E-obuka: Dobra uprava na lokalnom nivou

LEKCIJA 11:
Ekonomično i efikasno vršenje nadležnosti
lokalne samouprave

Izrada nastavnog materijala omogućena je u okviru projekta „Unapređenje dobrog upravljanja na

lokalnom nivou“. Projekat sprovodi Stalna konferencija gradova i opština (SKGO) u okviru
programa „Podrška Vlade Švajcarske razvoju opština kroz unapređenje dobrog upravljanja i
socijalne uključenosti – Swiss PRO“, koji realizuje Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne
usluge (UNOPS). Stalna konferencija gradova i opština isključivo je odgovorna za sadržaj teksta
lekcije koji ne predstavlja nužno stavove Vlade Švajcarske i Vlade Srbije.
 Sadržaj

1. Principi ekonomičnosti i efikasnosti .........................................................................................3

1.1. Pojam ekonomičnosti i efikasnosti ...........................................................................................3
1.2. Međunarodni standardi i domaći pravni okvir .........................................................................4

2. Primena principa ekonomičnosti i efikasnosti u praksi .............................................................5

2.1. Ekonomičnost i efikasnost u upravnom postupanju ................................................................5
2.2. Poštovanje rokova i izveštavanje u slučajevima prekoračenja rokova......................................6
2.3. Jedinstveno upravno mesto .....................................................................................................8
2.4. Pribavljanje podataka iz službenih evidencija ..........................................................................9
2.5. Međuopštinska saradnja ....................................................................................................... 11
2.6. Odgovornost zbog nesavesnog, neblagovremenog i nepotpunog vršenja poslova ............. 13

3. ZAKLJUČCI .............................................................................................................................15

4. LITERATURA ..........................................................................................................................16

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 2

 1. Principi ekonomičnosti i efikasnosti

1.1. Pojam ekonomičnosti i efikasnosti

U prvoj lekciji smo se upoznali sa osnovama principa dobre uprave. Kako se uprava danas javlja kao
inicijator i koordinator društveno neophodnih i korisnih poslova (u zdravstvu, prosveti, saobraćaju,
komunikacijama, komunalnim delatnostima i sl.), a atributi vlasti, iako nisu sasvim nestali, više ne
predstavljaju osnovnu sadržinu upravne aktivnosti, građani su sve više u ulozi korisnika javnih usluga i
od uprave očekuju neprekidno poboljšanje njihovog kvaliteta uz efikasniju alokaciju budžetskih resursa.
S afirmacijom koncepta uprave kao pružaoca javnih usluga, pojavili su se i specifični principi,
odnosno načela, kojima bi uprava kao pružalac javnih usluga trebalo da se vodi. Ovi principi su preuzeti
iz privatnog sektora, gde su po prirodi stvari i nastali. Ako upravu posmatramo pre svega kao pružaoca
usluga onda ona, kao i u privatnom sektoru, da bi bila „dobra” i da bi njeni korisnici, građani i privreda
bili zadovoljni, mora pre svega da bude produktivna. Pod produktivnošću se podrazumeva kako
kvantitet usluga (npr. proširenje obima vršenja delatnosti – proširenje mreže korisnika određene
komunalne usluge) tako i kvalitet, tj. pružanje sluge u skladu sa najvišim standardima za tu vrstu
delatnosti. Ako kvalitetnu uslugu dobijamo uz optimalan odnos između resursa koji se koriste i
rezultata koji se postižu, primenjeni su principi ekonomičnosti i efikasnosti.
Poboljšanje kvaliteta usluga uz smanjenje troškova njihovog pružanja predstavlja suštinu
realizacije principa ekonomičnosti i efikasnosti. Za razliku od privrednog subjekta, koga tržište
neminovno kažnjava ako ne uspe da ponudi najbolji proizvod po najnižoj ceni (najkonkurentniji
proizvod), u slučaju javnih usluga, a posebno u segmentu upravne delatnosti, ekonomičnost i
efikasnost ocenjuje se na nešto drugačiji način. Građani u sve većoj meri na izborima počinju da vezuju
svoje ponašanje u funkciji birača za meru sopstvenog zadovoljstva u ulozi korisnika javnih usluga.
U savremenom društvu, najmoćnije oruđe u ostvarivanju principa ekonomičnosti i efikasnosti je
elektronska uprava (e-uprava). E-uprava je koncept u okviru kojeg se informatička i komunikaciona
tehnologija koristi u svim područjima delovanja javne uprave. U okviru koncepta e-uprave,
informatička tehnologija se široko koristi u postupcima pružanja niza različitih javnih usluga građanima
na lakši, brži, pristupačniji i efikasniji način. Tokom naredne decenije e-uprava treba da postane
osnovno sredstvo za ostvarivanje „dobre uprave” odnosno za kvalitetnije i efikasnije pružanje najvećeg
broja usluga građanima i privredi.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 3

 1.2. Međunarodni standardi i domaći pravni okvir

Postoje brojni dokumenti međunarodnih organizacija koji se bave standardima ekonomičnosti i

efikasnosti u službi dobre uprave. Ovde pominjemo da je kao treći princip Strategije za inovacije i
dobro upravljanje na lokalnom nivou iz 2008. godine (kojom je Savet Evrope definisao 12 principa
dobre demokratske vladavine), eksplicitno naveden princip efikasnosti i delotvornosti. Pod njim se
podrazumeva sledeće:
• rezultati su u skladu sa postavljenim ciljevima,
• najbolje moguće korišćenje raspoloživih kapaciteta (resursa),
• sistemi za upravljanje performansama omogućavanju ocenu i unapređenje efikasnosti i
delotvornosti službi,
• nadzor se obavlja u redovnim intervalima kako bi se procenilo stanje i poboljšale performanse,
• institut (pozitivnog) ćutanja uprave.

