacieśnienia polityki fiskalnej w 20 krajach OECD w okresie 1960-1994. Wyniki ich badań wskazują, że poprawa
finansów publicznych miała charakter bardziej trwały wówczas, jeśli konsolidacji fiskalnej dokonywano obniżając
wydatki państwa na płace i transfery, a nie wówczas, gdy podwyższano podatki. Ponadto w okresie konsolidacji fiskalnej,
która dawał trwały efekt i była realizowana poprzez cięcia budżetowe w okresie redukcji deficytu budżetowego
następował wzrost konsumpcji prywatnej, inwestycji prywatnych i produktu.20
Wyniki badań A. Rzońcy, które obejmowały skutki zacieśnienia polityki fiskalnej w krajach postkomunistycznych
(Węgry, Estonia, Łotwa i Litwa) w latach 90. 21 również potwierdzają tezę o niekeynesowskich skutkach konsolidacji
fiskalnej. Niekeynesowskie zachowanie dynamiki produktu było w badanych krajach znacznie częstsze niż w krajach
wysoko rozwiniętych. Przy czym, Autor dochodzi również do wniosku, że mocniejsze zintegrowanie się krajów Europy
Środkowej i Wschodniej po 2000 r. jest tworzy szanse na to, że wpływ na produkt dodatniego wstrząsu podażowego
wywołanego przez zacieśnienie fiskalne przeważać powinien nad wstrząsem w krajowym popycie. 22
Kolejną istotną kwestią jest problem niespójności i niestabilności polityki fiskalnej. Niespójność czasowa polityki
fiskalnej, związana jest z jej ograniczeniami czasowymi i proceduralnymi. Rzecz w tym, że instrumentów polityki
fiskalnej nie można zastosować w dowolnym czasie. Każda zmiana wielkości wydatków budżetowych lub ich struktury,
a także zmiana podatków nie może zazwyczaj być przeprowadzona w ciągu roku finansowego, a ponadto i przede
wszystkim jest związana z długotrwałymi procedurami prawnymi i politycznymi. Na dodatek możliwość zmian jest
ograniczona przez udział w wydatkach tzw. wydatków sztywnych, które są związane ze względnie trwałymi przywilejami
określonych grup społecznych (strukturalne deficyty budżetowe). Grupy te z kolei mają zazwyczaj wpływ na przyszłe
wybory parlamentarne.
Zmienność polityki fiskalnej w czasie jest związana z następującymi po sobie wyborami parlamentarnymi (a m.in. w
Stanach Zjednoczonych i we Francji również prezydenckimi) i zmianami w założeniach polityki ekonomicznej.
Potwierdzają to m.in. wyniki badań A.Fatasa i I. Mihova. Wskazują one, że zmienność polityki fiskalnej w czasie wywiera
dość silny negatywny wpływ na tempo wzrostu gospodarczego w długim okresie. 23 Podobne wnioski są formułowane na
podstawie badań empirycznych przez: N. Roubini , J. Sachsa, A. Alesinę.24
O ile polityka monetarna przy założeniu niezależności banku centralnego i realizacji niezmiennie celu, jakim jest
stabilizacja cen jest stabilna, o tyle zmienność dotyczy polityki fiskalnej. Zatem czy w ogóle jest możliwe stosowanie
polityki fiskalnej jako skutecznego narzędzia stymulowania wzrostu i stabilizacji gospodarki? Czy nie lepiej przypisać jej
jedynie rolę pozyskiwania dochodów budżetowych, a nie aktywnego narzędzia oddziałującego na gospodarkę?
Problem sprowadza się tutaj zapewne do ograniczenia funkcji państwa do tych, które są niezbędne z punktu widzenia
rozwoju cywilizacyjnego i gospodarczego (które tworzą warunki wzrostu gospodarczego w długim okresie). 25

