1.

УПРАВА У ФОРМАЛНОМ ЗНАЧЕЊУ

Најчешће се одређени појмови одређују у функционалном смислу

и органском, односно организационом смислу.
Функционални појам добијамо када одговоримо на питање – шта?
Значи, шта то управа ради? Која је то функција, која је то делатност коју она обавља?
А, органски појам, или организациони појам, добијамо када одговоримо на питање
ко то чини управу? Који су то органи, које су то организације, које чине управу?
Функционални појам – шта?
Органски појам – ко?

Овај функционални и органски појам су заправо повезани. А објаснићемо и како.

Тај функционални појам се може рашчланити на два дела:
– то је управа у формалном смислу – што би чинили неки спољашњи,
формални елементи упр.делатности;
– и управа у материјалном смислу – коју би чинили унутрашњи, садржински,
суштински елементи те упр.делатности.

Е сад, један од елемената тог појма управе у формалном смислу су органи –

тај органски појам. Тако да, практично, функционални појам се дели на два дела:
– то је формални појам – а практично један од елемената тог формалног појма управе,
односно управе у формалном значењу је органски појам –
оно што смо горе рекли ко то чини управу;
– и материјални појам управе.

Тако да, уместо да говоримо искључиво о функционалном и органском појму,

ми ћемо сада говорити о:
– управи у формалном значењу – а, у оквиру те управе у формалном значењу
обрадићемо и овај први и основни елемент – а то су органи – ко то чини управу?
– и управи у материјалном значењу.

Дакле, дефинисање управе са теоријско-правног аспекта своди се на одређење управе у

формалном и материјалном значењу.
____________________________________________________

