Project funded

by the European Union

Strengthening the management of EU funds

and general administrative procedures
Europe Aid/134253/C/SER/ME

PRIRUNIK
za
PRIMJENU ZAKONA O UPRAVNOM
POSTUPKU

Prof dr orije Blai

Maj 2015

SADRAJ
UVOD ................................................................................................................................................ 7
I PRAVNI SISTEM ......................................................................................................................... 7
1.Elementi pravnog sistema (pravne ustanove, pravne grane i pravne oblasti) ........... 7
2.Unutranje i meunarodno pravo ...................................................................................... 8
3.Javno i privatno pravo ......................................................................................................... 8
4.Materijalno i formalno (procesno) pravo .......................................................................... 9
II UPRAVNO I PROCESNO UPAVNO PRAVO ...................................................................... 10
1.Materijalno procesno upravno pravo ........................................................................... 10
2.Upravno procesno pravo u upravnom sistemu Crne Gore ......................................... 11
III NOVI ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU U KONTEKSTU EVROPSKIH
STANDARDA DOBRE JAVNE UPRAVE ............................................................................ 11
IV UPRAVNI POSTUPAK ........................................................................................................... 14
1.Pojam upravnog postupka ............................................................................................... 14
2.Opti i posebni upravi postupci ....................................................................................... 15
V PRIMJENA ZUP-a .................................................................................................................... 15
1.Predmet ZUP-a .................................................................................................................. 15
2.Upravna stvar ..................................................................................................................... 15
3.Upravne aktivnosti ............................................................................................................. 16
4.Primjena zakona ................................................................................................................ 16
VI.NAELA UPRAVNOG POSTUPKA .................................................................................... 16
1.Naelo zakonitosti i opravdanih oekivanja stranaka .................................................. 16
2.Naelo srazmjernosti......................................................................................................... 17
3.Pravo stranke na pravnu zatitu ...................................................................................... 17
4.Naelo aktivne pomoi stranci ......................................................................................... 17
5.Upotreba jezika i pisma u postupku ................................................................................ 18
6.Naelo ekonominosti i efikasnosti postupka ............................................................... 18
7.Naelo utvrivanja istine................................................................................................... 18
8.Naelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza .......................................................... 19
9.Naelo pribavljanja podataka po slubenoj dunosti ................................................... 19
10.Pravo stranke na izjanjavanje ..................................................................................... 19
11.Zabrana zloupotrebe prava ............................................................................................ 20
12.Pravo na razgledanje spisa ........................................................................................... 20
VII JAVNOPRAVNI ORGANI U PRIMJENI ZUP-a................................................................. 20
1.Javna uprava dravna uprava i nedravna uprava) ................................................. 20
VIII OSNOVNI INSTITUTI ZUP-a ............................................................................................... 21
1.Upravna stvar ..................................................................................................................... 21
2. Upravne aktivnosti ............................................................................................................ 21
2.1.Upravni akt ...................................................................................................................... 22
2.2.Upravni ugovor ............................................................................................................... 23
2.3.Usluge od opteg interesa ............................................................................................ 24
2.4.Druge upravne aktivnosti .............................................................................................. 24
2.4.1.Upravna radnja ............................................................................................................ 24
2.4.2.Izdavanje uvjrenja i drugih javnih isprava ............................................................... 25
2

IX NADLENOST ......................................................................................................................... 26
1.Pojam nadlenosti ............................................................................................................. 26
2. Stvarna nadlenost........................................................................................................... 27
3.Mjesna nadlenost............................................................................................................. 27
4.Nadlenost u hitnim upravnim stvarima ......................................................................... 28
5.Sukob nadlenosti ............................................................................................................. 28
X SARADNJA I POMO ............................................................................................................. 29
1.Sprovoenje aktivnosti na jednom mjestu ..................................................................... 29
2.Pravna pomo .................................................................................................................... 29
3.Meunarodna pravna pomo ........................................................................................... 30
4.Ovlaeno slubeno lice ................................................................................................... 30
5.Izuzee ................................................................................................................................ 30
XI UESNICI UPRAVNOG POSTUPKA.................................................................................. 31
1.Javnopravni organ ............................................................................................................. 31
2.Stranka u upravnom postupku......................................................................................... 32
2.1.Uslovi sticanja svojstva stranke ................................................................................... 32
2.1.1.Stranaka sposobnost................................................................................................ 32
2.1.2.Procesna sposobnost (legitimacio ad procesum) .................................................. 33
2.1.3.Stranaka legitimacija (legitimatio ad causam) ...................................................... 33
3.Drugi uesnici u postupku ................................................................................................ 33
3.1.Svjedok ............................................................................................................................ 33
3.2.Vjetak ............................................................................................................................. 34
3.3.Tuma .............................................................................................................................. 34
3.4.Zakonski zastupnik......................................................................................................... 34
3.5.Privremeni zastupnik ..................................................................................................... 35
3.6.Punomonik..................................................................................................................... 35
3.7.Zajedniki predstavnik, - zajedniki punomonik ...................................................... 35
3.8.Struni pomaga............................................................................................................. 36
XII KOMUNIKACIJA ORGANA I STRANAKA ....................................................................... 36
1.Pojam i vrste komunikacije............................................................................................... 36
2.Podnesak ............................................................................................................................ 36
2.1.Neuredan podnesak....................................................................................................... 37
2.2. Podnesak u elektronskom obliku ................................................................................ 38
2.3.Podnoenje podneska ................................................................................................... 38
2.4.Postupanje nenadlenog javnopravnog organa po podnesku ................................ 38
2.5.Evidentiranje i ovjera primljenih podnesaka............................................................... 38
3.Zapisnik u upravnom postupku ....................................................................................... 39
3.1.Pojam zapisnika ............................................................................................................. 39
3.2.Sainjavanje i sadraj zapisnika .................................................................................. 39
3.3.Zapisnik kao javna isprava ........................................................................................... 40
3.4.Zapisnik kolegijalnog organa ........................................................................................ 40
4.Razgledanje spisa i obavjetavanje o toku upravnog postupka ................................ 41
4.1.Pravo na razgledanje spisa .......................................................................................... 41
4.2.Pravo na obavjetavanje o toku postupku ................................................................. 41
5.Pozivanje stranaka i drugih uesnika u postupku i dostavljanje ................................ 41
5.1.Pojam pozivanja i dostavljanja ..................................................................................... 41
5.2..Nin pozivanja i dostavljanja ..................................................................................... 42
5.3.Mjesta na kojima se vri dostavljanje .......................................................................... 43
5.4.Vrijeme dostvljnj ....................................................................................................... 43
6 Dostavljanje ........................................................................................................................ 43
3

6.1. Lino dostavljanje .......................................................................................................... 43

6.2.Obaveza i nain linog dostvljnja ............................................................................ 43
6.2.1.Punomonik z prijem pismena ................................................................................ 44
6.2.2..Zjedniki punomonik z prijem pismena ............................................................ 45
6.2.3. Dostavljanje zakonskom zastupniku ili punomoniku .......................................... 45
11.Dostavljenje putem potanskog operatora .................................................................. 46
12.Dostavljanje elektronskim putem .................................................................................. 46
13.Posredno dostvljnje .................................................................................................... 46
14.Jvno dostvljnje ........................................................................................................... 47
15.Obavjetavanje , dostavnica i greke u dostavljanju ................................................. 47
15.1.Meunrodno obvjetvnje .................................................................................... 47
15.2.Obvjetvnje u posebnim slujevim ................................................................. 47
15.3.Promjen prebivlit, borvit ili sjedit ............................................................. 47
15.4.Greke u obvjetvnju ............................................................................................ 48
15.5.Dostvnic..................................................................................................................... 48
XIII ROKOVI .................................................................................................................................. 49
1.Pojam vrste rokova ............................................................................................................ 49
2.Odreivnje i produenje rokov .................................................................................... 50
3.Nain runnja rokov ...................................................................................................... 50
4.Nain raunanja roka kod podnoenja podnesaka ...................................................... 51
XIV POVRAAJ U PREANJE STANJE ............................................................................. 51
1.Pojam povraaja u preanje stanje .............................................................................. 51
2.Rok z podnoenje prijedlog za povraaj u preanje stanje .................................. 52
3.Rjeenje o povrju u prenje stnje i njegove posljedice ................................... 53
XV TROKOVI POSTUPKA....................................................................................................... 53
1.Trokovi javnopravnog organa i stranaka ...................................................................... 53
2.Nknde trokov i ngrde drugim uesnicim u upravnom postupku .................. 54
3.Oslobnje od plnj trokov .................................................................................. 54
XVI POKRETANJE, VOENJE I OKONANJE UPRAVNOG POSTUPKA..................... 55
1.Pokretanje upravnog postupka ........................................................................................ 55
1.1.Pokretanje postupka po zahtjevu stranke .................................................................. 55
1.2.Pokretanje postupka po slubenoj dunosti............................................................... 56
2.Izmjena i odustanak od zahtjeva ..................................................................................... 56
2.1. Izmjena zahtjeva ........................................................................................................... 56
2.2.Odustanak od zahtjeva .................................................................................................. 57
3.Prethodno pitanje............................................................................................................... 57
3.1.Rjeavanje prethodnog pitanja..................................................................................... 57
4.Ispitni i skraeni postupak ................................................................................................ 58
4.1.Ispitni postupak ............................................................................................................... 58
4.1.1. Utvrivanje injeninog stanja ................................................................................. 58
4.2.Skraeni postupak.......................................................................................................... 59
5.Dokzn postupak i obezbjeenje dokaza .................................................................... 59
5.1. Dokazni postupak .......................................................................................................... 59
5.2.Izvoenje dokz pred drugim orgnom ili sudom ................................................... 60
5.3.Obezbjeenje dokaza .................................................................................................... 60
6.Odravanje reda u postupku............................................................................................ 61
7.Izjnjvnje strnke o rezulttim postupk ............................................................... 61
7.1.Prvo strnke n izjnjvnje .................................................................................... 61
7.2.Nini izjnjvnj strnke ......................................................................................... 61
7.3.Izuzeci od prv n izjnjvnje strnke.................................................................. 62
4

8.Okonnje postupk ......................................................................................................... 62

8.1.Rok okonanje postupka ............................................................................................... 62
8.2.Oprvdno produenje rok ......................................................................................... 62
9.Odluivanje po zahtjevu stranke ..................................................................................... 63
9.1.Odbijanje zahtijeva stranke iz procesnih razloga ...................................................... 63
9.2.Obustavljanje postupka ................................................................................................. 63
9.3.Poravnanje u postupku.................................................................................................. 64
9.4.Okonnje postupk u sluju utnj uprve .......................................................... 65
XVII RJEENJE ............................................................................................................................ 66
1.Pojam i karakteristike rjeenja ......................................................................................... 66
2. Vrste rjeenja .................................................................................................................... 67
2.1.Djelimino, dopunsko i privremeno rjeenje .............................................................. 68
.1.1 .Djelimino rjeenje ....................................................................................................... 68
2.1.2.Dopunsko rjeenje ...................................................................................................... 68
2.1.3. Privremeno rjeenje................................................................................................... 68
2.2. Pisano i usmeno rjeenje ............................................................................................. 69
2.2.1. Pisano rjeenje ........................................................................................................... 69
2.2.2. Usmeno rjeenje ........................................................................................................ 71
2.3.Zajedniko rjeenje ........................................................................................................ 71
2.3.1.Rjeenje uz predhodnu saglasnost drugog organa ............................................... 71
2.3.2. Rjeenje uz potvrdu ili odobrenje drugog organa ................................................. 72
2.3.3.Rjeenje uz miljnje drugog organa ......................................................................... 72
2.3.4 Rokovi donoenja zajednikih rjeenja ................................................................... 72
2.4.Djelimino, dopunsko i privremeno rjeenje .............................................................. 72
2.4.1.Djelimino rjeenje ...................................................................................................... 72
2.4.2.Privremeno rjeenje .................................................................................................... 72
2.4.3. Dopunsko rjeenje ..................................................................................................... 73
2.5.Garantni akt ..................................................................................................................... 73
2.6.Rjeenje sa skraenim obrazloenjem ....................................................................... 73
2.7. Rjeenje u formi zabiljeke na spisu .......................................................................... 73
2.8.Pravosnano i izvrno rjeenje .................................................................................... 74
2.8.1.Pravosnano rjeenje ................................................................................................. 74
2.8.2.Izvrno rjeenje ........................................................................................................... 75
2.9. Rjeenje o izvrenju ...................................................................................................... 75
2.10. Rjeenje o novanoj kazni ......................................................................................... 75
2.11.Rjeenje o obezbeenju ............................................................................................. 75
3.Ispravka oiglednih greaka u rjeenju .......................................................................... 75
4. Oblik i sastavni djelovi pisanog rjeenja ....................................................................... 76
4.1.Sadraj pisanog rjeenja ............................................................................................... 76
XVIII PRAVNI LiJEKOVI ............................................................................................................. 77
1.Pravo stranke na pravni lijek ............................................................................................ 77
2.alba .................................................................................................................................... 78
2.1. Pravo na albu ............................................................................................................... 78
2.2.Predmet albenog postupka ......................................................................................... 79
2.3.Sadraj i rok albe .......................................................................................................... 80
2.4.Odricanje od prava na albu i odustajanje od albe ................................................. 81
2.5.Predavanje albe............................................................................................................ 81
2.6.Odlono (suspenzivno) dejstvo albe ......................................................................... 82
3.Ponavljanje postupka ........................................................................................................ 82
3.1.Pojam ponavljanja postupka......................................................................................... 82
5

3.2.Razlozi i rok za ponavljanje postupka ......................................................................... 83

3.3.Zhtjev z ponvljnje postupk ................................................................................. 84
3.4.Nadleni orgn za ponavljanje postupka.................................................................... 84
3.5.Odluka o ponvljnju postupk .................................................................................... 85
3.6.Rjeenje u ponovljenom postupku............................................................................... 85
4.Prigovor ............................................................................................................................... 86
4.1.Postupanje po prigovoru ............................................................................................... 86
4.2.Shodna primjena odredbi o albi na prigovor ............................................................ 86
XIX POSTUPAK PRVOSTEPENOG ORGANA PO ALBI .................................................. 86
1.Postupak, uslovi i odluivanje po albi ........................................................................... 86
XX POSTUPAK DRUGOSTEPENOG ORGANA PO ALBI ............................................... 87
1.Postupak drugostepenog organa po albi ..................................................................... 87
2.Izmjen rjeenj ................................................................................................................. 89
3.Drugostepeno rjeenje ...................................................................................................... 89
4.alba u sluaju utanja uprave ........................................................................................ 89
5.Rok za donoenje rjeenja po albi ................................................................................ 90
6.Dostavljanje drugostepenog rjeenja ............................................................................. 90
XXI PONITAVANJE I UKIDANJE RJEENJA..................................................................... 90
1.Obavezno ponitavanje rjeenja ..................................................................................... 90
2.Ponitavanje i ukidanje nezakonitog rjeenja ............................................................... 92
2.1. Pojam ponitavanja i ukidanja..................................................................................... 92
2.2.Ukidanje zakonitog rjeenja.......................................................................................... 93
2.3.Pravne posljedice ponitavanja i ukidanja ................................................................. 93
3.Mijenjanje i ponitavanje rjeenja u vezi sa upravnim sporom .................................. 94
4.Obustvljnje postupk .................................................................................................... 95
XXII IZVRENJE .......................................................................................................................... 95
1.Pojam izvrenja .................................................................................................................. 95
2.Izvrnost rjeenja ............................................................................................................... 96
3.Predmet izvrenja .............................................................................................................. 98
4. Izvrenik i trilc izvrenj ............................................................................................ 99
5.Vrijeme izvrenj ............................................................................................................. 100
6.Ndlenost z sprovoenje upravnog izvrenj ......................................................... 101
7.Rjeenje o izvrenju ........................................................................................................ 103
8.alba na rjeenja o izvrenju ......................................................................................... 104
9.Vrste izvrenja .................................................................................................................. 104
9.1.Izvrenje preko drugih lic .......................................................................................... 104
9.2.Izvrenje putem novnih kzni ................................................................................. 105
9.3.Izvrenje neposrednom prinudom ............................................................................. 107
9.4.Izvrenje usmenog rjeenja ........................................................................................ 107
10.Obustvljnje i odlgnje izvrenj ............................................................................ 108
11.Protivizvrenje ................................................................................................................ 109
12.Obezbjeenje izvrenj ................................................................................................ 110
XXIII NADZOR ......................................................................................................................... 112
XXIV PRIMJENA ZAKONA ................................................................................................... 113

UVOD
Ovaj prirunik je pripremljen u okviru podrke Evropske Unije Crnoj Gori na reformi javne
uprave kroz projekat Strengthening the management of EU funds and general administrative
procedures.
Prirunik je prevashodno namijenjen trenerima koji su se, u okviru projekta, obuavali u
trenerskim vjetinama i prenoenju znanja u primjeni ZUP-a, ovlaenim slubenicima
javnopravnih organa za voenje upravnog postupka i odluivanje. Takoe, ovaj prirunik moe
biti koristan i ovlaenim slubenicima u boljem razumijevanju osnovnih instituta ZUP-a i toka
voenja upravnog procesa i njegovim novinama, ali i ostalim zainteresovanim licima u
javnopravnim i drugim organima i organizacijama koji ele bolje da se upozanaju sa novim
Zakonom o upravnom postupku Crne Gore kojeg je Skuptina Crne Gore usvojila 16.12.2014.
godine sa poetkom njegove primjene od 01.01.2016.godine.

I PRAVNI SISTEM
Sistem predstavlja logiki sreenu, neprotivrjenu cjelinu mnogobrojnih pojava koje
pripadaju odreenoj grani znanja. Nuno izdvajajui i razvrstavajui, po odreenim mjerilima,
pojave koje ga okruuju, ovjek stvara brojne sisteme: jezike, idioloke, religijske, biljne, sisteme
drutvenih normi i druge. Najsloenije i najpreciznije sistematizacije izvedene su u nauci i
filozofiji. Jedna od takvih sistematizacija jeste i sistematizacija optih pravnih normi koju vri
pravna nauka.
Pravnim sistemom naziva se ta, od pravne nauke, logiki sreena neprotivrjena cjelina
optih pravnih normi, koje se sve dre meusobno i zavise jedna od druge (R. D. Luki). Vano je
uoiti da na stvaranje pravnih sistema utiu posebnosti nacionalnih pravnih poredaka, kao i
kriterijumi od kojih se polazi u pravnoj nauci pri toj sistematizaciji. Stoga, u svijetu postoje sistemi
nacionalnih prava i veliki pravni sistemi koji obuhvataju vie nacionalnih pravnih sistema.
Unutranja podjela tih posebnih velikih pravnih sistema nije ista. tavie, ni dva najrazvijenija
velika pravna sistema u svijetu, evropsko kontinentalni (ili grko-romansko-germanska porodica
prava) i angloameriki (ili common law sistem) nemaju ni istu unutranju podjelu, niti koriste iste
pravne pojmove i istu pravnu terminologiju.
1.Elementi pravnog sistema (pravne ustanove, pravne grane i pravne oblasti)
Pravne norme nijesu razdvojene i nezavisne jedne od drugih. Naprotiv, one su meusobno
povezane predmetom, nainom i ciljem regulisanja. Isprepletenost druvenih odnosa izraava se
u slinoj povezanosti optih normi kojima su ti odnosi regulisani. Ti elementi drutvenih odnosa
ureuju se sa vie optih pravnih normi. Skup tih optih pravnih normi kojima se ureuje
drutvena institucija braka jeste pravna ustanova ili institucija. Unutar sebe, ta institucija obuhvata
vie niih ustanova ili institucija.
Pravna ustanova ili institucija je najmanja cjelina pravnih normi u pravnom sistemu. Ona je
nii element pravnog sistema u odnosu na pravne grane i pravne oblasti kao vie elemente
pravnog sistema. Pravnom granom naziva se skup vie pravnih ustanova koje reguliu niz
srodnih vrsta drutvenih odnosa po istim naelima. U pravnoj grani su te pravne ustanove
meusobno smisaono povezane, tako da se pravna grana moe smatrati pod sistemom u
pravnom sistemu kao cjelini. Naravno, ne postoji uvijek saglasnost o tome u koju pravnu granu
razvrstati odreenu pravnu ustanovu. Dok je za itav niz pravnih ustanova nesporno kojoj pravnoj
grani pripadaju, postoje pravne ustanove koje po svojim obiljejima mogu biti razvrstane i
razvrstavaju se u razliite pravne grane (treba se sjetiti samo krivinopravnih normi kojima se
tite odreeni drutveni odnosi ureeni i drugim vrstama pravnih normi. Naime, moe se postaviti
pitanje: gdje svrstati norme kojima se utvruje krivina odgovornost efa drava, ministara,
poslanika u ustavno pravo ili krivino pravo). Ni broj pravnih grana (kao ni pravnih ustanova) nije
sasvim odreen, ni konaan. Na taj broj utiu kako posebnosti nacionalnih pravnih poredaka,

tako i kriterijumi sistematizacije koji se prihvataju u pravnoj nauci, i posebno znaaj tradicije u toj
sistematizaciji (to se posebno vidi u engleskom pravu i njegovoj sistematizaciji).
U velikim pravnim granama postoje skupovi pravnih normi koje ureuju izuzetno srodne
vrste drutvenih odnosa. Takvi iri skupovi optih pravnih normi nazivaju se u pravnoj nauci
podgranama prava (Viskovi).
Pravne grane se grupiu u pravne oblasti kao najvie elemente pravnog sistema. Zbog
polarnosti obiljeja na temelju kojih se konstituiu pravne oblasti, pravne oblasti se javljaju u
parovima. Najznaajnije pravne oblasti su: unutranje i meunarodno pravo; javno i privatno
pravo; materijalno i formalno pravo; dravno i autonomno pravo.
2.Unutranje i meunarodno pravo
Unutranje (nacionalno) pravo obuhvata pravne norme, pravne ustanove i pravne grane
koje vae na teritoriji jedne nacije-drave. Te norme donosi suverena nacija-drava ili ih stvaraju
autonomni subjekti na osnovu i u okviru ovlaenja sadranih u ustavu te nacije-drave. Obrnuto,
meunarodno pravo obuhvata norme koje ureuju meunarodne odnose, tj. odnose izmeu
drava, izmeu drava i meunarodnih organizacija, i u odreenoj mjeri izmeu drava i
pojedinaca. Najvei dio normi meunarodnog prava nastaje obiajno ili ugovorno izmeu drava.
Drugim rijeima, meunarodnopravne norme ne donosi odreena drava na temelju svog
suvereniteta, ve te norme nastaju putem meunarodnih obiaja i meunarodnih ugovora.
Naravno, i danas, ali u manjoj mjeri nego u prolosti, kada je Poveljom Ujedinjenih nacija priznato
naelo suverene jednakosti drava, vei znaaj u stvaranju meunarodnog prava imaju vodee
sile svijeta. Uostalom, i teorije koje razmatraju odnos izmeu nacionalnog (unutranjeg) prava i
meunarodnog prava na svojevrstan nain pokazuju poziciju drava u meunarodnom pravu.
Tenja da meunarodno pravo postane ne samo dovreni pravni poredak, ve i vii u
odnosu na nacionalne pravne poretke, ne znai da je ta tenja danas ve ostvarena. Naprotiv,
obiljeja i savremenog meunarodnog prava su priroda njegovih osnovnih subjekata, nedostatak
centralnog autoriteta i decentralizacija funkcije stvaranja prava, potreba da veina
meunarodnopravnih normi bude potvrena od nacionalnih zakonodavstava i kolektivna
odgovornost. Drugim rijeima, u savremenom meunarodnom pravu postoje stari i novi modeli,
Grociusov tradicionalni model meunarodnog prava i Kantov moderni model. Grocius je iskazao
potrebu svoga vremena za meunarodnim pravom kao regulatorom odnosa izmeu suverenih
drava, dok je Kant stavio akcenat u meunarodnim odnosima na transnacionalnu solidarnost
(ius cosmopoliticum).1 No, bez obzira na ova obiljeja meunarodnog prava, obiljeja jednog jo
uvijek nedovrenog pravnog poretka, nije vie opravdano otvarati pitanje njegove pravne prirode
(tj. da li je meunarodno pravo pravo ili nije). Posebno zato to bi meunarodno pravo moglo biti
znaajan inilac u ostvarivanju vrijednosti mira, sigurnosti, pravednosti, saradnje i blagostanja u
meunarodnoj zajednici.
3.Javno i privatno pravo
Podjela cjelokupnog prava na javno i privatno nastala je jo u rimskom pravu. Istina, rimski
pravnici nijesu toj podjeli priznavali fundamentalan znaaj. Oni su jednostavno smatrali da se
javno pravo odnosi na organizaciju politike zajednice (quod ad statum rei romanae spectat), a
privatno pravo na interese pojedinaca (ad singulorum utilitatem). Ni uvenom tvorcu teorije
podjele vlasti arlu Monteskjeu nije promakao znaaj ove diobe prava na javno i privatno. Istina,
terminologija koju koristi Monteskje je drugaija, ali sutina je ista. Monteskje koristi rije politiko
umjesto rijei javno i graansko umjesto rijei privatno kada konstatuje da stanovnici jednog
drutva koje mora da se odri imaju zakone koji se tiu odnosa izmeu onih to vladaju i onih
nad kojim se vlada, a to je politiko pravo. Oni imaju i zakone koji se tiu meusobnog odnosa
sviju graana, a to je graansko pravo".2 Poznati vajcarski pravni pisac Klod di Paskie (Claude
du Pasquier) istakao je da u naem vremenu javno pravo obuhvata norme koje se odnose na
1 Antonio Cassese, op. cit., str. 18; Ingeborg Maus, Aspekti narodne suverenosti, preveo Danilo N. Basta, Beograd, 2001, str.
7 i sl.
2 Monteskje, O cluhu zcikonci, Beograd, 1989, tom 1, glava 3, str. 15.
8

organizaciju drave, njeno funkcionisanje, njene javne slube. Obrnuto, privatno pravo se odnosi
na meusobne odnose pravno jednakih pojedinaca, bez ikakve ingerencije javne vlasti.3 Pored
navedenih gledita, postoje desetine drugih teorija o kriterijumima za razgranienje javnog i
privatnog prava. Naravno, sve su te teorije nastale u moderno doba, s obzirom na injenicu da se
javno pravo uobliilo uporedo sa stvaranjem centralizovane drave i nastankom doktrine o
neotuivim ljudskim pravima i slobodama, koje drava treba da garantuje i titi. 4 Meu tim
teorijama, poznate su posebno teorija interesa, teorija subjekta, teorija subjekcije i teorija nunog
subjekta.5 Svaka od tih teorija izraava neku razliku koja stvarno postoji izmeu normi u pravnom
poretku. ini se da im je zajedniko to da li se adresati nalaze u odnosima subordinacije ili
ravnopravnosti, bez obzira na to da li kao kriterijum podjele uzimaju subjekte odnosa, interese ili
neki drugi kriterijum. U tom smislu, javno pravo bi obuhvatalo odnose izmeu drave i pojedinca
u kojima se drava javlja kao vlast, a privatno - odnose izmeu drave i pojedinca u kojima se
ona javlja bez upotrebe vlasti, kao i odnose meu samim pojedincima (Luki). Ili, isto to, ali
drugaije iskazano: javno pravo ine norme koje adresate stavljaju u odnos subordinacije, tj.
odnos u koji oni ulaze prisilno i s obavezama nametnutim od dravne vlasti, dok privatno pravo
ine norme koje adresate stavljaju u odnos ravnopravnosti, u koji oni ulaze dobrovoljno i s
obavezama koje sami slobodno dogovaraju s drugim subjektima (Viskovi).
ista podjela prava na javno i privatno postojala je u liberalnom drutvu, u kome je drava
imala minimalnu ulogu u drutvenom ivotu. Kruje javnog interesa jasno se odvajalo od kruja
privatnog interesa (graansko drutvo od politikog drutva, drave). Pojava intervencije drave u
privredni ivot, izazvana viestrukim razlozima, relatizovala je i podjelu prava na javno i privatno.
Dok su nekad ustavno, upravno, krivino pravo, sudsko i finansijsko pravo bili iste grane javnog
prava a graansko pravo privatnog prava, to danas vie nije sluaj. Iz graanskog prava su
izdvojeni porodino pravo, radno pravo, trgovako pravo, a jedan od razloga tog izdvajanja bilo je
sve vie javnopravnih normi u njihovom sastavu. Iako u tim granama prava ima vie
privatnopravnih nego javnopravnih normi, njihova priroda nije vie ista kao nekada. Prelazi
izmeu javnog prava i privatnog prava nisu vie tako odsjeni, iako su i dalje znaajni. No, s
druge strane, u savremenim procesima globalizacije i deregulacije ekonomskih odnosa jaaju
elementi privatnog i autonomnog u odnosu na javno, to ovu podjelu na javno i privatno pravo
ini i dalje aktuelnom i znaajnom.6
4.Materijalno i formalno (procesno) pravo
U pravnom poretku razlikuju se pravne norme koje odreuju osnovna prava i dunosti
subjekata prava, osnovno ponaanje ljudi u drutvu, i pravne norme koje slue ostvarenju prvih.
U prvu vrstu pravnih normi spadaju norme koje utvruju prava i obaveze roditelja i ece, branih
drugova, poslodavaca i radnika, krivina djela i sankcije za njihovo izvrenje i druge norme.
Primjer za drugu vrstu normi su norme kojima je ureen postupak (procedura) stvaranja prava
(postupak donoenja ustava, zakona, upravnog i sudskog akta, zakljuenja braka, ponitenja
braka, razvoda braka) i postupak primjene (izvravanja) prava. Norme prve grupe spadaju u
materijalno pravo, a norme druge grupe u formalno (procesno) pravo. Svrha formalnog
(procesnog) prava je ostvarenje materijalnog prava. Stoga, sasvim je razumljivo to u pravnom
poretku ima mnogo vie normi materijalnog nego formalnog prava. Iz ovakvog odnosa
materijalnog i formalnog prava esto se izvlai pogrean zakljuak o daleko veoj vanosti
materijalnog nad formalnim pravom. Uostalom, sami nazivi materijalno i formalno pravo ukazuju
na vei znaaj prvog nego drugog. No, bez procesno-pravnih normi ni materijalno-pravne norme
ne bi bile djelotvorne, to znai da postoji ne samo uslovljenost procesnog prava materijalnim ve
i obrnuto, uticaj procesnog prava na materijalno pravo. Ako se uzme u obzir i da norme
procesnog (formalnog) prava imaju za svrhu zatitu poretka subjektivnih prava (posebno
3 Claude du Pasquier, op. cit., str. 23-24.
4 David - Grasmann, op. cit., str. 109 i sl.
5 Stankovi - Vodineli, Uvod u grcicinsko pravo, Beograd, knj. I, str. 18.
6 F. Hajek smatra da je razlika izmeu univerzalnih pravila pravednog ponaanja i pravi- la organizacije vlade blisko
povezana, i ponekad eksplicitno izjednaena, sa razlikom izmeu pri- vatnog i javnog prava... Upotreba rijei zakon za propise o
organizaciji vlasti rezultat je pokuaja, istie Hajek, ,,Da se za njih zahtjeva isto dostojanstvo i potovanje koji se vezuju za
univerzalna pravila pravednog ponaanja; Prcivo, zjakonoclcivstvo islohodci, str. 122-124.
9

osnovnih ljudskih sloboda i prava), ne smije se ovo pravo smatrati samo formalnim u odnosu na
materijalno pravo kao sutinsko. Zbog postojanja mogunosti umanjenja znaaja formalnog
prava, vjerovatno je bolje nazvati ga procesnim, a ne formalnim pravom.
Ustavno, graansko, krivino, trgovinsko (privredno), porodino, obligaciono, nasledno,
radno pravo spadaju u materijalno pravo, a graansko procesno pravo, krivino procesno pravo,
upravni postupak u procesno (formalno) pravo. Naravno, ni ovo razvrstavanje nije kategorino.
Naravno, postoje grane prava kod kojih oigledno ima vie materijalnih normi nego
procesnih (krivino pravo, graansko pravo i druge grane) ili, obrnuto, vie procesnih nego
materijalnih (sudsko pravo sa svojim pravnim podgranama).

II UPRAVNO I PROCESNO UPAVNO PRAVO

1.Materijalno procesno upravno pravo
Upravno pravo kao pozitivno pravo ili kao nauka upravnog prava predstavlja sistem (a ne
prost zbir) pravnih normi o upravi, odnosno sistem znanja o upravno pravnim normama. To znai
da te norme ili njihova nauna obrada imaju oblik logiki sreene i neprotivurijene cjeline
meusobno povezanih djelova koji su o odnosu relativne ravnotee.Svi djelovi jesu
neprotivurijeni djelovi sistema upravnog prava i oni su objedinjeni jednom optom koncepcijom
sistema7.
Sve pravne norme koje reguliu upravu ili su u vezi sa upravom mogu se podjeliti na
odreene djelove, cjeline a prema odreenim kriterijumima. Najprije, mogu se razlikovati opti i
posebni dio. Opti dio upravnog prava ine pojmovi, instituti i principi koji su opti, zajedniki za
sve oblasti i grane uprave, kao to su: pojam uprave, organizacija uprave, upravni akt, princip
zakonitosti, opti upravni postupak itd. Posebni dio upravnog prava ine grane uprave, kao to
su: narodna odbrana, vojska, policija, spoljni poslovi itd., njihovi pojmovi i principi, instituti,
specifinosti pojedinih grana uprave. Kako se uprava razgranala i pojavila i kod organizacija koje
ne ine dravni upravni aparat, to je posebni dio vrlo sloena materija koja trai vrlo studiozna
prouavanja. S druge strane, to utie i na opti dio upravnog prava u kome uprava nije vie samo
dravni aparat koji vri vlast, ve i sama dravna uprava postaje vrlo dijelikatna djelatnost koja
trai sve dublja i nova prouavanja. Zbog toga, opti i posebni dio ine jednu povezanu cjelinu u
kome djelovi utiu jedan na drugi.
Pored ove podjele, postoji i podjela na materijalni i procesni dio, materijalno i procesno
upravno pravo. Materijalno upravno pravo sadri pojmove, institute i principe organizacije,
aktivnosti (djelatnost) i kontrolu uprave, a procesno upravno pravo sadri postupak, odnosno
procesna pravila, koja se primjenjuju u radu uprave.Procesno upravno pravo je ureeno
posebnim procesnim zakonima , kako sistemskim tako i podsistemskim, materijalnim i
specijalnim zakonima. U pravnom sistemu Crne Gore sistemski procesni zakon za upravna
postaupanja je Zakon o upravnom postupku , dok podsistemski zakon predstavlja npr. Zakon o
inspekcijskom nadzoru. Materijalni zakoni takoe sadre posebne upravne postupke koji zbog
specifinosti upravnih stvari zahtijevaju odstupanja od Zakona o upravnom postupku (npr. Zakon
o poreskoj administraciji, Carinski zakon, Zakon o javnim nabavkama itd ). Specijalni zakoni
takoe ine dio procesnog upravnog sistema Crne Gore kojima se ureuju specifinosti
postupanja pojedinih organa u pojedinim upravnim oblastima kao npr. Zakon o inspekciji rada,
Zakon o upravnoj inspekciji itd.
Savremene tendencije razvoja upravnog prava sve vie naputaju tradicionalni koncept
jedinstva upravnog materijalnog i upravno procesnog prava koji se sve vie razdvajaju u posebne
naune discipline i kao takve i izuavaju na visoko obrazovnim ustanovama.

P. Dimitrijevi, R. Markovi, Upravno pravo, knjiga 1, Beograd, 1986, str.403.

10

2.Upravno procesno pravo u upravnom sistemu Crne Gore

Za svaku granu prava, pa tako i upravno-pravnu granu, kao posebnu granu prava,
karakteristino je da je ine pravne norme, koje povezujui se u odreene grupe i gradei
pojedine pravne institucije, izraavaju, po pravilu, ista opta pravna naela. Po svojoj osnovnoj
sadrini, norme upravnog prava su norme koje se vezuju za upravu, odnosno upravni rad. Sam
upravni rad, posmatran u materijalnom, sadrinskom smislu, predstavlja svojevrstan nain
vrenja dravne vlasti, kojim se tite najvanije drutvene vrijednosti i postiu dominantni politiki
ciljevi. Upravo taj (upravni) rad, sutinski i opredjeljuje rad uprave u cjelini. S obzirom na predmet
svog regulisanja u naem pravu cjelovitu i sistematizovanu skupinu normi upravnog prava
formiraju upravno-organizacione, upravno-materijalne (u smislu sadrinskih komponenata
osnovnih pravnih instrumenata upravnog rada) i upravno-procesne norme. Upravnoorganizacione i upravno-materijalne norme mogu se pojaviti kao zajednike norme, odnosno
norme koje se, po pravilu, primjenjuju u svim upravnim oblastima i kao specijalne norme, ija se
primjena odnosi samo na pojedine, specijalne upravne oblasti.
Kada je rije o upravno-procesnim normama (optim i posebnim), jednoj podcjelini tih normi
pripadaju norme koje ureu sam tok upravnog rada, a drugoj podcjelini, norme posveene
kontroli upravnog rada (rjeavanju upravnih stvari), koja se sprovodi, kako u okviru upravnog
postupka, po pravilima koja vae za taj postupak (tzv. upravna kontrola uprave), tako i u okviru
upravno-sudskog postupka, po pravilima mjerodavnim za rjeavanje upravnih sporova (tzv.
sudska kontrola uprave). Upravno-procesne norme kojima se ureuje odvijanje (tok) upravnog
rada i upravna kontrola tog rada (bez obzira da li se ta kontrola preduzima kao kontrola po albi ili
po pojedinim vanalbenim (vanrednim) pravnim sredstvima), pojavljuju se kao opte (zajednike)
upravno-procesne norme i kao posebne(specijalne) upravno-procesne norme. Upravno-procesne
norme kojima se regulie sudska kontrola upravnog rada javljaju se takoe kao opte i posebne i
formiraju pravo opteg, odnosno posebnog upravno-sudskog postupka. Opte upravno-procesne
norme toka i upravne kontrole upravnog rada, primjenjuju se, u naelu, povodom svih upravnih
stvari i u svojoj ukupnosti grade reim prava opteg upravnog postupka. Nasuprot njima,
posebne upravno-procesne norme toka i upravne kontrole upravnog rada vae samo za upravne
stvari koje se javljaju u odreenim upravnim oblastima kojima su, zbog specifinosti tih oblasti, u
potrebnoj mjeri prilagoene, pa su zato i primjenjive jedino u tim oblastima. Stoga, upravnoprocesne norme posebnih upravnih postupaka uspostavljaju reim prava posebnih upravnih
postupaka. Pravila opteg i posebnih upravnih postupaka, kao odreeni, sa aspekta osobenog
upravno-pravnog reima, zasebni djelovi ukupnosti pravila upravnog procesnog prava sadrana
su u odgovarajuim zakonima: optem upravno-procesnom zakonu - ZUP-u i posebnim ili
specijalnim "upravno-procesnim" zakonima, odnosno u djelovima tzv. mjeovitih zakona koji
imaju procesni karakter.

III NOVI ZAKON O UPRAVNOM POSTUPKU U KONTEKSTU

EVROPSKIH STANDARDA DOBRE JAVNE UPRAVE
U procesu pristupanja drave Crne Gore u Evropsku uniju modernizacija javne uprave
jedan je od najznaajnijih procesa. Uslovi za lanstvo u evropskoj integraciji naglaavaju potrebu
da drava uspostavi adekvatne upravne kapacitete za prenos evropskog pravnog poretka
(acquis communautaire) u domai pravni poredak i za efikasno provoenje istog. Pored toga
Evropska unija trai od kandidatki da njihove javne uprave slijede principe dobre uprave (good
administration). Za Evropsku komisiju reforma javne uprave predstavlja jedan od temelja
(fundamentals) integracionog procesa. Zato? Zbog toga jer javna uprava obavlja funkcije koje
su od presudnog znaaja za kvalitet ivota graana, konkurentnost privrede i odrivi razvoj. Ona
sa jedne strane priprema strune temelje za usvajanje javnih politika , a sa druge strane provodi
te politike u realnom ivotu. Od njene profesionalnosti i efikasnosti u velikoj mjeri zavisi kvalitet
upravljanja drutvom.

11

Rad na poboljanju javne uprave ne znai samo ispunjavanje uslova za punopravno

lanstvo u Evropskoj uniji, ve i poboljanje ivotnog standarda i zadovoljstva graana Crne
Gore. Ako uspijemo razviti upravu koja e u svim pogledima potovati evropske principe i
standarde, ona e bitno doprinijeti smanjivanju razlika izmeu nae drave i lanica Evropske
unije u pogledu ekonomske razvijenosti, konkurentnosti i ivotnog standarda.
Upravni postupak je u svim dravama jedan od stubova funkcionisanja javne uprave. Bez
obzira na to da se uprava kod obavljanja svojih funkcija sve vie slui i mehanizmima koji ne
trae jednostrano , autoritarno odluivanje o pravima i obavezama graana i pravnih lica, veliki
dio njenih aktivnosti jo uvijek predstavlja ba takvo autoritarno rjeavanje o pravima i
obavezama. A u takvim situacijama potrebno je osigurati strankama poten postupak u kojem su
osigurana njihova prava i pravni interesi. Od uprave se ne trai samo da rjeeva o pravima i
obavezama saglasno zakonu i drugim propisima u sutinskom smislu (materijalna zakonitost),
ve da stranci osigura odreeni broj procesnih prava i sam postupak obavi saglasno zakonu
(procesna zakonitost). Osim toga, jedno od temeljnih ljudskih prava, sadrano u lanu 6
Evropske konvencije o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, je i pravo na pravino suenje
prilikom utvrivanja graanskih prava i obaveza . Poto se pojam graanskih prava i
obaveza interpretira iroko i obuhvaa brojne stvari o kojima se rjeava u upravim postupcima,
lan 6 Evropske konvencije trai od drava da na prikladan nain urede mogunost stranaka u
upravnim postupcima da se obrate na nezavisan i nepristasan, zakonom ustanovljen sud. U
Crnoj Gori to se pravo ostvaruje u upravnom sporu kao obliku sudske zatite prava graana i
sudske kontrole zakonitosti upravnih akata. U trenutku usvajanja novog Zakona o upravnom
postupku u procesu reformisanja je i zakon koji regulie upravni spor, a njegovo usvajanje planira
se tokom 2015. godine.
Principi i pravila upravnog postupka garantuju graanima i pravnim licima pravian tretman
prilikom utvrivanja njihovih prava i obaveza. Za razliku od policijske drave u kojoj uprava
sama sebi odreuje pravila i mjerila ponaanja, u demokratskom drutvu uprava prilikom
utvrivanja prava i obaveza potuje pravi okvir koji propisuje zakonodavac. Prilikom odluivanja
ona mora biti neoristrasna i objektivna i izbjegavati arbitrarnost. Prije usvajanja odluke ona mora
briljivo ispitati situaciju i utvrditi injenino stanje tako da su injenice na kojima se temelji odluka
uvjerljivo dokazane. Ona mora da omogui stranci aktivno uee u postupku i pravo na
izjanjenje, i ne moe da tretira stranku samo kao objekat. Upravni postupak ne smije da se
vodi po principu crne kutije (black box) u koju stranka ubaci svoj zahtjev a na kraju iz nje dobija
rjeenje bez ikakve mogunosti da aktivno prati i sudjeluje u postupku. Rjeenja koja donosi
uprava moraju biti razumno obrazloena u pogledu injenica i prava, a stranka u principu mora
imati i pravo na pravnu zaitu u vidu albenog postupka pred organom vieg stepena.
Sve su to elementarni standardi upravnog postupka koji su se tokom godima razvili u svim
demokratskim dravama koje se temelje na vladavini prava. U nekim dravama (naroito u
Velikoj britaniji) razvili su se iskljuivo putem upravne i sudske prakse (Velika Britanija) dok su u
drugim dravama u odreenom trenutku bili kodifikovani u zakone o upravnom postupku. Prva
takva kodifikacija bila je izvrena u Austriji 1925. godine, a na naim prostorima nekoliko godina
kasnije (1930.). Zakon o optem upravnom postupku iz 1956. godine (razdoblje SFRJ) nastavio
je tradiciju kodifikacije upravnog postupka, a na njegov sadraj oslonio se i prvi Zakon o optem
upravnom postupku samostalne Crne Gore u 2003. godini. Novi zakon o upravnom postupku
nije prekinuo sa tradicijom, ali donosi bitne promjene i novosti. Moemo rei da se radi o novom
pristupu, koji je u velikoj mjeri bio inspiriran savjetima SIGMA-e, zajednikog programa Evropske
komisije i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), namjenjenog pomoi dravama
koje nisu lanice organizacije u poboljanju njihovih sistema javne uprave i javnog upravljanja
(public governance).
SIGMA je u dogovoru sa Evropskom komisijom izradila i dokument sa nazivom Principi
javne uprave. Radi se o sadrajnom i metodolokom okviru ocjenjivanja napretka i stanja javne
uprave u jednoj dravi, a okvir ujedno moe da slui i kao alat za stalna unaprjeenja sistama
javne uprave. Dokument predstavlja specifikaciju dobre javne uprave odnosno standarda i
zahtjeva evropskog upravnog prostora to je naroito vano zbog injenice, da horizontalno
ureenje javne uprave nije formalno propisano u evropskom pravnom poretku (acquis
communautaire). Principi su podjeljeni u est sadrajnih (ili reformskih) oblasti kojima Evropska
12

komisija pripisuje najvei znaaj. Jedna od tih oblasti je i pruanje usluga, a u okviru iste
posebna panja posveena je upravnom postupku i sudskoj zaititi. Iz samog naziva oblasti,
pruanje usluga, moe da se povue jedan znaajan zakljuak: u savremenoj javnoj upravi
upravni postupak se ne tretira samo kao formalizovan pravni postupak u kojem nadleni organ
rjeava o pravima i obavezama (iako taj pravni element jo uvijek ima prioritet jer je vladavima
prava i zakonitost osnovni princip funkcionisanja javne uprave koji dolazi ispred svih ostalih
principa), ve i kao usluga koja se prua korisniku, t.j. graaninu ili pravnom licu. Od
sedamdesetih godina prolog stoljea kada je krenuo na svoj put tako zvani novi javni
menedment, veliki naglasak stavlja se na usmjerenost javne uprave prema graaninu kao
korisniku njenih usluga. Upravni postupak u tom pogledu ne smije da se tretira kao ogranienje ili
prepreka potovanju principa usmjerenosti prema korisniku, ve njegove odredbe i same
odraavaju te promjene u nainu razmiljanja. (na primjer naelo aktivne pomoi stranci, naelo
pribavljanja podataka po slubenoj dunosti itd.). Upravni postupak mora biti instrument, alat za
pruanje kvalitetnih usluga graanima i pravnim licima.
Principi javne uprave u oblasti pruanje usluga postavljaju etiri zahtjeva:
- Postoji politika javne uprave koja je usmjerena prema graanima i primjenjuje se.
- Dobra uprava je kljuni cilj politike i na njoj se temelji pruanje javnih usluga. Propisana je
u zakonodavstvu i konzistentno se primjenjuje u praksi.
- Postoje mehanizmi koji osiguravaju kvalitet javnih usluga.
- Osigurana je dostupnost javnih usluga.
Citirani zahtjevi su i detaljnjije razraeni. Drava mora osigurati sistematsko uklanjanje
administrativnih prepreka (pojednostavljivanje postupaka). Uspostavljeno mora biti institucionalno
ureenje i definisana politika i institucionalna odgovornost za usmjeravanje i koordiniranje
pruanja usluga (u tom pogledu u Crnoj Gori odgovornost snosi ministarstvo unutranjih poslova
kao ministarstvo, odgovorno za upravu, a isto ministarstvo mora imati odnosno pridobiti i
adekvatne poluge usmjeravanja i koordinacije) .
U okviru drugog zahtjeva (dobra uprava kao kljuni cilj politike) standard trai da drava
uspostavi koherentan i potpun okvir za upravne postupke, po mogunosti u obliku zakona o
upravnom postupku, koji na mimimum svodi posebne postupke. Na tom mjestu treba naglasiti
znaajno rjeenje novog zakona po kojem posebni postupci moraju da sljede osnovnim naelima
opteg postupka (zakona o upravnom postupku). Ali posebni postupci e i dalje postojati u
zakonodavstvu i praksi i to nije suprotno principima; zahtjev, da su svedeni na minimum,
jednostavno znai, da mora zakonodavac u svakom sluaju posebno paljivo procijeniti da li
postoje stvarni razlozi za posebno ureenje nekog postupka (odnosno njegovih pojedinih
elemenata). Evropski principi javne uprave trae i da se zakonodavni okvir upravnog postupka
primjenjuje u praksi u svim organima javne uprave. Kljuni principi dobrog upravnog ponaanja
(zakonitost, pravinost, jednak tretman, srazmjernost, zakonito ostvarivanje diskrecije, otvorenost
i transparentnost, nepristrasnost, objektivnost i temeljita provjera) moraju biti definisani u
zakonodavstvu u upravnom postupku, kao i dunost obrazloenja odluke i obaveza da se graan
informira o pravu na albu. Takoe moraju biti razraena pravila koja se odnose na izmjenu,
ponitavanje i ukidanje upravnig akta da bi se zagarantovala ravnotea izmeu javnog interesa i
legitimnih oekivanja pojedinca. Svi ti principi i standardi obuhvaeni su u odgovarajuim
odredbama novog ZUP-a, a veina njih ima svoj odraz u osnovnim naelima koja predstavljaju
temelj upravnog postupka.
Ostali zahtjevi odnose se na kvalitet i dostupnost javnih usluga. Sam ZUP ne predstavlja
smetnju ili prepreku za ostvarivanje tih zahtjeva, ali sam po sebi nee biti ni dovoljan. Potrebne
e biti mjere na nivou provedbenih propisa, uputstava, organizacionih rjeenja, obuka, podizanja
svjesti o upravi kao servisu za graane i preduzea, dalja sistematika informatizacija uprave,
njenih baza podataka i procesa. ZUP moemo razumjeti kao dobar okvir u kojem se javna
uprava mora konstantno okretati prema graaninu kao korisniku svojih usluga. Taj proces se
nikad ne zavrava, ve je potreban sistem stalnih poboljanja u pravcu pojednostavljivanja
postupaka, skraivanja rokova pruanja usluga .

13

Sam ZUP sadri novosti koje imaju potencijal da poboljaju funkcionisanje javne uprave u
smislu usmjerenosti prema korisniku: na primjer naelo pribavljanja podataka po slubenoj
dunosti i pravilo sve na jednom mjestu (lan 43). Obaveza vlade i ministarstva unutranjih
poslova, kao odgovornog za javnu upravu, kao i ostalih ministarstava i drugih organa uprave i
organa lokalne samouprave je da osiguraju primjenu tih naela i pravila u praksi.
Novi ZUP je usaglaen sa evropskim principima i standardima dobre javne uprave.
Zakonom se uspostavlja pravni okvir upravnog postupka koji osigurava graanima i pravnim
licima sva prava u saglasnosti sa principima u etvrtoj oblasti reforme javne uprave (pruanje
usluga). Na taj nain ispunjen je onaj dio zahtjeva koji se odnosi na zakonsko ureenje. U
nastavku bie potrebno zalaganje svih aktera da se zakon adekvatno primjeni u praksi, da se
posebni postupci usaglase sa novim pristupom (potovanje osnovnih naela, minimalni
potrebni obim posebnih postupaka) i da se podzakonskim propisima, uputstvima, objanjenjima i
obukama novosti priblie svim organima i njihovim slubenim licima. Potreban e biti i sistematski
napor da se smanje administrativne prepreke odnosno uklone nepotrebni birokratski elementi
pojedinih postupaka.
Usvajanje novog Zakona o upravnom postupku sigurno predstavlja znaajan korak u
reformi javne uprave, ali e moda ak i znaajniji biti sljedei koraci koji moraju voditi u pravcu
pribliavanja javne uprave i njenih postupaka oekivanjima stranaka. Evropska komisija e preko
godinjih ocjena SIGMA-e sigurno pratiti razvoj i primjenu zakonskih rjeenja u praksi, a pozitivna
ocjena stanja u javnoj upravi e biti jedan od uslova za pristupanje Evropskoj uniji.
Ali, kao to smo ve istakli, ne radi se samo o evropskim zahtjevima. Crna Gora reformie i
modernizuje svoju javnu upravu u prvom redu zbog svojih graana i preduzea. A graani
opravdano oekuju da e im javna uprava sluiti kao servis koji pomae u rjeavanju problema, a
ne da im stvara nove probleme i prepreke za kvalitetan ivot.

IV UPRAVNI POSTUPAK
1.Pojam upravnog postupka
Izrazom upravni postupak, u najirem smislu, mogao bi se oznaiti itav pravno regulisani
proces rada organa uprave. Sadrinski posmatrano, takav upravni postupak obuhvatao bi niz
meusobno razliitih grupa aktivnosti organa uprave. U svom uem znaenju, upravni postupak
predstavlja skup pravno ureenih radnji organa uprave pri neposrednom primjenjivanju propisa
na konkretne ivotne sluajeve. Posredi je zakonski proces odluivanja, o pravima, obavezama i
pravnim interesima pojedinaca i organizacija, kao i uticaja na ta prava, obaveze ili interese,
korienjem prerogativa dravne vlasti, ali nerijetko i bez njih.
Opti cilj upravnog postupka (u uem smisu) je da se formulie kako glasi tzv. objektivno
pravo u odnosu na pojedinaan sluaj. Pri tome u upravnom postuku, sa jedne strane, se titi
javni interes a sa druge subjektivna prava fizikih i pravnih lica tj.ostvarivanje i zatita
pojedinanih interesa, u granicama objektivnog prava.
Naelno gledano u upravnoj oblasti, i upravno i sudsko djelovanje se mogu u sutini svesti
na izvravanje, primjenu prava. U upravnom, kao i u sudskim postupcima utvruje se injenina
slika individualnog sluaja, kako bi se ustanovilo (ne)postojanje zakonskih uslova za izazivanje
predvienih pravnih ili faktikih dejstava. I pored toga, sudska funkcija se bitno razlikuje od
upravne funkcije.
Upravno sudska funkcija je preteno kontrolna, a upravna funkcija prvenstveno operativna.
Nasuprot upravno sudskom, upravno djelovanje je ne samo operativno ve i predhodno. Ono
stvara uslove za neposrednu primjenu pravnih normi, precizirajui prava i obaveze u
pojedinanim situacijama, ili pak direktno primjenjujui tu normu razliitim materijalnim
(nenormativnim) operacijama od javnoga znaaja (prije svega, neposredno vrenje javnih slubi,
u irokom rasponu).
Rezultat upravnog postupka, pak, treba da bude konkretno pravno ureivanje, odnosno
faktiko djelovanje u jednoj (ili vie povezanih) pojedinanih nespornih situacija u upravnim
stvarima. Dakle, upravni postupak je pravni put autoritativnog ili sporazumnog
14

odluivanja, u upravnoj stvari, odnosno faktiko djelovanje u njoj - u datom nespornom

(vanspornom) ivotnom sluaju u koji je utkan i javni interes.
Za razliku od upravnog postupka sudski postupak je mahom iniciran spolja zahtjevom za
pravnu zatitu, koga upuuje jedna od suprotstavljenih strana, tuilac. U sudskom postupku treba
da se izvri nepristrasno, na zakonu zasnovano arbitriranje u pogledu situacije koja je pred sud
iznijeta. Za razliku od sudskog, u upravnom postupku se ne nalaze lica izmeu kojih postoji
nekakav sporni materijalno-pravni odnos koji bi, kao predmet postupka, trebalo rasvijetliti.
Standardno, cilj ZUP-a je dvojak: obezbijeenje zakonitog i djelotvornog (efektivnog, koji
donosi rezultat) ostvarivanja i zatite kako a) prava i pravnih interesa stranaka, tako i b) javnog
interesa; obije komponente su u upravnim stvarima simbiotiki povezane.
2.Opti i posebni upravi postupci
ZUP prua naelno jedinstvo upravne procedure u pogledu svih upravnih stvari, tanije
sadri generalna (premda, donekle i razuena) procesna pravila preduzimanja upravnih
aktivnosti. Razumije se, ona se dopunjuju normama posebnih zakona koji ureuju detaljnije
pojedine tipove i oblike upravnog djelovanja.
Poseban upravni postupak sadri specijalna pravila - odstupajua u odnosu na pravila
opteg upravnog postupka - koja se tiu odreenih upravnih oblasti, pojedinih upravnih materija;
prilagoena njima, svakoj ponaosob. U ZUP-u su, podsjeamo, sadrana zajednika pravila
rjeavanja u svim upravnim stvarima. Ona imaju opti karakter i u svojoj ukupnosti formiraju
pravni reim opteg upravnog postupka u Crnoj Gori. Ujedno, ZUP predvia mogunost
odstupanja od tih normi, putem propisivanja posebnih pravila.
Predmetna drugaija (posebna, specijalna) regulativa upravnog postupanja pri rjeavanju u
upravnim stvarima, zasniva se na tri zakonske pretpostavke :
(1) da su ta posebna pravila odraz specifine prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim
oblastima i da su, kao takva - odstupajua - "neophodna" u toj materiji;
(2) odstupanja od odreenih normi opteg upravnog postupka mogu se initi jedino
zakonom - a ne i nekim podzakonskim propisima;
(3) te specijalne upravno-procesne norme "ne mogu biti u suprotnosti sa naelima i ciljem
ovog zakona niti umanjivati nivo zatite prava i pravnih interesa stranaka propisanih ovim
zakonom".
Posebni zakoni o kojima je rije po svojoj sadrini su mjeoviti: Njima se ureuju, prije
svega, materijalnopravna pitanja odreene oblasti, a - uz njih - i pojedina pitanja postupka
odluivanja u toj oblasti. Tu je rije o procesnim situacijama u kojima bi primjena nekih odredaba
ZUP-a bila necjelishodna, odnosno neodgovarajua sa gledita efikasnosti pa i ispravnosti
rjeavanja.

V PRIMJENA ZUP-A
1.Predmet ZUP-a
Predmet ZUP-a su opta procesna pravila po kojima su, u cilju ostvarivanja zatite prava i
pravnih interesa fizikih lica, pravnih lica ili drugih stranaka, kao i zatite javnog interesa, duni da
postupaju dravni organi, organi dravne uprave, organi lokalne samouprave, organi lokalne
uprave, ustanove i drugi subjekti koji vre javna ovlaenja (u daljem tekstu: javnopravni organ)
kad, neposredno primjenjujui propise, odluuju i preduzimaju druge upravne aktivnosti u
upravnim stvarima.
2.Upravna stvar
Upravna stvar je svaka konkretna situacija u kojoj javnopravni organ, upravnim aktom
izvrenja odluuje ili drugom upravnom aktivnou, ugovorom - korisnici usluga, utvruje ili na
drugi nain utie na prava, obaveze ili pravne interese fizikog lica, pravnog lica ili druge stranke,
u smislu ovog zakona, kao i svaka druga pravna situacija koja je zakonom propisana kao
upravna stvar.
15

3.Upravne aktivnosti
Upravne aktivnosti podrazumijevaju donoenje upravnih akata, zakljuivanje upravnih
ugovora, zatitu korisnika usluga od opteg interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih
aktivnosti u upravnim stvarima, u skladu sa zakonom.
4.Primjena zakona
ZUP se primjenjuje u svim upravnim stvarima. Odredbe posebnih zakona kojima se, zbog
specifine prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna
odstupanja od pravila upravnog postupka ne mogu biti u suprotnosti sa naelima i ciljem ovog
zakona, niti umanjivati nivo zatite prava i pravnih interesa stranaka propisanih ovim zakonom.

VI.NAELA UPRAVNOG POSTUPKA

1.Naelo zakonitosti i opravdanih oekivanja stranaka
Naelo zakonitosti (zajedno sa ustavnou) izraava ideju vladavine prava u drutvu
podvrgavanje svih pojedinaca, organa i organizacija pravnim normama. Ovo naelo ZUP u
odnosu na druga naela stavlja na prioritetno mjesto, kao prvo naelo konkretizujui ga u nizu
odredaba, naroito kod pravnih ljekova. Takoe u Ustavu Crne Gore poseban dio je posveen
Ustavnosti i zakonitosti (l. 145-148).
Zakonitost se u najirem smislu odreuje kao saglasnost svih materijalnih i pravnih akata
sa zakonom (ili drugim propisom) kao viim aktom. Razlikuje se formalna zakonitost (saglasnost
sa zakonom u pogledu forme pravnih akata) i materijalna zakonitost (saglasnost sa zakonom u
pogledu sadrine akata).
Osnov postupanja su razliiti pravni akti 1) ratifikovani meunarodni akti 2) propisi Vlade
CG (uredbe) 3) propisi ministarstva (pravilnici, upustva), 4) propisi lokalne samouprave, 5)
autonomni opti akti nosilaca javnih ovlaenja, a nakon ulaska Crne Gore u Evropsku uniju i
regulative organa EU koje se primjenjuju neposredno.
Odluivanje/rjeavanje na osnovu zakona (drugih propisa ili optih akata) znai postupanje
i prema odgovarajuim materijalnim propisima i prema formalno-pravnim odredbama. Potovanje
materijalnog zakona svodi se (1) na odreivanje mjerodavnog propisa u konkretnom sluaju i (2)
na njegovu pravilnu primjenu na utvreno injenino stanje. Potovanje formalnog zakona sastoji
se u postupanju po normama ZUP-a (odnosno po procesnim normama posebnih zakona, kojima
se ureuju pojedine upravne oblasti).
Procesno naelo zatite legitimnih oekivanja stranaka je novo u ZUP-u. Ipak, ranije
odluke - upravne, ali i sudske - u istovrsnim upravnim stvarima strogo ne obavezuju organ: on je
samo duan da vodi rauna o njima prilikom upravnog odluivanja, kao i da obrazloi eventualna
odstupanja od dotadanje prakse (po definiciji, ujednaene tj. dosledne). A da bi se odstupilo od
ustaljene prakse u dotinoj vrsti upravne stvari, moraju za to postojati "posebne okolnosti".
Polazei od njih prilikom odluivanja, organ je duan da obrazloi razloge zato - eventualno odstupa od svojih do tada zauzetih stavova.
Kod upravnih akata donijetih po tzv. slobodnoj ocjeni - kad organ, u okviru svojih ovlaenja
odluuje i cijeni kakvu e odluku donijeti - pitanje zakonitosti se pokazuje kao sloenije.
Rjeavanje po slobodnoj ocjeni podrazumijeva situaciju u kojoj je nadleni organ, zakonom dobio
ovlaenje da na utvreno injenino stanje primijeni mjerodavni materijalni propis u onom smislu
koji on smatra (tj. ocijeni) optimalnom, prema okolnostima konkretnog ivotnog sluaja. Pri tome
mu propis koji primjenjuje postavlja odreeni okvir. Organ moe samo izabrati jednu od zakonom
(za datu situaciju) predvienih alternativa; van toga, ne moe ii. Obavezan je dakle da se kree
u granicama ovlaenja iz zakona. Osim toga, rjeenje u kome je izvrena slobodna ocjena mora
da bude donijeto u skladu sa ciljem koji je zakonodavac (izrino ili preutno), povjeravajui
ovlaenje, imao u vidu - "i u skladu sa ranijim odlukama koje je javnopravni organ donio u istim
ili slinim upravnim stvarima. Opravdana oekivanja stranaka podrazumjevaju pravnu sigurnost,
predvidljivost, zabranu arbitrarnosti, neutralnost, nediskriminaciju u postupku odluivanja.

