SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008 805

HRVATSKI SAVEZ GRAĐEVINSKIH INŽENJERA

SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008
Cavtat, 6.-8. studenoga 2008.

Vladimir Krtalić UDK 711.42.001.1(4)

Planiranje urbanističkog razvitka

hrvatskih i europskih gradova

Sažetak
U radu se prikazuje usporedba planiranja urbanističkog razvitka hrvatskih i
europskih gradova: pravni temelj planiranja korištenja zemljišta na razini jedinica
lokalne samouprave, dokumenti prostornog uređenja, uređenje građevinskog
zemljišta, financiranje gradnje tehničke urbanističke infrastrukture, vrste i namjena
građevinskih područja. Provedenom usporedbom sustava planiranja urbanističkog
razvitka može se utvrditi da postojeći hrvatski zakoni ne omogućuju održivo
planiranje.
Ključne riječi: urbanistički razvitak, planiranje, hrvatski gradovi, europski gradovi,
prostorno uređenje, uređenje građevinskog zemljišta

Summary
Planning urban development in Croatian and European cities
The comparison of urban development planning in Croatian cities and European
cities is given: the legal foundation of land use planning at the level of local
government units, space planning documents, buildable land improvement, financing
construction of municipal infrastructure, and the types and uses of buildable areas.
After comparison of urban development planning systems, it can be concluded that
current Croatian laws do not enable sustainable planning.
Key words: urban development, planning, Croatian cities, European cities, space
development, buildable land improvement

Autor: Mr. sc. Vladimir Krtalić, dipl.ing.građ., stalni sudski vještak za graditeljstvo,
Zagreb
806 Vladimir Krtalić

1 Uvod
Otvaranjem pregovora o nizu novih poglavlja Hrvatska je ostvarila značajne korake
prema pristupanju u Europsku uniju. Usporedno s napredovanjem pregovora i hrvatske
bi jedinice lokalne samouprave (JLS) trebale provoditi analizu i usporedbu uvjeta pod
kojima jedinice lokalne samouprave u državama članicama EU obavljaju poslove iz lo-
kalnog djelokruga i neposredno ostvaruju potrebe njihovih građana. Posebnu pozornost
treba usredotočiti na sustave održivog planiranja korištenja zemljišta, odnosno skup pro-
pisa javnog građevinskog prava koji uređuju: urbanističko planiranje, pravne instrumente
za provedbu urbanističkih planova, uređenje građevinskog zemljišta, financiranje gradnje
tehničke urbanističke infrastrukture sukladno urbanističkoj gustoći i komunalnom standar-
du, vrstama i namjeni građevinskih područja, iskoristivosti građevne čestice te načelima
procjene tržišne vrijednosti nekretnina.
U sažetom obliku prikazuje se struktura propisa koji uređuju održivo planiranje
korištenja zemljišta gradova nekih država članica EU i uspoređuje sa sustavom planiranja
urbanističkog razvitka hrvatskih gradova

2 Planiranje urbanističkog razvitka gradova država članica EU

Analiza u vezi sa stanjem propisa iz područja graditeljstva u državama članicama
EU pokazuje da ne postoje jedinstveni propisi na cijelom području EU. Ti propisi su se
autonomno razvijali u pojedinim državama i ne podliježu usklađivanju na razini EU, osim
nekih rješenja koja utječu na slobodni promet roba i usluga na njenom području (građevni
proizvodi) te prekogranično usklađivanje razvojnih planova uzimajući u obzir postavljene
norme koje se odnose na zaštitu okoliša.
Ipak, može se utvrditi da postoje odgovarajuće sličnosti u strukturi tih propisa
koji su uređeni u jednom ili više zakona.
U propisima koji uređuju planiranje korištenja zemljišta i građenje nalaze se odredbe
koje uređuju sljedeća područja:
• prostorno uređenje koje obuhvaća cijelo područje države,
• regionalno planiranje koje obuhvaća određene prostorno - planske jedinice (pro-
storno-planska područja) koja često obuhvaćaju više upravnih administrativnih
jedinica,
• lokalno planiranje koje obuhvaća cijelo područje jedinice lokalne samouprave i
sadrži urbanističko i krajobrazno planiranje,
• pravne instrumente za provedbu Provedbenog urbanističkog plana (detaljnog
plana uređenja),
• uređenje građevinskog zemljišta sukladno pravovaljanom Provedbenom urbanis-
tičkom planu,
• financiranje gradnje tehničke urbanističke infrastrukture sukladno urbanističkoj
gustoći i komunalnom standardu,
• vrste građevinskih područja, način korištenja, izgrađenost i iskoristivost građevne
čestice,
• načela procjene prometne (tržišne) vrijednosti nekretnina, izgrađene i neizgrađene
građevne čestice,
• građenje (opće odredbe, građevna čestica i njena izgrađenost, bitni zahtjevi za
građevinu, građevni proizvodi i način gradnje, glavni sklopovi građevina, kućne
SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008 807