Svi ovi instituti ugrađeni su u važeći Zakon o opštem upravnom postupku.

I sam Ustav, u članu 137, navodi efikasnost kao jedno od merila za poveravanje poslova nižim
nivoima vlasti. On kaže: „U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i
zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom se može poveriti
obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne
samouprave.“
Efikasnost je, zajedno sa delotvornošću, svrstana među osnovne principe na kojima počiva aktuelna
Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji,1 a ovim načelom rukovodile su se mnoge mere
preduzete poslednjih godina u sklopu reforme javne uprave.
Dalje, Zakon o državnoj upravi (ZDU),2 ovo načelo koristi u članu 75. kojim pitanja međuopštinske
saradnje, odnosno zajedničko izvršavanje poverenih poslova. Takođe, kada govori o nadzoru nad
radom imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave ZDU određuje da nadzor
nad svrsishodnošću rada obuhvata „delotvornost i ekonomičnost rada i svrhovitost organizacije
poslova” (član 46. stav 2).
Konačno, Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP)3 predviđa kao posebno načelo delotvornost
i ekonomičnost i navodi sledeće (član 9 st. 2): „Postupak se vodi bez odugovlačenja i uz što manje
troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno
i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja“.

1 Službeni glasnik RS, br. 9/2014, 42/2014 (ispravka), 54/2018.

2 Službeni glasnik RS, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 30/2018 (dr. zakon), 47/2018.
3 Službeni glasnik RS, br. 18/2016, 95/2018 (autentično tumačenje).

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 4

 2. Primena principa ekonomičnosti i
efikasnosti u praksi

2.1. Ekonomičnost i efikasnost u upravnom postupanju

U ovoj lekciji ćemo prevashodno razmatrati ostvarenje principa ekonomičnosti i efikasnosti u radu
lokalne uprave, pre svega u upravnom postupanju. Ekonomičnost i efikasnost su u upravnom
postupanju spojeni u jedinstveno načelo sa dve komponente koje valja posmatrati i primenjivati kao
celinu. Efikasnost se odnosi na uspešnost i celovitost procesnog odlučivanja, odnosno njegovog
rezultata, u smislu uspešnog i celovitog ostvarivanja i zaštite prava i interesa stranaka. Ekonomičnost
zahteva od organa uprave da vodi postupak bez odugovlačenja i bespotrebnog trošenja najvažnijeg
resursa – vremena, uz optimalnu upotrebu ljudskih, finansijskih i ostalih resursai tako da se izvedu svi
dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja. U odnosu na efikasnost, kod koje
se potenciraju kvantitativni ishodi pojedinih procesnih radnji, odnosno postupka u celini –
ekonomičnost se ispoljava u ekspeditivnosti i štednji pri vođenju postupka.
Razrađujući princip ekonomičnosti, Zakon o opštem upravnom postupku 4 (nadalje i: ZUP) je
postavio niz pravila u vezi sa nadležnošću, načinima i rokovima za obavljanje procesnih radnji,
troškovima i drugim pitanjima.
Novouvedena pravila o jedinstvenom upravnom mestu (član 42. ZUP) nalaze se prvenstveno na
liniji načela ekonomičnosti u korist stranke, ali i načela pomoći stranci da što jednostavnije ostvari svoja
prava kada je reč o stvari koja se tiče nadležnosti dva ili više organa. Međutim, na ovaj način se podstiče
i racionalnija i ekonomičnija unutrašnja organizacija i koordinacija dva ili više organa koji postupaju u
povezanim stvarima. U istom kontekstu, stranka se oslobađa dužnosti pribavljanja onih podataka o
kojima službene evidencije vode organi javne vlasti.
U nastavku lekcije sledi detaljnije upoznavanje sa mehanizmima koje koristi Zakon o opštem
upravnom postupku, ali i neki drugi zakoni koji su menjani da bi omogućili brzo, efikasno i kvalitetno
vršenje usluga građanima i privredi: poštovanje rokova ustanovljenih propisima, njihovo skraćivanje
gde je to moguće i izveštavanje o razlozima za prekoračenje rokova, uspostavljanje jedinstvenog
upravnog mesta, uspostavljanje međuopštinske saradnje u obavljanju nadležnosti iz izvornog
delokruga i delatnosti javnih službi, i informacionog sistema za elektronsku razmenu podataka preko
servisne magistrale organa).