16

2.Naelo srazmjernosti
Sutina ovog naela je u zabrani prekomjernog ograniavanja prava stranke u svakom
konkretnom sluaju preduzimanja bilo koje upravne aktivnosti. Naime, vrsta, oblik, sadrina i
nain vrenja svake upravne aktivnosti moraju da budu takvi da se njima ne samo postie cilj
zakona u datoj situaciji - ostvarenje i zatita u njoj angaovanih interesa, nego ona mora da bude
i po obimu i zahvatu proporcionalna - ni manja, ni vea - prilagoena, prikladna toj svrsi. Pri tome
se ne smiju kriti ljudska prava i slobode, naroito ona zajemena Ustavom i meunarodnim
dokumentima, tanije ne smije se javna svrha upravne aktivnosti stavljati izvan Ustava (l. 17-80
posveen je ljudskim pravima i slobodama) i odgovarajuih evropskih standarda.
Kada su stranci ili drugom uesniku u postupku, na osnovu, zakona naloene izvjesne
obaveze, prema njemu se tada moraju primijeniti one zakonske mjere koje su za njega manje
teke (tj. povoljnije), pod uslovom da se i tim mjerama postie zakonski cilj. Nema smetnji da ovaj
princip bude proiren na svaku radnju postupka. Tako, kad postoji mogunost da se izvrenje
sprovede na vie naina i primjenom raznih sredstava, izvrenje e se sprovesti na onaj nain i
primjenom onog sredstva koji dovode do cilja, a koji su po izvrenika najblai. Jer, ako postoji
mogunost sprovoenja izvrenja na vie naina ili primjenom raznih sredstava koja se mogu
stepenovati po strogosti, organ koji sprovodi izvrenje obavezan je da primijeni onaj nain
odnosno ono sredstvo izvrenja koje je po izvrenika najmanje neprijatno. Ova dunost organa
stoji ako se tim najblaim nainom odnosno sredstvom postie cilj izvrenja, to znai da je organ
ovlaen da primijeni odmah stroiji nain odnosno sredstvo izvrenja - a da ne naruava
osnovna ljudska prava - ako ocijeni da se najblaim nainom odnosno sredstvom ne bi mogao
postii cilj izvrenja, tj. cilj zakona.
3.Pravo stranke na pravnu zatitu
Naelo o pravu stranke na pravnu zatitu protiv svake upravne aktivnosti, odnosno
nepreduzimanja takve aktivnosti je ire od ranijeg naela dvostepenosti upravnog rjeavanja koje
je ostalo vezano iskljuivo za albu na rjeenje. Stranka ima pravo na pravnu zatitu u upravnoj
stvari. Prema Ustavu CG, "svako ima pravo na pravni lijek protiv odluke kojom se odluuje o
njegovom pravu i na zakonu zasnovanu interes" (lan 20). alba je klasian pravni lijek predvien
u svakom demokratskom pravnom sistemu. Korienjem prava na albu omoguava se
pokretanje mehanizma kontrole (tj. preispitivanje) odluke kojom podnosilac albe nije zadovoljan,
pa eli njeno uklanjanje, odnosno izmijenu u svoju korist. Pravo na albu spada u osnovna,
ustavom zajemena prava graana; istovremeno, ono je bitan elemenat ostvarivanja ustavnosti i
zakonitosti.
Pravo na albu postoji i u upravnom postupku, i to kao jedno od tri redovna pravna
sredstva; normiran je i prigovor - ponavljanje postupka (lan. 137-138). i ponavljenje postupka (
lan 132-136) Pravo na albu se ispoljava kroz naelo dvostepenosti (lan 119. - Pravo na
albu). Naelo dvostepenosti znai da protiv svakog prvostepenog rjeenja donijetog u upravnom
postupku, kao i ako javnopravni organ nije o upravnoj stvari rijeio u propisanom roku ("utanje
uprave") - stranka ima pravo na albu. Drugaije moe da bude propisano samo zakonom. Dakle,
u oblasti iskljuenja prava na albu jedini mjerodavan propis je zakon. Tako npr. protiv rjeenja
ministarstva (osim ako je pravo na albu propisano zakonom ili je iskljuen upravni spor) i protiv
rjeenja Vlade.
4.Naelo aktivne pomoi stranci
Naelo aktivne pomoi stranci saima ranije naelo zatite prava stranke i naelo o pomoi
neukoj stranci. Pored toga ovo naelo ima usmjerenost ka korisniku javne usluge, kvalitetne
informacije o upravnim uslugama, vremenskoj dostupnosti usluge (bez redova, bez zaostataka),
jednostavnosti, racionalnosti, ukidanju administrativnih prepreka, otvorenosti, kvalitetu linog
kontakta, profesionalnosti, ljubaznosti ali i ureenosti poslovnih prostorija javnopravnog organa .

17

5.Upotreba jezika i pisma u postupku

Ovo naelo razrauje ustavnu odredbu o jeziku i pismu kojom je propisano da je u Crnoj
Gori slubeni jezik crnogorski, da su irilino i latinino pismo ravnopravni i da su u slubenoj
upotrebi i srpski, bosanski, albanski i hrvatski jezik. Ovo naelo ZUP-a obuhvata dunost
javnopravnog organa da upravni postupak vodi na slubenom jeziku - crnogorskom jeziku .
Meutim ako stranka, odnosno drugi uesnik u upravnom postupku ne razumije crnogorski jezik,
javnopravni organ je duan da u upravnom postupku obezbijedi prevoenje toka postupka na
njihov jezik ili jezik koji razumiju, kao i dostavljanje poziva i drugih pismena na njihovom jeziku i
pismu.
6.Naelo ekonominosti i efikasnosti postupka
Umjesto ranije razdvojenosti, u novom ZUP-u su ekonominost postupka i njegova
djelotvornost (efikasnost, tanije efektivnost) sjedinjeni pod kapom istoga naela. Doista,
svekolike procesne utede se moraju komponovati sa optimalnim procesnim rezultatom.
Za razliku od sudskog postupka, u kome po pravilu dominira raspravno naelo to ga ini
relativno duim i skupljim - upravni postupak se tradicionalno smatra brim, manje
formalizovanim, jeftinijim, ekonominijim. Zakon obavezuje ovlaene organe da postupak vode
to jednostavnije, bez nepotrebnog formalizma, "bez odugovlaenja, a sa to manje trokova".
Znai, da pri tome bude to manje materijalnih izdataka i troenja vremena za stranku i druge
uesnike u postupku. Jasno je da takvo postupanje organa ne smije ii na tetu naela
zakonitosti i naela istine.
Efikasno ostvarivanje prava i interesa nabrojanih subjekata uzima se u smislu potpunosti,
kvaliteta i uspjenosti obavljenog posla. Kod rjeavanja u upravnim stvarima, te vrijednosti se
cijene prema tome da li je odreenom procesnom radnjom postignuta u svemu njena svrha, a na
kraju da li je donijetim rjeenjem ostvaren u potpunosti cilj koji se pri pokretanju postupka imao
u vidu. Uporite je dakle u djelotvornosti rada organa i u a) injeninom (potpunost i tanost) i u
b) pravnom (cjelovitost ostvarivanja i zatite prava i pravnih interesa stranaka) pogledu.
7.Naelo utvrivanja istine
Sutina naela istine (ranije: "materijalne istine") je u zahtijevu da se u postupku, naroito
onom koji prethodi donoenju rjeenja, ustanovi objektivna (stvarna) istina pravo stanje stvari.
Da bi se to postiglo, neophodno je da se utvrde sve pravno relevantne injenice (one koje su
znaajne za donoenje zakonitog i pravilnog rjeenja), bez obzira da li idu u prilog ili na tetu
stranke.
Nasuprot iznijetom, princip tzv. formalne istine se iscrpljuje u ustanovljenju samo pojedinih
injenica, do kojih se dolazi na unaprijed predvieni nain korienjem odreenih dokaznih
sredstava ija je dokazna snaga zakonom propisana i pretpostavljena (tzv. zakonska teorija
dokaza).
Privatajui naelo materijalne istine u upravnom postupku , zakonodavac propisuje da se
prije donoenja rjeenja moraju utvrditi sve odlune injenice i okolnosti koje su od znaaja za
donoenje zakonitog i pravilnog rjeenja. Ovo je posebno vano kod upravnih akata koji se
donose po slobodnoj ocjeni. Utvreno injenino stanje predstavlja osnov za donoenje rjeenja
o stvari koja je predmet postupka. Naelo istine tijesno je povezano sa principom oficijelnosti,
posebno sa istranim naelom, tanije sa naelom pribavljanja podataka po slubenoj dunosti.
S druge strane, postoji i dunost stranke da tano, istinito i odreeno iznese injenino stanje na
kome zasniva svoj zahtjev. Greke u utvrivanju injeninog stanja spadaju u greke na terenu
formalnog, procesnog prava. Pojavljuje se u dva oblika: (1) kao nepotpuno i (2) kao pogreno
utvreno injenino stanje.
Nijesu rijetke situacije u kojima je organ pri rjeavanju jedne upravne stvari osloboen
dunosti utvrivanja injeninog stanja; u pitanju je obavezno prihvatanje onog injeninog stanja
upravne stvari koje je utvreno u nekom drugom (ranijem) postupku pod uslovom da je nakon
donoenja toga (ranijeg) rjeenja injenino stanje ostalo nepromijenjeno. Sankcije za

18

nepotovanje ovog naela su obino ponitavanje rjeenja u albenom postupku ili upravnom
sporu (nepotpuno ili nepravilno utvreno injenino stanje kao razlog za albu i upravni spor)
8.Naelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza
Novi ZUP spaja samostalnost i slobodnu ocjenu dokaza u jedno naelo, sastavljeno od
dvije konstitutivne komponente. Preciznije, ocjena dokaza je specijalan vid procesne
samostalnosti javnopravnog organa. Zakonom je propisano da je organ samostalan pri voenju
postupka i pri rjeavanju. Ova samostalnost se ogleda u tome da organu niko ne moe i ne smije
odreivati, tj. davati mu naloge, kako e voditi konkretni postupak i kakvo e rjeenje donijeti
niti organ eventualna nareenja u tom smislu smije prihvatati.
Takoe, samostalnost slubenog lica ovlaenog za voenje postupka ima dvije
komponente: (1) samostalnost kod utvrivanja injenica i okolnosti u skladu sa naelom
utvrivanja istine (lan 11) i naelom slobodne ocjene dokaza ; (2) samostalnost u primjeni
materijalnih propisa na utvreno injenino stanje i u izvoenju (iz toga) odgovarajueg zakljuka
i odluke.
Drugi, specijalan element samostalnosti - ocjena, tj. slobodna ocjena. Ovlaeno slubeno
lice samo odluuje (po svom uvjerenju) (a) koje injenice treba dokazivati a koje ne, s obzirom
na njihov mogui uticaj na rjeenje stvari; (b) da sam izvri izbor dokaznih sredstava pridajui
im, prema konkretnim okolnostima, vei ili manji znaaj; (v) da samostalno, po svom uvjerenju,
smatra pojedine injenice dokazanim odnosno nedokazanim koje e injenice uzeti kao
dokazane a koje ne.
Kao dokazno sredstvo upotrijebie se sve to je podesno za utvrivanje stanja stvari i to
odgovara pojedinom sluaju, kao to su isprave, svjedoci, izjave stranke, vjetaci, uviaj.).
Novi ZUP nema dokaznih pravila ve se shodno primjenju odredbe ZPP-a .
9.Naelo pribavljanja podataka po slubenoj dunosti
Ovo naelo je povezano sa naelom aktivne pomoi stranci i usmjereno je prema
rastereenju korisnika usluge da prikuplja dokaze u vidu javnih isprava i drugih dokaza o kojima
organ vodi javne evidencije.
Ovo naelo je sadrinski istrano naelo u kojem javnopravni organ po slubenoj dunosti
vri uvid, pribavlja i obrauje podatke iz slubenih evidencija i registara - bilo da ih sam vodi, bilo
da to ini neki drugi javnopravni organ - osim ako je pristup tim podacima zabranjen posebnim
zakonom. Dakle, javnopravni organ moe da zahtijeva od stranke samo one podatke ili isprave
koje su neophodne za utvrivanje injenica i okolnosti o kojima se ne vodi slubena evidencija.
Ne postoji dunost stranke u pogledu predlaganja (a ni podnoenja) dokaza, ako su, po ocjeni
organa, u pitanju optepoznate (notorne) injenice. Kad se ne radi o optepoznatim injenicama,
stranka je duna da za svoje navode ponudi dokaze i po mogunosti da ih podnese. Ako stranka
tako ne postupi, ovlaeno slubeno lice pozvae je da to uini u primjerenom roku, koji e
utvrditi rjeenjem. Stranka nee biti duna da podnese ni one dokaze koje lake i bre moe da
pribavi organ koji vodi postupak. Tom prilikom treba da doe do izraaja naelo procesne
ekonomije i efikasnosti postupka .
10.Pravo stranke na izjanjavanje
Takoe ovo naelo daje pravo i javnopravnom organu da upravni akt moe donijeti bez
izjanjenja stranke samo u sluajevima propisanim zakonom.
Ovo naelo je zamijenilo staro naelo sasluanja stranke. Stranci se prije donoenja
rjeenja mora pruiti mogunost da se izjasni o injenicama i okolnostima koje su od vanosti za
donoenje rjeenja. Ovo naelo ukazuje na aktivan poloaj stranke u postupku, kao subjekta koji
uiva odreena procesna prava. Ono je pretpostavka svojevrsne saradnje organa uprave i
stranke u rjeavanju upravne stvari. U neposrednoj je vezi sa naelom zakonitosti, naelom
utvrivanja istine i naelom aktivne pomoi stranci.
Ovo naelo razraeno je u mnogim odredbama ZUP-a. Naroit znaaj imaju odredbe o
ispitnom postupku i dokazivanju, kao i one o izjanjavanju stranke o rezultatima postupka. Ispitni
19

postupak se sprovodi kada je to potrebno radi utvrivanja injenica i okolnosti koje su od znaaja
za razjanjenje stvari, ili radi davanja strankama mogunosti da ostvare i zatite svoja prava i
pravne interese. S druge strane, slubeno lice koje vodi postupak duno je da stranci prui
mogunost: (1) da se izjasni o svim injenicama i okolnostima koje su iznijete u ispitnom
postupku, kao i o predlozima i ponuenim dokazima; (2) da uestvuje u izvoenju dokaza; (3) da
postavlja pitanja drugim strankama, svjedocima i vjetacima.
Organ, odnosno slubeno lice koje vodi postupak nema obavezu da saslua stranku.
Njegova dunost se sastoji u stvaranju uslova (u pruanju mogunosti) da stranka koristi svoje
procesno pravo izjanjavanja u vezi sa radnjama postupka. Organ e donijeti rjeenje i bez
izjanjenja stranke, u situaciji kada ona odnosno pravo nije koristila iako je to mogla da uini kao i
u sluajevima koji su propisani posebnim zakonom a naroito kada je u pitanju hitnost postupka
radi zatite javnog interesa.
Pravne sankcije povrede ovog naela su ponitavanje rjeenja u albenom postupku ili
upravnom sporu (stari ZUP: apsolutno bitna povreda postupka).
11.Zabrana zloupotrebe prava
Ovo naelo je uvedeno umjesto naela dunosti stranke da govori istinu.
Naelo zabrane zloupotrebe prava formulisano je kao dunost javnopravnog organa da
sprijei stranku da svoja procesna ovlaenja koristi u druge svrhe a ne u onu koja je ZUP-om ili/i
mjerodavnim posebnim zakonima predviena za dati tip situacije.
U upravnom postupku stranci se priznaju mnoga i razliita procesna ovlaenja npr. pravo
na pravnu zatitu, pravo na prevoenje toka postupka na jezik stranke, pravo na razgledanje
spisa itd. Takoe, stranka ima pravo na punomonika, pravo na strunog pomagaa, pravo na
izjanjavanje o rezultatima postupka i drugo. Ako se ta i druga procesna prava stranke koriste
protivno njihovoj zakonskoj svrsi - radi odugovlaenja postupka, dovoenja organa u zabludu,
radi ikaniranja treih lica, u cilju izazivanja nepotrebnih trokova, radi ometanja rada slubenog
lica u postupku i slino - na terenu smo zloupotrebe prava. Organ je duan da takvo ponaanje
stranke prepozna i sprijei, odnosno prekine. Takva intervencija organa ne smatra se povredom
strankinih prava: ona iz svog nedoputenog ponaanja ne moe i ne smije izvlaiti bilo kakvu
korist (ni materijalnu, ni nematrijalnu). Svakako da je ovo naelo osjetljivo a naroito sa aspekta
dokazivanja zloupotrebe prava.
12.Pravo na razgledanje spisa
Pravo na razgledanje spisa je povezano sa naelom prava stranke na izjanjenje.
Javnopravni orgn je duan d strnkm i drugim uesnicima u uprvnom postupku omogui
razgledanje spisa i obavjetavanje o toku postupka, u skladu sa zakonom. Razumije se, vodei
rauna o ogranienjima iz zakona koji se tiu slobodnog pristupa informcijm od javnog
znaaja. Ujedno, u postupku se mor obezbjediti ztitita i uvanje tjnih podtaka i podataka o
linosti, u skldu s zkonom. Takoe, ovo naelo treba razlikovati od slobodnog pristupa
informacijama jer se odnosi samo na pristup razgledanju spisa predmeta strankama i drugim
uesnicima u postupku ali ne i treim licima koja nemaju pravni interes u konkretnom postupku tj.
nijesu stranke ili drugi uesnici. Za razliku od njega, slobodan pristup informacijama je poseban
upravni postupak a svako ima pravo da podnese zahtjev za slobodan pristup informacijama i
dobije traenu informaciju osim ako zakonom nije ogranien pristup pojedinim informacija sa
statusima odreenih oblika tajni ili sa spekta zatite linih podataka.

VII JAVNOPRAVNI ORGANI U PRIMJENI ZUP-A

1.Javna uprava dravna uprava i nedravna uprava)
ZUP odreuje krug pravnih subjekata koji su duni da primjenjuju Zakon o upravnom
postupku Crne Gore (dalje: ZUP). Propisana je obaveza primijenjivanja pravila opteg upravnog
postupka prije svega od strane dravnih organizacionih oblika. Osim dravnih organa uprave
20

(ministarstava i drugih organa uprave) to su, u predvienim sluajevima i drugi dravni organi
(Vlada, Skuptina, Dravna revizorska institucija, Tuilatvo, Sudovi npr.).
U istim pravnim stvarima u kojima rjeavaju dravni organi, dunost pridravanja ZUP-a
postoji i za nedravne organizacione oblike koji obavljaju dravne upravne poslove kao prenijete
ili povjerene. U nedravne organe i organizacije koji primijenjuju ZUP, ubrajaju se: 1) organi
lokalne samouprave (optina i drugi oblici lokalne samouprave), 2) privredna drutva, ustanove,
javne agencije i druge organizacije (udruenja graanja i sl.) kao pravna lica sa javnim
ovlaenjima za rjeavanje upravnih stvari.

VIII OSNOVNI INSTITUTI ZUP-A

1.Upravna stvar
Predmet novoga ZUP-a je znatno razuen, tako da njegova procesna pravila obavezuju
sve javnopravne organe kada neposredno primjenjujui propise 1) rjeavaju o pravima,
obavezama ili pravnim interesima stranke - donosei upravne akte (jednostrane rjeavajue
pojedinane pravne akte javne vlasti); 2) zakljuuju upravne ugovore; 3) preduzimaju druge
upravne aktivnosti koje imaju neposredno faktiko dejstvo na prava, obaveze ili pravne interese
stranaka. Upravna stvar je svaka konkretna situacija u kojoj nadleni javnopravni organ u
ostvarivanju ili zatiti javnog interesa, jednostrano i autoritativno upravnim aktom odluuje ili
drugom upravnom aktivnou utvruje ili na drugi nain utie na prava, obaveze ili pravne
interese fizikog, pravnog lica ili druge stranke, kao i svaka druga pravna situacija koja je
zakonom odreena kao upravna stvar.
Najire, upravna stvar se moe izjednaiti sa cijelim upravnim poljem djelovanja, sa
upravnom materijom kao takvom, sa itavom sferom drutvenog prostiranja javne uprave.
Meutim, upravna stvar se - uz oslonac na danas vaee propise standardno odreuje
znatno ue. Tako se upravna stvar poima kao sadrinski posebna vrsta pravnih stvari, razliita od
onih zakonodavnih, podzakonsko-normativih, sudskih stvari, ustavno-sudskih stvari, tuilakih
stvari, prekrajne stvari i svih drugih tipova pravnih sluajeva koji su sadrinski karakteristini
za odreene vrste javnih organa, odnosno kategorije javnopravnih dijelatnosti. Sledstveno,
upravna stvar biva vezana za neposrednu primjenu propisa pojedinane (a ne opte pravne) akte
javne uprave prije svega za upravne akte, upravne radnje, pa i upravne ugovore (tamo gdje su
podvrgnuti zasebnom pravnom reimu).
. U skladu s prethodnim, upravna stvar se definie kao konkretna situacija od javnog
interesa u kojoj nadleni organ, neposrednom primjenom zakona, drugi propis i opti akt iz
odreene upravne oblasti, upravnim aktom odluuje ili drugom upravnom aktivnou utie na
prava, obaveze ili pravne interese fizikog, pravnog lica ili druge stranke, ali i kao svaka druga
pravna situacija koja je zakonom odreena kao upravna stvar.
Podsjeamo, raniji tekst ZUP-a Crne Gore nije sadravao definiciju upravne stvari. U smislu
novoga ZUP-a Crne Gore, upravna stvar je osjetno ire postavljena, u skladu sa klasifikacijom
upravnih aktivnosti, ime je i polje primjene ovog zakona postalo obuhvatnije i iznijansiranije.
Dakle, upravna stvar je uvijek pojedinana, konkretna situacija koja se razlikuje od opte
situacije koja je zakonodavna i podzakonsko-normativna. Otuda, na primjer, Generalni
urbanistiki plan, prostorni plan, detaljni urbanistuki ili odluka o budetu jedinice lokalne
samouprave nemaju karakter upravnog akta ve opteg akta, pa se njegova zakonitost ne moe
preispitivati u upravnom sporu, itd.
2. Upravne aktivnosti
Upravne aktivnosti su generian pojam i predmet djelovanja javne uprave u ostvarivanju
svojih funkcija koje se javljaju u nekoliko modaliteta i to: 1. donoenje upravnih akata; 2.
zakljuivanje upravnih ugovora; 3. zatita korisnika usluga od opteg interesa; 4. preduzimanje
drugih/ostalih upravnih aktivnosti:
Druge upravne aktivnosti podrazumijevaju
1. izdavanje uvjerenja o injenicama o kojima se vodi slubena evidencija,
21

2. Izdavanje uvjerenja o injenicama o kojima se ne vodi slubena evidencija,

3. kao i svaku drugu upravnu aktivnost propisanu posebnim zakonom (voenje evidencija,
preduzimanje faktikih upravnih radnji i dr.).(Detaljnije vidjeti i taku 2.4)
2.1.Upravni akt
Pored formalne oznake da ga donose javnopravni organi sadrinska zakonska obiljeja
upravnog akta u crnogorskom pravu su: (1) pravno-rjeavajui karakter; (2) jednostranost
povezana sa autoritativnou; (3) pojedinani karakter; (4) zasnovanost na zakonu; (6)
ureivanje upravne stvari, upravnog odnosa.
1).Upravni akt kao pravni akt rjeavajueg karaktera.
Pravni akt, pa tako i onaj upravni proizvodi pravna dejstva: stvara, mijenja, gasi ili
utvruje neku pravnu situaciju. Upravnim aktom se na osnovu zakona, njegovom primjenom
rjeava (odluuje) o odreenom pravu ili obavezi nekog lica, stranke (jedne ili vie njih). Pri tome,
on ima neposredno rjeavajui karakter, proizvodei direktne pravne posledice na situaciju lica o
kojem je rije. Rjeavanje je odluivanje o neijem pravu, obavezi ili pravnom interesu.. Naziv
rjeenje ZUP standardno rezervie za rjeavajui upravni akt kao formu odluke za odluivanje o
glavnoj stvari ali i odluke o procesnim pitanjima, jer novi ZUP vie ne poznaje zakljuak kao
procesni akt. Pored rjeenja kao akta o glavnoj stvari posebni postupci poznaju i druge forme
rjeavajuih upravnih akata kao to su licenca saglasnost, odobrenje, dozvola, nareenje
i sl., ali samo u skladu sa posebnim zakonom u odreenoj upravnoj materiji.
2) Upravni akt kao jednostran i autoritativan akt
Upravni akt je autoritativan i jednostran: donesen je primjenom upravne vlasti od strane
nadlenog dravnog organa ili drugog javnopravnog organa u obavljanju javnih ovlaenja.
Autoritativnost upravnog akta je izraz neravnopravnosti u nastalom odnosu izmeu donosioca i
adresata akta (stranke). Na osnovu propisa, donosilac akta stie jau volju, posredstvom koje
ostvaruje i titi javni interes.
Meutim, autoritativnost upravnog akta ne treba mijeati sa njegovom jednostranou.
Jednostranost znai da je neki akt djelo jedne volje (pojedinca ako je organ inokosan, a
kolektivan ako je organ kolegijalan), da potie od jednog pravnog subjekta. Dvostrani
(viestrani) jeste onaj pravni akt, odnosno pravni posao koji je plod sporazuma volja dva subjekta
(ili vie njih). Graansko-pravni poslovi su dvostrani (ugovor), ili jednostrani (izdavanje hartija od
vrijednosti, javno obeanje nagrade). Upravnopravni poslovi takoe mogu da budu jednostrani
upravni akt, ali i dvostrani upravni ugovor.
3) Upravni akt je pojedinaan akt.
Upravni akt je pojedinaan in, konkretan i obino individualan, a ne opti, bezlian
(apstraktan). Upravni akt je uvijek pojedinaan akt, usmjeren na odreenog (ili odrediv krug lica)
pojedinca, organizaciju ili drugog pravnog subjekta u konkretnom sluaju. U pitanju je glavna
razlika upravnog akta od zakonskog i podzakonskog optenormativnog akta (propisa). Ona
povlai i ostale (izvedene) razlike u pravnim reimima ovih akata (postupku donoenja, formi
akata, oblicima kontrole njihove ispravnosti itd.). U tom smislu jasna je razlika izmeu upravnog
akta i upravnog propisa.
4) Upravni akt je konkretan akt
Upravni akt se uvijek izdaje za konkretan sluaj, povodom jednog ivotnog dogaaja,
neposredno ureujui prava ili obaveze odreenog, jednog ili vie (ili pak odredivih) lica.
Individualnost upravnog akta znai pravnu akciju prema potpuno poimence preciziranom
subjektu, jednom ili vie njih. Dodue, ima i upravnih akata koji reguliu konkretne situacije
vezane za vie lica koja nijesu do kraja odreena (ali nijesu ni neodreena!). Ipak ti adresati se
mogu naknadno tano prepoznati oni su odredivi, polazei od postavljenog mjerila u samom
aktu. Tada je upravni akt generalan.
5) Upravni akt je zasnovan na zakonu.
Zasnovanost na zakonu znai da je upravni akt donijet u zakonito sprovedenom postupku
(formalno-procesna zakonitost), primjenom mjerodavnog propisa na utvreno injenino stanje
(materijalna zakonitost). Znai, upravni akt je zakonski odreen i u procesnom (formalnom), i u
sadrinskom (materijalnom) pogledu. U procesnom smislu, izdaje ga ovlaeni organ, prema
22

pravilima odgovarajueg zakonskog postupka, i u propisanoj formi. U sadrinskom (materijalnom)

pogledu, upravni akt je uvijek zasnovan na mjerodavnom propisu ije norme primjenjuje u datom
sluaju.
6) Upravni akt ureuje upravnu stvar
Novi crnogorski ZUP poznaje samo jednu vrstu upravnih akata - "rjeenje". Rjeenje je najprije - naziv za upravni akt u kome je sadrana odluka o glavnoj (upravnoj) stvari kao
predmetu upravnog postupka. Druga vrsta rjeenja u upravnom postupku su procesnog
karaktera. Pojedina od njih pribliavaju se svojom ulogom znaaju koji ima odluka o glavnoj
stvari. Takvo je, na primjer, rjeenje - ranije zakljuak! - o obustavljanju postupka, o odbijanju
(preciznije je o "odbacivanju"!) albe, o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka i sl.
2.2.Upravni ugovor
Upravni ugovor je novina u ZUP-u ali je poznat kroz posebne materijalne zakone i posebne
upravne postupke u vidu ugovora o koncesiji, BOT-aranmanima, lizingu, pojedinim oblicima
javnih nabavki itd., i primjeren je ostvarivanju javnog interesa putem tzv. javno-privatnog
partnerstva. Jedna od klasinih definicija upravnog ugovora glasi: pravno utemeljeno saglasje
jedne javnopravne i jedne privatnopravne volje o postizanju kakve javne svrhe, kao i stvoreni
pravni odnos izmeu njih sa irim, javnopravnim uincima. Glavna razlika upravnih od ostalih
ugovora je u kategoriji javnog interesa koji upravni ugovor treba da zadovolji.
Meutim, kod svih ugovora bez izuzetka, javni poredak u smislu jedne simbioze razliitih
javnih interesa igra ogromnu ulogu. Ali, kod graanskog ugovora javni poredak je granica
slobode ugovaranja, ono to ga oiviava. Kod upravnog ugovora javni poredak, odnosno taj
globalni javni interes je ba scena na kojoj se itava ta pravna pojava odigrava. U njemu je
sutina. Kod upravnih ugovora on (javni poredak, javni interes) nije granica: to je cilj koji treba
postii. Otuda jedno bitno izvedeno obiljeje: upravni ugovor ne djeluje samo, odnosno
prvenstveno izmeu strana ugovornica. Upravni ugovor djeluje prema svima. Njegova funkcija
nije u odnosu izmeu ugovornika. To je samo sredstvo da se postigne predviena svrha,
odreeni javni interes u konkretnom sluaju.
Upravni ugovor karakterie: 1) ostvarivanje javnog interesa kao cilja; 2) dvostranost od kojih
je jedna strana uvijek javnopravni organ a druga fiziko ili pravno lice; 3) pravna nejednakost
ugovornih strana uz dominaciju javnopravnog organa; 4) ispostavljanje, mijenjanje ili raskidanje
upravnopravnog odnosa ugovorom; 5) propisanost mogunosti zakljuivanja posebnim zakonom;
6) pismena forma ugovora; 7) upravno sudska nadlenost ponitavanja ugovora u upravnom
sporu ako njeisu ispunjeni uslovi njegovog zakljuivanja; 8) jednostrano raskidanje upravnim
aktom javnopravnog organa rjeenjem; 9) upravno sudska zatita druge ugovorne strane u
sluaju jednostarnog raskida.
Upravni ugovor je osoben oblik upravne aktivnosti sa elementima zasebnog pravnog
reima. No, taj reim nije cjelovit: on se u pitanjima koje nije trebalo specifino ureivati oslanja
na: 1) opti upravno-procesni reim (na ostale odredbe ZUP-a posveene drugim upravnim
aktivnostima, naroito upravnom aktu), kao i 2) na propise obligacionog prava - Zakon o
obligacionim odnosima.
Osnovne karakteristike upravnih ugovora u novom ZUP-u da :
Predstavljaju novinu u Zakonu o upravnom postupku
Uspostavljaju, mijenjaju ili raskidaju upravnopravni odnosa ugovorom
Se uvode specijalnim zakonima
Je njihov cilj ostvarivanje javnog interesa
Se zakljuuju u pisanom obliku
Se jednostrano raskidaju od strane javnopravnog organa rjeenjem
Da ih ponitava sud u upravnom sporu ako nisu ispunjeni uslovi zakljuivanja
Da e specijalni Zakon morati da regulie sadraj ugovora, diskreciju (manevarski prostor
za slobodu stranaka ugovora) i okvir javnog interesa (ciljeve).

23

2.3.Usluge od opteg interesa

Kod usluga od opteg interesa, rije je o specijalnom skupu razliitih postupanja
nenormativnog (faktikog) karaktera, o pruanju javnih usluga (privrednih i neprivrednih zdravstvenih, komunalnih, obrazovnih, kulturnih i mnotva drugih) korisnicima, u optem interesu.
Dakle, nije posredi donoenje upravnih akata lii upravnih ugovora. Te raznorodne aktivnosti
javnih slubi ujedinjuje njihov pravno relevantni uticaj na prava, obaveze i pravne interese
pojedinaca i kolektiviteta, u vrenju djelatnosti od javnog interesa. Obezbjeenje pruanja usluga
od opteg interesa su odgovornost drave ili jedinice lokalne samouprave, a javne usluge u
oblasti privrednih i drutvenih djelatnosti pruaju pravna lica javnog prava privredna drutva,
ustanove, javne agencije, javni fondovi, zavodi itd. (nosioci javnih ovlaenja) ili subjekt privatnog
prava sa koncesijom.
Primjeri za nezakonito pruanje, odnosno uskraivanje pruanja usluge od opteg interesa
bili bi: nepotovanje liste ekanja na medicinsko pomagalo (operisanje preko utvrenog reda i
slino) od strane zdravstvene ustanove, ime se pravo na zdravstvenu zatitu ugroava. Ili,
odbijanje ispitivanja studenta (ili zakazivanje ispita izvan propisanog roka) sa urednim
dokumentima i ispunjenim uslovima za neposredno pristupanje ispitu - od strane profesora na
fakultetu. Nezadovoljnom, odnosno oteenom korisniku javne usluge u konkretnom sluaju, stoji
tada na raspolaganju prigovor nadzornom organu u odnosu na pruaoca konkretne javne usluge.
Prigovor stranke je novo pravno sredstvo u ZUP-u koje na raspolaganju ima korisnik javne usluge
ako je nezadovoljan sa kvalitetom pruene usluge . Po prigovoru korisnika usluge nadzorni organ
u roku od 15 dana odluuje o prigovoru putem rjeenja (upravni akt). U postupku prigovora
primjenjuju se odredbe ZUP-a o albi. Rezultat prigovora je izvrni upravni akt organa koji vri
nadzor nad radom javne slube protiv koga je dozvoljeno voenje upravno sudskog postupka
(upravnog spora).
2.4.Druge upravne aktivnosti
"Druge upravne aktivnosti" - upravne radnje su, dakle, razliite konkretne materijalne
operacije javnopravnih tijela sa faktikim uticajem na pravne pozicije subjekata. Svi ti materijalni
akti, za razliku od onih pravnih (normativnih, optih i pojedinanih), nemaju sopstvena pravna
dejstva, ne izazivaju neke neposredne, samostalne pravne posledice. Oni imaju faktiki, a ne
pravni karakter.
Tri su glavna obiljeja "drugih upravnih aktivnosti" - tzv. upravnih radnji: 1) da je konkretan,
a ne apstraktan in javnopravnog organa; 2) da nije pravni akt (nema saamostalna i neposredna
pravna dejstva), da nije ni upravni akt, a ni upravni ugovor; 3) da vri uticaj na prava, obaveze i
pravne interese fizikih i pravnih lica.
Drugi oblici upravnih aktivnost , najire uzev, su faktike, nenormativne radnje (tzv.
materijalne operacije, bez samostalnih i neposrednih pravnih dejstava) - upravne radnje u irem
smislu.
Najvanije kategorije upravno-materijalnih akata (u najirem smislu) jesu: (1) praenje
stanja u predvienoj oblasti drutvenog ivota, davanje inicijativa i pruanje odgovarajuih
obavjetenja nadreenim organima; (2) pripremanje propisa i drugih optih akata i vrenje
strunih poslova za nadreene organe; (3) voenje evidencija i izdavanje javnih isprava
(uvjerenja i drugih) tzv. dokumentovanje; (4) saoptavanje, u razliitim vidovima; (5) primanje
izjava i obavjetenja; (6) akcesorni (nesamostalni) akti pojedinani stavovi organa koji se
vezuju za odreeno pravno pitanje ili neku upravnu odluku: miljenja i objanjenja povodom
izvjesnog pravnog pitanja ili pravnog akta, odobrenja i saglasnosti na sadrinu jednog upravnog
rjeenja i drugo; (7) razliite struno-tehnike radnje organa javne uprave premjer zemljita,
igosanje dragocjenih metala, badarenje sprava i druge takve od uticaja na pojedinana pravne
situacije fizikih i pravnih lica; (8) prinudne materijalne radnje, tj. upravne radnje u uem smislu.
2.4.1.Upravna radnja
Upravna radnja je svaka aktivnost javnopravnog organa koja nije upravni akt ili upravni
ugovor, a koja moe uticati na prava, obaveze i pravne interese lica, kao to su javne informacije,
24

uzimanje izjava, voenje evidencija, izdavanje uvjerenja, radnje izvrenja i druge faktike radnje.
Upravne radnje javnopravnih organa moraju biti u skladu sa naelima i odredbama ovog zakona.
Protiv upravnih radnji stranka ima pravo na prigovor starjeini organa. Rjeenje kojim se
odluivalo o prigovoru je izvrno u upravnom postupku, i kao kao takvo napadljivo neposredno
tubom, u upravnom sporu.
Upravne radnje, odnosno druge upravne aktivnosti mogu da imaju dvojaku svrhu: a) ili se
tim radnjama ispunjavaju propisani uslovi za donoenje pojedinanih pravnih akata (prije svega,
upravnih i sudskih); tu je autoritativno djelovanje na pravne subjekte slabije, odnosno prikrivenije.
Na primjer: voenje javnih evidencija, izdavanje javnih isprava (sa snagom pojaane,
pretpostavljene vjerodostojnosti) o injenicama znaajnim za individualne pravne situacije
pojedinih subjekata, vrenje uviaja na zemljitu nekog lica, sasluanje svjedoka u postupku itd.
Drugo, putem njih se pravni akti (pojedinani, rjee oni optenormativni) direktno izvravaju
npr.radnje izvrenja. U ovom sluaju autoritativnost upravnih radnji je izraenija, upadljivija. Na
primjer: dezinfekcija objekta, karantinske mjere, zapraivanje protiv komaraca, unitenje
namirnica opasnih po zdravlje, ruenje neke zgrade itd.
Protiv preduzete upravne radnje predvieno je pravo prigovora istom organu, tj. njegovom
starjeini, i to od strane onoga koji smatra da mu je tom prilikom povrijeeno neko pravo ili
interes. Pravni institut takvog prigovora, kao remonstrativnog (nedevolutivnog) pravnog sredstva,
predvien je lanom 35. u vezi sa lanom 137. ZUP-a. O prigovoru odluuje starjeina rjeenjem
u roku od 15 dana ako posebnim zakonom nije drugaije propisano. Protiv rjeenja iskljuena je
alba, dozvoljen je upravni spor.
2.4.2.Izdavanje uvjrenja i drugih javnih isprava
ZUP posebno ureuje izdavanje uvjerenja - upravne radnje kojom se potvruje postojanje
odreene injenice). Ove radnje su naroito vane i este u pravnom saobraaju. Tako, kada
neko lice zahtijeva izdavanje izvjesnog uvjerenja (kao oblika isprave), treba voditi rauna o tome
da li je rije o injenicama o kojima dotini dravni organ ili nedravni kolektivitet od koga se
uvjerenje trai vodi slubenu evidenciju ili pak o injenicama o kojima se evidencija kod tog
organa ne vod). U prvom sluaju, uvjerenja (odnosno druge isprave) izdata saglasno podacima iz
slubene evidencije imaju znaaj javnih isprava, pa djeluje relativna pretpostavka istinitosti
njihove sadrine. U drugom sluaju, obaveza na izdavanje uvjerenja postoji samo kada je to
zakonom ili drugim propisom odreeno; ovako izdata uvjerenja (odnosno druge isprave) ne
vezuju organ kome su podnijeta kao dokaz. U postupku izdavanja uvjerenja o injenicama o
kojima se ne vodi slubena evidencija organ sprovodi dokazni postupak nakon ega odluuje o
neizdavanju uvjerenja.
Uvjerenje i druga isprava o injenicama o kojima se vodi slubena evidencija izdaju se
stranci na usmeni zahtjev, po pravilu, istog dana kad je stranka zatraila izdavanje uvjerenja,
odnosno druge isprave, a najkasnije u roku od osam dana od dana podnoenja zahtjeva, ako
propisom kojim je ustanovljena slubena evidencija nije drukije propisano.
Ako javnopravni organ odbije zahtjev za izdavanje uvjerenja, odnosno druge isprave o
injenicama o kojima vodi slubenu evidenciju, duan je da o tome donese rjeenje. Protiv ovog
rjeenja stranka moe podnijeti albu.
Ako u roku od osam dana od dana podnoenja zahtjeva ne izda uvjerenje, odnosno drugu
ispravu o injenicama o kojima vodi slubenu evidenciju, niti donese rjeenje o odbijanju zahtjeva
i o tome obavijesti stranku, stranka moe da izjavi albu kao da je njen zahtjev odbijen (alba na
utanje uprave).
Ako stranka, na osnovu dokaza kojima raspolae, smatra da joj uvjerenje, odnosno druga
isprava o injenicama o kojima se vodi slubena evidencija nije izdata u skladu sa podacima iz te
evidencije, moe zahtijevati izmjenu ili izdavanje novog uvjerenja, odnosno druge isprave. O
odbijanju zahtjeva stranke da izmijeni ili izda novo uvjerenje, odnosno drugu ispravu javnopravni
organ donosi rjeenje. Ako u roku od osam dana od dana podnoenja zahtjeva za izmjenu ili
izdavanje novog uvjerenja, odnosno druge isprave, javnopravni organ ne postupi po zahtjevu,
stranka moe da izjavi albu kao da je njen zahtjev odbijen (alba zbog utanja uprave)

25

Izdavanje uvjerenja i drugih javnih isprava je takoe upravna aktivnost organa, koje organ
izdaje o injenicama i podacima o kojima vodi ili ne vodi slubene evidencije. Uvjerenje i druga
isprava izdaju se na osnovu podataka iz slubene evidencije i imaju znaaj javne isprave.
Vrijedna panje je i norma o negativnoj pretpostavci kod utanja u izdavanju uverenja, bez
obzira da li se o njima vodi ili nevodi slubena evidencija. Tako uvjerenje, odnosno drug isprv
se strnci o podacima kojima se vodi slubena evidencija kod tog organa, izdje na usmeni
zahtjev, po pravilu istoga dana kad je zahtjev podnet, odnosno najkasnije u roku od osam dana.
Ali, ako u tom roku bilo kakav odgovor izostane, stranka moe da izjavi albu kao da je njen
zahtjev odbijen.
Posebno je ureeno izdavanje uvjerenja o injenicama o kojima se ne vodi slubena
evidencija. Javnopravni organ izdaje uvjerenje, odnosno drugu ispravu i o injenicama o kojima
ne vodi slubenu evidenciju, ako je to zakonom ili drugim propisom propisano, a injenice na
osnovu kojih izdaje uvjerenje utvruje u postupku dokazivanja.
Tako izdato uvjerenje, odnosno druga isprava izdata ne obavezuje javnopravni organ kojem
je podnijeta kao dokaz u postupku rjeavanja o upravnoj stvari. Taj javnopravni organ moe
ponovo utvrivati injenice navedene u uvjerenju, odnosno drugoj ispravi. Uvjerenje, odnosno
druga isprava o injenicama o kojima javnopravni organ ne vodi slubenu evidenciju, odnosno
rjeenje o odbijanju zahtjeva izdaju se stranci u roku od 15 dana od dana podnoenja zahtjeva.
Protiv ovog rjeenja stranka moe podnijeti albu.
Ako u pomenutom roku javnopravni organ ne izda uvjerenje odnosno drugu ispravu o
injenicama o kojima ne vodi slubenu evidenciju, niti donese rjeenje o odbijanju zahtjeva i o
tome obavijesti stranku, stranka moe da izjavi albu kao da je njen zahtjev odbijen.
Prigovor je novo pravno sredstvo stranke koje se koristi u sitacijama kada javnopravni
organ preduzimanjem drugih upravnih aktivnosti propisanih posebnim zakonom povrijedi prava i
interese stranke. U tim situacijama stranka moe, u roku od osam dana, izjaviti prigovor starjeini
tog organa koji je duan da odlui rjeenjem najkasnije u roku od 15 dana, ukoliko posebnim
zakonom nije drukije propisano. Protiv rjeenja starjeine organa kojim je odlueno o prigovoru
stranka moe pokrenuti upravni spor.

IX NADLENOST
1.Pojam nadlenosti
Nadlenost je dakle pravna veza jednog organa sa odreenom vrstom ili vrstama poslova,
kao i sa odreenom teritorijom (podrujem). U tom smislu, nadlenost se ispoljava kao pravo i
dunost odreenog organa da obavlja jedino propisima mu poverene poslove (a ne i neke druge),
i to samo na predvienoj teritoriji. Sa gledita pojedinog posla koji se ima obaviti na nekoj
teritoriji, nadlenost se sastoji u prethodnom pravnom odreivanju organa koji e biti njegov
vrilac, uz preciziranje ovlaenja i dunosti koje taj organ tada ima.
Ako se nadlenost posmatra samo prema grupi poslova koji pripadaju jednom organu
govorimo o stvarnoj nadlenosti, kao njegovom pravu i dunosti da ih obavlja. Ako, pak,
nadlenost gledamo prema teritoriji na kojoj odnosni organ ima pravo i dunost da vri date
poslove rije je o mjesnoj nadlenosti. Svrha mjesne nadlenosti je da teritorijalno razdijeli
organe koji imaju istu stvarnu nadlenost. Nadlenim organom smatra se onaj organ koji je i
stvarno i mjesno nadlean za dati posao u konkretnom sluaju.
Novi ZUP-u Crne Gore takoe ureuje pitanje nadlenosti. Jedino nadleni organ moe da
vodi upravni postupak i da reava konkretnu upravnu stvar. Stoga su poetne odredbe ZUP-a
posle naela posveene nadlenosti u upravnom postupku. Odreivanje nadlenosti prethodi
ostalim pitanjima postupka po odreenoj upravnoj stvari.
U poreenju sa prethodnim ZUP-om, sadanje pravne norme o nadlenosti su podosta
skraene (tako kod sukoba nadlenosti, kod stranaka sa diplomatskim imunitetom...), a dijelom i
osavremenjene (naroito kod sprovoenja upravnih aktivnosti na jednom mjestu).

26

Znaaj odreivanja nadlenosti u pravnom postupku je viestruk. Prije svega, u javnom je

interesu da se unaprijed, putem odreivanja organa koji e reavati, obuhvate sve vrste upravnih
stvari. Time se upostavlja odgovarajui red i skladan odnos izmeu pojedinih vrilaca u okviru
dravne strukture, pa i van nje. Zatim, odreivanje nadlenosti je naroito vano za pojedince i
pravna lica (i druge stranke) o ijim pravima, obavezama i pravnim interesima treba da se
odluuje u upravnom postupku. Imajui pred sobom pravila o nadlenosti, graani i organizacije
su u prilici da saznaju sa kojim organom treba da komuniciraju u konrektnom sluaju. Time se
doprinosi lakem ostvarivanju njihovih prava, a daje se i osjetan doprinos pravnoj sigurnosti, i na
individualnom, i na optem planu.
Nadlenost je odreena kogentnim (prinudnim) propisima - i, kao takva, ne smije da se
mijenja, sem izuzetno. Svaki organ u toku itavog postupka pazi po slubenoj dunosti na svoju
nadlenost.
2. Stvarna nadlenost
ZUP na opti nain ureuje pitanje kojim se propisima odreuje stvarna nadlenosti za
rjeavanje u upravnom postupku (lanu 36). Norme ZUP-a o stvarnoj nadlenosti imaju samo
okvirno-upuujui karakter. Pravilo je da se stvarna nadlenost utvruje zakonom o ureivanju
pojedinih upravnih oblasti (materijalni zakoni). Ukoliko stvarna nadlenost za neke sluajeve nije
odreena propisima kojima se ureuju same te upravne materije mjerodavni su propisi o
nadlenosti pojedinih organa (organizacioni propisi Zakon o dravnoj upravi, Uredba o
organizaciji i nainu rada dravne uprave, Uredba o povjeravanju poslova dravne uprave
lokalnoj samoupravi, Zakon o lokalnoj samoupravi, Odluka o organizaciji i nainu rada lokalne
uprave itd) .
Sankcija za povredu pravila o nadlenosti: ponitavanje rjeenja u albenom postupku, ili
upravnom sporu.
3.Mjesna nadlenost
Mjesna nadlenost je teritorijalna nadlenost organa na kojoj ostvaruje svoje funkcije tj.
poslove iz stvarne nadlenosti. Organi dravne uprave, javne agencije, javni fondovi, javne
slube i drugi nosioci javnih ovlaenja koje osniva drava imaju mjesnu nadlenost na teritoriji
Crne Gore. Organi lokalne samouprave i lokalne javne slube imaju mjesnu nadlenost na
terirotiji jedinice lokalne samouprave .
Mjesna nadlenost javnopravnog organa odreuje se:
1) prema mjestu u kojem se nepokretnost nalazi u upravnim stvarima koje se odnose na
nepokretnost
2) prema sjeditu stranke, odnosno prema mjestu gdje se poslovi, odnosno djelatnost
obavlja ili bi trebalo da se obavlja;u upravnim stvarima koje se odnose na poslovnu, odnosno
drugu djelatnost stranke.
3) prema prebivalitu stranke, a ako stranka nema prebivalite u Crnoj Gori prema njenom
boravitu, a ako nema ni boravite prema njenom posljednjem prebivalitu, odnosno boravitu u
Crnoj Gori u ostalim upravnim stvarima
4) prema matinoj luci broda, odnosno matinom aerodromu vazduhoplova u upravnim
stvarima koje se odnose na brod ili vazduhoplov, ili u kojima je povod za voenje upravnog
postupka nastao na brodu ili vazduhoplovu 5) u upravnim stvarima u kojima se mjesna nadlenost ne moe odrediti u skladu sa
takama. 1,2,3 - prema mjestu u kojem je nastao povod za voenje upravnog postupka.
Podruni organi,podrune organizacione jedinice i druge organizacione jedinice koje su
djelovi centralnih organa ministarstava ili organa dravne uprave , ostvaraju svoje upravne
funkcije na dijelu teritorije ue od dravne ( jednu ili vie jedinica lokalne samouprave ) imaju
funkcionalnu a ne mjesnu nadlenost. Npr. carinarnice , podruni organi za katastar i imovinsko
pravne poslove, centri bezbjednosti , podruni poreski organi itd )

27

4.Nadlenost u hitnim upravnim stvarima

Nadlenost u hitnim upravnim stvarima postoji kad postoji opasnost od odlaganja, a mjesno
nadlean javnopravni organ ne moe preduzeti potrebnu hitnu radnju, drugi stvarno nadlean
javnopravni organ moe preduzeti radnju i van podruja svoje mjesne nadlenosti. O preduzetoj
radnji javnopravni organ koji je preduzeo tu radnju duan je odmah da obavijesti mjesno
nadlean javnopravni organ.
5.Sukob nadlenosti
Sukobom nadlenosti u upravnom postupku oznaavamo situaciju kada se u pogledu jedne
(iste) upravne stvari dva (ili vie) organa izjanjavaju ili kao nadleni, ili kao nenadleni. Potvrdno
izjanjavanje najee se naziva pozitivnim sukobom nadlenosti, a odrijeno negativnim
sukobom nadlenosti.
Do sukoba nadlenosti dolazi najee zbog nepreciznosti ili nepotpunosti propisa o
nadlenosti, ili zbog nedovoljnog poznavanja odnosnih propisa od strane pojedinih organa. Cilj
rjeavanja sukoba nadlenosti u upravnim stvarima je ustanovljavanje koji je organ nadlean da
vodi postupak i rjeava konkretnu stvar. Sukobe nadlenosti rjeava zakonom predvieni subjekt,
primjenjujui pri tome odgovarajue propise o odreivanju nadlenosti.
Kada je u postupku po odreenoj upravnoj stvari potrebno preduzeti izvjesne neodlone
radnje, organi koji se nalaze u sukobu nadlenosti (prije svega, negativnom) obavezni su da
takve radnje izvre, svaki na svom podruju
Postupak odluivanja o sukobu nadlenosti izmeu organa dravne uprave i nosilaca javnih
ovlaenja ureuje se u skladu sa zakonom kojim se ureuje dravna uprava, dok sukob
nadlenosti izmeu organa lokalne samouprave i organ lokalne samouprave i lokalnih javnih
slubi rjeava nadleni organ lokalne samouprave shodno zakonu o lokalnoj samoupravi.
Vlada Crne Gore nadlena je da rjeava sukobe nadlenosti izmeu: 1) samih
ministarstava; 2) izmeu samostalnih organa uprave; 3) ministarstava i samostalnih organa
uprave; 4) izmeu ministarstava i samostalnih organa dravne uprave i nedravnih, funkcionalno
decentralizovanih subjekata (javnih preduzea, ustanova, agencija i drugih pravnih lica) koji vre
prenesene odnosno povjerene poslove dravne uprave (lan 100 ZDU)
U lokalnoj samoupravi Glavni adminsitrator rjeava sukob nadlenosti izmeu organa
lokalne uprave a predsjednik optine izmeu organa lokalne uprave i lokalne javne slube.
Ex constitutione, Ustavni sud reava sukobe nadlenosti: 1) izmeu organa dravne uprave
i sudova; 2) izmeu organa dravne uprave i jedinica lokalne samouprave; 3) izmeu samih
jedinica lokalne samouprave (lan 149. stav 1. taka 5. Ustava CG).
Predlog za pokretanje postupka za rjeavanje sukoba nadlenosti podnosi organ u sukobu
koji se poslednji izjasnio, bilo kao nadlean u sluaju pozitivnog sukoba nadlenosti, bilo kao
nenadlean u sluaju negativnog sukoba nadlenosti. Inicijativa za rjeavanje sukoba
nadlenosti moe potei i od stranke, pogotovu kada se radi o negativnom sukobu, kojoj je
svakako u interesu da se o njenoj upravnoj stvari reava, i da to ini zaista nadlean organ.
Predlog za rjeavanje sukoba nadlenosti podnosi se onom organu koji je prema odredbama
Ustava i drugih zakona nadlean da rijei nastali sukob nadlenosti.
Nadleni organ za rjeavanje sukoba nadlenosti, osim Ustavnog suda, duan je da rijei
sukob nadlenosti bez odlaganja, hitno, a najkasnije u roku od 15 dana od podnoenja zahtjeva
za rjeavanje sukoba nadlenosti, odnosno od dana saznanja o postojanju tog sukoba.
Protiv rjeenja kojim je odlueno o sukobu nadlenosti stranka ne moe izjaviti albu niti
voditi upravni spor

28

X SARADNJA I POMO
1.Sprovoenje aktivnosti na jednom mjestu
Pravni institut sprovoenja upravnih aktivnosti na jednom mjestu je novi oblik saradnje dva
ili vie javnopravnih organa u jednoj upravnoj stavri.a u korist stranke. On je, prije svega, izraz
naela ekonominosti i efikasnosti postupka .
Za uspostavljanje jedinstvenog upravnog mjesta u pogledu odreene vrste upravne stavri,
neophodne su tri pretpostavke 1) da je posredi nunost rada dva ili vie organa; 2) da se radi o
veem broju njihovih upravnih aktivnosti; 3) da je posebnim propisom (zakonom ili podzakonskim
propisom) u odnosnoj materiji - a na temelju ZUP-a - predvieno uspostavljanje "jednog altera",
jednog javnog, slubenog uslunog centra u pogledu mogunosti stranke da se tamo
koncentrisano obrati u vezi sa svim pitanjima svoje upravne stvari.
Dakle, uspostvljnje slube z prunje uslug n jednom mjestu podrazumijeva
nadlenost vie organa u pitanjima jedne, iste upravne stvari. Ali, sutina je da se informacije u
odnosu na glavninu njihovih upravnih aktivnosti, pa i njihov rezulatat, moe - kada to procijeni
zakonodavac u pojedinoj upravnoj materiji slivati na jednom mjestu tako da stranci bude olakano
komuniciranje sa svim angaovanima javnopravnim subjktima. Pri tome, ZUP utvruje i njene
nadlenosti: 1) davanje potrebnih savjeta strankama (kao i nadleni organi, praktino umjesto
njih), posebno podnosiocu zhtjeva u upravnom postupku, uz obezbjeenje i stvljnje n
rspolgnje svih potrebnih informcije z pokretanje postupka; 2) primnje urednih zhtjeva
umjesto nadlenog organa, ime zapoinje upravni postupak s ciljem donoenja upravnog akta,
sklapanja upravnog ugovora ili preduzimanja neke druge upravne aktivnosti - ali i druge
podneske stranaka, naroiti primanje pravnih lijekova, uz davanje neophodnih objanjenja 3)
davanje povratnih informacijama strankama o procesnim rdnjm koje je preduzeo ndleni
orgn, naroito o preduzetim upravnim radnjama. i o donijetim ktim .
Opisana komunikacija kroz upravnu proceduru - nipoto ne remeti utvrenu ndlenost
orgn. Ostaje pravo stranke d se neposredno obraa svakom ndlenom orgnu ponaosob.
Vano je razumjeti da se za opisanu saradnju organa mora - kada to bude specijalno
predvieno - formirati posebna sluba z prunje uslug n jednom mjestu, naroita javna
kancelarija koja se, s jedne strane povezuje direktno sa svim nadlenim organima u datim
vrstama upravnih stvari, a sa druge, biva lako dostupna stranki. Stoga, zahtjev i drugi podnesci
primljeni na zajednikom uslunom upravnom mjestu, po slubenoj dunosti se, bez odlaganja
dostavljaju javnopravnom organu nadlenom za odluivanje po zahtjevu.
Usluge ove Slube pruju se na tri mogua naina. 1) usmeno, u neposrednoj
komunikaciji sa strankom u za to odreenoj kancelariji, odnosno na jedinstvenom alteru, u
prostorijm Slube; 2) potom; 3) elektronskim putem.
Svrha Slube je da preuzme od stranaka najvei dio njihovog "tehnikog posla" sa svakim
pojedinim organom. Sluba, dakle, ne odluuje o zahtjevima stranke, o njenim pravnim lijekovima
(i drugo), nego samo objedinjeno povezuje razliite komponente iste upravne stavri. S tim u vezi,
svi rokovi z odluivnje o zhtjevim strnke pred ndlenim orgnim, odreeni ovim ili
posebnim zkonim, runju se od dn podnoenj jednog objedinjenog zahtjeva ili svih
zhtjev slubi z prunje uslug n jednom mjestu, bez obzir n vrijeme koje je potrebno d
zhtjevi budu dostvljeni ndlenim orgnim.
2.Pravna pomo
Dunost je javnopravnih organa da jedni drugima pruaju pravnu pomo u upravnom
postupku, u granicama svoje nadlenosti.
Pravnu pomo Javnopravni organ moe da trai kad su mu potrebna saznanja o
injenicama, podaci ili drugi dokazi kojima raspolae drugi javnopravni organ ili kad je potrebno
preduzeti radnju van podruja nadlenog javnopravnog organa. Javnopravni organ od kojeg se
trai pravna pomo duan je da tu pomo prui bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od
dana kad je pomo traena.