instalacije, kotlovnice i ostala postrojenja, prostorije za boravak i stanovi, posebne

građevine, sudionici u gradnji, upravni postupak za ishođenje građevinske dozvo-
le, postupak obavljanja građevinskog nadzora)
Općenito se može ustvrditi da su sve odredbe planiranja korištenja zemljišta grupira-
ne u nekoliko propisa, a najčešće u:
• zakonu o prostornom uređenju (zakonu o planiranju korištenja zemljišta) koji
uređuje prostorno uređenje cijelog područja države, odnosno pokrajine u saveznim
državama, i regionalno i lokalno planiranje na područjima prostorno planskih je-
dinica,
• zakonu o urbanističkom planiranju (lokalnom planiranju) koji uređuje urba-
nističko i krajobrazno planiranje, pravne instrumente za provedbu detaljnog plana
uređenja (provedbenog urbanističkog plana) uređenje i opremanje građevinskog
zemljišta,
• uredbi o vrstama i namjeni građevinskih područja, načinu korištenja, izgra-
đenosti i iskoristivosti građevne čestice (u nekim državama, posebnim odredba-
ma zakona o urbanističkom planiranju, uređene su vrste građevinskih područja,
namjena i način njihovog korištenja),
• uredbi ili zakonu o načelima procjene tržišne vrijednosti zemljišta, neizgrađene
i izgrađene građevne čestice,
• zakonu o gradnji kojim je uređen postupak gradnje građevina na uređenom i
opremljenom građevinskom zemljištu.

2.1 Dokumenti prostornog uređenja

Glavni instrumenti planiranja korištenja zemljišta na razini jedinica lokalne sa-
mouprave (JLS) jesu urbanistički planovi na temelju kojih se provodi postupak uređenja
građevinskog zemljišta. Urbanistički planovi izrađuju se na dvije razine, i to:
• plan korištenja površina (plan namjene površina, lokalni plan) kojim se uređuje
način korištenja zemljišta cijelog područja jedinice lokalne samouprave i
• provedbeni urbanistički plan (detaljni plan uređenja) kojim se na obuhvatu dijela
jedinice lokalne samouprave određuje: oblik, veličina i izgrađenost građevne čestice
te položaj građevine na građevnoj čestici i bruto razvijena površina građevine.
Zakonima o urbanističkom planiranju uređeno je da općina/grad treba izradi-
ti plan korištenja površina (Prostorni plan uređenja velikog grada, grada i općine) na
vlastitu odgovornost, čim i ako je to potrebno za urbanistički razvitak i građevinsko
korištenje zemljišta nakon donošenja Razvojnog programa. Razvojni program donosi
predstavničko tijelo JLS. Primjerice štajerskim Zakonom o prostornom uređenju uređeno
je da predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave mora donijeti razvojni program
dvotrećinskom većinom. Plan korištenja površina mora sadržavati ciljeve svekolikog go-
spodarskog i društvenog razvitka, utvrđene razvojnim programom, za razdoblje 10 do 15
godina, te mora biti sukladan s nadređenim planovima, uzimajući u obzir interese zaštite
okoliša. Plan korištenja površina je informativni plan, obvezujući za tijela JLS i nosi-
telje javnog interesa. Nositelji javnog interesa mogu, nakon donošenja plana korištenja
površina, planirati razvoj tehničke urbanističke infrastrukture, poglavito: opskrbu vodom
i energijom, telekomunikacijama te zbrinjavanje otpadnih voda i komunalnog otpada. Po-
808 Vladimir Krtalić

sebna pažnja se usredotočuje na rješavanje javnog i individualnog prometa u gibanju i

mirovanju te planiranju objekata društvene urbanističke infrastrukture.

Na temelju plana korištenja površina nije dopušteno građenje!

U svim europskim državama provedbeni urbanistički plan je obvezujući plan

za sve fizičke i pravne osobe i bez njegova donošenja nije dopušteno oblikovanje
građevnih čestica, javnih prometnih i zelenih površina, gradnja tehničke urbanističke in-
frastrukture. Početak gradnje građevine dopušten je samo na uređenoj građevnoj čestici
priključenoj na javnu provoznu prometnu površinu, opskrbljenu vodom, energijom, te-
lekomunikacijama te zbrinutim otpadnim vodama. Provedbeni urbanistički plan donosi
se za neizgrađena građevinska područja i izgrađena građevinska područja za koja se
mijenja njihova namjena.
Odredbama zakona uređeno je sudjelovanje građana i predstavnika javnog interesa
u postupku izrade i donošenja planova, usklađivanje planova sa susjednim jedinicama lo-
kalne samouprave i sudjelovanje trećih. Zakonom je detaljno uređen sadržaj urbanističkih
planova, postupak njihova donošenja, stupanje na snagu te postupak provođenja mogućih
izmjena i dopuna. Posebnim odredbama uređeno je sudjelovanje privatnog kapitala u fi-
nanciranju gradnje tehničke urbanističke infrastrukture i pojednostavljeni postupak u tim
slučajevima. Tijela nadležna za prostorno i urbanističko planiranje ne provode inspekcijski
nadzor nad izradom planova nego samo utvrđuju jesu li planovi izrađeni sukladno odre-
dbama planova višega reda i je li nositelj izrade i donošenja plana postupao sukladno sa
zakonom propisanim postupkom o sudjelovanju građana i predstavnika nositelja javnog
interesa.

