The Urban Institute

poseduje ili kontrolie

autorska prava nad ovim pisanim
materijalima. Informacije date
u ovim pisanim materijalima
se mogu koristiti za potrebe sprovoenje istraivanja,
u akademske, regulatorne ili druge
ne komercijalne svrhe. Neophodno je izvriti
odgovarajue naznaenje imena.
U sluaju da se na bilo koji nain vri izmena
ovih pisanih materijala
bez izriitog pisanog odobrenja
The Urban Institute,
neophodno je dopisati
sledei tekst izjave o
odricanju od odgovornosti:
Tekst izvornog dokumenta je
promenjen, i zakljuci, preporuke i
miljenja data ovde automatski
ne odraavaju zakljuke, preporuke
i miljenja izvornog
autora

Program podsticaja
ekonomskom razvoju optina
je petogodinji projekat
u Srbiji koji finansira
Amerika agencija
za meunarodni razvoj
(USAID),
a implementira
Urban Institut
(UI)
.

PODSTICAJ EKONOMSKOM RAZVOJU OPTINA

Prirunik za upravljanje imovinom u jedinicama

lokalne samouprave
- Izdanje za Srbiju -

Mart, 2009.
Olga Kaganova
Radoslav Ralevi

Predgovor
Podsticaj ekonomskom razvoju optina (MEGA) je program tehnike pomoi koji zapoljava
veliki broj profesionalaca iz Srbije s izuzetnim potencijalima i iskustvom u oblastima lokalnog
ekonomskog razvoja i lokalne samouprave. Nastavljajui praksu USAID-a u sprovoenju
programskih aktivnosti putem angaovanja veeg broja profesionalaca iz Srbije, program
istovremeno utie i na razvitak zajednice profesionalaca u javnoj upravi sa znaajnim praktinim
iskustvom u oblasti lokalnog ekonomskog razvoja, to obezbeuje odrivost primenjenih
metoda.
Konkretne aktivnosti tri struna tima osmiljene su kao odgovor na procenu sprovedenu u svakoj
optini koja uestvuje u MEGA programu. Ta tri struna tima jesu:

Tim za pravne reforme

Tim za lokalni ekonomski razvoj

Tim za jaanje optinskih kapaciteta

Jedan od mnogih ciljeva Tima za jaanje optinskih kapaciteta jeste da se optine obue tako da
na najbolji nain upravljaju imovinom, prihodima od imovine i iskoriste zemljite i ostale
nekretnine pod svojom kontrolom. Aktivnosti vezane za upravljanje imovinom uvode novi,
sistematski pristup (''model upravljanja imovinom'') kako bi se na to efikasniji nain iskoristila
imovina koju poseduje ili kojom upravlja lokalna samouprava.
Ovaj prirunik je izraen da bi pomogao korisniku u boljem razumevanju metodologije modela
upravljanja imovinom i slui kao osnova za delotvornu i efikasnu primenu novih tehnika
upravljanja. Ovo izdanje prirunika je pripremljeno u okviru MEGA programa, namenjeno je
podruju Republike Srbije, i zasniva se na oceni potreba koje su sprovedene u saradnji s
optinama u Srbiji. Prvo izdanje ovog prirunika, koje je posluilo kao osnova izdanja za Srbiju,
pripremili su Hrvoje Bertovi, Olga Kaganova i Don Ratlid, u okviru USAID-ovog programa
razvoja lokalne samouprave u Hrvatskoj. Dragana Markovi i Sara Yurman doprinele su pisanju
prirunika za Srbiju.

Sadraj
1. UVOD ...................................................................................................................................................... 1
1.1. Ciljevi i sadraj Prirunika ............................................................................................................. 1
1.2. Pojmovi i termini............................................................................................................................. 2
1.3. Pregled Upravljanje imovinom u tranzicionim zemljama ...................................................... 5
1.4. Model upravljanja imovinom ........................................................................................................ 8
2. AKTIVNOSTI ZA EFIKASNO UPRAVLJANJE IMOVINOM .............................................. 10
2.1. Aktivnost 1: Imenovanje privremenog tela koje e se baviti unapreenjem upravljanja
imovinom tokom poetne faze procesa ............................................................................................ 10
2.2. Aktivnost 2: Uvoenje baze podataka pojedinanih jedinica nekretnine ............................. 10
2.3. Aktivnost 3: Reavanje tranzicionih pitanja .............................................................................. 16
2.4. Aktivnost 4: Klasifikacija imovine .............................................................................................. 19
2.5. Aktivnost 5: Poboljanje odnosa izmeu lokalnih samouprava i javnih preduzea i
postavljanje temelja za bolje usluge graanima ................................................................................ 23
2.6. Aktivnost 6: Javno-privatna partnerstva povezana sa imovinom ........................................... 27
2.7. Aktivnost 7: Konsolidovanje upravljanja i administriranja zemljitem ................................. 30
2.8. Aktivnost: Procena vrednosti imovine....................................................................................... 57
2.9. Aktivnost: Raunovodstveni poslovi i finansijsko planiranje vezano za imovinu
(Operativni izvetaj za imovinu i portfolije) ..................................................................................... 66
2.10. Aktivnost: Intenzivna finansijska analiza portfolija, imovine i projekata .......................... 70
2.11. Aktivnost: Deregulacija poslovnog zakupa i unapreenje postupka davanja u zakup...... 77
2.12. Aktivnost: Kvantifikovanje i praenje posrednih i neposrednih subvencija u vezi s
nekretninama, koje se odobravaju zakupcima i korisnicima nekretnina u vlasnitvu lokalne
samouprave............................................................................................................................................ 82
2.13. Aktivnost: Izvetavanje o imovini ............................................................................................ 86
2.14. Aktivnost: Konsolidovanje upravljanja .................................................................................... 88
2.15. Aktivnost: Izrada sveobuhvatnog plana upravljanja imovinom ........................................... 91
Prilog 1: POJMOVNIK....................................................................................................................... 93
Prilog 2: VODI ZA POPIS INVENTARA IMOVINE LOKALNE SAMOUPRAVE ....... 99
Prilog 3: IZVETAJ O PARKIRANJU PROGRAMSKIM OPTINAMA ............................ 107
Prilog 4: GODINJI IZVETAJ O UPRAVLJANJU IMOVINOM ........................................ 120
Prilog 5: REZIME PROCENE I OBRAZLOENJA OPRAVDANOSTI ZAHTEVA ZA
DOBIJANJE ZEMLJITA/IMOVINE VAN PROCESA NADMETANJA ......................... 127
Prilog 6: POKAZATELJI UINKA .............................................................................................. 128
Prilog 7: SPORTSKI OBJEKTI ...................................................................................................... 133
Prilog 8: ZATITA INTERESA LOKALNE SAMOUPRAVE VEZANO ZA ZEMLJITE
KOJE JE "REGISTROVANO NA JAVNA PREDUZEA ................................................... 135
Prilog 9: Izvorni prihodi, ekonomski razvoj i finansiranje infrastrukture u Srbiji danas i sutra
............................................................................................................................................................... 137
Prilog 10: Spisak informacija koje bi trebalo da sadri paket dokumenata o lokaciji koja se nudi
u zakup ................................................................................................................................................. 153

1. UVOD
1.1. Ciljevi i sadraj Prirunika
Prirunik za upravljanje imovinom osmiljen je pre svega tako da lokalnim samoupravama prui
instrument pomou kojeg e se uveati korist koju optine imaju od svoje imovine. Upravljanje
imovinom je sloena i multidisciplinarna tema. Lokalne samouprave u Srbiji ne koriste usluge
spoljnih strunih saradnika, koji se bave upravljanjem imovinom, procenom, pravnim pitanjima,
itd. Cilj ovog Prirunika jeste da predloi sistematian pristup, kako bi dolo do integracije
profesionalnih vetina, znanja i iskustva u oblasti upravljanja imovinom.
Prirunik predstavlja naelne razloge za unapreenje upravljanja imovinom u optinama u Srbiji i
razmatra sadraj portfolija imovine. Takoe, on sadri skup preporuka za sistematian pristup
delotvornom upravljanju imovinom.
Model i metode predstavljene u ovom Priruniku zasnovani su na primerima dobre
meunarodne prakse, koje su saeli i uoptili strunjaci Urban Instituta (UI), nakon ega su
testirani u projektima u zemljama u razvoju u Evropi i Aziji, kao i u pilot-gradovima UI MEGA
programa u Republici Srbiji.
1.1.1. Praktina primena: Prilagoavanje ciljeva i pristupa lokalnoj stvarnosti
U ovom Priruniku se razmatraju preporuke za unapreenje efikasnosti upravljanja imovinom.
elja nam je da se italac podstakne da na najbolji mogui nain prilagodi ove preporuke lokalnoj
situaciji u skladu sa ciljevima stratekog upravljanja imovinom . Premda postoje opte preporuke
koje mogu biti korisne svima koji se bave upravljanjem imovinom, ne postoji precizna formula, a
uspeno upravljanje imovinom zavisi od toga u kojoj meri e tim za upravljanje imovinom uspeti
da implementira preporuke na nain koji je u datoj situaciji najbolji.
Na primer, Subotica pod kontrolom ima nekoliko stotina ''jedinica imovine''. ''Jedinica imovine''
bi trebalo da bude jedinica kojom se moe efikasno upravljati na nain koji omoguava
prikupljanje relevantnih i korisnih podataka o finansijskim rezultatima

1.2. Pojmovi i termini

Upravljanje imovinom - Istorijski razvoj
Upravljanje imovinom je aktivnost koja je nastala u privatnom sektoru i koja se tokom vremena
razvila u privrednim sistemima sa slobodnim tritem. Prvobitno su vlasnici imovine koristili
usluge izdavalaca imovine koji su zakupninu uzimali od zakupaca i predavali je vlasniku. Za tu
uslugu su izdavaoci imovine dobijali proviziju u obliku postotka od zakupa. Neki izdavaoci
imovine su vremenom shvatili kako bi svojim klijentima (vlasnicima imovine) mogli poveati
prihod tako to e unaprediti imovinu, radei na sniavanju tekuih trokova i pregovarajui oko
viih zakupnina. To su bili prvi ljudi koji su se bavili upravljanjem nekretninama. Neki od njih su
zatim shvatili kako bi mogli dodatno da uveaju dobit svojim klijentima kad bi razmiljali ire.
Izradili su planove za kapitalna ulaganja kako bi se poboljala produktivnost imovine, ire su
sagledavali potencijalnu namenu imovine, razmiljali o finansijskoj strukturi vlasnitva nad
imovinom, zaduujui se pod hipotekom pa ak ulazili u partnerske odnose sa investitorima, i na
druge naine dodatno poboljavali finansijske rezultate imovine svojih klijenata. Za njih moemo
rei da su se prvi bavili upravljanjem imovinom. Ova evolucija trajala je nekoliko decenija i nije bila
nimalo laka.
U novije doba, tokom poslednjih 20 godina, lokalne samouprave u mnogim zemljama poele su
da preispituju svoj pristup upravljanju portfolijima imovine u svom vlasnitvu i da
samoinicijativno primenjuju metode razvijene u privatnom sektoru. Optine u Srbiji sada i same
zapoinju isti proces. Konkretno, kao korisnici imovine koja ostvaruje prihod, optine su u fazi
''izdavalaca imovine'', i moraju to je pre mogue da preu u fazu upravljanja imovinom kako bi
na najbolji mogui nain iskoristile potencijale svoje imovine i ostvarile rezultate od kojih e
koristi imati lokalna samouprava.
Nekretnina i jedinica nekretnine
Termin koji se stalno pominje u ovom dokumentu jeste jedinica nekretnine. Izuzetno je vano
postii saglasnost oko znaenja ovog termina. Za svrhe upravljanja imovinom, njegovo znaenje
je isto kao ono koje se koristi u privatnom sektoru prometa nekretninama. Konkretno, jedinica
nekretnine (u nekim zemljama ''jedinica nepokretne imovine'') definie se kao posebna jedinica u
katastru ili drugom dravnom telu koje belei stanje, koja je konano priznata i razgraniena od
susednih nekretnina i ima konkretnog vlasnika (u naem sluaju - lokalnu vlast). Kao fiziki,
materijalni objekt, tipina nekretnina u veini zemalja jeste zemljina parcela zajedno sa svime to
je trajno postavljeno na njoj (zgrade, objekti, infrastruktura, zelenilo, itd.). Nekretnina moe
sadrati vie od jedne zgrade ili objekta (na primer, kola se kao nekretnina moe sastojati od
graevinskog zemljita s glavnom kolskom zgradom i posebnom zgradom sportske sale). esto
se nekretnina u vlasti lokalne samouprave sastoji od dela zgrade, na primer, prizemlja ili podruma
u viespratnici (standardni termin za ovu vrstu nekretnina je ''prostor''). Jedinica nekretnine
takoe moe biti i prazna parcela, bez ikakvih graevina.
Nekretnina (bez ''jedinica'') je generiki termin koji se koristi kada se uopteno razgovara o ovoj
temi, ili kada se razmatraju skupovi jedinica nekretnine.
Aktiva
Kad se optinska ili gradska nekretnina razmatra s aspekta raunovodstva, ona se smatra aktivom,
i kao takva se vodi u bilansu stanja vlasnika, to moe biti grad, optina, odreena optinska
agencija ili organ na drugom nivou vlasti. Vlasnik je u krajnjoj liniji odgovoran za tu imovinu.
2

On moe preneti neke oblike te odgovornosti za imovinu na zastupnika, ali tog zastupnika mora
smatrati odgovornim za uinak te imovine.
Upravljanje imovinom naspram upravljanja nekretninama
U savremenoj praksi, upravljanje imovinom se definie kao proces donoenja i sprovoenja odluka u
vezi sa sticanjem, korienjem i raspolaganjem nekretninama. Taj proces najee ukljuuje skup
jedinica nekretnine ili objekata (koji se u ovom kontekstu naziva portfolijom imovine) i moe
podrazumevati promenu namene i zakupaca objekata u okviru jednog portfolija.
Evo jednog tipinog primera upravljanja imovinom iz optinske prakse. Jedna optina u
vlasnitvu ima dva odvojena objekta u kojima se nalaze deiji vrtii, s tim to su oba objekta
iskoriena samo sa 50% svojih kapaciteta. Optina odluuje da spoji dva vrtia u jednu zgradu, a
da drugu, ispranjenu zgradu proda privatnom sektoru.
1.2.1. Praktina primena: Alternativne odluke o upravljanju imovinom
Postoje li alternative? Reenje koje podrazumeva spajanje dva obdanita moda nije
prihvatljivo aku su dve lokacije meusobno udaljene a roditelji ele da im deca budu
blizu ili ne mogu da obezbede prevoz. Evo par mogunosti:
Dati u zakup viak prostora komercijalnim zakupcima;
Ponuditi viak prostora nevladinim organizacijama u zamenu za drugi prostor koji se
moe dati u zakup komercijalnim zakupcima;
Pretvoriti viak prostora u dom za stare koji mogu biti od pomoi u vrtiu.
Moete li da se setite jo nekih alternativa i mogunosti?
Upravljanje nekretninama podrazumeva svakodnevne poslove i odravanje odreene nekretnine.
Obaveze vezane za upravljanje nekretninama podrazumevaju ienje, odravanje, male
popravke, ureivanje okoline i obezbeenje. U sluaju komercijalne nekretnine, oni koji
upravljanju nekretninom odgovorni su i za rad sa zakupcima: njihovo pronalaenje, potpisivanje
ugovora o zakupu, pruanje dogovorenih usluga i naplaivanje zakupnine. Na Zapadu je praksa
da subjekat koji upravlja imovinom ne prua usluge ienja i odravanja, ve prikuplja ponude
od samostalnih izvoaa koji su specijalizovani za takve poslove. Onaj ko ponudi najbolju cenu
za uslugu uz odreen standard kvaliteta usluge dobija ugovor za pruanje tih usluga. Ugovor se
moe raskinuti u bilo kom trenutku zbog neispunjavanja ugovorenih obaveza. Rok trajanja
ugovora moe biti ogranien na godinu dana, na primer, tako da su vrioci usluga motivisani da
dobro rade svoj posao, kako bi im ansa za produenje ugovora bila vea. Za sam portfolio,
ovakav postupak obezbeuje najkvalitetniju uslugu po najnioj ceni.
Vano je naglasiti da se upravljanje razlikuje od odravanja i popravki. Upravljanje imovinom je
proces kojim se omoguava da imovina daje optimalne kratkorone i dugorone rezultate,
ukljuujui obrt kapitala i poveanje njene vrednosti. Upravljanje nije kreenje, menjanje
razbijenih prozora i popravka oteenog krova. Ako subjekat koji upravlja imovinom obavlja i
poslove odravanja, vlasnik se s pravom moe zapitati da li taj subjekat obavlja posao na najbolji
nain uz najnie mogue trokove ili samo nastoji da ostvari dodatni prihod.

Praktina primena 1.2.2. Dodatne usluge za efikasno upravljanje imovinom.

Licima koja upravljaju imovinom potrebne su usluge subjekata koji upravljaju nekretninama,
kojima je, sa druge strane potrebna podrka itavog niza preduzetnika koji pruaju usluge, kao
to su ureenje okoline, odravanje, ienje i popravke. U privredama u tranziciji sve ove usluge
nisu uvek dostupne ili ne zadovoljavaju potrebe subjekata koji upravljaju imovinom. Subjekti koji
upravljaju imovinom i nekretninama ponekad moraju da pomognu preduzetnicima koji pruaju
usluge prilikom osnivanja tako to e im, na primer paljivo i jednostavno formulisati zahteve o
potrebnim uslugama, ali i kroz organizovanje strune obuke za one koji ele da prue nove
poslovne usluge. Takvim preduzetnicima je esto neophodan i mentor. Na ta moraju obratiti
panju ti preduzetnici?
Dobra komunikacija s klijentom subjektom koji upravlja imovinom ili nekretninom;
Reagovanje na novonastalu situaciju;
Dobar kvalitet rada;
Potenje i estitost;
Razumno upravljanje finansijama.
Postoji li jo neto?
Vano je da mentor ostane nezavistan u odnosu na preduzetnika koji prua usluge, kako bi se
izbegao sukob interesa.

1.3. Pregled Upravljanje imovinom u tranzicionim

zemljama
Lokalne samouprave u Srbiji, kao i u drugim zemljama u tranziciji, raspolau velikim brojem
razliitih nekretnina. Zbog toga postoje mnogobrojne mogunosti za poboljanje upravljanja
imovinom lokalnih samouprava. Tri pitanja posebno naglaavaju potrebu za delotvornom
praksom u upravljanju imovinom:
Prvo, nakon nacionalizacije optinske imovine 1995. gpdine, lokalne samouprave su izgubile
pravo na sopstvenu imovinu, koje je zamenjeno pravom korienja. Prema Zakonu o
sredstvima u svojini Republike Srbije, optine/gradovi su duni da trae saglasnost od
Republike direkcije za imovinu za veinu transakcija u koje je ukljuena optinska imovina:
sticanje, prodaja i davanje u zakup, stavljanje u zalog, itd. Oigledno je da ovako centralizovan
sistem upravljanja rutinskim aktivnostima lokalne samouprave usporava proces odluivanja i
smanjuje efektivnost i efikasnost upravljanja imovinom u celini.
Jedino kada je u pitanju davanje graevinskog zemljita u zakup privatnim subjektima, optine
nisu u obavezi da trae saglasnost od Republike direkcije za imovinu. Meutim, ak i u ovom
sluaju one moraju da izveste Direkciju o svakom sklopljenom ugovoru o zakupu.
Ogromna prepreka je obavezna saglasnost koju treba dobiti od Republike direkcije za imovinu
za raskidanje ugovora o davanju u zakup, ak i u sluajevima kada se ugovor raskida zbog krenja
uslova ugovora od strane zakupca. Optine u Srbiji pribegavaju raznim nainima kako bi izbegle
ovu prepreku. Neke se odluuju za sklapanje ugovora o zakupu na krai vremenski rok
najee od jedne do pet godina. Na taj nain sebi stvaraju mogunost da po isteku ugovora
raskinu saradnju sa zakupcem koji ne potuje dogovore i eliminiu obaveznu saglasnost
Republike direkcije za imovinu.
Ustav usvojen 30. oktobra 2006. godine omoguava lokalnim samoupravama vlasnitvo nad
imovinom, ali ga ne definie. Nakon usvajanja Ustava Srbije, stvoren je ustavni osnov za
usvajanje novog zakona o vraanju imovine lokalnim samoupravama. Zakoni koji nisu u
saglasnosti sa Ustavom bie revidirani do 31. decembra 2008. To znai da e zakon o imovini,
kojim se definie imovina lokalne samouprave, biti usvojen najkasnije do kraja 2008.
Drugo, proces denacionalizacije, odnosno, vraanja imovine pravim vlasnicima i njihovim
naslednicima, upravo je u toku. Skuptina Republike Srbije je ve donela preporuke za sve javne
korisnike dravne imovine (dravni organi, pokrajine i optine), koja je nacionalizovana posle
Drugog svetskog rata, da ponu da prenose na prave vlasnike i njihove naslednike pravo
korienja imovine koja nije u javnoj upotrebi (lokali, poslovni prostor i objekti koji nisu u
upotrebi), pre donoenja zakona o denacionalizaciji. Proces prijema i registracije zahteva za
povraaj nacionalizovane i/ili konfiskovane imovine za vreme socijalistikog reima bive drave
zavren je 30 juna 2006. Do kraja 2006. je zavren unos u kompjutersku bazu podataka svih
prispelih zahteva, nakon ega e spiskovi biti dostupni lokalnim samoupravama. Ostalo je da
Narodna Skuptina usvoji zakon (bilo je najavljeno da e to biti uinjeno 2007.) kojim e se
definisati koja e imovina biti fiziki vraena, a za koju e biti izvrena novana kompenzacija.
Lokalne samouprave u naelu znaju koja imovina moe postati predmet denacionalizacije, ali jo
uvek ne znaju (1) koju e imovinu stari vlasnici ili njihovi naslednici traiti nazad, i (2) koji e
objekti biti fiziki vraeni. Trenutno stanje procesa denacionalizacije odlikuje nesigurnost u vezi s
dugoronim pravima lokalne samouprave u odnosu na datu imovinu, to rezultira time da
optine nerado ulau u odravanje i opravku veine nacionalizovane i konfiskovane imovine.
5

Tree, oekuje se i privatizacija graevinskog zemljita. Graevinsko zemljite kojim upravlja

optina daje se privatnicima u zakup na period do 99 godina. I dok Zakon o planiranju i izgradnji
(2003) omoguava privatnim licima da poseduju ostalo graevinsko zemljite, ova odredba jo
uvek nije nala iru primenu u praksi. Bive Ministarstvo za meunarodne ekonomske odnose je
pripremilo nacrt zakona o planiranju i zakona o izgradnji (bie izvrena podela na dva zakona
kao to je sluaj u zemljama EU), kojim se predvia da lokalnim samoupravama imaju ovlaenja
da prodaju, a ne samo da izdaju u zakup ostalo graevinsko zemljite.
Osnovne odlike situacije u vezi s imovinom u Srbiji, kao i u ostalim zemljama u tranziciji, mogle
bi se formulisati na sledei nain:

Gradovi/optine raspolau velikim brojem nekretnina (tipino za zemlje u tranziciji);

Srbija kasni u odnosu na veinu postsocijalistikih zemalja na polju definisanja optinske
imovine, a prava gradova/optina u smislu imovine (prava na korienje i raspolaganje)
ograniena su zakonom;
Optinski portfoliji imovine se menjaju zbog restitucije;
Upravljanje odreenim portfolijima obavlja vie subjekata;
Prostor u vlasnitvu gradova/optina ini veliki (esto i najvei) procenat poslovnog
prostora koji se daje u zakup;
U nekim gradovima/optinama je korienje poslovnog prostora, po zapadnim
standardima, ureeno velikim brojem uredbi i pravila;
Prihod od izdavanja imovine esto ini znaajan dio lokalnih prihoda, ali neto prihod od
izdavanja nije poznat;
Optine odobravaju posredne subvencije zakupcima putem cena koje su nie od trinih,
a pritom ne procenjuju i ne prate visinu takvih subvencija;
Ne postoje srednjoroni ili dugoroni planovi koji se tiu razvoja zemljita;
Upravljanje mnogim portfolijima povereno je preduzeima i subjektima slinim
preduzeima;
Rezultati/profitabilnost optinskih preduzea i imovine razlikuje se od optine do
optine, a ponekad ak ni ''zlatne koke'' poput pijaca ne donose optini prihod.

Osim toga, tranzicioni procesi prenosa prava i vraanja vlasnitva uzrokuju brze i velike promene
u sadraju i veliini portfolija u nekim optinama.
Upravljanje imovinom zahteva tane podatke o imovini. Za donoenje odluka o prodaji,
zadravanju, izdvajanju kapitalnih sredstava za znaajnije rekonstrukcije, o ceni zakupa i
finansijskim mogunostima neophodne su pouzdane informacije. Nepotpuni finansijski podaci o
imovini, nepostojanje podataka o tritu (u vezi s konkurentnim cenama zakupa i kupoprodajnoj
vrednosti), kao i podaci o izdacima koji nisu u potpunosti razvrstani po nekretninama
onemoguie efikasno upravljanje imovinom i na kraju rezultirati nemogunou portfolija da
udovolje finansijskim i socijalnim potrebama i oekivanjima stanovnitva kojem ta imovina
pripada.
1.3.1. Praktina primena: Primer nepotpunih finansijskih podataka u optinama u
Srbiji
Ukupni prihodi od imovine, ukljuujui porez na imovinu, naknadu za ureenje zemljita,
naknadu za korienje zemljita i prihodi od davanja zemljita u zakup, u devet MEGA optina,
varirali su tokom 2005 izmeu 7,3 % (Prokuplje) i 26,4 % (Inija) od bruto prihoda lokalne
6

samouprave. S druge strane, imovina zahteva stalna ulaganja ali i kapitalne trokove, tako da, sve
dok ne budu poznati neto finansijski rezultati, lokalne samouprave nemaju na osnovu ega da
tvrde da li odreena nekretnina pa ak i ona koja naizgled donosi prihod ima pozitivan ili
negativan finansijski uinak. Potreba da se stekne potpun uvid u to na koji nain nekretnine utiu
na finansijsko stanje lokalne samouprave jedan je od kljunih razloga za uvoenje savremenog
modela upravljanja imovinom.
Mogui rezultati unapreenja upravljanja imovinom lokalnih samouprava ukljuuju i povoljne
prilike i rizike po lokalne samouprave. S jedne strane, tu je mogunost za poboljanje finansijskog
stanja i pruanja kvalitetnijih usluga, kao i omoguavanje boljih preduslova za lokalni ekonomski
razvoj. S druge strane, tu su i veliki rizici:
1. Lokalna samouprava bi mogla da zanemari pruanje osnovnih usluga i posveti se
upravljanju svojim najveim portfolijom imovine.
2. Lokalna samouprava bi mogla da dominira tritem nekretnina koje se izdaju, to bi
dovelo do poremeaja na tritu i nelojalne konkurencije sa privatnim sektorom.
3. Lokalna samouprava bi mogla da pretrpi tetu bilo od stvarne, bilo od izmiljene
korupcije i kao posledica toga, gubitak poverenja u lokalne rukovodioce zaduene za
portfolio imovine.
Postoje razliiti stavovi o tome da li bi lokalne samouprave trebalo da se ukljuuju i uestvuju u
privrednim aktivnostima vezanim za imovinu. Rukovodstvo bi moglo da pokua da iskoristi
imovinu kako bi obezbedilo kvalitetnije usluge graanima ili uveanjeprihoda budeta lokalne
samouprave. Ipak, zaposleni u javnim slubama esto nisu dovoljno struni ni motivisani da bi
bili uspeni i efikasni u poslovima s imovinom, a konkurencija koju bi oni predstavljali mogla bi
ugroziti pozicije privatnog sektora na tritu.
1.3.2. Meunarodno iskustvo: Pruanje usluga - javno naspram privatnog
U praktinom smislu, neke usluge moe pruati ili kontrolisati iskljuivo vlada. Tu spadaju
odbrana i monetarni sistem. Druge funkcije mogu vriti privatna lica ili javna uprava. Koje su
prednosti i nedostaci usluga javne uprave, ako ih prua privatni sektor?
Kad govorimo o upravljanju imovinom od strane javne uprave, u razvijenim zemljama je
oigledan trend privatizacije mnogih jedinica imovine i/ili usluga vezanih za imovinu, koje su
ranije bile pruane ili u vlasnitvu/pod upravom javnog sektora. Ovaj trend pokriva irok obim
jedinica imovine i usluga od obezbeivanja kancelarijskih zgrada za institucije javne uprave ili
infrastrukturnih objekata, do upravljanja javnim parkovima i konzistentan je na svim nivoima
javne uprave.

1.4. Model upravljanja imovinom

Dobro pripremljen model za upravljanje imovinom lokalnih samouprava trebalo bi da pomogne
lokalnim samoupravama da pojasne i definiu sadraj svojih portfolija imovine, kao i da prate i
nadziru njihove funkcionalne i finansijske rezultate. Lokalne samouprave e se osposobiti da
upravljaju svojom imovinom samo ako prihvate kljune elemente iz prakse upravljanja imovinom
iz privatnog sektora:

upravljanje, raunovodstvo, izrada budeta i radovi zasnovani na jedinici imovine

relevantne i redovno aurirane baze podataka o fizikim, operativnim i finansijskim
odlikama nekretnina
godinje revizije i izvetaji
trine parametre, ukljuujui i trinu vrednost svih otuivih nekretnina
finansijske instrumente i standarde rezultata koji se primenjuju na tritu nekretnina (kao
to su obrauni prihoda od investicija i stope kapitalizacije)
organizovanje konkursa za iznajmljivanje, prodaju i nabavku usluga i materijala
prodaje manjih nekretnina radi efikasnijeg upravljanja portfolijom.

Primena ove prakse na upravljanje imovinom lokalne samouprave moe se postii kombinacijom
pet osnovnih mera:

Podela (klasifikacija) imovine u skladu s funkcijama lokalne samouprave.

Finansijska politika, odgovornost i odluka lokalne samouprave o ''zadravanju ili
raspolaganju'' u vezi s konkretnom nekretninom trebalo bi da se zasniva na tome zato je
ta nekretnina potrebna i kako se koristi. injenica da li se neki objekat koristi za mandatne
funkcije kao to je prostor koji kosristi sama lokalna samouprava ili za drutvene funkcije kao
to je prikazivanje filmova uticae na pristup odluivanju o tome kako e se imovinom
upravljati.

Izrada baze podataka o imovini. Proces upravljanja imovinom oslanja se na tane i

podrobne podatke. Neki od tih podataka, kao to su adresa i fizike osobine, stalni su i
retko se menjaju. Ostali podaci, kao to su finansijski rezultati i iskorienost objekta,
menjae se stalno.

Osnivanje odeljenja/entiteta za upravljanje imovinom. Odgovornost bi trebalo

centralizovati tako da jedno odeljenje i pojedini zaposleni u tom odeljenju budu
odgovorni za rezultate procesa upravljanja imovinom.

Formulisanje strateke uloge imovine u ostvarivanju ciljeva lokalne samouprave.

Ovaj proces treba sprovesti na lokalnom nivou uz detaljnu raspravu i postizanje
konsenzusa. Ciljevi bi mogli ukljuivati pruanje obaveznih usluga to je mogue
efikasnije, ostvarivanje prihoda radi finansiranja funkcija lokalne samouprave, poboljanje
kulturnog ivota grada, boljeg fizikog izgleda grada, smanjivanje subvencija nevladinim
organizacijama i socijalnim korisnicima imovine. Mogu se postaviti i drugi ciljevi.

Sprovoenje prakse upravljanja pomou portfolija. Nakon to se utvrde ciljevi i

formira organizacija, mora se sprovesti sveobuhvatna praksa upravljanja imovinom.
Subjekat koji upravlja imovinom posvetie se ostvarivanju utvrenih ciljeva kroz praenje
dnevnih i mesenih rezultata imovine kao i kroz planiranje i izvravanje dugoronih
8

strategija. Veoma je vano da odeljenje/entitet za upravljanje imovinom utvrdi ciljeve,

planira ostvarenje tih ciljeva i prati njihovo ostvarivanje.
Model upravljanja imovinom predloen u ovom Priruniku prilagoen je situaciji u Srbiji i sastoji
se od sledeih aktivnosti (podrobniji opis svake od aktivnosti dat je u 2. delu Prirunika):
1. Imenovanje privremenog tela koje e se posvetiti unapreenju upravljanja imovinom
tokom poetne faze procesa;
2. Priprema baze podataka/sistema za popisivanje pojedinanih jedinica nekretnine;
3. Reavanje tranzicionih pitanja;
4. Klasifikacija imovine;
5. Poboljanje odnosa izmeu lokalne samouprave i javnih preduzea, i postavljanje temelja
za bolje usluge graanima;
6. Javno-privatna partnerstva povezana s imovinom;
7. Unapreenje upravljanja zemljitem
8. Procene vrednosti imovine
9. Uvesti odgovarajue raunovodstvo imovinei finansijsko planiranje (operativni izvjetaji
imovine i portfolija)
10. Intenzivna finansijska analiza portfolija, nekretnina i investicionih projekata
11. Deregulacija i unapreenje prakse izdavanja poslovnog prostora
12. Kvantifikacija i nadgledanje direktnih i indirektnih subvencija obezbeenih korisnicima
imovine u vlasnitvu lokalnih samouprava
13. Izvetavanje o imovini
14. Konsolidacija upravljanja
15. Razvoj sveukupnog plana upravljanja imovinom

2. AKTIVNOSTI ZA EFIKASNO UPRAVLJANJE

IMOVINOM
2.1. Aktivnost 1: Imenovanje privremenog tela koje e se
baviti unapreenjem upravljanja imovinom tokom poetne
faze procesa
Meunarodno iskustvo je pokazalo da se organizacione promene koje je neophodno izvriti u
sklopu unapreenja upravljanja imovinom ne deavaju preko noi, i da bi u svakom sluaju
morale biti dobro osmiljene i pripremljene. U meuvremenu, neko bi morao da igra ulogu
pokretaa koji koordinie razliite zadatke i aktivnosti tokom prve faze. Tu ulogu bi mogla da ima
posebna radna grupa, s tim to bi njen poloaj u hijerarhiji morao da bude dovoljno visok da bi
mogla uticati na situaciju.

2.2. Aktivnost 2: Uvoenje baze podataka pojedinanih

jedinica nekretnine
Preporuke za sprovoenje:

Zapoeti s prikupljanjem podataka u skladu s Prilogom 2- ''Prirunik za popis imovine

lokalne samouprave'';

Poeti od imovine i portfolija koji daju najbolje i najloije rezultate. To e najverovatnije

biti portfolio poslovnih objekata koji se daju u zakup, zatim drugi portfoliji (na primer,
stanovi za iznajmljivanje, objekti koje koriste strukture vlasti, sportski objekti, itd.);

Pripremiti poseban deo o nekretninama koje nisu u direktnom vlasnitvu optine, ali ih
ona finansira (kao to su kulturni objekti);

Razviti novu ili primeniti postojeu bazu za odravanje tih podataka u digitalnom obliku.

Svrha ovog poglavlja je da se lokalnim samoupravama pomogne u prikupljanju osnovnih

podataka koji su potrebni za kvalitetno upravljanje imovinom.
esto postoje argumenti protiv nastojanja da se prikupe podaci. Kao prvo, izrada sveobuhvatnog
i preciznog popisa zahteva znaajno vremena, to dodatno optereuje ograniene resurse lokalne
samouprave. Takoe, postavlja se pitanje o tome koje jedinice imovine moraju biti popisane, a
koje (iako su neosporno u vlasnitvu jedinica lokalne samouprave) ne moraju. To se odnosi na
parkove i ulice. Na kraju, neko e rei da je postojei sistem dovoljan, ako su njime zadovoljene
javne potrebe.
Ipak, uspostavljanje tane baze podataka i popisa imovine lokalne samouprave je izuzetno vaan
prvi korak u uspostavljanju efikasnog sistema upravljanja imovinom. Institucionalizacija detaljne
baze podataka omoguie lokalnoj samoupravi nadzor i analizu nekretnina i portfolija, kao i
razvoj i primenu stratekog plana za upravljanje razliitim vrstama imovine lokalne samouprave.

10

Dodatni faktori koji idu u prilog popisivanju jesu:

Kvalitetna briga o javnoj imovini zahteva prikupljanje podataka i kontrolu;

U nekim sluajevima, postoji zakonska obaveza prikupljanja podataka;
Preduslov za izdavanje optinskih obveznica;
Unapreenje odgovornosti i transparentnosti lokalne samouprave u radu s nekretninama.

Ukratko, za efikasno upravljanje imovinom potrebno je sainiti sveobuhvatan popis imovine.

Unapreeno upravljanje imovinom e nadoknaditi trokove izrade popisa, kroz bolje i
intenzivnije korienje imovine, smanjenje trokova vezanih za imovinu i poveanje prihoda.
Popis treba da sadri dva tipa informacija. Kao prvo, on mora biti stvaran popis imovine, koji
treba uneti u bazu podataka s mapama, tako da postojee mape optinske imovine budu
dostupne lokalnoj samoupravi i javnosti. Kao drugo, popis treba da sadri finansijske i
raunovodstvene podatke, kao i podatke o zakupcima. Podaci treba da sadre sve informacije o
jedinici nekretnine, a ne za posebne prostorije u okviru nekretnine.
Prilog 2 sadri primer obrasca za popis. Prikupljanje podataka potrebnih za kvalitetno upravljanje
imovinom zahteva mnogo vremena i truda: na primer, u Prilogu 2, samo tabela 1 sadri 18
pozicija. Obino, nisu svi podaci raspoloivi istovremeno i praktina pitanja su (i) od kojih
pozicija (kolona) poeti i (ii) da li neke pozicije treba da budu prioriteti. Ne postoje univerzalani
odgovori, jer raspoloivost podataka varira od optine do optine, i prioriteti za prikupljanje
podataka zavise od trenutnog korienja podataka. Na primer, jedna optina moe biti
zainteresovana da proceni koliko sredstava je potrebno za popravku objekata i, samim tim kolona
o stanju objekta e biti visoko na listi prioriteta. Druga optina moe biti zainteresovana za
identifikaciju prostora koji se ne koristi za vrenje nadlenosti, i za njih stepen korienja
nekretnine e biti prioritet. Svakako, oigledan i zajedniki prioritet su podaci koji e omoguiti
locirenja svake imovine: u idealnom sluaju, treba da ukljuuje i adresu i katastarski broj. Ali, bar
jedan od ovih podataka adresa ili kompletan katastarski broj (broj parcele) treba da bude
ukljuen od poetka.
Drugi pristup odreivanju prioriteta za popis je da se donese odluka koji tipovi nekretnina
(portfolija raspravljenih u sledeem poglavlju) imaju najveu neiskorienu vrednost i koji nose
najvei rizik da budu otueni od optine bez adekvatne naknade i poeti popis od ovakvih
nekretnina. Iz ove perspektive, neizgraeno graevinsko zemljite i zemljite koje koriste
optinska preduzea treba da budu visoko na listi prioriteta (za vie detalje, pogledati poglavlje
2.7.)
Od velike je vanosti informaciono-tehnoloka platforma za popis. U nekom momentu,
potrebno je da baza podataka o optinskoj imovini bude u vezi sa geografsko-informacionim
sistemom (GIS-om). Iskustva optina u Srbiji, do danas, su pokazala, da je razvoj svrsishodnog
GIS-a veliki zadatak koji je potrebno paljivo isplanirati i potrebno je dosta vremena da se
sprovede. U skladu s tim, preporuka je da se pone s prikupljanjem podataka ak i ako baza

11

podataka i GIS nisu spremni za upotrebu. Kao privremeno reenje, podaci mogu da se
prikupljaju u excel tabele, sa podacim koji mogu kasnije da se integriu u pravu bazu podataka 1.
2.2.1. Praktina primena: Problemi popisa imovine
Tokom primene ovog modela mogu se uoiti dve vrste problema. Prvo, baze podataka su
nepotpune i netane. Ovo je ozbiljan problem i zahteva dugoroan, disciplinovan i organizovan
postupak izrade i odravanja baze podataka. Drugo, razliita odeljenja unutar lokalne samouprave
moda imaju kvalitetnu evidenciju o imovini, ali ne postoji centralno mesto ili telo koje obrauje
sve dostupne podatke. Ovo pitanje se lako da reiti izradom jedinstvene baze podataka, koja bi
bila dostupna svim odeljenjima pomou adekvatnih kanala komunikacije za razmenu podataka.
Trenutno veina lokalnih samouprava ne prati pojedine kategorije podataka na nivou
pojedinanih jedinica imovine. Situacija je posebno sloena u pogledu trokova i prihoda.
Konkretno, ne mogu se uvek pronai trokovi za svaku pojedinanu nekretninu, uglavnom zato
to tradicionalno knjigovodstvo i izrada budeta lokalnih samouprava ne obraaju panju na tu
kategoriju. Na primer, est je sluaj da nekoliko tela unutar, pa ak i van lokalne samouprave
(subvencionisani zakupci i kulturne i sportske institucije) primaju paualna sredstva iz lokalnog
budeta za pokrivanje raznih stavki tekuih trokova i trokova odravanja razliitih jedinica
imovine. Kao posledica toga, tekue trokove i trokove odravanja neke konkretne jedinice
imovine mogu plaati razliita tela. Istovremeno, neka od tih tela ne prate na koje konkretne
jedinice imovine troe svoja sredstva. to se prihoda tie, ima sluajeva kada subvencionisani
zakupci (na primer, sportski klubovi koji koriste stadion ili halu u vlasnitvu lokalne samouprave)
ostvaruju prihode od jedinice imovine dok vlasnik nema nikakvih podataka o tom prihodu i
nastavlja da subvencionie klubove kroz finansiranje odravanja sportskog objekta. U mnogim
sluajevima podaci o prihodu jedinice imovine se mogu dobiti, ali to zahteva veliki napor 2.
Vano je da vlasnik imovine prati ukupne prihode i rashode vezane za svaku jedinicu imovine,
ak i kada ti prihodi i rashodi ne utiu direktno na budet vlasnika. Na primer, optinska
preduzea esto upravljaju imovinom u ime lokalne samouprave i zadravaju prihode za sebe,
umesto da od lokalne samouprave budu plaena za svoje usluge. U takvim sluajevima, lokalna
samouprava nema pouzdane informacije o prihodima koje zadrava preduzee.
Za neke pojedine kategorije imovine koja se daje u zakup, uobiajeno je da korisnici plaaju sve
trokove i neto zakupninu vlasniku. U takvim sluajevima je vlasniku manje vano da poseduje
sve podatke o izdacima vezanim za tu nekretninu. Vlasnik mora biti uveren da su svi porezi i
trokovi osiguranja plaeni, odnosno, da se jedinica imovine adekvatno odrava, ali precizne
podatke o trokovima vlasnik ne evidentira.
Vano je pratiti i razliku izmeu potrebnih tekuih trokova i stvarnih trokova (ta razlika se prati na
godinjem nivou. Ako se ispostavi da su stvarni tekui trokovi i trokovi odravanja nii nego

Ovaj Prirunik se ne bavi pitanjima koja se odnose na upravljanje optinskom imovinom kroz GIS. Naravno,
bie objavljen poseban dokument o moguim pristupima ovom pitanju u optinama u Srbiji.
2
injenica da standardni budet i knjigovodstvo nisu dovoljno prilagoeni upravljanju velikim portfolijima imovine
u vlasnitvu lokalne samouprave dodatno naglaava potrebu za uvoenjem subjekata koji e upravljati
nekretninama i imovinom.