29

Ako javnopravni organ koji treba da prui pomo istu ne prui u propisanom roku,
javnopravni organ koji je traio pravnu pomo moe se obratiti javnopravnom organu koji vri
nadzor nad organom od kojeg je pomo traio.
Takoe pravna pomo za izvrenje pojedinih radnji u upravnom postupku moe se traiti od
suda, u skladu sa posebnim propisima. Izuzetno, nadleni javnopravni organ moe traiti od suda
da mu dostavi spise koji su mu potrebni za voenje upravnog postupka. Sud je duan da postupi
po tom zahtjevu ako se time ne ometa sudski postupak. Sud moe odrediti rok u kojem
javnopravni organ mora vratiti spise.
3.Meunarodna pravna pomo
Opte je pravilo da se pravna pomo u odnosu sa stranim organima prua se u skladu sa
vaeim meunarodnim ugovorom, a ako tog ugovora nema, primjenjuje se naelo uzajamnosti.
U sluaju sumnje o postojanju uzajamnosti, miljenje daje organ dravne uprave nadlean za
vanjske poslove.
Javnopravni organi pruaju pravnu pomo stranim organima na nain propisan zakonom.
Radnja koja je predmet molbe stranih organa za pruanje pravne pomoi moe se izvriti i na
nain koji zahtijeva strani organ, ako taj nain nije protivan javnom poretku.Ako meunarodnim
ugovorima nije predviena mogunost neposredne komunikacije sa stranim organima,
javnopravni organi komuniciraju sa stranim organima preko organa dravne uprave nadlenog za
vanjske poslove.
4.Ovlaeno slubeno lice
Sutina odredbe o ovlaenom slubenom licu je u unutranjoj decentralizaciji rada
javnopravnog organa. Po pravilu, upravni postupak vodi i upravni akt (to znai i za upravni
ugovor) potpisuje ovlaeno slubeno lice, a ne starjeina, rukovodilac organa . Rukovodilac
javnopravnog organa, kroz pravilnik o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji organa, odreuje
koja su ovlaena slubena lica.
Da bi neko slubeno lice javnopravnog organa moglo da bude ovlaeno za sprovoenje
upravne procedure i neposredno preduzimanje upravne aktivnosti, on mora imati odgovarajui
nivo strune kvalifikacije i ispunjavati druge uslove predviene aktom o unutranjoj organizaciji i
sistematizaciji organa ili drugim optim aktom. Ti uslovi se odnose na voenje upravnog postupka
to obuhvata prerogativu donoenja upravnog akta, odnosno vrenja druge upravne aktivnosti.
Sve ovo u skladu sa propisima o slubenikom sistemu.
No, ako u organu, uz potovanje propisa, nema posebno ovlaenog slubenog lica ovlaeno slubeno lice za donoenje i potpisivanje rjeenja je sam starjeina, rukovodilac
organa.
Kada rjeenje donosi starjeina organa, upravni postupak vodi, tj. slubene radnje
preduzima lice koga on za to ovlasti.
Kolegijalni organ o upravnim stvarima odluuje veinom glasova svih lanova, ako
zakonom nije drugaije propisano. Kolegijalni organ moe u pisanom obliku da ovlasti jednog od
svojih lanova ili nekog od slubenika tog organa da, kao ovlaeno slubeno lice, vodi postupak
i predloi odluku koju treba da donese kolegijalni organ.
5.Izuzee
Zakonitost upravnog rada i zatita interesa stranaka podrazumijevaju objektivnost i linu
nepristransost slubenih lica u upravnom postupku kako pri preduzimanju pojedinih procesnih
radnji tj. voenju postupka, tako i pri samom rjeavanju. Takva objektivnost moe osnovano da
bude dovedena u sumnju usled postojanja izvjesnih okolnosti koje se tiu bilo odreenog odnosa
slubenog lica i drugih uesnika u postupku (prije svega stranke i lica koja zastupaju njene
interese), bilo osobene veze izmeu slubenog lica i konkretnog predmeta.
Budui da je rjeavanje, odnosno drugo postupanje u upravnim stvarima znaajan
drutveni posao koji se prevashodno obavlja u javnom interesu, ne rijetko primjenom dravne
vlasti, zakonodavac ulae napor da ne dozvoli da doe do mijeanja (uticaja) privatnih i slubenih
30

interesa u radu ovlaenih lica u upravnom postupku. Tome slui institut izuzea u upravnom
postupku. On se odnosi kao na ovlaena slubena lica inokosnih organa, tako i na lanove
kolegijalnog javnopravnog organa i na zapisniara
ZUP precizira obavezne (apsolutne) i fakultativne (relativne) razloge izuzea zbog kojih je,
inae ovlaeno slubeno lice, duno da se samo iskljui od postupanja u pogledu konretne
upravne stvari . Za tako neto inicijativu moe dati i stranka.
Obavezni razlozi za izuzee su 1) da je u predmetu u kojem se vodi upravni postupak
stranka, svjedok, vjetak, punomonik ili zakonski zastupnik stranke; 2) da je sa strankom,
zastupnikom ili punomonikom stranke srodnik po krvi u pravoj liniji, a u pobonoj liniji do etvrtog
stepena zakljuno, brani ili vanbrani suprunik ili srodnik po tazbini do drugog stepena
zakljuno i u sluaju kad je brana, odnosno vanbrana zajednica prestala; 3) da je sa strankom,
zastupnikom ili punomonikom stranke u odnosu staraoca, usvojioca, usvojenika ili hranioca; 4)
da je ve uestvovalo u prvostepenom upravnom postupku; 5) da je sa strankom u interesnom,
ugovornom ili drugom odnosu po osnovu kojeg ostvaruje naknadu ili druga primanja, ili je lan
upravnog odbora, nadzornog odbora ili drugog radnog ili strunog tijela stranke; 6) da moe imati
korist ili tetu od ishoda upravnog postupka;
Fakultativni razlog izuzea je postoje druge okolnosti koje dovode u sumnju njegovu
nepristrasnost.
Obavezni razlozi izuzea odnose se i na prvostepeni i na drugostepeni postupak, dok
fakultetivni razlog izuzea - da je slubeno lice ve uestvovalo u prvostepenom upravnom
postupku, dolazi u obzir jedino u drugostepenom postupku.
O izuzeu ovlaenog slubenog lica odluuje starjeina javnopravnog organa. O izuzeu
starjeine javnopravnog organa odluuje organ propisan zakonom. Rjeenje o izuzeu, donosi se
u roku od pet dana od dana kad je javnopravni organ obavijeten o razlozima za izuzee ili od
dana kad je primio zahtjev za izuzee. U rjeenju o izuzeu odredie se i slubeno lice koje e da
vodi upravni postupak i donese rjeenje.
Kad je rjeenjem odlueno o izuzeu lana kolegijalnog organa taj organ odluuje bez
uea lana koji je rjeenjem izuzet.
Protiv rjeenja kojim se odluuje o izuzeu nije dozvoljena posebna alba.
Pomenuta pravila izuzea slubenog lica odnose se i na izuzee zapisniara. Rjeenje o
izuzeu zapisniara donosi ovlaeno slubeno lice.
Institut izuzea odnosi se i na vjetaka (lan 247 ZPP-a)

XI UESNICI UPRAVNOG POSTUPKA

Uesnici u upravnom postupku su subjekti koji sa razliitima pravnim statusom sa pravima,
obavezama i ovlaenjima uestvuju u upravnom postupku. U prvom redu uesnici u upravnom
postupku su: 1) javnopravni organ, 2) stranka o ijem pravu ili obavezi se odluuje i
intervenijent zainteresovano lice i 3 ) drugi uesnici (vjetak, svjedok, zakonski zastupnik,
punomonik).
1.Javnopravni organ
Javnopravni organ ima status aktivnog uesnika u upravnom postupku koji ima ovlaenje
da jednostrano autoritativno odluuje o predmetu upravnog postupka. U smislu ZUP-a
javnopravni organi su dravni organi, organi dravne uprave, organi lokalne samouprave, organi
lokalne uprave, ustanove i drugi subjekti koji vre javna ovlaenja (agencije, zavodi, savjeti,
komisije, komore, instituti, akreditaciona tijela, privredna drutva, posebne organizacije itd ).
Predpostavka postupanja javnopravnog organa je da isti ima stvarnu i mjesnu nadlenost
za voenje postupka i odluivanje u upravnoj stvari.
Upravni postupak vodi i rjeenje donosi, u skladu sa ovim zakonom, ovlaeno slubeno
lice, odreeno aktom o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji javnopravnog organa. Ako u
javnopravnom organu nije odreeno ovlaeno slubeno lice, rjeenje u upravnom postupku
donosi starjeina tog organa a slubeno lice koga ovlasti starjeina organa samo vodi postupak
ali ne odluuje.
31

Kada u upravnom postupku odluuje kolegijalni organ onda kolegijalni organ (savjet, vijee,
komisija itd.) o upravnim stvarima odluuje veinom glasova svih lanova, ako zakonom nije
drukije propisano. Kolegijalni organ moe u pisanom obliku da ovlasti jednog od svojih lanova
ili nekog od slubenika tog organa da, kao ovlaeno slubeno lice, vodi postupak i predloi
odluku koju treba da donese kolegijalni organ.
2.Stranka u upravnom postupku
Stranka u upravnom postupku je lice po ijem je zahtjevu pokrenut postupak (aktivna
stranka) ili protiv koje se vodi postupak (pasivna stranka) ili lice koje, radi zatite svojih prava ili
pravnih interesa, ima pravo da uestvuje u postupku (zainteresovano lice - intervenijent). Kad
jedno lice po jednom od navedenih osnova dobije status stranke taj poloaj mu se, po pravilu, ne
moe oduzeti. Prava, obaveze ili pravni interesi ne proizilaze samo iz ZUP-a, ve prije svega iz
materijalnih propisa koji ureuju odreenu upravnu stvar, tako i da se pitanje stranake
sposobnosti mora cijeniti ne samo po osnovu ZUP-a ve i materijalnog propisa iz koga za neko
lice (ne) proizilaze prava, obaveze ili pravni interesi. Ukoliko istovremeno iz materijalnog propisa i
ZUP-a proizilaze kakva prava, obaveze ili pravni interesi onda e to lice imati svojstvo, stranke.
ZUP pravi razliku izmeu stranaka , procesnih stranaka i drugih subjekata koji mogu
uestvovati u upravnom postupku i koji imaju procesna prava i dunosti Stranka je samo onaj
nosilac prava i obaveza koji u postupku ima neposredan, na zakonu zasnovan, interes.
U upravnom postupku, naspram organa obino stoji jedno lice koje ostvaruje pravo ili kome
se odreuje neka obaveza. Meutim nekada naspram organa moe biti i vie lica - stranaka. U
zavisnosti od toga da li naspram organa stoji jedna ili vie stranaka u upravnoj teoriji razlikujemo
jednostranake i viestranake upravne stvari.
U jednostranakim upravnim stvarima naspram organa mogu postojati jedno fiziko ili
pravno lice ili ak vie stranaka (vie fizikih ili pravnih lica) ali se oni smatraju kao jedna stranka
jer se nalaze u procesnoj zajednici tj. istupaju prema organu zajedniki jer imaju meusobno
harmonizovane (saglasne) interese u datom postupku i dune su postaviti zajednikog
predstavnika ili punomonika, mada svaka stranka zadrava svoja posebna svojstva stranke.
U dvostranakim (viestranakim) upravnim stvarima naspram organa je vie stranaka ali
sa istovrsnim (jedinstvenim) ili kontradiktornim tj. meusobno suprotstavljenim interesima
stranaka u kom upravnom odnosu koji se rjeava je ugraen i javni interes.
Stranka u upravnom postupku moe biti i dravni ili drugi organ, naselje, grupa lica i dr. koji
nemaju svojstvo pravnog lica, ako mogu biti nosioci prava i obaveza ili pravnih interesa o kojima
se odluuje, odnosno u vezi kojih se preduzimaju druge upravne aktivnosti u upravnim stvarima.
Organu koji vodi postupak obavezan je da tokom itavog postupka (u prvostepenog,
drugostepenog i izvrnog ) vodi rauna kako o postojanju stranake sposobnosti, tako i o
procesnoj sposobnosti lica koje se pojavljuje kao stranka. Organ, isto tako, po slubenoj dunosti
pazi da procesno nesposobna stranka, fiziko ili pravno lice, bude zastupana od strane
zakonskog zastupnika, odnosno ovlaenog predstavnika.
2.1.Uslovi sticanja svojstva stranke
Da bi jedno lice imalo svojstvo stranke i uestvovalo u upravnom postupku potrebno je da
ispunjava sledee uslove:
1.da ima tzv. stranaku sposobnost (sposobnost da bude nosilac prava i obaveza o kojima
se odluuje u up. postupku),
2.da ima procesnu sposobnost tj. sposobnost da samostalno vri procesne radnje u
postupku, i
3.da ima stranaku legitimaciju tj. da se u konkretnom sluaju radi o upravnoj stvari koja se
odnosi na njena prava i obaveze.
2.1.1.Stranaka sposobnost
Stranaka sposobnost znai biti stranka, tj. biti nosilac prava i obaveza u kakvom pravnom
ili ekonomskom prometu, a samim tim i u upravno pravnom odnosu. U pravnom odnosu
32

stranaka sposobnost odgovara pravnoj sposobnosti. U tom smislu i u upravno pravom odnosu
postupku stranaka sposobnost znai biti nosilac prava i obaveza o kojima se odluuje u
upravnom postupku. Fizika lica stiu pravnu sposobnost roenjem; pravna lica upisom u
odgovarajui sudski ili drugi javni registar koji vode nadleni dravni organi. Pored opte pravne
sposobnosti koja vai za itavo podruje upravnog prava, nekada je uslov stranake sposobnosti
(posebno pravne) zbog specifinosti upravne materije, suen u odreenim upravnim oblastima
posebnim zakonima.
2.1.2.Procesna sposobnost (legitimacio ad procesum)
Procesna sposobnost znai sposobnost vrenja radnji u postupku koje proizvode pravne
efekte. U tom smislu procesna sposobnost se izjednaava sa poslovnom sposobnou.
Analogno ovome opta procesna sposobnost upravnom postupku takoe odgovara poslovnoj
(sposobnost preduzimanja pravnih poslova). Pravilo je da fizika lica stiu poslovnu, odnosno
procesnu sposobnost punoljetstvom od 18 godina a izuzetno i mlae lice (emancipatio); dok
pravna lica kao takva nemaju procesnu sposobnost, ve je ostvaruju posrednim putem, preko tzv.
odgovornog lica (u pravnom licu). Procesna sposobnost istovremeno znai i sposobnost stranke
da odlui da je u upravnom postupku zastupa drugo lice, pod uslovima utvrenim zakonom. Lice
koje nema procesnu sposobnost u upravnom postupku uestvuje preko svog zakonskog
zastupnika, a lice koje ima procesnu sposobnost moe uestvovati preko svog punomonika. U
odreenim sluajevima predvienim zakonom, umjesto inae procesno sposobne sranke, u
postupku moe uestvovati tzv. privremeni zastupnik koga postavlja organ koji vodi postupak
(npr. ako je stranka odsutna, a radi se o bitnom sluaju), kao i zajednikog predstavnika (ukoliko
u postupku uestvuje vie stranaka, a radi se o istoj stvari). Ako procesno nesposobnu stranku
nije zastupao zakonski zastupnik a organ je donio rjeenje u toj upravnoj stvari, u postupku je
uinjena bitna povreda pravila postupka koja ima za pravnu posljedicu obligatorno ponitavanje
donijetog prvostepenog upravnog akta.
2.1.3.Stranaka legitimacija (legitimatio ad causam)
Stranaka legitimacija je stvaran odnos fizikog ili pravnog lica prema upravnom postupku
kao izrazu odreene upravne oblasti i konkretne upravne stvari. Samo lice koga odreeni
postupak lino tangira sa stanovita njegovih prava, obaveza ili pravnih interesa ima legitimaciju
u konkretnom postupku. Imati stranaku legitimaciju znai interes stranke da ona ostvari svoj
zahtjev u to veem obimu; interes da joj se nametne to manja obaveza ili cilj da se zatiti javni
interes kada ovlaeni subjekti (dravni tuilac i drugi dravni organi) preuzimaju radnje u
postupku radi zatite javnog interesa. To znai da se u konkretnom upravnom postupku rjeava o
konkretnim pravima ili obavezama konkretnog lica. Dakle, upravni postupak se moe voditi samo
ako postoji konkretan i neposredan pravni odnos izmeu stranke i predmeta postupka, to
istovremeno znai da postupak ne moe pokrenuti bilo koje lice po principu opte
zainteresovanosti. Kao izraz takvih odnosa u upravnim stvarima, teorija i praksa za stranaku
legitimaciju esto koristi termine aktivna i pasivna legitimacija. Aktivna legitimacija je uslov za
subjekta koji zahtijeva pokretanje upravnog postupka, a pasivna legitimacija je uslov na strani
subjekta protiv koga se vodi postupak.
3.Drugi uesnici u postupku
Drugi uesnici u postupku su lica koja imaju pravo da uestvuju u postupku. Drugi uesnici
u postupku su vjetaci, svjedoci, tumai, ali i lica koja zastupaju stranku i struni pomaga. Ova
lica imaju razliite ciljeve i uloge u postupku koje odgovaraju njihovoj poziciji.
3.1.Svjedok
Svjedok moe biti svako lice koje je bilo sposobno da opazi injenicu o kojoj treba da
svjedoi i koje je u stanju da to svoje opaanje saopti. (opta sposobnost)- ( lan 231-242 ZPP).
Kao svjedoci mogu se sasluati samo lica koja su sposobna da daju obavjetenja o injenicama
koje se dokazuju. Dijete se moe sasluati kao svjedok ako organ na osnovu nalaza nadlenog
33

organa ili strunog lica ocijeni da je sposobno da svjedoi. Svako lice koje se poziva kao svjedok
duno je da se odazove pozivu, a ako zakonom nije drukije odreeno, duno je i da svjedoi.
Slubeno lice koje uestvuje u postupku ne moe biti i svjedok. Ne moe se ispitati kao
svjedok lice koje bi svojim iskazom povrijedilo dunost uvanja dravne, vojne ili slubene tajne,
dok ga nadleni organ ne oslobodi te dunosti. Svjedok moe da uskrati svjedoenje i uskratiti
odgovor na pojedina pitanja samo u skladu sa zakonom ( ZPP-om).
3.2.Vjetak
Vjetaci su struna lica koja svojim znanjem doprinose utvrivanju injenica i okolnosti od
znaaja za rjeavanje stvari. Iskaz vjetaka je dokazno sredstvo koje daje vjetak, ali pravnu
ocjenu iskaza vjetaka daje slubeno lice koje vodi postupak. Vjetaenje kao nain
dokazivanja e se koristiti kad je za utvrivanje ili ocjenu neke relevantne injenice (vane za
rjeavanje u upravnoj stvari) potrebno struno znanje kojim ne raspolae slubeno lice koje vodi
postupak (243-259 ZPP). Vjetaenje se moe vriti o svim strunim pitanjima osim o pravnom
pitanju jer se podrazumijeva da slubeno lice poznaje pravo.
Vjetaci su duni da se odazovu pozivu organa i da iznesu svoj nalaz i miljenje. Organ
noe vjetaka dunosti vjetaenja iz razloga iz kojih svjedok moe uskratiti svjedoenje ili
odgovor na pojedino pitanje, a moe se osloboditi i iz drugih opravdanih razloga.
Vjetak moe biti izuzet iz istih razloga iz kojih moe biti izuzeto slubeno lice. Izvoenje
dokaza vjetaenjem odreuje organ rjeenjem. Odredbe o vjetaenju shodno se primjenjuju i
na tumae.
3.3.Tuma
Tuma je lice koje ima strunu sposobnost da posreduje u uspostavljanju neposredne
verbalne komunikacije izmeu slubenog lica i stranke u situacijama da takva (uobiajena)
komunikacija nije mogua zbog postojanja odreenih jezikih ili drugih barijera koje postoje kod
stranke, prevashodno iz razloga nepoznavanja slubenog jezika ili jezikih ili ulnih mana koje
posjeduje lice koje uestvuje u postupku. U tom smislu tuma je lice koje posjeduje odreene
vjetine (znanje jezika ili znakova i pokreta ruku i prstiju) koji prevoenjem stranog jezika na
slubeni jezik ili tumaenjem pokreta gluho-nijeme osobe koja uestvuje u postupku uspostavlja
komunikaciju izmeu tih lica i slubenog lica.
3.4.Zakonski zastupnik
Procesno nesposobnim fizikim licima (maloljetnim licima, kao i punoljetnima kojima je
poslovna sposobnost oduzeta), zakonom ili na zakonu zasnovanim aktima nadlenih dravnih
organa odreuje se zakonski (nuni) zastupnik lice koje e obavljati procesne radnje u njihovo
ime i za njihov raun. Standardno, zakonski zastupnik maloljetnika je jedan od njegovih roditelja,
u sporazumu sa drugim. Maloljetnoj eci koja nijesu pod roditeljskim staranjem, kao i ostalim
licima koja su nesposobna da se staraju o svojoj linosti i pravima i obavezama biva, na osnovu
zakona (zakoni o starateljstvu, odnosno o braku i porodinim odnosima), postavljen staralac.
Procesne radnje mogu obavljati samo (procesno sposobna) fizika lica, a ne i pravna lica
neposredno. Pravno lice vri radnje u postupku preko svog predstavnika, ili preko svog
zakonskog zastupnika. Predstavnik pravnog lica je neto vie od obinog zastupnika; predstavnik
je fiziko lice, organ ili ovlaeni pripadnik samog pravnog lica.
Nosioce javnih ovlaenja Javne agencije ,fondove posebne organizacije koji imaju
svojstvo pravnog lica zastupa i predstavlja njen direktor ili predsednik kolegijalnog rukovodeeg
organa ako statutom ili drugim optim aktom organizacije nije drukije odreeno. Lokalnu
samoupravu zastupa predsjednik optine gradonaelnik shodno Zakonu o lokalnoj
samoupravi.,
Kada aktom nadlenog dravnog organa nije predvien predstavnik, odnosno zakonski
zastupnik pravnog lica on biva utvren na osnovu akta tog pravnog lica.
Radnje u postupku za kolektivitete koji nisu pravna lica a imaju svojstvo stranke u postupku
vre njihovi predstavnici. Tako npr. Dravni (javnopravn) organ vri radnje u postupku preko
34

propisom ovlaenog predstavnika, a naselje, grupa lica i dr. koji nemaju svojstvo pravnog lica preko lica koje oni sami ovlaste. Do primjene ovih pravila dolazi tek ako posebnim propisima nije
drugaije odreeno.
3.5.Privremeni zastupnik
Privremeni zastupnik se postavlja u situacijama kada je potrebno preduzeti procesnu radnju
prema: 1) stranci koja nema procesnu sposobnost; 2) odsutnoj stranci ije prebivalite ili
boravite nije poznata, 3) stranka bez prebivalita, odnosno boravita u Crnoj Gori, koja nije
postupila po zahtjevu javnopravnog organa da postavi zastupnika u odreenom roku; 4) stranku
iji je postavljeni zakonski zastupnik u sukobu interesa sa zastupanom strankom; 5) grupi lica,
ujedinjenih zajednikim interesom, koja nema svojstvo pravnog lica, a koja nije postupila po
zahtjevu organa da postavi zastupnika u odreenom roku; 6) kada interes stranke ili zatita ivota
i zdravlja ili imovine vee vrijednosti zahtijeva hitno postupanje, a uee stranke ili njenog
zastupnika u sprovoenju ove aktivnosti je - ili nemogue, ili bi izazivalo nesrazmjerne trokove.
Privremeni zastupnik se obavezno postavlja uz dve pretpostavke: (1) da je to neophodno
zbog hitnosti stvari i (2) da se postupak mora sprovesti. O postavljanju privremenog zastupnika
donosi se rjeenje. Lice koje se postavlja za privremenog zastupnika duno je da prihvati
zastupanje, a zastupanje moe odbiti samo iz razloga koji su propisani posebnim zakonom,
odnosno drugim propisom. Privremeni zastupnik uestvuje samo u upravnom postupku u kojem
je postavljen i dok se ne pojavi zakonski zastupnik ili ovlaeni predstavnik, odnosno sama
stranka ili njen punomonik.
3.6.Punomonik
Stranka, odnosno njen zakonski zastupnik moe odrediti advokata ili neko drugo poslovno
sposobno lice da je zastupa u postupku - punomonika, osim u radnjama u kojima je potrebno da
sama stranka daje izjave. U tom smislu Punomonik u upravnom postupku je fiziko lice
ovlaeno od vlastodavca procesno sposobne stranke ili od zakonskog zastupnika
(predstavnika) procesno nesposobne stranke - na preduzimanje procesnih radnji u njegovo ime i
za njegov raun. Od volje procesno sposobne stranke zavisi koje e je lice zastupati u upravnom
postupku.
Prema obimu ovlaenja iz ugovora o punomostvu, punomonik moe da zastupa stranku
u svim ili u nekim radnjama postupka. U odreenim sluajevima, meutim, i sama stranka je i
kada ima punomonika duna da daje izjave u postupku.
Da bi preduzete radnje u postupku od strane punomonika obavezivale stranku, tanije da
bi imale ista pravna dejstva kao da ih je i sama stranka obavila, neophodno je da se pri njihovom
vrenju punomonik kretao u granicama ovlaenja, datih mu urednim i organu predatim
punomojem.
Vlastodavac, stranka odnosno njen zakonski zastupnik ili predstavnik, izdaje punomoje
bilo u pisanom, bilo u usmenom obliku na zapisnik.
Procesno punomoje dato za jedan upravni postupak moe da ima opti ili specijalni
(ogranieni) karakter. Opte punomoje se odnosi naelno na preduzimanje svih radnji u
konkretnom postupku (ukljuujui tu i postupke po pravnim sredstvima) do pravnosnanosti
upravnog akta. Specijalno punomoje moe da bude bilo vremenski odreeno (vezano za rok),
bilo ogranieno na odreene radnje, odnosno izjave koje punomonik moe obaviti odnosno dati
u postupku.
Za irinu punomoja mjerodavno je ono to je odreeno samim punomojem. Propisano je
da se praznine u ZUP-u, u pitanjima koja se tiu punomonika, popunjavaju shodnom primjenom
odredaba parninog postupka.
3.7.Zajedniki predstavnik, - zajedniki punomonik
Kada dva ili vie lica istupaju prema organu u istom upravnom predmetu zajedniki kao
jedna stranka kaemo da se nalaze u tzv. procesnopravnoj zajednici. Pri tome, svako od ovih
lica zadrava svojstvo stranke.
35

Procesnopravnoj zajednici moe (ali ne mora) da prethodi odreena materijalnopravna

zajednica. Materijalnopravna zajednica postaje nezavisno od nekog pravnog postupka: u njoj se
nalaze lica izmeu kojih postoji odreeni materijalnopravni odnos (na primjer, suvlasnici na
odreenom dobru). Ukoliko se lanovi takve zajednice pojave u upravnom postupku koji se vodi u
vezi sa njihovim materijalnopravnim odnosom njihova zajednica dobija i obiljeja procesne
zajednice (na primjer, postupak odluivanja o ruenju kue u susvojini).
S druge strane, pravni subjekti koji nisu ni u kakvom materijalnopravnom odnosu, nai e
se u procesnoj zajednici ako zajedniki postave zahtjev za donoenje odreenog rjeenja (svi
imaju interesa da se takvo rjeenje donese na primjer, trae izgradnju nekog objekta), ili ako se
postupak pokrene po slubenoj dunosti u pogledu upravne stvari koja se na sve njih odnosi (na
primjer, postupak eksproprijacije zemljita vie susjeda, vlasnika).
Postojanje procesnopravne zajednice u upravnom postupku svrstava se u tzv.
jednostranake upravne stvari.
3.8.Struni pomaga
U upravnom postupku koji zahtijeva struno poznavanje pitanja u vezi sa predmetom
postupka, stranka moe da dovede struno lice koje e joj davati objanjenja i savjete (u daljem
tekstu: struni pomaga). Struni pomaga ne zastupa stranku. Struni pomaga je lice koje je
stranka angaovala da bi joj davao potrebna obavjetenja, savjete i miljenja u vezi sa
predmetom postupka. Pomo strunog pomagaa moe da se odnosi ili na pravnu ili na
vanpravnu stranu upravne stvari (na primjer, na oblast medicine). Prema svojoj ulozi i djelovanju
u postupku, struni pomaga stranke se sutinski razlikuje od svakog pravnog zastupnika
stranke: zakonskog zastupnika, privremenog zastupnika, zajednikog zastupnika, odnosno
zajednikog punomonika i punomonika. On djeluje uz stranku, a ne umjesto nje; rad strunog
pomagaa u toku postupka nema procesnopravni, ve samo faktiki znaaj i to samo za
stranku.
Ovlaeno slubeno lice moe da zabrani licu da nastupa u svojstvu strunog pomagaa,
ako je to lice poslovno nesposobno ili se bavi nadripisarstvom, o emu donosi rjeenje. Protiv
rjeenja o zabrani nastupanja u svojstvu strunog pomagaa nije dozvoljena posebna alba.
Iskljuivanje posebne albe protiv rjeenja kojim se odreenom licu zabranjuje uee u
postupku u svojstvu strunog pomagaa, objanjava se time da se tim rjeenjem ne odluuje o
nekom pravu tog lica, ve to rjeenje moe da utie na pravnu poziciju same stranke u postupku.
Stoga ona ima pravo da u albi na rjeenje o glavnoj stvari pobija i ovo procesno rjeenje.

XII KOMUNIKACIJA ORGANA I STRANAKA

1.Pojam i vrste komunikacije
Komunikacija organa i stranaka obuhvata: a) podneske; b); razgledanje spisa i
obavjetavanje o toku postupka; c) zapisnik; d) pozivanje, dostavljanje i obavjetavanje. Naini
komunikacije, optenja javnopravnih organa i stranaka u upravnom postupku su, naelno,
dvojaki: usmeni i pisani. Ova druga forma moe da bude takoe dvojaka: a) klasina papirna, b)
elektronska, kojoj je srodna i faks tehnika. Razumije se, da u posebno zakonom predvienim
sluajevima moe da bude propisan samo odreeni vid opetnja, jedan ili vie njih (ali ne i svi
mogui).
2.Podnesak
Stranka podnesak moe podnijeti javnopravnom organu neposrednom predajom,
dostavljanjem podneska potom, faksom ili u elektronskom obliku u skladu sa propisima o
elektronskoj upravi. Ako zakonom nije drukije propisano, kratka i hitna saoptenja mogu se
uputiti i telefonom ili poslati telegramom, ukoliko je to po prirodi stvari mogue, o emu ovlaeno
slubeno lice sainjava pisanu zabiljeku koju prilae spisima predmeta.

36

Podnesak je generiki zakonski naziv za razliite oblike saoptenja koje pojedini pravni
subjekti upuuju organima u vezi sa odreenom upravnom stvari. U tom smislu podneskom u
upravnom postupku smatra se zahtjev, prjedlog, prijava, molba, alba, predstavka, prigovor i
drugi podnesak kojima se stranka obraa javnopravnom organu u vezi sa odreenom upravnom
stvari.
Da bi se po podnesku moglo postupati on mora da bude razumljiv (jasan) i da sadri
naroito propisane elemente. Razumljivost podneska se moe ocjenjivati u odnosu na njegovu ne
- itljivost (lo rukopis, loa kopija podneska, itd.) ili na njegovu sadrinu u smislu da slubeno
lice ne moe da razumije ta cilj podneska odnosno koje pravo ili pravni interes stranka eli da
ostavri sa podneskom.
Sadrinska jasnoa po dneska podrazumjeva da podnesak sadi nune elemente kako bi
organ mogao psotupati po istom. U tom smislu obavezni sastojci svakog podneska su: (1)
potpuni naziv sa sjeditem organa kome se alje i od koga se, redovno, oekuje odreen rad
povodom toga podneska; (2) na ta se podnesak odnosi, tj. zbog ega se i u kom smislu upuuje
to je glavna sadrina podneska; (3) podaci o podnosiocu ime, prezime i adresa, odnosno
podaci o njegovom zastupniku, punomoniku ili predstavniku - kada se oni pojavljuju u postupku.
Posebnim propisom mogu da budu odreeni i drugi podaci koje pojedini podnesci moraju imati.
Predvieni su razliiti naini predavanja podnesaka: preko pote (obinom ili preporuenom
poiljkom), neposrednim uruenjem organu pisanog podneska, zatim diktiranjem usmeno u
zapisnik, telegrafskim putem, faksom, kao i u elektronskom obliku. Podnesak se moe podnijeti
ak i telefonski ili telegrafski.
Podnesak je mogue i usmeno saoptiti u zapisnik, kako bi o njemu ostao siguran, pisani
trag.
Telefonska i telegrafska (telegramom) saoptenja su neredovni nain upuivanja
podnesaka. ZUP propisuje da su ona doputena jedino uz etiri pretpostavke: (1) da su kratka,
(2) da su hitna, (3) da je takav nain upuivanja podneska mogu po prirodi stvari i da (4) da nije
drugaije predvieno, odnosno da nisu iskljueni ovi vidovi komunikacije . Tada se telefonska i
telegrafska saoptenja mogu donekle upodobiti sa pravim, neposrednim usmenim saoptenjima,
a to znai da se i ona moraju zapisniki evidentirati, ili se o njima sainiti odgovarajua zabiljeka.
2.1.Neuredan podnesak
Pod podneskom sa formalnim nedostatkom - koji sprjeava postupanje po podnesku
zakonodavac podrzumjeva nepostojanje nekog od bitnih elemenata podneska i to : naziv
javnopravnog organa kojem se upuuje; predmet na koji se podnesak odnosi; ime i prezime,
prebivalite ili boravite i adresu, odnosno naziv i sjedite stranke, ime i prezime zastupnika,
punomonika ili predstavnika, kao i nain na koji stranka eli da joj javnopravni organ odgovori na
podnesak.
Nerazumljiv podnesak je kada nije jasno ta stranka trai, na ta se podnesk odnosi.
S druge strane, dileme izaziva kvalifikacija "nepotpunog podneska" i, u vezi s tim, da li se
po njemu moe (dalje) postupati, ako ga podnosilac u ostavljenom roku nije upotpunio.
Pravilo je da organ sam uklanja one formalne nedostatke koji ne sprjeavaju rad po
podnesku (na primjer, ispravlja greku u nazivu organa koja ne predstavlja smetnju da se utvrdi o
kojem organu se radi). O formalnim nedostacima koji sprijeavaju rad po podnesku, organ odmah
ili najdocnije u roku od tri dana obavjetava podnosioca (pisanim putem ili usmeno, ako za to
postoji prilika - uz mogunost da se isto uini i telefonom), postavljajui mu primjeren rok da
nedostatke ukloni; pri tome ga upozorava na pravne posljedice neotklanjanja nedostataka
odbijanje podneska rjeenjem. (sic! - do sada je bilo "odbacivanje podneska zakljukom"), O
ovome se stavlja i odgovarajua zabeljeka na spisu. No, mogue je da je podnosilac uklonio (u
odreenom roku) nedostatke na koje mu je organ ukazao tada se uzima kao da nedostataka u
podnesku nije ni bilo.
Pod nepotpunou podneska smatramo nepodnoenje potrebnih dokaza uz podnesak. To
ne ometa rad organa povodom podneska i onda kada u ostavljenom roku dokazi nisu priloeni.
Izuzetno od prethodog pravila, u sluaju da je posebnim propisima predvieno obavezno
prilaganje uz podnesak odreenih dokaza, izostanak takvih dokaza i posle upozorenja organa
37

predstavlja formalni nedostatak zbog kojeg se po takvom podnesku ne moe postupati. U situaciji
kada je podnesak bez takse (ili sa nedovoljnom taksom), postupa se u skladu sa posebnim
propisima o administrativnim taksama.
Kada stranka u odreenom roku otkloni nedostatke podneska ZUP uzima da je podnesak
bio uredan od poetka, tj. od dana njegovog podnoenja.
Meutim, ako stranka ne otkloni odnosne nedostatke u odreenom roku, ovlaeno
slubeno lice e, u roku od sedam dana od isteka postavljenog roka - odbiti podnesak rjeenjem.
2.2. Podnesak u elektronskom obliku
Podnesak se moe podnijeti javnopravnom organu u elektronskom obliku, u skladu sa
propisima o elektronskoj upravi - napredni elektronski potpis, kvalifikovani certifikat ima istu
pravnu snagu kao svojeruni potpis; (lan 7, Zakon o elektronskom potpisu ). U sluaju
podnoenja podneska u elektronskom obliku javnopravni organ, bez odlaganja, elektronski
dostavlja stranci obavjetenje o prijemu podneska.
Ako se podnesak koji je podnijet javnopravnom organu u elektronskom obliku iz tehnikih
razloga ne moe proitati, javnopravni organ o tome, bez odlaganja, obavjetava stranku sa
zahtjevom da taj podnesak dostavi u drugoj odgovarajuoj formi i odreuje joj rok za dostavljanje.
Ako stranka ne postupi po zahtjevu javnopravnog organa u ostavljenom roku smatrae se da
podnesak nije podnijet. Ako stranka dostavi podnesak u drugoj odgovarajuoj formi, smatrae se
da je podnesak podnijet danom dostavljanja u elektronskom obliku.
2.3.Podnoenje podneska
Podnesak se podnosi javnopravnom organu nadlenom za prijem podneska. Za usmene
podneske koji nijesu vezani za rok i koji ne zahtijevaju hitno postupanje, moe se odrediti u koje
dane, odnosno asove u toku radnog vremena se mogu izjaviti. Vrijeme za podnoenje usmenih
podnesaka javnopravni organ objavljuje na svojoj internet stranici i na vidnom mjestu u svojim
prostorijama.
Stranka koja ima privremeni boravak u drugoj dravi podnesak moe podnijeti
diplomatskom, odnosno konzularnom predstavnitvu Crne Gore, koji e ga, bez odlaganja,
proslijediti nadlenom javnopravnom organu kojem je upuen. Lica liena slobode podnesak
mogu predati preko organa, odnosno ustanove u kojoj su smjeteni.
to se tie roka podnoenja podneska stari ZUP je proisivao da je podnesak predat u roku
ako je podnesak stigao organu prije isteka roka. Novi ZUP sada propisuje da je podnesak
podnijet u roku ako je podnijet prije nego to rok istekne. Kao dan podnesak poslat
preporuenom poiljkom smatra se dan predaje operateru. Kod predaje podneska nenadlenom
organu u roku, vai pravna fikcija, da je podnesak podnijet blagovremeno.
2.4.Postupanje nenadlenog javnopravnog organa po podnesku
Kad javnopravni organ primi podnesak za koji nije nadlean, dostavie taj podnesak bez
odlaganja, nadlenom javnopravnom organu, odnosno sudu i o tome obavijestiti stranku. U
sluaju usmenog podneska, ovlaeno slubeno lice usmeno e upoznati stranku koja je
podnijela podnesak o nenadlenosti i uputiti je javnopravnom organu, odnosno sudu koji je
nadlean.
Kad javnopravni organ primi podnesak za koji nije nadlean, a ne moe da utvrdi koji je
javnopravni organ, odnosno sud nadlean za postupanje po podnesku, donijee, bez odlaganja,
rjeenje kojim e odbiti podnesak zbog nenadlenosti i dostaviti ga stranci.
2.5.Evidentiranje i ovjera primljenih podnesaka
Javnopravni organ koji je primio podnesak duan je da ga evidentira prema redosljedu
prijema. Ako javnopravni organ istom potanskom dostavom, odnosno elektronskim putem primi
vie podnesaka smatra se da su istovremeno podnijeti.
Evidentiranje podnesaka (zahtjeva stranke i inicijativa za postupanje po sluenoj dunosti)
koji su predmet upravnog postupka po zahtjevu stranke ili slubenoj dunosti vri se shodno
38

propisima o kancelarijskom poslovanju, po redosledu prijema, u odgovarajuim uspisnicima

prvostepenih upravnih predmeta. Evidentiranje albi, prijedloga i drugih podnesaka za postupanje
drugostepenog organa po pravnim ljekovima evidentiraju se u upisnicima drugostepenih upravnih
predmeta. Zahtjevi za izdavanje uvjerenja evidentiraju se u upisnicima o izdatim uvjerenjima.
Na zahtjev stranke, javnopravni organ izdaje potvrdu u kojoj se navodi da je podnesak
primljen, kao i datum i vrijeme prijema, predmet podneska i, ukoliko ih ima, spisak akata
priloenih uz podnesak. Za izdavanje potvrde ne naplauje se taksa.
3.Zapisnik u upravnom postupku
3.1.Pojam zapisnika
U svim pravnim postupcima , pa i u upravnom postupku, vai princip Qvod non est
actus, non est in mundo ega nema u spisima nema ni u ivotu, ili to se ne nalazi u
spisima ne postoji odnosno nije se desilo. Zapisnik ne predstavlja nita drugo nego hronologiju
toka voenja upravnog postupka. To je psimeni trag, pisani dokaz i zavrenim radnjama tokom
postupka. On je istovremeno i javna isprava jer je zakonom propisan oblik i njegova sadrina i
njime se dokazuje ono to je u njemu evidentirano osim onih djelova zapisnika na koje je
sasluano lice stavilo primjedbu da nijesu pravilno sastavljani. Kao u odnosu na druge isprave
dozvoljeno je dokazivanje netanosti zapisnika (oboriva predpostavka).
Zakon razlikuje radnje u postupku o kojima se ne mora sainjavati zapisnik od radnji
postupka o kojima se mora sainjavati zapisnik. Obavezno sastavljanje zapisnika odnosi se na 1.
usmenu raspravu, 2. druge vanije radnje u postupku, kao i 3. o vanijim usmenim izjavama
stranaka ili treih lica u postupku. Ovo su radnje od kojih zavisi pravilnost primjene zakona ili
drugog propisa ili od ijeg postojanja ili pravne valjanosti drugostepeni organ moe u postupku
instancionog ili slubenog nadzora da pravilno cijeni albene, odnosno druge, navode. U nekim
sluajevima ili za neke radnje ili izjave, zbog njihovog znaaja zakonodavac propisuje obavezu
da se unesu u zapisnik kao npr. zakljuenje poravnanja stranaka.
Zapisnik se ne mora (neobavezno) sastavljati o manje vanim radnjama i izjavama
stranaka i treih lica koje nemaju bitnog uticaja na rjeavanje u upravnoj stvari, o upravljanju
tokom postupka, o saoptenjima, slubenim opaanjima, usmenim uputstvima i nalazima, kao i
okolnostima koje se tiu samo unutranjeg rada organa kod koga se vodi postupak nee se, po
pravilu, sastavljati zapisnik, ve e se u samom spisu staviti zabiljeka koju potvruje slubeno
lice koje je zabiljeku stavilo, uz oznaku datuma. Ne mora se sastavljati zapisnik ni o usmenim
zahtjevima stranke o kojima se odluuje po skraenom postupku, a kojima se udovoljava, ve se
takvi zahtjevi mogu samo evidentirati na propisan nain.
Posebno treba imati u vidu okolnost da se procesne greke u sainjavanju zapinika koje
mogu uticati na drugaije odluivanje organa ne mogu konvalidirati prevazii obrazloenjem
rjeenja posebno ako su u pitanju teeke povrede pravila postupka (ranije bitne povrede pravila
postupka iz lana 262 ZUP-a).
U upravnim postupcima za razliite procesne radnje postoje razliite vrste zapisnika npr.
Zapisnik o usmenoj raspravi, Zapisnik o izjavi stranke, Zapisnik o podnoenju zahtjeva stranke,
Zapisnik o podnoenju albe, Zapisnik o izvrenom inspekcijskom pregledu, Zapisnik o
kontrolnom inspekcijskom pregledu, Zapisnik o izvrenju , Zapisnik o uviaju, Zapisnik o vijeanju
i glasanju itd.
3.2.Sainjavanje i sadraj zapisnika
Polazei od znaaja pojedinih procesnih radnji, ZUP propisuje da se o njima obavezno
sastavlja zapisnik. Prije svega, rje je o voenju zapisnika na usmenoj raspravi to je ZUP-om
(u tekstu ovoga stava) i izriito rijeeno. Obavezno sastavljanje zapisnika je u direktnoj korelaciji
sa vanou odreenih radnji u pogledu utvrivanja injeninog stanja u postupku. Ocjena koje
su pocesne radnje vanije (od drugih), odnosno koje su od datih usmenih izjava vanije za
konkretan sluaj pripada ovlaenom voditelju postupka.
Radnje koje se tiu unutranjeg rada organa (a koje ne spadaju u one napred oznaene)
su, na primjer; slanje odreenog materijala, poveravanje nekom licu zaposlenom u organu da
39

sastavi izvjesno pisano i dr. O njima se obino ini satavlja samo zabiljeka u odgovarajuem
spisu
Pravljenje zapisnika je fakultativno i kada je rije o usmenim zahtjevima stranke kojima se
udovoljava, i to po skraenom postupku (bez odravanja usmene rasprave, odnosno bez
sprovoemja posebnog dokaznog postupka) na primjer; zahtjev za produenje vozake
dozvole ili za izdavanje stonog pasoa. Ovo se najee evidentira na propisan nain u
zapisnik u vidu knjige, utvren od strane organa uprave nadlenog da se stara o sprovoenju
ZUP-a.
Posebno se vodi rauna da zapisnik bude precizan, koncizan i da bude direktno usmjeren
na samu stvar o kojoj se odluuje. Zapisnik treba da bude vjerna i kompletna slika toka i sadraja
radnje zbog koje se vodi.
Precizno su normirane radnje koje neposredno prethode zakljuenju zapisnika. Da bi
zapisnik imao svojstvo javne isprave on mora da bude sainjen i zakljuen na nain propisan u
odredbama ovoga lana ZUP-a. Zahtijeva se da zapisnik bude vjerna i kompletna slika toka i
sadrine radnje na koju se odnosi. U zapisnik se unosi i sama konstatacija da je na njega bilo
primjedaba (i na ta se odnose), odnosno da je zapisnik prihvaen u cjelini bez primjedaba. Lice
koje je uestvovalo u radnji postupka koja je zapisniki evidentirana duno je da se potpie na
kraju zapisnika. Zatim, zapisnik ovjeravaju svojim potpisima slubeno lice koje je rukovodilo
tom radnjom postupka i zapisniar, ako je u tom svojstvu bilo dreeno posebno lice.
ZUP-om je naroito odreeno da se svako lice koje je sasluano potpisuje ispod dijela
teksta u kome je sadrana njegova izjava, potvrujui tako navode zapisnika. Dopuna u ve
zakljueni zapisnik unosi se kao njegov dodatak (a ne dira se ve zaokrueni, zavreni i
zakljueni zapisnik). Njega potpisuje ovlaeno slubeno lice, kao i lice na iji predlog je dopuna
unjeta.
Zapisnik, po pravilu, potpisuju lica koja uestvuju u dotinoj radnji postupka. Kada neko lice
nije u stanju da to uini, tada umjesto odnosnog lica zapisnik u njegovo ime potpisuje neko
drugo lice, stavljajui i svoj potpis. To lice ne smije da bude slubeno lice koje rukovodi radnjom
postupka, niti zapisniar.
Ovo pravilo se ne primjenjuje u situaciji kada neko lice nee da potpie zapisnik ili se udalji
prije njegovog zakljuenja. Odgovorajua konstatacija o tome - ko, zato i sl. - unosi se u
zapisnik.
3.3.Zapisnik kao javna isprava
Propisano sastavljen zapisnik spada u javne isprave. Kao dokazno sredstvo, javna isprava
prua potpun dokaz o onome na ta se odnosi. U tom smislu se i zapisnik o kome je rije uzima
za vernu svjedodbu o toku i sadrini radnje koju prikazuje.
Ogranienje dokazne snage zapisnika postoji u pogledu onih njegovih djelova na koje je
sasluano stavilo primjedbu da nisu pravilno sastavljeni.
Svaka javna isprava potvruje ili odreuje odgovara pravom stanju stvari. Meutim, takva
pretpostavka nije neoboriva. Naime, doputeno je dokazivati da su u javnoj ispravi injenice neistinito potvrene ili da je sama ipsrava neispravno sastavljena. Tako je dozvoljeno dokazivati i
netanost zapisnika. Teret dokazivanja je na onome ko osporava istinitost zapisnika.
3.4.Zapisnik kolegijalnog organa
Kada u upravnom postupku rjeava kolegijalni organ, pored zapisnika o toku rada takvoga
organa, vodi se i poseban, odvojen zapisnik o vjeanju i glasanju. Ukoliko je u drugostepenom
(albenom) postupku kolegijalni organ jednoglasno odluio, voenje posebnog zapisnika o
vijeanju i glasanju nije neophodno; tada se, po pravilu, stavlja samo zabiljeka na spisu.
ZUP propisuje i sadrinu zapisnika o vijeanju i glasanju, kao i to koja lica moraju da ga
potpiu. Tako, zapisnik o vijeanju i glasanju sadri; 1. podatke o licima koja ulaze u sastav tog
kolegijalnog organa; 2. podatke o upravnoj stvari o kojoj je rjeeno; 3. kratak prikaz sadrine
izglasane odluke; 4. navoenje za ta je koji lan kolegijalnog organa glasao, posebno iznoenje
stavova onih lanova koji su ostali u manjini uz oznaavanje imena lanova kolegijalnog organa
koji su imali takva, odvojena miljenja.
40

Zapisnik o vieanju i glasanju mora da potpie predsjedavajui sjednice na kojoj je to

vjeanje i glasanje obavljeno, kao i lice koje je tom prilikom bilo zapisniar.
Zapisnik o vijeanju i glasanju smatra se povjerljivim dokumentom, pa ga stranke ne mogu
razgledati, niti prepisivati.
4.Razgledanje spisa i obavjetavanje o toku upravnog postupka
4.1.Pravo na razgledanje spisa
Pravom stranke na razgledanje spisa predmeta razrauje naelo iz lana 16. ZUP-a. Da bi
stranke (i druga lica) mogle da steknu potrebna znanja o postupku po odreenoj upravnoj stvari,
predvieno je da, pod zakonskim uslovima, mogu da razgledaju spise predmeta i da ih, ako ele,
prepisuju, odnosno fotokopiraju kao i da se obavjetavaju o svim injenicama koje se tiu
postupka. Ovo se odnosi kako na upravni postupak koji je kod organa u toku, tako i na postupak
koji, mada kod dotinog organa zavren, jo nije pravnosnano okonan.
Pravilo da razgledaju spise predmeta i da o sopstvenom troku prepiu, odnosno
fotokopiraju potrebne spise priznaje se, prije svega, strankama na njihov zahtjev. Dakle,
stranke se i na ovaj nain upoznaju sa injenicama i okolnostima koje su od znaaja za sam
predmet, ime im se omoguava da ostvare i zatite svoja prava i pravne interese.
Da bi se omoguilo razledanje spisa, stranka podnosi odgovarajui zahtjev - u pisanoj formi
ili usmeno, na zapisnik. Moe i elektronski, u skladu sa mjerodavnim propisima.
Razgledanje i prepisivanje spisa vri se u slubenoj prostoriji gdje se oni nalaze (ili u drugoj
pogodnoj prostoriji), u prisustvu i pod nazdorom slubenog lica koje starjeina odredi. Takvo
slubeno lice stara se o ouvanju kompletnosti spisa (i o tome da se neto ne doda). Inae,
javnopravni orgn je duan, da u roku od pet dn od dn podnoenj zhtjev stranke
obezbedi uslove z rzglednje spis i dobijnje kopij kt. U odreenim sluajevima, u
interesu podnosioca zahtjeva, dokumenti mogu d budu rzgledni i u kncelrijm nekog
drugog orgn (a ne onog koji uva dokumentaciju), kao i diplomtskog ili konzulrnog
predstvnitv Crne Gore u inostrnstvu.
Razledanje spisa koji se uvju u elektronskom obliku mora da bude omogueno
odgovarajuim tehnikim sredstvima prilagoenim z njihovo rzglednje, ko i z njihovo
preuzimnje - bilo u elektronskom (slanje na odgovarajuu elektronsku adresu), bilo u
tmpnom obliku (u papirnoj verziji).
Ovaj institut treba razlikovati od instituta slobodnog pristupa informacijama.
4.2.Pravo na obavjetavanje o toku postupku
Upravni postupak, njegov tok, sadrina i rezultati ne smijuju nipoto da bude zatvoreni za
javnost, u skladu sa zakonom. Po prirodi stvari, u prvom redu stranka ima pravo na pun uvid u
odvijanje postupka i u sve radnje koje se tiu postupka. Isto pravo pripada i svi drugim licima koja
za tako neto imaju - i uine verovatnim (bar posredno dokau, tj. navedu injenice koje ukazuju)
- opravdan interes za to. Nain obavjetavanja o toku postupka u svakom konkretnom sluaju
odreuje sam organ koji ga vodi, i to tako da odnosni nain bude pogodan za upoznavanje sa
relevantnim podacima.
U pogledu ogranienja prava na razledanje spisa, treba imati - takoe - u vidu dva
mjerodavna zakona: 1) onaj o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja; 2) onaj o
zatiti tajnih podataka (razliite vrste tajni), a posebno podataka o linosti. Naime, vano je
zakonski, a pogotovo u praksi znalaki, pravilno odmjeriti, uklopiti tri pravne vrednosti: 1) pravo
na uvid u relevante podatke; 2) zatitu javnog interesa (recimo, bezbednost zemlje, ili zatitu
javnog morala, i drugo); 3) zatitu privatnosti lica.
5.Pozivanje stranaka i drugih uesnika u postupku i dostavljanje
5.1.Pojam pozivanja i dostavljanja
Pozivanje je vana radnja organa u postupku kojom se, po pravilu, obezbeuje potrebno
prisustvo odreenog lica u vezi sa nekom procesnom radnjom. Pozvano lice je duno da se
41

odazove pozivu. Naelno, moe se pozivati samo lice koje boravi na podruju organa. Za ostala
lica vredi odredba o pravnoj pomoi.
Redovno, pozivanje se ne smije vriti da bi se izvrilo dostavljanje odreenog pismena; to
se ipak moe initi ali izuzetno. Poziv da se organu pristupi u toku noi je krajnje vanredna,
izuzetna mjera. Mogunost pozivanja i lica koja nemaju boravite na podruju tog organa zasniva
se na dvije pretpostavke: 1. da se radi o pozivanju na usmenu raspravu i 2. da se time ostvaruje
naelo procesne ekonomije. Ova druga pretpostavka ima dvije komponente: (a) to pozivanje
treba da ubrzava ili olakava postupak i (b) ne bi trebalo da pozvani ima zbog toga znatnije
materijalne izdatke i vei gubitak u vremenu.
Tri su naina pozivanja, odnosno dostavljanja: 1. usmeno - upueno prisutnim licima u
slubenoj prostoriji organa; 2. pisano, u papirnoj formi; 3. elektronskim putem. Pisani nain
pozivanja obezbjeuje najveu sigurnost, tj. efikasnost. Posebnim propisima mogu da budu
predviene i druge forme pozivanja: telefonskim putem, preko slubenog lica i drugo.
Dostavljanje, kao vid komunikacije organa i stranaka u postupku, sastoji se u elektronskom
ili papirnom potanskom upuivanju i predaji razliitih pismena (poziva, rjeenja, slubenih spisa i
dr.) koja se odnose na upravnu aktivnost - licu kome su namenjena, uz odgovarajuu potvrdu
prijema. Svrha dostavljnja - kao formalne slubene materijalne (nenormativne) operacije - je u
stavljanju do znanja adresatu sadrine usmenog iskaza, odnosno poslatog materijala (elektronski
ili potom), ime se, s jedne strane, omoguava kontinuitet postupka, a s druge ispunjavanje
obaveza, odnosno ostvarivanje i zatiti prava i pravnih interesa toga lica.
Dostavljanje se, naelno, svodi na postupak predaje pismena licu kome je namnjeno, i to
tako da se stvore svi potrebni uslovi da se ono upozna sa njegovom sadrinom. Predmetno
formalno obavjetavanje se sprovodi u dvije grupe sluajeva: 1) ako je to propisom predvieno;
2) po odluci organa u konkretnom sluaju.
ZUP-om je predvieno pet modaliteta dostavljanja, odnosno predaje pismena: 1) obavezno
lino; 2) posredno; 3) javno obavjetavanje 4) dostavljanje elektronskim putem;
5) dostavljanje putem potanskog operatora.
Nain pozivanja i dostavljnja u svakom konkretnom sluaju odreuje, po svojoj slobodnoj
ocjeni (samostalno) ovlaeno slubeno lice; posebnim zakonom u predvienim sluajevima
moe da bude nareen samo jedan (ili vie njih, ali ne i svi) nain optenja. No, slubeno lice pri
odreivanju naina pozivanja, odnosno dostavljanja mora da se rukovodi odreenim zakonskim
principima. Ima ih tri: 1) interes stranke, posebno imajui u vidu naelo aktivne pomoi stranci
(lan 8. ZUP-a) i pravo stranke na pravni lijek, na pravnu zatitu ; 2) javnost obavjetavanja; 3)
ekonomiju postupka racionalnost u troenju i izbegavanje nepotrebnog komplikovanja i
formalnosti (pojednostavljenje procedure).
5.2..Nin pozivanja i dostavljanja
Nain pozivanja/dostavljanja zavisi od okolnosti da li je stranka prisutna u slubenim
prostorijama organa ili nije. Kada jeste, pozivanje je po pravilu usmeno, o emu se sastavlja
slubena biljeka u spisu predmeta. Dostavljanje pismena prisutnim licima obavlja se
neposrednim uruenjem.
Telefonski nain obavjetavanja je mogu kao neredovan pod dva kumulativna uslova:
1) da to ne postane praksa, ve samo izuzetak; 2) da su posredi kratke poruke koje imaju
neodlean, hitan karakter, radi zatite javnog interesa, odnosno interesa stranke (jer bi se tada
redovan nain obavjetavnja pokazao kao spor i nedjelotvoran, a mogao bi, usled zakanjenja u
komunikaciji da prouzrokuje tetu po angaovane interese (recimo, jake elementarne nepogode
nuno potrebuju hitno prisusutvo veeg broja lica koja se telefonski pozivaju da odmah dou na
odreeno mjesto, obalu nabujale rjeke primjerice, radi uea u odbrani od poplave).
Kada je u pitanju pisani dokument, a lice nije u kancelariji organa, taj dokument se upuuje
na prigodan nain: 1) potom; 2) elektronskim putem (slanjem na odreenu elektronsku adresu);
3) dostavljanjem, tj. formalnim obavjetavanjem lino, posrednim dostavljanjem; 4) javnim
obavjetavanjem, odnosno slubenim objavljivanjem ili na drugi pogodan nain u konkretnom
sluaju.

42

5.3.Mjesta na kojima se vri dostavljanje

Pravilo je da se dostavljanje vri u prostorijama u kojima se lice koje se obavjetava
najee nalazi, i u kojima ga dostavlja najlake moe pronai. U pitanju je njegov stan,
odnosno prostorija u kojoj on obavlja svoje radno-profesionalne aktivnosti; dostavljanje advokatu
vri se u njegovoj kancelariji. Ako se predaje pisano neposredno adresatu, slubeno lice
(dostavlja) prilikom dostavljanja vodi neprekidno rauna o potrebi brze, lake i svakako
sigurne (efikasne) predaje pismena.
Kada u odnosu na odreeno lice, ne postoje navedene prostorije, dostavljanje se - po
pristanku tog lica - moe obaviti i na nekom drugom mjestu.
5.4.Vrijeme dostvljnj
Za dostavljanje stoje na raspolaganju radni dani, u vremenu od 8h do 20h. Dakle,
dostavljanje se u principu ne vri nedeljom i u dane dravnih praznika. Praznini dani dravnog
karaktera (to valja razdvojiti od onih vjerskih - u koje vjernik, iako su inae radni dani, ima pravo
da ne radi) su oni koji su kao takvi odreeni zakonom.
Nedjeljom i praznikom organ, redovno, ne radi. Istovremeno, to su i dani odmora za
potencijalne adresate. Stoga organ ne smije narediti (uz propisane izuzetke ) dostavljanje preko
slubenog lica u ove dane, a slubeno lice ne smije izvriti dostavljanje (u suprotnom, podljee
disciplinskoj odgovornosti), stim u vezi adresat moe u odnosne dane i vrijeme zabrane odbije
prijem pismena.
Prema okolnostima konkretnog sluaja, organ ije se pisano dostavlja moe narediti da se
to uini i nedeljom i u dane dravnih praznika, pa i posle oznaenog vremena, tj.u nonim
asovima. Za dostavljanje, putem dostavljaa, nedeljom i u dane dravnih praznika, moraju
postojati naroito vani razlozi, a za dostavljanje posle 20h da je to neodlono potrebno. Ove
zakonske formulacije ne bi trebalo da u praksi dovedu do zloupotrebe, tj. do nepotrebnog
uznemiravanja graana. Otuda ih treba briljivo, krajnje striktno tumaiti i obrazloiti svako takvo
neredovno dostavljanje.
Pri dostavljanju pismena nedeljom, u praznine dane i posle 20h, dostavlja je duan da
upozori adresata da se takvo vanredno dostavljanje sprovodi po odluci nadlenog organa, a
na osnovu ZUP-a.
Do dostavljanja moe doi i u vezi sa preduzimanjem u javnom interesu izuzetno hitnih
mjera koje se ne mogu odlagati, kada se upravni akt moe doneti i usmeno,
Inae, dostavljanje potom, izvedeno po pravilima potanske slube, i kada se vri
nedeljom i u dane dravnih praznika ali ne i nou! ne utie bitno na mir i spokojstvo graana.
6 Dostavljanje
6.1. Lino dostavljanje
Dostavljanje, predaja pismena obavlja se, po pravilu, lino - neposredno licu kome je ono
namenjeno. Rje je o obaveznoj predaji pismena lino u ruke (ba) licu kome je ono
namenjeno, odnosno advokatu ili licima koja obavljaju advokatske poslove u njegovoj kancelariji
(ovo posredno dostavljanje je potpuno izjednaeno sa linim, tj. neposrednim).
Naroito propisivanje obaveznog linog dostavljanja u odreenim sluajevima, motivisano
je samim znaajem izvjesnog pismena (na primjer, poziva), ili pravnim dejstvima koja se vezuju
za njegovo dostavljanje (na primjer, kod dostavljanja rjeenja).
Kada stranka ima zakonskog zastupnika, punomonika ili punomonika za primanje
pismena tada se, i pri obaveznom linom dostavljanju, dostavljanje ovim licima izjednaava sa
dostavljanjem neposredno stranci.
6.2.Obaveza i nain linog dostvljnja
Dostavljanje, predaja pismena moe da se obavi ili neposredno licu kome je ono
namenjeno, ili posredno, preko drugih lica onda kada lino dostavljanje nije mogue.

43

Lino dostavljanj podrzaumijeva obaveznu predaju pismena lino u ruke (ba) licu kome
je ono namjenjeno, odnosno advokatu ili licima koja obavljaju advokatske poslove u njegovoj kancelariji (ovakvo posredno dostavljanje je potpuno izjednaeno sa linim, tj. neposrednim).
Propisivanje obaveznog linog dostavljanja u odreenim sluajevima, motivisano je samim
znaajem izvjesnog pismena (na primjer, poziva), ili pravnim dejstvima koja se vezuju za njegovo
dostavljanje (na primjer; kod dostavljanja rjeenja).
Lino dostavljanje se sprovodi: 1) kada od dostavlja nj pismena poinje da tee neproduivi
rok (koji je po pravilu i prekluzivan - takav je rok za albu): 2) kada je to propisom nareeno; 3) u
svakom drugom sluaju kada sam organ nae da je to potrebno. On e to narediti uvijek kada
procjeni da je za dostavljanje odreenog pismena neophodan najpouzdaniji (najsigurniji) put
predaje lino u ruke adresatu.
Lino dostavljanje sprovodi za to ovlaeno slubeno lice organa ili drugo ovlaeno
slubeno lice zaposleno kod potanskog operatora ili u drugoj dostavnoj slubi; ono se naziva
dostavlja.
Potvrda o izvrenom dostavljanju naziva se dostavnica sadri: 1) oznaenje dokumenta koji
se uruuje; 2) datum i as uruenja; 3) potpise primoca i dostavljaa.
Propisuje postupanje dostavljaa pri obaveznom linom dostavljanju kada se adresat ne
nalazi u oznaenim prostorijama. Tada je dostavlja obavezan da ponovo poku dostvljnje u
roku od min. 24 do max. 72 s od prvog pokuj. Ako primlc nije pronen ni pri drugom
pokuju ili odbije d primi dokument, slubeno lice orgn sinjava o tome zabiljeku na spisu.
Napori dostavljaa mogu da budu okonani i posrednim dostavljanjem.
Poslije neuspjelog drugog pokuaja linog dostavljanja, dostavlja n mjestu n kojem je
dostvljnje treblo d bude izvreno ostvlj obvjetenje. U njemu su navedeni: 1) ime
primoc; 2) osnovni podaci o dokumentu koji tredba uruiti; 3) oznaenje slubene prostorije
orgn u kojoj dokument moe d se dobije; 4) dtum i as kd je obvetenje ostvljeno.
Protekom roka od sedam dn od dn ostvljnj obvjetenj na nain kako je
propisano u stavu 5. lana 84. - ZUP uzima da je i samo dostavljanje pismena o kome je rije
pravno perfektno obavljeno.
Kada stranka ima zakonskog zastupnika, punomonika ili punomonika za primanje
pismena tada se dostavljanje ovim licima izjednaava sa dostavljanjem neposredno stranci, tj.
sa linim dostavljanjem.
6.2.1.Punomonik z prijem pismena
Punomonik za primanje pismena je posebno vrsta punomonika kome se, po ovlaenju
stranke, dostavljaju sva obavjetenja namenjena stranci u upravnom postupku. Punomonik za
primanje pismena ima usko specijalno punomoje: on nije ovlaen na preduzimanje procesnih
radnji u ime i za raun stranke, nije dakle punomonik zastupnik, ve jedino za stranku prima
pismenu u postupku.
Punomonika o kome je ovdje rije odreuje stranka, po svom nahoenju ili po nalogu
organa. Pravni odnos izmeu stranke i njenog punomonika za primanje pismena proizvodi
dejstva u postupku tek po obavjetavanju organa. Dunost stranke da obavjesti organ o
postavljanju odnosnog punomonika praena je obavezom organa da po primanju tog
obavjetenja sve dostavljanja za stranku vri dotinom punomoniku. S obzirom na to da
punomonik za primanje pismena ne zastupa stranku, duan je da joj uputi svako obavjetenje
odmah po prijemu, tj. bez odlaganja. Nepostupanje punomonika u skladu sa odredbama ovog
stava, moe dovesti do tetnih posledica po strankina prava u postupku (na primjer:
neekspeditivno slanje primljenog rjeenja rezultiralo proputanjem roka za albu). Sve poslijedice
takvog punomonikovog dranja (injenja ili neinjenja) snosi sama stranka vlastodavac. Inae,
punomonik je odgovoran vlastodavcu, po osnovu njihovog meusobnog odnosa (zakljuenog
pravnog posla). Stoga je duan da naknadi tetu koju je stranka pretrpjela usled njegove radnje ili
proputanja.

44

6.2.2..Zjedniki punomonik z prijem pismena

Ovim lanom je ureeno pitanje dostavljanja u situaciji kada stranke najmanje njih deset koje u postupku uestvuju sa istovjetnim zahtjevima (procesnopravna zajednica) lan. 76 kada
vie od deset stranaka sa identinim zahtjevima uestvuju u postupku, nisu odredile, niti im je
postavljen zajedniki predstavnik, odnosno zajedniki punomonik.
Zakon obavezuje takve stranke da u utvrenom roku, na zahtjev organa, imenuju
zajednikog punomonika za primanje pismena, odnosno obavjetenja. To, po prirodi stvari,
treba da bude lice kome organ moe lako i brzo da izvrava sva potrebna dostavljanja za
uesnike procesnopravne zajednice.
Umjesto zajednikog punomonika za primanje obavjetenja, stranke mogu naknadno
odrediti zajednikog punomonika - zastupnika ili zajednikog predstavnika - kome e, izmeu
ostalog, vriti i potrebna dostavljanja.
Dok ne odrede nekog od ovih zastupnika, sva pismena se predaju stranci koja je na prvom
zajednikom podnesku prva potpisana ili oznaena. Ako ta stranka iz bilo kog razloga nije
podesna da bude zajedniki punomonik za primanje pismena (na primjer, ivi daleko od sedita
organa) - ovlaeno slubeno lice moe za obavljanje odnosne funkcije odrediti neku drugo lice,
po pravilu neku drugu stranku.
Doputena je, uz odreene pretpostavke, i mogunost odreivanja (postavljanja) vie
punomonika za primanje obavjetenja, pri emu je neophodno oznaiti koju e od stranaka
svaki od njih zastupati.
Organ moe i sam, budu li se stranke u postavljenom roku ogluile o oobavezu postavljanja
zajednikog punomonika za primanje obavjetenja - imenovati neko lice na tu funkciju u
postupku.
U situaciji postojanja zajednikog punomonika za prijem obavjetenja, organ ije se
obavjetenje dostavlja duan je da u njemu precizno navede kojim je strankama - svim ili samo
pojedinim - ono namenjeno.
6.2.3. Dostavljanje zakonskom zastupniku ili punomoniku
Opta pravila o nainu dostavljanju pismena, kao i mjestu i vremenu te procesne radnje
vrijede i za zakonskog zastupnika i punomonika stranke. Inae, s obzirom na prirodu funkcije
zakonskog zastupnika i punomonika, sva obavjetenja namenjena stranci dostavljaju se tom
zastupniku osim u dvije grupe sluajeva: (1) kada je sam zakonski zastupnik postavio svog
punomonikazastupnika; (2) kada je zakonski zastupnik imenovao posebnog punomonika za
primanje obavjetenja.
Neto je drukija situacija u pogledu dostavljanja punomoniku stranke ili punomoniku
zakonskog zastupnika stranke. Ukoliko punomonik u upravnom postupku ima opte punomoje
tada je ovlaen i na primanje svih obavjetenja u postupku. Meutim, ukoliko je punomonik
od vlastodavca dobio samo specijalno (ogranieno) punomoje, iz sadrine takvog punomoja
proizlazi za koje procesne radnje ili u kojoj fazi postupka on moe da zastupa stranku. Da bi se
dostave mogle initi punomoniku ogranienog punomoja, potrebno je da ga stranka (njen
zakonski zastupnik) izriito ovlasti na primanje pismena, odnosno drugih obavjetenja. Ne uini li
to, eventualno dostavljanja takvom punomoniku nee imati pravnu vanost.
Prema tome: kada je punomonik sa ogranienim punomojem ovlaen i na primanje
obavjetenja (svih ili samo odreenih), kao i u sluaju opteg punomoja dostavljanja za
stranku vre se punomoniku, a ne samoj stranci.
U opisanom kontekstu, eventualna dostavljanja neposredno stranci ne proizvode, po
pravilu, nikakva pravna dejstva (tada, na primjer, datum dostavljanja rjeenja stranci nije od
znaaja pri ocjeni blagovremenosti upotrebljenog pravnog sredstva). Meutim, kada je u vezi sa
odreenom radnjom u postupku pored punomonika neophodno i prisustvo stranke pisano
(poziv) kojim se odreuje to prisustvo dostavlja se i punomoniku i toj stranci.
Kada ogranienim punomojem (za zastupanje u upravnom postupku) nije bilo obuhvaeno
i primanje pismena dostavljanja za stranku bie pravovaljana samo ako su njoj pravilno, po
zakonu i izvrena.