4 Sl. glasnik RS, br. 18/2016, 95/2018 (autentično tumačenje).

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 5

 2.2. Poštovanje rokova i izveštavanje u slučajevima prekoračenja rokova

Rokovi su neodvojivi deo načela ekonomičnosti postupka (član 9. ZUP). Oni su neophodni da bi se
obezbedio kontinuitet procesnih radnji – otklonila neizvesnost zbog odugovlačenja – i postupak doveo
do kraja. Razrađujući načelo ekonomičnosti, novi ZUP je postavio niz pravila uvezi sa rokovima za
obavljanje procesnih radnji.
ZUP i drugi zakoni koji uređuju posebne upravne postupke propisuju brojne rokove koji važe za
stranke ili postupajući organ. Po pravilu, rokovi koji obavezuju stranku su prekluzivni. Ovaj izraz znači
da protekom roka koji je zakonom označen kao prekluzivan stranka gubi pravo na preduzimanje
procesne radnje, koja se jedino u okviru tog roka mogla izvršiti. Rok za podnošenje žalbe protiv rešenje,
je, na primer, prekluzivan rok. S obzirom na to da su stranke u upravnom postupku većinom laici i da
postupaju bez punomoćnika, ZUP kao opšte pravilo predviđa da neuredni podnesci (podnesci koji
sadrže neki nedostatak) mogu biti uređeni u roku koji odredi službeno lice koje vodi postupak, pa tek
onda odbačeni ako to ne bude učinjeno.
Rokovi koji uređuju postupanje organa su, uglavnom instrukcioni. Instrukcioni rokovi služe da
podstaknu ovlašćena lica, odnosno organe da izvrše neku procesnu radnju u roku koji je ocenjen kao
optimalan. Međutim, organ može radnju izvršiti i nakon proteka roka. Organ (službeno lice) kojem je
instrukcioni rok postavljen može jedino snositi disciplinsku odgovornost zbog propuštanja roka.
Takođe, propuštanje instrukcionog roka može imati za posledicu nastupanje „ćutanja uprave”, što će
stranci omogućiti da nastavi postupak pred neposredno višim organom (pokrene upravni spor) kao da
je dobila odbijajuće rešenje.
Najvažniji rokovi koji obavezuju organ su:
• rok za izdavanje rešenja koji iznosi 30 dana od dana pokretanja postupka kada se odlučuje u
postupku neposrednog odlučivanja, odnosno 60 dana od pokretanja postupka kad se o upravnoj
stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, odnosnokadase sprovodi posebni
ispitnipostupak (čl. 145. ZUP);
• rok za izdavanje uverenja i drugih isprava o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija
je - odmah, odnosno istog dana kadaje stranka podnela zahtev a najkasnije u roku od osam dana
od dana podnošenja zahteva, ako posebnim propisom nije drukčijepredviđeno (čl. 29. ZUP);
• rok za izdavanje uverenja i drugih isprava o činjenicama o kojima se ne vodi službena evidencija
je 30 dana od dana podnošenja zahteva, ako zakonom nije određen kraći rok (čl. 30. ZUP);
• organ je dužan da u roku od osam dana od prijema zahteva obavesti stranku ili zainteresovano
lice o tome na koji način mogu da razgledaju i umnože spise i dobiju kopiju spisa ili da rešenjem
odbije zahtev (čl. 65. ZUP);
• ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži
podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije
propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja
u najkraćem roku (čl. 103. ZUP);
• o prigovoru, koji se podnosi zbog neispunjenja obaveza iz upravnog ugovora, nezadovoljstva
stranke upravnom radnjom ili načinom pružanja javnih usluga, nadležni organ odlučuje
rešenjem u roku od 30 dana od dana prijema prigovora (čl. 147. ZUP);

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 6

 • nadležni organ je u obavezi da rešenje kojim se odlučuje o žalbi izda bez odlaganja, a najkasnije
u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok
(čl. 174. ZUP);
• organ koji je nadležan za sprovođenje izvršenja izdaje rešenje o izvršenju po službenoj dužnosti
ili na predlog tražioca izvršenja, u roku od osam dana od podnošenja predloga (čl. 196. ZUP).

Na osnovu analize situacije u pogledu efikasnosti upravnog postupanja u gradovima i opštinama,