2.2 Provedba urbanističkih planova

Tijekom izrade planova, a nakon donošenja odluke o izradi Provedbenog urbanis-
tičkog plana (PUP-a), JLS je ovlaštena da odlukom zaustavi sve građevinske aktivnosti
na području obuhvata PUP-a, do stupanja na snagu tog plana. Na taj se način sprječava
bespravna gradnja i smanjuju troškovi otkupljivanja nekretnina na područjima od jav-
nog interesa. Nakon stupanja na snagu PUP-a, JLS je ovlaštena donijeti zabranu građenja
na tom području dok se ne izgrade javne prometne površine na koje se mogu priključiti
građevne čestice. Zakonom je uređeno pravo prvokupa zemljišta za građenje građevina od
javnog interesa, građevina tehničke urbanističke i društvene infrastrukture kao i naknada
štete uslijed povjerenja, naknade u novcu ili nekretninama, naknade za služnost, postupak
utvrđivanja naknade, obveznik naknade, dospjelost i prestanak prava na naknadu.
Korištenje zemljišta u građevinske svrhe dopušteno je samo na temelju pravno
valjanog provedbenog urbanističkog plana. U pojedinim slučajevima može se odstupiti
od odrednica plana ako to nalažu razlozi javnog interesa, ako je odstupanje urbanistički
prihvatljivo i nisu povrijeđene osnovne postavke plana i ako bi provedba plana dovela do
nepredviđenih poteškoća. Korištenje zemljišta na budućim prometnim, opskrbnim, ze-
lenim i javnim površinama, za potrebe javnog interesa JLS-e, ograničeno je i dopušteno
samo onim vlasnicima koji se odreknu naknade za rušenje sagrađenih građevina na tim
površinama. Ako se radi o građevinama u vlasništvu Savezne države ili pokrajine, obično
odluku donosi više upravno tijelo nadležno za poslove graditeljstva.
SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008
Slika 1. Karta stanja (postojeća parcela)
Slika 2. Karta urbane komasacije
raspodjela prema vrijednosti
Slika 3. Karta urbane komasacije
raspodjela prema površini
809
2.3 Uređenje građevinskog zemljišta
2.3.1 Urbana komasacija
Na području obuhvata pravno valjanog
PUP-a, nužno je urediti zemljište tako da se
osiguraju javne prometne i zelene površine
i oblikuju građevne čestice sukladno odre-
dbama provedbenog urbanističkog plana.
Postupak preoblikovanja zemljišnih čestica
u građevne čestice naziva se urbana koma-
sacija. Zakonom je detaljno uređen postupak
urbane komasacije od donošenja odluke za
njeno provođenje, sudjelovanje stranaka u
postupku, objavljivanje rješenja o urbanoj
komasaciji, zabrani raspolaganja i promje-
nama stanja na nekretninama na području
obuhvata urbane komasacije, utvrđivanje
mase za razdiobu, mjerila za diobu te do-
djela oblikovanih građevnih čestica suklad-
no postojećem provedbenom urbanističkom
planu, naknada i plaćanje u novcu, postu-
pak unošenja novog stanja i ispravak javnih
(zemljišnih) knjiga. Posebno treba istaknuti
da vlasnici zemljišta ustupaju bez naknade
JLS-i javne prometne i zelene površine, a
povećana tržišna vrijednost zemljišta nastala
oblikovanjem građevnih čestica ne pripada
vlasnicima zemljišta nego JLS-i.
2.3.1.1
Primjer izračuna mase za komasaciju mase
za raspodjelu i mase za dodjelu prema mjeri-
lu vrijednosti
Na slici 1. prikazane su katastarske
čestice na obuhvatu nekog provedbenog
urbanističkog plana. U kružićima naznačeni
brojevi predstavljaju vlasnike zemljišnih
čestica iz popisa stanja. Iz te karte se vidi ko-
liko tko ima čestica. Na slici 2 prikazana je
karta urbane komasacije na kojoj je provede-
no oblikovanje građevnih čestica prema vrije-
dnosti. Na slici 3 prikazana je karta urbane
komasacije kojom je provedeno oblikovanje
građevinskih čestica prema površinama.
Obuhvat provedbenog urbanističkog plana
810 Vladimir Krtalić

