《现代国际关系》 2019 年第 10 期

印度的克什米尔政策 ： 从稳定优先到主权优先
*

张家栋 武兵科

［内容提要］ 自从独立以来，印度的克什米尔政策基本遵守稳定优先原则。 为此，印度联邦政

府在克什米尔地区只拥有国防、外交等有限的主权权力。这种政治安排维持了克什米尔地区的相
对稳定，但也使得克什米尔问题的解决进程缓慢甚或时有逆转 。如今，在国内外政治环境比较适宜
的情况下，印度联邦政府采取主权优先原则 ，试图变长痛为短痛，废除克什米尔地区特殊地位，对其
进行联邦直辖。印度此举的战略意图既在于全面掌控和治理克什米尔 、把克什米尔从领土争端地
区打造为辐射中巴两国的前沿阵地 、降低克什米尔问题的重要性和敏感性 ，也是回应印度教民族主
义和转移国内舆论对经济问题的批评 。但是，此举也可能助长印度教民族主义情绪 、干扰印度社会
稳定与经济发展，甚至会恶化印巴关系和地区安全形势 。
［关键词］ 克什米尔 印巴关系 印度教民族主义 莫迪政府
［作者介绍］ 张家栋，复旦大学南亚研究中心主任、教授，主要研究南亚问题、美国问题以及恐
怖主义问题； 武兵科，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生 ，主要研究恐怖主义和南亚问题。

2019 年 8 月 5 日，印度政府发布总统令，宣布 度克什米尔政策已经历以下四个阶段 。

废除赋予印控克什米尔 （ 以下简称“克什米尔 ”） 地
区特殊地位的宪法第 370 条款和宪法附则 35A 条
款，并成立“查谟和克什米尔”与“拉达克 ”两个中央
直辖区。随后，印度司法部通过《查谟与克什米尔
重组法案》（ 2019） ，重新界定克什米尔的地位。 印
度单方面宣布废止宪 法 赋 予 克 什 米 尔 的“特 殊 地
位”，改变了建国以来对克什米尔政策的基本原则
及赋予的法律地位，在国际社会引起轩然大波。 印
度建国后的克什米尔政策如何演变 ？ 本次印度克什
米尔政策的变化有哪些内容？ 印度改变克什米尔政
策的客观原因和主观意图是什么 ？ 此举将带来何种
影响？ 本文拟对上述问题做一讨论。
一
对印度来说，克什米尔问题既是与巴基斯坦的
领土争端问题，也是如何整合和治理克什米尔地方
的国内政治问题。 这一双重属性随时间推移而变
化，推动印度克什米尔政策不断调整 。整体来看，印
第一阶段 （ 1947 ～ 1972 年 ） 是印度在克什米尔
地区的主权确定阶段。 印巴分治后，在美苏展开南
亚博弈的复杂国际背景下，克什米尔问题主要凸显
为印巴双方的边界争端问题。印巴双方以武力和外
①
交谈判为主要手段，以加强对克什米尔的军事和政
治控制为主要途径，防止外部干预和改变克什米尔
归属是印度当时的主要目标。因此，在国际层面，印
度逐渐背离不结盟政策，并拒绝克什米尔问题国际
化、拒不执行安理会关于克什米尔问题的决议 ； 在内
政层面，印度在克什米尔地区驻扎大批军队 ； 在经济
上，印度取消与克什米尔之间的关税壁垒 ，推动克什
米尔地区与印度本土的经济融合 ； 在法律制度上，确
定克什米尔加入印度的法律，宪法第 370 条款列入
印度宪法的临时、过渡性与特殊条款中。
* 本文得到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“印
度经济社会发展与对外政策研究”（ 项目批准号： 19JZD055） 的资助。
① Minister of Law and Justice，“The Jammu and Kashmir Reor-
ganization Act，2019，” http： / / egazette． nic． in / WriteReadData /2019 /
210407．pdf．（ 上网时间： 2019 年 9 月 13 日）

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在稳固控制克什米尔后，印度不再掩饰吞并克
什米尔的意图，尼赫鲁总理则抛弃了自己和圣雄甘
地曾允诺过的克什米尔全民公投，不断通过更频繁
和强硬的立法来削弱克什米尔的特殊地位和内部管
辖权。1964 年，印度联邦政府将宪法 356 条款 （ 即
“邦紧急状态 ”或“总统管制 ”条款 ） 扩展到克什米
尔，允许新德里在法律和秩序崩溃的情况下解散邦
政府。1965 年，克什米尔邦修改宪法，邦首脑改称
邦长，其 任 命、任 期 和 免 职 由 印 度 总 统 决 定。①
1953 至 1975 年，印度宪法 395 项条款中有 260 条已
适用于克什米尔，联邦职权表 97 项中的 94 项权力、
联邦与各邦间距职权表 47 项中的 26 项权力已可由
联邦政府在克什米尔行使。就这样，印度用了 20 多
年时间，逐渐实现了对印控克什米尔地区的直接控
制。
第二阶段 （ 1972 ～ 1989 年 ） 是印度的铁腕治理
阶段。1972 年第三次印巴战争结束后，东巴基斯坦
独立建国，巴基斯坦的战略地位急剧恶化。 这场战
争确立了印度在南亚地区的绝对主导地位 ，巴基斯
坦通过军事力量和双边谈判改变克什米尔归属问题
已无现实可能。印度在克什米尔问题上已基本不再
顾忌巴基斯坦和国际社会的态度。 但是，由于印度
中央与克什米尔以及克什米尔地区内部的权力斗
争，克什米尔民众对印度联邦的政治认同危机也逐
渐显现。一方面，克什米尔内部民族宗教与社会经
济发展的差异巨大，联邦政府扶持的威权统治模式
难以满足他们的多元化诉求。 基于查谟、克什米尔
和拉达克的族群地理差异，克什米尔地区的分裂势
力、印度教派势力与中间派组成复杂的政治格局 ，但
联邦政府对分离势力的防范以及克什米尔领导人为
巩固自身统治的专制行为却形成了僵硬的治理模
式，导致地区不平衡问题突出，激发了民众对联邦和
地方政府的不满情绪。② 另一方面，联邦政府的中
央集权化管制与克什米尔地区民众的不满情绪相互
刺激，形成恶性循环。 印度联邦政府通过干预克什
米尔邦议会选举、实施“总统治理 ”，并于 1978 年通