12

to je potrebno i ako se takva nedovoljna ulaganja akumuliraju, doi e do propadanja i

unitavanja imovine. Znanje o akumuliranom odloenom odravanju veoma je vano za
razumevanje opte situacije sa imovinom lokalne samouprave. Uspeno upravljanje imovinom
omoguie visokokvalitetno odravanje pojedinih jedinica imovine, tako da vrednost nekretnine
ne opada. U sluaju imovine namenjene davanju u zakup, to e pomoi da se privuku potencijalni
zakupci, da se povea mogunost breg iznajmljivanja nepokretnosti po povoljnoj ceni. Popravke
i zamene treba vriti s obzirom na trokove veka trajanja, a ne prema poetnoj ceni imovine. S
druge strane, ako se kroz praenje odloenog odravanja pokae da se trokovi akumuliraju,
subjekat koji upravlja imovinom u lokalnoj samoupravi treba da zna da e to neizbeno dovesti
do smanjenja vrednosti imovine.
Takve situacije treba izbegavati to je vie mogue. Akumuliranje odloenog odravanja trebalo bi
da podstakne neke radikalne odluke, kao to je odluka da se otue jedinice imovine koje lokalna
samouprava ne moe adekvatno da odrava, da se smanje subvencije korisnicima, da se
revidiraju prioriteti lokalnog budeta, itd.
2.2.2. Odloeno odravanje
Potrebno odravanje (popravke)
- Stvarno odravanje
__________________________
= Odloeno odravanje
Odloeno odravanje prouzrokuje:

Rizik od ranog propadanja i gubitka vrednosti;

Nespremnost moguih zakupaca da sklope ugovor o zakupu i plate visoku zakupninu;
Pad vrednosti imovine.

Vaan deo posla subjekta koji upravlja imovinom jesu redovni obilasci imovine radi nadgledanja
njenog odravanja. Iako se nedovoljna ulaganja mogu prepoznati kroz finansijske pokazatelje,
pravi test je uvid u stanje imovine. Pregled imovine se mora usmeriti na elemente koji su bili
podloni promenama od prethodnog pregleda, kao to su krov i mehaniki sistemi. to se tie
drugih aspekata upravljanja imovinom, vano je kritiko razmiljanje, kako bi odravanje bilo
zasnovano na praktinim potrebama, a ne nevanim formulama.
Najvanije pitanje koje svaka lokalna samouprava treba da postaviti jeste: ''emu slue svi ti
detaljni podaci?'' Na osnovu pomenute argumentacije, jednostavni i vrlo opti odgovori su:

Mogunost analize neophodnosti i racionalnosti trokova;

Dugorono uveanje neto prihoda od zakupa i protoka novca;

Identifikovanje konkretnih jedinica ili grupa jedinica imovine koje ne daju dobre
finansijske rezultate i iznalaenje adekvatnih korektivnih mera.

Vano praktino pitanje za mnoge jedinice lokalne samouprave jeste: ''Gde i od ega poeti sa
primenom novog sistema prikupljanja i obrade podataka?'' Iako veina jedinica lokalne

13

samouprave ima raznolike portfolije, najracionalnije bi bilo poeti sa veim jedinicama imovine
koje donose prihod (od zakupa) 3.
Sledei portfolio od kritine vanosti koji bi trebalo katalogizirati i mapirati meu prvima jeste
portfolio slobodnog graevinskog zemljita (kako javnog tako i ostalog?).
Praktina primena 2.2.3. Pitanja popisa imovine
Moe se uiniti da je postupak pripreme popisa imovine obiman i neprijatan zadatak, pogotovo
uzevi u obzir koliinu podataka koje treba prikupiti o svakoj jedinici imovine, broju jedinica
imovine i nepostojanju centralizovanog izvora podataka. Osobe nadlene za ovaj posao ve su
zaokupljene svojim postojeim zadacima, a ovo je za njih dodatni posao.
Jednostavan postupak prikupljanja tih podataka dovee do vanih saznanja o trenutno slaboj
iskorienosti nekih jedinica imovine, o imovini koja proizvodi slabe prihode, o davanju
atraktivnih prostora na korienje nevladinim organizacijama koje plaaju malu zakupninu ili je
uopte ne plaaju, a retko koriste prostor, kao i o drugim okolnostima koje pruaju brze i
relativno lake mogunosti za poboljanje finansijskih uinaka portfolija i strateko razmiljanje o
optinskom vlasnitvu.
Klju uspeha je posveenost poslu popisivanja imovine i postizanju napretka, a ne ostvarivanju
savrenstva.
2.2.4. Iskustvo iz regiona, Hrvatska: Popis optinske imovine
Nekoliko znaajnih promena dogodilo se u Splitu:

Uveden je novi geografski informacioni sistem (GIS),

U zvanine zemljine knjige uneto je 12,500 novih jedinica, a podaci o njima uneti su i u
novi GIS;
Samo vrednost neiskorienog graevinskog zemljita procenjena je na 360 miliona USD.

U Karlovcu je sveobuhvatan popis imovine, sproveden kao deo modela upravljanja imovinom, a
rezultat je bio utrostruen broj jedinica u zajednikom registru. Neoekivani rezultat stvaranja
popisa imovine bio je taj to su gradovi i optine poeli vie panje da obraaju na nereena
imovinska pitanja.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Koje biste konkretne portfolije izdvojili u svojoj optini i zato?

Tehnika pitanja baze podataka sama za sebe se ne obrauju u ovom priruniku. Prirunik ne obuhvata ni
pokretnu imovinu lokalne samouprave (vozila, na primer). U idealnim uslovima, podaci prikupljeni prema gore
navedenim sugestijama u budunosti e biti deo ireg popisa imovine jedinica lokalne samouprave (kako
pokretne, tako i nepokretne).

14

Koji podaci su vam neophodni za svaku jedinicu imovine u svakom portfoliju?

Gde ete pronai te podatke?
Koji je najefikasniji nain da prikupite i zabeleite te podatke?
ta oekujete da ete saznati kao rezultat samog ina prikupljanja tih podataka?

15

2.3. Aktivnost 3: Reavanje tranzicionih pitanja

Proces tranzicije koji je trenutno u toku u izvesnoj meri predstavlja ogranienje za optine, to jest
za ono to optine mogu da urade kako bi unapredile upravljanje imovinom. Meutim,
unapreenja su mogua i ako do njih doe, rezultati e biti vidljivi.
Preporuke za sprovoenje:

Najpre proveriti da li je imovina koju optina treba da vrati predmet restitucije, kao i da li
je pravilno zavedena u katastru sa pravom korienja na ime optine. Na taj nain se
vlasnitvo stie automatski u trenutku kada bude usvojen zakon o vraanju imovine
optinama.

U sve dugorone zakupe ostalog graevinskog zemljita koje je dato u zakup putem
javnog nadmetanja ukljuiti odredbu kojom po elji zakupca zakupljeno zemljite moe
automatski da postane privatno, u trenutku kada bude usvojen zakon o izgradnji ako bi
ovaj definisao da je mogue prodati, a ne samo dati u zakup zemljite. Ovu odredbu treba
dopuniti zahtevom prema kome je zakupac u obavezi da obavesti optinu o svojoj
nameri.

Od republike Direkcije za imovinu pribaviti listu imovine koja je predmet restitucije.

Napraviti posebnu listu imovine za koju optina nema jasno pravo korienja.

Izraditi i odobriti strategiju koja e racionalno smanjiti dalja ulaganja optine u imovinu
koja nije njena.

Godinje pregledati i odobriti budetske izdatke za iduu godinu u vezi s takvom

imovinom, pojedinano po jedinicama imovine.

Osigurati usklaenost izmeu imovinskih prava i bilansa stanja (drugim reima, osigurati
da se popis imovine u evidenciji imovine i popis imovine u bilansu stanja podudaraju).

U Srbiji je u toku nekoliko tranzicionih procesa koji zahtevaju oprez lokalne samouprave:
Prvo, nakon nacionalizacije optinske imovine 1995, lokalne samouprave su izgubile pravo na
sopstvenu imovinu, koje je zamenjeno pravom korienja. Prema Zakonu o sredstvima u
svojini Republike Srbije optine/gradovi su duni da trae saglasnost od Republike direkcije za
imovinu za veinu transakcija u koje je ukljuena optinska imovina: sticanje, prodaja i rentiranje,
stavljanje u zalog, itd. Oigledno je da ovako centralizovan sistem upravljanja rutinskim
aktivnostima lokalne samouprave usporava process odluivanja i smanjuje efektivnost i
efikasnost upravljanja imovinom u celini.
Jedino kada je u pitanju davanje graevinskog zemljita u zakup privatnim subjektima, optine
nisu u obavezi da trae saglasnost od republike Direkcije za imovinu. Meutim, ak i u ovom
sluaju one moraju da izveste Direkciju o svakom sklopljenom ugovoru o zakupu.

16

Ogromna prepreka je obavezna saglasnost koju treba dobiti od republike Direkcije za imovinu
za raskidanje ugovora o davanju u zakup, ak i u sluajevima kada se ugovor raskida zbog krenja
uslova ugovora od strane zakupca. Optine u Srbiji pribegavaju raznim nainima kako bi izbegle
ovu prepreku. Neke se odluuju za sklapanje ugovora o zakupu na krai vremenski rok
najee od jedne do pet godina. To im omoguava raskidanje ugovore sa zakupcima koji se ne
pridravaju svojih obaveza, bez traenja saglasnosti od od republike Direkcije za imovinu.
Ustav usvojen 30. oktobra 2006. godine, omoguava lokalnim samouprevama vlasnitvo nad
imovinom, ali ga ne definie. Nakon usvajanja Ustava Srbije, stvoren je ustavni osnov za
usvajanje novog zakona o vraanju imovine lokalnim samoupravama. Zakoni koji nisu u
saglasnosti sa Ustavom moraju se usaglasiti do 31. decembra 2008. To znai da e Zakon o
imovini, kojim se definie imovina lokalne samouprave, biti usvojen najkasnije do kraja 2008.
Drugo, proces denacionalizacije, odnosno vraanja imovine pravim vlasnicima i njihovim
naslednicima, je u toku. Skuptina Republike Srbije je ve donela preporuke za sve javne
korisnike dravne imovine (dravni organi, teritorijalne autonomije i optine), koja je
nacionalizovana posle Drugog svetskog rata, da ponu da prenose na prave vlasnike i njihove
naslednike pravo koienja imovine koja nije u javnoj upotrebi (lokali, poslovni prostor i objekti
koji nisu u upotrebi), pre donoenja zakona o denacionalizaciji. Proces prijema i registracije
zahteva za povraaj nacionalizovane i/ili konfiskovane imovine za vreme socijalistikog reima je
zavren i oekuje se da e optine izvriti unos u kompjutersku bazu podataka svih prispelih
zahteva, nakon ega e spiskovi biti dostupni lokalnoj samoupravi od strane republike Direkcije
za imovinu, na zahtev optina.
Ostalo je da Narodna skuptina usvoji zakon (najavljuje se da e to biti uinjeno do kraja 2007)
kojim e se definisati koja e imovina biti fiziki vraena, a za koju e biti izvrena novana
kompenzacija. Lokalne samouprave u principu znaju koja imovina moe postati predmet
denacionalizacije, ali jo uvek ne znaju (1) koju e imovinu stari vlasnici ili njihovi naslednici
traiti nazad, i (2) koji e objekti biti fiziki vraeni. Trenutno stanje procesa denacionalizacije
karakterie nesigurnost u vezi dugoronih prava lokalne samouprave u odnosu na datu imovinu,
to rezultira time da optine nerado ulau u odravanje i opravku veine nacionalizovane i
konfiskovane imovine.
Tree, privatizacija graevinskog zemljita je u toku. Graevinsko zemljite kojim trenutno
upravlja optina se izdaje privatnicima u zakup na period do 99 godina. I dok Zakon o
planiranju i izgradnji (2003) omoguava privatnim licima da poseduju ostalo graevinsko
zemljite, ova odredba jo uvek nije nala iroku primenu u praksi. Nekadanje Ministarstvo za
meunarodne ekonomske odnose je pripremilo nacrt zakona o planiranju i zakona o izgradnji
(bie izvrena podela na dva zakona kao to je sluaj u zemljama EU), kojim se predvia da
lokalnim samoupravama imaju ovlaenja da prodaju, a ne samo da izdaju u zakup ostalo
graevinsko zemljite.
Ovaj prelazni period je uinio da mnogi objekti i druga imovina u srpskim optinama postanu
niiji, to je obeshrabrilo dugorono ulaganje u ove objekte, i to za posledicu ima njihovo
ubrzano fiziko propadanje.
Potrebno je reiti praktina pitanja u vezi sa vraanjem imovine. Ako imovina koju treba vratiti
ne stvara dohodak, moda bi optina trebala da preduzme mere za ubrzavanje procesa povraaja.
Kljuno je pitanje u upravljanju imovinom eli li lokalna samouprava da ulae i koliko u
odravanje i popravku nekretnina koje e verovatno vratiti ili kojih e se na drugi nain reiti iz
svojih portfolija.
17

Budet svake optine je ogranien te je potrebno napraviti izbor. Logino je da e prioritet imati
jedinice imovine koje e u doglednoj budunosti ostati u vlasnitvu grada/optine, ili one koje e
se prodati i za koje e prodajna cena biti znatno i oigledno uveana ako se izvre odreene
popravke. Ali, zvaninici mogu sa odgovornou da tvrde da e optina imati koristi od vraene
imovine koja se predaje u odlinom stanju, uz oekivanje da e se dobro odravanje i dalje
nastaviti. Propadanje kulturnih dobara moe se loe odraziti na izgled i reputaciju grada/optine,
bez obzira na vlasnitvo nad tom imovinom. Lokalne prilike e odrediti rezultate tog procesa
odluivanja, ali bi naglasak trebalo da bude na usmeravanju ogranienih sredstava prema onim
nekretninama od kojih e grad/optina imati direktne koristi, a ne prema onima od kojih korist
nije direktna i merljiva. U svakom sluaju, treba uraditi paljivu finansijsku analizu kako bi se
odredila finansijska korist od svih vanih izdataka.
Ova pitanja nisu isto finansijske prirode - ona se neposredno odnose na celokupnu politiku
lokalne samouprave. Ali, onima koji donose odluke potrebne su objektivne informacije kako bi
mogli doneti dobre odluke. Zbog toga bi bilo korisno da u bazu podataka o imovini lokalne
samouprave ukljue i oznae imovinu koja e biti vraena. Lokalna samouprava mora pratiti i sve
svoje izdatke za imovinu koja nije u njenom vlasnitvu ili pod njenom kontrolom. Za one koji
odluuju, podaci o rashodima i prihodima u vezi sa tim grupama imovine mogu dati koristan
uvid u stanje.
I finansijski podaci su kljuni kada se razmilja o ulaganjima; posebno je koristan proces
pripreme i izrade budeta. To podrazumeva analizu promena u prihodima i/ili rashodima, a
potom poreenje ovih izmena sa iznosom rashoda. Na primer, ulaganje u sistem grejanja
objekata moe opravdati vie cene zakupa (prihod) zbog vee udobnosti za korisnike i niih
trokova usled efikasnijeg naina grejanja. Ili, u sluaju da se takvo ulaganje u sistem grejanja
razmatra za objekat koji koristi optina, oekivana uteda od niih tekuih trokova mogla bi vrlo
lako vratiti investiciju kroz nekoliko godina, to ponovno opravdava ulaganje. Takoe je mogue
da se poveaju i izdaci i prihodi. Ako se prihodi poveaju vie nego izdaci, poveae se protok
novca, to je drugi nain na koji se moe opravdati investicija.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Koji su izazovi i prepreke u tranzicionom procesu, u odnosu na vlasnitvo i upravljanje
imovinom?
Koja su sredstva za reavanje tranzicionih pitanja na raspolaganju jedinicama lokalne
samouprave?
Koju vrstu podataka treba da poseduju donosioci odluka kako bi doneli kvalitetne odluke o
tranzicionim pitanjima?

18

2.4. Aktivnost 4: Klasifikacija imovine

Preporuke za sprovoenje:

Izraditi nacrt klasifikacije za svu imovinu, podeljenu u tri grupe: obaveznu, diskrecionu
(subvencionisanu) i onu koja stvara dohodak (prihod).

Formulisati principe i ciljeve za svaki portfolio imovine.

Uvesti standarde za korienje imovine za one subjekte kojima optina daje podrku.

Na sednici skuptine usvojiti klasifikaciju i finansijske principe/ciljeve kao deo celovitog

plana upravljanja imovinom.

Sadraj portfolija nepokretne imovine u Srbiji

Sadraji portfolija u Srbiji su raznovrsni i esto sadre mnoge od sledeih komponenti:

zemljite javno i ostalo gradjevinsko zemljite (neizgraeno i izgraeno), i

poljoprivredno zemljite
stambeni prostor (socijalni stanovi, stanovi za izdavanje, itd.)
poslovne zgrade i prostor za potrebe optine u potpunosti ili delimino
nestambene (poslovne) prostore za zakup
sportske objekte
obdanita
osnovne kole
domove zdravlja
kulturne objekte (muzeji, knjiare, pozorita, bioskopi i dr.)
gradske pijace
javna parkiralita, ulina mesta za parkiranje i garae
objekte za industriju i skladitenje/distribuciju
javna preduzea sa svojom imovinom: komunalna preduzea (snabdevanje gasom, voda,
kanalizacija), preduzea za osnovne komunalne usluge (groblja, ureenje okoline,
ienje), poslovna poduzea i sl.
ostalu imovinu.

Klasifikacija imovine: obavezna, diskreciona i imovina za ostvarivanje prihoda (viak

imovine)
Pre rasprave o klasifikaciji imovine vano je jo jednom vratiti se na neke od osnovnih pojmova.
Uloga i ciljevi jedinica lokalne samouprave kao vlasnika nekretnina mogle bi se podeliti u
kategoriju tradicionalnih i netradicionalnih. Tradicionalna uloga uprave ukljuuje ponudu
odgovarajueg broja jedinica imovine za javna dobra i usluge po najnioj cijeni, u poreenju sa
alternativnim, moguim dogovorima, ukljuujui i pruaoce usluga iz privatnog sektora.

19

Netradicionalna uloga lokalne samouprave ukljuuje podrku lokalnom ekonomskom razvoju i

ostvarivanje prihoda za optinu iz alternativnih izvora. Iako je shvatanje tradicionalne i
netradicionalne uloge optine u Srbiji moda obrnuto, ipak je vano imati na umu ovu razliku
kada se vri klasifikacija imovine.
U privatnom sektoru cilj vlasnika je po pravilu usmeren na poveanje vrednosti imovine.
Povraaj na ulaganje se procenjuje u odnosu na rizike (politike, privredne i transakcione). Opti
trend u razvijenim zemljama je da lokalne samouprave usvajaju koncepte i metode upravljanja
imovinom koje primenjuje privatni sektor.
Kao to smo ve pomenuli, jedinice lokalne samouprave u Srbiji su sada odgovorne za iroki
krug funkcija. Kako bi se te funkcije mogle uspeno obavljati, potrebno je da optine svoje
principe postupanja usklade sa tri globalna trenda u odnosu prema imovini:
1. transformacija od uloge onih koji direktno obezbeuju nekretnine za sve usluge u one
koji omoguavaju privatnom sektoru da obezbedi nekretnine;
2. promena stava prema svojim nekretninama kao javnim dobrima, i gledanje na njih kao na
produktivan resurs;
3. usvajanje prakse usmerene prema efikasnosti upravljanja koja je nastala i koja je testirana
u privatnom sektoru.
Funkcije lokalne samouprave sada ukljuuju upravljanje stanovima, prostorno i urbanistiko
planiranje, komunalne usluge, ekonomski razvoj, brigu o deci, socijalnu zatitu, fiziku kulturu i
sport, kulturu, zatitu i unapreivanje ivotne sredine, zatim delimino primarnu zdravstvenu
zatitu, osnovno obrazovanje,. Prema tim funkcijama, imovina potrebna za ispunjavanje tih
funkcija moe da se podeli u tri grupe:
1. obavezna imovina - obaveza lokalne samouprave odreena zakonom
2. diskreciona (subvencionisana) imovina finasirana na dobrovoljnoj osnovi iz drutvenih,
politikih ili drugih razloga
3. viak imovine ili imovina za ostvarenje prihoda imovina koja nije potrebna ni za jednu
od ove dve grupe
Potrebno je da optina dalje uvede standarde potronje imovine za one subjekte kojima daje
podrku. Zakoni pojedine optinske funkcije jasno definiu kao iskljuivu obavezu lokalne
samouprave, a neke kao zajedniku obavezu, i u skladu sa tim odreuju objekte koji bi bili u
grupi obavezne imovine za jedinice lokalne samouprave. Ti objekti ukljuuju deja obdanita,
socijalne stanove, vodovodnu i kanalizacijsku infrastrukturu, groblja, sportske objekte, pozorita,
muzeje, knjiare, parkove i slino. Ali, glavno pitanje koje nije reeno zakonom je koliko objekata
lokalna samouprava mora da finansira. Optina ima pravo da odluuje i uvodi standarde i norme
za potronju imovine koju finasira iz svog budeta. Na primer, da li optina treba da finansira
sve sportske objekte? Vrlo je vano za optinu da utvrdi norme u skladu sa spremnou i
mogunostima svojih graana da plaaju te usluge.
Formulisanje finanijskih principa i ciljeva za svaku grupu imovine
Uinak imovine za obavezne funkcije se moe optimizirati:
1. poveanjem efikasnog korienja objekata, traiti od odeljenja lokalne samouprave da
opravdaju svoje zahteve za tim prostorom
2. svoenjem tekuih trokova na najmanju moguu meru
20

3. smetajem slubi i usluga lokalne samouprave u funkcionalne, a ne atraktivne delove

grada i skromnije zgrade i objekte
4. poznavanjem najbolje namene imovine i izradom analize trokova/prihoda, kako bi se
opravdala namena odreene imovine za potrebe lokalne samouprave.
Uinak imovine za diskrecione poslove optine (subvencionisana imovina) se moe optimizirati:
1. analizom stvarnih trokova kako bi se olakalo donoenje najboljih odluka
2. stvaranjem programskih alternativa radi to veeg smanjenja direktnih i indirektnih
subvencija u vezi sa imovinom (vidi i poglavlje 12.). Posebno je korisno razmotriti sledee
mere:
- postii da korisnici ili njihovi sponzori sami odravaju imovinu
- podsticati korisnike ili sponzore da daju u zakup nekoriene delove prostora ili
podruja drugim komercijalnim ili neprofitnim pravnim licima i tano izvetavati
vlasnika o ostvarenim neto prihodima; u skladu s tim prilagoditi subvencije
- uspostaviti jasne ugovorne odnose sa korisnicima kojima su predviene razliite
obaveze u pogledu odravanja imovine i raspodele trokova i prihoda
- pratiti namenu i korienje kako bi se osiguralo da neiskorien prostor bude
dodeljen ozbiljnijim korisnicima
- urediti da objekat koristi/deli vie grupa korisnika.
Optine mogu imati previe imovine namenjene za obavljanje obaveznih funkcija. Na primer,
gradske slube moda ne zauzimaju sav prostor raspoloiv u zgradama u vlasnitvu
grada/optine za ovu svrhu ili je moda prostor neprimereno i nepotrebno zauzet. Zbog toga se
viak prostora moe smatrati diskrecionim ili prostorom koji stvara prihod.
Viak imovine nije potreban za osnovne ili diskrecione funkcije, ali slui kao izvor prihoda
optine. Optimalno bi bilo uiniti sledee:
1. dati nekretnine u zakup za najviu cenu i najbolju namenu radi uveanja tekuih prihoda
2. povremeno oceniti rezultate ostvarenja prihoda od tih nekretnina pomou alternativnih
investicionih kriterijuma
3. vriti selektivna kapitalna ulaganja radi poveanja prihoda
4. prodati nekretnine koje ne daju dovoljno dobre rezultate, kako bi se ostvarili jednokratni
prihodi kada to bude dozvoljeno
5. smanjiti trokove odravanja i obaveze prema imovini ako se ona ne moe dati u zakup
ili prodati.
2.4.1. Meunarodno iskustvo: Poveavanje vrednosti imovine: javno ili privatno
vlasnitvo
Jedan ugledni poslovni savetnik sa Zapada primetio je da investitor treba da poseduje imovinu
ukoliko je sposoban da toj imovini povea vrednost. Ukoliko drugi investitor moe vie poveati
vrednost te imovine, taj investitor moe platiti veu cenu za nju i treba da je poseduje.
U zapadnim sistemima naelno se smatra da su privatne firme koje pokree motiv profita
sposobnije u uveavanju vrednosti imovine od javnog i neprofitnog sektora. Iz tog razloga se vri
procena jedinica imovine i usluga radi privatizacije. Pronaeni su naini za privatizaciju socijalnih,
pa ak i vojnih stanova, za upravljanje i odravanje obavezne imovine i funkcija kao to su
optinska zgrada, popravka ulica, skupljanje otpada, vodosnabdevanje i zatvori.
21

Kvalitetnom i pametnom privatizacijom imovina se efikasnije iskoriava, a usluge se vre uz nie

trokove.
Usvajanje klasifikacije i finansijskih principa/ciljeva od strane skuptine optine
Prema zakonskom okviru koji je sada na snazi, nije potrebno obezbediti takvu klasifikaciju, niti
skuptina optine treba da donosi odluke o upravljanju nekretninama. Ali, to je pitanje od najvee
strateke vanosti za svaku lokalnu samoupravu, pitanje koje e i kratkorono i dugorono uticati
na njene graane. Zbog Stoga bi bilo dobro da se ta klasifikacija izradi i podnese skuptini
optine na raspravu i usvajanje.
Takoe se preporuuje da je zaposlenima u organima lokalne samouprave potrebno naglasiti
vanost efikasnog upravljanja imovinom. To je pogotovo vano kako bi se pravilna metodologija
i tehnike primenile prilikom donoenja odluka na najviem politikom optinskom nivou.
2.4.2. Regionalno iskustvo, Hrvatska: Klasifikacija imovine
Lokalne samouprave su imale veoma raznovrsne portfilije imovine, od one ije su dve treine
klasifikovane kao diskreciona imovina (kultura, sport, obrazovanje, socijalna zatita), do one ije
su dve treine klasifikovane kao viak/prihodovna imovina. Racionalizacijom portfolija,
ostvarena su funkcionalna i fiskalna poboljanja.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Koje su lokalne usluge i funkcije propisane dravnim zakonima i drugim propisima?
Koja imovina je neophodna za izvrenje osnovnih funkcija lokalne samouprave?
Koja imovina predstavlja viak, po vaem miljenju?
Klasifikacija imovine e izazvati najveu polemiku?

22

2.5. Aktivnost 5: Poboljanje odnosa izmeu lokalnih

samouprava i javnih preduzea i postavljanje temelja za
bolje usluge graanima
Preporuke za sprovoenje:

Redefinisati odnos izmeu optine i javnih komunalnih preduzea: uvesti kvalitetniji

nadzor nad preduzeima sa jedne strane, a sa druge strane dati im vie samostalnosti u
radu i rukovoenju
Unaprediti poslovnu praksu optinskih preduzea
Zakljuiti ugovorne odnose sa optinskim preduzeima
/Ponuditi/ vrenje pojedinih javnih usluga na javnom, nadmetanju.

Kontekst
ini se da je postojanje neke vrste kontrole nad lokalnim komunalnim uslugama praktino i
politiki imperativ u lokalnim samoupravama u Srbiji. U svakom sluaju, pitanja povezana s
lokalnim komunalnim uslugama ine posebno podruje u oblasti upravljanja optinskom
imovinom i treba im pristupati na taj nain. Stoga, ako lokalne samouprave zadre vlasnitvo nad
javnim preduzeima, potrebno je izvriti reviziju i transformaciju poslovanja, i uspostaviti nove
odnose izmeu lokalne samouprave i preduzea. Meutim, vlasnitvo ne mora biti jedini razlog
za lokalnu samoupravu da se brine o lokalnim komunalnim uslugama.
Dok prepoznajemo da e u srpskom kontekstu lokalne samouprave ostati povezane sa lokalnim
komunalnim preduzeima, njihova povezanost sa drugim vrstama preduzea u veini sluajeva
nije dovoljno opravdana. Angaovanje lokalne samouprave u razliitim poslovima izvan
osnovnih optinskih usluga posledica je razliitih okolnosti inercija zbog nasleenog stanja,
elja da se zatite ili stvore radna mesta, pritisak interesnih grupa bliskih optinskim vlastima,
tenja za realizacijom privatnih interesa lanova optinskih vlasti itd. Bez obzira na to koji su
razlozi, postoje ozbiljni argumenti protiv takve vrste povezanosti, to je utemeljeno i na
meunarodnom i na srpskom iskustvu, ukljuujui sledee:

bavljenje poslovnim delatnostima (biznisom) nije funkcija lokalne samouprave

lokalne samouprave nisu efikasni poslovni subjekti ili vlasnici
posedovanje ili voenje preduzea izlae lokalnu upravu neopravdanom riziku

Povezanost lokalne samouprave sa preduzeima izlae javne finansije i imovinu finansijskim,

poslovnim i ekonomskim rizicima, a retko se ostvaruje prihod koji opravdava takve rizike.
tavie, lokalna javna preduzea esto stvaraju redovne gubitke lokalnom budetu i imovini.
Redefinisati odnos
Poboljanja je potrebno sprovesti u dva naizgled suprotna pravca. S jedne strane, lokalne
samouprave moraju da poboljaju nadzor nad preduzeima i njihovim uinkom, koji pokriva:
kvalitet usluga koje se pruaju korisnicima; efikasnost u tehnikom, finansijskom i upravljakom
smislu; odgovornost rukovodilaca preduzea; /i / ulaganja u odravanje, popravku i razvoj.

23

Instrumenti za uvoenje poboljanja su:

Anketiranje korisnika usluga

Bolja struktura i kvalitet upravljanja preduzeem (konkretnije, ira upotreba ugovora koji
su bazirani na uinku i sa preduzeem kao celinom i sa direktorom preduzea)
Bolje izvetavanje preduzea
Bolje strateko planiranje u preduzeu, ukljuujui i kapitalne investicije.

Sa druge strane, lokalne samouprave bi trebalo da se uzdre od politikog i administrativnog

meanja u operativno upravljanje preduzeem ako preduzee realizuje ciljeve i zadatke
postavljene pred njega. Na primer, smene direktora preduzea na osnovu politike pripadnost ili
druge vrste intervencija u oblasti kadrovske politike koje ometaju efikasnost preduzea, prema
savremenim pristupima upravljanju u javnom sektoru, ne predstavljaju dobru praksu.
Poboljati poslovnu praksu
Prvo, u preduzeima koja obavljaju vie delatnosti, potrebno je poboljati sistem izvetavanja o
finansijskim i operativnim rezultatima u smislu jasnoe. Konkretno, za svaku delatnost
(ienje ulica, odnoenje smea, upravljanje parkinzima, upravljanje pijacama, itd.), potrebno je
posebno pratiti i izvetavati o svim prihodima i rashodima. Trokovi zajednikih internih slubi
kao to su administracija, raunovodstvo ili radionica treba da budu raspodeljeni po delatnostima.
Ovakav sistem izvetavanja e omoguiti lokalnoj samoupravi i samom preduzeu da prati koje
slube su finansijski samoodrive, koje ostvaruju profit a koje gubitke. Time e se stvoriti osnova
na osnovu koje e lokalna samouprava donositi kvalitetnije odluke o subvencijama preduzeu iz
optinskog budeta, ako su te subvencije zaista potrebne i opravdane. Tako e se pomoi
preduzeu da unapredi svoj rad i planiranje.
Drugo, delatnosti koje ne spadaju u osnovne javne usluge treba privatizovati ili likvidirati kako bi
se smanjila izloenost riziku.
Neke delatnosti zahtevaju specijalizovano znanje i pristupe to podrazumeva dodatne stimulacije.
Na primer, Prilog 3 saima pristupe u upravljanju uslugama parkiranja. Neke optine bi trebalo
da razmotre mogunost odvajanja upravljanja parkiranzima i upravljanja pijacama u razliita
preduzea.
Uvesti ugovorne odnose
Ugovori o pruanju usluga izmeu lokalne samouprave i preduzea u veini optina ili ne postoje
(ak i kada su definisani odlukom u osnivanju preduzea) ili nisu dovoljno dobri. Optine treba
da zakljue ugovor sa svakim optinskim preduzeem o uslugama koje preduzee prua optini
kao klijentu. Ugovor treba da sadri stvarne trokove svake usluge koja se prua optini. Ugovor
o uslugama treba da definie konkretne obaveze svake strane.

24

Ugovor o pruanju usluga treba da sadri sledee kljune stavke:

1. Predmet i period trajanja Ugovora (u poetku se preporuuje da ugovor bude zakljuen
na period od godinu dana uz mogunost produenja),
2. Usluge iji je kvantitet fiksiran Usluge iji je kvantitet fiksiran definiu se kao one
usluge iji obim je unapred poznat za ceo ugovoreni period i za koje je naknada
definisana.
3. Usluge iji je kvantitet promenljiv Usluge iji je kvantitet promenljiv se definiu kao one
kod kojih taan obim za vreme trajanja ugovora nije poznat i zavisi od stvarnih
potreba.Ugovorom se definie jedinina cena za svaku uslugu i maksimalan broj jedinica
usluge koji se moe obezbediti po toj ceni. Vrilac usluge je ovlaen da odredi kada je
odreena usluga neophodna, meutim, on ne moe prekoraiti utvreni maksimalni broj
jedinica usluga /prei preko utvrenog broja jedinica usluge.
4. Procedura plaanja Vrilac usluge treba da podnese klijentu mesenu fakturu za
pruene usluge. Faktura treba da sadri detalje o broju i vrsti svake pruene usluge iji je
kvantitet ugovorom ili fiksiran ili promenljiv, i cenu za svaku uslugu. Vrilac usluge treba
da dostavi detaljan opis svih pruenih usluga iji je obim promenjiv.
5. Prava i obaveze strana u ugovoru,
6. Kontrola kvaliteta usluga Kontrolu specifikacije usluga sprovodi klijent na osnovu
podataka i informacija koje dostavi prualac (kao to su trokovi materijala, fakture, radni
zapisnici) i vizuelne inspekcije.
7. Procedura za reavanje sporova,
8. Procedura za izmenu i/ili dopunu ugovora,
9. Razno.
to se tie usluga koje optina ne plaa, kod kojih se trokovi pokrivaju od naknada koje se
naplauju drugim klijentima (parking, pijace), optina mora da ima ugovor o delu prihoda koji
njoj pripada. Ugovor treba da bude zasnovan na bruto prihodu (ne na profitu) koji se plaa
optini kao osnivau preduzea i vlasniku imovine (zemljita). Optina i njena preduzea treba da
se dogovore o procentu bruto prihoda od parkinga i pijaca koji e se plaati optini, uz
mogunost godinje revizije i razmatranja ovog dela. Ovaj ugovor bi trebalo da bude zasnovan na
uinku, koji sadri podsticaje za rukovodioce ako se posao dobro obavlja i kaznene odredbe ako
preduzee ne ispunjava svoje zadatke.
Kao deo ovog paketa, preduzee treba da finansira kapitalnu infrastrukturu za potrebe pijace iz
sopstvenih prihoda ili kredita, to treba da bude predmet odobrenja osnivaa.
Otvoreno nadmetanje
Optine u Srbiji ne objavljuju pozive za pruanje javnih usluga (iako su obavezi da to rade po
Zakonu o javnim uslugama) ve ih direktno daju njihovim optinskim preduzeima. Tako se
stvara monopol optinskih javnih preduzea. Posledica je esto ili nizak kvalitet usluga ili visoki
trokovi ili oba. Alternativa, koja je ve uvedena u mnogim gradovima Istone Evrope i ve se
ustalila na Zapadu, moe biti poveravanje vrenja ovih usluga nekom eksternom subjektu na
konkurentskoj osnovi. Dakle, optina moe organizovati javno nadmetanje za odabir vrioca
usluga u oblasti ienja ulica ili odravanja zelenila ili odnoenja smea. Optina tada bira
najpovoljniju ponudu a to je najnia cena ponuaa. Javnim preduzeima treba dozvoliti da
uestvuju u nadmetanju. U poetku, nadmetanje treba da se odnosi samo na odreeni deo grada.
Ugovor takoe treba da bude baziran na uinku sa periodom vaenja od 1 do 3 godine kako bi se
25

odrao pritisak na pruaoca usluga u smislu konkurentnosti. Periodino nadmetanje za dobijanje

ovakvih ugovora bi optini omoguilo da uspostavi stvarne trine cene usluga.
Upravljanje imovinom ili objektima koji mogu generisati prihodi optini kao vlasniku (pijace),
takoe moe biti predmet javnog nadmetanja, i ugovor treba dodeliti ponuau koji je optini
ponudio najviu cenu (vie detalja o ovome moete pronai u Aktivnosti 6).
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Da li optina ima preduzea koja se bave i drugim poslovnim delatnostima mimo pruanja
osnovnih komunalnih usluga koje su propisane zakonom?
Ako je odgovor pozitivan, kakvo je vae miljenje o tome?
Koje optinske usluge su pogodne da se na osnovu javnog nadmetanja izabere vrilac usluge?

26

2.6. Aktivnost 6: Javno-privatna partnerstva povezana sa

imovinom 4
Preporuke za sprovoenje:

Identifikovati imovinu kojoj bi koristilo javno-privatno partnerstvo (JPP).

Osmisliti, isplanirati i pokrenuti jedan ili nekoliko pilot projekata javno-privatnog

partnerstva, svaki u obliku relevantnom za odreenu imovinu.

Svetski trend u vezi potreba lokalne samouprave za ulaganjem, izgradnjom i funkcionisanjem

imovine i infrastrukture za javnu upotrebu povezan je sa novom generacijom javno-privatnih
partnerstava (JPP). JPP je osnovni termin koji se koristi za mnoge oblike povezanosti privatnog
sektora sa klasinim uslugama javnog sektora, baziran na ugovornim odnosima izmeu javne
uprave i privatnog partnera. Javno-privatna partnerstva mogu imati oblik ugovora o upravljanju,
ugovora o zakupu, ugovora o koncesiji, konceptu BOT (izgraditi-rukovoditi-preneti), oblik
direktne privatizacije ili ugovora o sloenijim poslovima, na primer povratni aranman prodajazakup. Upotreba ove nove generacije javno-privatnih partnerstava je u porastu, sa naroito
visokom stopom rasta u zemljama koje pristupaju u EU, tako da i zemlje lanice i EU kao celina
ulau sistematske napore za uvoenje, promociju i podsticanje takvih javno-privatnih
partnerstava. Samo je u Velikoj Britaniji potpisano 570 sporazuma, a pregovaralo se o jo 70 do
maja 2003 5. Druga najvea grupa javno-privatnih partnerstava je ona sa lokalnim samoupravama.
Sutina ovih javno-privatnih partnerstava je u tome da lokalna samouprava i privatni sektor
uspostavljaju dugorono partnerstvo za izgradnju ili obnovu a zatim i u upravljanju imovinom
koja se koristi u javne svrhe (i, u mnogim sluajevima, u vlasnitvu lokalne samouprave). Privatni
sektor moe da bude duboko ukljuen kroz itav ivotni vek imovine, ukljuujui finansiranje,
dizajn, izgradnju i upravljanje. Kljune prednosti takvih javno-privatnih partnerstva ukljuuju:

4
5

mogunost da privatno finansiranje zameni deficitarno ili nedovoljno javno finansiranje

mnogih projekata
prenoenje rizika sa javnog sektora na privatni sektor (ukljuujui i rizik od
prekoraenja/probijanja budeta)
brzu, efikasnu i ekonominu izradu projekata (JPP podstie privatne partnere da svoje
obaveze izvravaju redovno u suprotnom mogli bi biti kanjeni)
efikasnost koja je rezultat integracije projektovanja, izgradnje, voenja i odravanja
ukljuujui i cenu ivotnog veka (to omoguava 10-20% utede za vreme korienja
objekta)
korienje vetina privatnog sektora za javne projekte/objekte
veu odgovornost

Kasnije e biti obezbeeno vie materijala o javno-privatnim partnerstvima.

Citirano iz Wale Shonibare, The Emergence of the PPP Superleague, Konferencija PPP in the EU Accession
Countries, maj 2003. Budimpeta, Maarska.

27

Struktura odgovornosti lokalne samouprave u Srbiji ukazuje na to da korienje ovakvih vrsta

javno-privatnih partnerstava moe biti korisno reenje za veliki broj situacija. Meutim, neki
srpski gradovi/optine mogu biti u prilici da testiraju rad u naprednijim javno-privatnim
partnerstvima. Ovaj pristup moe se uvesti naroito u oblasti rekonstrukcije imovine koju lokalna
samouprava obavezno mora da ima, bez obzira da li je njeno korienje komercijalne prirode ili
ima mogunost stvaranja prihoda (kao to su zelene pijace). Javno-privatna partnerstva mogu se
koristiti i za obnovu zgrada lokalne samouprave, obnovu i upravljanje sportskim objektima ili
izgradnju i upravljanje infrastrukturom.
Pored toga, mogue je uvesti i nadmetanje za dobijanje ugovora o upravljanju pijacama.
Konkretno, optina moe da izdvoji jednu pijacu i onda da je na osnovu javnog nadmetanja da na
upravljanje. Klju uspeha takvih javno-privatnih partenerstava bi bio u formulisanju realnijih
uslova i tehnikih specifikacija od kojih bi obe strane imale korist, uz dobro voenje nadmetanja i
marketinga.
Optine takoe mogu razmotriti specifine opcije za unapreenje usluga parkiranja i njegove
profitabilnosti i obezbediti kvantitativne uslove/osnovu za mogue opcije organizovanja usluge
parkiranja. Samo na osnovu Studije o organizovanju parkiranja optina moe doneti odluku o
davanju koncesije privatnom operateru. Uslovima treba predvideti da (i) funkcionisanje u
poetku bude finansijski samoodrivo, a da kasnije grad dobija deo prihoda, i da (ii) se naknade
ne poveavaju bez odobrenja optine. Taj javno-privatni aranman treba definisati do detalja u
ugovoru o koncesiji, a nadmetanje za dodelu ovog ugovora treba paljivo pripremiti, promovisati
i sprovesti.
Moe se oekivati da e dobro prepremljena i dobro sprovedena koncesija funkcionisanje uiniti
efikasnijim, poboljati uslove za prodavce i kupce usluga, stvoriti vie mogunosti za stvaranje
prihoda optini.
2.6.1. Meunarodno iskustvo: Iskustvo Velike Britanije u javno-privatnom razvoju Projekt PRIME
Odeljenje za socijalnu zatitu je 1998. prenelo veinu svoje javne imovine privatnoj firmi Trilium
kao deo dvadesetogodinjeg ugovora. Za uzvrat Trilium je platio Odeljenju 250 miliona funti i uz
obavezu da Odeljenju obezbedi smetaj za period od dvadeset godina po procenjenoj ceni (u
sadanjoj vrednosti) od 2 milijarde funti. Odeljenje e platiti samo za prostor i usluge koji koristi
a koje odgovaraju standardima navedenim u ugovoru. Oni mogu isprazniti bez naknade do 35%
nepokretnosti tokom trajanja ugovora, ukljuujui i 10% nepokretnosti koji je bio viak na
poetku. Odeljenje je takoe pregovaralo o pravu na podelu profita ili utede koje ostvari
Trilium.
Predvia se da e ugovor doneti utedu od 560 miliona funti javnom budetu, to je oko 22% u
razdoblju od 20 godina.
Trilium je preuzeo znaajan komercijalni rizik prihvatajui niske fiksne cene za kapitalni rashod i
usluge upravljanja prostorom.
Odeljenje se uspeno pridravalo planiranog petnaestomesenog rasporeda; meutim potekoe
su postojale u dostavljanju potrebnih informacija o dimenzijama i stanju nekretnina ponuaima.