koju smo već više puta pominjali u prethodnim lekcijama, utvrđeno je da od deset izdvojenih,
najvažnijih instruktivnih rokova u upravnom postupku, gradovi i opštine najmanje pažnje posvećuju
rokovima za vraćanje neurednog podneska i obaveštavanje podnosioca o naknadnom roku za
dostavljanje urednog podneska – samo 43% gradova i 28% opština prati ovaj rok i analizira promene u
broju predmeta u kojima je ovaj rok neopravdano produžen ili u kojima stranci nije odgovoreno. Sličan
broj gradova i opština ima i mehanizme za praćenje roka iz ZUP koji je određen za obaveštavanje
stranke i trećeg zainteresovanog lica o tome na koji način mogu da razgledaju i umnože spise
idobijukopiju spisa. Samo 43% gradova i 26% opština prati ove rokove. Očekivano, najveći broj gradova i
opština prati da li postupajući službenici poštuju rokove za izradu prvostepenog rešenja – u 71% gradova
postoje mehanizmi za praćenje rokova za donošenje prvostepenog rešenja predviđenih ZUP (30,
odnosno 60 dana), dok mehanizmi za praćenje rokova za završetak prvostepenog postupka postoje u
manje od polovine anketiranih opština (43%).
Osim obuhvata svih rokova prema ZUP i rokova propisanih drugim zakonima za koje je važno
uspostaviti mehanizam praćenja rokova i izveštavanja o preduzimanju mera u slučajevima u kojima
dolazi do prekoračenja rokova, od velike je važnosti i to na koji način je ovaj mehanizam uspostavljen,
odnosno da li je automatizovan kroz određeni softver (na primer, kroz elektronsku pisarnicu ili neku
drugu vrstu posebnog softvera) ili takav sistem ne postoji. Istraživanjem na osnovu Indeksa dobre
uprave utvrđeno je da polovina gradova, a nešto više od četvrtine opština, ima softver koji omogućava
praćenje poštovanja rokova i izveštavanje opreduzimanju mera, propisanih zakonima i podzakonskim
aktima. Softver o kome je reč je uglavnom sistem elektronske pisarnice, kroz koji se dobijaju izveštaji o
broju rešenih predmeta u upravnom postupku i poštovanju ostalih rokova utvrđenih ZUP. Vođenje
evidencije o poštovanju rokova u svakom od posebnih postupaka koji se sprovode u gradskoj, odnosno
opštinskoj upravi nema mnogo značaja ako nije uspostavljen odgovarajući sistem izveštavanja o
poštovanju rokova i reagovanja, kako bi se eventualni sistemski problemi u vezi sa neefikasnošću
pojedinih organizacionih jedinica na odgovarajući način rešili.
Oko 43% gradova i oko 61% opština koje su učestvovale u istraživanju o primeni principa dobrog
upravljanja sprovodi neki oblik, ali on nije propisan, već se vrši neformalno, ad hoc (sporadični sastanci,
provera poštovanja rokova metodom slučajnog uzorka, provera rokova na zahtev i po upitu Upravne
inspekcije i slično). Nešto više od 8% opština, odnosno 7% ukupnog broja JLS, nema nikakav sistem
praćenja poštovanja rokova i izveštavanja. Sporadično izveštavanje ili nepostojanje izveštavanja
relativizuju koncept odgovornosti za ekonomično i efikasno vršenje nadležnosti.
Za ostvarenje principa ekonomičnosti i efikasnosti važno je utvrditi i da li i u kom broju slučajeva JLS
postupa (pre svega – izdaje rešenja) u roku kraćem od onoga koji je zakonom propisan kao maksimalan.
Istraživanje je pokazalo da jeu polovini gradova najveći broj rešenja (preko 95%) izdato u roku kraćem
od najdužeg zakonom propisanog, dok je u drugoj polovini gradova više od 50% rešenja izdato u tom
roku. Procenti ovih kategorija kod opština su 39% i 48%, uz napomenu da nema JLS u kojima nijedno
rešenje nije izdato u roku kraćem od onog koji jekao najduži propisan Zakonom.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 7

 Očigledno da značajne razlike u efikasnosti postoje čak i između gradova iste veličine i stepena
razvijenosti. One su mnogo uočljivije kada se porede rezultati ocene efikasnosti u gradovima i
opštinama. Verovatno da i u samim gradovima i opštinama postoje razlike u stepenu efikasnosti
između organizacionih jedinica, pa i unutar njih.
Na osnovu Indeksa dobre uprave, gradovi i opštine su poređeni i po stepenu ispunjavanja zakonske
obaveze da izdaju uverenja o činjenicama o kojima vode službenu evidenciju istog dana kada je stranka
podnela zahtev, a najkasnije osam dana od dana podnošenja zahteva. U 78% JLS, preko 95% uverenja
I drugih isprava izdato je istog dana kada je stranka podnela zahtev. U 17% JLS, između 80% i 95%
uverenja i drugih isprava izdato je istog dana, dok jeu 5% JLS manje od 40% uverenja izdato istog dana.
Važan pokazatelj efikasnosti uprave je i broj žalbi koje su drugostepenom organu prosleđene u roku
kraćem od 15 dana (odnosno 30 dana). U 77% JLS, najveći broj žalbi (više od 95%) prosleđen jeu roku
kraćem od najdužeg zakonskog, a oko 24% JLS jeveći broj žalbi (više od 50%) prosledilo u tom roku.
U gradskoj, odnosno opštinskoj upravi trebalo bi periodično razmatrati podatke o broju i strukturi
predmeta koji se završavaju u roku kraćem od najdužeg zakonskog roka i upoređivati ih sa brojem i
strukturom nerešenih predmeta. Na različite načine treba pristupati rešavanju problema ako se varijacije
u broju predmeta javljaju u jednoj organizacionoj jedinici (ako se varijacije dešavaju unutar istog odeljenja
i među obrađivačima koji rešavaju predmete iste ili slične sadržine i kompleksnosti, očigledno je da je
problem nastao jer više službenika ima različitu „produktivnost“, odnosno efikasnost) ili se javljaju na
nivou cele uprave ili u većem broju organizacionih jedinica, kada se može raditi o sistemskom problemu
i organizacionim i upravljačkim deficitima ili o manjem broju zaposlenih od optimalnog.

2.3. Jedinstveno upravno mesto

Kao mehanizam koji afirmiše princip ekonomičnosti i efikasnosti, ZUP uvodi jedinstveno upravno
mesto. Ono treba da doprinese pojeftinjenju i ubrzanju postupaka, kao i da poboljšava položaj stranke
u odnosima s nadležnim organima. Uspostavljanjem jedinstvenog upravnog mesta ne utiče se na
nadležnost organa niti na pravo stranke da se direktno obraća nadležnom organu.
Na jedinstvenom upravnom mestu obavlja se:
• poučavanje podnosioca zahteva, na način kako bi to činio nadležni organ, o tome
• šta je sve organima potrebno dabi postupili po zahtevu;
• primanje zahteva za priznavanje prava ili drugo postupanje u upravnoj stvari, mišljenja,
objašnjenja, komentara, kao i dokumenata i pravnih sredstava, saglasno propisu, i njihovo
dostavljanje nadležnim organima;
• obaveštavanje podnosioca zahteva o tome koje je radnje preduzeo nadležni organ i pravnim
aktima koje je doneo.