过《查谟和克什米尔公共安全法》（ Jammu and Kash-
mir Public Safety Act，1978） ，不断削弱克什米尔的
高度自治地位和自治权利，进一步削弱了克什米尔
《现代国际关系》 2019 年第 10 期
民众对印度的国家认同。
第三阶段 （ 1989 ～ 2019 年 ） 是印度的综合治理
阶段。随着苏联入侵阿富汗及圣战思潮的扩散，克
什米尔民众的反抗逐渐走向暴力化和有组织化 ，印
度联邦政府开始认识到综合性治理克什米尔问题的
重要性，即采取“软硬结合 ”的政策方案。 在硬性手
段上，联邦政府继续削弱克什米尔的特殊地位 ，如在
该阶段通过 1990 年《武装部队 （ 查谟和克什米尔 ）
自 特别权力法案 》（ Armed Forces Special Powers Act，
AFSPA） ，实施六次时长不一的“总统管制 ”； 在软性
手段中，印度开始推行政治层面的民主化与和解 、经
济层面的扶持与援助，以及社会法律层面的管理与
引导。③ 这些措施取得了一定的成效，克什米尔的
安全形势大为好转，近十年发生的恐怖袭击数量、造
成的伤亡人数均已大幅下降。④ 该地区的整体社会
经济状况也有所进步。⑤
总体上看，
70 多年来，印度在克什米尔地区坚
持稳定优先原则，但克什米尔地区仍然是抗议不断 、
民众不满和分离主义情绪高涨，这使印度克什米尔
政策饱受诟病。这种安全形势和经济社会的些许进
步长期依靠中央政府的经济援助、“总统管制 ”和军
事管控，对印度在克什米尔的统治合法性构成严重
挑战，⑥克什米尔民众的政治态度也严重极化 。⑦ 这
对印度在国际社会中的最大民主国家形象 ，也是一
① 孙建波： 《印巴克什米尔问题： 历史与现实》， 云南人民出版
社， 2011 年，第 111 页。
② 同上， 第 151 ～ 164 页。
③ 邓红英： “论印度在印控克什米尔的治理政策及其问题”，
《南亚研究》， 2015 年第 3 期，第 123 ～ 128 页； 刘向阳： “印控克什米
尔的穆斯林武装活动探源———兼论印度政府的政策应对”，《南亚研
究季刊》， 2010 年第 3 期，第 24 ～ 26 页。
④ “Datasheet－Jammu ＆ Kashmir， ”South Asia Terrorism Portal，
https： / / www． satp． org / datasheet － terrorist － attack / fatalities / india － jam-
mukashmir．（ 上网时间： 2019 年 9 月 5 日）
⑤ 如识字率居全国第 30 名，人均 GDP 居全国第 24 位，人类
发展指数居全国第 17 位，营商环境居全国第 22 位。参见 Pitamber
Kaushik，“Literacy，GDP，Life－expectancy： How developed is Kashmir
compared to other states，”https： / / freepresskashmir． com /2019 /05 /09 /
literacy－gdp－life－expectancy－how－developed－is－kashmir－compared－to
－other－states / ． （ 上网时间： 2019 年 9 月 5 日）
⑥ 邓红英： “论印度在印控克什米尔的治理政策及其问题”，
第 130 ～ 132 页。
⑦ Ellora Puri，Ashraf Wani，“Post－poll Survey： PDP Loses Its
Standing in Kashmir，BJP Unchallenged in Jammu，”https： / / www．theh-
indu．com / elections / lok－sabha－2019 / post－poll－survey－pdp－loses－its－
standing－ in － kashmir － bjp － unchallenged － in － jammu / article27298311．
ece．（ 上网时间： 2019 年 9 月 15 日）
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个严重的挑战。在印度国内，很多人、尤其是印度教
右翼人士，长期主张某种最终方案，以突破宪法 370
条款的困扰。
第四阶段（ 2019 年开始 ） 是印度在克什米尔问
题上的“最终解决方案 ”阶段。 莫迪总理连任成功，
为推行一种更加强硬的克什米尔政策做好了内部政
治准备。2019 年 8 月 5 日宣布废除克什米尔特殊
地位前，印度政府已进行诸多前期安排。 在军事层
面，联邦政府向克什米尔地区增派军事力量。2019
年 7 月 27 日，联邦政府向克什米尔派遣 10000 名准
军事力量，又于 8 月 1 日额外增派 28000 名军人； 在
政治层面，
2019 年 8 月 1 日，莫迪会见克什米尔地
区领袖法鲁克 · 阿卜杜拉 （ Farooq Abdullah） 。8 月
3 日，邦长萨蒂亚·帕尔 · 马利克 （ Satya Pal Malik）
向各界“解释”近期的变化，保证与改变宪法第 370
条款和 35A 条款无关，①以稳定人心； 在文化与对外
交流层面，禁止该地区的相关集体活动，提前结束阿
马尔纳特寺庙的朝圣活动、驱逐 6200 多名外来游
客、要求 100 多名板球运动员离开； 在社会管制层
面，以《公共安全法 》、刑事诉讼法 144 条令等为名，
实施紧急措施。除此以外，印度还在克什米尔地区
采取了宵禁、切断通讯网络，逮捕或软禁反对派领导
人等措施。②
在充分的前期准备基础上，2019 年 8 月 5 日上
午，印度内政部长阿米特·沙阿 （ Amit Shah） 向联邦
院提交废除和重组印控克什米尔的两份议案 。 一
是，废除克什米尔地区的特殊地位，将克什米尔从以
前的“国中之国 ”，降级为“省下之省 ”。 同时，废除