28

U izvetaju o reviziji projekta konkretno je preporueno da:

Trilium mora da se pridrava ugovornih obaveza, ali i Odeljenje i Trilium moraju biti
fleksibilni u odnosu na trine promene do kojih dolazi tokom trajanja ugovora s
obzirom na promenjive uslove.
U Izvetaju se preporuuje da odeljenja koja razmatraju mogunost zakljuenja slinih ugovora
treba da:

Uine napore u prikupljanju kompletnih podataka o vlastitim nekretninama pre

pokretanja nabavke, da smanje trokove i vreme trajanja nabavke za ponuae, i time
ohrabre konkurenciju.
Urede da ponuai udrue sredstva za zajednikui pregled stanja i dimenzija objekata
kako bi se smanjili trokovi nadmetanja i osiguralo da ponuai rade u skladu sa optim
pretpostavkama.
Paljivo razmotriti najbolji nain zatite vrednosti imovine preneenete na privatni sektor,
imajui na umu da kapitalni prihodi plaeni unapred mogu poveati trokove takvih
ugovora koje snose poreski obveznici. Odeljenja treba da omogue ponuaima da
predloe najbolji nain uspostavljanje ravnotee/balansa izmeu zatite imovine i njene
vrednosti i uloenog novca.

Pitanja o kojima treba voditi rauna:

Koja imovina i usluge u vaoj optini mogu da budu pogodni za javno-privatna partnerstva?
Kakve koristi vai graani treba da imaju od takvih javno-privatnih partnerstava?
Koje bi dileme postojale u javnosti vezane za javno-privatna partnerstva?

29

2.7. Aktivnost 7: Konsolidovanje upravljanja i

administriranja zemljitem
Preporuke za sprovoenje:

Formirati i dati ovlaenja posebnoj radnoj grupu koja bi razmatrala razliite strategije,
pravce i bavila se tehnikim pitanjima vezanim za upravljanje zemljitem

Sainiti spisak i pozicionirati na mapi sve parcele kojim upravlja optina ili njena javna
preduzea i institucije, ukljuujui i neizgraeno zemljite

Izvriti pripreme za sticanje prava vlasnitva nad parcelama koje optina eli da ima

Kategorisati sve parcele, ukljuujui i neizgraeno zemljite, kao to je navedeno u

Aktivnosti 4.

Formulisati eksplicitnu strateku lokalnu politiku u pogledu zemljita kojim upravlja

optina (ukljuujui i neizgraeno zemljite) i uskladiti proceduru dodeljivanja i nabavke
zemljita sa odgovarajuim zakonima i propisima i politikom.

Osmisliti strateki plan dodeljivanja zemljita, i to dela portfolija neizgraenog zemljita

koje se vodi kao ''ostalo graevinsko zemljite''.

Uiniti zemljite u optini privlanijim za investitore i bolje ga reklamirati.

Konsolidovati upravljanje i administriranje zemljitem u okviru optinskih odeljenja i

javnih preduzea koja upravljaju zemljitem.

Poboljati upravljanje portfolijima zakupljenog zemljita (dugoroni zakupi privatnog

graevinskog zemljita i kratkoroni zakupi javnog graevinskog zemljita).

Harmonizovati i unaprediti sistem naknada vezanih za zemljite.

Kontekst
Upravljanje zemljitem oigledno je integralni deo sveobuhvatnog upravljanja optinskom
imovinom i u tom smislu bi trebalo da bude sprovoeno prema smernicama datim u drugim
poglavljima. Ipak, upravljanje zemljitem zavreuje posebnu i dodatnu panju iz tri osnovna
razloga:
1. U mnogim sluajevima, zemljite predstavlja najvredniji resurs koji je na raspolaganju
optinama, njihovim ustanovama i preduzeima. Konkretno, esto se deava da, ak i kada
na odreenoj parceli postoji objekat, vei deo vrednosti koji se toj jedinici imovine (dakle,
zemljitu i objektu) pripisuje odnosi se na samo zemljite, a ne na izgraeni objekat. Kao
zastupnici javnog interesa, svi inioci javnog sektora koji poseduju ili kontroliu zemljite
trebalo bi da uspostave jedinstveno merilo kojim bi procenjivali javno dobro koje im je
povereno, s tim to je u meunarodnoj praksi to merilo zapravo trina cena nekretnine.
30

Meutim, optine u Srbiji esto ne znaju kolika je vrednost onoga ime raspolau, te
neretko dodeljuju nekretnine na korienje ne potujui najbolji javni interes. Konkretno,
lokalna samouprava rutinski dodeljuje neizgraeno zemljite (najee se radi o kategoriji
''ostalog graevinskog zemljita'') za potrebe raznih privatnih i polu-javnih projekata, i to
bez ikakvih nadoknada ili utvrenog cenovnika, bez uzimanja u obzir kolika je potencijalna
trina cena tih parcela, i bez odgovarajuih marketinkih kampanja i javnog nadmetanja.
Najuobiajeniji nain kojim se otuuje vredno zemljita je preko optinskih javnih
preduzea i joint venture. Kada zemljite na taj nain bude dodeljeno, novi korisnici
kapitalizuju njegovu trinu vrednost, a da javnost od toga nema nikakve koristi.
2. Dodeljivanje ''ostalog graevinskog zemljita'' privatnim korisnicima je aktivan tekui
proces u brojnim optinama, iako veina njih ne poseduje auriran popis neizgraenog
zemljita. Postoji realan rizik da neke optinu ostanu bez neizgraenog zemljita, a da toga
ne budu ni svesne.
3. Pored toga, mnoge optine imaju komplikovane procedure za bilo kakve transakcije u vezi
zemljita (kako javni-privatni sektor, tako i privatni-privatni sektor) i izdavanje svih vrsta
dozvola. Komplikovane procedure esto prate visoki trokovi koji se nameu investitorima
(naknada za ureenje zemljita i druge naknade i takse), to ini okruenje nepovoljnim za
investicije i odvlai potencijalne investitore.
S obzirom na ove okolnosti, jedan od prioriteta morao bi da bude unapreenje upravljanja
zemljitem i unapreenje slube koja upravlja zemljitem. Osim toga, promiljeni koraci u pravcu
unapreenja upravljanja zemljitem mogu i trebalo bi da budu sprovedeni bez ekanja da nove
informacione tehnologije, kao to su baze podataka o optinskoj imovimi vezane za GIS, budu
razvijene i ponu da se koriste.
1. Formirati i dati ovlaenja posebnoj radnoj grupu koja bi razmatrala razliite
strategije, pravce i bavila se tehnikim pitanjima vezanim za upravljanje
zemljitem
Kao to e se videti dalje u ovom poglavlju, upravljanje zemljitem je komplikovano i sainjeno iz
viestrukih i prilino razliitih aktivnosti - od definisanja stratekih ciljeva optine, preko
tehnikih do pravnih aktivnosti. Za njihovo uspeno realizovanje i ostvarivanje eljenih stratekih
ciljeva potrebno je uzeti u obzir iru sliku optih ciljeva zajednice. Zbog toga je potrebno
formirati posebnu grupu ljudi iji je zadatak da kontinuirano rade na poboljanjima vezanim za
upravljanje zemljitem.
Ako je optina ve formirala optu radnu grupu za upravljanje zemljitem (vidi aktivnost 1), ova
posebna radna grupa treba da bude deo opte radne grupe. Meutim, ona treba da ima
savetodavni organ koji ine predstavnici privatnog sektora zbog toga to je od kljunog znaaja
uti miljenje i potrebe privatnih investitora. Najbolji rezultati se postiu ukoliko savetodavni
organ ima 2-3 advokata koji imaju privatnu praksu ili predstavnike neke druge struke koji se bave
posredovanjem izmeu investitora i drave prilikom prodaje imovine koja slui za razvoj optina.
Lokalna privredna komora moe takoe da se ukljui, ili bar da bude upoznata sa predlozima ove
radne grupe. Predstavnici optine u radnoj grupi:

Predsednik optine ili zamenik predsednika,

Naelnik uprave/odeljenja za pravne poslove

Naelnik ili zamenik uprave/odeljenja za finansije

Naelnici drugih optinskih uprava/odeljenja i javnih preduzea koja se bave poslovima

vezanim za upravljanje zemljitem, ureenje i planiranje zemljita.

Potencijalni rizik u nekim optinama je da interesi optina i njihovih graana mogu biti u sukobu
sa interesima javnih preduzea koja upravljaju zemljitem, pa se njime ne upravlja na nain koji je
31

u skladu sa najboljim javnim interesima. To konkretno znai da su Direkcije za razvoj i izgradnju

sa pravnog aspekta optinska preduzea koja imaju veoma znaajnu ulogu u procesu
kontrolisanja, planiranja, dodeljivanja i ureenja neizgraenog graevinskog zemljita (ukljuujui
javno graevinsko i ostalo zemljite). Uz to, ova preduzea se obino bave i administracijom
prihoda i trokova vezanih za zemljite, dok upravljanje ovakvim Direkcijama, kao i veinom
drugih javnih preduzea, nije dovoljno dobro da zatiti javne interese. tavie, imajui u vidu
budui zakon o javnoj imovini, ovom konflikut interesa se hitno mora obratiti panja, kako bi se
zatitio optinski interes vezan za zemljite. Ovo implicira da, kratkorono, u gore pomenutoj,
posebnoj radnoj pod-grupi treba da budu predstavnici pravnog i finansijskog sektora optine, a
ne predstavnici javnih preduzea. Dugorono, kljune funkcije upravljanja zemljitem, kao to je
popis zemljita i bilo kakva odluka o dodeli/dranju/nabavci bi trebalo da donosi sama optinska
vlast, pod direktnim nadzorom Skuptine Optine.
Jedan od najveih rizika za potencijalne konflikte i neslaganja u budunosti je vezan za vlasnitvo
nad neizgraenim graevinskim zemljitem. Ko e biti vlasnik neizgraenog graevinskog

zemljita prema novom zakonu: optina ili preduzea koja trenutno upravljaju zemljitem?
Ovo pitanje zahteva hitnu panju i o njemu e biti rei u stavci broj 3.
2.

Sainiti spisak svih parcela kojima upravlja optina ili njena javna
preduzea i institucije

Popisivanje izgraenih nekretnina ve je bilo tema u okviru Aktivnosti 2. Popisivanje

neizgraenog zemljita predstavlja naroit izazov zato to ovo zemljite veoma esto nije na pravi
nain predstavljeno u postojeim registrima (kao to su katastarske knjige ili dokumentima koje
poseduju optine ili optinske ustanove i javna preduzea). tavie, trebalo bi jasno definisati ta
je to ''neizgraeno zemljite''. Opteprihvaeno shvatanje optinskog neizgraenog zemljita
podrazumeva da je to zemljite (i) na kome trenutno nema izgraenih objekata i (ii) na koje niko
ne polae legitimno pravo, to znai da nije dato u zakup privatnom sektoru i da nije predmet
restitucije.
Jo jedna kategorija koja je u funkcionalnom smislu slina ''neizgraenom zemljitu'' jeste suvino
zemljite kojim raspolau razne optinske ustanove i preduzea. Ovo zemljite njima je bilo
dodeljeno u prolosti, ali nije bilo iskorieno na produktivan nain do sada, niti je u realnoj
budunosti potrebno za obavljanje njihovih funkcija. Drugim reima, ovo zemljite je mogue
identifikovati kao fiziki neizgraeno ali pravno zaposednuto od strane optinskog organa 6.
Konano, naputene izgraene nekretnine (brownfield zemljite, kako se u Srbiji najee zove)
kojima raspolae optina takoe se u funkcionalnom smislu moe smatrati neizgraenim
zemljitem. Ove nekretnine su najee dobro poznate, te njihova identifikacija i dodavanje u
portfolio ''neizgraenog zemljita'' ne bi trebalo da bude komplikovan proces 7.
Oigledno, neizgraeno zemljite ima vrednost, poto je ogranieni resurs koji u budunosti
mogu koristiti privatni i javni sektor.
Proces popisivanja neizgraenog zemljita podrazumeva dve aktivnosti:

Ipak, ovaj drugi tip zemljita najee se naziva ''suvinim zemljite'' i trebalo bi ga prvo pravno preneti pod neposrednu
nadlenost optine i tek zatim uneti u portfolio ''neizgraenog zemljita''.
7
Meutim, trina vrednost brownfield nekretnina najee je nia od slinih potpuno neizgraenih lokacija

32

1. Identifikovanje parcela za koje se ''sumnja'' da su neizgraene,

2. Utvrivanje da li su te parcele optereene potraivanjima tree strane ili, ako je

neophodno, potvrivanje da su fiziki neizgraene.

Proces popisivanja obino za rezultat ima podelu parcela na dve poetne kategorije: ''pravno
iste'' neizgraene parcele i parcele koje su optereene nekom vrstom pravnog pitanja, koje
ponekad ume da bude izuzetno sloeno. Druga grupa parcela iziskuje dodatni trud, i to najee
pojedinaan pristup reavanju problema pre nego to optina odlui da li e odreenu parcelu
zavesti u portfolio neizgraenog zemljita, ili e je registrovati kao provremeno (u smislu zakupa)
ili konano privatizovanu parcelu (u smislu restitucije ili privatizacije).
Identifikacija i mapiranje neizgraenog zemljita
Kako se u praksi identifikuju parcele za koje se sumnja da su neizgraene? To u velikoj meri
zavisi od kapaciteta i instrumenata koji su na raspolaganju optini. Postoje najmanje dva
suprotstavljena pristupa i itav spektar opcija izmeu ta dva ekstrema. Prvi pristup zasniva se na
fizikoj inspekciji optinske teritorije pomou postojeih mapa, i on se moe primeniti relativno
brzo. Drugi pristup se sprovodi pomou elektronskih podataka i slika, i zasniva se na dostupnosti
elektronskih podataka o zemljitu u okviru baze podataka vezane za GIS.
Sutina prvog pristupa jeste da se geometrima dodeli odreeni deo optine, da im se daju mape
odgovarajuih oblasti, kako bi oni sproveli sveobuhvatnu fiziku inspekciju teritorije i
identifikovali, premerili, na mapama obeleili i zaveli sve neizgraene parcele. U sluaju kada se
ne koristi najsavremenija tehnologija, geometri rade pomou kopija papirnih mapa (razmera
1:2000 odgovara ovoj nameni), koje e im obezbediti urbanisti, pomou kojih obavljaju vizuelni
pregled i pretragu neizgraenih lokacija, blok po blok.
Tehnoloki napredniji pristup, koji je i srednje reenje, podrazumeva da geometri koriste digitalne
katastarske mape i aerofotografije radi planiranja obilaska terena. Ovim se omoguava
geometrima da unapred identifikuju lokacije koje treba proveriti ime se smanjuje obim posla.
Podrazumeva se, naravno, da su katastarske mape i aerofotografije dostupne optini.
Informacije o svakoj lokaciji koje inspekcijom treba dobiti ukljuuju:
Podaci o lokaciji (adresa, na primer: Smiljanieva, izmeu brojeva 35 i 37)
Povrina (m2)
Napomena o trenutnom korienju.
Rezultati, odnosno, informacije se zatim unose u raunar u obliku koji je u datom trenutku
dostupan optini u bazu podataka optinske imovine, ako takva baza postoji, ili u jednostavnu
Excel tabelu, koja se kasnije moe uneti u novu bazu podataka. Osim toga, nakon to se u
raunar unesu svi podaci vezani za sve parcele, treba ih proiriti i uneti katastarsku identifikaciju i
podatke o korisniku parcele. Ovo se moe uraditi tokom drugog dela procesa popisivanja,
ispitivanja i verifikacije. U kasnijim fazama upravljanja zemljitem, kada se spisak neizgraenog
zemljita uvede u dugorone planove, potrebno je uneti i neke dodatne informacije (dostupnost
infrastrukture, itd.).
Prvi pristup, baziran na sistematskoj obradi neizgraenog zemljita, relativno je jevtin i brz: jedna
osoba moe da obradi 10 do 20 hektara dnevno, tako da privremeno zaposlena lica lako mogu da
obave ovaj posao.
33

Identifikovanje neizgraenog zemljita fizikom inspekcijom: Hipotetiki primer

Broj stanovnika optine
Povrina koju treba obraditi
Dnevni kapacitet geometra
Broj ljudi i neophodno vreme za itavu teritoriju

50.000
3300 hektara
15 hektara na dan
5 ljudi, 44 dana svaki

Drugi pristup, koji se dosta razlikuje od opisanog, podrazumeva identifikovanje eventualno

neizgraenih parcela pomou pretrage u bazi podataka na osnovu podloga s parcelama, adresa, i
aerofotografija i bie opisan u zasebnom dokumentu.
S obzirom na znaaj portfolija neizgraenog zemljita za razvoj optine i lokalnu ekonomiju,
preporuka je da se ne odlae identifikacija neizgraenog zemljita iz razloga nedostatka novih
tehnologija, ve da se ovom poslu da status prioriteta i da se on obavi pomou dostupnih
sredstava. To, meutim, ne znai, da ga ne treba paljivo planirati. Konkretno, svi oni koji
poseduju informacije i potencijalni korisnici tih informacija treba da se poveu uz podrku
nekoga iji je autoritet relativno visok (predsednika optine ili optinskog menadera, na primer).
Konano, popisivanje neizgraenog zemljita treba da bude zamiljeno kao integralni deo
popisivanje celokupne imovine kojom optina raspolae.
Rezultati, takoe, moraju biti mapirani na mapama s ulicama, i to ponovo u onoj formi koja je
trenutno dostupna optini (papirne ili digitalne mape). Zato je mapiranje identifikovanih parcela
vano? Iz najmanje dva razloga. Prvo, zato to lokacija parcele na mapi optine, pa ak i na
najjednostavnijoj urbanistikoj mapi od hartije, pomae da se utvrdi vrednost parcele. Tako se
dolazi do utvrivanja prioriteta za narednu fazu ispitivanje i verifikacija onih parcela koje su
''pravno iste''. Izuzetno je vano poeti od najvrednijih parcela zato to je proces razjanjavanja
pravnog statusa ponekad skup i oduzima mnogo vremena, te je poeljno usredsrediti se na
zemljite s najviim ekonomskim i finansijskim potencijalom. Drugo, informacije o lokaciji su
kritine za pretvaranje neizgraenog zemljita u ''javno graevinsko zemljite'' i dalje planiranje
vezano za ''ostalo graevinsko zemljite''.
Ispitivanje i verifikovanje injenice da parcele nisu optereene legitimnim potraivanjima
i pravima od strane treih fizikih i pravnih lica
Ovaj proces iziskuje vie vremena od same identifikacije neizgraenih parcela. Neophodno je
imati katastarske podatke o svakoj parceli, pa katastarske mape treba nabaviti unapred, pre nego
to se krene s ispitivanjem na terenu. Osim toga, potrebno je nabaviti i podatke o nosiocima
prava nad parcelama i utvrditi pravni osnov za njihova prava. Ipak, ak i poetni rezultati mogu
biti korisni u planiranju buduih koraka u smislu regulisanja pravnog statusa i dodeljivanja
zemljita (vidi 2. 7.1).
Sve u svemu, optina mora makar da zapone izradu spiska zemljinih parcela, koju kasnije moe
doraivati i kompletirati, to jest, reavati pravni status parcela i obezbeivati druge podatke u vezi
zemljita koje se nudi investitorima.
2.7.1. Iskustvo iz regiona: Hrvatska i Kirgistan
Popisivanje optinskog zemljita

34

U Splitu je broj zvanino registrovanih jedinica optinske imovine (nekretnina) porastao sa nule
na 12.500, i sve su unete u novi GIS.
U Dalalabadu je 41 parcela od 129 prvobitno identifikovanih kao optinsko neizgraeno
zemljite postalo predmet nereenog pravnog statusa, to je zahtevalo dodatno pravno
razjanjenje.
Oekivani rezultat popisivanja imovine u obe zemlje bilo je to to su gradovi intenzivnije poeli
da se bave pitanjima nereenog imovinskog statusa.
3. Izvriti pripreme za sticanje prava vlasnitva nad parcelama koje optina eli da
ima 8
Postoji veliki rizik da lokalne samouprave izgube zemljite koje trenutno kontroliu optinska
preduzea bez ikakve naknade. Postoje bar dva naina kako se ovaj gubitak moe desiti. Prvo,
kada optinska preduzea privatizuju (npr. Kreairanje zdruenih kompanija ili drugi oblik
komercijalnih firmi) to je konstantan proces zemljite se automatski prenosi na nova pravna
lica, bez prikaza trine vrednosti zemljita u vlasnikom delu koji dobija lokalna samouprava.
Drugo, optinska preduzea mogu postati vlasnici zemljita koje koriste kao rezultat usvajanja
novog Zakona o javnoj svojini.
Rizik da e optine na taj nain izgubiti zemljite opstoji u okviru dva glavna portfolija zemljita:

Prvo, viak zemljita koji koriste optinska preduzea koja pruaju komunalne usluge koje
nisu vezane za upravljanje zemljitem (voda, smee, itd.), to jest, zemljite koje nije u funkciji
obezbeivanja osnovnih usluga ije je pruanje povereno javnim preduzeima, i

Drugo, neizgraeno graevinsko zemljite koje koriste javna preduzea iji je zadatak da
upravljaju zemljitem.

Optine koje ne ele da da ostanu bez najatraktivnijeg zemljita bi trebalo da u najskorije vreme
investiraju u sledee aktivnosti:
1. korak

uvesti moratorijum na korporatizaciju svih optinskih javnih preduzea dok se ne

izvri revizija zemljita i nekretnina u njihovom posedu; u procesu korporatizacije
ukloniti viak zemljita i nekretnina koje se vode na preduzee i registrovati ih u
korist optine.

2. korak:

pre usvajanja novog zakona, najbolji optinski pravnici treba da utvrde svu
imovinu kojom upravljaju javna preduzea, a naroito zemljite

3. korak:

zahtevati od optinskih preduzea da optinskim pravnicima dostave spisak

nepokretne imovine i postarati se da to i uine

4. korak:

utvrditi viak imovine / zemljita koje javna preduzea ne koriste za pruanje

osnovnih komunalnih usluga

U ovom delu je prikazano ta optine treba da urade kao reakciju na nacrt zakona o javnoj
imovini koji je pripremljen u leto 2008. Ukoliko doe do izmena nacrta, ovo poglavlje moe
postati irelevantno.
35

5. korak:

istovremeno, ne ekajui da javna preduzea dostave liste iz 3. koraka, optinski

pravnici treba da zaponu proces verifikacije formalnih pravnih korisnika
najatraktivnijeg optinskog zemljita, ukljuujui viak zemljita utvren
postupkom iz prethodnog 4. koraka.

6. korak:

uporedo sa korakom 4 i 5 (to jest, im bude bilo mogue) treba utvrditi ko je

nosilac prava korienja neizgraenog graevinskog zemljita u optini da li je
to optina ili javna preduzea u ijoj je nadlenosti upravljanje zemljitem.

7. korak:

ukoliko se utvrdi da
zemljita u optini
predsednik optine
preregistracije prava
imovini.

8. korak:

ako predstavnici optine donesu pozitivnu odluku o preregistraciji prava

korienja zemljita iz 7. koraka, imajui na umu da je vreme za delovanje
ogranieno, ponite od najvrednije imovine i zemljita. Postoje primeri optina u
kojima je zemljite vraeno pod kontrolu lokalne samouprave (vidi primer opisan
u Dodatku 4. Optine mogu da iskoriste ovo iskustvo, ili mogu da pronau neki
drugi legitiman nain za sticanjem kontrole nad imovinom.

su prava korienja znaajnog dela zemljita ili najvrednijeg

registrovana na ime javnih preduzea, potrebno je da
i skuptina na najviem nivou razmisle o mogunosti
korienja na ime optine, pre donoenja zakona o javnoj

4. Kategorisati sve parcele, ukljuujui i neizgraeno zemljite, kao to je

navedeno u Aktivnosti 4
Kategorizacija izgraenih parcela ve je bila tema ovog prirunika. to se neizgraenog zemljita
tie, uobiajena klasifikacija (dakle, A-obavezna, B-diskreciona i C-suvina imovina) moe se
primeniti uz dve rezerve. Prvo, iz tog razloga to je ovo zemljite neizgraeno, njegova
kategorizacija za oiglednu svrhu ima planiranje: lokacije se dovode u vezu sa svojim buduim
namenama. Drugo, ova klasifikacija mora se uskladiti s klasifikacijom ''javnog graevinskog
zemljita'' i ''privatnog graevinskog zemljita''. to se tie grupa A i C, nain na koji one
korespondiraju je oigledan. Meutim, kada optina krene u kategorizaciju neizgraenih parcela
iz grupe B (lokacije neophodne za obavljanje funkcija koje optina dobrovoljno finansira iz
drutvenih, politikih ili drugih razloga), sluaj postaje malo sloeniji, te se namee pitanje
lokalne politike: na kom bi graevinskom zemljitu, ''javnom'' ili ''ostalom'', trebalo da budu
smetene nekretnine neophodne za obavljanje diskrecionih funkcija?
Primer 1:
Ako optina planira da dodeli neizgraenu parcelu za potrebe novog teniskog terena, to bi se
smatralo diskrecionom funkcijom, da li e to zemljite biti kategorizovano kao ''javno'' ili
''ostalo''?
Ovde nema zacrtanih pravila, te su obe opcije prihvatljive.
Ono to je, s druge strane, vano, jeste na koji se nain takva kategorizacija uklapa u finansijsku
politiku vezanu za sve te tipove zemljita. Ako je, na primer, lokalna politika takva da se suvino
zemljite, ukljuujui i neizgraeno zemljite, iskljuivo nudi na prodaju po trinoj ceni i ne
dodeljuje se na korienje besplatno, parcela za izgradnju teniskog terena teko da bi se uklapala
u takvu politiku, te bi teren morao biti izgraen na ''javnom graevinskom zemljitu''. Ovaj
primer ilustruje na dobar nain injenicu da kategorizacija u okviru upravljanja imovinom (A, B
ili C) biva najsvrsishodnija ukoliko je iskombinovana s konkretnom finansijskom politikom
vezanom za svaku kategoriju zemljita, to se dalje razmatra u ovom poglavlju.
36

Klasifikacija zemljita
Svo graevinsko zemljite

Zakonska klasifikacija
Javno

Ostalo

graevinsko zemljite

graevinsko zemljite
Politika odluka

Grupa A:
Neophodno

Grupa B:
Diskreciono

Grupa C:
Suvino zemljite

(groblje, vodovod, i
dr.)

(javni tereni za
tenis i dr.)

(za privatno
korienje)

Klasifikacija neophodna za dobro upravljanje

Primer 2:
Pod koju bi od ovih kategorija, dakle, spadalo zemljite koje optine nude u cilju ekonomskog
razvoja, kao to je izgradnja slobodnih zona i slino?
Zakon o lokalnoj samoupravi ne prepoznaje ekonomski razvoj kao jednu od obaveznih funkcija
lokalne samouprave i svrstava ga meu funkcije koje bi se pre mogle okarakterisati kao
diskrecione. Stoga, pitanje je lokalne politike da li optine ele da dodele deo ''javnog
graevinskog zemljita'' za svrhe lokalnog ekonomskog razvoja, ili, kao alternativa, da svo
suvino zemljite (''ostalo graevinsko zemljite'') tretiraju kao zemljite koje doprinosi lokalnom
ekonomskom razvoju, bez ikakvog naroitog reima kojim se regulie to zemljite.
5. Formulisati eksplicitnu strateku lokalnu politiku u pogledu zemljita kojim
upravlja optina (ukljuujui i neizgraeno zemljite) i uskladiti proceduru
dodeljivanja zemljita sa odgovarajuim zakonima i propisima
Veina optina u Srbiji jo uvek nemaju jasno formulisanu strateku politiku upravljanja
zemljitem. To ne znai da strateka lokalna politika ne postoji ona implicitno postoji, ali nije
dovoljno artikulisana i jasna graanima i investitorima, pri emu lokalna vlast nije odgovorna za
rezultate njene primene u praksi.
Prelazak na sledeu fazu podrazumeva razmatranje ovih propisa na eksplicitan nain i njihovo
razmatranje i sa Kancelarijom gradonaelnika i Skuptinom Optine. Postoji est osnovnih
pitanja vezanih za pitanje zemljine politike: (1) utvrivanje vrednosti i cene zemljita
istovremeno sa dodelom privatnim korisnicima, (2) procedure koje se koriste u dodeli zemljita i
imovine privatnim korisnicima, (3) koja prava se dodeljuju, (4) upotreba prinosa, (5) principi
sticanja zemljita od privatnog sektora, i (6) transparentnost informacija o zemljitu.
Preporuuje se usvajanje eksplicitne lokalne politike koja bi dala jasne odgovore na ova pitanja. U
idealnim okolnostima bi ovu politiku trebalo izraditi u pisanom obliku kao deo lokalne Odluke o
37

upravljanju imovinom, i tako postaje obavezujui dokument za optinske izvrne organe.

Meutim, ak i ako je politka usvojena kao smernica (a ne kao obavezujui dokument), ona
predstavlja pravi korak u pravcu boljeg upravljanja zemljitem.
Pitanje 1: Procena i utvrivanje cene
Uobiajena praksa u optinama u Srbiji jeste da se ne obraa panja na punu trinu vrednost
optinskog zemljita i nekretnina kada ih dodeljuje privatnom sektoru. Konkretno, zemljite i
nekretnine se esto dodeljuju besplatno ili po ceni nioj od trine. To se deava kada se
nekretnina daje privatnom investitoru putem direktnih pregovora, ili kada s privatnikom optina
ulazi u neku vrstu partnerstva. Dalje, ak i kada se nekretnine i lokacije nude na aukcijama,
poetne i konane cene esto su nie od trinih zbog vetakih ogranienja u pogledu namene
zemljita i administrativne prakse ustanovljavanja poetnih cena. ta vie, nakon nadmetanje,
optine odobravaju popuste kupcima kao deo ugovora o zakupu, to se na kraju zavri cenom
zakupa koja je skoro jednaka nuli.
Naknada za ureenje zemljita dodatno komplikuje stvar. Ona se naplauje kao dodatak na cenu
postignutu na aukciji, i kupce kota mnogo vie od zakupnine. ta vie, naknada za ureenje je
utvrena administrativnim putem i ne odraava trokove vezane za infrastrukturu kao to je to
sluaj svuda u svetu, ve je, umesto toga, zasnovana na vetakim hipotetikim proraunima koji
prednost daju odreenim namenama zemljita (na primer, u mnogim optinama prednost ima
izgradnja stambenih zgrada) nautrb drugih namena zemljita, naroito komercijalnih. U proseku,
naknada za ureenje zemljita znatno je via od cene nove infrastrukture. Ipak, optine se esto
trude da privuku odreenu vrstu investitora time to im obezbeuju nie cene naknade za
ureenje zemljita ukoliko obeaju da e zaposliti odreeni broj radnika. S druge strane, optine
esto ne proveravaju investitore kako bi utvrdili da li su svi obeani uslovi ispunjeni. Uopteno
gledano, itav sistem utvrivanja cene zemljita nije najadekvatniji i uslovljava prilino
neuravnoteenu investicionu klimu u optinama
Preporuena politika u vezi s procenom i utvrivanjem zemljita mogla bi ovako da se
formulie:

Sve optinsko zemljite i nekretnine (bilo da ih kontrolie neposredno optina ili neko od
njenih preduzea) moralo bi biti procenjeno, a trina cena utvrena pre bilo kakvog
dodeljivanja privatnom korisniku, optinskoj ustanovi ili ako semkoristi kao udeo u
zajednikom poslu sa privatnim sektorom.

Dodeljivanje suvinog zemljita, ukljuujui i neizgraeno zemljite (''ostalo graevinsko

zemljite''), privatnim korisnicima moralo bi da se odigra na nain koji podrazumeva da
optina zauzvrat dobije novac ili neku drugu vrednost u visini trine vrednosti zemljita.
Svako odstupanje od ovog pravila (dakle, davenje zemljita po ceni nioj od trine) moralo
bi biti odobreno od Skuptine optine.

Optina bi trebalo da uspostavi i odrava bazu podataka o trinim cenama nekretnina (tj.
objektivnu informacionu osnovu), kako bi pratila trite i vrednovala svoje nekretnine
shodno trinim cenama.

Pitanje 2: Procedure dodeljivanja zemljita i nekretnina

Kao to je ve napomenuto, dodeljivanje zemljita putem direktnih pregovora, umesto kroz
otvorenu aukciju, i bez uvida u potencijalnu trinu cenu zemljita nije redak sluaj u Srbiji. ta
vie, kvalitet marketinga prodaje zemljita je prilino lo u velikom broju optina i ne podtie
38

pravo nadmetanje. Na primer, standardno obavetenje o prodaji zemljita koje se izdaje 15 dana
ranije definitivno nije dovoljno da bi se privukli ozbiljni kupci. Procedure prodaje nisu optimalne:
uobiajena praksa je da se prikupljaju ponude u zapeaenim kovertama umesto javnih licitacija.
Meunarodna iskustva, odnosno iskustva zemalja sa tritima u razvoju su pokazala da kada se
licitacije organizuju javno cene koje se postignu su, generalno, vie od onih koje se postiu
prikupljanjem ponuda u zapeaenim kovertama ili direktnim pregovaranjem.
To nije dobar nain da se zastupaju javni interesi, poto se praktino radi o privatizaciji javnog
dobra na nain od kog graani nemaju koristi koliko bi mogli, to neretko vodi u dalje finansijske
gubitke, naroito ukoliko se zemljite koristi u komercijalne svrhe.
Preporuena politika po pitanju procedura vezanih za dodeljivanje zemljita i nekretnina
moe podrazumevati sledee:

Dodeljivanje suvinog zemljita, ukljuujui i neizgraeno zemljite (''ostalo graevinsko

zemljite''), ili izgraenog objekta privatnom korisniku ili za potrebe javno-privatnog
partnerstva trebalo sprovesti putem otvorenog nadmetanja, (npr. javne licitacije ili pozvi za
dostavljanje ponuda) tako da zemljite dobije lice koje ponudi najviu cenu ili najvredniju
nadoknadu u naturi; ova politika bi trebalo da se odnosi kako na nekretnine pod direktnom
kontrolom optine, tako i na suvine nekretnine pod kontrolom optinskih javnih preduzea
(ii) odstupanja od ovog pravila mogu biti doputena iskljuivo uz odobrenje Skuptine ili u
sluajevima kada marketing nije dao oekivane rezultate.

Ukoliko bilo koja parcela ili nekretnina bude uzeta u obzir za dodeljivanje bez javnog
nadmetanja (osim u sluajevima kada agresivni marketing nije dao oekivane rezultate),
Skuptini moraju biti na uvid i usvajanje podneti procena i elaborat opravdanosti u kojima e
jasno biti predstavljeni razlozi i posledice takve procedure dodeljivanja, i to uz popunjen
odgovarajui obrazac.

Optina uspostavlja specijalnu zonu u kojoj e se nalaziti najvrednije zemljite (oblast

gradskog centra, zemljite uz glavne puteve, itd.) koja e biti proglaena ''zonom obavezne
aukcije''. Zemljite iz te zone e, bez izuzetka morati da bude dodeljeno putem otvorenog
nadmetanja i aukcije. 9

Neizgraeno suvino zemljite (''ostalo graevinsko zemljite'') ili suvine objekte ne treba
unositi u kapital optinskih javnih preduzea, niti dugorona prava nad njima, osim u
sluajevima navedenim pod takom (ii) u okviru prve stavke.

Sadraj eventualnog obrasca pomenutog u drugoj taki se nalazi u Prilogu 5. Hipotetiki primer
u nastavku koristi ovaj obrazac kod tipinog sluaja dodele zemljita bez nadmetanja i pokazuje
da takva dodela nema nikakvo racionalno obrazloenje i rezultira proputanjem prihoda optine i
ne donosi nikakve drutvene ili druge koristi.
Primer 1

Datum na koji su podaci vaei (mesec, godina): Mart 2008.

Ime ili tip nekretnine: XXX

Definisanje granica takve jedne zone mora biti sprovedeno kao zajednika aktivnost optinskih strunjaka za
upravljanje zemljitem, urbanista i profesionalaca iz oblasti prometa nekretninama.

39

Lokacija (adresa): Centar grada, u jednoj od glavnih ulica (Ulica A, br. 1)

Veliina zemljita (m2): 600 m2
Veliina objekta (ukoliko postoji), ukupna povrina (m2): 240 m2
Broj spratova: 2
Stanje objekta: Loe
Trenutna iskorienost i namena zemljita i objekta: zemljita (450 m2) je neizgraeno;
objekat koriste nevladine organizacije.
Procenjena trina vrednost nekretnine (zemljita i objekta), ukoliko bi se jedinica imovine
prodavala putem aukcije, u EUR: Objekat nema trinu vrednost (trebalo bi ga sruiti);
zemljite se procenjuje na EUR 200/m2 (pod uslovom da se radi o dugoronom zakupu) ili
EUR 120.000

Preporuena nova namena jedinice nekretnine: Jedinicu imovine treba dati privatnom investitoru
koji bi tu izgradio komercijalnu zgradu s poslovnim prostorom (ukupne povrine od 1.200 m2), i
zauzvrat optini prepustio poslovni prostor u novoj zgradi

Oekivani prihodi i kompenzacija optini prema predloenoj emi dodele/uea:

Iznos u EUR / odlike kompenzacije: Optini nee biti isplaena novana nadoknada, ve e
100 m2 poslovnog prostora biti predato optini u roku od 2 godine nakon potpisivanja
ugovora o zakupu

Neto vrednost svih ponuenih koristi, u EUR: Oko EUR 24.000 (pod pretpostavkom da je
vrednost kvadratnog metra nove zgrade EUR 300 (ukljuujui i zemljite), te je trina
vrednost poslovnog prostora od 100 m2 iji e vlasnik postati optina biti EUR 30.000,
diskontovana stopom rentabilnosti od 10%)

Optinski novani prihod ili gubitak od transakcije, u poreenju s trinom vrednou jedinice
imovine, u EUR: < izraunato kao = (Procenjena trina vrednost) (Neto vrednost ponuenih
koristi)> Gubitak od EUR 95.000

Ostale koristi koje optina ima od direktne transakcije, koje javno nadmetanje ne prua: Ne
postoje 10
Opravdanost (objasniti zato su direktni pregovori najbolja opcija): Inicijativa dolazi od investitora, te nema potrebe da optina sprovodi
proceduru javnog nadmetanja.

Pitanja na koja treba obratiti panju u ovom primeru:

o
Da li je optina sklopila povoljan posao?
o
Moete li da predvidite neke rizike u vezi s ovakvim poslom, i koje?
o
Iz perspektive lokalnog ekonomskog razvoja, da li je ovakav aranman bolji od
prodaje zemljita putem javnog nadmetanja?
o
ta biste vi predloili da se uradi s opisanim zemljitem?
Pitanje 3: Koja prava treba dodeliti
U ovom trenutku optine mogu da prenesu iskljuivo pravo na korienje i zakup. Istovremeno,
iskustvo iz drugih zemalja u tranziciji, koje je naroito ispoljeno u Rusiji, pokazuje nam da se
investitori, kada mogu da biraju izmeu dugoronog zakupa i vlasnitva, radije odluuju za
kupovinu. Iz perspektive optina, situacija u kojoj korisnici zemljita postaju i vlasnici znaila bi

10

Obratiti panju na to da se ovde ne pominju nova radna mesta i ubiranje poreza na imovinu, poto bi do istih
koristi dolo i ako bi lokacija bila prodata na aukciji

40

veliko olakanje u smislu obaveze da se upravlja portfolijom od nekoliko stotina ili hiljada
ugovora o zakupu. Osim toga, optine se nadmeu u privlaenju investitora, a nuenje
investitorima mogunost da zemljite kupe svakako e biti prednost.
Preporuena politika po pitanju prenesenih prava mogla bi se ovako formulisati:

''Ostalo graevinsko zemljite'' namenjeno gradnji kapitalnih objekata daje se, po pravilu,
privatnim investitorima na najdui mogui zakonom propisan rok.

Nakon to zakon predvidi privatno vlasnitvo, ''ostalo graevinsko zemljite'' namenjeno

gradnji kapitalnih objekata i suvini objekti bie, po pravilu, prodati privatnim vlasnicima.

tavie, kao praktino pitanje vezano za ovu politiku, preporuuje se da u nove ugovore o
dugoronom zakupu bude uneta standardna provizija o tome da od momenta donoenja zakona
koji doputa privatno vlasnitvo zakupac ima pravo automatski da pretvori zakup u vlasnitvo,
pod uslovom da je parcela dodeljena putem javnog nadmetanja i plaena po ceni koju predviaju
dokumenti o prodaji.
ak i kada se zakonm dozvoli vlasnitvo nad zemljitem, optine i dalje mogu s investitorima
sklapati ugovore o dugoronom zakupu, na vremenski period koji moe biti i krai od
maksimalno dozvoljenog zakonom.
Pitanje 4: Upotreba prihoda od prodaje
Nekretnine su kapitalna imovina, tako da prihod od prodaje takve imovine predstavlja kapitalnu
dobit (za razliku od rekurentnih prihoda, kakvi su oni od poreza). Iz tog razloga, prema
meunarodnom iskustvu vezanom za valjanu politiku upravljanja javnom imovinom,
preporuuje se da se ovaj prihod troi na finansiranje kapitalnih projekata vezanih za obavezne
funkcije optine, i to prema listi prioritetnih investicija. Slina, samo stroija politika bi trebalo da
se primenjuje na prodaju kapitalne imovine javnih preduzea.
Preporuena politika po pitanju upotrebe prihoda od prodaje zemljita i drugih jedinica imovine,
mogla bi se sroiti na sledei nain:

Odreeni postotak prihoda od prodaje prava nad zemljitem mora biti unapred odvojen za
kapitalne investicije vezane za prioritetne kapitalne projekte koji spadaju u obavezne funkcije
optine. Taj postotak bi svake godine trebalo da odobrava Skuptina, i to kao deo optinskog
budeta, zajedno sa spiskom prioriteta koji moraju biti finansirani.

Svi prihodi od prodaje kapitalne imovine optinskih javnih komunalnih preduzea bi trebalo
investirati u kapitalna proirenja njihovih osnovnih funkcija, prema planu kapitalnih
investicija koji je odobrilo osnivako telo preduzea.

