PRVA GRUPA PITANJA

1. Opšti osvrt na pojam “uprava“ i koncept uprave kao vlasti str. 41-46.

Pojam uprava predstavlja složenu, dinamičku pojavu koja ima politička, pravna, sociološka,
psihološka i druga obeležja.
Svaka epoha je sa sobom nosila novi način uprave, stoga je važno da se obrati pažnja na
njenu genezu, a ne da se stvara neki vanvremenski, imaginarni pojam koji bi važio i obuhvatao
sve te epohe. U doba kada je nastala savremena država (prva pol. 19. veka) imamo gledište
da bez oružanih snaga ne može postojati država. Oružane snage su upravo predstavljale
osnovne oblike organa državne uprave, a oni su ti koji su primenjivali nasilje. Ni danas uprava
nema svuda identičnu ulogu. Uprkos zajedničkim elementima, uprava na različite načine utiče
na okolinu i zavisna je od nje.
Mašinerija uprave može biti de/centralizovana, otvorena/zatvorena, kontrolisana od strane
političkih partija u totalitarnoj državi ili zavisna i pod uticajem klijentskih grupa i industrijskih
lobija.
Koncept pravne države je prošao kroz dve faze:
1. Shvatanje države kao monopola fizičke sile i prinude u društvu; svaki postupak vlasti je
opravdan ukoliko je u skladu sa zakonom (legalan).
2. Savremeni koncept pravne države kao države blagostanja (Welfare State) ; temelji se
na konceptu ljudskih prava i stavu da nije dovoljno da postupak vlasti bude legala, već i
legitiman (društveno opravdan)
Uprava ima dva osnovna značenja, jedno se tiče vršioca a drugo delatnosti. Stoga ona
odgovara na pitanje KO i ŠTA;
● Kada uprava odgovara na pitanje KO vrši istu, radi se o organizacionom, subjektivnom
ili strukturalnom pojmu uprave
● Kada uprava odgovara na pitanje ŠTA se vrši; govori se o funkcionalnom, objektivnom
pojmu uprave.
Teorijski koncept uprave kao vlasti
Prvi model državne uprave je neraskidivo povezan sa konceptom pravne države: on vezuje
upravu za državu i određuje je kao jednu od tzv. Pravnih funkcija državne vlasti, dok se
istovremeno pravna država obezbeđuje legalitet upravnih odluka.

1
Vršenje državne vlasti se posmatra kao stvaranje i primena prava, odnosno kao vršenje
pravnih funkcija državne vlasti, a aktivnosti države se određuju s obzirom na određene pravne
momente, i po tom osnovu imamo:
− Zakonodavnu funkciju – legislativa (donošenje zakona)
− Sudsku funkciju – judikatura (donošenje sudskog akta, presude)
− Izvršna/upravna funkcija – egzekutiva, gde se primenjuje prinuda, sa ciljem
neposrednog izvršenja zakona i drugih propisa. (izdavanje upravnog akta)
Prema ovoj koncepciji, aktivnosti koje čine funkcije države razlikuju se od ostalih aktivnosti
zato što je njihovo vršenje podvrgnuto specifičnom režimu prinudnih pravnih normi koje
stvaraju odnos neravnopravnosti između subjekata koji učestvuju u pravnim odnosima. Pravni
odnosi kao takvi se stvaraju, menjaju i gase vršenjem državne vlasti a sam odnos
neravnopravnosti ima za cilj da osigura ostvarivanje opštih interesa koje država, putem vršenja
vlasti treba da realizuje na osnovu svoje nadmoćne pozicije u kontaktu sa građanima.
Ovaj pristup pojam uprave u teorijskom smislu konstruiše kao funkciju državne uprave koja se
svodi na autoritativno izvršavanje zakona putem donošenja „upravnog akta " kao pojedinačnih
akata vlasti vršenjem upravnog akta kao materijalnih radnji prinude.“
Određivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu kao upravne funkcije, tj. kao
pravno regulisanog vršenja upravne vlasti, od sredine 19. veka pa sve do završetka Drugog
svetskog rata dominirao je u teoriji i praksi kontinentalnih evropskih zemalja.
Posle Prvog svetskog rata, teorijski koncept se menja, ali nastavlja da dominira u praksi
razvijenih demokratskih evropskih zemalja sve do završetka Drugog svetskog rata. On biva i
praktično napušten tek nakon Drugog svetskog rata, stvaranjem koncepta države blagostanja
(Welfare State).
Međutim, ovaj pristup, stavljen u koncept tzv. „klasne suštine države i prava” naročito dolazi
do izražaja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih godina 20. veka, а pun zamah dobija tokom
četrdesetih i pedesetih godina prošlog veka. Tako je funkcionalni koncept uprave kao aparata
vlasti, koji je nazvan modelom državne uprave postao i suštinsko obeležje totalitarnih i
nedemokratskih režima u tadašnjim socijalističkim zemljama.
Radomir D. Lukić “država predstavlja organizaciju vladajuće klase za zaštitu klasnih interesa
putem monopola fizičke sile”
Pavle Dimitrijević i Ratko Marković koji upravno pravo definišu kao „skup pravnih normi koje
regulišu organizovanje. vršenje i kontrolu upravne vlasti
Ipak, socijalističke samoupravno društvo kao drugačiji tip socijalističke države u nekadašnjoj
Jugoslaviji u periodu od 1953. do 1990. godine. imala je mnoga specifična obeležja u odnosu
na socijalizam sovjetskog tipa. Ono se zasnivalo na Lenjinovoj ideji о „odumiranju države“.

2
 „Odumiranje države” u samoupravnom društvu pratila su tri procesa: deetatizacija,
demokratizacija i decentralizacija.
− Deetatizacija je podrazumevala prenošenje pojedinih poslova koji su imali državni
karakter na samoupravne organizacije i zajednice.
− Demokratizacija je podrazumevala aktivno učešće građana u „samoupravnim
procesima" odnosno aktivno učešće „radničke klase“ i radnih ljudi u skupštinama
društveno-političkih zajednica i učešće radnika u vršenju odgovarajućih poslova državne
uprave.
− Decentralizacija vlasti podrazumevala je prenošenje državnih nadležnosti na
federalne jedinice i jedinice lokalne samouprave, čime je smanjivan državni
intervencionizam centralne vlasti," naročito u periodu od 1974. do 1990. godine. Tako
su u nekadašnjoj samoupravnoj Jugoslaviji, postojala značajna praktična odstupanja od
klasičnog državno-pravnog pristupa. Koncept uprave kao vlasti u praksi i danas istrajava
u nedemokratskim i totalitarnim režimima.

2. Teorijska shvatanja pojma uprave kao javne službe, Vilson, Maks Veber i
francuski Državni savet str. 46-48.

Ideju о socijalnoj funkciji uprave prvi je izneo Klod Anri de Sen Simon još početkom 19. veka.
Već u vreme nastanka prvobitnog koncepta pravne države, Simon je smatrao da „vladanje
ljudima treba da bude zamenjeno upravljanjem stvarima.”
Zatim je Vudrou Vilson 1887. godine ukazao na to da ...”ima jedva jedan posao državne
uprave koji je nekad bio jednostavan, а da danas nije složen“. Kao klasičan primer intervencije
države u druge oblasti društvenog života Vilson je naveo korist, ekonomičnost i uspešnost
državne poštanske službe u to vreme. Vilson smatra da i SAD treba da pođu putem kojim su u
to vreme išle evropske države, koje su kupovale i same izgrađivale telegrafske i železničke
linije. Vilson tako ukazuje da država, odnosno njena uprava, više i ne obavlja samo
autoritativne aktivnosti, jer je reč o klasičnoj delatnosti vršenja određenih usluga, u kojima
nema „kogentnog” odnosa između uprave i građanina, već se taj odnos temelji na principima
jednakih prava i obaveza.
Maks Veber, ide zatim i korak dalje, naglašavajući njenu dvostruku ulogu, s jedne strane kao
instrumenta za vršenje političke vlasti (uprava kao vlast) а sa druge kao organizacije za
vršenje odnosno obavljanje onih delatnosti koje su korisne u opštem interesu. Veber uočava
taj presudni dualizam moderne uprave. Veber je još 1905. godine uočio razliku između uprave-
službe. koja obuhvata školstvo, statistiku, zdravstvo, veterinu, izgradnju puteva i dr. i uprave

3
vlasti, centralnih organa koju on ocenjuje negativno kao parazita koji služi samo održavanju
postojeće političke raspodele vlasti.
Ovaj stav se zatim uobličava u solidarističkim koncepcijama socijal–funkcionalista početkom
20. veka u Francuskoj, о državi i upravi kao vršiocu javnih službi. Jednostavno, teorijska
shvatanja koja su aktivnosti države svodila na vršenje vlasti, nisu više odgovarala realnim
životnim uslovima, jer postepeno dolazi do širenja uloge države u društvu i povećanja njene
aktivnosti, jer se javljaju drugi oblici aktivnosti koji nisu bili autoritativnog karaktera, i nisu
predstavljali klasičan oblik vršenja vlasti. To se neposredno reflektovalo i na upravu, jer se
uprava sve više javlja kao inicijator i koordinator društveno neophodnih i korisnih poslova, a
funkcija uprave se više nije mogla svesti na autoritativno izvršenje zakona putem donošenja
„ upravnih akata” kao pojedinačnih akata vlasti i vršenje „ upravnih radnji ” kao materijalnih
radnji prinude.
Tako, početkom 20. veka, u Francuskoj pravnoj teoriji nastaje solidaristička koncepcija, prema
kojoj država i pravo nisu isključivo „instrumenti u rukama vladajuće klase” već organizacija
koja ima za cilj ostvarivanje interesa društva kao celine.
Koncepcija francuskog Državnog saveta o javnim službama bila je formulisana u
jednoj njegovoj odluci iz 1903. godine povodom slučaja Terije („Terier” uklanjanje pasa
lutalica sa ulica grada Pariza) kojom je potvrđeno da se podrazumeva da sve što se odnosi na
organizaciju i funkcionisanje javnih službi spada u upravnu delatnost. U zaključku koji je
povodom ove odluke dao tadašnji Komesar Vlade Romiju ističe se: „Sve što se odnosi na
organizaciju i funkcionisanje javnih službi, opštih i lokalnih, bilo da uprava deluje putem
ugovora, bilo da primenjuje akte vlasti, predstavlja upravnu delatnost koja po svojoj prirodi
spada u nadležnost uprave”.

3. Teorijska shvatanja pojma uprave kao javne službe – Leon Digi, Gaston Žez i
Andre Lobader i osnovni elementi teorijskog pojma javna služba i kritika koncepta
str. 48-53.

Leon Digi je od 1913. godine, zastupao stanovište da se osnovni zadatak države već
početkom 20. veka promenio, te da umesto vršenja Vlasti država ima zadatak da vrši javne
službe. Prema Digijevom mišljenju, ,...”država nije više suverena vlast koja zapoveda, ona je
grupa pojedinaca koja raspolaže silom i koji su dužni ovu silu upotrebiti radi stvaranja i
upravljanja javnim službama. Pojam javne službe postaje osnovni pojam savremenog javnog
prava. Za Digija, država, pa posredno i uprava, postaje skup javnih službi.

4
Prema tome, za Digija, „osnova javnog prava nije više pravo zapoveda nja, već pravilo o
uređenju i upravljanju javnim službama. Ako je država po samoj svojoj definiciji i prirodi
zajednica koja zapoveda, ona treba da to uvek bude. I zato ako ona ma i u jednoj od svih
delatnosti nije suverena, to je zato što ona to nikada nije. Pri vršenju svih službi postoji
državna intervencija, koja treba da bude potčinjena pravu, regulisana i роdređena jednom
sistemu javnog prava.
Tako za Digija, javna služba jeste „svaka delatnost čije obavljanje mora biti obezbeđeno,
regulisano i kontrolisana od strane onih koji vladaju jer je obavljanje ove delatnosti neophodna
za ostvarivanje i razvoj društvene uzajamnosti i ujedno je takve prirode da ne može biti
ostvareno bez intervencije vladajuće sile. Digi smatra, da kao javne službe treba organizovati
one delatnosti čija i najkraća obustava dovodi do društvenog nereda.
Gaston Žez, kritikuje Digijev koncept i ističe da je za: „utvrđivanje рojma javne službe bitna
volja onih koji vladaju, jer ističe da će se isključivo smatrati kao javne službe one opšte
društvene potrebe od opšteg interesa za koje su oni koji vladaju u određenoj zemlji, odlučili da
se te potrebe zadovojavaju postupkom javne službe. On ovu teoriju svodi na nameru onih koji
upravljaju da odluče o uvođenju određene javne službe.
Andre Lobader smatra da je za određivanje pojma javne službe presudan opšti interes te je
za njega „javna služba svaka delatnost nekog javnog kolektiviteta koja ima za cilj da zadovolji
neki opšti društveni interes”. On takođe ukazuje da svaka delatnost koju vrši uprava i nije
javna služba. Javne službe mogu obrazovati različita javna tela, tako da postoje javne službe
države, departmana i opština. Lobader zaključuje da se domen javnih službi menja prema
vremenu i koncepcijama onih koji vrše vlast
● Osnovni elementi teorijskog pojma „javna služba”
Na osnovu iznetih shvatanja pre svega francuskih teoretičara, uočavaju se četiri osnovnih
elemenata pojma javne službe.
(1) Javne službe se osnivaju radi zadovoljenja određenih potreba od opšteg interesa. Opšti
interes predstavlja suštinski element pri određivanju pojma javne službe. One se osnivaju radi
zadovoljenja određenih potreba od opšteg interesa. Svaka delatnost uprave nije istovremeno i
javna služba, već su to samo one delatnosti kojima se zadovoljavaju potrebe od opšteg
interesa i koje se najcelishodnije i najpogodnije mogu zadovoljiti putem osnovane javne
službe. Prema tome, organizacija javne službe se može osnivati samo za obavljanje takvih
delatnosti, а te delatnosti su: komunalna delatnost, naučna, kulturna, prosvetna, zdravstvena i
socijalna delatnost, kao i delatnosti koje imaju za cilj unapređenje određenih grana privrede,
uprave ili zadovoljenja opštih potreba stanovništva.
(2) Javne službe odgovaraju obavezi upravljača da se staraju za opšte dobro. Oni koji
upravljaju imaju obavezu da organizuju i obezbede normalno funkcionisanje određenih
delatnosti (službi) koje su od opšteg društvenog interesa

5
(3) Uvek moguća promenljivost. Pošto se ljudsko društvo nalazi ti neprekidnom razvoju,
potrebe za javnim službama postaju sve veće, pri Čemu je i sam razvitak ovih službi u
zavisnosti od opšteg razvitka civilizacije. Nadležni organ može organizaciju i rad javnih službi
uvek modifikovati što zavisi od razvoja potreba od opšteg interesa.
(4) Svi građani su jednaki и korišćenju javne službe. Javne službe Su dužne da svoje usluge i
činidbe pružaju svim licima koja ispunjavaju određene uslove za korišćenje tih usluga i činidbi.
Pri korišćenju usluga javnih službi, primenjuje se načelo jednakosti koje se manifestuje u dva
pravca: prvo, javne službe su dužne da svoje usluge pruže svima koji ispunjavaju određene
uslove za njihovo korišćenje, drugo organizacija javne službe je dužna da svim korisnicima
pruži uz jednake uslove i jednake usluge i činidbe.
● Kritika koncepta uprave kao javne službe i uprava kao sistem regulacije društvenih
procesa
Marsel Valin smatra da javne službe u to vreme (pedesete, šezdesete) nemaju onaj značaji
ulogu koji su joj pridavali stariji pisci. Valin konstatuje da je pojam javne službe veoma
rastegljiv i da se teško može obuhvatili jednom definicijom. Po Valinu, postoje tri osnovne
vrste javnih službi:
1. javne službe u neposrednoj režiji uprave kada uprava neposredno obezbeđuje
građanima izvesnu činidbu, odnosno vrši javnu službu na svoj teret
2. konsecionirane javne službe čiji nastanak samo provocira uprava i zadovoljava se time
što je kontroliše dok privatno lice organizuje i obavlja delatnost
3. zainteresovana režija javne službe u kojoj pojedinac koji preuzima obavljanje neke
javne službe nema pravo naplaćivanja usluga od korisnika. jer to pravo pripada samo javnom
telu koje je osnovalo javnu službu.
Tako je teorija vremenom počela da posmatra upravu kao ukupnost aktivnosti izvršenja
zakona izdavanjem pravnih akata (opštih i pojedinačnih), obavljanja materijalnih operacija
autoritativnog karaktera ali i aktivnosti vršenja odnosno osiguravanja i kontrolisanja
administrativnih javnih službi podvrgnutih posebnom režimu upravnog prava.
Prema ovom stanovištu, u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog društvenog razvoja,
shodno konceptu ljudskih prava, državna vlast se transformiše u javnu službu. Polazeći od
toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno ističe da je savremeni koncept
uprave koja neposredno pruža javne usluge ili obezbeđuje, reguliše i koordinira sistem u kome
drugi (privatni) subjekti pružaju usluge građanima, proistekao iz shvatanja države kao
organizacije čija funkcija nije vršenje vlasti, već socijalna regulacija društvenih procesa.
Ova promena uloge uprave dovodi do nastanka nezavisnih specifičnih organa i reguliatornih
paradržavnih tela, na koje se vremenom prenosi sve više klasičnih upravnih ovlašćenja, ali
istovremeno, oni postaju i tvorci novih, manje formalnih i krutih pojedinačnih akata kao što su

6
to predlozi, preporuke i drugi, kao specifičnih pojedinačni akta ne zavisnih i samostalnih
organa i tela. Sve to vremenom u daljem razvoju teorijskog koncepta uprave kao sistema za
socijalnu regulaciju društvenih procesa.

4. Izvori upravnog prava – Uvod (str 63), Ustav i zakoni str. 63-67.

Pozitivno pravni pojam uprave ima značaj za praktičnu primenu konkretnih pravnih normi о
radu i organizaciji uprave. Zato se teorijski i pozitivno-pravni pojam po pravilu ne podudaraju.
Pozitivno-pravni pojam uprave jeste pojam koji teži da prati određeni teorijski koncept.
Kao i kod teorijskog pojma uprave, i kod pozitivno–pravnog pojma uprave moguće je utvrditi
pozitivno-pravni pojam uprave и funkcionalnom i pozitivno–pravni pojam uprave и
organizacionom smislu.
U tom smislu, pozitivno pravni pojam uprave u teorijskom i organizacionom smislu, u najvećoj
meri zavisi od važećih izvora prava koji se odnose na javnu upravu u Srbiji, а to su ustav,
zakon, podzakonski akti i u veoma ograničenoj meri sudska praksa.
Ustav
Ustavom i ustavnim aktima, po pravilu, se uređuju se i određena pitanja iz pojedinih grana
prava koja se smatraju vitalnim za društvenu zajednicu. Ustavom se obezbeđuje najviša
pravna zaštita, tako što se onemogućava drugačije regulisanje pojedinih pitanja zakonom.
Pošto su ustavne odredbe načelnog karaktera, njih je potrebno razraditi zakonima i
podzakonskim propisima. U Srbiji je reč о Ustavu Republike Srbije i Ustavnom zakonu za
sprovođenje Ustava Republike Srbije iz 2006. godine.
Ustav kao izvor prava, se može javiti kao neposredni ili kao posredni izvor prava za javnu
upravu. Ustav je neposredni izvor prava za organe Uprave kada oni mogu i moraju da
zasnivaju svoje akte direktno na ројedinačnim odredbama ustava, a to је samo onda kada
ustav izričito ustanovljava organe uprave, daje ovlašćenje i određuje njihove dužnosti. Pojam
„javna uprava” nije pozitivno pravni pojam u srpskom рrаvnom sistemu. Ustav Srbije sadrži
odgovarajuće odredbe о (državnoj) upravi, ali u tome ne ostaje do kraja konsekventan, te u
jednoj od odredaba, umesto termina „državna uprava” koristi termin „uprava”.
Pojam državna uprava najpre se pojavljuje u delu Ustava koji se odnosi na Vladu. Jedna od
nadležnosti Vlade je da usmerava i usklađuje rad organ državne uprave i vrši nadzor nad
njihovim radom. U pogledu odgovornosti Vlade, Vlada je odgovorna Narodnoj skupštini za
politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine.

