Milo Stopi, Nevena Dii, Jovana Zori PRAVCI ZATITE IVOTNE SREDINE U SRBIJI

Milo Stopi, Nevena Dii, Jovana Zori PRAVCI ZATITE IVOTNE SREDINE U SRBIJI

Izdava Beogradski centar za ljudska prava Beogradska 54, Beograd, Tel/fax. (011) 308 5328, 344 7121 e-mail: bgcentar@bgcentar.org.rs www.bgcentar.org.rs

Za izdavaa dr Vesna Petrovi

Urednik izdanja Milo Stopi

Autor korice Tamara Proti ISBN 978-86-7202-113-4

Tira 300 primeraka

Priprema i tampa Dosije studio, Beograd

Milo Stopi Nevena Dii Jovana Zori

PRAVCI ZATITE IVOTNE SREDINE U SRBIJI

Beograd 2009

Projekat je finansirao The European Fund for the Balkans. A joint initiative of the Robert Bosch Foundation, the Compagnia di San Paolo, the ERSTE Foundation and the King Baudouin Foundation. Hosted by NEF.

Analiza Pravci zatite ivotne sredine u Srbiji obuhvata prikaz postojeeg sistema zatite ivotne sredine u Srbiji. Imajui u vidu da je u Srbiji jedan od najveih problema efikasna primena pravnih normi predmet analize je i rad dravnih organa u sprovoenju postojeih zakona u ovoj oblasti. Posebna panja posveena je pitanjima zatite prava na zdravu ivotnu sredinu pred sudovima i ueu javnosti u donoenju odluka koje se tiu ivotne sredine, kao i tempu usvajanja novih zakona u ovoj oblasti. Cilj ove publikacije je da ukae na sloenost problema zatite ivotne sredine u Srbiji. Beogradski centar duguje zahvalnost Evropskom fondu za Balkan (The European fund for Balkans) koji je omoguio sprovoenje ovog projekta. Beograd, april 2009.

Razvoj ekolokog prava

Pojam prava na zdravu ivotnu sredinu uveden je Stokholmskom deklaracijom (Stockholm Declaration on the Human Environment) iz 1972. godine. U tada usvojenoj Deklaraciji kao osnovni cilj ekolokog razvoja navodi se smanjenje rizika u pogledu uslova ivota i poboljanje kvaliteta ivota, uz poklanjanje posebne panje zatiti ivotne sredine pri ostvarenju ovih ciljeva. Pored usvojene Stokholmske deklaracije istom prilikom doneta je i Odluka o osnivanju centralnog organa Ujedinjenih nacija koji bi se bavio problemom zatite ivotne sredine i koordinacijom aktivnosti na ovom planu Programa Ujedinjenih nacija za ivotnu sredinu UNEP (United Nations Environment Programme), koji je sa radom zapoeo 1973. godine. Posle Konferencije u Stokholmu pravo na adekvatnu ivotnu sredinu bilo je tema brojnih meunarodnih izvetaja, ali i mnogih nacionalnih ustava i sudskih odluka. U toku 1992. godine na snagu je stupila Bazelska konvencija o kontroli prekograninog kretanja opasnog otpada i njegovog odlaganja1. Cilj Bazelske konvencije i njenih protokola je da se obezbedi sveobuhvatna kontrola prekograninog kretanja opasnog otpada. Ova konvencija podrazumeva i odgovornost i blagovremenu isplatu naknada za tete koje proisteknu usled prekograninog kretanja takvog opasnog otpada, ukljuujui i incidente koji se javljaju kao posledica nezakonitog prometa. U Rio de aneiru je 1992. godine odrana Konferencija Ujedinjenih nacija o ivotnoj sredini i razvoju. Na Samitu koji je bio organizovan na najviem nivou uestvovalo je 178 drava,
1 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, usvojena 1989. godine. Vidi vie na www. basel.int.

a Deklaracijom UN o ivotnoj sredini i odrivom razvoju, koja sadri 27 principa je definisan pojam odrivog razvoja. Rio Deklaracijom su dalje razraeni principi iz Stokholmske deklaracije i uvedeni novi, sa ciljem da se na jedinstven nain uredi sistem zatite ivotne sredine kako na nacionalnom tako i na univerzalnom planu. Komisija za odrivi razvoj je uspostavljena kao organ Ujedinjenih nacija sa zaduenjem za praenje daljeg toka aktivnosti zapoetih na Svetskom samitu u Riu. Komisija za odrivi razvoj se sastaje jednom godinje u seditu Ujedinjenih nacija i svake godine je posveena odreenoj temi. Na Konferenciji u Rio de aneiru, usvojena je i Agenda 21 globalni akcioni plan odrivog razvoja za 21. vek. Potpisnice Agende 21 su 173 zemlje, ukljuujui i Srbiju. Agenda 21 ima veliki znaaj i za lokalnu samoupravu jer utvruje ulogu lokalne vlasti u iniciranju procesa odrivog razvoja na lokalnom nivou pri emu je naglaeno da ...svaka lokalna vlast treba da ue u dijalog sa svojim graanima, lokalnim organizacijama i privatnim preduzeima i da usvoji lokalnu Agendu 21. Kroz konsultacije i postizanje koncenzusa lokalna vlast bi uila od graana i lokalnih graanskih, drutvenih, poslovnih i industrijskih organizacija i sakupljala informacije potrebne za formulisanje najboljih strategija.2 Na Milenijumskom samitu Ujedinjenih nacija3, doneti su ciljevi razvoja i rokovi za njihovo ostvarivanje pod nazivom Milenijumski ciljevi razvoja. Postavljeno je osam osnovnih ciljeva kako bi podstakli sve zemlje da uestvuju u reavanju problema na polju ljudskog razvoja. Ciljevi ukljuuju 18 izvodljivih jasnih zadataka koji treba da budu zadovoljeni putem: (1) politika i programa u zemlji; (2) meunarodne pomoi i (3) angaovanosti graanskog drutva. Postizanje ovih zadataka treba da bude
2 3 Agenda 21, Rio de aneiro, 2002, lan 28 Aktivnosti lokalnih vlasti na podrci Agendi 21. Odran u Njujorku u septembru 2000. godine, uestvovalo je 189 efova drava.

ostvareno u periodu od 25 godina, retroaktivno, od 1990. do 2015. godine. Jedan od osam osnovnih ciljeva je osiguranje odrivosti prirodne sredine, koju treba realizovati putem tri zadatka: 1) integrisanjem principa odrivog razvoja u politiku i programe drava i okretanjem procesa propadanja prirodnih resursa u suprotnom smeru; 2) prepolovljavanjem procenta ljudi do 2015. godine bez odrivog pristupa ispravnoj pijaoj vodi i 3) postizanjem znaajnog poboljanja ivotnih uslova barem 100 miliona stanovnika sirotinjskih etvrti do 2020. godine.4 Svetski samit o odrivom razvoju odran je 2002. godine u Johanesburgu. Na samitu je dolo do zakljuka da su mnogi napori u oblasti zatite ivotne sredine ostali bez rezultata, prvenstveno zato to najvei industrijski zagaivai sveta (SAD, Rusija i drugi) nisu prihvatili principe sadrane u preanjim deklaracijama, ali i konvencijama. Problemu promene klime i globalnog zagrevanja panja je posveena tek kada je kao jedina mogunost za poboljanje stanja ostala radikalna promena normi koje reguliu proizvodnju gasova sa efektom staklene bate i veliki zaokret u ponaanju drava. Kjoto protokolom5 uz Okvirnu konvenciju UN o promeni klime iz 1992. godine, osnovnim meunarodnim ugovorom koji regulie pitanja promene klime uinjen je pokuaj da se opte obaveze i prava iz Okvirne konvencije delimino konkretizuju i uine operativnim. Osnovni cilj Konvencije je obezbeivanje stabilizacije atmosferskih koncentracija gasova sa efektom staklene bate na nivou koji bi spreio tetne uticaje na klimu, odnosno smanjivanje brzine zagrevanja atmosfere usled prevelike emisije gasova. Odredbama Konvencije i njenih protokola jasno su razgraniene obaveze zemalja u razvoju, zatim zemalja sa ekonomijom u
4 5 Vidi internet stranicu: www.un.org.yu. Usvojena je i otvorena za potpisivanje u Njujorku 9. maja 1992. godine, stupila na snagu 21. marta 1994. godine.

tranziciji i industrijski razvijenih zemalja.6 Taj princip razliitih obaveza za razvijene i nerazvijene zemlje dosledno je primenjen i u Protokolu iz Kjota. Kjoto protokol stupio je na snagu tek 16. februara 2005. godine, a do danas ga je potpisalo vie od 140 zemalja. Protokolom se industrijske zemlje sveta obavezuju da emisije gasova sa efektom staklene bate smanje u proseku za 5,2% u odnosu na referentnu 1990. godine, i to u periodu od 2008. do 2012. godine. Sve zemlje koje imaju obavezu ovakvog smanjenja emisija navedene su u Aneksu I Kjoto protokola. Evropska unija je veliki zagovornik ovog protokola. Protokol je ratifikovan odlukom Saveta Ministara Evropske unije koja je stupila na snagu 31. maja 2002. godine7, a jednom od kasnijih direktiva sa kraja 2003. godine8, utvren je sistem trgovine emisijama na podruju Unije i njime su obuhvaene neke od najznaajnijih industrijskih oblasti: energetika, proizvodnja elika, proizvodnja cementa, proizvodnja stakla, proizvodnja cigala, proizvodnja papira i druge. Direktiva je ak stroija od Kjoto protokola, jer zahteva da se emisija tetnih i opasnih gasova na podruju Unije smanji za 8% u odnosu na nivo iz 1990. godine do 2010. godine. Kjoto protokol predvia tri mehanizma trgovine emisijama: CDM (The Clean Development Mechanism), JI (Joint implementation), IET (International emission trading)9. Meunarodna trgovina emisijama (International Emission Trading IET) omoguava dravama da prenose deo njihove dodeljene emisije (Asigned Amount Units AAU). Zajednika primena (Joint Implementation JI) dozvoljava dravama upotrebu karbonkredita za ostvarenje svoje obaveze prema Protokolu, a
6 7 8 9 lanovi 4, 5, 6, 12. Direktiva 2002/358/EC dostupna na http://europa.eu/scadplus/leg/en/ lvb/l28060.htm. Direktiva 2003/87/EC dostupna na http://ec.europa.eu/environment/climat/emission/implementation_en.htm. lanovi 6, 12. i 17.

10

koji nastaju kroz smanjenje emisije prilikom investiranja u drugoj industrijalizovanoj dravi rezultira prenosom odgovarajueg iznosa jedinica smanjenja emisije (Emission Reduction Units ERU) izmeu drava. Znaaj i efikasnost Kjoto protokola je predmet spora meu ekolozima i politiarima. Mnogi smatraju da je da je Protokol suvie skup (godinje kota oko 150 milijardi evra), a da bi ta sredstva mogla biti bolje upotrebljena na neki drugi nain. Tako, po nekim procenama ak i u potpunosti primenjen, Protokol iz Kjota bi smanjio oekivani porast temperature za svega 0,1 stepen Celzijusa do 2100. godine, to je neznatno u poreenju sa predvianjima da e do tada temperatura porasti za 1,4 do 5,8 stepeni10. Poetkom 2008. godine poeli su pregovori o novom sporazumu koji bi trebalo da zameni Protokol iz Kojota. Eksperti za klimatske promene UN ele da, prema novom sporazumu, ogranienje emisije tetnih gasova vai za sve zemlje, mada postoji neslaganje oko toga kako podeliti taj teret izmeu bogatih, na elu sa SAD i zemalja u razvoju, kao to su Kina i Indija11. Za zemlje u razvoju, meu kojima je i Srbija, Protokol nije predvideo nikakve nove obaveze u odnosu na one koje su predviene Konvencijom, tj. nije predvideo obavezu kvantifikovanog smanjivanja emisija gasova sa efektom staklene bate, ali je ostavljena mogunost da svaka od njih u bilo kom trenutku takvu obavezu preuzme, u skladu sa svojim mogunostima. Da bi Protokol proizvodio dejstva neophodno je stvoriti institucionalne preduslove, ali je potrebno i preduzimanje niza drugih mera kao to su: izrada registra gasova; obavezivanje dravnih institucija za saradnju sa telima UN zaduenim za primenu Konvencije i Protokola; uspostavljanje partnerstva sa za10 11 Bjorn Lomborg, Cool it The Skeptical Environmentalists Guide To Global Warming, 2007. SAD su do sada odbijale da pristupe Kjoto protokolu, ali je novi predsednik Barak Obama u jednom od svojih prvih obraanja najavio pristupanje.

11

interesovanim ulagaima u iste tehnologije u Srbiji i transfer znanja, i mere kojim bi se proces ulaganja uinio transparentnijim i finansijski atraktivnijim. Vremenom je panja sa pitanja definicije i sadrine prava na ivotnu sredinu preusmerena na pitanje zatite prava na ivot u zdravoj ivotnoj sredini, tj. proceduralnog aspekta ovog prava. Proceduralno ekoloko pravo ine: pristup informacijama o votnoj sredini, uestvovanje u donoenju odluka koje se tiu ivotne sredine i pravo da se preispituju odluke koje se tiu ivotne sredine i na proceduralnom i materijalnom nivou pred sudskim organima12. Procesni aspekt dobija sve vie na znaaju, jer je daleko fleksibilniji i pristupaniji, posebno nakon usvajanja Arhuske konvencije 1998. godine.

CDM projekti u Srbiji

Kao dravi ugovornici Kjoto protokola, Srbiji je omogueno uee u projektima mehanizma istog razvoja (The Clean Development Mechanism CDM). Finansijska podrka zemljama u razvoju u okviru CDM treba da pomogne ovim zemljama u dostizanju niza ekonomskih, drutvenih, ekolokih ciljeva odnosno ciljeva odrivog razvoja. Za realizaciju CDM prijekata neophodno je formiranje nacionalnog tela (Designated National Authorities) i izrada strategije za primenu CDM projekata. Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja je usvojilo Poslovnik o nainu rada, kriterijumina i rokovima prilokom ocene i odobravanja potencijalnih projekata mehanizama istog razvoja, i odredilo Nacionalno telo Srbije koje Struna grupa i Sekretarijat, a njegovim radom rukovodi nadleni ministar13. U pogledu usvajnaja strategije deo strategije za realizaciju CDM
12 13 Lynda Collina, McGill International Journal of Sustainable Development law and Policy, 3 McGill J.S.D.L.P., 2007, str. 119153. Poslovnik je usvojen 21. novembra 2008. godine i dostupan je na http:// www.ekoplan.gov.rs/src/Projekti-i-aktivnosti12-document.htm.