Pitanje 5: Principi akvizicije / pribavljanja zemljita od privatnog sektora

Postoji puno primera kada optine ili njihova preduzea kupuju zemljite za potrebe realizacije
komercijalnih projekata (trni centri, stambene zgrade za prodaju, restorani, itd.), sa ciljem
ureenja ovih lokacija i ostvarivanja prihoda od komercijalnih aktivnosti. Iz ugla dobrog
upravljanja imovinom, takve akvizicije ne bi trebalo sprovoditi, barem dok se ne zadovolje sve
druge potrebe za kapitalnim investicijama. Akvizicija imovine predstavlja kapitalnu investiciju i
kao takva treba da bude deo obazrivog planiranja kapitalnih investicija, koje bi pod idelanim
okolnostima koristila klasifikaciju imovine za potrebe odreivanja prioriteta. Smernice za
upravljanje imovinom bi, u meuvremenu, trebalo da uspostave barem zdrav pristup akviziciji
zemljita i zatitu javnosti od neopravdane akvizicije zemljita.
41

Preporuena politika akvizicije zemljita od privatnog sektora mogla bi da izgleda ovako:

Definisanje sredstava optine (direktnih ili indirektnih, putem zaduivanja) za

akviziciju/pribavljanje zemljita je deo redovnog plana kapitalnih investicija (PKI), koji
odobrava Skuptina optine

Akvizicija pribavljanje zemljita / kupovina koju sprovodi optina ili njena preduzea od
privatnog sektora mora da bude usklaena sa prioritetima i u svemu prema klasifikaciji
imovine / projekta za koji se pribavlja zemljite, odnosno, grupe A, B, i C. Konkretno:
o Najprioritetnije su akvizicije zemljita za javnu upotrebu (obavezne funkcije grupa A):
ove akvizicije se prve finansiraju
o Akvizicije za diskrecione funkcije (grupa B) se mogu smatrati / biti deo PKI ako se
zadovolje sve potrebe grupe A
o Po pravilu, akvizicije zemljita za potrebe imovine / projekte koji su tzv. viak (grupa C)
se uopte ne smatraju kapitalnim, ak i ako se sve potrebe za kapitalnim investicijama iz
grupa A i B zadovolje.

Izuzetke i odstupanja od pomenute politike prioriteta moe da odobri Skuptina optine,

samo po principu od sluaja do sluaja

Zahtev za akviziciju zemljita se moe razmatrati kao predmet finansiranja iz optinskog

budeta samo ako se na ubedljiv nain pokae da optina ili preduzea ne raspolau
parcelama koje bi mogle da budu upotrebljene za datu namenu i da reenje koje
podrazumeva da se ne vri pribavljanje zemljita (npr. zakup prostora za potrebe vrenja
optinskih funkcija) nije izvodljivo

Akvizicija javnog graevinskog zemljita za izgradnju za izgradnju ulica, trgova i sl., u skladu
sa namenom utvrenom urbanistikim planom, vri se u postupku izuzimanja graevinskog
zemljita shodno lanu 70. Zakona o planiranju i izgradnji; akviziciji se pristupa u skladu sa
Programom izgradnje Optine koji usvaja Skuptina Optine

Proces nedobrovoljne akvizicije - eksproprijacija zemljita i objekata u privatnoj svojini

zasniva se na prethodno utvrenom optem interesu o emu reenje donosi Vlada Republike
Srbije; za pokretanje ovog postupka i izdvajanje novnih sredstava za tu akviziciju treba
prethodno pribaviti odobrenje Skuptine Optine

Akvizicija ostalog graevinskog zemljita, koje Optina nakon pribavljanja moe davati u
zakup zainteresovanim investitorima radi izgradnje stambenih, poslovnih, komercijalnih
objekata, treba da bude zasnovana na doborovoljnim transakcijama do najvee mogue mere

Akvizicija ostalog graevinskog zemljita putem dobrovoljnih transakcija treba da bude

zasnovana na javnom pozivu privatnom sektoru da dostavi ponude

Konano, procedure dodele i akvizicije zmljita treba da budu usklaene sa zakonom i treba da
proizilaze iz zemljine politike i plana raspolaganja zemljitem (vie detalja o tome moete
proitati u nastavku).
Pitanje 6: Transparentnost informacija o zemljitu
Transparentnost transakcija zemljita i planova vezanih za zemljite je pitanje i dobrog
upravljanja i praktinosti. Iz ugla upravljanja, transparentnost vlasti je jedna od glavnih
karakteristika dobrog upravljanja imovinom. Konkretno, ako bi informacije o svakom prometu
optinske imovine bile automatski obelodanjene, bilo bi mnogo manje zloupotreba javne imovine
i budeta, i imali bismo samo loe procene lokalne samouprave. Iz ugla praktinosti, bez

42

transparentnosti informacija o zemljitu, upravljanje zemljitem ne moe biti efikasno i obazrivo ,

i nemogue unaprediti ukupnu investicionu klimu.
Preporuena politika o transparentnosti informacija mogla bi da izgleda ovako:

Kancelarija gradonaelnika je nadlena za prikupljanje i dostavljanje Skuptini optine i

javnosti kvartalne i godinje izvetaje o rezultatima raspolaganja zemljitem

Formu izvetaja e zajedniki pripremiti Kancelarija gradonaelnika i glavno telo za

raspolaganje zemljitem;

Bez obzira na formu izvetaja, oni bi barem trebalo da obezbede jasne informacije o (i)
popisu zemljita pod direktnom kontrolom optine i kontorlom optinskih preduzea ili
preduzea koja su u zajednikom vlasnitvu optine i privanith vlasnika, i (ii) svakoj parceli
dodeljnoj na dui rok (zakup, korienje, upravljanje, privatno vlasnitvo), sa svim pravnim i
finansijskim podacima o transakcijama, i (iii) lokacijama planiranim za dodelu / prodaju
tokom narednog perioda izvetavanja.
6. Osmisliti strateki plan dodeljivanja zemljita, i to dela portfolija neizgraenog
zemljita koje se vodi kao ''ostalo graevinsko zemljite''

Kao to je ve pomenuto, ''ostalo graevinsko zemljite'' zapravo je suvino zemljite, te bi

dodeljivanje tog zemljita privatnom sektoru za potrebe novogradnje trebalo da bude planirano i
sprovedeno kao rezultat dugoronog planiranja, poto se radi o javnom resursu koji pripada i
buduim generacijama.
Dalja kategorizacija / planiranje dodeljivanja neizgraenog zemljita
U praksi upravljanja zemljitem, planiranje dodeljivanja neizgraenog suvinog zemljita
podrazumeva najmanje etiri grupe lokacija:
o Zlatna rezerva. U ovu grupu spada nekolicina lokacija s visokom trinom vrednou
(trenutnom ili oekivanom), koju nosi njihova izvanredna lokacija. Takve lokacije se uvaju
kao budui predmet prodaje ili zalog kojim optine mogu da garantuju sredstva za krupna
ulaganja u infrastrukturu.
o Lokacije za gradnju kapitalnih objekata. Ovu grupu treba dodatno podeliti na dve podgrupe:
jednu sa zemljitem koje e biti dodeljeno privatnom sektoru tokom naredne 1-2 godine, i
drugu koja e biti razmatrana kasnije.
o Manje parcele. Ovu grupu ine manje parcele koje postaju pogodne za gradnju kapitalnih
objekata tek kada se izvri komasacija sa susednim veim parcelama. Takve parcele se mogu
nuditi na prodaju vlasnicima susednih parcela.
o Lokacije koje nisu pogodne za gradnju kapitalnih objekata. Razlog tome moe biti njihov
poloaj u okviru gradskog tkiva ili nekih drugih uslova, te se one nude za gradnju lakih,
privremenih objekata, kao predmet kratkoronih i srednjeronih zakupa.
Pomenuta lista neizgraenih parcela kategorizovanih na ovaj ili bilo koji drugi nain mora biti
potvrena odlukom Optinskog vea ili Skuptine, i aurirana svake ili svake druge godine.

43

Klasifikacija neizgraenog zemljita

Ostalo (neizgraeno)
graevinsko zemljite

Portfolio koji
treba planirati
za izdavanje
putem aukcije

Zlatna
rezerva za
budunost

Grupa C:
Suvino zemljite

(za privatno korienje)

Parcele za
kapitalnu
izgradnju

Male parcele
/ odseci

Parcele
nepogodne
za kapitalnu
izgradnju

Godinje planiranje prodaje zemljita mora imati i budetsku dimenziju. Prihodi od tih prodaja
trebalo bi da budu deo sveukupnog planiranja optinskog budeta. tavie, kao to e podrobnije
biti objanjeno dalje u tekstu, deo ovih prihoda treba da bude planski namenjen za kapitalne
investicije, u okviru politike upravljanja zemljitem.
Odluke o tome koje e lokacije biti proglaene "zlatnim rezervama", koje ponuene za kapitalne
investicije tokom prve dve godine, a koje tek kasnije, moraju da se zasnivaju na trinoj potranji
i kretanju cena. Da bi se zemljitem upravljalo prema ovim naelima, optine moraju da posvete
panju osmiljavanju i razvoju dvaju funkcija koje su od kljune vanosti za kvalitetno upravljanje
zemljitem:
Kapaciteti i funkcije monitoringa i analize
Na osnovu ove funkcije optinski referenti za upravljanje zemljitem dolaze do podataka o
potranji za zemljitem to im olakava planiranje ponude. Podaci moraju biti istovremeno i
kvantitativni i upotpunjeni mapama, s podacima o lokacijama u obliku adrese. Nekoliko vrsta
informacija treba kvantifikovati i mapirati, ukljuujui zemljine transakcije, cene zemljita i vrste
graevinskih radova. Postoji nekoliko vrsta mapa i dodatnih informacija koje bi referenti za
upravljanje zemljitem morali da ponu da prikupljaju, nakon ega bi, za svaku od parcela
posebno, trebalo uneti sledee podatke:
a) Adresa (lokacija), povrina, planirana/dozvoljena namena, trajanje zakupa, poetna i
konana cena svake parcele prodate na aukciji i datum aukcije;
b) Adresa (lokacija), povrina, planirana/dozvoljena namena, trajanje zakupa, poetna i
konana cena svake parcele ponuene i neprodate na aukciji i datum aukcije;
c) Adresa (lokacija), povrina, planirana/dozvoljena namena, trajanje zakupa i konana cena
svake parcele dodeljene putem direktnih pregovora i datum dodeljivanja;
d) Adrese, povrine, planirane/dozvoljene namene i cene parcela prodatih putem privatnog
prometa nekretninama;
e) Adrese na koje se odnose dozvole za gradnju za koje je zahtev izdat na teritoriji optine; i
f) Adrese, povrina, dozvoljena namena i prava na parcele na kojima je nelegalna gradnja
uvedena u regulativu ili legalizovana, kao i cena koju su vlasnici platili za legalizaciju.

44

Kod prometa (parcelama) gde je plaena naknada za ureenje zemljita, u bazu podataka treba
uneti i visinu uplate za svaku parcelu.
Ovi podaci i mape treba optinskim referentima za upravljanje zemljitem da pomognu da dodju
do odgovora na dva kljuna pitanja: (i) da li je njihova prostorna politika dodeljivanja zemljita
privatnim preduzetnicima u skladu s potranjom prostora neophodnog za razvijanje graevinske
delatnosti (to se ogleda u teritorijalnoj rasporeenosti podnetih zahteva za izdavanje dozvola), i
(ii) da li je optinska politika utvrivanja cena zemljita u skladu s trinom vrednou koja se
prepoznaje u prometu izmeu privatnika.
Jo jedan znaajan faktor koji se mora uzeti u obzir pri planiranju zemljine politike jeste porast
cena tokom vremena. U veini urbanizovanih podruja, cene rastu bre od stepena inflacije, te u
gradovima s nedostatkom neizgraenog zemljita cene zemljita mogu znatno da porastu za
samo godinu dana, ponekad i da se udvostrue. Zato svaka optina mora da se posveti dinamici
cena lokalnih nekretnina i zemljita, ne bi li utvrdila koliko prihoda se moe oekivati ako se
odreena parcela ne proda danas nego kasnije.
7. Zemljite u vaoj optini treba uiniti privlanijim za investitore, a marketing
zemljita unaprediti
Nije nikakva tajna da se optine u Srbiji nadmeu i meusobno i s optinama u susednim
zemljama oko novih investicija, kako domaih tako i stranih. tavie, ima dosta primera za
situaciju u kojoj potencijalni investitori odlaze u druge optine, nezadovoljni visokim trokovima
vezanim za zemljite. Meunarodno iskustvo nam govori da su pristup zemljitu, prava koja se
prenose na investitora i trokovi vezani za zemljite kljuni faktori koji odreuju lokalno
poslovno okruenju. Dakle, ta vaa optina moe da uradi kako bi postala konkurentnija u ovoj
oblasti?
Meunarodno iskustvo nam sugerie da postoje dva iroka i u nekim takama podudarna
polja u kojima lokalna samouprava moe biti unapreena. Prvo, moete unaprediti investicionu
klimu i, drugo, moete poboljati marketing zemljita. Neki od osnovnih instrumenata kojima se
postiu oba cilja, isprobani i potvreni u mnogim zemljama, navedeni su dalje u tekstu, zajedno s
konciznim objanjenjima. U svakom sluaju, potrebno je da utvrdite prioritete, a od kljunog
znaaja za postizanje najboljih rezultata jesu odgovori privatnih investitora vezani za ono to oni
smatraju najhitnijim faktorima unapreenja investicione klime u vaoj optini. 11
To koliko su uslovi za investicije u odreenoj optini dobri ili loi zavisi od gledita investitora i
poreenja s drugim mestima. Zato bi optine trebalo da se potrude da steknu relativnu prednost
u odnosu na druge, te da se na taj nain istaknu. 12 Ovde navodimo tri osnovna indikatora
povoljne investicione klime.
Unapreenje investicione klime podrazumeva smanjenje direktnih i indirektnih trokova koje
investitor snosi prilikom nabavke zemljita i izgradnje, smanjenje administrativnih ogranienja u
smislu onoga to investitor moe da uradi na zemljitu, nastojanje da se odnosi s investitorima
uspostave tako da se oni oseaju dobrodolima, otklanjanje nepoznanica koje investitore ine

11

Naini da se privatni sektor ukljui u proces planiranja opisani su u prvom delu ovog poglavlja.
U okviru ovog procesa treba uporediti trokove, rokove i kvalitet onoga to jedna organizacija
(u ovom sluaju, radi se o vaoj optini) nudi kao uslugu, s istim parametrima u drugim
organizacijama (optinama).
12

45

nesigurnima i, konano, unapreenje dugorone sigurnosti privatnih investicija. To konkretno

znai:
1) Smanjiti trokove koji su direktno vezani za zemljite i izgradnju, a koji su administrativno
nametnuti od strane organa vlasti. Ovo ne znai da zemljite treba davati besplatno, ve da bi
trebalo utvrditi koje se sve takse i naknade plaaju u vaoj optini, te uporediti to s onim to su
obaveze u drugim optinama, kako bi se uvidelo da li je mogue stei neku vrstu komparativne
prednosti time to bi se neki trokovi vezani za zemljite umanjili. Primer i tabela koji slede mogu
vam pomoi da zaponete proces.
Primer i tabela za poreenje trokova vezanih za zemljite i konkretne projekte:
Optina XXX
Lokacija, m2
Dva nivoa (P+1), industrijski objekat,
540 m2 u osnovi plus 250 m2 tovarnog
prostora
Trokovi izgradnje, EUR/m2
Vrsta trokova
1

Cena nabavke zemljita

Ostali trokovi vezani za zemljite:

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

Porez na prenos apsolutnih prava

Geodetsko ispitivanje
Trokovi registracije
Naknada za ureenje zemljita
Trokovi urbanistikog plana
Takse
Prikljuak
Odravanje sklonita

Vaa optina
Lokacija, m2

10,000

540
400

Trokovi izgradnje, EUR/m2

Iznos u EUR

800,000

58.3%

20,000
13,000
500
55,188
7,500
500
20,000
5,000

1.5%
0.9%
0.0%
4.0%
0.5%
0.0%
1.5%
0.4%

Iznos u EUR

Ne zavise sve komponente trokova vezanih za zemljite od lokalnih vlasti i optinskih

preduzea, ali najvee stavke, kao to su poetna cena zakupa zemljita, naknada za ureenje
zemljita i trokovi prikljuaka u nadlenosti su optine, to lokalnoj samupravi ostavlja dovoljno
prostora da smanji trokove.
Postoje dva referentna indeksa koji mogu biti korisni kada se utvruje poloaj vae optine u
odnosu na druge, a koji se mogu utvrditi na osnovu ove tabele:
a) Procentualna zastupljenost svih trokova vezanih za zemljite (trokova nabavke
zemljita ostalih trokova zajedno) u ukupnom iznosu trokova projekta, i
b) Ostali trokovi vezani za zemljite i njihov odnos prema trokovima gradnje.
U primeru koji smo mi dali, ovi indeksi su 68,5%, odnosno, 32,3%, to je veoma visok broj. Ne
iznenauje to je investitor iz ovog primera otiao u Crnu Goru. Ipak, moramo rei da se u ovom
primeru radilo o transakciji izmeu dva privatnika, te su dva inioca predstavljala problem za
investitora: (i) privatni vlasnik zemljita koji je postavio previsoku "cenu nabavke zemljita" i (ii)
optina, koja je, pak, "ostale trokove vezane za zemljite" takoe precenila.
U sluajevima kada je optina ta koja prodaje zemljite, ona kontrolie obe ove komponente
"cenu nabavke zemljita" (u sluaju zakupa, radi se o poetnoj ceni na javnom nadmetanju) i
"ostale trokove vezane za zemljite". tavie, optina mora da razmotri obe ove komponente,
poto ih i investitori tako sagledavaju kao ukupnu cenu nabavke odreenog zemljita. Logiki
sledi da bi naknadu za ureenje zemljita, koja je najvea stavka u okviru "ostalih trokova
vezanih za zemljite", trebalo integrisati u poetnu cenu s kojom se zemljite daje na aukciju.

46

Najvanije je: (i) ukloniti vetake ili administrativne (dakle, s aspekta trita proizvoljne)
elemente iz naknade za ureenje zemljita i poetne cene zakupa zemljita, kako je dodatno
pojanjeno u naredna dva dela ovog poglavlja; i (ii) onemoguiti dvostruku naplatu nekih
trokova vezanih za infrastrukturu, to se ponekad deava kada optina naplauje naknadu za
ureenje zemljita, a komunalna preduzea naplauju prikljuke.
2) Izjednaiti iznose naknade za ureenje zemljita za sve namene zemljita i svesti ih na
nivo koji podmiruje neophodne trokove. Danas je u Srbiji retka situacija da naknada za
ureenje zemljita zavisi od realnih trokova obezbeivanja infrastrukture, to znai da se
zapravo radi o porezu na novu investiciju. tavie, naknada za ureenje zemljita moe biti 2 do 5
puta vea u sluaju iste zone i iste lokacije, ali u zavisnosti od planirane namene zemljita, ime se
diskriminiu oni korisnici koji plaaju najvie cene. Paradoks lei u tome to su najvie optereeni
komercijalni i industrijski korisnici, odnosno, oni koji su najvaniji za lokalni ekonomski razvoj.
Stoga e one optine koje nameravaju da revidiraju iznose naknada za ureenje zemljita i
prilagode ih stvarnim trokovima infrastrukture, a ne nameni zemljita, biti u prednosti u odnosu
na druge optine. Dugorno gledano, moda bi bilo jo bolje potpuno ukinuti naknadu za
ureenje zemljita, bar za greenfield investicije i zameniti je kombinacijom prihoda iz drugih
lokalnih izvora, ukljuujui tu i poveanje poetnih cena na aukcijama zemljita 13.
Dakle, naknada za ureenje zemljita (ukoliko bide zadrana kao izdatak) u optini u kojoj postoji
povoljna investiciona klima, trebalo bi ima sledee karakteristike:

Razliiti iznosi u razliitim delovima optine, u zavisnosti od trokova obezbeenja

infrastrukture;

Isti iznosi na istim lokacijama, bez obzira na namenu zemljita (s tim to se, moda, uvodi
mala razlika izmeu lokacije namenjene porodinim kuama male gustine naseljenosti i svih
drugih namena;

Jasna distinkcija izmeu naknade i trokova prikljuaka koje naplauju komunalna preduzea;

Uraunata u poetnu cenu na aukcijama.

3) Izjednaiti poetnu cenu zemljita koje se daje u zakup, bez obzira na namenu.
Trenutno, u veini optina, poetna cena zavisi od vrste zemljita u okviru iste zone, slino kao i
naknada za ureenje zemljita. Razlike se kreu od 2 do 5 puta. Na primer, poetna cena za
lokaciju poslovne namene u prvoj zoni moe biti 5 puta via od one za porodinu kuu, ili 2 puta
via od one za zemljite namenjeno za izgradnju industrijskog objekta. Takav vetaki nain
utvrivanja cena, uz detaljno propisanu namenu zemljita (vidi taku 6) razara prostornu emu
urbanistikog razvoja. Na primer, u sluaju koji smo upravo pomenuli, struktura cena podstie
izgradnju objekata koji negativno utiu na gustinu naseljenosti (porodine kue i industrija) u
centru, to dalje ima dugorone negativne efekte na kvalitet ivota i optinski budet. Neke od
posledica su: due putovanje od mesta stanovanja do radnog mesta, nepostojanje drutvenog i
kulturnog centra grada ili optine i skuplja infrastrukturna optina.

13

Detaljno objanjenje ukidanja naknade za ureenje zemljita dato je u dokumentu Local

Government Own Revenues, Local Economic Development and Infrastructure Finance in Serbia
Today and Tomorrow. Policy Note autora Tonija Levitasa. - MEGA/USAID, 2008.

47

Diferencijacija poetnih cena zakupa po teritorijalnoj osnovi jeste opravdana, ali bi te razlike
trebalo da se baziraju na cenama prisutnim na tritu i da se redovno revidiraju u skladu s
trinim trendovima.
Dakle, poetna cena prodaje (zakupa) zemljita morale bi biti revidirane, tako da se razlike
zasnivaju na poloaju konkretnih lokacija.
4) Dopustiti da se cene zemljita odreuju na aukcijama. Trino-orijentisano u
nediskriminativno utvrivanje cena optinskog zemljita moe se postii na dva naina.
Prvi nain, ukoliko se itav iznos zakupnine naplauje unapred, na samom poetku perioda
zakupa:
Prvi korak:

Utvrditi poetnu cenu u koju je uraunata naknada za ureenje zemljita: [poetna

cena] = [poetna komponenta cene zemljita, izjednaena po nameni, ali
diferencirana po lokaciji] + [izjednaena naknada za ureenje zemljita koja
odslikava stvarne trokove].
Najbolji pristup jeste da se utvrdi da li poetna cena odgovara teritorijalnom
profilu cena zemljita koje se postiu u privatnim transakcijama.

Drugi korak: Ponuditi lokaciju na aukciji, uz agresivniji marketing (kako je opisano u takama
od 8 do 11 dalje u tekstu), a konkurencija e utvrditi konanu cenu.
Obratite panju da u ovom sluaju, nema potrebe da se oznaava "poetna cena zakupa
zemljita" kako se danas u veini optina kae. Dovoljno je utvrditi "poetnu cenu", koja za svaku
zonu treba da bude via ili jednaka "naknadi za ureenje zemljita" koja se bazira na realno
izraunatim trokovima.
Drugi nain, ukoliko se zakupnina naplauje tokom itavog perioda zakupa od 99 godina, to
najee podrazumeva tromesene uplate:
Prvi korak:

Utvrditi iznos naknade za ureenje zemljita za datu lokaciju (iznos mora biti
izjednaen i sveden na nivo koji podmiruje neophodne trokove, kao to je
opisano u stavki 2); taj iznos se plaa unapred i deo je ukupne cene zakupa.

Drugi korak: Utvrditi poetnu cenu za sluaj da se iznos plaa odjednom (meseno, tromeseno
ili godinje); ovaj iznos mora biti izjednaen za sve namene, ali promenljiv u
zavisnosti od lokacije, kao to je opisano u stavki 3.
Trei korak: Ponuditi lokaciju na javno nadmetanje, uz agresivni marketing (kao to je opisano
u stavkama 8 11 dalje u tekstu); potencijalni kupci e ponudama poveati
poetnu cenu.
5) Umanjiti indirektne trokove vezane za zemljite, odnosno, one trokove koje
investitori snose da bi pribavili razne dozvole i platili razne naknade i takse, koje esto
naplauju razliiti organi i slube na razliitim lokacijama. Najbolje reenje bilo bi da se (1)
osnuje jedinstveni centar za izdavanje dozvola (one-stop-shop) i (2) na najmanju meru svede
vreme neophodno za izdavanje tih dozvola. Potencijalni investitori moraju blagovremeno i jasno
biti obaveteni o vremenskom okviru i taksama neophodnim za izdavanje svih dozvola. Treba
imati na umu da investitorima nije vano kome naknade i takse idu, ve da im je mnogo vie stalo
do toga da na jednom mestu obave sve poslove. Ukoliko osnivanje takvog centra nije mogue,
optina bi trebalo da se potrudi da investitorima prui pouzdane i jasne informacije o tome gde
se i na koji nain pribavljaju i plaaju dozvole i takse. Ovakav pristup okrenut investitorima
podudara se s boljim marketingom zemljita (videti dalje u tekstu, kao i Prilog 6.

48

Vaan komparativni indikator pomenutih indirektnih trokova, koji se naveliko koristi irom
sveta, jeste
vreme (u danima) koje je potrebno da bi obini investitori / kupci pribavili sve neophodna
dokumenta i dozvole, od dana aukcije (ili kupovine od privatnog lica) do dana kada izgradnja
moe da pone.
Optina bi morala ovaj indikator da izrauna na realnim osnovama, pratei jedan korak za
drugim. tavie, kada je ovaj indikator valjano izraunat, optina moe ponovo proi kroz itav
proces i utvrditi koji se koraci mogu vremenski skratiti, to bi skratilo itav proces.
6) Kada se nudi optinsko zemljite, predvienu namenu i graevinske parametre treba
predstaviti u kategorijama irim od onih koji se danas koriste. Kada se optinsko zemljite
nudi na aukciji, njegova namena je uglavnom vrlo precizno definisana, to znai da su urbanisti ti
koji investitorima diktiraju ta treba da se nalazi na lokaciji, umesto da trite odredi ta na kojoj
lokaciji treba da se gradi. Ovakva praksa nepovoljno utie na ukupne privatne investicije u optini
i samim tim umanje cene lokacija. tavie, u nekim sluajevima se deava da odreene lokacije,
zbog precizno odreene namene niko ne eli da kupi, a potranja za njima bi sigurno bila vea da
je namena ire definisana.
Ovde se radi o reformi planiranja korienja zemljita i upravljanja zemljitem, koja bi bila
usmerena ka trinim uslovima. to se Srbije tie, u situaciji u kojoj se zemlje u regionu nadmeu
u privlaenju investicija i u trenutku kada se lokalna privreda tek polako oporavlja, ovo pitanje se
mora shvatiti izuzetno ozbiljno. Srbija, naime, ne moe sebi da priuti teret koji joj predstavlja
trenutna praksa u oblasti urbanizma i sistema upravljanja zemljitem. 14

Meunarodna iskustva Novi sistem upravljanja zemljitem i planiranja 15

Novi sistem planiranja urbanog razvoja i upravljanja razvojem koje se aktivno uvodi u velikom
broju bivih socijalistikih zemalja, ukljuujui Rusiju, se naziva pravni sistem zoniranja
(razliit od sistema funkcionalnih zona iz ere Sovjetskog Saveza). Sovjetski sistem je obino
zahtevao komplikovan proces koji se sastojao iz vie faza provere projekata i izdavanja
odobrenja i dozvola i tako za svaki razvojni projekat. U generalnim urbanistikim planovima (ili
slinim planovima drugih razmera) ovaj sistem se svodi na planiranje i izdavanje dozvola za
korienje konkretnih parcela gde je namena zemljita definisana planom tako detaljno da
investitorima ne ostaje nita drugo nego da grade tano ono to je planom predvieno.
Usvajanje pravnog sistema zoniranja daje pravo vlasnicima zemljita i investitorima da odluuju
ta e graditi u skladu sa optinskim propisima. Optinski propisi unapred odreuju za koje
namene se zemljite moe koristiti kao i neke parametere (visina objekata, bruto povrina i
otvoreni prostor) koji univerzalno vae za sve parcele u jednoj zoni.
Ako se sistem pravnog sistema zoniranja pravilno primeni moe doneti tri vrlo vane prednosti
vlasnicima zemljita i investitorima. Prvo, unapred bi se definisala mogua namena zemljita i
konkreni parametri koji bi u vidu standarda imali snagu zakona (umesto davanja smernica ili
instrukcija arhitektama), to bi dalo pravo izbora ureenja vlasnicima zemljita. Vlasnik

14
Ovaj problem se sree u veini postsocijalistikih zemalja. Osim toga, vrlo je podrobno dokumentovan i
razmatran na primeru Indije. McKinsey, na osnovu desetogodinjeg istraivanja sprovedenog u Indiji, kae da su
osnovne prepreke ekonomskom razvoju neusklaenost s trinim zakonima, nefleksibilno zoniranje, subvencionisanje
odreenih zakupaca i nerazjanjena imovinska prava to je sve kao problem prisutno i u Srbiji. (India: The
Growth Imperative Predavanje u organizaciji Svetske banke, April 2002.)
15 Zasnovan na konceptu Vilijama Valete (William Valletta).

49

zemljita moe da od vlasti trai da u pravnom postupku zatite nain na koji je izabrao da
iskoristi svoje pravo izbora ureenja. Drugo, ovo e dozvoliti vlasnicima zemljita i
investitorima ili bilo kojoj drugoj strani (ukljuujui i optinske institucije) da tano procene
vrednost parcela raunanjem trokova i potencijalnog profita koji e se dobiti ureenjem
zemljita u skladu sa dozvoljenim namenama i parametrima. (U sovjetskom sistemu nemogue je
odrediti vrednost jer se namena i parametric ne poznaju sve dok se konkretan projekat ne
dostavi i odobri). Tree, pravni sistem zoniranja moe da ubrza administrativne procedure i
izdavanje dozvola, da ih pojednostavi i smanji nivo diskrecionog odluivanja. Na primer, u
sovjetskom sistemu za svaki projekat se prvo napravi i odobri idejni projekat koji e da opravda
izbor namene za koji e se zemljite koristiti, ak i ako parcela ve postoji. Kod pravnog sistema
zoniranja ova faza je apsolutno nepotrebna jer su propisi unapred definisali sve mogue namene
i parametere za parcele u konkrenoj zoni. Tako da se izbor namene jedne parcele u datoj zoni ne
mora posebno i ponovo opravdavati i odobravati.
Da bi se podstakao urbanistiki razvoj u gradovima i optinama u Srbiji putem privatnih
investicija i izgradnje potrebno je usmeriti stratepke promene i urbanizam ka sledeim ciljevima:
Fleksibilnije korienje zemljita, odnosno, definisanje vie vrsta namene korienja zemljita
u konkretnim zonama (gradsko jezgro, laka industrijska zona-radna zona, itd.),
ukljuujui i kombinovane namena, i eliminisanje nekih drugih ogranienja (kao to je
obaveza da se definie veliina povrine koju zahvata objekat), i
planiranje teritorijalnog i zonskog razvoja prema potranji.
Novi pristup ka poveanju fleksibilnost korienja zemljita koji je iroko prihvaen u zemljama
istone Evrope i zemljama biveg Sovjetskog Saveza je ukratko prikazan u uokvirenom tekstu
pod brojem 2.7.1.
Trenutni tipini uslovi davanja u zakup u Izmenjeni uslovi koji vie odgovaraju potrebama investitora
gradovima
Primer 1
Parcela ima 482 m2 i namenjena je za
Parcela moe da se koristi u namene navedene u spisku
stambene potrebe, sa 50 150 stanovnika
dozvoljenih namena, za konkretnu zonu definisanu kao
po hektaru. Na parceli se moe izgraditi
prvenstveno stambena zona sa relativno niskom gustinom
stambena zagrada strukture Po+Pr+Sp,
naseljenosti (50 150 stalnih stanovnika po hektaru).
dimenzija 13,00 x 8,00 m, area 312,00 m,
Parcela moe da se koristi za bilo koje namene koje se
uz mogunost izgradnje poslovnog
poklapaju sa navedenim u spisku
prostora na prizemlju koji e biti u sklopu
Maksimalan visina 2 sprata plus podrum.
sa okruenjem i stambenom funkcijom
Maksimalni odnos povrina objekta-ukupna povrina parcele =
objekta
0.65.
Uslovi parkiranja: 1 parking mesto na parceli za svaku
stambenu jedinicu, i 2 mesta za svaku poslovnu jedinicu/nestambenu jedinicu
Primer 2
Parcela od 762,00 m je smetena u zoni
Parcela od 762,00 m je smetena u lakoj industrijsko-radnoj/
namenjenoj za transportne svrhe.
uslunoj/transportnoj zoni.
Na parceli e se izgraditi skladite za vozila Na parceli se moe izgraditi objekat za bilo koje namene navedene u
ili objekat za popravku i odravanje vozila spisku odobrenih namena za konkretnu zonu.
automehaniarska radionica, prizemlje +
Maksimalna visina 2 sprata
prvi sprat, dimenzija 13,00 x 30,00 m,
Maksimalni odnos Pobjekta/Pparcele = 1,02
povrina 780,00 m, uz pratei manevarski Uslovi parkiranja: 1parking mesto na parceli za svaka 2 zaposlena:
prostor.
parking za automobile i kamione prualaca usluga i posetioca

Stvaranje delotvornog pravnog zonskog sistema u Srbiji zahteva posebnu panju. Meutim, neke
ideje vezane za poboljanje investicione klime u gradovima u Srbiji se sada mogu realizovati u
okviru postojeeg sistema generalnih urbanistikih planova i urbanistikih planova. U prethodnoj
50

tabeli smo prikazali primere kako se urbanistiki uslovi mogu formulisati u oglasima licitacije
sada i kako se mogu izmeniti tako da zemljite bude privlanije.
7) Poveati sigurnost prava investitora prilikom transkacija vezanih za zemljite i, u prelaznom
periodu, poboljati kvalitet dugoronih ugovora o davanju u zakup. Kao to je ve reeno
investitori bi radije da kupe zemljite umesto to ga iznajmljuju jer se vlasnitvo shvata kao
sigurniji vid prava vezanih za rasloganjem imovine. Stoga e optine koje prve krenu sa prodajom
vlasnikih prava nad zemljitem imati bolju poziciju naroito ako pri tom dobro izreklamiraju
svoje odluke. Meutim, sve dok se ne eliminiu zakonska ogranienja kada je u pitanju prodaja
zemljita sigurnost prava investitora, percepcija ove sigurnosti i privlanost zakupa kao
privremenog reenja se moe poveati:

poboljanjem kvaliteta dugoronih ugovora o zakupu jer sadanji ugovori nisu prihvatljivi za
iskusne investitore naroito za strane. Prihvatljivi ugovor bi trebalo da ima mnogo vie detalja
od onoga pto sad sadre. Mogui model ugovora zasnovan na meunarodnom iskustvu je
prikazan u Prilogu 10.

ukljuivanjem odredbe u dugorone ugovore o zakupu koja e omoguiti investitorima, kada

se donese zakon koji e optinama omoguiti da prodaju imovinu, bez naknade i automatsko
preinaavanje zakupa u vlasnitvo, ukoliko je zakupac dobio zemljite u zakup u otvorenom
nadmetanju i ukoliko je platio punu cenu prikazanu u dokumentaciji i ukoliko su ispunjene
investicione ugovorne obaveze.

Optina treba bolje da promivie svoju ponudu zemljita uz mnogobrojne vie ili manje
proaktivne elemente. ta vie, optina moe da se usredsredi na promovisanje ostalog
graevinskog zemljita kojim upravljaju javna preduzea ili sama optina ili da ukljui i zemljite
kojim upravljaju i privatna preduzea. Neki elementi marketinga koje bi jedinice lokalne
samouprave u Srbiji mogleda iskoriste su:
8) Prisustvo zemljita na tritu. U najmanju ruku treba uzeti u obzir dva elementa koji se
primenjuju:

period izmeu prvog obavetenja o licitaciji i same licitacije bi trebalo znaajno produiti i u
manjim jedinicama bi tebalo da traje najmanje 30-45 dana a u veim 45-90 dana. (U ovom
trenutku standardni period izmeu objavljivanja obavetenja i licitacije od 15 dana apsolutno
nije dovoljan ak i za vrlo aktivna i razvijena trita nekretnina. U Srbiji, gde je trite jo
uvek u razvoju, ovako kratak period je savren za razvoj korupcije i unutranje dogovore jer
obino samo oni koji unapred saznaju za dostupne lokacije mogu da se pripreme za
licitiranje.)

proiriti skalu medija preko kojih se objavljuje informacija o licitaciji, i biranje nekoliko
standradnih opcija kao to su:
o tampani mediji (obavetenja i reklame u novinama, flajeri, direktna pota, bilteni,
informativni bilteni)
o reklame i obavetenja na radiu
o reklame i obavetenja na TV, kablovskoj TV
o velike table za oglaavanje tzv bilbordi u blizini parcela i du glavnih puteva
o rezervisana telefonska linija
o stranica na internetu
o informativni centar

51

Pore ovoga, da bi se poboljao marketing generalno treba uzeti u obzir sklapanje ugovora sa
firmama koje se bave marketingom, nekretninama, licitacijama. Odabrati u direktnoj konkurenciji
najbolje firme i ponude i sa njima sklopiti ugovor o pruanju usluga na jednu ili dve godine a za
period nakon toga opet organizovati izbor firmi koje bi najbolje mogle da pruaju navedene
usluge.
9) Poboljati kvalitet materijala sa informacijama o lokacijama i uiniti ih korisnijim za
potencijalne kupce. Postoje dve vrste marketinkog materijala grafiki i kvantitativni/
kvalitativni tekstualni:
grafika (mape i fotografije) daju podatke o lokaciji:
o mapa koja prikazuje lokaciju parcele u odnosu na ostatak grada i glavne puteve
o detaljan plan parcele koji prikazuje dimenzije i, poeljno, take spajanje sa
infrastrukturom (voda, kanalizacija, struja) , i
o fotografije lokacije iz nekoliko perspektiva

tekstualni prikaz/ kvantitativni podaci. Nema jedinstvenog standarda kada su u pitanju

informacije koje trebaju investitorima ili nivo detaljnosti koje informacije treba da dosegnu
kako bi na to privlaniji nain investitorima predstavile parcelu. Uopteno govorei
tekst/kvantitativne tabele koje opisuju parcelu treba da sadre podatke o lokaciji, povrini,
pravnom statusu (ko je vlasnik/ko upravlja), prava/ trajanje zakupa koje se nudi investitoru,
cena i sve nakande i plaanja u vezi sa zemljitem, urbanistiki uslovi i uslovi korienja
zemljita, informacije o komunalnim uslugama. jedan od moguih modela za prikazivanje
ovakvih podatak je prikazan u Prilogu 9. Bez obzira na to koji je poetni oblik tabele sa
podacima o parceli vrlo je vano obratiti panju da povratne informacije od potencijalnih
kupaca i iskoristiti ih za modifikaciju podataka kako bi na bolji nain odgovorili na njihova
pitanja ve u prvom materijalu koji dobijaju.

52

Slika 2 Primer detaljnog plana parcele

10) Poboljati druge elemente procesa licitacije

organizovati otvorene licitacije i otvoreno nadmetanje umesto traenje zatvorenih ponuda.

Ovo podrazumeva licitaciju sa osobom koja vodi i ponuaima koji licitiraju uivo svoje
ponude. Meunarodna praksa je pokazala da je ovakav oblik licitacije omoguava dobijanje
najviih cena i poveanje cena i do 40% u poreenju sa drugim oblicima davanja u
zakup/prodaje.

Informacije o svakoj lokaciji treba da budu jasno vidljive svim prisutnima tokom aukcije.
Posebno, aukcionar treba da prikae i prokomentarie mapu lokacije, detaljan plan i
fotografije pre poetka aukcije svake lokacije.

Ustanoviti pravilo da ako se parcela nudi po prvi put moe biti data u zakup/proda samo i
jedino ako se pojave dva zainteresovana ponuaa i nadmeu se za nju. Ovo pravilo bi
trebalo primenjivati na sve parcele pogodne za velike kapitalne investicije (odnosno, ne bi ga
trebalo primenjivati na manje parcele umetnute izmeu ve postojeih za koje jedino susedi
mogu biti zainteresovani). Ako se parcela agresivno promovie prvi i drugi put a uprkos tome
nedobije dovoljan ponuda za nju u drugom krugu moe se dati u zakup/prodati jedinom

53

ponuau koji je bio zanteresovan ili se dati u zakup/prodati van trita onima koji se prijave
nakon druge licitacije i to ukoliko druga licitacija nije privukla ni jednog ponuaa.

Dozvoliti da proe dovoljno vremena izmeu licitacija, ako parcela nije data u zakup/prodata
u prvom pokuaju, ili promeniti uslove zakupa/prodaje. Ukoliko je parcela dobro
promovisana a nije prodata na prvoj licitaciji nema mnogo smisla ponuditi je mesec dana
kasnije jer se uslovi na trita se ne menjaju tako brzo. Uopteno govorei, ima tri
mogunosti za ovakve sluajeve koji ne iskljuuju jedni druge: (i) odloiti pokuaj
prodaje/davanja u zakup parcele za najmanje 6 meseci i pokuati ponovo nakon isteka tog
perioda; (ii) analizirati razloge zato parcela nije data u zakup/prodata (da li je poetna cena
previsoka za dozvoljene namene? Nema potranje za zemljitem za te konkretne namene ili
na toj konkretnoj lokaciji? Itd.) u zavisnosti od rezultata ponovo organizovati licitaciju za
datu parcelu ali uz znaajno promenjene uslove; i (iii) na neodreeno vreme odustati od
pokuaja da se parcela da u zakup/proda.

11) Paket lokacija za davanje u zakup/prodaju. Koncept pakovanja podrazumeva da

optina preuzme na sebe neke aktivnosti koje obino investitori moraju da urade. Kao rezultat
kupci/zakupci ne dobijaju samo parcelu vec i dodatne usluge i dokumenta. Oblici pakovanja
mogu da se razlikuju i oduhvataju elemente poput:

Paket dokumenata koji su bez nadoknade dostupni potencijalnim kupcima/zakupcima im se

obelodani informacija o organizovanju licitacije: Dobri materijali vezani za lokacije (videti
stavku 9) u prethodnom delu teksta i Prilog 10), opis postupka licitacije /sticanja zemljista i
nacrt ugovora o zakupu /prodaji

Preliminarne tehnike specifikacije za infrastrukturne prikljuke i preliminarne procene

trokova za prikljuke

Usluge jedinstvenog saltera (one-stop-shop) pre i nakon licitacije (videti stavku 5 u

prethodnom delu). Treba rei da redovan rad jedinstvenog altera koji svima prua usluge
moe biti zahtevniji zadatak od selektivnog pruanja usluga takvog altera (na primer
pruanje usluga jedinstvenog altera samo za lokacije koje optina sama nudi na licitacijama).