45

Ako se iz punomoja ne moe jasno utvrditi da li se ono prostire i na primanje pismena,

organ moe narediti stranci da podnese precizno punomoje, tj. da otkloni nedostatak njegove
nejasnosti u pogledu obima, odnosno prostiranja ovlaenja. Moglo bi se uzeti da se pri
nejasnoi punomoja u navedenom smislu, hitna (i vana) dostavljanja treba da obavljaju samoj
stranci. Dolazi u obzir, kada su ispunjeni zakonski uslovi, i odreivanje punomonika za primanje
pismena ili postavljanje, u istom cilju, privremenog zastupnika.
O promijeni adresa punomonika u toku postupka nadleni organ mora da bude upoznat; u
suprotnom, sve do takvog njegovog saznanja, obavjetavanja se vre samoj stranci, odnosno
njenom zakonskom zastupniku i onda kada je punomonik ovlaen na primanje obavjetenja.
Pravni znaaj dostavljanja zastupniku jednak je linom dostavljnju stranci. Ovo je naroito
vano u pogledu onih rokova koji striktno teku od dana izvrenog obavjetenja.
11.Dostavljenje putem potanskog operatora
Tradicionalno, obavjetavenje potom sastoji se upuivanju poiljki (pisanih dokumanta)
preko potanske slube kao javne slube. Ono moe da bude dvojako: 1) obina poiljka:
jednostavna predaja u odreeno, tome namenjeno potansko sandue ili na potanskom alteru,
a bez potvrde o prijemu od strane alterskog slubenika; 2) preporuena poiljka, gdje je na
potvrdi koju izdaje alterski slubenik naveden datum prijema od strane pote kojoj je dokument
predat.
Kada je rije o odreivanju dana prispea obinih potanskih poiljki, umjesto ranijeg
zakonskog pravila da je to dan prijema kod pote adresata, vaei ZUP taj dan odreuje veoma
kruto, brojano, i to zavisno od okolnosti da li je poiljka poslata na adresu u Crnoj Gori ili na
neku adresu u inostranstvu. U prvom sluaju to je sedmi dan od dana slanja sa adrese, pote
poiljaoca. U drugom deseti dan. Ipak, primalac moe dokazivati da je primio obinu poiljku i
nekog kasnijeg dana od zakonski navedene pretpostavake.
Kod pisanog dokumenta u obliku preporuene poiljke, dan prispjea se svakad smatra
onaj dan koji je naznaen na potvrdi o prijemu poiljke od strane pote u kojoj je predat.
12.Dostavljanje elektronskim putem
Obavjetavanje elektronskim putem, u skladu sa tehnikim kapacitetom organa za tu svrhu,
sastoji se u slanju dokumenta elijektronskom potom, na odgovarajuu elektronsku adresu koju
mu je stranka dostavila u samom podnseku.
Radi pravne sigurnosti i izvjesnosti, vano je precizirati momenat, tj. ustanoviti tano vrjeme
prijema dokumenta poslatog elektronskim putem. To je vreme oznaeno u potvrdi o prijemu
elektronskog dokumenta, u skladu sa zakonom koji regulie elektronski dokument;
Ako se pisano elektronski poslato stranki iz tehnikih razloga ne moe proitati (recimo
stranka nema odgovarajui raunarski program za to), organ je duan da joj - na njen zahtjev dostavi pisano u nekom drugom obliku.
13.Posredno dostvljnje
Ovjde je rje o dostavljanju pismena (od strane slubenog lica) u stanu adresata u kome se
on u tom asu ne nalazi, a ne radi se o sluajevima obaveznog linog dostavljanja .
Ima se u naroito i u prvom redu u vidu situacija kada je u stanu prisutan neko od odraslih
lanova adresatovog domainstva; s njim se izjednaava susjed ili zaposleni u kancelariji
primaoca. Tada dostavlja predaje pisano nekom od tih lica; ona su duna da ga prime. U sluaju
da tree lice ne prihvati da primi pisano, to pisano e biti ostavljeno u potanskom sanduetu
primaoca. Dostavljanje e se smatrati izvrenim po isteku roka od sedam dana od dana
dostavljanja preko treeg lica ili od dana kad je pisano ostavljeno u potanskom sanduetu, to
e u vidu upozorenja biti naznaeno na koverti i dostavnici
Pod odraslim lanovima adrestovog domainstva, u smislu lana koji komentariemo,
razumijemo lica koja sa njim ine zajednicu ivota i stanovanja, a koja su navrila (najmanje) 14
godina (bar stariji maloljetnici). Kada se dostavljanje vri u radnim prostorijama, odnosno na

46

adresatovom radnom mjestu a on je trenutno odsutan pisano se moe predati i nekom

njegovom kolegi (licu koje radi zajedno sa adresatom). Takvo lice nije obavezno da primi pisano.
Dostavljanje u advokatskoj kancelariji, kada advokat nije prisutan, moe se izvriti ne samo
licima koja u njoj rade na advokatskim poslovima, ve po stanovitu sudske prakse i
lanovima advokatove porodice koji se u njoj zateknu . Sva ova lica su duna da prime dostavu .
Posredno dostavljanje ovim licima smatra se kao predaja samom adresatu.
Posredno dostavljanje se ne smije izvriti licu koje u istom upravnom postupku uestvuje sa
suprotnim interesom u odnosu na adresata. Prema prirodi stvari, verovatno je da takvo lice ne bi
vodilo dovoljno rauna o predaji pismena adresatu.
Kada posredno dostavljenje bude izvreno, u dostavnicu se unosi: 1) veza lica koje je
primilo pisano i adresata; 2) datum uruenja; 3) potpis lica koje je primilo dokument za tj. umjesto
adresata. Datum uruenja zapisuje se i na adokumentu koji se tom prilikom dostavlja. Lice koje
primi dokument duno je da ga preda asresatu.
U sluju d to drugo (tree) lice ne prihvti d primi dokument, on se ne vraa poiljaocu,
organu ve se ostvlja u potnskom snduetu primoc. Tada se vrijeme i dtum
dostvljnj kao i prvne posljedice ostavljanja u sandue sa gledita vremena kada se
dostavljanaje smatra izvrenim (u smislu stava 4. ovoga lana, trea rijeenica) biljeie na
omotu ostavljenog dokumenta (koverti), kao i na dostvnici.
14.Jvno dostvljnje
Do primjene ovog naina dostavljanja dolazi u tri grupe situacija: (1) da se ne moe obaviti
obavezno lino dostavljanje, a ni posredno dostavljanje, niti se moe uspjeno obaviti na neki
drugi nain; 2) kada se radi o veem broju lica koja organu nisu poznata, a ostali naini
dostavljanja ne bi bili pogodni u konkretnom sluaju; 3) kada je ba javno dostavljanje propisano
zakonom.
Jvno dostvljnje sastoji se od tri obavezne i jedne fakultativne radnje. Obavezne su: 1)
objvljivnje dokument n internet strnici orgn; 2) na portalu elektronske uprave; 3)
objavljivanje istog dokumenta i na oglsnoj tbli orgn i u njegovim podrunim jedinicm.
Fakultativno je objvljivanje u dnevnoj tampi.
15.Obavjetavanje , dostavnica i greke u dostavljanju
15.1.Meunrodno obvjetvnje
Kada se u upravnom postupku vri obavjetavanje stranih drava ili meunarodnih
organizacija, odnosno lica koja nisu domai dravljani a uivaju diplomatski imunitet u Crnoj Gori
nain obavjetavanja zavisi od okolnosti da li u datom sluaju postoji odgovarajui
meunarodni ugovor ili ne. U prvom sluaju, primjenjuju se njegove klauzule posvee procesnom
obavjetavanju (ako postoje).
U drugom nema direktnog obavjetavanja odnosnih pravnih subjekata, ve ono ide preko
resornog dravnog organa uprave, ministarstva za inostrane poslove.
15.2.Obvjetvnje u posebnim slujevim
Ovdje je rje o licima koja su liena slobode po bilo kom pravnom osnovu. Ta lica se ne
obavjetavaju neposredo, ve preko ustanove gdje se nalaze; ustanova je duna da proslijedi
prispjelo obavjetenje licu kojem je ono namenjeno. Kada je posrijedi dostavljanje pismena ovim
licima, dunost ustanove ili organa, kod koga se to lice nalazi, je da preda pisano (koje se
dostavlja) zatvoreniku - adresatu. Zatvorenik potpisuje i vraa potvrenu dostavnicu; time je
dostavljanje izvreno.
15.3.Promjen prebivlit, borvit ili sjedit
Da bi se dostavljanje moglo efikasno izvriti, za stranku (ili njenog zakonskog zastupnika) je
propisana obaveza da o promeni svoje adrese (prebivalita, boravita ili sedite) - do koje je
dolo u toku postupka - obavjesti organ koji vodi postupak. Oglue li se o tu obavezu, a sa njima
47

ne moe da se stupi u slubeni kontakt na drugi nain (ne zna se gdje su), dostavljanje pismena
strnci, odnosno njenom zakonskom zastupniku vri se jvnim obavjetavanjem .
Kada stranka ima punomonika - zastupnika ili punomonika za primanje pismena, pa oni u
toku postupka promjene adresu a o tome ne obavjeste organ koji vodi postupak - dostavljanje se
vri neposredno stranci, sve dok takvo obavjetenje ne bude dato.
15.4.Greke u obvjetvnju
Greke u dostavljanju mogu da dovedu do toga da se smatra da obavjetavnje uopte i nije
obavljeno (na primjer, kada je pisano urueno advokatovoj supruzi van njegove kancelarije, a ona
je zaboravila da mu ga preda) ili da obavjetavanje (primjerice, dostavljanje) nije izvreno onog
dana (ili mjeseca) koji je upisan u dostavnici. Jasno je da samo ispravno popunjena dostavnica,
potvrda o izvrenom dostavljanju, predstavlja dokaz o danu (i mjesecu) izvrenog dostavljanja.
lan 81. je posveen, poglavito, grekama pri upisivanju potrebnih podataka u dostavnici, ili
njenom nestanku, ali i svakoj drugoj pogreci pri nekom vidu obavjetavanja (recimo, upuivanje
dokumenta na pogrenu elektronsku adresu, ili na nepostojei broj faksa) tako da ono kao
takvo nije relevantno u pogledu vremena kada je formalno obavljeno. Otuda, preostaje
utvrivanje, dokazivanje (svim raspoloivim dokaznim sredstvima) tanog dana, odnosno asa
kada je obavjetavenje faktiki, realno sprovedeno.
Tako, ako se za mesec ili dan upisan u dostavnici posumnja da je zaista onaj kada je jedno
lice stvarno dobilo pisano koje mu je bilo namenjeno - potreban je odgovarajui postupak
provjere kod pote ili dostavljaa, kao i kod onoga koji je u dostavnici oznaen kao primalac.
Eventualno utvrena greka u dostavljanju mora da bude otklonjena.
Nestanak dostavnice posle dostavljanja implicira ispitivanje kog je datuma pisano zaista,
stvarno predato adresatu.
Ako se u postupku pokae da je pri dostavljanju uinjena greka, bitno je da se utvrdi da li
je i kad lice kome je pisano bilo namenjeno stvarno primilo pisano, od ega e zavisiti posledice
greke u dostavljanju. Tako, kad se utvrdi da je adresat primio pisano, uzima se da je predaja
tada izvrena, bez obzira na dan kada je dostavljanje bilo pogreno izvreno. U tom sluaju valja
uzeti da je dostavljanje valjano izvreno, i od tog dana poinju tei rokovi za upotrebu pravnih
sredstava.
Ako se, meutim, ne moe utvrditi da je adresat primio pisano, smatra se kao da
dostavljanje nije ni izvreno, bez obzira na pogreno izvreno dostavljanje, pa e se pisano
ponovo uruiti stranci - od kada e tek poeti rokovi za upotrebu pravnog sredstva.
Ukoliko je dostavnica nestala a organu nije polo za rukom da utvrdi taan dan dostavljanja
osporenog rjeenja - upravnu albu, odnosno upravno - sudsku tubu treba uvjek smatrati
blagovremenom; suprotan stav ne bi bio u skladu sa naelom aktivne pomoi stranci.
15.5.Dostvnic
Dostavnica je dokument koji ide uz samu dostavu i na kojem lice kome se predaje pisano
potvruje njegov prijem - a dostavlja, izvreno dostavljanje. Dostavnica sainjena u skladu ZUPom, pouzdan je dokaz (potvrda) o izvrenom dostavljanju.
Dostavnicu potpisuju obje strane: i dostavlja, i lice kome se pisano predaje (bez obzira da
li je ovaj drugi sam adresat ili neko kome se za adresata vri dostavljanje). Propisana je obaveza
dostavljaa da na dostavnici jasno naznai i dan prijema - bolje je da to uini slovima, a ne
cifrom, a moe i na oba naina, kumulativo.
Pri predaji pismena organu ili organizaciji (kao stranci u postupku), ne rjetko se deava da
primalac pismena zadri dostavnicu - dok se u organu (organizaciji) ne odlui da li e se
povodom pismena (najee dostavljenog rjeenja) uloiti pravno sredstvo - da bi je tek kasnije
(uvajui pri tome rok za pravno sredstvo) popunjenu i potpisanu poslao organu ije se pisano
dostavlja. Ovakvu praksu ne smatramo ispravnom.
Propisano je postupanje dostavljaa ako je primalac nepismen ili fiziki nije u stanju da se
potpie. Tada je dostavlja duan da na nepotpisanoj dostavnici oznai: (1) ime i prezime
primaoca; (2) dan predaje pismena; (3) razlog nepotpisanosti dostavnice.
Stavljanje otiska kaiprsta nepisanog lica na dostavnicu nema nikakvog znaaja.
48

Ako primalac odbije da potpie dostavnicu, dostavlja je duan da na njoj zabiljei: (1)
podatak da je primalac odbio da potpie dostavnicu; (2) dan predaje (slovima a ne brojem, radi
vee sigurnosti). Odbijanje potpisivanja dostavnice od strane primaoca ne utie na valjanost
izvrenog dostavljanja.
Kod jvnog dostvljnj, obvjetvnje se smtr pravno perfektno izvrenim istekom 10
dn od dn objvljivnj dokument u smislu stava 2. ovog lana. Taj zakonski rok je slubeno
produiv iz opravdanih razloga a po odluci organa, prema okolnostima konkretnog sluaja.
Dunost organa je da dtum objvljivnj i dtum istek rok kada se obavjetenje smatra
izvrenim tano oznai n dokumentu koji se odnosnim nainom javno objavljuje.
U sluju jvnog dostvljnj uprvnog kt, nije obavezno prezentovanje njegovog
obrzloenja (ne retko, ono moe da bude veoma obimno). No, tada se uz sam kt morju pruiti
podaci o preciznoj lokaciji mjestu (koji organ, broj slubene prostorije) i postupku sticanja
saznanja o obrzloenju o kojem je rje (u bilo u papirnom obliku, bilo u elektronskoj formi - ili u
objema).

XIII ROKOVI
1.Pojam vrste rokova
Pravno posmatrano, rok je odreen vremenski period koji je pravno znaajan za neko
postupanje (bilo da se ono preduzima u tom peridu, ili pak jedino po njegovom isteku), odnosno
za trajanje ili otpoinjanje odreenih pravnih dejstava. ZUP ureuje rokove postupanja organa ali
posebnim zakonom mogu biti propisani i krai rokovi .
U glavi VII ZUP-a rije je o procesnopravnim rokovima u upravnom postupku. Ima vie
podjela procesnih rokova.
a) Raskidni i odloni rokovi. - Kod raskidnih tj. zavrnih rokova - obavljanje prosesne radnje
vezano je za odreeni period, pa se samo u okviru njega radnja moe punovano preduzeti. Kod
odlonih tj. poetnih rokova - procesna radnja se ne smije preduzeti prije nego to protekne
odreeno vreme.
b) Zakonski i slubeni rokovi. - Prema tome da li su odreeni zakonom i drugim propisom, ili
ih odreuje slubeno lice u postupku, rokovi se dele na zakonske i slubene. Kada zakonski rok
nije postavljen, slubeno lice procjenjuje - prema svim okolnostima konkretnog sluaja - da li e
samo uopte oroiti neko procesno dijelanje uesnika u postupku, kao i duinu tako postavljenog
roka (recimo rok u kojem je stranka duna da podnese ovjereno punomoje).
c) Prekluzivni i instrukcioni rokovi. - U odnosu na posledice koje nastaju proputanjem
jednog roka, razlikuju se: prekluzivni i instrukcioni rokovi. Protekom prekluzivnog roka stranka
gubi pravo na preduzimanje procesne radnje koja se jedino u okviru tog roka mogla pravovaljano
da izvri. Instrukcioni rokovi slue da podstaknu ovlaena lica, odnosno organe da izvre neku
procesnu radnju. Ali, tu radnju je mogue izvriti i po proteku instrukcionog roka.
d) Produivi (dilatorni) i neproduivi (peremptorni) rokovi. - S obzirom na mogunost
produenja, postoje produivi (dilatorni) i neproduivi (peremptorni) rokovi. Zakonski rokovi su po
pravilu neproduivi. Ne mogu da se mijenjaju, a to znai ni da se produavaju od strane organa
koji vodi postupak. Produivost pojedinih zakonskih rokova mora da bude izriito propisana
zakonom. Za razliku od zakonskih, slubeni rokovi se naelno mogu produavati. Da bi moglo
doi do produenja produivog roka neophodno je da budu ispunjeni sledei uslovi: (1) da je
zainteresovano lice trailo produenje tog roka; (2) da je to uinilo prije nego to je rok istekao;
(3) da za produenje u konkretnom sluaju postoje opravdani razlozi.
e) Orijentacioni rokovi. - Kod orijentacionih rokova, slubeno lice ne mora da se striktno
pridrava zakonski date duine roka. Prema okolnostima konkretnog sluaja, ono moe - imajui
odreeni zakonski rok kao orijentaciju - da odredi neto krai ili neto dui rok.
f) Okvirni rokovi - Kod okvirnog roka, propisima se predvia njegova najmanja i njegova
najvea doputena duina. Za razliku od orijentacionih rokova, u prisustvu okvirnih rokova
slubeno lice nije ovlaeno da na licu mjesta odreuje dui ili krai rok od datog. Ono je vezano
49

postavljenim vremenskim granicama - i iskljuivo izmeu njih smije precizirati duinu roka za
konkretan sluaj.
Ponekad se vrijeme za obavljanje izvjesne radnje odreuje pravnim standardima, kao to
su bez odlaganja, odmah, itd - ili se pak preduzimanje neke radnje vezuje za jedan momenat, na
primjer, im sazna i dr.
Rokovi su nerazdvojivi od naela procesne ekonomije u upravnom postupku. Oni su
neophodni da bi se obezbijedio kontinuitet procesnih radnji otklonila neizvjesnost zbog
odugovlaenja i postupak doveo do kraja.
2.Odreivnje i produenje rokov
Z preduzimnje pojedinih rdnji u upravnom postupku mogu biti odreeni rokovi.
Kad rokovi nijesu propisani zkonom ili drugim propisom, odreuje ih, s obzirom n
okolnosti sluj i nel srzmjernosti, ekonominosti i efikasnosti, ovlaeno slubeno lice.
Rok koji je odredilo ovlaeno slubeno lice, ko i rok propisan zakonom i drugim propisom
z koji je predvien mogunost produenj, moe se produiti n zahtjev stranke ili drugog lica
koje je uesnik u upravnom postupku, ako je zahtjev podnijet prije istek rok i ko postoje
oprvdni rzlozi z produenje . ZUP sadri naelne odredbe o odreivanju rokova i mogunosti
njihovog produavanja. Procesna radnje se gotovo uvijek preduzimaju u propisanim rokovima.
Rokovi u upravnom postupku propisuju se zakonom i drugim propisima zakonski rokovi.
Kada je potrebno vremenski omeiti neko djelovanje, a propisi (zbog svoje optosti) to nisu u
stanju da uine - rokove na licu mjesta odreuje organ (slubeno lice) koje vodi postupak. Oni se
nazivaju slubeni rokovi, i moraju da budu primjereni svim okolnostima konkretnog sluaja, uz
uvaavanje naela srazmjernosti i naela efikasnosti i ekonominosti . Slubeni rokovi se
odreuju rjeenjem ovlaenog slubenog lica.
Odreivanje roka u kome stranka ima da izvri izvjesnu obavezu koja joj se nalae
rjeenjem donijetim u upravnom postupku, ne predstavlja stvar slobodne ocjene nadlenog
organa, ve je duina roka u zavisnosti od prirode i obima obaveze o kojoj se radi u svakom
pojedinanom sluaju. To, razumije se, vai kad pravnim propisima nije fiksiran rok za ispunjenje
obaveze ili je pak predvien samo krajnji, najdui rok.
3.Nain runnja rokov
ZUP-om je normirano da se rokovi raunaju na dane, mjesece i godine, kao i na asove; to
je pravilo. Meutim, rok se moe i drukije odrediti na primjer, u minutima.
Najprije se postavlja pravilo o poetku roka kada je on odreen po danima: dan dogaaja
od koga se rauna poetak roka ne ulazi u rok prvi dan roka je sledei dan od toga dogaaja
(na primjer, od dostavljanja nekog pismena).
Primjer za rok odreen po danima bi bio: izdavanje pisanog rjeenja (u sluaju
preduzimanja izuzetno hitnih mjera) po zahtjevu stranke najdocnije u roku od osam dana od
dana podnoenja zahtjeva.
Rok koji je odreen po mesecim, odnosno po godinm zvrv se istekom onog dn,
mesec, odnosno godine, koji po svom broju odgovr dnu kd je obavjetavanje izvreno,
odnosno dnu u koji pd dogj od koga se run trjnje rok. Ali, ako nem tog dn u
poslednjem mjesecu (recimo u februaru), rok se zvrv poslednjeg dn tog mesec.
Kao ilustraciju za odreivanje roka po godinama navodimo: po proteku roka od tri godine od
dana obavjetavnja stranke o rjeenju, ponavljanje se ne moe sprovesti .
Umjesto po danima, mjesecima i godinama, za slubeno lice se u datoj situaciji moe
pokazati racionalnije i praktinije da kao krajnji rok oznai odreeni (kalendarski) na primjer
stranka mora da podnese ovjereno punomoje do 13. maja tekue godine. Ovim se mogu
sprijeiti eventualne zablude u pogledu raunanja roka.
Nedjelje (kao dani) i dani dravnih praznika ne utiu na poetak i tok rokova u upravnom
postupku. Koji su dani odreeni kao dravni praznici, propisano je odgovarajuim zakonom
Najzad, rok ne moe istei onog dana kada organ, pred kojim treba preduzeti odreenu
procesnu radnju, ne radi: subotom (ako je uvedena petodnevna radna sedmica), nedeljom, u

50

dane dravnih praznika, ili neki drugi dan kada organ (na primjer, zbog generalne adaptacije
zgrade) ne radi .
4.Nain raunanja roka kod podnoenja podnesaka
ZUP takoe regulie pitanje blagovremenosti podneska u redovnim i u nekim posebnim
situacijama.
Opta odredba je o blagovremenosti podneska. Da bi bio blagovremen, potrebno je da je
podnet nadlenom organu kome je upuen u okviru roka, najkasnije poslednjeg dana roka - a ne
po isteku roka.
Podnoenje podneska vezanog za rok nenadlenom organu u toku roka, ne proizvodi
tetne poslijedice po stranku, bez obzira na okolnost to je nadlenom organu stigao posle
proteka roka.
Takoe ZUP ureuje specijalno pravilo za blagovremenost - veza blagovremenost
podneska nije mjerodavan dan kada je on stigao organu, ve dan kada je predat poti
preporueno ili telegrafski, odnosno telefaksom. Taj dan se moe nesumnjivo utvrditi, pa se on
smatra kao dan predaje podneska organu kome je upuen.
Na blagovremenost podneska stranke, koji je ona naknadno predala nadlenom organu,
nema uticaja to je ranije predavala podnesak nenadlenom organu koji ga je odbacio zbog
nenadlenosti.
Izuzetno od toga, smatrae se blagovrmenim podnesak stranke koji je ona nakon prijema
zakljuka o odbaaju njenog podneska zbog nenadlenosti bez odlaganja predala nadlenom
organu, ako nenadleni organ nije bez odlaganja donio zakljuak o odbaaju njenog podneska
primljenog putem pote zbog nenadlenosti i odmah ga dostavio stranci, a da je to uinio stranka
je mogla blagovremeno dostaviti podnesak nadlenom organu.
Kod podnesak posltih elektronskim putem, vreme i datum predaje moraju se precizno
oznaiti u obavjetenju/potvrdi o prijemu (propisane sadrine) koja se takoe elektronski alje
bez odlaganja poiljaocu.
Kada je podnesak predat orgnizcionim jedinicm izvn sjedit javnopravnog orgn ili
diplomtskim i konzulrnim predstvnitvim, oni su duni da ih bez odlaganja proslede organu
koji je nadlean za prijem podneska. Tada se dn predje nvedenim jedinicm, odnosno
predstvnitvim smtre se dnom kd je podnesk predat orgnu kome je upuen. U
slujevima navedenim u ovom stavu, prostorna udaljenost mjesta predaje podneska od
nadlenog organa (kojem se alje, odnosno upuuje podnesak), odnosno njegovog sedita nema znaaja u pogledu blagovremenosti predaje podnesk.
U odnosu na lica liena slobode vredi sledee pravilo: u pogledu blagovremenosti njihovih
podnesaka bitan je dan predaje organu ili ustanovi u kojoj se dotino lice nalazi. Podnosilac ne
moe snositi tetne posledice zbog eventualnog daljeg sporog postupanja ustanove koja je
primila podnesak i koja treba da ga poalje nadlenom organu.
Drugaija je situacija - u odnosu na sve opisane u ovome lanu - kada je organ koji vodi
postupak naznaio (i objavio) dan kada e se raspravljati o jednom podnesku pa ne naloio
stranci da podnesak dostavi do odreenog dana. U takvom sluaju, da bi podnesak stranke bio
uzet u razmatranje, mora stii organu do oznaenog dana (koji je, obino, dan - dva prije onog
kada e se rapsravljati o podnesku). titei prava stranke, organ bi ipak trebalo da uzme u rad i
podnesak koji je stigao po proteku roka posle odreenog dana, pod uslovom da je primljen (na i
neposredno) pred poetak raspravljanja.

XIV POVRAAJ U PREANJE STANJE

1.Pojam povraaja u preanje stanje
Sutina ovog instituta je u pravnoj mogunosti stranke da, naknadno, zadobije pravo na
preduzimanje jedne radnje u postupku izgubljeno usled proteka datog procesnog roka
prekluzivne prirode. Da bi dolo do povraaja u preanje stanje, neophodno je postojanje ZUP51

om predvienih pretpostavki. Do povraaja u preanje stanje nikada ne moe da doe po

slubenoj dunosti, ve je u svakom sluaju potreban odgovarajui prijedlog stranke. S tim u vezi,
greka u nazivu (na primjer alba) pismena kojim se trai povraaj, ne utie na obavezu
organa da ga uzme u razmatranje.
Mogunost povraaja se odnosi na prekluzivne rokove. Za primjenu pravnog instituta
neophodno je, dakle, da - zbog proputanja da izvri neku procesnu radnju u roku (na primjer:
nedolaenje na zakazanu i odranu usmenu raspravu ili neizjavljivanje albe u roku) - stranka
bude redovno iskljuena u pogledu budueg preduzimanja te radnje.
Prema ZUP-u, povraaj u preanje stanje dolazi u obzir samo kod radnji postupka to
znai jedino u vezi sa procesnopravnim, a ne i materijalnopravnim rokovima.
ZUP izriito zahtijeva da razlozi proputanja budu opravdani. Da li je neki razlog zaista
izvinjavajui, procjenjuje organ koji vodi postupak, imajui u vidu sve okolnosti datog sluaja. Ti
razlozi mogu da budu subjektivne (saobraajni udes stranke pri dolasku na usmenu raspravu,
smrt u porodici a nije stigla da postavi punomonika) ili objektivne prirode (poar, jaka
elementarna nepogoda na primjer, poplava i drugo).
Vaei ZUP je prihvatio tzv. restitucioni (austrijski) sistem u pogledu sadrine prjedloga
kojim se trai povraaj u preanje stanje. Tako ZUP zahtjeva da stranka opravda prekoraenje
roka, tj. proputanje jedne procesne radnje, da bi joj se omoguilo vraanjem postupka u fazu
koja je prethodila proputanju da tu radnju kasnije preduzme.
Stranka je duna da okolnosti, razloge zbog kojih je propustila (prekoraila) rok za
odreenu procesnu radnju uini bar verovatnim. To znai da bi trebalo da ih dokae (da iznese
injenice koje e kod organa stvoriti potpuno ubjeenje da su odnosne okolnosti zaista sprjeile
stranku da procesu radnju izvri u roku) ili bar da kod organa stvori predstavu (navoenjem
odgovarajuih injenica) da je mogunost da su te okolnosti zaista prouzrokovale proputanja
vea nego da nisu.
Nema potrebe da se protivna stranka izjanjava o optepoznatim injenicama na kojima se
zasniva predlog za povraaj druge stranke. Tada organ odluuje o tom predlogu po skraenom
postupku.
Zakonodavac unaprijed naglaava da se predlog za povraaj ne moe zasnivati na
okolnosti koju je organ ve jedanput procjenio kao neopravdanu za produenje produivog roka ili
za odlaganje zakazane usmene rasprave. Naime, uzima se kao neoboriva pretpostavka da e
organ istu okolnost ocjeniti neopravdanom i za dozvolu povraaja u preanje stanje, pa se njeno
ponovno ispitivanje pokazuje neracionalnim.
Prijedlog za povraaj koji se zasniva na okolnosti koje je javnopravni organ ve ranije
ocijenio kao nedovoljne za produenje roka ili odlaganje rasprave, odbie se rjeenjem kao
nedoputen.
Potreba da se uz prijedlog za povraaj zbog proputanja (prekoraenja) roka za predaju
podnesak priloi i taj podnesak (alba ili neki drugi), proizlazi iz naela procesne ekonomije.
Organ koji je primio prijedlog za povraaj bez priloenog (odgovarajueg) podneska ovlaeno
slubeno lice e, u roku od sedam dana od dana isteka roka da priloi podnesak, rjeenjem odbiti
podnesak
Sadri jedno pravilo i uzuzetak od toga pravila. Podnijeti prijedlog za povraaj redovno ne
utie na tok postupka (postupak se zbog toga ne prekida). Ipak, data je mogunost, ovlaenje
organu nadlenom za rjeavanje po predlogu da, kada nae za shodno, postupak prekine, i to
privremeno. I to, po pravilu, dok rjeenje o predlogu ne postane izvrno .
Uvaavanje albe znai i dozvoljavanje povraaja, pa tada se upravni postupak vraa u
stanje u kojem se nalazio prije proputanja a prave posledice nastale proputanjem se
ponitavaju .
2.Rok z podnoenje prijedlog za povraaj u preanje stanje
Rok z podnoenje prijedlog za povraaj u preanje stanje moe biti subjektivan i
objektivan.
ZUP najprije odreuje subjektivni rok - koji iznosi osam dana i rauna se, po pravilu, od
prestanka smetnje koja je prouzrokovala proputanje. Meutim, ako stranka uopte i nije znala
52

da je propustila rok za izvrenje neke radnje u postupku (najee zbog toga to do nje nije ni
stigao akt kojim joj se odreuje rok za izvrenje te radnje) subjektivni rok za traenje povraaja
poinje da tee tek od dana kada je stranka saznala za odnosno proputanje. Subjektivni rok
tee u okviru objektivnog .
Stranka moe da trai povraaj u roku od osam dana ali najdalje 30 dana od dana
proputanja da u roku izvri neku radnju u upravnom postupku, pa je usljed tog proputanja
izgubila pravo na vrenje te radnje objektivni rok. A u sluaju vie sile i poslije proteka tog
roka. Objektivni rok poinje da tee narednog dana po isteku roka u okviru kojeg je trebalo
preduzeti proputenu radnju.
Neblagovremeni prijedlog za povraaj bie odbijen rjeenjem, bez daljeg postupka.
3.Rjeenje o povrju u prenje stnje i njegove posljedice
Prijedlog za povraaj se uvijek podnosi onom organu kod koga je trebalo izvriti proputenu
radnju. Tako je i sa albom koja se, premda izjavljuje drugostepenom organu, predaje
(neposredno ili alje potom) prvostepenom organu organu koji je doneo prvostepeno rjeenje.
Dakle, prekoraenje (proputanje) roka za albu jeste proputanje kod prvostepenog organa.
Pravilo je da se uz prijedlog za povraaj (kao poseban podnesak) priloi i podnesak za koji
je vazano proputanje. Kada je u jednom podnesku, na primjer u albi, stranka istovremeno
iznijela i razlog svog proputanja, tada se uzima da je podnijela i prijedlog za povraaj, pa alba
ne moe da bude odmah odbaena (kao neblagovremena) ve se najprije odluuje o dozvoli
povraaja . U svakom sluaju, bitna je sadrina podneska - da li se iz nje moe zakljuiti da je
posredi prijedlog za povraaj a ne naziv podneska.
O prijedlogu za povraaj nadleni organ odluuje rjeenjem, u roku od 10 dana od dana
podnoenja prijedloga.
Ako povraaj bude dozvoljen, rjeenja donesena u vezi sa proputanjem bivaju ponitena
(uklanjaju se sa dejstvom ex tunc). Prema tome, uklanjaju se sve pravne posledice koje su ta
rjeenja proizvela od trenutka njihovog donoenja, a onemoguava se i njihovo dejstvo za
budunost.
Pravna zatita protiv rjeenja kojim je odbijen prijedlog za povraaj u preanje stanje
zavisi od okolnosti da li je to rjeenje donio prvostepeni ili drugostepeni organ. Tako, protiv
rjeenja prvostepenog organa doputena je alba a protiv rjeenja drugostepenog - neposredno
upravni spor .

XV TROKOVI POSTUPKA
1.Trokovi javnopravnog organa i stranaka
Pod trokovima organa u upravnom postupku treba razumjeti ukupnost izdataka
materijalnih i personalnih koje je on imao u vezi s jednom upravnom stvari. Mogu se razlikovati
opti - redovni trokovi i posebni trokovi. Opti se namiruju od strane organa, iz budeta. Rije je
o uobiajenim izdacima zbog redovne dijelatnosti jednog organa (na primjer, trokovi za
kancelarijski namjetaj, za papir, za potrebna sredstva rada, za odravanje prostorija i dr.). Znai,
opte trokove snosi organ za iju su djelatnost vezani. S druge strane ureeno je i pitanje
nadoknaivanja tzv. posebnih trokova vezanih za postupak posebnih izdataka u gotovom
novcu koje su imale stranke u pogledu taksi, dolaenja i gubitka vremena, pravnog zastupanja i
strunog pomaganja i sl.
Trokove postupka (tzv. posebne trokove) pokrenutog na zhtjev stranke uvijek snosi
stranka po koju je postupak nepovoljno okonan (naroito u viestranakim upravnim stvarima):
njen zahtjev je odbijen tj. nije uvaen ili joj je naloena neka obaveza, umanjena su joj dotadanja
prava i sl. No, ovo pravilo moe da bude korigovano posebnim propsom u pogledu odreene
upravne materije. Takoe, strnk koj je odustl od zhtjev po kojem je postupak voen,
dun je d snosi sve trokove koji su nstli do obustvljnj postupk, osim ko posebnim
propisim nije drugaije odreeno.
53

Kd je postupk pokrenut na zhtjev strnke, s sigurnou se moe predvidjeti d e

ispitni postupk izzvti posebne izdtke (u vezi sa uesnicima usmene rasprave), posebnim
rjeenjem se moe nloiti strnci d poloi predujam: unaprijed potrebn novni iznos z
pokrie tih izdtk. Ako strnk ne poloi tj iznos u postavljenom slubenom roku, postupk se
moe, prema diskrecionoj ocjeni organa, obustviti rjeenjem, a organ moe i da odustane od
izvoenja tih dokaza pri emu se postupak ne obustvalja. Postupak e se uvijek nstviti radi
zatite jvnog interesa, odnosno po slubenoj dunosti. Posebne trokove postupka pokrenutog
po slubenoj dunosti a okonanog povoljno po stranku snosi organ koji ga je pokrenuo (na
primjer, nije joj utvrena nikakva obaveza, niti su joj umanjena kakva prava).
Posebnim zakonom ili drugim propisom moe, meutim, u odreenim materijama da bude
predvieno da stranka snosi trokove i onog postupka pokrenutog po slubenoj dunosti koji je
za nju povoljno okonan.
O trokovima postupka (tzv. posebnim trokovima) odluuje se u rjeenju o glavnoj stvari.
Umjesto o glavnoj stvari, organ moe da o trokovima postupka odluiti posebnim, naknadno
donijetim, dopunskim rjeenjem. Obavjetenje o tome mora da bude sadrano u rjeenju.
O trokovima e se odluiti posebnim rjeenjem, ako u vrijeme donoenja rjeenja jo nisu
bili sazreli uslovi za rasporeivanje trokova.
U odluci o trokovima mora da bude navedeno: (1) ko sve snosi trokove i u kom iznosu;
(2) kome se oni imaju platiti; (3) rokovi podmirenja trokova.
Kod postupka okonanog na osnovu poravnanja, stranke se mogu dogovoriti o snoenju
trokova to moe biti obuhvaenoi samim poravnanjem. Ako se ne dogovore, svaka snosi svoje
trokove u tom postupku.
2.Nknde trokov i ngrde drugim uesnicim u upravnom postupku
U posebne trokove postupka spadaju i izdaci za putovanja svjedoka, vjetaka, tumaa i
slubenih lica, kao i za njihov boravak u mjestu izvrenja pojedinih slubenih radnji.
ZUP govori i o pravu ovih lica kako na nagradu, tako i na naknadu stvarnih trokova, kao i
izgubljene zarade u tom periodu, uz pretpostavku da im za to vreme ne sleduje lini dohodak.
Takoe, ini nam se ispravnim gledite po kojem stranka, odnosno drugo lice koje je izazvalo
postupak, ne bi trebalo da snosi trokove linog dohotka slubenog lica za izvrenje radnje u
postupku posle redovnog rada koje nije stigao da obavi tokom redovnog rada. Rizik
preoptereenosti slubenog lica nikako ne bi smio da padne na stranku, odnosno drugo lice koje
je postupak izazvalo.
Dok naknada pokriva uinjene trokove puta i boravka, nagrada vetacima i tumaima
predstavlja plaanje njihovog strunog rada - nalaza i miljenja, odnosno prevoda (ili drugog
tumaenja) u postupku.
Na pitanje da li geometri zaposleni u optinskim organima uprave i uredima za katastar
(dakle - sa statusom slubenih lica) imaju pravo na posebnu nagradu kada su odreeni za
vetake u upravnom postupku.
Da bi ostvarila zakonsko pravo na naknadu, odnosno nagradu, lica koja uetvuju u
postupku podnose odgovarajui zahtjev organu koji vodi postupak. Zahtjev za naknadu odnosno
nagradu postavljaju u toku ili neposredno po zavretku slubene radnje u ijem su izvrenju
uestvovali. Ne uine li to tada - naknada, odnosno nagrada im se ne isplauje. Dunost
slubenog lica koje vodi postupak je da titulare tih prava upozori na ta njihova ovlaenja, kao i
nain na koji ih mogu ostvariti (uz odgovarajuu zabiljeku na spisu).
Rjeenjem organa odreuje se iznos trokova i nagrada uesnicima u postupku, rok
plaanja, kao i obveznici plaanja. Na osnovu rjeenja moe se sprovesti postupak izvrenja jer
je izvrna isprava. To rjeenje je napadljivo albom.
3.Oslobnje od plnj trokov
Svrha pravila ZUP-a u zatiti lica loijeg materijalnog stanja, predvianjem mogunosti da
budu - u cjelini ili djelimino - osloboena od naknade trokova upravnog postupka koje bi inae
bili duni da podmire.

54

Zakonodavac eli da sauva stranku od tete koja bi plaanjem trokova postupka nastala
po njeno nuno izdravanje i nuno izdravanje njene porodice. Ima se, znai, u vidu ono
izdravanje koje je neophodno za normalan ivot. Takvo izdravanje ne bi smjelo da bude
dovedeno u pitanje (tj. da bude ugroeno) plaanjem trokova postupka u kome stranka
uestvuje.
Ocjena o potrebi dijeliminog ili potpunog oslobaanja stranke od naknade trokova
postupka, ostavljena je u svakom konkretnom sluaju organu koji vodi postupak. Da bi do takve
ocjene organa uopte dolo, stranka je obavezna da podnese prijedlog (zahtjev) za osloboanje
od trokova.
Svoju ocjenu organ saoptava u posebnom rjeenju kojim moe odbiti, ili uvaiti zahtjev
stranke. Sadrina tog rjeenja zavisi najveim delom od uvjerenja o imovnom stanju podnosioca
zahtjeva za oslobaanje od plaanja trokova. Ukoliko stranka ne podnese odnosno uverenje,
organ koji vodi postupak pribavlja ga slubenim putem.
Kada stranka bude osloboena (u cjelini ili djelimino) od naknade trokova, oni padaju na
teret organa koji vodi postupak.
ZUP predvia da se o zahtjevu stranke za osobaanjem plaanja trokova odluuje
rjeenje. Neporjecivo je pravo stranke da izjavi albu protiv rjeenja donesenih u vezi sa
osloboenjem od plaanja trokova upravnog postupka bilo da je njen zahtjev u potpunosti ili
pak dijelimino odbijen.
Visinu naknade trokova i nagrade u upravnom postupku, kao i nain njihove isplate
utvruje Vlada UredbOm o trokovima upravnog postupka.

XVI POKRETANJE, VOENJE I OKONANJE UPRAVNOG

POSTUPKA
1.Pokretanje upravnog postupka
Organ pokree postupak po jednom od dva mogua osnova: (1) po sopstvenoj inicijativi po slubenoj dunosti, odnosno diskrecionoj ocjeni u predvienim tipovima siituacija, odnosno u
cilju zatite odreenog javnog interesa ; (2) na zahtjev stranke, tanije samim podnoenjem
njenog urednog zahtjeva - kada je to propisano, odnosno kada je takav zahtjev conditio sine qua
non za pokretanje postupka.
Pri pokretanju postupka po inicijativi samog organa dolazi u potpunosti do izraaja naelo
oficijelnosti. Tako pokrenut postupak ima, po pravilu, za svrhu bilo stvaranje (utvrivanje) neke
obaveze za stranku (na primjer: da se iseli iz stana u koji se bespravno uselila), bilo ukidanje ili
umanjenje nekog prava koje stranka ima (tako, kod postupka eksproprijacije zemljita u svojini
stranke).
Postoje i sluajevi kada se postupak pokree po slubenoj dunosti a u interesu stranke.
Takvo preplitanje javnog i privatnog interesa nalazimo u postupku stavljanja maloljetnog lica pod
starateljstvo, kod preuzimanja akcija privrednih/akcionarskih drutava, itd.
1.1.Pokretanje postupka po zahtjevu stranke
Zahtjev za pokretanje postupka spada u najvanije podneske upuene organu. Nain
podnoenja zahtjeva moe da bude razliit: 1) neposredno podnoenje javnopravnom organu u
pisanom obliku; 2) diktiranje usmeno na zapisnik; 3) slanje potom; 4) predaja u elektronskoj
formi.
Postupak pokrenut na zahtjev stranke, tj. podnoenjem zahtreva vodi se po pravilu da bi joj
se priznalo odreeno pravo (na primjer, na otvaranje zanatske radnje), tj. odobrilo izvjesno
ponaanje, odnosno da bi se stranka oslobodila neke obaveze, ili da bi joj se bar umanjila neka
postojea obaveza (na primjer, skraivanje vojnog roka).
Ovo pravilo je apsolutna novina. Nije u pitanju prijem urednog zahtjeva, slubena radnja
organa, nego momenat njegovog podnoenja kao pravno relevantan trenutak otpoinjanja
55

upravnog postupka po dispozitivnoj maksimi. Uslov je da je zahtjev uredan, u smislu podneska

po kojem se moe raditi. Dakle, postupak se tada pokree radnjom same stranke.
Upravni postupak koji se vodi po slubenoj dunosti po odreenoj stvari smatra se
zapoetim kada nadleni organ izvri bilo koju procesnu radnju radi njegovog voenja. Nije
obavezno, osim ako posebnim propisom nije nareeno, donoenje posebnog zakljuka o
pokretanju postupka.
Najee se postupak smatra pokrenutim dostavljanjem poziva uesnicima ili, pak, pri
rjeavanju u skraenom postupku, neposrednim uzimanjem date stvari u razmatranje.
1.2.Pokretanje postupka po slubenoj dunosti
Postupak se moe pokrenuti po slubenoj dunosti, tj.po inicijativi samog organa.
Organ je duan da pokrene postupak u situacijama kada je zakonom ili podzakonskim
propisom predvieno da se, u odnosu na odreenu vrstu sluajeva, on mora pokrenuti.Obaveza
postoji i u drugim sluajevim kada se pokretanje i voenje postupka ini, prema ocjeni samog
organa neophodnim radi zatite javnog interesa. Ova ocjena organa u konrektnom sluaju temelji
se, po pravilu, na prima facie saznatom injeninom stanju (na primjer, da u prostorijama
odreenog ugostitljskog objekta ne postoje potrebni higijenski uslovi).
Pojedinci i organizacije mogu nadlenom organu podnositi razliite predstavke upozorenja, zahtjeve, molbe, predloge graana, ali i preporuke i upozorenja drugih
javnopravnih organa u vezi sa pokretanjem postupka po slubenoj dunosti. Oni, meutim, u postupku pokrenutom po slubenoj dunosti nee imati poloaj stranke - osim ukoliko se u
konkretnoj stvari radi o njihovom pravu, obavezi ili pravnom interesu - pa ni pravo da protiv
donetog rjeenja izjave albu ili, kasnije, pokrenu upravni spor.
Za razliku od upravnog postupka koji se vodi na zahtjev stranke, u pogledu postupka
pokrenutog po slubenoj dunosti redovno se ne propisuju rokovi za rjeavanje
2.Izmjena i odustanak od zahtjeva
2.1. Izmjena zahtjeva
Izmjena zahtjeva predstavlja pravni institut kojim se stranci priznaju odreena procesna
ovlaenja, kako bi to efikasnije mogla da ostvaruje prava koja joj pripadaju na osnovu
mateijalnih propisa.
U tom kontekstu, stranka moe da: (1) proiruje svoj prvobitno stavljeni zahtjev - da ga
uveava (na primjer, da trai da joj se u penzijski sta urauna i jedan dodatni vremenski period);
(2) preinauje prvobitni zahtjev - da ga zamjenjuje drugim, drugaijim zahtjevom (na primjer:
zahtjev za dobijanje vodoprivredne saglasnosti za kaptau izvora radi pravljenja pojila za stoku,
stranka mijenja u tom smislu to istu saglasnost trai za izgradnju vodovoda pijae vode na svom
imanju).
Pored pomenutog, stranka je ovlaena i na smanjivanje (umanjenje) svog postavljenog
zahtjeva. Izmjena zahtjeva ograniena je u dva osnovna pravca: Prvo - ona se vezuje iskljuivo
za prvostepeni postupak; donoenjem (i dostavljanjem) prvostepenog rjeenja, odnosno
strankino ovlaenje prestaje. Prema tome, u albenom postupku ne moe doi do izmjene
zahtjeva postavljenog u prvostepenom postupku. Drugo - pravno je doputena samo ona izmjena
zahtjeva koja se zasniva na bitno istom injeninom stanju. To znai da injenina situacija iz
koje se izvodi izmjenjeni zahtjev mora u najvanijim crtama da odgovara injeninoj situaciji iz
koje je proizlazio prvobitni zahtjev. Potrebno je, dakle, da se radi o istom konkretnom sluaju - u
pogledu vremena, mjesta i lica. Pomenuta zakonska ogranienja imaju svrhu da sprijee
odugovlaenje postupka i da rad organa koncentriu oko jednog ivotnog dogaaja.
Nije neophodno da prvobitni i proireni, odnosno novi zahtjev imaju isti pravni osnov, tj. da
se temelje na istom materijalnom propisu.
Da bi organ koji vodi postupak mogao odluiti o doputenosti izmjene zahtjeva u datom
sluaju, potrebno je da ga stranka - putem podneska ili izjavom na zapisnik - upozna sa
sadrinom tog noveliranog zahtjeva. Ako organ nae da je izmjena zahtjeva nedoputena,

56

konstatovae to u posebnom zakljuku. Time je postupak ostao usmjeren na prvobitni zahtjev, a

novi zahtjev stranka moe ostvariti u drugom (odvojenom) postupku.
Ako, pak, organ utvrdi da je izmjena zahtjeva zakonita, prelazi se na rjeavanje o
izmijenjenom zahtjevu rjeavanje o prvobitnom zahtjevu tada postaje bespredmetno
2.2.Odustanak od zahtjeva
Od svog postavljenog zahtjeva stranka moe da odustane u toku prvostepenog postupka do isteka roka na albu, a i u toku drugostepenog postupka sve dok joj ne bude dostavljeno
konano rjeenje. Iz izloenog proizlazi da stranka ne moe odustati od svog zahtjeva u toku
upravno - sudskog postupka, prilikom rjeavanja upravnog spora.
Mogu je odustanak od zahtjeva povodom kojeg je pokrenut postupak, kao i odustanak od
zahtjeva postavljenog u postupku pokrenutom po slubenoj dunosti; samo ona prva vrsta
odustanka dovodi do obustavljanja postupka.
3.Prethodno pitanje
Predhodno pitanje u upravnom psotupku predstavlja samostalnu pravnu cjelinu ije
rjeavanje je u nadlenosti sudskih ili drugih organa ali od ijeg rjeenja zavisi rjeavanje I
konkretne upravne stvari povodok koje je pokrenut upravni psotupak.
3.1.Rjeavanje prethodnog pitanja
Prethodno pitanje ima, ex lege, tri osnovna obiljeja: (1) pravni odgovor na njega ini bitan
sastavni dio injenine grae koju je neophodno utvrditi da bi se moglo odluiti o predmetu
upravnog postupka prethodno je u odnosu na rjeenje glavne, upravne stvari; (2) podobno je i
samo da bude predmet zasebnog pravnog postupka predstavlja samostalnu pravnu stvar; (3)
ne spada u nadlenost onog organa pred kojim se, kao prethodno, postavilo.
Kao pitanje od ijeg rjeenja zavisi odluka o upravnoj stvari, prethodno pitanje se po pravilu
pojavljuje u prvostepenom postupku.
ZUP odreuje grupe prethodnih pitanja zbog kojih se upravni postupak mora prekinuti, da bi
takva pravna pitanja, kao samostalna, rijeio nadleni sud u odgovarajuem postupku.
(1) Kada se prethodno pitanje odnosi na krivino dijelo .
(2) Kada se prethodno pitanje odnosi na utvrivanje oinstva,
(3) Kada se prethodno pitanje odnosi na postojanje braka
(4) Druga pravna pitanja za koja je posebnim zakonom predvieno da ih, kao prethodna,
ne smije raspravljati organ u upravnom postupku - ve da mora prekinuti postupak.
(5) Ako je to pitanje ve predmet postupka pred nadlenim organom (sudom ili organom
uprave).
Navedeni sluajevi su takvi da ih zakonito i struno moe raspraviti jedino nadleni sud u
odgovarajuem postupku. Rije je, prije svega, o veoma znaajnim i krajnje dijelikatnim
odnosima, kako za samo lice ija su prava i pravni interesi angaovani u odnosnoj stvari, tako i
za drutvo u cjelini. Stoga ZUP organu, koji u upravnom postupku naie na takvo pitanje kao
prethodno nareuje da prekine postupak. O prekidanju postupka se donosi rjeenje.
U ostalim sluajevima , van navedenih, organ koji vodi postupak odluje prema
okolnostima konkretnog sluaja da li e prethodno pitanje sam raspraviti ili e postupak
prekinuti, dok nadleni organ ne rijei to pitanje; ovdje je, dakle, posredi diskreciono ovlaenje
organa koji vodi postupak.
Prethodno pitanje ni u kom sluaju ne smije ostati neraspravljeno, s obzirom na to da od
odluke o prethodnom pitanju zavisi i rjeenje o predmetu postupka niti organ moe odbiti zahtjev
stranke kada u postupku odluivanja po tom zahtjevu naie na neraspravljeno pravno pitanje koje
ima kvalitet prethodnog pitanja.
Ukoliko se rjeenje organa koji je vodio postupak zasniva na nekom prethodnom pitanju, a
nadleni organ rijei kasnije dotino pitanje, u bitnim takama drugaije to predstavlja valjan
pravni osnov ponavljanja postupka.
O prekidu postupka donosi se rjeenje na koje se standardno moe izjaviti alba.
57

Odluka o prethodnom pitanju koju je donio organ koji vodi postupak ima pravno dejstvo
samo u postupku po toj upravnoj stvari. Zbog toga, odnosna odluka ne moe stei
pravnosnanost; njena sadrina se unosi u obrazloenje, a ne u dispozitiv rjeenja glavne stvari.
ZUP propisuje dunost organa koji vodi postupak da trai pokretanje postupka kod
nadlenog organa za rjeenje prethodnog pitanja. Rije je o sluajevima kada se postupak za
odluivanje o pravnom pitanju koje se pojavljuje kao prethodno u upravnom postupku
pokree i vodi iskljuivo po slubenoj dunosti, a takav postupak kod nadlenog organa jo nije
zapoet.
U upravnoj stvari u kojoj se postupak za rjeavanje prethodnog pitanja pokree iskljuivo
zahtjevu stranke organ je ovlaen da rjeenjem o prekidanju postupka istovremeno naredi
stranci da podnese zahtjev za pokretanje postupka kod nadlenog organa radi rjeenja
prethodog pitanja. Organ tom prilikom odreuje rok u kome je stranka duna da navedeno uini i
da mu podnese odgovarajui dokaz. Posledice neispunjenja ove dunosti stranke (na koje organ
mora da je upozori!) je obustava postupka jer se smatra da je stranka odustala od pokretanja
upravnog postupka. Ako protivna stranka nije postupila po nalogu organa da pokrene sudski ili
drugi postupak radi rjeavanja prethodnog pitanja, organ e nastaviti postupak i raspraviti to
pitanje.
Rok za pokretanje postupka rjeavanja predhodnog pitanja kod suda ili drugog organa je
slubeni rok. On poinje da tee od dana izvrnosti rjeenja doneenog u smislu istoga stava.

4.Ispitni i skraeni postupak

4.1.Ispitni postupak
Ispitni postupak je postupak utvrivanja injeninog stanja od strane slubenog lica uz
aktivno uee stranaka u postupku i korienja raspoloivih dokaznih sredstava .
4.1.1. Utvrivanje injeninog stanja
Da bi se moglo donijeti rjeenje, neophodno je ustanoviti elemente konkretnog ivotnog
sluaja, pribaviti potrebnu injeninu grau. injenice moraju po pravilu da budu dokazane da
je organ siguran u njihovu istinitost. Obino nije dovoljno da su samo uinjene vjerovatnim tj. da
organ stekne predstavu da je mogunost da neto jeste vea od suprotne mogunosti.
Pri svemu tome, vano je da se strankama omogui da zatite svoja prava i pravne
interese. Da bi se moglo donijeti rjeenje, neophodno je ustanoviti elemente konrektnog ivotnog
sluaja, pribaviti potrebnu injeninu grau. Moraju se, dakle, utvrditi sve pravno relevantne
injenice i okolnosti i one koje idu u prilog stranci i one koje su na njenu tetu, u skladu sa
naelom utvrivanja istine .
Slubeno lice koje vodi postupak pribavlja po slubenoj dunosti sve one podatke o kojima
slubenu evidenciju vode (1) organ nadlean za rjeavanje; (2) drugi organ uprave; (3) drugi
dravni organ, u prvom redu sud; (4) nedravni organ ili organizacija, bez obzira gdje joj se nalazi
sjedite.
Stranka je obavezna da iznese injenino stanje na kojem zasniva taj zahtjev. Ona je,
dakle, duna da navede elemente ivotnog dogaaja iz koga izvodi svoj zahtjev, i to: a) u
potpunosti, tj. da nita ne preutkuje; b) tano (istinito), prema pravom stanju stvari; b) odreeno i
jasno.Takoe, stranka je, po pravilu, duna da uz svoja tvrenja predloi dokaze, (na primjer: da
kae gdje se izvjesna isprava nalazi ili da predloi lica koja kao svjedok treba pozvati) i da ih, po
mogunosti (objektivna i subjektivna mogunost konkretnog lica), i podnese. Ne uini li to, bie
od strane slubenog lica upozorena na odnosnu zakonsku obavezu.
Ne postoji dunost stranke u pogledu predlaganja (a ni podnoenja) dokaza, ukoliko su, po
ocjeni organa, u pitanju optepoznate (notorne) injenice ili pak zakonske pretpostavke .
Pomenuta ocjena zavisi od okolnosti konkretnog sluaja, shvatanja date sredine i dr.