Управа у формалном значењу – одређивање управе у формалном значењу могло би се

сажети у две главне варијанте:
1. субјективно-органску варијанту;
2. варијанту правне технике управе.
1. Субјективно-органско одређење управе – један од основних елемената управе
у формалном значењу је тај органски појам – односно баш ово што пише
субјективно-органско одређење управе – добијамо га кад поставимо питање
ко то чини управу? Значи ко је ту управа, који су то органи?
Зато се и зове субјективно-органско одређење управе.
Субјективно-органско одређење управе користи три приступа:
1. Нормативистички приступ – сама реч нормативистички значи да ћемо
одговор на питање ко то чини управу пронаћи у уставу и одређеним законима.
Дакле, списак органа и организација проналази се
у одговарајућим текстовима највише пр.снаге – а то су устав и закони,
и то без обзира да ли су експлицитно означени као управа, или се
до сазнања ко су органи управе долази тумачењем уставних и законских правила.
Значи, гледамо устав и гледамо законе –
Закон о држ.управи је системски организациони закон у овој области.
Погледаћемо и неке друге организационе законе, као што су:
Закон о министарствима, Закон о јавним агенцијама...итд.
Овај нормативистички приступ има и свој недостатак.
Сви пр.текстови, без обзира колико су исцрпни,
не могу нам до краја дати ту слику ко то све чини управу у нашем пр.систему.
Дешава се и то да поједини, постојећи и именовани органи и организације
остају изван традиционалног сврставања у законодавство, судство и управу
(као што су нпр. централна емисиона банка, заштитник грађана, неке службе и сл.).
Зато што субјеката управе, по правилу,
има и изван држ.апарата и његове хијерархијске скале.
Тако се и родио појам јавне управе.
Зато се овај основни приступ допуњује неким другим приступима, а то је пре свега:
јавно-интересни приступ.
2. Јавно-интересни приступ – он има своје порекло од појма јавна управа.
Кључно обележје овог приступа јесте настојање да се множина управних вршилаца,
тзв.јавна управа заокружи
на основу критеријума задовољавања јавног (општег) интереса.
Јавна управа има три доминантна формално-структурална значења.
Прво значење је пореклом са англоамеричког подручја и има традиционалан,
данас махом историјски карактер.
Изграђено је на идеји строгог разликовања јавне ≠ и приватне сфере.
Тако се терминолошки и појмовно одваја јавна управа од пословне управе,
односно одваја се јавна администрација од пословне администрације.
Значи, пословна управа – то је нешто што смо у филмовима гледали
и што смо радили из предмета компанијско право –
то је, рецимо, упр.одбор одређене компаније – то нас не интересује,
јер спада у приватну сферу.
 Нас, пре свега, интересује јавна управа –
то је оно што се на енглеском каже ,,public administration“,
јавна администрација, стручно-технички тим држ.апарата,
да би се направила разлика у односу на оно што се зове ,,bussines administration“
у приватним предузећима.
Друго значење јавну управу поставља насупрот државној управи – наиме,
временом, државни задаци и послови се увећавају, разгранавају, усложњавају.
Појавила се потреба за демократичнијим, специјализованијим, за грађане бржим и
приступачнијим обављањем осетног броја и врста јавних послова. Постало је
реално немогуће, па и непотребно, да све јавне послове обављају искључиво
државни организациони облици, држ.органи и држ.установе. Самим тим, променио
се и смисао израза ,,јавна управа“. Јавна управа постаје ,,јавно тело“ које је од
политичке власти добило овлашћења и средства која су му потребна за задовољење
општих интереса. Ово друго значење, дакле, јавну управу поставља насупрот
држ.управи. Јавна управа се схвата као скуп недржавних вршилаца јавних послова.
У питању су децентрализоване организације и заједнице које, осим својих, врше и
поверене јавне послове, а имају и законом одређена ауторитативна овлашћења ради
њиховог делотворног обављања. Под појмом јавне управе подразумевају се само
тзв.недржавни субјекти управе – значи само они који, уско гледано, не спадају у
министарства, органе управе у саставу и посебне организације.
Међутим, најчешће значење, Треће значење јавне управе је најшире – да је јавна
управа најшири могући појам који у себи подразумева и државне и недржавне
субјекте јавне управе. Држ.субјекти јавне управе би нпр. били министарства, а
недрж.субјекти би били: јединица локалне самоуправе терит.аутономије, јавна
агенција као што је АПР, установа као што је Правни факултет, јавно предузеће као
што је ЕПС..итд. Јавна управа се одређује као збир органа и организација
држ.управе и органа и организација тзв.недрж.управе.
3. Структурални приступ – и на крају као допунски имамо структурални приступ.
Овај приступ полази од специфичних, структуралних карактеристика које постоје у
одређеним органима управе. Дакле, у основи структуралног приступа
је мисао о постојању специфичних конструкционих карактеристика упр.апарата,
које би га издвајале од осталих државних и вандржавних структура.
Истиче се принцип унутрашње и спољне зависности упр.органа и њихових
службеника, насупрот традиционалној организационој и функционалној
независности судства и судија.
Унутрашња међуправна зависност се понајбоље огледа у начелу хијерархије.
Дакле, основни принцип успостављања једног органа управе, структуре једног
органа управе је хијерархија. Хијерархија као подређеност нижих органа вишим
органима. Нпр. подручне јединице су хијерархијски подређене министарству
финансија као вишем органу. Та подручна јединица (рецимо Ужице) представља
само један нижи део тог централног органа, што је у овом конкретном случају
министарство финансија.
Дакле, принцип хијерархије као доминантан принцип који постоји у органима,
 пре свега, држ.управе – и то је монократско руковођење. За разлику од
тзв.колегијалног руковођења и колегијалних органа, у органима управе доминанто
постоји, односно преовладава тај принцип монократског руковођења – који би
значио да се на челу одређеног органа налази једно лице. Значи, на челу
министарства налази се министар, на челу органа управе у саставу налази се
директор, на челу посебне организације налази се такође директор, итд. Значи, по
правилу, у питању је монократско уређење и једно лице на челу неког органа.
Хијерархијску лествицу, по правилу граде и сами држ.органи управе као односе
виших и нижих инстанција. Такође, упр.структуре су редовно повезане са
држ.владом:
- било путем строге хијерархијске потчињености и одговорности
врху извршне власти (што важи за држ.управу);
- било у виду подвргавања контроли законитости рада
(што би се тицало појединих вандржавних вршилаца упр.активности).
Критичка опаска на субјекивно-органско одређење управе је да оно потпуно занемарује
испитивање делатности упр.вршилаца. Тај пропуст, донекле, попуњава школа проучавања
пр.технике управе.