12

projekata u sektoru energetike trebalo je da bude pripremljen u drugoj polovini 2008. godine14. Sprovoenje CDM projekta bi Srbiji moglo da pomogne u reavanju brojnih problema, kao to su smanjenje zagaenja vazduha u industrijskim oblastima, smanjenje zagaenja vazduha uzrokovano grejnim instalacijama u urbanim sredinama ili smanjenje zagaenja vazduha koje potie od saobraaja u velikim gradskim sredinama. Niske cene energenata, loe upravljanje infrastrukturom i visoki energetski gubitci zbog neefikasnih sistema za proizvodnju, prenos i distribuciju, sugeriu da ima dosta mogunosti za sprovoenje projekata redukcije gasova staklene bate i mogu biti dobra poslovna prilika za inostrane investitore. CDM projekti bi mogli da znaajno doprinesu modernizaciji celogupnih ekonomslih struktura u Srbiji. Ipak, celokupni pravni sistem Srbije bi mogao da negativno utie na razvoj CDM projekata, jer investitori tragaju za politiki stabilnim dravama, sa pogodnim zakonima za investranje u oblasti ekologije.15

Pravo na zdravu ivotnu sredinu u konvencijama o ljudskim pravima

Na meunarodnom planu konvencije za zatitu ljudskih prava koje uopte pominju pravo na zdravu ivotnu sredinu predstavljaju redak izuzetak, tako se u Konvenciji UN o pravima deteta16 u lanu 24 kae da drave ugovornice priznaju pravo deteta na uivanje najvie ostvarivog ivotnog standarda, i da e drave teiti ostvarenju ovog prava pri emu e izmeu ostalog, posebno uzeti u obzir opasnosti i rizike zagaenja ivotne sredine. Na regionalnom nivou dva dokumenta za zatitu ljudskih prava garantuju pravo na ivot u zdravoj ivotnoj sredini, Afrika po14 15 NPI, str. 423. Vidi vie u Stankovi, Steiner, Tuerk Report: Greenhouse gas reduction and CDM opportunities in Serbia, dostupno na: http://www.joanneum. at/climate/Publications/CDM_in_Serbia.pdf. Sl. list SFRJ (Meunarodni ugovori), br. 15/90; Sl. list SRJ (Meunarodni ugovori), br. 4/96 i 2/97.

16

13

velja o ljudskim pravima i pravima naroda17 i San Salvadorski protokol18 uz Ameriku povelju o ljudskim pravima19. U odgovarajuem evropskom instrumentu, Evropskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava20 (EKLJP) usvojenoj 1950. godine pod okriljem Saveta Evrope, ne pominje se pravo na ivot u zdravoj ivotnoj sredini. Ipak, Evropski sud za ljudska prava, koji je nadlean da raspravlja o povredama EKLJP priznaje znaaj ovog prava, i prua zatitu razliitim aspektima ivotne sredine, posredno dovodei ih u vezu sa pravima koja su zajemena Konvencijom. Praksa Suda u oblasti indirektne zatite ivotne sredine pretrpela je sutinske promene od podnoenja prvih predstavki koje su se odnosile na ivotnu sredinu pa do danas. Prvi sluaj iznet pred Evropsku komisiju21 koji se ticao atite ivotne sredine22 Komisija je ocenila rationae materiae neprihvatljivim, istakavi da je podnesak neosnovan jer EKLJP ne jemi pravo na atitu prirodnih bogatstava. Od sedamdesetih godina prolog veka Sud je radikalno promenio svoj stav i do sada je razvio znaajnu praksu u oblasti indirektne zatite ivotne sredine uglavnom tumaenjem, prava na privatan i porodi17 Afrika povelja usvojena je 1981. godine i u lanu 24. ove Povelje se svim narodima garantuje pravo na opte zadovoljavajuu ivotnu sredinu, povoljnu za njihov razvoj. Za primenu ove odredbe videti Social and Economic Rights Action Centre (SERAC) v. Nigeria, Communication 155/96 iz 1996. godine. San Salvadorski protokol o socijalnim, ekonomskim i kulturnim pravima usvojen 1988. i njegovim lanom 11 se svima garantuje ivot u zdravoj ivotnoj sredini i pristup osnovnim javnim slubama, drave se takoe obavezuju da promoviu zatitu, ouvanje i unapreenje ivotne sredine. Usvojena 1969. godine. Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Sl. list SCG (Meunarodni ugovori), br. 9/03. Evropski sud za ljudska prava ne predstavlja instancu iznad domaih sudova, ali je nadlean da prima individualne zahteve od strane pojedinaca ili grupa graana i da odlui da li je u konkretnom sluaju dolo do povrede nekog od zajamenih prava. X. i Y. protiv Fedralne Republike Nemake, Predstavka br. 7407/76.

18

19 20 21

22

14

an ivot (lan 8) i prava na slobodno uivanje imovine (lan 1 Protokola 1). Evropski sud za ljudska prava ima supsidijarnu ulogu u odnosu na nacionalni sudski sistem koji je prvi duan da prui odgovarajuu pravnu zatitu. Imajui u vidu dosadanju neefikasnost srbijanskih sudova i drugih organa u zatiti prava na zdravu ivotnu sredinu mogli bismo oekivati predstavke protiv Srbije zbog povreda zajemenih prava posredno izazvanih povredom prava ivot u zdravoj ivotnoj sredini23, s druge strane veliko je pitanje da li su graani Srbije u dovoljnoj meri informisani o svojim pravima u nekim oblastima, te samim tim da li su sposobni da identifikuju situacije u kojima su rtve njihovih krenja. Sud je razmatrao i predstavke zbog ugroavanja ljudskih prava pojedinaca merama drave koje su usmerene na zatitu ivotne sredine, npr. ugroavanje prava na slobodno uivanje imovine (uvoenjem zabrane graenja) u cilju atite prirodnih dobara. Sud je naglasio preteniji interes zatite ivotne sredine u odnosu na interes pojedinca, kao i da pitanjima ivotne sredine u savremenom drutvu mora biti posveena znaajna panja. Parlamentarna skuptina Saveta Evrope24 zakljuila je da u svetlu menjanja uslova ivota i rastueg znaaja vanosti ekolokih tema, [...] da se u Evropsku konvenciju o ljudskim pravima moe da uvrstiti pravo na zdravu i ivotnu okolinu kao osnovno ljudsko pravo. Skuptina predlae da Vlade i drave lanice: 1. obezbede odgovarajuu zatitu ivota, zdravlja, porodice i privatnog ivota, psihikog integriteta i privatne imovine u skladu sa lanovima 2,3,8 EKLJP i u skladu
23 Sud je kanjavao drave ugovornice i zbog nespremnosti da primenjuje postojee zakonske odredbe koje pruaju zatitu ivotnoj sredini, npr. odredbe o dozvoljenom nivou buke. Vidi Moreno Gomez protiv panije, Predstavka br. 4143/02 (2004). Savet Evrope, Preporuka 1614 usvojena na 24. Parlamentarnom zasedanju 27. juna 2003.

24

15

sa lanom 1 Dodatnog Protokola 1 uzimajui u obzir potrebu za zatitom ivotne okoline. 2. priznaju ljudsko pravo na zdravu, pristojnu i odrivu ivotnu okolinu koja ukljuuje obavezu drava da tite okolinu u nacionalnim zakonodavstvima, po mogustvu na ustavnom nivou. 3. uva i obezbedi pravo svakog pojedinca na pristup informacijama, uestvovanje javnosti u donoenju odluka i pristup pravdi u ekolokim stvarima kako je to predvieno Arhuskom konvencijom

Razvoj ekolokog prava u okviru EU

Uprkos injenici da se u vreme osnivanja Evropskih zajednica u zapadnoj Evropi, kao ni u svetu uopte, nije mnogo razmiljalo o zatiti ivotne sredine, aktivnost Evropske zajednice u domenu zatite i unapreenja ovekove okoline doivela je tokom svoje etrdesetogodinje istorije znaajnu evoluciju. U prvobitna tri ugovora kojima su osnovane Evropske zajednice, gotovo da nije ni bilo odredbi koje bi se ticale ivotne sredine25 i iako se u pravo na zdravu ivotnu sredinu ne spominje u Rimskim ugovorima iz 1957. godine (Treaties of Rome), zatita ivotne sredine bila je jedno od osnovnih pitanja u Evropskoj zajednici (European Community EC) jo od sedamdesetih godina. Na Pariskoj konferenciji efova drava i Vlada lanica Zajednice odranoj 1972. godine kao osnovni cilj razvoja navodi se smanjenje razlika u pogledu uslova ivota, poboljanja kvaliteta ivljenja, tako da se pri ostvarenju ovih ciljeva posebna panja mora posvetiti zatiti ivotne sredine.
25 Izuzetak je bila Evropska zajednica za atomsku energiju (EVROATOM) kojoj je bilo dato znaajno ovlaenje da donosi obavezne standarde o radioaktivnoj kontaminaciji. Interesantno je da u Ugovoru o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (EEZ) nije uopte bilo odredbi koje bi ovu organizaciju izriito ovlastile da se bavi i zatitom ivotne sredine, kako kad je re o internoj regulativi, tako ni prema treim dravama.

16

Jedinstvenim evropskim aktom26 i Ugovorom o Evropskoj uniji27 data su EU izriita ovlaenja u domenu zatite ivotne sredine. Kada je 1987. godine stupio na snagu Jedinstveni Evropski Akt, u njegov tekst unet je poseban deo o ivotnoj sredini. Pored definisanja pojmova ovaj Akt odreuje i ciljeve zajednice i principe na kojima e se temeljiti njihovo sprovoenje. Ciljevi i principi ekoloke politike Zajednice po prvi put su postali obavezujui za drave lanice. Na prvom mestu ovde treba istai lan 8 Ugovora o Evropskoj uniji u kome se ivotna sredina ne pominje izriito, ali se naglaava da u glavne ciljeve EU spada, pored ostalog, i unapreenje uravnoteenog i odrivog ekonomskog i socijalnog napretka. Takav cilj je nemogue postii bez preduzimanja mera i u domenu zatite ovekove sredine. Znaajne odredbe koje se tiu ove problematike unete su i amandmanima na pojedine lanove Ugovora o osnivanju EEZ uneta je i odredba prema kojoj u aktivnosti EEZ spada i politika u sferi zatite ivotne sredine. Jo podrobnije odredbe o zatiti i unapreenju ivotne sredine unete su dodatnim lanom kojim se istiu glavni ciljevi politike EU u oblasti zatite ivotne sredine: ouvanje, zatita i unapreenje kvaliteta ovekove sredine, mudro i racionalno korienje prirodnih resursa, unapreenje mera koje se preduzimaju na meunarodnom planu u cilju reavanja problema u domenu zatite ovekove sredine kako na regionalnom tako i na svetskom nivou. Posebno je istaknuto da se mora voditi rauna o naelu prevencije, posebnim karakteristikama pojedinih regiona i potreba privrednog i drutvenog razvoja.

26 27

The Single European Act potpisan u Luksemburgu i Hagu, 17. februara 1986. i 28. februara 1986. Treaty of Maastricht stupio na snagu 1993. godine.

17

Ekoloka zatita potencirana je dodatno Ugovorom iz Mastrihta. U Preambuli Ugovora je ve istaknuta je potreba ekoloke zatite. Ugovor iz Mastrihta uvodi nove ciljeve unapreenje mera za suoavanje problemima ivotne sredine na regionalnom i meunarodnom planu, a takodje se proiruju i zakonodavne nadlenosti Unije.

18

Pravo na zdravu ivotnu sredinu propisi i praksa u Srbiji

Tempo usvajanja zakona, strategija i akcionih planova u oblasti zatite ivotne sredine
U oblasti zatite ivotne sredine u Srbiji izostalo je definisanje stratekih ciljeva na osnovu kojih bi se pristupilo usvajanju svih neophodnih stratekih dokumenata. Srbija nema Nacionalnu strategiju zatite ivotne sredine s kojom bi bile usklaene sve druge strategije koje se odnose na pojedinana pitanja od znaaja za ivotnu sredinu. U nedostatku stratekih dokumenta, 2007. godine izraen je Predlog Nacionalnog programa zatite ivotne sredine koji jo uvek nije usvojen. Ovaj Predlog definie prioritetne probleme i nivo kvaliteta ivotne sredine koji bi trebalo da bude postignut, pitanje finansiranja i vremenskog okvira u kome su promene mogue i instrumenata za njihovo ostvarenje. Nacionalni program propisuje opte ciljeve politike zatite ivotne sredine u Srbiji integraciju sa politikama drugih sektora, a pre svega ekonomije i finansija; proirenje i jaanje institucionalnih kapaciteta za kreiranje i sprovoenje sektorskih politika; unapreenje sistema kontrole kvaliteta; unapreenje formalnog i neformalnog obrazovanja i podizanje nivoa svesti graana o stanju ivotne sredine; razvoj efikasnog sistema finansiranja; izgradnju celovitog pravnog sistema usvajanjem sektorskih zakona i podzakonskih akata, poboljanjem nadzora u primeni i podizanjem kapaciteta u pravosuu. Predlogom Nacionalnog programa se postavlja vremenski okvir za sprovoenje nunih reformi. U periodu od 2007. do