克什米尔居民所有特权。宪法第 370 条款给予克什
米尔特殊的独立管辖权，③ 而宪法附则中第 35A 条
款则为该地区居民提供了特殊权利。④ 通过取消宪
法第 370 和第 35A 条，克什米尔自上而下的特殊权
利全部取消； 二是，建立印度中央政府对克什米尔的
全面直接管理，将之划分为查谟和克什米尔联邦直
辖区、拉达克联邦直辖区。 其中虽然查谟和克什米
尔地区拥有立法议会，但如同印度首都新德里一样，
警察等很多重要机构掌握在中央政府手中 。而以佛
教徒为主体的、没有议会的拉达克地区基本成为内
政部的下属机构。
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印度改变克什米尔地位以后，还采取了一些后
续措施来稳定对该地区的统治。一是在社会管制层
面，截至 10 月 10 日克什米尔邦长宣布取消对有意
游览克什米尔游客的限制时，克什米尔地区仍在实
行许多严格控制措施。⑤ 据路透社披露的 9 月 6 日
政府报告，8 月 5 日 后 克 什 米 尔 已 有 近 4000 人 被
捕，尽管其中已有 2600 人被释放。⑥ 印度政府还实
施了极为严格的媒体管制，克什米尔的情况几乎很
难真实 被 传 达 出 去。⑦ 二 是 在 民 生 改 善 上 做 出 承
诺。邦长萨提亚· 帕尔 · 马利克称，未来三个月将
在查谟和克什米尔地区增加 50000 个政府岗位，政
府愿意投入 7 亿美元帮助苹果种植户，并将增设 50
所学位学院，并计划在该地区举办国际投资峰会。⑧
三是在国内政治层面，安抚其他具有类似地位的邦。
比如阿米特·沙阿在出席东北部全体会议就表示，
中央政府不会废除保障东北诸邦特殊地位的宪法
① “Omar Abdullah Meets J＆K Governor，Demands Statement
from Govt on Kashmir Situation，”https： / / www． indiatoday．in / india / sto-
ry / kashmir－turmoil－omar－abdullah－meets－j－k－governor－seeks－clarity
－on－situation－1576788－2019－08－03．（ 上网时间： 2019 年 9 月 11 日）
② “Govt Revokes Article 370 from Jammu and Kashmir，Bifurca-
tesstate into Two Union Territories，” https： / / timesofindia． indiatimes．
com / india / article－370－to－be－scrapped－jk－will－ceases－to－be－a－state
－2－union－territories－created / articleshow /70531899．cms？ utm_source =
contentofinterest＆utm_medium = text＆utm_campaign = cppst．（ 上网时间：
2019 年 9 月 11 日）
③ Tillin，Louise，“Asymmetric Federalism， ”in Sujit Choudhry，
Madhav Khosla and Pratap Bhanu Mehta eds．，The Oxford Handbook of
the Indian Constitution，Oxford University Press，2016，pp．546 – 579；
India Goverment，“The Constitution of India，”pp．243－244．
④ India Goverment，“Appendix 1： The Constitution（ Application
to Jammu and Kashmir） Order，1954，”p．379．
⑤ “Govt's Tourist Advisory for Kashmir Ends Today，Shutdown
Enters Day 67 in Valley，”https： / / www．indiatoday．in / india / story / kash-
mir－tourist－ advisory － ends － today － shutdown － political － detentions － con-
tinue－1607746－2019－10－10．（ 上网时间： 2019 年 10 月 10 日）
⑥ Devjyot Ghoshal，Alasdair Pal，“Thousands Detained in Indian
Kashmir Crackdown，Official Data Reveals，”https： / / www．reuters．com /
article / us－india － kashmir － detentions / thousands － detained － in － indian －
kashmir－crackdown － official － data － reveals － idUSKCN1VX142． （ 上网 时
间： 2019 年 9 月 12 日）
⑦ “News Behind The Barbed Wire： Kashmir ’s Information
Blockade，”https： / / freespeechcollectivedotin．files．wordpress．com /2019 /
09 / news－behind－the － barbed － wire － nwmi － fsc － report － 2． pdf． （ 上网时
间： 2019 年 9 月 12 日）
⑧ “50， 000 New Govt jobs to Be Created in Jammu and Kashmir：
