G LAVA I

1. POJAM UPRAVE
Pojam uprave se moe definisati sa dva aspekta, uprava u funkcionalnom i u organizacionom
smislu.
1) FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE: Funkcionalni pojam uprave jo se naziva
materijalni pojam. Sama re "funkcionalan" znai da je re o funkciji, akciji, poslu, delatnosti,
aktivnosti i u konkretnom sluaju misli se na funkciju sastavljenu iz vie delatnosti koje vre organi
javne uprave. Definisanje uprave u funkcionalnom ili materijalnom smislu u sutini je odgovor na
pitanje- ta radi javna uprava. Tako dolazimo do odgovora da ona upravlja javnim poslovima.
Javni poslovi su opte-korisni poslovi ili dobra koja su korisna i potrebna za sve graane, za
celo drutvo. Upravljanje sa javnim poslovima obuhvata u sebi:
a) Vrenje vlasti
b) Vrenje javne slube
Upravljanje predstavlja dinamian pojam. U savremenom smislu rei, upravljanje
predstavlja zbir upravnih aktivnosti koji se generalno svode na efikasno vrenje javnih slubi, pa
tako, ovaj pojam obuhvata: organizovanje; usmeravanje; vladanje; rukovoenje; koordiniranje
Funkcionalni pojam uprave sacinjavaju:
- Upravna funkcija - zbir radnji koje znae vrenje vlasti, a to ukljuuje:
- autoritativne
-

aktivnosti na izdavanju raznih dozvola i licenci; i

izricanje zabrana i nametanje obaveza graanima koje ako ne budu izvrene

dobrovoljno, podrazumevaju i primenu prinude.

- Upravna delatnost zbir autorititativne i neautoritativne aktivnosti koje se vre zbog
ostvarivanja socijalnih ili drutvenih ciljeva, odnosno ciljeva koji su u zajednikom
interesu svih graana
2) ORGANIZACIONI POJAM UPRAVE: Organizacioni pojam uprave naziva se jo
formalni pojam. Re "organizacioni" navodi na injenicu da se radi o organu, organizaciji. Pri tome,
misli se na upravni organ, upravnu organizaciju. Tako, uprava u drugom, organizacionom, znaaju
predstavlja zbir organa, odnosno institucija kojima je povereno upravljanje javnim poslovima. Te
institucije, znai, mogu da budu javne (dravne, jedinice lokalne samouprave), ali i privatne (kada
su im poverena javna ovlaenja).
Javna uprava sa organizacionog/formalnog aspekta (najiri smisao) obuhvata:

dravnu upravu - ministrastva, organe u sastavu, upravne organizacije;

lokalnu samoupravu - gradonaelnik, skuptina grada (optina);

javne ustanove (slube) - ustanove za obrazovanje, zdravstvo, nauka, kultura;

fondove - zdravstveni, penzijski, za puteve;

javna preduzea;

privredna drutva sa javnim ovlaenjima

nevladine organizacije sa javnim ovlaenjima

Podela uprave na organizacionu i materijalnu, razume se nije jedina mogua podela koja
moe da se izvri u vezi sa pojavama koje prouavamo. U odreenom drutvu javlja se podela
uprave na javnu i privatnu. Javna uprava obuhvata delatnosti izvrnih organa koji se javljaju na
razliitim nivoima politike i pravne organizacije, bez obzira na to da li se radi o nacionalnom,
dravnom ili lokalnom nivou. Privatna uprava obuhvata procese upravljanja u privatnom sektoru
koji moe da se odnosi na manji ili vei deo nacionalne privrede, zdravstva ili kolstva.
2. TERMINOLOSKE RAZLIKE IZMEDJU POJMA ADMINISTRACIJE I UPRAVE
U dravama bive Jugoslavije u pravnim propisima je zastupljen termin uprava, dok se
udbenikoj literaturi sve vie koristi termin administracija.
Uprava kao formalni / organizacioni pojam - Pod pojmom uprave, u formalnom i organizacionom
smislu, najee se podrazumeva dravna uprava, shvaena kao zbir dravnih organa i organizacija
koji vre upravne poslove, odreene ustavom i zakonom. U Republici Srbiji to bi bili: ministarstva;
organi u sastavu ministarstava (uprave, inspektorati, biroi, saveti); samostalni dravni organi
(agencije, direkcije, komisije) i upravne organizacije (zavodi, centri, arhivi).
Uprava kao materijalni/funkcionalni pojam - Pod upravom u materijalnom smislu najee se
podrazumeva vrenje vlasti, tj. vrenje upravne funkcije koja je sastavljena, pre svega, od delatnosti
koje predstavljaju neposredno vrenje vlasti. Takve delatnosti su: izvravanje zakona, reavanje
upravnih predmeta (stvari) i vrenje upravnog nadzora. Ali, ovakvo opredeljivanje uprave, iako je
tano, nije potpuno, odnosno ne obuhvata neautoritativne aktivnosti uprave koje u novije vreme,
zauzimaju sve znaajnije mesto u odreivanju upravnih delatnosti.
3. POJAM UPRAVLJANJA
(preskociti)
4. ELEMENTI UPRAVNE DELATNOSTI
U skoro svim definicijama pod upravljanjem se podrazumeva izvravanje ciljeva koje je
postavila jedna politika zajednica ili privatna organizacija.
Definicije upravljanja mogle bi se podeliti na maksimalistike i minimalistike:

