E-obuka: Dobra uprava na lokalnom nivou

LEKCIJA 12:
Delotvornost postupanja organa
lokalne samouprave

Izrada nastavnog materijala omogućena je u okviru projekta „Unapređenje dobrog upravljanja na

lokalnom nivou“. Projekat sprovodi Stalna konferencija gradova i opština (SKGO) u okviru
programa „Podrška Vlade Švajcarske razvoju opština kroz unapređenje dobrog upravljanja i
socijalne uključenosti – Swiss PRO“, koji realizuje Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne
usluge (UNOPS). Stalna konferencija gradova i opština isključivo je odgovorna za sadržaj teksta
lekcije koji ne predstavlja nužno stavove Vlade Švajcarske i Vlade Srbije.
 Sadržaj

1. Uvod .......................................................................................................................................3
1.1. Pojam principa delotvornosti i odnos sa drugim principima dobrog upravljanja ....................3
1.2. Međunarodni standardi i domaći okvir ....................................................................................4

2. Obezbeđivanje delotvornosti u postupanju lokalne samouprave ..............................................7

2.1. Standardizacija postupanja ......................................................................................................7
2.1.1. Standardi za postupanje pri pružanju usluga gradske/opštinske uprave ....................7
2.1.2. Modeli administrativnih postupaka..............................................................................8
2.1.3. Praćenje broja i frekventnosti usluga iz nadležnosti JLS ..............................................9
2.2. Analiza efekata propisa ............................................................................................................9
2.2.1. Praćenje promene propisa čija primena je u nadležnosti lokalne samouprave ....... 10
2.2.2. Analiza efekata propisa JLS ........................................................................................ 10
2.3. Analiza postupanja u pojedinačnim predmetima ................................................................. 10
2.3.1. Sprečavanje višestrukog odlučivanja o istoj upravnoj stvari ..................................... 10
2.3.2. Praćenje prigovora na rad organa, ustanova i javnih preduzeća čiji je osnivač JLS .. 11
2.4. Delotvornost inspekcijskog nadzora ..................................................................................... 12
2.4.1. Prikupljanje podataka, praćenje i analiza stanja u oblasti inspekcijskog nadzora .... 12
2.4.2. Planovi inspekcijskog nadzora ................................................................................... 13
2.4.3. Preventivno delovanje inspekcije .............................................................................. 13
2.4.4. Koordinacija inspekcijskog nadzora nad poslovima iz izvorne nadležnosti JLS ......... 14

3. Zaključak ...............................................................................................................................16

4. Literatura ..............................................................................................................................17

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 2

 1. Uvod

1.1. Pojam principa delotvornosti i odnos sa drugim

principima dobrog upravljanja

Kada procenjujemo delotvornost, postavljamo pitanje da li aktivnosti koje sprovodimo i rezultati

koje postižemo postižu ciljeve koje smo prethodno definisali. Zbog toga je pitanje delotvornosti usko
povezano sa strateškim planiranjem i planiranjem javne politike (o čemu je već bilo reči u Lekciji 2 o
odgovornom upravljanju razvojem lokalne zajednice), kao i sa merenjem učinka.
Principi efikasnosti (o čemu je bilo reči u prethodnoj lekciji) i delotvornosti u javnom upravljanju
nastaju sa proširenjem uloge javne uprave kao pokretača i nosioca raznih projekata kojima se rešavaju
konkretni društveni problemi. S obzirom na to da je problema koje treba rešiti uvek više nego sredstava
na raspolaganju, javljaju se zahtevi da javna uprava bude efikasna i delotvorna.
U SAD, u periodu Nju dila (New Deal), nacionalnog programa predsednika Ruzvelta za
prevazilaženje posledica velike ekonomske krize 30-ih godina 20. veka, afirmisano je načelo
delotvornosti (efektivnosti, eng. effectiveness). Javna uprava treba da rešava probleme, odnosno da
ostvaruje definisane ciljeve u oblastima iz svog delokruga. Takođe, kao poseban zahtev, u vezi sa
načelom delotvornosti, pojavilo se i načelo efikasnosti, koje se ogleda u težnji da se poslovi obavljaju
sa što povoljnijom srazmerom između uloženih sredstava i postignutih rezultata.
Kasnije, tokom 70-ih godina 20. veka, kao posledica velike naftne krize, koja je prouzrokovala velike
budžetske deficite, zajedno sa prodorom ideja neoliberalne države, dovodi se u pitanje država
blagostanja, kao i sposobnost javnog sektora da upravlja određenim oblastima (npr.
telekomunikacijama, elektroprivredom i sl). Jedan od načina za ostvarivanje zahteva delotvornosti i
efikasnosti vidi se u reformi javnog sektora, primenom tehnika menadžmenta iz privatnog sektora - tzv.
Novi javni menadžment (eng. New Public Management). Takvo upravljanje podrazumeva uvođenje
tržišta, menadžera i merenja rezultata u javni sektor. Menadžment rezultata, kao jedan od modela,
podrazumeva sistem upravljanja vezan za rezultate. Ovaj pristup znači uvođenje strateškog planiranja,
praćenje utvrđenih i postignutih zadataka, kao i odgovarajuće budžetsko planiranje.
Pored ovog aspekta, koji je usmeren na merenje učinka, odnosno stepen ostvarenosti definisanih
ciljeva javne politike, treba istaći da delotvornost kao princip dobre uprave podrazumeva i oblikovanje
načina rada i postupanja organa uprave, odnosno pružanja usluga, prema potrebama građana kao
korisnika usluga. Tačnije, treba imati u vidu da i stepen zadovoljenja potreba građana predstavlja
sastavni deo merila delotvornosti neke mere javne politike.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 3