58

Organ ne moe da trai od stranke da podnosi uvjerenja i druge isprave o injenicama o

kojima dravni organi ili nedravne organizacije, odnosno teritorijalne zajednice ne vode slubenu
evidenciju, a u pogledu kojih zakonom nije predviena obaveza izdavanja isprava .
Najzad, po ustaljenoj upravnoj praksi, ako se isprava koja se ima upotrijebiti kao dokaz u
postupku nalazi kod organa, a stranka koja se pozvala na tu ispravu nije uspjela da je pribavi,
organ koji vodi postupak pribavie tu ispravu po slubenoj dunosti.
Ako stranka nije ni u naknadno ostavljenom roku bar predloila (po mogunosti i podnijela)
dokaze uz svoj zahtjev, organ je duan da takav nepotpun zahtjev odbije svojim rjeenjem
smatrajui ga dalje nepostojeim.
4.2.Skraeni postupak
Upravna stvar se moe, pod uslovima utvrenim zakonom, reavati i u skraenom
postupku. Rjeiti stvar u skraenom postupku znai odluiti o njoj neposredno bez odravanja
usmene rasprave, odnosno bez izvoenja dokaza putem posebnih dokaznih sredstava (uviaja,
vjetaenja, sasluanja svjedoka ili stranaka ). Po skraenom postupku se najee reavaju tzv.
jednostranake upravne stvari u kojima stranka zahtjeva priznavanje odreenog prava.
U ostalim situacijama, nadleni organ je obavezan da sprovede poseban ispitni postupak.
Da li postoje uslovi za rjeavanje stvari po skraenom postupku, i da li e se postupiti po
zakonom datom ovlaenju stvar je ocjene i odluke organa u svakom konkretnom sluaju.
ZUP predvia tri situacije u kojima se stvar moe rijeiti po skraenom postupku.
(1) Ako se u postupku (pokrenutom bilo po slubenoj dunosti, bilo po zahtjevu stranke)
stanje stvari moe ustanoviti na osnovu slubenih podataka kojima organ raspolae, skraeni
postupak dolazi u obzir po pravilu jedino onda kada se donosi rjeenje povoljno po stranku. U
suprotnom, potrebno ju je sasluati i tako joj pruiti priliku da zatiti svoja prava i pravne interese.
Rije je, gotovo uvijek, o jednostranakim upravnim stvarima, u kojima se postupak vodi po
zahtjevu stranke. U okviru ove take, razlikuju se dvije vrste sluajeva.
(2) Kada je stranka sama podnijela sve to je neophodno kao injenini osnov za
donoenje rjeenja, nema potrebe za njenim posebnim sasluanjem, budui da se ona u
potpunosti pisano izjasnila. U dvostranakim ili viestranakim stvarima, meutim, neophodno je
da se odri usmena rasprava sem kada se obje (ili sve) stranke izjasne da je ne ele .
(3) Ukoliko se pravno relevantno injenino stanje moe utvrditi na temelju optepoznatih
injenica, ili pak, na osnovu onih injenica koje su organu poznate, stvar e se rjeiti po
skraenom postupku.
Bez obzira na formalne uslove mogunosti voenja skraenog postupka , ako je organ
procijenio da iz injeninog stanja kojim raspolae treba odbiti zahtjev stranke , organ treba prije
donoenja odluke omoguiti stranci da se izjasni o utvrenom injeninom stanju.
5.Dokzn postupak i obezbjeenje dokaza
5.1. Dokazni postupak
Pod dokazivanjem u upravnom postupku treba razumjeti ukupnost operativnih aktivnosti
preduzetih radi utvrivanja injeninog stanja koje predstavlja podlogu za donoenje rjeenja. Da
bi se moglo donijeti rjeenje o predmetu postupka, neophodno je utvrditi pravo stanje stvari,
obiljeja konkretnog ivotnog sluaja, u skladu sa naelom utvrivanja istine.
Pravilo je da slubeno lice slobodno ocenjuje koje e injenice uzeti kao dokazne, i to na
temelju savjesne i briljive ocjene svakog dokaza posebno, ali i u vezi sa ostalim dokazima, kao i
na osnovu rezultata itavog postupka.
Dokaz ili dokazni osnov je injenica pomou koje se zakljuuje o postojanju ili nepostojanju
one injenice koja se utvruje sporne odlune injenice, predmeta dokazivanja. Predmet
dokazivanja su sporne injenice (sporno je, u stvari, njihovo postojanje) koje su, istovremeno, i
pravno znaajne - predviene kao takve odgovarajuim materijalnim propisom. U praksi se
nazivaju i "odlune injenice".
Dokazno sredstvo je izvor dokaza, sve ono to sadri ili je podobno da prui dokaz o
injenici koja se utvruje. ZUP primjera radi, navodi mogua (i najea) dokazna sredstva:
59

isprave, svjedoenje, tj. izkaze svjedoka, izjave stranaka, vjetaenje - nalaze i miljenja vjetaka
i uviaj. Slubeno lice koje vodi postupak, u principu smo odluuje o tome koje e dokazno
sredstvo upotrijebiti u konkretnom sluaju. Mogue je, meutim, da se posebnim propisima
predvide i izvjesna ogranienja u pogledu korienja odreenih dokaznih sredstava kod
utvrivanja pojedinih injenica.
Izvoenje dokaza znai njihovo korienje od strane organa radi saznanja vane, a sporne
injenice. Do izvoenja dokaza dolazi tek poto je konstatovano koje injenice treba ustanoviti i
poto su dati (i prihvaeni) eventualni predlozi stranaka za izvoenje dokaza.
Koje su injenice optepoznate, tzv. notorne, ocjenjuje se u svakom pojedinom sluaju, u
odnosu na izvjestan iri krug lica (ukljuujui tu i slubeno lice koje vodi postupak), odreenu
drutvenu (lokalnu) sredinu, i sl. Tako je, na primjer, za organe dravne uprave Crne Gore
notorna injenica da je podruje Budve trusni teren; takoe, moe se uzeti da je optepoznata
injenica je da je etilen sredstvo za hemijsko ienje oee, itd. Ne dokazuje se ni ono to
zakon pretpostavlja - primjerice, da je punoljetno lice doista poslovno tj. procesno sposobno, da
moe samo punovano da preduzima radnje u postupku.
Vaei ZUP ne ureuje dokazna sredstva na nain kako je to inio prethodni tekst, relativno
detaljno. Umjesto toga, predviena je shodna primjena pravila o dokaznim sredstvima iz zakona
o parninom postupku.
5.2.Izvoenje dokz pred drugim orgnom ili sudom
Redovna je situacija da se dokazivanje obavlja pred organom koji vodi postupak po
odnosnoj upravnoj stvari. U izvjesnim sluajevima, meutim, organ koji vodi postupak nee moi,
s obzirom na svoju mjesnu nadlenost , da izvede odreeni dokaz ili ak da obavi dokazni
postupak u cjelini (na primjer, vjetaenje u pogledu zemljita koje se nalazi van njegovog
podruja). Nije rijedak sluaj ni da lica koja se moraju sasluati imaju prebivalite (ili boravite)
daleko od sjedita organa koji vodi postupak pa bi njihovo dolaenje priinilo nesrazmjerne
izdatke i/ili veliki troak vremena (to bi bilo suprotno naelu procesne ekonomije. Tada organ
koji vodi postupak moe odluiti - na zahtjev stranke ili po samoj inicijativi organa da se pojedini
dokazi, odnosno izvoenje samo dijela nekog dokaza obavi pred drugim organom organom
uprave ili sudom kao zamoljenim organom.
U opisanim i drugim slinim prilikama, izvoenje pojedinih dokaza (ili samo njihovog dijela)
ili ak itav proces dokazivanja (rijetko) odvija se po pravilima o pravnoj pomoi u upravnom
postupku.
5.3.Obezbjeenje dokaza
Obezbijediti dokaz znai ustanoviti (odgovarajuim dokaznim sredstvom) injenicu koja
govori o vanoj injenici za rjeenje upravne stvari, prije nego to bi ona u postupku bila redovno
saznata.
Za postojanje vjerovatnoe dovoljno je da da nadleni organ stekne ubjeenje da je
mogunost da se neki dokaz nee moi kasnije izvesti, odnosno da e njegovo izvoenje biti
oteano vee (veina okolnosti ide tome u prilog) od suprotne mogunosti. Utvrivanje
vjerovatnoe je vid posrednog dokazivanja.
Potreba za obezbjeenjem odreenog dokaza postojae, na primjer, kada je rije o stvari
iji je vijek trajanja ogranien, a u pogledu koje treba izvriti uviaj ili vjetaenje; isto vai i za
sasluanje lica koje neposredno prije pokretanja postupka putuje na slubeni put u daleku zemlju,
a vjerovatno je da e u postupku biti pozvano kao svedok.
Do obezbjeenja moe da doe u tri grupe sluajeva: (1) po slubenoj dunosti, (2) po
predlogu stranke, ili (3) po predlogu treeg, zainteresovanog lica.
(1) Rije je, po pravilu, o sluajevima kada je postupak pokrenut po slubenoj dunosti, ili
se pak nadleni organ sprema da to uini; tada dolazi u obzir i obezbjeenje dokaza po slubenoj
dunosti.
(2) Obezbjeenje dokaza moe da trai stranka, odnosno lice koje e biti stranka u
postupku koji jo nije pokrenut dokazujui opravdanu bojazan, tj. "vjerovatnou". Ako su

60

posredi dvostranake ili viestranake upravne stvari, celishodno je da se protivne stranke

pozovu da bi se izjasnile o uinjenom predlogu.
(3) Najzad, i tree lice moe da predloi obezbjeenje dokaza, pod istim uslovima kao
stranka ali po pravilu samo u toku postupka, poto bude uinilo vjerovatnim svoj pravni interes
za obezbjeenje odnosnog dokaza.
Kada je postupak u toku, obezbjeenje dokaza obavlja organ koji vodi postupak po toj
upravnoj stvari. Obezbjeenje dokaza moe da izvri i zamoljeni organ.
Racionalno je i ekonomino da za obezbjeenje dokaza prije pokretanja postupka bude
nadlean onaj organ koji to obezbjeenje moe najefikasnije sprovesti. U pitanju je organ na
ijem podruju borave lica koja treba sasluati kao svjedoke, odnosno organ na ijoj se teritoriji
nalaze stvari koje su predmet planiranog uviaja ili vjetaenja.
Kada odluuje o obezbjeenju dokaza, po slubenoj dunosti ili po predlogu ovlaenih
lica, nadleni organ donosi posebno rjeenje. Ono nema dejstvo prekidanja postupka. Predlog za
obezbjeenje dokaza moe, putem rjeenja, da bude odbijen ili uvaen.
6.Odravanje reda u postupku
Dunost slubenog lica koje rukovodi izvjesnom radnjom postupka, propisana ovim stavom,
pretpostavlja, najprije, stvaranje uslova za nesmetan (slubeni) rad, a zatim i odravanje tih
uslova sve to radi pravilnog i efikasnog obavljanja slubene radnje.
Zakonodavac je poao od stava da onaj ko rukovodi jednom radnjom postupka i odgovara
za njeno sprovoenje, mora da posjeduje i odgovarajua (potrebna) disciplinska ovlaenja, da bi
se radnja kojom rukovodi obavila na predvieni nain.
Disciplinska ovlaenja slubenog lica, odnose se na opominjanje onih koji na bilo koji
nain ometaju slubeni rad (remete njegov normalan tok), kao i na preduzimanje odgovarajuih
mjera da se red ouva, posebno udaljenje tog lica.
7.Izjnjvnje strnke o rezulttim postupk
7.1.Prvo strnke n izjnjvnje
Ovaj pravni institut je relativno nov, na liniji evropskih standarda, i u skladu sa jaanjem
poloaja stranke u postupku, kao svojevrsnog saradnika organa. Rije je o pravu stranke na
komentarisanje rezultata ispitnog postupka, ujedno o obavezi organa da joj to omogui, uz
odreene izuzetke.
U skladu sa naelom o aktivnoj pomoi stranci, organ je po pravilu duan da je obavjesti o
svim injenicama i okolnostima koje su utvrene u ispitnom postupku, u procesu dokazivanja.
Obaveza organa je korelativna pravu stranke da te rezultate komentarie, da iskae svoj stav o
njima, to je od znaaja i za donoenje zakonitog rjeenja. Obavjetenje stranke moe da bude ili
usmeno ili pisano. Vano je da ono bude potpuno, da sadri: 1) imen strnk koje uestvuju u
postupku i dtum pokretnj postupk; 2) obavjetenje o prvu n uvid u spise predmeta i mjestu
gdje spisi mogu d budu pregledni; 3) izvedene dokze i rezultte ispitnog postupk; 4)
podseanje na prvo strnke d se izjnjv o rezulttim postupk i ninu ostvrivnj tog
prv.
7.2.Nini izjnjvnj strnke
Stranka se o rezultaima postupka, u roku koji odredi organ a u zakonskim granicama moe
izjasniti na dva naina: 1) usmeno, na zapisnik kod organa; 2) u pisanom obliku.
Rok u kojem strnk moe d se izjsni o rezulttim postupk je okvirni - ne moe d
bude kri od tri, a ni dui od osm dn. Odreuje ga organ, u postavljenim koordinatama,
parametrima.
Posljedica nekorienja prava stranke da komentarie rezultate postupka bez krivice
organa (ne pojavi se, neda pisano izjanjenje i sl.) ne utie na tok postupka i donoenje rjeenja.

61

7.3.Izuzeci od prv n izjnjvnje strnke

ZUP taksativno navodi sitiuacije u kojima se stranci ne mora pruiti ansa na uivanje
procesnog porava da komentarie rezultate postupka. One su trojake: 1) u sluju hitnosti, rdi
ztite jvnog interes to se mora u rjeenju posebno obrazloiti; 2) kd je oigledno d e
rjeenje biti donijeto u korist strnke sledstveno tome, rjeenje doista i mora da bude povoljno
za stranku; 3) kd je to propisno zkonom, ZUP-om ili nekim posebnim zakonom u odreenoj
materiji.
8.Okonnje postupk
8.1.Rok okonanje postupka
Rok za okonanje postupka ,odnosno donoenje, izdavanje rjeenja i obavjetavanje
stranke o njemu iznosi 30 dana od dana pokretanja postupka, osim ako posebnim zakonom nije
u toj materiji predvieno drugaije. Rjeenje se, prema praksi Evropskog suda za zatitu ljudskih
prava i osnovnih sloboda, bez obzira na nain pokretanja postupka - mora donijeti u razumnom
roku, prema svim okolnostima konkretnog sluaja.8
Ako bezuspjeno istekne rok za izdavanje rjeenja, suoavamo se sa pojavom koja se
naziva utanje uprave. Protiv utanja uprave stranka ima pravo na albu zbog takvog pasivnog
dranja organa (nerjeavanja po njenom zahtjevu). Ali, posebnim zakonom utanje moe da
bude kvalifikovano u korist stranke, kao udovoljavanje njenom zahtjevu.
No, ako je zkonom propisana obveza strnke d podnosi dokze i/ili dokument u vezi
s zhtjevom z pokretnje postupk, smatramo da bi bilo logino i opravdano da rok 30 dana od
dana pokretanja postupka, ukoliko posebnim zakonom nije drukije propisano poinje da tee od
njihovog podnoenj. Naime, predloeno odstupanje od opteg zakonskog momenta kada se
postupak na zahtjev stranke smatra pokrenutim uzrokovano je naknadnim (a ne istovremeno sa
zahtjevom) podnoenjem zakonski obaveznog prateeg materijala (neophodnih dokaza, prateih
dokumenta i drugog). Tada bi predmetni rok poinjao da tee tek od podnoenja tog materijala,
poto je nepotpuni zahtjev ve primljen. Znai, u opisanom sluaju rok za izdavanje rjeenja
poinjao bi neto kasnije od standardnog momenta
Prvostepeni organ ne smije donijeti rjeenje prije nego to stranci prui mogunost da se
izjasni o injenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rjeenje.
Imajui u vidu stanje u spisima predmeta iz kojih proizilazi da tuilac nije uestvovao u
postupku, a njegovo uee je, po ocjeni suda, bilo neophodno, radi pravilnog i potpunog
utvrivanja injeninog stanja u ovoj stvari, poinjena je povreda pravila postupka, zbog ega je
sud tubu uvaio i ponitio osporeno rjeenje.
8.2.Oprvdno produenje rok
Produenje zakonskog roka za izdavanje rjeenja u konkretnom sluaju moe da bude
uzrokovana sloenou same upravni stvari, koja je predmet postupka: brojnou pravno
releventnih injenica koje treba utvrditi, rjeenjem prethodnog pitanja i drugim, bez krivice tj.
odugovlaenja organa. Dakle, rije je o opravdanom produenju roka.
ZUP dozvoljava ogranieno produenje zaknskih rokova tj.doputa organu da rjeenje izda
i u produenom roku, ali produenje ne moe biti due od polovine prvobitno predvienog
zakonskog roka. Pri tome, doputeno je samo jednokratno produenje roka: Rok koji je jednom
produen, ne moe se ponovo produvti.
Razumije se, stranka mora da bude obavijetena o produenju roka, o danu kada istie i o
razlozima za produenje. To obavjetenje mora stii stranci prije isteka roka koji se u konkretnom
sluaju produava.

V. opirnije kod Z. R. Tomi, Komentar Zakona o upravnim sporovima (...), str. 139-146
62

9.Odluivanje po zahtjevu stranke

U postupku pokrenutom po zahtjevu stranke, ishod moe da bude dvojak: 1) rjeenje
povoljno po stranku, kada se njen zahtjev uvaava, u cjelini ili dijelimino; 2) rjeenje nepovoljno
po stranku - kada se njen zahtjev odbija kao neosnovan. Zahtjev stranke moe se odbiti zbog
neosnovnaosti iz materijalno pravnih razloga tj.neispunjenosti zakonskih uslova za priznavanje
prava stranci ili iz procesnih razloga .
9.1.Odbijanje zahtijeva stranke iz procesnih razloga
Zahtjev jednog pravnog subjekta za pokretanje upravnog postupka upuen nadlenom
organu treba najprije da se odnosi na ureivanje izvjesne situacije koja ima obiljeje upravne
stvari . Osim toga, neophodno je da podnosilac zahtjeva, uz stranaku sposobnost, bude u toj
stvari i aktivno legitimisan.
Sve u svemu, na zahtjev jednog lica nee se pokrenuti/voditi upravni postupk ako: 1)
predmet tog postupka nije upravna stvar; 2) podnosilac zahtjeva nije nosilac prava ili pravnog
interesa, odnosno ako po ovom zakonu ne moe biti stranka u postupku ; 3) zahtjev koji je vezan
za rok, nije predat u roku; 4) je u istoj upravnoj stvari ve pokrenut drugi postupak ili sudski
postupak ili je u toj upravnoj stvari ve bilo pravosnano odlueno pozitivnim rjeenjem onim
kojim je stranci bilo priznato pravo ili odreena neka obaveza; 5) kada je u istoj upravnoj stvari
izdato negativno rjeenje - ono kojim se stranci odbija zahtjev - a posle toga je pravno i faktiko
stanje ostalo nepromijenjeno.
Nepostojanje neke od nabrojanih pretpostavki, rezultirae donoenjem rjeenja kojim se
odnosni zahtjev za pokretanje postupka odbija (do sada se to zvalo "odbacivanje").
U ve pokrenutom postupku, u njegovom toku, moe da bude utvreno odsusutvo neke od
naprijed nabrojanih procjenih pretpostavki za voenje postupka na zahtjev stranke. ZUP kae da
tada organ odbija zahtjev.
9.2.Obustavljanje postupka
Prilike koje su uticale na stranku da podnese zahtjev za pokretanje postupka po odreenoj
upravnoj stvari mogu se u toku postupka izmjeniti. Moe se desiti da stranka izgubi interes da o
njenom zahtjevu bude odlueno, ili pak da doe do ubjeenja da nema izgleda (uopte ili bar ne
u tom periodu) da taj zahtjev bude uvaen - u cjelini ili djelimino. U takvim (i drugim) okolnostima
stranka moe odustati od zahtjeva.
Postavljanje zahtjeva, izmjena zahtjeva, kao i odustanak od zahtjeva (u cjelini ili djelimino)
jesu dispozitivne stranake radnje u postupku.
Naelno gledano, odustankom stranke od zahtijeva otpada potreba, odnosno interes za
daljim postupkom - nestaje upravna stvar o kojoj je trebalo odluivati. Stoga je organ prvostepeni ili drugostepeni, zavisno od stadijuma postupka u kome je stranka odustala od zahtjeva - duan da okona zapoeti postupak donoenjem rjeenja o njegovom obustavljanju; pri
tome, on ne ulazi u razloge odustanka. O tome se obavjetava protivna stranka u
kontradiktrornim upravnim stavrima.
Kada je posrijedi postupak pokrenut po zajednikom zahtjevu vie lica kao stranaka u tzv.
procesnopravnoj zajednici - pa jedna od stranaka odustane od zahtteva - postupak se obustavlja
samo u pogledu nje, s obzirom na samostalnost istupanja stranaka u takvom postupku. Prema
tome, odustanak jedne stranke u datom kontekstu ne utie po pravilu na prava drugih stranaka.
Ako je meutim rije o odustanku stranke od zahtjeva (povodom kojeg je postupak
pokrenut) u tzv. kontradiktornim upravnim stvarima, mogue je razlikovati dvije grupe situacija.
(1) Kada jedna stranka odustane od zahtjeva u toku prvostepenog, ili u toku drugostepenog
postupka po albi iste stranke - postupak e biti obustavljen, osim kada protivna stranka trai da
se postupak nastavi, ili kada je dalje voenje postupka potrebno u javnom interesu.
(2) Mogue je da jedna stranka posle donoenja rjeenja kojim je udovoljeno njenom
zahtjevu, izjavi da odustaje od svog zahtjeva. O tome biva obavijeten alilac, protivna stranka;
od njene volje zavisi da li e u opisanoj situaciji odustati od albe ili ne.

63

Kada je organ nae da nema uslova za nastavljanje zapoetog postupka, odnosno da su,
zbog ponaanja stranke (recimo preutni odustanak od zahtjeva kod prethodnog pitanja), otpali
razlozi za njegovo dalje voenje (na primjer, smrt stranke ili situacija kada je stranka sama
izvrila radnje na koje je buduim rjeenjem trebalo da bude obavezana) - donijee po slubenoj
dunosti rjeenje o obustavljanju postupka.
Kada stranka odustane od zahtjeva u postupku pokrenutom po tom zahtjevu, ne dolazi do
obustavljanja postupka - u dvije grupe sluajeva: (1) ako je produenje postupka potrebno u
javnom interesu - postupak se nastavlja po slubenoj dunosti; (2) kada u viestranakim
upravnim stvarima protivna stranka zahtijeva da se postupak produi; u ovom sluaju postupak
se nastavlja po zahtjevu te stranke, pri emu se postupak u odnosu na stranku koja je odustala
od zahtjeva mora obustaviti posebnim rjeenjem.
Po osnovu odustanka stranke od zahtjeva, postupak se obustavlja rjeenjem. Rjeenje o
obustavljanju postupka donosi slubeno lice organa koje je ovlaeno i za donoenje rjeenja.
albom na to rjeenje pobija se postojanje zakonskih uslova za obustavljanje postupka u
konkretnom sluaju. Na primjer, stranka tvrdi da je dala pod prinudom izjavu o odustanku od
zahtjeva; jedna od stranaka koje su zajedniki postavile zahtjev za pokretanje postupka navodi u
albi da ona kasnije nije odustala od zahtjeva, itd.
Pravo na albu protiv rjeenja o obustavljanju postupka strogo se razlikuje od ovlaenja
stranke da opozove svoju izjavu o odustanku od zahtjeva. Naime, mogunost opoziva odustanka
logiki i vremenski prethodi korienju albe, i postoji samo do momenta dostavljanja stranci
rjeenja o obustavljanju postupka.
Ako je do odustanka od zahtjeva dolo u albenom postupku - pa je rjeenje o kome je rje
donio drugostepeni organ - na njega ne moe izjaviti alba; protiv tog rjeenja protiv koga nema
redovnog pravnog sredstva moe neposredno pokrenuti upravni spor.
Kada orgn obustvi postupk pokrenut po slubenoj dunosti, isti postupak je mogo
biti pokrenut i na zhtjev strnke, postupk e se nstviti ko to strnk zhtjev. To praktino
znai ponovno otvaranje, zapoinjanje postupka.
9.3.Poravnanje u postupku
Poravnanjem (nagodbom) nazivamo sporazum zakljuen izmeu stranaka pred organom
(slubenim licem) koji vodi postupak. U smislu lana 103. ZUP-a, poravnanje dolazi u obzir jedino
onda kada u upravnom postupku uestvuju dvije ili vie stranaka sa suprotnim zahtjevima. Takav
postupak i pozicija organa javne vlasti u njemu u odnosu na stranke iji su zahtjevi meusobno
suprotni gotovo se upodobljava sa postupkom raspravljanja spora u graanskopravnom smislu.
Za mogunost poravnanja u upravnom postupku neophodno je, isto tako, da je posrijedi
neko dispozitivno pravo stranaka tj. da se radi o zahtjevima kojima stranke mogu slobodno
raspolagati, odnosno u pogledu kojih nije neposredno angaovan javni interes (na primjer,
izvjesno potraivanje izmeu stranaka).
Kao to je rijeeno, institut poravnanja pretpostavlja spornu situaciju izmeu pravnih
subjekata pri emu uplitanje organa javne vlasti u takav odnos nije neophodno, jer je rije o
zahtijevima kojima stranke mogu relativno slobodno raspolagati. Stoga, ZUP stavlja u zadatak
slubenom licu koje vodi upravni postupak da pomogne (da nastoji) da se stranke same
dogovore. Stranke se mogu poravnati u svim spornim pitanjima datog odnosa potpuno
poravnanje, ili samo u nekim od spornih taaka djelimino poravnanje . U svakom sluaju,
poravnanje mora da bude nesumnjivo i odreeno i po sadrini i po obimu. Takav sporazum
stranaka ne smije da vrijea javni interes, niti javni moral a ni pravne interese lica koja nisu
uestvovala u poravnanju. Slijedstveno tome, kada utvrdi postojanje neke od nabrojanih povreda,
slubeno lice e doneti posebno rjeenje o odbijanju prihvatanja predloenog sporazuma
stranaka u postupku.
Poravnanje do koga dolazi u upravnom postupku mora da bude i zvanino, slubeno
potvreno. To podrazumijeva naroito tri formalne radnje: (1) unoenje sadrine postignutog
sporazuma u zapisnik; (2) upoznavanje stranaka sa sadrinom tako sastavljenog zapisnika
itanje zapisnika; (3) potpisivanje zapisnika od strane uesnika poravnanja. Sve u svemu,

64

rjeenje o obustavljanju cjeline postupka donosi se jedino u sluaju potpunog poravnanja

stranaka (u svim spornim pitanjima) jer se nastavljanje postupka pokazuje kao bespredmetno.
- Djelimino poravnanje dovodi do obustavljanja postupka (procesnim rjeenjem) u djelu
obuhvaenom odnosnim sporazumom stranaka; u pogledu ostatka upravne stvari, postupak se
produava i zavrava meritornim rjeenjem.
Poravnanje, koje zakljueno i slubeno (zapisniki) potvreno u upravnom postupku, ima
pravnu snagu izvrnog rjeenja donijetog u takvom postupku.
Prema tome, poravnanje zakljueno u upravnom postupku (na nain propisan ZUP-om)
ima, naelno, dvije vrste dejstava:(1) Njime se ureuje sporni materijalnopravni odnos izmeu
odreenih subjekata dolazi do pomirenja njihovih dispozitivnih zahtjeva, pri emu poravnanje
ima snagu izvrnog rjeenja donijetog u upravnom postupku; (2) Na osnovu zakljuenog
poravnanja upravni postupak se okonava, tako to se posebnim rjeenjem obustavlja i to u
cjelini ili djelimino;
Na osnovu svega izloenog, moe se izvui zakljuak o sloenoj, mjeovitoj pravnoj prirodi
poravnanja. Ono je, jednovremeno, procesni ugovor radnja postupka, ali i pravni posao, sa
graanskopravnim dejstvima.
9.4.Okonnje postupk u sluju utnj uprve
Posebnim zakonom, utanje uprave neizdavanje rjeenja u propisanom roku u postupku
pokrenutom na zahtjev stranke, moe da bude pravno kvalifikovano kao usvajanje zahtjeva
stranke. Tada se, po mehanizmu predvienom ZUP-om, postupak okonava bez izdavanja
eksplicitnog rjeenja. Ovo se po pravilu odnosi na jednostranake upravne stavri.
Uslovi za tretiranje utanja uprave kao "pozitivna odluka " -usvajanje zahtjeva stranke su
kumulativni: 1) da je postupak pokrenut zhtjevom strnke; 2) d orgn ne donese rjeenje u
propisnom roku, ne produi rok ili ne donese rjeenje u produenom roku; 3) da je tako neto,
uz oslonac u ZUP-u, propisno posebnim zkonom. Nepotpun, odnosno neuredn zhtjev (lan
60 stav 3), nee se nikada smtrti usvojenim.
Radi pravne sigurnosti i ostvarivanja prava steenog utanjem (u smislu stava 1), strnk
ima pravo d tri potvrdu d je njen zhtjev usvojen - bilo od prvostepenog (koji je utao), bilo
od drugostepenog orgn. Pravnovaljana potvrd mor da sdri sve elemente zahtjevanog
upravnog akta. Potvrda nema pravno dejstvo - pravni uinak ima ex lege okolnost da je utanje
trajalo zakonski predvieno vrijeme - ali potvrda slui da u potpunosti verifikuje injenicu utanja.
Meutim, ako orgn (od kojeg je traena) ne izd odnosnu potvrdu u roku od sedm dn
od dana trenj, odnosno u istom roku ne izd rjeenje kojim nkndno odlui o zhtjevu
strnke - on moe neposredno d pokrene uprvni spor radi dobijanja potvrde od Upravnog
suda. Kada sud takvu potvrdu izda, utanje organa u smislu usvajanja zahtjeva stranke biva i
pravosnano, sudski uvreno, pravno zacementirano.
Ovim se uprava - u odreenim materijama - zakonski dodatno posredno upuuje,
podstrekava na obavezujuu aktivnost, umjesto nedoputene pasivnosti. Takoe, u opisanoj
situaciji pozitivne zakonske kvalifikacije utanja, podvlaimo, radi kompletiranja svoje
dokumentacije u odnosnom predmetu, stranka ima pravo da trai potvrdu da je njen zahtjev
usvojen. Organ, pak, ima mogunost da u naknadnom roku od sedam dana umjesto izdavanja
potvrde ipak eksplicitno odlui o zahtjevu stranke. Intencija punuenog opredeljenja je da je bolje
kako-tako eksplicitno rjeenje organa, nego njegovo utanje. No, ako se organ i dalje dri
pasivno, stranci ostaje na raspolaganju upravni spor protiv ovog i ovakvog utanja, a u cilju
dobijanja odnosne potvrde. U tom i takvom sporu, odluuje se o pravu stranke na dobijanje
potvrde za koje stranka dri da joj je nezakonito uskraeno utanjem organa.
Ponovimo: Potvrda, iako nije formalno upravni akt, ima sadrinski sve njegove elemente;
ona i jeste dokaz o njegovoj sadrini, s obzirom da je upravni akt konstruisan kao preutno
odobravanje tj. priznavanje onoga to je stranka traila (u njenu korist je). Otuda, i ta potvrda, ex
lege, podlijee pravnom reimu obaveznog ponitavanja (iz lana 139, premda bi se to moglo
protegnuti i na ponitavanje u smislu lana 140. stav 1). Razumije se, posredi je shodna,
prilagoena (odgovarajua ) primjena tih odredaba.

65

XVII RJEENJE
1.Pojam i karakteristike rjeenja
Pored formalne oznake da ga donose organi i organizacije javne uprave, tj. javnopravni
organi (v. tekst i objanjenje uz lan 1. ZUP-a), sadrinska zakonska obiljeja upravnog akta u
crnogorskom pravu su: (1) pravno-reavajui karakter; (2) jednostranost povezana sa
autoritativnou; (3) pojedinani karakter; (4) zasnovanost na zakonu; (6) ureivanje upravne
stvari, upravnog odnosa.9
Upravni akt kao pravni akt reavajueg karaktera. Pravni akt, pa tako i onaj upravni
proizvodi pravna dejstva: stvara, mijenja, gasi ili utvruje neku pravnu situaciju. Upravnim aktom
se na osnovu zakona, njegovom primjenom rjeava (odluuje) o odreenom pravu ili obavezi
nekog lica, stranke (jedne ili vie njih). Pri tome, on ima neposredno rjeavajui karakter,
proizvodei direktne pravne posljedice na situaciju lica o kojem je rije. Rjeavanje je odluivanje
o neijem pravu, obavezi ili pravnom interesu. Adresat norme ne stie odreeno pravo, niti
preuzima obavezu (isto vai i za umanjenje prava) samim materijalnim propisom koji je dotino
pravo, odnosno obavezu ustanovio ve redovno tek upravnim aktom koji mu to neposredno
priznaje, odreuje ili utvruje. Po ovoj osobini, upravni akt se razlikuje od upravne radnje koja
spada u materijalne/faktike akte, bez samostalnih pravnih uinaka. Naziv rjeenje ZUP
standardno rezervie za reavajui upravni akt, ali da se isti termin upotrebljava i za neke druge
pravne akte, recimo za one iz radnog prava, kao i u graanskim sudskim postupcima. S druge
strane, reavajui upravni akt moe da bude oznaen i kao zakljuak, saglasnost, odobrenje,
dozvola, nareenje i sl., ali samo u skladu sa posebnim zakonom u odreenoj upravnoj
materiji .
2) Upravni akt kao jednostran i autoritativan akt Upravni akt je autoritativan i
jednostran: donesen je primjenom upravne vlasti od strane nadlenog dravnog organa (ili
organizacije), odnosno od strane nedravne organizacije u vrenju javnih ovlaenja, kao i
organa decentralizovane teritorijalne jedinice (lokalne samouprave) u obavljanju njoj prenetih
dravnih poslova. Autoritativnost upravnog akta je izraz neravnopravnosti u nastalom odnosu
izmeu donosioca i adresata akta (stranke). Na osnovu propisa, donosilac akta stie jau volju,
posredstvom koje ostvaruje i titi javni interes. Autoritativnost upravne pozicije je nesumnjiva jo
na poetku pravnog procesa koji e rezultirati donoenjem upravnog akta: upravni postupak se
pokree uvijek nekom slubenom radnjom nadlenog organa. Zatim, u cijelom njegovom toku, a
naroito u sadrini izdatog akta: posrijedi je mogunost odreivanja, na osnovu pravnih propisa,
izvjesnog ponaanja i protiv volje adresata akta. Na kraju, kod izvrenja akta, ako je u pitanju
obaveza (prinudno izvrenje akta). Autoritativnost, iskazana kroz subordinaciju volja izdavaoca i
adresata, odvaja upravni akt od kategorije graanskopravnih poslova, kojoj je, naelno,
svojstvena koordinacija volja, nenametanje. Ovdje je rije o potinjenosti dravnoj vlasti, tzv.
optoj i spoljnoj potinjenosti kojoj podlijeu svi graani, na osnovu Ustava, zakona i drugih
propisa.
S druge strane, autoritativnost upravnog akta ne treba meati sa njegovom jednostranou.
Jednostranost znai da je neki akt djelo jedne volje (pojedinca ako je organ inokosan, a
kolektivan ako je organ kolegijalan), da potie od jednog pravnog subjekta. Dvostrani
(viestrani) jeste onaj pravni akt, odnosno pravni posao koji je plod sporazuma volja dva subjekta
(ili vie njih). Graanskopravni poslovi su dvostrani (ugovor), ili jednostrani (izdavanje hartija od
vrednosti, javno obeanje nagrade). Upravnopravni poslovi takoe mogu da budu jednostrani
upravni akt, ali i dvostrani upravni ugovor.
3) Upravni akt je pojedinaan akt. Upravni akt je pojedinaan in, konkretan i obino
individualan, a ne opti, bezlian (apstraktan). Upravni akt je uvijek pojedinaan akt, usmjeren na
odreenog (ili odrediv krug lica) pojedinca, organizaciju ili drugog pravnog subjekta u konkretnom
sluaju. U pitanju je glavna razdelnica upravnog akta od zakonskog i podzakonskog
optenormativnog akta (propisa). Ona povlai i ostale (izvedene) razlike u pravnim reimima ovih
akata (postupku donoenja, formi akata, oblicima kontrole njihove ispravnosti itd.). Jasna je
9

V. opirnije Z. R. Tomi, Opte upravno pravo, str. 193198.

66

razlika izmeu upravnog akta i upravnog propisa. Drugopomenuti je akt upravne vlasti,
optenormativnog karaktera, a podzakonskog ranga. Upravni propis sadri apstraktno pravno
pravilo,10 te ima regulativno-izvedeni (iz zakona) smisao. Sledstveno tome, pravilnik, naredba i
uputstvo kao optenormativni akti (podzakonski propisi) organa javne uprave ne pripadaju
jezgru upravne dijelatnosti, upravnog rada, ne predstavljuju upravne aktivnosti u zakonskom
znaenju. Podvrgnuti su sasvim drugaijem pravnom reimu. Tako, upravni propisi ne potpadaju
pod sudsku kontrolu u upravnom sporu, ve je u odnosu na njih osigurana ustavno-sudska
zatita.
4)Upravni akt je uvijek konkretan akt, Izdaje se za konkretan sluaj, povodom jednog
ivotnog dogaaja, neposredno ureujui prava ili obaveze odreenog, jednog ili vie (ili pak
odredivih) lica. Individualnost upravnog akta znai pravnu akciju prema potpuno poimence
preciziranom subjektu, jednom ili vie njih. Dodue, ima i upravnih akata koji reguliu konkretne
situacije vezane za vie lica koja nisu do kraja odreena (ali nisu ni neodreena!). Ipak ti adresati
se mogu naknadno tano prepoznati oni su odredivi, polazei od postavljenog mjerila u samom
aktu. Tada je upravni akt generalan.
5).Upravni akt je zasnovan na zakonu. Zasnovanost na zakonu znai da je upravni akt
donijet u zakonito sprovedenom postupku (formalno-procesna zakonitost), primjenom
mjerodavnog sadrinskog propisa na utvreno injenino stanje (materijalna zakonitost). Znai,
upravni akt je zakonski odreen i u procesnom (formalnom), i u sadrinskom (materijalnom)
pogledu. U procesnom smislu, izdaje ga ovlaeni organ, prema pravilima odgovarajueg
zakonskog postupka, i u propisanoj formi. U sadrinskom (materijalnom) pogledu, upravni akt je
uvijek zasnovan na mjerodavnom propisu ije norme primjenjuje u datom sluaju. Materijalno
zakonsko odreenje upravnog akta moe da bude potpuno, to je u zakonodavstvima ea
pojava. U pitanju je potpuna pravna vezanost donosioca akta, ne samo formalno-procesna, nego
i materijalna, na podlozi utvrenog injeninog stanja. Nasuprot, kod djelimine zakonske
vezanosti, donosilac akta ima, na planu sadrine akta, u rukama diskrecionu vlast: na
raspolaganju mu je (propisima pruena) slobodna ocjena. On, naime, bira po zakonskom
ovlaenju i u zakonskim okvirima optimalnu pravnu soluciju u pogledu primjene materijalnog
propisa u pojedinanoj situaciji (v. odfedbu lana 4. i odgovarajue objanjenje).. )
6)Upravni akt ureuje upravnu stvar. Novi crnogorski ZUP poznaje samo jednu vrstu
upravnih akata - "rjeenje". Rjeenje je - najprije - naziv za upravni akt u kome je sadrana
odluka o glavnoj (upravnoj) stvari kao predmetu upravnog postupka. Mada je pravilo da o
upravnoj stvari rjeava i odluku donosi jedan (nadleni) organ, u odreenim sluajevima se
propisuje da pri donoenju rjeenja uestvuju dva ili vie organa .Bez obzira na nain pokretanja
postupka, organ je duan da donese i dostavi rjeenje u propisanom roku . Ne uini li t, stranka
protiv "utanja uprave" ima pravo albe. Druga vrsta rjeenja u upravnom postupku su procesnog
karaktera. Pojedina od njih pribliavaju se svojom ulogom znaaju koji ima odluka o glavnoj
stvari. Takvo je, na primjer, rjeenje - ranije zakljuak! - o obustavljanju postupka), o odbijanju
(preciznije je o "odbacivanju"!) albe), o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka i sl. Ima i
drugih procesnih rjeenja, recimo o upravljanju postupkom ili o pojedinim procesnim radnjama (u
ranijem tekstu ZUP-a je u tim sluajevima bilo predvieno donoenje "zakljuaka"): rjeenje o
prekidanju postupka rjeenje o povraaju u preenje stanje, rjeenje o obezbeenju dokaza
rjeenje o izvrenju, itd. Rjeenje se, po pravilu, izdaje u pisanom obliku, a njegovi najvaniji
sastavni djelovi su uvod, dispozitiv, obrazloenje i uputstvo o pravnom lijeku. Poseban
znaaj ima dispozitiv (izreka), kojim se odluuje o cjelini predmeta postupka, kao i o svim
zahtjevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno rjeenje.
2. Vrste rjeenja
ZUP, u zavisnosti od kriterija, poznaje nekoliko vrsta rjeenje i to : 1) Djelimino, dopunsko i
privremeno 2) Usmeno i pisano , 3) Rjeenje sa skraenim obrazloenjem, 4) Rjeenje kao
zabiljeka na spisu predmeta, 5) Zajednika rjeenja 6) Izvrna i pravosnana rjeenja 7)

10

V. I. Krbek, Sudska kontrola naredbe, Zagreb, 1939, str. 1112.

67

Rjeenja o glavnoj stvari, procesnim pitanjima i trokovima postupka, 8) Rjeenja o izvrenju 9)

Rjeenja o novanoj kazni 10) Rjeenje kao garantni akt itd.
2.1.Djelimino, dopunsko i privremeno rjeenje
Pravilo je da se upravnim aktom/rjeenjem (njegovim dispozitivom) odluuje o predmetu
postupka u cjelini .
.1.1 .Djelimino rjeenje
Ovo rjeenje predstavlja izuzetak od navedenog pravila da se rjeenjem odluuje o
predmetu postupka u cjelini. Da bi se moglo donijeti djelimino rjeenje, potrebno je: (1) da je u
pitanju deljiva upravna stvar da se rijeavanje o njoj moe podijeliti na nekoliko pitanja; (2) da
se o izvjesnim djelovima stvari moe rijeiti pijre nego o drugim (jer se, na primjer, u konkretnom
sluaju u pogledu nekih taaka tee i sporije utvruje injenino stanje zbog potrebe rjeavanja
prethodnog pitanja); (3) da je, prema ocjeni nadlenog organa, celishodno da se o djelovima
upravne stvari koji su sazreli za rjeavanje donese odluka dijelimino rjeenje prije nego to
bude odlueno o ostatku stvari. Posle donoenja dijeliminog rjeenja, postupak se nastavlja radi
odluivanja o preostalim pitanjima drugim rjeenjem. Djelimino rjeenje, uz svoje naznaene
osobenosti, ima sva obiljeja samostalnog (zasebnog) rjeenja doneenog u upravnom postupku:
u pogledu organa koji ga donosi, formi i sastavnih djelova, pravnih dejstava, mogunosti
pobijanja, izvrenja. Za razliku od situacije iz prethodnog stava, ovdje se imaju u vidu sluajevi
kada je jednim upravnim aktom/rjeenjem proputeno da se odlui o svim pitanjima koja ulaze u
predmet postupka, iako su bila zrela za rijeavanje.
2.1.2.Dopunsko rjeenje
Dopunsko je ono kojim se odluuje o pitanjima koja nijesu bila obuhvaena ve donijetim
rjeenjem, a trebalo ih je njime rjeiti. Dopunsko rjeenje se donosi po slubenoj dunosti ili po
predlogu stranke. Posle donoenja nepotpunog rjeenja (u smislu odredbe ovog stava) stranka
moe dvojako postupati: (1) izjaviti albu na takvo rjeenje (zbog njegove nepotpunosti) u
zakonskom roku; (2) predloiti donoenje dopunskog rjeenja, pri emu takav predlog nije
ogranien rokom (Sudska praksa pod 2). Bude li predlog stranke za donoenje dopunskog
rjeenja odbijen, organ o tome donosi posebno rjeenje (kao i svako, napadljivo albom). S
obzirom na to da je predmet dopunskog rjeenja upravna stvar, odnosno dio upravne stvari o
kome nije ranije odlueno, ono kao i djelimino rjeenje ima prirodu samostalnog, zasebnog
rjeenja u upravnom postupku. Pravna sudbina dopunskog rjeenja nezavisna je, prema tome,
od sudbine ranije donetog nepotpunog rjeenja u istoj upravnoj stvari. Kada organ odbije predlog
stranke za donoenje dopunskog rjeenja, on to ini posebnim procesnim rjeenjem.
2.1.3. Privremeno rjeenje
Privremeno rjeenje je ono rjeenje kojim se o upravnoj stvari odluuje prije zavretka - u
toku postupka, na temelju injenica koje su do tog momenta utvrene. Privremeno rjeenje biva
ukinuto i zamjenjeno trajnim rjeenjem, doneenim posle sprovedenog postupka.U izvjesnim
situacijama, ekanje na potpuno utvrivanje svih pravno znaajnih injenica i donoenje trajnog
rjeenja moe da bude tetno po javni interes ili po interes stranke. Stoga se privremenim
rjeenjem bre regulie konkretni sluaj, ime se postie svojevrsno obezbjeenje angaovanog
interesa - do glavnog rjeenja kojim e se o upravnoj stvari trajno odluiti. Primjere donoenja
privremenih rjeenja nalazimo redovno kod onih upravnih stvari u kojima se esto pokazuje kao
neophodno, hitno utvrditi, jo u toku postupka, odreene akontacione iznose - penzije, prvog
poreza i sl. Privremeno vai do donoenja trajnog (glavnog) rjeenja, posle kojeg se vre
odgovarajui obrauni. Potrebu donoenja privremenih rjeenja procjenjuje u svakom konkretnom sluaju organ koji vodi postupak. Da bi se i formalno razlikovalo od trajnog rjeenja,
privremeno rjeenje se kao takvo mora jasno i nesumnjivo oznaiti. Privremeno rjeenje se
donosi po slubenoj dunosti ili po predlogu stranke. Kada je rije o dvostranakim ili
viestranakim upravnim stvarima, pri emu jedna stranka predlae izdavanje privremenog
68

rjeenja - organ e procijeniti krajnji ishod postupka i, u skladu s tim, uvaiti ili odbiti predlog
stranke. Kada odlui da izda privremeno rjeenje, organ je ovlaen da trai od predlagaa
potrebno obezbjeenje za sluaj da trajno rjeenje ne bude u korist stranke koja je izdejstvovala
privremeno rjeenje, a izvrenjem privremenog rjeenja nastane teta za protivnu stranku. Bez
obzira da li je trajnim (glavnim) rjeenjem odlueno u istom, ili drugaijem smislu nego privremenim rjeenjem. Ako je privremeno rjeenje ve izvreno, posle donoenja trajnog rjeenja, vri
se - ako je potrebno - odgovarajue korigovanje, odnosno usaglaavanje stvarnog stanja sa
dispozitivom trajnog rjeenja i privremenom rijeenju priznaje svojstvo samostalnog, zasebnog
rjeenja. Time se stranci prua pravna zatita jednaka onoj koju uiva u odnosu na glavno
rjeenje.
Da ponovimo: Djelimino, dopunsko i privremeno rjeenje smtrju se smostlnim
rjeenjima, u pogledu pravne zatite/prvnih lijekova, kao i izvrenj.
2.2. Pisano i usmeno rjeenje
Rjeenje se donosi u pisanom obliku. Odstupanje od pravila da se upravni akt donosi u
pisanoj formi, predvieno je ZUP-om kroz usmeni upravni akt. Izuzetno, usmena forma rjeenja
moe da bude predviena i posebnim propisima.
2.2.1. Pisano rjeenje
Pisani upravi akt rjeenje, sadri sljedee djelove: uvod, dispozitiv (izreku), obrazloenje,
uputstvo o pravnom sredstvu, tj. o pravnoj zatitit, naziv organa sa brojem i datumom rjeenja,
potpis ovlaenog slubenog lica i peat organa. U sluajevima predvienim zakonom ili drugim
propisom, rjeenje ne mora sadrati pojedine od tih djelova.
ZUP-a sadri opte pravilo o sastavnim djelovima upravnog akta. Odstupanja od tih pravila
predvia sam ZUP, a mogu ih normirati i posebni zakoni, kao i podzakonski propisi.
Znaajan izuzetak u pogledu strukture pisanog upravnog akta predvien je kod akta koji se
sastoji samo od dispozitiva u vidu zabiljeke na spisu. Takoe, i drugim zakonima i propisima
zasnovanim na zakonu moe da bude normirano da se rjeenje ne mora sastojati iz svih
nabrojanih dijelova.
Uvod rjeenja. Uvod je dio pisanog rjeenja, koji se sastavlja na poetku teksta. Struktura
uvoda je sljedea: (1) oznaenje organa, donosioca rjeenja; (2) propis o nadlenosti organa; (3)
ime stranke, njenih zasdtupnika, ako postoje; (4) o emu je rije, ta je u najkraem predmet
postupka.
Dispozitiv rjeenja. U dispozitivu (izreci), najznaajnijem dijelu upravnog akta, sadrana je
odluka o onome zbog ega je postupak pokrenut i voen. Pravilo je da se dispozitivom odluuje o
cjelini predmeta postupka. Odstupanja su regulisana kroz djelimino i dopunsko rjeenje.
U dispozitivu mora da bude odlueno i o svim zahtjevima postavljenim u toku postupka, o
kojima prije donoenja rjeenja nije odlueno posebnim rijeenjima. Kao najbitniji dio rjeenja,
dispozitiv mora da bude koncizno sastavljen, jasan i precizan tako da ne daje povoda razliitim
tumaenjima.
Sadrina dispoziiva predstavlja koherentnu cjelinu, ili je pak izloena u relativno odvojenim
djelovima. Dispozitiv se dijeli u vie taaka, najee u dvije grupe sluajeva: (1) kada je upravna
stvar dijeljiva odluke o pojedinim djelovima, naroito ako o njima nije rijeeeno u istom smislu,
iznose se u odvojenim takama; (2) kada je, pored odluke o predmetu postupka, potrebno rijeeiti
i o postavljenim sporednim zahtjevima stranaka.
Sastavni dio dispozitiva su i pojedini dodaci upravnom aktu. Ti dodaci su pojedine klauzule
upravnog akta koje utiu na njegova pravna dejstva. To su uslov, rok i nalog (teret). Opte je
pravilo da nezakonitost dodatka ne utie na pravnu valjanost upravnog akta kojem pripada. Ako
se (iz bilo kog razloga) ukloni glavnina upravnog akta, redovno se pravno gasi i njegov dodatak.
Znai, dodatak po pravilu ima akcesornu prirodu. Dodaci upravnog akta moraju da budu u skladu
sa njegovim ciljem, sa svrhom akta. Uz to, dakako, oni ne mogu da budu u suprotnosti sa bilo
kojom zakonskom normom.
1) Rok je odreeni vremenski period, odnosno odreeni budui momenat u vremenu
(precizno kalendarski utvren, ili stavljen u zavisnosti od odreenog neminovnog zbivanja) prije
69

ijeg proteka, odnosno nastupanja upravni akt ne moe pravno da djeluje - odloan rok, ili ba od
tog trenutka njegovi pravni uinci prestaju - raskidan rok. Za razliku od uslova, rok se odlikuje
sigurnou dogaanja, ali ne uvijek i potpunom tanou - u sluaju vezivanja za neko
predstojee deavanje, ime se takav rok unekoliko pribliava uslovu (zbog neizvjesnosti tanog
datuma odgovarajueg pravnog poetka, odnosno pravnoga kraja).
2) Sutina uslova je da opta pravila o poetku, odnosno zavretku pravnog djelovanja
akta bivaju izmijenjena, smim aktom, vezivanjem tih momenata za nastupanje odreene budue
neizvjesne okolnosti. Raspon uticaja volje stranke na ostvarenje uslova moe da varira, ali nikada
ne moe da bude jedini, apsolutni parametar. Uslov moe da bude odloan ili raskidan. Prvi
odlae redovni poetak ili standardni prestanak djelovanja upravnog akta, do ispunjenja uslova.
Nasuprot, pojavljivanje raskidnog uslova onemoguava poetak, ili pak njegovo naknadno
ostvarenje zaustavlja tok djelovanja upravnog akta (stavljajui akt van snage).
3) Nalog (teret, namet, modus) se sastoji u nalaganju stranci odreene inidbe koja je
sporedna, ali po pravilu ne i akcesorna naspram glavne obaveze iz upravnog akta. Nalog ima
samostalnu egzistenciju i nije tako usko povezan sa itavim aktom kao to je to kod uslova.
Samostalnost naloga, u rangu pravne obaveze, ogleda se (i) u mogunosti da se on postavi i
posebnim, naknadnim upravnim aktom, umjesto kao dodatak prvobitnom aktu. Teret stvara
pravnu obavezu koja je podobna za prinudno izvrenje. On sam po sebi redovno ne dira u pravno
postojanje akta uz koji je postavljen. Ali, ima i tereta koji se nameu pod pretnjom stavljanja celog
upravnog akta van snage, ne bude li ispunjena ta dodatna obaveza (bez obzira to je i sam teret
pravno zreo za izvrenje prinudnim putem). Ipak, posrijedi je u osnovi ambijent istog ivotnog
dogaaja. Tako, rjeenje o prestanku rada neke ustanove, moe da sadri i obavezu (teret,
nalog) o ispranjenju odgovarajuih prostorija u ostavljenom roku.
Samostalnost naloga/tereta, u rangu pravne obaveze, ogleda se (i) u mogunosti da se on
postavi i posebnim, naknadnim upravnim aktom, umjesto kao dodatak prvobitnom aktu.
Sadrinu dispozitiva ini i podatak da alba ne zadrava izvrenje, ako je takav sluaj
posredi.
Odluka o trokovima postupka je neobavezni sastojak dispozitiva rjeenja. Ako je bilo nekih
trokova o kojima nije odlueno u rjeenju (a ne prije njegovog donoenja) u dispozitivu mora
da bude oznaeno da e se o njima naknadno donijeti dopunskim rjeenjem.
Obrazloenje rjeenja . Elementi potpunog obrzloenja su: (1) iznoenje, u kratkim
crtama, zahtjeva stranke; (2) prikaz injeninog stanja koje je utvreno, uz navoenje
opredjeljujuih razloga pri ocjenjivanju dokaza; (3) prezentiranje razloga odbijanja nekog od
zahtjeva stranke.
Ako je rije o rjeenju donesenom po slobodnoj ocjeni, u obrazloenju se mora navesti pored navedenih elemenata - i propis kojim je organ bio ovlaen da bira optimalnu (prigodnu)
soluciju u datom sluaju, kao i razloge kojima se rukovodio pri donoenju odnosnog rjeenja.
Protiv rjeenja doneenog po slobodnoj ocjeni, naelno je mogue voditi upravni spor ali u tom
sporu sud moe ispitivati samo zakonitost takvih rjeenja, pravilnost njihovih vezanih djelova,
ukljuujui tu i pitanje postojanja zakonskih pretpostavki za vrenje slobodne ocjene.
Kada alba ne odlae izvrenje rjeenja, u njemu se mora tano navesti propis koji tako
neto predvia, a ako je organ sam odredio da alba u konkretnom sluaju ne odlae izvrenje potanko se mora objasniti razlog tog i takvog izuzetka.
Pravni znaaj povrede zavisi od okolnosti konkretnog sluaja; takvo se rjeenje moe
pobijati kako albom, tako i tubom. Prema lanu 23. ZUS-a, sud moe i bez dostavljanja tube
na odgovor presudom ponititi osporeni upravni akt, ako nae da on sadri takve bitne
nedostatke koji sprijeavaju ocjenu njegove zakonitosti; valjan razlog bie, na primjer, nedostatak
obrazloenja kao sastavnog dijela rjeenja.
Uputstvo o pravnoj zatiti, o pravnom sredstvu. Upustvom se stranka obavjetava da li
protiv rjeenja moe izjaviti albu ili pokrenuti upravni spor ili drugi postupak pred sudom. Kad se
protiv rjeenja moe izjaviti alba, u uputstvu se navodi kome se izjavljuje, u kom roku, u koliko
primjeraka i s kolikom taksom predaje, kao i da se moe izjaviti i u zapisnik. Kad se protiv
rjeenja moe pokrenuti upravni spor, u uputstvu se navodi kom se sudu tuba podnosi, u koliko
primjeraka i u kom roku, a kad se moe pokrenuti drugi postupak pred sudom, navodi se sud
kome se moe obratiti i u kom roku.
70

Kad je u rjeenju dato pogreno uputstvo, stranka moe postupiti po vaeim propisima ili
po uputstvu stranaka koja postupi po pogrenom uputstvu, ne moe zbog toga imati tetnih
posljedica.
Kad u rjeenju nije dato nikakvo uputstvo ili je uputstvo nepotpuno, stranka moe postupiti
po vaeim propisima, a moe, u roku od 60 dana od dana dostavljanja rjeenja, traiti od organa
koji je donio rjeenje da ga dopuni.
Kad je protiv rjeenja mogue izjaviti albu, a stranka je pogreno upuena da protiv toga
rjeenja nema mjesta albi ili da se protiv njega moe pokrenuti upravni spor, rok za albu tee
od dana dostavljanja rjeenja suda kojim je tuba odbaena kao nedoputena, ako stranka nije
prije toga podnijela albu nadlenom organu.
Kad protiv rjeenja nije mogue izjaviti albu, a stranka je pogreno upuena da se protiv
tog rjeenja moe aliti, pa je izjavila albu i zbog toga propustila rok za pokretanje upravnog
spora, taj rok joj tee od dana dostavljanja rjeenja kojim joj je alba odbaena).
Potpis ovlaenog slubenog lica lica koje donosi rjeenje obavezni je sastojak svakog
pisanog rjeenja. Rjeenja u elelktronskom obliku potpisuju se odgovarajuim kvalifikovanim,
naprednim potpisom (stav 9) .
Kod tipskih upravnih akata faksimil ili odtampano ime slubenog lica zamjenjuje njegov
svojeruni potpis .
Ako je rjeenje donijelo i potpisalo neovlaeno slubeno lice nadlenog organa, stranka
odnosni akt moe uspjeno pobijati odgovarajuim redovnim pravnim sredstvima; takva pravna
povreda je valjan razlog i za ponavljanje upravnog postupka.
2.2.2. Usmeno rjeenje
lanom 25. ZUP-a daje se pravna mogunost nadlenom organu, odnosno ovlaenom
slubenom licu nadlenog organa da rjeenje donese usmeno. Situacija koja ex lege opravdava
donoenje rjeenja u usmenoj formi tie se preduzimanja izuzetno hitnih mjera radi obezbjeenja
javnog mira i bezbjednosti ili otklanjanja neposredne opasnosti po ivot i zdravlje ljudi ili imovinu.
To moe da bude, na primjer, sluaj jaih elementarnih nepogoda irih razmjera.
Potrebu usmenog donoenja rjeenja procjenjuje nadleni organ u svakom konkretnom
sluaju.
I kad se rjeenje objavi usmeno, mora se na zahtjev stranke - izdati u pisanom obliku.
Organ ispunjava ovu svoju dunost u roku od 8 dana od dana kada stranka podnese zahtjev u
tom smislu ; s druge strane, zahtjev se ne moe podnijeti protekom dva mjeseca od donoenja
rjeenja u usmenom obliku . Pisano izraeno rjeenje mora potpuno da odgovara rjeenju koje je
usmeno objavljeno.
2.3.Zajedniko rjeenje
Pravilo je da u jednoj upravnoj stvari rjeava i rjeenje donosi jedan (nadleni) organ. To su
tzv. prosta (jednostavna) rjeenja. Odredbe ZUP-a posveene su tzv. sloenim (zbirnim)
rjeenjima. U donoenju takvih rjeenja - kada je to zakonom ili drugim propisom nareeno uestvuju (sarauju) na odreeni nain dva ili vie organa; ipak, kao neposredni i formalni
izdavalac upravnog akta, uvijek se pojavljuje jedan organ. Oblici opisane saradnje, organi su
razliiti: a) jedan organ donosi rjeenja uz saglasnost, potvrdu, odobrenje ili miljenje drugog ; b)
za donoenje jednog (istog) rjeenja su nadlena dva ili vie organa, u pitanjima iz svoje
nadlenosti .
2.3.1.Rjeenje uz predhodnu saglasnost drugog organa
U situaciji kada je propisano kao neophodno davanje prethodne saglasnosti, nadleni organ
se prije donoenja rjeenja obraa drugom organu upoznaje ga sa odgovarajuim injeninim
materijalom i sa svojim stavom o sadrini i smislu rjeenja koje treba donijeti, dostavljajui mu
nacrt rjeenja. Organ od koga se trai saglasnost moe je dati, ili odbiti; u svakom sluaju, duan
je da se izjasni u odreenom roku , uz odgovarajue obrazloenje. Ukoliko je saglasnost data,
nadleni organ donosi rjeenje, navodei u njemu i akt o davanju saglasnosti.
71

2.3.2. Rjeenje uz potvrdu ili odobrenje drugog organa

Kod davanja potvrde ili odobrenja, posredi je slabiji stepen uea drugog organa u odnosu
na saglasnost. Davanje potvrde ili odobrenja predstavlja zavrnu radnju u donoenju rjeenja. U
pitanju je situacija u kojoj su sve radnje oko donoenja akta ve preduzete, i potrebna je samo
rije drugog organa da bi rjeenje moglo proizvoditi pravna dejstva. Rjeenje se formalno smatra
donetim kada je drugi organ dao potvrdu, odnosno odobrenje .
Odbijanje potvrde ili odobrenja (kao i saglasnosti) mora da bude obrazloeno .
2.3.3.Rjeenje uz miljnje drugog organa
Pribavljeno miljenje, za razliku od opisanih oblika uestvovanja, ne obavezuje organ koji
reava datu upravnu stvar; on je duan da ga dobavi, ali ne i da prihvati takvo miljenje. Miljenje
drugog organa pokazuje se kao neophodan i koristan elemenat koji nadleni organ ocenjuje u
sklopu svih injenica i okolnosti konkretnog sluaja . Ne prihvatanje miljenja ne utie na
zakonitost rjeenja ali se mora obrazloiti.
2.3.4 Rokovi donoenja zajednikih rjeenja
Za davanje saglasnosti, potvrde, odobrenja ili miljenja propisan je poseban rok koji tee od
dana obraanja nadlenog organa drugom organu. Taj rok iznosi 20 dana, osim ako je posebnim
propisom predvien drugi rok . "utanje" drugog organa u ostavljenom roku ima isti znaaj kao i
davanje saglasnosti, potvrde ili odobrenja. Ovdje je u pitanju neoboriva zakonska pretpostavka
da utanje znai pozitivan odgovor; meutim, posebnim propisima moe da bude drukije
odreeno. to se tie nedavanja miljenja u propisanom roku, akt se moe donijeti i bez njega,
osim ako posebnim propisom nije drugaije odreeno.
2.4.Djelimino, dopunsko i privremeno rjeenje
2.4.1.Djelimino rjeenje
Pravilo je da se upravnim aktom/rjeenjem (njegovim dispozitivom) odluuje o predmetu
postupka u cjelini. Donoenje djeliminog rjeenja predstavlja izuzetak od tog pravila. Da bi se
moglo donijeti djelimino rjeenje potrebno je: (1) da je u pitanju deljiva upravna stvar da se
rjeavanje o njoj moe podijeliti na nekoliko pitanja; (2) da se o izvjesnim delovima stvari moe
rjeiti prije nego o drugim (jer se, na primjer, u konkretnom sluaju u pogledu nekih taaka tee i
sporije utvruje injenino stanje zbog potrebe rijeavanja prethodnog pitanja); (3) da je, prema
ocjeni nadlenog organa, celishodno da se o djelovima upravne stvari koji su sazreli za
rjeavanje donese odluka djelimino rjeenje prije nego to bude odlueno o ostatku stvari.
Posle donoenja djeliminog rjeenja, postupak se nastavlja radi odluivanja o preostalim
pitanjima drugim rjeenjem. Djelimino rjeenje, uz svoje naznaene osobenosti, ima sva
obiljeja samostalnog (zasebnog) rjeenja doneenog u upravnom postupku: u pogledu organa
koji ga donosi, formi i sastavnih djelova, pravnih dejstava, mogunosti pobijanja izvrenja.
Dopunsko rjeenje se donosi po slubenoj dunosti ili po predlogu stranke.
2.4.2.Privremeno rjeenje
Privremeno je ono rjeenje kojim se o upravnoj stvari odluuje prije zavretka - u toku
postupka, na temelju injenica koje su do tog momenta utvrene. Privremeno rjeenje biva
ukinuto i zamijenjeno trajnim rjeenjem, doneenim posle sprovedenog postupka. U izvjesnim
situacijama, ekanje na potpuno utvrivanje svih pravno znaajnih injenica i donoenje trajnog
rjeenja moe da bude tetno po javni interes ili po interes stranke. Stoga se privremenim
rjeenjem bre regulie konkretni sluaj, ime se postie svojevrsno obezbjeenje angaovanog
interesa - do glavnog rjeenja kojim e se o upravnoj stvari trajno odluiti.
Primjere donoenja privremenih rjeenja nalazimo redovno kod onih upravnih stvari u
kojima se esto pokazuje kao neophodno, hitno utvrditi, jo u toku postupka, odreene
akontacione iznose - penzije, prvog poreza i sl. Privremeno rjeenje vai do donoenja trajnog

72

(glavnog) rjeenja, posle kojeg se vre odgovarajui obrauni. I privremenom rjeenju priznaje
svojstvo samostalnog, zasebnog rjeenja.
2.4.3. Dopunsko rjeenje
Kd nije rijeio sv pitnj koj su predmet upravnog postupk, javnopravni orgn moe n
predlog strnke ili po slubenoj dunosti donijeti rjeenje o pitnjim koj nijesu rijeen
(dopunsko rjeenje).
O odbijnju predlog stranke za izdavanje dopunskog rjeenja donosi se rjeenje.
2.5.Garantni akt
Garantni akt daje ozbiljnost rada javne uprave i stabilnija pozicija stranaka, odnosno
mogunost njihovog dugoronijeg planiranja pravnih transakcija, uveana je novouvedenim
garantnim upravnim aktom, kada je to propisano posebnim zakonom. Njime organ moe uslovno
da prizna, da garantuje stranci neko budue pravo
Pravna mogunost donoenja garantnog akta poiva na etiri zakonske pretpostavke: 1) da
je mogunost donoenja garantnog akta predviena posebnim zakonom u odreenoj oblasti; 2)
da stranka zahtijeva donoenje garantnog akta - kako bi unaprijed obezbjedila svoju pravnu
poziciju u odreenom buduem konkretnom sluaju; 3) da donoenje akta o kojem je rije nije
protivno javnom interesu, niti interesu treih lica, posebno u dvostranakim/viestranakim
upravnim stvarima; 4) da je sainjen u pisanom obliku..
Dejstvo garantnog akta je dvojako: 1) on obavezuje organ u smislu priznavanja odreenog
prava u trenutrku i pod uslovima koji su u njemu odreeni; 2) daje ovlaenja stranci da trai da
joj se - pod bitno nepromijenjenom injeninom podlogom i po predvienom pravnom osnovu koji
nije prestao da vai ili se nije sutinski izmjenio, prizna pravo koje je garantnim aktom bilo
slubeno, zvanino obeano. To priznavanje ranije garantovanog prava vri se novim upravnim
aktom, rjeenjem.
2.6.Rjeenje sa skraenim obrazloenjem
Za razliku od zakonske sadrine potpunog obrazloenja rjeenja. ZUP takoe normira
skraeno, tj. uproeno obrazloenje kao mogunost ako su ispunjeni zakonski uslovi, a ne kao
obavezu.
Skraeno rjeenje se donosi :
1) U sluajevima kada je posebnim zakonom (recimo, u odreenim vojnim upravnim
stavarima, pojednim policijskim ili carinskim itd.), u cilju zatite javnog interesa predvieno da
rjeenje ima skraeno obrazloenje.
2) U jednostavnim upravnim stvarima gdje se podrazumjevaju dvije grupe upravnih
predmeta: (a) oni u kojima uestvuje samo jedna stranka, a njen zahtjev se uvaava; (b)
dvostranake (viestranake) stvari u kojima stranke ne prigovaraju postavljenom zahtjevu, kome
je udovoljeno. U svakom slulaju, takva odluka ne smije ii na tetu ma koga, a naroito ne na
tetu javnog interesa.
U opisanim situacijama doputeno je sasvim uproeno obrzaloenje u kojem je dovoljno:
(a) oznaiti ta stranka trai, (b) utvrditi injenino stanje (c) propis na osnovu kojeg se izdaje
pozitivno rjeenje.
2.7. Rjeenje u formi zabiljeke na spisu
U lanu 24. predvia se znaajno odstupanje od pravila o obliku i sastavnim djelovima
rjeenja (lan 22).
Za donoenje rjeenja u obliku zabiljeke na spisu predmeta, ZUP postavlja nekoliko
uslova.
(1) Najprije se trai da je posrijedi stvar manjeg znaaja. Stvari manjeg znaaja su one u
kojima je angaovan preteno privatni interes, koje se po pravilu rjeavaju lako i brzo i uz malo
trokova, a relativno esto se pojavljuju u pravnom ivotu. Ipak, da li je neka stvar manjeg
znaaja, procjenjuje u konkretnom sluaju organ koji vodi postupak.
73

(2) Potrebno je, dalje, da je postupak pokrenut na zahtjev stranke i da, na osnovu zakona
sleduje pozitivno rjeenje.
(3) Razlozi za donoenje rjeenja u vidu zabiljeke na spisu moraju biti nesumnjivi
(oigledni).
(4) Donoenjem takvog oblika rjeenja ne smije se dirati u javni interes, niti u pravo ili
interes protiv te stranke ili treeg lica.
(5) Najzad, potrebno je da u pogledu predmetnih stvari ne postoji propis koji nalae
redovnu formu i strukturu rjeenja, ili koji zabranjuje donoenje rjeenja u vidu zabiljeke na
spisu.
Rjeenje u vidu zabiljeke na spisu donosi se, na primjer, kod upisivanja semestara na
fakultetima i viim kolama, kod prelaska iz statusa redovnog u status vanrednog studenta, i
drugo.
Uobiajeno je da se rjeenje u vidu zabiljeke na spisu usmeno saoptava stranci; izdaje se
u pisanoj formi jedino na njeno traenje. Uobiajeno je da se kod pisane forme odnosno rjeenje
sastavlja bez obrazloenja, i to redovno na propisanom formularu, obrascu.
2.8.Pravosnano i izvrno rjeenje
2.8.1.Pravosnano rjeenje
Pravosnano rjeenje je rjeenje koje se vie ne moe pobijati u upravnom sporu, odnosno
drugom sudskom postupku.
U ranijem tekstu ZUP-a bilo je predvieno i naelo pravnosnanosti, tj. nelo zatite
steenih prava. Sada je ono izostalo, pri emu iz ZUP-a nije eliminisan ni termin, ni samo
svojstvo pravnosnanosti odluivanja - pa ni njegovo odreenje . ZUP naime kae:
"Pravnosnano rjeenje je rjeenje koje se vie ne moe pobijati u upravnom sporu, odnosno
drugom sudskom postupku" (lan 99. stav 2. ZUP-a).
Sutina pravnosnanosti kao upravno-procesnog instituta je u priznavanju upravnom aktu
(rjeenju) odreenog svojstva nakon proteka izvjesnog vremena. To svojstvo se sastoji u
relativnoj nepromenljivosti akta, definitivnosti pravnog odnosa koji je stvorio. Kada upravni akt
postane pravnosnaan, o toj upravnoj stvari se meu istim subjektima, po pravilu, ne moe
ponovo voditi postupak (a to znai ni rjeavati). Time se ele postii uglavnom dva cilja: (1)
obezbjeenje pravne sigurnosti i stabilnosti stvorenih odnosa, ime se otklanja neizvjesnost u
procesu ostvarivanja zakona; (2) zatita prava i pravnih interesa stranaka, kao i zatita javnog
interesa.
Pravnosnanim se standardno naziva ono rjeenje protiv koga se ne moe izjaviti alba,
niti pokrenuti (tubom) upravni spor, odnosno bilo, koji drugi sudski postupak. Ovakva
pravnosnanost uprvnog akta se najee oznaava "formalnom pravnosnanou". Formalna
pravosnanost ukazuje na vezanost stranke takvim rjeenjem ona ga vie ne moe napadati
redovnim pravnim sredstvima (upravnom albom i upravno-sudskom tubom).
Osim formalne imamo i materijalnu pravosnanost. Kod pravnosnanosti, kvalifikativ
materijalna se najee shvata kao indikacija vezanosti donosioca sopstvenim aktom, u smislu
neopozivosti akta. To znai da - u prisustvu odrednice pravnosnanosti oznaenih akata - ni
donosilac, a ni drugi organi ne bi smjeli (svojim aktima) da utiu na pravnu situaciju stvorenu
odnosnim aktom.
U crnogorskom pravu, takve su situacije odreene samim ZUP-om, kao i pojedinim
odredbama posebnih zakona. Prema ZUP-u, mogunosti intervencije i u odnosu na
pravnosnana rjeenja od strane donosioca akata ili od strane drugostepenog, odnosno
nadzornog organa nisu ni malobrojne (premda ue nego do sada!), a ni beznaajne. U pitanju
su dva vanredna, vanalbena pravna sredstva: Ponavljanje postupka i Ponitavanje i ukidanje
rjeenja .
Materijalna pravosnanost ne pokriva tzv. negativna rjeenja (kojima je odbijen zahtjev
stranke, odnosno nije uinjena nikakva promjena u postojeim pravnim odnosima), budui da se
na osnovu njih ne zadobijaju ni prava, ni obaveze .