4. Groźne umiędzynarodowienia długu publicznego

Integracja rynków finansowych w skali międzynarodowej (globalizacja rynków finansowych) zwiększa możliwości
plasowania skarbowych papierów dłużnych na międzynarodowych rynkach finansowych. Z drugiej strony, warto zwrócić
uwagę, że integracja rynków finansowych może również być czynnikiem wzmacniającym destabilizację gospodarki
poszczególnych krajów w warunkach rosnących deficytów budżetowych i długu publicznego, które są skutkiem głównie
złej ekspansywnej polityki fiskalnej w przeszłości oraz struktury wydatków fiskalnych i w przypadku, których dominuje
wysoki udział długu zagranicznego. Tendencje do wzrostu deficytu budżetowego i długu publicznego są potęgowane
przez zjawiska recesyjne. Kraje o bardzo dużym udziale wydatków sztywnych w wydatkach budżetowych oraz wysokim
długu publicznym w stosunku do PKB, zadłużające się na rynkach międzynarodowych, stosujące rolowanie długu
publicznego są szczególnie podatne na kryzys finansów publicznych i długotrwałą recesję. Reakcje zintegrowanych

19
Zob. F. Gavazzi, M. Pagano, Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries,
NBER Working Paper No 3372, Cambridge 1990.
20
Zob. A. Alesina,R. Perotti , Fiscal Adjustment in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, NBER
Working Paper No 5730, Cambridge ,August 1996.
21
Zob.A. Rzońca, Czy Keynes się pomylił?...op.cit.,ss. 159-294.
22
Ibidem, s. 292.
23
Zob. A. Fatas, I. Mihov, Policy Volatility, Institutions and Economic Growth, http://faculty insead/fatas/volgrowth.pdf.
24
Zob. A. Alesina, O. Sule, N. Roubini, P. Swagel , Political Instability and Economic Growth, “Journal of Economic
Growth”, 1, 1996, 189-211; N. Roubini, J. Sachs, Government Spending and Budget Deficit in Industrialized Countries,
“Economic Policy” , 8, 1989.
25
S.I. Bukowski, Controversy over Economic Policy and Economic Growth, in: J. Sepp, D. Frear, W. Taylor, The Key –
Factors of Business and Socio-Economic Development during the Global Crisis, Congress of Political Economists
International, USA, Wilkes-Barre, 2009, s.57-72.
5
 rynków finansowych na wszelkie sygnały dotyczące ryzyka makroekonomicznego kraju w związku ze wzrostem deficytu
budżetowego i zadłużenia są gwałtowne. 26
Rosnący dług publiczny w relacji do PKB, spowodowany rosnącym deficytem budżetowym prowadzi do wzrostu
ryzyka inwestycji w obligacje skarbowe i trudności z plasowaniem nowych emisji w na rynku. Oznacza to również wzrost
rentowności obligacji na rynku finansowym i trudności z pozyskaniem kapitału na obsługę i spłatę zadłużenia w terminie
wymagalności przypadającym na dany rok. Niezbędne jest coraz wyższe oprocentowanie mające zachęcić inwestorów do
nabywania obligacji w związku ze wzrostem ryzyka inwestycyjnego i makroekonomicznego kraju. Prowadzi to z kolei do
wzrostu długu publicznego i dalszych trudności ze spłatą zadłużenia, konieczności kolejnych emisji obligacji, a w
przypadku braku możliwości ich plasowania na rynku do niewypłacalności.
Towarzyszy temu mechanizm zarażania (contagion effect): obniżenie ratingów dla kolejnych krajów o wysokiej relacji
długu i deficytu budżetowego do PKB, wzrost kosztów obsługi długu i trudności w plasowaniu nowych emisji
niezbędnych dla pozyskania kapitału na spłatę zadłużenia w przypadku kolejnych krajów. Integracja finansowa stwarza
warunki do plasowania na szeroka skalę obligacji skarbowych na rynku międzynarodowym. Głównymi nabywcami tych
obligacji są zazwyczaj banki. Niewypłacalność rządu kraju nadmiernie zadłużonego w bankach zagranicznych (sovereign
debt) i/lub restrukturyzacja długu mogą powodować poważne perturbacje finansowe w systemie bankowym krajów,
których banki zainwestowały w złe obligacje skarbowe.27