iznosi 6.325 m2. Procijenjena vrijednost unesenih zemljišnih čestica u komasacijsku masu
iznosi 100 €/m2, a vrijednosti uređenog građevinskog zemljišta oblikovanog sukladno
Provedbenom urbanističkom planu iznosi 150 €/m2.
Iz tablice 1. vidljivo je da unesena masa privatnih zemljišnih čestica iznosi 6.209 m2,
i javnih prometnih površina 116 m2. Sukladno Provedbenom urbanističkom planu, potreb-
na površina javnih prometnih i zelenih površina iznosi 1.265 m2, odnosno neto površina
za raspodjelu iznosi 5.060 m2.
Vrijednost zemljišta unesenog u masu za urbanu komasaciju iznosi 620.900,00 €.
Vrijednost neto građevinskog zemljišta za raspodjelu iznosi 759.000,00 €. Vrijednost
zemljišta, nakon donošenja pravno valjanoga provedbenog urbanističkog plana i prove-
dene urbane komasacije, veća je za 138.100,00 € iako je masa za raspodjelu unesenih
privatnih površina smanjena od 6.209 m2 na 5.060 m2.

Povećana vrijednost građevinskog zemljišta nije nastala kao rezultat ulaganja vlasnika
zemljišnih čestica nego kao rezultat odluke vijeća JLS koje je donijelo javnopravni
dokument: provedbeni urbanistički plan, dokument obvezujući za sve fizičke i pravne
osobe na temelju kojeg su oblikovane građevne čestice. Tek donošenjem PUP-a moguće
je oblikovati građevne čestice, provesti postupak urbane komasacije i na njima graditi
sukladno odredbama toga plana. Izračun je proveden sukladno odredbama članaka 45.
do 79. BauGB. Primjenom postupka urbane komasacije zaštićena je vrijednost nekretnina
ali ne i geometrija nekretnina.

Tablica 1. Izračun mase za komasaciju, mase za raspodjelu i mase za dodjelu prema mje-
rilu vrijednosti

Masa za Masa za Masa za

komasaciju raspodjelu dodjelu Razlika vrijednosti Za plaćanje
E V Z
Ei Ei Vi Vi Zi Zi Vi-Ei Zi-Vi Zi-Vi Plaća Prima
m2 € m2 € m2 € € +€ -€ € €
1 1114 111.400 908 136.200 900 135.000 24.800 -1200 23.600
2 574 57.400 468 70.200 470 70.500 12.800 +300 13.100
3 1077 107.700 878 131.700 880 132.000 24.000 +300 24.300
4 1269 126.900 1034 155.100 1.30 154.500 28.200 -600 27.600
5 2175 217.500 1772 265.800 1780 267.000 48.300 +1200 49.500
6
Em2 6209 620.900 5060 5060 759.000 138.100 +1800 -1800 138.100
2
Am 116
Vm2 /Em2 = 5060/6209 = 0.8149
Um2 6325 Vrijednost unesenog zemljišta: 100 €/m2
Nm2 1265 Vrijednost dodijeljenog zemljišta: 150 €/m2
q = Z€/E€=759.000,00/620.900,00 = 1,2224
Vm2 5060
SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008 811

2.3.1.2 Primjer izračuna mase za komasaciju, mase za raspodjelu i mase za dodjelu prema
mjerilu površine

Na sljedećem primjeru provedena je dodjela građevnih čestica prema mjerilu površine.

Doprinos površina utvrđuje se na temelju kvocijenta povećane vrijednosti i vrijednosti
zemljišta unesenog za raspodjelu. Povećana vrijednost utvrđuje se kao umnožak mase
unesene za raspodjelu i razlike vrijednosti zemljišta prije i nakon provedenog postupka
urbane komasacije.
Primjerice u ovom slučaju povećana vrijednost iznosi: (150 €/m2 –100€/m2) x
5060m2 = 253.000,00 €

Doprinos površina iznosi: F% =253.000,00 €/5060m2x150€/m2 = 33,33%;

F = 0,3333x6209m2 = 2069m2

Vrste površina m2 %Em2 €

Doprinos površina F 2.069 33,33 154.574
Odbitna površina f=N-A=1265m2-116m2=1149m2 1.149 18,51 57.450
Pripadajuća teoretska površina F-f = 2069 – 1149 = 920m2 920 18.18 69.000
Stvarno dodijeljena površina 900 14,50 67.500
Novčana razlika 20 0,40 1.500

Tablica 2. Izračun mase za komasaciju, mase za raspodjelu i mase za dodjelu prema mje-
rilu površine

Masa za Teoretska masa Masa za Novčano izjednačenje

komasaciju za raspodjelu dodjelu Zi€-Vi€
Ei Vi=Ei(1-F%) Zi Plaća Prima
m2 m2 m2 -€ +€
1 1.114 743 750 -1.050
2 574 383 390 -1.050
3 1.074 718 720 -300
4 1.269 846 850 -600
5 2175 1.450 1.450
Privatno 6.209 4.140 4.160
6 (JLS) - 920 900 +3.000
Em2 6.209 5.060 5.060 -3.000 +3.000
Am2 116
Vrijednost unesenog zemljišta: 100 €/m2
Um2 6.325
Vrijednost dodijeljenog zemljišta: 150 €/m2
Nm2 1.265
(1-F%)=1-33.33%=66,67%
Vm2 5.060