19

2011. godine Srbija bi trebalo da oformi delotvoran okvir politike zatite ivotne sredine. Stoga se na kratak rok predviaju koraci koji nisu finansijski zahtevni, poput reforme zakonodavstva i sistema monitoringa, izrade sektorskih strategija i investicionih planova. Kao kontinuirani cilj se predvia proirenje i unapreenje infrastrukture u periodu od 2007. do 2016. godine, dok se na srednji rok, od 2012. do 2016. godine predvia sprovoenje investicionih projekata nieg prioriteta, poput reciklae pojedinih vrsta otpada, kao i implementacija odredbi prava EU nieg prioriteta. Ovaj Predlog naglaava potrebu da se postavljeni ciljevi moraju ostvarivati u kontinuitetu, to do sada u praksi nije bio sluaj. U pogledu zakonodavne reforme, Predlog Nacionalnog programa predvia takoe tri etape. Na kratak rok prioritet predstavljaju posebni zakoni, ali i podzakonski akti kojima bi se regulisala razliita pojedinana pitanja. Na srednji rok, Predlog Nacionalnog programa predvia implentaciju i dopune zakona i podzakonskih akata koji su usvojeni u periodu do 2012. godine. Vlada Republike Srbije je do sada usvojila nekoliko stratekih dokumenta koji se odnose na razliita pitanja, koja imaju uticaja i na ivotnu sredinu u Srbiji Strategiju odrivog razvoja sa akcionim planom28, Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije od 2006. do 2012. godine, Strategiju razvoja energetike do 2015. godine, Strategija uvoenja istije proizvodnje, i druge.29
28 29 Dostupna na http://www.odrzivi-razvoj.sr.gov.yu/lat/o_projektu.php. Strateki dokumenti Vlade su dostupni na http://www.srbija.gov.rs/vesti/ dokumenti_sekcija.php?id=45678; Beogradski centar za ljudska prava upozorava na stepen netransparentnosti izrade stratekih dokumenata nejasno je ko uestvuje u njihovoj izradi, kada su i u kakvom postupku usvojeni i da li su stupili na snagu, u kojoj meri su dostupni javnosti, ako nisu objavljeni na zvaninoj internet stranici Ministarstva, niti u Slubenom glasniku RS; takoe ne postoji objanjenje nadlenih institucija o razlozima i potrebama strate-

20

Usvajanje navedenih strategija nije dovoljno, ve je neophodno da ih nadleni organi dosledno sprovode. U vrlo oskudnoj praksi sprovoenja strategija do sada nisu postignuti znaajni rezultati. Tako je Nacionalna strategija upravljanja otpadom sa programom pribliavanja EU, usvojena 2003. godine, trebalo da pomogne u procesu stvaranja istije Srbije do 2010. godine30. Poetkom 2009. godine 40% generisanog komunalnog otpada, kao otpada u domainstvima, ni na koji nain se ne sklanja sistematski i zavrava na divljim deponijama. U ovom trenutku u Srbiji postoji 4.481 divljih deponija u Srbiji i 164 zvanino registrovane deponije, meutim, veina tih deponija su samo smetlita, i nisu graena prema standardima Evropske unije; oko 1,24 miliona tona otpada se godinje odloi na regularne deponije, a negde oko milion tona otpada se odloi na divlje deponije; veina sela u Srbiji nema kontejnere i nema organizovan prevoz kamionima smetlarima na deponije zbog toga to ne postoji ekonomska raunica ili nema dovoljno sredstava da se u to uloi31. Svi programi, akcioni planovi i projekti za njihovo ostavarenje koji se usvajaju u pojedinim sektorima treba da budu usklaeni meusodbno i sa buduom Nacionalnom strategijom zatite ivotne sredine. Navedeni akti bi morali da sadre definicije konkretnih problema sa kojima se Srbija suoava i konkretno definisane obaveze vlade i drugih javnih institucija, kao i rokove u kojima ove obaveze moraju biti ispunjene. Efikasno i sistemsko sprovoenje ovih akata je od presudnog znaaja za unapreenje sistema zatite ivotne sredine.
kog regulisanja pojedinih ekolokih pitanja, poput razvoja energetike i istije proizvodnje, pre nego to je izraena i usvojena Strategija zatite ivotne sredine. Izvor: http://www.arhiva.srbija.sr.gov.yu/vesti/2003-07/07/337875.html, pristupljeno 27. aprila 2009. Intervju Ministra za ivotnu sredinu i prostorno planiranje Olivera Dulia od 2. marta 2009. godine, dostupan na http://www.b92.net/info/emisije/kaziprst.php?yyyy=2009&mm=03&nav_id=347916.

30 31

21

Nacionalni program za integraciju u Evropsku uniju i usklaivanje sa acquis communautaire

Pravna regulativa EU u oblasti ivotne sredine ima izuzetan znaaj i za drave nelanice koje ele da ispune uslove za prikljuenje EU. Zakonodavstvo Unije je veoma sloeno, a nivo njihove implementacije kao uslova za prikljuenje je postavljen veoma visoko. Norme EU trebalo bi neposredno uneti u nae zakonodavstvo, jer dravama nije ostavljen prostor za manipulaciju pri postizanju ekolokih ciljeva koje je postavila EU, kao to je sluaj sa ciljevima u nekim drugim oblastima. Ovakvo usklaivanje i primena novousvojenih normi zahteva znaajna budetska sredstva i potrebno je to pre izraditi procenu trokova usklaivanja sa zakonodavstvom EU u oblasti ivotne sredine. Ekoloka regulativa EU, kao uostalom i acquis communautaire u nizu drugih oblasti od izuzetnog je znaaja za evropske drave nelanice. U Beloj knjizi pod naslovom Pripreme pridruenih zemalja centralne i istone Evrope za integraciju u unutranje trite Unije32, izriito se naglaava da je od posebne vanosti za stvaranje ireg evropskog trita izmeu EU i zemalja centralne i istone Evrope da se pitanje ouvanja ivotne sredine od samog poetka tretira kao sastavni deo procesa trgovinske i ekonomske integracije pridruenih zemalja-lanica centralne i istone Evrope i kao sastavni deo predpristupne strategije. Reforma propisa u oblasti zatite ivotne sredine zapoeta je usvajanjem Zakona o zatiti ivotne sredine iz 2004 godine33, kao i Zakona o proceni uticaja na ivotnu sredinu34, Zakona o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu35 i Zakona o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivotne sredine36.
32 33 34 35 36 Vidi internet stranicu: www.seio.sr.gov.yu. Sl. glasnik RS, br. 135/04. Ibid. Ibid. Ibid.

22

Nacionalna strategija Srbije za pridruivanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji iz juna 2005. predstavlja prvi dokument koji je predviao budue aktivnosti Vlade Republike Srbije u oblasti zatite ivotne sredine, od usvajanja strategija i izrade akcionih planova, preko donoenja zakona i njihove implentacije. S obzirom da je u pitanju dokument stratekog karaktera, Strategija je predviala izradu i usvajanje akcionih planova po oblastima, kojima se ureuju prioritetnost reformskih koraka, redosled i tempo kojim e one biti usvojene u okvirima nadlenih ministarstava Republike Srbije. Takoe, Strategija je predviala zavretak izrade i usvajanje Nacionalnog programa zatite ivotne sredine, Strategije o klimatskim promenama, otpadnim vodama, umama, zatiti vazduha od zagaenja i brojne druge dokumente. Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (SSP) i njegovom ratifikacijom Srbija se obavezala da uskladi zakonodavstvo sa pravnim tekovinama Evropske unije. Vlada Srbije je u jednom dokumentu iz oktobra 2008. godine, Nacionalnom programu za integraciju Srbije u Evropsku uniju (NPI)37, sainila sveobuhvatan pregled zakona, strategija, akcionih planova, programa i drugih stratekih dokumenata neophodnih za ispunjavanje obaveza i kriterijuma za pristupanje EU. Nacionalni program za integraciju e predstavljati okvir zakonodavnog plana rada Vlade Srbije do 2012. godine koja je Strategijom pristupanja Srbije EU oznaena kao godina spremnosti Srbije da preuzme obaveze koje proistiu iz lanstva u EU. NPI je dobar i precizan plan za dostizanje svih kriterijuma neophodnih da bi drava postala lanica EU, od politikih i ekonomskih, do usvajanja zakona i najdetaljnijih standarda koji postoje u Uniji u oblastima trgovine, poljoprivrede, zatite ivotne sredine, infrastrukture. Nacionalnim planom za integraciju u Evropsku uniju predviaju se ciljevi u oblasti ivotne sredine na kratak i srednji rok. Kratkoronim ciljevima su obuhvaeni, na polju reforme
37 Ibid.

23

zakonodavstva, ubrzanje usklaivanja zakona sa acquis communautaire, sprovoenje zakona, pre svega u oblasti procene uticaja na ivotnu sredinu, usvajanje i sprovoenje nacionalne strategije zatite ivotne sredine, kao i poetak sprovoenja Kjoto protokola38. Plan predvia i jaanje administrativnih kapaciteta i koordinaciju rada lokalnih zajednica i republikih vlasti. Srednjoronim ciljevima Nacionalnog plana za integraciju, za period od 2009. do 2012. godine, predvia se izrada strategija o zagaenju vazduha, upravljanja otpadom i zatite prirode, kao i sprovoenje Nacionalne strategije zatite ivotne sredine. Na primer, u pogledu harmonizacije zakonodavstva predviena je potpuna implentacija Uputstva 2004/35/CE o odgovornosti za zagaenje, kao i ureivanje izbora indikatora radi procene stanja ivotne sredine i praenja efekata realizacije planova i programa. S obzirom na nizak nivo politike volje u Narodnoj Skuptini Republike Srbije, tempo reformi u procesu harmonizacije sa pravom EU je spor i neadekvatan u odnosu na ciljeve pomenute Strategije za pridruivanje SCG iz 2005. godine i ambiciozno postavljene odredbe NPI. Naroito znaajnom se ini odredba Nacionalnog programa o finansiranju politike i investicionog plana zatite ivotne sredine. O potrebama i nainu na koji e biti finansirane reforme u ovoj oblasti govori i Strategija odrivog razvoja sa ciljem izjednaavanja novanih sredstava namenjenih zatiti ivotne sredine sa zemljama iz regiona do 2017. godine trenutno se izdvaja 0,4 odsto, dok je predvieno izdvajanje 2,5 odsto bruto drutvenog proizvoda (BDP). Takoe, Strategija odrivog razvoja predvia oko 920 miliona eura trokova na projektima smanjenja zagaenja i desumporizacije termoelektrana i poveanja energetske efikasnosti, upravljanja otpadom, usklaivanja industrijskih postorojenja sa standardima ivotne sredine, kao i ienja kontaminiranih lokacija u periodu od 2009. do 2011. godine. U toku 2009. godine predvia se ulaganje 0,61% BDP Srbije.39
38 39 Vidi vie na str. 9. http://www.odrzivi-razvoj.sr.gov.yu/assets/download/Nacionalna-strategija-odrzivog-razvoja-Republike%20Srbije-Finalni-Nacrt.pdf.

24

Budet Republike Srbije za 2009. godinu iznosi 748.652.903.100 dinara. Od toga se za sektore koji se direktono bave ekologijom40 izdvaja 3 314 589 000 dinara to predstavlja samo 0,4% budeta. Poreenja radi u Bugarskoj budet predvia da 2,9 do 3,3% bude izdvojeno za ekologiju41. Zakoni koji su bili predvieni Akcionim planom za usklaivanje zakona Republike Srbije sa propisima Evropske unije za 2005. godinu, zahvaljujui kratkim politikim ciklusima, politikoj nestabilnosti i neefikasnom radu Skuptine Srbije tada nisu uvojeni i nali su svoje mesto i u Akcionom planu za 2007. godinu: Zakon o zatiti od jonizujueg zraenja i nuklearnoj sigurnosti, Zakon o zatiti od nejonizujueg zraenja, Zakon o ribarstvu, Zakon o upravljanju otpadom, Zakon o ambalai i ambalanom otpadu, Zakon o zatiti i odrivom korienju ribljeg fonda, Zakon o upravljanju hemikalijama, Zakon o biocidima, Zakon o zatiti vazduha, Zakon o zatiti prirode. Trenutno se pred usvajanjem nalaze ovi isti zakoni koji su usvojeni na Vladi i proli su raspravu na skuptinskom odboru za zatitu ivotne sredine. Usvajanje ovih zakona oekivalo se na vanrednom zasedanju Skuptine Republike Srbije u prvom kvartalu 2009. godine, ali do sada nisu usvojeni i postoji 1014 amandmana. Ovim zakonima se vri usklaivanje zakona iz 2004. godine sa odredbama Arhuske konvencije i reguliu se neke od do sada neregulisanih oblasti. Odgovornost za neadekvatno sprovoenje reforme u oblasti ivotne sredine, pre svega, snosi Narodna skuptina Republike Srbije, koja je neusvajanjem potrebnih zakona i neispunjavanjem predvienih rokova obesmislila dosadanje zakonske promene u ovoj oblasti. Podseamo da od ukupnog broj odredbi acquis communautaire koje moraju biti unete u pravni sistem Srbije, najmanje 30 odsto ine propisi o zatiti ivotne sredine.
40 Ministarstvo zatite ivotne sredine i prostornog planiranja 3 248 315 000 dinara, Agencija za zatitu ivotne sredine 41 045 000 dinara, Fond za zatutu ivotne sredine 25 229 000 dinara. Dostupno na www.minfin.bg.

41

25

Pravni propisi i njihova primena

Pravo na zdravu ivotnu sredinu se garantuje u Ustavu Republike Srbije42. Ustav u lanu 74 jemi svima pravo na zdravu ivotnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obavetavanje o njenom stanju. Shodno Ustavu posebnu odgovornost za zatitu ivotne sredine imaju Republika Srbija i Autonomna pokrajina, propisana je i obaveza svih ljudi da uvaju i poboljavaju ivotnu sredinu. Pozitivnopravni okvir zatite ivotne sredine u Srbji poiva na zakonima donetim 2004. godine, odnosno Zakonu o zatiti ivotne sredine43, Zakonu o proceni uticaja na ivotnu sredinu44, Zakonu o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu45 i Zakonu o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivotne sredine46. Uz ove zakone, vaei okvir ine i podzakonski akti i uredbe i drugi akti doneti u cilju sprovoenja ovih zakona47.
42 43 44 45 46 47 Sl. glasnik RS, br. 83/06. Sl. glasnik RS, br. 135/04. Ibid. Ibid. Ibid. Poput Uredbe o vrstama aktivnosti i postrojenja za koje se izdaje integrisana dozvola, Uredbe o utvrdjivanju liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i Liste projekata za koju se moe zahtevati procena uticaja na ivotnu sredinu, Pravilnika o sadrini i nainu voenja registra izdatih integrisanih dozvola, Pravilnika o sadrini i izgledu integrisane dozvole, Pravilnika o metodologiji za izradu integralnog katastra zagaivaa. Sastavni deo sistema zatite ivotne sredine ine i zakoni doneti tokom devedesetih godina, kao na primer: Zakon o poljoprivrednom zemljitu; Zakon o umama; Zakon o vodama; Zakon o ribarstvu; Zakon o nacionalnim parkovima, Zakon o postupanju sa otpadnim materijama i dr., kao i veliki broj podzakonskih akata, kao na primer, Pravilnik o dozvoljenom nivou buke u ivotnoj sredini, Pravilnik o graninim vrednostima emisije, nainu i rokovima merenja i evidentiranju podataka, Pravilnik o graninim vrednostima, metodama merenja imisije, kriterijumima za uspostavljanje mernih mesta i evidenciju podataka, Pravilnik o metodologiju za procenu opasnosti od hemijskog udesa i od zagadjivanja ivotne sredine, merama pripreme i merama za otklanjanje posledica, Pravilnik o postupanju sa otpacima koji imaju svojstvo opasnih materija itd.