Governor Satya Pal Malik，” https： / / www． indiatoday． in / india / story /
50000－new－govt－jobs－to－be－created－in－jammu－and－kashmir－gover-
nor－satya－pal－malik－1592765－2019－ 08－ 28（ 上网时间： 2019 年 9 月
12 日） ； “India plans massive hiring drive for govt workers in Kashmir，”
https： / / www． apnews． com /31087d131bc84c39badabd7b29bb47b3． （ 上
网时间： 2019 年 9 月 12 日）
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371 条款。第四，在国际社会层面，印度政府还积极 种特殊地位正是分离主义、恐怖主义、裙带主义和广

在双边关系和多边机制中寻求国际支持 。 泛的腐败盛行的主要原因。① 而对于印人党和印度
教右翼群体来说，克什米尔问题的核心是特殊地位
二
保护之下的穆斯林主导地位问题 。
克什米尔问题由来已久，赋予克什米尔特殊地 第二，国内政治环境为印度政府废除克什米尔
位曾是印度扩大国家领土、稳定边疆的重要政策举 特殊地位创造了条件。2019 年印度大选后，印人党
措。印度克什米尔地区在中央政府长期的军事和政 完全掌握了印度联邦和克什米尔的领导权 。在联邦
治干预下早已没有特殊地位之实，但在宪法保护下 层面，印人党完全控制总统、总理、联邦院和人民院
仍享有一定程度的自治权、尤其是宪法 35A 附则所 等重要的行政和立法机构，可不受有效约束地推行
给予克什米尔居民的特殊权利。此次印度做出废除 政策。在关键的人民院 （ 下 议 院 ） 中，印 人 党 拥 有
克什米尔特殊地位的冒险决定，有其客观原因。 542 个竞争性议席中的 303 个席位，其在民主进步
第一，克什米尔问题久拖不决，亟须综合治理。 同盟中的盟友拥有 47 个席位，两者相加占总议席的
随着 1972 年印巴战争结束，印度已牢牢掌握克什米 65%。印人党只需额外 7 票支持，即可实现 2 /3 的
尔的军事控制权。20 世纪 80 年代末，克什米尔问 修宪多数。本次动议在人民院投票中以 370 ∶ 70 大
题因地区民众追求自治权逐渐演变为暴力的反抗运 比分通过，支持率达 68%，高于 2 /3 多数。而在联邦
动，成为长期困扰印度政府的重要议题。 在克什米 院也以 125 ∶ 61 票的大比分通过。 在投票中，印人
尔的复杂地理和人文环境下，地方政府始终没能有 党及其同盟表示支持，国大党及其同盟反对，而其他
效地管控不同群体的分歧，维持克什米尔地区的稳 政党大多弃权。②
定，而中央政府的经常性干预进一步恶化了地区形 在克什米尔邦层面，宪法第 370 条第 3 款规定，
势，导致克什米尔地区经济相对落后，政治发展畸 若要修改必须经过制宪议会 （ 如无则为邦议会 ） 同
形，社会高度分裂。 而下层民众渴望的与特殊地位 意。③ 自 1956 年克什米尔制宪会议通过“规定克什
相称的经济社会进步始终没有实现 。在数十年的摸 米尔加入印度联邦 ”的邦宪法，且邦议会此后不得
索之中，印度联邦政府并未能在中央集权化管制与 提出改变该规定的修正案后，查谟和克什米尔的制
发展克什米尔之间找到有效的平衡 。 宪议会便 于 1957 年 被 迅 速 解 散、由 邦 议 会 取 代。
克什米尔的特殊地位及克什米尔民众的特殊权 2018 年 6 月开始，克什米尔再次进入了持续至今的
利限制了印度政府进行自下而上深化管治的行动范 “总统管制 ”状态，由联邦总统委任的邦长 （ Gover-
围、效果和合法性。在高度自治框架下，印度政府以 nor） 进行管理。而该邦议会自 2018 年 11 月解散后
往只能通过《公共安全法》、“总统管制 ”等紧急手段 一直处于空置状态，因此印度国会废除此条变得轻
削弱地区层面的自主权，但这仅能维持对克什米尔 而易举。印度总统颁布废除宪法第 35 （ A） 的法令
的短暂控制，无法长期持续下去，还会削弱邦政府的 后，由总统任命的邦长迅速予以了支持 。
能力和威信、引发社会动荡。 而反印度武装团体则
从中不断得到合法性和民众支持。 同时，人口结构 ① “PM Modi Addresses the Nation， ”https： / / www． narendramo-
di．in / prime－minister－narendra－modi－s－address－to－the－nation－on－ 8th
是挑战印度政府直接统治克什米尔合法性的关键因 －august－2019－545901．（ 上网时间： 2019 年 9 月 12 日）
② “Kashmir Updates： Rajya Sabha Passes Bill that Divides J＆K，
素，受限于克什米尔邦居民的特殊权利 ，克什米尔与 Ladakh with 125 Votes in Favour，61 against，”https： / / www．businessto-
印度其他地区的人员、资金、文化等要素的相互流动 day．in / current / economy－politics / kashmir－turmoil－live－updates－schools
－colleges－closed－mobile－service－suspended－section－144－imposed－in－
性较差，现行制度对克什米尔居民特殊权利的保护 jk / story /370544．html．（ 上网时间： 2019 年 9 月 5 日）
③ India Goverment，“The Constitution of India， ”p． 244； “Amit