Ove radnje mogu se obavljati elektronski, poštom ili na drugi pogodan način. U korist stranke ide
i odredba da rokovi za odlučivanje o zahtevu stranke pred nadležnim organima počinju da teku od dana
kada je uslužnoj službi podnet uredan zahtev (član 42. stav 5).

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 8

 Jedinstveno upravno mesto ima za cilj da ubrza i pojednostavi protok informacija između stranaka
i javne uprave. Njime se uglavnom upravlja centralizovano, iz organa koji prima zahtev, uz
omogućavanje ostalim organima da prime informacije ili da imaju pristup informacijama koje su
odznačaja za obavljanje njihovih poslova.
ZUP predviđa da se uspostavljanjem jedinstvenog upravnog mesta ne utiče na nadležnost organa,
niti na pravo stranke da se direktno obraća nadležnom organu.
Jedinstveno upravno mesto ne podrazumeva nužno primenu i korišćenje sofisticirane informacione
i komunikacione tehnologije (IKT), iako se često znatno može povećati efikasnost njegovog
funkcionisanja ako se identifikuju i uvedu relevantne e-procedure. Ovde napominjemo da jedinstveno
upravno mesto može da organizuje i lokalna samouprava, ako se radi o pitanjima iz njenog izvornog
delokruga, a uspeh ove ideje u potpunosti zavisi od dobre organizacije, temeljne obuke službenika koji
bi radili na jedinstvenim upravnim mestima, ali i onih koji bi rešavali predmete ili pružali podatke u
povezanim nadležnim organima, kao i od potpunih I ažurnih (službenih) evidencija.
Jedinstvena upravna mesta mogu se obrazovati za, na primer, podnošenje jedinstvenog zahteva
inspekcijskim službama; ostvarivanje prava na dečiji dodatak; ostvarivanje prava i ispunjavanje obaveza
poreskih obveznika na jednom mestu; promenu ličnog imena i slično. Analiza o primeni Indeksa dobre
uprave sprovedena 2018. godine je pokazala da u 15% JLS postoji neki vid jedinstvenog upravnog
mesta, a da ga u 85% nema.

PRIMER

U Gradskoj grada Šapca počelo je sa radom nekoliko oblika jedinstvenog upravnog mesta, kojim
su objedinjeni poslovi u sledećim procesima:
1. objedinjavanje prava na novčanu socijalnu pomoć i prava na sticanje statusa energetski
ugroženog kupca električne energije, odnosno prirodnog gasa, i
2. objedinjavanje prava na dečiji dodatak, i
3. prava na naknadu troškova boravka u predškolskoj ustanovi.

Sa ostvarenim rezultatima u podržanim lokalnim samoupravama detaljnije se možete upoznati

kroz brošuru Unapređenje administrativne efikasnosti i delotvornosti – primeri dobre prakse.

2.4. Pribavljanje podataka iz službenih evidencija

ZUP je među svoja osnovna načela smestio obavezu da organi koji postupaju u upravnom postupku
dužni da po službenoj dužnosti pribave sve podatke o odlučnim činjenicama koji se vode u službenim
evidencijama, te da ne smeju da zahtevaju od stranke da ih ona dostavi.
Uštedu vremena, novca i značajno poboljšanje položaja stranke koje donosi ova odredba ne treba
posebno obrazlagati. Podizanjem na nivo načela, ova odredba postaje obavezujuća u svim upravnim
oblastima, bez obzira na odredbe posebnih propisa koji ih uređuju. Za uspeh ove značajne praktične
reforme potrebno je nesumnjivo ukazati da se organi ne smeju pozivati na posebne propise i mimo
ove odredbe zahtevati od stranaka da dostavljaju podatke koji se vode u službenim evidencijama. Na

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 9

primer, u Sloveniji je, prilikom uvođenja ovakve obaveze, to postignuto izričitim propisivanjem da se
ova odredba primenjuje „bez obzira na odredbe posebnih zakona“.
Članom 103. Zakona o opštem upravnom postupku propisano je:
• da je organ dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje
podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje
(stav 1);
• da ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži
podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, akonije
drukčijepropisano, a ako setraženipodaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih
dostavlja u najkraćem roku (stav 2);
• da u postupku koji se pokreće po zahtevu stranke organ može da vrši uvid, pribavlja ili obrađuje
lične podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija kada je to neophodno za
odlučivanje, osim ako stranka izričito izjavi da će te podatke pribaviti sama, a ako stranka u roku
ne podnese lične podatke neophodne za odlučivanje organa, zahtev za pokretanje postupka će
se smatrati neurednim, saglasno odredbi člana 59. stav 2. istog zakona (stav 3. člana 103).