7
„Državna uprava je samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi.
Poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni
zakonom. Poslovi državne uprave i broj ministarstava određuju se zakonom.”
„U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja
njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom se može poveriti obavljanje
određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne
samouprave. Роjedina javna ovlašćenja se mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama,
organizacijama i pojedincima. Javna ovlašćenja se mogu zakonom poveriti i posebnim
organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima.
Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnovati javne
službe. Delatnosti i poslovi zbog kojih se osnivaju javne službe, njihovo uređenje i rad
propisuje se zakonom.”l22
Na ovaj način Ustav Republike Srbije se približava teorijskom pojmu uprave i organizacionom
smislu ali propušta da ih terminološki i odredi. S druge strane, pojam “javno ovlašćenje” u ovoj
ustavnoj odredbi, treba tumačiti u kontekstu „ upravnih javnih ovlašćenja”.
Ustav utvrđuje poseban oblik kontrole uobličen u instituciji Zaštitnika građana (ombudsmana).
Zaštitnik građa je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa
državnе uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike
Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna
ovlašćenja. Zaštitnik građana, vrši specifičan oblik kontrole ne samo državne uprave već i
drugih vršioca “upravnih javnih ovlašćenja”.
Zakonitost uprave u kontekstu zasnovanosti na zakonu obuhvata i sudsku kontrolu zakonitosti
upravnih akata (i radnji) od strane suda specifičnom sudskom postupku koji nosi naziv upravni
spor. Ustavotvorac ovom članu odstupa od termina državna uprava, i koristi termin „uprava", a
iz ustavne formulacije proizilazi da se „zakonitost” odnosi na sve vršioce upravnih poslova.
„Pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja,
organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani' na zakonu.
Zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu
zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred Sudom u upravnom sporu, ako u određenom
slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.”
Iz svega navedenog, ostaje nejasno zašto je Ustav Republike Srbije propustio da odredi i
„uvede” u pozitivno pravo pojam javna uprava.
Zakon
Kao izvor upravnog prava, zakon se javlja kao primarni i najvažniji formalni izvor upravnog
prava. Dok se u širem smislu pod zakonom podrazumeva svako opšte pravilo dotle se u užem

8
smislu pod zakonom podrazumevaju norme koje je doneo poseban zakonodavni organ u
posebnom zakonodavnom postupku.
Zakoni se javljaju kao osnovni izvori prava u oblasti javne uprave. Njima se utvrđuje nena
organizacija, poslovi (delatnosti) uprave, sudska kontrola uprave, pa i pozitivno-pravni pojam
uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu.
U vezi sa organizacijom uprave u Srbiji značajni su: Zakon о državnoj upravi (2005 sa kasnijim
izmenama i dopunama); Zakon о ministarstvima (2011); Zakon о državnim službenicima (2005
sa kasnijim izmenama i dopunama), Zakon o teritorijalnoj organizaciji (2007), Zakon о lokalnoj
samoupravi (2007); Zakon o javnim agencijama (2005); Zakon o javnim službama (1991),
Zakon о javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa (2000), Zakon о Vladi
(2005) i dr.
U vezi sa utvrđivanjem i obavljanjem poslova (delatnosti) uprave i kontrolom vršenja poslova
uprave u Srbiji su značajni: Zakon о državnoj upravi (2005 sa kasnijim izmenama i dopunama)
Zakon о opštem upravnom postupku (1997), Zakon о upravnim sporovima (2009), Zakon o
Zaštitniku građana (2005), Zakon о slobodnom pristupu informacijama od javnog Značaja
(2004) i brojni drugi.

5. Izvori upravnog prava – podzakonski akti Vlade i organa državne uprave str. 67-
70.

Podzakonski opšti akti su opšti akti koji su po svojoj pravnoj snazi niži od zakona. Podzakonski
akati (propisi) razrađuju pojedine norme zakona ili više njih, i time približavaju i prilagođavaju
bezlična i apstraktna pravila sadržana u zakonima, organima i organizacijama koji su nadležni
da ih primenjuju. Oni, po svojoj prirodi i funkciji, proizilaze iz zakona i služe njegovom
izvršenju.
Kako se ističe, podzakonski opšti akti su generički naziv za propise slabije pravne snage od
zakona, koje donose, po pravilu, nezakonodavni, izvršni i upravni organi, a ukoliko ih donose
zakonodavni organi, onda ih ne donose po postupku po kome donose zakone (zakonodavni
postupak), nego po postupku manje složenom od zakonodavnog postupka. Ovim izrazom
obuhvataju se, takođe, i opšti akti koje donose organi lokalne samouprave. Рostojanje
podzakonskih opštih akata pretpostavlja postojanje zakona. Tek sa podzakonskim aktima
donetim radi izvršavanja zakona, zakon postaje potpun akt, podoban za primenjivanje i
ostvarivanje u njemu sadržanih ciljeva. Podzakonskim aktima ne može se uređivati materija
koja prethodno nije bila uređena zakonom. Osim toga, podzakonskim opštim aktima ne mogu

9
se zasnivati ovlašćenja i obaveze subjekata mimo onih utvrđenih Zakonima. Zbog toga se oni
uvek donose na osnovu i u saglasnosti sa zakonom.
U našem pravnom sistemu podzakonski opšti akti kao izvori prava za javnu upravu, prema
donosiocu mogu biti: (1) podzakonski opšti akti skupština; (2) podzakonski opšti akti
predsednika Republike, (3) podzakonski op šti akti vlade, (4) podzakonski opšti akti organa
uprave, (5) podzakonski Opšti akti autonomne pokrajine i grada, kao i (7) podzakonski opšti
akti lokalnih organa (opština) i (8) podzakonski opšti akti drugih organa i organizacija.
Za javnu upravu, ipak, najznačajniji su podzakonski opšti pravni akti Vlade i organa državne
uprave.
Podzakonski akti koje donosi Vlada (opšti i pojedinačni) utvrđeni su Zakonom о Vladi. Vlada
donosi uredbe, poslovnik, odluke, rešenja i zaključke, memorandum о budžetu, strategije
razvoja i deklaracije. Najznačajniji podzakonski opštipravni akti Vlade su: (1) uredbe, (2)
odluke i (3) zaključci.
Uredbom se bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona, utvrđuju načela unutrašnje
organizacije ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija i
obrazuju stručne službe Vlade.
Odlukom se propisuju mere Vlade, daje saglasnost ili potvrđuju opšti akti organa ili
organizacija, ako je takva saglasnost ili potvrda predviđena zakonom, obrazuju druge službe za
potrebe Vlade i uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje poslova Vlade.
Zaključkom se utvrđuju stavovi Vlade o pitanjima unutrašnje organizacije, metoda rada i
odnosa u Vladi, načelni stavovi i smernice za rad ministarstava, organa u njihovom sastavu i
posebnih organizacija, određuju zadaci ovim organima i stručnim službama i zauzimaju stavovi
о drugim pitanjima iz nadležnosti Vlade о kojima se ne odlučuje drugim aktima.
Podzakonski akti koje donosi organi državne uprave utvrđeni su Zakonom о državnoj upravi.
Podzakonski opšti akti organa uprave su pravilnik, naredba i uputstva, kao i instrukcija, stručno
uputstvo i objašnjenje. Pravilnike, naredbe i uputstva donosi funkcioner koji rukovodi organom
državne uprave samo na osnovu izričitog zakonskog ovlašćenja. Pored podzakonskih opštih
akata organi državne uprave donose i pojedinačne akte – rešenja, kada su na zakonom
ovlašćenim. Prethodno pomenute akte državne uprave mogu donositi i organi kojima je
povereno vršenje poslova iz okvira prava i dužnosti Republike.
Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona i propisa Vlade radi njihovog izvršavanja.
Naredbom se radi izvršavanja pojedinih odredaba zakona i drugih propisa naređuje ili
zabranjuje postupanje u određenoj situaciji koja ima opšti značaj.

10
Uputstvom se propisuje način rada i vršenje poslova organa državne Uprave, kao i preduzeća,
ustanova i drugih organizacija kada vrše poverene poslove državne uprave u izvršavanju
pojedinih odredaba zakona i drugih propisa.
Navedenim propisima, međutim, ne mogu se za građane, preduzeća, ustanove i druge
organizacije ustanovljavati obaveze i prava koji nisu zasnovani na zakonu niti se mogu
utvrđivati nadležnosti organa državne uprave.
Instrukcijom se usmerava organizacija poslova i način rada zaposlenih u organu državne
uprave i imaocu javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave.
Stručno uputstvo sadrži pravila za stručno organizovanje službe i za stručni rad zaposlenih u
organima državne uprave i u drugim organima i organizacijama koje vrše poverene poslove
državne uprave.
Objašnjenjem se daje mišljenje koje se odnosi na primenu pojedinih odredaba zakona i drugih
propisa.
Rešenjem se odlučuje o pojedinačnim upravnim i drugim pojedinačnim stvarima, u skladu sa
zakonom i drugim propisima. Rešenje donosi funkcioner koji rukovodi organom državne uprave
ako zakonom nije drugačije određeno.

6. Pozitivno-pravni pojam uprave u funkcionalnom smislu str. 71-73.

Zahvaljujući pre svega demokratskim promenama koje su se desile u Srbiji 2000. godine,
Srbija je počela i u pozitivno-pravnom smislu, da napušta teorijski koncept uprave kao vlasti,
odnosno teorijski funkcionalni pojam uprave kao jedne od tri funkcije državne vlasti. To se
najpre može uočiti роvlačenjem paralele između ustavnih i zakonskih odredbi koje se odnose
na aktivnosti uprave koje su postojale ranije, i koje danas postoje u Republici Srbiji.
Definisanje poslova državne uprave prema Ustavu Srbije iz 1990. godine, polazilo je od
koncepta uprave čija je funkcija isključivo vršenje vlasti. Ustavom Srbije iz 1990. godine, bilo je
propisano da poslove državne uprave obavljaju ministarstva. Ministarstva primenjuju zakone i
druge propise uopšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i opšte akte predsednika Republike;
rešavaju u upravnim stvarima; vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene
zakonom.
Zakonom о državnoj upravi iz 1992. godine, bliže je bila razrađena ova ustavna odredba а
„poslovi organa državne uprave bili su određeni na sledeći način: Ministarstva neposredno
primenjuju zakone i druge propise i opšte akte donošenjem upravnih i drugih akata,

11
preduzimanjem upravnih i drugih mera i vršenjem upravnih i drugih radnji. Ministarstva
obezbeđuju izvršenje zakona, drugih propisa i opštih akata donošenjem propisa, vršenjem
Upravnog nadzora, pružanjem stručne pomoći i staranjem o njihovom blaga Vremenom i
zakonitom izvršavanju; rešavaju u upravnim stvarima о pravima obavezama i pravnim
interesima građana, pravnih lica ili drugih stranaka; Vrše upravni nadzor, kao nadzor nad
zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija, а kada je to zakonom utvrđeno,
nadzor nad zakonitošću akata preduzeća, ustanova i drugih organizacija kada oni na osnovu
zakona rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i drugih pravnih lica i
inspekcijskim nazorom; primenjuju zakone i druge propise i opšte akte iz svog delokruga, u
skladu sa svojim nadležnostima i vrše druge poslove utvrđene zakonom, kao i poslove koji se
odnose na razvoj, programiranje, organizaciju i unapređenje rada u oblasti za koju su
obrazovana. Kao što se može videti, aktivnosti „državne uprave” uglavnom su, u skladu sa
Ustavom Srbije iz 1990. godine i zakonom iz 1992. godine, bile svedene na autoritativne
aktivnosti vršenja vlasti.
Zakon о državnoj upravi iz 2005. godine u izvesnoj meri je uvažila savremene teorijske modele
uprave koji proizilaze iz koncepta socijalne funkcije države, na kojem se bazira i Strategija
reforme uprave, jer se aktivnosti državne uprave u izvesnoj meri menjaju i modifikuju, tako što
daleko veći značaj dobijaju delatnosti koje su u funkciji uprave kao servisa građana.
Prema ovom Zakonu, organi državne uprave: učestvuju u oblikovanju politike Vlade,
pripremaju zakone, druge propise i opšta akta; prate stanje и oblastima iz svog delokruga;
izvršavaju zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, odnosno obezbeđuju
njihovo izvršavanje, rešavaju u upravnim stvarima, donose pravilnike, naredbe i uputstva,
kada je to izričito zakonom ili propisom Vlade određeno, vrše inspekcijski nadzor, staraju se o
javnim službama, podstiču i usmeravaju razvoj u oblastima iz svog delokruga i obavljaju
stručne i druge poslove utvrđene zakonom drugim propisom. То bi, istovremeno bio i pozitivno
pravni pojam uprave и funkcionalnom smislu. U funkcionalnom smislu, iako upravni akt još
uvek kao autoritativan akt i prema ovom Zakonu ima ogroman značaj u vršenju „poslova
organa državne uprave”, zakon je istovremeno uvažio i savremene modele uprave koji
proizilaze iz koncepta socijalne funkcije države. To se naročito odnosi na poslove koji se
odnose na učestvovanje и oblikovanju politike Vlade koje obuhvata između ostalog i
pripremanje zakona, propisa i drugih opštih akata za Vladu, predlaganje Vladi strategije
razvoja i drugih mera kojima se oblikuje politika Vlade, kao i kroz praćenje stanja koje daje
organima državne uprave mogućnost da i sami proučavaju posledice utvrđenog stanja, i u
zavisnosti od nadležnosti i sami preduzimaju mere i predlažu Vladi donošenje propisa i
preduzimanje mera na koje su ovlašćeni.145 Tako se pozitivno pravni poj am uprave u
funkcionalnom smislu približio teorijskom pojmu uprave u funkcionalnom smislu, i shvatanju
uprave kao složenog sistema regulacije društvenih procesa.
Ovi pozitivni pomaci u određivanju pozitivno–pravog pojma uprave u funkcionalnom smislu
nisu smeli biti zanemareni donošenjem novog Ustava Srbije 2006. Ustav iz 2006. godine,

12
uvažio je činjenicu da je u ovoj oblasti prethodno već doneto novo zakonodavstvo, usled čega
Ustav propušta da definiše poslove državne uprave, kao što je to bilo učinjeno Ustavom iz
1990. godine, već prepušta da se sadržina poslova (delatnosti) državne uprave odredi
zakonom, s tim što je takav zakon već bio na snazi?“

7. Akti uprave, upravni akt (pojam) i konkretnost, autoritativnost i jednostranost, i

upravna stvar kao obeležja upravnog akta

-upravne delatnosti realizuju se “aktima uprave” koje obuhvataju sve 1) pravne akte* koje
donosi uprava + 2) materijalne radnje koje uprava vrši/preduzima
- nadležni organi: organi državne uprave I drugi državni organi, organi autonomne pokrajine I
lokalne samouprave, privredna društva, javna I druga preduzeća, organizacije I pojedinci, kao
I posebni organi, kada u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju u upravnim stvarima

-akti uprave mogu biti autoritativnog i neautoritativnog karaktera, s tim što sve više dobijaju
neautoritativni karakter (kroz sistem regulacije društvenih procesa)
-upravni ugovor je specifična vrsta akata uprave; dvostarani pravni akt koji se sklapa između
uprave I pojedinca radi valjanog funkcionisanja javne službe; podela na privatnopravne
ugovore I upravne ugovore

-*pravni akti uprave mogu biti 1.1) opšti pravni akti/upravni propisi (koje kao “poverenu”
normativnu delatnost donose organi uprave) (npr. pravilnik, naredbe I uputstvo, instrukcije,
stručna uputstva I objašnjenja…) I 1.2) upravni akt (pojedinačni pravni akt kojim nadležni
organ, neposrednom primenom propisa, rešava o određenom prvu ili obavezi fizičkog ili
pravnog lica u upravnoj stvari); pravni institut koji je stvoren u prvoj polovini XIX veka u
Francuskoj

- osnovna obeležja: 1) konkretnost – upravni akt se odnosi na određenu konkretnu

pravnu situaciju I konkretno lice; pravna situacija na koju se odnosi je jednokratna u
neponovljiva 2) autoritativnost – prema mišljenju nekih autora, ono ne mora uvek biti
obeležje up akta, jer je teško reći da autoritativnost postoji kada organ uprave donosi
deklarativni upravni akt o priznavanju (npr. biračkog) prava, autorit. u smilsu prunudnosti I
nametanja određenog ponašanja postoji pre svega kod up akata kojima se utvrđuju I nameću
pravne obaveze; ovo mišljenje ne proizilazi iz pavnih propisa, jer je upravni akt akt kojim

13
uprava uvek autoritativno određuje ponašanje stranke 3) jednostranost – označava situaciju
u kojoj jedna strana u pravnom odnosu određuje prava I obaveze druge strane 4) upravna
stvar – kao obeležje proizilazi iz okolnosti da se upravni akti izdaju povodom donošenja
upravnih odluka; definasana Zakonom o upravnim sporovima kao “pojedinačna nesporna
situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizilazi potreba da se
buduće ponašanje stranke autoritativno odpravno odredi”; up stvar predstavlja konkretnu
pravnu situaciju u kojoj se, na osnovu pravnih propisa, rešava o a) priznavanju nekog prava ili
b) utvrđivanju neke obaveze; odlučuje se o pojedinačnom slučaju, elem postoje dva
modaliteta a) odluč o priznavanju prava ili b) odluč o utvrđivanju obaveze

- pravno dejstvo kao obeležje up akta – proizvodi pravne posledice; odluka u up aktu po
pravilu neposredno proizvodi pravna dejstva na pojedinačne pravne situacije
- zasnovanost na zakonu kao obeležje up akta – donošenje up akta moguće je samo ukoliko
postoji zakonski osnov za to; znači primenu principa zakonitosti; da bi se zasnovanost na
zakonu obezbedila up akti se moraju doneti u posebnom postupku koji je propisan zakonom
(upravni postupak); podrazumeva I mogućnost sudske zaštite (upravni spor)
- izvršnost kao obeležje up akta - podrazumeva podobnost njihovog izvršenja; up akti kojima
se utvrđuje neka obaveza podrazumevaju orimenu prinude radi njihovog izvršenja; izvršnost
onih akata kojima je priznato neko pravo nema obeležja prinudnog izvršenja, već se javlja kao
proceduralna situacija na osnovu koje lice kome je priznato pravo može da pristupi njegovo
realizaciji

8. Podela upravnih akata i podela na pozitivne i negativne, konstitutivne i

deklarativne podela na formalne i neformalne, po služ. dužnosti i zahtevu stranke, i
rešenja i zaključke

- prema Zakonu o opštem upravnom postupku postoje 1) rešenja – odlučuju o glavnoj

upravnoj stvari; konstitutivni up akt; priznavanje konkretnog prava ili utvrđivanje konkretne
obaveze; najčešće u pismenoj formi I mora da sadrži sastavne delove (uvod, dispozitiv,
obrazloženje, pouku o pravnom sredstvu, pečat nadležnog organa, potpis službenog lica);
žalba koja se izda protiv rešenja ima suspenzivno dejstvo 2) zaključci – odlučuju o pitanjima
vezanim za postupak donošenja tj o procesnim pitanjima; procesni up akt; mogu biti usmeni
(ne predstavlja upravni akt već aksesorni akt koji prati sudbiu up akta) I pismeni (veoma liči
na rešenje I sadrži sva obeležja up akta); žalba koja se izjavi protiv zaključka nema
suspenzivno dejstvo tj ne odlaže njegovo izvršenje

14
- na osnovu pravnog dejstva/efekta: 1) pozitivni up akti – akt kojim se proizvodi neka
promena u pravnom poretku, a) stvaranje nove situacije, b) menjanje postojeće ili c) ukidanje
postojeće; donose se I po zahtevu stranke I po sužbenoj dužnosti; mogu biti I konstitutivni I
deklarativni 2) negativni up akti – akt kojim se odbija promena u pravnom poretku,
odbijajući akt, ima nameru održavanja postojećeg stanja; donose se samo povodom zahteva
stranke; uvek su deklarativni; odbijanje mora biti izričito, osim u situaciji ćutanja uprave
(prećutno odbijanje; ako donosilac up akta nije doneo akt na zahtev stranke, to se uzima kao
da je akt donešen I da je negativan; 2 elementa: fikcija(akt koji u stvarnosti nije donešen mi
zmišljamo da jeste donešen)+prepostavka(da je ovaj fiktivni akt negativan); izuzetak –
registracija udruženja, ćutanje se uzima kao potvrda tj pretpostavlja se da je akt pozitivan)

- 1) konstitutivni – stvara-konstituiše novo stanje u pravnom poretku; donosi se po

službenoj dužnosti ili po zahtevu stranke; deluje od trenutka donošenja pa za ubuduće; vrste,
prema sadržini: a) naređenja (zapovest da se nešto čini) ili zabrane (da se nešto ne čini) b)
akti kojima se priznaje neka sposobnost (npr pravna sposobnost pravnim licima) ili svojstvo
(npr nacionalni park, spomenik kulture…) c) akti kojima se priznaje neko stvarno pravo (npr
biračko) ili dekorativno pravo I počast (npr akti o dodeli ordena, počasnog doktorata…) d)
dozvole (nadležni organi odobravaju trajnije vršenje neke delatnosti npr vozačka dozvola) ili
odobrenja (odobrava jednokratno obavljanje neke radnje) 2) deklarativni – konstatuje-
deklariše postojanje nekog novog stanja; donosi se po službenoj dužnosti; deluje od trenutka
kad se ispune uslovi predviđeni zakonom, bez obzira na to kada je akt donešen (retroaktivno
dejstvo); vrste, prema sadržini: a) akti kojima se utvrđuju činjenice koje imaju pravne
posledice b) akti kojima se utvrđuju pravni odnosi

- prema tome da li akt ima propisani oblik I sastavne delove: 1) formalni – donosi se na
osnovu propisanog postupka (upravnog postupka) u pismenoj formi I sa odgovarajućim
sastavnim delovima 2) neformalni – donosi se na osnovu strogo sprovedene procedure, nem
apismenu formu I često nema sve sastavne delove (npr usmena rešenja, zabaleške na spis…);
kada dođe do upotrebe žalbe ili drugog pravnog sredstva traži se da osporavani akt bude u
pismenom obliku

- po čijoj inicijativi je pokrenut postupak donošenja: 1) up akti koji se donose po zahtevu

stranke – onaj akt koji se donosi povodom zahteva stranke organu uprave da joj se izda neki
up akt, najčešće: radi priznavanja nekog prava ili umanjenja obima neke obaveze; akt za čije
je donošenje bio neophodan zahtev stranke, a tog zahteva nema, je ništavan, ukoliko stranka

15
naknadno ili prećutno pristane na taj akt, I tada je on kovalidiran; 2) up akti koji se donose
po službenoj dužnosti – onaj upravni akt koji se donosi kada je organu uprave zakonom
određeno da radi ostvarivanja javnog interesa mora doneti up akt, najčešće kada se nekom
licu utvrđuje neka obaveza

9. Upravne radnje

- odnosno materijalni akti uprave; “ukupnost mnogobrojnih I raznovrsnih akata koje uprava
donosi ili obavlja”; up delatnost predstavlja vršenje javne službe; predstavlja materijalne akte I
radnje kojima uprava pruža građanima javne usluge