使联邦政府难有作为。 因此，印度在克什米尔地区 Shah Explains how Government Has Power to Revoke Articl，”https： / /
陷入不干预将会失控、但干预过多又缺乏合法性并 timesofindia．indiatimes．com / india / amit－shah－explains－how－government
－can－revoke－article－ 370 / articleshow /70533361．cms．（ 上网时间： 2019
可能引发暴力反抗的战略困境。 莫迪总理认为，这 年 9 月 5 日）

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第三，良好的国际战略机遇期也有利于印度政
府采取行动。国际社会尤其是美国、欧洲曾长期关
注克什米尔问题，因地缘政治、自治权和人权等问题
而支持将克什米尔问题国际化。 不过，在当今世界
百年未有之大变局的背景下，当下的国际环境对印
度比较有利，美国、欧洲和俄罗斯等国在诸多议题上
拉拢印度，对克什米尔问题的态度也在变化 ，开始默
认或支持印度政府的立场。 目前，在主要相关国家
中，除美国曾表示愿意为克什米尔问题斡旋 、中国反
对印方这一举动、土耳其支持巴基斯坦的立场外，其
他主要国家均在拉拢印度、主张印巴进行双边谈判。
比如，英国首相约翰逊表示，克什米尔问题是印巴间
的双边问题，希望双方对话解决。法国声明，印巴应
在双边框架下解决分歧，双方应避免紧张升级。 俄
罗斯指出，“废除宪法 370 条款是印度政府的主权
决定，是印度的内部事务，印巴可根据西姆拉和拉合
尔协议来解决”。①
与此同时，这一战略机遇期是可遇而不可求的 ，
尤其是在特朗普政府外交政策变化无常的背景下 ，
能延续多长时间也不可知。随着特朗普政府取消以
往美国 对 印 度 的“战 略 利 他 主 义 ”（ strategic altru-
ism） 政策，要求实现美印双边关系的互惠，② 当前的
美印关系在安全问题上虽趋于亲密，但在经济议题
上却又十分紧张，印度的战略机遇期面临不确定性 。
最近，美国政府加速准备从阿富汗撤军的进程。 印
度担心美国会寻求巴基斯坦在阿富汗问题上的帮
助，美巴关系会进一步改善。 而在阿富汗问题解决
后，巴基斯坦会由此脱身，可将更多的力量用在克什
米尔方向。这些变化既让印度政府非常恼火，也让
其有了紧迫感，有了“长痛不如短痛 ”的想法并付诸
行动。
三 Kashmir stand，”https： / / www．indiatoday． in / india / story / our－views－ex-
印度废除克什米尔特殊地位是一项重大的战略
性举动，既有意于以“短痛”来换“长安”、转“战略包
袱”为“战略前沿 ”的长期考量，还有回应印度教民
族主义和转移国内舆论对经济问题批评等短期诉
求。
第一，试图全面掌控和直接治理克什米尔。 自
46
1972 年印巴签署《西姆拉协议》后，印巴边界的实际
控制线基本维持稳定。随着巴基斯坦实现对巴控克
什米尔的控制，当下改变印巴实际控制线、“收复 ”
巴控克什米尔几无可能。 因此，对克什米尔进行整
合才是莫迪政府的最优选项。由于宪法第 370 条款
赋予克什米尔特殊地位，联邦政府以往的管治政策
效果有限，难以全面、深入、彻底地推行，还容易引起
民众不满及极端暴力的反弹。通过削弱克什米尔的
独立管辖权，联邦政府获取对克什米尔更为全面的
管辖空间和修宪后的行动合法性，而非仅在安全秩
序上的临时独断权。
同时，印度取消克什米尔高度自治地位的现实
考虑是为该地区移民扫除法律和政治障碍 。宪法附
则第 35A 条款规定，克什米尔地方政府“界定属于
或将成为查谟和克什米尔地区永久居民的阶层 ”。③
克什米尔邦宪法规定，邦居民需要在克什米尔连续
居住十年以上且拥有不动产。 因此废除第 35A 条
款后，印度可像解决藏南问题那样，通过大规模的移
民改变穆斯林主导的人口结构。 同时，废除了克什
米尔居民在家庭、婚姻方面的特权，也为克什米尔人
与其他邦居民的通婚扫清了法律障碍 。按照印人党
籍的 哈 里 亚 纳 邦 首 席 部 长 哈 塔 尔 （ Manohar Lal
Khattar） 的说法，这下他们“可以从克什米尔引进女
孩了”。④ 一旦印度通过大规模双向移民把克什米
尔地区印度教化，印度在克什米尔的地位将有永久
化的可能。
① “Boris Johnson Tells Modi Kashmir a Bilateral Issue，Calls for
India－Pakistan Dialogue，”https： / / www．livemint．com / news / world / bor-
is－johnson－tells－modi－kashmir－a－bilateral－issue－calls－for－india－pak
－dialogue－1566327108145．html（ 上网时间： 2019 年 9 月 10 日） ； “Em-
manuel Macron to Discuss Kashmir with Modi，”https： / / economictimes．
indiatimes．com / news / politics － and － nation / emmanuel － macron － to － dis-
cuss－ kashmir － with － modi / articleshow /70761143． cms（ 上网时间： 2019
年 9 月 10 日） ； “Our views exactly the same： Russia backs India ’s
actly－the－same － russia － backs－ india － kashmir － stand － 1592518 － 2019 －
08－28．（ 上网时间： 2019 年 9 月 10 日）
② Robert D． Blackwill and Ashley J． Tellis，“The Indian Divi-