 1.2. Međunarodni standardi i domaći okvir

Princi delotvornosti naveden je u svakom od najvažnijih međunarodnih pravnih dokumenata o

ljudskim pravima i slobodama, gde mu se daje pre svega pravna sadržina. Na primer, član 13. Evropske
konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama glasi: „Svako kome su povređena prava i slobode
predviđeni u ovoj Konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira
na to jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu”. Domašaj ovog člana prostire
se na različite povrede prava pojedinca uključujući tu i one izvršene odlukama iz domena upravnog
postupka.
Evropski kodeks dobrog upravnog postupanja (eng. The European Code of Good Administrative
Behaviour), predložen od strane Evropskog ombudsmana, a usvojen od strane Evropskog parlamenta
2001. godine, bez posebnog određivanja sadržine svrstava princip delotvornosti unutar pojma dobre
uprave. Ovaj kodeks pominjali smo već u prvoj lekciji u okviru ove obuke.
Sa razvojem doktrine dobrog upravljanja, delotvornost dobija savremenu sadržinu, koja je
nadgradnja nad pravnom osnovom. Tako je Evropska komisija u Beloj knjizi o evropskom upravljanju iz
2001. godine razvila pet principa dobrog upravljanja: otvorenost, participacija, odgovornost,
delotvornost i koherentnost. U Beloj knjizi, Komisija govori o delotvornosti u kontekstu sprovođenja u
život ciljeva koji su utvrđeni javnim politikama. U tom dokumentu se navodi da politike moraju biti
delotvorne i blagovremene, pružajući ono što je potrebno na osnovu jasnih ciljeva, procena budućeg
uticaja i, ako je moguće, iskustava iz prošlosti. Delotvornost takođe zavisi od proporcionalnosti primene
politika EU i od donošenja odluka na najprikladnijem nivou.
Preporuka (2007) 7 o dobroj upravi državama članicama Saveta Evrope, koju je usvojio Komitet
ministara 20. juna 2007. godine, preporučuje vladama država članica da promovišu dobru upravu kroz
organizaciju i funkcionisanje javnih vlasti koje će obezbediti efikasnost, delotvornost i vrednosti za dati
novac. Ovi principi zahtevaju da države članice: postave ciljeve i razviju indikatore za njihovo merenje,
u cilju periodičnog praćenja i merenja ostvarivanja ovih ciljeva od javne uprave i službenika, obavežu
javne vlasti da redovno proveravaju, u okviru zakona, da li se javne usluge pružaju po odgovarajućoj
ceni i da li ih treba zameniti ili ukinuti, primoravaju javnu upravu da traži najbolja sredstva za postizanje
najboljih rezultata, sprovodi odgovarajuće interno i eksterno nadgledanje (monitoring) akata i radnji
javne uprave i njenih službenika.
Iz ugla delotvornosti rada lokalne samouprave, značajan dokument je Evropska povelja o lokalnoj
samoupravi. Odredbom člana 4. Povelje, predviđeno je da će se lokalni poslovi vršiti „pre svega od
strane onih vlasti koje su najbliže građanima“. Međutim, i tom prilikom, za prenošenja poslova na niže
nivoe vlasti treba imati u vidu obim i prirodu posla, zahteve efikasnosti i delotvornosti. Kao treći princip
Strategije za inovacije i dobro upravljanje na lokalnom nivou iz 2008. godine (kojom je Savet Evrope
definisao 12 principa dobre demokratske vladavine), eksplicitno je naveden princip efikasnosti i
delotvornosti (videti i u lekciji 11 o principu efikasnosti).
Zajedno sa idejama o potrebi reforme javne uprave, i u našim propisima i dokumentima javne
politike delotvornost postaje jedan od ključnih termina, samostalno ili zajedno sa principima

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 4

efikasnosti i ekonomičnosti. Među prvima je to bila Strategija reforme državne uprave iz 2004. godine,
koja je delotvornost pominjala upravo u kontekstu lokalne samouprave.1
Ovu strategiju zamenila je Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji (SRJU)2 koja postavlja
delotvornost i efikasnost među četiri ključna principa na kojima se zasniva politika Vlade u ovoj oblasti,
a koji su istovetni principima tzv. evropskog administrativnog prostora. 3 S obzirom na to, delotvornost
se u pominje u vezi sa svim merama kojima bi trebalo postići postavljene posebne ciljeve Strategije, a
ovde ukazujemo na neke koje su u direktnijoj vezi sa temama ove obuke:
• SRJU predviđa dalju dekoncentraciju, odnosno prepoznaje potrebu za obavljanjem šireg kruga
poslova od značaja za veći broj stanovnika, odnosno JLS (npr. poslovi inspekcijskog nadzora,
priprema zajedničkih projekata), u cilju njihovog koordiniranog i delotvornog obavljanja. U tom
smislu predviđa se redefinisanja položaja okruga i jačanja kapaciteta, kao i statusa načelnika
upravnog okruga, u cilju delotvornijeg i efikasnijeg obavljanja poslova unutar okruga;
• U okviru unapređenja procese izrade propisa, SRJU posebno, u cilju unapređenja efikasnosti i
delotvornosti rada organa JLS prepoznaje potrebu za ujednačavanjem propisa i procedura na
lokalnom nivou kroz promovisanje primera dobre prakse i širenja novih i unapređenih rešenja
na druge JLS. To bi garantovalo jednak stepen pravne sigurnosti svim korisnicima usluga lokalne
samouprave. Takođe, potrebno je unaprediti mehanizme konsultacija između organa različitih
nivoa teritorijalne organizacije, kao i sa civilnim društvom i privatnim sektorom u vezi sa
formulisanjem javnih politika i usvajanjem zakonodavstva.
• U okviru mera za reformu inspekcijskog nadzora, odnosno povećanja delotvornosti, njegove
efikasnosti i ekonomičnosti, SRJU navodi organizovanje stručnog usavršavanja inspektora,
prilagođenih opštem režimu i posebnostima različitih oblasti inspekcijskog nadzora.
• Da bi javna uprava mogla efikasno, delotvorno i stručno da odgovori na potrebe građana i pruži
kvalitetne javne usluge u skladu sa principima i standardima „dobrog upravljanja” […]
neophodno je povećati transparentnost njenog rada i unaprediti etičke standarde i odgovornost
pri obavljanju poslova javne uprave.