- osnovne kategorije: 1) dokumentaovanje – raznovrsne radnje beleženja, odnosno vođenje

evidencije I radnje izdavanja akata kojima se to potvrđuje (npr uverenje koje je posebna vrsta
javne isprave kojom se potvrđuje (ne)postojanje neke činjenice, I da bi imalo snagu javne
isprave mora biti izdato od strane nadležnog organa na osnovu službene evidencije) 2)
saopštavanje – raznovrsne radnje obaveštavanja, stavljanja do znanja, upozoravanja ili
davanja saveta građanima I dr zainteresovanim licima o (ne)postojanju određenih činjenica,
stanja ili okolnosti 3) primanje izjava – raznovrsne radnje kojima uprava dolazi do saznanja o
određenim činjenicama I okolnostima 4) prinudne radnje – ovim radnjama organi uprave
nameću nekom subjektu ponašanje koje taj subjekt na osnovu svoje volje ne bi odabrao;
mogu se vršiti samo ukoliko za to postoji Ustavom I zakonom predviđen osnov; po pravilo se
vrše u situaciji kada treba pristupiti prinudnom izvršenju up akata

- u zavisnosti od pravnog osnova razlikujemo a) prin radnje kojima se izvršavaju pojedinačni

akti I b) prin radnje koje se vrše neposredno na osnovu zakona

- u zavisnosti od objekta primene razlikujemo a) one koje se vrše prema stvarima I b) one
koje se primenjuju prema licima

- prema subjektima koji raspolažu ovlašćenjima za vršenje prinudnih radnji razlikujemo a) one
koje vrše isključivo organi uprave I b) one koje mogu preduzimati drugi subjekti (kojima je
povereno javno ovlašćenje)

10. Pojam upravnog postuka, i pokretanje, tok prvostepenog postupka i skraćeni

postupak

16
- upravni akt donosi se u posebnom upravnom postupku koji sprovode organi uprave =
upravni postupak – postupak u kome nadležni organ neposrednom primenom propisa
donosi upravni akt kojim rešava o pravima ili obavezama stranke u upravnoj stvari

- utvrđen I regulisan Zakonom o opštem upravnom postupku

- protiv rešenja donetog kao upravnog akta donetog u prvom stepenu stranka ima pravo na
žalbu, o kojoj zatim odlučuje drugostepeni organ, a protiv rešenja donetog u drugom stepenu
žalba nije dopuštena ← načelo dvostepenosti u rešavanju/pravo na žalbu

- učesnici – sva lica koja učestvuju u upravnom postupku; mogu biti glavni (organ/službeno
lice koje vodi postupak I donosi rešenje+stranka) ili eventualni (sva ostala lca koja mogu a I
ne moraju da učestvuju; npr (privremeni)zastupnik/punomoćnik-stručni pomagač stranke,
javni tužilacsvedok, veštak…); stranka je fizičko ili pravno lice po čijem je zahtevu pokrenut
postupak ili protiv koga se vodi postupak, ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa
ima pravo da učestvuje u postupku

- postupak se može pokrenuti 1) povodom zahteva neposredno zainteresovane stranke I 2)

po službenoj dužnosti nadležnog organa (što se dešava u situaciji kada to određuje zakon);
postupak je pokrenut onog trenutka kada je nadležni organ izvršio ma koju radnju u cilju
vođenja postupka

- tok prvostepenog postupka – stranka može proširiti stavljeni zahtev ili staviti drugi, bez
obzira na to da li se prošireni/novi zahtev zasniva n istom pravnom osnovu, pod uslovom da se
zasniva na bitno istom činjeničnom stanju; stranka može odustati od zahteva u bilo kom
trenutku izjavom koju daje organu koji vodi postupak, I tada organ donosi zaključak kojim se
postupak obustavlja, a sve dok taj zaklj nije dostavljen stranci ona može da opozove svoj
odustanak; pre donošenja rešenja moraju se utvrditi odlučne činjenice (sve činj I okolnosti
koje su od značaja za rešenje) I mora se omogućiti strankama da ostvare I zaštite svoja prava
I interese; činjenično stanje na kome zasniva soj zahtev stranka mora izneti tačno, istinito I
određeno; ako se ne radi o činjenicama koje su opšte poznate stranka je dužna da za svoje
navode ponudi dokaze; ako stranka nije u roku podnela dokaze organ zbog toga ne može
odbaciti zahtev već mora da nastavi postupak I da reši upravnu stvar; stranka daje svoju
izjavu, po pravilu usmeno ali može I pismeno

17
- opšte pravilo jeste da se upravni postpuak u načelu prvo ima voditi kao skraćeni postupak
(u okviru kojeg se ne izvode posebne procesne radnje npr usmena rasprava, obavljanje
uviđaja...), pa tek ukoliko za to ne postoje uslovi postupak će biti vođen kao redovni
postupak; u sledećim slučajevima: 1) stranka je u zahtevu: a) navela činjenice/podnela
dokaze na podlozi kojih se može utvrditi stanje stvari b) stanje stvari se može utvrditi na
podlozi opšte poznatih činjenica c) stanje stvari se može utvrditi na podlozi činjenica koje su
poznate organu 2) stanje stvari se može utvrditi na podlozi službenih podataka kojima organ
raspolaže, a nije potrebno posebno saslušanje stranke 3) stvar se može rešti na podlozi
činjenica/okolnosti koje nisu potpuno dokazane 4) kada se radi o preduzimanju hitnih mera
radi javnog interesa, a činjenice su utvrđene ili bar učinjene verovatnim

11. Poseban ispitni postupak kao deo prvostepenog upravnog postupka

- sprovodi se kada nije sproveden skraćeni postupak; kada je to potrebno radi utvrđivanja
činjenica I okolnosti ili radi davanja strankama mogućnost da ostvare I zaštite svoja prava I
interese

- službeno lice koje vodi postupak određuje: tok ispitnog postupka, koje se radnje imaju
izvršiti, redosled kojim će se vršiti I rokove u kojima će se izvršiti (ako nisu već određeni
zakonom), npr određuje usmene rasprave I saslušanja, koji se dokazi imaju izvesti, odlučuje o
svim predlozima I izjavama…

-stranka ima pravo da učestvuje u ispitnom postupku, da sve do donošenja rešenja dopunjuje
I objašnjava svoja tvrđenja; načelo saslušanja stranke – dužnost I obaveza službenog lica koje
vodi postupak da pruži mogućnost stranci da se izjasni o svim okolnostima I činjenicama koje
su iznete u ispitnom postupku

- usmena rasprava je posebna procesna radnja u up postupku čiji je cilj razjašnjenje činjenica
I okolnosti koje mogu biti od uticaja u rešavanju glavne stvari; dva modaliteta: 1) obavezna (u
stvarima u kojima učestvuju dve ili više stranaka sa protibnim interesima) 2) fakultativna (kad
se ima izvršiti uviđaj ili saslušanje svedoka ili veštaka); po pravilu je javna osim a) ako to
zahtevaju razlozi morala ili javne bezbednosti b) ako postoji ozbiljna opasnost ometanja
rasprave c) ako treba da se raspravlja o odnosima u nekoj porodici d) ako se radi o
profesionalnoj, naučnoj, itd tajni; pri saopštavanju rešenja javnost se ne može isključiti; drži se

18
u sedištu organa koje vodi postupak; na početku se koja su lica prisutna, a u pogledu odsutnih
proverava se da li su im pozivi pravilno dostavljeni; na usmenoj raspravi treba da se pretrese I
utvrdi ono što je predmet ispitnog postupka; ako se to ne može učiniti na jednoj raspravi, služ
lice koje vodi raspravu prekinuće raspravu I zakazati nastavak

- cilj ispitnog postupka je da se utvrde sve činjenice I okolnosti; u okviru dokaznog postupka
se izvode procesne radnje dokazivanja; rešenje se donosi na osnovu odlučnih činjenica koje se
utvrđuju dokazima; kao dokazno sredstvo upotrebiće se sve što je podesno za utvrđivanje
stanja stvari a) isprave b) svedočenje c) izjava stranke d) veštačenje e) uviđaj; ne treba
dokazivati činjenice koje su opštepoznate i/ili čije postojanje zakon pretpostavlja, ali je
dopušteno dokazivanje nepostojanja tih činjenica

12. Rešenje u upravnom postupku

- upravni akt nadležnog organa kojim je rešena upravna stvar; odluka o glavnoj upravnoj
stvari

- proizvodi neposredno pravno dejstvo

- njime se obustavlja dalje vođenje upravnog postupka
- donosi se pismeni (ali može I usmeno)

- sastavni delovi: 1) uvod – naziv organa koji donosi rešenje, propis o nadležnosti organa,
ime stranke (I zastupnika/punomoćnika) I kratko označenje predmeta postupka 2) dispozitiv
– njime se rešava o predmetu postupka u celosti I o svim zahtevima stranaka, o troškovima
postupka, njihov iznos, ko je dužan da ih plati I u kom roku; ako se nalaže izvršavanje neke
radnje, onda se disp određuje rok za ozvršenje; kratak I određen 3) obrazloženje – u
jednostavnim stvarima (jdna sranka, ili dve ili više ali ne prigovaraju zahtevima) sadrži samo
kratko izlaganje zahteva stranke I pozivanje na pravne propise na osnovu kojih je stvar
rešena; u ostalim stvarima sadrži kratko izlaganje zahteva, utvrđeno činjenično stanje, razloge
zbog kojih neki zahtev nije uvažen, pravne propise I razloge koji upućuju na dato rešenje;
kada je nadležni organ ovlašćen da reši stvar po slobodnoj oceni, mora navesti propise I
razloge kojima se vodio pri donošenju odluke 4) uputstvo o pravnom sredstvu – stranka
se obaveštava da li protiv rešenja može podneti žalbu(kome se izjavljuje u kom roku I sa
kolikom taksom predaje), upravni spor(kom se sudu tužba podnosi I u kom roku), drugi
postupak pred sudom(sud kome se može obratiti I u kom roku); stavlja se posle obrazloženja,

19
sa leve strane 5) identifikacioni elementi rešenja – naziv organa sa brojen I datumom
rešenja, potpis službenog lica I pečat organa

- ne mora sadržati neke od ovih delova npr obrazloženje u stvarima “malog značaja”; mora
se dostaviti stranci u originalu ili u overenom prepisu; u stvarima od mlaog značaja može se
sastojati samo od dispozitiva u vidu zabeleške na spisu, I takvo se rešenje saopštava po
pravilu usmeno,; kada se radi o preduzimanju hitnih mera organ može narediti izvršenje
usmenog rešenja bez odlaganja; po zahtevu stranke, organ je dužan da joj izda rešenje u
pismenom obliku u roku od 8 dana od podnošenja zahteva

- vrste: 1) delimično – kad se o jednoj stvari rešava u više tačaka, a samo su neke od njih
dozrele za rešavanje I kad se pokaže kao celishodno da se o tim tačkama reši posebnim
rešenjem, donosi se rešenje samo o tim tačkama tj delimično; smatra se samostalnim
rešenjem 2) dopunsko – posebno rešenje o pitanjima koja već donetim rešenjem nisu
obuhvaćena; smatra se samostalnim rešenjem 3) privremeno – ako je neophodno pre
okončanja postupka doneti rešenje kojim se privremeno uređuju sporna pitanja ili odnosi, na
podlozi podataka koji postoje u času njegovog donošenja; mora biti izričito naznačeno da je
privremeno; rešenjem o glavnoj stvari ukida se privremeno rešenje doneto pre njega u toku
postupka; smatra se samostalnim rešenjem

- ako ne postoje razlozi zbog kojih se rešenje ne može doneti bez odlaganja, orga je dužan da
donese rešenje I dostavi ga stranci što pre, a najkasnije u roku od mesec dana od predaje
zahteva: u ostalim slučajevima, organ je dužan doneti rešenje I dostaviti ga stranci najkasnije
u roku od 2 meseca

- zaključak – ne rešava upravnu stvar, već odlučuje o pitanjima procesnog karaktera; donosi
se u usmenoj formi I o o njemu se stavlja zabeleška u zapisnik, a protiv njega nije dopuštena
posebna žalba (ali se može napasti u okviru žalbe protiv rešenja); u nekim situacijama može
se izjaviti posebna žalba I tada se zaključak mora podneti u pismenom obliku; najznačajniji je
zaključak o obustavi postpuka; mora imati dodatne elemente koji upućuju o kakvom je
zaključku reč; zaključak donosi službeno lice koje vrši onu radnju postupka pri kojoj se pojavilo
pitanje koje je predmet zaključka

20
13. Pozitivno pravni pojam uprave i ministarstva (uključujući i delokrug MUP i
MSP) (113-126)

U pozitivnom pravu Srbije, propušteno je određivanje ne samo funkcionalnog, već i

organizacionog pojma „javna uprava”. Pojam uprave u srpskom pozitivnom pravu, u
organizacionom smislu, svodi se na organizacione oblike organa državne uprave na centralnom
nivou vlasti.
To znači da se pod pozitivno-pravnim pojmom uprave u Srbiji podrazumevaju organi državne
uprave i to: 1. ministarstva 2. organi uprave u sastavu ministarstva (oni se mogu
obrazovati u sastavu ministarstva radi obavljanja izvršnih, ili inspekcijskih poslova, ako priroda
ili obim tih poslova zahteva veću samostalnost od one koju ima sektor u ministarstvu) 3.
Posebne organizacije (obrazuju se takođe radi obavljanja stručnih i drugih poslova državne
uprave). Ministarstva i posebne organizacije obrazuju se zakonom. Zakon koji određuje
pozitivno pravni pojam državne uprave u organizacionom smislu je Zakon o državnoj
upravi.
Ministarstvo se u Srbiji obrazuje za poslove državne uprave u jednoj ili više međusobno
povezanih oblasti. Njime rukovodi ministar. Ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise i
rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga
ministarstva. Ministar je odgovoran Vladi i Narodnoj skupštini za rad ministarstva (tzv.
politička odgovornost ministra). Ministarstvo može imati jednog ili više državnih
sekretara, koji za svoj rad odgovaraju ministru i Vladi. Ministarstvo ima i pomoćnike
ministra, koji za svoj rad odgovaraju ministru. Ministarstvo može imenovati najviše tri
posebna savetnika. Ministarstva u okviru svog delokruga ostvaruju međunarodnu saradnju i
obezbeđuju usklađivanje propisa sa pravom Evropske unije.
Pojava partokratije u Srbiji duže vreme utiče na to koja će se ministarstva obrazovati. Njihov
broj se često menjao od 2001. godine a obrazovana su da bi partije podelile društvene oblasti
na čelu kojih će imati svog ministra, koji bi u toj oblasti „gospodario“, (zato se kaže da
ministarstvo vide kao partijski feud) umesto da kriterijum bude efikasna realizacija javnih
politika.
Objektivni kriterijumi za obrazovanje ministarstva mogu se podeliti na četiri: istorijski,
teorijski, životni i projektni kriterijum.
Istorijski kriterijum- polazeći od istorijskog razvoja uprave, ministarstva uprave bi se u
savremenoj državi mogla podeliti na 1) stara ili tradicionalna, koja su prva nastala i
odgovaraju konceptu „uprave kao vlasti“ po kome je osnovna funkcija države prinuda (pre
svega minstarstva sile, odnosno policije i vojske, ali i ministarstva koja se osnivaju u oblasti
finansija, pravde, državne uprave, odnosa sa drugim zemljama i međunarodnim
organizacijama, obrazovanja, zdravstva, kulture, socijalnog staranja i dr.) 2) nova

21
ministarstva koja nastaju u oblasti društvenih odnosa koji su regulisani u poslednjih pedeset
godina (ministarstva osnovana u oblasti životne sredine, telekomunikacija, informatičke
tehnologije i dr.)

Teorijski kriterijum- polazi od tradicionalnih teorijskih koncepata uprave (koncept uprave

kao vlasti, uprave kao službe i sistema regulacije društvenih odnosa) i po ovom kriterijumu
ministarstva se dele na 1) ministarstva koja uglavnom obavljaju autoritativne
aktivnosti odnosno aktivnosti vršenja vlasti (odbrana, unutrašnji poslovi, finansije) i 2)
ministarstva koja deluju kao sistem regulacije društvenih procesa, koja obezbeđuje
vršenje javnih službi i češće koriste neautoritativne aktivnosti (osnovana u oblasti
socijalnog staranja, zdravstva, obrazovanja, kulture, ljudskih i manjinskih prava)

Životni kriterijum polazi od specifičnosti oblasti društvenog života za koje se obrazuju

ministarstva. Po ovom kriterijumu dele se na: 1) Ministarstva koja obezbeđuju interes
države i njene unutrašnje organizacije (odbrana, unutrašnji i spoljni poslovi, finansije,
pravosuđe, državna uprava, lokalna samouprava) 2) Ministarstva koja su posredno ili
neposredno u vezi sa regulisanjem i obavljanjem privrednih aktivnosti (za oblasti privrede,
spoljne i unutrašnje trgovine, telekomunikacija, poljoprivrede, energetike, vodoprivrede) i 3)
Ministarstva kojima se obezbeđuje ostvarivanje društvenog i kulturnog razvoja (prosveta,
nauka, kultura, zdravlje, omladina i sport, rad, socijalna politika)

Projektni kriterijum ukazuje na promenu sistema organizacije ministarstva kao

organizacionog podsistema državne uprave. Dele se na: 1) ministarstva sa tradicionalnim
načinom upravljanja i obavljanja poslova 2) ministarstva sa elementima projektnog upravljanja
i obavljanja poslova i 3) projektna ministarstva
1) Obavljaju poslove kroz tradicionalne autoritativne i neatoritativne aktivnosti koje
realizuju aktima uprave i kroz jasnu organizacionu hijerarhiju. Tu spadaju ministarstva
koja i dalje realizuju svoje aktivnosti donošenjem podzakonskih opštih pravnih akata
uprave i upravnim aktima, vršenjem upravnih radnji i na druge tradicionalne načine.
2) Samo u određenim segmentima upravnih aktivnosti menja se postojeći način
upravljanja i vršenja poslova ministarstva, uz prenošenje dela poslova na druge
organizacije (npr javne agencije i privatne subjekte). Jedan deo stručnih poslova
poverava se drugim subjektima. Ovaj pristup mogao bi da dorpinese reformi javne
uprave kao funkcije koju obavljaju ne samo državni subjekti, već i privatni pod
kontrolom od strane ministarstva.
3) Projektna ministarstva bi trebalo da budu reakcija države na neodložnu društvenu
potrebu- na goruće probleme koji traže da se određenim društvenim oblastima posveti
posebna pažnja. Celo ministarstvo bi funkcionisalo kao projekat- što bi podrazumevalo
obrazovanje posebnog projektnog tima, koji bi definisao specifičan delokrug poslova,
kroz jasne ciljeve, a zatim razvio projekat, na koji način, u kojim rokovima, pod kojim

22
 uslovima, u saradnji sa kojim drugim državnim organima i subjektima i sa kojima
finansijskim sredstvima, bi ove ciljeve bilo realno ostvariti. Kada bi se situacija u oblasti
zbog koje je projektno ministarstvo osnovano stabliziovala, ono bi ili prestalo da postoji,
ili bi poslovi nastavili da se obavljaju kroz redovna, tradicionalna ministarstva.
Projektna ministarstva uvela bi menadžerski pristup, a njih uključuje strategija reforme
javne uprave pod nazivom „novi sistem upravljanja“ (new public management)

Zakonom o ministarstvima u Republici Srbiji obrazuju se (poslednje izmene i dopune 2017.): 1.