I ponovo, kao i u sluaju kada se generalno unapreuje investiciona klima preporuuje se

konsultacija sa lokalnim investitorima privatnog sektora i strunjacima za nekretnine o
nameravanim kapitalnim poboljanjima kao bi se odredili prioriteti u skladu sa vienjem
privatnog sektora.
12) Proaktivno promovisati celi portfolio zemljita dostupnog investitorima. Neke optine
su ve zapoele ovaj proces. Promocija moe da obuhvati materijale koji e predstavljati sve
parcele i optinske i privatne a ne samo jedne. Mapa investicionih prilika sa svim parcelama
koje promovie optina je jedan od naina da se ovo uradi. Drugi nain bi bio predstavljanje
informacije za svaku parcelu u jednoj grupi slino onome to smo sve pominjali pod stavkom 9) i
Prilogu 9. Zatim, od koristi moe biti opta marketinka broura koja daje informacije o tome
zato i kako je investiciona klima u konkretnoj optini bolja od drugih kao i kakve vrste usluga i
pomoi optina prua investitorima.
8. Konsolidovati upravljanje zemljitem i poboljati rad tela (odeljenja i
preduzea) koji upravljaju zemljitem

54

Slino kao i kod upravljanja sredstvima optine uopte upravljanje zamljitem je vrlo izdeljena i
komplikovana aktivnost. Na primer, etiri tela/institucije su ukljuena u proces davanja imovine
u zakup. Kako konsolidovati upravljanje zemljitem i pojednostaviti procedure? Za ovo mogu biti
potrebna posebno osmiljena reenja koja se mogu razlikovati od optine do optine u zavisnosti
od njihove dosadanje prakse. Davanje predloga kako se bolje organizovati kada je u pitanju
upravljanje zemljitem bi trebalo da bude kljuni zadatak jedne specijalne radne grupe koja se
pominje na poetku ovog poglavlja. Oigledno, ovaj zadatak bi trebalo obaviti zajedno sa
celokupnim remontom i konsolidacijom sistema upravljanja imovinom o kome se uopteno
vise govori pod stavkom Aktivnost 14.
9.Poboljati upravljanje portfoliom zemljista koje se daje u zakup (dugorono za
privatno graevinsko zemljite i kratkorono za javno graevinsko zemljite)
Upravljanje velikim portfoliom imovine koja se daje u zakup sadri irok spektar izazova i
problema o kojima se vie govori pod stavkom Aktivnost 11 koja se bavi davanjem u zakup
poslovnog prostora. Pitanja povezana sa upravljanjem zemljista koje se daje u zakup su, u velikoj
meri, slina pitanjima davanja u zakup poslovnog prostora sa tom razlikom da je u veini optina
portfolio zamljita koje se daje u zakup mnogo vei od porfolia poslovnog prostora.
Ono to je karakteristino samo za davanje zemljita u zakup jeste postojanje dva pod-portfolia
koja se u potpunosti razlikuju i kojima se razliito upravlja: dugoroni zakupi ostalog
graevisnkog zemljita, koji dozvoljavaju velike kapitalne, odnosno, graevinske investicije i
davanje u zakup javnog graevinskog zemljita na kratkornu upotrebu (do 5 godina) kao sto je
sluaj sa kioscima
Vie konkretnih detalja o upravljanju portfoliom imovine koja se daje u zakup se moe nai u
poglavlju pod nazivom Aktivnost 11.
10. Uskladiti i poboljati sistem nakanda i taksi koje se plaaju na zemljite
Upravljanje zemljitem je u osnovi povezano sa upravljanjem optinskim finansijama jer se i u
jednom i u drugom radi o trokovima i prihodima od zemljista. Kao to je ve reeno, sistem
plaanja dugoronih zakupa zemljita je tako administratvino definisan i daje prednost
odreenim namenama tako da ne odraava kretanje vrednosti zemljita na tritu, niti optinske
trokove opremanja infrastrukturom. Ovih nekoliko nepravilnosti ima negativan uticaj na lokalnu
investicionu klimu gledano na srednji i dugi rok.
ta vie, sa stanovita javnih finansija trenutna praksa nije odriva. Naime, veina optina zahteva
da se zakupnina za zemljite isplati u celosti odmah po potpisivanju ugovora (vrednost
dugoronog zakupa). Ovakva praksa obezbeuje optinskim budetima jednokratni kapitalni
prihod koji presui onog trenutka kada se iskoristi sve dostupno zemljite.
U meuvremenu, pored zakupnine za graevnisko zemljite i naknade za ureenje graevinskog
zemljita, postoje dve druge naknade koje se plaaju periodino: naknada za korienje
graevinskog zemljita i porez na imovinu. Sve zajedno uzev sistem nakanda za zemljite je
komplikovan i nepravian.
Vie detalja o tome kako se ovaj sistem moe transformisati u jednostavniji i transparentniji i
praviniji sistem naknada za zemljite, koji e biti u skladu sa standradima EU i OECD a na
osnovu novog Ustava R Srbije i novih Zakona o finansiranju lokalne samouprave moete saznati
55

iz radova Anonija Levitasa. Konkretno iz Priloga 8: Izvorni prihodi, ekonomski razvoj i

finansiranje infrastrukture u Srbiji danas i sutra, MEGA, Septembar 2008
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Na koji nain biste u svojoj optini pristupili identifikaciji neizgraenog zemljita koje je pod
kontrolom optine, njenih ustanova i preduzea?
Da li znate koliko je neizgraenog zemljita (broj parcela i njihova povrina) vaa optina dodelila
privatnim investitorima tokom poslednje godine?
Da li znate za neki sluaj da je u vaoj optini tokom poslednje tri godine zemljite investitorima
dodeljeno bez javnog nadmetanja?
Kako vi vidite te transakcije: kao dobitak ili gubitak za optinu? Da li biste drugaije postupili? U
kojim sluajevima?

56

2.8. Aktivnost: Procena vrednosti imovine

Preporuke za sprovoenje:

Subjekte koji upravljaju imovinom treba osposobiti da vre strunu procenu i postanu
edukovani klijenti za profesionalne procenitelje, ili da budu u stanju da sami izvre
grubu procenu.

Odrediti sve nekretnine koje su otuive (barem potencijalno); obaviti procenu njihove
trine vrednosti.

Izvriti pilot procene za nekoliko jedinica nepokretnosti, birajui one koje se ine
potencijalno najunosnije ili, suprotno tome, najproblematninije i najskuplje za lokalnu
samoupavu; koristiti te pilot procene za uspostavljanje sistematske procene svih
nepokretnosti

Razmotriti procenu trokova veka trajanja neotuive imovine.

Razmotriti procenu poslovnih interesa lokalne samouprave u razliitim preduzeima.

Utvrivanje odgovarajue vrednosti razliitih nepokretnosti u vlasnitvu lokalne

samouprave
Kljuno poetno pitanje za subjekte koji upravljaju imovinom je koju vrstu vrednosti oni treba da
znaju. Generalno postoje dve grupe imovine. Prva (najvea) ukljuuje jedinice imovine koje se
mogu otuiti (prodati) barem potencijalno; imovina u vlasnitvu lokalne samoupraveveinom
pripada ovoj grupi. To je na primer zgrada optine i druge zgrade i objekti u vlasnitvu lokalne
samouprave. Za tu je imovinu poznavanje trine vrednosti imovine klju praenja i kontrole
rezultata. Kao deo procesa upravljanja imovinom, finansijski rezultati svake pojedinane jedinice
imovine se ocenjuju prema njenoj trinoj vrednosti.
Za imovinu lokalne samouprave koja nije otuiva zbog nepostajanja racionalnih razloga (kao to
su mostovi i druga slina infrastruktura), primenjuje se savremeni pristup za procenu - takozvana
cena veka trajanja, koja se sastoji od cene izgradnje, i trokova odravanja i popravke za vreme veka
trajanja nepokretnosti.
Vano je razumeti da raunovodstvena (knjigovodstvena) vrednost nekretnine ima ogranieno znaenje u
procesu donoenja racionalnih odluka u upravljanju imovinom. Tradicionalno se
raunovodstvene vrednosti izraunavaju kao istorijski troak pribavljanja ili izgradnje, umanjeno
za amortizaciju koja se izraunava prema odreenoj forumuli. Naprednija raunovodstvena
praksa moe da ukljui i povremenu korekciju poetnih trokova izgradnje prema inflaciji. U
svakom sluaju, raunovodstvena vrednost imovine, po pravilu, nema nikakve veze sa trenutnom
trinom vrednou osim ako nije utvrena u bliskoj prolosti. Raunovodstvena vrednost ne
ukljuuje ni cenu veka trajanja nepokretnosti.

57

Sadanja praksa procene vrednosti zasniva se na tri metoda ili pristupa za procenu trine vrednosti,
od kojih se svaki koristi u meri u kojoj su dostupni valjani i relevantni podaci:
1. Pristup trokova, utemeljen na procenama trokova razmene. Ovaj pristup trinoj
vrednosti zemljita dodaje procenjene trokove izgradnje (ukljuujui i arhitektonske i
ostale meke trokove). Ovaj pristup esto utvruje gornju granicu vrednosti zato to,
ako drugi pristupi pokau viu vredost, bie izgraeno vie jedinica imovine po niim
cenama, dok se ne postigne ravnotea.
2. Pristup poreenja prodaje. Njime se jednostavno odgovara na pitanje Kakvu prodajnu cenu
su postigle sline jedinice imovine kada su bile ponuene na tritu?
3. Pristup kapitalizacije dohotka. U svom najjednostavnijem obliku, ovaj pristup koristi sledeu
formulu: Vrednost = tok novca / neophodna stopa povrata.
Svaki od ovih pristupa je ipak samo pristup. Procena je ocena vrednosti, ne njeno precizno
utvrivanje, koja se zasniva na svim relevantnim podacima. Procena koja je zasnovana na
viestrukim pristupima vrednosti verodostojnija je od procene koja se temelji samo na jednom
pristupu.
Vano je zapamtiti da je procena ipak samo procena vrednosti. Vrednost se odreuje na tritu,
kada kupci i prodavci dogovaraju konkretnu transakciju.
Razliite vrste imovine zahtevaju naglaavanje ili samo jednog ili dva pristupa. Slede neki od
primera kojima se procenitelj moe voditi prilikom odreivanja najboljeg pristupa:

Stanovi i kue koje nisu iznamljene: verovatno je najbolji pristup poreenje prodaje.
Pristup troka mogao bi takoe da bude koristan, ali kod starijih jedinica imovine
potrebno je izvriti previe korekcija zbog amortizacije.

Zakup poslovnih prostora: pristup kapitalizacije dohotka i pristup poreenja prodaje. I

ovde bi pristup troka bio pogodan samo za novije jedinice imovine.

Neizgraeno zemljite: pristup poreenja prodaje je jedini praktian pristup jer nema
prihoda koji bi se mogao kapitalizovati, a nema ni graevine. Svakako bi mogao da se
koristi i pristup nazvan ostala vrednost zemljita.

Najvanije metodoloko pitanje u vezi sa procenom imovine lokalne samouprave je uvoenjenje

u lokalno zakondavstvo propise i uvoenje praksu u lokalne samouprave pojam trine vrednosti,
na nain na koji je taj pojam shvaen u meunarodnoj praksi i u privatnom sektoru u Srbiji.
Problem je u tome to neke optine sada koriste nestandardne definicije, to rezultira
potcenjivanjem vrednosti nepokretnosti koje ine imovinu optine to ometa sposobnost grada
da ispravno sudi o o svom kapitalu.
Profesionalne usluge
Politika unapreivanja i korienja profesionalne ekspertize za procenu imovine lokalne
samouprave moe da ima nekoliko elemenata. Prvo, lokalna samouprava treba da osposobi svoje
zaposlene u oblasti upravljanja imovinom da vre grubu procenu imovine (i procene nekretnina i
poslovne procene) kako bi optina dobila svoje edukovane procenitelje. Osim toga, potrebno
je da subjekti koji upravljaju imovinom pretpostave kolika je vrednost imovine kojom upravljaju,
radi izvoenja preliminarne analize.
58

Drugo, kada se ukljuuju profesionalni procenitelji, trebalo bi ih angaovati samo na osnovu

javnog nadmetanja. Na osnovu predtkvalifikacionog postupka bie lake odabrati
najkvalifikovanije profesionalce za uestvovanje u tim nadmetanjima. I na kraju, korienje usluga
dvojice ili trojice procenitelja za procenu razliitih nekretnina iste vrste, pomoi e da se uporedi
kvalitet izvetaja o proceni i procenjene vrednosti. dvojica ili trojica procenitelja za procenu
razliitih nekretnina iste vrste bolje e uporediti kvalitet izvetaja o proceni i procenjenim
vrednostima.

2.8.1. Praktina primena: Praksa procene u Srbiji (1. deo)

U Srbiji je uobicajeno (nije zakonom odredjeno) da procenu trzisne vrednosti nepokretnosti
(objekata i zemljista) rade sudski vestaci gradjevinske struke (gradjevinski inzinjeri) a procenu
racunovodstvene vrednosti sudski vestaci ekonomske struke eventualno racunovodje u saradnji
sa gradjevincima. (sudski vestaci su samo oni strucnjaci koji su upisani u registar sudskih vestaka
koji vodi Ministarstvo pravde).
to se tie metoda koji se koristi se tzv. komparativni metod - uzima se u obzir trina vrednost
nepokretnosti, opremljenost lokacije osnovnom infrastrukturom, udaljenost od centra naselja i sl.
odnosno 1. trokovni pristup uloenih sredstava , 2.trini i 3.prihodovni pristup.
Kada se radi o pravnim pitanjima, procena sudskih vetaka je jedino prihvatljivo reenje.
Istovremeno, ako se procena potrebna vri zbog praenja rezultata imovine, a ne zbog pravnih
transakcija, kvalifikacija procenitelja vanija je od njegovog imenovanja na sudu.
Odreivanje prioriteta za procenu imovine
Procena imovine u dravnom vlasnitvu zbog odreenih osobina je teak zadatak u okviru
upravljanja imovinom. To se posebno odnosi na sledee:
1. sva javna imovina nema trini potencijal ili prodaju u privatnom sektoru sa kojom se
moe uporediti
2. brojna imovina ima drutvenu vrednost koju je teko koliinski odrediti
3. vrednost javne imovine zavisi od klasifikacije i ogranienja
4. standardi za procenu javne imovine teko se uvode i odravaju
5. procena je skup proces, posebno kada sudski vetaci izrauju dobro dokumentovane
izvetaje o proceni; zbog ega je i troak za poreznog obveznika poprilian.
S obzirom na visoke trokove, procena zahteva obazrive odluke o tome kako je sprovesti. Vano
je dobiti procenu u sluaju da je nepokretnost predmet zakonskog postupka u kome se
nekretnina koristi kao zaloga (obezbedjenje) za zajam, i prilikom odlaganja imovine bez javnog
nadmetanja. U drugim sluajevima, trokovi procene mogu biti vii od oekivane koristi, pa bi
pre nego to se krene s procenom, struni subjekti koji upravljaju imovinom trebalo da urade
preliminarnu analizu koja moe da sadri i dobro utemeljene pretpostavke o vrednosti imovine
kojom oni upravljaju, kako bi se odredilo kojoj je imovini najhitnije potrebna procena. Ovo je
primer kada subjekti koji upravljaju imovinom treba da primene inteligentan i kreativan pristup.

59

Izraz procenitelj odnosi se na strunjake koji su prouili postupak procene i koji su se pokazali
sposobnim za procenu imovine. Ostali, kao to su trgovci nekretninama, mogu biti manje
kvalifikovani za procenu, ali mogu imati iskustvo u prometu nekretnina koje slui kao osnova za
razumijevanje vrednosti imovine. Te osobe mogu biti dovoljno kvalifikovane za odreivanje
vrednosti imovine manje vanosti, pod uslovom da onaj ko upravlja imovinom preduzme sve
mere predostronosti za zatitu od pristrasnosti i sukoba interesa. Na primer, od trgovca
nekretninama ne treba traiti da utvrdi vrednost nekretnine a potom i da je proda. Investitor
moe da ima iskustva sa vrednostima, ali ni od njega ne treba traiti da proceni neku nekretninu
koju bi nakon toga hteo da kupi.
Ova terminologija lako moe da zbuni. Da li procenitelji daju procene ili trgovci
nekretninama i da li su ostali kvalifikovani da kao procenitelji da procene vrednosti? ak i na
engleskom govornom podruju postoje tradicionalne razlike u terminologiji. U SAD se koristi
termin appraisers, a u Velikoj Britaniji valuers. Za sada takva razlika moda ne bi bila
produktivna. Ono to je vano je da se na odgovarajui nain odredi kvalifikovan pojedinac za
svaki zadatak, a sve u kontekstu vanosti nepokretnosti i trokova.
Odeljenje/entitet odgovorno za upravljanje imovinom trebalo bi da usvoji strategiju u vezi sa
procenom, ukljuujui odreivanje nepokretnosti koju treba proceniti, uestalost procene,
potrebne kvalifikacije procenitelja i posebne situacije kada je procena neophodna.
Takva strategija bi mogla da sadri sledee elemente:

Svakoj jedinici imovine treba utvrditi vrednost, bilo prema onome to utvrdi kvalifikovan
procenitelj, drugi samostalni pojedinac koji ima iskustva s takvom imovinom ili subjekat
koji upravlja imovinom.
Neophodan zakljuak do koga treba doi je trina vrednost, a ne cena zamene.
Prioritet u izradi procene bi trebalo dati veim nekretninama i onim nekretninama koje
se razmatraju za prodaju. Ostale nekretnine u portfoliju treba proceniti ili im utvrditi
vrednost u naredne dve ili tri godine. Pojedinane stambene jedinice, male prazne parcele
i druga imovina za koju se smatra da ima malu vrednost, mogle bi dobiti nii prioritet za
procenu ili ocenu, ali subjekat koji upravlja imovinom moe i odmah da utvrdi njenu
preliminarnu vrednost na osnovu iskustva.
Procenitelji i druge osobe koje daju procene birae se prema vanosti nekretnine u
porfoliju, vanosti procene (npr. prodaja je vanija od pukog uvanja potpunog zapisa o
vrednostima imovine), te prema trokovima izrade procene. U nekim sluajevima trgovac
nekretninama ili neka druga osoba koja je upoznata sa vrednou imovine, moe se
angaovati umesto potpuno kvalifikovanog procenitelja, ali takva osoba ne sme da ima
trenutne niti budue interese u vezi sa nepokrenosti, koji bi mogli uticati na njegovu
nepristranost prilikom ocene njene vrednosti.
Subjekat koji upravlja imovinom mora jednom godinje da pregleda svaku procenu. Ako
se nepokretnost ili stanje na tritu znaajno promenilo, potrebno je izvriti novu
procenu od strane procenitelja ili druge dovoljno kvalifikovane osobe.
Za svaku nekretninu je potrebno izvriti novu procenu najmanje svake pete godine.
U cilju objektivnosti, isti procenitelj ne treba stalno da vri procenu iste nekretnine. Ali,
jedan procenitelj moe narednih godina da dobije druge nekretnine za procenu. Isto tako,
isti procenitelj ne treba stalno da procenjuje sve nekretnine u portfoliju.
Proceniteljima, koji su tek dobili zadatak, ne treba davati analizu prethodnih procenitelja
na uvid, ve od njih traiti da izvre svoju vlastitu analizu kako bi se sauvala
objektivnost. Ipak, sve relevantne injenice o imovini, koje su poznate subjektu koji
60

upravlja imovinom, trebalo bi dati procenitelju. To ukljuuje arhitektonske i graevinske

nacrte, podatke o prihodima i rashodima, informacije o fizikom stanju i nedostacima,
kao i sline podatke.
Samostalan procenitelj ili neki drugi strunjak sa iskustvom u trinoj proceni bi trebalo
da izvri procenu pre bilo kakve znaajne finansijske transakcije, kao to su prodaja, vei
zakup, vea kapitalna ulaganja ili finansiranje (hipotekarni zajam), kao i u sluaju
zakonskog postupka.
Neke nekretnine mogu da imaju tako nisku vrednost, da bi troak formalne procene bio
u nesrazmeri sa njenom vrednou, a moda ak i vei od njene vrednosti. Subjekat koji
upravlja imovinom mora realno da rasuuje prilikom odreivanja one velike imovine za
koju je potrebna nezavisna procena i one koja je manje vana, a za koju bi procenu
mogao interno pripremiti netko od zaposlenih koji rade na upravljanju imovinom.
Moe biti korisno da se narui i nezavisna procena ili druga nezavisna ocena uzoraka
malih nekretnina, ako u portfoliju ima vie slinih malih nekretnina koje pojedinano ne
bi opravdale troak. Procenu tog uzorka e voditi subjekat koji upravlja imovinom
prilikom u procenei vrednosti drugih slinih nekretnina.
Cilj bi trebalo da bude spreiti sklonost subjekta koji upravlja imovinom da uveava /
vrednosti njegovog portfolija, zarad line koristi i sopstvene vanost.

Kog procenitelja biste odabrali? (Malo humora)

Potrebna vam je objektivna i nezavisna procena jedinice imovine zbog ega pozivate troje
kandidata da vam izloe svoje kvalifikacije i opiu metode procene koje koriste.
Prvi kandidat ulazi u vau kancelariju. Pitate ga o njegovom iskustvu i metodologiji rada koju
koristi. Nakon to je izloio svoje iskustvo, kae da bi izveo graevinsku studiju kako bi utvrdio
troak izgradnje takve graevine.
Druga kandidatkinja na isto pitanje odgovara kako bi sprovela istraivanje o prodaji slinih
nepokretnosti, analizirala tok novca i utvrdila trokove zamene. Tada bi upotrebila svoju najbolju
procenu kako bi utvrdila vrednost nepokretnosti koja je u pitanju.
Trei kandidat, kad uje pitanje, zatvara vrata vae kancelarije, ogleda se oko sebe kako bi se
uverio da u prostoriji nema nikoga drugog i onda tiho apne: Koju biste vrednost eleli?
Praktini koraci ka trinoj proceni vrednosti nekretnina lokalne samouprave su:

Priprema sveobuhvatnog pristupa procesu procene (posebno odluka o tome koja

imovina mora biti prva procenjena, koliko se esto mora obavljati ponovna procena,
kako posao procenjivanja nepokretnosti podeliti izmeu optinskih subjekata koji
upravljaju imovinom i profesionalnih procenitelja, itd.).
Izrada posebne baze podataka o prodaji imovine lokalne samouprave, koja bi
omoguavala prikupljanje detaljnih podataka o prodatoj imovini lokalne samouprave. Ta
baza podataka treba da sadri adresu, veliinu, namenu, fizike osobine i stanje, datum
prodaje, cenu, trokove prodaje i okolnosti prodaje za svaku prodatu nepokretnost.
Poetak sistematskog prikupljanja budetskih sredstava za plaanje procene imovine u
vlasnitvu lokalne samouprave.

61

2.8.2. Praktina primena: Praksa procene u Srbiji (2. deo)

U zemljama koje prolaze kroz reformu, praksa procene je pod velikim uticajem trokova zamene.
U planskoj ekonomiji ne postoji trite koje bi bilo osnova za procenjivanje vrednosti jedinice
imovine. Trokovi zamene se, meutim, stalno primenjuje. Sredstva su uvek oskudna. U
nedostatku podataka o prodaji, trokovi nove izgradnje se koriste kao zamena za trinu
vrednost.
Kae se da u Americi postoji dve stotine godina podataka na kojima se moe temeljiti procena,
a ovde, u privredama koja su u tranziciji, samo nekoliko skoranjih prodaja. Ali i procenitelji u
razvijenim ekonomijama oslanjaju se samo na podatke od najsveijih prodaja. Stari podaci nisu
od velike koristi. Mnogi procenitelji, u ekonomijama koje se reformiu, kau da koriste tri
tradicionalna pristupa procene vrednosti, ali se na kraju gotovo uvek oslanjaju iskljuivo na
pristup trokova zamene.
Veoma je vano prepoznati ovu tendenciju primene pristupa trokova zamene, a i zanemarivanja
pristupa poreenja prodaja i pristupa kapitalizacije dohotka. Oni koji ugovaraju usluge procene
moraju biti potpuno svesni potrebe da se vodi rauna o sva tri pristupa i zahtevati od svojih
procenitelja da se tim tehnikama koriste na primeren nain.
Primer procene vrednosti nepokretnosti
Evo nekih podataka:
Grad u vlasnitvu ima zgradu sa zemljitem, koja se koristila kao deje obdanite ali je nedavno
zatvoreno jer je bilo premalo djece. Ovo su karakteristike te nepokretnosti:
Povrina zemljita: 500 m2
Povrina zgrade: 2200 m2
Informacije o drugim prodajama zemljita prikupljene na tritu:
Parcela
A
B
C

Povrina (m)
1.500
3.000
2.500

Prodajna cena
2.250.000 RSD
3.000.000 RSD
2.000.000 RSD

Trokovi izgradnje (prema graevinskim inenjerima)

Oekivani vek trajanja nove zgrade
Starost zgrade

Poreenje
Bolje
Slino
Loije

4.500 RSD/m2
50 godina
10 godina

Trokovni pristup
ta znamo do sada? Vrednost zemljita moe se utvrditi izraunavanjem cene drugog zemljita
po kvadratnom metru:
Parcela
A
B
C

RSD/m
1.500
1.000
800
62

Koristei se gore prikazanim poreenjima (bolje, slino, loije), nezavisna procena prosene
vrednosti zemljita mogla bi da bude 1.000 RSD/m2 ili 2.200.000 RSD za parcelu od 2.200 m2.
Trokovi zamene 500 m2 zgrade (4.500 RSD/m2) iznose 2.250.000 RSD. Ali zgrada je stara
deset godina. Ako se pretpostavi da je ivotni vek zgrade 50 godina, faktor amortizacije od 20%
(450.000 RSD) mora se oduzeti faktor amortizacije od dvadeset posto (450.000 RSD) (deset
godina podeljeno sa pedeset godina = dvadeset posto). Tako proizlazi da je vrednost zgrade
1.800.000 RSD.
Tako pristup trokova pokazuje:
Zemljite
Zgrada
Ukupno

2.200.000 RSD
1.800.000 RSD
4.000.000 RSD

Dodatne injenice:
Ovo su podaci o slinim nepokretnostima (prema dozvoljenojuupotrebi, lokaciji i stanju) koje su
nedavno prodate:
Nepokretnost
I
II
III

Veliina zgrade
400
300
600

Neto prihod po RSD/m2

1.200
1.350
1.150

Prodajna cena
4.000.000
3.520.000
5.100.000

Druge injenice
Stopa neiskoriene imovine na tritu :
5%
Raspoloivost zemljita:
Slaba
Stopa profita na britanske dravne obveznice: 4,2%
Cena okolade u Cirihu:
60 evra / kg

Pristup poreenja prodaje

Radi jednostavnosti, zamislimo da su ove nekretnine stvarno sline i da im ne trebaju korekcije u
pogledu kvaliteta, lokacije itd. Ovde su cene po m svake od ovih nepokretnosti:
I
II
III

10.000 RSD/m
11.733 RSD/m
8.500 RSD/m

Na osnovu ovih podataka logino je izvesti zakljuak da je vrednost predmetne nepokretnosti

(one ija se vrednost procenjuje) 10.000 RDS/m, ili 5.000.000 RSD prema prodajnom
komparativnom pristupu.

Pristup kapitalizacije dohotka

Moramo da utvrditimo trino utemeljenu stopu kapitalizacije. Evo to nam je poznato na
osnovu prethodno prikupljenih podataka.

63

Uporediva nekretnina
I
II
III

Prihod u RSD/m
1.200
1.350
1.150

Vrednost u RSD/m
10.000
11.733
8.500

% povraaja
12,0%
11,5%
13,5%

Moemo zakljuiti da je povrat na tritu 12,5% (0,125).

S obzirom na to da imovina nije data u zakup, moramo da procenimo i prihod koji bi se
ostvarivala na taj nain. Prihodi drugih nepokretnosti koji slue za poreenje, ukazuju na
pretpostavljeni prihod od 1.200 RSD/m, ili 600.000 RSD za zgradu od 500 m.
Koristei formulu: vrednost = prihod / stopa kapitalizacije, dobijamo vrednost tako to 600.000
RSD podeljeno sa 0,125 tj. vrednost koja se dobija korienjem pristupa kapitalizacije dohotka,
iznosi 4.800.000 RSD.
Evo kratkog pregleda pristupa:
Pristup trokova
Pristup poreenja prodaje
Pristup kapitalizacije dohotka

4.000.000 RSD
5.000.000 RSD
4.800.000 RSD

Sada to vie nije pitanje formule ve postaje stvar ocene. Iskusni procenitelj e pogledati ove
podatke i doi do procene vrednosti, to u ovom primeru moe da bude 4.800.000 RSD.
ta smo uradili sa podacima o britanskim dravnim obveznicama i ceni okolade? Nita! Prilikom
svake procene nailazimo na veliku koliinu podataka. Neki su od njih su nevani i treba ih
zanemariti. Dobra ocena odreuje koje podatke treba iskoristiti a koje odbaciti.
U ovom primeru vrednost utvrena na osnovu pristupa trokovima bila je daleko ispod one
dobijene primenon druga dva pristupa. Moda smo potcenili vrednost zemljita ili trokova
izgradnje ili precenili visinu amortizacije. Moda nekretnine koje su koriene za poreenje
zapravo nisu uporedive. Konani zakljuak od procenitelja zahteva mnogo razmiljanja.
Opsene informacije o proceni dostupne su iz niza izvora. Posebno Institut za procenu (The
Appraisal Institute) nudi niz knjiga i drugih referentnih materijala na razliitim jezicima,
dostupnih putem njihove web-stranice http://www.appraisalinstitute.org ili na broj telefona 001312-335-4100.
Na meunarodnom nivou, TEGoVA (Europska grupa udruenja procenitelja -The European
Group of Valuers Associations) i IVSC (Meunarodni saveti za standarde procenjivanja International Valuation Standard Councils) predstavljaju najznaajnije meunarodne aktivnosti
usmerene ka uvoenju ujednaenih i meunarodno priznatih standarda u proceniteljskoj praksi.
Vie se o njihovim aktivnostima moe se nai na www.tegova.org i www.ivsc.org.
Kasnije, kad profesija procenitelja u Srbiji postane zrelija i usklaena sa meunarodno priznatim
standardima procenitelja, izbor procenitelja za najozbiljnije sluajeve bi trebalo da bude zasnovan
na kredibilitetu procenitelja, koji su garancija za postupanje procenitelja u skladu sa navedenim
standardima.

64

Regionalno iskustvo iz Hrvatske

Procena vrednosti imovine
Odnos izmeu knjigovodstvene i trine vrednosti je bio u proseku jedan prema pet. U nekim
ekstremnim sluajevima, ovaj odnos je bio ak jedan prema 200.
Trina vrednost i prihodi
Model upravljanja imovinom je primenjen u 24 optine. Kao rezultat toga, napravljen je popis
imovine u vrednosti od 2,3 milijarde dolara, a upravljanje imovinom u ovim optinama je postalo
efikasnije i transparentnije. Samo u 2006. godini, od ove imovine usled boljeg upravljanja,
odravanja, davanja u zakup ili uspenije prodaje, ostvaren prihod u optinskim budetima
iznosio je od 77,5 miliona dolara.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Zato je vrednost imovine vana informacija ?
Ko procenjuje vrednost? Ko odreuje vrednost?
Koja je razlika izmeu knjigovodstvene i trine vrednosti, i zato je ta razlika vana?
Koja su tri glavna pristupa proceni vrednosti i koji je pristup relevantan za razliite vrste
nepokretnosti?
Koje vrste informacija su potrebne za pripremu procene?
U kojim okolnostima je potrebna profesionalna, nezavisna procena? A kada je prikladno
vrednost moe da utvrdi osoblje zadueno za upravljanje imovinom?
Nezavisne procene su skupe, sredstva su ograniena. Kako odrediti prioritete?

65

2.9. Aktivnost: Raunovodstveni poslovi i finansijsko

planiranje vezano za imovinu (Operativni izvetaj za
imovinu i portfolije)
Preporuke za sprovoenje:

Sistematski koristiti operativne izvjetaje za sve nepokretnosti (i prostore).

U operativne izvetaje treba unositi sve bitne prihode i izdatke za svaku nepokretnost,
posebno je vano uneti trokove upravljanja.

Treba koristiti kompjuterske aplikacije za upravljanje imovinom, i to posebno one

aplikacije koje se mogu nabaviti u Srbiji i koje su podrane od strane privatnih
organizacija za upravljanje imovinom i njihovim podrunicama.

Za portfolije homogenih nepokretnosti (kao to je javno i ostalo graevinsko zemljite za

davanje u zakup), treba uvesti bilanse uspeha na nivou portfolija.

Pripremiti godinji budet ili finansijski plan za svaku jedinicu imovine, te vriti redovno
poreenje i analizu stvarnih i planiranih uinaka imovine.

Svrha operativnih izvetaja je ocena finansijskih rezultata svake jedinice imovine i utvrivanje
problematinih jedinica imovine radi preduzimanja korektivnih mera.
Problem u mnogim optinama u Srbiji je to se podaci o finansijskim rezultatima retko
prikupljaju posebno za svaku nepokretnost. Umesto toga, podaci se ili uopte ne prikupljaju
(posebno ne o trokovima) ili se prikazuju u ukupnom iznosu. Zbog toga je za optinu vano da
uvede i stalno koristiti obrasce za operativne izvetaje.
U svrhu upravljanja imovinom, tipini operativni izvetaji e se sastojati od saetog pregleda
prihoda i izdataka. Vano je biti prilagodljiv u oblikovanju obrauna izvetaja, dodavati ili brisati
grupe prihoda i izdataka prema potrebi. Korisno je napraviti izvetaj tako da se stvarni rezultati
mogu uporediti stavku po stavku sa budetom i sa rezultatima iz prethodne godine. Tipian
izvetaj sadri najmanje dve kolone sa podacima: (a) rezultate tekuega meseca i (b) kumulativne
rezultate za godinu. Dalje u tekstu naveden je primer jednog takvog obrauna izvetaja. U tako
jednostavnom obliku, on ne sadri poreenja koja smo prethodno spomenuli u tekstu, ali za
takva poreenja je potrebno dodati samo kolone sa tim podacima.
Primer operativnog izvetaja
Prihodi
Bruto potencijalni prihod (1)............................. 1.000
Minus gubici zbog neiskorienosti (2) .................50
Bruto efektivni prihod............................................950

66

Tekui trokovi (3)

Popravke....................................................................100
Grejanje...................................................................... 60
Struja............................................................................50
Voda.............................................................................20
Odvoenje otpada......................................................20
Osiguranje...................................................................30
Porezi ..........................................................................50
Komunalna naknada.................................................30
Naknada za upravljanje imovinom.........................50
Ostalo (4)....................................................................10
Ukupni tekui trokovi ..............................................420
Neto efektivni prihod ................................................ 530
Trokovi finansiranja
Hipotekarna kamata................................................90
Opti trokovi
Procena.....................................................................10
Ostalo (5) ................................................................. 5
Ukupno opte..... ........................................................15
Neto prihod...............................................................425
Minus otplate hipotekarne glavnice (6).............100
Dobit (7).................................................................325
Beleke
1. Ostvareni bruto dohodak ukljuuje stvarnu zakupninu i druge prihode uveane za iznose
koji bi se prikupili ako bi se dali u zakup neiskorieni prostori. Taj prihod mogao bi se
dalje podeliti na takve vrste prihoda kao to su: zakupnine, prihodi od automata za
prodaju proizvoda za osveenje, naknade za kopiranje, itd. Ako je zakupnina vetaki
niska da bi se na taj nain dala subvencija zakupcu, ta se subvencija moe takoe ukljuiti
kao dodatak iznosu koji je stvarno prikupljen.
2. Iznos zakupnine koji je izgubljen zbog neiskorienosti i gubitaka u naplati, kao i
subvencije u obliku smanjenja zakupnine ukljuene su u potencijalni bruto dohodak gore
naveden
3. Kategorije pod ovim nazivom trebalo bi promeniti tako da ukljuuju i druge vrste
trokova. Neke od navedenih ne moraju biti nuni i mogu se izbrisati.
4. Ostali trokovi su oni koji ne pripadaju ni pod jedan od drugih opisanih trokova, ali su
premali da bi bili posebno predstavljeni.

67

5. Ova kategorija bi mogla da ukljui odreene raunovodstvene, pravne i druge naknade

koje nastaju kao rezultat zahteva vlasnika, ali nisu nune za uspeno upravljanje
imovinom.
6. Za otplatu hipotekarne glavnice potrebna je gotovina, ali to donosi prihod vlasniku
smanjenjem neotplaenog duga na imovini. Sa druge strane, otplata kamate, iako je i za
nju potrebna gotovina, ne umanjuje dug pa tako ne donosi ni prihod vlasniku. Dug je
rezultat okolnosti u kojima se nalazi vlasnik. Sama imovina moe jednako da radi i sa
dugom i bez njega.
7. Tok novca je iznos gotovine, pozitivan ili negativan, koji vlasnik prima kao rezultat
investicije.
Radi jednostavnosti, u gornjem primeru izvetaja amortizacija se ne rauna kao troak. To je
obraun za dugorono opadanje fizike vrednosti imovine koja nee trajati zauvek.
Za nepokretnosti koje ne stvaraju dohodak, tok novca e uvek biti negativan, ali je ipak vano
znati koliki je radi poreenja sa drugom nepokretnou, posebno ako je iste vrste. Na primer,
trokovi odravanja poslovne zgrade date u zakupu mogu biti slini trokovima odravanja
optinske zgrade. Uporeujui detaljno ove tekue trokove bilo bi mogue utvrditi koji se
trokovi mogu smanjiti.
Za lokalne samouprave neto tekui prihod predstavlja relevantnu meru finansijskih rezultata
imovine. Moe se oekivati da e se stavkama prihoda i rashoda dodati i detaljna analiza
transakcija.
Od najvee je vanosti da zaposleni u lokalnoj samoupravi izrade takve izvetaje za svu imovinu
kojom sami upravljaju. Ako je upravljanje imovinom povereno spoljnim subjektima, od njih e se
traiti da podnesu operativne izvetaji. Subjekti koji upravljaju nekretninama moda su u stanju
da podnesu odgovarajue izvetaje, ali to ne ine zbog nedostatka interesa vlasnika imovine ili
zbog nedovoljnog razumevanja mogunosti njihovog sistema. U Srbiji je dostupno nekoliko
dobrih programskih paketa kojima se moe ostvariti cilj sortiranja i uvanja podataka. Naravno,
svaki program zavisi od preciznog unosa podataka. Preporuka je da u sluaju nabavke programa
to bude neki od onih koji se u zemlji ve koriste zbog lake obuke i korienja.
Zajedno sa mesenim izvetajima, potrebno je priloiti i kumulativne godinje izvetaje za svaku
pojedinanu nepokretnost zakljuno sa datumom njihovog podnoenja. Vano je da subjekti koji
upravljaju imovinom imaju pregled za dui period jer je to neophodno za kontrolu, korienja i
uinka imovine.
2.9.1. Regionalno iskustvo iz Hrvatske: Nadgledanje finansijskog uinka u
Varadinu
Grad Varadin je uveo voenje raunovodstva za stanove, sportske objekte i poslovne prostore
koji se daju u zakup, a uvodi ga takoe i za druge vrste imovine. Planovi za upravljanje imovinom
su institucionalizovani i sadre aktivnosti i finansijske podatke za svaku jedinicu imovine. Osim
toga, praksa davanja u zakup je unapreena paljivijim nadzorom, smanjivanjem neiskorienosti
nekretnina, i boljim postupkom javnog nadmetanja. Ti i drugi koraci poveali su za oko 25%
neto prihoda od zakupa poslovnih prostorija i to prihod od 4 miliona na oko 5 miliona kuna.
Pored toga, trokovi upravljanja stambenim portfolijem smanjeni su za oko 100,000 kuna.
68

Veba: Upotreba podataka operativnih izvetaja

Upravljate sa nekoliko slinih zgrada koje se koriste za istu svrhu. Iz operativnih izvetaja i
drugih izvora podataka dostupne su vam sledee informacije.
Broj
zgrade
1
2
3
4
5
6
7
8

Povrina
zgrade m
450
175
380
410
525
325
220
350

Trokovi
grejanja RSD
5250
2150
4510
4980
6180
7480
2680
4240

Koji se zakljuci mogu izvesti na osnovu ovih podataka?

Moete li prepoznati neku priliku za poboljanje? Ako moete, koje biste korake preduzeli kako
biste to ostvarili?
(Predlog: ponite sa izraunavanjem cene grejanja po m)
2.9.2. Regionalno iskustvo iz Hrvatske: Operativni izvetaji
Stanari u iznajmljenim objektima su u proseku plaali samo 45% zakupnine optinama.
Uvoenjem operativnih izvetaja i drugih mera, optine su uspele da poveaju naplatu za 95%. U
Splitu, na primer, nakon uvoenja operativnih izvetaja i drugih relevantnih mera, tekui prihodi
u 2005. godini poveani su za 13%, a trokovi upravljanja smanjeni su za 6%.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Zbog ega je vano imati operativne izvjetaje? Zato su oni korisni?
ta moe dovesti do toga da operativni izvetaji budu zbunjujui ili neprecizni?
Zbog ega je vano izraivati operativne izvetaje o neprofitabilnim jedinicama imovine, kao to
su optinska zgrada ili deja obdanita?
Na koji se nain operativni izvetaji koriste u procesu pripreme procene vrednosti imovine?
Zbog ega je vano da jedno odeljenje ima punu odgovornost za finansijske informacije o
imovini?

69

2.10. Aktivnost: Intenzivna finansijska analiza portfolija,

imovine i projekata
Preporuke za sprovoenje:

Osposobiti zaposlene u organima lokalne samouprave, koji se bave upravljanjem

imovinom, za osnovne analize finansijskih rezultata imovine i analize diskontovanog
novanog toka (Cash flow analysis).
Pre nego to finansijski podaci o pojedinanim jedinicama imovine postanu dostupni,
potrebno je sprovesti analizu godinjih rezultata u pogledu prihoda, rashoda i neto
prihoda (gubicima) na osnovu ukupnih podataka (na nivou portfolija).
U najveoj moguoj meri razmotritie portfolije homogenih jedinica imovine (odvojite
subvencionisanu od nesubvencionisane imovine).
U analizirane podatke ukljuite sve relevantne prihode i rashode za svaki portfolio
(posebno trokove upravljanja).