U slučaju primjene raspodjele prema vrijednosti vlasnici ustupaju, bez naknade, jedi-
nici lokalne samouprave u SR Njemačkoj zemljište površine 1.149 m2 za javne prometne
i zelene površine i uplaćuju JLS povećanu vrijednost unesenog zemljišta u iznosu od
812 Vladimir Krtalić

138.100.00 €. U slučaju primjene raspodjele prema površini vlasnici također ustupaju

jedinici lokalne samouprave u SR Njemačkoj, bez naknade, zemljište za javne prometne i
zelene površine od 1.149 m2, građevnu česticu površine od 900 m2 i razliku vrijednosti u
iznosu od 3.000,00 €.
Posebno treba istaknuti financijske učinke europskih gradova od primjene postupka
urbane komasacije kojom je uređeno da vlasnici zemljišnih čestica, unesenih u masu za
komasaciju, moraju bez naknade ustupiti jedinici lokane samouprave nužno zemljište
za javne prometne i zelene površine (1.149 m2) kao i povećanu vrijednost dodijeljenih
građevnih čestica, u novcu (138.100 €) ili građevnu česticu površine (920 m2) kako je to
pokazano na primjerima raspodjele: tablice 1. i 2.

2.4 Financiranje gradnje tehničke urbanističke infrastrukture

Nakon što je PUP postao pravno valjan, provedena urbana komasacija sukladno pra-
vno valjanom PUP-u, utvrđene javne prometne i zelene površine te oblikovane građevne
čestice, stvoreni su uvjeti za gradnju tehničke urbanističke infrastrukture. U tehničku
urbanističku infrastrukturu ubrajaju se javne prometne i zelene površine te građevine koje
služe za zaštitu od prekomjerne buke. Građenje građevina tehničke urbanističke infra-
strukture zadaća je JLS. Ona može, na temelju javnopravnog ugovora, prenijeti obvezu
gradnje tih građevina na treću stranu. Poduzetnik, na kojeg je prenesena obveza gradnje tih
građevina gradi ih u vlastito ime i za vlastiti račun. U tom slučaju nije dopušteno ubiranje
doprinosa, a poduzetnik nakon izgradnje prenosi te građevine, bez naknade, u vlasništvo
JLS. I u tom slučaju JLS mora sudjelovati u financiranju gradnje tehničke urbanističke
infrastrukture, najmanje u iznosu od 10 % vrijednosti radova.

2.5 Vrsta i namjena građevinskih područja, način korištenja i iskoristivost građevne čestice
Vraste i namjena građevinskih područja, način korištenja i iskoristivost građevne
čestice, primjerice uređeni su Uredbom o građevinskom korištenju zemljišta koja vrije-
di za cijelo područje SR Njemačke. Uredba o načinu građevinskog korištenju zemljišta
(Baunutzungsveordnung BauNVO) prvi put je donesena 1962. godine dok su odredbama
bečkog Zakona o prostornom uređenju i gradnji uređene vrste građevinskih područja i
njihova namjena.
Svrha njemačke Uredbe je stvaranje pravnih instrumenata koji bi planerima omogućili
gospodarski optimalno korištenje građevinskog zemljišta uz minimalne troškove građenja
tehničke urbanističke infrastrukture, homogenizaciju i očuvanje slike naselja, sprječavanje
devastacije naslijeđenih povijesnih urbanističkih cjelina, a time i građenje neprimjerenih
građevina u već oblikovanim ili rezerviranim stambenim zonama. Uredba je i jedno od
glavnih mjerila za realnu procjenu tržišne vrijednosti nekretnina. Uredbom su detaljno opi-
sane vrste građevinskih područja, specificirane vrste građevina koje se u njima mogu gra-
diti, kao i one koje su iznimno dopuštene. Vrste građevinskih područja moraju se prikazati
u planu korištenja površina. Ovisno o veličini općine/grada, područja su najmanje razvr-
stana na: područje malih naselja, čista stambena područja, posebna stambena područja,
seoska područja, područja mješovite namjene, središnja područja, područja gospodarske
(poslovne) namjene, područja industrijske namjene i ostala područja. U ostala područja
SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008 813

uključena su područja namijenjena za odmor i rekreaciju, i to područja za “vikend-kuće”,

kampiranje i kuće za odmor.
Drugi dio Uredbe uređuje mjere građevinskog korištenja građevne čestice koje se
moraju unijeti u provedbeni urbanistički plan. U planu korištenja površina dovoljno
je prikazati vrstu građevinskog područja, podatak o koeficijentu izgrađenosti građevne
čestice i koeficijentu bruto razvijene površine građevine, a u industrijskim područjima
koeficijent bruto volumena građevine.