Ministarstvo finansija 2. Ministarstvo privrede 3. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i
vodoprivrede 4. Ministarstvo zaštite životne sredine 5. Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja
i infrastrukture 6. Ministarstvo rudarstva i energetike 7. Ministarstvo trgovine, turizma i
telekomunikacija 8. Ministarstvo pravde 9. Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave
10. Ministarstvo unutrašnjih poslova 11. Ministarstvo spoljnih poslova 12. Ministarstvo za
evropske integracije 13. Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja 14. Ministarstvo
zdravlja 15. Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja 16. Ministarstvo
omladine i sporta 17. Ministarstvo kulture i informisanja
Ministarstvo spoljnih poslova obavlja poslove državne uprave koji se odnose na:
(podeljeno u crtice da bude preglednije, inače se svi poslovi navode zajedno sa; između njih)
- spoljnu politiku i održavanje odnosa Republike Srbije s drugim državama,
međunarodnim organizacijama i institucijama
- praćenje međunarodnih odnosa i bilateralne saradnje s drugim državama i njihov razvoj
- učestvovanje u zaključivanju, ratifikovanju i primeni međunarodnih ugovora
- zaštitu prava interesa Republike Srbije i njenih državljana i pravnih lica u inostranstvu
- obaveštavanje strane javnosti o politici Republike Srbije
- praćenje delatnosti stranih sredstava javnog informisanja koje se odnose na RS (tj kad
se Srbija pominje u medijima)
- pirpremu ušešća predstavnika RS na međunarodnim konferenicjama ili pregovorima za
zaključivanje međunarodnih ugovora
- poslove vezane za akreditovane zvanične predstavnike država i međunaordnih
organizacija
- prikupljanje, čuvanje, i objavljivanje dokumentacije o spoljnoj politici RS
- druge poslove određene zakonom kojim se uređuju spoljni poslovi
Ministarstvo unutrašnjih poslova obavlja poslove državne uprave koji se odnose na:
- zaštitu života, lične i imovinske bezbednosti građana; sprečavanje i otkrivanje krivičnih
dela i pronalaženje i hvatanje učinilaca krivičnih dela i njihovo privođenje nadležnim
organima

23
 - održavanje javnog reda i mira; pružanje pomoći u slučaju opasnosti; obezbeđivanje
zborova i drugih okupljanja građana; obezbeđivanje određenih ličnosti i objekata,
uključujući i strana diplomatska i konzularna predstavništva na teritoriji RS
- bezbednost, regulisanje i kontrolu saobraćaja na putevima; bezbednost državne granice
i kontrolu prelaska granice i kretanja i boravka u graničnom pojasu; boravak stranaca;
promet i prevoz oružja, municije, eksplozivnih i određenih drugih opasnih materija;
ispitivanje ručnog vatrenog oružja, naprava i municije; zaštitu od požara
- stvaranje uslova za pristup i realizaciju projekata iz delokruga tog ministarstva koji se
finansiraju iz sredstava pretpristupnih fondova Evropske unije, donacija i drugih oblika
razvojne pomoći
- državljanstvo; jedinstveni matični broj građana; prebivalište i boravište građana; lične
karte; putne isprave
- međunarodnu pomoć i druge oblike međunarodne saradnje u oblasti unutrašnjih
poslova, uključujući i readmisiju; ilegalne imigracije, azil; obučavanje kadrova; upravno
rešavanje u drugostepenom postupku po osnovu propisa o izbeglicama kao i druge
poslove određene zakonom

14. Pozitivno-pravni pojam uprave1 i organi uprave u sastavu ministarstva i

posebne organizacije (str. 126-131)
Organi uprave u sastavu ministarstva jesu državni organi obrazovani zakonom koji
obavljaju izvršne (inspekcijske) poslove, ali i stručne poslove koji zahtevaju veću samostalnost
od one koju sektor ima u ministarstvu. Ovim organima uprave rukovodi direktor koji je
odgovoran ministru, a dele se na:
1. Upravu – za obavljanje izvršnih i sa njima povezanih inspekcijskih i stručnih poslova
2. Inspektorate – za obavljanje inspekcijskih i sa njima povezanih stručnih poslova
3. Direkciju – za obavljanje stručnih i sa njima povezanih izvršnih poslova (privreda)
4. Agencije – i ako našim zakonom nisu izričito previđene kao organi uprave

Ministarstvo finansija i privrede ima organizovane sledeće uprave i direkcije:

1) Poreska uprava 2) Uprava carina 3) Uprava za igre na sreću 4) Devizni inspektorat 5)
Uprava za duvan 6) Uprava za sprečavanje pranja novca 7) Uprava za javni dug 8) Uprava za
slobodne zone 9) Uprava za trezor 10) Direkcija za mere i dragocene metale
Ministarsvo odbrane: 1) Inspektorat odbrane 2) Vojnobezbednosna agencija 3)
Vojnoobaveštajna agencija

1
Odgovor se nalazi na početku prethodnog 13. pitanja

24
Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike: 1) Inspektorat za rad 2) Uprava za
rodnu ravnopravnost
Ministarstvo energetike, razvoja i zaštite životne sredine: Agencija za zaštitu životne
sredine
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede:
1) Uprava za veterinu – zdr. zaštita životinja, registracija i kontrola rada objekata za
proizvodnju namirnica životinjskog porekla (klanice, mlekare..) i drugi poslovi
2) Uprava za zaštitu bilja – zaštita bilja od zaraznih bolesti i štetočina, proizvodnja i kontrola
sredstava za zaštitu bilja i đubriva u proizvodnji kao i mnogi drugi poslovi
3) Republička direkcija za vode – politika vodoprivrede, višenamensko korišćenje vode,
vodosnabdevanje (izuzev distribucije vode), zaštita od voda i ostali poslovi
4) Uprava za šume – politika šumarstva, očuvanje šuma, unapređenje, korišćenje i
sprovođenje mera zaštite šuma i divljači itd.
Posebne organizacije su posebni državni organi za obavljanje stručnih i sa njima povezanih
izvršnih poslova u kojima je neophodna veća samostalnost od one koju imaju organi uprave.
Njima rukovodi direktor koji za svoj rad odgovara Vladi koja ga, prema predlogu predsednika
Vlade, postavlja na 5 godina. Zamenik direktora pomaže direktoru u okviru ovlašćenja koja mu
on odredi i zamenjuje ga u slučaju odsustva ili sprečenosti, ali ne može biti ovlašćen da donosi
propise. Zamenika postavlja Vlada na period od 5 godina prema predlogu direktora uz
poštovanje zakona koji uređuje položaj državnih službenika. Pomoćnik direktora (ili više njih)
za rad odgovara direktoru, a rukvodi oblašću rada posebne org. za koju se obrazuje sektor.
Vlada ga prema predlogu direktora postavlja na 5 godina.
Vrste posebnih organizacija:
1. Sekretarijat – stručni i sa njima povezani izvršni poslovi značajni za sve organe
državne uprave
2. Zavod – stručni poslovi koji iziskuju primenu posebnih metoda/saznanja i sa njima
povezani izvršni poslovi kada je za obavljanje istih neophodan veći stepen samostalnosti
od onog koji ima organ uprave u sastavu ministarstva
3. Drugi nazivi posebnih organizacija prema Zakonu o državnoj upravi – agencije, centri,
direkcije itd.

Zakonom o ministarstvima je obrazovano 9 posebnih organizacija:

(1) Republički sektretarijat za zakonodavstvo – stručni poslovi koji se odnose na izgrađivanje,
praćenje i unapređenje pravnog sistema, obezbeđivanje usaglašenosti propisa i opštih akata u
postupku njihovog donošenja i njihove normativno-tehničke i jezičke valjanosti, propise koji se

25
odnose na državne simbole, službenu upotrebu jezika i pisma i drugi (2) Repub. zavod za
statistiku – program, organizacija i sprovođenje statističkih istraživanja (metodologija,
prikupljanje podataka, obrada, analiza i objavljivanje), priprema i donošenje jedinstvenih
statističkih standarda i drugi stručni poslovi.. (3) Repub. hidrometeorološki zavod – stručni
poslovi vezani za meteorološki, meteorolško-radarski, agrometeorološki i hidrološki osmatrački
i analitičko-prognostički sistem, merenja i sprovođenja propisanih programa za kontrolu
kvaliteta vazduha.. (4) Repub. direkcija za robne rezerve (5) Centar za razminiranje (6) Repub.
geodetski zavod (7) Repub. direkcija za imovinu RS (8) Zavod za intelektualnu svojinu (9)
Zavod za socijalno osiguranje
Posebne organizacije obrazovane drugim zakonima – Zakon o Repub. seizmološkom zavodu,
Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji (BIA), Direkcija za železnice osnovana Zakonom o
želenici itd.

15. Upravni okrug i unutrašnje organizacione jedinice u ministarstvu i drugim

organima državne uprave (str. 132-135)

Dekoncentracija – princip u organizaciji državne uprave koji označava stvaranje područnih

centara ili organizacionih jedinica organa državne uprave van sedišta tih organa. Upravni
okrug nije organ državne uprave već područni centar državne uprave. Obuhvata okružne
područne jedinice organa drž. uprave koje su obrazovane za njegovo područje. Vlada uredbom
obrazuje upravni okrug i njegova područja i sedišta. Vlada takođe na 5 godina postavlja
načelnika koji za svoj rad odgovara i Vladi i ministru nadležnom za poslove uprave. U okrugu
postoje stručna služba i Savet upravnog okruga - čine ga načelink i predsednici opština i
gradova sa područja tog okruga. U RS je Uredbom Vlade o upravnim okruzima obrazovano 29
upravnih okruga.
Unutrašnje organizacione jedinice ministarstva
Osnovna unutrašnja jedinica ministarstva jeste sektor.
Obrazuje se za vršenje poslova zaokruženih oblasti u ministarstvu, posebnoj organizaciji,
Generalnom sekretarijatu Vlade i Upravi za zajedničke poslove republičkih organa. Može biti
obrazovan u organu u sastavu zbog prirode i obima posla, a u službi Vlade se obrazuje ako je
uredbom propisano da njen direktor ima pomoćnika/e.
Posebne unutrašnje jedinice:
1. Sekretarijat – obrazuje se samo u ministarstvu i vrši poslove vezane za kadrovska,
finansijska i informatička pitanja, za usklađivanje rada unutrašnjih jedinica i saradnju s

26
 drugim organima, ali i poslove za organ u sastavu. Njime rukovodi sekretar
ministarstva.
2. Kabinet ministra – vrši savetodavne i protokolarne poslove, poslove za odnose sa
javnošću kao i administrativno-tehničke poslove značajne za rad ministra. Radni odnos
u kabinetu je na određeno vreme (najduže dok traje dužnost ministra), dok posebni
savetnici ministra uopšte ne zasnivaju radni odnos. Vlada, na predlog Ministarstva za
državnu upravu i lokalnu samoupravu, određuje ukupan broj drž. službenika i
namesnika u kabinetu. Ukoliko ministar istovremeno obavlja i funkciju potpredsednika
Vlade onda se kabinet ne obrazuje.
3. Generalštab Vojske Srbije – isključivo u Ministarstvu odbrane

Uže unutrašnje jedinice su odeljenje, odsek i grupa i obrazuju se u sektoru ili sekretarijatu
ili izvan njih; u kabinetima predsednika i potpredsednika Vlade. Ako priroda posla nalaže u
odeljenju može da se obrazuje – više odseka i grupa, a u odseku – više grupa. Uža unutrašnja
jedinica može da nosi i poseban naziv koji bolje odražava njen delokrug, ali tada svakako
moraju da budu ispunjeni uslovi za obrazovanje odeljenja, odseka i grupe.
1. Odeljenje – vrši međusobno povezane poslove na kojima radi najmanje 8 državnih
službenika ili nameštenika ili i jednih i drugih zajedno.
2. Odsek – vrši međusobno srodne poslove koji zahtevaju neposrednu povezanost i
organizacionu posebnost uz najmanje 5 državnih službenika ili nameštenika ili i jednih i
drugih zajedno.
3. Grupa – vrši međusobno povezane poslove gde radi najmanje 3 državnih službenika ili
nameštenika ili i jednih i drugih zajedno.

Ministarstvo spoljnih poslova ima pravilnikom utvrđene organizacione jedinice u inostranstvu

diplomatsko-konzularna predstavništva RS (ambasade, konzulati, konzularne agencije,
generalni konzulati i stalne misije) i kulturno-informativne centre.
Samostalni izvršilac je državni službenik ili nameštenik čije je radno mesto izvan svih
unutrašnjih jedinica jer njegovi poslovi zbog svoje prirode ne mogu biti svrstani ni u jednu
unutrašnju jedinicu.

16. Pozitivno-pravni pojam javne službe i javna preduzeća (str. 138-145)

U Srbiji javnu službu obavljaju 1) Javne ustanove 2) Javna preduzeća 3) Drugi oblici
organizovanja koji obavljaju delatnosti kojima se a) obezbeđuje ostvarivanje prava građana b)

27
zadovoljavaju potrebe građana i organizacija c) obezbeđuje ostvarivanje drugog zakonom
utvrđenog interesa u određenim oblastima.
Javne ustanove prema Zakonu o javnim službama obavljaju poslove u oblasti javnog
informisanja, PTT saobraćaja, energetike, puteva, komunalnih usluga, obrazovanja i zdr.
zaštite. Organi javnih ustanova jesu a) direktor b) upravni odbor i c) nadzorni odbor (ako
posebnim zakonom nije drugačije određeno). Obrazuju se posebni oblici ustanova u pojedinim
oblastima – kultura (muzeji, pozorišta, filharmonija), socijalno staranje (CSR), obrazovanje
(predškolske ustanove, osnovne i srednje škole, fakulteti), zdravstvo (ustanova primarne,
sekundarne i tercijalne zdr. zaštite). Unutrašnja organizaciona struktura često odstupa od
opšte organizacione strukture te su oblici poveravanja javnih ovlašćenja/poslova/unutrašnje
org. složeni i prevazilaze svoj obim.
Javna preduzeća (kao organizacioni oblici javne službe) obavljaju delatnosti od javnog
interesa (pre svega privredne delatnosti). Prethodnim zakonom iz 2000. su javna preduzeća
bila deo političkih nagodbi stranaka zbog postojanja partokratije i sistema „partijskog plena“.
Danas je njihov status uređen novim zakonom i delimično se postiže departizacija kroz
promenjen način imenovanja članova nadzornog odbora, pridržavanja posebnih uslova i
obaveza javnog konkursa za izbor direktora. Dakle, javna preduzeća obavljaju delatnost
od opšteg interesa, a osnovana su od strane države 2/jedinice lokalne
samouprave/autonomne pokrajine3. Vrše se delatnosti od opšteg interesa iz oblasti
proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje, prerade i transporta nafte,
prirodnog i tečnog gasa i uglja; železničkog, poštanskog i vazdušnog saobraćaja;
telekomunikacija; izdavanja službenog glasila RS. Isto tako i delatnosti od strateškog značaja
za RS i one neophodne za rad državnih organa i organa jedinice lokalne samouprave.
*Određene delatnosti od opšteg interesa mogu takođe obavljati i društva kapitala (određeni
oblici privrednih društva utvrđeni drugim zakonom). Njihov osnivač mogu biti Republika Srbija,
autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, ali i privatno lice i preduzetnik pod
uslovom da im nadležni organ poveri vršenje takve delatnosti.
Ciljevi osnivanja i poslovanja javnih preduzeća su: (1) obezbeđivanje trajnog obavljanja
delatnosti od opšteg interesa i urednog zadovoljenja potreba korisnika (2) razvoj i unapređenje
spomenutih delatnosti (3) obezbeđivanje tehničko-tehnološkog i ekonomskog jedinstva
sistema i njegovog razvoja (4) sticanje dobiti (5) ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog
interesa.
Imovinu javnog preduzeća čine pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima, novčana
sredstva i hartije od vrednosti i druga imovinska prava preneta u svojinu javnog preduzeća.
Sredstva u javnoj svojini mogu da koriste i društva kapitala i preduzetnik za obavljanje
delatnosti od opšteg interesa.
2
Prava osnivača ostvaruje Vlada RS
3
Prava osnivača ostvaruje skupština jedinice lokalne samouprave/autonomne pokrajine

28
Organi javnog preduzeća – upravljanje može biti (1) jednodomo – organi su direktor i nadzorni
odbor i direktor (2) dvodomo – direktor, nadzorni odbor i izvršni odbor.
I Nadzorni odbor: Kada je osnivač RS odbor ima 5 članova, predsednika i članove
odbora imenuje Vlada na period od 4 godine s tim da se jedan član imenuje iz reda
zaposlenih, dok jedan član nadzornog odbora mora biti nezavisan član. Nezavisan član
treba da ispuni određene uslove: da je stručnjak u jednoj ili više oblasti, da nije
zaposlen u javnom preduzeću, da nije član političke stranke itd. Ukoliko su osnivači
lokalna samouprava ili autonomna pokrajina odbor ima 3 člana, predsednika i članove
odbora imenuje organ određen njihovim statutom na period od 4 godine uz to da se
jedan član imenuje iz reda zaposlenih.

II Direktor: Kada je osnivač RS direktora imenuje Vlada na period od 4 godine na osnovu

sprovedenog javnog konkursa. Ukoliko su osnivači lokalna samouprava ili autonomna
pokrajina direktora imenuje organ određen njihovim statutom na period od 4 godine na
osnovu sprovedenog javnog konkursa. Mora da ispunjava posebne uslove: stručnost u
određenoj oblasti, visoka stručna sprema, najmanje 5 godina radnog iskustva (3 na
poslovima za koje je osnovano javno preduzeće), da nije član organa političke stranke
itd. Javni konkurs sprovodi Komisija za imenovanja koja ima predsednika i 4 člana.
Predsednika i dva člana imenuje Vlada na period od 3 godine, jednog odbor Narodne
skupštine nadležan za poslvoe privrede na period od 3 godine (2/3 većina svih prisutnih
članova odbora), a jednog Vlada za svako pojedinačno imenovanje direktora.
Predsednik i članovi komisije ne mogu biti narodni poslanici, poslanici u skupštinama
autonomne pokrajine/jedinice lokalne samouprave, ali ni imenovana lica u organima
državne uprave.

*Direktor (1) predstavlja i zastupa javno preduzeće, (2) org. i rukovodi procesom rada,
(3) vodi poslovanje i (4) odgovara na zakonitost rada javnog preduzeća, (5) predlaže
godišnji program poslovanja i preduzima mere za njegovo sprovođenje, (6) predlaže
finansijske izveštaje, (7) izvršava odluke nadzornog odbora (8) predlaže izvršne
direktore.

III Izvršni odbor: Čine ga izvršni direktori koje imenuje Nadzorni odbor na predlog
direktora preduzeća, a predsednik izvršnog odbora je u stvari direktor preduzeća. Broj
izvršnih direktora se utvrđuje osnivačkim aktom i ne može ih biti više od 7. Uslov je da
budu u radnom odnosu u javnom preduzeću i ne smeju da ispunjavaju uslove za izbor
članova nadzornog odbora.

29
Drugi oblici organizovanja javnih službi jesu fondovi (Fond za razvoj RS, Fond za mlade
talente, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje) i službe (Nacionalna služba za
zapošljavanje). Organi Fonda su upravni odbor, direktor i nadzorni odbor. Upravni odbor fonda
ima 21og člana tj. po 7 predstavnika osiguranika, poslodavaca i korisnika prava koji se biraju
na period od 4 godine. Predsednika i zamenika predsednika bira i razrešava upravni odbor na
2 godine. Direktora po sprovedenom konkursu imenuje upravni odbor na 4 godine uz
prethodnu saglasnost Vlade RS. Nadzorni odbor ima 7 članova od kojih su 3 predstavnici
osiguranika i poslodavaca, a 1 je predstavnik korisnika prava.

17. Javne agencije (str. 146-149)

Pojam agencija je kao pozitivno-pravni pojam dosta difuzan i može imati više značenja.
Izdvajamo tri različita organizaciona oblika pojma “agencija”:
1. Javne agencije – nedržavni subjekti tj. oblici nedržavne uprave sa regulatornim i
razvojnim javnim ovlašćenjima
2. Državne agencije – organi državne uprave tj. organi uprave u sastavu ministarstva
(Vojnobezbednosna agencija,Vojnoobaveštajna agencija, Agencija za zaštitu životne
sredine) ili posebne organizacije (Bezbednosno-informativna agencija)
3. Nezavisni kontrolni organi i tela pod nazivom agencija – nisu ni oblici organa
državne ni nedržavne uprave. Npr. Agencija za borbu protiv korupcije (2010) ili
Republička agencija za radiodifuziju (2002). Ne nalaze se pod neposrednim nadzorom
Vlade jer njihove organe bira i razrešava Narodna skupština

Javne agencije jesu još jedan oblik organizacije “nedržavne uprave”. U našem
pozitivnom pravu su nastale posle 2000. godine, a zatim je 2005. godine donet opšti zakon o
javnim agencijama. Prema njemu javna agencija jeste organizacija osnovana za
razvojne, stručne i regulatorne poslove od opšteg interesa, ako navedeni poslovi ne
zahtevaju stalan i neposredan politički nadzor i ako javna agencija može bolje i delotvornije da
ih vrši, a pogotovo ako se mogu finansirati od cene koju plaćaju korisnici usluga (Agencija za
privatizaciju, Agencija za privredne registre, Agencija za duvan).
Razvojni poslovi – podsticanje i usmeravanje razvoja u utvrđenim oblastima, dodeljivanje i
raspoređivanje finansijskih podsticaja, preduzimanje mera na koje je ovlašćena javna agencija.
Posebnim zakonom se javnoj agenciji kao javno ovlašćenje mogu poveriti poslovi državne
uprave kao što su 1. donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne
skupštine i Vlade 2. rešavanje u prvom stepenu u upravnim stvarima 3. izdavanje javnih

30
isprava i vođenje evidencija. Nadzor nad radom javne agencije u poverenim poslovima državne
uprave vrši ministarstvo u čijem su delokrugu poslovi javne agencije.
Regulatorni poslovi – donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne
skupštine i Vlade. Propisi koje donosi moraju po prirodi i nazivu da odgovaraju propisima
organa državne uprave. Propise donosi upravni odbor javne agencije i objavljuje ih u
„Službenom glasniku RS“.
S obzirom da je javna agencija samostalna u svom radu, Vlada njen rad ne može usmeravati
niti ga usklađivati sa radom organa državne uprave. Javna agencija ima svojstvo pravnog lica
koje stiče upisom u sudski registar. Finansira se od 1. cene koju plaćaju korisnici usluga, 2.
poklona tj. donacija, 3. priloga pokrovitelja tj. sponzorstva, 4. budžeta RS i 5. drugih priloga i
prihoda koje ostvari prema zakonu.
Na rad javne agencije se primenjuju propisi vezani za državnu upravu kada se radi o
zakonitosti, stručnosti, političkoj neutralnosti, nepristrasnosti, upotrebi službenog jezika i
pisma, kancelarijskom poslovanju i stručnoj spremi i osposobljenosti zaposlenih na
povremenim poslovima državne uprave. Na prava, obaveze, odgovornosti i prihode direktora i
zaposlenih se primenjuju opšti propisi o radu. Aktom o osnivanju mogu se odrediti poslovi koje
zaposleni ne mogu da vrše u svoje ime i za svoj račun niti u ime i za račun drugog
pravnog/fizičkog lica, radi sprečavanja sukoba privatnog i javnog interesa. Akt o osnivanju
donosi osnivač i uređuje pitanja o nazivu, sedištu, svrsi, poslovima i delatnostima javne
agencije, delokrugu i sastavu organa i njihovom međusobnom odnosu. Prava osnivača u ime
RS vrši Vlada i ona nisu prenosiva, a odluke Vladi predlaže ministarstvo u čijem su delokrugu
poslovi javne agencije.
Organi javne agencije – Upravni odbor usvaja godišnji program rada, finansijski plan i izveštaje
koje javna agencija šalje osnivaču (tj. Vladi, kada je osnivač RS), donosi propise i druge opšte
akte. Direktor zastupa i predstavlja javnu agenciju, rukovodi radom i poslovanjem, donosi
pojedinačne akte javne agencije itd. Vlada je ta koja bira i razrešava direktora i članove
upravnog odbora. Po pitanju nadzora nad propisima javne agencije, ona je dužna da pre
objavljivanja svog propisa pribavi od ministarstva u čijem su delokrugu poslovi javne agencije
mišljenje o ustavnosti i zakonitosti propisa.