Kao to je reeno u delu 4. aktivnosti, imovinski portfoliji u optinama su vrlo razliiti po svom
sadraju, veliini i znaaju. Oni sadre zemljite, objekte za stanovanje, kancelarijske zgrade i
prostorije za javnu i polujavnu upotrebu, nerezidentne (poslovne) objekte, sportske i objekte
kulture, deja obdanita, zelene pijace, infrastrukturu, javnu rasvetu, industrijske,
skladine/distributivne objekte i razna preduzea.
Osim toga, lokalne samouprave preduzimaju projekte od kojih veina ukljuuje i razvoj neke
vrste nepokretnosti. U nekim sluajevima do 70% budeta lokalnih samouprava je namenjeno za
izdatke vezane za razvoj i odravanje imovine. Samo po sebi je jasno da tolika raznovrsnost
portfolija i projekata mora biti paljivo praena i kontrolisana, kako bi se ostvarila odgovarajua
korist i izbegli finansijski gubici i propadanje imovine. Osnovno sredstvo za ostvarenje eljenih
ciljeva upravljanja jeste izrada studija opravdanosti koja bi ukljuivala i analizu oekivanih
finansijskih posledica za lokalnu samoupravu pre uea u bilo kakvom poslu, investiciji ili
graevinskom projektu.
Mogue je doi do strune literature koja detaljno opisuje sadraj studija opravdanosti. Oblik tih
studija moe biti razliit, u zavisnosti od prirode projekta.
Uvoenjem operativnnog i finansijskog izvetavanja na nivou imovine (u vezi predmeta
izvetavanja vidi 13. aktivnost), lokalna samouprava e utvrditi osnovne podatke o prihodima i
izdacima za svaku jedinicu imovine (trenutno su ti podaci rasuti po lokalnim budetskim
izvetajima, odakle se ne mogu izvui na efikasan i pouzdan nain). Grad/optina e tada imati
koristi od spoznaje koliki je neto prihod (tok gotovine) od imovine. Imovina koja ne stvara
prihode, ali pravi trokove, imae izvetaje koji do detalja pokazuju gubitak koji je stvoren ili je
subvencionisan od strane lokalne samouprave.
Sadanja praksa pokazuje da glavni budetski izvetaji nisu orjentisani ka imovini.
Instrumenti za analizu imovine koja stvara prihode (viak imovine)
Imovinu koja stvara prihode (viak) trebalo bi tretirati kao investiciju i kao takvu je analizirati u
odnosu na ostale izvodljive investicije. Logika je veoma jednostavna i jasna: gradu/optini ova
imovina nije potrebna za njegove funkcije, pa ako zadri neku konkretnu imovinu, ta bi imovina
70

trebalo da ostvari povraaj na investiciju, koja bi bila konkurentna - obzirom na faktor rizika - u
odnosu na druge raspoloive vrste investicija (bankarski depoziti, dravne obveznice itd.).
Ako imovina ne ostvaruje dovoljno prihoda, njene uinak treba prouiti kako bi se videlo kako se
on moe poboljati. Ako poboljanje ne rezultira veim prihodom, vlasnik treba da razmotri
mogunost prodaje imovine i reinvestiranja u drugu vrstu investicije.
Postoje dva osnovna sredstva za analizu imovine koja stvara prihod:
1)
Najjednostavniji instrument je zasnovan na formuli trougla za jednogodinju analizu:
R = I / V, (1)
gde je R = stopa kapitalizacije, I = prihod, V = vrednost
Sutina je u tome da se svaka od ove tri karakteristike moe izraunati ako su druge dve poznate.
Tanije, stopa kapitalizacije (jednostavna stopa povrata) R moe se izraunati ako su poznati
(procenjeni) godinji prihod i vrednost imovine. R (stopa kapitalizacije) moe da se koristi kao
gruba procena investicionih rezultata za jednu godinu. Klju za ispravno korienje te grube
procene je da se razume da bi I (prihod) trebao da bude neto prihod. Verzija ove formule trougla
koriena je u 4. aktivnosti u pristupu kapitalizaciji dohotka pri pripremi procene.
Neto prihod ili neto tok novca (vidi 5. aktivnost) apsolutno je neophodna osnovna karakteristika
za bilo koju imovinu koja stvara prihod jer stavlja zajedno prihode i rashode, te pokazuje da li
imovina ostvaruje neto prihod ili neto gubitak. Kao to je reeno u 5. aktivnosti, neto prihod je
obino izveden iz operativnog izvetaja koji uzima u obzir sve prihode i rashode.
Veba: Instrument za analizu rezultata
Vidi primer operativnog izvetaja prikazanog u 8. aktivnosti. U tom izvetaju, neto prihod
prikazan je kao 530. Za potrebe ovog primera pretpostavimo da trina vrednost imovine iznosi
15.000. (Brojke slue samo kao ilustracija. Mogle bi predstavljati hiljade - ili neki drugi red
veliina dinara, na primer.).
U ovom primeru, godinja stopa kapitalizacije je 3,5% (530/15.000), dok je kamata na bankarske
depozite 3-7%. Tako ta hipotetika imovina stvara prihod koji je manji u odnosu na drugu
potencijalnu investiciju - bankarski depozit koji je moda povezan sa niim rizikom. Stoga
investicija u ovaj stan nije atraktivna jer daje nizak povrat vrednosti, pa je povezana sa veim
rizicima nego alternativa ulaganja istog iznosa od 15.000 kao bankarski depozit i stvaranje
prihoda od kamate.
U navedenom primeru takoe postoji plaanje kamate na hipoteku u iznosu od 90 i otplata
glavnice 100, kao i reijski trokovi 15, smanjujui tok gotovine na 325., to ukazuje da prodaja
imovine po trinoj ceni ne bi ostvarila prihod od 15.000, nego neki iznos koji je manji od onoga
koji odraava vrednost hipoteke, koju bi otplatio ili preuzeo kupac u trenutku prodaje.
Ako je kamata 90 i saldo glavnice hipoteke 900, tada je udeo 15.000 manje 900, ili 14.100. Tok
gotovine je 325 ili 2,3% vrednosti imovine (325/14.100).

71

ta moe uiniti onaj ko upravlja imovinom kada uoi pokazatelje da imovina ne ostvaruje
zadovoljavajui povrat? Prvo, trebao bi da pomno ispita itav lanac upravljanja imovinom kako
bi utvrdio da li su neke prilike za poboljanje finansijskih rezultata proputene a naroito da se:

Poveaju prihodi putem:

poveanja zakupnine do trinog nivoa
smanjenja vremena neiskorienosti prostora
poveanja stope naplate, i

smanje rashoda putem:

-

tednje na odravanju i popravkama bez ugroavanja smanjivanja vrednosti

imovine
smanjenjae komunalnih trokova
smanjenja trokova upravljanja
revizije visine doprinosa u fondovima za rezerve/zamenu.

Valja primetiti da R zavisi od V kao i od I. Ako je procena vrednosti previsoka, tada e R biti
preniska. Izgledae da je tok novca prenizak u odnosu na vrednost koja moe biti u potpunosti
prihvatljiva ako se koristi nia, tanija vrednost . Isto tako, ako je vrednost prikazana prenisko, R
e biti privlanija nego to je opravdano. Stoga je vano imati objektivne podatke o vrednosti
imovine.
Takoe, subjekat koji upravlja imovinom bi trebalo da ima podatak o operativnom obraunu
izvetaju koji prati finansijski uinak imovine redovno (godinje, meseno ili oboje, u zavisnosti
od vrste imovine). Posedovanje redovnih operativnih izvetaja omoguava onome ko upravlja
imovinom da stalno prati tok gotovine, to omoguava sveobuhvatnu i korisnu analizu
finansijskog uinka imovine.
2.10.1. Regionalno iskustvo iz Hrvatske: Prepoznavanje imovine za zakup koja daje
slabe rezultate - Varadin
Kada su u Varadinu oni koji su zadueni za upravljanje imovinom identifikovali sve jedinice koje
podleu restituciji i dovrili klasifikaciju imovine, nali su oko 70 nepokretnosti vika koje nisu
predmet restitucije a koje su davane u zakup radi ostvarivanja prihoda. Oni koji upravljaju
imovinom procenili su vrednost svake od tih nepokretnosti i uporedili tu vrednost sa ostvarenim
neto prihodom. Zatim su vrednost svake od spomenutih jedinica imovine uporedili sa prihodom
koji je proizvela. Brzo je utvreno da mnoge jedinice imovine imaju prihod koji je znatno ispod
praga od 5%, to znai da te nepokretnosti ne donose dovoljno prihoda u poreenju sa
vrednou koju im je dalo trite.
Ovom analizom u Varadinu je dobijeno mnogo rezultata. Dva su primera poboljanja postupaka
davanja u zakup i uvoenje postupka javnog nadmetanja za davanje u podzakup sportskih
objekata kojima upravljaju sportska drutva.

72

Za est godina, gradski budet je udvostruen, delimino i zbog poveane ekonomske aktivnosti
u regiji, ali veim delom zbog efikasnijeg upravljanja imovinom.
Operativni izvetaji za svaku nepokretnost omoguavaju onima koji upravljaju imovinom da
koriste jednostavne indikatore za poreenje jedne jedinice imovine sa drugom unutar iste
kategorije i da identifikuju imovinu koja daje bolje ili loije finansijske rezultate od drugih. esto
korien indikator je:
Indikator operativnog troka = ukupni operativni trokovi / efektivni bruto prihod
Odnosno:
Indikator neto prihoda = neto prihod / efektivni bruto prihod
Takoe su vrlo korisna poreenja linijskih stavki prihoda i rashoda po kvadratnom metru (vidi
2.6.1. gore). Ti odnosi mogu imati razliito dejstvo na razliite vrste nepokretnosti (na primer, na
stambeni i poslovni zakup).
Analiza diskontovanog novanog toka
Sveobuhvatna tehnika analize prihoda od nekretnina ili investicionih projekata je analiza
diskontovanog novanog toka. U sutini, ova tehnika omoguava procenu trine vrednosti
nepokretnosti ili projekta zasnovanog na prihodima i trokovima koji nastaju u odreenom
vremenskome razdoblju. Ovo je naroito korisno kada je potrebno izvriti finansijski opravdan
izbor izmeu dve ili vie moguih upotreba jedne iste nepokretnosti ili izmeu alternativnih
investicionih projekata.
Diskontovani novani tok je zasnovan na premisi da novac vie vredi danas nego ako ekate da
ga dobijete kasnije. Jednostavnije reeno, da li biste radije dobili milion dinara danas ili za godinu
dana? Jasno, bolje je dobiti ih danas i investirati ih radi povraaja tokom godine. Tako budui
prihod vredi manje nego sadanji. Sticanje imovine danas (ili odluka da se ne proda i da se zadri
njena dananja vrednost omoguava vlasniku da primi ostvareni tok gotovine i eventualno dobit
od prodaje. Diskontovani novani tok je sadanja vrednost budueg toka prihoda koji se oekuje
od korienja i eventualne prodaje imovine. Iznos diskonta (smanjenja), u procentu, bi trebalo da
odraava stope povrata na tritu investicija. Vea diskontna stopa znai da budui prihodi vrede
manje danas, dok manja diskontna stopa rezultira u veoj vrednosti danas. Isto tako, prihodi koji
e se ostvariti u budunosti vrede manje danas od prihoda koji su steeni u skorije vreme.
Finansijska analiza u velikoj meri zavisi od upotrebe tehnike diskontovanog novanog toka.
Obino se ova tehnika koristi za konverziju svih novanih tokova u neto sadanje vrednosti
upotrebom diskontne stope radi izjednaavanja svih opcija. Mogue je utvrditi neto sadanju
vrednost u pojedinanom iznosu koji e biti ostvaren (ili plaen) u budunosti, i utvrditi neto
sadanju vrednost protoka novanih sredstava, bilo jednakih ili nejednakih, primljenih kroz niz
isplata.
Iako ovaj Prirunik ne prua sistematske instrukcije u pogledu upotrebe diskontovanog
novanog toka, u nastavku navodimo neke primere koji ilustruju upotrebu te tehnike u
upravljanju imovinom.
Primer 1

73

Grad raspolae neizgraenim i neiskorienim komadom zemljita koji eli da proda. Preduzee
nudi da ga kupi i prezentuje dva alternativna predloga. Platie odmah 10 miliona RSD gradu, ili
e platiti budue operativne trokove koji nastaju usled neiskorienosti parcele (tako da grad
nema izdataka) i kupie imovinu za deset godina za 20 miliona RSD. Po miljenju, gradskih
zvaninika cena kapitala je 10%. Koji prijedlog bi grad trebao da prihvati?
Odgovor:
20 miliona za deset godina, diskontovano za 10% iznosi 7.710.870 danas, ili to je manje od
deset miliona u gotovini ponuenih danas. Uzevi u obzir ove pretpostavke, ponuda od 10
miliona u gotovini je bolja.
Primer 1A
Uzmite isti primer sa jednom izmenom. Grad koristi zemljite za parkiralite, pri emu ostvaruje
neto prihod od 500.000 RSD godinje. Kupac nudi da plati 500.000 RSD godinje gradu u deset
godina, a onda e kupiti nepokretnost za 20 miliona dinara. Koji bi predlog grad trebao da
prihvati?
Odgovor:
Iznos od 7.710.870 neto sadanje vrednosti od 20 miliona diskontovanih 10 godina za pri 10%
ostaje, ali moramo dodati neto sadanju vrednost od 500.000 godinje. Neto sadanja vrednost
tog toka gotovine je 3.072.280. Ukupan zbir neto sadanje vrednosti sastavljen je od cene kasnije
prodaje i toka gotovine u godinama u kojima se intervenie iznosi 10.783.150, to je vie od deset
miliona koliko je ponueno danas.
Primer 2
Predmet analize su dve nepokretnosti. Oekuje se da e obe biti prodate za 10 godina za istu
cenu. U tih deset godina obe e ostvariti isti iznos prihoda od zakupa, ali u razliito vreme. Koja
nepokretnost je danas vrednija?
Neto prihod (RSD)
God.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Nepokretnost 1
1.000.000
1.000.000
1.000.000
1.000.000
1.000.000
5.000.000
5.000.000
5.000.000
5.000.000
5.000.000

Nepokretnost 2
5.000.000
5.000.000
5.000.000
5.000.000
5.000.000
1.000.000
1.000.000
1.000.000
1.000.000
1.000.000

Odgovor:

74

Nepokretnost 1 ima vei novani tok kasnije u, vremenskom razdoblju od deset godina,
dok
imovina 2 ima vei novani tok ranije, iako obe imaju ukupan novani tok od 30 miliona dinara.
Uvek je bolje dobiti novac ranije nego kasnije. Razlika u vrednosti zavisi od diskontne stope koja
se koristi, ali u svakom sluaju imovina 1 vredee manje zbog vremena primanja veih iznosa.
Primer 3
Grad poseduje imovinu (zemljite sa zgradom) koja nije u upotrebi i koju je potrebno obnoviti.
Dobio je dve ponude:

Jedno preduzee predlae da uzme u zakup imovinu na 25 godina za godinju rentu od

10.020.000 RSD po godini, uz uslov da se na imovini izvre neka ulaganja radi efikasnije i
lake upotrebe. Preduzee nudi i zajam za ulaganje u nekretninu. Ono procenjuje da
trokovi poboljanja iznose 80 miliona dinara koji e biti pozajmljeni gradu uz kamatnu
stopu od 12% uz otplatu na 25 godina.
Drugo preduzee ponudilo je da kupi imovinu u sadanjem, tronom stanju za
10.000.000 RSD.

Koja je ponuda je bolja za grad? Zato?

Odgovor:
Prema ponudi prvog preduzea, trokovi otplate hipoteke bili bi 10.020.000 RSD godinje, to je
jednako ceni zakupa tako da grad nee imati prihode u gotovini sledeih 25 godina. Nakon 25
godina, vrednost ulaganja bie umanjena za 25 godina usled upotrebe i propadanja. ak i da
imovina zadri znaajnu vrednost od ulaganja, proi e 25 godina pre nego to dok novi zakup ili
prodaja imovine iskae vrednost, a neto sadanja vrednost bilo ega za 25 godina je ograniena.
Pored ovih informacija za dalju analizu potrebno je obezbediti i ostale pretpostavke.
Razmotrimo sada vrlo optimistine pretpostavke u vezi prve ponude: da e imovina za 25
godina vredeti 90.000.000 RS to se zasniva na pretpostavci da u sadanjem stanju imovina danas
vredi 10 miliona RSD i da se ta vrednost nee menjati u narednih 25 godina, te da e poboljanja
na njoj u iznosu od 80 miliona u potpunosti sauvati njenu vrednost od propadanja i
obezvreivanja u narednih 25 godina.. Dalje, pretpostavimo da grad oekuje povrat od 15%.
Inflacija se ne oekuje. Uz ove pretpostavke, da li grad treba odmah da proda imovinu za 10
miliona RSD ili treba da je da u zakup na 25 godina kao to je opisano?
Neto sadanja vrednost od 90 miliona RSD za 25 godina diskontovana pri stopi od 15% iznosi
2.733.990 RSD,dakle manje od deset miliona ponuenih za imovinu u sadanjem stanju. Ponuda
od 10 miliona u gotovini je bolja.
Primer 4
Imovina je procenjena na 2.000.000 RSD i stvara godinji neto prihod od 600.000 RSD. Da li je
to dobra investicija?
Odgovor:
To je 30%! To je vrlo dobro. Ali jesu li svi trokovi voenja investicije uzeti u obzir?
Funkcionisanje odeljenja za upravljanje imovinom stvara trokove, osim toga i svaka jedinica
imovine mora biti kontrolisana. Ako su , na primer, trokovi upravljanja imovinom (nadgledanja)
75

po jedinici imovine 500.000 RSD, to postaje loa investicija. Mora se gledati dalje od samog
povraaja na investiciju.
Primer 5
Koji su elementi kamatne stope?
Odgovor:

Stopa povrata bez rizika (najsigurnije mogue ulaganje)

Inflacija
Poreski trokovi
Kreditni rizik
Operativni rizik
Drugi rizici (monetarni, itd.)
Moda i neto drugo!

76

2.11. Aktivnost: Deregulacija poslovnog

unapreenje postupka davanja u zakup

zakupa

Preporuke za sprovoenje:

Pregledati i revidirati propise lokalne samouprave kojima se regulie zakup poslovnog

prostora

Razjasniti koji poslovni objekti su pod kontrolom optine i objediniti upravljanje

zakupljenim poslovnim prostorom na jednom mestu.

Poboljati postupak javnog nadmetanja i standardni ugovor o zakupu u cilju obezbeenja

boljih trinih potencijala i profitabilnosti poslovnog prostora lokalne samouprave
namenjenog davanju u zakup.

Revidirati upravljanje imovinom koja se daje u zakup (poslovnim i stambeni prostorom)

kako bi se sistemski unapredila opta efikasnost (naroito radi kontrole finansijskih
rezultata svih nepokretnosti datih u zakup i svih portfolija, poveanja stope naplate,
smanjenja trokova upravljanja, itd.).

Izloiti otvorenoj konkurenciji portfolio zajmova za stambenu izgradnju i podsticati

uee banaka da uestvuju.

Deregulacija
Sadanju politiku i praksu davanja u zakup poslovnog prostora u lokalnim samoupravama u Srbiji
treba uskladiti sa uobiajenim pristupom u zemljama sa razvijenim trinim ekonomijama.
Konkretno, ta oblast u lokalnim samoupravama u Srbiji izgleda da je prekomerno regulisana, sa
uglavnom negativnim posledicama.za lokalnu ekonomiju. Preterana regulacija se odvija u
nekoliko pravaca.
Neke optine previe detaljno definiu vrstu upotrebe nepokretnosti. Zbog toga, kada se
nepokretnost izloi javnom nadmetanju, ona ima svoju dozvoljenu upotrebu koja je usko
propisana kao trgovinska, ugostiteljska ili kancelarijska , itd. U gradovima sa trinom
ekonomijom, odluka o tome da li treba otvoriti trgovinsku, ili ugostiteljskui radnju, bilo kakvu
drugu radnju za pruanje svakodnevnih ili specijalizovanihu usluga ili ak kancelariju na nekoj
konkretnoj lokaciji, preputena je samim privatnim preduzetnicima koji se bave pruanjem tih
usluga i koji se meusobno takmie za dobijanje prostora na odreenoj lokaciji. Urbanistiki
planovi postavljaju jasna ogranienja u pogledu korienja prostora, ali unutar tih ogranienja
postoji fleksibilnost koja omoguava, na primer, prodaju garderobe, restoran, elektro servis ili
frizerski salon u objektima maloprodaje. Mnogo je puta u svetu dokazano da prodavci u
privatnom sektoru, bolje od lokalne samouprave, znaju ta je ljudima potrebno na konkretnoj
lokaciji. Odlukom kako da se koristi odreena jedinica imovine, optina stvara vetake prostorne
okvire i ini da usluge budu neodgovarajue to ne bi bio sluaj ukoliko bi odluku o tome optina
prepustila privatnom sektoru. To je veoma est sluaj u pojedinim optinama u Srbiji u kojima su
poremeaji izazvani ovakvom planiranom podelom nepokretnosti znaajni. Isto tako, bilo
kakva naknadno nametnuta ogranienja u pogledu korienja nepokretnosti smanjuju potencijalni
prihod a samim tim i vrednost nepokretnosti, do koje bi vlasnik mogao da doe putem zakupa ili
prodaje nepokretnosti. Dalje, ta ogranienja vode ka naputanju prostora a time i do propadanja
nepokretnosti kao i okolnog podruja.
77

Konsolidacija i centralizacija upravljanja poslovnim prostorom

Ovde imamo dva zadatka koja treba reavati istovremeno. Prvo, upravljanje poslovnim
prostorom za davanje u zakup treba objediniti na jednom mestu, umesto dosadanje prakse
podele nadlenosti izmeu dva ili tri, a ponekad izmeu etiri odeljenja ili direkcije. Upravljanje
ovim potrfoliom ukljuuje sve funkcije i aktivnosti vezane za taj posao (oglaavanje, voenje
procedure izdavanja u zakup, pripremu i potpisivanje ugovora, odravanje baze podataka,
kontrola naplate, itd.) Ovako objedinjenu odgovornost optina moe da dodeli Direkciji,
Odeljenju za urbanizam ili Odeljenju za imovinsko pravne poslove.
Drugo, poeljno je da portfolio objekata koji su predmet objedinjenog upravljanja sadri sav
poslovni prostor koji trenutno u zakup daju direkcija, ili optinska odeljenja kao i one koji u
zakup daju kulturne i socijalne ustanove i optinska preduzea. Sadanja praksa prema kojoj
kulturne i druge ustanove izdaju prostor u svojim zgradama (kao to su pozorita i kulturni
centri) je dovela do mnogih manjkavosti i netransparentnog priliva sredstava. Na primer, veoma
esto, kulturne ustanove izdaju prostor bez javnog nadmetanja i na taj nain same sebi umanjuju
prihode. Ako ove ustanove nastave i dalje da izdaju poslovni prostor, minimum koji treba od njih
traiti je da (i) potuju proceduru javnog nadmetanja kojai je propisana za osnovni portfolio
poslovnog prostora koji je namenjen davanju u zakup, i (ii) da redovno i na transparentan nain
izvetavaju o svim svojim prihodima i izdacima vezanim za taj prostor.
Poboljanje prakse izdavanja poslovnog prostora u zakup
Kritina podruja poboljanja rezultata upravljanja imovinom od strane optina u Srbiji ukljuuju
poboljanje postupaka davanja u zakup i ugovora, poveanje stope naplate zakupnine i smanjenje
operativnih trokova i trokova upravljanja. Kapitalni izdaci za poboljanje energetske
efikasnosti, na primer, mogu smaniti operativne izdatke ili poveati zakupninu koju su korisnici
voljni da plate ili oboje.
Poboljanje procedure izdavanja u zakup i poboljanje ugovora
Optina ima ovlaenja da odredi ogranienja i uslove korienja nepokretnosti, kao i uslove sa
njima povezanih transakcija. Jako je teko pravo donoenja odluka preneti na korisnike i kupce.
Meutim, to se mora uiniti u meri u kojoj je to mogue. Drutvo, svakako, ima interese koji
moraju biti zatieni putem raznih ogranienja i drugih ovlaenja. Ali preterana regulacija i
restrikcija e odbiti one koji bi moda produktivnije koristili imovinu i koji bi zbog toga mogli da
plate veu cenu ili zakupninu. Vano je revidirati obrasce i postupke davanja u zakup, postupak
prodaje, ogranienja u pogledu upotrebe i sve drugo vezano za privatno korienje optinske
imovine, te nastojati da se eliminie svaki zahtev koji nije neophodan za javni interes, kako bi se
poveala ekonomska korist od optinske imovine.

78

Za veu efikasnosti prakse davanja u zakup imovine od strane optina, korisno bi bilo uiniti
neke promene u standardnim ugovorima o zakupu poslovnog prostora i procedure davanja u
zakup.
1. Trenutno, mnogi korisnici optinskog prostora imaju pravo zakupa na neodreeno
vreme. Ovu praksu bi trebalo ukinuti. Umesto toga, prostor treba izdavati u zakup na
odreeno vreme. Ipak, ugovori o zakupu mogu da sadre odredbu koja predvia da ako
korisnik prostora eli da nastavi sa korienjem prostora i nakon isteka roka za koji je
ugovor o zakupu zakljuen,u obavezi je da o tome pismeno obavesti vlasnika najmanje 3
meseca prije isteka ugovora. Ukoliko se vlasnik sloi, vodie se pregovori o novom
zakupu. Mogunost produetka trajanja ugovora bi trebalo ograniiti (u mesecima ili
godinama).
2. U sve ugovore o zakupu uneti odredbu da vlasnik zadrava pravo korekcije visine
zakupnine u trenutku pregovara o produenju ugovora. Zakupac ne moe imati pravo da
koristi prostor beskonano bez poveanja visine zakupnine kada trine cene znaajno
porastu. Uobiajena odredba u komercijalnim ugovorima o zakupu je da se u sluaju
produetka trajanja zakupa visina zakupnine revidira i usklauje sa trinim uslovima (i
obino iznosi 95% prosene trine zakupnine kako bi se zakupci podstakli da nastave da
koriste taj prostor i kako bi se shvatila vanost neprekidnog priliva novca vlasniku kroz
kontinuirano korienje prostora). Drugi pristup je taj da se zakupnina poveava
srazmerno stopi inflacije.
3. Svakom ugovoru o zakupu treba da prethodi otvoreno javno nadmetanje (aukcija ili
tender). Svrha javnog nadmetanja je da se postigne najvea mesena zakupnina (umesto
jednokratne isplate) tako da pobednik bude ponua koji nudi najveu mesenu
zakupninu. Poetna cena treba da bude priblina ceni zakupa nekretnina u privatnom
vlasnitvu.
4. Rok za podnoenje prijava trebalo bi da iznosi najmanje 20 do 30 dana od dana
objavljivanja oglasa o raspoloivom prostoru. Krai vremenski razmaci izmeu
objavljivanja oglasa i krajnjeg roka nisu primereni jer se ne ostavlja dovoljno vremena
potencijalnim zakupcima da razmotre svoje uee na nadmetanju.
5. Postoje tri vana pravila koja se smatraju standardima u oblasti nekretnina a odnose se na
ovu vrstu javnog nadmetanja:
-

Uslovi ponude moraju biti jasno formulisani u oglasu ili u paketu informacija lako
dostupnom potencijanim ponuaima.. Treba jasno opisati poslovni prostor,
trajanje zakupa u mesecima ili godinama, poetnu cenu mesene zakupnine
(ispod koje optina ne moe dati u zakup prostor), stranu odgovornu za trokove
odravanja i kapitalne trokove, ukljuujui i pripremu prostora za useljenje i
druge relevantne faktore.
Sve bi ponude trebalo uvati u zatvorenim kovertama do trenutka otvaranja ili
objave poetka licitacije
Ponude treba otvoriti i proitati u prisustvu svih uesnika na nadmetanju, kojima
je stalo da prisustvuju otvaranju ponuda, uz javno iznoenje ponuenih cena a
najveu postignutu cenu izrei odmah (iako se zvanino obavetenje pobedniku
moe poslati kasnije).

79

2.11.1. Meunarodna iskustva

Neka kljuna naela vezana za zakup/prodaju nekretnina:
1. Vlasnik koji trai kupca ili zakupca mora uloiti veliki napor da izbegne nesigurnost i
restrikcije koje bi ograniile mogunosti i dovele do poveanja rizika za kupca ili zakupca.
Uz umanjenu nesigurnost i ogranienja, kupac moe da plati veu cenu a zakupac veu
zakupninu, ime se ekonomska vrednost imovine maksimalno poveava
2. Prava zajmodavaca i vlasnika moraju biti zatiena. Ako je iznajmljivanje stambenog
prostora vano, pogotovo za mlade porodice koje nemaju mogunosti da steknu
vlasnitvo nad vlastitim domom, tada treba podsticati investitore da ulau kapital u
stambenu izgradnju. Klju za podsticaj je zatita njihovog prava na naplatu zakupnine. U
suprotnom sledi iseljenje i izdavanje stana drugom zakupcu. Ako je hipotekarnim
finansiranjem potrebno pomoi porodici da sebi obezbedi dom, tada zajmodavce treba
podsticati da daju te zajmove, i obezbediti im uslove da mogu da zaplene imovinu koja je
data kao zalog radi zatite njihove investicije. Ako je neto vano za drutvo, tada prava
onih koji to omoguuju moraju biti zatiena.
Poveanje stope naplate zakupnine
Prema standardima komercijalnog trita, stopa naplate zakupnine od strane lokalnih samouprava
bi mogla da se u veini sluajeva povea. Subjekti koji upravljaju optinskom imovinom bi trebalo
da utvrde razloge niske stope naplate, uine sve to je neophodno za njihovo uklanjanje i time
poveaju naplatu. Moraju se izvravati/primenjivati odredbe ugovora o zakupu, ukljuujui i
iseljenje stanara koji ne plaaju zakupninu.
2.11.2. Regionalno iskustvo, Hrvatska: Deregulacija zakupa poslovnog prostora u
Varadinu i Karlovcu
Gradovi Varadin i Karlovac su unapredili odluke o izdavanju poslovnog prostora. Kao rezultat
toga, u Varadinu su se prihodi od poslovnog prostora udvostruili u prvoj godini primene nove
odluke. U Karlovcu, ukupni prihodi od poslovnog prostora su se poveali za 1,4 milion dolara,
ime je lokalni budet uvean za oko 5%.
Smanjenje operativnih trokova
Dranje pod kontrolom i temeljno praenje svih operativnih trokova celokupne imovine lokalne
samouprave treba da bude jedan od kljunih zadataka subjekata koji upravljaju optinskom
imovinom.
U veini sluajeva u Srbiji, ukupni trokovi za funkcionisanje imovinskog portfolija nisu poznati,
delimino iz razloga to je sama funkcija podeljena izmeu nekoliko upravljakih entiteta. U
privatnom sektoru, vlasnici nepokretnosti angauju privatne firme za upravljanje imovinom za
parcijalno obavljanje usluga upravljanja portfoliom imovine. Bolja usluga i manji trokovi e se
postii ako se od firmi koje upravljaju imovinom zahteva da se nadmeu za dobijanje ugovora o

80

upravljanju imovinom po najnioj moguoj ceni.To se moe primeniti i na imovinske portfolije u

vlasnitvu drave angaovanjem privatnog sektora za obavljanje pojedinih upravljakih funkcija.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Zato je vaan transparentan sistem nadmetanja?
Da li u vaoj optini postoje ogranienja za korienje imovine koja ograniavaju potencijalnu
zakupninu?
Koja je svrha propisanih ogranienja korienja imovine?
Koja tela/subjekti uestvuju u postupku davanja u zakup optinskog prostora u vaoj optini?
Na koji nain broj ovih subjekata moe da se smanji i ko bi trebalo da upravlja prostorom koji je
namenjen davanju u zakup?

81

2.12. Aktivnost: Kvantifikovanje i praenje posrednih i

neposrednih subvencija u vezi s nekretninama, koje se
odobravaju zakupcima i korisnicima nekretnina u
vlasnitvu lokalne samouprave
Preporuke za sprovoenje:

Pratiti cene zakupa u privatnom sektoru radi procene posrednih subvencija zakupnina
odobrenih korisnicima prostora lokalne samouprave;

Odrediti koje su nekretnine povezane sa razliitim vrstama podrke lokalne samouprave

(kao to je zakupnina ispod trine vrednosti, monetarne subvencije korisnicima za
tekue trokove ili neposredno plaanje tekuih trokova od strane lokalne samouprave,
itd.);

Pratiti i proceniti iznos tih subvencija za svaku nekretninu i svaki portfolio imovine,
poevi od nekretnina koje koriste nevladine organizacije, redovnog zakupa poslovnog
prostora, sportskih objekata i objekata kulture.

Kada se imovina daje u zakup za namenu koja najvie odgovara zahtevima trita (naravno, u
zavisnosti od jasno definisanih ogranienja ureenja prostora), toada donosi najvei prihod i
predstavlja vrednost za vlasnika. Ako neki preduzetnik uspeno prepozna potranju za
odreenim dobrima ili uslugama na konkretnoj lokaciji, to e zaista dovesti do bolje prodaje i
vee dobiti za tog preduzetnika. Ta dobit e omoguiti i plaanje vee zakupnine. Tako e
najbolja namjena imovine obezbediti najviu najveu zakupninu i vrednost za vlasnika. Naravno,
deavaju se greke, i a neki poslovni poduhvati propadaju. Ipak, zakup razliitih nepokretnosti
(privatnih ili u dravnom vlasnitvu) sa razliitim zakupcima dugorono vodi do najpovoljnije
ponude dobara i usluga u zajednici i do najboljih finansijskih rezultata. Greke i propusti su
neophodni kako bi trite poelo da funkcionie na najefikasniji nain.

2.12.1. Praktina primena: Posredne subvencije u Srbiji

Sadanja praksa u Srbiji je takva da lokalne samouprave esto unapred definiu korienje
(poslovnu namenu) za odreenu nepokretnost ili prostor koja se daje u zakup, te u skladu sa tim
odreuju i visinu zakupnine. Na primer, optina ili grad se moe, u pogledu visine cene, podeliti
na zone, a unutar svake zone poetne cene se mogu dodatno razlikovati (i to u velikoj meri), u
zavisnosti od vrste predviene namene i pravnog statusa zakupca. Na primer, lekar sa privatnom
praksom moe iznajmiti prostor po nioj ceni nego berberin. Takoe, ako neko vodi privatnu
umetniku galeriju, moe konkurisati za prostor lokalne samouprave po poetnoj zakupnini
dvadest puta veoj nego u sluaju kada je ista aktivnost umetnika galerija registrovana kao
javna ustanova. Kao rezultat takve prakse, veina zakupaca plaa manje nego to bi plaala za
slinu imovinu na privatnom tritu zakupa ili u sluaju da se ta ista imovina daje u zakup bez
pomenutih vetakih ogranienja u pogledu namene i zakupaca. Lokalna samouprava se, dakle,
odrie potencijalnog dohotka koji bi mogla ostvariti iznajmljivanjem prostora po trinim
cenama. Dalje, kontrola cene i vetaka razlika u cenama zakupa stvara ekonomske poremeaje
zbog toga to korisnike koji plaaju zakupninu po ceni nioj od trine stavlja u povlaenu
82

poziciju u odnosu na njihovu konkurenciju. Zato bi se, na primer, umetnika galerija nadmetala
na tritu pod tako oigledno neravnopravnim uslovima kada mora da plaa vii zakup nego
galerija koja je registrovana kao javna ustanova?
Prihod kog se lokalna samouprava odrie time to daje u zakup imovinu ispod trine cene
predstavlja posrednu subvenciju koju korisnici tih nepokretnosti dobijaju od lokalne samouprave.
Ukupan iznos proputenog prihoda teko je proceniti bez posebne kontrole. Ipak, delimine
procene u pojedinim optinama pokazale su da je izgubljeni godinji prihod zbog ovakvih
subvencija iznosi najmanje 0,5 1,0 % ukupnog optinskog budeta.
Zanimljiv je primer indirektnih subvencija putem zakupa koji se odobrava neprofitnim
organizacijama. Njima se daju prostori znatne povrine, smeteni u najatraktivnijim i najskupljim
zonama u istorijskom ili poslovnom centru grada. U nekim sluajevima, neprofitne organizacije
plaaju simbolinu zakupninu koja moe biti i desetak puta nia od trine, tako da posredne
subvencije u njihovom sluaju na godinjem nivou mogu iznositi i do 35 EUR/m ili vie.

2.12.2. Iskustvo iz regiona, Hrvatska, Posredne subvencije u Varadinu (pre

poboljanja upravljanja imovinom)
Grad Varadin je utvrdio da posredne subvencije nevladinim organizacijama, kao to je
prikazano na tabeli, iznose oko 500.000 HRK (70.000 EUR) na godinjem nivou
50,000.00
45,000.00
40,000.00
35,000.00
30,000.00
25,000.00
20,000.00
15,000.00
10,000.00
5,000.00
0.00

Trenutni meseni
prihod

Potencijalni meseni
prihod

Odluka o tome da li bi posredne subvencije (i u kojoj visini) trebalo odobriti korisnicima

poslovnih prostora lokalne samouprave potpuno je politike prirode. Ipak, oni koji donose te
odluke morali bi da budu dobro informisani o trokovima tih subvencija, a pruanje tih
informacija trebalo bi da bude odgovornost lica koje upravlja imovinom lokalne samouprave. Za
svaki prostor posebno, lica koja upravljaju imovinom morala bi barem da znaju okvirnu trinu
cenu zakupa. Iznos subvencije se onda moe proceniti za svaki prostor na sledei nain:

83

Posredna subvencija zakupnine = (Trina zakupnina) - (Trenutna zakupnina)

Procenjene posredne subvencije zakupcima koji plaaju nie cene zakupa
Zakupci

Adresa

Povrina (m)

1
2
3
4
UKUPNO

Trenutna
zakupnina

Trina
zakupnina

Razlika =
Posredna subvencija

Obraun koji prikazuje iznos subvencija koje primaju subvencionisane organizacije na osnovu
umanjene zakupnine treba pratiti pomou prethodne tabele.
Ako se kao cilj postavi smanjenje tih subvencija, jasno je na koji nain to moe da se postigne:
prostori sa subvencionisanoim zakupninom treba da budu oni ija su trina zakupnina najnia;
drugim reima, najskromniji prostori (u smislu kvaliteta i lokacije). Subvencionisani prostori ne bi
trebalo da se nalaze u atraktivnim zonama.
Sve u svemu, preispitivanje vaee prakse i politike moe dovesti do daleko boljih ekonomskih
uslova za zakupce optinske imovine, veeg prihoda u optinskim budetima i vieg stepena
transparentnosti po pitanju toga kome se, i u kom iznosu, odobravaju subvencije javnog sektora
(direktne ili indirektne).
2.12.3. Iskustvo iz regiona, Hrvatska: Upravljanje prostorom koji je namenjen
nevladinim organizacijama u Varadinu
Varadin je premestio nevladine organizacije iz prvorazrednih objekata u obnovljene objekte
bive kasarne. Korienje prostora je dodatno racionalizovano tako to, gde god je to mogue,
nevladine organizacije dele prostor putem time share ugovora o zakupu (koriste isti prostor, ali
u razliite dane). Takoe, revidirana sje praksa davanja u zakup, radi pruanja vie direktnih, a
manje indirektnih subvencija. Rezultat ove promene oigledan je ako se zna da je broj nevladinih
organizacija kojima je obezbeen prostor porastao s 37 na 51. Prihod koji grad ostvaruje od ovih
prostora poveao se za 40 %. Istovremeno, grad je putem javnog nadmetanja iznajmio atraktivan
poslovni prostor koji su ranije koristile nevladine organizacije, to je godinjih prihod uvealo za
100 miliona HRK.
Analizirane su i subvencije sportskim klubovima, a ugovori sa njima znaajno su promenjeni, to
je umanjilo trokove optine vezane za odravanje sportskih objekata.
Ukidanje nepotrebnih propisa i davanje u zakup preostalog prostora po trinim cenama
pomoglo bi lokalnim samoupravama da nadoknade gubitke koji e nastati usled restitucije.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Na koji nain vaa optina smanjuje potencijalne prihode od davanja imovine u zakup?

84

ta se moe uiniti da se posredne subvencije umanje i da se poveaju prihodi?

Na koji nain bi grad ili optina trebalo da odluuje o tome kojim institucijama treba odobriti
posredne subvencije?
Zato je dobra praksa upravljanja vana za upravljanje nevladinim organizacijama?
Koja privatna preduzea (ako uopte ima takvih preduzea) zasluuju posredne subvencije u
obliku niih cena zakupa?
Na koji nain ogranienje u pogledu namene prostora favorizuju jednog, a tete drugim
potencijalnim zakupcima?

85

2.13. Aktivnost: Izvetavanje o imovini

Preporuke za sprovoenje:

Prioritetan zadatak je uvodjenje i testiranje obrasca godinjeg izvetaja o imovini lokalne

samouprave kao I njegovo stalno usavravanje

Lokalnim samoupravama i njihovim graanima potrebne su potpune i saete informacije o

imovini koju lokalna samouprava poseduje i finansira. Nije neophodno da predsedni optine,
Skuptina i graani imaju detaljne informacije o svakoj jedinici imovine, ali, veoma je vano da
imaju jasan, kratak pregled, koji bi prikazao glavne portfolije imovine, prihode i rashode svakog
portfolija, i glavne institucije koje su ukljuene u upravljanje imovinom. Nain informisanja treba
da omogui javnosti da izvri uvid u celokupno upravljanje imovinom lokalne samouprave kako
bi se otklonila sumnja o postojanju korupcije prilikom dodele imovine lokalne samouprave ali i u
druge finansijske i nefinasijske aspekte.
Iako gradovi jo nisu usvojili standardni oblik izvetavanja. Ipak na poetku treba da se postigne
saglasnost o obliku i sadrini tih izvetaja kao i o nainu njihove izmene. Izvetaj treba da prui
dovoljno informacija kako bi se zadovoljile potrebe javnosti, pri emu osoblje odeljenja za
upravljanje imovinom ne treba opteretiti prezentovanjem detaljnih informacija.
2.13.1. Praktina primena. Regonalno iskustvo, Hrvatska: Izvetavanje o imovini u

Varadinu

Krajem 2002. godine, grad Varadin je usvojio obrazac izvetaja koji je osmislio Urban Institute,
koji koristi za prezentaciju upravljanja imovinom Gradskoj vladi i Veu. Na osnovu tog izvetaja,
Gradska vlada i Vee imaju sadrajan i celovit pregled svih nekretnina Grada Varadina, i vanih
odluka koje se odnose na upravljanje nekretninama.
Izvetaj moe biti podeljen na narativni deo, kratak pregled nekretnina i deo u kome su izneti
detalji. Narativni deo sadri pregled finansijskih rezultata imovine i ekonomskog okruenja u
kome se upravlja tom imovinom. Kratak pregled nekretnina daje podatke o portfolijima slinih
nepokretnosti, kao to su nepokretnosti koje koristi lokalna samouprava (npr. zgrada optine), o
vrsti vika nepokretnosti, o socijalnim stanovima itd. U njemu treba da bude sadrana sva
imovina pod kontrolom lokalne samouprave, ukljuujui i nepokretnosti kojima upravljaju javna
preduzea i javne ustanove (kulturne, socijalne, itd.). Detaljni deo treba da sadri izvetaj o svakoj
jednici imovine ukljuujui i fizike i finansijske podatke.
Ako se nepokretnost daje u zakup privatnim korisnicima po trinim cenama zakupnine, njima
nisu vaniji detalji o odravanju te nepokretnosti od informacija kojima se omoguava potovanje
ugovorenih uslova zakupa.
Ako je u pitanju subvencionisrani korisnik, takav korisnik bi trebalo da daje potpune, detaljne
finansijske informacije, ukljuujui i podatke o trokovima nastalim u vezi sa njihovim
korienjem imovine, kao i podatke o svim ostvarenim prihodima.
Dodatak 2. sadri primer obrasca za izvetaj o imovini. U budunosti, takav izvetaj moe postati
deo celokupnog finansijskog izvetajavanja u lokalnoj samoupravi i kao takav mogao bi biti,
86

sastavnim deo konsolidovanog sistema informisanja. Taj dokument bi trebalo da bude lako
dostupan graanima.
2.13.2. Meunarodna iskustva: Izvetaj o upravljanju imovinom
Postoji naelno pravilo u izvetavanju. Ono glasi:
Izvetaj treba da prui sve informacije, ali samo one koje su potrebne subjektima kojima se
izvetaj daje. Cilj nije da se izradi preterano opiran izvetaj. Cilj je da oni koji donose odluke
budu dobro informisani, da bi mogli da donose dobre odluke koje e omoguiti javnosti da se
uveri da su te odluke donete a inteligentan i poten nain. Ako su nepotrebne informacije previe
detaljne, ili vane informacije nisu ukljuene, izvetaj bi trebalo izmeniti. Nema drugog pravila
niti magine formule za savren izvetaj.
2.13.3. Praktina primena: Kada je pravo vreme za uvoenje obaveze izvetavanja u
optinama u Srbiji?
Uvoenje prakse izvetavanja o imovini nije nimalo lak zadatak i zahteva odreene informacije i
poznavanje imovine. esto takve informacije ne postoje. Ali, bila bi velika greka ne zapoeti
praksu izvetavanja sve dok se ne prikupe svi podaci. ak i nepotpun izvetaj je moe za poetak
da bude koristan subjektima koji upravljaju imovinom i onima koji donose odluke zato, to moe
da ukae koje potrebne informacije nisu dostupne a koje uopte ne postoje. To e omoguiti da
se otkrije u kom smeru je potrebno izvriti unapreenja kako bi se naredne godine dobio
kompletan izvetaj. definiu pravci u kojima treba neto menjati, a pomoi e im da naredne
godine dobiju kompletan izvetaj.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Zato je izvjetavanje neophodno?
Kome je izvetaj namenjen, ili ko bi trebalo da ima pristup izvetaju?
Koje poetne informacije po vaem miljenju treba da sadri izvetaj?