U Strategiji regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period

2016–2020. godine,4 navode se načela dobre regulatorne prakse, u skladu sa Rezolucijom Narodne
skupštine o zakonodavnoj politici, među kojima je načelo delotvornosti koje podrazumeva da: (1) se
propisom rešavaju uočeni problemi; (2) je propis primenljiv; (3) propis jasno definiše ovlašćenja
nadležnih državnih i nedržavnih subjekata kao nosilaca javnih ovlašćenja i da (4) su subjekti na koje se
propis odnosi u mogućnosti da ga poštuju i po njemu postupaju.

1 „Organi lokalne samouprave su mnogo fleksibilniji u poređenju sa organima državne uprave na centralnom nivou (state
administration), posmatrajući njihovu organizacionu strukturu i način pružanja usluga. Štaviše, u osnovi oni su u stanju da
usluge pružaju jeftinije i uz manje nepotrebne birokratije. Međutim, da bi do ovoga u praksi zaista i došlo, uslov je da organi
lokalne samouprave imaju dovoljno resursa da svoje poslove obavljaju delotvorno.” Tekst Strategije dostupan je npr. na
http://reforma.bezbednost.org/wp-content/uploads/downloads/2012/09/2004-Strategija-reforme-državne-uprave-u-
Republici-Srbiji.pdf (9.11.20).
2 Službeni glasnik RS, br. 9/14, 42/14 – ispravka, 54/18.
3 Ostala tri principa su: 1) pouzdanost i predvidivost, odnosno pravna sigurnost; 2) otvorenost i transparentnost upravnog

sistema i unapređenje učešća građana i drugih društvenih subjekata u radu javne uprave (tzv. „participacija”) i 3)
odgovornost rada organa javne uprave. Sve ove principe već smo obrađivali u prethodnim lekcijama.
4 Službeni glasnik RS, br. 8/16.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 5

 Među zakonima koji postavljaju delotvornost među svoja osnovna načela, ovde izdvajamo
nekoliko.
• Prema Zakonu o državnim službenicima, 5 državni službenik odgovara za zakonitost, stručnost i
delotvornost svog rada (član 6). Identičnu formulaciju sadrži Zakon o zaposlenima u
autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave (član 17), 6 kao i Zakon o
zaposlenima u javnim službama (član 22).7 Drugi zakon predviđa i da je jedan od ciljeva njegovog
uređivanja pokrajinskog i službeničkog sistema uopšte (član 2).
• Jedno od osnovnih načela Zakona o opštem upravnom postupku 8 je načelo delotvornosti i
ekonomičnosti postupka (član 9) prema kome je organ dužan da strankama omogući da uspešno
i celovito ostvare i zaštite prava i pravne interese. To je element delotvornosti ovog načela.
Ekonomičnost se ogleda u obavezama vođenja postupka bez odugovlačenja i uz što manje
troškova, kao i pribavljanja podataka iz službenih evidencija od strane organa koji vodi postupak.
• Zakon o inspekcijskom nadzoru 9 postavlja delotvornost kao jedan od svojih temeljnih principa i
navodi ga u brojnim odredbama: u vezi sa procenom rizika (član 9), usklađivanjem (član 11) i
koordinacijom nadzora (član 12), izricanjem mera od strane inspektora, a u vezi sa načelom
srazmernosti (član 25), kao i pokazateljima delotvornosti inspekcijskog nadzora koji
predstavljaju obavezne elemente godišnjeg izveštaja inspekcije (član 44). Delotvornosti
inspekcijskog nadzora na lokalnom nivou posvećen je poseban deo (2.4) ovog materijala.

Ima još zakona koji pominju delotvornost među svojima načelima. Neki od tih zakona analizirani su
u drugim lekcijama, u zavisnosti od svog glavnog predmeta. To su npr. Zakon o planskom sistemu
Republike Srbije, 10 Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, 11 Zakon o javno-privatnom
partnerstvu i koncesijama12 itd.

5 Službeni glasnik RS, br. 79/05, 81/05 (ispravka), 83/05 (ispravka), 64/07, 67/07 (ispravka), 116/08, 104/09, 99/14, 94/17 i
95/18.
6 Službeni glasnik RS, br. 21/16, 113/17, 113/17 (dr. zakon), 95/18.
7 Službeni glasnik RS, br. 113/17, 95/18 i 86/19.
8 Službeni glasnik RS, br. 18/16, 95/18 (autentično tumačenje).
9 Službeni glasnik RS, br. 36/15, 44/18 (dr. zakon), 95/18.
10 Službeni glasnik RS, br. 30/18.
11 Službeni list SRJ, br. 11/02, Službeni glasnik RS, br. 72/09 (dr. zakon), 97/13 (US) i 47/18.
12 Službeni glasnik RS, br. 88/11, 15/16 i 104/16.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 6

 2. Obezbeđivanje delotvornosti u postupanju
lokalne samouprave

Pošto je ovo načelo već duže vreme deo našeg pravnog poretka i strateškog okvira, mere za
unapređenje delotvornosti su u JLS već u primeni. Na ovom mestu, pokušaćemo da izdvojimo neke od
mehanizama, koji su predstavljeni i gore, u izvodima iz strategija i zakona, a koji su u direktnijoj vezi sa
pitanjima od značaja za lokalnu samoupravu i nisu već obrađeni u materijalima za druge lekcije u okviru
ove obuke. Ovi mehanizmi su kao značajni prepoznati i u okviru Indeksa dobre uprave na lokalnom
nivou SKGO.