Maksimalistike - trae elemente upravnog procesa u svakom sistemu ljudske interakcije

poinjajui od primarne grupe i zavravajui sa kompleksnim diferenciranim aktima
ivota globalnog drutva.

Minimalistike - obuhvatju samo delatnosti jednog sistema pravno formalizovanih organa

koji imaju izvrnu fukkciju.

Podnoenje predloga za donoenje optih akata i preuzimanje konkretnih mera:

*Na zahtev Skuptine i Vlade, ili po sopstvenoj inicijativi, pripremaju propise i druge opte
akte shodno planovima i programima rada Skuptine i Vlade. Akte dostavljaju kao nacrt propisa ili
u kasnijoj fazi kao predlog propisa.
* Predhodno se pribavlja miljenje zainteresovanih organa, odgovarajuih strunih
organizacija i zainteresovanih organizacija i zajednica.
* Organi dravne uprave su najei predlaga i inicijator za donoenje novih propisa i
drugih optih akata. Odatle, upravni organi od izvrioca, postaju kreatori utvrene politike.
Najpre, upravna delatnost obuhvata podnoenje predloga o preduzimanju odreenih mera ili
utvrivanje pravaca voenja ekonomske, socijalne i kulturne politike ije izvravanje je povereno
javnoj upravi. Proces predlaganja zakona i drugih optih akata, najee se odvija na sledei nain:
UPRAVA VLADA PARLAMENT
Znaenje ovog elementa upravne delatnosti postaje sve vee, naroito u novije vreme. Uloga
uprave u pripremi predloga za donoenje najrazliitijih ekonomskih, tehnikih i pravnih odluka
(zakona) je sutinska i nezamenljiva, pre svega zato to kadrovi u upravni predstavljaju neiscrpan
rezervoar tehnikog znanja.
Davanje informacija i obavetenja: Davanje informacija, odnosno obavetenja, predstavlja drugi
znaajan elemenat u upravnoj delatnosti. I za ovaj elemenat moe se rei da postaje izuzetno vaan
u savremenim uslovima. Ovo proizilazi iz dramatinog preokreta u procesu odluivanja koji unosi
informatika, banke podataka itd.
Kao i predlozi za ostvarivanje raznih projekata, uprava dostavlja informacije predstavnikim
telima ili egzukativnim organima, ali isto tako i graanima. Eventualna mo uprave da vri
zloupotrebe povezana je ba sa zabranama, odnosno sa dostavljanjem lanih informacija.
Uprava moe biti zainteresovana za davanje lanih podataka da bi pokrila svoje neuspehe u
vrenju misije koja joj je poverena, odnosno nezakonitosti u njenom poslovanju. Sa druge strane,
ona raspolae sa najveim bogatstvom informacija zato to je u dodiru sa svakodnevnom realnou
u sprovoenju politike koja joj je poverena.
Izvravanje zakona i sprovoenje utvrene politike: Izvravanje, ili jo, sprovoenje odnosno
ostvarivanje politike formulisane od zakonodavca (u emu i ona sama ima mali udeo) predstavlja
delatnost koja je, moda najvei izazov u upravi. Izvravanje predstavlja izvanredno vaan element
u upravnoj delatnosti.
U konteksu ove operacije u upravi bi mogle da se smeste pojave koje Fejol definie kao:
* predvianje,
* organizovanje,
* komandovanje
* koordinacija

* kontrola.
Isto tako, u okvirima ove delatnosti uprave mogle bi se obuhvatiti delatnosti koje Pusi
opisuje
kao:

planiranje,

usmeravanje,
kontrolisanje,

ocenjivanje i

ponovno usmeravanje

Takvi su i elementi izvrne delatnosti koje je Gulik objedinio pod poznatom skraenicom
POSDCORB koji obuhvata aktivnosti (prema poetnom slovu tih rei na engleskom) na:

planiranje (planning)
organizovanje (organizing).

personalna politika (staffing),

rukovoenje (directing),

koordiniranje (coordinating),

izvetavanje (reporting) i

budetiranje (budgeting).