74

2.8.2.Izvrno rjeenje
Rjeenje je izvrno kada ne postoji mogunost korienja redovnih pravnih sredstava protiv
njega, kao i kada je dozvoljeno redovno pravno sredstvo ali alba ne odlae izvrenje rjeenja.
Izvrna rjeenja su po pravilu prvostepena ali i drugostepeno kada je drugostepeni organ po albi
na rjeenje ili albi zbog utanja uprave rijeio u meritumu.
2.9. Rjeenje o izvrenju
Rjeenje o izvrenju je akt kojim se izvrava izvrno rjeenje donijeto u upravnom postupku
kojim se se konstatuje da je rjeenje koje treba izvriti postalo izvrno i odreuje vrijeme, mjesto i
nain izvrenja. Ovo rjeenje donosi se u izvrnom postupku po slubenoj dunosti ili predlogu
stranke. Pri donoenju rjeenja slubeno lice posebno mora voditi rauna o principu
srazmjernosti i ogranienjima u pogledu vremena izvrenja. Rjeenjem o izvrenju moe se
odrediti dodtni rok z izvrenje obveze ili odrediti d se obvez izvri odmh. Protiv rjeenja o
izvrenju doputena je alba nadlenom drugostepenom organu i ona ne odlae izvrenje
rjeenja.
2.10. Rjeenje o novanoj kazni
ZUP takoe, u postupku izvrenja, ureuje i rjeenje o novanoj kazni ako izvrenik u toku
roka preduzme neku radnju protivno svojoj obavezi ili ako u tom roku ne izvri svoju obavezu.
Rjeenje o kazni donosi slubeno lice, a izvrava ga organ nadlean za poslove javnih prihoda.
2.11.Rjeenje o obezbeenju
ZUP ureuje i Rjeenje kojim se odluuje o izvrenju rdi obezbeenj. Privremeno
rjeenje o obezbeenju donosi se u sluajevima kada prema okolnostima sluaja prije okonanja
postupka treba donijeti rjeenje kojim se privremeno ureuju sporna pitanja ili odnosi, rjeenje e
se donijeti na osnovu injenica poznatih u momentu njegovog donoenja (privremeno rjeenje).
Takvo rjeenje oznaava se kao privremeno i ukida se rjeenjem kojim se rjeava o glavnoj
upravnoj stvari. Privremeno rjeenje smatra se samostalnim rjeenjima u pogledu pravne zatite i
izvrenja.
3.Ispravka oiglednih greaka u rjeenju
Pri sastavljanju ili prepisivanju rjeenja moe da doe do greaka u samom pisanju,
odnosno prekucavanju teksta. Posrijedi su tzv. tehnike greke - oigledne netanosti.
Ovakve greke nijesu vezane za samu izjavu volje donosioca akta, ve za izraavanje,
odnosno prenoenje te volje odgovarajuim simbilima (slovima, brojevima i sl.); nije, dakle, rije o
povredama pravnih normi - o pravnim grekama kod upravnih akata. Zbog toga, tehnika greka
ne moe da bude razlog za ponitaj rjeenja u albenom ili u upravno-sudskom postupku .
Greke se ispravljaju se posebnim rjeenjem o ispravci (ranije je to bio zakljuak o ispravci
). Uinjene greke tehnike prirode ispravlja donosilac rjeenja - prvostepeni ili drugostepeni
organ - svaki u svome aktu. Ispravljanje tehnike greke nije ogranieno rokom. Ispravka greke
dijeluje ex tunc, dijelei pravnu sudbinu akta koji se ispravlja, od trenutka otpoinjanja njegovih
dejstava.
Prijedlog za ispravljanje uoene tehnike greke koji dolazi od stranke moe rjeenjem da
bude odbijen ili uvaen. Protiv svakog rjeenja doneenog u vezi sa ispravljanjem rjeenja doputena je posebna alba.
Ukazivanje na nezakonitost rjeenja o odbijanju predloga za ispravljanje rjeenja ili, pak,
na nezakonitost rjeenja kojim se vri ispravka tehnike greke u rjeenju - ne moe da bude
razlog za albu protiv rjeenja o glavnoj stvari.).

75

4. Oblik i sastavni djelovi pisanog rjeenja

Upravni akt - Rjeenje se donosi u pisanom obliku. Odstupanje od pravila da upravni akt
donosi u pisanoj formi, predvieno je za usmeni upravni akt. Izuzetno, usmena forma rjeenja
moe da bude predviena i posebnim propisima.
4.1.Sadraj pisanog rjeenja
Pisani upravi akt rjeenje sadri sljedee dijelove: uvod, dispozitiv (izreku), obrazloenje,
uputstvo o pravnom sredstvu tj. o pravnoj zatitit, naziv organa sa brojem i datumom rjeenja,
potpis ovlaenog slubenog lica i peat organa. U sluajevima predvienim zakonom ili drugim
propisom, rjeenje ne mora sadrati pojedine od tih djelova.
Kako i sam njegov naziv ukazuje, uvod je dio pisanog rjeenja koji se sastavlja na poetku
teksta. Struktura uvoda je sledea: (1) oznaenje organa, donosioca rjeenja; (2) propis o
nadlenosti organa; (3) ime stranke, njenih zastupnika, ako postoje; (4) o emu je rije, ta je u
najkraem predmet postupka.
U dispozitivu (izreci), najznaajnijem dijelu upravnog akta, sadrana je odluka o onome
zbog ega je postupak pokrenut i voen. Pravilo je da se dispozitivom odluuje o cjelini predmeta
postupka. Odstupanja su se odnosila djelimino rjeenje i dopunsko rjeenje.
U dispozitivu mora da bude odlueno i o svim zahtjevima postavljenim u toku postupka, o
kojima prije donoenja rjeenja nije odlueno posebnim rjeenjima. Kao najbitniji dio rjeenja,
dispozitiv mora da bude koncizno sastavljen, jasan i precizan tako da ne daje povoda razliitim
tumaenjima.
Sadrina dispoziiva predstavlja koherentnu cjelinu, ili je pak izloena u relativno odvojenim
djelovima. Dispozitiv se dijeli u vie taaka. Sastavni dio dispozitiva su i pojedini dodaci
upravnom aktu. Ti dodaci su pojedine klauzule upravnog akta koje utiu na njegova pravna
dejstva. To su uslov, rok i nalog (teret). Dodatak po pravilu ima akcesornu prirodu. Dodaci
upravnog akta moraju da budu u skladu sa njegovim ciljem, sa svrhom akta. Uz to, dakako, oni
ne mogu da budu u suprotnosti sa bilo kojom zakonskom normom.
1) Rok je odreeni vremenski period, odnosno odreeni budui momenat u vremenu
(precizno kalendarski utvren, ili stavljen u zavisnosti od odreenog neminovnog zbivanja) prije
ijeg proteka, odnosno nastupanja upravni akt ne moe pravno da djeluje - odloan rok, ili ba od
tog trenutka njegovi pravni uinci prestaju - raskidan rok.
2) Sutina uslova je da opta pravila o poetku, odnosno zavretku pravnog djelovanja akta
bivaju izmijenjena, smim aktom, vezivanjem tih momenata za nastupanje odreene budue
neizvjesne okolnosti. Raspon uticaja volje stranke na ostvarenje uslova moe da varira, ali nikada
ne moe da bude jedini, apsolutni parametar. Uslov moe da bude odloan ili raskidan. Prvi
odlae redovni poetak ili standardni prestanak djelovanja upravnog akta, do ispunjenja uslova.
Nasuprot, raskidni uslov onemoguava poetak, ili pak njegovo naknadno ostvarenje zaustavlja
tok djelovanja upravnog akta (stavljajui akt van snage).
3) Nalog (teret, namet, modus) se sastoji u nalaganju stranci odreene inidbe koja je
sporedna, ali po pravilu ne i akcesorna naspram glavne obaveze iz upravnog akta. Nalog ima
samostalnu egzistenciju i nije tako usko povezan sa itavim aktom kao to je to kod uslova.
Samostalnost naloga, u rangu pravne obaveze, ogleda se (i) u mogunosti da se on postavi i
posebnim, naknadnim upravnim aktom, umjesto kao dodatak prvobitnom aktu. Teret stvara
pravnu obavezu koja je podobna za prinudno izvrenje. On sam po sebi redovno ne dira u pravno
postojanje akta uz koji je postavljen. Ali, ima i tereta koji se nameu pod pretnjom stavljanja celog
upravnog akta van snage, ne bude li ispunjena ta dodatna obaveza (bez obzira to je i sam teret
pravno zreo za izvrenje prinudnim putem). Ipak, posredi je u osnovi ambijent istog ivotnog
dogaaja. Tako, rjeenje o prestanku rada neke ustanove, moe da sadri i obavezu (teret,
nalog) o ispranjenju odgovarajuih prostorija u ostavljenom roku.
Samostalnost naloga/tereta, u rangu pravne obaveze, ogleda se (i) u mogunosti da se on
postavi i posebnim, naknadnim upravnim aktom, umjesto kao dodatak prvobitnom aktu.
Sadrinu dispozitiva ini i podatak da alba ne zadrava izvrenje, ako je takav sluaj
posredi.

76

Odluka o trokovima postupka je neobavezni sastojak dispozitiva rjeenja .Ako je bilo nekih
trokova o kojima nije odlueno u renju (a ne pri njegovog donoenja) u dispozitivu mora da
bude oznaeno da e se o njima naknadno doneti dopunskim rjeenjem.
Elementi potpunog obrazloenja, su: (1) iznoenje, u kratkim crtama, zahtjeva stranke; (2)
prikaz injeninog stanja koje je utvreno, uz navoenje opredjeljujuih razloga pri ocenjivanju
dokaza; (3) prezentiranje razloga odbijanja nekog od zahtjeva stranke.
Ako je rije o rjeenju donenom po slobodnoj ocjeni, u obrazloenju se mora navesti pored navedenih elemensta - i propis kojim je organ bio ovlaen da bira optimalnu (prigodnu)
soluciju u datom sluaju, kao i razloge kojima se rukovodio pri donoenju odnosnog rjeenja.
Kada alba ne odlae izvrenje rjeenja, u njemu se mora tano navesti propis koji tako
neto predvia, a ako je organ sam odredio da alba u konkretnom sluaju ne odlae izvre nje potanko se mora objasniti razlog tog i takvog izuzetka.
Uputstvom o pravnoj zatiti, o pravnom sredstvu, stranka se obavjetava da li protiv
rjeenja moe izjaviti albu ili pokrenuti upravni spor ili drugi postupak pred sudom. Kad se protiv
rjeenja moe izjaviti alba, u uputstvu se navodi kome se izjavljuje, u kom roku, u koliko
primjeraka i s kolikom taksom predaje, kao i da se moe izjaviti i u zapisnik. Kad se protiv
rjeenja moe pokrenuti upravni spor, u uputstvu se navodi kome se sudu tuba podnosi, u koliko
primjeraka i u kom roku, a kad se moe pokrenuti drugi postupak pred sudom, navodi se sud
kome se moe obratiti i u kom roku.
Kad je u rjeenju dato pogreno uputstvo, stranka moe postupiti po vaeim propisima ili
po uputstvu. Stranka koja postupi po pogrenom uputstvu, ne moe zbog toga imati tetnih
posledica.
Kad u rjeenju nije dato nikakvo uputstvo ili je uputstvo nepotpuno, stranka moe postupiti
po vaeim propisima, a moe, u roku od 60 dana od dana dostavljanja rjeenja, traiti od organa
koji je doneo rjeenje da ga dopuni.
Kad je protiv rjeenja mogue izjaviti albu, a stranka je pogreno upuena da protiv toga
rjeenja nema mjesta albi ili da se protiv njega moe pokrenuti upravni spor, rok za albu tee
od dana dostavljanja rjeenja suda kojim je tuba odbaena kao nedoputena, ako stranka nije
prije toga podnela albu nadlenom organu.
Kad protiv rjeenja nije mogue izjaviti albu, a stranka je pogreno upuena da se protiv
tog rjeenja moe aliti, pa je izjavila albu i zbog toga propustila rok za pokretanje upravnog
spora, taj rok joj tee od dana dostavljanja rjeenja kojim joj je alba odbaena.
Potpis ovlaenog slubenog lica koje donosi rjeenje obavezni je sastojak svakog
pisanog rjeenja. Rjeenja u elelktronskom obliku potpisuju se odgovarajuim kvalifikovanim,
naprednim potpisom.
Kod tipskih upravnih akata faksimil ili odtampano ime slubenog lica zamjenjuje njegov
svojeruni potpis . Ako je rjeenje donijelo i potpisalo neovlaeno slubeno lice nadlenog
organa, stranka odnosni akt moe uspjeno pobijati odgovarajuim redovnim pravnim
sredstvima; takva pravna povreda je valjan razlog i za ponavljanje upravnog postupka .

XVIII PRAVNI LIJEKOVI

1.Pravo stranke na pravni lijek
Pravni lijekovi u upravnom psotupku temelje se na Ustavu Crne Gore kojim je propisano da
"svako ima pravo na pravni lijek protiv odluke kojom se odluuje o njegovom pravu ili na zakonu
zasnovanom interesu" (lan 20). Pravo stranke na pravni lijek je i naelo upravnog postupka .
Ono moe da ima dvojaki predmet:
1) preduzetu upravnu aktivnost;
2) utanje uprave (nepreduzimanje upravne aktivnosti).
Ima dvije vrste pravnih lijekova: upravni i sudski. Pravo na pravni lijek ima stranka koja
smatra da su joj upravnom aktivnou u upravnoj stvari javnopravnog organa povrijeena prava
i/ili pravni interesi. Upravni pravni lijekovi, predvieni ZUP-om su: alba, prigovor i ponavljanje
postupka.
77

alba se izjavljuje na prvostepeno rjeenje, odnosno prvostepeno utanje, a prigovor na

drugu upravnu aktivnost javnopravnog organa ili pruaoca usluga .
Sudski pravni lijek je tuba kojom se trai sudska zatita u upravnom sporu, pred Upravnim
sudom (regulativa ZUS-a). Mehanizam sudske zatite u upravnom sporu ne moe se
pravovaljano pokrenuti ako prethodno nije iscrpljena alba, odnosno prigovor kao redovna
upravnopravna sredstva. Dakle, postoji sukcesivnost i obavezni red korienja raspoloivih
pravnih puteva zatite ako zakonom nije drugaije odreeno.
2.alba
alba kao redovno pravno sredstvo, u formalnom smislu, je podnesak kojim se pobija
pravna situacija nastala : 1) injenjem organa, tj. donoenjem upravnog akta ( rjeenja, dozvole
certifikata itd. kojim je organ odluio o nekom pravu, obavezi, pravnom interesu ili nekom
procesnom pitanju ili 2) neinjenjem organa tj. nedonoenjem prvostepenog akta koji je bio duan
donijeti u smislu odredbi o institutu utanja uprave.
alba predstavlja redovno pravno sredstvo u upravnom postupku. Redovno pravno
sredstvo je ono koje se moe uvijek koristiti, sem u sluaju kada je njegova upotreba izriito
zakonom iskljuena. Drugostepeni upravni postupak je postupak po albi. Postupak po albi
(albeni postupak), iako relativno esta, nije obavezna faza svakog upravnog postupka.
Neophodan uslov (conditio sine qua non) za pokretanje albenog postupka je izjavljena alba.
Postupkom po albi ostvaruje se tzv. instanciona kontrola zakonitosti ili cjelishodnosti donijetog
rjeenja od strane hijerarhijski vie upravne instance. Prema tome, albom kao redovnim pravnim
sredstvom u upravnom postupku, stranka pokree postupak instancione kontrole zakonitosti,
odnosno cjelishodnosti rjeenja koje je donio organ nie instance (prvostepeni organ) kod organa
vie instance (drugostepeni organ).
U upravnom postupku prihvaen je princip dvostepenosti (devolutivnost albe), to znai da
se protiv rjeenja donijetog po albi (drugostepenog rjeenja) ne moe izjaviti alba. To
istovremeno znai da je svako rjeenje donijeto po albi izvrno, jer se protiv njega ne moe
izjaviti nova alba (iako se, po pravilu moe podnijeti tuba za ponitaj rjeenja u upravnom
sporu).
Uopteno govorei, redovno je ono pravno sredstvo koje se moe uvijek koristiti, izuzev u
sluajevima kada je njegova upotreba izriito zakonom iskljuena (nedoputenost).
2.1. Pravo na albu
Pravo na albu u upravnom postupku ima stranka, odnosno ovlaeni dravni organ,
pobijajui pravilnost prvostepenog rjeenja. albom se inicira drugostepeni postupak i
drugostepena odluka o upravnoj stvari. Rjeenje doneseno povodom albe je rezultat
sprovedene kontrole zakonitosti ili/i cjelishodnosti prvostepenog rjeenja. Tako se alba pokazuje
kao upravno-kontrolno sredstvo za otklanjanje eventualnih pravnih greaka u napadnutom
upravnom aktu. Zavretkom drugostepenog (albenog) postupka, rjeenje postaje izvrno pa se
u upravnom postupku ne moe vie napadati albom. Nakrae reeno, alba se pokazuje kao
zahtjev za ponovnim redovnim razmatranjem iste stvari, u svrhu donoenja konane zakonite (i
cjelishodne) upravne odluke (bez obzira da li je u prvom stepenu uopte bilo meritorno odlueno
ili ne).
Pravna priroda albe dvojaka: (1) alba u smislu upravno-kontrolnog sredstva, u rangu
ostvarivanja procesnog prava na rjeavanje, alba u rangu zahtjeva za pokretanje redovne
upravne kontrole prvostepenog rjeenja; tu se moe govoriti o procesno-pravnoj strani albe, o
izjavljenoj volji za rjeavanjem u upravnom postupku u dva stepena: (2) alba kao zahtjev za
ponovnim rjeavanjem iste upravne stvari i njenim drugaijim ureivanjem u meritornom,
materijalno-pravnom smislu; ovdje je rije o materijalno-pravnoj strani albe.
ZUP uspostavlja pravila i izuzetke u ostvarivanja prava na albu.
Pravilo je da protiv:
1) Rjeenja donijetog u prvom stepenu ili kad rjeenje nije donijeto u zakonom propisanom
roku, stranka ima pravo na albu;
2) Prvostepenog rjeenja ministarstva ne moe se izjaviti alba;
78

3) Rjeenja Vlade ne moe se izjaviti alba.

Izuzeci su da:
1) Protiv rjeenja donijetog u prvom stepenu ili kad rjeenje nije donijeto u zakonom
propisanom roku posebni zakon moe iskljuiti albu;
2) Protiv prvostepenog rjeenja ministarstva moe se izjaviti alba kad je to zakonom
propisano, kao i u sluaju kad se radi o upravnoj stvari u kojoj je iskljuen upravni spor.
S druge strane, meutim, tako neto je protivno lanu 6. Evropske Kovencije koji predvia
bez izuzetka dostupnost sudske zatite, bilo u upravnom sporu bilo u nekom drugom sudskom
postupku. Isto pravilo sadri i Ustav Crne Gore: "Konani pojedinani pravni akti uivaju sudsku
zatitu"( lan 148. stav 2).
Crnogorski zakonodavac se, pak, rukovodio principom da vladavina prava i potreba
obezbjeenja prava i interesa stranka u upravnom stvarima, podrazumijevaju da protiv prvostepenih upravnih akata ne smiju da budu kumulativno iskljueni i alba, redovni pravni lijek u
upravnom postupku, i tuba, odnosno upravni spor, redovna sudska kontrola zakonitosti upravnih
akata (u upravno-sudskom postupku).
Za rjeavanje u pojedinim stvarima u odreenim sluajevima moe da bude nadlena i
Vlada (npr. oblast slubenikog sistema kod postavljenja ili imenovanja visoko rukovodnog kadra,
starjeine samostalnih organa uprave, dravne sekretare). Odreivanje ovakve nadlenosti za
rjeavanje u upravnom postupku svakako je izuzetak, a ne pravilo. Tako npr. po posebno
predvienoj albi protiv rjeenja ministarstva moe da odluuje Vlada ili njena komisija
(npr.Komisija za albe u oblasti slubenkog sistema).
Imajui u vidu ustavni poloaj Vlade ZUP-om je izriito propisano da je na njihova
prvostepena rjeenja, upravna alba, bez izuzetka iskljuena. To istovremeno znai da su
takva prvostepena rjeenja izvrna u upravnom postupku i da postoji direktna mogunost da se
ona napadaju tubom u upravnom sporu.
2.2.Predmet albenog postupka
U postupku po albi ispituje se zakonitost rjeenja koje se pobija. Kad je rjeenje doneseno
po slobodnoj ocjeni, u postupku po albi ocjenjuje se i cjelishodnost (ukljuujui i srazmjernost)
rjeenja.
albom se pobija prvostepeno rjeenje tako to se ukazuje na njegovu nezakonitost.
Nezakonitost je najiri, klasini oblik pravne mane upravnog akta. Sastoji se u nesaglasnosti
upravnog akta odgovarajuim kogentnim pravnim propisima, tj. u krenju slova ili duha
mjerodavne pravne norme. Nezakonitost pogaa i pravno vezane upravne akte i upravne akte
donijete po tzv. diskrecionoj (slobodnoj) ocjeni.
Nezakonitost moe da bude dvojaka:
1 - Prema vrsti nezakonisti: da li je posrijedi povreda formalno-pravnih pravila o odreivanju
nadlenog subjekta za rjeavanje, postupka koji prethodi odluci, ukljuujui tu i samo utvrivanje
injenica, kao i o obliku izdatog akta - ili je rije o krenju materijalno-pravnih normi na osnovu
kojih se stvar meritorno rjeava. Prva podgrupa pravnih mana moe se zajedniki oznaiti kao
formalno-procesna nezakonitost, a druga, kao materijalna nezakonitost;
2 - Prema teini nezakonitosti: apsolutna ili relativna ruljivost. Razlozi apsolutne ruljivosti
bi u stvari bile ranije bitne povrede pravila postupka (npr. Zainteresovano lice nije bilo pozvano u
postupak; Stranci nije bila data mogunost da se izjasni o rezultatima ispitnog postupka; Stranka
nije bila pozvana na uviaj; Stranka je bila pozvana na usmenu raspravu ali nije bila upozorena
na posljedice izostatka; Stranci je prvostepeni organ dao tri dana za kompleksnu dopunu
zahtjeva; Povreda pravila o stvarnoj nadlenosti; Povreda pravila o mjesnoj nadlenosti;
Nepotpuno utvreno injenino stanje itd.).
I - Vrsta nezakonitosti:
Formalno-procesne nezakonitosti. Ona moe biti isto formalno-procesna nezakonitost i
formalno-procesnu nezakonitost u pogledu utvrivanja injenica. Kod tzv. iste formalnoprocesne nezakonitosti, naruava se propisima predviena formalna strana akta: 1) nenadlenost
(stvarna, mjesna ili funkcionalna, pri emu se ova trea tie donoenja upravnog akta od strane
neovlaenog slubenog lica inae nadlenog organa); 2) sam postupak donoenja akta; 3)
79

njegovo zavrno oblije. A injenino-procesna nezakonitost nastaje tokom pribavljanja (i ocjene)

relevantne injenine grae u postupku: 1) nepotpuno utvreno injenino stanje, 2) netano
utvreno injenino stanje ili 3) izvoenje pogrenog zakljuka iz inae pravilno utvrenog
injeninog stanja.
Materijalna nezakonitost se prostire u predjelu samog meritornog odluivanja o datoj
pravnoj stvari. To je sutinska, dubinska nezakonitost upravnog akta, skopana sa samom
primjenom materijalnog propisa na pribavljenu injeninu grau u konkretnoj situaciji, kao i
rezultatom te primjene. Materijalna nezakonitost kod upravnog akta moe da se sastoji: 1) u
primjeni nemjerodavnog materijalnog propisa; 2) u pogrenom tumaenju mjerodavnog propisa;
3) u primjeni materijalnog propisa uprkos nekoj faktikoj ili pravnoj smetnji; 4) u povredi
samostalnosti organa pri donoenju upravnog akta; 5) u prekoraenju ovlaenja na vrenje
slobodne ocjene; 6) u njegovoj zloupotrebi, tj. u izigravanju cilja slobodne ocjene.
Prema teini nezakonitosti standardno se teorijski razdvajaju ruljivi ("relativno nitavi") od
nitavih ("apsolutno nitavih") upravnih akata. U tom smislu, ruljivost predstavlja naelno manje
grubu, laku nezakonitost, u poreenju sa nitavou. Meutim novi ZUP ne poznaje kategoriju
nitavosti upravnog akta; umjesto nje predvien je pravni reim oroenog (10 godina od dana
izvrnosti rjeenja) obaveznog ponitavanja upravnog akta u tano predvienim sluajevima .
Meu njima su i razlozi nitavosti iz ranijeg teksta ZUP-a. Tako, teorijski uzevi, u ovdanjem
ZUP-u su sve pravne mane upravnog akta sada kvalifikovane ruljivou - samo su neke tee,
ozbiljnije (obavezno ponitavanje rjeenja), a ostale lake.Dejstva ruljivih akata se briu na dva
naina - ponitavanjem i ukidanjem. Ponitavanjem se akt uklanja iz pravnog poretka od
momenta roenja, od trenutka otpoinjanja njegovih pravnih dejstava. Dejstvo ponitavanja je
retroaktivno, pa se uzima kao da ruljivi akt nije uopte ni postojao. Ukidanjem, kao blaom
pravnom mjerom, ve nastali uinci ruljivog akta ostaju, ali se otklanja mogunost da on dalje
proizvodi pravne posljedice. Tako, ukidanje djeluje samo unaprijed, za ubudue.
Rjeenja donijeta po diskrecionoj, slobodnoj ocjeni mogu se pobijati i u pogledu
nezakononitosti, i u pogledu pravilnosti same izvrene slobodne ocjene cjelishodnosti. Naime,
svaki upravni akt je zakonski zasnovan, pravno vezan. No, pravna vezanost jednog upravnog
akta za pravni propis moe da bude potpuna i djelimina. Donosilac pravno vezanog akta,
potujui pravila procedure (i druge formalne elemente), primjenjuje materijalni (sadrinski) propis
na pojedinaan sluaj tako to utvruje (ne)ispunjenost uslova na strani nekog lica za nastupanje
predvienih pravnih posljedica. On je obavezan da mjerodavni propis striktno primijeni, s obzirom
na obiljeja datog sluaja: Jedna solucija za odreeni tip situacija. Tako, otpust iz dravljanstva
nee se dati (tj. ne smije se dati!) dok traje ratno stanje, stanje neposredne ratne opasnosti ili
vanredno stanje.
Pri donoenju upravnog akta korienjem diskrecione (slobodne) ocjene izdavalac je u
samom propisu ovlaen (najee rijeima "moe", "slobodan je da odlui", "odluuje",
"ocijenie") da izabere onu pravnu soluciju koja e najpotpunije (najbolje) odslikavati volju
zakonodavca u pogledu konkretne situacije. Primjere odluivanja po osnovu slobodne ocjene
nalazimo: u materiji davanja dozvole za noenje oruja; kod izdavanja pasoa; u pogledu
odobrenja strancu stalnog nastanjenja ; kod pravne mogunosti organa da odbije zahtjev za
sticanje dravljanstva prijemom ili odobri dravljanstvo ako ocijeni da je to u dravnom interesu,
itd.
Da se elastinost opisane zakonske regulative ne bi pretvorila u arbitrernost i samovolju,
propisuju se bespogovorne granice izbora, odnosno ovlaenja, i cilj koji se tom prilikom mora
ostvariti i "u skladu sa ranijim odlukama koje je javnopravni organ donio u istim ili slinim
upravnim stavrima".. Prema tome, organu stoje na raspolaganju dvije (ili vie) pravnih solucija za
odreeni model situacije, sa zadatim ciljem (ostvarenje ili zatita angaovanog javnog interesa).
To su okviri diskrecione ocjene .
2.3.Sadraj i rok albe
Sadrina albe je krajnje jednostavna: 1) predmet albe rjeenje ili utanje; 2) oznaenje
organa ije se rjeenje, odnosno utanje napada; 3) razlog albe zbog ega se rjeenje pobija:

80

jedna ili vie vrsta nezakonotosti ili/i necjelishodnost. Od stranke se ne oekuje da albu posebno
obrazloi.
Nije obavezno da jedan podnesak kojim se ukazuje na manljivost odreenog akta bude
naslovljen kao alba. Bitno je da sadri podatke propisane u stavu 1, da se po njemu moe raditi
u smislu ispitivanja osnovanosti strankinog nezadovoljstva radom organa, njene namjere da se
pravilnost tog rada u konkretnom sluaju provjeri i akt ukloni iz pravnog poretka ako je
nezakonit, odnosno necjelishodan.
Mada stranka u albi po pravilu ne bi trebalo da iznosi nove injenice i nove dokaze, ako to
ona ipak uini duna je da prui odgovarajue obrazloenje. Tu dunost strana nema ako je
organ te nove injenice i okolnosti duan da utvruje po slubenoj dunosti. Dakle, alilac je - po
pravilu - obavezan da objasni, da iznese razloge zbog ega odnosne injenice (dokaze) nije iznio
jo u prvostepenom postupku.
Opti rok za albu protiv prvostepenog rjeenja iznosi 15 dana od dana obavjetavanja o
rjeenju. Poseban, dui rok ili krai od roka propisanog ZUP-om, moe da bude odreen
posebnim zakonom. U situaciji albe zbog nedonoenja prvostepenog rjeenja u propisanom
roku - utanje uprave alba nema rok tako da alba moe da bude samo preuranjena, a ne i
neblagovremena.
U uputstvu o pravnom lijeku mora da bude naveden rok za albu protiv odnosnog rjeenja.
Kada u uputstvu o pravnom lijeku nije oznaen rok za albu predvien posebnim zakonom,
stranka moe izjaviti albu potujui bilo taj specijalan rok (ako joj je poznat), bilo onaj
petnaestodnevni iz ZUP-a .
Rok za albu protiv rjeenja je prekluzivan i neproduiv, pa alba izjavljena po proteku roka
biva odbijena (doslednije je - odbaena!) kao neblagovremena .Istekom roka za albu,
prvostepeno rjeenje postaje izvrno.
Rok za izjavljivanje albe posebno se rauna za svako lice, odnosno organ kome je
rjeenje dostavljeno i to od dana dostavljanja rjeenja. Procesno-pravni znaaj ima samo
uredno dostavljanje, izvreno u skladu sa ZUP-om. Pri dostavljanju rjeenja primjenjuju se pravila
o obaveznom linom dostavljanju (lan 84).
Rok za albu protiv rjeenja koja su stranci samo usmeno saoptena kao i u sluajevima
odreenim posebnim propisima, rauna se od dana saoptenja; ako je traeno pisano izdavanje
takvih rjeenja, u pogledu raunanja roka za albu vai pravilo da se alba izjavljuje u roku od 15
dana od dana dostavljanja rjeenja, ako zakonom nije propisan drugi rok.
2.4.Odricanje od prava na albu i odustajanje od albe
Institut odricanja stranke od prava na albu je nov u ovdanjem upravnom postupku. Rije
je o zvaninom iskazu stranke da nee izjaviti albu, datom unaprijed - prije nego to rok za albu
protiv prvostepenog rjeenja o kojem je obavjetena istekne. Ona to moe uiniti u pisanom
obliku ili usmeno na zapisnik.
Nema punovanog odricanja od prava albe u viestranakim upravnim stvarima ako ma i
jedna od njih to ne uini. inom pravovaljanog odricanja prava na albu - ono postaje
pravnosnano, ne moe se pobijati tubom u upravnom sporu.
Drugostepeni postupak se pokree i vodi iskljuivo povodom zahtjeva nezadovoljne stranke
(odnosno drugog ovlaenog subjekta), izraenog u albi. Stoga, sve do donoenja rjeenja po
albi, stranka moe da od nje odustane. U tom sluaju se postupak po albi obustavlja, rjeenjem
onog organa (prvostepenog ili drugostepenog) kod koga se u tom trenutku nalazi alba sa
spisima predmeta. To rjeenje sadri i odluku o trokovima postupka. ZUP izriito sprijeava da
se odustane od jednom uinjenog odustanka. Ipak, rjeenje o obustavljanju postupka donijeto od
strane prvostepenog organa napadljivo je albom; istovrsno rjeenje drugostepenog organa
moe se redovno pobijati u upravnom sporu, tubom.
2.5.Predavanje albe
alba se izjavljuje nadlenom drugostepenom organu, ali se neposredno predaje, odnosno
alje donosiocu pobijenog rjeenja prvostepenom organu. Neposredna predaja albe

81

podrazumijeva dva oblika: (1) neposredno uruenje organu pisano sastavljene albe; (2) usmeno
saoptavanje albe na zapisnik kod organa.
Pisano sastavljena alba (kao podnesak) moe da bude i upuena (poslata) potom: (a)
obinom poiljkom, (b) preporuenom poiljkom, (c) telegrafski putem (alba izjavljena
telegramom). Takoe, predavanje albe moe da se obavi elektronskim putem i faksom. Ukoliko
je alba poslata telegrafski ili preporuenom potom dan predaje poti smatra se kao dan
predaje organu kome je upuena (lan 90. stav 2); taj dan se lako i sigurno moe ustanoviti.
S obzirom na propisana postupanja i ovlaenja prvostepenog organa po albi koji
prethodi postupanju drugostepenog organa nareuje se drugostepenom organu da albu,
pogreno predatu, odnosno poslatu njemu, odmah uputi prvostepenom organu.
Mada albu treba predati (ili poslati) prvostepenom organu , jednak procesnopravni znaaj
- u pogledu roka - ima i predaja, odnosno slanje albe neposredno drugostepenom organu (ipak
se, praktino, postupak donekle usporava). Tako, kada prvostepeni organ cijeni blagovremenost
one albe koja je predata (poslata) neposredno drugostepenom organu, kao dan predaje takve
albe uzima dan kada je ona neposredno predata drugostepenom organu, ili dan kada je
prispjela drugostepenom organu obinom poiljkom, odnosno dan kada je drugostepenom
organu poslata (predata poti poiljaoca) preporuenom potanskom poiljkom ili telegrafski,
odnosno kada je kod njega primljena faksom bez obzira na dan kada je (kasnije) stvarno
prispjela prvostepenom organu.
2.6.Odlono (suspenzivno) dejstvo albe
Pravilo je da alba ima suspenzivno dejstvo te da se u toku roka za albu rjeenje ne moe
izvriti ali posebnim zakonom se moe drugaije propisati, (npr. Rjeenje inspektora ne zadrava
izvrenje rjeenja).
Odlono (suspenzivno) dejstvo, sastoji se u zabrani izvjeenja rjeenja: (1) u albenom
roku, bez obzira da li je alba (koja je bila doputena) izjavljena ili ne; (2) u roku od propisnog
izjavljivanja albe do dostavljanja drugostepenog rjeenja stranci. Propisno izjavljena alba je
ona koja je u konkretnom sluaju doputena, blagovremena i izjavljena od strane ovlaenog lica.
Kada se albom pobija samo dio rjeenja, ostatak rjeenja se moe izvriti, nezavisno od
izjavljene albe; odlono dejstvo albe odnosi se, dakle, samo na dio rjeenja koji je njome
napadnut.
Odstupanja od pravila suspenzivnog dejstva albe mogu se podijeliti u tri grupe tzv. hitnog
izvrenja:
(1) Kada je zakonom ne i podzakonskim propisom predvieno da albeni rok i izjavljena
alba ne utiu na izvrenje rjeenja; primjere za ovo nalazimo u oblasti inspekcijskog nadzora i
poreskoj oblasti
(2) U sluajevima zatite javnog interesa ;
(3) U sluajevima preduzimanja hitnih mjera .
(4) Ako bi uslijed odlaganja izvrenja bila nekoj od stranaka (u viestranakim upravnim
stvarima) priinjena teta koja se ne bi mogla popraviti; hitnost koja tada opravdava izvrenje
rjeenja bez odlaganja, u korist jedne od stranaka, moe da bude kompenzovana traenjem
odgovarajueg obezbjeenja od odnosne stranke kojim bi se takvo izvrenje rjeenja uslovilo.
3.Ponavljanje postupka
3.1.Pojam ponavljanja postupka
Poslije albe kao redovnog pravnog sredstva u upravnom postupku u pogledu upravnih
akata, rjeenja, ZUP-om se ureuje ponavljanje postupka, u rangu vanrednog, vanalbenog
upravno-pravnog puta (l. 132-136). Ponavljanje postupka ima znaaj vanrednog pravnog
sredstva u upravnom postupku, jer se moe traiti, odnosno ostvariti tek po donoenju rjeenja
protiv kojeg nema albe. Tako, ponavljanje postupka moe doi u obzir u tri grupe sluajeva: (1)
ponavljanje postupka okonanog drugostepenim rjeenjem ponavljanje drugostepenog
postupka, kada je drugostepenim rjeenjem meritorno odlueno o upravnoj stvari; (2) ponavljanje

82

prvostepenog postupka okonanog rjeenjem na koje je alba bila iskljuena; (3) ponavljanje
prvostepenog postupka zavrenog rjeenjem protiv koga nije koriena alba .
Ponavljanje se podnosi na postupak u kojem je doneto rjeenje koje se (vie) ne moe
napadati albom. Do ponavljanja moe doi samo na zahtjev stranke.
3.2.Razlozi i rok za ponavljanje postupka
ZUP poznaje 11 razloga za ponavljanja postupka.
1. razlog tie se novih injenica i novih dokaza ije iznoenje, odnosno podnoenje
predstavlja razlog za ponavljanje postupka. Pod novim injenicama, razumijemo takve injenice
koje su postojale i u vrijeme voenja ranijeg postupka, ali organ nije znao za njih stranka bez
svoje krivice nije bila u stanju da ih iznese pa nisu ni uzete u obzir prilikom utvrivanja
relevatnog injeninog stanja, mada je trebalo da ine njegov sastavni dio. Rije je, dakle, o
naknadno saznatim, odnosno iznijetim injenicama, a ne i o injenicama koje nastanu tek po
okonanju ranijeg postupka. Za ponavljanje postupka po osnovu ove take potrebno je da su te
nove injenice, odnosno novi dokazi takvog znaaja da su mogli da su iznijeti tj. upotrijebljeni u
ranijem postupku dovesti do drugaijeg rjeenja stvari.
2. razlog je to to je tzv. prethodno pitanje kasnije rijeeno u bitnim takama drugaije, od
strane nadlenog organa. Kada organ ne prekidajui postupak sam raspravi prethodno pitanje i
na toj osnovi rijei glavnu stvar, odluka o prethodnom pitanju ima pravno dejstvo samo u pogledu
konkretnog predmeta. Da bi se mogla traiti ponavljanje po ovoj taki, neophodno je: (1) da
nadleni organ rijei kasnije dotino pravno pitanje (kao samostalno u odgovarajuem postupku)
sutinski razliito u odnosu na raniju odluku; (2) da je nastupila pravnosnanost te odluke
nadlenog organa, kako bi je stranka mogla upotrijebiti pri traenju ponavljanja.
3. razlog ima iz dvije komponente:
a) Ponavljanje u situaciji kada je u donoenju rjeenja (ne i u obavljanju pojedinih radnji u
postupku) uestvovalo slubeno lice koje je moralo da bude izuzeto. Razlozi za obavezno
izuzee slubenog lica koje je uestvovalo u donoenju rjeenja, vae i za lanove kolegijalnih
organa .
b) Povreda tzv. funkcionalne nadlenosti kao razlog za ponavljanje postupka. Ovdje je
posrijedi nenadlenost unutar organa: neovlaenost jednog slubenog lica za donoenje
rjeenja. Nenadlenost samog organa nije osnov za ponavljanje postupka.
4. razlog se tie sastava kolegijalnog organa, odnosno naina donoenja odluke od
strane tog organa. Za punovano rjeavanje u upravnom postupku od strane kolegijalnog
organa (kolegijalnog organa uprave ili drugog organa) neophodno je: (1) prisustvo vie od
polovine njegovih lanova da bi se uopte moglo rjeavati; (2) da se za odluku izjasnila veina
prisutnih lanova (ako zakonom ili drugim propisom nije odreena naroita veina) da bi
donijeta odluka bila pravno valjana. Dakle, ovdje je rije o nepropisnom sastavu kolegijalnog
organa da bi on uopte mogao odluivati, kao i nepostojanju neophodne veine za punovanu
odluku u konkretnom sluaju - kao pravno priznatim, predvienim razlozima za ponavljanje
postupka.
5. razlog odnosi se na lice koje je trebalo da uestvuje u svojstvu stranke u postupku, nije
bila data takva mogunost. U praksi se najee radi o neuestvovanju tzv. indirektne stranke,
zainteresovanog lica u postupku, bilo da se za takvo lice nije znalo, bilo da je organ propustio da
ga pozove da uestvuje u postupku. Stranka koja nije uestvovala u upravnom psotupku moe
pobijati prvostepeno rjeenje albom, sve dok tee rok za albu u pogledu stranke, odnosno
stranaka koje se u postupku uestvovale. Ako je rjeenje postalo konano (ili ak pravnosnano)
u odnosu na stranke koje su u postupku uestvovale, lice koje je trebalo da uestvuje u postupku
kao stranka iskljueno je od mogunosti ulaganja albe; ono tada moe da predloi ponavljanje
postupka.
6. razlog odnsoi se na injenica da stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a po zakonu
je trebalo da je zastupa, kao razlog za ponavljanje postupka. Za procesno nesposobna fizika
lica, radnje u postupku mora da vri njihov zakonski zastupnik. Pravno lice vri radnje u postupku
preko svog predstavnika koji je, istovremeno, i njegov zakonski zastupnik. Druge stranke u
postupku koje nijesu ni fizika, ni pravna lica obavljaju procesne radnje preko svojih
83

predstavnika. Otuda, ako odreena stranka u postupku nije imala zakonskog zastupnika (ili
predstavnika), ili ju je pak zastupalo neko drugo lice koje po mjerodavnom zakonu (odnosno
drugom propisu) nije njen zakonski zastupnik (ili predstavnik) to je razlog za ponavljanje
redovno okonanog postupka.
7. razlog tie se pozivanja na odluku Ustavnog suda od znaaja za upravni postupak . Kada je Ustvni sud, u postupku po ustvnoj lbi, utvrdio povredu ili uskrivnje ljudskog ili
mnjinskog prv i slobode zjmene Ustvom u upravnom postupku pred javnopravnim
organom, a istom odlukom nije ponitio osporeni uprvni kt - tada se pri ponavljanju odluka
Ustavnog suda uzima kao dokaz povrede koja je mogla uticati na sadrinu konane upravne
odluke (rjeenja);
8. razlog je povreda naela zakonitosti u pogledu iznevjerivanja legitimnih oekivanja
stranaka (lan 5. stav 2), posebno u upravnim stvarima u kojima je vrena slobodna ocjena
organa. U ponovljenom postupku, valja da se utvrdi da li je, zato je (ako je uopte) i da li
opravdano organ eventualno zaista odstupio od svoje dotadanje prakse.
9. razlog je pozivanje na odluku Evropskog suda z ljudsk prv u istoj stvri moe biti
od uticj n zkonitost konanog upravnog rjeenja u postupku ije se ponavljanje predlae,
odnosno sporovodi.
Rok za podnoenje zhtjeva z ponvljnje postupk iznosi 30 dn od dn kada je
stranka sznla z rzloge ponvljnj ili od dana kd je stekl mogunost upotrebe novih
dokz. Rok je est mjeseci od dn saznanja za respektivnu i respektabilnu odluku Evropskog
sud z ljudsk prv, to bi smatramo vrijedilo i za odnosnu odluku .
Traenje, odnosno pokretanje ponavljanja ogranieno je rokom od 3 godine poev od
dostavljanja rjeenja stranci. To je objektivni rok za traenje, odnosno sprovoenje ponavljanja;
subjektivni rok tee unutar objektivnog, ali samo pod pretpostavkom da je ta stranka bila
obavijetena o rjeenju.
Prema zakonskom tekstu ovaj rok odnosi se kako na stranku (i njene pravne sledbenike) i
to za svaku stranku pa i onu koja nije uestvovala u upravnom postupku objektivni rok poinje
od dana kada je konano rjeenje njoj dostavljeno; u postupku sa vie lica u svojstvu stranaka ne
mora, prema tome, da bude rije o istom danu.
3.3.Zhtjev z ponvljnje postupk
Ponavljanje postupka se uvijek trai povodom rjeenja kojim je postupak okonan
prvostepenog ili drugostepenog rjeenja. Stranka moe zahtjev za ponavljanje postupka poslati
potom ili neposredno predati bilo prvostepenom, bilo drugostepenom organu ijim je rjeenjem
postupak meritorno okonan - ili ga poslati elektronskim putem.
U zhtjevu z ponvljnje postupk strnk nije duna da dokae, ve samo d uini
vjerovtnim rzloge zbog kojih tri ponvljnje postupk. Smatramo da ovaj zakonski uslov
treba razumjeti tako da je (u datom kontekstu) neophodno da podnosilac u prijedlogu za
ponavljanje, isticanjem odgovarjauih injenica (dokaza), stvori kod organa predstavu da je vea
mogunost da postoji nego da ne postoji razlog zbog kojeg se trai ponavljanje.
Zhtjev z ponvljnje postupk nema odlono dejstvo u odnosu na izvrenje rjeenj po
kojem se ponvljnje predle. To je pravilo (stav 3). Ipak, ali samo zuzetno, organ ndlen z
odluivnje o zhtjevu moe rjeenjem odloiti izvrenje, i to pod sledeim uslovima, kumulativno
(stav 4): 1). Ako bi izvrenje nnijelo strnci tetu koj bi se teko mogl ndoknditi; 2) ako
odlgnje nije protivno jvnom interesu; 3) ako se odlgnjem ne bi nnijel ve ili
nendokndiv tet drugoj (suprotnoj) strnci, odnosno zinteresovnom licu.
Eventualno doputeno odlaganje izvrenja traje do donoenja upravnog akta kojim se
prijedlog za ponavljanje odbacuje ili odbija, odnosno uvaava i ponavljanje dozvoljava.
3.4.Nadleni orgn za ponavljanje postupka
O prijedlogu za ponavljanje odluuje organ ijim je rjeenjem okonan postupak, onaj koji
je meritorno (o samoj stvari) konano odluivao u upravnom postupku; eventualna (u
meuvremenu) promjena prebivalita stranke nema znaaja.

84

Prema vladajuem stanovitu zastupljenom u ranijoj sudskoj praksi sa jugoslovenskog

prostora, ako doe do izmjene stvarne nadlenosti u odnosnoj upravnoj stvari, o ponavljanju postupka rjeava onaj organ na koga je prela nadlenost organa koji je u ranijem postupku donio
konano rjeenje . Bez obzira na stav zakonodavca da o predlogu za ponavljanje treba da
rjeava isti organ koji je donio rjeenje protiv kojeg se ne moe izjviti lb. Mislimo da su,
pri pomenutoj izmjeni formalnopravnih odredaba, mjerodavni novi propisi o nadlenosti.
Smatramo, isto tako, da se sa gledita principa da o svakoj upravnoj stvari mora da odluuje
organ stvarno nadlean prema u tom momentu vaeim propisima ne smije dopustiti da organ,
koji nije vie stvarno nadlean da rjeava o odreenoj upravnoj stvari u redovnom postupku,
odluuje o ponavljanju tog istog postupka .
3.5.Odluka o ponvljnju postupk
Da bi prijedlog za ponavljanje postupka mogao biti meritorno razmatran, neophodno je da
su ispunjena tri osnovna formalnoprocesna uslova :
(1) Blagovremenost prijedloga za ponavljanje cijeni se prema pravilima predaje zahtjeva
(2) Izjavljenost prijedloga od strane ovlaenog lica, a to je stranka, odnosno njeni pravni
sledbenici kod kojih mora postojati pravni interes za traenje ponavljanja.
(3) Okolnost, razloga na kome se zasniva prijedlog, mora da bude uinjen(a) vjerovatnim.
Zbog neispunjenja navedenih uslova, prijedlog za ponavljanje bi morao da bude odbijen
kao nedoputen - rjeenjem, bez meritornog razmatranja (stav 2). Kada nema formalnoprocesnih
smetnji, organ razmatra da li postoji mogunost da se na temelju istaknutog razloga donese razliita odluka u odnosu na raniju. Ako je nesumnjivo da postojanje razloga na koji se stranka u
prijedlogu poziva nije bilo, odnosno ne bi bilo presudno za sadrinu odluke kakva je donijeta u
ranijem postupku to znai da uticaj toga razloga (uz pretpostavku da postoji) nije toliki da bi se
u obnovljenom postupku (na osnovu njega) mogla donijeti drugaija odluka otpada realna
potreba i interes da se postupak obnavlja. U tom sluaju e prijedlog za ponavljanje biti odbijen,
rjeenjem.
Kada su ispunjeni propisani zakonski uslovi za ponavljanje postupka nadleni organ donosi
rjeenje o dozvoljavanju ponavljanja i obimu ponavljanja u konkretnom sluaju bilo da se ono
vri po prijedlogu stranke, bilo po slubenoj dunosti. Ono odlae izvrenje rjeenja donijetog u
postupku ije je ponavljanje doputeno. Suspenzivno dejstvo rjeenja kojim se dozvoljava
ponavljanje traje do donoenja rjeenja u ponovljenom postupku.
Rjeenjem kojim se dozvoljava ponavljanje postupka otvaraju se vrata ponavljanju postupka i meritornom odluivanju putem donoenja rjeenja o stvari koja je bila predmet ranijeg
postupka (v. lan 136). U rjeenju o dozvoljavanju ponavljanja navodi se razlog za ponavljanje i
injenice iz kojih proizlazi da on stvarno postoji, kao i znaaj toga razloga u pogledu mogunosti
da se (na osnovu njega) donese drugaiji odluka u odnosu na ranije. Da li e se ponaviti cio
postupak ili samo jedan njegov dio, zavisi od prirode razloga ponavljanja i od toga u kom
stadijumu postupka je nastao.
Skraeni postupak ponavljanja ne podrazumijeva obavezno donoenje rjeenja kojim se
ponavljanje doputa - "kad je to prema okolnostima sluaja mogue i u interesu je ubrzanja
postupka". Tada se odmah prelazi na neophodne radnje ponavljanja.
3.6.Rjeenje u ponovljenom postupku
Osnov za donoenje rjeenja u ponovljenom postupku jesu, prije svega, injenice utvrene
u tom postupku, ali i one ustanovljene u ranijem postupku osim kada je rije o ponavljanju
postupka u cjelini. Pri rjeavanju u ponovljenom postupku, organ je duan da ocijeni: (a) dokaze
na osnovu kojih je u ranijem postupku donijeto rjeenje i (b) naknadno pribavljene, nove dokaze.
Kao rezultat ponovljenog postupka donosi se rjeenje o upravnoj stvari koja je bila predmt
postupka. Dva su mogua ishoda ponovljenog postupka: (1) potvrivanje ranijeg rjeenja ono
ostaje na snazi kada se pokae da razlog ponavljanja nije bio takvog znaaja da bi doveo do
drukije odluku u odnosu na raniju: (2) zamjenjivanje ranijeg rjeenja novim rjeenjem, drukije
sadrine. U ovoj drugoj situaciji, sudbina ranijeg rjeenja nije uvijek ista: ono biva uklonjeno ili se
dejstvom ex tunc ponitavanje toga rjeenja, ili sa dejstvom ex nunc ukidanje prvobitnog
85

rjeenja.Kod ponitavanja ranijeg rjeenja, uklanjaju se sve pravne posljedice koje je ono
proizvalo od momenta donoenja, te ga novo rjeenje u potpunosti zamjenjuje (retroaktivno). Kod
ukidanja ranijeg rjeenja, ne dira se u pravne posljedice koje je ono do tada proizvelo, ali novo
rjeenje koje ga zamjenjuje od momenta ukidanja stupa na mjesto ranijeg u pogledu
proizvoenja pravnih dejstva za ubudue.
Upravni akti koji se donose u vezi sa ponavljanjem postupka mogu se podijeliti u dvije
grupe.
(1) Akti donijeti u vezi sa zahtjevom za ponavljanje postupka: (a) rjeenja kojim se odbija
prijedlog za ponavljanje postupka (lan 135. st 2. i st 3); (b) rjeenje kojim se dozvoljava
ponavljanje (lan 135. stav 4).
(2) Akti koji se donose u ponovljenom postupku rjeenje glavne stvari: (a) rjeenje kojim
se potvruje ranije rjeenje (ranije rjeenje ostaje na snazi); (b) rjeenje kojim se ponitava ili
ukida ranije rjeenje (novo rjeenje dolazi na mjesto ranijeg).
Protiv rjeenja prvostepenog organa donijetih u vezi sa ponavljanjem postupka stranka
moe izjaviti albu. Rjeenje drugostepenog organa donijeto povodom takve albe moe se (bez
prava albe protiv njega) napadati tubom u upravnom sporu.
4.Prigovor
4.1.Postupanje po prigovoru
Prigovor spada u redovna upravno-pravna sredstva, u pravne lijekove predviene i
normirane ZUP-om. Kao i izjavljivanje albe, tako i ulaganje prigovora predstavlja neophodnu
prethodnu procesnu stepenicu za sledstveno traenje sudske zatite u upravnom sporu.
Dok je predmet albe upravni akt, odnosno utanje u pogledu njegovog izdavanja predmet prigovora su sledee upravne aktivnosti organa, izvan upravnog akta (kao jednostranog
autoritavnog ina sa neposrednim i samostalnim pravnim dejstvima), kao i utanje kod njihovog
preduzimanja: 1) zatita korisnika javnih usluga; 2) ostale upravne aktivnosti - upravne radnje. Za
nabrojane upravne aktivnosti za razliku od upravnog akta zajedniko je da ili nijesu
jednostrane (upravni ugovor), ili da nemaju sopstvena i neopsredna pravna dejstva (ostale
upravne aktivnosti, upravne radnje u prvome redu). No, i svim nabrojanom upravnim aktivnostima
se vri respektabilan uticaj na pravne situacije stranaka. Stoga, prigovor ima svrhu pravnog
sredstva odbrane prava i pravnih interesa podnosioca od moguih protivpravnih naruavanja,
odnosno povreda tim upravnim aktivnostima.
U pogledu upravnih aktivnosti koje su predmet prigovora, ispituje se kako njihova
zakonitost, ali ne i cjelishodnost.
Kada je u pitanju zatita korisnika javnih usluga, prigovor se podnosi viem, nadzornom
organu sprem onoga ija je upravna (ne)aktivnost predmet prigovora. Tada je prigovor
devolutivno pravno sredstvo, prenosi teret odluivanja na drugi, vii organ.
Prigovor protiv drugih upravnih aktivnosti je nedevolutivno, remonstrativno pravno
sredstvo: podnosi istom organu, tanije starjeini onog organa ija upravna aktivnost je predmet
prigovora.
4.2.Shodna primjena odredbi o albi na prigovor
alba i prigovor su redovna pravna sredstva protiv upravnih aktivnosti . Stoga odredbe albi
koje se tiu njene forme, sadrine i roka za izjavljivanje pilagoeno, tj. shodno vrijede i za
prigovor. Prilagoena primjena je uzrokovana razlikama izmeu upravnih aktivnosti koje se
napadaju albom upravni akt, i onih koje su predmet prigovora ostale upravne aktivnosti.

XIX POSTUPAK PRVOSTEPENOG ORGANA PO ALBI

1.Postupak, uslovi i odluivanje po albi
Postupanje po izjavljenoj albi podijeljeno je, prema ZUP-u, na postupanje i ovlaenja
prvostepenog organa po albi i postupanje i ovlaenja drugostepenog organa po albi.
86

Pravilo je da povodom albe ne rjeava isti organ koji je donio rjeenje napadnuto albom.
alba se izjavljuje drugom, nadlenom drugostepenom organu (devolutivno dejstvo albe).
ZUP predviaju odreana, po karakteru prethodna, ovlaenja i obaveze prvostepenog
organa u pogledu albe koja je izjavljena na njegovo rjeenje. Postupanje prvostepenog organa
po albi ima za cilj da olaka rad drugostepenom organu, a u odreenim sluajevima da se
intervencija drugostepenog organa izbjegne, odnosno uini nepotrebnom.
Elementarni procesni uslovi da bi alba u konkretnom sluaju uopte bila uzeta u
razmatranje jesu: (1) njena doputenost; (2) izjavljenost od strane za to ovlaenog lica; (3)
blagovremenost (odnosno nepreuranjenost).
(1) Odredba o pravu stranke na albu kao redovni pravni lijek iskljuuje albu protiv
drugostepenog rjeenja. Osim toga, kada je to ZUP-om ili drugim zakonom propisano, alba nije
doputena ni protiv odreenih prvostepenih rjeenja . (2) Za izjavljivanje albe ovalaena je
stranka u dotinom postupku (stranaka legitimacija). (3) Blagovremenost albe se cijeni prema
pravilu ZUP-a. Sa neblagovremenou treba, naelno, upodobiti preuranjenost albe. alba je
preuranjena tj. prevremena ako je izjavljena prije isteka roka za donoenje rjeenja. Bilo koji od
navedenih nedostatka "odbijanja" (uobiajeno je bilo odbacivanje) albe, aktom u formi rjeenja.
U praksi se redovno najprije provjerava doputenost, a zatim legitimacija za albu. Tek
ukoliko su ta dva uslova ispunjena, ispituje se blagovremenost albe.
Protiv rjeenja o "odbijanju" albe, doputena je posebna, procesna alba. Time se
ostavruje pravna zatita u pogledu zakonitosti ispitivanja prethodnih procesnih uslova da bi alba
mogla biti uzeta u meritorno razmatranje. Povodom procesne albe (ukoliko je izjavljena od
strane ovlaenog lica i blagovremena), odluuje organ koji je nadlean i za rjeavanje po "odbijenoj" glavnoj albi. Ako nae da je procesna alba opravdana tj. da je rjeenje o "odbijanju"
glavne albe nezakonito posle ponitaja tog rjeenja nadleni (drugostepeni) organ uzima u
razmatranje i albu koja je bila "odbijena". U takvom sluaju, drugostepeni organ donosi samo
jedno rjeenje.
Ako nae da alba ispunjava prethodne elementarne procesne uslove da bi se uzela u rad ako dakle ne "odbije" albu, prvostepeni organ sam provjerava zakonitost ili/i cjelishodnost svog,
albenog rjeenja. U dvostranakim i viestranakim upravnim stvarima, prvostepeni javnopravni
organ obavjetava ostale stranke o albi jedne od njih i odreuje im primjeren rok za odgovor na
albu.
Ispitujui albu u meritornom smislu (dakle, kada je nije procesno "odbio"), prvostepeni
organ moe da utvrdi da je alba u potpunosti osnovana. Tada on novim rjeenjem zamjenjuje
albeno rjeenje: rok za to je najkasnije 15 dana od dana prijema albe. Prije toga moe da
upotpuni postupak (primjerice stoga to su u albi iznijete nove injenice okolnosti uz opravdanje
to nisu bile prezentovane ranije) ili da otkloni odreene procesne nedostake (recimo da prui
stranci priliku za izjanjenje i sl.), ako smatra da je to neophodno za donoenje zakonitog
prvostepenog rjeenja.
Protiv tog novog (drugog) prvostepenog rjeenja, donijetog u istoj stvari, moe se
neposredno izjaviti alba drugostepenom organu.