2.1. Standardizacija postupanja

2.1.1. Standardi za postupanje pri pružanju usluga gradske/opštinske uprave

Standardi za postupanje pri pružanju usluga treba da budu definisani odgovarajućim aktom JLS. To
može biti ili odluka skupštine opštine ili drugi odgovarajući interni opšti akt. Radi standardizacije
pružanja usluga, jedan broj JLS uveo je sertifikovane sisteme upravljanja kvalitetom koji su usklađeni
sa međunarodnim standardima (npr. ISO), a uz podršku eksternih konsultanata. Postupak izbora
konsultanata koji će raditi na uvođenju sistema unapređenja upravljanja kvalitetom treba sprovesti u
skladu sa Zakonom o javnim nabavkama.13

PRIMER

Opštinska uprava opštine Medveđa dobila je sertifikat sistem menadžmenta kvalitetom standarda
SRPS ISO 9001:2015 13. avgusta 2018. godine. Radi unapređenja kvaliteta usvojen je pravilnik koji
služi kao osnovni i stalni dokument za sprovođenje i održavanje sistema menadžmenta kvalitetom i
njime je definisana: politika kvaliteta, organizaciona struktura i dokumenta potrebna za primenu
sistema upravljanja kvalitetom.
Opštinska uprava opštine Medveđa uspostavlja, dokumentuje, primenjuje i održava ovaj sistem i
neprekidno poboljšava njegovu delotvornost kroz: primenu politike kvaliteta, primenu dokumenata
sistema menadžmenta kvalitetom i stalnu orijentaciju ka korisnicima.

13 Službeni glasnik RS, br. 91/19.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 7

 PRIMER

Interne provere i preispitivanja sistema menadžmenta kvalitetom od strane rukovodstva koriste se

za nadzor nad funkcionisanjem sistema, praćenje efekata, analizu stanja, iniciranje korektivnih mera
i identifikaciju mogućnosti za poboljšanje. Mrežom procesa prikazan je redosled i međusobno
delovanje procesa.
Primenom ovih standarda u svom radu OU Medveđa se konstantno prilagođava zahtevima
okruženja, zahtevima korisnika usluga, potrebama odeljenja i službi, meri zadovoljstvo korisnika
usluga, realizuje postavljene zahteve i inovira interne procedure i uputstva o radu.
Za svaki proces, pojedinačno, prikazanom mapom procesa, utvrđuju se veze predmetnog procesa
sa ostalim procesima u organizaciji, zahtevani ulazni elementi i očekivani izlazni elementi iz procesa,
resursi koji su potrebni da se obezbedi njihova dostupnost, odgovornosti i ovlašćenja za proces, rizici
i prilike u skladu sa odgovarajućim zahtevima, vrednovanje procesa i primena potrebnih izmena da
se obezbedi da proces ostvaruje predviđene rezultate i mere poboljšavanja procesa i sistema
menadžmenta kvalitetom.

Pravila takvih sistema upravljanja kvalitetom podrazumevaju da se oni redovno kontrolišu i

analiziraju. Na osnovu izvršenih kontrola i analiza mogu da se definišu mere za unapređenje sistema i
ispravljanje uočenih nedostataka. Kontrola i analiza treba da budu redovne, u precizno definisanim
rokovima.

2.1.2. Modeli administrativnih postupaka

Pored ujednačavanja prakse JLS (o čemu je bilo reči i u Lekciji 10 o predvidivosti upravnog
postupanja u lokalnoj samoupravi), modeli služe i kao putokaz za lokalne službenike za postupanje u
poslovima u njihovom delokrugu. U tom smislu, ove modele JLS mogu koristiti tako što će ih pretočiti
u interni opšti akt, koji bi pored obaveze da se postupa po njima, sadržao i druge bitne odredbe u vezi
sa za radom službenika (vođenje službenih beleški, obavezu sastavljanja izveštaja i dr).

Modeli administrativnih procedura koje je izradila SKGO dostupni su na ovo linku.

Zbog relativno česte promene propisa (posebno sektorskih zakona u najrazličitijim oblastima u
kojima nadležnost ima JLS), modele treba stalno i redovno ažurirati, pa samim tim i interne akte kojima
se uvodi njihova obavezna primena u konkretnoj JLS.
Već je pomenuto i da neke JLS imaju formirane registre administrativnih procedura (ili postupaka),
često javno dostupne na njihovim veb prezentacijama. Već formirani registri mogu da posluže i za gore
opisane svrhe, ako su usklađeni sa modelima i redovno ažurirani.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 8

 2.1.3. Praćenje broja i frekventnosti usluga iz nadležnosti JLS

Opštinska/gradska uprava koja prati broj i frekventnost usluga iz svoje izvorne i poverene
nadležnosti, stvara time osnov za izradu analiza i preduzimanje mera kojim bi se ona organizovala i
delovala na racionalniji, efikasniji i delotvorniji način.
Praćenje broja i frekventnosti usluga koje se pružaju u okviru izvornih i poverenih poslova JLS
omogućava bolji uvid u kvalitet rada u njegovim različitim segmentima – npr. organizaciona struktura,
preopterećenost pojedinih službi ili radnih mesta, periodi intenzivnijeg rada i sl.
Najbolje rešenje za praćenje tih parametara jeste jedinstveni sistem na nivou gradske/opštinske
uprave (po mogućstvu, u vidu posebnog softvera), iz koga je moguće generisati izveštaje, jer se time
olakšava sprovođenje neophodnih analiza. U nekim JLS se praćenje usluga sprovodi na osnovu izveštaja
organizacionih jedinica, ali treba imati u vidu da je nedostatak takvog pristupa u činjenici da
organizacione jedinice mogu na različite načine i u različito vreme dostavljati svoje izveštaje, što može
otežavati poređenje i analizu podataka.