5. UPRAVNI ORGANI I ORGANIZACIJE

Organi i organizacije koji vre upravnu delatnost nazivaju se upravne organizacije. Svi oni
vre odreene drutvene poslove koji su im povereni zakonom. Kao i sve moderne organizacije, oni
su funkcionalno definisani, to znai da u njima postoji odreena podela rada (specijalizacija).
Organizacije raspolau odreenim budetskim (dravnim ili lokalnim) sredstvima za vrenje
svoje delatnosti. Dravni karakter upravnih organizacija i usluga koje one vre u odreenom
vremenskom periodu, u zavisnosti od ideologije politike elite u odreenoj dravi, moe da bude
izraeniji ili moe biti relativiziran preko procesa privatizacije u veem broju upravnih delatnosti.
Podela vrilaca upravne delatnosti na organe i organizacije izraava jaanje uloge
neautoritativne ili nedravne uprave. Uprava u klasinom smislu rei nastupa iz autoritativnih
pozicija zato to predstavlja zbir organa dravne vlasti (iako deluju vie kao transmisioni organi).
Sve njihove odluke snabdevene su sa pravnim sankcijama i mogunou primene prinude i kao
takvi ne mogu da naiu na ozbiljan otpor.
Meutim, niz upravnih intrevencija danas ne polazi od pozicije vlasti. U upravi mogu da
budu angaovani i angauju se ininjeri, lekari, pravnici i drugi strunjaci. Odluke to oni donose
zasnivaju se na profesionalnoj kompetenciji i ne reflektuju se sa odnosom vlasti iza koje stoji
prinuda. Ovakva neautoritarna dimenzija upravljanja poslovima sve vie dolazi do izraaja u
savremenoj upravi.

6. UPRAVA I POLITICKA VLAST

Upravne oganizacije vre izvesne usluge koje imaju drutveni karakter. Tanije reeno, one
vre odreene delatnosti u interesu celog dutva. U drutvu se javljaju potrebe koje pojedinac treba
sam da zadovolji. On treba da se hrani i da se oblai, kao i da se brine za neke druge line potrebe.
Na nivou tih potreba uopte se ne postavlja pitanje za voenje nekakve politike za zadovoljavanje
javnog intresa. Ovde se javni interes zadovoljava kroz niz pojedinanih napora za zadovoljavanje
linih potreba, iako uticaj na socijalnu politiku i na tom linom planu nije zanemarljiv.
Meutim, postoji i jedna druga kategorija potreba za ije zadovoljavanje je potrebno, prema
koncepciji koja preovladava u odreenom drutvu, ulaganje javnih sredstva. Uprava se javlja u tom
sluaju kao instrument koordiniranja aktivnosti koje vode prema njihovom zadovoljavanju. Ali,
uprava nije vrednosno neutralna. Ona asimilira vrednosni sistem vladajue elite u jednom drutvu.
Uprava ostvaruje ekonomske, socijalne i kulturne koncepcije tih "upravljakih kategorija". Zato,
raspon potreba koje jedno drutvo zadovoljava je podloan najdrastinijim varijacijama.
7. NAUKA O UPRAVI KAO POSEBNA NAUCNA DISCIPLINA
Nauka o upravi bavi se fenomenom upravljanja u njegovim razliitim manifestacijama. Ona
analizira upravne delatnosti koje sainjavaju upravnu funkciju, kao i ulogu upravnih organizacija u
okviru jednog odreenog mehanizma na ekonomskom, politikom i pravnom kauzalitetu. Ona, isto
tako, ispituje interakciju izmeu te organizacije i drugih institucija koje postoje u jednom drutvu.
Ali, nauka o upravi usmerava svoj analitiki napor prema prouavanju unutranjeg
funkionisanja upravnih organa i organizacija shvaenh u najirem smislu kao ponaanje
kooperativnih ljudskih sistema. Ona izuava ponaanje ljudi u organizacijama, funkcije formalne i
neformalne organizacije, podelu rada i sistem vlasti i komunikacije. Zadatak nauke o upravi, u
ovom smislu je da realistiki da deskripciju najrazliitijim upravnim situacijama kao i njihovom
potencijalu u reavanju problema pred kojima stoji drutvo. To je, razume se, minimalan uslov koji
ova diciplina treba da ispuni da bi mogla da pretenduje na nauni status.
8. NAUCNA TEORIJA I METODE
Teorija savremene nauke podrazumeva splet sistematski meusobno povezanih apstraktnih
postavki, ali koje se zasnivaju na iskusno proverenom saznanju. Da bi se ostvarilo nauno
kontrolisano sakupljanje takvih saznanja, mora da se upotrebi ceo niz tehnikih procedura kao to
su: posmatranje, inervjuisanje, priprema primerka, priprema nacrta istraivanja, analiza sadrine,
sakupljanje dokumenata itd.
Istraivaima stoje na raspolaganje razliite vrste dokumenata kao to su zapisnici (oni to
opisuju tok sednice tela kao to su: parlament, vlada, sudovi, razne organizacije itd.) stenogrami (iz