26

Institucionalni okvir u funkciji zatite ivotne sredine

27

Zakonom o ministarstvima Republike Srbije zatita ivotne sredine se nalazi u nadlenosti Ministarstva ivotne sredine i prostornog planiranja koje se sastoji iz 7 sektorskih celina nadlenih za posebna pitanja. U okviru Ministarstva nalaze se Agencija za zatitu ivotne sredine, Odeljenje za upravne i upravno-pravne poslove, Sekretarijat i Kabinet ministra, kao posebne organizacione celine. Ministarstvo broji 5 dravnih sekretara48. Znaajna uloga u zatiti ivotne sredine poverena je sudovima u Srbiji, o emu je vie reeno u nastavku teksta. Da bi zatita ivotne sredine od strane nadlenih organa bila efikasna neophodno je da postoji jasna podela nadlenosti i odgovornosti kako izmeu razliitih nivoa uprave tj. izmeu Republikih i organa lokalne samouprave, tako i meu razliitim organima istog nivoa. Poveanju efikasnosti bi doprinela i decentralizacija pojednih nadlenosti i ovlaenja praena boljom saradnjom razliitih sektora dravne uprave. Dalje, trebalo bi vie raditi na jaanju kapaciteta uprave kako na Republikom tako i na lokalnom nivou.

Zakoni o zatiti ivotne sredine

Prema odredbama Zakona o zatiti ivotne sredine predvieno je usvajanje posebnih zakona koji, u cilju postizanja odrivog razvoja, reguliu pitanje zatite prirode, zatite vode, vazduha, zemljita, uma, geolokih resursa, upravljanje hemikalijama i otpadom, kao i pitanje jonizujueg i nejonizujueg zraenja i zatite od buke. U duhu potrebnih legislativnih reformi, a sa ciljem ureenja sistema zatite ivotne sredine, zakonodavac je u lanu 10. ostavio odrednicu i drugi ukazujui na potrebu usvajanja ostalih propisa koji nisu eksplicitno predvieni ovim zakonom. Zakon o zatiti ivotne sredine uvodi u sistem zatite ivotne sredine nove institucije, kao to su Fond za zatitu ivotne
48 Shema dostupna na internet prezentaciji www.ekoplan.gov.rs.

28

sredine49 i Agencija za zatitu ivotne sredine50. Uloga Fonda je da obavlja poslove u vezi sa finansiranjem pripreme sprovoenja i razvoja programa, projekata i drugih aktivnosti u oblasti ouvanja, odrivog korienja, zatite i unapreivanja ivotne sredine, kao i u oblasti energetske efikasnosti i korienja obnovljivih izvora energije (lan 91), dok se Agencija za zatitu ivotne sredine stara o voenju jedinstvenog informacinog sistema (lan 74) i integralnog katastra zagaivaa (lan 75). lanom 5 predviaju se obaveze za Republiku, autonomnu pokrajinu, lokalnu samoupravu (optine i gradove), pravna lica i organizacije, kao i graane u procesu zatite ivotne sredine. Prihodi Fonda ostvaruju se iz namenskih sredstava budeta Republike Srbije ostvarenih po osnovu naknada propisanih lanovima 27 (zatita i korienje flore i faune), 45 (zahtev za registraciju u sistem EMAS) i odreenih naknada iz lana 85 (naknada za zagaivanje ivotne sredine) Zakona o zatiti ivotne sredine, sredstava ostvarenih po osnovu promene vlasnitva preduzea u postupku privatizacije, prihoda ostvarenih na osnovu meunarodne bilateralne i multilateralne saradnje na programima, projektima i drugim aktivnostima u oblasti zatite ivotne sredine i energetske efikasnosti, od upravljanja slobodnim novanim sredstvima Fonda, ali i od priloga, donacija, poklona i pomoi. Vlada Republike Srbije je krajem 2005. godine donela Uredbu o vrstama zagaivanja, kriterijumima za obraun naknade za zagaivanje ivotne sredine, visini i nainu obraunavanja i plaanja naknade. Ovom uredbom, uvoenjem novih naknada zasnovanih na principu zagaiva plaa, trebalo je da se omogue Fondu vei prihodi, i da se stvori osnova za realizaciju politike finansiranja zatite ivotne sredine51. Naela koja Zakon promovie unapreuju sistem zatite ivotne sredine:
49 50 51 http://www.sepf.sr.gov.yu/. Ibid. Tako je na primer od januara do sredine novembra 2008 godine Fond ostvario ukupan prihod od 935 miliona dinara

29

Naelo integralnosti obezbeuje integraciju zatite i unapreivanja ivotne sredine u sve sektorske politike sprovoenjem meusobno usaglaenih planova i programa i primenom propisa kroz sistem dozvola, tehnikih i drugih standarda i normativa, finansiranjem, podsticajnim i drugim merama zatite ivotne sredine. Naelo prevencije i predostronosti predvia da svaka aktivnost mora biti planirana i sprovedena na nain da prouzrokuje najmanju moguu promenu u ivotnoj sredini i predstavlja najmanji rizik po ivotnu sredinu i zdravlje ljudi i ostvaruje se procenom uticaja na ivotnu sredinu i korienjem najboljih raspoloivih i dostupnih tehnologija, tehnika i opreme. Naelo odrivog razvoja podrazumeva donoenje i sprovoenje odluka na osnovu usklaenosti interesa zatite ivotne sredine i ekonomskog razvoja. Naelo odgovornosti zagaivaa i njegovog pravnog sledbenika uspostavlja odgovornost za svako pravno ili fiziko lice koje svojim nezakonitim ili neispravnim aktivnostima dovodi do zagaenja ivotne sredine. Prema ovom naelu, zagaiva ili njegov pravni sledbenik je odgovoran za zagaivanje ivotne sredine i u sluaju likvidacije ili steaja preduzea ili drugih pravnih lica i obavezan da otkloni uzrok zagaenja i posledice direktnog ili indirektnog zagaenja ivotne sredine. U sluaju promene vlasnitva preduzea i drugih pravnih lica obavezna je procena stanja ivotne sredine i odreivanje odgovornosti za zagaenje ivotne sredine, kao i namirenje dugova prethodnog vlasnika za izvreno zagaivanje i/ili tetu nanetu ivotnoj sredini. Naelo zagaiva plaa predvia obavezu zagaivaa da plati naknadu za zagaivanje ivotne sredine ako svojim aktivnostima moe da prouzrokuje ili proizvede optereenje ivotne sredine, ili ako proizvodi, koristi ili stavlja u promet sirovinu, poluproizvod ili proizvod koji sadri tetne materije po ivotnu sredinu. Prema ovom naelu zagaiva snosi ukupne trokove mera za spreavanje i smanjivanje zagaivanja koji ukljuuju trokove rizika po ivotnu sredinu i trokove uklanjanja tete na-

30

nete ivotnoj sredini. Usled nedostatka jasnih strategija razvoja, politike nestabilnosti, nezrelih trinih uslova i zanemarivanja osnovnih postulata odrivog razvoja, u Srbiji se ne moe smatrati uspenom primena principa zagaiva plaa. Uz odsustvo adekvatnih naknada za zagaivanje i korienje prirodnih resusa, domai izvori finansiranja nisu dovoljno razvijeni da se nose sa nagomilanim problemima. Kako su inae niske propisane kazne praene izrazito blagom kaznenom politikom, tako se zagaivaima daleko vie isplati da koriste prljave tehnologije i da plaaju niske kazne, nego da osavremene proces proizvodnje. Naelo korisnik plaa promovie plaanje naknade za korienje prirodne vrednosti i rekultivaciju prostora. S tim u vezi stoji i formuliacija lana 16 Zakona o zatiti ivotne sredine koji namee obavezu zagaivau da rekultivacijom ili na drugi nain sanira degradaciju ivotne sredine. Naelo supsidijarne odgovornosti dopuna je prethodnog naela i promovie otklanjanje posledica zagaivanja ivotne sredine i smanjenja tete u sluajevima kada je zagaiva nepoznat ili kada teta potie od zagaivanja ivotne sredine iz izvora van dravne teritorije, a u skladu sa finansijskim mogunostima nadlenog dravnog organa. Naelo informisanja i uea javnosti formulisano je u skladu sa ustavnom odredbom o pravu na zdravu ivotnu sredinu i promovie pravo graana Srbije da u budu obaveteni o stanju ivotne sredine i da uestvuju u postupku donoenja odluka ije bi sprovoenje moglo da utie na ivotnu sredinu. Podaci o stanju ivotne sredine su javni52. Naelo zatite prava na zdravu ivotnu sredinu i pristupa pravosuu omoguava graaninu ili grupama graana, udruenjima, profesionalnim ili drugim organizacijima, da pravo na zdravu ivotnu sredinu ostvaruju pred nadlenim organom, odnosno sudom, u skladu sa zakonom. Zakon o zatiti ivotne sredine predvia lanom 12 izradu stratekih dokumenata, Strategije prostornog razvoja Republike i Nacionalne strategije
52 Ovo naelo je ugraeno u sva etiri zakona iz 2004. godine.

31

odrivog korienja, kojima e biti regulisano odrivo korienje pridodnih resursa, dok u lanu 13 predvia stvaranje planova i programa na nivou autonomne pokrajine i lokalne samouprave saglasnih sa ovim dokumentima. Zakon predvia strateku procenu uticaja na ivotnu sredinu (lan 35) kao sastavni deo plana, programa ili osnove u oblasti prostornog i urbanistikog planiranja ili korienja zemljita, poljoprivrede, umarstva, ribarstva, lovstva, energetike, industrije, saobraaja, upravljanja otpadom, upravljanja vodama, telekomunikacija, turizma, infrastrukturnih sistema, zatite prirodnih i kulturnih dobara, biljnog i ivotinjskog sveta i njihovih stanita i drugih oblasti. Pitanja strateke procene uticaja, procene uticaja na ivotnu sredinu i integrisanog spreavanja i kontrole zagaivanja ivotne sredine zakonodavac je detaljno regulisao posebnim zakonima. Prema Zakonu o zatiti ivotne sredine predvia se osnivanje EMAS sistema upravljanja i kontrole ivotne sredine, kao i registracija fizikih ili pravnih lica koja u postupku zatite ivotne sredine donose planove zatite, sprovode ih u delo i to ine u okviru svog redovnog poslovanja (lanovi 4449). Plan Ministarstva za zatitu ivotne sredine i prostorno planiranje je da do 2012. godine oformi registar EMAS sistema. Zakonom se predvia uspostavljanje i funkcionisanje sistema monitoringa stanja ivotne sredine (lan 69), na osnovu kog Republika, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeuju kontinualnu kontrolu i praenje stanja ivotne sredine u skladu sa ovim i posebnim zakonima, dok je Vlada Republike Srbije nadlena za donoenje programa monitoringa za period od dve godine. Monitoring je sastavni deo jedinstvenog informacionog sistema za ije upravljanje je Zakonom odreena Agencija za zatitu ivotne sredine. U nadlenosti Vlade je utvrivanje kriterijuma za odreivanje broja i rasporeda mernih mesta, mreu mernih mesta, obim i uestalost merenja, klasifikaciju pojava koje se prate, metodologiju rada i indikatore zagaenja ivotne sredine i njihovog praenja, rokove i nain dostavljanja

32

podataka. Na ovaj nain monitoring zagaenja se sprovodi prema kriterijumima koje postavlja politiki izabrano telo. Podaci o zagaenju ivotne sredine predstavljaju zapis o postupcima operatera, odnosno zagaivaa i kao takvi imaju procesnu ulogu u postupcima pred sudovima kao sredstvo dokazivanja izvrenja krivinog dela. Zakon odreuje granine vrednosti zagaivanja radi: kontrole kvaliteta vazduha, voda, zemljita, postupanja sa otpadom i hemikalijama, tretmana otpadnih voda, industrijskog zagaenja i upravljanja rizikom, nivoa buke i vibracija i dr. Pitanje jedinstvenih standarda je od naroitog znaaja za monitoring zagaivanja i naine na koji se on odvija, a njihovo odreivanje se takoe, nalazi u nadlenosti Vlade Republike Srbije. Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu (PUS, eng. EIA Environmental Impact Assessment) i Zakon o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu (SPU, eng. SEA Strategic Environmental Assessment) usvojeni su istovremeno sa Zakonom o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivotne sredine i Zakonom o zatiti ivotne sredine i ine celinu koja bi trebalo da prui zakonski okvir za efikasnu zatitu ivotne sredine u Srbiji. Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu regulie postupak procene uticaja za projekte koji mogu da imaju znaajne uticaje na ivotnu sredinu, sadraj studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu, uee zainteresovanog organa i organizacija i javnosti, prekogranino obavetavanje za projekte koji mogu da imaju znaajne uticaje na ivotnu sredinu druge drave, kao i nadzor i druga pitanja znaajna za procenu uticaja na ivotnu sredinu. Cilj je utvrivanje i ocena uticaja koje predloeni projekat moe imati na ivotnu sredinu procesu njegove realizacije i eksploatacije. Procena uticaja na ivotnu sredinu jeste preventivna mera zatite ivotne sredine zasnovana na izradi studija i sprovoenju konsultacija uz uee javnosti i analizi alternativnih mera, sa ciljem da se prikupe podaci i predvide tetni uticaji odreenih projekata na ivot i zdravlje ljudi, floru i faunu, zemljite, vodu,