2.2. Analiza efekata propisa

Analiza efekata propisa ušla je u naš pravni sistem 2003. godine. I danas se, u skladu sa Poslovnikom
Vlade,14 obavezno sprovodi samo analiza efekata zakona, koja se dostavlja Vladi uz nacrt zakona, radi
utvrđivanja predloga zakona i kasnijeg upućivanja Narodnoj skupštini. Analiza efekata zakona dostavlja
se na mišljenje Republičkom sekretarijatu za javne politike (RSJP), koji sprovodi kontrolu kvaliteta
analize efekata. Pored analize efekata zakona, mišljenje RSJP se pribavlja i o predlogu Fiskalne strategije
i strategije razvoja, kao i o oceni predlagača da uz nacrt zakona ne treba da priloži analizu efekata
zakona.
Pored toga, Zakon o budžetskom sistemu, 15 za sve propise predviđena je obavezna procena
finansijskih efekata na budžet. To se odnosi kako na zakone, tako i na druge propise, uključujući i
propise lokalne vlasti.
Za razliku od propisa, obaveza sprovođenja analize efekata postoji prilikom usvajanja dokumenata
javne politike, u skladu sa Zakonom o planskom sistemu, o čemu je već detaljno bilo reči u Lekciji 2.
Zakon o planskom sistemu definisao je analizu efekata kao „analitički proces koji se sprovodi tokom
procesa planiranja, formulisanja i usvajanja javnih politika i propisa, u cilju sagledavanja promene koju
treba postići, njenih elemenata i uzročno-posledičnih veza između njih i izbora optimalnih mera za
postizanje ciljeva javnih politika (ex-ante analiza efekata), kao i tokom i nakon sprovođenja već
usvojenih javnih politika i propisa, u cilju vrednovanja učinaka, preispitivanja i unapređenja tih javnih
politika, odnosno propisa (ex-post analiza efekata).“16

14 Službeni glasnik RS, br. 61/06 (prečišćen tekst), 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13, 76/14 i 8/19 (dr. uredba).
15 Službeni glasnik RS, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 (ispravka), 108/13, 142/14, 68/15 (dr.
zakon), 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19 i 72/19.
16 Član 2. st. 1. t. 7. Zakona o planskom sistemu.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 9

 2.2.1. Praćenje promene propisa čija primena je u nadležnosti lokalne samouprave

Organizovano praćenje promena propisa omogućava brže i kvalitetnije prilagođavanje JLS

izmenama zakona i drugih propisa, kao i izbegavanje propusta u radu usled neobaveštenosti da je došlo
do promene propisa (npr. primena propisa koji nije važeći, propuštanje roka za neku radnju predviđenu
izmenjenim propisom i sl).
Analiza u vezi sa primenom Indeksa dobre uprave (IDU) je pokazala da JLS u najvećoj meri prate
promene propisa (preko 60% to čini na organizovan način), ali da se mehanizmi za to razlikuju. U praksi,
obaveza praćenja promene propisa predviđena je za rukovodeća radna mesta u organima JLS, kao i za
izvršilačka radna mesta za višim zvanjem.
Međutim, česta je situacija da se promena propisa prati u okviru iste organizacione jedinice, a da se o
određenoj promeni retko izveštavaju načelnik gradske/opštinske uprave i rukovodioci drugih
organizacionih jedinica, iako nije mali broj situacija u kojima se za rešavanje određene upravne stvari
preklapa delokrug dve ili više organizacione jedinice. Zbog toga je dobro internim aktom prevideti obavezu
periodičnih sastanka (kolegijuma) rukovodioca organizacionih jedinica sa načelnikom gradske/opštinske
uprave na kojima bi se, pored ostalog, izveštavalo o izmenama propisa iz njihove nadležnosti.
Situacija u kojoj se praćenje promene propisa ne vrši na organizovan način, već samoinicijativno od
strane službenika, može dovesti do konfuzije u radu gradske/opštinske uprave, koja se potom
reflektuje na njen kvalitet rada. U krajnjem slučaju, takvim stanjem, najviše bi bili oštećeni građani JLS.

2.2.2. Analiza efekata propisa JLS

Iako nije propisana kao obavezna (kao što je to slučaj sa propisima koji se donose na centralnom
nivou), analiza efekata propisa koje donose JLS je pokazatelj sistematičnog pristupa lokalne samouprave
vršenju poslova iz svog delokruga. Analiza daje odgovor na pitanje da li će novi propisi ili izmena
postojećih u određenoj oblasti imati onakav efekat kakav je JLS planirala, odnosno da li će biti delotvorni.
Dobro je da se u JLS radi analiza efekata propisa, makar za pojedine odluke Skupštine. U skladu sa
kadrovskim i organizacionim mogućnostima JLS, s vremenom analizu efekata propisa trebalo bi proširiti
i na sve akte JLS koje usvaja Skupština. Nažalost, u ovom trenutku preko 86% JLS ne sprovodi analizu
efekata propisa.

2.3. Analiza postupanja u pojedinačnim predmetima

2.3.1. Sprečavanje višestrukog odlučivanja o istoj upravnoj stvari

Organi uprave bi trebalo da spreče višestruko odlučivanje o istoj upravnoj stvari, odnosno tzv.
„ping- pong efekat”. Reč je o situaciji u kojoj o jednom istom predmetu prvostepeni i/ili drugostepeni
organ odlučuju više puta. Drugim rečima, u jednom istom predmetu dolazi više puta do poništavanja
prvostepene odluke i vraćanja stvari na ponovno odlučivanje prvostepenom organu, bez meritornog
odlučivanja drugostepenog organa o predmetu. Problem je i u tome što predmet, svaki put kad dođe

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 10

do drugostepenog organa, po žalbi dobija novi broj. Tako se jedan te isti predmet više puta računa u
normu prvostepenom i/ili drugostepenom organu, a stranke ne uspevaju da ostvare ili zaštite svoja
prava.
Poseban problem je i činjenica da u toj situaciji drugostepeni organ ne može na odgovarajući način
da bude kontrolisan. Ako drugostepeni organ bez meritornog odlučivanja (možda i bez upućivanja u
sadržinu predmeta) poništava više puta po žalbi rešenje i vraća stvar na ponovno odlučivanje
prvostepenom organu, njegova odluka ne može da bude napadnuta ni od strane prvostepenog organa
(jer za to nema procesnu legitimaciju) niti stranka može da uspe pred Upravnim sudom, jer je njena
žalba usvojena, a problem koji je bio predmet postupanja nije rešen.
U cilju prevazilaženja ovog problema, organi JLS mogu preduzeti određene mere, iz svoje
perspektive. Jedna od takvih mera jeste evidencija kojom se prate predmeti dok rešenje ne postane
pravnosnažno, koristeći mogućnosti koje pruža savremena digitalna tehnologija (npr. predmet ima
trajnu oznaku, koja ga prati dok ne postane pravnosnažan, bez obzira na to da li je i koliko puta u datom
predmetu izjavljena žalba i/ili tužba). Najveći broj JLS trenutno ne primenjuje ovakve mehanizme.
Takođe, da bi cilj uspostavljanja navedene evidencije bio potpun, potrebno je ustrojiti mehanizam za
njihovo prioritetno rešavanje.