Odredbom člana 207. ZUP propisano je da će se novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara
kazniti za prekršaj ovlašćeno službeno lice kojepo službenoj dužnosti neizvrši uvid u podatke o
činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, ne zatraži ih radi
pribavljanja i ne obradi, odnosno koje na zahtev organa koji vodi postupak besplatno ne ustupi podatke
o kojima se vodi službena evidencija u roku od 15 dana ili drugom roku određenom zakonom.
Cilj ovih normi je poboljšanje delotvornosti i ekonomičnosti postupka, odnosno olakšavanje
položaja stranaka u upravnom postupku. Nakon donošenja Zakona o elektronskoj upravi,5 usvojen je
Pravilnik o načinu na koji organi vrše uvid, pribavljaju, obrađuju i ustupaju, odnosno dostavljaju
podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija iz registara u elektronskom obliku, a koji
su neophodni za odlučivanje u upravnom postupku. 6
Iz samog naziva Pravilnika očigledna je njegova sadržina. U suštini, moguća su dva načina vida,
pribavljanja, obrade i ustupanja podataka o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija – preko
Informacionog sistema za razmenu podataka iz registara preko Servisne magistrale organa ili upitom
ka odgovarajućem registru i upisivanjem u softversko rešenje organa koji vodi postupak preko Servisne
magistrale organa. Ovaj sistem zamenio je sistem e-ZUP koji je prvobitno bio uspostavljen uredbom
usvojenom na osnovu ZUP.7

5 Službeni glasnik RS, br. 27/2018.

6 Službeni glasnik RS, br. 57/2019.
7 To je bila Uredba o pribavljanju i ustupanju podataka o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija (Službeni glasnik

RS, br. 56/2017).

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 10

 Na veb prezentaciji Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave navedeni su organi koji su
svoje službene evidencije na raspolaganje stavili drugim organima uprave putem Servisne magistrale
organa:
• Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave,
• Ministarstvo unutrašnjih poslova,
• Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje,
• Centralni registar obaveznog socijalnog osiguranja,
• Nacionalna služba za zapošljavanje,
• Ministarstvo pravde,
• Poreska uprava, i
• Republički geodetski zavod.

2.5. Međuopštinska saradnja

Još jedan od mehanizama kojima se može postići veća ekonomičnost i efikasnost rada u JLS, koji još
uvek nije dovoljno iskorišćen, jeste međuopštinska saradnja. Uspešnih, institucionalno i finansijski
održivih primera međuopštinske saradnje u Srbiji ima relativno malo. U državama članicama Evropske
unije se kroz brojne uspešne projekte međuopštinske saradnje ostvaruje bolje i efikasnije obavljanje
delatnosti od opšteg ekonomskog interesa (komunalnih delatnosti) i pružanje administrativnih i ostalih
usluga građanima i privredi.
Izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi (ZLS) 2018. godine mnogo detaljnije je
uređena oblast međuopštinske saradnje, u cilju širenja ove dobre prakse u JLS. Pitanja koja su do sada
bila otvorena i donekle sporna, kao na primer, da li jedinica lokalne samouprave može ugovorom da
poveri poslove iz svog izvornog delokruga drugom gradu ili opštini, sada su razrešena. Time se otvaraju
vrata planiranju i ugovaranju ovog oblika saradnje, široko prihvaćenog u Evropi i svetu. Takođe,
Zakonom je omogućeno da gradovi i opštine zajednički obavljaju i poverene poslove, na način koji bi
detaljnije bio uređen uredbom Vlade, koja još uvek nije doneta.
Način obavljanja međuopštinske saradnje uređuje se sporazumom, čiji su obavezni elementi
utvrđeni ZLS. Sporazum o međuopštinskoj saradnji mora da sadrži naziv ili sedište zajedničkog organa,
službe, preduzeća, ustanove ili druge organizacije, vrstu, obim i način obavljanja poslova, način
finansiranja, upravljanje i nadzor nad radom, pristupanje sporazumu drugih jedinica lokalne
samouprave, postupak istupanja odnosno odustajanja od sporazuma, prava i obaveze zaposlenih i
druga pitanja za koja članice sporazuma saglasno utvrde da su od zajedničkog interesa. Članice
sporazuma su u obavezi da Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu, koje vodi evidenciju
sporazuma, sporazum dostave u roku od 30 dana od dana zaključenja.
Ako je sporazumom ugovoreno zajedničko obavljanje izvornih (ili poverenih) poslova, zaposleni
službenici i nameštenici svoja prava i obaveze iz radnog odnosa ostvaruju u organu jedinice lokalne
samouprave u kojoj se obavljaju poslovi za više JLS. Kad je sporazumom predviđeno da zajednički
organizacioni oblik odlučuje u upravnom postupku u prvom stepenu, opštinska odnosno gradska veća
članica zadržavaju svoju nadležnost u drugostepenom postupku. Sredstva za finansiranje zajedničkog

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 11

obavljanja izvornih i poverenih poslova obezbeđuju se u budžetima jedinica lokalne samouprave koje
su pristupilesporazumu, srazmerno obimu poslova koji se obavljaju za svaku članicu.
Kada JLS ugovaraju zajedničko obavljanje komunalnih delatnosti, zbog specifičnosti obavljanja ovih
delatnosti i načina njihovog finansiranja, sva pitanja od značaja za uspostavljanje ovog oblika saradnje
dve ili više JLS uređena su Zakonom o komunalnim delatnostima,8 a Zakon o lokalnoj samoupravi se
supsidijerno primenjuje.
Sporazum o međuopštinskoj saradnji prestaje da važi na zahtev jedne od članica koji ona pismenim
putem uputi drugoj članici odnosno ostalim članicama, najkasnije šest meseci pre dana sa kojim
sporazum prestaje da važi. Jedinica lokalne samo uprave koja podnosi zahtev za prestanak važenja
sporazuma u odnosu na nju u obavezi je da o tome obavesti ministarstvo nadležno za poslove lokalne
samouprave. Ako je sporazumu pristupilo više jedinica lokalne samouprave, on prestaje da važi samo
u delukojiseodnosinaonukoja je podnela ovaj zahtev.