3 Planiranje urbanističkog razvitka hrvatskih gradova

3.1 Pravni temelj planiranja korištenja zemljišta u Republici Hrvatskoj
Postojeći propisi hrvatskoga javnog građevinskog prava: Zakon o prostornom ure-
đenju i gradnji (ZPUG), Zakon o komunalnom gospodarstvu (ZKG) i Zakon o hrvatskoj
komori arhitekata i inženjera u graditeljstvu, uređuju kompleksno područje graditeljstva,
poglavito prostorno i urbanističko planiranje, uređenje građevinskog zemljišta, financi-
ranje gradnje tehničke urbanističke infrastrukture, gradnju građevina i strukovne odnose.
ZPUG uređuje ustrojstvo sustava prostornog uređenja: uvjete, način izrade, donošenja i
provođenja dokumenata prostornog uređenja te nadležnost tijela državne uprave i tijela
jedinica područne i lokalne samouprave u provedbi mjera i aktivnosti kojima se osigurava
planiranje i uređivanje prostora Republike Hrvatske.
Donošenjem novog Zakona o prostornom uređenju i gradnji (NN br. 76/07) uveden
je niz novih instituta i pravnih instrumenata ali još uvijek sustav prostornog uređenja
nije usklađen s europskim sustavima prostornog uređenja i urbanističkog planiranja
utemeljenog na obvezujućem provedbenom urbanističkom planu i financiranju gradnje
tehničke urbanističke infrastrukture sukladno urbanističkoj gustoći i komunalnom stan-
dardu.

3.2 Dokumenti prostornog uređenja na razini JLS

Prostorni plan uređenja općine ili grada utvrđuje uvjete za uređenje općinskog i
gradskog područja, određuje svrhovito korištenje, namjenu, oblikovanje, osnovu i sana-
ciju građevinskog i drugog zemljišta, zaštitu okoliša te zaštitu spomenika kulture i osobito
vrijednih dijelova prirode u općini odnosno gradu. Prostorni plan uređenja općine ili grada
sadrži osnove razvitka u prostoru, ciljeve prostornog uređenja, namjenu prostora, mjerila,
smjernice, mjere i uvjete za korištenje, zaštitu i unapređenje prostora, te druge elemente
od važnosti za područje općine odnosno grada.
Urbanistički plan uređenja (UPU) utvrđuje osnovne uvjete korištenja i namjene
javnih i drugih površina za naselje, odnosno dio naselja, prometnu odnosno uličnu i ko-
munalnu mrežu te, ovisno o posebnosti prostora, smjernice za oblikovanje, korištenje i
uređenje prostora.
Detaljni plan uređenja (DPU) utvrđuje detaljnu namjenu površina, režim uređivanja
prostora, način opremanja zemljišta komunalnom, prometnom i telekomunikacijskom in-
frastrukturom, uvjete za izgradnju građevina i poduzimanje drugih aktivnosti u prostoru,
te druge elemente od važnosti za područje za koje se donosi.
814 Vladimir Krtalić

Tablica 3. Organizacija prostornog planiranja uređena Zakonom o prostornom uređenju i

gradnji; usporedba dokumenata prostornog uređenja RH i država EU
ORGANIZACIJA PROSTORNOG PLANIRANJA UREĐENA ZAKONOM O
PROSTORNOM UREĐENJU I GRADNJI (NN br. 76/07 ),
USPOREDBA DOKUMENATA PROSTOENOG UREĐENJA RH I DRŽAVA EU
DOKUMENTI PROSTORNOG DOKUMENTI PROSTORNOG
OBUHVAT
PLANIRANJA-HRVATSKA PLANIRANJA-DRŽAVA EU
• Strategija prostornog uređenja
Republike Hrvatske Razvojni program (države)
Republika
• Program prostornog uređenja pokrajine
Hrvatska
Republike Hrvatske
• Prostorni plan županije
Dio područja RH • Prostorni plan Grada Zagreba Regionalni prostorni plan
• Prostorni plan posebnih obilježja
OPĆINA/GRAD • Prostorni plan uređenja velikog
Plan korištenja površina
(cijelo područje) grada, grada ili općine
• Urbanistički plan uređenja Provedbeni urbanistički plan
OPĆINA/GRAD
• Detaljni plan uređenja (obvezujući plan za sve fizičke i
(dio područja)
• Lokacijska dozvola pravne osobe)

Unatoč znatno većemu broju dokumenata prostornog uređenja utvrđenim Zakonom o

prostornom uređenju i gradnji, može se nedvojbeno zaključiti da hrvatski sustav planiranja
korištenja zemljišta nije učinkovitiji u odnosu na sustave planiranja korištenja zemljišta
država članica EU.