2.3.2. Praćenje prigovora na rad organa, ustanova i javnih preduzeća čiji je osnivač JLS

Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP) predvideo je novo pravno sredstvo – prigovor (čl. 147-
150). Prigovor se može izjaviti zbog neispunjenja obaveza iz upravnog ugovora, zbog upravne radnje i
zbog načina pružanja javnih usluga. Zbog toga prigovor ima naročiti značaj kod pružanja javnih usluga.
Na sličan način kao što treba da vodi evidenciju o podnetim žalbama, koje se podnose na upravne
akte (rešenja) koja organi JLS donose u prvostepenom postupku, valjalo bi da JLS vodi i evidenciju o
podnetim prigovorima. To omogućava utvrđivanje eventualnih propusta u radu organa, ustanova i
javnih preduzeća čiji je osnivač i, na osnovu toga, preduzimanje mere za njihovo otklanjanje.
Kroz takvu evidenciju, JLS kao osnivač javnih preduzeća i drugih subjekata koji pružaju javne usluge,
od kojih su najznačajnije usluge u oblasti komunalnih delatnosti, ima uvid u probleme koje građani
imaju u određenoj vrsti komunalne usluge, te na osnovu toga može preduzeti određene mere za
poboljšanje kvaliteta određene usluge.
Samo uspostavljanje evidencije, naravno, nije dovoljno, već treba osmisliti i mehanizam za redovnu
analizu podnetih prigovora i formulisanje preporuka za unapređene rada uprave i javnih službi.
Nadležni organ po prigovoru donosi rešenje u roku od 30 dana od podnošenja prigovora, a stranka,
kao i kod svakog rešenja, ima pravo da podnese žalbu na rešenje o prigovoru. O podnetoj žalbi (u skladu
sa članom 46. st. 1. t. 5 Zakona o lokalnoj samoupravi), rešava gradsko/opštinsko veće, kao i o svim
žalbama na rešenja koja opštinska/gradska uprava donosi u poslovima iz izvornog delokruga JLS. Ako u
JLS postoji evidencija o postupanju gradskog/opštinskog veća po žalbama na rešenja o prigovorima
organa, ustanova i javnih preduzeća čiji je osnivač JLS, ona može da ukaže na način postupanja JLS po
iznetim prigovorima.
Žalba je najčešće korišćeno pravno sredstvo u upravnim predmetima. Kroz evidenciju o podnetim
žalbama, bez obzira na njihovu osnovanost, organi JLS imaju uvid rad prvostepenih organa u
gradskoj/opštinskoj upravi i drugim subjektima koji rešavaju o pravima i obavezama građana, te se na
osnovu toga mogu preduzeti određene mere za poboljšanje kvaliteta određene usluge.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 11

 Pored prigovora, kao pravnog sredstva iz ZUP, JLS mogu svojim aktima predvideti i druge
mehanizme kojima građani mogu izražavati svoje nezadovoljstvo kvalitetom pruženih usluga, pre svega
uređujući postupak za postupanje po pritužbama građana.

Agencija za borbu protiv korupcije (sadašnja Agencija za sprečavanje korupcije) izradila je Model
akta o postupanju po pritužbama građana na rad organa javne uprave, koji mogu koristiti i JLS.

2.4. Delotvornost inspekcijskog nadzora

Kao što je već rečeno, Zakon o inspekcijskom nadzoru (ZIN) postavlja delotvornost kao jedno od
svojih glavnih ciljeva i osnovnih načela. Takođe, iz perspektive lokalne samouprave, treba imati u vidu
da su poslovi inspekcijskog nadzora najčešći poslovi koji se poveravaju JLS, a tome je posvećen i
poseban član Zakona o lokalnoj samoupravi.

2.4.1. Prikupljanje podataka, praćenje i analiza stanja u oblasti inspekcijskog nadzora

Sprovedeno istraživanje pokazalo je i da se u više od 35% gradova i 26% opština se ne vrše poslovi
prikupljanja, praćenja i analize stanja u oblasti inspekcijskog nadzora ni u jednoj inspekciji koja je u
nadležnosti JLS. Gotovo polovina (45%) gradova i opština nema određen organ, unutrašnju
organizacionu jedinicu ili telo, koje koordinira inspekcijski nadzor.
Članom 8. ZIN utvrđena je obaveza inspekcije da prikuplja podatke, prati i analizira stanje u oblasti
inspekcijskog nadzora u njenom delokrugu. Ti poslovi uključuju prikupljanje i analizu podataka
dobijenih pomoću kontrolnih lista, sprovođenjem anketa i istraživanja javnog mnjenja i drugim
neposrednim prikupljanjem podataka, podataka od drugih državnih organa, organa autonomne
pokrajine i JLS i drugih imalaca javnih ovlašćenja, statističkih i drugih podataka, prikupljanje i analizu
inspekcijske, upravne, sudske i poslovne prakse iz odgovarajuće oblasti inspekcijskog nadzora, i druge
srodne poslove.

Na veb sajtu SKGO objavljeni su modeli kontrolnih lista za četiri inspekcije koje vrše nadzor nad
izvornim poslovima. U pitanju su komunalna, inspekcija za puteve, inspekcija za drumski saobraćaj i
poreska inspekcija.