18. Žalba (160 - 162) , 19. Postupanje prvostepenog organa po žalbi ( 162 -164),
20. Rešavanje drugostepenog organa po žalbi (164 - 166)

Žalba se podnosi u roku od 15 dana od dana dostavljana rešenja. U žalbi se mora navesti
rešenje koje se pobija,naziv organa koji ga je doneo, broj i datum rešenja. Dovoljno je da

31
žalilac izloži u žalbi u kom je pogledu nezadovoljan rešenjem a da žalbu ne mora posebno
obrazložiti. U žalbi se mogu iznositi nove činjenice i dokazi,ali je žalilac dužan da obrazloži
zašto ih nije izneo u prvostepenom postupku. Žalba se šalje poštom ili neposredno predaje
organu koji je doneo prvostepeno rešenje. Prvostepeni organ koji je doneo rešenje,najpre
ispituje da li su ispunjeni formalni uslovi za žalbu (da li je dopuštena, blagovremena i izjavljena
od ovlašćenog lica). Ukoliko nisu ispunjeni ovi uslovi,žalba se odbacuhe zaključkom. Protiv
ovog zaključka stranka ima pravo žalbe. Zakon o opštem upravnom postupku ovlašćuje
prvostepeni organ da može svoje postojeće rešenje zameniti, ukoliko za to postoje uslovi,
novim i tada se smatra kao da prvo rešenje nije ni postojalo. U vezi sa donošenjem novog
rešenja od str prvostepenog organa po prijemu žalbe i nakon utvrđivanja da žalba ne
ispunjava formalne uslove, moguća su 3 slučaja: 1) donošenje novog rešenja bez
upotpunjavanja ranijeg postupka 2) donošenje novog rešenja na osnovu mogućnosti da se
upotpuni raniji postupak 3) donošenje novog rešenja na osnovu obaveze da se upotpuni raniji
postupak.
Drugostepeni organ odlučuje o žalbi: 1) on je može usvojiti i poništiti rešenje 2) odbaciti i
potvrditi napadnuto rešenje. Pod određenik okolnostima drugostepeni organ rešenje može
izmeniti ali ga ni u kom slučaju ne može ukinuti.
U rešavanju po žalbi postoje 2 faze:
1. Prethodni postupak po žalbi -ponovo se sprovodi kontrola ispunjenosti formalnih uslova
i ukoliko nisu ispunjeni žalba se odbacuje
2. Redovni postupak po žalbi -aktivira se pod uslovom da žalba nije odbačena. Ovde se
odlučuje o žalbenom zahtevu. U određenim situacijama može se desiti da drugostepeni
organ samo poništi prvostepeno rešenje i celu stvar vrati prvostepenom organu na
ponovno rešavanje. Ako se žalba usvoji rešenje se poništava i onda drugostepeni organ
može 1) sam rešiti tu upravnu stvar ili 2) je vratiti prvistepenom organu na ponovno
rešavanje. Žalba se usvaja kada je došlo do povrede materijalnog prava ili bitnih pravila
postupka. Rešenje se poništava ukoliko se utvrdi da je rešenje doneo nenadležni organ.
Ako drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku činjenice nepotpuno ili
pogrešno utvrđene; da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka; da je
dispozitiv pobijanog rešenja nejasan on će upotpuniti rešenje i otkoniti nedostatke ili ce
ga vratiti prvostepenom organu na ponovno rešenje ako smatra da će on brže i
ekonomičnije otkoniti nedostatke. Ako drugostepeni organ smatra da se stvar mora
rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem on će svojim rešenjem
poništiti prvostepeno i sam rešiti stvar. Drugostepeni organ će poništiti prvostepeno
rešenje i sam rešiti stvar ako utvrdi da su u prvostepenom rešenju pogrešno ocenjeni
dokazi; da je izveden pogrešan zaključak iz utvđenih činjenica; da je pogrešno
primenjen pravni propis; ako nadje da je na osnovu slobodne ocene trebalo doneti
drukčije rešenje.

32
 U cilju pravilnog rešenja stvari drugostepeni organ može povodom žalbe izmeniti
prvostepeno rešenje u korist žalioca i mimo zahteva postavljenog u žalbi, a u okviru
zahteva postavljenog u prvostepenom postupku ako se time ne vređa pravo drugog
lica. U istom cilju drugostepeni organ može povodom žalbe izmeniti prvostepeno
rešenje na štetu žalioca ali samo iz onih razloga koji kasnije mogu dovesti do
ukudanja,poništavanja ili oglašavanja rešenja ništavim.
Ako drugostepeni organ utvrdi da je u prvostepenom postupku učinjena nepravilnost
koja rešenje čini ništavim,oglasiće takvo rešenje ništavim kao i onaj deo postupka koji
je objavljen posle te nepravilnosti.
Rešenje po žalbi mora se doneti i dostaviti stranci najkasnije u roku od 2 meseca od dana
predaje žalbe. Ako stranka odustane od žalbe postupak po žalbi se obustavlja zaključkom.
Drugostepeno rešenje je konačno i protiv njega se tužbom može pokrenuti upravni spor,kao
specifični postupak u kome sudovi utvrđuju zakonitost donetog upravnog akta.

DRUGA GRUPA PITANJA

1. Pojam upravnog spora, tužba i prethodni postupak po tužbi u upravnom

sporu (170-177), 2. Redovni postupak po tužbi i spor delimične i pune

33
 jurisdikcije (177-180) 3. Pojedinačni i pravni akti suda u upravnom sporu
(181-182)

Upravni spor se vodi sa dvostrukim ciljem:

1) Zaštita pojedinačnih prava građana i pravnih lica
2) Zaštita zakonitosti rešavanja u upravnim i drugim Ustavom predviđenim pojedinačnim
stvarima
( prema ZUS - Zakon o upravnim sporovima)
Upravni spor mogu pokrenuti: fizičko,pravno ili drugo lice (subjekti koji mogu biti nosioci prava
i obaveza o kojima se rešavalo u upravnom postupku) kada smatraju da im je upravnim aktom
povređeno pravo ili interes zasnovan na zakonu.
Upravni sud je organ koji je nadležan za odlučivanje u upravnim sporovima u većima od 3
sudija. U Republici Srbiji je najviši sud Vrhovni kasacioni sud i on, u veću od 3 sudija, odlučuje
u postupku po zahtevu za preispitivanje sudske odluke Upravnog suda kada stranke u
postupku nisu zadovoljne sudskom odlukom Upravnog suda.
Upravni sporovi se mogu voditi protiv upravnog akta i drugog pojedinačnog akta. Upravni spor
se može voditi samo protiv konačnog upravnog akta- samo protiv upravnog akta koji je donet
u drugom stepenu,kao i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga se ne može izjaviti
žalba u upravnom postupku. Upravni spor se može pokrenuti i u slučaju tzv. ćutanja uprave -
kada drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u porebnom propisom određenom kraćem
roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donosi ga ni u daljem
roku od 7 dana po ponovljenom traženju.
Upravni akt se može pobijati ako ( razlozi za vođenje upravnog spora):
1) U aktu nije nikako ili nije pravilno primenjen zakon, propis zasnovan na zakonu ili drugi
zakonito donet propis ili opšti akt
2) Akt je doneo nenadležni organ
3) U postupku koji je prethodio aktu nije se postupilo po pravilima postupka (nije pravilno
utvrđeno činjenično stanje ili nije izveden pravilan zaključak iz utvrđenih činjenica)
4) U aktu koji je donet po slobodnoj oceni organ je prekoračio granice zakonskog
ovlašćenja ili takav akt nije donet u skladu sa ciljem u kojem je ovlašćenje dato.
Upravni akt je uvek dvostranački postupak (tužilac i tuženi) a svojstvo stranke može imati i
zainteresovano lice.
Tužilac je lice koje smatra da je upravni akt nezakonit i on može biti:

34
 ● Fizičko ili pravno lice koje smatra da mu je upravnim aktom pvređeno neko pravo ili
interes
● Državni organ, organizacija, grupa lica i dr. koji nemaju svojstvo pravnog lica pod
uslovom da su bili nosioci prava i obaveza o kojima se rešavalo u upravnom postupku
● Javni tužilac ( ako je upravnim aktom povređen javni interes u korist pojedinca ili
pravnog lica) ili javno pravobranilaštvo ( ako su povređena imovinska prava i interesi
Republike Srbije,autonomne pokrajine ili lokalne samouprave).
Tuženi je donosilac upravnog akta,odnosno organ čiji se upravni akt osporava. U slučaju
ćutanja uprave to je organ koji je bio dužan da donese upravni akt, ali ga nije doneo u
predviđenim rokovima.
Zainteresovano lice je treće lice kome bi poništaj osporenog upravnog akta bio na štetu.
Njemu je u interesu da brani upravni akt (nikada ne može tužbom pokrenuti upravni spor). Za
razliku od tužioca i tuženog, nije obavezan učesnik u sporu, ali može u njemu učestvovati kao
da je stranka.
Upravni spor se pokreće tužbom, ne može se pokrenuti po službenoj dužnosti. Tužba u
upravno sporu nema odgodno (suspenzivno) dejstvo) - njenim podnošenjem ne dolazi
automatski do odlaganja izvršenja rešenja protiv koga je podneta. Tužba se podnosi u toku od
30 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja tužbu podnosi. Predaje se nadležnom
sudu neposredno ili preko pošte.
Tužba mora imati propisani sadržaj - ime i prezime,adresu i mesto stanovanja, odnosno naziv i
sedište tužioca,označenje upravnog akta protiv koga se tužba podnosi,razlpge zbog kojih se
podnosi,predlog u kom pravcu i obimu se predlaže poništaj upravnog akta, potpis tužioca. Uz
tužbu se mora podneti i akt protiv koga se ona podnosi u originalu ili kopiji. Tužba u upravnom
sporu mora sadržati tužbeni zahtev - zahtev da se poništi osporeni upravni akt.
Postupak po tužbi u upravnom sporu ima 2 faze:
1. Prethodni postupak po tužbi -u ovoj fazi Upravni sud utvrđuje samo da li su ispunjeni
formalni uslovi za vođenje upravnog spora (ali je moguće u izuzetnim slučajevima
presudom poništiti upravni akt). Sud će odbaciti tužbu: usled neurednosti( nepotpuna ili
nerazumljiva); nije podneta blagovremeno; ukoliko utvrdi da akt koji se njome osporava
nije upravni akt; ukoliko već postoji pravosnažna odluka doneta u upravnom sporu u
istoj stvari; ako uz tužbu priloženu zbog ćutanja uprave nisu priloženi svi dokazi ( da se
protiv upravnog akta mogla izjaviti žalba i da je očevidno da se upravnim aktom ne dira
u pravo tužioca ili njegov lični interes).
U prethodnom postupku može doći i do poništaja upravnog akta - ako upravni akt
sadrži takve bitne nedostatke u obliku i sastavnim delovima,koji ga čine očigledno
nezakonitim ( nema dispozitiv,ne zna se koji organ ga je doneo itd). Takav akt
poništava se presudom.

35
 Može se desiti i da donosilac osporenog upravnog akta poništi ili izmeni svoj upravni akt
čime praktično priznaje tužbu i tada će sud pozvati tužioca da se u roku od 15 dana
izjasni da li je naknadno donetim aktom zadovoljan ili ostaje pri tužbi.
2. Redovni postupak po tužbi - rešava se upravni spor i donosi odluka o zakonitosti
upravnog akta. Ovaj postupak podrazumeva razmatranje tužbenog zahteva i donošenje
meritorne sudske odluke. Dakle,donosi se presuda kojom se tužbeni zahtev usvaja ili
odbija i osporeni akt poništava ili ostaje na snazi. Prva procesna radnja u redovnom
postupku je dostavljanje tužbe na odgovor tuženom i zanteresovanim licima ako ih ima.
Tuženi daje odgovor na tužbu u roku koji ne može biti kraći od 8 i duži od 30 dana.
Usmena rasprava je glavna procesna radnja u redovnom postupku po tužbi. Razlozi
usled kojih usmena rasprava uvek mora da bude održana: usled složenosti predmeta
spora; radi boljeg razrešenja stvari; kada sud mora da rešava spor bez spisa,utvrđujući
činjenično stanje; ako je u upravnom postupku učestvovalo 2 ili više stranaka sa
suprotstavljenim interesima; kada sud utvrđuje činjenično stanje radi rešavanja u sporu
pune jurisdikcije.

Sud rešava bez održavanja usmene rasprave samo izuzetno:

1) Kada je predmet spora takav da očigledno nije potrebno neposredno saslušanje
stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja
2) Ako stranke na to izričito pristanu.
Usmena rasprava je javna i održava se u veću od 3 sudija Upravnog suda. Javnost se može
isključiti za celu raspravu ili određeni deo zbog nacionalne bezbednosti,javnog reda i morala i
rafi zaštite interesa maloletnika ili privatnosti učesnika u postupku. O isključenju javnosti sud
odlučuje rešenjem. Dan održavanja rasprave određuje predsednik veća koji i rukovodi
raspravom. On poziva stranke i zainteresovana lica ako ih ima. O raspravi se vodi zapisnik u
koji se unose bitne činjenice i na kraju se potpisuju predsednik i zapisničar. Ako stranka ne
dođe na raspravu,ne smatra se da je ona odustala od svojih zahteva, te se njeni pisani
podnesci moraju pročitati. Reč prvo dobija izvestilac - on izlaže stanje i suštinu spora ne dajući
svoje mišljenje, zatim tužilac,pa zastupnik tuženog i zainteresovana lica ako ih ima. Nakon
zaključenja usmene rasprave sud rešava upravni spor.
U redovnom postupku po tužbi sud ispituje zakonitost osporenog upravnog akta u granicama
tužbenog zahteva,ali ga može poništiti i iz drugih razloga.

Kada sud utvrdi da je osporeni upravni akt nezakonit, on rešava u sporu delimične i pune
jurisdikcije. Razlika je u tome što u sporu delimične jurisdikcije sud uvažavajući tužbu samo
poništava osporeni upravni akt jer je nezakonit, ali ne rešava upravnu stvar koja je bila
predmet upravnog postupka, dok u sporu pune jurisdikcije sud svojom presudom rešava i

36
upravnu stvar i odlučuje o (ne)zakonitosti upravnog akta. Spor pune jurisdikcije neće biti
vođen u slučaju kada je organ doneo upravni akt na osnovu diskrecione ocene. U slučaju
ćutanja uprave u zavisnosti od okolnksti slučaja,sud će rešiti upravni spor ili u sporu delimičbe
ili pune jurisdikcije.

Pojedinačni pravni akti suda u upravnom spotu su presuda i rešenje . Sud rešava spor
presudom ( njome se tužba uvažava kao osnovana ili odbija kao neosnovana). Rešenjem se
tužba odbacuje ili se obustavlja postupak. Rešenjem se ne rešava upravni spor već određena
pitanja u vezi sa vođenjem upravnog spora,te je on iz ovih razloga sličan zaključku koga u
upravnom postupku donose organi državne uprave.
Sud presudu donosi većinom glasova. Većanje i glasanje se vrši bez prisustva stranaka.
Presuda mora sadržati: označenje suda, ime i prezime predsednika i članova veća kao i
zapisničara,ozačenje stranaka i njihovih zastupnika,izlaganje predmeta spora i dan kad je
presuda doneta i objavljena, dispozitivobrazloženje i pouku o pravnom sredstvu. Zakon o
upravnim sporovima ne predviđa redovno pravno sredstvo(žalbu) već samo vanredna pravna
sredstva i to: 1) zahtev za preispitivanje sudske odluke i 2) ponavljanje upravno-sudskog
postupka.
Zahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke podnose stranka i nadležni javni tužilac
Vrhovnom kasacionom sudu protiv pravosnažne odluke Upravnog suda. On može da se
podnese 1) kada je to zakonom predviđeno 2) kada je sud odlučivao o punoj jurisdikciji 3) u
stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba. Vrhovni kasacioni sud rešava
o ovom zahtevu bez održavanja usmene rasprave,a pobijenu odluku rešava samo u granicama
zahteva. On presudom odbija ili uvažava zahtev.

4. Osnovne karakteristike institucije ombudsmana (199-205)

Institucija ombudsmana kao poseban oblik kontrole uprave neposredno je povezana sa idejom
ostvarivanja i zaštite ljudskih prava. Zbog toga se ombudsman danas najčešće definiše kao
zaštitnik prava građana. Suština institucije ombudsmana svodi se na njenu imanentnu
podobnost da probija začarane birokratske krugove i da neprobojne administrativne sisteme
učini transparentnim, tj. dostupnim parlamentarnoj kontroli i opštoj javnosti. Ombudsmanu
nisu potrebna nikakva druga pravna ovlaščenja do prava da pokreće postupak. Njegova
delotvornost proizilazi iz njegove mogućnosti da na osnovu svog izveštaja parlamentu pažnju
javnosti i parlamenta skrene na žalbe građana. Sama svest o nadzoru ombudsmana vrši

37
pozitivan uticaj na ceo upravni sistem, čineći ga podložnim javnosti rada i pravdi. Kontrola
uprave od strane ombudsmana predstavlja kombinaciju pravne i političke kontrole.
Osnovne karakteristike ove institucije su:
1) inokosnost
2) reč je o nezavisnom i samostalnom organu koga bira i razrešava parlament
3) da postoji jedan ombudsman te da su zamenici (ako ih ima) zaduženi za posebne
oblasti
4) da u postupku kandidovanja i razrešenja ombudsmana izvršna vlast nema nikakvu
ulogu
5) da mu se građani koji smatraju da je njihovo pravo povređeno mogu obratiti direktno
pritužbom
6) da se osniva na centralnom nivou vlasti, ali da može biti osnovan i organizovan i na
nižim nivoima vlasti
7) podnosi godišnji i druge izveštaje parlamentu
8) da je nadležan za utvrđivanje povrede prava građana (i pravnih lica) od strane javne
uprave u svim oblastima i za sve društvene grupe
9) preporuke koje ombudsman donosi nemaju obavezujuću snagu za organe kojima je
preporuka upućena.

Ipak, institucije omb. često se u određenoj meri razlikuju, jer su prilagođene konkretnim
pravnim sistemima.
Jedna od osnovnih karakteristika ove institucije je da je omb. inokosni organ, ali i od ovog
pravila postoje određena odstupanja. Tako je u Austriji omb. kolegijalni organ.
Omb. je nezavisno i nepristrasno telo parlamenta. Ali i od ovog pravila postoje određeni
izuzeci. Primeri Francuske i Grčke su slučajevi u kojima izbor omb. neposredno vrši izvršna
vlast. Razlike postoje i kada parlament bira omb. Njih bi mogli podeliti u dve kategorije: izbor
omb. koji čini parlament bez učešća izvršne vlasti i izbor omb. koji čini parlament uz učešće
izvršne vlasti.
Jedna zemlja može imati jednog ili više omb. Većina evropskih zemalja opredelila se za sitem
jednog omb. i više zamenika koji su po pravilu zaduženi za određene oblasti. Ipak, u Švedskoj,
Danskoj, Litvaniji, Moldaviji i u nekim dr. zemljama postoji više nacionalnih omb. Ipak,
institucija omb. u ovim zemljama zadržava karakter inokosnog organa jer svaki od njih deluje
samostalno u konkretnom slučaju.
Kada je reč o načinu obraćanja ombudsmanu po žalbama i pritužbama građana, one se obično
podnose neposredno omb. ali postoje izuzeci. U Velikoj Britaniji i Francuskoj žalbe se podnose
posredstvom poslanika/senatora.

38
Razlike između nacionalnih institucija omb. postoje i u pogledu postupka po
žalbama/pritužbama, uslova za izbor i dužine trajanja mandata, razloga za prestanak i
razrešenje sa funkcije omb, načina finansiranja, načina imenovanja zamenika itd.
Pored nacionalnih omb. postoje, u zavisnosti od unutrašnjeg uređenja pojedinih država, i omb.
republika, provincija, kantona, pokrajina, grada, lokalne samouprave. Uvođenje institucije po
ovom modelu zavisi od zemlje do zemlje i u principu se mogu podeliti na tri pod-modela: omb.
na nacionalnom i regionalnom nivou i omb. na regionalnom nivou i nivou lokalne samouprave.
U SAD, Italiji i Švajcarskoj npr. ne postoje nac. omb. ali postoje na nivou pojedinih federalnih
država, regiona, kantona.
U cilju posebne zaštite pojedinih ranjivih društvenih grupa, ili u cilju posebne parlamentarne
kontrole pojedinih značajnih institucija sistema u pojedinim zemljama pored nac. postoje i
posebni omb. kao npr. omb. za decu, za lica sa posebnim potrebama, za zaštitu podataka, za
nac. manjine, vojni omb. i dr.
Ono što je zajedničko za sve institucije omb. u svetu jeste da je to organ koji ,,nema zube“.
Preporuke i mišljenja omb. kao takva ne obavezuju organ/telo kao što je to slučaj sa upravnim
aktom, što je potencijalno i najveći problem ove institucije. Njegova snaga zato ne proističe iz
njegovog pravnog već pre svega moralnog autoriteta.
Pojedine evropske zemlje opredelile su se za druge oblike nac. instrumenata za zaštitu ljudskih
prava, kao što su Komisije za ljudska prava. Osnovna razlika između ove dve institucije je u
tome što se komisije prvenstveno bave onim aktivnostima koje su u vezi sa unapređenjem i
zaštitom ljudskih prava, dok se kod institucije omb. prvenstveno ističe njegova nepristrasna
istražna delatnost. Danas ove razlike sve više blede, jer su omb. sve više angažovani u mnogo
širim aktivnostima unapređenja i zaštite ljudksih prava.