dend： New Delhi Remains Washington’s Best Hope in Asia，”Foreign
Affairs，Sep． / Oct． 2019，pp．173－183．
③ India Goverment，“Appendix 1： The Constitution（ Application
to Jammu and Kashmir） Order，1954，”p．379．
④ “Haryana CM Manohar Lal Khattar Triggers Row over Comment
on Kashmiri Girls，”https： / / www． indiatoday． in / india / story / bahus － bi-
har－now－from － kashmir － haryana － cm － khattar － article － 370 － 1579374 －
2019－08－10．（ 上网时间： 2019 年 9 月 12 日）

第二，试图直接将克什米尔从领土争端地区打
造成印度辐射中国和巴基斯坦的前沿阵地 。克什米
尔地区位置非常重要，是印巴两国的重要水源地，被
巴基斯坦称为自己的“颈动脉 ”，同时也是中国通向
南亚的传统和现实通道 （ 中巴经济走廊 ） ，更可辐射
中国新疆与西藏间的重要战略通道———新藏公路。
如果印度牢牢掌握克什米尔，独立和分离主义势力
将被极大压制，极大地减轻争端领土后方的压力 。
印度将克什米尔降级为联邦直辖区后，将能够统合
联邦政府和地方政府的军政资源，增强与中巴进行
边境斗争的能力。以往印度安全力量分别归属于军
队、内政部和地方政府，互不隶属、难以协调。 查谟
克什米尔和拉达克建成联邦直辖区后，将直接由内
政部领导。如此一来，内政部既可领导印藏边境警
察部队，还可直接领导拉达克地区的地方警察等安
全力量。这将更有利于印度统合资源，增强与中巴
在边境地区进行对抗的能力，显著增强对巴基斯坦
和中国的战略威胁。印度试图通过这种大胆的政策
变化，将克什米尔地区从其长期的战略包袱和负资
产转化为战略优势和正资产。
第三，试图通过改变克什米尔的政治和地理版
图，在国际舞台上逐渐降低克什米尔问题的重要性
和敏感性。印度通过将拉达克从克什米尔地区中独
立出来，将查谟和克什米尔建成普通的联邦直辖区
后，改变了克什米尔的传统版图，各国对这一地区的
关注度将会慢慢下降。 历史上，印度曾有过类似的
成功先例。在英属印度时期，锡金、不丹与克什米尔
地位相同。印度 1975 年吞并锡金后，虽然曾经遭到
国际社会的长期抵制，锡金前国王也组织流亡政府
在美国奔走活动，但最终变成各国不得不面对的现
实。锡金成为二战后唯一由吞并而消亡的独立国
家。1987 年，印度同样采取单方面行动，在议会通
过所谓法案把非法侵占的中国藏南地区列为“阿鲁
纳恰尔邦 ”。① 如今，印度废除 克 什 米 尔 特 殊 地 位
后，国际社会上所公认的那个克什米尔地区也将在
地理版图和记忆中逐渐消亡。原来克什米尔尚有争
议的问题未来在国际社会上恐难再掀起波澜 。
第四，积极响应印度教民族主义者的要求。 印
度独立初，联邦政府为获得克什米尔大公支持 、缓和
《现代国际关系》 2019 年第 10 期
下层穆斯林民众的反对，以权宜之计给予其高度自
治。印度教徒、尤其是印度教右翼群体长期对此表
示不满。印度教右翼群体认为，克什米尔是印度教
的圣地之一，斯利那加 （ Srinagar） 意为“吉祥天女之
城”，穆斯林本非该地区原住民，而是历史上随入侵
者而来的。因此，保卫克什米尔不仅涉及印度主权 ，
也牵扯到印度教徒的宗教情感。废除克什米尔的特
殊地位是印人党长期的政治诉求。 印人党认为，克
什米尔的特殊地位不利于该邦的经济社会发展 ，并
阻碍了与整个印度的融合。2014 年印度大选时，印
人党便宣称要实现这一目标，只不过有所保留地表
示将与“所有利益相关方讨论 ”。 莫迪政府首任期
间受限于当时的政治格局，缺少足够的政治力量。
2019 年印度大选前夕，印人党无保留地表示要取消
查谟和克什米尔邦的自治特权。② 当下，印人党强
势连任，莫迪总理成功建立以自己为中心的内阁 ，再
没有合适的借口拖延下去，否则这股针对克什米尔
特殊地位的怒火可能延烧到他自己身上 。
第五，转移国内舆论对经济问题的批评 。当前，
印度社会对印度经济状况非常不满，尤其是经济增
长问题和就业问题。 在经济增长上，自 2019 年以
来，印度连续两个季度的 GDP 增速低于 6%，创莫迪
总理任期的最低经济增速。③ 印度 GDP 的造假指
控更让 人 大 跌 眼 镜。 近 年 来，印 度 政 府 频 繁 修 改
GDP 的统计方法，让国内外各界人士对其 GDP 的
真实增速存疑。2019 年 6 月，莫迪政府前首席经济
顾问阿尔德文 · 萨勃拉曼尼安 （ Arvind Subramani-
an） 发 表 工 作 论 文 指 出，因 为 算 法 变 化 导 致 印 度
2011 年后的 GDP 增长率被高估了 2．5%，实际增长
率在 3．5% ～ 5．5% 之间。④ 尽管印度总理经济顾问委
① 赵干城： “印度政府被民粹主义冲昏头脑”，《新民 晚 报》，
2019 年 8 月 15 日。
② “印度执政党发表竞选宣言， 要取消查谟和克什米尔邦的特
权”，https： / / www．thepaper．cn / newsDetail_forward_3272909． （ 上网时
间： 2019 年 9 月 10 日）
③ “印度经济增速今年为何骤降”，《环球时报》， 2019 年 9 月
3 日。
④ Arvind Subramanian，“India's GDP Mis － estimation： Likeli-
hood，Magnitudes，Mechanisms，and Implications，”CID Faculty Work-
ing Paper，No．354； Arvind Subramanian，“India’s GDP Growth： New