87

2.14. Aktivnost: Konsolidovanje upravljanja

Preporuke za sprovoenje:

Centralizovati upravljanje svim nekretninama u jednom odeljenju ili slubi.

Koristiti u najveoj moguoj meri postojee usluge (kao to je raunovodstvo)

drugih odeljenja lokalne samouprave, kako bi se izbeglo dupliranje. usluga.

Odrediti sve komponente upravljanja imovinom i nekretninama, kako bi se

konkurentnim ustupanjem upravljanja imovinom privatnom sektoru postigla vea
efikasnost i zapoeti sa sistematskim korienjem spoljnih pruaoca usluga
izabranih putem nadmetanja

Uvesti finansijske podsticaje za osoblje koje se bavi upravljanjem imovinom.

Upravljanje imovinom uz retke izuzetke je podeljeno izmeu nekoliko subjekata (raznih

direkcija, odeljenja za urbanizam, odeljenja za imovinsko-pravne poslove, javniha
preduzea, ustanova i organizacija), ali ni jedan od njih nema potpunu sliku situacije.
Upravljanje imovinom u lokalnim samoupravama u Srbiji moe se organizaciono
poboljati najmanje na dva naina.
Prvi je organizovati centralno odeljenje/slubu za upravljanje imovinom, koje bi bilo
odgovorno za izradu i primenu strategije, programa i konkretnih aktivnosti u vezi s
vlasnitvom nad imovinom lokalne samouprave. Jedna od rutinskih obaveza tog
odeljenja, ujedno i najvanija, bila bi da organizuje prikupljanje svih informacija
potrebnih za racionalno upravljanje imovinom, ukljuujui finansijske informacije o
imovini i portfolijima. Dalje, odeljenje bi trebalo da izrauje planove za poboljanje
finansijskog stanja pojedinane imovine i portfolija, kao i da priprema redovne izvetaje o
vlasnitvu nad imovinom lokalne samouprave i njenim rezultatima.
Drugi nain je racionalno korienje spoljnih pruaoca usluga. Ustupanje odreenog
broja zadataka u vezi sa upravljanjem imovinom drugim organizacijama uobiajena je
praksa u drugim zemljama. To podrazumeva ustupanje posebnih zadataka, kao na primer
upravljanje nekretninom i odravanje konkretnih objekata (npr. posebni sportski objekat)
ili itavih portfolija (npr. portfolio nepokretnosti za stanovanje), ili vrenje specijalnih
funkcija (raunovodstvo, ienje itd.). Najvanije je da svako ustupanje poslova bude
transparentno i zasnovano na proceduri javnog nadmetanja, uz potpunu odgovornost
naruioca i izvrioca za postignute rezultate obe strane.
Ne moe se prenaglasiti vanost centralizacije odgovornosti. Jedno odeljenje i njegovo
osoblje mora biti direktno i potpuno odgovorno za imovinu, mora zadrati odgovornost
za sve aspekte finansijskih rezultata, ouvanje i poveanje vrednosti te imovine. Oni
moraju biti ovlaeni za ustupanje raznih zadataka i za izvravanje uslova ugovora
zakljuenih sa vriocima tih usluga, tako da ako se zadatak ne obavi na zadovoljavajui
nain prema dogovorenoj cjeni, ugovor se moe raskinuti i uzeti novi izvoa.
Centralizovana kontrola je takoe vana i za komunikaciju. Na primer, problem sa
naplatom zakupnine moe biti povezan s neadekvatnim odravanjem i popravkama
88

imovine. Zakupac moda ne plaa zakupninu zato to mu krov prokinjava. Onaj ko

upravlje imovinom mora biti sposoban da izvri naplatu zakupnine, ali i da izvri
popravku krova.
Troje ili etvoro visokostrunih menadera imovine uz svu administrativnu i drugu
podrku bi trebalo osposobiti da uspeno vode portfolio od oko 225 nepokretnosti.
Odgovornosti za svaku nepokretnost bi ukljuivala angaovanje firme za upravljanje
imovinom, kontrolu rada tog preduzea, proveru i odobrenje godinjeg budeta za svaku
nepokretnost koji priprema ta firma, kontrolu odravanja, izradu planova kapitalnih
ulaganja, davanje preporuka za prodaju vika imovine i sprovoenje odobrene prodaje,
pregled mesenih izvetaja o prihodu svake nepokretnosti, ali tako da se obezbedi da
organizacija koja upravlja imovinom efikasno naplauje svu zakupninu i vri druge
aktivnosti sa tim u vezi. Treba odrediti gornju granicu ovlaenja tako to e se odrediti
iznos u dinarima do kojeg odeljenje moe samostalno donositi odluke o novanim
transakcijama, a takoe i onaj iznos koji mora biti odobren od strane skuptine optine/
optinskog vea ili drugog nadlenog organa.
To odeljenje bi trebalo maksimalno da koristi postojee usluge lokalne samouprave i
privatnog sektora. Na primer, razne direkcije i odeljenja bi i dalje pruajli odreene usluge
prema uputstvima i pod nadzorom odeljenja za upravljanje imovinom. Nezavisne
vrioce usluga treba angaovati za upravljanje imovinom, za procene, trgovanje
nekretninama i za druge usluge.
Osoblje lokalne samouprave moe zadrati odgovornost za upravljanje nekim
nepokretnostima kao to su zgrada skuptine optine, deja obdanita i socijalni stanovi.
Ali, mnogi gradovi i drugi nivoi vlasti otkrili su da je korisno da prepuste upravljanje i
tom imovinom nezavisnim preduzeima, kako bi se pre svega obezbedilo dobro
upravljanje uz niske trokove, to jest, iz slinih razloga zbog kojih se vri ustupanje
vrenja ostalih optinskih usluga.
Odeljenje za upravljanje imovinom bi bilo odgovorno za uvanje svih podataka o svakoj
nepokretnosti u vlasnitvu ili pod nadzorom lokalne samouprave. Odeljenje bi jednom
godinje u saetom obliku izvetavala skuptina optine/ optinsko vee o stanju i
rezultatima svake nepokretnosti.
Korisno je pogledati kratak pregled odgovornosti subjekata koji upravljaju imovinom i
nepokretnostima:
Subjekat koji upravlja imovinom

Potpuni pregled imovine

uvanje podataka o svakoj nepokretnosti
Izbor preduzea za upravljanje imovinom i nadzor nad njegovim radom (subjekat
koji upravlja nepokretnostima)
Pregled finansijskih rezultata za sve nepokretnosti
Kontrola mesenih transakcija novca subjekta koji upravlja nekretninom
Naruivanje i pregled procena (i dokumentovanje ocena koje vri onaj ko upravlja
imovinom po pitanju vrednosti manjih nekretnina)
Planiranje i realizacija kapitalnih projekata
Odobravanje cena zakupa i uee u pregovorima oko veih zakupa
89

Davanje preporuka za prodaju ili zadravanje imovine

Staranje o tome da svaka nepokretnost bude na odgovarajui nain osigurana
Provera poreskih uplata
Godinji formalni pregled svake nepokretnosti
Ocena rezultata rada ppreduzea za upravljanje imovinom
Povremene inspekcije (najmanje jednom godinje) kako bi se proverilo da li se
imovina odrava na adekvatan nain

Ostali zadaci prema potrebi kako bi se osigurali optimalni rezultati imovine i sauvala
njena vrednost
Subjekat koji upravlja nepokretnostima (privatno preduzee za upravljanje imovinom)

Deluje kao predstavnik vlasnika u nadgledanju svakodnevnog odravanja

nepokretnosti rada i potpuno je lojalan vlasniku
Pronalazi zakupce za prostor
Pomae subjektu koji upravlja imovinom u pregovorima oko velikih zakupa
Potpisuje ugovore o zakupu sa manjim zakupcima sastavljene u prethodno
utvrenoj formi sa zakupninom koja je unapred utvrena
Vri naplatu zakupnine
Plaa trokove od iz prikupljene zakupnine ili iz sredstava koja obezbeuje onaj
ko upravlja imovinom
Prebacuje svakog meseca neto novanu masu vlasniku (odeljenju za upravljanje
imovinom)
Ugovara vrenje neophodnih usluga koje pruaju nezavisni izvrioci, kao to su
moleri, stolari, izvoai krovnih radova i drugi, te obezbeuje dobar kvalitet tih
radova
Priprema mesene i godinje finansijske izvetaje za pojedinane nekretnine
Predlae godinji budete subjektu koji upravlja imovinom na usvajanje
Vri redovnu inspekciju kako bi se obezbedilo dobro odravanje
Obavlja druge zadatke prema uputstvima subjekta koji upravlja imovinom

Pitanja o kojima treba voditi rauna:

Zato je vano konsolidovati upravljanje imovinom unutar lokalne samouprave?
Koje su kljune razlike izmeu subjekta koji upravlja imovinom i subjekta koji upravlja
nepokretnou?
Prisetite se razlike izmeu odravanja i upravljanja.

90

2.15. Aktivnost: Izrada

upravljanja imovinom

sveobuhvatnog

plana

Preporuke za sprovoenje:

Izradititi sveobuhvatan plan upravljanja imovinom, koji sadri prioritete zadataka.

Pribaviti od Skuptine optine odobrenje za sveobuhvatan plan.

Obezbediti primenu sveobuhvatnog plana prema utvrenom rasporedu.

Jedinice lokalne samouprave u Srbiji mogle bi da imaju koristi od primene meunarodnog

iskustva koje je pokazalo da je sveobuhvatni plan upravljanja imovinom snano sredstvo
za unapreenje poslovanja u upravljanju imovinom. Sveobuhvatni plan omoguava izradu
i sprovoenje dugorone politike i opravdava mere preduzete u vezi s njom.
Sveobuhvatni plan bi trebao da da odgovore na vana pitanja kao to su:

Koliko imovine bi jedinica lokalne samouprave trebalo da ima ili da finansijski

podrava, kako bi bila u stanju da obavlja svoje obavezne funkcije i pomae
socijalne programe?

Kako se moe uspostaviti ravnotea izmeu socijalnih ciljeva vlasnitva nad

imovinom sa finansijskom situacijom u optini? Naroito, koji nivo direktnih ili
indirektnih subvencija bi trebalo omoguiti raznim zakupcima?

Kakvu politiku treba zauzeti u odnosu na viak nekretnina u vlasnitvu lokalnih

samouprava?

U kojim situacijama bi optine trebalo da se angauju u privrednim preduzeima?

Koliko bi smele da investiraju u poslove? Koliki rizik mogu da podnesu u
poslovnim aktivnostima? Da li predueu u vlasnitvu lokalne samouprave treba
omoguiti da se takmii sa privatnim subjektima?

Naroito je vano u sveobuhvatnom planu prikazati da upravljanje imovinom lokalne

samouprave mnogo sloenije nego to je to bio sluaj do nedavno kada se se time bavila
razliita optinska odeljenja. Upravljanje imovinom nije samo obezbeivanje operativnog
odravanja i popravka optinskih nekretnina, ve i donoenje ekonomski i socijalno
opravdanih odluka o njihovoj preraspodeli, prenameni i prodaji. Plan bi trebalo da
razmotri i neka kompleksna pitanja o poslovnim aktivnostima lokalne samouprave i
njenom stupanju u vlasnitvo nad raznim preduzeima. Neke odluke e se odnositi na
nain korienja razliitih posebnih jedinica imovine (za obavezne funkcije, za
dobrovoljno subvencionisane drutvene funkcije i stvaranje dohotka kroz korienje na
najpovoljniji mogui nain).

91

Sveobuhvatan plan treba da ima nekoliko glavnih delova:

1. Formulisanje ciljeva i principa upravljanja imovinom lokalne samouprave.
2. Obavezivanje na pripremu kompletnog inventara i knjigovodstva celokupne
imovine u svrhu upravljanja imovinom.
3. Klasifikacija kompletne imovine u tri funkcionalne kategorije (obavezna
(mandatna), diskreciona i imovina koja ostvaruje prihode, u skladu sa definicijom
datom u 3. aktivnosti i formulisanje finansijskih ciljeva i strategije upravljanja
svakom kategorijom imovine.
4. Identifikovati propise lokalne samouprave koje je potrebno donekle izmeniti radi
poboljanja upravljanja imovinom, i na osnovu toga preporuiti izmene (npr.
liberalizacija uredbe lokalne samouprave o zakupu poslovnog prostora).
5. Evidencija konkretnih aktivnosti za portfolije imovine, kao i za pojedinanu
nekretninu (npr. promena zakupca ili subjekta koji upravlja imovinom,
intenziviranje korienja, prodaja, i slino).
6. Ako je potrebno, predlaganje organizacionih promena upravljanja imovinom.
7. Realan mehanizam i rokovi za primenu sveobuhvatnog plana upravljanja
imovinom lokalne samouprave, koji bi odraavao njene prioritete.
Nakon izrade i usvajanja sveobuhvatnog plana, lokalna samouprava bi trebalo da
povremeno proverava njegovo ostvarivanje radi merenja napretka, osiguravanja njegove
stalne doslednosti i eventualnog auriranja.
Izrada i usvajanje sveobuhvatnog plana nisu razlog zbog koga bi se odgodio poetak
primene dobre prakse u upravljanju imovinom. Podaci se mogu prikupljati i organizovati,
a smislene odluke o upravljanju imovinom mogu se donositi u kontekstu postojeih
zakona i propisa.
Pitanja o kojima treba voditi rauna:
Zbog ega je vaan sveobuhvatni plan?
Kojim pitanjima bi trebalo da se bavi sveobuhvatni plan?
Zbog ega je potrebno periodino vriti reviziju sveobuhvatnog plana?
Koje aktivnosti se mogu realizovati pre pripreme sveobuhvatnog plana?
Sa kojim odlukama treba priekati do pripreme sveobuhvatnog plana?

92

Prilog 1: POJMOVNIK
Sticanje
Kupovina ili preuzimanje imovine od drugog vlasnika, uz preuzimanje svih prava biveg
vlasnika.
Procena
Miljenje o trinoj vrednosti. Procena ne znai odreivanje ili fiksiranje vrednosti, ve je
to procena bez stvarne prodaje. Procena se takoe odnosi na proces procenjivanja
vrednosti.
Procenitelj
Osoba koja priprema procene. Iako svako moe da napravi procenu, profesionalni
procenitelj ima iskustvo i obrazovanje potrebno za proces procene vrednosti i nema
nikakav lini interes u svezi s imovinom koju procenjuje ili sa rezultatima procesa
procene.
Imovina
Predmet monetarne vrednosti.
Lice koje upravlja imovinom/upravnik
Agent (predstavnik) vlasnika imovine, koji je, kroz strateko planiranje, odgovoran za
postizanje najvee mogue vrednosti imovine tokom veka trajanja vlasnitva. Aktivnosti
ukljuuju finansijsku analizu, analizu funkcionisanja imovine, odluke u vezi kapitalnih
ulaganja i nadgledanje rezultata upravljanja jedinicom imovine.
Knjigovodstvena vrednost nekretnine
Vrednost evidentirana u bilansu stanja (ili slinom raunovodstvenom/izvetajnom
dokumentu) vlasnika imovine. Pravila i standardi za definisanje knjigovodstvene
vrednosti razlikuju se za javni i privatni sektor u veini zemalja, iako se poslednih godina
te dve vrednosti sve vie pribliavaju. U veini zemalja gde uprave imaju bilanse stanja za
evidentiranje nekretnina, uobiajeno je da se knjigovodstvena vrednost definie kao
nabavna cena (tj. cena u vreme izgradnje ili sticanja) uveana za iznos kapitalnih ulaganja
i umanjena za akumuliran u amortizaciju. Meutim u nekim zemljama se sprovodi trend
koji su potstakle meunarodne raunovodstvene organizacije (IFAC) i finansijske
organizacijw (MMF), da se nekretninama odreuje vrednost na osnovu njihove trine
vrednosti.
Broker
Osoba koja obavlja dunost posrednika izmeu kupca i prodavca (ili vlasnika i zakupca) u
pregovorima o prodaji (ili zakupu), ili agent koji predstavlja ili pomae jednoj od strana u
pregovorima.
Kapitalna ulaganja
Dodaci jedinici nekretnine kojima se dodaje vrednost kroz proirenje njenog
ekonomskog veka trajanja, poveanje potencijalnog prihoda od zakupa, smanjenje
operativnih trokova, ili oboljanje udobnosti za korisnike. Primeri ukljuuju zamenu
krova, instalaciju komponenti koje uvaju energiju kao to je izolacija ili poboljana
oprema za grejanje, proirenje prostora zgrade. Ne ukljuuju gorivo, popravku krova,
kreenja i druge rutinske operacije odravanja i popravki.
93

Novani tok
Za potrebe ovog prirunika, periodini prihod povezan sa vlasnitvom ili kontrolom
jedinice nekretnine. Novani tok u tom kontekstu ne ukljuuje dobiti od poslovanja u
imovini. Obino je novani tok pozitivan, ali moe biti negativan, na primer u sluaju
imovine koja se ne koristi, koja je odreena za socijalne funkcije, ili imovine koja se
koristi za osnovne funkcije, kao to je zgrada skuptine optine. Neto operativni prihod
moe se razlikovati od novanog toka do visine otplata hipoteke i drugih transakcija
povezanih sa jedinicom imovine ali koje ne rezultiraju njenim funkcionisanjem.
Osnovna funkcija
Za nekretninu, to je upotreba koja je kljuna za obavljanje centralne uloge vlasnika.
Primeri ukljuuju zgradu skuptine optine koja ima osnovnu funkciju za grad i uionice
koje imaju osnovnu funkciju za kolu.
Pristup troka (prilikom procene imovine)
Proces dobijanja indikacije vrednosti procenom trenutne cene izgradnje objekta,
umanjene za akumuliranu amortizaciju, uz dodavanje trine vrednosti zemljita. Ovo je
jedan od tri pristupa koji mogu biti korisni za procenu trine vrednosti; druga dva su
pristup komparativne prodaje i pristup kapitalizacije prihoda.
Amortizacija
Ovaj pojam ima dva znaenja. U kontekstu raunovodstvene vrednosti, to je godinji
raunovodstveni troak prema formuli, radi priznanja neizbene injenice da ulaganja (ali
ne i zemljite) imaju ogranieno trajanje korisnog ivota i da e jednom postati
bezvredna. U fizikom smislu, to je bilo kakav gubitak vrednosti, koji moe nastati zbog
fizikog propadanja ili promene korisnikovih zahteva.
Diskontovani novani tok (analiza)
Proces procene dananje vrednosti buduih periodinih novanih tokova (neto sadanja
vrednost). Novani tokovi mogu ukljuivati godinji neto operativni prihod i eventualnu
gotovinu dobijenu od prodaje imovine. Umanjeni su za stopu zasnovanu na tritu, koja
odraava prihode slinih imovina i vreme proteklo dok nisu dobijeni. Vrednost imovine
danas jednaka je iznosu svih diskontovanih buduih novanih tokova.
Raspolaganje
Prodaja, povrat, donacija ili drugi transfer svih prava na imovinu drugom vlasniku.
Efektivni bruto dohodak
Bruto potencijalni dohodak umanjen za dohodak izgubljen zbog nekorienja prostora. U
principu, ovo je ukupan prihod koji se dobije od zakupa.
Fiksna imovina
Predmet monetarne vrednosti koji je dugorone prirode. Primeri ukljuuju nekretnine,
opremu, komponente komunalnih sistema i ulice. Gotovina i potrona roba kao to su
kancelarijski materijal i gorivo nisu fiksna imovina.
Opremanje zemljita i graevine
Opti pojam koji opisuje sve relativno trajne dodatke zemljitu. Primeri ukljuuju zgrade,
asfaltiran parking, prikljuke u komunalne sisteme (kao to su voda, kanalizacija i struja) i
ograde.
94

Pristup kapitalizacije prihoda (prilikom procene imovine)

Proces dobijanja indikacije vrijednosti (a) procenom novanog toka i njegovom podelom
sa stopom povrata zasnovanom na tritu ili (b) dobijanjem neto sadanje vrednosti
procenjenih buduih novanih tokova od prihoda i eventualne prodaje imovine
korienjem diskontne stope zasnovane na tritu (vidi diskontovani novani tok). Ovo je
jedan od tri pristupa koji mogu biti korisni za procenu trine vrednosti; druga dva su
pristup poreenja prodaja i pristup troka.
Indirektne i direktne subvencije
Direktne subvencije su donacije gotovine primaocu. Indirektne subvencije su koristi date
u obliku smanjenog zakupa, upotrebe prostora na lokaciji boljeg kvaliteta od one koja je
primaocu potrebna, ili druge negotovinske koristi.
Cena veka trajanja
Ukupna cena vlasnitva, funkcionisanja i odravanja jedinice nekretnine tokom njenog
veka upotrebe.
Odravanje i popravke
Odravanje jedinice nekretnine u stanju potrebnom za obavljenje njene funkcije i
odravanje njene vrednosti zamenom potroenih ili oteenih komponenti. Odravanje i
popravke ne poveavaju knjigovodstvenu vrednost, ve spreavaju propadanje. Ovaj
proces ne bi trebalo zabunom zameniti sa upravljanjem imovinom.
Upravljanje
Vidi upravljanje imovinom.
Trina vrednost 16
Najverovatnija cena koja se moe ostvariti od nekretnine prema sledeim uslovima:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Prodaja se vri konkretnog datuma.

Postoji otvoreno i kompetitivno trite za procenjenu imovinu.
Kupac i prodavac ponaaju se racionalno i struno.
Na cenu ne utie nevaljani potsticaj.
Motivacija kupca i prodavca je na uobiajenom nivou.
Obe strane se zalau za ono to smatraju svojim najboljim interesom.
Marketinki napori su bili adekvatni, pa je omogueno razumno vreme za
uticaj otvorenog trita.
8. Isplata je izvrena u gotovini ili prema uslovima iz finansijskih ugovora.
9. Cena predstavlja uobiajeno promiljanje o imovini koja se prodaje, i na nju
ne utiu posebno ni kreativno finansiranje ni prodajne koncesije onih koji su
povezani s prodajom.

16

Renik procene nekretnina, Tree izdanje, Appraisal Institute, SAD.

Ova definicija se upotrebljava u SAD-u i Kanadi, i donekle se razlikuje od definicije International Valuation Standards
Committees (IVSC) i definicije drugih zemalja (kao pojam takoe moe varirati u nekim zemljama). Meutim, sve
kljune komponente te definicije uobiajene su za zemlje sa razvijenim i rastuim tritima.

95

Viestruka (meovita) namena

Kombinacija razliitih ali kompatibilnih namena razliitih prostora unutar jedinice
nekretnine. Primer je zgrada sa prodavnicama u prizemlju i stanovima ili kancelarijama na
spratu.
Indikator neto prihoda
Neto operativni prihod podeljen s efektivnim bruto prihodom, obino prikazan u
procentima.
Neto operativni prihod
Prihodi od funkcionisanja jedinice nekretnine (obino zakup) umanjeni za trokove
vezane uz funkcionisanje. Izdaci za kapitalna ulaganja i otplatu hipoteke ne uzimaju se u
obzir pri izraunavanju neto operativnog prihoda.
Netradicionalna uloga javne uprave
Proirene funkcije koje obavlja javna uprava, kao to su potsticanje lokalnog ekonomskog
razvoja, ostvarenje javnih prihoda iz alternativnih izvora, omoguavanje stanovanja ili
zabava. Neke od tih funkcija izvrava ili bi mogao da ih izvrava privatni sektor.
Indikator operativnog troka
Operativni izdatak podeljen s efektivnim bruto prihodom, obino izraen u procentima.
Operativni izvetaj
Raunovodstveni izvetaj koji prikazuje sve prihode i izdatke povezane s funkcionisanjem
jedinice nekretnine i podeljen u kategorije transakcija kao to su prihod od zakupa,
odravanje i popravke, struja i porezi. Operativni izvjetaj bi trebala da ukljuuje
kategorije potrebne za tano prikazivanje finansijskih rezultata funkcionisanja imovine.
Operativni izvetaj prikazuje neto operativni prihod.
Prostor
Prostor kao to je stan, prostor u kojem se nalazi prodavnica unutar koriene imovine ili
prostor pogodan da se njime koristi jedan korisnik. Jedinica nekretnine moe da ukljuuje
jedan ili vie prostora.
Imovina
Predmet monetarne vrednosti. Sva prava i koristi povezane s vlasnitvom imovine ili
vrste imovine.
Raunovodstvo na nivou jedinice imovine
Evidencija svih prihoda i izdataka koji su povezani ili pripisani jedinici imovine.
Upravljanje imovinom
Proces odravanja i stvaranja vrednosti kroz najvee mogue poveanje prihoda, kontrolu
izdataka, upravljanje rizicima, udovoljavanje regulatornih zahteva i osiguranje adekvatnog
fizikog odravanja imovine. Ovu funkciju ne bi trebalo zabunom zameniti sa
odravanjem i popravkama.
Lice koje upravlja nekretninom / upravnik
Osoba ili preduzee koja preduzima korake u skladu s uputstvima vlasnika imovine
prilikom obavljanja funkcije upravljanja nekretninom.

96

Javno-privatno partnerstvo
irok pojam koji se koristi za mnoge oblike ukljuivanja privatnog sektora u pruanje
usluga tradicionalno povezivanih s javnim sektorom. Javno-privatna partnerstva mogu
biti u obliku ugovora o upravljanju, zakupa, koncesije, postupka izgradnje, voenja i
transfera, direktne privatizacije ili sloenijih poslova, na primer onih koji ukljuuju
prodaju/povratni zakup.
Nepokretna imovina/nekretnina
Fiziko zemljite i trajna ulaganja kao to su zgrade i putevi i zakonska prava koja
ukljuuju prava na korienje i prodaju ili dalje raspolaganje. U SAD se vri precizna
podela na nepokretnu imovinu kao fiziku imovinu i nepokretnu imovinu kao zakonska
prava povezana sa fizikom imovinom.
Portfolio nekretnina
Jedinice nekretnina u vlasnitvu ili kontrolisane od strane organa kao to je jedinica
lokalne samouprave. Portfolio se moe sastojati od jedinica nekretnina ili podgrupa kao
to su socijalni stanovi, svih nekretnina za ostvarenje prihoda, ili samo imovine pogodne
za korienje kao trgovine. Takva podgrupa takoe moe biti teritorijalno definisana, npr.
Unutar centralnog dela grada. Podgrupa kao portfolio moe da se definie na nain da
zadovoljava konkretne potrebe ukljuujui finansijsku analizu.
Jedinica nekretnine (jedinica nepokretne imovine)
Posebna i odvojena imovina koja se sastoji od zemljita i moguih fizikih dogradnji na
njoj, ili u sluaju vie vlasnika pojedinih prostora unutar jedne zgrade, prostor unutar
zgrade u vlasnitvu jednog vlasnika. Jedinica nekretnine moe da se sastoji od jednog ili
vie prostora.
Zakup
Isplata novca od strane zakupca vlasniku jedinice nekretnine za iskljuivo pravo upotrebe
konkretnog prostora.
Prikuplja zakupa
Agent (predstavnik) vlasnika nekretnine koji, u ime vlasnika, prima zakup od zakupca i
prosleuje ga vlasniku. Prikuplja zakupa moe da preduzme aktivnosti u sprovoenju
naplate ili deloirati zakupca koji ne plati zakup u roku.
Povraaj
Generalno, povraaj neega pravom vlasniku ili pravna aktivnost iji je cilj da dovede do
vraanja u prethodno stanje. U bivim socijalistikim zemljama, povraaj se esto
povezuje s povraajem prava vlasnitva vlasnicima nekretnina kojima su nekretnine
nacionalizovane (ili neki oblik kompenzacije).
Pristup poreenja prodaja (pri proceni imovine)
Postupak odreivanja vrednosti uporeivanjem jedinice imovine koja se procenjuje
(predmetna imovina) sa slinim jedinicama imovine za koje su dostupni svei podaci, i
prilagoavanje razlika izmeu predmetne imovine i jedinica imovine sa kojima se
uporeuje. To je jedan od tri pristupa koji mogu biti korisni pri utvrivanju trine
vrednosti; druga dva su pristup troka i pristup kapitalizacije prihoda.

97

Nadmetanje zatvorenim ponudama

Postupak izbora kupca, stanara ili prodavca pozivanjem svih zainteresovanih stranaka da
daju anonimnu ponudu u zatvorenoj koverti, u predvienom roku. Ponude se zatim
otvaraju u prisustvu ponuaa, kako bi oni mogli da vidje da se izbor vri iskljuivo na
temelju ponude a ne drugih kriterijuma kao to je korupcija. Javnost se moe pozvati u
svojstvu promatraa.
Socijalna uloga
Upotreba nekretnine koja se smatra korisnom za zajednicu, ali ne i kljunom za osnovnu
delatnost. Primer su za to stanovi koji se daju u zakup starijim graanima slabijeg
imovinskog statusa za cenu niu od one koja se moe postii na tritu.
Socijalni stanar
Korisnik stambenog prostora koji je zbog svog socijalnog statusa ili starosti dobio
privilegiju korienja stana po zakupnini koja je nia od one koja bi bila plaena na
tritu.
Tradicionalna uloga javne uprave
Obavljanje onih osnovnih funkcija od strane javne uprave koje ne mogu da obavljaju
sami graani. Neke od tih funkcija su nacionalna obrana, policija i vatrogasna zatita,
putne i saobraajne usluge, javno zdravstvo i sudstvo.
Formula trougla
Formula koja sadri prihod (P), stopu povraaja (S) i vrednost (V). Ako su poznata dva
od tih elemenata, moe se izraunati trei.
S=P / V
P=S * V
V=P / S
Namena
Korienje nekretnine i prednosti i obveze povezane s tim. Konkretnije, posebne vrste
koritenja, kao to su korienje u stambene, kancelarijske, preduzetnike svrhe, itd.
Vrednovanje 17
Procena

17

Renik procene nekretnina, koji je izdao Institut za procene (The Appraisal Institute), je opiran prikaz terminologije
vezane za imovinu. Institut za procene je odlian izvor tehnike literature u oblasti procene nekretnina. Stoga
podstiemo itataoce na korienje njegovih izvora (veb-stranica Instituta za procene www.appraisalinstitute.org).

98

Prilog 2: VODI ZA POPIS INVENTARA

IMOVINE LOKALNE SAMOUPRAVE
Upozorenje
Kao to je spomenuto u poglavlju 2.2. prirunika, ovaj tekst se na bavi pitanjima
informacione tehnologije. Svakako, pod pretpostavkom da korisnici ovog prirunika e
verovatno poeti sa prikupljanjem podataka u eksel tabelama kao privremeno reenje. Za
lake dalje integrisanje podataka u bazu podataka, preporuujemo sledeih pet
jednostavnih pravila tokom unoenja podataka u eksel:
1. Pridravajte se strogo evidentiranih naslova, podnaslova i naziva kolona u svakoj
stavci
2. Kreirajte tabelu tako da polja ne sadre grupisane podatke. Na primer, kolona 3 u
tabeli 1 ispod (broj lista nepokretnosti i posedovnog lista ), potrebna su dva polja:
prefiks (tip dokumenta) i naziv dokumenta. Na ovaj nain, konsistentnost prefiks se
moe proveriti posebno. Za kolonu 4, broj katastarske parcele, takoe dva polja su
potrbna, predstavljajue broj pre i posle kose linije. Ovo moguava izbegavanje kose
linije to esto izaziva probleme.
3. Po elji, koristite filtere kako bi proverili vrednosti u svakoj koloni, i ispravite ne
konzistentnosti. Ovo e pomoi u izbegavanju podataka evidentiranih u pogrenoj
koloni, nekonzistntne unose, itd. Preporuuje se provera svake kolone na kraju dana,
kako bi izbegli nagomilavanje greaka.
Instrukcije mikrosofta, kako izlistati jedinstvene vrednosti u ekselu mogu se nee na
sledeem linku:
http://office.microsoft.com/enus/excel/HP100739431033.aspx#Filter%20for%20unique%20values
Ekvivalent setu instrukcija za openoffice mogu se nai:
http://openoffice.blogs.com/. A polite protocol is to ask for permission to use these
instructions (solveig@getopenoffice.org), which is customary granted.
4. Koristite karaktere irilice ili latinice za podatke, ne i jedne i druge
5. Standardizujte kako se podaci evidentiraju i koristite samo te standardne kodove,
kako bi izbegli razlike u ___________
ili karakterima tipinim za pisane
dokumente, ili koristite druge naine objedinjavanje podataka. Na primer, prefiks u
prefiks u podacima u koloni 3 (broj lista nepokretnosti i posedovnog lista) u jednoj
optini je imao 9 razliitih oblika iste informacije:
p.l.
.n.
.
. .
..

. .
..
..
..

99

Kompjuter vidi svaku od ovih vrednosti kao posebne. Ukoliko su podaci evidentirani
na ovaj nain gube na vrednosti. Ukoliko se vrednosti koje isto znae uvek
evidentiraju na isti nain, bilo bi mnogo lake doi do svih dokumenta koje se
odnose na prefiks koji oznaava list nepokretnosti. U suprotnom, bilo koja lista
dokumentat koje moemo traiti iz tabele koristei jednostavan tabelarni filter, e biti
nepotpuni.

100

Broj
Invent.

Katast.
optina

Broj lista
nepokret-nosti i
posedov. lista
Broj kat. parcele

Adresa

Vrsta
nepokretnosti

Dokument kao
osnova za pravo
svojine
Trenutna
namena jedinice
imovine
Povrina objekta
u m2

Povrina
zemljita u m2

Stanje zgrade ili

prostorija

Stepen
korienja
nepokretnosti
Subjekat gde je
nepokretzabele
ena u bilansu
stanja
Subjekat
odgovoran za
upravljanje i
odravanje
nepokretnosti
Broj zakupaca

Funkcionalna
uloga

Status povraaja
nepokretnosti

Napomena

Vodi za upis inventara imovine lokalne samouprave

TABELA 1

Inventar jedinica nekretnina lokalne samouprave

Stanje na dan: _________________________

Kol. 1
Kol. 2
Kol. 3
Kol. 4
Kol. 5
Kol. 6
Kol. 7
Kol. 8
Kol. 9
Kol. 10
Kol. 11
Kol. 12
Kol. 13
Kol. 14
Kol. 16
Kol. 17
Kol. 18

101

Kol. 15

Uputstvo za popunjavanje tabele 1

Tabela 1 treba da obezbedi popis jedinica nekretnina koje trenutno poseduje ili ima u
vlasnitvu lokalna samouprava.
Kolona 1
Broj inventara
Uneti broj inventara koji je lokalna samouprava dodelila jedinici nekretnine. Broj
inventara treba biti stalno dodeljen nekretnini i ne sme se koristiti ni za jednu drugu
jedinicu imovine. Ako je nekretnina prodata, dodeljeni broj se ne sme ponovo upotrebiti.
Kolona 2
Katastarska optina
Uneti ime katasterske optine pod kojom se nalazi ova nekretnina.
Kolona 3
Broj lista nepokretnosti i posedovnog lista
Uneti broj dokumenta gde je evidentirana jedinica nekretnine (list nepokretnosti,
posedovni list). Jedan broj se pojavljuje za nekoliko nekretnina (ukoliko su registrovani
pod istim dokumentom)
Kolona 4
Broj katastarske parcele
Uneti broj katastarske parcele, ukoliko imamo podatak na kojoj se parcelu odnosi.
Kolona 5
Adresa
Unesite adresu, to je tenije mogue (ime ulice, broj, sprat, ili bilo koji drugi podatak).
Ako ne postoji adresa, unesite kratak opis lokacije na kojoj se nalazi nekretnina.
Kolona 6
Vrsta nepokrenosti
Unesite vrstu nepokretnosti u skladu sa katastarskim podacima. Uspostavljanje
odreenog broja kategorija imovine bi bilo korisno. Pomoglo be da se izbegnu razliiti
nazivi za istu ili slinu vrstu imovine i lake e se moi praviti analize portfolija. Npr.
stambeni objekat, stambena zgrada, stambena zgrada za kolektino stanovanje. Izaberite
jedan naziv za kategoriju i korisite ga za sve objekte koji pripadaju toj kategoriji, takodje
moete i kratko da definiete/opiete ta sve pripada datoj kategoriji.
Kolona 7
Dokument kao osnova za pravo svojine
Uneti naziv dokumenta koji potvruje pravo svojine. Na primer:
Posedovni list
List nepokretnost
Kupoprodajni ugovor
Kolona 8
Trenutna namena jedinice imovine
Uneti trenutno ili planirano korienje jedinice nekretnine upotrebljavajui jednu od
slijedeih klasifikacija:
Pojedinano korienje - kada je cela nekretnina pod zakupom ili je koriena za jednu
funkciju (na primer, skuptina optine, biblioteka, kancelarija ili stanovi), unesite
pojedinano korienje ili funkciju. Izaberite iz sledeeg:
javna/lokalna samouprava/uprava
osnovna kola
sportski objekat
stambeni - odvojeno za jednu porodicu
102

 stambeni - za vie porodica (stanovi)

trgovina/usluge/restoran
kancelarija
proizvodnja/skladite/distribucija
parkiranje
slobodno graevinsko zemljite
poljoprivreda
drugo.
Viestruko (kombinovano) korienje: kada je nekretninu zakupilo vie vrsta zakupaca ili
se koristi za vie funkcija, unesite vrste korienja.
Primer kombinovane upotrebe je kada skuptina optine koristi jedan deo za lokalnu
samoupravu, a drugi deo se daje u zakup u komercijalne svrhe. U ovom primeru, trebalo
bi uneti: Kombinovano: Skuptina optine i komercijalno.
Kolona 9
Povrina objekta u m2
Uneti ukupnu povrinu (u kvadratnim metrima) glavnih funkcionalnih struktura. Na
primer, ako nekretnina ukljuuje kolsku zgradu, odvojenu sportsku zgradu ili objekat i
malo skladite, unesite samo iznos za kolsku zgradu i podruje sportskog objekta.
Kolona 10
Povrina emljita u m2
Uneti povrinu zemljita za ovu parcelu u kvadratnim metrima.
Kolona 11
Stanje zgrade ili prostorija
Uneti stanje zgrada ili objekata. Unesite stanje kako sledi:
1. Izvrsno: nova zgrada, objekat ili gotovo nov objekat koji zahteva samo periodino
odravanje.
2. Dobro: zgrada ili objekt koji zahteva odreeno renoviranje.
3. Zadovoljavajue: zgrada zahteva znaajnije odravanje u svrhu nastavljanja
poslovanja.
4. Loe: zgrada ili objekat zahteva znaajnije periodino obnavljanje u cilju nastavljanja
poslovanja.
5. Nije mogue poslovati: zgrada je u tako loem fizikom stanju da je nesigurno ili
nepraktino koristiti je.
Kolona 12
Stepen korienja nepokretnosti
Uneti stepen korienja zgrade, objekta ili zemljita. Na primer, ako je zemljite u zakupu
za poljoprivredu, a samo tri-etvrtine obraeno, unesite 75%.
Ako je zgrada biva kolska zgrada u ija se polovina koristi za sportske aktivnosti, a
polovina za muziku, a dolo je do promeene lokacije za sportske aktivnosti, unesite 50%.
Kada ste u nedoumici o tome ta uneti, odredite razmer trenutnog korienja ukupne
povrine u kvadratnim metrima. Tako, u naem primeru kole, ako je povrina 6.000 m,
a koristi se 4.000 m, unesite procenat kao odnos 4:6 ili 67%.
Kolona 13
Subjekat gde je nepokretnost zabeleena u bilansu stanja
Unesite ime i pravni status (npr. sama optina, optinska budetska organizacija,
optinsko preduzee, zajedniko akcionarsko drutvo ili drugo) pravnog subjekta gde je
nekretnina zapisana u bilansu stanja ili drugim knjigovodstvenim izvetajima. Ako se
nekretnina ne nalazi u knjigovodstvu, unesite ime subjekta koji je kontrolie.
103

Kolona 14
Subjekat odgovoran za upravljanje i odravanje nepokretnosti
Unesite ime strane koja je odgovorna za upravljanje i odravanje nekretnine.
Kolona 15
Broj zakupaca
Unesite broj zakupaca. U nekim sluajevima broj zakupaca moe biti nejasan. Na primer,
u skuptini optine se mogu nalaziti lokalna samouprava, dva pomona odeljenja i etiri
komercijalna zakupca. U ovoj situaciji, ako dva pomona odeljenja imaju svoje budete,
postojalo bi sedam zakupnika. Ako pomona odeljenja nemaju posebne budete,
postojalo bi samo pet zakupnika s obzirom da bi se odeljenja smatrala delom lokalne
samouprave. Prema drugom primeru, biblioteka daje u zakup deo za kopiranje i
raunarske usluge, meutim ne postoji odvojen zakup. U tom sluaju samo je jedan
zakupnik.
Kolona 16
Funkcionalna uloga
U ovu kolonu unesite funkcionalnu upotrebnu kategoriju. Klasifikacija je zasnovana na
planu upravljanja imovinom lokalne samouprave a postoje tri funkcionalne upotrebe:
1. nekretnine koje se koriste za obavezne funkcije bitne za lokalnu samoupravu;
2. nekretnine koje se koriste za funkcije lokalne samouprave koje nisu obavezne kao
to su drutvene, kulturne ili sportske funkcije,
3. nekretnine koje su u posedu optine i koriste se za funkcije koje nisu u
nadlenosti lokalne samouprave (npr. nekretnine koje stvaraju profit).
Kolona 17
Status povraaja nepokretnosti
Uneti kod koji pokazuje stanje povraaja jedinice nekretnine. Na primer, ovakvi kodovi
mogu imati grupe kao to su:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

potvreno vlasnitvo lokalne samouprave

potvreno vlasnitvo javne institucije
zahtevi za povraajem koji su arhivirani i u razmatranju
zahtevi su mogui, ali jo uvek nisu arhivirani
povraaj potvren od strane suda
drugo.