Prema analizi SKGO o primeni principa dobrog upravljanja, od 60 JLS koji su učestvovale u analizi,
35% je ostvarilo saradnju I udružilo se sa drugom JLS i njenim organima I službama u oblastima od
zajedničkog interesa u dva i više slučajeva (oblasti, nadležnosti). Ovde je primećena značajna razlika
između gradova i opština, pa je tako 64% gradova iz uzorka sarađivalo ili se udružilo sa drugim JLS,
dok je to slučaj samo u oko 26% opština. Oko 15% ostvarilo je saradnju i udružilo se sa drugim JLS u
oblastima od zajedničkog interesa u jednom slučaju (oblasti, nadležnosti), dok polovina nije ostvarila
saradnju. Važno je napomenuti da se većina pomenutih slučajeva saradnje odnosi na zajedničku
realizaciju projekata.
Istraživanje na osnovu Indeksa dobrog upravljanja pokazalo je da je najveći procenat gradova
(64%) i opština (26%) sarađivao sa drugim JLS u oblasti upravljanja komunalnim otpadom, jer je
regionalizacija u ovoj oblasti zakonska obaveza.

Veliki deo Indeksa odobre uprave nudi argumente u prilog stavu da veći broj poslova od kojih zavisi
kvalitet usluga koje JLS pružaju građanima teško da može da bude sproveden bez oslanjanja na
međuopštinsku saradnju. Ovde je posebno potrebno obratiti pažnju na nove, do sada nekorišćene
oblike međuopštinske saradnje, kao što je ustupanje obavljanja pojedinih poslova iz okvira izvornih
nadležnosti drugoj JLS ili preduzeću, ustanovi i drugoj organizaciji čiji je ona osnivač.

SKGO je izradila nekoliko modela kako bi opštinama i gradovima pomogla da uspostave različite
oblike međuopštinske saradnje:
• Metodološko uputstvo za izradu sporazuma o međuopštinskoj saradnji SKGO
• Dva modela sporazuma o saradnji u vezi sa pravobranilaštvom
• Dva modela sporazuma u vezi sa lokalnim ombudsmanom
• Modeli sporazuma o saradnji u oblasti energetskog menadžmenta
• Nekoliko modela sporazuma o saradnji u oblasti inspekcijskog nadzora:

8 Službeni glasnik RS, br. 88/2011, 104/2016, 95/2018.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 12

 2.6. Odgovornost zbog nesavesnog, neblagovremenog i nepotpunog
vršenja poslova

U četvrtoj lekciji, u kojoj smo analizirali vrste i oblike odgovornosti službenika u JLS, načelno smo
pomenuli i propise koji uređuju disciplinsku odgovornost. Da se podsetimo: povreda dužnosti iz radnog
odnosa podleže odgovornosti za povredu te dužnosti (član 135 Zakona o zaposlenima u AP i JLS). 9
Odredbe Zakona o zaposlenima u AP i JLS o disciplinskoj odgovornosti službenika se shodno primenjuju
i na nameštenike (član 151).
Svrha odgovornosti za povredu dužnosti iz radnog odnosa sastoji se u obezbeđivanju zakonitog,
odgovornog, ekonomičnog i efikasnog obavljanja službenih zadataka, kao i u zaštiti časti i ugleda
službenika i lokalne samouprave u celini. Drugim rečima, bez discipline, odnosno bez poštovanja pravila
rada i postupanja, nije moguće realizovati predviđene poslove na zakonit, ekonomičan i efikasan način,
ni očuvati ugled javne službe u celini. Odgovornost za povredu dužnosti iz radnog odnosa može se
definisati kao odgovornost službenika za povredu zakonskih obaveza i pravila struke, za koju se u
propisanom postupku od strane nadležnog tela (disciplinske komisije) izriče zakonom određena kazna.
Krivična ili prekršajna odgovornost ne isključuju odgovornost za povredu dužnosti iz radnog odnosa.
Istovremeno, oslobođenje od krivične ili prekršajne odgovornosti ne pretpostavlja oslobođenje od
odgovornosti za povredu dužnosti iz radnog odnosa. Krivični, prekršajni i disciplinski postupak se vode
po različitim pravilima, u tim postupcima se koriste različita dokazna sredstva, zakonom propisani
objektivni i subjektivni elementi krivičnog dela, prekršaja i povrede dužnosti mogu se bitno razlikovati
(iako se radi o istoj radnji ili propuštanju), te po načelu slobodne ocene dokaza nadležni organi koji
utvrđuju ove različite vrste odgovornosti mogu doneti različite zaključke o odlučnim činjenicama.
Član 136. Zakona o zaposlenima u AP i JLS povrede radne dužnosti deli nalakše i teže. Lakše povrede
su definisane članom 137. i uglavnom se odnose na zakašnjavanje na posao tri ili više puta, nesavesno
čuvanje službenih spisa, neopravdan izostanak s posla jedan dan ili neobaveštavanje pretpostavljenog
o izostanku sa posla, povredu kodeksa ponašanja službenika, koja nije obuhvaćena nekom od povreda
dužnosti iz radnog odnosa predviđenih ovim ili posebnim zakonom i sl. Lakšim povredama radne
dužnosti obično ne mogu da nastanu teške posledice po život i zdravlje ljudi, budžetska ili ostala
sredstva JLS ili realizaciju prava i interesa građana.
Teške povrede dužnosti su posebno teški oblici kršenja načela zakonitosti kao i pravila i načela struke
(to su zapravo ključna načela dobre uprave), a ona se utvrđuju isključivo zakonom. Ovo pre svega zato
što su i sankcije, pa time i posledice po službenike i nameštenike daleko teže nego kod lakših povreda
dužnosti iz radnih odnosa. Članom 138. Zakona o zaposlenima u AP i JLS propisano je da u teže povrede
dužnosti iz radnog odnosa, između ostalog, spada i neizvršavanje ili nesavesno, neblagovremeno ili
nepotpuno izvršavanje poslova ili naloga pretpostavljenog, a članom 141. utvrđeno je da poslodavac vodi
disciplinski postupak, odlučuje o disciplinskoj odgovornosti i izriče disciplinske mere.
Neizvršavanje, nesavesno ili neblagovremeno ili nepotpuno izvršavanje poslova ili naloga
pretpostavljenih svrstano je na prvo mesto liste težih povreda dužnosti iz radnog odnosa. Mada teže
povrede dužnosti iz radnog odnosa nisu razvrstavane u listu po težini i po očekivanoj verovatnoći
izricanja najozbiljnijih sankcija (pa i prestanka radnog odnosa), može se zaključiti da je ova povreda
9 Službeni glasnik RS, br. 21/2016, 113/2017, 113/2017 (dr. zakon), 95/2018.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 13