Ako JLS ne bi uopšte vršila poslove prikupljanja, praćenja i analize stanja u oblasti inspekcijskog
nadzora, rezultat bi bio loš rad inspekcije i povećanje broja problema sa kojima će suočavati i JLS i
građani. Drugim rečima, prikupljanje podataka, praćenje i analiza stanja u oblasti inspekcijskog nadzora
je osnov za kvalitetan rad inspekcije u JLS. Najbolje je da se svi poslovi koje ZIN navodi kao poslove
prikupljanja, praćenja i analize stanja u oblasti inspekcijskog nadzora, obavljaju za sve inspekcije od
strane organizacione jedinice u čijem su delokrugu poslovi inspekcijskog nadzora.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 12

 2.4.2. Planovi inspekcijskog nadzora

Član 10. st. 2. Zakona o inspekcijskom nadzoru predviđa obavezu inspekcije da sačini strateški
(višegodišnji) i godišnji plan inspekcijskog nadzora, kao i operativne planove za sprovođenje godišnjeg
plana inspekcijskog nadzora.
Strateški plan inspekcijskog nadzora, kao najopštiji plan u oblasti inspekcijskog nadzora,
predstavlja okvir za višegodišnje delovanje organa JLS u oblasti inspekcijskog nadzora. Godišnji plan
inspekcijskog nadzora predstavlja korak u konkretizaciji strateškog plana.
ZIN detaljno propisuje i sadržinu plana inspekcijskog nadzora (st. 3. i 4. člana 10), kao i obavezu da
se o planu pribavi mišljenje, odnosno uputstva i smernice Koordinacione komisije za inspekcijski
nadzor. Inspekcija objavljuje plan na svojoj internet stranici. Ministar nadležan za odgovarajuću oblast
inspekcijskog nadzora, odnosno imalac javnog ovlašćenja koji vrši inspekcijski nadzor u određenoj
oblasti propisuje posebne elemente plana određenog inspekcijskog nadzora. To se čini u formi
pravilnika.
Nadležni organ autonomne pokrajine i JLS propisuje posebne elemente plana određenog
inspekcijskog nadzora iz izvorne nadležnosti autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (čl.
10 st. 8).

2.4.3. Preventivno delovanje inspekcije

Član 13. st. 1. ZIN predviđa obavezu inspekcije da preventivno deluje. U stavu 2. istog člana navodi
se da se preventivno delovanje inspekcije ostvaruje uglavnom kroz javnost njenog rada, a naročito:
• objavljivanjem važećih propisa iz oblasti inspekcijskog nadzora,
• planova inspekcijskog nadzora i kontrolnih lista,
• obaveštavanjem javnosti o promenama propisa i pravima i obavezama za nadzirane
• subjekte koji iz njih proizlaze
• obaveštavanjem javnosti o saznanjima inspekcije o postojanju ozbiljnog rizika po život ili zdravlje
ljudi, imovinu veće vrednosti, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, i preduzetim merama i
radnjama kako bi se taj rizik otklonio ili umanjio
• pružanjem stručne i savetodavne podrške nadziranom subjektu ili licu koje ostvaruje određena
prava u nadziranom subjektu ili u vezi sa nadziranim subjektom, uključujući i izdavanje akata o
primeni propisa i službene savetodavne posete,
• preduzimanjem preventivnih inspekcijskih nadzora i drugih aktivnosti usmerenih ka podsticanju
i podržavanju zakonitosti i bezbednosti poslovanja i postupanja i sprečavanju nastanka štetnih
posledica po zakonom i drugim propisom zaštićena dobra, prava i interese, naročito kada se
utvrdi da postoje rani znaci verovatnoće njihovog nastanka.

Objavljivanjem važećih propisa građani i pravna lica na teritoriji JLS se upoznaju sa propisima koje
uređuju oblasti koje su predmet inspekcijskog nadzora, te bi oni trebalo da svoje ponašanje, kao i
ostvarenje prava i izvršenje obaveza prilagode važećim propisima. O objavljivanju propisa JLS već je
bilo reči u Lekciji 7 (Transparentnost u obavljanju poslova lokalne samouprave.)

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 13

 Redovnim objavljivanjem planova (strateških, godišnjih i operativnih) i kontrolnih lista obezbeđuje
se javnost rada inspekcije, što je činjenica koja kod građana i pravnih lica na teritoriji JLS uliva poverenje
u njen rad.
Građani imaju pravo da budu informisani o postojanju ozbiljnog rizika po život ili zdravlje ljudi,
imovinu veće vrednosti, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, kako bi i oni mogli da preduzmu mere
za otklanjanje ili smanjenje rizika. Takođe je obaveza inspekcije da javnost obavesti o preduzetim
merama i radnjama kako se eventualni rizik otklonio ili umanjio.

2.4.4. Koordinacija inspekcijskog nadzora nad poslovima iz izvorne nadležnosti JLS

Kao što to za inspekcije iz republičkog delokruga postoji Koordinaciona komisija za inspekcijski

nadzor koju obrazuje Vlada, tako je članom 12. ZIN predviđeno je da se odlukom nadležnog organa JLS
određuje koji organ, unutrašnja organizaciona jedinica ili telo koordinira inspekcijski nadzor nad
poslovima iz njihove izvorne nadležnosti. To bi bio pandan Koordinacionoj komisiji za inspekcijski
nadzor Vlade kada su u pitanju inspekcijski poslovi iz republičkog delokruga.

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je na svojoj veb prezentaciji objavilo Stručno-
metodološka objašnjenja za koordinaciju i vršenje inspekcijskog nadzora u upravnim okruzima i
jedinicama lokalne samouprave koja sadrže i dijagram koordinacije inspekcijskog nadzor a u JLS, kao
i model rešenja o određivanju tela koje koordinira inspekcijski nadzor nad poslovima iz izvorne
nadležnosti jedinice lokalne samouprave.