5. Funkcje państwa a deficyt budżetowy i dług publiczny

Jak pisze K. Kuciński: „Motorem ludzkiego działania jest chęć zachowania swojego gatunku i siebie. To zmusza do
zdobywania środków do życia i zapobiegliwego dbania o nie. Ta zapobiegliwość rodzi lęk i chciwość. Chodzi o to, by
mieć więcej i by tego nie utracić.” 28
Z drugiej strony, większość ludzi oczekuje od rządów zapewnienia jakiejś możliwej do zaakceptowania relacji między
bezpieczeństwem socjalnym a ryzykiem. Chciwość popycha ludzi do zwiększania ryzyka, zaś lęk do żądania
bezpieczeństwa socjalnego. W konsekwencji, rządy, aby utrzymać się przy władzy muszą zapewnić właściwą relację
między Scyllą a Charybdą. Ale, aby wygrać wybory politycy zabiegają o wyborców i składają im obietnice (często mało
realne), które nawet częściowo realizowane znajdują swoje odzwierciedlenie we wzroście wydatków budżetowych, a
konsekwencji zazwyczaj i we wzroście długu publicznego.
Brak synchronizacji między wydatkami budżetowymi i wpływami dochodów jest i pozostanie główną podstawową
przyczyną deficytu budżetowego i długu publicznego.
Drugą istotną przyczyną jest nadmierny wzrost bieżących wydatków państwa związanych ze świadczeniem usług
publicznych (dostarczaniem dóbr publicznych) oraz przywilejami społecznymi.
Trzecia przyczyna niezwykle ważna w krajach rozwiniętych gospodarczo jest kryzys repartcyjnych systemów
ubezpieczeń społecznych w warunkach starzenia się społeczeństw.
Rozmiary usług publicznych zależą jednakże od rozmiarów państwa. Jest to kwestia wyboru społecznego. Państwo
jest instytucją funkcjonującą na podstawie kontraktu społecznego. Kontrakt społeczny określa jego funkcje.
Istnieją we współczesnym świecie funkcje podstawowe, które państwo musi wypełniać. Są one związane z
dostarczaniem dóbr publicznych, których obywatele nie są w stanie nabyć sami, a które są im niezbędne. Państwa nie
zastąpi tutaj efektywnie rynek. Do podstawowych funkcji współczesnego państwa minimum należą:
- tworzenie i egzekwowanie prawa,
- ochrona praw własności (szczególnie prywatnej),
- pełnienia funkcji arbitra i strażnika porządku publicznego,
- zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego
- zapewnienie funkcjonowania rynku i egzekwowania umów (minimum regulacji niezbędnej dla
bezpieczeństwa obrotu gospodarczego),
- zapewnienie minimum edukacji na wszystkich poziomach, niezbędnej dla rozwoju gospodarczego i
cywilizacyjnego,
- tworzenie i utrzymanie części infrastruktury technicznej gospodarki (drogi, mosty, oświetlenie ulic, obszary
zielone na terenach zurbanizowanych itd.) oraz części infrastruktury społecznej (szkoły podstawowe,
zawodowe, średnie, wyższe),
- finansowanie badań naukowych podstawowych i części badań stosowanych, jako uzupełnienie nakładów
sektora prywatnego na ten cel,
- zapewnienie minimum opieki zdrowotnej i społecznej oraz ubezpieczeń społecznych (przy ich

26
Zob. S.I. Bukowski, Międzynarodowa integracja rynków finansowych, Difin, Warszawa 2011, s.73.
27
Zob. S.I. Bukowski, Międzynarodowa integracja rynków finansowych, Difin, Warszawa 2011, s.73.
28
K. Kucinski, Istota nauk ekonomicznych, w: K. Kuciński (red.) Metodologia nauk ekonomicznych. Dylematy i wyzwania,
Difin, Warszawa 2010, s. 15
6
 indywidualizacji z punktu widzenia osiąganych przez jednostki dochodów w okresie aktywności zawodowej)
niezbędnych z punktu widzenia rozwoju cywilizacyjnego.
Niektóre z powyższych funkcji powinny sprowadzać się jedynie do dostarczania dóbr publicznych, które są
uzupełnieniem podaży takich samych dóbr prywatnych, a dotyczy to opieki zdrowotnej i społecznej, ubezpieczeń
społecznych (sektor prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych, fundusze emerytalne, organizacje społeczne i instytucje
pozarządowe, filantropia itp.). Inne spośród wymienionych dóbr publicznych mogą zostać uzupełnione z kolei podażą
dóbr prywatnych, a należą do nich:
- Tworzenie i utrzymanie infrastruktury technicznej gospodarki (np. prywatne autostrady, koleje itp. i
społecznej (np. sektor szkolnictwa prywatnego)
- Edukacji na poziomie studiów wyższych (chodzi o świadczenie usług edukacyjnych przez uczelnie publiczne
na zasadzie odpłatności (np. na wzór W. Brytanii) oraz świadczenie usług edukacyjnych przez szkolnictwo
prywatne)
- Finansowanie badań naukowych stosowanych.
Jak pisał W. Eucken: „Gospodarcza działalność państwa powinna być nakierowana na kształtowanie porządku
ekonomicznego, a nie na bezpośrednią interwencje w proces gospodarczy”.29