5. Ombudsman u Švedskoj (206-209)

Švedska je prva zemlja koja je uvela instituciju Parlamentarnog omb. 1809. Nastanak
institucije omb. U Švedskoj, neraskidivo je povezan sa jednom drugom institucijom švedskog
pravnog sistema- kancelarom pravde.
Još početkom XVIII veka u Švedskoj je postojala služba tzv. Kraljevog najvišeg omb, kasnije
poznata kao služba Kancelara pravde čiji je zadatak bio da se za vreme izgnanstva tadašnjeg
kralja stara o sprovođenju zakona i statura, kao i da nadgleda rad javnih službenika. Sredinom
18. veka, pod uticajem načela podele vlasti u Švedskoj je jačala borba protiv kraljevog
apsolutizma te je švedski parlament preuzeo gotovo svu moć od švedskog kralja, između
ostalog i pravo postavljanja Kancelara pravde. Kralj Gustav III je međutim, uspeo da povrati

39
svoju apsolutnu moć, pa samim tim i pravo na postavljanje Kancelara pravde. U pobuni koja je
u Švedskoj izbila 1809. zbačen je sa vlasti jedan od najvećih švedskih kraljeva-apsolutista
Gustav IV Adolf, nakon čega je, posle više godina, održana sednica parlamenta na kojoj je
odlučeno da se usvoji novi Ustav. Ustav Švedske iz 1809. zasnovan je na principima podele
vlasti između kralja i parlamenta. Ustav je sadržao odredbe po kojima je kralj postavljao
Kancelara pravde, a Riksdag parlamentarnog omb. Čiji je zadatak bio da kao predstavnik
parlamenta nadzire sprovođenje zakonitosti u odnosu na sve službenike i sudije. Utvrđuje se
da će parlament birati jednog ili više omb. Čija je osnovna funkcija da kao parlamentarno telo
vrši nadzor nad sprovođenjem zakona i drugih akata.
Zakonom o parlamentu predviđeno je da Kancelariju parlamentarnih omb. Čine 4 omb. Koje
bira parlament. Jedan od njih je šef kancelarije. Parlament bira omb. Na period od 4 godine.
Na zahtev Komiteta za ustav, Riksdag može izglasati nepoverenje omb, kome u tom slučaju
mandat prestaje i pre isteka mandatnog perioda. U slučaju penzionisanja odnosno napuštanja
funkcije omb. U toku mandatnog perioda, parlament postavlja novog omb. Na pun mandatni
period, što je pre moguće. Nadzor parlamentarnih omb. Obuhvata: sve državne i lokalne
organe i tela kao i njihovo osoblje, sva lica koja vrše javna ovlašćenja i državne kompanije
(javna preduzeća) koja se ne smatraju državnim organima i telima. Omb. Ne nadzire Vladu,
niti poslanike i članove lokalnog veća. Takođe ne nadzire ni rad Kancelara pravde. Omb. U
vršenju ovlašćenja pomaže i Sekretarijat, koji ima zaposleno osoblje, na čelu sa direktorom.
Sva četiri omb. Imaju odvojene oblasti odgovornosti. Neka najvažnija područja su: ubiranje
poreza i porezi i izvršenje sudskih odluka, redovni sudovi, javno tužilaštvo, policija i zatvori,
oružane snage, lokalna uprava i upravni sudovi, društveno blagostanje i obrazovanje.
Omb. Može pokrenuti postupak po žalbi ili po sopstvenoj inicijativi. Svako, pa čak i stranac ima
mogućnost da podnese žalbu omb. Žalba mora biti u pisanoj formi, mora biti potpisana od
strane podnosioca jer u suprotnom neće biti prihvaćena. Ipak, čak i nepotpisana žalba može
poslužiti omb. Kao podsticaj da započne istragu po sopstvenoj inicijativi. Ne postoji nikakvo
apsolutno vremensko ograničenje za podnošenje žalbe ali je omb. Zabranjeno, osim po
posebnom osnovu, da otpočnu istragu ako se slučaj dogodio dve godine pre podnošenja žalbe.
Takođe, ne postoji ni pravilo po kome prethodno moraju biti iscrpljena sva pravna sredstva
pred sudovima ili upravom, ali omb. U praksi ne interveniše dok se ne okonča postupak pred
sudom. Omb. Može intervenisati i u ranijoj fazi u slučajevima kada se žalba odnosi na
proceduru.
Povodom završenog slučaja omb. Donosi preporuku, koja izražava njegov stav u pojedinoj
stvari. Takođe omb. Je ovlašćen da preduzme i neposredno gonjenje svakog službenika za
povredu dužnosti, kao i da ga disciplinski goni. Krivičnom gonjenju omb. Pristupa u
slučajevima izvršenja krivičnih dela u vršenju službene delatnosti organa vlasti i to uglavnom
državnih i lokalnih službenika.

40
Zakonom je utvrđena obaveza omb. Da podnosi godišnji izveštaj parlamentu o svojim
aktivnostima, inicijativama, prikupljenim žalbama i dr. Izveštaj omb. Se objavljuje i dostupan
je svima.

6. Zaštitnik građana u pravnom sistemu republike Srbije i nadležnosti (228-

232)

Ustav iz 2006. podigao je instituciju omb. na ustavni nivo. Ustavom je predviđeno: Zaštitnik
građana je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne
uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i
drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja.
Zaštitnik građana za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. Zaštitnik građana nije ovlašćen da
kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i
javnih tužilaštava. Zaštitnika građana bira i razrešava Narodna skupština.
Zakonom o zaštitniku građana (2005), najpre su utvrđeni osnovni pojmovi i garancije
nezavisnosti. Zaštitnik građana je nezavisan i samostalan u obavljanju poslova utvrđenih ovim
zakonom i niko nema pravo da utiče na njegov rad i postupanje. Zaštitnik građana se, između
ostalog, stara i o zaštiti i unapređivanju ljudskih i manjinskih sloboda i prava, ali pojam
građanin u smislu ovog zakona ne obuhvata samo svako fizičko lice (uključujući ne samo
domaće već i strane državljane), već i svako domaće i strano pravno lice o čijim pravima
odlučuju organi državne uprave.
Zaštitnika građana bira Skupština kvalifikovanom većinom, odnosno većinom glasova svih
narodnih poslanika, na predlog odbora Narodne skupštine nadležnog za ustavna pitanja.
Kandidata za zaštitnika Odboru ima pravo da predloži svaka poslanička grupa u Skupštini.
Zaštitnik se bira na vreme od 5 godina i isto lice može najviše dva puta uzastopno biti izabrano
na ovu funkciju. Za zaštitnika može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava sl.
uslove: da je diplomirani pravnik, da ima najmanje 10 godina iskustva na pravnim poslovima
koji su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika, da poseduje visoke moralne i
stručne kvalitete i da ima zapaženo iskustvo u zaštiti prava građana. Zakonom je predviđeno
da zaštitnik ima 4 zamenika koji mu pomažu u obavljanju poslova utvrđenih ovim zakonom, u
okviru ovlašćenja koja im on prenese, pri čemu zaštinik posebno vodi računa o tome da se
obezbedi specijalizacija za obavljanje poslova iz nadležnosti zaštitnika, pre svega u pogledu
zaštite prava lica lišenih slobode, ravnopravnosti polova, prava deteta, prava pripadnika nac.
manjina i prava osoba sa invaliditetom. Zamenike zaštitnika bira Skupština na predlog
Zaštitnika. Zamenici se biraju na vreme od pet godina i moraju da ispunjavaju određene
uslove za izbor, slične sa onim koji se zahtevaju i za izbor Zaštitnika. Smatra se da je Zaštitnik,

41
odnosno zamenik stupio na dužnost momentom polaganja zakletve pred Skupštinom. Sa
funkcijom zaštitnika/zamenika nespojivo je obavljanje druge javne funkcije ili profesionalne
delatnosti, kao i obavljanje druge dužnosti ili posla koji bi mogao uticati na njihovu
samostalnost i nezavisnost. Zaštitnik i zamenici ne mogu biti članovi političkih stranaka.
Nadležnosti Zaštitnika su brojne i slojevite i mogu se podeliti na nekoliko grupa.
Prvu grupu nadležnosti čine opšte nadležnosti koje su usmerene u dva pravca: prema
građanima i prema nadležnim državnim organima. Zaštitnik građana je ovlašćen da kontroliše
poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa
uprave. S druge strane, Zaštitnik je ovlašćen da kontroliše zakonitost i pravilnost rada organa
uprave. Međutim, Zaštitnik nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika
republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava, odnosno pravosudne, skupštinske
i druge uprave, što jeste jedno od ograničenja ovog zakona.
Druga grupa nadležnosti u načelu se odnosi na mogućnost Zaštitnika da neposredno i aktivno
učestvuje u izgradnji celovitog i neprotivrečnog pravnog sistema koji se odnosi na ljudska
prava. U okviru ove grupe nadležnosti zaštitnik najpre ima pravo predlaganja zakona iz svoje
nadležnosti, ovlašćen je da Vladi odnosno Skupštini podnese inicijativu za izmenu ili dopunu
zakona i drugih propisa i opštih akata, ako smatra da do povrede prava građana dolazi zbog
nedostataka u propisima, kao i da inicira donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih
akata, kada smtra da je to od značaja za ostvarivanje i zaštitu prava građana, pri čemu je
Vlada, odnosno nadležni odbor Skupštine dužan da ih razmatra. Zaštitnik je takođe ovlašćen
da u postupku pripreme propisa daje mišljenja Vladi i skupštini na predloge zakona i drugih
propisa. Zaštitnik je ovlašćen i da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti
i zakonitosti zakona, drugih propisa i opštih akata.
Treću grupu čine ovlašćenja zaštitnika prema funkcionerima organa javne vlasti i zaposlenog u
organu uprave. U okviru ove nadležnosti zaštitnik je ovlašćen da: javno preporuči razrešenje
funkcionera koji je odgovoran za povredu prava građana odnosno da inicira pokretanje
disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu uprave. U slučaju kada utvrdi da je
radnjama funkcionera ili zaposlenog u organu uprave ima elemenata krivičnog ili drugog
kažnjivog dela, zaštitnik je ovlašćen da nadležnom organu podnese zahtev, odnsonso prijavu
za pokretanje krivičnog, prekršajnog ili drugog odgovarajućeg postupka.
Četvrta grupa nadležnosti proističe iz obaveze organa uprave da sarađuju sa zaštitnikom.
Zaštitnik ima pravo pristupa prostorijama organa uprave, kao i da zahteva od organa uprave
da mu stavi na raspolaganje sve podatke kojima raspolaže a od značaja su za postupak koji
vodi, bez obzira na stepen njihove tajnosti osim kada je to u suprotnosti sa zakonom. On
može da obavi razgovor sa svakim zaposlenim kada je to od značaja za postupak. Posebna
nadležnost je nadležnost zaštitnika da ima nesmetan pristup zavodima za izvršenje sankcija i
drugim mestima na kojima se nalaze lica koja su lišena slobode, kao i pravo da sa tim licima
razgovara nasamo.

42
Peta grupa nadležnosti povezana je za uvođenje nezavisne i nepristrasne istrage, odnosno
postupaka za utvrđivanje moguće povrede prava građana. Zaštitnik ima pravo da se obrati
javnosti, Skupštini i Vladi, a može i da usled nepostupanja po preporuci, preporuči utvrđivanje
odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave.
Najviši državni organi (predsednik, predsednik i članovi Vlade, predsednik Skupštine,
predsednik Ustavnog suda i funkcioneri u organima uprave) dužni su da Zaštitnika, na njegov
zahtev, prime najkasnije u roku od 15 dana od dana kada je ovaj zatražio prijem.

7. Postupak pred Zaštitnikom građana RS (233-235)

Zaštitnik građana pokreće postupak po pritužbi građana ili po sopstvenoj inicijativi. On ima
pravo da pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz
svoje nadležnosti deluje preventivno. Svako fizičko ili pravno, domaće ili strano lice koje
smatra da su mu aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave povređena prava može da
podnese pritužbu. Pre podnošenja pritužbe podnosilac je dužan da pokuša da zaštiti svoja
prava u odgovarajućem pravnom postupku. Zaštitnik će uputiti podnosioca pritužbe na
pokretanje odgovarajućeg pravnog postupka, ako je takav postupak predviđen, a neće
pokretati postupak dok ne budu iscrpljena sva pravna sredstva. Zaštinik može, u izuzetnim
slučajevima pokrenuti postupak i pre nego što su iscrpljena sva pravna sredstva, ako bi
podnosiocu pritužbe bila naneta nenadoknadiva šteta ili ako se pritužba odnosi na povredu
principa dobre uprave, posebno nekorektan odnos organa uprave prema podnosiocu pritužbe,
neblagovremen rad ili druga kršenja pravila etičkog ponašanja zaposlenih u organima uprave.
Pritužba neće biti razmatrana ako je anonimna, ali i od ovog pravila može postojati izuzetak.
Pritužba se podnosi u pisanoj formi ili usmeno na zapisnik. Pritužba se može podneti najkasnije
u roku od jedne godine od izvršene povrede prava građana. U pritužbi se navodi: naziv organa
na čiji se rad pritužba odnosi, opis povrede prava, činjenice i dokazi koji potkrepljuju pritužbu,
podatke o tome koja su pravna sredstva iskorišćena i podatke o podnosiocu pritužbe. Zaštitnik
je dužan da postupi po svakoj pritužbi osim ako predmet na koji se odnosi pritužba ne spada u
njegovu nadležnost, ako je pritužba podneta nakon isteka roka za podnošenje, ako je pritužba
podneta pre upotrebe svih raspoloživih sredstava, ako je anonimna, ako ne sadrži potrebne
podatke za postupanje, a podnosilac ne otkloni nedostatke ni u naknadnom roku određenom
za dopunu pritužbe. U ovim slučajevima zaštitnik će odbaciti pritužbu, o čemu je dužan da
obavesti podnosioca uz navođenje razloga za odbacivanje.
O pokretanju i završetku postupka zaštitnik obaveštava podnosioca pritužbe, kao i organ
uprave protiv koga je pritužba podneta. Organ uprave je obavezan da odgovori na sve zahteve
zaš. kao i da mu dostavi sve tražene informacije i spise u roku koji on odredi, a koji ne može

43
biti kraći od 15 ni duži od 60 dana. Zaš. može, u naročito opravdanim slučajevima, da organu
uprave ne otkrije identitet podnosicoa pritužbe. Ako organ protiv koga je podneta pritužba sam
otkloni nedostatke, zaš. će o tome obavestiti podnosicoa pritužbe i ostaviti mu rok od 15 dana
da se izjasni da li je zadovoljan takvim postupkom. Ako odgovori potvrdno ili ako ne odgovori
uopšte, zaš. će obustaviti postupak.
Ako otkrije da su postojali nedostaci u radu organa uprave, zaš. će uputiti preporuku organu o
tome kako bi uočeni nedostatak trebalo otkloniti. Organ uprave dužan je da, najkasnije u roku
od 60 dana od dana dobijanja preporuke obavesti zaš. o tome da li je postupio po preporuci.
Ako organ uprave ne postupi po preporuci, zaš. može o tome da obavesti javnost, Skupštinu i
Vladu, a može i da preporuči utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom
uprave.
Zaš. može postupati i po sopstvenoj inicijativi kada na osnovu sopstvenog saznanja ili saznanja
dobijenih iz drugih izvora, uključujući izuzetno i anonimne pritužbe, oceni da je aktom,
radnjom ili nečinjenjem organa uprave došlo do povrede ljudskih sloboda ili prava. Zaš.
podnosi Skupštini redovan godišnji izveštaj u kome se navode podaci o aktivnostima u
prethodnoj godini, podaci o uočenim nedostacima u radu organa uprave, kao i predlozi za
poboljšanje položaja građana u odnosu na organe uprave.
Za vršenje stručnih i administrativnih poslova obrazuje se stručna služba Zaštitnika građana.
Radom službe rukovodi generalni sekretar. Sredstva za rad zaš. se obezbeđuju u budžetu
Republike Srbije.

8. Pokrajinski ombudsman i zaštitnik građana lokalne samouprave (236-238)

Na nivou AP Vojvodine i u 13 opština i gradova Srbije osnovane su institucije pokrajinskog

ombudsmana odnosno građanskog branioca u pojedinim opštinama i gradovima.
Osnivanje institucije pokrajinskog omb. omogućio je Zakon o utvrđivanju određenih
nadležnosti autonomne pokrajine (2002) kojim je predviđeno da Autonomna pokrajina preko
svojih organa, ustanovljava funkciju pokrajinskog građanskog branioca (ombudsmana) kao i
njegova ovlašćenja i način njihovog ostvarivanja. Pokrajinski omb. ima 5 zamenika, sedište mu
je u Novom Sadu, ali može da osnuje kancelarije i u Subotici i Pančevu. Pokrajisnki omb.
postupa u konkretnom slučaju po predstavkama građana ili po sopstvenoj inicijativi. On ima i
druge funkcije poput: preventivne, edukativne, informativne i promotivne. Za razliku od
zaštitnika, jedna od nadležnosti Pokrajinskog omb. je i medijacija (mirno rešavanje sporova),
što se ne bi moglo smatrati karakterističnom nadležnošću za ovu instituciju.

44
U Srbiji je mogućnost uvođenja institucije lokalnog omb, odnosno zaštitnika građana lokalne
samouprave utvrđena najpre Zakonom o lokalnoj samoupravi (2002). Građanskog branioca
postavlja skupština jedinice lokalne samouprave. Donošenjem novog Zakona o lokalnoj
samoupravi (2007) omb. lokalne samouprave menjanju naziv u zaštitnike građana, kao i
republički Zaštitnik građana (veliko slovo Z za republičkog Zaštitnika i malo kada je reč o
lokalnoj samoupravi). Dve ili više jedinica lokalne samouprave mogu doneti odluku o
ustanovljavanju zajedničkog zaštitnika građana. Nadležnost i ovlašćenja, način postupanja i
izbora i prestanak dužnosti zaštitnika građana uređuje se statutom i drugim opštim aktom. U
Srbiji samo 20 jedinica (prema podacima iz 2011) lokalne samouprave ima i lokalnog zaš.
građana. To su: Beograd, gradska opština Vračar, Voždovac, Rakovica, Bačka Topola, Bečej,
Kragujevac, Kraljevo, Niš, Novi Sad, Smederevska Palanka, Subotica, Šabac, Vranje, Zrenjanin,
Pančevo, Grocka, Sombor, Gornji Milanovac, Vladičin Han.

9. Konvencija 205 Saveta Evrope o pristupu službenim dokumentima (248-253)

Konvencija 205 Saveta Evrope o pristupu službenim dokumentima otvorena je za potpisivanje

na 29. Konferenciji ministara pravde zemalja članica Saveta Evrope, 2009. u norveškom gradu
Tromso. Srbija ju je tada potpisala. Ova konvencija ima obavezujuću pravnu snagu za
države potpisnice, za razliku od ranijih preporuka Komiteta Saveta Evrope. U Konvenciji su
utvrđeni osnovni principi prava na pristup informacijama (tj. službenim dokumentima)
Prvi princip definiše pojmove „javne vlasti“ i „službeni dokument.“
Pod pojmom „javne vlasti“ podrazumeva se vlada i javna uprava na nacionalnom,
regionalnom ili lokalnom nivou, zakonodavna tela i sudske vlasti, ukoliko obavljaju
administrativne funkcije, kao i fizička i pravna lica kojima je povereno vršenje upravnih javnih
ovlašćenja.
Pojam „službeni dokument“ označava sve informacije u bilo kom obliku koje su sačinjene
od organa javne vlasti, ili koje je organ javne vlasti primio i kojima raspolaže.
Drugi princip određuje titulara prava- utvrđuje da svako ima pravo pristupa službenim
dokumentima bez diskriminacije.
Treći princip naglašava da pravo na pristup informacijama nije apsolutno pravo. Svaka
država može ograničiti pravo na pristup službenim dokumentima, ali ta ograničenja moraju biti
precizno utvrđena zakonom, neophodna u demokratskom društvu i proporcionalna cilju zaštite:
nacionalne bezbednosti, odbrane i međunarodnih odnosa, javne bezbednosti, prevencije,
istrage i gonjenja kriminalnih aktivnosti, disciplinske aktivnosti, inspekcije, kontrole i nadzora

45
organa vlasti, privatnosti, komercijalnih i drugih ekonomskih interesa, ekonomske, monetarne i
devizne politike, ravnopravnosti strana u sudskom postupku, životne sredine i poverljivosti
konsultacija unutar ili između organa vlasti za vreme interne primene nekog dokumenta.
Pristup službenim dokumentima može biti odbijen ako bi njihovo objavljivanje ugrozilo
navedene interese, osim ako postoji preženiji javni interes za njihovo otkrivanje.
Četvrti princip- odnosi se na podnošenje zahteva organu javne vlasti. Od tražioca se ne može
zahtevati da u zahtevu obrazlože razloge za pristup službenom dokumentu.
Peti princip- sadrži niz pravila o postupanju organa javne vlasti po zahtevu. Svaki zahtev treba
da bude razmatran hitno, a najkasnije u roku koji mora biti unapred određen. Organ vlasti koji
odbije uvid u službeni dokument treba da obrazloži to odbijanje.
Šesti princip- utvrđuje da pristup informacijama treba da bude obezbeđen na način koji je
najpovoljniji za tražioca. Ako se ograničenje odnosi na neku od informacija iz službenog
dokumenta, treba dozvoliti uvid u preostale informacije sadržane u njemu.
Sedmi princip se odnosi na troškove- troškovi uvida u službena dokumenta treba da budu
minimalni.
Osmi princip- tražiocu informacije čiji je zahtev odbijen (potpuno ili delimično), odbačen, ili nije
razmotren u predviđenom roku, mora da bude omogućen delotvoran postupak
preispitivanja takve odluke pred sudom ili drugim nezavisnim, nepristrasnim telom
utvrđenim zakonom.
Deveti princip- predviđa preduzimanje dopunskih mera od strane države radi ostivravanja
prava na pristup informacijama, npr da obavesti javnost o njenom pravu na pristup
informacijama, da obezbedi obuku državnih službenika o njihovim obavezama povodom
pristupa info.
Deseti princip- najveći deo dokumenata u posedu organa javne vlasti treba da bude objavljen i
lako dostupan građanima. Time se promoviše transparentnost državne administracije,
efikasnost, i podstiče informisano učešće javnosti u pitanjima od javnog interesa.
Istorijski podaci: Inter-američka Komisija za ljudska prava je razradila pirncip slobode pristupa
info. Švedska je još polovinom 18. veka priznala pravo dostupnosti dokumentima u posedu
javne vlasti. Međutim, SAD su 1966. zakonom prve uredile ovo pravo. U delu zemalja sloboda
pristupa informacijama priznata je kao ustavno pravo, na jedan od dva načina, ili kao deo šire
slobode izražavanja, ili kao samostalno pravo.