33

vazduh, klimu i pejza, materijalna i kulturna dobra i uzajamno delovanje ovih inilaca, kao i utvrde i predloe mere kojima se tetni uticaji mogu spreiti, smanjiti ili otkloniti imajui u vidu izvodljivost tih projekata. Postupak procene uticaja odvija se u tri faze: 1) odluivanje o potrebi procene uticaja 2) odreivanje obima i sadraja studije o proceni uticaja; 3) odluivanje o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. U postupku procene uticaja na ivotnu sredinu uestvuju: nosilac projekta, nadleni organ, obraiva studije, zainteresovani organi i organizacije i zainteresovana javnost. Vlada Republike Srbije propisuje listu projekata za koje je obavezna procena uticaja i listu projekata za koje se moe traiti procena uticaja. Prema zakonu predmet PUS su: projekti koji se planiraju i izvode, promene tehnologije, rekonstrukcije, proirenje kapaciteta, prestanak rada i uklanjanje projekata koji mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu. Procena uticaja vri se za projekte iz oblasti: industrije, rudarstva, energetike, saobraaja, turizma, poljoprivrede, umarstva, vodoprivrede, upravljanja otpadom i komunalnih delatnosti, kao i za sve projekte na zatienom prirodnom dobru i u zatienoj okolini nepokretnog kulturnog dobra. Zakonom je uvedena obavezna procena uticaja i za projekte koji su realizovani bez izrade studije o proceni uticaja, a nemaju odobrenje za izgradnju ili upotrebu za koje se vri procena uticaja zateenog stanja. Nadleni organ obavetava zainteresovane organe i organizacije i javnost o podnetom zahtevu, obezbeuje javni uvid, organizuje prezentaciju i sprovodi javnu raspravu o studiji o proceni uticaja i obavetava ih o odluci o davanju ili o odbijanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. Nadleni organ je takoe duan da zainteresovanim organima i organizacijama i predstavnicima javnosti stavi na uvid kompletnu dokumentaciju o sprovedenom postupku procene uticaja. Obavetavanje zainteresovanih organa i organizacija o odlukama nadlenog organa vri se u pisanoj formi putem najmanje jednog lokalnog lista na svakom od slubenih jezika koji

34

izlazi na podruju koje e biti zahvaeno uticajem planiranog projekta ili aktivnosti, meutim zakon ostavlja i mogunost da se obavetavanje moe vriti i putem elektronskih medija. Nadleni organi esto nisu sasvim sigurni da li ovu odredbu treba tumaiti na nain da ukoliko obavetavanje vre putem elektronskih medija, nisu obavezni da to uine i putem tampe. Dalje, ne postoji ujednaen stav o tome ta se smatra dobrom praksom obavetavanja u smislu trajanja obavetavanja koliko dana za redom je neophodno objavljivati obavetenje u pisanim medijima i sl. U praksi problem se javlja u vezi sa adekvatnim obavetavanjem javnosti putem tampanih medija u manjim sredinama u unutranjosti Srbije gde najee nema lokalnog lista53. Pojedinci i grupe koji spadaju u javnost ili zainteresovanu javnost i organizacije su esto loe obaveteni o svojim pravima, samim pravilima postupka i znaaju uea u ovim postupcima. Jo jedan od problema u vezi primene ovog zakona je to investitori vrlo esto na postupak procene uticaja gledaju samo kao na obavezu i dodatni troak na putu ka dobijanju svih potrebnih dozvola. Tako se u praksi deava da se nakon dobijanja saglasnosti54 na Studiju procene uticaja ista odloi i bude zaboravljena. U Studiji se nalaze objedinjeni korisni podaci u pogledu zatite ivotne sredine koji ostaju neiskorieni, a mogli bi biti upotrebljeni na primer kao informaciona osnova za uspostavljanje efikasnog sistema upravljanja zatitom ivotne sredine.55 Zakon o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu regulie uslove, nain i postupak vrenja procene uticaja planova
53 Kao primer dobre prakse moemo da istaknemo postpuanje nadlenih organa u Obrenovcu koji su obavetavanje javnosti vrlili tri dana uzastopno putem lokalne televizije (u malim oglasima i informativnoj emisiji o komunalnim pitanjima), na lokalnom radiju, na oglasnim tablama u mesnoj zajednici i potom. Dravni organi nadleni za davanje saglasnosti su ministarstvo nadleno za poslove zatite ivotne sredine, organ autonomne pokrajine uprave nadlean za poslove zatite ivotne sredine ili organ jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove zatite ivotne sredine. Izvetaj je dostupan na: www.victoriagroup.rs.

54

55

35

i programa na ivotnu sredinu i unapreenje odrivog razvoja. Procena se vri za sve planove i programe u oblasti prostornog i urbanistikog planiranja ili korienja zemljita, poljoprivrede, umarstva, ribarstva, energetike, industrije, saobraaja, upravljanja otpadom, upravljanja vodama, telekomunikacijama, turizma, ouvanja prirodnih stanita divlje flore i faune. Cilj je utvrivanje i ocena stratekih uticaja koje predloeni plan moe imati na ivotnu sredinu u procesu njegove realizacije i eksploatacije. Zakonom su ureeni uslovi, nain i postupak vrenja procene uticaja odreenih planova i programa na ivotnu sredinu, radi obezbeenja zatite ivotne sredine i unapreivanja odrivog razvoja integrisanjem osnovnih naela zatite ivotne sredine u postupku pripreme i usvajanja planova i programa. Primena ovih zakona detaljnije je regulisana nizom podzakonskih akata56. Postavlja se pitanje u kojoj meri javnost, iako ima zakonske mogunosti, zaista uestvuje u postupku procene uticaja, a posebno da li se stavovima zainteresovanih lica u ovim postupcima u praksi pridaje dovoljan, ili pre, bilo kakav znaaj. Da bi ovi zakoni bili zaista na adekvatan nain primenjivani neophodno je izgraditi s jedne strane kapacitete dravne
56 Uredba o utvrivanju Liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i Liste projekata za koje se moe zahtevati procena uticaja na ivotnu sredinu; Lista i Projekata za koje je obavezna procena uticaja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 84/05); Pravilnik o sadraju zahteva za odluivanje o potrebi izrade studije uticaja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05); Pravilnik o postupku javnog uvida, prezentaciji i javnoj raspravi o studiji o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05); Pravilnik o radu tehnike komisije za ocenu studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05); Pravilnik o sadrini studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05); Pravilnik o sadrini, izgledu i nainu voenja javne knjige o sprovedenim postupcima i donetim odlukama o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Sl. glasnik RS, br. 69/05).

36

uprave koja ima znaajnu ulogu u njihvom sprovoenju, a sa druge strane je neophodno kontinuriano edukovati i informisati javnost koja je zainteresovana strana i potencijalni kontrolor u ovim postupcima. Podizanju svesti o mogunostima i znaaju uea u ovim postupcima treba posvetiti posebnu panju, jer graani Srbije pridaju veoma malo vanosti ovoj oblasti, ak samo 3% graana smatra da su ekologija i ivotna sredina prioritet57. Neophodno je sistematsko ospobljavanje NVO, koje bi mogle mnogo aktivnije da uestvuju kao zainteresovana javnost u postupcima procene, ali i na medije ije profesionalno izvetavanje o ovim temama moe sutinski da promeni odnos graana prema ivotnoj sredini i mobilie ih da aktivno uestvuju u postpcima procene koji bi neposedno mogli imati efekat na sredinu u kojoj ive. Donoenjem Zakona o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivotne sredine u decembru 2004. godine, u pravni sistem Republike Srbije uvedena je IPPC direktiva (The Integrated Pollution Prevention and Control Directive)58 Evropske unije o integrisanom spreavanju i kontroli zagaenja59 koja ima za cilj postizanje integrisanog spreavanja i kontrole zagaenja koje potie iz industrijskih aktivnosti. IPPC direktiva je jedna od prvih direktiva koja je u potpunosti uvedena u pravni sistem Republike Srbije. Zakonom o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivanja ivotne sredine kao i nizom uredbi i pravilnika koji prate ovaj zakon60, definiu se uslovi za dobijanje integrisane dozvo57 Istraivanje Mesto i uloga ekologije u ivotima graana Srbije, koje je sproveo CeSID za Ministarstvo ivotne sredine i prostornog planiranja iz marta 2009. godine, dostupno na http://www.ekoplan.gov.rs/srl/index. php. Direktiva Saveta 96/61/EC iz septembra 1996. Sl. glasnik RS, br. 135/04. Pravilnik o sadrini i nainu voenja registra izdatih integrisanih dozvola (Sl. glasnik RS, br. 69/05); Uredba o vrstama aktivnostima i postrojenjima za koje se izdaje integrisana dozvola (Sl. glasnik RS, br. 84/05); Uredba

58 59 60

37

le, kao i uslovi za primenu standarda najbolje dostupne tehnike (eng. Best Available Tehniques-BAT)61. Ovim propisima se takoe utvruju mere planirane da spree ili smanje isputanje tetnih materija, kako bi se postigao visok nivo zatite ivotne sredine u celini. Integrisana dozvola je odluka nadlenog organa doneta u formi reenja kojom se odobrava putanje u rad postrojenja ili njegovog dela, odnosno obavljanje aktivnosti iji sastavni deo ini dokumentacija sa utvrenim uslovima kojima se garantuje da takvo postrojenje ili aktivnost odgovaraju zahtevima predvienim Zakonom. Sprovoenje ovih propisa omoguuje integrisan pristup kontroli zagaivanja koji podrazumeva svoenje na minimum potronje sirovina i energije, spreavanje ili smanjenje emisija u vazduh, vodu i zemljite, upravljanje otpadom i uzimanje u obzir prekograninog konteksta. Nadleni organi za izdavanje integrisane dozvole su: Ministarstsvo nadleno za poslove zatite ivotne sredine, pokrajinski organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine, organ jedinice lokalne samouprave nadlean za poslove zatite ivotne sredine. Nadleni organ za izdavanje integrisane dozvole obezbeuje uee javnosti u postupku izdavanja integrisane dozvole. Postupak izdavanja dozvole traje 120 dana, moe biti produen do 240 dana. U Srbiji, prema Preliminarnoj listi koju je sainila
za odreivanje kriterijuma za odreivanje najbolje dostupnih tehnika, za primenu standarda kvaliteta, kao i za odreivanje graninih vrednosti emisije u integrisanoj dozvoli (Sl. glasnik RS, br. 84/05); Uredba o sadrini programa mera prilagoavanja rada postojeeg postojenja ili aktivnosti propisanim uslovima (Sl. glasnik RS, br. 84/05). Tehnika nain na koji je postrojenje projektovano, izgraeno, odravano, na koji funkcionie i stavlja se van pogona ili zatvara, ukljuujui i tehnologiju koja se koristi; dostupna tehnika razvijena do stepena koji omoguava primenu u odreenom sektoru industrije pod ekonomski i tehniki prihvatljivim uslovima, ukljuujui trokove i koristi, ako je pod uobiajenim uslovima dostupna operateru; najbolji podrazumeva najefikasniji uinak u postizanju visokog opteg nivoa zatite ivotne sredine. Vie o BAT i IPPS direktivi vidi na http://scp.eionet.europa.eu/definitions/bat.

61

38

Republika inspekcija za zatitu ivotne sredine, nalazi se oko 240 postrojenja koja moraju da primene procedure i direktive za zatitu ivotne okoline i dobijanje Integrisane dozvole za rad. U drutvima u tranziciji, ali i u dravama razvijene ekonomije, moe doi do suprostvaljanja ekonomskog napretka i interesa zatite ivotne sredine. U situacijama u kojima postoji sukob interesa razvoja jednog regiona prljavim tehnologijama i interesa zatite ljudskog zdravlja i ivotne sredine drave imaju pravo na polje iroke procene pri balansiranju ekonomskih i ekolokih interesa, koje bi svakako trebalo da uzmu u obzir. Drave treba da postignu pravian odnos izmeu interesa pojedinaca i zajednice, a jedna od pozitivnih obaveza drave na tom putu je, na primer, da na efikasan nain kontrolie rad fabrika putem dozvola za rad i delotvonih sankcija za nepotovanje nacionalnih propisa o zagaenju. Ovaj problem je u Srbiji evidentan u procesu privatizacije gde ne postoje razraeni mehanizmi za reavanje problema nasleenog zagaenja, odnosno tete nanete ivotnoj sredini i ispunjavanja obaveza zatite ivotne sredine62. Zakonski okvir u zatiti ivotne sredine prua neophodnu osnovu za primenu ekonomskih instrumenata kao to su: naknada za korienje prirodnih vrednosti, naknada za zagaivanje ivotne sredine, subvencije, poreske podsticajne mere izuzea od plaanja naknada, novane kazne za neispunjavanje ekolokih standarda i naknade jedinica lokalne samouprave. Primena instrumenata nije na zadovoljavajuem nivou u Srbiji, usled sveopte neefikasnosti rada dravnih organa, na prvom mestu inspekcijskih i pravosudnih (tuilatvo i sudovi). eljeni kazneni efekat
62 Prema postojeem reenju iz Zakona o zatiti ivotne sredine, Vlada Republike Srbije je nadlena za donoenje dvogodinjeg plana monitoringa. Mogue je zamisliti situaciju u kojoj se politikom odlukom, zbog ekonomskih interesa koje nalae tranzicija, olakava poloaj zagaivaima i ne vri monitoring na adekvatan nain. S obzirom na stepen efikasnosti sudskog postupka u zatiti ivotne sredine, u takvoj hipotetikoj situaciji ne bi postojao efikasan nain za spreavanje i kanjavanje ovakvog arbitrernog ponaanja.

39

se ne postie ne samo zbog neodgovarajue primene postojeih normi, ve i zato to su i propisane nadoknade i kazne za krenje zakonskih propisa generalno ispod podsticajnog nivoa.

Aruhska konvencija63
Veliki broj meunarodnih ugovora usvojenih posle Stokholmske konferencije poziva drave ugovornice da sprovedu posebne mere kako bi osigurale da javnost bude adekvatno informisana i zastiena od rizika kojima je izloena. Propisi i praksa u razvijenim zemljama, ali i u zemljama koje tee regionalnim ekonomskim i politikim integracijama, omoguavaju i ohrabruju graansku inicijativu kroz koncept uea javnosti u odluivanju. Kljuni momenat u razvoju ideje i prakse o uestvovanju javnosti je donoenje Konvencije o dostupnosti informacija, ueu javnosti u donoenju odluka i dostupnosti pravosua u pitanjima koje se odnose na ivotnu sredinu (Arhuska konvencija), koja je usvojena u Arhusu (Danska) 1998. godine. Konvencija je stupila na snagu 30. oktobra 2001. godine64. U postupku je zakon o ratifikaciji konvencije65. Iako postoje i druge konvencije koje sadre odredbe o ueu javnosti u pitanjima koja se tiu prava na zdravu ivotnu
63 64 Ratifikacija Arhuske konvencije se oekuje u toku 2009. godine i tada e postati deo pravnog sistema Srbije. Arhuska konvencija zakljuena je u 25. juna 1998. godine na IV Ministarskoj konferenciji, u okviru Ekonomske komisije Ujedinjenih nacija za Evropu. Konvencija je stupila na snagu 30. oktobra 2001. godine, ceo tekst Konvencije dostupan je na http://www.parlament.sr.gov.yu/content/ lat/akta/akta_detalji.asp?Id=713&t=P#. Do 11. novembra 2008. 42 drave su ratifikovale Arhusku konvenciju, 12 drava je prihvatilo Protokol uz Konvenciju (Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers PRTRs) i 17 drava su prihvatile Amandman uz Konvenciju (Amendment on public participation in decisions on the deliberate release into the environment and placing on the market of genetically modified organisms GMOs). EU je ratifikovala Arhusku konvenciju u februaru 2005. godine.