U ovom dokumentu, navodi se 12 inspekcija koje se, u skladu sa zakonom mogu obrazovati u JLS
za obavljanje izvornih i poverenih poslova inspekcijskog nadzora (1) komunalna inspekcija, 2)
urbanistička inspekcija, 3) građevinska inspekcija, 4) inspekcija za zaštitu životne sredine, 5) inspekcija
za javne puteve, 6) inspekcija za drumski saobraćaj, 7) vodna inspekcija, 8) sanitarna inspekcija, 9)
prosvetna inspekcija, 10) lokalna poreska inspekcija, 11) budžetska inspekcija i 12) upravna inspekcija),
kao i da „zakonodavstvo u nastanku predviđa turističku inspekciju jedinice lokalne samouprave, koja
će da vrši poverene poslove inspekcijskog nadzora.” Treba imati u vidu da ne postoje sve ove inspekcije
u svim JLS, a najveći broj postoji u Beogradu, jer su njemu zakonima povereni neki poslovi inspekcijskog
nadzora koji se u drugim JLS ne obavljaju (npr. upravna inspekcija).
Osim određivanja subjekta nadležnog za koordinaciju, važna je i učestalost njegovog sastajanja i
razmatranja stvari koje su predviđene u okviru obaveze koordinacije inspekcijskim poslovima (na
primer, obuhvatniji i delotvorniji nadzor i izbegavanje preklapanja i nepotrebnog ponavljanja nadzora
i slično).
U tom pogledu mogu se definisati neke preporuke za postupanje organa JLS. Na primer, neophodno
je da sastanci subjekta koji se bavi koordinacijom rada inspekcijskih službi budu najmanje jednom
mesečno, u skladu sa potrebama i dinamikom rada ovih službi. Subjekt treba da vodi zapisnike o svom
radu (ukoliko to ne čini) i da donosi uputstva, mišljenja, predloge i druge akte o postupanju svih
inspekcijskih službi na nivou JLS.
Takođe, kao što je rečeno, aktom nadležnog organa JLS treba odrediti koji organ, unutrašnja
organizaciona jedinica ili telo koordinira inspekcijski nadzor nad poslovima iz njihove izvorne

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 14

nadležnosti. U nekim JLS to je učinjeno rešenjem skupštine opštine/grada (kao u primeru Beograda koji
je gore naveden). Neophodno je da sastanci subjekta koji se bavi koordinacijom rada inspekcijskih
službi budu najmanje jednom mesečno, u skladu sa potrebama i dinamikom rada ovih službi. Subjekt
treba da vodi zapisnike o svom radu (ako to ne čini) i da donosi uputstva, mišljenja, predloge i druge
akte o postupanju svih inspekcijskih službi na nivou JLS.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 15

 3. Zaključak

Delotvornost se uobičajeno predstavlja zajedno sa načelima efikasnosti (i ekonomičnosti), a tako je

i u velikoj većini domaćih strateških dokumenata i propisa. Suštinsko pitanje u vezi sa delotvornošću
odnosi se na efekte aktivnosti koje se sprovode, odnosno da li rezultati tih aktivnosti postižu ranije
zacrtane ciljeve. Zbog toga je za delotvorno upravljanje ključno dobro planiranje, odnosno analiza
efekata i učinka.
Načelo delotvornosti izbija u prvi plan u prvoj polovini 20. veka, kroz pokušaj da se javnim sektorom
upravlja na drugačiji način, između ostalog i uvođenjem principa menadžmenta koji su se ranije
primenjivali samo u privatnom sektoru.
Domaće strategije i propisi iz oblasti javne uprave od 2004. godine počinju da sagledavaju
delotvornost kao značajan princip, a danas brojni zakoni, među svojim načelima predviđaju i
delotvornost. To čine i dva možda ključna propisa za delatnost javne uprave – Zakon o opštem
upravnom postupku i Zakon o inspekcijskom nadzoru. Pored mehanizama važnih za primenu ova dva
zakona – iz perspektive Zakona o opštem upravnom postupku, praćenje postupanja u pojedinačnim
upravnim stvarima, posebno po žalbama i prigovorima, a u primeni Zakona o inspekcijskom nadzoru,
prikupljanje i analiza podataka planiranje, preventivno delovanje i koordinacija inspekcijskog nadzora,
veoma je važna i analiza efekata propisa koju bi trebalo uvesti i na nivo lokalne samouprave.

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 16

4. Literatura

1. Analizaefekata propisa – priručnik, Generalni sekretarijat Vlade, 2010:

http://www.gs.gov.rs/doc/Analiza%20efekata%20propisa-prirucnik.pdf (10.11.2020).
2. Građani za reformu inspekcija, Fondacija Centar za demokratiju, 2014,
http://www.centaronline.org/sr/publikacija/1715/gradjani-za-reformu-inspekcija
(10.11.2020).
3. Vodič za primenu Zakona o inspekcijskom nadzoru, 2015, http://mduls.gov.rs/wp-
content/uploads/vodic-za-primenu-zakona-o-inspekcijskom-nadzoru.pdf (10.11.2020).
4. Model akta o postupanju po pritužbama građana na rad organa javne uprave, Agencija za
borbu protiv korupcije, 2019, http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2019/04/Model-akta-
o-postupanju- po-prituzbama-2.pdf (10.11.2020).
5. Modeli administrativnih procedura, SKGO, http://www.skgo.org/modeli-administartivnih-
procedura (10.11.2020).
6. Modeli kontrolnih lista za komunalnu, inspekciju za puteve, drumski saobraćaj i poresku
inspekciju, SKGO, 2016, http://www.skgo.org/vesti/detaljno/1547/inspekcijski-nadzor-na-
lokalu-modeli-kontrolnih-lista-za-inspekcije (10.11.2020).
7. Unapređenje administrativne efikasnosti i delotvornosti na lokalnom nivou – primeri dobre
prakse, SKGO, 2020,
http://skgo.org/storage/app/uploads/public/159/125/474/1591254749_Unapredjenje%20ad
ministrativne%20efikasnosti%20i%20delotvornosti%20na%20lokalnom%20nivou%20PRIMERI
%20DOBRE%20PRAKSE%20WEB.pdf, (10.11.2020).

e-obuka Dobra uprava na lokalnom nivou 17