istih sednica), izvetaji, zatim poslovna dokumenta (knjige inventara, bilansi, fakture) i pravna
dokumenta. Grupa poslovnih pravnih dokumenata sadre razliite materijale kao to su: formalne
povelje, legalna dokumenta, oficijalne publikacije, zapisnici sa sastanaka, korespondencija, upisani
kodeksi profesionalne etike, lista pravila i procedure i pregledi injenica i brojevi. Korisnost
ovakvog materijala e zavisiti, meutim, u velikoj meri od vetine i brige koju e istraiva
primeniti u njihovom korienju, zato sva ova dokumeta i bilansi ne mogu se koristiti bez rezerve
obzirom na injenicu kako moe iz jednog ili drugog razloga da se njima da kozmetiki izgled.
Ponekad su itraivau dostupna lina dokumenta sainjena od uesnika u organizaciji. Tako
mogu da se nau autobiografije, pisma, dnevnici i drugi pisani materijali zapisani po inicijativi
autora koji tei da zabelei svoja lina iskustva i uveravanja. Takvi materijali moraju, kao i sva
druga dokumenta, da budu kritiki ispitani s obzirom na njihov mogui pristrasni karakter, a ako se
savesno upotrebljavaju mogu dati korisna saznanja.
Istraivai mogu da koriste i obimne zapisnike i statistike - koje organizacije vode za njihove
line potrebe. Veliki broj bilansa proizvoda, koji obino stoje na rspolaganju mogu delimino da
objasne popularnost produktivnosti kao zavisne varijabile u organizacijskom istraivanju, a
odsustvo sistematskih podataka o takvim oblastima kao to je konflikt moe objasniti njegovo
relativno zanemarivanje. Bilansi sa kojima raspolau organizacije mogu da budu korisni na razliite
naine istraivaima. Tako, bilo bi mogue da se sakupe podaci o broju i profilu slubenika u vie
ornanizacije iz vremena njihovog osnivanja, da bi se ispitale njihove krivulje rasta u toku vremena.
Ili pak, bilansi organizacija mogu da se iskoriste kao baza o razlikama meu radnim grupama sa
stalno visokom ili niskom produktivnou koja se zatim eventualno povezuje sa razlikom u nainu
rukovoenja povezanom sa ove dve vrste grupe.
Nauka o upravi (javna uprava) i upravno pravo - Na kraju, trebalo bi da se razgranii nauka o
upravi (ili javna uprava) od upravnog prava.
Upravno pravo izuava pojave u javnoj upravi iz gledita pravnih propisa. Ova grana nauke
je zainteresovana iskljuivo za normativni aspekt upravne organizacije i ponaanja ljudi u njima.
Nauka o upravi (ili javna uprava), naprotiv, zainteresovana je da dobije realnu, empirijsku
sliku o tome kakvo je stvarno ponaanje ljudi u ostvarivanju upravnih zadataka.

G L A V A II

3. KAMERALIZAM
Kameralisti predstavljaju grupu nemakih i austrijskih profesora i upravih funkcionera koji
se prvi put javljaju negde polovinom 16. veka, dok svoju glavnu aktivnost predstavnici te kole
razvijaju u 18. veku u Pruskoj Fridrih Vilhelm I i u Austriji Marija Terezija.
Kameralizam predstavlja odgovarajuu sistematizaciju postupaka kojima su se sluili
slubenici u upravnim biroima u toku svog rada.
Kameralisti se uporeuju sa nekim drugim kolama, kao sto su merkantilisti i fiziokrati. Ali,
njih ne interesuju samo pitanja aktivnog trgovakog bilansa i bogatstvo jedne zemlje u plemenitim
metalima kao merkantiliste, niti pak problem produktivnosti odnosno neproduktivnosti posebnih
sektora u nacionalnoj ekonomiji kao fiziokrate. Njih interesuje, pored gore navedenih pitanja, i
pitanje sistematkog vrenja upravnih poslova. Jedan od kameralistikih autora nabraja vie
aktivnosti u Prusiji iz 17. veka iji uspeh pripisuju ugledu pruskog upravnog sistema: pomo
siromanim licima, medicinskim i sanitarnim ustanovama, osnivanje mnogih industrijskih grana i
regulisanje nekih od njih, pretvaranje pustoa u plodnu zemlju, izgradnja vodenih puteva itd. Dalje
on navodi selekciju sposobnih mladih ljudi kao personal u upravnim slubama, reformu valute,
izvravanje pravde, ubrzavanje upravnih postupaka i slino.
Meu najznaajnije kameralistke autorie ubrajamo Melhior Fon Ose, Georg Cinke i Johan
Fon Justi. Dosledno nainu izlaganja u ovoj glavi, ovde e biti izneti za ilustraciju mali fragmenti iz
dela poslednjih dva autora.