65

40

sredinu, Arhuska konvencija jedina u celini pokriva ovu oblast. Za razliku od drugih meunarodnih ugovora koji mahom utvruju meusobne obaveze i prava strana ugovornica, Arhuska konvencija najveim delom je posveena definisanju obaveza i prava strana ugovornica prema javnosti. U Arhuskoj konvenciji se prvi put pravo svake osobe da ivi u ivotnoj sredini koja odgovara njenom zdavlju i blagostanju stavlja u korpus osnovnih ljudskih prava. Arhuska konvencija namee standarde o ueu u donoenju odluka od strane predstavnika javne vlasti. Standardi iz Konvencije odnose se na sve aktivnosti koje imaju uticaj na ivotnu sredinu, na politike, programe i planove koji se odnose na okolinu. Procesna prava se moraju primeniti bez obzira na dravljanstvo, nacionalnost ili domicil. Konvencija obavezuje drave lanice da uine dostupnim informacije od znaaja za ivotnu sredinu, da omogue predstavnicima javnosti da uestvuju u donoenju odluka i obezbede im adekvatnu pravnu zatitu u sluaju nepotovanja ovih prava. Arhuska konvencija definie informaciju koja se tie ivotne sredine kao svaku informaciju o: stanju ivotne sredine i svih njenih komponenti; zakonskim aktima, planovima, programima, sporazumima, ekonomskim analizama i sl. koji se tiu ili mogu da utiu na ivotnu sredinu; stanju zdravlja i bezbednosti ljudi, kulturnim spomenicima, urbanim prostorima ukoliko na njih utie ili moe da utie ivotna sredina i promene koje se vre ili planiraju. Iako ova Konvencija predstavlja revoluciju u oblasti ekolokog prava, ona zadrava neka ogranienja u uestvovanju javnosti u ovoj oblasti. Postoji nekoliko vrlo iroko postavljenih izuzetaka od obaveze da se prui informacija. Predstavnici javnih vlasti mogu da uskrate traenu informaciju ako: javni organ vlasti kojem je zahtev upuen ne dri informacije vezane za ivotnu sredinu koje su traene; ako je zahtev oigledno nerazuman ili formulisan na preterano opti nain; ili ako se zahtev tie materijala koji je u toku pripreme ili se tie internih saoptenja

41

javnih organa vlasti gde se takvo izuzee predvia nacionalnim pravom ili uobiajenom praksom, Zahtev za informacije vezane za ivotnu sredinu moe se odbiti ako bi s njihovim davanjem nepovoljno uticalo na: (a) Poverljivost postupka javnih organa vlasti, gde se takva poverljivost predvia po nacionalnom pravu; (b) Meunarodne odnose, nacionalnu odbranu ili javnu sigurnost; (c) Mogunost neke osobe da dobije pravino suenje, ili mogunost javnog organa da obavi uviaj krivine ili disciplinske prirode; (d) Poverljivost komercijalnih i industrijskih informacija, gde se takva poverljivost titi zakonom u cilju zatite legitimnog ekonomskog interesa, (e) Prava intelektualne svojine; (f) Poverljivost linih podataka i/ili dosijea vezanih za neko fiziko lice gde to fiziko lice nije dalo pristanak na prikazivanje informacija javnosti, gde se takva poverljivost predvia po nacionalnom pravu; (g) Interese treeg lica koje je dostavilo traene informacije, a da to lice nije ili se ne moe staviti pod pravnu obavezu da to uradi, i tamo gde to lice nije dalo pristanak na prikazivanje materijala. Prethodno navedeni osnovi za odbijanje treba da se tumae na restriktivan nain, uzimajui u obzir interes javnosti. Za krenje konvencije nadlean je Komitet Aarhus Convention Compliance Committee, prva komisija koja se bavi ivotnom sredinom, a ustanovljena je na principima zatite ljudskih prava. Od 23. oktobra 2003. godine, pojedincima je dozvoljeno da se ale komitetu direktno i prve albe su razmatrane pred Komitetom u maju 2004.66
66 Stephen Stec, Aarhus Environmental Rights in Eastern Europe, u TFM Etty i dr., Yearbook of European Environmental Law, Vol. 5, 2005.

42

Kovencija sa sastoji iz tri stuba: Prvi stub predstavlja uestvovanje u administrativnom donoenju odluka. lan 6 propisuje da u svakom sluaju kada se donosi odluka koje se tie ili koja ima uticaj na ivotnu sredinu javnost mora biti obavetena. Ono to je bitno jeste da javnost ne samo da mora da bude obavetena, nego mora da bude obavetena u fazi u kojoj je i dalje mogue reagovati, tj. u fazi u kojoj stav javnosti moe jo uvek biti relevantan i implementiran. Donosioci odluka moraju uzeti u obzir stav javnosti. Drugi stub predstavlja obaveza vlasti da bitnu informaciju mora da obezbedi javnosti kada se to od nje trai, i Konvencija odreuje vremenski period u kom to treba da se uradi. lan 4. odreuje da se Konvecija uvek mora tumaiti u korist podnosioca zahteva i da se zahtev moe odbiti samo na osnovu vrlo usko formulisane liste sluajeva. Pored toga predstavnici vlasti mogu da odbiju da objave samo informaciju koja bi ugrozila pravo osobe na pravino suenje, ili bi ugrozila nacionalnu odbranu i bezbednost67. Konvencija odreuje vremenski okvir za odgovor na zahtev. Trei stub konvencije je pristup pravdi. Ove odredbe su vrlo usko povezane sa odredbama koje se odnose na prva dva stuba. Svako lice koje smatra da je njegov zahtev za dostavljanje informacija u skladu s lanom 4 ignorisan, neosnovano odbijen, u celini ili delimino, na njega dat neadekvatan odgovor, ili inae nije obraen u skladu s odredbama tog lana, ima pristupa postupku revizije pred sudom ili drugim nezavisnim i nepristrasnim telom ustanovljenim po zakonu68. Takoe, u okolnostima gde Potpisnica osigurava takvu reviziju putem suda, ona osigurava da to lice takoe ima pristupa ekspeditivnom postupku ustanovljenom po zakonu, a koji je besplatan ili jeftin, za ponovno razmatranje od strane javnog organa vlasti ili za reviziju od strane nezavisnog i nepristrasnog tela osim suda.
67 68 lan 4 (4). lan 9 (1).

43

Svaka Potpisnica u okviru svog nacionalnog prava, osigurava da zainteresovani pripadnici javnosti koji (a) imaju dovoljnog interesa, ili, alternativno, (b) tvrde da je dolo do ugroavanja prava, tamo gde se po zakonu o upravnom postupku od Potpisnice to trai kao preduslov imaju pravo pristupa proceduri revizije pred sudom i/ili drugim nezavisnim i nepristrasnim telom ustanovljenim zakonom, u cilju pobijanja materijalne i proceduralne zakonitosti bilo koje odluke, injenja ili propusta podlonog odredbama lana 6, te kada je tako predvieno po nacionalnom zakonu i drugim relevantnim odredbama ove Konvencije69. Pored i bez obzira na procedure revizije iz paragrafa 1. i 2. u gornjem tekstu, svaka Potpisnica osigurava da, tamo gde pripadnici javnosti ispunjavaju kriterije eventualno postavljene po njenom nacionalnom pravu, oni imaju pristupa upravnim ili sudskim procedurama za pobijanje injenja i propusta privatnih lica i javnih organa vlasti koji se protive odredbama njenog nacionalnog prava koje se odnosi na ivotnu okolinu70. Konvencija takoe preporuuje da postupci budu pravini, pouzdani, da ne budu neprimereno skupi, i da postoji delotvoran i odgovarajui pravni lek. EU je jo pre vie decenija prepoznala vanost proceduralnog ekolokog prava kroz vie direktiva koje zahtevaju visok nivo transparentnosti i uestvovanja javnosti u pitanjima koja se tiu ivotne sredine i napravila pomak u primeni Arhuske konvencije tako to je promenila svoje pravne akte u skladu sa Arhuskom konvencijom. Osnovna pravila ovog meunarodnog ugovora postala su i deo prava Evropske unije u vidu direktiva koje sadre odredbe o ueu javnosti u svim fazama postupka procene uticaja, kao i odredbe o obavetavanju i konsultacijama sa drugom dravom u sluaju kad planirani projekat moe imati znaajan prekogranini uticaj na ivotnu sredinu.
69 70 lan 9 (2). lan 9 (3).

44

Arhuska konvencija je od posebnog znaaja za najvie isntitucije EU (Parlament, Savet i Komisiju) jer su oni obuhvaeni pojmom javne vlasti kako je on definisan u Konvenciji, tako da je i teite odgovornosti za primenu konvencije prebaeno na EU umesto na drave lanice. EU je usvojila Direktivu71 iji lan 6 se odnosi na pristup javnosti informacijama o ivotnoj sredini i koja omoguava primenu lana 9 (1) Arhuske Konvencije, zahtevajui uspostavljanje albenog postupka (review process) u sluaju kada je odbijeno pruanje informacija. Pravo EU usklaeno je sa odredbama Arhuske konvencije koje se odnose na uestvovanje javnosti u donoenju odluka koje se tiu ivotne sredine72. Direktive koje su u vezi sa Arhuskom konvencijom odnose se samo na akte i odluke javnih vlasti i ne proteu se i na privatni sektor. U pogledu privatnih subjekata Evropska komisija veruje da pitanje privatnog sektora treba da ostane preputeno dravama lanicama da odrede njihove obaveze.73 Uee javnosti u procesu donoenja odluka u oblasti zatite ivotne sredine u Srbiji je od kljunog znaaja za ouvanje osnovnih naela odrivog razvoja i spreavanja neodgovornog ponaanja vlasti, pojedinaca i kompanija prema sredini u kojoj ivimo. Ustav Srbije u lanu 74 jemi svima pravo na zdravu ivotnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obavetavanje o njenom stanju. Ova prava i obaveze detaljnije su regulisani drugim zakonima. Pitanje informisanja javnosti i dostupnosti informacija u vezi sa stanjem ivotne sredine ureeno je delimino Zakonom
71 72 73 Direktiva 2003/35/EC obezbeuje uee javnosti i odnosi se na direktive 85/337/EEC i 96/61/EC. lan 3 (7) Direktive 2003/35/EC o ueu javnosti u izradi planova i programa koji se tiu ivotne sredine. United Nations Economic Commission for Europe, Synthesis Report on the Status of Implementation of the Convention (ECOSOC, April 2005), dostupan na http://www.unece.org/env/pp/wgp.htm.

45

o zatiti ivotne sredine, ali i Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Za sve subjekte koji su duni da se staraju o zatiti ivotne sredine Zakon predvia i obavezu promocije zatite i podizanja nivoa svesti o potrebi zatite i nivoa informisanja javnosti (lan 6). Upozoravanje javnosti na opasnost podrazumeva sprovoenje posebnih mera na osnovu odluke koje na republikom nivou donosi Ministar, a na nivou lokalne samouprave odgovarajue telo. Informacije u vezi sa ivotnom sredinom su javne, a postupak po kome graani Srbije mogu da ih saznaju ureen je Zakonom o slobonom pristupu informacijama od javnog znaaja, s tim to se u odnosu na njih predviaju hitni postupci dravnih organa koji moraju u roku od 48 asova od prijema da odgovore na zahteve graana, odnosno da obaveste traioca da li poseduju odreenu informaciju, da stave na uvid dokument koji sadri traenu informaciju, odnosno da izdaju kopiju tog dokumenta. U sluajevima kada iz opravdanih razloga nije mogue informaciju vezanu za zatitu ivotne sredine nije mogue dostaviti u tom roku, predvia se naknadni rok od 40 dana u kome dravni organi moraju da postupe po zahtevu graana. Kako bi se informacije o stanju, ugroavanju ili zatiti ivotne sredine uinile dostupnim irem krugu graana, lanom 17 Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja predvia se oslobaanje od plaanja naknade za postupak dostavljanja. Zakon o zatiti ivotne sredine (lan 78) propisuje da su dravni organi, organi autonomne pokrajine, organi jedinice lokalne samouprave i ovlaene i druge organizacije duni da redovno, blagovremeno, potpuno i objektivno, obavetavaju javnost o stanju ivotne sredine, odnosno o pojavama koje se prate u okviru monitoringa imisije i emisije, kao i merama upozorenja ili razvoju zagaenja koja mogu predstavljati opasnost za ivot i zdravlje ljudi. Uloga javnosti, odnosno pitanje njenog uea regulisano je na opti nain lanom 81 koji upuuje na odredbe posebnih zakona.