Wnioski - możliwe rozwiązania

Dług publiczny, jako konsekwencja deficytu budżetowego zapewne będzie występował również w przyszłości. Jak
pisze G. Kołodko: „ Jak się bronić? Najlepiej byłoby nie mieć deficytu i długu i tym samym nie wystawia się na
spekulacyjne gry zadłużeniem. No, ale jak wiemy, długów to nie ma Lichtenstein i Palau. Wszyscy inni z rozmaitych
powodów postanowili je mieć”.30
Głównym problemem, przed którym stoją kraje o wysokich dochodach wg klasyfikacji Banku Światowego (należy do
tej grupy również Polska) jest starzenie się społeczeństw i związane z tym dotowanie funduszy ubezpieczeń społecznych z
dochodów podatkowych (poza składkami na ubezpieczenie społeczne). Istotną rolę odgrywa również wspomniany wyżej
brak synchronizacji między wydatkami budżetowymi a dochodami budżetowymi, oraz niespójne, oparte na przywilejach
społecznych systemy ubezpieczeń społecznych (w Polsce np. funkcjonowanie równolegle KRUS i ZUS, emerytury
górnicze itp.).
Można sformułować hipotezę, że kraje o wysokich dochodach (wg klasyfikacji Banku Światowego) i starzejących się
społeczeństwach będą skazane na utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego, jeśli nie znajdą w dłuższym
okresie rozwiązania w postaci takich reform, które dadzą efekt w postaci zrównoważenia bilansu sektora ubezpieczeń
społecznych. Jest to jeden z najbardziej skomplikowanych problemów społeczno-ekonomicznych i politycznych.
Istotne jest ograniczenie funkcji państwa do wskazanego wyżej minimum i rezygnacja z jego aktywnej roli w
gospodarce w sensie bezpośredniej, dyskrecjonalnej polityki fiskalnej, ale nie wyłączając państwa z dostarczania
wymienionych wyżej dóbr publicznych, których rynek nie może efektywnie dostarczyć i ustalania „reguł gry”(regulacja).
Z punktu widzenia bieżącej sytuacji krajów ze znacznym deficytem finansów publicznych i długiem publicznym
istotne jest ustabilizowanie bieżących wydatków budżetowych poprzez przyjęcie, jako obowiązującej stałej granicznej
relacji wydatków budżetowych do PKB, i stałego tempa wzrostu wydatków budżetowych niższego niż wzrost PKB o
ustalone x pkt. proc. Im większe owo x, tym większy margines bezpieczeństwa.
Podstawowym problemem jest kontrola deficytu budżetowego i długu publicznego. Niezbędne są tutaj rozwiązania
systemowe. Sprawa jest zbyt poważna, aby pozostawić ją w rękach polityków, wśród których nie często zdarzają się
mężowie stanu działający z myślą o przyszłych pokoleniach.
Najistotniejszą rolę w równoważeniu finansów publicznych i realizacji wspomnianych minimalnych funkcji państwa
odgrywa wzrost gospodarczy. Jednakże jednym z jego warunków jest niwelowanie barier fiskalnych (system podatkowy).