G L A V A III
1. JAVNA UPRAVA KAO FORMALNA ORGANIZACIJA
Pod formalnom organizacijom podrazumevaju se formalizovani sistemi uloga koje treba da
ispune lanovi organizacije, da bi se ostvarili unapred postavljeni ciljevi. Ti ciljevi se ostvaruju
pomou odreenih formalno utvrenih procedura koje ostaju zapisani u pravilnicima, statutima i u
drugim pravnim aktima organizacije. Organizacije koje se svesno osnivaju da ostvaruju utvrene
ciljeve sadre razliite mehanizme pomou kojih se koordiniraju napori pojedinca i grupe u njima.
Primer takve formalne organizacije su i upravne organizacije. One su definisane kao
organizacije koje vre odreene javne poslove utvrene zakonom. U njima postoji relativno trajna
podela rada, a poslove vre javni ili upravni slubenici sa odreenom strunom spremom kao
njihovo doivotno zanimanje. Ciljevi upravnih organizacija i pravila delatnosti koje oni ostvaruju
definisani su ispred na bazi predhodnog planiranja, a ne nastupaju same od sebe kao spontan
proizvod socijalnih procesa. Kako bi ostvarivale svoje ciljeve upravne organizacije moraju
raspolagati ljudima i sredstvima .

Specijalizacija u formalnoj organizaciji - Podela rada je pojava koja vodi prema specijalizaciji.
Pod podelom rada podrazumevamo raslanjivanje jedne delatnosti na ua delovanja koja se
poveravaju jednom ili vie izvrilaca.
Specijalizacija u javnoj upravi najee se javlja kao specijalizacija na profesionalnom
nivou. Najbitniji uslov za zapoljavanje u modernu profesionalnu upravu je posedovanje odreenih
strunih kvalifikacija. Podela rada u upravi javlja se i u postojanju odreenih organizacionih formi
za vrenje odreenih delatnosti. U okviru tog procesa i standardizacije, tj, postojanje odreenih
tehnikih postavki u vrenju odreenih delatnosti. Proces, pomou koga se takvo ralanjene
delatnosti povezuju u jednu celinu, naziva se koordinacija. Osim toga organizacije uopte, a
posebno organi dravne uprave, imaju sloenu unutranju funkcionalnu diferencijalnu,a posebno
organizacionu jedinicu.
Hijerarhija u formalnoj organizaciji - U skoro svakoj orgaizaciji a posebno u savremeno
kompleksnim organizacijama, kao to su upravne slube, postoji hijerarhija. Hijerarhijska piramida
se sastoji od jednog stratificiranog (slojevitog) sistema funkcija koje se kreu od posebnih
(specijaliziranijih) do optih. Nosioci po optih funkcija na taj nain kontroliu rad nosioca niihposebnih funkcija. Hijerarhija je neophodno sredstvo za ostvarivanje koordinacije koje, kao to smo
kazali, razliite organizacione podsisteme objedinjava u jednu celinu.
Postojanje hijerarhije manifestuje jedan od znaajnih aspekta organizacione strukture, a to je
nejednakost vlasti, presti i prihodi u njoj. Neke uloge u organizaciji su cenjenije i nagraenije od
drugih. Rukovodee mesto je cenjenije od jednog poetnika, intelektualni rad od fizikog, vie
kvalifikacije od niih. Zato bi trebalo da se upoznamo sa kategorijama vlasti i moi kao jednim od
centralnih mehanizama organizacionog ivota.
Pojam moi i vlasti - Jedna od prvih definicija o moi kao i analitika distinkcija izmeu
moi i vlasti potie od Vebera. Veber definie mo kao"verovatnost da jedna linost u okviru jednog
socijalnog odnosa bie u stanju da ostvari svoju volju i pored otpora, bez obzira na osnovu ega
poiva ta verovatnoa". Vlast, je sa svoje strane, "verovatnoa da odreene specifine zapovesti (ili
sve zapovesti) iz datog izvora budu prihvaene od date grupe linosti." Dok je mo povezana sa
linou, vlast je povezana sa socijalnim pozicijama ili ulogama i to je osnova njene legitimnosti.
Dok je mo faktiki odnos, vlast je legitiman odnos dominacije i ureenosti, tako to se moe
definisati kao legitimna mo.
Ako prihvatimo pristup Vebera, tada odnosi nadreenosti i podreenosti u organizaciji koja
treba e da nazovemo odnosi vlasti, zato to proizilaze iz zakonitih iekivanja razliitih uloga u
organizaciji.
Ciljevi javne uprave - Uprava ne uestvuje samo u ostvarivanju glavnih strategijskih opcija jednog
drutva koji daju formu njegovoj buduoj sudbini. Ciljevi koje formuliu predstavnici tela dati su na
najviem nivou apstraktne optosti. Opte ciljeve treba raslaniti na niz uih konkretnih ciljeva.