46

Primenom svih ovih odredbi, ostvaruje se ustavna garancija o blagovremenom i potpunom obavetavanju graana u vezi sa pravom na zdravu ivotnu sredinu. Kada doe do primene ovih odredbi u praksi radi obezbeivanja tanih informacija o stanju parametara ivotne sredine u Srbiji, neophodno je obezbediti sredstva za modernizaciju objekata za monitoring kako bi bilo mogue vriti sveobuhvatan i sistematski monitoring stanja ivotne sredine. Na osnovu monitoringa i prikupljanje podataka, potrebno je da dravni organi pripremaju periodine izvetaje o stanju parametara ivotne sredine koji e biti dostupni javnosti. Takoe, neophodno je uspostavljanje i funkcionisanje efikasnog informacionog sistema za ivotnu sredinu, koji e obezebediti podatke i informacije o statusu i zatiti ivotne sredine dostupne i donosiocima odluka i irokoj javnosti. Ovde je vano naglasiti da je deo informacija javnosti dostupan, u nekim oblastima ak i u realnom vremenu, na internet sajtu ministarstva, ali ipak treba imati u vidu da ovim informacijama veliki broj graana nema mogunost da pristupi, 50% graana nema kompjuter i da samo 34% populacije u Srbiji aktivno i svakodnevno koristi internet, 37% povremeno uz ogranienje neposedovanja kompjutera ili tehnikih mogunosti, dok ak 29% stanovnitva Interet uopte ne koristi.74 U cilju pravovremenog i adekvatnog obavetavanja graana o pitanjima od znaaja za ivotnu sredinu neophodno je i donoenje podzakonskih akata tokom 2009. godine kojima se u domai pravni poredak integriu odredbe pojedinih Upustava EU o dostpunosti informacija u vezi sa ivotnom sredinom75, o standardizovanju izvetaja o implentaciji odreenih uputstava76 i o osnivanju Evropske agencije za ivotnu sredinu i Evropske mree za informacije i osmatranje (EIONET).
74 75 76 Izvor http://www.b92.net/tehnopolis/aktuelno.php?nav_id=352219. Uputstvo 2003/4/Z. Uputstvo 91/692/Z.

47

Sudska zatita ivotne sredine

Graanskopravna zatita ivotne sredine
Zakon o zatiti ivotne sredine posebnu panju posveuje pitanju zagaivanja ivotne sredine, odgovornosti zagaivaa i naknadi koju je duan da uini. Sredstva koja su ostvarena prihodom od naknada se dele izmeu Republike i jedinice lokalne samouprave na ijoj teritoriji je dolo do zagaenja77. Zagaiva je odgovoran po naelu objektivne odgovornosti78, a duan je da preduzme neophodne mere za sanaciju nanete tete koje su predviene sanacionim planom Republike ili jedinice lokalne samouprave ili ako sanacija nije mogua da naknadi tetu u visini unitenog dobra79. U pogledu naknade tete predvia se da svako ko pretrpi tetu ima pravo na naknadu od zagaivaa, odnosno od lica koje ga osigurava, u okvirima hitnog sudskog postupka80. Pravo na naknadu, ako nema drugih lica, zadrava Republika Srbija. Zakon o zatiti ivotne sredine upuuje na primenu pravila obligacionog prava, odnosno Zakona o obligacionim odnosima81, u postupcima naknade tete za sve sluajeve koji nisu predvieni ovim zakonom82. Zakon o obligacionim odnosima predvia postojanje sudske zatite od izvora opasnosti koji preti neodreenom broju lica, odnosno pravni osnov za tzv. ekoloku tubu. Ovom tubom se tite razliiti interesi, a interes atite ivotne sredine samo je jedan od njih. Zakon predvia da ovu tubu mogu da podnesu lica kojima preti neposredna opasnost, ali i lica koja nisu izloena opasnosti, a u ime lica kojima opasnost preti. Od posebnog znaaja za pitanje graan77 78 79 80 81 82 lan 85 Zakona o zatiti ivotne sredine. Ibid. lan 103. Ibid. lan 104. Ibid lan 107 Sl. list SRJ, br. 31/93. lan 108 Zakona o zatiti ivotne sredine.

48

ske odgovornosti je Konvencija o graanskoj odgovornosti za tete nastale usled aktivnosti opasnih po ivotnu sredinu (Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment, CETS No. 150) koju je usvojio 1993. godine Savet Evrope. Ona se primenjuje na situacije kada se incident dogodio na teritoriji zemlje potpisnice, bez obzira na to gde se oseaju posledice tete. Srbija nije potpisnica ove Konvencije83.

Krivinopravna zatita ivotne sredine

Krivini zakonik Republike Srbije titi ivotnu sredinu krivinim delima sadranim u glavi XXIV Zakonika. Ekoloka krivina dela predstavljaju protivpravna, drutveno opasna ponaanja pojedinaca koja su upravljena protiv ivotne sredine i za koje je zakonom predviena krivina sankcija. Meu njima razlikujemo ekoloka krivina dela u uem smislu, koja iskljuivo tite ivotnu sredinu, i u irem smislu koja koja ugroavaju ivotnu sredinu, ali i neke druge drutvene vrednosti. Specifinost krivinopravne zatite je u tome to su inkriminisana ponaanja predviena i drugim zakonima u tzv. u sporednom ili pomonom krivinom zakonodavstvu, poput Zakona o zatiti ivotne sredine ili Zakona o vodama84. Ovakva zakonodavna tendencija je nastavljena i kroz zakone koji se nalaze u fazi nacrta ili predloga u skuptinskoj proceduri, koji u svojim zavrnim delovima sadre deo o kaznenima odredbama. Objekat ovih delikata je ovekova zdrava ivotna sredina, a sa druge strane osnovno ljudsko pravo na zdrave uslove ivota. Propisi kojima se sankcioniu ekoloki delikti, odnosno propisi koji ureuju odgovornost pojedinaca i pravnih lica za
83 84 Lista ratifikacija dostupna na: http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=150&CM=8&DF=1/3/2009&CL=ENG. Dragan Jovaevi, Zatita ivotne sredine, Slubeni list SCG, Beograd, 2005. godine.

49

delatnosti ili propuste u pogledu zatite ivotne sredine, mogu se podeliti u tri grupe85: Krivinopravni propisi sadrani u glavi XXIV Krivinog zakonika, Privrednopravni propisi koji predviaju ekoloke privredne prestupe za odgovorne preduzetnike, pravna lica, kao i lica zaposlena u pravnim licima, Prekrajni ili kaznenopravni propisi koji predviaju odgovornost za ekoloke prekraje graana, preduzetnika, pravnih lica ili organa pravnih lica.

Savet Evrope je 1998. godine usvojio Konvenciju o krivinopravnoj zatiti ivotne sredine (Convention on the Protection of Environment through Criminal Law CETS No. 172)86. Razlog usvajanja ove Konvencije je podizanje nivoa efikasnosti i kvaliteta zatite ivotne sredine predvianjem obaveza za drave na nacionalnom i meunarodnom planu. Nacionalne obaveze podrazumevaju propisivanje krivinih dela u okvirima predvienim Konvencijom, kao i sankcije za poinoce krivinih dela, dok se meunarodne obaveze odnose na odravanje i unapreenje saradnje sa drugim dravama u zatiti ivotne sredine. Srbija jo uvek nije potpisnica ove Konvencije. U funkciji krivine zatite ivotne sredine primenjuju se odredbe Krivinog zakonika. Ekoloka krivina dela predviena Krivinim zakonikom ine poglavlje XXIV koje obuhvata osamnaest krivinih dela. Raspon ove grupe krivinih dela kree se od krivinog dela zagaenja ivotne sredine (lana 260), preko nepreduzimanja mera zatite ivotne sredine (lan 261), krivinog dela povrede prava na informisanje o stanju ivotne sredine (lan 268), pa sve do ubijanja i muenja ivotinja iz lan (269) i krivinog dela umske krae lan (275). U funkciji zatite zdrav85 86 Vidi vie u Dragan Jovaevi, Zatita ivotne sredine, str. 34, Slubeni list SCG, Beograd, 2005. godine. http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig. asp?NT=172&CM=8&DF=1/3/2009&CL=ENG.

50

lja ljudi su krivina dela iz glave XXIII KZ od kojih su najvanija zagaivanje vode za pie i ivotnih namirnica (lan 258), nesavesno vrenje pregleda ivotnih namirnica (lan 257) i proizvodnja i stavljanje u promet kodljivih namirnica (lan 256). Za najtee oblike krivinih dela protiv zdravlja ljudi predviena je kazna zatvora od 12 godina. Osnovno krivino delo je delo zagaenja ivotne sredine koje sankcionie zagaenje vazduha, vode ili zemljita u veoj meri ili na irem prostoru. Za postojanje ovog krivinog dela potrebno je da je do zagaivanja dolo krenjem propisa o zatiti, ouvanju i unapreenju ivotne sredine. Stoga ekoloka krivina dela trae dopunu putem odredbi iz posebnih zakona koji reguliu odreeni aspekt ivotne sredine. U pogledu propisanih kazni, za najtee oblike povrede ivotne sredine predviena je kazna zatvora do 8 godina. U skladu sa postojeeom blagom kaznenom politikom u Srbiji ovakva kazna, prema naim saznanjima, nikad nije izreena. Veoma znaajna je odredba o obavezi uinioca krivinog dela da u sluaju uslovne osude u odreenom roku preduzme potrebne mere zatite, ouvanja i unapreenja ivotne sredine. Novim Krivinim zakonikom, koji je u fazi izrade, treba predvideti mogunost izricanja ove mere u svakom sluaju, bez obzira na tip izreene kazne. Krivini postupci u oblasti ekoloke zatite trebalo bi da predstavljaju poslednje sredstvo za kojim se posee, tek kada je nemogue sluaj reiti u administrativnom postupku ili ukoliko se radi o posebno tekom delu. Meutim preduslov za to su efikasni i redovni upravni postupci i daleko stroa kaznena politika sudova. U postupcima povodom ekolokih krivinih dela mogla bi da se primenjuje i mera koja do sada nije korienja, mera oduzimanja imovinske koristi87 koja propisuje da e se od uinioca oduzeti novac, predmeti od vrednosti i svaka druga imovinska korist koji su pribavljeni krivinim delom, a da e se, ako
87 lan 92 Krivinog zakonika.

51

oduzimanje nije mogue, uinilac obavezati da plati novani iznos koji odgovara pribavljenoj imovinskoj koristi. Kako je iz podignitih optunica jasno da odgovorna lica u fabrikama i drugim pravnim licima esto zanemaruju obavezu zatite ivotne sredine iz finansijskih razloga ovo bi mogla biti efikasna mera i adekvatna kazna88. U cilju istraivanja primene odredaba Krivinog zakonika o ekolokim deliktima u praksi, Beogradski centar za ljudska prava sproveo je istraivanje sudske prakse pred optinskim krivinim sudovima u Srbiji u ijoj se nadlenosti nalazi primena odredbi glave XXIV Krivinog zakonika. Obraajui se sudovima putem zahteva za dostupnost informacija od javnog znaaja zakljuili smo da: 1. Veina optinskih sudova u Srbiji ne potuje odredbe Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja koje se odnose na hitno postupanje i dostavljanje informacija koje se odnose na ivotnu sredinu 89. U svojim odgovorima sudovi nisu potovali odredbe Zakona o slobodom pristupu informacijama od javnog znaaja, te nisu odgovarali u zakonskom roku od 48 asova od prijema zahteva, pojedini sudovi nisu ni odgovorili na zahteve, a neki sudovi nisu potovali zakonsku odredbu o oslobaanju od plaanja takse, te su traili naknadu za dostavljanje informacija o ivotnoj sredini. Nisu retki bili ni odgovori sudova o nemogunosti da dostave spise predmeta u vezi sa ekolokim krivinim delima zbog obimnosti pojedinih predmeta. U proseku svaki etvrti sud u Srbiji nije poslao odgovor na zahtev. Od 105 poslatih zahteva odgovoreno nam je na 80.
88 89 Zasnovano na istraivanju prakse krivinih sudova u okviru ovog projekta. Vidi vie XYZ FN. lan 16 Zakona o pristupu informacija od javnog znaaja, Sl. glasnik RS, br. 120/04; Vie o dostupnosti informacija o pitanjima ivotne sredine vidi nie.

52

2. Na osnovu odgovora sudova u pogledu broja i vrsta postupaka u vezi sa ekolokim krivinim delima, postoji znaajan broj sudova pred kojima se ne vodi ovakva vrsta postupka u 37 optina u Srbiji se ne vodi postupak niti postoji presuda za ekoloka krivina dela. U toku 2008. godine doneta je samo jedna presuda za krivino delo zagaenja ivotne sredine od ukupno 12 presuda u ovoj oblasti donetih tokom 2008. godine. Statistika pokazuje da se najvei broj krivinih postupaka vodi povodom krivinog dela umske krae iz lana 275. KZ. 3. Kao sankciju sudovi najee izriu uslovne osude ili niske novane kazne. Iz navedenih razloga smatramo da je zatita ivotne sredine pred krivinim sudovima nedelotvorna. Podaci prikupljeni od sudova, dostavljeni optuni akti i presude ukazuju na rigidnost sudova i tuilatva u primeni odredbi Krivinog zakonika iz glave XXIV. Jedan od primera je krivino delo zagaenja ivotne sredine iz lana 260. Krivinog zakonika koje predvia Ko krei propise o zatiti, ouvanju i unapreenju ivotne sredine zagadi vazduh, vodu ili zemljite u veoj meri ili na irem prostoru.... Razlog za neadekvatnu primenu ove zakonsku odredbe je u tome to je sudovi smatraju da je potrebno tumaenje Vrhovnog suda Srbije o formulaciji u veoj meri ili na irem prostoru. Smatramo da su sudovi duni da po postupaju po zakonu i cene dokaze svakog konkretnog sluaja i bez tumaenja Vrhovnog suda Srbije, te da ono nije neophodno za efikasnu primenu ovog lana zakona. Vremenom e rad tuilatva i podizanje optunica uticati na formiranje sudske prakse u ovoj oblasti. Analizom postojee sudske prakse optinskih sudova u 2008. godini i drugih dokumenata dobijenih na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i razgovora obavljenih sa nosiocima pravosudnih funkcija ustanovlje-