XX POSTUPAK DRUGOSTEPENOG ORGANA PO ALBI

1.Postupak drugostepenog organa po albi
U svom postupanju,naelno, drugostepeni organ ispituje dvije vrste pravnih momenta, i to
sukcesivno:
1) podobnost albe da uopte bude uzeta u rad ; 2) ako je alba podobna za meritorno
razmatranje njenih navoda - ispituje se i zakonitost (formalna i materijalna) i cjelishodnost
oalbenog rjeenja; ovo se ini u okviru navoda albe .
ZUP nalae drugostepenom organu da najprije provjeri da li je alba zaista doputena,
izjavljena od strane ovlaenog lica i blagovremena, kako je to naao prvostepeni organ
proslijeujui mu albu sa spisima predmeta. Ako smatra da ocjena prvostepenog organa nije

87

bila ispravna, drugostepeni organ e "odbiti" albu svojim rjeenjem, neuputajui se u ocjenu
njene osnovanosti .
Ako je sam prvostepeni organ bio "odbio" (odbacio) albu na prvostepeno meritorno
rjeenje iz procesnog razloga, pa je protiv tog rjeenja izjavljena procesna alba postupak je
sledei. Drugostepeni organ najprije razmatra drugu procesnu albu, poto mu bude poslata od
strane prvostepenog organa (koji je utvrdio blagovremenost te albe, kao i legitimaciju u pogledu
nje). Ako je ona zaista izjavljena od strane ovlaenog lica i blagovremena drugostepeni organ
prelazi na ispitivanje njene osnovanosti. Bude li utvrdio da je druga, procesna alba neosnovana,
odbie je - pa do razmatranja albe protiv meritornog rjeenja o glavnoj stvari i ne dolazi (budui
da je organ naao da je ona zakonito odbijena (odbaena).
Kada meutim drugostepeni organ usvoji drugu albu nae da je prva alba nezakonito
odbijena (odbaena), pristupie rjeavanju po (prvoj) albi na rjeenje o glavnoj stvari.
Rezimirano, rjeavajui po albi, drugostepeni organ moe da: (1) Odbije albu; (2) Poniti
rjeenje (u cjelini ili djelimino) i da: (a) dostavi predmet nadlenom organu na rjeavanje; rije je
o ponitavanju rjeenja po slubenoj dunosti zbog nenadlenosti; (b) da sam rijei stvar; (v) da
vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak; (3) Izmijeni (preinai) rjeenje, u cjelini
ili djelimino .
U ovim stavovima navedeni su sluajevi kada drugostepeni organ, posle meritornog
razmatranja - odbija albu. alba se odbija kada je rjeenje u svemu pravilno (stav 5). Pravilnost
rjeenja, u najirem smislu, podrazumijeva: (1) zakonitost rjeenja u pogledu primjene formalnih
(procesnih) propisa; (2) zakonitost u pogledu primjene materijalnih propisa; (3) pravilnost kod
vrenja tzv. slobodne ocjene cjelishodnost (ako je rije o rjeenjima donesenim po slobodnoj,
diskrecionoj ocjeni). alba biva odbijena i kada drugostepeni organ utvrdi da je u prvostepenom
postupku bilo nepravilnosti, ali da one nisu mogle da utiu na rjeenje stvari. Rije je, prema
tome, o nebitnim nedostacima u postupku koji je prethodio donoenju rjeenja.
Odbijajui albu, drugostepeni organ je duan da u svom rjeenju objasni zbog ega
konkretni nedostaci nisu imali, odnosno nemaju znaaja za samu odluku o predmetu postupka.
Do odbijanja albe dolazi i u sluaju kada je prvostepeni organ zakonito i pravilno rijeio stvar, ali
u obrazloenju nije iznio prave, odgovarajue razloge za odluku sadranu u dispozitivu.
Ako albu nije "odbio", drugostepeni organ kree sa razmatranjem albenih navoda. Pravilo
je da drugostepeni organ rjeava po albi na osnovu injenica utvrenih u prvostepenom
postupku. Pravilo ovoga stava ima u vidu poglavito nepravilnosti u pogledu utvrivanja
injeninog stanja koje je poinio prvostepeni organ u postupku koji je sproveo.
Naime, u postupku koji prethodi donoenju rjeenja mora se tano utvrditi (ne) postojanje
svih pravno relevantnih injenica u datom sluaju. Kada organ ne uzme u razmatranje, odnosno
ne utvrdi (ne)postojanje jedne ili vie pravno relevantnih injenica, u pitanju je nepotpuno
utvreno injenino stanje. Organ je pogreno utvrdio injenino stanje ako je uzeo da odreena
injenica postoji, odnosno ne postoji a u stvarnosti je obrnuto; posrijedi je neispravan stav
organa u pogledu postojanja izvjesne pravno relevantne injenice.
Takoe, povreda pravila postupka koja bi bila od uticaja na rjeenje stvari, sastoji se, na
primjer: u raspravljanju prethodnog pitanja od strane prvostepenog organa u koje on, ex lege, nije
smio da ulazi; u povredi naela izjanjavanja stranke; u primjeni pravila opteg upravnog
postupka, kada je trebalo da postupi po posebnim procesnim pravilima vezanim za odnosnu
materiju, itd. Zatim, ako iz dispozitiva nije jasno kako je stvar rijeena, odnosno ako je u
dispozitivu sadrana odluka drugaije sadrine od one koja proizlazi iz obrazloenja toga rjeenja
drugostepeni organ e otkloniti opisane nedostatke bilo sam, bilo preko prvostepenog organa
(ili ak preko nekog zamoljenog organa).
Prilikom upotpunjavanja postupka, odnosno otklanjanja nekog od navedenih nedostataka,
mora se dati mogunost stranci da se o tome izjasni. Upotpunjavanje postupka, odnosno
otklanjanje uoenih nedostataka ne mora dovesti do drugaijeg rjeenja upravne stvari.
Drugostepeni organ e odbiti albu ako ustanovi da je o upravnoj stvari, i pored prvobitnih
nedostataka u postupku, zakonito i pravilno odlueno. Doe li pak do saznanja da se na temenju
injenica utvrenih u upotpunjenom postupku mora doneti drugaija odluka on ponitava
prvostepeno rjeenje i sam meritorno rjeava stvar.

88

Prema tome, drugostepeni organ e biti duan da povodom albe sam meritorno rijei
stvar, redovno uz dvije pretpostavke: (a) da je o upravnoj stvari (o pravima i obavezama stranke
u konkretnom sluaju) meritorno rjeavao prvostepeni organ; (b) da drugostepeni organ nae da,
primjenom materijalnih propisa na cjelokupno utvreno (u skladu sa procesnim odredbama)
injenino stanje, treba donijeti drugaiju meritornu odluku od one koju je donio prvostepeni
organ.
U ovakvim okolnostima, dakle, drugostepeni organ nije ovlaen da po ponitaju
pobijanog rjeenja vrati predmet prvostepenom organu na ponovno rjeavanje.
Drugostepeni organ e - kada nae da je prvostepeno rjeenje nezakonito ili/i
necjelishodno - uvaiti albu i ponititi prvostepeno rjeenje i sam (nevraajui predmet
prvostepenom organu na ponovno rjeavanje) rijeiti upravnu stvar u svim sluajevima kada
ocijeni da je to neophodno i racionalno, tj. optimalno. Ovdje se ima u vidu pojednostavljenje i
skraivanje postupka (procesna ekonomija i efikasnost - lan 9), kad god za to postoje uslovi.
Isto je ex lege drugostepeni organ duan da uini - da meritorno sam rijei stvar bez
vraanja prvostepenom organu - kada je ve jednom ponitio prvostepeno rjeenje (stav 9). No,
ako drugostepeni organ utvrdi da je novo prvostepeno rjeenje zakonito, odbie albu.
Da bi se sprijeilo odugovlaenje postupka, ZUP-om je nareeno da: A) drugostepeni organ u svome rjeenju ukae prvostepenom organu ta treba da radi da bi otklonio nedostatke koji
su doveli do ponitavanja prvobitnog rjeenja; B) prvostepeni organ - (a) da u svemu postupi po
primjedbama drugostepenog organa i (b) da donese novo rjeenje, i to bez odlaganja a
najdocnije u roku od 20 dana od dana prijema predmeta.
Novo rjeenje u smislu ovoga stava je prvostepeno rjeenje i moe da bude napadnuto
albom.
2.Izmjen rjeenj
Drugostepeni orgn moe povodom lbe izmijeniti prvostepeno rjeenje u korist stranke
koja je podnijela albu i mimo zhtjev postvljenog u lbi, u okviru zhtjev postvljenog u
prvostepenom postupku, ko se time ne vrije prvo treih lic.
3.Drugostepeno rjeenje
O albi na rjeenje (prvostepeno) odluuje se takoe rjeenjem, i to drugostepenim. Ono je
izvrno (njime je konano odlueno u upravnom postupku): moe se dalje pobijati tubom u
upravnom sporu, pred Upravnim sudom (u upravno-sudskom postupku).
ZUP ureuje oblik i sadrinu, sastavne djelove pisanog izraenog upravnog akta. Ove
odredbe se primjenjuju i na drugostepeno rjeenje, donijeto po albi ali shodno: prilagoeno
svrsi i rangu toga akta.
4.alba u sluaju utanja uprave
Pravilo je da se alba izjavljuje na donijeto rjeenje u prvom stepenu ili na prvostepeno
utanje, tj. kada prvostepeno rjeenje nije donijeto u predvienom roku. Ne donoenje
prvostepenog rjeenja u roku predmet je posebnog regulisanja ZUP-a. U pitanju je postupak
pokrenut po zahtjevu stranke. alba na "utanje" nije doputena u sluajevima kada je i inae
alba na odluku u toj upravnoj stvari unaprijed iskljuena.
Da bi drugostepeni organ mogao da radi po albi na predmetno "utanje", ona mora da
bude: (1) doputena u toj stvari; (2) izjavljena od strane ovlaenog lica; (3) ne smije da bude
preuranjena, tj. prevremeno izjavljena .U sluaju nedostatka neke od predoenih poetnih
procesnih pretpostavki, alba se odbacuje rjeenjem drugostepenog organa.
Kada su svi navedeni uslovi ispunjeni, drugostepeni organ procjenjuje opravdanost razloga
zbog kojih prvostepeni organ nije donio rjeenje u roku (na primjer, tekoe u vezi sa rjeavanjem
prethodnog pitanja, ponaanje stranke, aurnost i efikasnost rada prvostepenog organa). Od
takve ocjene drugostepenog organa zavisi da li e odrediti prvostepenom organu dodatni rok za
donoenje rjeenja - maksimim 30 dana od prijema naloga za rjeavanje, ili e traiti da mu ovaj

89

poalje cjelokupan materijal u vezi sa odnosnim predmetom. Dodatni rok se odreuje kada su
razlozi za kanjenje u donoenju rjeenja, po ocjeni drugostepenog organa, bili opravdani.
Ako prvostepeni organ izda svoje rjeenje u dodatno ostavljenom roku, drugostepeni organ
e kada dobije odgovarajue obavjetenje obustaviti postupak po albi, svojim rjeenjem.Na
rjeenje prvostepenog organa (kojim on, dakle, okonava dotadanje utanje) stranka moe
izjaviti albu, pod optim uslovima.
U sluaju da drugostepeni organ smatra da razlozi za nedonoenje prvostepenog rjeenja
nijesu izvinjavajui, pred drugostepenim organom se otvaraju dvije zakonske mogunosti: 1) da
sam odlui po zahtjevu stranke koji je ostao bez pravnog odgovora - u roku od 45 dana od kada
je on primio albu; 2) da prvostepenom organu prui jo jednu ansu za rjeavanje - da mu naloi
da rijei o zahtjevu stranke - i to u roku od 15 dana od tog prijema ponovljenog naloga datog u
obliku posebnog rjeenja.
5.Rok za donoenje rjeenja po albi
Rok za odluivanje po albi obuhvata ne samo donoenje (izradu), ve i dostavljanje
rjeenja stranci. Ovaj rok se rauna od dana uredne predaje albe.
ZUP-om je odreen krajnji rok za donoenje (i dostavljanje) rjeenja 45 dana. Posebnim
propisom moe da bude predvien krai, ali ne i dui rok;
Ovaj rok odnosi se i na sluaj kada je alba izajvljena zbog nedonoenja prvostepenog
rjeenja (po lanu 129). Tada za odluivanje po albi poinje da tee od isteka roka postavljenog
(u smislu stava 2. lana 129) prvostepenom organu da (naknadno) donese rjeenje.
Mogunost pokretanja upravnog spora u sluaju nedonoenja (i nedostavljanja) stranci
(aliocu) rjeenja u propisanom roku, ureena je lanom 18. ZUS-a; posredi je tuba protiv
konanog utanja uprave.
6.Dostavljanje drugostepenog rjeenja
Dostavljanje strankama drugostepenog upravnog rjeenja - rjeenja donijetog od strane
drugostepenog organa, u albenom postupku - vri, po pravilu, prvostepeni organ. Da bi
prvostepeni organ mogao da ispuni ovu dunost, neophodno je da mu drugostepeni organ
poalje svoje rjeenje, sa svim spisima predmeta.
Odredba ovog lana ne sadri rok u kojem je prvostepeni organ duan da dostavi stranci
(strankama) rjeenje drugostepenog organa: rijeeno je samo "bez odlaganja", znai - odmah.
No, ne postoje zakonske smetnje da sam drugostepeni organ neposredno dostavi stranci svoje
rjeenje, kada smatra da je to u konkretnom sluaju podesniji, efikasniji nain.

XXI PONITAVANJE I UKIDANJE RJEENJA

1.Obavezno ponitavanje rjeenja
Ruljivou se, u odnosu na nitavost, oznaavala laka vrsta pravne greke. Ruljiva
rjeenja se mogu napadati, odnosno uklanjati ponitavati ili ukidati jedino u za to odreenim
rokovima. Ako se takva mogunost ne iskoristi, ili se pak uloena pravna sredstva ne pokau
uspjenim ruljiva rjeenja ostaju, stiui pravnosnanost.ZUP predvia obavezno ponitavanje
rjeenja koja sadre naroito teke greke ruljivosti dok se nitavost se ne pominje u aktuelnom
ZUP-u.
No, analogno nitavosti, naroite ozbiljne pravne mane ruljivosti se precizno i po pravilu
taksativno pravno odreuju. Rjeenje e se "obavezno ponititi" samo kada sadri neki od
razloga koji su ZUP-om ili drugim (posebnim) zakonom predvieni. ZUP poznaje 10 razloga
obaveznog ponitavanja.
1) Kada je rjeenje u upravnom postupku donijeto u stvari iz sudske nadlenosti to znai
da predmet psotupka nije upravna ve sudska stvar.
2) kada je rjeenje donijeto u stvari o kojoj se ne moe rjeavati u upravnom postupku; Pri
tome se imaju u vidu pravne stvari koje spadaju bilo u sudsku, bilo u nedravnu (isto
samoupravno-lokalnu, recimo) ili neku drugu nadlenost (na primjer, zakonodavnu ili
90

podzakonsku opte-normativnu nadlenost) a ne u upravnu nadlenost. Pravna greka o kojoj

je rije obino se naziva apsolutna stvarna nenadlenost, za razliku od relativne stvarne ili
mjesne nenadlenosti, kao relativno lakeg (manje ozbiljnog) oblika ruljivosti.
3) Kada njegovo izvrenje nije pravno ili stvarno mogue tj. Kada nije mogue ostvariti
prava ili ispuniti obaveze utvrene dispozitivom akta.Ukoliko to nije ostvarivo, besmislen je njegov
opstanak u pravnom poretku.Pod nemogunou izvrenja akta, ne misli se samo na prinudno izvrenje, ve na njegovo izvravanje uopte. Nemogunost se shvata bilo kao pravna, bilo kao
faktika. Primjer za pravnu nemogunost izvrenja rjeenja bilo bi izdavanje dozvole za odstrel
divljai koja je pod zatitom zakona i ije je izlovljavanje apsolutno zabranjeno. Faktika
nemogunost izvrenja postoji, na primjer, kod rjeenja o upuivanju umrlog lica na odsluenje
vojnog roka.
4) Kada njegovo izvrenje predstavlja krivino djelo. Za pravni sistem je apsolutno
nedopustivo da se izvrenjem jednog akta (i to akta vlasti) stvara rizik od prouzrokovanja najtee
vrste dijelikta, krivinog djela. Stoga, takav upravni akt ne smije opstati u pravnom poretku, ve
mora da bude uklonjen sa svim pravnim posledicama koje je proizveo.
5) Kada je rjeenje je donijeto kao posljedica prinude, iznude, ucjene, pritiska ili druge
nedozvoljene radnje. Ovdje se nareuje ponitavanje svakog onog rjeenja ija je sadrina
rezultat preduzimanja izvjesne pravno nedozvoljene radnje. Od nedozvoljenih radnji posebno su
navedene: prinuda, iznuda, ucjena i pritisak. Izvrilac radnje moe da bude uesnik u postupku
stranka, njen zastupnik, svjedok, vjetak i dr. ili neko drugo lice. Nedozvoljene radnje o kojima
je rije u ovoj taki mogu biti preduzete, bilo neposredno prema slubenom licu ovlaenom za
donoenje rjeenja, bilo prema nekom uesniku u postupku. Neophodno je da u svakom sluaju
postoji uzrona veza izmeu nedozvoljene radnje i donoenja rjeenja.
6) Kada je rjeenje donio javnopravni organ bez prethodnog zahtjeva stranke koji je u toj
upravnoj stvari bio neophodan, a na to rjeenje stranka naknadno izriito ili preutno nije pristala.
U sluajevima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i voenje upravnog
postupka nuan zahtjev stranke, nadleni organ moe voditi postupak samo ako takav zahtjev
postoji. Dok zahtjev o kome je rije ukazuje na prethodno izraavanje volje za pokretanjem i
voenjem postupka, pristanak, u smislu take 6. stava 1. lana 139, izraava naknadno (ali prije
nego to rjeenje bude poniteno!) saglaavanje sa ve donetim rjeenjem. Pristanak stranke
moe da bude dat izrino ili preutno (kada je iz njenog ponaanja nesumnjivo da se saglaava
sa rjeenjem koje je doneseno bez njenog zahtjeva).
7) Kada je rjeenje donio nenadleni javnopravni organ ili jedan javnopravni organ bez
saglasnosti, potvrde ili odobrenja drugog javnopravnog organa. Ovo se odnosi na a) Stvarnu
nenadlenost djelimino i mjesnu nenadlenost i b)nedostatak koji se tie neuestvovanja jednog
organa u donoenju tzv. sloenih (zbirnih) rjeenja kada je takvo uestvovanje bilo po zakonu
obavezno. Povreda pravila o stvarnoj nadlenosti najee se naziva relativnom stvarnom
nenadlenou: o stvari, o kojoj se inae odluuje u upravnom postupku, rjeavao je organ u iji
djelokrug ona ne spada po svojoj prirodi. Apsolutna stvarna nenadlenost, pak, postoji u sluaju
kada je u upravnom postupku odlueno o stvari iz sudske nadlenosti ili o drugoj stvari o kojoj se
u upravnom postupku uopte ne moe rjeavati .Svako takvo rjeenje je teko ruljivo i mora se
obavezno ponititi, u smislu lana 139. ZUP-a. Primjer povrede stvarne nadlenosti je kad
prvostepeni organ rjeava po zahtjevu za ponavljanje postupka okonanog drugostepenim
rjeenjem. Time on kri pravilo ZUP-a, pa se rjeenje prvostepenog organa donijeto u
ponovljenom postupku mora ponititi po pravu nadzora.
Mjesna nenadlenost (kao razlog za ponitaj rjeenja po pravu nadzora) sastoji se u tome
to je stvarno nadleni organ odluio u upravnoj stvari koja nije vezana za podruje njegovog
postupanja .
8) kada je u istoj upravnoj stvari ve donijeto pravosnano rjeenje kojim je ta upravna stvar
drukije rijeena; Postojanje dva rjeenja u istoj upravnoj stvari, pri emu je ranijim rjeenjem
upravna stvar pravnosnano drukije rijeena. U takvoj situaciji postoji dunost ponitavanja po
osnovu slubenog nadzora kasnijeg, konanog ili ak pravnosnanog rjeenja. Ista upravna
stvarpodrazumijeva: (1) identitet ivotnog dogaaja, situacije koja je ureena sa dva razliita
rjeenja; (2) iste stranke (Sudska praksa pod 20).

91

9) Kada se rjeenje zasniva na presudi donijetoj u sudskom postupku koja je pravosnano

ukinuta. Rjeenje koje se zasniva na odreenoj sudskoj presudi ne bi trebalo da opstane ako ta
presuda bude kasnije ukinuta drugom pravnosnanom sudskom odlukom. Dunost obaveznog
ponitavanja po ovom pravnom osnovu postoji tek po pravnosnanosti odluke o ukidanju te ranije
presude.
10) Kada rjeenje sadri nepravilnost koja je zakonom propisana kao razlog za obavezno
ponitavanje rjeenja. Npr. kada Zakon o dravnim slubenicima propisuje da je svako rjenje o
zasnivanju radnog odnosa koje nije donijeto nakon sprovoenja postupka javnog oglaavanja
radnog mejsta e se ponititi od strane nadlenog organa.
Rok za obavezno ponitavanje je deset godina od dana izvrnosti rjeenja. Do ponitavanja
dolazi ili po slubenoj dunosti ili na prijedlog stranke.
Kada je rije odreivanja nadlenosti za obavezno ponitavanje rjeenja moe se rei da je
ona veoma iroko odreena. Ovlaenje i dunost razliitih organa izdavaoca rjeenja,
drugostepenog organa, pa ak i nadzornog organa - da obavezno ponite upravni akt posledica
teine nedostataka koji su posrijedi i vanog javnog interesa da takva rjeenja budu uklonjena iz
pravnog poretka. I sud u upravnom sporu pazi na najtee pravne nedostatke upravnog akta, i to
po slubenoj dunosti (lan 34. stav 2. ZUS-a)
Protiv rjeenja doneenog po osnovu ovog lana doputena je alba samo kada se radi o
rjeenju prvostepenog organa. Nije od znaaja da li je aktom, koji je takvim rjeenjem poniten,
bilo odlueno u upravnoj stvari ili ne .
2.Ponitavanje i ukidanje nezakonitog rjeenja
2.1. Pojam ponitavanja i ukidanja
"Ponitavanje i ukidanje nezakonitog rjeenja" je jedan od vanrednih, vanalbenih naina
zatite zakonitosti rjeavanja u upravnim stvarima, predvien ZUP-om. Ova intervencija ima
obiljeja slubenog nadzora, s obzirom da za njeno vrenje nije neophodan zahtjev stranke ili
nadlenog dravnog organa, iako se i takva pravna inicijativa predvia.
Predmet ponitavanja i ukidanja su rjeenja protiv kojih nije dozvoljena alba :
drugostepena rjeenja, kao i prvostepena rjeenja protiv kojih je alba bila iskljuena ili nije bila
izjavljena, odnosno njeno ulaganje se pokazalo bezuspjenim. Okolnost da su ova rjeenja
postala pravnosnana, ne predstavlja smetnju za pravu akciju koju analiziramo.
Ovlaenja vrioca dotinog slubenog nadzora su dvojaka, zavisno od vrste pravne
greke koje rjeenje sadri. Ona se sastoje u ponitavanju rjeenja ili u ukidanju rjeenja).
Ponitavanjem rjeenja uklanjaju se sve pravne posljedice koje je to rjeenje proizvelo od
momenta donoenja, a onemoguavaju mu se i pravni uinci u budunost). Ukidanjem rjeenja
ne briu se pravne posledice koje je rjeenje ve proizvelo, ali se sprijeavaju dalja pravna
dejstva ukinutog rjeenja.
Nadzor iz lana 140. ZUP-a ogranien je u dva pravca: (1) iscrpljuje se u ispitivanju
zakonitosti konanog rjeenja; ne ulazi se u pitanje cjelishodnosti, u provjeru pravilnosti izvrene
slobodne ocjene kod tzv. diskrecionih upravnih akata; (2) ovlaenja vrioca nadzora ne
obuhvataju meritorno rjeavanje upravne stvari; nemaju dakle revizioni karakter. Ukoliko je poslije
ponitavanja, odnosno ukidanja potrebno doneti novo rjeenje, predmet se vraa organu koji je
donio ponitenu, odnosno ukinutu odluku.
Tri su razloga ponitavanja i ukidanja nezakonitog rjeenja su :
1. Kada je donoenju rjeenja prethodilo krivino djelo, a rjeenje se zasniva na takvom
dijeliktu, (lana isprava i lana izjava svjedoka ili vjetaka) ili je posledica nekog drugog krivinog
djela npr. primanje mita ) ono je i samo nezakonito.
2. Kada je rjeenja koje je povoljno za stranku donijeto na osnovu neistinitih navoda
stranke kojima je ovlaeno slubeno lice bilo dovedeno u zabludu. U ovom sluaju potrebno je
ispunjenje (kumulativno) sledeih posebnih uslova: (1) da su navodi stranke dati u postupku
neistinuti; (2) da je stranka to znala, postupajui u namjeri stvaranja zablude kod organa koji vodi
postupak; (3) da je organ donio rjeenje na podlozi neistinitih navoda stranke; (4) da je rije o
rjeenju povoljnom za stranku.
92

3 - Tie se odluke Evropskog suda za ljudska prava u identinoj pravnoj stvari koja je
donijeta u istovjetnoj upravnoj stvari donijete do pravosnanosti rjeenja a moe biti od uticaja na
zakonitost rjeenja.
Blaom pravnom grekom, ZUP kvalifikuje sluaj oigledne povrede materijalnog propisa.
Jer, tada se rjeenje kojim je stranka stekla neko pravo moe ponititi ili ukinuti spram ("zavisno
od") prirode upravne stvari i posledica koje bi nastale ponitenjem ili ukidanjem tog rjeenja.
Dakle, mogunost uklanja rjeenja - ponitavanja, odnosno ukidanja - u situaciji oigledne
povrede materijalnog propisa, je u sferi diskrecione ocjene nadlenog organa.
Naime, poseban uslov za ukidanje rjeenja po osnovu slubenog nadzora postoji u dvostranakim i viestranakim upravnim stvarima. Tada je za ukidanje rjeenja potreban pristanak
zainteresovanih stranaka, svakako onih kojima bi ukidanje bilo na tetu. U takvoj situaciji, zatita
interesa stranaka, odnosno njihovih steenih prava pretee u odnosu na zatitu objektivne
zakonitosti.
Ponitavnje i ukidanje je kako u rukama prvostepenog, tako i drugostepenog, odnosno
nadzornog organa. Pravna intervencija se vri ili po slubenoj dunosti nadlenog organa, ili na
prijedlog stranke ili drugog javnopravnog organa. U ovom drugom sluaju rije je samo obinoj
inicijativi o kojoj organ nije duan na donese rjeenje - ve samo obavjetenje ako takav njihov,
"spoljni" prijedlog ne prihvati.
2.2.Ukidanje zakonitog rjeenja
Rjeenje ukida, po slubenoj dunosti ili na predlog drugog organa, javnopravni organ koji
je donio to rjeenje.
Posrijedi su dvije grupe restriktivnih sluajeva koji se tiu mogunosti ukidanja, u cjelini ili
djelimino, zakonitog rjeenja (neoborenog, nezavisno od toga da li je zadobilo svojsto
pravnosnanosti) kojim je stranka stekla neko pravo.
Prva situacija omoguava ukidanje zakonitog rjeenja u vanrednim okolnostima ugroenosti
javnog interesa: ako je to potrebno radi otklanjanja teke i neposredne opasnosti po ivot i
zdravlje ljudi i javnu bezbjednost. Uslov za tu izuzetnu mjeru je da se navedene vrijednosti ne bi
mogle drugaije djelotvorno zatititi - posebno ako se to ne bi moglo uspjeno otkloniti drugim
sredstvima kojima bi se manje diralo u steena prava.
Druga situacija ima u vidu rjeenja ija je pravna egzistencija uslovljena ispunjnjem
nareene obaveze - pa stranka tu obavezu nije uopte ili u cjelosti ispunila ili je nije ispunila u
predvienom roku.
ZUP takoe ureuje pitanje nadlenosti za ukidanje zakonitog rjeenja kojim je stranka
stekla neko pravo. Ona je postavljena krajnje usko. Naime, za razmatrano ukidanje rjeenja ovlaen je iskljuivo sam izdavalac toga rjeenja. I to po slubenoj dunosti, il na prijedlog nekog
drugog organa, ali ne i na prijedlog stranke. U sferi primjene ovog pravnog sredstva odluujua
ocjena nadlenog organa o ispunjenosti zakonskih uslova za preduzimanje ove pravne
intervencije, kao i njegova procjena - i kada su zakonski uslovi ispunjeni da to pravno sredstvo
upotrijebi u odgovarajuem obimu: ZUP kae moe se ukinuti, i to u cjelini ili samo djelimino.
Rezimirano, Ukidanje otpoinje i ostvaruje se bilo po slubenoj dunosti (oficijelna
maksima) bilo na prijedlog za to drugih, ovlaenih javnopravnih organa. Nadleni organ u
upravnom postupku nije duan ve jedino ovlaen na preduzimanje odnosnog ukidanja u
situaciji kada je (prema njegovoj procjeni) to neophodno da bi se ouvala zatiena javna dobra.
Drugim (zainteresovanim) pravnim subjektima, eventualnim predlagaima ukidanja ZUP ne daje
legitimaciju za formalno ukljuivanje u postupak; oni, dakle, nemaju pravo da dobiju odgovor u
obliku posebnog rjeenja, ako njihova inicijativa (usmjerena u pravcu ukidanja jednog upravnog
akta) ne bude prihvaena.
2.3.Pravne posljedice ponitavanja i ukidanja
Rjeenja sa najteim pravnim grekama (ranije "nitava") pravno se uklanjaju time to se
obavezno ponitavaju. Rjeenja koja sadre ostale pravne greke ruljivosti eliminiu se
ponitavanjem ili ukidanjem, u odgovarajuim pravnim postupcima: po albi, prilikom ponavljanja

93

postupka, po pravu slubenog nadzora. Ukidaju se i zakonita rjeenja kojima je stranka stekla
neko pravo, pod zakonskim uslovima.
Protiv rjeenja o ponitavanju ili ukidanju koje je donio prvostepeni organ moe se izjaviti
alba; ako alba nije doputena, moe se neposredno pokrenuti upravni spor, tubom kod
Upravnog suda. Gotovo je suvino konstatovati i normirati da se protiv svih rjeenja
drugostepenog organa moe pokrenuti upravni spor.
Pravni znaaj ponitavanja rjeenja je da dijeluje ex tunc od natrag, tj. od momenta
donoenja rjeenja koje se uklanja (dakle, retroaktivno). Time bivaju brisane sve pravne
posljedice koje su nezakonita rjeenja ve proizvela, a sprjeavaju se njihova dalja (za budue)
pravna dejstva.
U odnosu na ponitavanje, ukidanje rjeenja ima slabiji, ui domaaj. Rjeenje kojim se
jedno rjeenje ukida dijeluje samo za ubudue ex nunc ostavljajui na snazi sve ve proizvedene (do momenta ukidanja) posledice rjeenja koje se na ovaj nain uklanja.
Kad je rjeenje ukinuto zbog vanrednih razloga stranka ima pravo na naknadu
pretrpljene, tj. stvarne tete. O zahtjevu za naknadu pretrpljene tete rjeava, u parninom
postupku, nadleni sud. Znai, u situaciji kada je u cilju zatite javnog (ireg) interesa zakonito
rtvovan pojedinani interes, stranci se priznaje pravo na odgovarajuu novanu kompenzaciju
(obeteenje). Prema ZUP-u, dolazi u obzir naknada samo stvarne tete uslijed ukidanja
zakonitog rjeenja kojim je stranka stekla pravo. Ovom formulacijom obuhvaena je samo doista
nastala teta, ne i izmakla dobit (korist koja se mogla oekivati po redovnom toku stvari da nije
dolo do ukidanja rjeenja). Zahtjev za naknadu tete upravlja se prema samoj Dravi Crnoj Gori,
odnosno onom nedravnom kolektivitetu sa javnim (prenijetim dravnim) ovlaenjima - iji je
organ donio rjenje o ukidanju izvrnog rjeenja u konkretnom sluaju. Za odluivanje po
zahtjevu za naknadu odnosne tete (ukoliko nije dolo do sporazuma o visini naknade) nadlean
je, ponavljamo, parnini sud. No, nema smetnji da se isti zahtjev postavi i u upravno-sudskoj
tubi, u postupku rjeavanja upravnih sporova.
3.Mijenjanje i ponitavanje rjeenja u vezi sa upravnim sporom
Do primjene instituta Mijenjanja i ponitavanje rjeenja u vezi sa upravnim sporom
dolazi u toku postupka rjeavanja upravnog spora (trenutno lan 26. ZUS-a).
1. Primjena pravila ZUP-a podrazumijeva ispunjenje nekoliko uslova.
(1) Potrebno je, najprije, da se mijenjanje ili ponitavanje odnose na odluku donesenu u
upravnoj stvari, drugoj svarii u pogledu koje je upravni spor doputen (l. 1 i 7. ZUS-a).Predmet
ove pravne intervencije mora da bude upravni (ili drugi pojedinaan akt, ako je to posebnim
zakonom predvieno) akt koji je konaan u upravnom postupku, jer je samo takav akt podoban
za osporavanje upravno-sudskom tubom (lan 7. ZUS-a). Osim toga, neophodno je da je
upravni spor o zakonitosti donijetog upravnog akta i pokrenut tubom (lan 15. ZUS-a), u
zakonskom roku (blagovremeno lan 16. ZUS-a).
(2) Izdavalac osporenog upravnog akta (tueni organ) treba da donese novi akt za vrijeme
upravno-sudskog postupka, prije njegovog okonanja. Upravno-sudski postupak se smatra
okonanim kada upravni akt ija je zakonitost bila osporena stekne svojstvo pravnosnanosti
(tuba bude odbijena), odnosno kada postane pravnosnana sudska odluka kojom je taj akt
poniten (tuba bude uvaena).
(3) Donoenje novog akta ZUP uslovljava uvaavanjem svih zahtjeva tube tube u
cjelini. U ovom kontekstu, intencija zakonodavca je jasna: da bi dolo do eliminisanja spora i
obustavljanja postupka potrebno je da se donosilac osporenog akta u svemu saglasi sa tuiocem
da novim aktom, mijenjanjem ili ponitavanjem prvobitnog, u potpunosti udovolji tubenom
zahtjevu.
(4) Pri mijenjanju ili ponitavanju ovog akta u korist tuioca, organ ne smije da vrijea ve
priznata prava drugih stranaka u upravnom postupku (kod viestranakih upravnih stvari), niti
prava treih lica.

94

4.Obustvljnje postupk
Obustavljanje postupka je procesna radnja kojom se, pod zakonom propisanim uslovima,
okonava zapoeti postupak bez obzira da li je on pokrenut po zahtejv stranke ili po slubenoj
dunosti.
Takoe ZUP poznaje i tri vrste obustava u zavisnosti od vrste postupka, i to 1) Obustavu
postupka pokrenutog po zahtjevu stranke 2) Obustavu postupka pokrenutog po slubenoj
dunosti i 3) Obustavu upravnog izvrenja .
U postupku pokrenutom na zahtjev stranke, kada je organ nae da nema uslova za
nastavljanje zapoetog postupka, odnosno da su, zbog ponaanja stranke (preutni odustanak
od zahtjeva v. lan 102. stav 2), ili usljed drugih okolnosti otpali razlozi za njegovo dalje voenje
(na primjer, smrt stranke ili situacija kada je stranka sama izvrila radnje na koje je buduim
rjeenjem trebalo da bude obavezana) - donijee po slubenoj dunosti rjeenje o obustavljanju
postupka .
Meutim i kada stranka odustane od zahtjeva u postupku pokrenutom po tom zahtjevu, ne
dolazi do obustavljanja postupka - u dvije grupe sluajeva: (1) ako je produenje postupka
potrebno u javnom interesu - postupak se nastavlja po slubenoj dunosti; (2) kada u
viestranakim upravnim stvarima protivna stranka zahtijeva da se postupak produi; u ovom
sluaju postupak se nastavlja po zahtjevu te stranke, pri emu se postupak u odnosu na stranku
koja je odustala od zahtjeva mora obustaviti posebnim rjeenjem.
Kada orgn obustvi postupk pokrenut po slubenoj dunosti a isti postupak je mogo biti
pokrenut i na zhtjev strnke, postupk e se nstviti ko to strnk zhtijev. To, praktino,
znai ponovno otvaranje, zapoinjanje postupka.
Upravno izvrenje e se obustaviti po slubenoj dunosti, ako se utvrdi da je : 1) obaveza u
cjelini izvrena, 2) da izvrenje nije bilo uopte doputeno, 3) da je bilo sprovedeno prema licu
koje nije u obavezi, 4) ako trailac izvrenja odustane od svog zahtjeva, 4) odnosno ako je
izvrna isprava ponitena ili ukinuta.
Rjeenje o obustavljanju postupka, umjesto dosadanjeg zakljuka o obustavi postupka,
donosi slubeno lice organa (po pravilu, starjeina) koje je ovlaeno i za njegovo donoenje.

XXII IZVRENJE
1.Pojam izvrenja
Izvrenje rjeenja u upravnom postupku predstavlja finale - krunu postupka, jer se time
ostvaruju pravne posljedice, odnosno ostvaruje u ivotu cilj rjeavanja - stvaranje nove ili izmjena
postojee pravne situacije. Izvrenjem se ostvaruje samo dispozitiv rjeenja, jer se samo njime
rjeava o stvari koja je bila predmet postupka. Da bi se to moglo ostvariti, dispozitiv rjeenja mora
biti odreen i jasan kako ne bi ostavljao bilo kakve dileme.Osim toga izvrenje se mora sprovesti
na naelima srazmjernosti. U skladu sa ovim naelom koriste se ona pravna sredstva i mjere
kojima se ostvaruje cilj propisa a da se pri tome u to manjoj mjeri ograniavaju prava i interesi
pravnih subjekata (naelo srazmjernosti).
ZUP ureuje izvrenje odluka (akata) kojima je okonan upravni postupak. U zavisnosti od
naina okonanja postupka imamo dvije grupe izvrenja i to: 1) Izvrenje rjeenja (prvostepenih i
drugostepenih) i 2) Izvrenje poravnanja ako je upravni postupak okonan poravnanjem a ne
rjeenjem.
U upravnom postupku donijete odluke se sprovode na osnovu: 1) Izvrnog rjeenja 2)
Rjeenja o izvrenju koje je postalo izvrno, (umjesto dosadanjeg zakljuka o dozvoli izvrenja),
i 3) Na osnovu poravnanja zakljuenog u upravnom postupku .
U upravnom postupku odluka se izvrava tek kada postane izvrna, a izvrna mogu biti i
prvostepena i drugostepena rjeenja. Za izvravanje rjeenja nije vie potrebna konanost jer je
ona iskljuena iz ovog zakona, niti pravosnanost ( rjeenje protiv kojeg se ne moe izjaviti alba
95

niti pokrenuti upravni spor osim ako pravosnanost kao uslov nije propisana posebnim
materijalnim zakonom.
Obavezu utvrenu dispozitivom rjeenja uvijek moe da izvri stranka u ostavljenom roku i
u toj situaciji nee doi do primjene odredbi o izvrenju ZUP-a i drugih zakona koji ureuju
izvrenje upravnog akta. Tek bezuspjenim istekom roka za izvrenje utvrenog dispozitivom,
ako stranka sama ne izvri obavezu, izvrenje se sprovodi po odredbama ZUP-a o izvrenju ili po
odredbama Zakona o izvrenju i obezbeenju zavisno od vrste obaveze. U tom smislu odredbe
ZUP-a, odredbe o prinudnom izvrenju tako da do njihove primjene dolazi samo onda kada je
takva prinuda potrebna da bi se dispozitiv rjeenja realizovao. Tako nema potrebe za prinudnim
izvrenjem rjeenja kojim se utvruje obaveza stranke ako je: 1) Stranka izvrila u cjelosti svoju
obavezu jer nema ta da se izvrava; 2) Kada je rjeenjem zahtjev stranke odbijen kao
nedoputen, neblagovremen ili izjavljen od neovlaenog lica; 3) Kada je zahtjev stranke odbijen
kao neosnovan i 4) Kada je postupak po zahtjevu obustavljen.
U dvostranakim i viestranakim upravnim stvarima kada se o pravu, koje se jednoj stanci
priznaje, utvruje kao korelativ, obaveza druge - suprotne stranke rjeenje se izvrava prinudno
po odredbama ZUP-a, prema drugoj stranci u obavezi kao izvreniku. Tako npr. kad organ
starateljstva ureuje nain kontaktiranja roditelja sa djetetom, koje je poslije razvoda braka,
dodijeljeno jednom od njih na uvanje i vaspitanje, roditelj kome je dijete dodijeljeno obavezan je
da drugom roditelju omogui kontakt sa djetetom na nain i u vrijeme kako je to dispozitivom
rjeenja utvreno. Ako se to ne ini dobrovoljno rjeenje se prinudno izvrava po odredbama
ZUP-a a, prema njemu kao izvreniku, a na prijedlog drugog roditelja kao traioca izvrenja.
Kada je rije o upravnim ugovorima iz lana 27 ZUP-a, njihovo izvrenje se obezbeuje u
sudskom - parninom postupku shodno Zakonu o parninom postupku. U tom smislu, ZPP.
propisuje da je za suenje u sporovima koji nastaju u toku i povodom sudskog ili upravnog
izvrnog postupka, odnosno u toku i povodom steajnog postupka, iskljuivo mjesno nadlean
sud na ijem se podruju nalazi sud koji sprovodi izvrni, odnosno steajni postupak, odnosno
sud na ijem se podruju sprovodi upravno izvrenje (lan 44 ZPP). Takoe, u sporovima radi
utvrivanja postojanja ili nepostojanja ugovora, radi izvrenja ili raskidanja ugovora - osim
jednostranog raskida ugovora od strane javnopravnog organa (primjedba autora), kao i u
sporovima radi naknade tete usljed neizvrenja ugovora, pored suda opte mjesne nadlenosti,
mjesno nadlean je i sud mjesta gdje je po sporazumu stranaka tueni duan da izvri ugovor
(lan 56). Upravno sudska nadlenost u upravnom sporu u odnosu na upravne ugovore utvrena
je samo u odnosu na ponitaj upravnog ugovora i jednostrani raskid upravnog ugovora od
strane javnopravnog organa.
2.Izvrnost rjeenja
ZUP ureuje dvije vrste izvrnih rjeenja (prvostepeno i drugostepeno), odreuje se u kom
momentu koje rjeenje postaje izvrno. alba i sam albeni rok, po pravilu, zadravaju izvrenje
rjeenja, (suspenzivno dejstvo albe i albenog roka), ali ni tuba u upravnom sporu ne zadrava
izvrenje rjeenja.
Od ovog pravila ZUP propisuje nekoliko izuzetka (odlono dejstvo albe), kada se rjeenje
moe izvriti u toku roka za albu i nakon to je alba izjavljena i to u situacijama:
1) ako je to zakonom propisano,
2) ako se radi o zatiti javnog interesa,
3) ako se radi o preduzimanju hitnih mjera,
4) ako bi usljed odlaganja izvrenja bila nanijeta, protivnoj stranci ili licu koje ima pravni
interes, teta koja se ne bi mogla popraviti (hitno izvrenje ).
Ova pravila upravnog postupka o suspenzivnom dejstvu albe i albenog roka za
odluivanje praktino su ugraena u 5 posebnih taaka koje ureuju kada nastupa izvrnost
prvostepenog rjeenja.
Dakle prvostepeno rjeenje postaje izvrno u 5 suajeva i to:
1) istekom roka za albu, ako alba nije izjavljena tada je rjeenje pravosnano.Ovo se
odnosi na prvostepeno rjeenje protiv koga je dozvoljena alba. alba ima suspenzivno dejstvo i
za vrijeme roka za albu i roka za odluivanje po albi, ali do rjeavanja po albi nije dolo jer je
96

istekao rok za albu od 15 dana, odnosno zakonom propisan krai rok, ili se stranka, odnosno
sve stranke odrekla prava na albu (lan 122 st.1 i 2), to znai da alba nije ni izjavljena.
2) dostavljanjem stranci rjeenja, ako alba nije dozvoljena - tada rjeenje nije pravosnano
jer se po pravilu, moe tubom osporavati u upravnom sporu. Odnosi se na prvostepeno rjeenje
protiv kojeg alba nije dozvoljena. To su prije svega prvostepena: 1) Rjeenja koja donosi
ministar, 2) Rjeenja koja donosi Vlada i 3) Kada je to posebnim zakonom propisano .To znai da
se iskljuenje albe protiv upravnog akta moe propisati samo zakonom ali ne i drugim propisom.
Tako npr ZUP-om je jasno propisano da se protiv rjeenja Vlade ne moe izjaviti alba, to znai
da bi se takvi prvostepeni upravni akti mogli osporavati tubom u upravnom sporu.
3) dostavljanjem stranci rjeenja, ako alba ne odlae izvrenje - tada rjeenje nije
pravosnano jer se moe osporiti u drugostepenom postupku; Taka 3 odnosi se na rjeenje
protiv kojih je alba doputena ali nema suspenzivno dejstvo odnosno kada alba ne zadrava
izvrenje prvostepenog rjeenja. Ovdje se radi o izuzecima od opteg pravila da alba odlae
izvrenje rjeenja tj. ureuju se situacije kada se prvostepeno rjeenje moe izvriti u toku roka
za albu i nakon to je alba izjavljena. U tom smislu prvostepeno rjeenje se moe izvriti u
albenom roku i nakon to je alba izjavljena: 1. ako je to zakonom propisano, 2. ako se radi o
zatiti javnog interesa, 3. ako se radi o preduzimanju hitnih mjera, 4. ako bi usljed odlaganja
izvrenja bila nanijeta protivnoj stranci ili licu koje ima pravni interes i teta koja se ne bi mogla
popraviti (hitno izvrenje).
4) dostavljanjem stranci rjeenje kojim se alba odbija - nije pravosnano jer se, po pravilu,
moe osporavati tubom u upravnom sporu. Ovo je taka koja se odnosi na rjeenja protiv kojih
je dozvoljena alba i ista ima suspenzivno dejstvo a drugostepeni organ je odbio albu. Ako je u
takvim sluajevima alba odbijena iz procesnih nedostataka, (jer ZUP ne poznaje vie institut
odbacivanja): neblagovremena (nije podnijeta u zakonskom roku), preuranjena (kod utanja
uprave) ili izjavljena od neovlaenog lica (nedostatak stranake legitimacije) prvostepeno
rjenje postaje izvrno momentom dostavljanja rjeenja po albi bez obzira koji organ
(prvostepeni zbog procesnih razloga) ili drugostepeni organ (zbog procesnih i materijalnih
razloga) donio rjeenje o odbijanju albe. Ako je alba nedoputena onda se radi o sluaju iz
take 2 pa prvostepeno rjeenje postaje izvrno momentom dostavljanja tog rjeenja stranci a ne
momentom dostavljanja stranci rjeenja o odbijanju albe kao nedoputene. Ako je alba
odbijena kao neosnovana prvostepeno rjeenje postaje izvrno momentom dostavljanja stranci
rjeenja drugostepenog organa kojim je alba odbijena.
5) danom odricanja stranke od prava na albu tada je rjeenje pravosnano.
U svim ovim situacijama vai opte pravilo da rjeenje mora biti uredno dostavljeno stranki,
jer donijeto a nedostavljeno ili neuredno dostavljeno rjeenje smatra se kao da nije ni donijeto, tj.
ne moe proizvesti pravne posljedice. Ova taka je novi uslov izvrnosti prvostepenog rjeenja u
ZUP-u. Ona se takoe odnosi samo na prvostepena rjeenje protiv kojeg je dozvoljena alba
stranke/stranaka koje se u albenom roku odriu od prava na albu, bez obzira da li alba ima
suspenzivno ili devolutivno dejstvo. Stranka se ne moe odrei od albe ako alba na
prvostepeno rjeenje nije dozvoljena jer se nema ega odrei. Stranka se moe odrei prava na
albu u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik kod javnopravnog organa od dana prijema
prvostepenog rjeenja do dana isteka roka za izjavljivanje albe. U upravnim stvarima u kojima
uestvuju dvije ili vie stranaka odricanje od prava na albu ima pravno dejstvo samo ako se sve
stranke odreknu prava na albu. Rjeenje prvostepenog organa u sluaju odricanja od albe
postaje izvrno danom odricanja stranke od prava na albu. Ova situacija e biti veoma esta kod
tzv. pozitivnih rjeenja kojima je stranci priznato neko pravo a stranka ima interes da se rjeenje
to prije izvri (npr. upis prava na nepokretnosti , biraki spisak itd.).
Izvrno rjeenje moe biti i drugostepeno. Drugostepenim rjeenjem rjeava se po albi i
njenoj osnovanosti. Samo dva drugostepena rjeenja stiu izvrnost i to: 1) Drugostepeno
rjeenje kojim je izmijenjeno prvostepeno rjeenje i upravna stvar rijeena drugaije u meritumu i
2) Drugostepeno rjeenje donijeto kod utanja uprave kada organ u meritumu rjeava o zahtjevu
stranke i upravnoj stvari. U navedenim situacijama se izvrava drugostepeno rjeenje jer je
dispozitivom tog rjeenja rijeena upravna stvar tj.ureena prava i obaveze, i tada se za
dispozitiv ponitenog prvostepenog rjeenja vezuju pravne posljedice ponitaja, tj. smatra se kao
97

da nikada nije bilo donijeto. Tada se novim (drugostepenim rjeenjem) nalae izvrenje radnje ili
druge obaveze. Takvo drugostepeno rjeenje postaje izvrno danom dostavljanja stranci. Ako je
u postupku uestvovalo vie stranaka, rjeenje postaje izvrno u odnosu na svaku stranku prema
danu kada je svakoj posebno dostavljeno.
ZUP ureuje i momenat izvrnosti rjeenja u dvije situacije: 1) Ako je u rjeenju odreen rok
u kojem se radnja koja je predmet izvrenja moe izvriti, rjeenje postaje izvrno istekom tog
(paricionog) roka; 2) Ako rjeenjem nije odreen rok za izvrenje radnje, rjeenje postaje izvrno
poslije isteka roka od 15 dana (paricini rok) od dana dostavljanja rjeenja stranci. Rjeenjem
odreeni rok za izvrenje rjeenja, odnosno propisani rok od 15 dana poinje da tee od dana
kad rjeenje postane izvrno.
Poravnanje moe biti potpuno ili djelimino samo u pojedinim pitanjima to znai i da
izvrenje predmeta upravnog postupka moe biti potpuno u cjelosti i djelimino samo o nekim
pitanjima koja su predmet postupka. Izvrenje se moe sprovesti na osnovu poravnanja samo u
viestranakim upravnim stvarima kada u upravnom postupku uestvuju dvije ili vie stranaka sa
suprotnim zahtjevima. Izvrenje se moe sprovesti ali samo protiv lica koje je uestvovalo u
poravnanju i preuzelo pravo ili obavezu. Ako u postupku uestvuju vie stranaka a poravnanje
zakljue samo neke stranke onda e se izvrenje sprovoditi samo u odnosu na stranke koje su
zakljuile poravnanje ali ne i na druge stranke ve se u odnosu
Ako je u poravnjanju odreen rok izvrenja neke obaveze stranci, a stranka nije izvrila
svoju obavezu, takvo poravnaje je podobno za upravno izvrenje istekom roka za dobrovoljno
izvrenje. Ako u poravnanju nije odreen rok koji stranka ima da izvri preuzetu obavezu onda se
upravno izvrenje moe sprovesti protekom roka od 15 dana od zakljuenog poravnanja.
3.Predmet izvrenja
Rjeenjem u upravnom postupku odluuje se o nekom pravu ili obavezi stranke. I pravo i
obaveza stranke mogu imati oba vida novani i nenovani. Obaveza stranke moe biti izraena
u: 1) Novaanom davanju (npr. plaanje poreza, carine, raznih komunalnih i drugih naknada ,
taksi, trokova upravnog postupka itd.) 2) Vrenju kakve radnje (iseljenje, predaja zemljita u
posjed, uklanjanje bespravno izgraenog ili postavljenog objekta, donoenje odgovarajueg akta,
nabavku opreme, otklanjanje raznih nezakonitosti itd.), to je imanentno inspekcijskim organima,
3) Uzdravanje od kakve radnje (zabrana obavljanja djelatnosti, zabrana dranja ivotinja,
zabrana obavljanja poslova pojedinim slubenim licima, zabrana upravljanja motornim vozilom
itd.), 4) trpljenju, odnosno doputanju kakvih radnji (ustanovljenje slubenosti puta kao vid
nepotpune eksproprijacije, promjena granica graevinskog zemljita koje je bivi vlasnik duan
da trpi itd.) i 5) Predaju kakve stvari (predaja privremeno oduzete dokumentacije, zaplijenjenih
stvari, neispravnih namjernica radi unitenja, oruja koje se oduzima rjeenjem itd.).
ZUP poznaje dva predmeta izvrenja i to: 1) Izvrenje rjeenja radi ispunjenja novanih i
nenovnih obvez 2) Izvrenje rjeenja radi ispunjenja novanih i nenovnih obvez.
Ako se izvrenje rjeenja radi ispunjenja novnih obvez sprovodi na nekretninama,
akcijama i udjelima lanova u privrednom drutvu, to izvrenje se sprovodi u skladu sa Zakonom
o izvrenju i obezbeenju.
Praktino posmatrano izvrenja mogu biti dobrovoljna i prinudna, to zavisi od toga da li
stranke kojima su nametnute obaveze izvravaju te obaveze dobrovoljno ili se izvrenje te
obaveze njima moraju nametnuti prinudnim putem. U tom smilu pod izvrnim upravnim
postupkom podrazumijeva samo postupak prinudnog izvrenja obaveza iz rjeenja koje stranka
nee dobrovoljno da izvri.
Polazei od naela srazmjernosti odnosno proporcionalnosti u upravnom postupku, zakon
odreuje da kada se stranci i drugim uesnicima u postupku nalau obaveze, javnopravni organ
je duan da prema stranci i drugom uesniku u postupku primijeni propisane mjere koje su za njih
povoljnije, ako se tim mjerama postie cilj zakona. Ukoliko organ ne postupi po ovom naelu ve
primjenjuje nain i sredstva kojim se tee pogaaju pravni interes izvrenika, izvrenik moe
izjaviti albu na rjeenje o izvrenju.
Predmet izvrenja, odnosno vrste potraivanja su uvijek: 1) novana potraivanja ili 2)
nenovana potraivanja. Pod novanim potraivanjima smatraju se potraivanja koja se
98

izraavaju u novcu. Pod nenovanim potraivanjima podrazumijeva se izvrenje neke radnje,

predaja odreene stvari, obaveza izvrenika da neto dopusti ili da se uzdrava od neke radnje i
slino.
ZUP detaljnije ureuje izvrenje nenovanih obaveza dok vrlo ogranieno ureuje izvrene
novanih obaveza. U upravnom, naroito posebnom postupku, organ moe odluivati o novanim
obavezama stranka u razliitim situacijama : 1) Naloiti plaanje neke obaveze (porez,carine,
itd.),2) Naloiti plaanje novane kazne (upravna mjera, prekrajni nalog),3) Naloiti plaanje
trokova postupka (vjetaenja, nagrade uesnicima postupka, naknade itd.),4) Naloiti plaenje
naknada itd.
Meutim, ZUP ureuje izvrenje novanih obaveza samo radi:
1) ispunjenja novanih obaveza iji predmet izvrenja su nekretnine, akcije i udjeli lanova
u privrednom drutvu,
2) Izvrenje radi ispunjenja novanih obaveza utvrenih novanom kaznom, koje su
izrijeene u skladu sa ovim zakonom, koje izvrava organ uprave nadlean za poslove javnih
prihoda a sredstva naplaena od novanih kaznih uplauju se u korist budeta Crne Gore .
Izvrenje radi ispunjenja pojedinih novanih i svih nenovanih obaveza izvrenika sprovodi
se putem upravnog izvrenja .
Kada se radi o izvrenju upravnih akata koji glase na novane obaveze izvrenje se
sprovodi na osnovu izvrnog upravnog akta i rjeenja o izvrenju koje donosi organ koj sprovodi
izvrenje. Pri tome kod upravnog izvrenja novanih obaveza koje izvrava javni izvritelj ili organ
nadlean za poslove finansija, organ koji je donio izvrni upravni akt stavlja klauzulu izvrnosti i
dostavlja javnopravnom organu nadlenom za izvrenje.
4. Izvrenik i trilc izvrenj
Stranka kojoj je rjeenjem u upravnom postupku utvrena neka obaveza i koja je duna da
tu obavezu izvri, u postupku upravnog izvrenja naziva se izvrenik. Protiv nje - izvrenika se
sprovodi izvrenje. U postupku upravnog izvrenja, naroito u postupku po zahtjevu stranke,
moe uestvovati i trailac izvrenja koji u postupku ostvaruje svoje pravo ili pravni interes.
Izvrenje se sprovodi po slubenoj dunosti kada za to postoji javni interes za razliku od
izvrenja koje se sprovodi po prijedlogu kada je u pitanju privatni interes neke stranke.
Izvrenik moe biti i lice koje je pri sklapanju poravnanja preuzelo neku obavezu koju treba
izvriti u postupku prinudnog izvrenja. Takoe, to mogu biti i dravni slubenici odnosno
namjetenici, koji su po pisanom sporazumu izmeu njih i starjeine dravnog organa o naknadi
tete obavezani na naknadu tete koju su prouzrokovali u vrenju slube. Ako se izvrenje
pokree na osnovu poravnanja stranke u postupku trailac izvrenja i izvrenik su samo lica
koja su uestvovala u sklapanju poravnanja. Poravnanje je saglasnost stranaka o spornoj stvari ili
odnosu sklopljeno u pokrenutom postupku na zapisniku kod nadlenog organa, ime je izvrenje
olakano.
Iz rjeenja, odnosno druge izvrne isprave donijete u upravnom postupku koje se izvrava,
mora biti jasno ko je izvrenik kao i u emu se sastoji njegova obaveza. Ako dispozitiv izvrnog
rjeenja kojim je odlueno o obavezi stranke ili dispozitiv rjeenja o izvrenju, odnosno druge
izvrne isprave (poravnanja), nije precizan i jasan izvrenje se ne moe sprovesti i postupak se
mora obustaviti, bez obzira to lan 155 nije ovaj razlog predvidio kao razlog obustave izvrenja,
ali obustava proizilazi iz samog nepreciznog ili nejasnog akta koji je po prirodi stvari neizvriv.
Takoe, izvrenik moe zbog manjkavosti takvog izvrnog naslova sa uspjenom albom pobiti
izvrno rjeenje, osim ako alba nije dozvoljena, odnosno pobiti albom rjeenje o izvrenju u
pogledu vremena, mjesta i naina izvrenja.
Postupak upravnog izvrenja, u zavisnosti od naina pokretanja upravnog postupka, moe
biti: 1) po prijedlogu stranke, i 2) slubenoj dunosti. To znai da je za upravni postupak,
pokrenut po zahtjevu, potreban prijedlog stranke za sprovoenje izvrenja donijetog akta, a za
upravni postupak pokrenut po slubenoj dunosti, postupak izvrenja pokree organ po slubenoj
dunosti ili na neiju inicijativu. Postupak izvrenja akta donijetog u upravnom postupku pokrenut
i okonan izvrnim aktom na zahtjev stranke, sprovee se samo ako je to u interesu stranke i
stranka je podnijela predlog za izvrenje (traioca izvrenja) .
99

Izvrenje upravnog akta donijetog po slubenoj dunosti sprovodi se kada to nalae javni
interes. To znai da e organ koji je donio izvrno rjeenje (po pravilu prvostepeni organ), kada
rjeenje postane izvrno, sam pokrenuti postupak upravnog izvrenja kada ocijeni da je je
izvrenje tog rjeenja u javnom interesu. Za tu ocjenu nije bitno da li je postupak bio pokrenut po
zahtjevu stranke ili po slubenoj dunosti, jer i kada je postupak bio pokrenut po zahtjevu stranke
izvrenje rjeenja moe biti i u javnom interesu.Tako npr. rjeenje o eksproprijaciji se donosi po
zahtjevu korisnika eksproprijacije (stranke ili zastupnika drave, optine, dravnih fondova i javnih
preduzea, ako zakonom nije drukije odreeno), (lan 7 ZoE), a izvrenje takvog rjeenja je i u
javnom interesu pa e organ pokrenuti postupak upravnog izvrenja i po slubenoj dunosti. Ako
je za izvrenje rjeenja donijetog po zahtjevu stranke a ije izvrenje je i u javnom interesu ali za
izvrenje takvog akta je nadlean sud, javni izvritelj ili drugi javnopravni subjekat, subjekat
inicijativu sa sprovoenje takvog izvrenja e dati organ koji je odluio o zahtjevu stranke.
Kada je nesporno da je izvrenje rjeenja samo u interesu stranke ono se sprovodi samo
po prijedlogu stranke jer je inicijativa za sprovoenje izvrenja samo u rukama stranke u ijem se
interesu sprovodi izvrenje i u toj situaciji organ ne moe ni u jednoj varijanti sprovoditi izvrenje
po slubenoj dunosti.
5.Vrijeme izvrenj
Upravno izvrenje se sprovodi rdnim dnom u vremenu od 08:00 do 20:00 asova.
Nedjeljom, u dne drvnih prznik i poslije 20:00 sov, rdnje izvrenj mogu se sprovesti
smo ko postoji opsnost od odlgnj i ko je javnopravni orgn koji sprovodi izvrenje izdo
z to pisni nlog.
Bitan element izvrenja je svakako i vrijeme izvrenja kako u pogledu dana kada se ne
moe izvravati rjeenje, tako i u pogledu dnevnog vremenskog neizvrenja rjeenja. U tom
smislu ureuje se dozvoljenost sprovoenja izvrenja odnosno, ogranienje sprovoenja
izvrenja u odnosu na dane i vrijeme upravnog izvrenja. Ova ogranienja, koja imaju zatitni
karakter stranke, su analogna lanu 73 ZUP-a koji se odnosi, i ima zatitni karakter stranke, na
dostavljanje pismena, samo to se ova ogranienja odnose na izvrenje.
Iz smisla i duha ovih odredbi proizilazi da se navedena ogranienja, zbog prirode izvrenja,
odnose prevashodno na izvrenja nenovanih obaveza (preko drugih lica i putem prinude), ali ne
i na izvrenje novanih potraivanja i izvrenje putem novanih kazni. Od ogranienja ureenih
ovim lanom treba iskljuiti izvrenje usmenih rjeenja koja se donose i izvravaju radi
preduzimanja izuzetno hitnih mjera radi obezbjeenja javnog reda i mira i bezbjednosti, radi
otklanjanja neposredne opasnosti po ivot i zdravlje ljudi, imovine, koja se rjeenja sprovode
odmah, bez obzira na dane ili vrijeme izvrenja.
Ogranienja pomenutih upravnih izvrenja odnose na nedelju kao neradni dan i na dane
dravnih praznika ureene Zakonom o dravnim i drugim praznicima (lan 1) kao neradne dane i
to za dravne praznike Crne Gore: a) 21. maj - Dan nezavisnosti i b) 13. jul - Dan dravnosti.
Takoe neradni dani su i praznici u Crnoj Gori: a) 1. januar - Nova godina i b) 1. maj - Praznik
rada. Meutim, ZUP propisuje stroge izuzetke i uslove kada se rjeenja o izvrenju moe
sprovoditi i nedelejom i praznicim i to:
1) Da postoji opsnost od odlgnj izvrenja i 2) Ako je javnopravni orgn koji sprovodi
izvrenje izdo pisani nalog da se izvrenje moe sprovesti nedjeljom, u dne drvnih prznik i
poslije 20,00 sov. Pri tome treba imati u vidu da su ova dva uslova kao izuzetak sprovoenja
rjeenja o izvrenju postavljena kumulativno tj. da oba uslova moraju biti ispunjena da bi se
izvrenje sprovelo. Ove okolnosti takoe mogu biti razlog za albu na rjeenje o izvrenju jer se
tiu pravilnosti izvrenja.
Iako ZUP ne ureuje zabranu izvrenja u dane vjerskih praznika znaajan uticaj na vrijeme
izvrenja moe imati i Zakon o svetkovanju vjerskih praznika. Ovaj zakon ureuje samo obaveze
preduzea, ustanova, drugih pravnih lica, dravnih organa i preduzetnika da zaposlenima, koji
ele da svetkuju svoje vjerske praznike, daju plaeno odsustvo za radne dane koji padaju u dane
vjerskih praznika. Takoe Zakona ureuje vjerske praznike i dane svetkovanja vjerskih. Bez
obzira na okolnost to ZUP izriito ne ograniava upravno izvrenje u dane svetkovanja vjerskih
praznika, smatramo da u cilju potovanja slobude vjeroispovijesti izvrenika, organ koji sprovodi
100

izvrenje treba uvijek imati u vidu ovu okolnost i izbjegavati, kada priroda upravne stvari
dozvoljava i kada izvrenje nije hitno, zakazivanje izvrenja u dane velikih vjerskih praznika. U
sluaju da je izvrnim rjeenjem odreeno vrijeme izvrenja rjeenja u dane vjerskih praznika
koje svetkuje izvrenik smatramo cjelishodnim i u skladu sa naelom opravdanog oekivanja
stranke, srazmjernosti, samostalnosti i slobodne ocjene dokaza, da po prijedlogu izvrenika
izvrni organ treba da odloi izvrenje rjeenja i odredi drugi rok za izvrenje.
6.Ndlenost z sprovoenje upravnog izvrenj
Pitanje nadlenosti izvrenja je veoma vano i za ostvarenje principa zakonitosti jer stranke
moraju unaprijed znati koji e organ postupati u izvrenju. U tom smislu zakonodavac polazi od
stanovita da organ koji je donio rjeenje koje se izvrava moe najefikasnije izvriti svoje
rjeenje jer najbolje i poznaje prilike izvrenja a i u interesu je organa da sam sprovede izvrenje.
Zakonom je proiren krug organa koji samostalno izvravaju rjeenja koja su oni donijeli, pa se
tako uspostavlja pravilo da pored dravnih organa, organ lokalne samouprave sada i drugi
javnopravni organi - nosioci javnih ovlaenja, mogu orginarno - neposredno sprovoditi izvrenja
svojih rjeenja, bez dozvole ministarstva nadlenog za poslove uprave, odnosno predsjednika
optine. Tako npr. kada komunalno preduzee donese rjeenje o prekidu snabdijevanja vodom
nekog potroaa, a to lice ne dozvoljava pristup prikljuku za vodu, nadlena sluba toga
preduzea izvrie rjeenje, ako treba i uz asistenciju organa unutranjih poslova.
ZUP ureuje i nadlenost organa za izvrenje. U tom smislu on ureuje: 1) Pravilo o
nadlenosti prvostepenog javnopravnog organa za sprovoenje upravnih izvrenja, osim
izvrenja novanih obaveza, 2) Izuzetak da se posebnim zakonom moe odrediti drugi organ za
izvrenje od prvostepenog organa koji je donio izvrno rjeenje, 3) Prezumptivna nedlenost za
sprovoenje izvrenja organa prema mjestu prebivlita, borvita ili sjedita izvrenik, ako je
propisno d upravno izvrenje ne moe d sprovede javnopravni orgn koji je donio rjeenje u
prvom stepenu, nijedn drugi orgn nije ovlen posebnim propisom ili ko zkonom nije
drukije propisano, 4) Dunost organa uprave nadlean za policijske poslove da javnopravnom
organu nadlenom za sprovoenje izvrenja, na njegov zahtjev, prui pomo u sprovoenju
izvrenja i 5) Dunost prvostepenog javnopravng organa, da stavi na rjeenje koje se izvrava
potvrdu da je postalo izvrno (potvrda o izvrnosti) i prosljedi ga odmah organu nadlenom za
sprovoenje izvrenja, ukoliko on nije nadlean za sprovoenje izvrenja, po slubenoj dunosti
ili na prijedlog traioca izvrenja.
Dakle za upravno izvrenje samo nenovanih obaveza, pravilo da javnopravni organ koji je
donio izvreno rjeenje sprovodi njegovo izvrenje a da se posebnim zakonom moe propisati
nadlenost drugih organa za sprovoenja izvrenja a ne organa koji su donijeli izvrno rjeenje.
Nadlenost za sprovoenje izvrenja nenovanih obaveza odreena je ZUP-om, a moe
biti odreena prema prirodi stvari i drugim zakonima i propisima. Prema tome, u smislu ZUP-a,
prvostepeni organ je prezumptivno izvrni organ za izvrenje rjenja i to kako prvostepenog tako i
drugostepenog organa kada je drugostepenim rjeenjem meritorno rijeena stvar koja je predmet
odluivanja, osim ako zakonom nije ureeno da izvrenje svog rjeenja sprovodi drugostepeni
organ. U tom smislu posebnim propisom moe biti drugaije odreeno (na primjer, da izvrenje
sprovodi organ drugog stepena koji je rijeio u meritumu, javni izvritelj ili organ unutranjih
poslova itd.).
Kada upravno izvrenje svog rjeenja sprovodi organ nadlean izvrenje se sprovodi na
osnovu rjeenja koje je postalo izvrno i rjeenja o izvrenju .
Kada je rije o nadlenostima dravnih organa propis o uvrivanju nadlenosti organa bi
morao biti zakon, s obzirom da je lanom 16 stav 1 taka 3 Ustava CG jasno propisano da se
Zakonom u skladu sa ustavom, pored ostalog, ureuje i nadlenost organa vlasti i postupak pred
tim organima, ako je to neophodno za njihovo funkcionisanje. Kada je rije o drugim
javnopravnim organima u smislu lana 3 ZUP-a (organi lokalne samouprave, organi lokalne
uprave, ustanove i drugi subjekti koji vre javna ovlaenja kada neposredno primjenjujui
propise, odluuju i preduzimaju druge upravne aktivnosti u upravnim stvarima), njihove
nadlenosti se mogu utvrivati i podzakonskm aktima npr. Statut optine, Uredba o povjeravanju