10. Građanin kao četvrta vlast kroz ostvarivanje prava na SPI (slobodan pristup
informacijama) (253-255)

46
Građani, zahvaljujući pravu na SPI, postaju četvrta vlast koja kontroliše one kojima je na
izborima poverena upravljačka funkcija.
Sloboda pristupa informacijama je pravo svakoga da od nosioca vlasti, odnosno javnih
ovlašćenja, traži i dobije info od javnog interesa kako bi se na efikasan način omogućio uvid
u rad subjekata koje su građani izabrali na slobodnim i demokratskim izborima da u
njihovo ime i za njihov račun vrše funkciju vlasti. Zato je SPI postala neophodan
preduslov procesa demokratizacije. Ona predstavlja suštinsko obeležje pravne države.
Bez adekvatne kontrole i odgovornosti, svaka vlast, ma koliko po nastanku bila demokratska,
legitimna i legalna, nužno vremenom postaje birokratska.
Osim što omogućava direktni nadzor nad radom organa vlasti, sloboda pristupa
informacijma građanima omogućava pokretanje delotvornih inicijativa i davanja nosiocima
vlasti kvalitetnih predloga za rešavanje pitanja od neposrednog, zajedničkog ili opšteg
interesa. Zato je ovo pravo od velikog značaja za prevazilaženje formalne i uspostavljanje
stvarne demokratije u njenom autentičnom značenju vladavine naroda, kao i za izgradnju
institucija otvorenog i slobodnog društva koje počiva na samoorganizovanju.
Slobodan pristup informacijama o pitanjima od javnog interesa od ključnog je značaja za
formiranje kritičkog mišljenja građana o stanju u društvu i organima koji njime upravljaju.
Podstiče informisano učešće javnosti u pitanjima od zajedničkog interesa i
efikasnost javne uprave. Tako se izbegava opasnost od korupcije i jača legitimitet države i
uprave kao javne službe.
Najvažnije karakteristike slobode pristupa informacijama:
1. Sloboda pristupa informacijama je neophodna za uvažvanje drugih ljudskih prava i
sloboda i kao takva osnov demokratizacije društva
2. Ona je od suštinskog značaja za transparentnost i odgovornost vlasti
3. Ona omogućava učešće javnosti u stvaranju javne politike u procesu donošenja odluka
4. Ona obezbeđuje neposrednu spoljnu kontrolu organa javne vlasti od strane građana

11. SPI u Ustavu Srbije i osnovne karakteristike zakona o SPI (258-264)

Od donošenja Ustava 2006. SPI postaje i Ustavom garantovano pravo građana.

Slobodi pristupa informacijama nije posvećen poseban član Ustava ali obuhvaćena je članom
koji jemči pravo na slobodu mišljenja i izražavanja i izvodi se iz slobode izražavanja.

47
Takođe, ustavno pravo na obaveštenost u sebi sadrži dve izvedene slobode: slobodu javnog
informisanja i slobodu pristupa informacijama.
Time što je sadržana u ta dva prava, SPI je postala ustavna kategorija, iako u Ustavu Srbije
nije određena kao posebna sloboda.
Zakon o slobodnom pristupu info donet je 2004. godine i četiri puta je dopunjavan od tada.
Njime se uređuje način ostvraivanja prava na pristup informacijama kojima raspolažu organi
javne vlasti, radi ostvarenja i zaštite interesa javnosti. Zakonom je ustanovljen poseban organ
Poverenik za informacije od javnog značaja kao samostalni državni organ, nezavisan u vršenju
svojih nadležnosti.
Zakon definiše dva ključna pojma: pojam informacije od javnog značaja i pojam organ javne
vlasti
Informacija od javnog značaja jeste informacija kojom raspolaže organ javne vlasti,
nastala u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti, sadržana u određenom dokumentu, a
odnosi se na sve ono o čemu javnost ima opravdan interes da zna. Nije bitno da li je izvor info
organ javne vlasti ili drugo lice, nije bitan nosač info (papir, elektronski medij...) na kome se
nalazi dokument. Tri osnovna elementa pojma info od javnog značaja: organ javne vlasti
mora da raspolaže informacijom, info je morala nastati u radu ili u vezi sa radom organa javne
vlasti i da je info sadržana u određenom dokumentu.
Organ vlasti je državni organ, organ teritorijalne autonomije, organ lokalne samouprave, kao
i organizacija kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja, kao i pravno lice koje se osniva ili
finansira u celini, odnosno u pretežnom delu državni organ. Zakon o spi je napredan zakon jer
su kao nosioci obaveza uključeni svi državni organi, uključujući Narodnu skupštinu, Vladu i
sudove.
Sadržinu prava na spi čine četiri zakonska prava: pravo tražioca da mu bude saopšteno
da li organ javne vlasti poseduje određenu informaciju, odnosno da li mu je ona dostupna,
pravo tražioca da mu se info od javnog značaja učini dostupnom tako što će mu se omogućiti
uvid u dokument koji je sadrži, pravo tražioca da uz plaćanje nadoknade dobije kopiju
dokumenta koji sadrži traženu info i pravo tražioca da mu se kopija dokumenta uz plaćanje
naknade pošalje na adresu poštom, faksom, elektronskim putem.
SPI pripada svakom licu. To znači i fizičkom i pravnom, i domaćem i stranom. Pravo na spi
garantovano je svakom, bez izuzetka. Sloboda pristupa info je objektivizirana, jer lični interes
tražioca info nije od značaja da bi mu ona bila dostupna. Svako ima opravdani interes koji ne
mora da se dokazuje. Poverenik je tumačio da svako obuhvata i maloletna lica, te da i ona
imaju pravo na spi.

48
12. Izuzeci od pristupa, prvostepeni postupak za ostvarivanje prava na pristup
informacijama i specifičnosti postupka za SPI (264-270)

Sloboda pristupa informacijama nije apsolutno pravo. Organu vlasti dopušteno je da ovo
pravo ograniči, ali isklučivo nakon primene testa proprocionalnosti (interesa javnosti) i to samo
usled pretežnijih interesa koji su zakonom navedeni.
Organ vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje ovog prava ako bi time ugrozio život,
zdravlje, sigurnost ili koje drugo važno dobro nekog lica, ili ugrozio, omeo ili otežao
sprečavanje ili otkrivanje krivičnog dela, optuženje za krivično delo, vođenje pretkrivičnog
postupka, vođenje sudskog postupka, izvršenje presude ili sprovođenje kazne, fer postupanje i
pravično suđenje, ili koji koji drugi pravno uređeni postupak.
Pristup će takođe biti uskraćen ako bi otkrivanje info ozbiljno ugrozilo odbranu zemlje,
nacionalnu ili javnu bezbednost, međunarodne odnose, bitno umanjilo sposobnost države da
upravlja ekonomskim procesima u zemlji ili bitno otežalo ostvarenje opravdanih ekonomskih
interesa i učinio dostupnim info za koju je propisima određeno da se čuva kao državna,
službena, poslovna ili druga tajna, a zbog čijeg bi odavanja mogle nastupiti teške pravne ili
druge posledice po interese zaštićene zakonom koji pretežu nad interesom za pristup info.
Pretežniji interesu su još i pravo na privatnost, pravo na ugled i druga prava ličnosti. Izuzeci su
ako je lice na to pristalo, ako se radi o ličnosti, pojavi ili događaju od interesa za javnost, a
naročito ako se radi o nosiocu državne i političke funckije.
Do uskraćivanja može doći i ako je tražena info već dostupna javnosti ili usled zloupotrebe
slobodnog pristupa informacijama što je pojam nedovoljno određen zakonom.
Nijedan od navedenih izuzetaka, odnosno pretežnijih interesa, od interesa za pristupom info,
ne spada u kategoriju tzv apsolutnih izuzetaka. To znači da zakon nalaže primenu testa
proporcionalnosti u svakoj situaciji: utvrđuje se da li u konkretnom slučaju
pretežniji interesi obuhvaćeni izuzecima odnose prevagu nad slobodom pristupa
info. To čini ovaj zakon jednim od liberalnijih u svetu.
Test proporcionalnosti je trodelan. Da bi se pristup odbio, potrebno je da u konkretnom
slučaju budu ispunjena tri uslova: 1- Ako je jedan od interesa nabrojanih u zakonu
suprotstavljen interesu tražioca da zna, 2- ako bi pristupom informaciji surpotan interes bio
ozbiljno povređen, i 3- ako potreba zaštite suprotnog interesa preteže nad potrebom zaštite
interesa tražioca za ostvarenje SPI.
Organ javne vlasti pritom je dužan da se rukovodi merilima demokratskog društva, što znači
da će omogućiti traženi pristup uprkos ozbiljnoj ugroženosti nekog od pobrojanih interesa ako
to nalaže naročito opravdani javni interes, prvenstveno ako se tiče kršenja zakona od strane
vlasti.

49
Postupak za ostvarivanje prava na spi pokreće se podnošenjem zahteva organu javne valsti
koji raspolaže informacijom. Zahtev se može podneti kako u pismenom tako i u usmenom
obliku. Tražilac u zahtevu navodi naziv organa vlasti, svoje ime, prezime i adresu, odnosno
sedište ako je pravno lice, opis info koja se traži. Navodi i na koje se pravo poziva, i način
dostavljanja traženog dokumenta. Tražilac ne mora navesti razloge za podnošenje
zahteva.
Organ vlasti je dužan da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema
zahteva, postupi po njemu. Tako je obezbeđena hitnost postupanja. Ako nije u mogućnosti
da postupi, iz opravdanih razloga, o tome mora odmah da obavesti tražioca i odredi naredni
rok koji ne može biti duži od 40 dana. Po zahtevu je dužan da postupi u roku od 48 sati, ako
se zahtev odnosi na info o zaštiti života i slobode pojedinaca, ugrožavanje ili zaštitu zdravlja
stanovništva, ugrožavanje ili zaštitu životne sredine.
Kada organ vlasti omogući pristup info, o tome ne izdaje posebno rešenje, već sačinjava
službenu belešku. Samo u slučaju kada odbija zahtev tražioca, on donosi rešenje koje
mora biti pismeno i obrazloženo. Smatra se da je organ doneo rešenje o odbijanju i kada ćuti,
kada ne odgovori u roku na zahtev.
Postupak ukazuje na to da se spi ostvaruje kroz upravno postupanje, a ne upravno
odlučivanje. Postupanje organa u ovom Zakonu okončava se obaveštvanjem, tačnije jednom
od neautoritativnih aktivnosti uprave. Tako se spi u našem pravu ne svodi na pojam upravne
stvari. Pošto je pojam upravne stvari osnov za razgraničenje upravnog postupka od drugih
vrsta postupaka, možemo zaključiti: postupak ostvarivanja prava na spi je poseban
postupak.
Postupak utvrđen Zakonom o spi uvodi obavezu za organ javne vlasti da u ostvarivanju
ljudskih sloboda postupe, odnosno da o ljudskim pravima odlučuje (autoritativna aktivnost)
samo u zakonom određenim slučajevima nakon primene testa proporcionalnosti, što doprinosi
reformi upravno-procesnog zakonodavstva u pravcu uprave kao servisa građana.

13. Postupak po žalbi pred Poverenikom za informacije (270-275)

U slučaju da organ javne vlasti rešenjem odbije zahtev tražioca, ili ne odgovori u roku
(„ćutanje uprave“) ili kada je odbacio zahtev tražioca kao i drugim slučajevimima nabrojanim u
zakonu, tražilac može izjaviti žalbu Povereniku za informacije od javnog značaja u roku od 15
dana od dana dostavljanja rešenja.

50
Protiv rešenja Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade Republike Srbije,
Vrhovnog suda Srbije, Ustavnog suda i Republičkog javnog tužioca ne može se
izjaviti žalba Povereniku, ali se može pokrenuti upravni spor.
Poverenik donosi rešenje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana predaje
žalbe, pošto omogući organu vlasti da se pismeno izjasni. Poverenik odbacuje žalbu koja je
nedopuštena, neblagovremena i izjavljena od strane neovlašćenog lica.
Organ vlasti dokazuje da je postupao u skladu sa svojim zakonskim obavezama. Poverenik
preduzima radnje za utvrđivanje činjeničnog stanja. Povereniku će, radi utvrđivanja
činjeničnog stanja, biti omogućen uvid u svaki nosač informacije na koji se zakon primenjuje.
U toku postupka, ako organ vlasti tražiocu omogući pristup info ili po zahtevu odluči, Poverenik
će doneti zaključak o obustavi postupka po žalbi, kao i u slučaju kada tražilac odustane od
žalbe.
Pored postupka po žalbi, u kojem Poverenik donosi rešenje, postoje i drugi postupci u kojima
Poverenik kao prvostepeni organ donosi konačno rešenje. Poverenik može po prijavi, ili po
službenoj dužnosti, da donese rešenje kojim utvrđuje da organ vlasti nije izvršio svoje obaveze
predviđene ovim zakonom- i da mu naloži mere za njihovo izvršenje. Poverenik ni u ovom
slučaju ne može doneti rešenje protiv gore navedenih najviših državnih organa.
Rešenje Poverenika je za organ obavezujuće, konačno i izvršno. Kada organ ne izvrši rešenje,
Poverenik može novčano kazniti organ (postupak administrativnog izvršenja rešenja), a ako
organ ni tada ne postupi, izvršenje obezbeđuje Vlada.
Tražilac, ali ne i organ vlasti (koji nije stranka u postupku, već prvostepeni organ i kao takav
nema pravo na tužbu protiv odluka Poverenika koji je u ovoj oblasti hijerarhijski viši organ),
može tužbom pokrenuti upravni spor protiv rešenja Poverenika. Tražilac informacije u tužbi
kojom pokreće upravni spor navodi ime i prezime, zanimanje i mesto stanovanja, rešenje
Poverenika, ili organa vlasti protiv čijeg rešenja nije dozvoljena žalba, razlog zap odnošenje
tužbe i u kom pravcu i obimu se predlaže poništavanje rešenja.
Specifičnosti postupka za ostvarivanje prava na slobodan pristup info u odnosu na opšti
upravni postupak:
1. Može se pokrenuti samo na osnovu zahteva tražioca informacije
2. U toku postupka, organ od koga se info traži mora sprovesti test javnog interesa
(proporcionalnosti)
3. Organ, po sprovedenom postupku, obaveštava tražioca da poseduje traženu informaciju
i ako je to u zahtevu navedeno dostavlja kopiju dokumenta u kome je sadržana
4. Organ javne vlasti donosi rešenje kao upravni akt samo kada odbija zahtev tražioca
5. Žalba se i predaje i podnosi nezavisnom drugostepenom organu, Povereniku, kada je
organ doneo rešenje o odbijanju

51
 6. Poverenik nije drugostepeni organ uprave već nezavisni državni organ koji u postpuku
vrši spoljnu pravnu kontrolu javne uprave u ovoj oblasti
7. U oblasti slobode pristupa info Poverenik ne kontroliše šest najviših organa vlast

Nadzorni organ za sprovođenje ovog zakona je ministarstvo nadležno za poslove uprave preko
upravne inspekcije, državne uprave i lokalne samouprave. Izmenama zakona predviđeno je da
poslove nadzora vrši upravna inspekcija u sastavu Ministarstva za državnu upravu i lokalnu
samoupravu.

14. Poverenik za informacije u zakonodavstvu Srbije (289-291)

Poverenik za informacije od javnog značaja ustanovljen je kao nezavisan i samostalan organ

Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Zakonom o zaštiti podataka
o ličnosti, poverenik je postao nadležan i za oblast zaštite podataka o ličnosti. U oblasti zaštite
podataka o ličnosti, Poverenik međutim ne kontroliše samo javnu upravu, već vrši kontrolu
svih subjekata (i organa javne vlasti i privatnih lica) koja vode baze podataka o licima po
nekom, zakonom utvrđenom osnovu.
Poverenika bira Narodna skupština na predlog odbora Narodne skupštine nadležnog za
informisanje. Za Poverenika se bira lice s priznatim ugledom i stručnošću u oblasti zaštite i
unapređenja ljudskih prava. Poverenik može biti lice koje ispunjava uslove za rad u državnim
organima, koje je završilo pravni fakultet i ima najmanje deset godina radnog iskustva.
Bira se za vreme od sedam godina. Isto lice može najviše dva puta biti birano za Poverenika.
Za Poverenik ne može biti izabrano lice koje obavlja funkciju, ili je zaposleno u drugom
državnom organu ili političkoj stranci. Dužnost mu prestaje istekom mandata, na lični zahtev,
kad navrši 65 godina ili razrešenjem. Ima pravo na platu jednaku plati sudije Vrhovnog suda.
Poverenik ima zamenika kog na njegov predlog bira skupština i stručnu službu čiji rad uređuje
aktom za koji saglasnost daje Narodna skupština.
Pored opšte nadležnosti da postupa i rešava po žalbi u vezi sa ostvarivanjem prava na
slobodan pristup informacijama, poverenik ima i druge nadležnosti: 1. Prati poštovanje
obaveza organa vlasti utvrđenih ovim zakonom i izveštava javnost i Narodnu skupštinu o tome
2. daje inicijativu za donošenje ili izmene propisa radi sprovođenja i unapređenja prava na
pristup informacijama od javnog značaja 3. predlaže organima vlasti preduzimanje mera u cilju
unapređivanja njihovog rada 4. preduzima mere za obuku zaposlenih u državnim organima i
upoznavanje sa obavezama u vezi sa pravima na pristup informacijama od javnog značaja 5.

52
obaveštava javnost o sadržini ovog zakona i pravima uređenim njime. 6. obavlja druge poslove
određene ovim zakonom. Poverenik takođe može da pokrene postupak za ocenu ustanvosti i
zakonitosti zakona i drugih opštih akata.
Poverenik Narodnoj skupštini podnosi godišnji izveštaj o radnjama preduzetim od strane
organa vlasti u primeni ovog zakona kao i o svojim radnjama i izdacima, u roku od tri meseca
od okončanja fiskalne godine.

15. Општи осврт на савремене стратегије реформе управе и облици стратегија

реформе управе.

Да би демократски концепт државе и јавне управе постао и фактичко стање било је

потребно да прође неколико векова. Реч је, међутим, о динамичком процесу који се
непрекидно одвија чак и у најразвијенијим земљама које су успоставиле одређене
стандарде. Неким земљама које су биле у транзицији, и то првенствено земљама које су
се са распадом СССР–а и Источног блока ослободиле тоталитарног режима, било је
потребно мање од 20 година да стандарде западних земаља успешно уведу и
имплементирају у својим државама. То се најпре односило на увођење новог концепта
државе и јавне управе као сервиса који треба да служи грађанима, али и на усвајање
стандарда који су садржани у принципима комунативног управног права ЕУ. Тако су
Чешка, Словачка, Словенија, Мађарска, Естонија, Летонија и Литванија успешно прошле
кроз период транзиције и прудружиле се „старим европским демократијама“ попут
Норвешке, Шведске, Француске, Велике Британије и сл. У том правцу и данас иду много
европске земље које још увек нису чланице ЕУ, али се налазе у процесу стабилизације и
придруживања или су у статусу кандидата за чланство.
Из свега овога можемо закључити да транзиција захтева утврђивање и спровођење
ефикасних стратегија које овај преображај могу релативно брзо да изведу. Међутим, ове
стратегије су карактеристичне и за „старе демократије“ које непрекидно унапређују и
развијају своје системе.
САД – реформа јавне администрације је реализована за време трајања мандата
Роналда Регана од 1980. до 1988. Он је извршио рационализацију управних делатности.
То је довело до смањења управне структуре као скупа управних органа, организација и
служби, до значајног смањења трошкова њиховог функционисања и превасходно до
елиминисања сувишних институција.
Велика Британија – реформа је започета доласком Маргарет Тачер на власт 1979.
Она се супротставила дотадашњој пракси пуне контроле државе и управе над јавном
политиком, сматрајући да јавне службе превише утичу на јавну политику. Стратегија
реформе подразумевала је: смањење броја запослених у јавном сектору за 20%,
редукцију управљачког процеса и смањење функција, активности и програма који нису
били неопходни уз повећање ефикасности, приватизацију јавних предузећа и својине и

53
сл. Акценат је тако стављен на денационализацију јавних предузећа и убрзо су били
продати British Petroleum, British Telecom, космичка индустрија, национални
аутопревозник. Овим потезом није дошло само до редукције јавног секстора, већ и до
смањења државних позајмица и других захтева, као и владино мешање у процес
одлучивања. Упориште у овој реформи Тачерова је пронашла у јавним службеницима
средњег слоја који су ценили трговину, компетитивни капитализам и самоиницијативу и
који су, затим, унели менаџерски приступ у саму управу.
Аустралија – због различитих истрага које су крајем 60тих вођене против
аустралијске државне бирократије, дошло се до закључка да се државна организација и
бизнис морају водити на професионалан начин. То се могло спровести само увођењем
„јаке дозе менаџерства“, тј усвајањем теорија и пракси које је развила приватна
индустрија од стране државе и јавног сектора. Реформа је започета у савезној држави
Викторији одакле се проширила на остатак земље. То је довело до појаве слогана
„водити државу као бизнис“ која се манифестовала почетком 80тих. С тим у вези,
запошљавани су бизнис саветници и експерти из мултинационалних корпорација за
област метода пословања и рачуноводства у јавну управу како би истраживали и
реализовали планове и стратегије за менаџмент у држави и управи.
Нови Зеланд – зашао је у менаџерство много дубље од осталих земаља јер је
влада схватила да није морала да пружа робу и услуге грађанима ако је могла да
гарантује да услуге буду пружене правично што је допринело брзој и ефикасној реформи
јавне службе. Држава је тако остала само координатор јавних политика.
Ова земља је до 80тих имала једну од најјачих социјалних држава на свету, међутим
предузевши ове реформе она је избегла сигуран пут у кризу и несташицу. Значајно су
смањени трошкови и издаци државе, а „социјална функција државе“ је могла да се
„редистрибуира“.
Француска – последња велика реформа управе је започета средином 80тих година
прошлог века. У тежњи да се створе објективне претпоставке за суочавање француске
привреде са изазовима на европском тржишту, дошло се до закључка да се активност
управе мора организовати тако да пружа подстицај и подршку привредним и другим
субјектима. Уз то, идеја је била да управа буде стално изложена процени и суду
првенствено парламента, а затим и самих грађана. Тако је створена транспарентна и
отворена управа као јавни сервис. Сама реформа је подразумевала доношење читавог
сета нових закона попут Закона о демократизацији јавног сектора, Закона о
децентрализацији и бројних подзаконских аката. Кроз ове реформе се постепено мењао
и унапређивао концепт социјалне државе, односно државе благостања.