Evidence for Fresh Beginnings，” https： / / indianexpress． com / article / o-
pinion / columns / indias－gdp － growth － new － evidence － for － fresh － begin-
nings－5774138 / ．（ 上网时间： 2019 年 8 月 21 日）
47
《现代国际关系》 2019 年第 10 期
员会对该论文做了逐一批驳，但不断下滑的经济形
势仍不免让人对莫迪政府经济政策和政府权威产生
质疑。同时，伴随着下滑的经济形势，印度失业率也
达到历史峰值。 根据 2019 年 5 月印度全国抽样调
查办公室（ The National Sample Survey Office’s，NS-
SO） 报告显示，印度 2017 ～ 2018 年全国失业率达 6．
1%，创 1972 ～ 1973 年有统计数据以来的最高纪录。
虽然印度辩称，这是部分因为本次失业率调查使用
了新的 方 法、纳 入 了 教 育 水 平 的 缘 故。①
2000 ～ 2011 年期间印度 2% ～ 3% 的失业率相比较，②
与 2017 ～ 2019 年全球平均 5% 的失业率相比较，③就
业形势显得尤为严峻。 失业率持续走高表明，莫迪
政府首任期间的就业政策效果不彰 。
同时，印度推行解决经济问题的改革阻力甚多 。
莫迪总理首任期间推行了很多改革举措，包括减少
农民和农业补贴、吸引外资、土地所有制改革等措
施，但都因为选举需求而停止或推迟了。 美国在印
的大型投资项目 （ 如沃尔玛和亚马逊 ） 也因为莫迪
政府收回部分外资政策而面临困境，这已引起美印
关系的波动。 另外，印度经济环境“重工商而轻市
场”，工商界与政府关系密切，是莫迪执政的重要政
治基础。例如，印度著名的信实集团 （ RELIANCE）
就是莫迪的大金主。印度工商界非常享受当前的经
济形态，不愿意进行改革。因此，莫迪政府废除克什
米尔特殊地位和行动，将国内注意力转向政治领域，
有效地转移了国内外舆论对经济表现不佳的批评 。
四 印度教徒的地位，虽然没有立即引起国内的冲突对
从法律程序上看，莫迪政府此次废除克什米尔
特殊地位后，只有最高法院才有可能提出挑战。 一
些专家认为，克什米尔制宪会议 1957 年便被解散，
此次动议需要邦议会的同意； 另一种观点认为，根据
宪法规定总统令足以使本次修宪通过。④ 在国际层
面，印度既不会接受他国调解，也不会因外部压力而
改变决定。目前，这一动议遇到挑战的可能性较小 ，
这是莫迪政府推出本次大胆举动几十年一遇的最佳
时机，并将在国内外造成重要影响。
第一，将会导致克什米尔地区政治格局重新洗
牌。克什米尔由印度教徒占多数的查谟地区、穆斯
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林占多数的克什米尔和以佛教徒占多数的拉达克地
区共同组成。 受到这种多元民族与政治立场的影
响，克什米尔内部矛盾重重、认同分化严重。印度政
府扶持的亲印代理人时常为自身利益而打压他者 ，
长期的军事和政治干预加剧了民众对联邦政府的不
满。此次印度政府废除克什米尔特殊地位，将之拆
分为查谟与克什米尔联邦直辖区、拉达克联邦直辖
区，有利于对它们“分而治之 ”。 莫迪政府将较为温
然而与 和且对印度国家认同较高的拉达克地区拆分出来 ，
率先推动印度政府对该地区的逐步整合，减弱分离
势力利用克什米尔特殊地位在该地区继续制造影
响。而对于具有强烈分离倾向的克什米尔河谷地
区，莫迪政府将查谟地区与之组合，利用印度教徒势
力对分离势头予以牵制。 同时，莫迪政府为查谟和
克什米尔联邦直辖区保留议会，以避免过度削权而
激起克什米尔的大规模暴乱。 长此以往，克什米尔
地区的分离势力将被严重削弱，并被局限于查谟和
克什米尔联邦直辖区，难在原克什米尔整个地区扩
散影响。而联邦政府将逐渐实现对该地区全面且深
入的掌控。
第二，将会影响印度的社会稳定与经济发展。
印度国内对是否废除克什米尔特殊地位的讨论由来
已久。对印人党而言，克什米尔问题搁置至今的一
个重要原因是为了维护不同宗教群体和族群间的团
结与稳定，但却以牺牲印度教徒主体意志为代价 。
此次印人党政府不再顾忌少数族群的反对 、压制非
抗，但却撕裂了国内社会团结、加剧了国家的内部斗
争，这可能会将克什米尔地区的温和派与联邦主义
① Anand Patel，“Cat finally out of the Bag： Unemployment at 45
－year High，Government Defends Data，”https： / / www． indiatoday． in /
business / story / india－unemployment－rate－6－1－per－cent－ 45－year－high
－nsso－report－1539580－2019－05－31．（ 上网时间： 2019 年 8 月 21 日）
② “调查： 印度失业率倍增年轻人和受 教 育 者 占 多 数”，ht-
tp： / / www．chinanews．com / gj /2019 /04－18 /8812856．shtml． （ 上网时间：
2019 年 8 月 21 日）
③ “World Employment and Social Outlook： Trends 2019， ”p．19，
https： / / www．ilo．org / wcmsp5 / groups / public / －－－dgreports / －－－dcomm /
－ － － publ / documents / publication / wcms _670542． pdf． （ 上 网 时 间： 2019
年 9 月 10 日）
④ Sheikh Saaliq，“Q＆A： India’s Change to Disputed Kashmir’s