101

poslova dravne uprave lokalnoj samoupravi ili Odluka o organizaciji i nainu rada lokalne
uprave.
Ovdje posebno treba imati u vidu vrenje dravnih, zakonom prenesenih i uredbom Vlade
povjerenih poslova dravne uprave, lokalnoj (samo) upravi kad su organi lokalne (samo) uprave
prvostepeni organi u prenijetim i povjerenim upravnim stvarima, u smislu lana 112 Ustava CG ,
lana 81-86 Zakona o dravnoj upravi, ali i lan 28 stav 2 Zakon o lokalnoj samoupravi kojim je
propisano da optina vri i poslove koji su joj zakonom prenijeti ili propisom Vlade povjereni.
U tom lana prvostepeni organi koj su nadleni za izvravanje rjeenja su pored dravnih
organa, naroito organi dravne uprave (ministarstva i drugi organi uprave) i organi lokalne
samouprave i u sopstvenim poslovima i delegiranim poslovima, ali i drugi javnopravni organi nosioci tzv. javnih ovlaenja kojima je sada ovim zakonom priznato pravo da neposredno
izvravaju svoje upravne akte kao to su agencije, komisije, svajeti, zavodi, instituti, tijela,
privredna drutva i ustanove koja pruaju javne usluge graanima itd.
ZUP ureuje i pretpostavljenu nadlenost organa za izvrenje ako je propisno d upravno
izvrenje ne moe d sprovede javnopravni orgn koji je donio rjeenje u prvom stepenu,
nijedn drugi orgn nije ovlen posebnim propisom, izvrenje sprovodi ndleni javnopravni
orgn n ijem podruju se nlzi prebivlite, borvite ili sjedite izvrenik, ko zkonom nije
drukije propisano. Iz smisla i duha zakona proizilazi da prezumptivna nadlenost ovog organa
egzistira samo pod odreenim uslovima i to:
1. Ako je propisano da prvostepeno rjeenje ne moe da sprovodi javnopravni organ koji ga
je donio (propisom isljuena nadlenost javnopravnog organa za izvrenje svog rjeenja),
2. Da ni jedan drugi organ posebnim propisom (zakonom ili podzakonskima aktom) nije
ovlaen za njegovo sprovoenje
3. Da zakonom nije drugaije propisano, odnosno ako zakonom nije propisana nadlenost
drugog organa za izvrenje,
4. Da je prezumptivni organ stvarno nadlean za upravnu oblast u kojoj se sprovodi
izvrenje.
5. Da prezumptivni organ ima i mjesnu (funkcionalnu) nadlenost prema prebivlitu,
borvitu ili sjeditu izvrenik.
To znai da je za izvrenje pravostepenih akata, kada je iskljuena nadlenost za izvrenje
prvostepenog organa, prezumptivno stvarno i mjesno nadlean organ prema podruju na kojem
se nalazi, prebivlitu, borvitu ili sjeditu izvrenik, ako zakonom nije drugaije propisano. To
takoe znai da se: 1) nadlenost u izvrenju prvostepenog organa moe iskljuiti bilo kojim
propisom (zakon,podzakonski akt), 2) Da nijedan organ nije ovlaen posebnim propisom, ne
samo zakonom nego i podzakonskim aktom i 3) da samo zakon moe propisati drugaije
tj.utvrditi nadlenost nekom organu da izvrava prvostepena rjeenja drugih organa kojima je
nadlenost iskljuena.
Bez obzira koji javnopravni organ bude nadlean za prezumptivno izvrenje, za njegovo
postupanje je nuno postojanje: 1) Izvrnog rjeenja snadbjevenog kalauzulom izvrnosti i 2 )
Rjeenje o izvrenju koje e donijeti prezumptivni organ na osnovu izvrnog rjeenja, kojim se
konstatuje da je rjeenje postalo izvrno a kojim je odreeno vrujeme, mjesto i nain izvrenja.
Rjeenje o izvrenju donosi organ nadlean za izvrenje.
ZUP ureuje i dunost organa uprave nadlean za policijske poslove da javnopravnom
organu nadlenom za sprovoenje izvrenja, na njegov zahtjev, prui pomo u sprovoenju
izvrenja pogotovo ako se radi o primjeni prinudnih mjera, kada se prua otpor sprovoenju
izvrenja ili se oekuje takav otpor. Ova pomo se prua samo po zahtjevu organa koji sprovodi
izvrenje a ne i po slubenoj dunosti. Takva obaveza proizilazi i iz Zakona o unutranjim
poslovima kojim je propisano da Ministarstvo, u okviru svoje nadlenosti, prua strunu pomo
graanima, pravnim licima i drugim dravnim organima u ostvarivanju njihovih prava i obaveza,
zatite ivota, line bezbjednosti graana i imovine i Pravilnik o uslovima i nainu pruanja
pomoi dravnim organima, organima dravne uprave, organima lokalne samouprave i pravnim
licima u postupku izvrenja njihovih odluka, detaljnije ureuje potupak pruanja pomoi i
ovlaenja policije.Sadrinski istovjetna je odredba je i u Zakonu o inspekcijskom nadzoru kojom
je propisano da je na poziv inspektora, policija duna odmah da preduzme mjere kojima se
inspektoru obezbjeuje nesmetano obavljanje inspekcijskog pregleda.
102

Posebno treba napomenuti da slubenici policije u postupku upravnog izvrenja ne stoje ni

u kakvom odnosu prema izvrenju ili strankama niti su dio organa koji sprovodi izvrenja, ve su
samo obavezni da prue pomo kada je ugroena bezbjedost lica koja uestvuju u sprovoenju
izvrenja ili da primijene sredstva prinude protiv onih koji pruaju otpor izvrenju.
ZUP ureuje pravnu situaciju postupanje prvostepenog organa koji je donio izvrno rjeenje
ali nije nadlean za njegovo izvrenje, tj. nije nadlean i za donoenje rjeenja o izvrenju ve je
za izvrenje njegovg rjeenja nadlean drugi organ. U takvoj situacijai prvostepeni javnopravni
organ samo na svoje izvrno rjeenje stavlja potvrdu da je rjeenje izvrno (tzv. klauzula
izvrnosti) tj. odreuje datum kada je rjeenje postalo izvrno u smislu lana 144. Potvrda
izvrnosti se stavlja na izvrna rjeenja po prijedlogu stranke ili po slubenoj dunosti, zavisno od
toga da li je rjeenje donijeto u postupku po zahtjevu stranke ili po slubenoj dunosti.
Nakon stavljanja potvrde izvrnosti rjeenje se odmah prosleuje organu koji je nadlean
za njegovo izvrenje.
Dakle iz citirane odredbe proizilaze prava i obaveze stranke i prvostepenog organa.
Stranka ima pravo da predloi prvostepenom organu stvaljanje klauzule izvrnosti, a organ ima
obavezu da da stavi potvrdu izvrnosti, ili po prijedlogu stranke ili po slubenoj dunosti i obavezu
da takvo izvrno rjeenje odmah proslijedi organu nadlenom za izvrenje, tj. organu koji e
donijeti rjeenje o izvrenju. Na osnovu izvrnog rjeenja snadbjevenog klauzulom izvrnosti
nadleni organ za izvrenje donosi rjeenje o izvrenju.
7.Rjeenje o izvrenju
Kada je rije o odredbama o rjeenju o izvrenju, umjesto dosadanjeg zakljuka o dozvoli
izvrenja; ZUP ureuje:
1. Postupanje Javnopravnog orgna ndlenog z sprovoenje izvrenj (po slubenoj
dunosti ili po prijedlogu traioca izvrenja),
2. Vrsta i sadrina akta kojim se sprovodi izvrenje (rjeenje o izvrenju),
3. Vrijeme izvrenja (kroz dodatni rok z izvrenje obveze ili izvrnja odmh),
4. Kome se dostavlja rjeenje o izvrenju (izvreniku ali i traiocu izvrenja ako je izvrenje
po prjedlogu stranke),
5. Nain dostavljanja rjeenja o izvrenju (linim ili posrednim dostvljnjem).
Organ nadlean za sprovoenje upravnog izvrenja, po prijedlogu stranke ili po slubenoj
dunosti, donosi rjeenje o izvrenju. Tim aktom se konstatuje da je rjeenje koje treba izvriti
postalo izvrno i odreuje vrijeme , mjesto i nain izvrenja. Pri tome, mora se voditi rauna da se
za izvrenje oznai samo ono to je dispozitivom izvrnog rjeenja odreeno vodei rauna o
principu srazmjernosti. Rjeenjem o izvrenju moe se odrediti dodtni rok z izvrenje obveze
ili odrediti d se obvez izvri odmh. Rjeenjem o izvrenju moe se odrediti dodtni rok z
izvrenje obveze ili odrediti d se obvez izvri odmh. Rjeenje o izvrenju dostvlj se
izvreniku i traiocu izvrenja, ako je donijeto na njegov prijedlog, linim ili posrednim
dostvljnjem. Protiv rjeenja o izvrenju doputena je alba nadlenom drugostepenom organu i
ona ne odlae izvrenje rjeenja .
U sluajevima kada je rjeenje donijeto radi preduzimanja u javnom interesu hitnih mjera
(usmeno rjeenje) ne donosi se rjeenje o izvrenju, jer se usmenim rjeenjem odreuje rok,
mjesto, vrijeme i nain izvrenja. Hitne mjere postoje ako se ugroava ivot ili zdravlje ljudi, javni
red i mir, javna bezbjednost ili imovina vee vrijednosti (npr. poar, poplave, zemljotresi, pojava
opasnih zaraznih bolesti i sl.)( lan 25 ). Takvo rjeenje koje treba izvriti donijeto je u skraenom
postupku zbog same injenice hitnosti rjeavanja nastale situacije koja ne trpi odlaganja.
Ukoliko je rjeenje postalo izvrno, a donosilac rjeenja nije ovlaen za njegovo izvrenje,
organ koji je donio izvrno rjeenje stavlja na izvrno rjeenje potvrdu da je rjeenje postalo
izvrno (potvrda izvrnosti), ime konstatuje dan nastupanja izvrnosti i dostavlja organu
nadlenom za izvrenje. Organ nadlean za izvrenje donosi rjeenje o izvrenja, protiv koga se
takoe moe izjaviti alba koja ne zadrava izvrenje rjeenja. Organ koji dostavlja svoje izvrno
rjeenje na izvrenje drugom organu moe tom organu predloiti i nain izvrenja rjeenja.
Rezimirajui postupak izvrenja moemo zakljuiti da imamo dvije vrste izvrenja i to: 1)
Pravu grupu izvrenja nenovanih obaveza koja se sprovode na osnovu izvrnog rjeenja
103

snadbjevenog potvrdom o izvrenju i rjeenja o izvrenju. To su izvrenja koja se sprovode preko

drugih lica ili neposrednom prinudom. 2) Drugo, izvrenja novanih obaveza gdje se ne donosi
rjeenje o izvrenju ve rjeenje o novanoj kazni, u onim upravnim stvarima u kojima prema
prirodi upravne stvari izvrno rjeenje nije mogue izvriti preko drugih lica ili neposrednom
prinudom.
Rjenje donosi ovlaeno slubeno lice.
8.alba na rjeenja o izvrenju
Zatita prava stranaka u upravnom postupku i pravna sredstva koja im stoje na
raspolaganju predstavlja opti princip i zatitni mehanizam od nerada ili nezakonitog rada
javnopravnih organa. Dakle u tom kontekstu ovom odredbom ZUP-a o izvrenju ureuje se: 1)
upotreba albe kao redovno pravno sredstvo na rjeenje o izvrenju; 2) predmet albe; 3)
ogranienje njenog dejstva na predmet; 4) nadlenost organa za odluivanje po albi; i 4) pravilo
nesuspenzivnog dejstva albe.
U postupku upravnog izvrenja moe se izjaviti alba koja ima devolutivno ali ne i
suspenzivno dejstvo, ali ona nema domet koji alba ima na rjeenje, u upravnom postupku. Zbog
toga je neophodno je razlikovati rjeenje o glavnoj stvari (izvrno rjeenje), kojom se rjeava
upravna stvar i rjeenje o izvrenju, kojim se sprovodi izvrenje rjeenja o glavnoj stvari. U praksi
se esto grijei kada se izjavljuje alba u postupku upravnog izvrenja koja se temelji na ovoj
odredbi. Naime, po ovom osnovu esto se rjeenje koje se izvrava pobija na nain to se
osporava sa stanovita onih osnova kojima se rjeenje moe pobijati u albi (zbog pogrenog i
nepotpunog utvrenog injeninog stanja, zbog pogrene primjene materijalnog prava, odnosno
povreda pravila postupka). Time stranke pokuavaju vraati stvar na stanje stvari koje moe biti
predmet samo prvostepenog i drugostepenog postupka a ne i predmet albe u smislu ovog
lana. Takvim albama se isputa iz vida injenica da je upravna stvar u principu izvrna i da se,
po pravilu, vie ne moe raspravljati o pravilnosti doneenog rjeenja.
Protiv rjeenja kojim se rjeava glavna stvar, po pravilu, je dozvoljena redovna alba koja
se odnosi na glavnu stvar i podnosi se, po pravilu, prije donoenja rjeenja o izvrenju. Meutim,
alba na rjeenje o izvrenju se odnosi samo na vrijeme, mjesto i nain izvrenja tj.ogranienog
je dometa jer se njome ne moe pobijati pravilnost izvrnog rjeenja koje se izvrava. Ovom
albom se pored mjesta izvrenja, moe osporavati vrijeme izvrenje ako je odreeno da se
izvrenje sprovodi neradnim danom, u dane dravih praznika ili nocu od 20:00 08:00 asova, a
nije u pitanju hitnost. Takoe ovom albom se moe osporavati nain izvrenja ako se koriste
sredstva izvrenja koja su nesrazmjerna (povreda princip srazmjernosti).
Odredbe ovog zakona o sadraju, roku, predavanju, odricanju, odustanku i postupcima
organ po albi primjenjuju se i na na ovu albu. Protiv rjeenja o izvrenju koje je izvrno a nema
drugostepenog organa moe se samo podnijeti tuba u upravnom sporu.
9.Vrste izvrenja
9.1.Izvrenje preko drugih lic
ZUP ureuje izvrenje preko drugih lica tj: 1) izvrenje zamjenjivih obaveza koje izvrenik
nije dobrovoljno izvrio a koje su mu naloene rjeenjem javnopravnog organa i to preko drugih
lica; 2) Uslovi sprovoenja izvrenje, da izvrenik uopte nije izvrio ili nije u cjelini izvrio svoju
obavezu; 3) Trokovi izvrenja koje padaju na teret izvrenika; i 4 ) prethodna opomena
izvreniku prije nego se pristupi sprovoenju izvrenja, to znai da do izvrenje preko drugih lica
dolazi u sluajevima ako se izvrenikova obaveza sastoji u izvrenju obaveze - radnje koju moe
izvriti drugo lice umjesto izvrenika. Radi se o zamjenjivoj obavezi koju izvrenik ne izvri uopte
ili je ne izvri u cjelini, kao to je radnja ruenje nepokretnog ili uklanjanja pokretnog objekta,
uklanjanje materijala sa neke povrine, iseljenje lica i stvari iz objekata itd. Te obaveze umjesto
izvrenika moe izvriti neko drugo lice - pravno ili fiziko, ali na troak izvrenika. Organ koji
sprovodi izvrenje prethodno e rjeenjem opominjati izvrenika putem podnesaka: opomena, da
obavezu izvri u odreenom roku i na mogunost da e se radnja, ako on ne ispuni obavezu,

104

izvriti preko drugog lica na njegov troak. Ukoliko izvrenik i poslije ove opomene ne izvri svoju
obavezu u ostavljenom roku pristupa se izvrenju radnje preko drugog lica.
Rezimirajui proces ove vrste izvrenja moemo zakljuiti da ovo izvrenje prolazi kroz
nekolike faze i to: 1) Izvrno rjeenje kojim je rijeena upravna stvar, snadbjeveno potvrdom
izvrnosti ako ga izvrava drugi organ; 2) Rjeenje o opomeni pred izvrenje koji donosi organ
koji izvrava; 3) Rjeenje o izvrenju koje donosi organ koji sprovodi izvrenje.
Organ koji sprovodi izvrenje angauje drugo lice pravno, fiziko, organizaciju, izvrnu
slubu, javno preduzee, preduzetnike itd, koje raspolae sa odgovarajuim sredstvima
potrebnim za izvrenje najee radna snaga i mehanizacija, da korienjem tih sredstava
umjesto izvrenika obavi radnju kojom e se obaveza izvriti (npr. ruenje objekta, uklanjanje
privremenog objakta sa javne povrine, unitenje pelinjeg drutva koje je zaraeno boleu,
isele stvari iz objekta itd.). Ovdje treba posebno imati u vidu odnos izmeu organa i lica koja
faktiki izvravaju radnje izvrenja po nalogu slubenog lica. U tom smislu valja imati na umu da
rjeenje izvrava samo organ koji je donio izvrno rjeenje a da ostala druga lica, preko kojih se
vri izvrenje samo vre fizike radnje potrebne da bi se izvrenje sprovelo ali ona ne izvravaju
rjeenje u smislu ovog zakona. U tom smislu lica koja vre neposredne radnje izvrenja ne
nalaze se ni u kakvoj upravno pravnoj vezi sa izvrenjem i izvrenikom.
Nesumljivo je da izvrenje preko drugih lica prate i odgovarajui trokovi izvrenja i u tom
smislu ovaj stav i propisuje da je radi obezbjeenja trokova izvrenja, organ koji sprovodi
izvrenje je ovlaen da rjeenjem, umjesto do sada zakljukom o dozvoli izvrenja; naloi
izvreniku, da unaprijed poloi iznos koji je potreban za podmirenje trokova izvrenja, a da se
obraun izvri naknadno. Ovo (privremeno) rjeenje kao i rjeenje kojim su nakon sprovedenog
postupka utvreni konani trokovi postupka izvreniku kojim je odreeno da izvrenik u
odreenom roku plati trokove postupka izvrenja, predstavlja izvrnu ispravu protiv koje se
moe podnijeti posebna alba u smislu lana 95 stav 3 ZUP. Takoe odredbe lana 96, o
slobaanju plaanja trokova stranke, odnose se i na izvrenika. U tom smilu izvrenik bi mogao
zahtjev za osobaanje trokova izvrenja podnijeti do donoenja rjeenja o trokovima izvrenja
a nakon toga istovremeno u posebnoj albi na rjeenje o trokovima izvrenja zahtjevati i
oslobaanje od trokova, o emu e odluiti drugostepeni organ po albi.
Na ovaj nain bi se odreivali trokovi izvrenja u postupcima po slubenoj dunosti koji su
nepovoljno okonani za izvrenika i u viestranakim upravnim stvarima kada je postupak
pokrenut prijedlogom stranke koja je uspjela u postupku .
Kada je rije o izvrenju preko drugih lica u viestranakim upravnim stvarima pokrenutog
prijedlogom stranke a ovi kao i drugi trokovi se ne bi mogli naplatiti od izvrenika onda ih u
smislu lana 94 ZUP-a snosi stranka po ijem prijedlogu je izvrenje sprovedeno.
9.2.Izvrenje putem novnih kzni
Izvrenje novanom kaznom se sprovodi u sluajevima kada je izvrenik duan da neto
dopusti ili trpi pa postupa suprotno toj obavezi ili ako je predmet izvrenja izvrenikova radnja
koju umjesto njega ne moe da izvri drugo lice. U pitanju su tzv. nezamjenjive obaveze odnosno
obaveze koje moe izvriti samo izvrenik, ali ne i neko drugo lice kao npr. konstituisanje prava
slubenosti prolaza u zoni gradskog graevinskog zemljita, povraaj na posao lica nakon to je
ponitena odluka o prestanku njegovog rada, koji moe izvriti samo odgovorno lice u nekom
preduzeu ili ustanovi, predaja nekog dokumenta.
U tom smilu ZUP ureuje :
1) preventivno djelovanje izvrnog organa prema izvreniku ako svoju obavezu ne izvri u
ostavljenom roku zaprijetit e izvreniku izricanje novane kazne.
2) Vrstu preventivne mjere novana kazna.
3) Izricanje mjere novane kazne sada kao represivne mjere sa ciljem da prinudi izvrenik
d ispuni obvezu u roku.
4) Uslove za preduzimaje mjere novane kazne - da je izvrenik preduzeo neku radnju
protivno svojoj obavezi ili ako u roku ne izvri svoju obavezu.
5) Vrstu akta kojim se izrie novana kazna rjeenje.
6) Raspone visine novane kazne koja se moe izrei prvnom i fizikom licu.
105

7) Ogranienje visine prve kazne pravnom i fizikom licu.

8) Izuzee suspenzivnog dejstva albe u izricanju novane kazne.
9) Nadlenost organa za izvravanje novanih kazni.
10) Prihodi kome pripadaju novane kazne.
Na upravni sistem ve poznaje novane kazne kao upravne mjera naroito u oblasti
inspekcijskog nadzora. Tako je zakonom o inspekcijskom nadzoru propisano da inspektor moe
izrei novanu kaznu kao upravnu mjeru u sluajevima i u iznosima koji su propisani zakonom.
Takoe, ovaj zakon propisuje ovlaenje inspektora da moe izricati novanu kaznu kao upravnu
mjeru u sluaju neizvrenja rjeenja inspektora u sluajevima kada priroda uprave stvari
onemoguava izvrenje preko drugih lica i putem prinude .
ZUP ureuje preventivno i represivno postupanje organa u cilju obezbjeenja izvrenja
rjeenja. U tom smislu javnopravni organ, koji sprovodi izvrenje, najprije e zaprijetiti izvreniku
primjenom novanih kazni, ako svoju obavezu ne izvri u ostavljenom roku. Zakon ne ureuje
kojim aktom e organ zaprijetiti izvreniku. Prijetnja prinudnim sredstvom se sastoji u tome to se
izvreniku predoava novana kazna u utvrenom iznosu uz prijetnju da e se ta kazna izvriti
prinudno ako on u odreenom roku ne izvri obavezu da neto preduzme ili da se uzdri od neke
radnje ili ako preduzme neku radnju protivno svojoj obavezi. Na primjer, ako je rjeenjem
donesenim u upravnom postupku naloeno izvreniku da se uzdri od svake zabrane korienja
prolaza preko njegove urbanistike parcele, rjeenjem o izvrenju organa koji to rjeenje
izvrava, zaprijetie se da e mu se, ako nastavi sa zabranom prolaza na bilo koji nain, ponovo
izrei jo stroija novana kazna od npr. 100.00 eura, i da e se ta kazna odmah izvriti, ako
obaveza ne bude ispunjena. Ukoliko on nastavi sa zabranom-fizikim sprijeavanjem,
zaprijeeno sredstvo-novana kazna e se izrei i odmah izvriti naplatiti prinudno.
Istovremeno novim rjeenjem o izvrenju e se odrediti novi rok za izvrenje radnje i zaprijetiti
novom, stroijom, prinudnom mjerom - novanom kaznom. U tom smislu svako novo izvrno
rjeenje bi sadalo novi rok za izvrenje obaveze izvrenika i prijetnju veom novanom kaznom
(npr. 200.00,300.00 eura) ako se ne izvri u roku a svako novo rjeenje o novanoj kazni veu
novanu kaznu.
Sagledavajui funkcionalne aspekte ovog izvrenja moemo konstatovati da ovo izvrenje
obuhvata nekoliko faza donoenja. 1) Izvrnog rjeenja kojim je rijeena upravna stvar,
snadbjevena potvrdom izvrnosti ako rjeenje izvrava dugi organ a ne organ koji ga je donio. 2)
Rjeenje o izvrenju kojim se konstatuje izvrnost, nain izvrenja izricanjem novaane kazne u
odreenoj visini (minimalna kazna zbog principa srazmjernosti), prijetnja da e se ta novana
kazna izvriti ukoliko se rjeenje dobrovoljno ne izvri u ostavljenom roku. 3) Rjeenja o novanoj
kazni, ako rjeenje o izvrenju nije sprovedeno dobrovoljno.
ZUP takoe ureuje vrstu akta pisano rjeenje kojim e se izrei odgovarajua novana
kazna. U tom smislu primjenju se odredbe ovog zakona o sadrini pisanog rjeenja prilagoene
izricanju novane kazne. Za razliku od klasinog rjeenja kojim se odluuje o pravu ili obavezi
stranke i rjeenja o izvrenju kojim se odluuje o vremenu, mjestu i nainu izvrenja, rjeenjem o
novanoj kazni se odluuje o visini kazne. Rjeenje potpisuje ovlaeno slubeno lice.
Rjeenje o kazni ne moe biti rjeenje sa skraenim obrazloenjem niti se moe donijeti u
obliku zabiljeke na spisu predmeta niti kao usmeno rjeenje .
U sluaju neizvrenja rjeenja o kazni u roku odreenom rjeenjem slubeno lice na
rjeenje o kazni stavlja klauzulu izvrnosti i dostavlja organu nadlenom za javne prihode
poreskoj upravi.
ZUP takoe ureuje raspone novanih kazni i visinu novane kazne koja se izrie prvi put
kako za pravno tako i za fizika lica. U tom smislu novana kazna koja se izrie pravnom licu ne
moe biti manja od 500 niti vea od 5.000 eura, a za fiziko lice ne moe biti manja od 50 eura
niti vea od 500 eura. To znai da e uvijek prvo rjeenje o novanoj kazni iznosti minimum
novane kazne, a kasnije novane kazne ako izvrenik ne izvri svoju obavezu, po principu
srazmjernosti, e se poveavati do maximuma. Naravno, tako e se postupiti imajui u vidu
prirodu obaveze (oduzimanje maloljetnog eteta od jednog roditelja i predaja drugom ili staratelju
u sluaju lienja roditeljskog prava i sl.) i uporno odbijanje izvrenika da izvri svoju obavezu.
ZUP takoe ureuje izuzetak od pravila suspenzivnog dejtva albe propisujui da alba na
rjeenja o novanoj kazni ne odle njegovo izvrenje rjeenja. To znai da je izvrenik duan
106

izvriti novanu kaznu bez obzira to je podnijeta alba i to o albi nije odlueno. Kako su u
pitanju novane obaveze, zakonom je predviena i mjera uspostavljanja ranijeg stanja
(protivizvrenje) za sluaj kada je nakon izvrenja izvrni naslov poniten ili izmijenjen. U tom
sluaju, izvrenik ima pravo da trai povraaj uplaene kazne. O takvom zahtjevu rjeava organ
koji je donio rjeenje o novanoj kazni.
ZUP takoe ureuje nadlenost oragan za izvravanje novanih kazni i javnopravne
subjekte kojima pripadaju novana sredstva naplaena od novanih kazni. U tom smislu novne
kzne koje su izrijeene u skladu sa ovim zkonom izvrv orgn uprve ndlean z poslove
jvnih prihoda (poreska uprava), a sredstva naplaena od novanih kaznih uplauju se u korist
budeta Crne Gore.
9.3.Izvrenje neposrednom prinudom
Izvrenje neposrednom prinudom moe se, prema prirodi obaveze, sprovoditi pod
sljedeim uslovima: 1) Da je u pitanju nenovana obaveza; 2) Da se nenovana obaveza ne
moe uopte ili blagovremeno sprovesti preko drugih lica ili novanom kaznom; 3) Da drugaije
nije propisano. Neposredna prinuda podrazumijeva upotrebu fizike sile organa ako izvrenik ne
izvri u ostavljenom roku ili se ne uzdri od vrenja radnji koje su protivne dispozitivu izvrnog
rjeenja a priroda upravne obaveze je takva da se upotrebom neposredne prinude moe
sprovesti rjeenje o izvrenju.
Do primjene ove odredbe u principu dolazi kada se sprovoenje rjeenja vri po slubenoj
dunosti i to naroito u jednostranakim upravnim stvarima. Na primjer, ako lice kome je oduzeta
dozvola za dranje i noenje oruja ne vrati oruje ni nakon izricanja novanih kazni , moe mu
se prinudno oduzeti. Takoe, ako lice ne stavi na raspolaganje vozilo ili drugo materijalno
sredstvo radi otklanjanja posljedica od elementarnih nepogoda njemu se to sredstavo moe
prinudno oduzeti u pomenute svrhe ili ako lice koje je obavezno da se javi u karantin ne izvri
nalog ministarstva prinudno e se dovesti u karantin.
Organ moe primijeniti neposrednu prinudu prema prirodi stvari ako posebnim propisom
nije odreeno da se ne moe primijeniti neposredna prinuda pri sprovoenju izvrenja. Poto se
radi o sprovoenju putem neposredne prinude, nekada e to rjeenje moi sprovesti organ koji
sprovodi izvrenje (npr. kada inspektor zatvara objekat), a nekada nee moi pa e ih sprovoditi
uz asistenciju .
Da bi se prinuda mogla sprovesti slubeno lice organa koji zvrava, odnosno asistira u
izvrenju mora imati ovlaenja za upotrebu sredstava prinude. Po prvilu, sredstva prinude e u
izvrenju sprovoditi policijski slubenici. U tom smislu u zavisnosti od upravne stvari i konkretnih
uslova izvrenja policijski slubenici mogu koristiti sredstva prinude u skladu sa zakonom a to su
najee: 1) fizika snaga; 2) palica; 3) sredstva za vezivanje; 4) specijalna vozila
(policijska,medicinska); 5) sredstva za zaprjeavanje itd. Pri upotrebi sredstava prinude organ koji
izvrava posebno vodi rauna o principu srazmjernosti u nainu izvrenja.
9.4.Izvrenje usmenog rjeenja
U upravnim postupcima se postupak ne okonava uvijek pisanim rjeenjem, ve postoji
mogunost okonanja postupka i usmenim rjeenjem. U tom smislu ni izvrna rjeenja se uvijek
ne sprovode putem pisanih rjeenja o izvrenju . U tom smislu ZUP ureuje i izvrenje usmenih
rjeenja. Po pravilu je rije o izvrenjima u upravnim stvarima kad se radi o preduzimanju
izuzetno hitnih mjera radi obezbjeenja javnog reda i mira i bezbjednosti ili radi otklanjanja
neposredne opasnosti po ivot i zdravlje ljudi ili imovine. U takvim okolnostima usmeno rjeenje
se, po pravilu, izvrava odmah primjenom onih mjera i sredstava koji odgovaraju konkretnoj
upravnoj stvari a zbog specifinog odnosa nerijetko se mogu izvravati i neposrednom prinudom
tj.upotrebom fizike prinude.U ovim situacijama se ne odnosi ni rjeenje o izvrenju, jer je samim
usmenim rjeenjem (dispozitivom) odreena obaveza, vrijeme, mjesto i nain izvrenja.To su
obino rjeenja koja se odnose na remeenje javnog reda i mira bezbjednosti i otklanjanja
neposredne opasnosti za ivot. Na zahtjev stranke, javnopravni organ koji je donio rjeenje
usmeno duan je da to rjeenje izda stranci u pisanom obliku, najkasnije u roku od osam dana od

107

dana podnoenja zahtjeva. Zahtjev za izdavanje pisanog rjeenja moe se podnijeti u roku od
dva mjeseca od dana donoenja usmenog rjeenja.
10.Obustvljnje i odlgnje izvrenj
Izvrenje se ne mora uvijek sprovesti u skladu sa izvrnim rjeenjem ve se, pod
odreenim uslovima, moe obstaviti ili odloiti. Na ove okolnosti upuuje i ovaj lan koj se
urejuje: 1) Obustavljanje izvrenja, uslovi, pravne posljedice obustave i nadleost organa, 2)
Odlaganje izvrenja, uslovi i nadlenost organa za odlaganje, 3) Produenje odlaganja izvrenja,
uslove i rokove i nadlenost.
Obustava izvrenja podrazumjeva da je donijeto rjeenja o izvrenju ali se, iz navedenih
razloga, obustavlja njegovo izvrenje i okonava se dalji postupka izvrenja. Odlaganje izvrenja
znai da se postupak izvrenja privremeno prekida ali se nastavlja nakon proteka vremena na
koje je izvrenje odloeno i okonava se izvrenjem ili eventualno obustavom ako nastupe
zakonski razlozi za obustavu.
ZUP ureuje uslove obustave izvrenja nenovanih obaveza, ali samo po slubenoj
dunosti, ne i u postupku pokrenutom predlogom druge stranke. U tom smislu upravno izvrenje
e se obustviti samo po uslovima ko: 1) se utvrdi d je obvez u cjelini izvren, 2) se utvrdi
d izvrenje nije bilo uopte doputeno, 3) se utvrdi d je bilo sprovedeno prem licu koje nije u
obvezi, 4) ko trilc izvrenj odustne od svog zhtjev, odnosno 5) je izvrn isprv
poniten ili ukinut. Kada nastupi jedan od naprijed navedenih uslova, organ koji sprovodi
izvrenje donijee rjeenje o obustavi izvrenja. Rjeenje se moe donijeti samo do momenta
dok postupak izvrenja nije zavren. Istovremeno sa obustavom izvrenja ponitavaju se i sve
sprovedene izvrne radnje.
U ZUP-u nije predvien razlog za obustavljanje izvrenja zbog injenice da je izvrenje,
usljed okolnosti nastalih posle nastupa izvrnosti, postalo sasvim ili djelimino nemogue. Na
primjer, poplavljeno je zemljite koje je bilo predmet upravnog postupka. U tom sluaju trebalo bi
sprovesti novi postupak ili bi se sprovedeni postupak dopunio i donijelo novo prvostepeno
rjeenje prema promijenjenom stanju.
Pravna posljedica obustave izvrenja je dvojna. Prvo, ako je izvrenje obustavljeno
ponitavaju se sve sprovedene radnje postupka. Drugo, ako je izvrna isprava ukinuta
sprovedene radnje se ne ponitavaju ali se dalje radnje izvrenja nee sprovoditi, odnosno
izvrenje bi se moralo obustaviti.
ZUP takoe ureuje nain i uslove odlaganje izvrenja i produenja odlaganja izvrenja.
Kada je rije o odlaganju izvrenja, javnopravni orgn koji je donio izvrno rjeenje moe na
prijedlog stranke a radi izbjegavanja nepopravljive tete, odloiti izvrenje ako zakonom nije
drugaije propisano i ako nije u suprotnosti sa javnim interesom. Dakle iz duha ove norme
proizilazi da se izvrno rjeenje moe odloiti pod sledeim uslovima: 1) da postoji prijedlog
stranke; 2) Da se odlaganje trai radi izbjegavanja nepopravljive tete; 3) da zakonom nije
drugaije odreeno (npr. da se ne moe vriti odlagnje); i 4) da odlaganje nije u suprotnosti sa
javnim interesom. Odlaganje izvrenja vri javnopravni organ koji je donio rjeenje. Pri tome
zakonodavac ne odreuje eksplicitno koje rjeenje se moe odloiti izvrno rjeenje ili rjeenje
o izvrenju s obzirom na okolnost da rjeenja o izvrenju mogu donositi i organi koji nijesu donijeli
izvrno rjeenje. U tom smislu iz duha ove odredbe moe se zakljuiti da se, prevashodno mogu
odlagati izvrna rjeenja ali i rjeenja o izvrenju, i ista e odlagati organ koji ga donosi. Slinu
mogunost o odlaganju izvrenja sadri i Zakon o inspekcijskom nadzoru kojim je propisan
izuzetak da inspektor moe izvrenje rjeenja odloiti do donoenja odluke po albi, ako to
priroda odnosa dozvoljava, ako se odlaganje ne protivi javnom interesu i ako bi izvrenjem
rjeenja nastupila teta za subjekat nadzora. Takoe npr. ako treba da se sprovede rjeenje
graevinskog inspektora kojim je naloeno ruenje objekta a poto je rjeenje inspektora izvrno
momentom dostavljanja stranci jer alba ne zadrava izvrenje rjeenja, inspektor moe po
prijedlogu stranke istaknutom u albi rjeenjem odloiti izvrenje rjeenja do odluke
drugostepenog organa po albi.
Druga je pravna situacija kada je rije o produenju roka odlaganja izvrenja. Ova situacija
podrazumijeva da je javnopravni organ ve jedanput odloio izvrenje rjeenja i na prijedlog
108

stranke sada produava odlaganje izvrenja. Produenje odlaganja izvrenja mogue je samo
pod uslovima da je takvo produenje nuno da bi se izbjegla nepopravljiva teta stranci koja bi
nastala izvrenjem rjeenja i da se produenje odlaganja vriti do donoenja pravosnane odluke
o glavnoj stvari, da posebnim zakonom (ali ne i podzakonskim aktom) nije drugaije propisano i
da se odlaganja ne protive javnom interesu. Tako npr. ako treba da se sprovede rjeenje o
izvrenju graevinskog inspektora kojim je odreeno mjesto, vrijeme i nain izvrenja ruenja
objekta, inspektor moe po prijedlogu stranke za produenje roka izvrenja novim rjeenjem
odloiti izvrenje rjeenja o izvrenju sve do pravosnanosti njegovog rjeenja odnosno
iscrpljivanja pravnih sredstava od strane izvrenika. U tom smislu ovo odlaganje izvrenja
produenjem roka nema fiksan rok kao kod odlaganja izvrenja, ve zavisi od trenutka kada e
rjeenje inspektora postati pravosnano. Nakon pravosnanosti rjeenja inspektor e donijeti
novo rjeenje o izvrenju u kome e odrediti vrijeme, mjesto i nain izvrenja.
Kada se dozvoli odlaganje tada se stanje u izvrnom postupku upodobljava sa stanjem
mirovanja postupka i sve preduzete radnje ostaju na snazi. Odlaganje izvrenja je mogue pod
uslovom, 1) da se utvrdi d je u pogledu izvrenj obveze dozvoljeno odlaganje (tzv.poek), 2)
da je umjesto privremenog rjeenj koje se izvrv donijeto rjeenje o glvnoj stvri koje se
rzlikuje od privremenog rjeenj, 3) Rjeenje o odlaganju izvrenj donosi javnopravni orgn
koji je donio rjeenje o izvrenju.
11.Protivizvrenje
ZUP ureuje uslove pokretanje postupka protiv izvrenja i postupak odluivanja o zahtjevu
za protivizvrenje. Za protiv izvrenja podobna su i izvrenja novanih i nenovanih obaveza. Do
ponitavanja rjeenja moe doi u postupku: po albi, i po pojedinim vanrednim pravnim
sredstvima i po tubi u upravnom sporu. Do ukidanja nezakonitog ali i zakonitog rjeenja moe
doi samo po vanrednim pravnim sredstvima. Izvrenje rjeenja moe biti sprovedeno pa da
kasnije to rjeenje bude u upravnom postuku po albi ili u vezi sa upravnim sporom poniteneo ili
izmijenjeno, ili u upravnom sporu sudskom odlukom bude poniteno ili izmijenjeno. Kako je
izvrenjem rjeenja uspostavljeno stanje koje proizilazi iz dispozitiva tog rjeenja, kada se kasnije
primjenom pravnih sredstava to rjeenje poniti,ukine ili izmjeni, zakon priznaje pravo stranci na
protivizvrenje. Npr. ako je sprovedeno izvrenje rjeenja kojim je stranci oduzeto oruje, a
kasnije se primjenom pravnih sredstava to rjeenje poniti u uravnom ili upravno sudskom
postupku, stranka ima pravo da trai povraaj oduzetog oruja. U tom smislu za protivizvrenje
podobno je i ponitavajue ili izmijenjeno rjeenje kojim je utvrena neka obaveza stranci ali i
ukidno rjeenje kojim je ukinuto neko pravo utvreno stranci koje se sprovodi (npr. novana
davanja u oblasti penzijsko invalidskog, socijalnog itd).
Ponitavanjem rjeenja ponitavaju se i pravne posljedice koje je to rjeenje proizvelo, a
ukidanjem se ne ponitavaju pravne posljedice koje je to rjeenje proizvelo, ali se onemoguava
dalje proizvoenje pravnih posljedica ukinutog rjeenja. Stranka koja trpi stvarnu tetu usljed
ukidanja rjeenja iz pojedinih razloga ima pravo na naknadu pretrpljene tete, osim naknade za
izgubljenu dobit. Ako je predmet izvrenja bila stvar koja je oduzeta - zamjenjiva obaveza,
stranka ima na povraaj oduzete stvari. O zahtjevu izvrenika za protivizvrenje odluuje organ
koji je donio rjeenje o izvrenju.
Kod ukidanja dolazi do protivzvrenja ve utvrenog prava koje se ostvaruje po izvrnom
rjeenju o priznatom pravu stranke. To su po pravilu pravo na odreena novana davanja iz
oblasti penzijsko, invalidskog osiguranja, socijalnih davanja itd. O zahtjevu za reizvrenje prava
na novano potraivanje odluuje organ koji je odluio u upravnoj stvari ije je rjeenje poniteno
ili ukinuto. Kada se rjeenje kojim je priznato pravo stranci na novana davanja, pod uslovima
utvrenim zakonom, ukine kao nezakonito od strane prvostepenog, drugostepenog ili drugog
javnopravnog organa koji vri nadzor nad radom organa koji je donio izvrno rjeenje o obustavi
isplata novanih davanja stranci, a ukidno rjeenje poniti u postupku po albi ili upravnom sporu,
stranka moe da zahtjeva protivizvrenje i nastavak isplate novanih davanja.
U zavisnosti od konkretne sadrine odnosa nastalih izmeu rjeenja koje je izvreno i
novog rjeenja donijetog po pravnom sredstvu protivizvrenje moe biti: 1) Rjeenje o
protivizvrenju kojim je odlueno u cijelosti o zahtjevu stranke; 2) Djelimino rjeenje o
109

protivizvrenju kojim je samo djelimino usvojen zahtjev stranke za protivizvrenje u odnosu na

one elemente koji su prema prirodi stvari podobni za protivizvrenje ali ne i one stvari - zahtjevi
koji se po prirodi upravne stvari ne mogu vratiti u prethodno stanje; 3) Rjeenje o odbijanju
zahtjeva za protivizvrenje kada priroda upravne stvari ne dozvoljava objektivnu mogunost da
se stvar vrati u stanje koje proizilazi iz novog rjeenja.
ZUP ureuje i nadlenost javnopravnog orgna koji je donio rjeenje o izvrenju da odlui o
zhtjevu izvrenik za protivizvrenje. U tom smislu javnopravni organ odluuje rjeenjem kojim
usvaja (ili odbija) zahtjev izvrenika za protivizvrenje i dozvoljava (odbija) ponovno izvrenje tj.
izvrenja novog rjeenja umjesto ranijeg koje je poniteno ili ukinuto. Zahtjev za protivizvrenje
e se odbiti ako priroda upravne stvari objektivno ne dozvoljava protiv izvrenje jer isto nije
mogue, ali u toj situaciji stranka moe traiti naknadu tete. Tako npr. ako je nakon oduzetog
oruja isto uniteno, nije mogue povraaj tog oruja ali stranka tubom i u upravnom sporu
odnosno parnici moe traiti naknadu tete.
12.Obezbjeenje izvrenj
Obezbjeenje izvrenja predstavlja institut koji omoguava javnopravnom organu
sprovoenje radnji izvrenja u situacijama:
1) prije nego to je rjeenje postlo izvrno; 2) kd je obvez izvrenik utvrena; 3) kada
je trilc izvrenj obavezu uinio vjerovtnom.
To obezbjeenje zakon ureuje kroz: 1) Izvrenje radi obezbjeenja i 2) Privremeno
rjeenje o obezbeenju. Smisao i svrha instituta obezbjeenja izvrenja je da obezbjedi uspjeno
izvrenje kad budu ispunjeni uslovi za sprovoenje izvrenja.
Postupak radi obezbjeenja izvrenja sprovodi se po prijedlogu stranke i slubenoj
dunosti. Uslovi pokretanja postupka obezbjeenja izvrenja su:
- ko bi kasnije izvrenje moglo biti sprijeeno ili zntno oteno,
- vjerovatnoa opsnosti od sprjevnj ili otevnj ispunjenj obaveza,
- ko postoji opsnost d e izvrenik rspolgnjem imovinom, dogovorom sa treim
licim ili n drugi nin sprijeiti ili zntno oteti izvrenje obveze.
Pored uslova za pokretanje postupka obezbjeenja ZUP takoe ureuje:
Nain odluivanja organa o izvrenju rdi obezbeenj - privremeno rjeenje,
Ovlaenja javnopravnog organa za uslovljavanje preduzimanje radnji izvrenja polgnjem odreenog novnog iznos z tetu koj bi mogl nstti z protivnu strnku,
Dejstvo privremenog rjeenja o obezbeenju i obaveza traioca izvrenja da nadoknadi
tetu protivnoj stranci koju je prouzrokovalo izvrenje privremenog rjeenja,
Nadlenost javnopravnog orgna koji je donio privremeno rjeenje da odluuje o teti,
Ovlaenje organa za izricanje i visinu novane kazne traiocu izvrenja - ako je oigledno
d je privremeno rjeenje donijeto zloupotrebom prava od strane trioc izvrenj,
Dejstvo albe n rjeenje o novnoj kzni alba ne odle izvrenje rjeenj.
U pogledu naina pokretanja postupka obezbjeenja izvrenja zakonodavac dozvoljava
pokretanje ovog postupka po zahtjevu stranke i po slubenoj dunosti. Naravno nain pokretanja
ovog postupka zavisi od toga da li je upravni postupak u konkretnoj upravnoj stvari pokrenut po
zahtjevu stranke ili po slubenoj dunosti.
ZUP propisuje nain pokretanja postupka rdi obezbeenj izvrenj prije nego je
rjeenje postalo izvrno i uslove pod kojima se izvrenje moe dozvoliti.
Glavni razlog za pokretanje postupka obezbjeenja radi izvrenja je da bi kasnije izvrenje
moglo biti sprijeeno ili zntno oteno. Uslovi pokretanja postupka obezbjeenja su: (a) da
rjeenje nije postalo izvrno, (b) da postoji opasnost da e, kad rjeenje postane izvrno,
postupak prinudnog izvrenja biti sprijeen ili znatno otean. Zakon ne precizira ta se smatra
pod sprijeenou ili znatnom oteanju izvrenja.
Zavisno od vrste obaveze izvrenika, a i od njegovog ponaanja koje u prvom redu
upozorava na takvu opasnost, organ u svakom konkretnom sluaju ocjenjuje da li opasnost te
vrste postoji ili ne. Tako, na primjer, ako se izvrenikova obaveza sastoji u predaji nepokretne
imovine (u eksproprijaciji, komasaciji i sl.), izvrenik moe sprijeiti ili znatno oteati izvrenje ako
tu nepokretnu imovinu u meuvremenu otui. Meutim, sama injenica da prema prirodi
110

obaveze izvrenik moe preduzeti radnje usmjerene na izbjegavanje obaveze i samim tim
sprijeiti ili znatno oteati budue izvrenje nije dovoljna, potrebno je i da postoji okolnost koja
ukazuje na postojanje opasnosti. To su okolnosti uglavnom vezane za ponaanje stranke.
O izvrenju radi obezbjeenja i u ovoj situaciji donosi se privremeno rjeenje. Oblik i
sastavni djelovi rjeenja o izvrenja radi obezbjeenja isti su kao i kod rjeenja o izvrenju s tim
to se u dipsozitivu ovog rjeenja utvruje da rjeenje jo nije postalo izvrno i da postoji
opasnost da bi kasnije izvrenje moglo biti sprijeeno ili znatno oteano.
ZUP takoe ureuje izvrenj obvez koje se mogu prinudno izvriti smo n prijedlog
strnke, uslove pod kojima se moe traiti obezbjeenje izvrenja i novanog iznosa za
eventualnu naknadu tete protivnoj stranci. Kada se radi o takvim obavezama, koje se mogu
prinudno izvravati samo po prijedlogu traioca izvrenja, izvrenje radi obezbjeenja se takoe
moe preduzeti samo po njenom prijedlogu. U tom prijedlogu trailac izvrenja mora uiniti
vjerovatnim opasnost od sprijeavanja ili oteavanja ispunjenja obaveze. Ako organ nadlean za
donoenje rjeenja ocijeni da je opasnost od sprijeavanja ili oteavanja ispunjenja obaveze
vjerovatna, donijee rjeenje o izvrenju radi obezbjeenja. Javnopravni organ u ovoj situaciji
moe usloviti preduzimanje radnji izvrenja polaganjem odreenog novanog iznosa (depozita)
od strane predlagaa (traioca izvrenja). Ta suma kao garancija-obezbjeenje za eventualnu
tetu koja bi mogla nastati za protivnu stranku u sluaju da zahtjev traioca izvrenja ne bude
usvojen izvrnim rjeenjem o upravnoj stvari. Obaveza da se opaspost od sprijeavanja odnosno
oteavanja izvrenja uini vjerovatnim lei na stranci. O izvrenju radi obezbjeenja i u ovoj
situaciji donosi se takoe privremeno rjeenje.
Izvrenje radi obezbjeenja moe se dozvoliti i kd je obvez izvrenik utvrena ili je
trilc izvrenj uinio vjerovtnom, ko postoji opsnost d e izvrenik rspolgnjem
imovinom, dogovorom sa treim licim ili n drugi nin sprijeiti ili zntno oteti izvrenje
obveze. Oblik i sastavni djelovi rjeenja o izvrenja radi obezbjeenja, iz ovog stava, su isti kao i
kod rjeenja o izvrenju s tim to se u dispozitivu rjeenja o obezbeenju utvruje da postoji
opasnost da izvrenik moe raspolaganjem imovinom, dogovorom sa treim licem ili na drugi
nain sprijei ili znatno otea izvrenje.
ZUP ureuje i vrstu upravnog akta kojima se odluuje o izvrenju rdi obezbeenj. U tom
smislu, kao novi ZUP ne poznaje vie zakljuke kao akte kojima se odluuje o procesnim
pitanjima ve samo rjeenje, ovaj zakon propisuje da se o svim vrstama izvrenja radi
obezbjeenja donosi privremeno rjeenje. Ovo sa razloga to se privremeno rjeenje inae
donosi u sluajevima kada prema okolnostima sluaja prije okonanja postupka treba donijeti
rjeenje kojim se privremeno ureuju sporna pitanja ili odnosi, rjeenje e se donijeti na osnovu
injenica poznatih u momentu njegovog donoenja (privremeno rjeenje). Takvo rjeenje
oznaava se kao privremeno i ukida se rjeenjem kojim se rjeava o glavnoj upravnoj stvari.
Privremeno rjeenje smatra se samostalnim rjeenjima u pogledu pravne zatite i izvrenja.
ZUP ureuje i obavezu traioca izvrenja da protivnoj stranci nadokanadi tetu koj je
prouzrokovn neosnovanim izvrenjem privremenog rjeenja. Budui da se privremeno rjeenje
o obezbeenju donosi prije nego to je obaveza stranke utvrena, pa i prije nego to je pokrenut
postupak za utvrivanje te obaveze, uvijek je mogue da konaan ishod postupka bude
negativan tj. da se rjeenjem utvrdi da obaveza stranke pravno ne postoji. U takvom sluaju se
privremeno rjeenje, kojim je trebalo obezbijediti budue izvrenje te obaveze, pokazuje kao
neopravdano jer do utvrivanja obaveze nije ni dolo. Ti akti koji ukazuju da zahtjev za donoenje
privremenog rjeenja nije bio osnovan mogu bit izvrna rjeenja ali i drugi akti npr. pravosnana
rjeenja ili sudska meritorna odluka, to znai da bi se se tek po izvrnosti rjeenja o glavnoj
stvari moglo po ovom osnovu i sa ovog razloga ocijeniti da li je privremeno rjeenje bilo
opravdano ili ne.
Meutim, ZUP predvia i druge razloge za neopravdanost privremenog rjeenja koji mogu
nastati i prije izvrnosti rjeenja o glavnoj stvari pa i prije njegovog donoenja (npr.odustanak od
zahtjeva stranke ili albe itd). To bi, na primjer, bio sluaj kada je po prijedlogu stranke donijeto
privremeno rjeenje o obezbeenju prije pokretanja upravnog postupka, pa predlaga ne
podnese u primjerenom roku ili ne podnese uopte zahtjev za pokretanje upravnog postupka radi
utvrivanja obaveze, ili kada je postupak pokrenut pa stranka odustane od daljeg voenja
postupka, ili je zahtjev stranke odbijen a nakon uloene albe stranka odustane od albe.
111

Kada se, na bilo koji od pomenutih naina, utvrdi neopravdanost privremenog rjeenja,
predlaga u iju korist je privremeno rjeenje bilo donijet duan je da protivnoj stranci naknadi
tetu koja je prouzrokovana donijetim rjeenjem. Protivna stranka je ona prema kojoj je ova mjera
obezbjeenja bila preduzeta.
ZUP posebno ureuje nadlenost javnopravnog orgna za izricanje novane kazne traiocu
izvrenja koji je zloupotrijebio pravo radi donoenja privremenog rjeenja, visinu novane kazne i
nain njenog odreivanja. O naknadi tete iz ovog stava rjeava se u upravnom postupku, a ne u
parnici. Rjeenje donosi organ koji je donio privremeno rjeenje, dakle organ koji je nadlean za
donoenje rjeenja o glavnoj stvari. Ako je predlaga deponovao odreeni iznos novca teta se
nadoknauje prvenstveno iz ovog iznosa, a ako on nije dovoljan, predlaga e biti obavezan da
izmiri i ostatak do pune naknade tete.
Ako se utvrdi da je privrmeno rjeenje o obezbeenju trailac izvrenja izdejstvovao
zloupotrebom svog prava, trailac izvrenja e se kazniti novanom kaznom u iznosu prosjene
godinje bruto zarade ostvarene u Crnoj Gori u prethodnoj godini, prem podcim orgn
ndlenog z poslove sttistike. Da li se radi o zloupotrebi prava traioca izvrenja ocjenjuje se
prema okolnostima svakog konkretnog sluaja, ali mora biti oigledno da je prijedlog podnijet
zlupotrebljavajui pravo. Rjeenje o kanjavanju donosi organ koji je donio i privremeno rjeenje
o obezbeenju.
Protiv rjeenja o kazni dozvoljena je alba ali ona ne odlae izvrenje rjeenja tj. da alba
nema suspenzivno dejstvo. U ovoj situaciji rjeenje o novanoj kazni postaje izvrno
dostavljanjem rjeenja stranci i istekom roka za dobrovoljno izvrenje. Ukoliko stranka ne izvri
svoju obavezu u ostavljenom roku, rjeenje o kazni postaje podobno za upravno izvrenje, uz
stavljanje klauzule izvrnosti na rjeenju i dostavljanja organu nadlenom za javne prihode koji e
donijeti rjeenje o izvrenju i sprovesti u skladu sa propisima kojima se ureuje izvrenje
novanih obaveza koje pripadaju budetu drave. Novaana kazna izrijeena u ovoj sitaciji
uplauje se u korist budeta Crne Gore.

XXIII NADZOR
Nadzor nad sprovoenjem ZUP-a vri organ nadlean za poslove dravne uprave, tj.
resorno ministarstvo, a odgovarajui inspekcijski nadzor upravna inspekcija. ZUP posebno
ureuje dvije vrste nadlenosti na sprovoenjem ovog zakona i to: 1) Nadlenost organa dravne
uprave (Ministarstva) za poslove uprave, da vri nadzor nad sprovoenjem ovog zakona; i 2)
Nadlenost upravne inspekcije da vri inspekcijski nadzor nad primjenom ovog zakona.
Kada je rije o nadzoru koji vri ministarstvo nadleno za oblast uprave nad sprovoenjem
ovog zakona, ono vri upravni nadzor koji obuhvata:
1) nadzor nad zakonitou upravnih akata (redovni nadzor po albi i slubeni nadzor po
vanrednim pravnim sredstvima);
2) nadzor nad pruanjem javnih usluga od opteg interesa i drugim upravnim aktivnostima
(odluivanje po prigovoru);
3) Inspekcijski nadzor (Upravna inspekcija);
4) Nadzor nad izvrenjem upravnih akata.
Nadzor nad zakonitou upravnih akata obuhvata kontrolu zakonitosti upravnih akata
kojima se, na osnovu zakona, rjeava o pravima, obavezama i pravnim interesima fizikih i
pravnih lica i preduzimanje zakonom propisanih mjera (lan 17 ZDU). U tom smislu, Ministarstvo
nadleno za poslove uprave vri instancioni (redovni albeni) i slubeni nadzor (po vanrednim
pravim sredstvima) nad pojedinanim upravnim aktima koje donose organi uprave u sastavu
ministarstva ili samostalni organi uprave u iji djelokrug rada spadaju poslovi ministarstva za
upravu odnosno nad kojima ministarstvo vri upravni nadzor.
Takoe, ministarstvo u nadzoru nad sprovoenjem ovog zakona vri instancioni i slubeni
nadzor u odnosu na zakonitost pojedinanih upravnih akata koje, iz djelokruga rada ministarstva,
donose lokalna samouprava i druga pravna lica u vrenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova,
ako nema samostalnog organa uprave u toj oblasti koji bi vrio nadzor.
112

Ministarstvo vri nadzor i nad ostvarivanjem prava korisnika usluga od opteg interesa i
drugih upravnih aktivnosti. U tom smislu, ministartvo e u okviru djelokruga svog rada, ako nema
samostalnog organa uprave u djelokrugu njegovog rada, odluivati po prigovoru na pruanje
javnih usluga privrednog drutva, drugog pravnog lica ili preduzetnika koji prua usluge od opteg
interesa iz djelokruga rada ministarstva (lan 31), ali i o prigovoru kod drugih upravnih aktivnosti
kada je javnopravni organ preduzimanjem drugih upravnih aktivnosti propisanih posebnim
zakonom povrijedio prava i interese stranke (lan 35).
Inspekcijski nadzor nad sprovoenjem ovog zakona vri upravna inspekcija. Inspekcijski
nadzor se vri neposrednim uvidom kod ustanova i pravnih lica, organa optina, Glavnog grada,
Prijestonice, drugih organa i kod graana u pogledu pridravanja zakona, drugih propisa i optih
akata i preduzimanjem upravnih i drugih mjera i radnji da se utvreno stanje uskladi sa propisom
(lan 19 ZDU). U tom smislu, Upravni inspekcijski nadzor nad sprvoenjem ovog zakona vri
upravna inspekcija u skladu sa svojim nadlenostima utvrenim posebnim zakonima, jer ovaj
zakon, za razliku od ranijeg ZUP-a, koji je ureivao nedlenost i ovlaenja upravne inspekcije
(lan 290-293), ne sadri odredbe o inspekcijskom nadzoru upravne inspekcije. Ovo vjerovatno
sa razloga to je u toku je postupak donoenja Zakona o upravnoj inspekciji koji e na jednstven
nain urediti oblast upravnog inspeksijskog nadzora, a samim tim i ovlaenja upravne inspekcije
u vrenju nadzora i nad ovim zakonom. Do donoenja tog zakona upravna inspekcija e vriti
inspekcijski nadzor nad primjenom ZUP-a koji je jo na snazi skladu sa l. 290-293 do poetka
primjene ovog zakona.

XXIV PRIMJENA ZAKONA

Zakon o upravnom postupku objavljen je u "Sl. list Crne Gore", br. 56/14 od 24.12.2014 i
20/15 od 24.04.2015 godine, stupio na snagu 1 januara 2015 godine, a primjenjivae se od 1.
jula 2016. godine.

113