System podatkowy powinien być tak skonstruowany, aby z jednej strony zapewnić dochody budżetowe niezbędne dla
realizacji minimalnych podstawowych funkcji państwa zarysowanych powyżej, z drugiej zaś strony, aby nie zakłócał
nadmiernie mechanizmu rynkowego (neutralność podatków i ich funkcja fiskalna) i nie hamował działalności gospodarczej
(brak nadmiernego fiskalizmu, niskie podatki, prosty system opodatkowania). Podatki powinny pełnić wyłącznie funkcję
fiskalną. Stawki podatkowe powinny być niezbyt wysokie, ale też zapewniające dochody budżetowe pozwalające na
realizację wymienionych wcześniej minimalnych podstawowych funkcji państwa.

Warto w tym miejscu wspomnieć o zasadach podatkowych A. Smith’a, o których się zapomina, a które są nadal
aktualne:31

29
W. Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1960, s. 336.
30
G. Kołodko, Wędrujący świat, Prószyński i S-ka, Warszawa 2008, s. s. 201.
31
A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t.2 s.
500-503.
7
 „1. Poddani każdego państwa powinni przyczyniać się do utrzymywania rządu w jak najściślejszym stosunku do ich
możliwości, czyli proporcjonalnie do dochodu, jaki każdy z nich pod opieką państwa uzyskuje” (zasada powszechności
opodatkowania),
„2. Podatek, jaki każda jednostka jest zobowiązana płacić powinien być określony, a nie dowolny. Termin płatności,
sposób zapłaty, suma, jaka należy zapłacić – wszystko to powinno być jasne i zrozumiałe dla podatnika i dla każdej innej
osoby. Tam gdzie jest inaczej, każdego podatnika w mniejszym albo większym stopniu oddaje się w moc poborcy
podatkowego, który może bądź dotkliwie obciążyć podatkiem niemiłego sobie podatnika, bądź też pod groźbą takiego
obciążenia wymusić dla siebie jakiś podarunek albo dodatek” (zasada przejrzystości, pewności i stałości podatków).
„3. Każdy podatek winno się ściągać w takim czasie i w taki sposób, by podatnikowi było jak najdogodniej go zapłacić”
(zasada dogodności podatku dla podatnika)
„4. Każdy podatek powinien być tak pomyślany, aby suma, jaka zabiera z kieszeni ludności lub do tych kieszeni nie
dopuszcza, w jak najmniejszym jak tylko można stopniu przekraczała kwotę, jaką podatek ten wnosi do skarbu państwa”
(zasada taniości podatku).
Jeśli uznamy owe zasady za słuszne, to w takim razie warto rozważyć wprowadzenie podatku dochodowego liniowego
w miejsce progresywnego oraz zryczałtowanego podatku od przychodu osób prawnych w miejsce opodatkowania
dochodów. Lepszy byłby również prosty i zrozumiały, tani w poborze podatek od sprzedaży i w przypadku niektórych
dóbr akcyza niż skomplikowany i drogi w poborze podatek od wartości dodanej.
Zdolność pożyczkową państwa określają rozmiary dodatniego pierwotnego salda budżetowego. Budżet centralny,
jak również budżety jednostek samorządowych powinny mieć charakter zadaniowy. 32
Należy uniemożliwić rządom finansowanie Ponziego (spłata długu długiem) oraz zadłużanie się w takich rozmiarach,
przy których odsetki przewyższają pierwotną nadwyżkę budżetową, z wyjątkiem okresów załamania koniunktury, kiedy
spadek dochodów budżetowych z tytułu podatków może być znaczny i może pojawić się pierwotny deficyt budżetowy.
Z wyjątkiem okresów recesji, zaciąganie długu publicznego powinno mieć charakter zadaniowy, np. konieczność
realizacji niezbędnych z punktu widzenia rozwoju gospodarczego inwestycji w sferze infrastruktury technicznej
gospodarki lub społecznej.
W okresach recesji możliwe byłoby przejściowe zaciąganie długu do wysokości pokrycia pierwotnego deficytu
budżetowego powiększonego o koszty obsługi zadłużenia z poprzednich okresów z tytułu inwestycji.
Oczywiście przy założeniu, że deficyt ten nie wynika ze wzrostu wydatków budżetowych w stosunku do poprzedniego
okresu, ale z absolutnego spadku PKB i dochodów budżetowych wywołanych recesją. Jednakże musi być z góry
określony plan spłaty takiego zadłużenia, którego źródłem będą przyszłe przewidywane dochody budżetowe.
Nabywcami skarbowych papierów wartościowych powinni być głównie obywatele danego kraju i krajowe podmioty
gospodarcze. Dlatego też, należy ustalić maksymalny udział zagranicznego długu w całkowitym długu publicznym, przy
czym gminy nie miałyby prawa zaciągać długu za granicą.