2. Одређивање управе као пр.технике – код субјективно-органског одређења кључно

питање је било ко? Ко то чини управу у одређеном систему? А овде је доминантно
питање како? Како то управа ради у одређеном систему? Која је то пр.техника?
Поборници ове идеје покушавају да изнађу и опишу особене спољне динамичке
показатеље упр.акција, да опишу како се испољава управно функционисање. Е, сад,
одговор на то питање би требало да буде да управа много брже, ефикасније, јефтиније
спроводи одређене послове од неких других органа, рецимо правосуђа, где је
процедура врло комплексна, често одређени поступци трају веома дуго, тако да би
карактеристика управе требало да буде њена брзина, њена ефикасност, њено
благовремено деловање – е сад, то је неки идеал коме би требало стремити, мада смо
сви свесни да је у пракси ситуација потпуно другачија и да веома често то није случај
када су у питању органи управе.
Али, ово је неки идеални теоријски модел како би управа требало да поступа.
Међутим, оно што ће нам у великој мери олакшати разумевање овог другог елемента
управе као пр.технике – су практично елементи који њега чине. (А ја сам зато и ставио
арапским бројевима 1.субјективно-органско одређење управе – то је први елемент, а
онда под овим другим имамо ово што пише 2,3,4 – значи, то су:
2.поступак,
3.форма акта,
4.облици контроле.)
Према томе, горе, код субјективно-органског одређења управе видели смо ко то чини
управу. Значи, видели смо да су то неки органи, пре свега органи држ.управе. Међутим,
ти органи, сами по себи не значе ништа, они морају да спроведу одређени 2.поступак
 - и у нашој земљи тај поступак је регулисан Законом о општем упр.поступку. Као
резултат тог поступка морају да настану одређени акти који имају одређену 3.форму.
Најчешће, не искључиво, али најчешћи акти који се доносе су упр.акти. И на крају
имамо 4.облике контроле. Значи, када се једном донесе један упр.акт, он није одмах у
старту коначан, осим уколико је рецимо искључена жалба у одређеним упр.стварима,
онда је првостепено решење аутоматски и коначно. Али, најчешће, ви имате могућност
да изјавите жалбу. Након те жалбе доноси се другостепено решење против кога можете
да тужбом покренете упр.спор. Ово би био неки идеалан случај – ви поднесете захтев,
хоћете да добијете неку дозволу, поводом тог захтева надлежни орган доноси
првостепено решење, усваја ваш захтев, ви сте задовољни, значи добили сте дозволу,
или одбија ваш захтев и ви нисте задовољни. Самим тим што нисте задовољни,
желите да искористите пр.средства која вам стоје на располагању.
Најчешће ћете имати могућност да изјавите жалбу другостепеном органу.
Поводом те жалбе, опет, другостепени орган је или усваја или је одбија.
Уколико усвоји вашу жалбу, значи он има иста овлашћења као и првостепени орган,
тако да може и мериторно да реши ту упр.ствар, али може и да врати на првостепени
посупак. Али, да не компликујем превише, значи, он може и да усвоји вашу жалбу,
може и да одбије вашу жалбу. Ако одбије вашу жалбу, ви нисте наравно опет
задовољни, али имате могућност да, не више било шта у упр.поступку – јер
упр.поступак нема тростепеност, највише могу бити две инстанце – први степен и
други степен. Након тога, ви једино можете да тужбом покренете упр.спор. И тиме
креће ова следећа процесна секвенца – која више није упр.поступак, него се зове
упр.спор и тужбу подносите упр.суду који даље одлучује о вашој тужби.
Значи, доноси пресуду којом усваја тужбу, или пресуду којом одбија тужбу.
То је тај неки идеални модел како би изгледао упр.поступак и упр.спор. Наравно, ту
сад има мноштво модалитета шта све може да се деси.

Значи, резиме:
Видели смо да управа у формалном значењу може да се одреди на шири начин, путем два
елемента:
1. субјективно-органско одређивање управе и
2. одређивање управе као пр.технике.
Ако разбијемо овај други елемент на три дела, практично имамо четири елемента:
Пре свега имамо неке органе – ти органи поступају у складу са правилима одређеног
поступка, значи примењују одређена правила. Као резултат тог поступка морају да настану
одређени акти – они подлежу одређеним облицима контроле.
И то су, практично, та четири елемента која чине управу у формалном значењу.
Та контрола може да буде рецимо контрола од стране другостепеног органа. Али, видели
смо да ако је некад искључена жалба, онда директно контрола може да дође и од стране
упр.суда.
Значи, још једном:
1. Органи
2. Поступак
3. Форма акта
4. Облици контроле
Значи, све је то оно што чини управу у том формалном значењу. То су неки формални,
спољашњи елементи упр.делатности.