Што се тиче већ поменутих стратегија реформе управе, постоји пет основних:
1. Правно–легалистичке стратегије које подразумевају доношење и усвајање
новог законског , а затим и подзаконског оквира за деловање јавне управе.
Проблем са овом стратегијом је у томе што њега од врха контролише државна
организација која одлучује о типу, домену и садржини реформе коју доносе
творци политике у парламенту и влади. Стога ова стратегија највише зависи од

54
 степена развоја демократије у држави. Због тога се она спроводи у Француској где
је демократија врло развијена, а мање у земљама у транзицији.
2. Експериментално–пројективне стратегије које су карактеристичне за земље
са вишедеценијском демократском традицијом попут Финске, Холандије, Јапана,
Канаде, Аустралије. Оне су кренуле ка прагматским решењима која се као
експериментални модел најпре примењују на мањој територији (департмани,
провинције, окрузи, федералне јединице) како би се практично доказала њихова
успешност , а потом се примењују на целој територији земље.
3. Компензативно–партиципативне стратегије су усмерене на
децентрализацију, проширење јавног сектора кроз учешће саветодавних тела
грађана, а биле су примењиване у почетку транзиције некадашњих источно–
европских земаља. Оне су такође допринеле реформама и у појединим државама
САД–а, а биле су подржаване и акцијама ЕУ у процесу преокрета ка тржишној
привреди у Чешкој, Пољској и Словенији током 90тих. Поред тога, биле су
примењене и у Русији, Казахстану, Киргистану, а често се примењују и данас у
неким земљама ЕУ. Суштина ове стратегије се огледа у тржишном моделу
реформске управе у коме Влада утиче на управу, унапређује њену ефикасност и
смањује трошкове бирократско административне машинерије и контролу јавних
сектора над приватним предузетништвом.
4. Организационо–процесна стретегија у својој основи садржи планове за
дефинисање нових послова и делатности управе којом се уједно врши њена
реорганизација што подразумева делимично и увођење нових метода управљања.
Прецизно се одређују активности министарстава и органа управе, постиже се већа
координација између њих и спречава преклапање дужности. Све организационе
стратегије се истовремено баве и процесима перманентног образовања и
подизање руководилачких и менаџерских способности. Ова стратегија је била
доминантна у Великој Британији.
5. Стратегије новог система јавног управљања почивају на новим методама и
техникама менаџмента које су углавном преузимане из приватног сектора и које се
ослањају на давање најширих овлашћења менаџерима, увођење процесног
управљања и менаџмента који се заснива на резултатима. Тако настају различити
тимови специјалиста који су спремни да брзо одговоре на променљиве захтеве, а
цела управа се подвргава сталном преиспитивању и оцени ефикасности и
економичности. Ова стратегија се данас често примењује, а најбољи пример је
Нови Зеланд.

16. Принципи европског управног простора у пракси Европског суда правде

ЕУ би се прецизно могла дефинисати као заједница утемељена на управном праву. Са

успостављањем јединственог европског тржишта мења се и карактер управних
делатности. Националне адимистрације постају веома значајне за подстицање и развој

55
економије и заштите људских права. Данас добро јавно управљање, привредни развој и
социјална кохезија спадају у основне компоненте демократског развоја савремене
Европе и генерално њеног управног простора. Државна управа тако постаје гарант
социјалне државе са свим њеним елементима.
Примарни и секундарни извори права ЕУ представљају комбинацију континенталног
и прецендентног права и његове специфичности посебно долазе до изражаја у пракси
Европског суда правде. Он је главни извор управног права ЕУ и као такав служи за
покретање: поступка за утврђивање законитости институција ЕУ, поступака у којима се
утврђује да ли држава чланица испуњава своје обавезе које проистичу из аката Уније,
као и за покретање поступака прибављања неопходног мишљења Суда којима се
обезбеђује јединствено тумачење права ЕУ и успоставља сарадња са националним
судовима.
ЕУ у великој мери зависи од централне судске власти која је оличена у Европском
суду правде који је, између осталог, веома важан за интеграционе процесе и поштовање
правила приликом примене извора права Уније. Штавише, временом се развила
супрематија примарних извора права Уније над националним законодавствима. То значи
да је комунитарно право интегрална компонента правних система држава чланица и да
је неопходно придржавати се одлука које суд донесе.

Eвропски суд правде је, између осталог, дефинисао и одређени број принципа и
управноправне природе. Што се тиче општих принципа управног права, они се могу
поделити у четири велике групе, а затим и разложити на неколико ужих принципа, и то:
поузданост и предвидљивост (управна извесност), отвореност и
транспарентност, одговорност и ефикасност и ефективност.
1. Поузданост и предвидљивост произилазе из принципа владавине права. Њега
групно чини читав низ принципа као што су: принципи законитости,
пропорционалности, професионалног интегритета, недискриминације,
процедуралне правде и др.
2. Према начелу законитости, обавеза управе је да делује у сагласности са
законима (легално), да се супротстави арбитрарном доношењу одлука, као и да
донета одлука буде друштвено оправдана тј. легитимна. Због тога се принцип
законитости надовезује на принцип пропорционалности који подразумева да
управа може наметати грађанину обавезе само до границе која је неопходна да би
се постигла сврха те мере. Начело пропорционалности се тако сматра
субјективним обликом принципа владавине права.
3. Принцип отворености и транспарентности подразумева да свако на кога се
односи административно поступање буде упознат са основама таквог поступања. У
почетку је овај принцип подразумевао упознавање странке са свим фактичким и
правним чињеницама које су релевантне за доношење одлуке. Овај принцип је
додатно унапређен настанком права на слободан приступ информацијама.
4. Принцип одговорности подразумева да сваки орган управе мора бити
одговоран за своје поступање другим управним органима, законодавним или
судским. Овај принцип се све више проширује и данас обухвата и контролу управе

56
 од стране независних и самосталних тела, као што су омбудсман, повереник за
информације, одбор за решавање сукоба интереса, ревизорске институције итд.
5. Принцип ефикасности и ефективности су типични принципи менаџмента.
Ефикасношћу се остварује равнотежа између уложених средстава и остварених
резултата, а ефективност се односи на успешно остваривање циљева управе у
решавању проблема од јавног интереса и углавном се везује за анализу и
евалуацију управних политика.
Сви наведени приципи одраз су комунитарног права, упоредног права земаља чланица
ЕУ, али и у многим државама света.

17. Процес европских интеграција и реформа управе (СИГМА стандарди)

Процес европских интеграција утиче на хармонизацију различитих области права.

То је одувек био један сложен процес. Концепт европског управног простора који је
настао и развија се већ двадесетак година као скуп минималних заједничких принципа и
стандарда којима се одређује организација, делатност и функционисање органа ураве,
подразумева и значајне промене и реформе управе у процесу приближавања РС
чланству у Унији. То се могло закључити након што је Србија потписала Споразум о
стабилизацији и придруживању 2008. који је касније ратификован. Уједно је то био први
правно обавезујући документ потписан са Унијом. Потписивању овог споразума,
наравно, претходи процена припреме сваке земље да предузимање одређених реформи.
То је подразумевало и доношење Студије о изводљивости коју је Србија усвојила крајем
2007.
У европским државама постоје различити начини организовања стога је питање
хармонизације државних управа специфично. Данас се процес хармонизације посматра
првенствено кроз признавање општих принципа без обзира на облик владавине. Снажна
интеракција између права ЕУ и националних управа земаља чланица довела је до
промена у националним управним системима и самим тим подстакла процес њихове
хармонизације.
1993. ЕУ је прецизно дефинисала Копенхагенске критеријуме за приступање земаља
Централне и Источне Европе Унији. Ти критеријуми се тичу способности држава да
прихвате „достигнућа заједнице“ што у великој мери зависи од административних
капацитета државне управе.
У настанку овог процеса Савет министара ЕУ је 1995. у Мадриду истакао да
интеграција земаља Централне и Источне Европе захтева прилагођавање њихових
административних система, али да није довољно да европско законодавство буде само
пренето на национални ниво, већ и да се ефективно примењује у раду државне управе и
судова. Савет је потом израдио тзв. „Белу књигу“ ради пружања помоћи у стварању и
развоју институција и законодавства неопходног за пријем у ЕУ. У Агенди 2000 из 1997.
утврђено је да при давању мишљења о поднетим пријавама за чланство Комисија треба

57
посебно да скрене пажњу јавној управи на административне капацитете земаља
кандидата.
Приликом оцене административних капацитета земаља кандидата за чланство
веома је важан и СИГМА програм као део OECD–овог програма јавног менаџмента који
је финансиран из PHARE програма ЕУ. Стандарди развоја јавне управе СИГМЕ из 1999.
данас се нарочито користе приликом процене капацитета јавне управе у годишњим
извештајима Европске Комисије. Они обухватају три области: процес одлучивања,
службеничке односе и управљање финансијама. Обухваћени су кроз шест сектора:
● формулисање управне политике и механизма интерминистарске координације
● службенички систем са одређивањем статуса, права и дужности јавних службеника
● финансијски менаџмент
● јавне набавке
● интерна финансијска контрола
● главна контрола
Напослетку, на Самиту Савета Уније у Солуну из 2003. представљена је Агенда за
Западни Балкан која истиче обавезу поштовања критеријума истакнутих у Копенхагену и
успостављање обавезе за земље из овог региона да предузму конкретне реформе у
циљу развоја административних капацитета и јачање сарадње између земаља. По
завршетку ове Конференције истакнуто је да веома важно водити борбу против
организованог криминала и корупције, што представља основу владавине права. Због
тога Србија треба да обрати посебну пажњу реформи управе и стратегијским правцима
ове реформе.

18. Појам државни службеник, врсте државних службеника и службеничка

звања

Државни службеник је лице чије се радно место састоји од послова из делокруга

органа државне управе, судова, јавних тужилаштва, Републичког јавног
правобранилаштва, служби Народне скупштине, председника републике, Владе,
Уставног суда и сл, уз услов да су ова лица положила државни стручни испит. За вођење
управног поступка и доношење решења може бити овлашћен само онај службеник који
има високу школску спрему одговарајуће структуре. Они по правилу не могу бити
народни посланици, председник републике, чланови Владе, судије Уставног суда, јавни
тужиоци и њихови заменици, нити друга лица која на функцију бира Народна скупштина
и Влада и лица која према посебним прописима имају положај функционера.
Законом је дефинисан и појам намесника који представља лица чије се радно
место у државном апарату састоји од пратећих помоћно–техничких послова у органу.
Они нису државни службеници, али су донекле подвргнути режиму државних
службеника.

58
 Положај државних службеника и намесника се односи само на државне службенике
који обављају послове у „централним“ органима власти. Дакле, изузев нижих нивоа
власти на нивоу аутономне покрајне и локалне самоуправе.

Закон о државним службеницима разликује две категорије државних службеника:

државни службеник на положају и државни службеник извршилац.
● Државни службеници на положају су они на којима државни службеник има
овлашћења и одговорности везане за вођење и усклађивање рада у државним органима.
На положај долазе постављањем од стране Владе или другог државног органа или тела.
Влада поставља на положај помоћника министра, секретара министарства, директора
органа управе у саставу министарства, његовог помоћника, директора посебне
оранизације, његовор помоћника и заменика и сл. Положаји у судовима и јавним
тужилаштвима одређују се актом Врховног суда Србије, тј. Републичког јавног тужиоца ,
а положаји у осталим органима одређују се актима тих органа. Иако ови службеници
имају статус државног службеника, сама чињеница да их на то место поставља Влада
доводи у питање тзв. „деполитизацију“ односно „департизацију“ функције помоћника
министра и других државних службеника на положају, премда су законом предвиђена
посебна правила које се односе на попуњавање положајне функције. То подразумева и
спровођење интерног и јавног конкурса, чиме се поменути утицај настоји смањити.
● Државни службеници извршиоци су службеници који су запослени на радним
местима која нису положаји, укључујући места руководилаца унутрашњих јединица у
државном органу. За њих важе правила које се односе на „кретање“ у служби. Наиме,
службеник настоји да напредује у својој каријери, стицајући тако виша звања. Зато
кретање у служби представља најјачу мотивацију будућем службенику извршиоцу. Ови
системи напредовања у служби су различити у свету. Неки се заснивају на аутоматском
систему напредовања у ком постоје одређени критеријуми за непредовање, попут година
стажа или стицања више квалификације. Други системи се пак базирају на систему
осигурања што доводи до већег залагања службеника око ког се и данас поставља
питање објективности. Због тога велики број држава комбинује ова два система.

Законом је такође одређено да се ивршилачка места разврставају по звањима која

зависе од стручне спреме, сложености и одговорности послова, потребних знања,
способности у услова за рад. Деле се на три основа (у зависности од стручне спреме):
1. саветници (висока стручна спрема)
2. сарадници (виша стручна спрема)
3. референти (средња стручна спрема)
У оквиру ова три звања постоје различити нивои звања.
У оквиру звања саветника разликујемо: вишег саветника(основне студије у
трајању од најмање 4 године и 7 година радног искуства), самосталног
саветника(основне студије у трајању од најмање 4 године и 5 година радног искуства),
саветника(основне студије у трајању од најмање 4 године и 3 године радног искуства)
и млађег саветника (основне студије у трајању од најмање 4 године, завршен
приправнички стаж или најмање 5 година радног искуства у државним органима.

59
 У оквиру звања сарадника разликујемо: сарадника(основне академске или
струковне студије и 3 године радног искуства) и млађег сарадника(основне академске
или струковне студије и завршен приправнички стаж или најмање 5 година радног
искуства у државним органима.
У оквиру звања референта разликујемо: референта(завршена срења школа и 2
године радног искуства) и млађег референта (завршена срења школа и завршен
приправнички стаж).

19. Систем оцењивања као основ „мерит система“ у Србији и његови недостаци

Закон о јавним службеницима је одредио систем оцењивања уз комбинацију објективних

критеријума (радни стаж и степен тручне спреме) који утиче на напредовање у служби
уз детаљно образлагање. Стога, када је реч о напредовању државног службеника у
непосредно више извршилачко радно место, руководилац може да га премести уколико
је том службенику најмање два пута дата оцена „нарочито се истиче“ и ако испуњава
услове за рад на том месту. Такође, он може напредовати и постављањем на положај
или виши положај у истом или другом органу.
Како би систем био правичан потребно је заштитити државног службеника од
могућих повреда. Међутим, у поменутом закону недостаје општа заштита службеника
која у великој мери обавешта јавност о нелегалном и незаконитом поступању одређеног
службеника у органу у ком ради, односно заштита „дувача у пиштаљку“. Она би
омогућила да јавни службеник који је указао на недостатке у поступању другог државног
службеника, упркос принципу лојалности, буде заштићен од одговорности за тај
поступак пошто је то у јавном интересу. Не би требало да за то буде правно
санксионисан, већ заштићен и подржан. Због оваквих пропуста се битно умањује
капацитет службеничког система заслуга и спречава промена система.
Овај недостатак се посебно може видети у делу Закона који се тиче интерног
механизма спречавања неправилности који је у вези са обавезом државног службеника
да изврши усмени или писмени налог руководиоца. Ако је налог претпостављеног
супротан прописима, правилима струке или може да проузрокује некакву штету,
службеник ће то пренети претпостављеном и захтевати од њега да му налог да у
писменој форми. Када руководилац исти захтев понови, службеник је у обавези да га
изврши и да о томе обавести претпостављеног. Једина ситуација у којој службеник може
да одбије налог је када се тај налог односи на кажњиво дело. У том случају службеник
мора да такав налог пријави руководиоцу. Овакав службеник би могао а се назове
„интерним дувачем у пиштаљку“. Међутим, овакав механизам откривања практично је
немогућ обзиром на то да руководилац оцењује службеников рад.
Сличну ситуацију затичемо и код законске обавезе државног службеника да чува
службену и другу тајну која је одређена законом. Одредба о тајности би се могла
унапредити уколико би „дувач у пиштаљку“ био заштићен у случају да објави тајне

60
информације, како је малопре наведено. Накнадно је уведена одредба која предвиђа да
службеник јесте дужан да у писменој форми обавести непосредно претпостављеног ако
дође до сазнања да је извршена корупција од стране функционера , државног
лсужбеника или намештеника у органу у ком ради. Иако је предвиђено да такав
службеник ужива правну заштиту, мале су шансе да би тај службеник касније могао да
напредује у каријери.
Важну улогу у службеничком систему би требало да има и Служба за управљање
кадровима и Високи службенички савет. Служба води централну кадровску евиденцију о
државним службеницима и намештеницима у органима управе и Владе. Високи
службенички савет разрађује критеријуме оцењивања и напредовања у служби, као и
утврђивање основних етичких правила рада државних службеника.

20.“Узбуњивач“ (Whistleblower) и службеничка етика

Овај појам је изведен из праксе британских уличних полицајаца, тзв. „бобија“ који
су дувајући у своју пиштаљку скретали пажњу колегама и грађанима да су затекли лице
које врши кажњиво дело. У ужем смислу се под њим подразумева поступак запосленог
којим он обавештава јавност о неморалном или нелегалном поступању послодаваца или
надређеног.
У српском језику се користе синоними попут „шпијун“ или „издајник“, међутим њима
се не одсликавају позитивне моралне особине таквог човека. Из тог разлога се све
чешће употребљава израз „узбуњивач“.
Многе државе су данас прибегле заштити узбуњивача јер се његовим пријавама
штити јавни интерес и интегритет службе. Први закон који је штитио запослене који су
указали на недостатке службе је био Амерички закон из 1912. и односио се на јавне
службенике. Касније су и остале земље почеле са сличним законима и мерама заштите.
Један од најпознатијих је случај Кетрин Ган. Она је била службеница која је радила
као аналитичар у седишту фирме General Communications. Ова организација је
прикупљала податке за потребе британске Владе. Почетком 2003. Кетрин је добила
копију e–mail–а од америчког службеника у којој су се налазили детаљни планови о
прислушкивању дипломата из земаља чланица Савета безбедности УН–а. ВБ И САД су у
то време желеле да се изгласа резолуција Савета безбедности која би одобрила њихову
планирану инвазију на Ирак. Кетрин је садржај те поруке проследила новинарима. Она
је на основу тога оптужена за шпијунирање. Наредне године тужба је повучена јер би се
британска Влада још више осрамотила у покушају да се одбрани и изнесе још
поверљивих информација. Кетрин је изгубила посао, али је избегла кривичну
одговорност.
Други случај се тиче Ернеста Фиџералда, цивилног службеника у департману
ваздушне одбране у САД–у. Он је открио велика прекорачења у вези са теретним
авионом C-A5 и програмима Minuteman ракета из 1967. Он је први пут приметио

61
прекорачење трошкова у 1968. кад су они били око 2 милијарде долара. Ернест је прво
интерно указао на тај несклад, али су га надређени игнорисали. Из тог разлога је случај
даље изнео пред поткомитетима Америчког сената. Након тога он бива уклоњен са свих
главних пројеката и губи посао. Тада је уследила битка за истину. Покренуо је тужбени
поступак пред Комисијом за цивилне службе како би био враћен на посао. Напослетку је
успео да докаже да је у праву.
Уколико појам узбуњивача сузимо само на јавне службенике постаје јасно да су у
његовом седишту морал и етика службеника. Када службеник дозна за недостатке у
служби он се суочава са моралном, односно етичком дилемом да ли да изађе у јавност са
прикупљеним информацијама или да прво интерно покуша да реши проблем. Међутим,
ни данас највећи број службеника не ради ни једно ни друго, најчешће због страха да ће
изгубити посао што је готово извесно да ће се десити. Стога се примећује да читав
процес није нимало једноставан. Раније се подразумевало да службеници ћуте иако уоче
неке недостатке у раду службе. Данас нова етика и закони треба да промене ту
ситуацију.
У нашем праву, међутим, ни данас не постоји адекватна заштита за узбуњивача.
Често се наводи пример запосленог који је открио аферу са наплатим картицама на
аутопуту Београд–Ниш који није враћен на посао, као и некадашњег ученика који је
открио случај незаконитог наплаћивања услуга од стране једног дома за смештај
ученика средњих школа који заузврат није добио никакве повластице.
Етички кодекс јавних службеника и формално законско увођење „мерит система“
није довољно. Треба увести одговарајући правну заштиту службеника и свих других који
уоче неправилности у раду органа. С тим у вези треба променити и бирократско
административну етику која је заснована на „лојалности“ и захтева од службеника
беспрекорну послушност и чување тајне.

62