2. NEFORMALNA ORGANIZACIJA
Kada bi se svi zaposleni u jednoj organizaciji, bez obzira na to da li je ona upravna ili ne,
odnosili potpuno onako kao to je predvieno propisima, tada socioloka analiza organizacije ne bi
imala nikakav smisao. Ljudi bi se odnosili ba kako je predvieno i bilo bi dovoljno da poznajemo
samo zakonske propise i norme odgovarajue organizacione strukture da bi smo mogli sa
sigurnou predvideti postupke zaposlenih u njoj. Ali, ljudi u svojoj radnoj sredini ne odnose se
uvek tako kako predviaju propisi. U toku rada oni nalaze vreme da uspostave uzajamne socijalne
odnose, razvijaju prijateljstva i neprijateljstva, da budu u dobrim ili loim odmosima sa
predpostavljenima, da se solidaruu sa onim lanovima kolektiva koji su im slini po ekonomskom
poloaju, poreklu, obrazovanju, obiajima itd. Iz formalne organizacije proizilaze zejedniki
obiaji, norme, ideali za koje nema ni rei u oficijelnim aktima (pravilnicima) formalne
organizacije. Interesi koji utiu na ove neformalne drutvene odnose u organizaciji ne moraju biti
samo materijalni, vec i razli vidovi licne satisfakcije.
Klike u javnoj upravi - postojanje neformalne organizacije moe se uvrstiti socijalnom
kohezijom organizacije, da predstavlja socijalni cement njenog jedinstva. Ali, s druge strane,
neformalne grupe koje mogu da deluju i u formi klike mogu ozbiljno da blokiraju napor za
ostvarivanje ciljeva organizacije i da iskoriste energiju organizacije za druge, grupne ili privatne
ciljeve.
Pod klikom se podrazumevaju grupe organizacija ija se vrednost i ciljevi razlikuju od onih
ciljeva koje treba ostvariti formalna organizacija.
Dok politike partije, donekle i grupe za pritisak, (pod grupom za pritisak podrazumevamo
takve grupe koje ele da utiu na nosioce vlasti, za razliku od politikih partija, ne nastoje direktno
da osvoje tu vlast) mogu se raunati kao normalna pojava u takmienju ineresa raznih slojeva u
drutvu, klika predstavlja pojavu koja se u okviru jedne organizacije rauna kao nepoeljna. Klike
su esta pojava u organizacijama, ali ona dobija patoloki intenzitet ak i kada takve ilegalne grupe
uspeju da zavladaju itavom organizacijom, potiskujui njene profesionalne kriterijume i onaj
socijalno korisni cilj koji im je postavilo drutvo.
Pod klikiom podrazumevamo neformalnu spregu dve ili vie linosti koje nastoje da postiu
odreene ciljeve, obino pravno i moralno nespojive sa pravilima formalne organizacije.
3. OSNOVNI PRINCIPI UPRAVLJANJA JAVNOM UPRAVOM

Svaka organizacija sadri osnovne elemente: materijalni elemenat sastavljen iz sredstava sa

kojima raspolae organizacija; i strukturalnog elementa organizacije koji oznaava organizacijsku
strukturu, odnosno povezivanje ciljeva, ljudi i sredstva zvog ostvarivanja eljenog efekta. To se

postie upotrebom odreenih principa, kako pri formiranju upravnih organa, tako i u procesu
upravljanja u okvirima ve formirane organizacije. Principi centralizacije i decentralizacije sa svim
njihovim pojavama, formama i oblicima predstavljaju jedne od osnovnih principa upravljanja, kao i
osnovne principe pri formiranju upravnih organa. Drugim reima, oni predstavljaju dva znaajna
principa organizacijske strukture, odnosno organizacijskog povezivanja.
Centralizam - Centralizacija u najoptijem smislu predstavlja svakojaki vid tendencije ka
jaanju nadzora u organizaciji iz jednog mesta na neku delatnost ili na vie delatnosti. Ili, jo
jednostavnije: centralizacija oznaava upravljanje sa organizacijom iz jednog centra.
Uprava, kae se da je organizovana centralistiki, ako se vri iz centra, odnosno u potpunoj
zavisnosti od centra, pod neposrednom direktivom i kontrolom od strane najviih upravnih organa.
Centralizacija podrazumeva sistem u kome svi nalozi o izvravanju poslova i zadataka
dolaze/proizilaze iz jednog centra koji u isto vreme vri kontrolu nad tome kako su ti nalozi izvreni
ili sprovedeni.
Centralizam se razlikuje od decentralizma u organizacionom i funkcionalnom smislu. Tako,
centralizam u upravu iz organizacionog aspekta, znai formiranje centralnih upravnih organa, ili
organa ija nadlenost se protee na celoj teritoriji drave, za razliku od lokalnih-optinskih,
okrunih, gradskih i sl. upravnih organa koji u oranizacijskom smilu je karakteristika
decentralizacije. Dalje u funkcionalnom smislu centralizam se karakterie snanim uticajem i
kontrolom centralnih organa na necentralne(lokalne) upravne organe, za razliku od decentralizma u
kome takav uticaj je manje ili vie ogranien.
Osnovne karakteristike centralizma - U jednom sistemu centralizacije u naelu ne moe
postojati pravni ivot van centralnih organa. Drava koncentrie u svoje ruke sva budetska sredstva
i monopolizuje sve upravne inicijative. To ne spreava centralne organe da podele teritorijalnu
upravu na vie irih i uih oganizacionih jedinica (na primer u, oblasti, provincije, okruge). Ali
organi koji vre upravne funkcije u tim jedinicana postavljeni su od centralnih organa i oni vre nad
njima hijerarhijsku kontrolu. Jedino drava poseduje status pravnog lica . U strogo centralizovanom
sistemu mogu da postoje, kao to smo rekli, oblasti, provincije ili okruzi kao jedinice upravne
organizacije koju namee jedna centralna politika volja, ali ne i spontano istorijskim putem
nastanka organske strukture lokalne vlasti. Takve strukture obino slue kao politika podloga
decentralizacije, odnosno federalizma.
Odatle, osnovna karakteristika centalizma bila bi:

Jedino drava ima svojstvo pravnog lica;

Koncentracija svih budetskig sredstava je u rukama drave;

Monopol nad upravnim inicijativama;

Nepostojanje organa lokalne vlasti, ve samo prestavnika centralnih organa koji

upravljaju teritorijalnim jedinicama;

Neuestvovanje graana pri odluivanju o radu iz lokalnih interesa;

Strogo potovanje principa hijerarhije i suboordinacije:

Centralizacija i decentralizacija se pojavljuju kao kombinacija delikatno doziranih

karakteristika koje se u razliitim sistemima pojavljuju sa razliitim intenzitetom. To jedinstvo nam
i daje pravo da pravimo razliku izmeu centralizovanog i decentralizovanog drutva.
Potpuna centralizaciaja bi paralizovala sposobnost drave da vri svoje funkcije, dok bi
potpuna decentralizacija vodila prema izumiranju drave u optem neredu. Zato i u jednoj
centralistiki ureenoj dravi, centralni organi ne mogu da obezbede izvravanje odluka na celoj
teritoriji. Oni moraju imati lokalne predstavnike na licu mesta, koji e sprovoditi odreene odluke iz
njihove nadlenosti. Ali, ovi lokalni organi nemaju nikava prava samostalnog odluivanja. Oni su
samo jedna mrea releja koji dostavljaju informacije ministru u glavnom gradu, a dobijene odluke
obratnim putem dostavljaju zainteresovanom podruju.
Ipak, u nekim organizacijskim strukturama pod odreenim uslovima, centralizam se
pokazuje kao efikasno naelo organizovanja i upravljanja. Ovaj princip, bez obzira na brojne
nedostatke koje ima ukoliko se primenjuje u njegovom istom vidu, poseduje odreene prednosti
koji vode prema veoj efikasnosti.
Prednosti centralizma:

Obezbeuje se jedinstvo volje u organizaciji;

Olakava se specijalizacija;

Bre se intervenie i izvravju zadaci;

Jaa se odgovotnost;

Jednostavnija i ekonominija organizacijska struktura;

Olakava se vrenje kontrole

Vidovi centralizma - Polazei od uloge i poloaja lokalnih organa uprave u odnosu na centralne,
centralizam se javlja u dva vida: strog centralizam i dekoncentracija.
A) Strog centralizam - postoji tamo gde je delokrug nadlenosti podrunih lokalnih organa
centralne administracije sveden na minimum, na raun centralnih tj. najviih upravnih
organa. Pri ovakvom vidu centralizma, u sutini, podruni lokalni predstavnici i nemaju
svoje nadlenosti, ve su samo izvrioci delatnosti centralnih organa uprave. Oni u svakom
vremenu mogu lokalnim organima da oduzmu prenesene nadlenosti, i sami neposredno da
izvravaju, ili da im prenesu deo svojih nadlenosti. Pritom, podruni odnosno lokalni organi
uprave postavljaju se direktno iz centralane vlasti i u takvom sluaju ne postoji participacija
lokalnog stanovnitva u odluivanju i upravljanju sa poslovima lokalnog interesa.
B) Dekoncentrcija - Pod dekoncentracijom podrazumeva se odreeno rastereenje najviih
upravnih organa (kao to je ministar) od obaveza da donose odluke o odreenim pitanjima i
prenoenja odgovarajue moi odluivanja na lokalne predstavnike centralne vlasti. Ona se
jo odluuje, ali na licu mesta, a ne u glavnom gradu kao ranije. Dekoncentracija predstavlja
blai vid centralizma gde pravo odluivanja to veeg broja upravnih predmeta je preneto na
srednje i nie organizacione jedinice centralnih organa. Dekoncentracija predstavlja
sputanje vlasti za odluivanje sa viih stepena uprave prema niim.