3.3 Provedba dokumenata prostornog uređenja

U provedbi dokumenata prostornog uređenja, uglavnom izdavanjem lokacijske
dozvole kao jedinim pravnim instrumentom provedbe postojećeg Zakona o prostornom
uređenju i gradnji, očita je zamjena planiranja i provedbe urbanističkih planova na način
da se upravni postupak izdavanja lokacijske dozvole poistovjetio s detaljnim planom
uređenja (provedbenim urbanističkim planom) odnosno javnopravnim dokumentom. U
uređenim sustavima urbanističkog planiranja nepoznat je “pravni instrument” lokacijska
dozvola jer za provedbu Detaljnog plana uređenja (DPU) nisu potrebni nikakvi posrednici
za njegovo tumačenje.

3.4 Uređenje građevinskog zemljišta

Sustav uređenja građevinskog zemljišta temelji se na Programu mjera za unapređenje
stanja u prostoru i Programu uređenja građevinskog zemljišta, koje donosi predstavničko
tijelo jedinice lokalne samouprave, a ne na Provedbenom urbanističkom planu (DPU),
kako je to uređeno sličnim propisima država članica EU. Donošenjem propisa kojima
bi se uređenje građevinskog zemljišta temeljilo na Provedbenom urbanističkom planu,
omogućila bi se gradnja kompaktnih naselja, spriječila daljnja gradnja raspršenih naselja
a time bi se omogućilo štedljivo, ekonomski primjereno i svrhovito financiranje građenja
tehničke urbanističke infrastrukture i obavljanje komunalnih usluga uz najniže troškove.
SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008 815

3.5 Financiranje gradnje tehničke urbanističke infrastrukture

Građenje građevina i uređaja komunalne infrastrukture za javne prometne površine,
nerazvrstane ceste, groblja i krematorije, javnu rasvjetu, financira se iz:
• komunalnog doprinosa,
• proračuna jedinice lokalne samouprave,
• naknade za koncesiju,
• drugih izvora utvrđenih posebnim zakonom.
Građenje građevina i uređaja za opskrbu električnom energijom, opskrbu toplinskom
energijom, plinovoda i telekomunikacijskih mreža nije predmet Zakona o komunalnom
gospodarstvu i ne ubrajaju se u obveze jedinica lokalne samouprave. Predstavničko tijelo
jedinice lokalne samouprave donosi Program gradnje građevina i uređaja komunalne
infrastrukture za svaku kalendarsku godinu na temelju Programa mjera za unapređenje
stanja u prostoru i potrebe uređenja zemljišta u skladu s postavkama dokumenata prostor-
nog uređenja i razvojnih programa koji se donose na temelju posebnih propisa. Obračun
komunalnog doprinosa temelji se na obujmu građevine i administrativno utvrđenim zona-
ma a ne prema urbanističkoj gustoći i komunalnom standardu, odnosno obuhvatu detalj-
nog plana uređenja.

3.6 Vrste i namjena građevinskih područja

Vrste i namjena građevinskih područja, način korištenja i iskoristivost građevne
čestice nisu uređeni pravnim aktom nego se određuju u dokumentima prostornog
uređenja. Jedino je Zakonom o prostornom uređenju i gradnji utvrđeno zaštićeno obalno
područje mora.

4 Zaključak
Na temelju usporedbe sustava planiranja urbanističkog razvitka europskih i hrvatskih
gradova može se nedvojbeno utvrditi da postojeći Zakon o prostornom uređenju i gra-
dnji i Zakon o komunalnom gospodarstvu ne omogućavaju održivo planiranje hrvatskih
gradova.
Novi Zakon o prostornom uređenju i gradnji, unatoč uloženom velikom trudu, još
uvijek nije na razini država članica EU jer nije uredio niz pravnih instituta i pravnih in-
strumenata, primjerice:
• nije uređena obveza donošenja razvojnog programa ni na razini Države ni na razini
jedinica lokalne samouprave;
• nije uređeno urbanističko planiranje jedinica lokalne samouprave na dvije razine;
• nije detaljni plan uređenja obvezujući plan za sve fizičke i pravne osobe, koji bi
trebao zamijeniti urbanistički plan uređenja, detaljni plan uređenja i lokacijsku
dozvolu;
• nije ukinuta lokacijska dozvola kao upravni akt kojim se oblikuju građevne čestice
na temelju dokumenata prostornog uređenja užega i širega područja;
• nisu uređeni pravni instrumenti za provedbu provedbenog urbanističkog plana;
• nije cjelovito utvrđeno uređenje građevinskog zemljišta (uređenje međa, izvlaštenje
816 Vladimir Krtalić

na obuhvatu detaljnog plana uređenja;