jedna od najtežih, pre svega zbog produženog trajanja i intenziteta dejstva posledica nastalih njenim
delovanjem po funkcionisanje lokalne samouprave. Ove posledice neizvršavanja, ili nesavesnog,
neblagovremenog i nepotpunog izvršavanja poslova su utoliko teže i ozbiljnije ukoliko je počinilac na
odgovornijem mestu u strukturi upravne organizacije.
Odredbom o neizvršavanju, nesavesnom i neblagovremenom izvršavaju poslova ili naloga
pretpostavljenih mogu se zapravo obuhvatiti sva kršenja službenih obaveza, pa se ona može i oceniti
kao generalna povreda dužnosti iz radnog odnosa u slučaju da određeno činjenje ili propuštanje nije
obuhvaćeno drugom, preciznijom pravnom kvalifikacijom. Ovu težu povredu dužnosti čini službenik (ili
nameštenik) koji ne izvrši obavezu koju je bio dužan da izvrši na osnovu opisa svog radnog mesta.
Povreda obaveze izvršavanja poslova je takva radnja koja uvek izaziva teže posledice, pa se već samim
tim svrstava u teže povrede dužnosti iz radnog odnosa. Nesavesno izvršavanje poslova znači
postupanje protivno zakonu, drugim propisima ili pravilima struke. Pod nesavesnim izvršenjem
obaveze podrazumeva se i ono izvršenje koje ne uključuje dužnu pažnju usled koje obaveza nije u
potpunosti ili nije pravilno izvršena. Neblagovremeno je ono izvršavanje poslova ili naloga
pretpostavljenih koje je usledilo posle utvrđenog roka.

Prema rezultatima istraživanja o dobrom upravljanju SKGO, u uzorku od 60 gradova i opština u

preko 78% JLS nisu pokretani disciplinski postupci jer u prethodnih 12 meseci nije bilo
neblagovremenog izvršavanja poslova. Prvo pitanje koje bi moglo da se postavi je – na koji način je
moglo da bude i utvrđeno neblagovremeno i nesavesno izvršavanje poslova kada ne postoji
jedinstveni, operativni, sveobuhvatni sistem za praćenje realizacije toka predmeta i izvršavanja
pojedinih upravnih radnji i postupanja u predmetu (isto se odnosi i na inspekcijski nadzor i ostale
postupke).

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 14

 3. ZAKLJUČCI

Promovisanje standarda ekonomičnosti i efikasnosti bi posebno moglo da se realizuje kroz jačanje

međuopštinske saradnje. Veliki deo Indeksa odobre uprave SKGO nudi argumente u prilog stavu da
veći broj poslova od kojih zavisi kvalitet usluga koje JLS pružaju građanima teško može biti sproveden
bez oslanjanja na međuopštinsku saradnju (npr. lokalni ombudsmani, službe besplatne pravnepomoći,
lokalni pravobranioci). Uz međuopštinsku saradnju, Indeks dobre uprave ukazuje da je postojanje
jedinstvenog upravnog mesta pojedinačno jedna od oblasti u kojoj je takođe moguće ostvariti značajan
napredak. Imajući u vidu razvoj tehnologije, tendencija je da jedinstvena upravna mesta postanu i
virtuelna kategorija, odnosno da se nalaze i na internetu, umesto da zahtevaju obezbeđivanje nekog
posebnog poslovnog prostora.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 15

4. LITERATURA

1. Z. Tomić, D. Milosavljević, V. Cucić, Praktikum za primenu Zakona o opštem upravnom

postupku, Beograd, 2017,
http://www.puma.vojvodina.gov.rs/dokumenti/zakoni/Praktikum_za_primenu_Zakona_o_op
stem_upravnom_postupku.pdf
2. SKGO, Unapređenje administrativne efikasnosti i delotvornosti na lokalnom nivou – primeri
dobre prakse, 2020,
http://skgo.org/storage/app/uploads/public/159/125/474/1591254749_Unapredjenje%20ad
ministrativne%20efikasnosti%20i%20delotvornosti%20na%20lokalnom%20nivou%20PRIMERI
%20DOBRE%20PRAKSE%20WEB.pdf
3. SIGMA, Principi javne uprave, 2015, http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-
Administration-Overview-Serbian.pdf

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 16