Subordinacija - predstavlja dunost potinjenih da izvravaju slubene naredbe svojih

pretpostavljenih. Ova dunost je korelativ prava i njihovih pretpostavljenih da im izdaju konkretne
naredbe. U svojem najstroem vidu subordinacija bi znaila obavezu bezuslovnog izvravanja
slubene naredbe pretpostavnjenog nezavisno od toga da li je ona u saglasnosti sa zakonom ili ne.
Naredba izdata od pretpostavljenog, kao i napomene potinjenih mogu biti izdate u pisanoj i u
usmenoj formi. Izuzetak od ovako definisanog potovanja naela subordinacije, najee se sree
pri izvravanju slubenih naredbi izdatih od pretpostavnjenih organa policije i vojske. Uobiajeno,
portinjeni u ovim organima namaju pravo da ispituju slubene naredbe svojih pretpostavljenih i
duni su da ih izvravaju osim u sluajevima kada bi takvo izvravanje znailo vrenje kanjivog
dela.
Decentralizam - Decentralizam je pojam suprotan centralizaciji. On oznaava mogunost
pripadnika jedne lokalne zajednice da sama upravljaju sa svojim poslovima. Decentralizaciju
karakteriu nekoliko obeleja koji omoguavaju da se povue jasna granica izmeu centralizma,
odnosno decentralizacije, kao jedan od njegovih ispoljenih oblika decentralizacije. Decentralizacija
predstavlja prenoenje ovlaenja, odnosno moi odluivanja u odreenom domenu lokalno
izabranih organa.
Decentralizacija u upravi prestavlja zakonsko prenoenje ovlaenja, odnosno moi u
odluivanju u odreenim domenima iz centralnih na lokalne izabrane upravne organe koji
izvravaju samostalno i sa sopstvenim sredstvima, pri emu samo nadzor nad zakonitim
aktivnostima vri se iz centra.
Kod decentralizacije odreenih delatnosti uprave, za odreene teritorije vre posebni organi,
samostalno i sa svojim sredstvima, ali pod nadzorom u pogledu zakonitosti od strane centralnog
dravnog aparata.
Decentralizacija rastreuje centralne organe od jednog vika kompetencija koje mogu samo
tetiti (tzv. dekongestija). Neki autori smatraju da se isti efekat moe postii i sa dekocentracijom,
ali takav efekat nije politiki i psiholoki ekvivalentan decentralizaciji, zato to se graani
drugojaije ponaaju prema funkcionerima postavljenih od centralne vlasti, nego prema onima koje
su same izabrali.
Lokalna smouprava je najei oblik decentralizacije. Ali, ona ne oznaava poslednju fazu u
osamostaljivanju lokalnih od centralnih organa.
Osnovne karakteristike decentralizma - Prvo obeleje decentralizacije bilo bi izdvajanje lokalnih
poslova u posebne grupe koje se zatim preputaju na reavanje lokalno izabranih predstavnika.
Drugo obeleje decentralizacije sastojalo bi se dodeljivanju lokalnim zajednicama status
pravnog lica. Na taj nain takva zajednica dobija pravnu osnovu svog postojanja i odreene
finasijske autonomije bez koje ne bi mogli slobodnije da se adaptiraju upravni programi lokalnih
potreba.
Tree, organi lokalne uprave ne postavljaju vie centralne organe, inae bi ostali u uslovima
istog centralizma. Lokalne organe bira sama zajednica, odnosno lokalna predstavnika tela
izabrana u zajednici. Sada postaje jo jasnija razlika izmeu dekoncentracije i decentralizacije. Kod
dekoncentracije centralni organi prenose neka od ovlaenja koja su do tada imali lokalni
predstavnici koje ipak umenuje centralna vlast (kao to je sluaj sa francuskim prefektom). Pri
decentralizaciji, naprotiv, upravljanje se vri od strane upravnih struktura koje su nastale u samoj
lokalnoj zajednici i koje su odgovorne pred lokalnim organima vlasti.
Vidovi decentralizma - Postoje dva vida decentralizacije i to teritorijalna i tehnika.

Teritoriijalna decentralizacija (gore opisana) predstavlja stvaranje autonomnih upravnih

struktura koje su odgovorne pred stanovnitvom lokalne zajednice kojoj pripadaju.


Tehnika (funkcionalna) decentalizacija vri se na taj nain to se jedna posebna sluba
izdvaja iz onih slubi koje vri drava i dobija svojstvo pravnog lica.
Iako ova dva vida decentralizacije imaju dodirne take ipak izmeu njih postoje i razlike.
Teriotorijalna decentralizacija je povezana sa odreenom demokratizacijom politikih struktura u
jednom drutvu, dok tehnika decentralizacija ima za cilj osamostaljivanje odreenih javnih slubi
da napravi efikasnije njihovo funkionisanje.