• nije uređeno financiranje gradnje tehničke urbanističke infrastrukture suklad-
no urbanističkoj gustoći i komunalnom standardu na obuhvatu detaljnog plana
uređenja;
• nisu uređene vrste građevinskih područje, način korištenja i iskoristivost građevne
čestice;
• nisu uređena načela procjene tržišne vrijednosti nekretnina.
Trebalo di donijeti novi zakon o planiranju korištenja zamljišta koji će vrijediti u
duljem razdoblju. Takvim bi se zakonom u Republici Hrvatskoj donio propis na razini
propisa javnog građevinskog prava država članica EU, poglavito država srednje Europe
na čijim je temeljima uređeno i hrvatsko građansko pravo.
Kako se radi o potpuno novom sustavu, nužno je kroz prijelazne odredbe novoga
zakona urediti postupni prelazak iz postojećeg sustava, utemeljenog na lokacijskoj dozvo-
li, kojim nije omogućeno usklađivanje privatnog i javnog interesa, u sustav koji u potpu-
nosti omogućava usklađivanje privatnog i javnog interesa i koji štiti privatno vlasništvo ali
također otvara putove za postizanje ciljeva od javnog interesa.

Literatura
Propisi:
[1] Verordnung über Grundsätze für Ermittlung der Verkehrswerte von Grundstücken. (Wertermit-
tlungsverordnung – WertV) u izdanju od 6. prosinca 1988. (BGBl. I S. 2209)
[2] Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung BauNV) u
izdanju od 13. siječnja 1990. (BGBl. I S. 132)
[3] Zakon o prostornom uređenju (NN br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02 i 100/04)
[4] Baugesetzbuch (BauGB) objavljen u Saveznom službenom listu SR Njemačke od 27 kolovoza
1997. (BGBl. I S: 2141).
[5] Zakon o gradnji, Nar. nov., br. 175/03 i 100/04
[6] Zakon o komunalnom gospodarstvu, Nar. nov. br. 175/03 i Uredba – 110/04
[7] Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja, Nar. nov. br. 128/04
Zakon o prostornom uređenu i gradnji Nar. nov. 76/07

Publikacije:
[8] Bielenberg, W.; Krautzberger, M.; Söfker, W.: Baugesetzbuch mit BauNVO, Leitfaden und
Kommentierung, 5. überarbeitete Auflage 1998. Jehle Rehm, GmbH München
[9] Binefeld, J.; Kasabašić, Š.; Mrduljaš, D.; Sarvan, D.: Komunalno gospodarstvo, gradnja i
prostorno uređenje, Novi informator, Kneza Mislava 7, Zagreb, 2004.
[10] Čengić, I.; Krtalić, V.: Uređenje i opremanje građevnog zemljišta. Informator, broj 5067, Za-
greb, 28. rujna 2002.
[11] Dieterich, H.: Baulandumlegung, 3. Auflage, C.H.Beck, München, 1996.
[12] Grziwotz, H.: Baulanderschliessung, Verlag C.H. Beck, München 1993
[13] Krtalić, V.: Njemački sustav uređenja građevnog zemljišta. članak objavljen u prilogu lista
“Komunalni vjesnik” Grada Zagreba br. 170. od 30 listopada 1997.
[14] Krtalić, V.: Utvrđivanje vrijednosti građevnog zemljišta. Zbornik radova okruglog stola, Za-
greb, prosinac 1997 u organizaciji Urbanističkog instituta Hrvatske. d.d., Zagreb
[15] Krtalić, V.: Uređenje građevnog zemljišta. Analiza inozemnih propisa-prilozi za moguće
SABOR HRVATSKIH GRADITELJA 2008 817

oblikovanje hrvatskih propisa. Ministarstvo zaštite okoliša i prostornog uređenja, Zagreb,

veljača 2000.
[16] Krtalić, V.: Urbanističko planiranje i uređenje građevnog zemljišta- (Analiza njemačkih pro-
pisa i prilozi za moguće oblikovanje hrvatskih propisa) Hrvatsko društvo za građanskopravne
znanosti i praksu, godišnjak 7/2000, Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse,
petnaesto tradicionalno savjetovanje održano u Opatiji od 8. do 10. studenog 2000.
[17] Krtalić, V.: Sustavi planiranja korištenja zemljišta, povijesni prikaz, postojeće stanje, Prije-
dlog mogućeg oblikovanja hrvatskog sustava planiranja korištenja zemljišta. Nakladnik: Novi
– informator, Zagreb, Kneza Mislava 7, 2004.
[18] Krtalić, V.: Bespravna gradnja, uzroci i posljedice, Novi-informator, br. 5418 od 8. veljače
2006.
[19] Krtalić, V.: Razvojni program Republike Hrvatske, Novi-informator, br. 5440 od srijede 26.
travnja 2006. Zagreb, Kneza Mislava 7
[20] Krtalić, V.: Načela procjene tržišne vrijednosti nekretnina, Hrvatsko društvo sudskih vještaka,
Zagreb, Trg marka Marulića br. 10, svibnja 2007.
[21] Krtalić, V.: Urbana komasacija u Bavarskoj, HRVATSKA JAVNA UPRAVA br. 3/2007, nak-
ladnik: Institut za javnu upravu, Novi informator, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu,
Društveno veleučilište u Zagrebu
818 Vladimir Krtalić