53

no je da se osnovni problem, u vezi krivinog postupka i zatite ivotne sredine, javlja u vezi sa raznim pitanjima dokazivanja. Sutina problema s kojim se suoavaju pravosudni organi pri dokazivanju krivice zagaivaa je u vetaenju i adekvatnom prikupljanju dokaza u toku istranog i krivinog postupka. Primer dobre prakse
Analizirajui praksu sudova izdvojili smo jedan sluaj kao primer dobre prakse rada tuilatva. Optunicom Optinskog javnog tuilatva u Kurumliji KT 210/07 optuena su dva lica za produeno krivino delo zagaenja ivotne sredine iz lana 260. Krivinog Zakonika zbog toga to su kao rukovodioci postrojenja za preiavanje otpadnih voda u Lesonit d.o.o. u Kruumliji doputali isputanje otpadnih voda u reku Banjsku u nekoliko navrata. Prema navodima optunice, optuena lica su na ovaj nain prouzrokovala pomor ribe, jer su omoguila isputanje nepreienih voda koje su sadrale visok nivo amonijum jona i fenola opasnih po ivotnu sredinu. Prema analizi sudske prakse, odnosno dostavljenih kopija optunica i presuda u vezi sa ekolokim krivinim delima, ovo je jedini sluaj u kom se lica optuuju za produeno krivino delo zagaivanja ivotne sredine. Optunica sadri niz predloenih dokaza na osnovu kojih tuilatvo namerava da dokae izvrenje produenog krivinog dela, pre svega, nalaze vetaka i izvetaje i nalaze zvaninih instutucija vezanih za datume izvrenja radnje krivinog dela, kao npr. nalaz i struno miljenje Instituta za javno zdravlje iz Nia struni nalaz Centra za ekotoksikologiju i Centra za higijenu i humanu ekologiju; nalaz Republikog hidrometerolokog zavoda Srbijeo uzorkovanju vode; struno miljenje Zavoda za zatitu prirode Srbije; zapisnik Republike direkcije za vodu; odnosno vodoprivredne inspekcije; zapisnik Republikog veterinarskog inspektora. Uz predloene dokaze tuilatvo je dostavilo i spisak svedoka koji e biti pozvani da daju svoj iskaz, meu kojima je i vetak koji e moi da obrazloi pomenute strune nalaze i izvetaje. U obrazloenju optunice navode se detalji o nainu na koji funkcionie proizvodnja zagaivaa, obrazloena je uloga

54

optuenih lica u tom procesu, kao i propusti koje su uinili, a na osnovu kojih je koncetracija otvrovnih materija iz procesa proizvodnje u reci Banjskoj dostigla 50 puta vii nivo od dozvoljenog za amonijum jone, odnosno 300 puta vii nivo za fenol. Usled nedostatka kiseonika u reci, nastao je pomor ribe, kao direktna posledica uliva otpadnih voda iz proizvodnog procesa. U optunici se navodi da uzrok smanjenja nivoa kiseonika mogu biti poveane koncentracije amonijum jona, nitrata, nitrita i sulfata, a u ovom sluaju neosporno je konstatovano prisustvo koncentracije amonijum jona. Smatramo da ova optunica predstavlja odgovarajui osnov za procesuiranje ekolokog krivinog dela i treba da poslui kao primer dobre prakse. Optunim aktom se krivino gone lica koja su ponavljala radnju krivinog dela, stvarajui praksu zagaenja ivotne sredine, to nije redak sluaj kod ekolokih krivinih dela. Procesuiranje zagaivaa koji na sistemski nain kre zakon mora biti prioritetan cilj pravosudnih organa, a praksa njihovog rada pokazuje mali broj ovakvih sluajeva. Sutina problema neadekvatnog procesuiranja i kanjavanja zagaivaa je u nepostojanju potrebnog nivoa saradnje izmeu razliitih uesnika u krivinom postupku u dokazivanju krivice zagaivaa. Veliki problem predstavlja tretiranje i ocenjivanja rezultata vetaenja od strane suda. S jedne strane sud se u najveoj meri oslanja na nalaze vetaka, ali ih sa druge strane esto odbacuje90 Kako u Srbiji zbog malog broja sluajeva koji se nau pred sudom, ali i zbog nedovoljno razvijene ekoloke svesti graana i odgovornosti dravnih organa, ne postoji ujednaena praksa u bilo kom segmentu zatite prava na zdravu ivotnu sredinu neophodna je intenzivna i koordinisana saradnja izmeu svih uesnika u tom procesu.

Na nivou pojedinih optina u Srbiji ne postoje adekvatni spiskovi sudskih vetaka i postoji sumnja u objektivnost i kredibilitet njihovog rada. Ovome u prilog se navodi stav dela tui90 Kao primer neaurnosti i neadekvatne borbe protiv zagaivaa dovoljno je istai da u Panevu ne postoji ni jedana konana sudska presuda.

55

latva da postoji mnotvo odbaenih predmeta u kojima ili nije bilo mogue izvriti vetaenje ili ono nije bilo izvedeno blagovremeno. Dalje, kao problem se javlja nepostojanje odgovarajuih studija u oblasti ivotne sredine ili npr. medicinskih studija o zdravlju, koje bi sluile kao relevantan parametar u dokaznim postupcima i koje bi mogle da pokau da li i u kojoj meri zagaenje ivotne sredine doprinosi razvoju odreenih bolesti. U pogledu dokazivanja u toku sudskog postupka, od posebnog znaaja za ishod sluaja su podaci dobijeni putem monitoringa emisije i imisije. Posebno je vano pitanje institucija koje obavljaju monitoring u vezi sa dokazivanjem krivice zagaivaa, jer sud snagu dokaznog sredstva poverava samo nalazima ovlaenih institucija koje obavljaju monitoring, odnosno ustanovama koje su prole postupak za prijem i nalaze se na zvaninom spisku monitora stanja ivotne sredine. Beogradski centar za ljudska prava istie problem grada Paneva, kao jednog od najzagaenijih gradova u Srbiji91. U Panevu postoji funckionalan sistem optinskog monitoringa92, a za iji rad ne postoji saglasnost nadlenih institucija i iji rezultati ne mogu biti validan dokaz pred sudom. Pre postavljanja ovog sistema merenja zagaenja postojao je problem nedostatka pouzdanih i pravovremenih informacija o stanju ivotne sredine koje bi bile osnov za adekvatno reagovanje u reavanju problema prekomernog aerozagaenja u optini Panevo. Na stanje ivotne sredine u Panevu najvaniji uticaj ima: velika koncentracija bazne i hemijske industrijske proizvodnje na jednom mestu, blizina industrijske zone u odnosu na naseljena mesta, izgradnja hemijskih postrojenja na pravcu dominantnih vetrova, zastarela tehnologija sa postrojenjima koja su uglavnom stara preko dvadeset godina, a u koja u prethodnom periodu nije dovoljno ulagano u cilju poboljanja i usavravanja procesa proizvodnje93, nepotovanje zakonske re91 92 93 Podaci prikupljeni tokom intervjua sa optinskim tuiocem iz Paneva. Postoje etiri merna mesta u Panevu, a informacije su graanima dostupne i preko interneta. Problem postoji 30 godina, od vremena kada su startovale fabrike June industrijske zone, NIS-RNP Panevo, HIP-Petrohemija a.d. Panevo i

56

gulative iz oblasti zatite ivotne sredine, nelegalna gradnja, bez potovanja vaee planske dokumentacije, nedostatak finansijskih sredstava i posledice NATO bombardovanja 1999. godine. Grad Panevo je donacijama i sopstvenim sredstvima razvio savremeni sistem za kontinualno praenje aerozagaenja (imisije), osnivanjem etiri dopunske stanice za automatski monitoring imisije94. Rezultati merenja u vidu jednoasovnih koncentracija se svakog sata prenose na centralni kompjuter u Sekreratijatu za zatitu ivotne sredine, gde se vri praenje rezultata merenja i rada sistema. Uloga inspekcijskog nadzora je od presudnog znaaja za rad tuilatva i kasnije za uspean postupak protiv zagaivaa. Po prijavama graana ili nadlenog tuilatva, kao i po prijavi samih inspektora postupa tuilatvo. Inspektori izlaze na teren i prisustvuju izvrenju uviaja i prikupljanju dokaza. Od naroitog znaaja za zatitu ivotne sredine su mere koje preduzima protiv zagaivaa u saradnja sa lokalnim tuilatvom. Inspektor je lice koje odluuje o podnoenju zahteva za pokretanje prekrajnog postupka ili postupka za privredni prestup ili podnoenje krivine prijave. Imajui u vidu praksu krivinih sudova koji imaju blagu kaznenu politiku (najee izriu uslovne kazne), inspekcija pokree vei broj postupaka pred trgovinskim i prekrajnim sudovima u cilju efikasnije zatite u postupcima zbog privrednih prestupa i prekraja. Prestupi i prekraji su uglavnom sadrani u okviru finalnih odredbi zakona i taksativno su nabrojani. Odgovornost za prekraj ili prestup mora biti eksplicitno odreena putem zakona i predvia se za pravna lica i lica zaposlenima u njima. Postupanje po odredbama posebnih zakona koji predviaju kaznene
HIP-Azotara a.d. Panevo, a ogleda se u prisutnom zagaenju vazduha, povrinskih i podzemnih voda i zemljita. Fabrike ija zagaenja i predstavljaju problem uglavnom imaju svoje merne instrumente. Rafinerija Panevo ima merne instrumente po republikim kriterijumima, koji treba da mere 24 asa, ali su podaci interni i ne objavljuju se.

94

57

odredbe i postojanje ekolokih delikata, odnosno privrednih prestupa ili prekraja, odvija se pred Trgovinskim sudovima Srbije u sluajevima privrednih prestupa, odnosno pred sudovima za prekraje. Prema podacima do kojih je doao Beogradski centar za ljudska prava, ustanovljeno je da se ivotna sredina u praksi sudova najee titi kroz postupke za privredne prestupe i prekraje. Nasuprot stavu krivine teorije da su u pitanju delikti od manjeg drutvenog znaaja, pokazali su se efikasnijim u zatiti sistema ivotne sredine, pre svega zahvaljujui neadekvatnoj primeni odredbi ekolokih krivinih dela iz Krivinog zakonika. Odredbama posebnih zakona, predviaju se sluajevi odgovornosti zagaivaa za privredne prestupe i prekraje. U postupcima za privredne prestupe ili prekraje mogue je novano kazniti zagaivaa u rasponu od 30.000 do 1.000.000 dinara za prekraj ili od 150.000 do 3.000.000 dinara za prestup. U Predlogu za izmenu i dopunu Zakona o zatiti ivotne sredine predloeno je da se kazne poveaju, tj. da minimalna kazna bude 1.500.000 dinara. Kako sudska praksa u Srbiji pokazuje tendenciju ka davanju minimalnih zakonom propisanih kazni opravdana je i vrlo korisna intencija zakonodavca da se minimalna kazna povea, iako je gornja granica ostala neprimereno niska u odnosu na potencijalnu tetu koja moe da nastane. Prema Zakonu o odgovornosti pravnih lica za krivina dela95, zakonodavac je uveo mogunost da se odgovornim zagaivaima u sudskom postupku izreknu vee novane kazne od onih predvienih putem posebnih zakona vezanih za ivotnu sredinu. Visina novanih kazni odreena je lanom 14 ovog zakona i kree se u rasponu od minimalnih 100.000 dinara do maksimalnih 500 miliona dinara. Sistem koji ovaj zakon usvaja rangira visinu krivinih dela prema visini zapreene kazne zatvora za pojedina krivina dela, te prema maksimalnoj moguoj kazni za zagaenja ivotne sredine od 8 godina zakona, mogua novana kazna za pravna lica zagaivae bi bila 8 miliona dinara. S obzirom na to da su u pitanju operateri, koji odredbama
95 Sl. glasnik RS, br. 97/08.

58

posebnih zakona mogu biti subjekti postpuka za privredni prestup ili prekraj, koji su se prema postojeoj praksi krivinih sudova pokazali efikasnijim, smatramo da novine koje ovaj zakon donosi nee doprineti poboljanju zatite ivotne sredine, pre svega zahvaljujui sloenosti pitanja dokaznog postuka. Primena ovog zakona ipak predvia znaajne prednosti koje se odnose na pravne posledice osude u pogledu gubitka prava ili dozvola za obavljanje odreene delatnosti (lan 28) ili blokade rauna i zabrane otvaranja novih (lan 65). U svom zakljuku Beogradski centar za ljudska prava istie probleme ije reavanje bi doprinelo poveanju efikasnosti zatite ivotne sredine u Srbiji: U Srbiji nisu definisani strateki ciljevi u oblasti zatite ivotne sredine i nije usvojena Nacionalna strategija zatite ivotne sredine. Usled nepostojanja politike volje, tempo reformi u procesu harmonizacije sa pravom EU je izuzetno spor. Odgovornost za neadekvatno sprovoenje reforme u oblasti ivotne sredine, pre svega, snosi Narodna skuptina Republike Srbije. Trenutno se pred usvajanjem nalaze i pojedini zakoni ije je usvajanje bilo predvieno za 2005. godinu. Za sektore koji se direktno bave ekologijom izdvaja se svega 0,4 odsto budeta Republike Srbije. Usled nedostatka jasnih strategija razvoja, politike nestabilnosti, nezrelih trinih uslova i zanemarivanja osnovnih postulata odrivog razvoja, u Srbiji se ne moe smatrati uspenom primena principa zagaiva plaa. Sistem monitoringa stanja ivotne sredine u Srbiji mora biti unapreen. Svega 3 odsto graana Srbije smatra stanje i zatitu ivotne sredine prioritetom.

59

Drava mora da pronae pravian balans izmeu ekonomskih interesa razvoja privrede i zatite prava na pojedinaca na zdravu ivotnu sredinu. Neophodna je ratifikacija i primena odredbi Arhuske konvencije u to kraem roku. Zatita ivotne sredine pred krivinim sudovima je nedelotvorna. Svaki etvrti sud u Srbiji ne potuje odredbe Zakona o slobodom pristupu informacijama od javnog znaaja u vezi sa zatitom ivotne sredine. Ne postoji adekvatna saradnja dravnih organa u postupku dokazivanja u toku krivinog postupka. Krivini postupci u oblasti ekoloke zatite su neefikasni, a kaznena politika je izuzetno blaga (kao sankciju sudovi najee izriu uslovne osude ili niske novane kazne) Neophodno je jaati kapacitete javnih slubenika na svim nivoima vlasti. Pozitivni propisi u oblasti zatite ivotne sredine se ne primenjuju dosledno.

60

Sadraj
Razvoj ekolokog prava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CDM projekti u Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pravo na zdravu ivotnu sredinu u konvencijama o ljudskim pravima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Razvoj ekolokog prava u okviru EU . . . . . . . . . . . . . . . . . Pravo na zdravu ivotnu sredinu propisi i praksa u Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tempo usvajanja zakona, strategija i akcionih planova u oblasti zatite ivotne sredine . . . . . . . . . . . . . . Nacionalni program za integraciju u Evropsku uniju i usklaivanje sa acquis communautaire. . . . . . . . . . . . . . . Pravni propisi i njihova primena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Institucionalni okvir u funkciji zatite ivotne sredine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zakoni o zatiti ivotne sredine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aruhska konvencija. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sudska zatita ivotne sredine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Graanskopravna zatita ivotne sredine . . . . . . . . . . . Krivinopravna zatita ivotne sredine . . . . . . . . . . . . . 7 12 13 16 19 19 22 26 27 28 40 48 48 49

61

CIP ,