Bibliografia
Alesina A., Perotti R., Fiscal Adjustment in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, NBER Working
Paper No 5730, Cambridge ,August 1996.
Alesina A., Sule O., Roubini N., Swagel P., Political Instability and Economic Growth, “Journal of Economic Growth”, 1,
1996, 189-211; Roubini N., Sachs J., Government Spending and Budget Deficit in Industrialized Countries, “Economic
Policy” , 8, 1989.
Barro R.J., Sala-i-Martin X., Economic Growth,op.cit. ss. 521-541; Guseh J.S., Government Size and Economic Growth in
Developing Countries: a Political – Economy Framework, Journal of Macroeconomics, 19, no 1, Winter, 1997, ss. 175-192;
Heitger P.S., Understanding Fiscal Space, IMF Policy Discussion Paper, PDP 05/4, IMF, Washington, March 2005;.
Bieńkowski W., Reaganomika i jej wpływ na konkurencyjność gospodarki amerykańskiej, PWN, Warszawa 1995.
Bukowski S.I., Controversy over Economic Policy and Economic Growth, in: J. Sepp, D. Frear, W. Taylor, The Key – Factors
of Business and Socio-Economic Development during the Global Crisis, Congress of Political Economists International,
USA, Wilkes-Barre, 2009, s.57-72.
Bukowski S.I., Międzynarodowa integracja rynków finansowych, Difin, Warszawa 2011, s.
Chamley C., Optimal Taxation of Capital Income in General Equlibrium with Infinite Lives, Econometrica, 54(3), 1986, pp.
607-622.
Easterly W., Rebelo S., Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, NBER Working Paper, No 4499,
Cambridge, October 1993.
Eucken W., Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1960, s. 336.
Fatas A., Mihov I., Policy Volatility, Institutions and Economic Growth, http://faculty insead/fatas/volgrowth.pdf.

32
Na ten temat zob. m.in. T. Lubińska, Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi
publicznymi, Difin, warszawa 2007.
8
Gavazzi F., Pagano M., Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries, NBER
Working Paper No 3372, Cambridge 1990.
Johansson A. , Heady C., Arnold J.,Brys B., Vartia L., Tax and Economic Growth, Organization for Economic Cooperation
and Development, OECD Working Paper no. 620, 2008.
Judd K.L., Redistributive Taxation in a Simple Perfect Foresight Model, Journal of Public Economics, 28(1), 1985, p. 59-83.
Keynes J.M., Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa, 1985.
Kołodko G., Wędrujący świat, Prószyński i S-ka, Warszawa 2008, s. s. 201.
Kucinski K., Istota nauk ekonomicznych, w: K. Kuciński (red.) Metodologia nauk ekonomicznych. Dylematy i wyzwania,
Difin, Warszawa 2010, s. 15
Lerner A., Functional Finance and Federal Debt, Social Research No 10 , February 1943.
Levine R., Renelt D., A Sensivity Analysis of Cross-Country Growth Regression, American Economic Review, 82, no 2,
September 1992, ss. 942-963; Easterly W., Rodriguez C.A., Schmidt-Hebbel K., Public Sector Deficits and Macroeconomic
Performance, The World Bank , Washington D.C., 1994..
Lubińska T., Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difin,
warszawa 2007.
MacKenzie D.W., The Myth of Functional Finance: Mises vs. Lerner, Mises daily: Thusday, May 23, 2006,
www.mises.org/daily/20168.
Mises von L., Socialism, an Economic and Sociological Analysis, Indianopolis, Libery Press 1981, s. 179
R.J. Barro R.J., Notes on Growth Accounting, Journal of Economic Growth, 4(2), 1999, pp.119-137.
Rzońca A., Czy Keynes się pomylił? Skutki redukcji deficytu w Europie Środkowej, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR,
Warszawa 2007.