Status，”https： / / www．apnews．com / a0c790bc558f4fcd96e015417ca48a
37．（ 上网时间： 2019 年 9 月 12 日）

者推向暴力。印度在克什米尔为期两个月的一系列
紧急行动已证明了这一点。
同时，由于宪法 370 和 371（ A － I） 条款规定，多
个邦拥有不同程度的特殊条款。① 因此，莫迪政府
此举使相信印度联邦体制和宪法精神的非印度教徒
和少数族群感到失望和担忧。正如查谟和克什米尔
前首席 部 长 梅 步 达 · 穆 夫 提 （ Mehbooba Mufti） 所
言，“印度未能兑现对克什米尔的承诺 ”。② 如果印
度政府处理不当，这一矛盾还会蔓延到国内更多地
区和议题，一些邦也已经开始担心未来也会陷入同
样的境遇。如印人党声称废除克什米尔特殊地位的
重要依据是，宪法 370 条款是临时性条款，最终将要
被废除。印人党还对《关于被压迫种姓和部落的平
权行动法案 》做出过相似论述，印度的低种姓群体
也开始担忧印人党最终可能废除这一法案 。
第三，将会导致印度教民族主义高涨。 印度教
民族主义不同于东亚传统的“刺激 － 反应型”民族主
义，而是一种“胜利 －激励型”民族主义，“逢强则弱、
遇弱则强 ”。 在莫迪首任期内，政府朝着印度教民
族主义方向所采取的措施均在立法领域以外 。而在
莫迪第二任期内，印度政府推动印度教民族主义的
措施从政策领域升级到法律领域，迅速通过了三个
有利于印度教民族主义的法令，分别为《穆斯林妇
女婚姻权利保护法案》《非法活动修正法案 》（ 2019）
以及本次《查谟和克什米尔重组法案》（ 2019） 。③ 前
两个法案的通过既为本次修宪积累了经验 ，又鼓舞
了印人党本次大胆的修宪行为。 在这种情况下，印
人党致力于以印度教民族主义为基础塑造印度新国
家身份的目标恐将实现。 这是一种非常危险、充满
着不确定性的前景，对印度、南亚地区和国际社会的
影响甚至威胁不容忽视。
第四，将进一步恶化印巴关系和地区安全形势 。
1972 年《西姆拉协议》签订后，印巴两国在各自控制
的克什米尔地区都实行高度自治的政策，暂时搁置
争议以等待争端的恰当解决，这也给双方留下一定
的政策和舆论空间。但此次印度在国内法律上完成
了吞并克什米尔的程序，也事实上承认了克什米尔
地区被印巴分治的现实，这就揭开了印巴关系中的
一块遮羞布，必然会恶化印巴关系。 巴基斯坦已采
《现代国际关系》 2019 年第 10 期
取了降低外交关系、贸易关系、向联合国递交印度违
反人权材料等措施，并可能进一步升级对印度的回
应，这将加剧地区的紧张形势。 由于国际社会对印
度此举的绥靖态度，可能引发一些国家对地位未定
领土的相似作法，产生示范效应。例如，以色列总理
内塔尼亚胡于 2019 年 9 月 10 日声称，将把约旦西
岸部分地区并入以色列。这也进一步助推了印度国
内宗教右翼和极端主义势力的投机冒险行为 。2019
年 9 月 12 日中印在班公湖的短暂对峙，④ 以及印度
在中印边界进行陆空联合演习，⑤ 基本上就是克什
米尔政策调整的后续。
从尼赫鲁到莫迪，印度的克什米尔政策一直有
一条主线，那就是不断强化对该地区的军事和政治
控制。在此次政策调整之前，印度的克什米尔政策
基本都是以维持稳定为优先目标的 。这次政策调整
开启了印度管控和治理克什米尔地区的新时代 ，在
克什米尔地区真正地全面实施印度的主权 ，还剥夺
了克什米尔地区作为一个省级单位的很多权利 ，必
将产生复杂影响。 在国内，印度政府此举使克什米
尔的政治格局重新洗牌，它将加强中央政府对该地
区的掌控，但将加剧宗教和族群冲突。在国际层面，
此举将恶化印巴关系，甚至引发地区安全形势的动
荡。○
（ 责任编辑： 新南）
① India Goverment，“The Constitution of India， ”pp．245－260．
② “Twitter of Mehbooba Mufti，”https： / / twitter． com / Mehbooba-
Mufti / status /1158257896926240768？．（ 上网时间： 2019 年 9 月 13 日）
③ Kanchan Chandra，“The Roots of Hindu Nationalism ’s Tri-
umph in India： What the BJP Learned From the Congress Party，”For-
eign Affairs，September，2019．
④ “Indian，Chinese Soldiers Face－off near Pangong Lake in East-
ern Ladakh，Tensions Ease after Talks，”Sep 12，2019，https： / / www．
indiatoday．in / india / story / india－china － army － ladakh － face － off － confron-
tation－1598214－2019－09－12．（ 上网时间： 2019 年 9 月 12 日）
⑤ “Indian Army，Air Force to Carry out Joint War Games in
Arunachal Pradesh along China Border in October，”Sep 11，2019，ht-
tps： / / www．indiatoday．in / india / story / indian－army－air－force－to－carry－
out－joint－war－games－in－arunachal－pradesh －along－china－border－in －
october－1597841－2019－09－11．（ 上网时间： 2019 年 9 月 13 日）
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