Kodovi moraju obuhvatati najtipinije sluajeve a odreuju ih pravnici lokalne

samouprave.
Kolona 18

Napomena

104

TABELA 2: Tabela procene vrednosti nekretnine

Za godinu: _______________
Broj inventara

Kolona 2

Poetna
knjigovodstvena
vrednost u 000
Dinara
Kolona 15

Amortizovana
knjigovodstvena
vrednost u 000
Dinara
Kolona 16

Datum
procene Procenjena trina Ime procenjivaa
vrednosti ili kupovine vrednost u 000
nekretnine
Dinara
Kolona 17

105

Kolona 18

Kolona 19

Finansijsko
optereenje
nekretnine u 000
Dinara
Kolona 20

Uputstvo za popunjavanje tabele 2

Kolona 2
Broj inventara
Unesite broj inventara upotrebljen u Tabeli 1.
Kolona 15
Poetna knjigovodstvena vrednost u 000 Dinara
Unesite izvornu cenu kupovine ili izgradnje koju je izneo trenutni vlasnik. Tu svotu ne treba
umanjivati za amortizaciju.
Kolona 16
Amortizovana knjigovodstvena vrednost u 000 Dinara
Subjekat koji vodi raunovodstvo za nekretninu treba da odredi amortizovanu vrednost, ako ona
postoji, i da je unese u ovu kolonu. Osnova za amortizaciju u tabeli treba da bude ukljuena kao
beleka. Na primer, ako Ministarstvo finansija odreuje stopu amortizacije za odreenu
nekretninu, inilac amortizacije treba da bude naveden u beleci.
Kolona 17
Datum procene vrednosti ili kupovine nekretnine
Unesite datum procene nekretnine, ako postoji. Ako nije obavljena procjena, upiite to.
Kolona 18
Procenjena trina vrednost u 000 Dinara
Unesite procenjenu trinu vrednost ako postoji. Ako je procenjena trina vrednost nepoznata
(npr. procena nije izvrena), upiite da je nepoznata.
Kolona 19
Ime procenjivaa
Unesite ime nezavisnog procenjivaa ili internog upravljaa imovinom predviajui trinu
vrednost imovine.
Kolona 20
Finansijsko optereenje nekretnine u 000 Dinara
Unesite iznos finansijskog optereenja, ako postoji, povezan s tom jedinicom nekretnine.
Najuobiajenije je da je to kredit osiguran jedinicom n

106

Prilog 3: IZVETAJ O PARKIRANJU PROGRAMSKIM

OPTINAMA
Pripremila:
Kathleen Bolger
kbolger@capitalt.com

Uvod
Prosean automobil parkiran je 96% ukupnog veka trajanja, dok se vozi jedan sat dnevno. Ta
injenica ukazuje na znaaj parkiranja u savremenim optinama. Program parkiranja koji
kontrolie parkiranje na ulici i podstie parkiranje izvan zone ulice moe pozitivno uticati na
stepen bezbednosti, privrednog razvoja i kvaliteta ivota u optini.
Program parkiranja moe da obezbedi da hidranti, staze predviene za vatrogasce, kao i druge
ograniene zone ostanu slobodne i upotrebljive u hitnim sluajevima. Vozila javnih preduzea,
kao to su autobusi, mogu da opsluuju graane bez ometanja saobraaja ili potrebe da putnici
stupe na kolovoz. Bezbednost peaka moe biti poboljana uklanjanjem prepreka s trotoara,
ulaza, kao i s prelaza. Iskorenjivanje dvostrukog parkiranja moe doprineti optoj bezbednosti u
saobraaju i smanjiti saobraajne guve, koje esto dovode do nezgoda.
Parkiranje podstie privredni razvoj. Kao pomona usluga, ono omoguava ljudima da obave sve
ono to ele rade, kupuju, stanuju, itd. Dobro osmiljen program parkiranja e podstai
najbolju i najdelotvorniju iskorienost prostora, to e svima pruiti priliku da parkiraju tamo
gde im je neophodno, od ega e koristi imati i preduzea kroz povean promet i veu
dostupnost zona predvienih za dostavu.
Osim toga, program parkiranja pomae da grad postane prijatnije mesto za ivot, privlanije
novim investitorima i stanovnicima, time to saobraajna zaguenja postaju rea, trotoari istiji, a
vazduh kvalitetniji, kao posledica smanjenog obima saobraaja, neposredno vezanog za lake
pronalaenje parking mesta.
Kako bi se optinama pomoglo da razviju sopstveni program parkiranja, Izvetaj je sastavljen od
tri dela:

Opte informacije korisne malim i optinama srednje veliine koje planiraju da razviju ili
poboljaju program parkiranja.
Konkretne preporuke vezane za parkiranje u Uicu.
Konkretne preporuke vezane za parkiranje u Loznici.

107

Prvi deo: opte informacije

Pregled optinskog programa parkiranja
Prvi korak u izradi optinskog programa parkiranja jeste utvrivanje parametara, to znai:

razumevanje trenutne situacije;

analiza trenutnih i buduih potreba; i
utvrivanje pojedinanih koraka koji vode ka cilju.

kada se parametri utvrde i razumeju, program parkiranja se moe izraditi kreativnim, ali
realistinim planiranjem, to znai:

rad na alternativnim reenjima;

utvrivanje izvodljivosti; i
biranje najboljeg reenja.

Poslednji korak jeste primena reenja do kojih se dolo procesom planiranja, i to tako to se
najvie panje posveti nainu na koji e se

izabrati oblik organizacije;

stvoriti povoljan pravni ambijent; i
promovisati poboljanje parkinga.

Utvrivanje parametara
Cilj utvrivanja parametara jeste taj da se program parkiranja usmeri na reavanje konkretnih
problema s kojima se suoava optina, umesto da se pretpostavi koji to problemi mogu biti, ili da
se primeni uopteno reenje. Parkiranje je nalik na mikrotrite, utoliko to se najee deava da
potranja za odreenim parking mestom potie iz jedne prilino male zone, to znai da parking
mesta koja su jedna od drugog udaljena stotinu metara ne opsluuju iste potroae. Nedovoljno
razumevanje mikrotrita svake optine najee za posledicu ima neefikasan i nedelotvoran
program parkiranja.
Razumevanje trenutne situacije
Studija ponude i Studija potranje parking mesta su prvi koraci u utvrivanju parametara i slue
da bi se dolo do dubinskog razumevanja trenutne situacije vezane za parkiranje.
Koraci pri utvrivanju ponude parking mesta jesu:
1. Utvrivanje interesne zone
Utvrivanje interesne zone je najee jednostavan proces koji se tie odreivanja granica u
okviru kojih se utvruje ponuda parking mesta. Cilj je da se utvrdi u kojoj zoni je tokom dana
najfrekventnija upotreba parking mesta. Pre svih se ispituju zone koje koriste zaposleni u
preduzeima i kancelarijama, kao i posetioci komercijalnih i poslovnih objekata i dravnih
ustanova. U pojedinim optinama moe biti neophodno da se odrede i stambene zone u kojima
postoji visoka potranja za parking mestima.

108

2. Utvrivanje zona parkiranja za kljune korisnike

Kada se odredi interesna zona, treba utvrditi i koje su podzone u kojima se oitava ponuda
dostupna kljunim korisnicima. Kljuni korisnici su navedeni dalje u tekstu, u odeljku
posveenom potranji. Cilj utvrivanja parking zona jeste shvatanje parkiranja kao mikrotrita,
odnosno, shvatanje injenice da je udaljenost koja se mora prei peke kljuni faktor u
odreivanju da li se konkretno parking mesto moe smatrati delom ponude kojom se zadovoljava
potranja odreenog korisnika. U zavisnosti od prirode svakog od korisnika, zone najee
variraju u veliini od 125 do 350 metara udaljenosti koja se mora prei peke. Osim toga, to je
parking skuplji i to krae korisnik namerava da se zadri, to je prihvatljiva udaljenost koja se
mora prei peke manja.
3. Kategorizacija ponude
Kada se utvrde parking zone, ponuda parking mesta se utvruje izlaskom na teren. Cilj izlaska na
teren je utvrivanje broja, lokacije, tipa parking mesta da li je parking mesto na ulici, na
parkiralitu ili u garai, da li je privatno ili javno, da li se plaa po satu, danu ili mesecu kao i
cene korienja svakog predvienog parking mesta.
4. Prilagoavanje ponude i efektivna ponuda
Efektivna ponuda je koncept koji predvia injenicu da e ljudi verovati da postoji manjak
parking mesta, ak i onda kada to nije istina, ukoliko je veliki broj parking mesta zauzet. Zato
tokom planiranja treba uvek uzeti u obzir i dodatna, uslovno reeno, suvina mesta, kako bi ljudi
uvek mogli da vide da ima dovoljno parking mesta. Najee, efektivna ponuda iznosi negde
izmeu 85% i 95% ukupne ponude.
Koraci u utvrivanju potranje parking mesta jesu:
1. Utvrivanje korisnika
Kao to je ve navedeno u Uvodu, parkiranje je pomona usluga, neophodna ljudima koji ele da
dou do odredita. Upravo ta odredita se smatraju korisnicima, odnosno, generatorima
potranje. Najvei korisnici u jednoj optini jesu:

Centralna poslovna zona

Dravne zgrade/Sudovi
Poslovne zgrade
Trni centri
Kompleksi meovite sadrine
Bolnice
kole
Stambene zone

Kada se utvrde generatori potranje, utvruju se i podzone za izlazak na teren i utvrivanje

ponude parking mesta. Osim toga, koriste se i pri utvrivanju demografskih podataka i svrhe
putovanja, kao to je opisano dalje u tekstu.

109

2. Posmatranje iskorienosti
Kritini segment utvrivanja potranje parking mesta jeste sprovoenje istraivanja na terenu,
vezanog za iskorienost parking mesta, i to pomou uzorka parking mesta u svakoj parking zoni.
To ne sme biti nasumino istraivanje zone u kojima e istraivanje biti sprovedeno treba da
budu odabrane tako da na najbolji nain odraavaju situaciju.
Istraivanje mora pokriti i dozvoljena i nedozvoljena parking mesta. Mogu se izmeriti mnogi
aspekti iskorienosti parking mesta, a najei su:

Zauzetost koliko dugo je mesto zauzeto tokom dana.

Trajanje proseno vreme tokom kog jedno vozilo zauzima jedno parking mesto.
Promet broj vozila koja tokom jednog dana zauzmu jedno parking mesto.
pic sati tokom kojih je potranja za parking mestima najvea.
Najvea potranja najvei broj vozila koji se parkirao tokom dana.

3. Utvrivanje demografskih podataka i svrhe putovanja

Nije dovoljno znati samo kako se koriste parking mesta, ve istraivanje treba da poslui da bi se
dolo do podataka ko koristi parking mesta i zato. Najea podela prema demografskim
podacima izgleda ovako:

Zaposleni
Uprava via, srednja i nia
Osoblje, slubenici
Honorarni
Posetioci
Retki naspram redovnih
Kratkotrajne posete (2 sata ili manje) naspram dugotrajnih
Stanari
Ostale kategorije koje se tiu naroitih odlika oblasti koja je predmet istraivanja, poput
studenata

Najea podela prema svrsi putovanja izgleda ovako:

Posao
Kupovina
Obaveze line prirode
Prodaja i usluge
kola
Kua
Rekreacija i drutveni ivot
Ostalo

110

Za razliku od ponude parking mesta, koja se utvruje pomou 100% istraivanja na terenu,
potranja parking mesta se utvruje pomou uzoraka do kojih se dolazi procesom koji je u veoj
meri ogranien. Meutim, valjano odabran uzorak, rigorozna procedura i paljiv rad ljudi koji
prikupljaju podatke moe za rezultat imati skup informacija na osnovu kojih se moe doneti
dovoljno precizan zakljuak o trenutnoj potranji parking mesta.
Analiza trenutnih i buduih potreba
Kada se prikupe i sravne podaci vezani za ponudu i potranju, sledei korak je poreenje ponude
i potranje u itavoj interesnoj zoni, a onda i u podzonama, kako bi se utvrdilo gde postoji
manjak ponude, gde viak, a gde su ponuda i potranja parking mesta uravnoteene. Pored
utvrivanja broja parking mesta koja ine viak ili manjak, treba utvrditi i demografske podatke i
svrhu putovanja koji utiu na viak ili manjak u konkretnoj zoni. Krajnji rezultat ovog procesa
jeste raspored na kome se vidi gde tokom tipinog dana u jednoj optini postoji potranja za
parking mestom, u koje vreme i zato.
Naravno, ovakav raspored odraava trenutne potrebe. Sledei korak tie se predvianja
verovatnih i moguih promena, zasnovanog na optim pretpostavkama u vezi s razvojem i
specifinom upoznatou s planovima i novim projektima, promenama koje se tiu upotrebe
postojeih objekata, itd. Taj proces moe biti teak, poto se horizont planiranja vezan za
program parkiranja prostire od 10 do 20 godina, te se esto u obzir uzimaju i parkiralita ije se
trajanje procenjuje na oko 50 godina. Ipak, taj proces je od izuzetne vanosti u primeni programa
koji e na primeren nain odgovoriti na budue potrebe bez preteranih graevinskih poduhvata u
sadanjosti i bliskoj budunosti.
Utvrivanje pojedinanih koraka koji vode ka cilju
Kada se utvrde trenutne i budue potrebe, sledei korak jeste da se utvrdi ta sve mora biti
uraeno da bi se te potrebe zadovoljile. U tom smislu postoje etiri osnovna pravca delovanja:
1. Organizacija ili poboljanje postojee ponude parking mesta
Primena novih ili prilagoenih procedura, sistema ili operativnih metoda esto moe postojeu
ponudu prilagoditi tako da se povea broj dostupnih parking mesta.
2. Poveanje ponude parking mesta
Ponuda parking mesta moe biti poveana stvaranjem novih mesta na ulici, na parkiralitima, ili u
garaama.
3. Kontrola potranje
Mogue je pomou propisa i uredbi uticati na to gde se i kada ljudi parkiraju. Na taj nain broj
parkiranih vozila ostaje isti, s tim to se promena vremena i/ili lokacije koristi tako da se
uravnotee zone s manjkom, odnosno, vikom parking mesta.
4. Smanjenje potranje
Propisi i uredbe, osim toga, mogu se koristiti i da bi se smanjio ukupan broj parkiranih vozila, i to
time to e vozai biti podstaknuti da smanje broj putovanja, odnosno, da koriste alternativna
prevozna sredstva.
111

Kreativno, ali realistino planiranje

Sada su svi parametri utvreni, tako da je sledei korak vezan za konkretno planiranje usmereno
na reavanje problema.
Rad na alternativnim reenjima
Delotvoran program parkiranja poinje radom na mnogobrojnim moguim reenjima kojima se
postiu pojedinani ciljevi. Nita ne sme biti odbaeno ili zanemareno kao isuvie malo ili previe
usko sagledano. Niz malih promena s tendencijom rasta moe imati veliki uticaj na razvoj
situacije, i to po ceni koja nije velika. Alternativna reenja mogu se podeliti na tri kategorije:

Poveanje operativne efikasnosti postojeih parkiralita

Ovakva reenja organizuju ili poboljavaju postojeu ponudu parking mesta. Postoji vie od jedne
opcije, poput primene novih ili poboljanih propisa i sistema koji se tiu parkiranja na ulici, ili
postavljanja nove horizontalne signalizacije, kojom se na parkiralitima poveava kapacitet, kao i
poboljanje stepena iskorienosti parkiralita pomou kvalitetnijeg osvetljenja, obezbeenja i
lakeg prilaza.

Primena novih cena, vremenskih ogranienja i podsticaja

Ovakvim reenjima se kontrolie ili smanjuje potranja parking mesta. U njih spadaju uvoenje
novog sistema naplate i cena, kojima se dugoroni korisnici parking mesta podstiu da preu u
udaljenije zone, ili vremenskih ogranienja kojima se poveava promet, kao i podsticaji kojima se
promoviu alternativna prevozna sredstva

Izgradnja novih objekata

Ovakvim reenjima se poveava ponuda parking mesta, koja se mogu izgraditi na ulici, ili kao
posebna parkiralita i garae.
Utvrivanje izvodljivosti
Kada se utvrdi gama moguih reenja, neophodno je oceniti izvodljivost svakog od njih
ponaosob. Cilj ocene izvodljivosti jeste da se bude realan po pitanju onoga to se moe uiniti u
datim okolnostima i okruenju. Alternative koje se zasnivaju na nerealnim pretpostavkama
vezanim za donoenje zakona kojim bi se omoguila primena reenja, odnosno, za menjanje
ukorenjenih navika stanovnitva, mogu osuditi program parkiranja na propast ukoliko budu
usvojene.
Izvodljivost treba da bude ocenjena iz etiri ugla: pravna izvodljivost, drutvena i ekonomska
izvodljivost, tehnika izvodljivost i finansijska izvodljivost.
Pravna izvodljivost se tie toga da li je reenje dozvoljeno po vaeem zakonu ili bi trebalo
izmeniti vaei zakon. Analizira se i to da li je reenje u skladu s propisima o korienju zemljita
i propisima o parkiranju.

112

Drutvena i ekonomska izvodljivost se tie toga koliko dobro je svako od reenja usmereno ka
postizanju eljenog cilja, ali i toga da li e javnost iskoristiti prednosti reenja ili usvojiti promene
u ponaanju koje reenje predvia. Utvruju se i trokovi izvoenja reenja.
Tehnika izvodljivost se tie toga da li su osnovni parametri veliine, lokacije, koncepta i
operativnog plana tehniki mogui.
Finansijska izvodljivost se tie projektovanih trokova i prihoda koje bi reenje imalo. U prihode
se rauna i prihod od samog parkiranja, ali i dodatni prihodi koje bi reenje omoguilo, kao to su
prihodi od reklama. U trokove se ubrajaju nabavljanje zemljita; konstrukcija, oprema i alat;
meki trokovi; trokovi rada i odravanja; velike popravke; i otplata kredita. Finansijska
izvodljivost takoe podrazumeva i analizu osetljivosti, koja se tie toga koliko e se finansijske
projekcije promeniti ukoliko se ispostavi da su pretpostavke o ceni, obrtu i zauzetosti parking
mesta pogrene.
U zavisnosti od veliine i opsega predloenog reenja, potpuna studija finansijske izvodljivosti
moe biti sloen poduhvat koji zahteva sofisticiranu analizu. Ipak, postoje i neke jednostavne
formule za izradu prve ruke analize:

Prve projekcije prihoda

Prihod od parkiranja na ulici

Broj plaenih parking mesta
Radni dani u godini
Radni sati u danu
Cena po satu
Prosena dnevna zauzetost
Prosean postotak plaanja (postotak svih korisnika koji plaaju)

x
x
x
x
x
+

Broj kontrolora
Broj kazni napisanih po smeni
Broj smena u godini
Iznos kazne
Postotak plaenih kazni

x
x
x
x

Prihod od parkiranja izvan zone ulice

Broj parking mesta koja se naplauju po mesecu

x
Mesena cena
x
Prosena zauzetost
x
12
+
x
x
x

Broj parking mesta koja se naplauju po danu

Dnevna cena
Prosena zauzetost
Broj radnih dana u godini
113

+
x
x
x

Broj parking mesta koja se naplauju po satu

Prosena cena po satu
Promet po mestu na dan
Broj radnih dana u godini

Prve projekcije trokova

Parkiranje na ulici i izvan zone ulice

20% do 40% bruto prihoda odlazi na trokove uprave i redovnog odravanja

+
Izdaci za velike popravke, u zavisnosti od tipa objekta
+
Otplata kredita, u zavisnosti od metode finansiranja

Prve projekcije investicionih trokova

Parkiranje na ulici

Prilino variraju u zavisnosti od odabranog sistema; najee se kreu od 100 do 600 po

parking mestu.

Parkiranje izvan zone ulice

Cena zemljita varira u skladu s lokalnim uslovima

Izgradnja, oprema i materijal od 1300 (osnovno poploavanje/asfaltiranje i horizontalna
signalizacija) do 4000 (drenaa, osvetljenje, vertikalna signalizacija, ureenje zemljita) za
parkiralita; od 10.500 do 40.000 i vie po mestu za garae, u zavisnosti od tipa objekta
(nadzemna ili podzemna garaa, otvorena ili zatvorena, kojoj je neophodan protivpoarni sistem
i ventilacija), sistema gradnje (betonske ploe, na mestu liveni beton ili elik), i lokalnih faktora,
kao to je stanje tla.
Meki trokovi za nepredviene situacije, nadoknade, ispitivanje tla i materijala, administrativni
trokovi i trokovi finansiranja 15 do 35% trokova izgradnje
Biranje najboljeg reenja
Kada se spisak reenja svede na ona koja su izvodljiva, sledei korak je poreenje preostalih
alternativa i biranje najboljeg reenja.
Treba definisati kriterijume za procenu reenja i poreati ih po znaaju, i to pre nego to se
zapone s procenom izvodljivosti. Time se predupreuje naknadno menjanje kriterijuma u cilju
favorizovanja pojedinih projekata na utrb drugih.
114

Kriterijumi procene esto odraavaju ve navedene parametre izvodljivosti koliko se

predloeno reenje poklapa s pravnim, drutvenim i ekonomskim, tehnikim i finansijskim
ogranienjima koje namee data situacija.
Prvenstvo ovih kriterijuma varira od jedne do druge situacije, i to u zavisnosti od lokalnih odlika.
Na primer, estetika moe biti veoma vaan kriterijum u jednoj optini, dok u drugoj nee. Mogu
postojati i ogranienja pravne prirode u nekim situacijama koje su od kritinog znaaja. Na
primer, republiki zakon koji se verovatno nee menjati moe spreiti optine da preuzmu neke
nadlenosti. U nekim optinama e se visoko vrednovati lakoa korienja, dok e u drugim na
prvom mestu biti operativna efikasnost. Osim toga, mogu varirati i finansijski kapaciteti optina.
Upravo zato je vano ne samo utvrditi kriterijume, ve ih i poreati po vanosti.
Sva izvodljiva reenja zatim treba proceniti naspram kriterijuma, a vano je sagledati i sinergiju
vie reenja u situacijama kada jedna od dve ili vie alternativa ne zadovoljava kriterijume sama za
sebe, ali im zajedno to polazi za rukom. Ovo moe biti od naroite pomoi kada se nekoliko
manjih projekata udrui i rei problem ponude parking mesta umesto da se korisnicima ponudi
ambiciozna i skupa gradnja velike garae.
Primena reenja
Izabrati oblik organizacije
Optina ima nekoliko uloga u primeni reenja koja nudi program parkiranja. Jedna od najvanijih
je odabir oblika organizacije koja e primeniti reenje. Tu poznajemo tri iroke kategorije:

Direktno javna uprava (javno preduzee) izvodi ih optina bez posrednika

Partnerstvo javnog i privatnog sektora optina i privatno preduzee sarauju na
primeni reenja
Privatizacija privatno preduzee samo izvodi radove

Zapravo, ovo nisu tri razliita oblika organizacije, ve pre tri take u okviru istog spektra. ak i u
sluaju odabira javne uprave (javnog preduzea) kao operatera, optina e se esto osloniti na
privatni sektor radi tehnologija i usluga, a njihovi odnosi e prevazilaziti puku nabavku robe ili
usluga. Nalik tome, u sluaju privatizacije, optine najee zadre odreeni nivo kontrole i prava
(kao to je ogranienje cena) to ovaj oblik organizacije ini, zapravo, naprednim tipom
partnerstva javnog i privatnog sektora.
U mnogim delovima sveta optine se tradicionalno same staraju o organizaciji parkinga na ulici,
mada se i to postepeno menja tokom poslednje decenije, poto optinama postaje sve jasnije da
se u partnerstvu s privatnim sektorom mogu pronai novi izvori finansiranja, smanjiti rizici,
iskoristiti strunost i nove tehnologije, obezbediti stalan izvor prihoda i povea stepen
fleksibilnosti.
Postoje mnogobrojni naini da optina sarauje s privatnicima koji pruaju robu ili usluge vezane
za parkiranje. Najei su:

Unajmljivanje

Privatno preduzee se unajmljuje da bi obavilo odreena zaduenja, kao to su prikupljanje

prihoda ili odravanje. Poslovi te vrste se naplauju na bazi nadoknade, mada se mogu u obzir
uzeti i procenti prihoda i trokova, u zavisnosti od prirode usluge koju prua privatno preduzee.
115

Ugovor o upravljanju

Privatno preduzee upravlja itavom operacijom u okviru jedne optine. Optina prima sav
prihod i nadoknauje privatnom preduzeu sve trokove, dodajui na to fiksiranu nadoknadu ili
nadoknadu izraenu u procentima od prihoda. Optina u najveoj meri zadrava kontrolu nad
radom slube, time to usmerava rad uprave. Ovakav nain organizacije rada moe biti efikasan u
smislu pruanja vrhunske usluge potroaima, ali ne smatra se najdelotvornijim, pre svega zato
to zahteva upravljanje na dva nivoa prvo u okviru privatnog preduzea, a onda i u okviru
optine, koja nagdleda rad privatnog preduzea.

Zakup

Privatno preduzee plaa fiksnu i/ili nadoknadu izraenu u procentima kako bi preuzelo od
optine odreenu operaciju na rok od vie godina. U tom sluaju privatno preduzee ima vii
stepen slobode upravljanja operacijom, premda optina i dalje moe dsa nametne odreena
ogranienja (kao to je odreivanje cena). Optina moe zadrati i odreene odgovornosti, kao
to je odravanje garae. Ukoliko je ugovorom o zakupu predvieno znaajno ulaganje sa strane
privatnog preduzea, rok moe biti i dui nego to je uobiajeno. Ugovori tipa IzgradiUpravljaj-Prenesi i njihove mnogobrojne varijante, esto su samo tip zakupa privatno
preduzee dobije dugorono pravo da koristi zemljite, izgradi garau i upravlja njome odreeni
niz godina, nakon ega optina preuzima vlasnitvo nad objektom.

Koncesija

Privatno preduzee optini plaa procenat od prihoda kako bi steklo pravo da na nekoliko godina
preuzme odreenu operaciju. Ovakav vid organizacije privatnom preduzeu prua najvii stepen
slobode upravljanja, mada, ponovo, optina ima pravo da namentne odreena ogranienja.
Koncesija ume da bude veoma efikasan vid saradnje, poto optina esto ne mora da radi nita
osim da se uveri da joj privatno preduzee isplauje tane iznose.

Akcionarsko drutvo

Optina obezbedi zemljite, ili ve razraenu operaciju, novom preduzeu, a za uzvrat dobije
deonice. Privatno preduzee na osnovu ostatka deonica obezbedi likvidnost, finansiranje
projekta, izgradnju i usluge upravljanja. U zavisnosti od odlika projekta, ovakav vid saradnje
optini kratkorono prua vei udeo u prihodima nego ugovori tipa Izgradi-Upravljaj-Prenesi,
kao i vea ovlaenja u upravljanju radom slube.

Stvoriti povoljan pravni ambijent

Optina, takoe, ima i kljunu ulogu u stvaranju pravnog ambijenta koji omoguava primenu
odabranih reenja.
Od izuzetne je vanosti postarati se da su na snazi zakoni i uredbe koji dozvoljavaju odabrane
metode i operacije. To je jo vanije u sluajevima kada su u posao ukljuena privatna preduzea,
poto e ona nerado ulagati vreme i sredstva u projekte koji nisu bezbedni s aspekta zakona.
Pokretanje tendera vezanog za projekat oko kog i dalje postoje pravne nedoumice znatno e
smanjiti broj prijavljenih uesnika, a i ponude e biti nie. ak i kada privatna preduzea nisu
ukljuena, optine ne bi smele da ulau sredstva tamo gde ne postoji valjan pravni okvir.
116

Optine, osim toga, moraju da se postaraju da njihove uredbe o zemljitu, ukljuujui i generalni
urbanistiki plan i zoniranje, nisu u suprotnosti s odabranim reenjima. Obino se savetuje da se
ponovo pregledaju svi propisi nakon to se izradi studija o ponudi i potranji, ne bi li se videlo da
li je potrebno izvriti neke promene u svetlu problema otkrivenih tokom izrade studije. Vano je
ne izgubiti iz vida mikrotrinu prirodu parkiranja, kao i podelu na podzone. esto postoji
tendencija da se kae Tamo moemo da napravimo parkiralite, a da se prethodno ne obrati
panja da li tamo ima potrebe za parkiralitem. Zahvaljujui takvoj prirodi parkinga, ali i
injenici da se potranja moe menjati u skladu s drugim promenama kroz koje prolazi optina
(kao to je izgradnja novih zgrada), moe biti od pomoi ukoliko su zemljini propisi dovoljno
fleksibilni da prepoznaju promene i prilagode im se.
Sledea vana stavka koja se tie pravnog ambijenta jesu optinske procedure za nabavku roba i
usluga. Javne nabavke se obino organizuju putem tendera ili ugovora s jedinstvenim
dobavljaem. Takvi ugovori treba da se ponovo razmotre kada je u pitanju parkiranje, poto se
danas tehnologije razvijaju i menjaju veoma brzo. Jedinstveni dobavlja ima mogunost da
optini ne dozvoli da ide u korak s novim tehnologijama. Ukoliko je tehnologija zaista do te mere
jedinstvena i naroita, to e se lako dokazati na tenderu, koji je otvoren proces, time to e se
predstaviti pogodnosti koje druge tehnologije ne nude. Isto vai i za usluge u dananjem
dinaminom drutvu, gde se sposobnosti i uinak preduzea brzo menjaju kao posledica
promena u vlasnitvu i upravi, neuspehu da se prihvate nove metode ili nedostatka
samokritinosti u pogledu nivoa usluga i cena.
Postoji itav niz stavki koje moraju biti uzete u obzir kada se postavljaju uslovi za tender, kada se
ocenjuju ponude i priprema ugovor s najuspenijim ponuaem, u koje spadaju:

Specifikacije

Vano je ne zaboraviti da je svrha tendera primena reenja nekog problema, a ne kupovina

odreene tehnologije ili iskoritavanje odreene usluge. Slino problemima koje donosi odabir
jedinstvenog dobavljaa, isuvie uske specifikacije mogu ograniiti opseg delovanja optine, i
spreiti je da upotrebi najnovije tehnologije i inovacije na polju usluga. Kada se tender sprovodi u
vezi s ve postojeim sistemom ili projektom, postoji dodatna potreba da se odrede uslovi, kako
bi se obezbedilo da e inovacije funkcionisati u skladu sa zateenim stanjem. Ipak, to je projekat
otvoreniji, to manje rigorozne moraju biti i specifikacije.

Neophodno iskustvo

Postoji tendencija da optine od ponuaa na tenderu zahtevaju specifino iskustvo u radu s

upravo onim tipom operacije koji se regulie tenderom. To jeste siguran pristup, ali moe biti i
ograniavajui, poto moe stvoriti situaciju u kojoj se veoma mali broj kompanija javi na tender,
to moda ograniava pristup optine novim mogunostima i boljim finansijskim uslovima. Kada
se sastavljaju zahtevi u vezi s prethodnim iskustvom, bolje je usredsrediti se na dokazivanje
funkcionalne sposobnosti, kao to je prikupljanje prihoda, odravanje, ili rad s klijentima.

Finansijski uslovi

Vano je biti realan po pitanju finansijske perspektive projekta, rizika i dostupnosti i trokova
samog finansiranja projekta. Optine esto veruju da su to pitanja kojima se ponuai moraju
pozabaviti i pojasniti u svojim ponudama. Meutim, ukoliko uslovi na tenderu ne odgovaraju
ekonomskoj situaciji, rezultat moe biti i potpuno odsustvo kvalifikovanih ponuaa, odnosno,
odabir ponuaa koji kasnije nije u stanju da izvede projekat do kraja.
117

Uslovi vezani za odgovornost

Ukoliko e optina primati procenat prihoda (bruto ili neto), ili e biti odgovorna za nadoknadu
trokova, vano je da postoje odredbe koje ureuju tano i potpuno prikupljanje i odravanje
finansijskih podataka. U skladu sa sistemima kontrole prihoda, danas se lako moe instalirati
radna stanica, pa ak i zaseban server preko kog se moe pristupiti podacima o prihodima i
pohraniti ih. U najmanju ruku, ponuai bi trebalo da budu u stanju da dokau integritet sistema
za prikupljanje i pohranjivanje podataka, ukljuujui tu i praksu vezanu za obezbeenje i reviziju.
Ukoliko se govori o uslugama, vano je zahtevati da svaki prikupljeni prihod od klijenta bude
zabeleen i objavljen. U svakom sluaju, pravo optine na reviziju mora biti navedeno u
tenderskoj dokumentaciji, kao i u ugovorima koji uslede nakon tendera.

Planovi vezani za nepredviene situacije

Kao to je ve reeno, parkiranje prolazi kroz dinamino vreme, i stalno se uvode nove
tehnologije. Neizbeno, neke od tih tehnologija nee funkcionisati kako je predvieno kada budu
primenjene na veliku operativnu bazu, ili nee uspeti da pronau dovoljno veliko trite. S druge
strane, tehnologija se moe i razraditi, ali se deava da preduzee koje je odrava propadne. Otud
rizik da e optina zavriti sa sistemom za koji ne postoji preduzee koje bi ga odravalo i pruilo
tehniku podrku. To nije razlog da se izbegavaju nove tehnologije, odnosno, da se ostaje pri
starim, proverenim tehnologijama. Uinak i odlike koje nude novi sistemi imaju veoma mnogo
prednosti. Ipak, razmiljanje o nepredvienim situacijama mora biti deo svakog tenderskog
procesa. Jedan od naina da se ogranie rizici koje nosi uvoenje novih tehnologija jeste
dozvoljavanje privatnom preduzeu da investira u njih. Ukoliko tehnologija doivi neuspeh,
optina moe da raskine ugovor s preduzeem, te da objavi novi tender. Premda bi ovaj proces
optinu kotao vremena i novca, u smislu gubitka mogueg prihoda, izbegava se rizik od
potpunog gubitka investicije.

Ogranienja

Optine treba da budu paljive kada se radi o ograniavanju odabrane kompanije po pitanju toga
na koji nain e odabrana kompanija voditi operaciju. Jedna od prednosti tendera jeste upravo
mogunost da se iskoristi strunost odabranog preduzea. Striktna ogranienja po pitanju toga
ta je preduzeu dozvoljeno, koje usluge sme da ponudi, ili koliko sme da ih naplauje, smanjuju
korist od te strunosti. Osim toga, to je vie ogranienja, to e vie ponuaa umanjiti svoje
ponude u finansijskom smislu, poto ogranienja stvaraju osnov za rizik. Dok je pod odreenim
okolnostima postoje oblasti u kojima optine imaju puno pravo da nameu ogranienja (kao to
je ogranienje rasta cena ili nametanje radnog vremena), trebalo bi dobro razmisliti o svakom
ogranienju pre nego to se ono navede u tenderskoj dokumentaciji.

Promovisati poboljanje parkinga

Promovisanje poboljanja parkinga je kritina funkcija optine koja primenjuje program

parkiranja. Jedan nain da optina to uradi jeste putem odreivanja minimalnog broja parking
mesta koja moraju biti obezbeena pri izgradnji svakog novog objekta. Ako se u obzir uzme cena
izgradnje parking mesta u odnosu na potencijalni prihod, mnogi graevinari ne bi gradili
dovoljno parking mesta kada bi imali izbora. To stvara situaciju u kojoj trokove graevinara
snose preduzea i stanari u susedstvu (poto se veliki broj vozila parkira na ulici i na
nedozvoljenim mestima), kao i sama optina, koja tada mora da preduzme mere da bi svima
obezbedio parking prostor.
118

Nametanjem izgradnje minimalnog broja parking mesta, optine postiu to da graevinari

doprinose adekvatnoj ponudi parking mesta. To utie i na ukupnu ponudu parking mesta u
optini i smanjuje pritisak na parking mesta na ulici i na parkiralitima.
Optine, takoe, mogu promovisati poboljanje parkinga podsticajima kao to su odbici od
poreza za one koji grade parkiralita. Takvi odbici koji bi se mogli primeniti u svim sluajevima
novogradnje mogu biti dobar nain da se podstakne privatna izgradnja parkinga, to moe biti
kritino, iako je, ekonomski gledano, na granici isplativosti, naroito tamo gde se radi o izgradnji
garaa i drugih objekata za parkiranje. Panju treba posvetiti i subvencijama. Subvencija
namenjena poveanju ponude parking mesta moe biti korisna ako se primeni na ispravan nain,
dok su one subvencije koje se tiu odravanja niskih cena parkinga esto loe, poto nepovoljno
utiu na ekonomske izbore i obeshrabruju konkurenciju i privatna ulaganja.
Najvaniji nain da optine promoviu poboljanje parkinga jeste regulisanje parkiranja na ulici.
Parkiranje se mora sagledati kao dva meuzavisna procesa parkiranje na ulici i parkiranje izvan
zone ulice. Ukoliko parkiranje na ulici nije valjano regulisano, ljudi nee hteti da plaaju
parkiranje, tako da parkiralita izvan zone ulice nee biti finansijski izvodljiva. Ako parking izvan
zone ulice ne postoji kao alternativa, parkiranje na ulici je teko kontrolisati. U najmanju ruku,
regulisanje parkiranja na ulici mora minimizirati nedozvoljeno parkiranje. Time se ponuda
parking mesta na ulici smanjuje u meri dovoljnoj da izgradnja parkiralita bude isplativa. Osim
toga, u regulisanje parkiranja na ulici spada i naplata parkiranja na ulici. Najee se sree model
da je parkiranje na ulici najskuplje, kako bi se poveao promet, i esto je dodatno regulisano
zonama i vremenskim ogranienjima. To stvara potrebu za veom ponudom jeftinijih parking
mesta izvan zone ulice, naroito kod zaposlenih i ostalih celodnevnih korisnika. Najbolji krajnji
rezultat moe biti koordinisani sistem koji prua itav niz mogunosti i cena parkiranja kako bi
izaao u susret mnogim raliitim potrebama i podstie izgradnju objekata od strane privatnika,
smanjujui time teret koji optina nosi trudei se da rei problem s parkiranjem.

119

Prilog 4: GODINJI IZVETAJ O UPRAVLJANJU

IMOVINOM
VODI ZA SADRAJ I STRUKTURU IZVETAJA

Uvod
Ne postoje vrsta i brza pravila o tome kako bi godinji izvetaj trebao da bude strukturiran i
koje informacije on treba da sadri. Vano je prepoznati da izvetaji moraju da odgovaraju
potrebama onih za koje se izvetaj priprema. Ako se identifikuju dodatne kategorije imovine, ili
ako su dodatne informacije korisne za upravljanje i nadzor imovine od strane viih nivoa uprave,
potrebno je izmeniti oblik i sadraj izvetaja. Isto tako, informacije sadrane u izvetaju mogu da
budu od male koristi onima koji koriste izvetaj. U tom sluaju bi bilo korisno izostaviti ih iz
buduih izvetaja.
U poetku e postojati tendencija za obuhvatanjem to vie informacija. Oni koji zahtevaju te
informacije moraju ozbiljno da razmotre hoe li te informacije doprineti poboljanju upravljanja
imovinom ili je to stvar znatielje i prezentacije za koju e se troiti resursi, a bez sutinske
koristi.
Izvetaj moe da bude koncepcijski predstavljen sa tri nivoa detalja:

Uvodni narativni pregled

Saeti pregled na nivou portfolija
Detaljan pregled na na nivou imovine.

Sadraj izvetaja
A. UVODNI NARATIVNI PREGLED
Ovaj deo moe da sadri:
Znaajne promene i poboljanja u upravljanju imovinom: nabrojte sve bitne regulatorne i
administrativne promene koje su se dogodile tokom godine (kao to je usvajanje nove odluke o
upravljanju imovinom lokalne samouprave ili promena u davanju poslovnih prostora u zakup ili
napredak u popisu imovine i kompjuterizaciji popisne evidencije ili promene u upravljanju
pijacama (zelenim pijacam ili robnim pijacama), itd.
Dinamiku portfolija tokom godine: pruiti opte deskriptivne komentare o povraajima,
kupovinama, raspolaganjima (privatizacija, prodaja, otuenje) i novim projektima izgradnje
(zapoetim i zavrenim) tokom godine, novim javno-privatnim partnerstvima.
Trine i ekonomske uslove povezane s imovinom lokalne samouprave.

120

Ukupna delotvornost korienja imovine lokalne samouprave. Ovo je sloena tema i moe biti
potrebno nekoliko godina iskustva da se razradi korisna analiza svakog portfolija i da se ta analiza
odraava u godinjem izvetaju (neka razmiljanja o analizi rezultata imovine data su u Aktivnosti
10 i Prilog 4). Ponovno je cilj da se dobije kratak deskriptivan komentar sa vie detalja kasnije u
izvetaju.
Pitanja koja trae posebnu panju lokalne samouprave ili skuptine ili vea lokalne samouprave.
B. SAET PREGLED NA NIVOU PORTFOLIJA
Svrha je ovog dela je analiza svih portfolija sline imovine.
Imovinu treba klasifikovati prema vlasnitvu (jasno, nejasno), a zatim prema ulozi koji ima u
vrenju funkcija lokalne samouprave, kao to je navedeno u Aktivnosti 4, tj. obavezno,
diskreciono (drutveno) i na imovinu koja ostvaruje prihod. Imovina se tada moe podeliti prema
funkcionalnoj upotrebi. Potrebno je ukljuiti poseban deo o poslovnim udelima (preduzeima)
lokalnih samuprava i njihovim portfolijima.
Napomena o Identifikaciji i klasifikaciji imovine:
Klasifikujte prema adresi, a ne prema zakupcu ili korisniku prostora. Imovina moe imati vie
zakupaca u odvojenim prostorijama unutar imovine.
Saeti pregled na nivou portfolija se nadovezuje i saima informacije u detaljnom pregledu na
nivou imovine koji je opisan u nastavku teksta. On ukljuuje:
Kljune karakteristike svakog portfolija imovine, ukljuujui broj nekretnina, neto prihod i
finansijski tok svakog portfolija, kao i vrednost portfolija. Svaki portfolio treba da ini skup
sline imovine kao to je imovina koju koristi lokalna samouprava (tj. zgrada skuptine optine),
vrste imovine koja ostvaruje prihod, socijalno stanovanje itd. kao to je prethodno navedeno.
Ukupan neto prihod i finansijski tok prikupljen od svih nekretnina lokalne samouprave za celu
godinu. Analizu rezultata ulaganja u nekretnine koje ostvaruju prihod. Ta analiza bi trebalo da se
odnosi na ukupan finansijski tok i vrednost svakog portfolia slinih nekretnina ove klase, u svrhu
pomoi u odreivanju koristi od njihovog zadravanja i pomoi u identifikovanju one imovine
koja zahtieva dodatne aktivnosti.
Analizu ukupnih subvencija pruenih nevladinim organizacijama i drugim zakupcima socijalne
imovine u obliku smanjenog zakupa ili slobodnog korienja ili dodatne gotovine ili subvencija
koje su sutinski namenjene za pokrivanje trokova imovine primoca.
Analiza trokova odravanja portfolija socijalnog stanovanja, ukljuujui negativan finansijski tok
i procenu vrednosti ovog portfolija ako se moe prodati na privatnom tritu za
nesubvencionirano privatno stanovanje.
Kapitalne transakcije kao to su nabavka, prodaja ili znaajna poboljanja imovine. O ovim
jednokratnim transakcijama koje imaju dugoroni uticaj treba izvetavati odvojeno od
operativnih rezultata za svaku pojedinu godinu. Navedite na tablici sve dispozicije, kupovinu i
finansijske transakcije koje su se pojavile s informacijama prema redosledu za svaku transakciju:

121

Broj nekretnine
Adresa
Vrsta nekretnine (kancelarijski prostor, maloprodaja, meovito koritenje, stan, slobodno
zemljite, itd.)
Vrsta transakcije (prodaja, povrat, prenos imovine sudskim nalogom, nabavka, itd.)
Neto prihodi ako su raspoloivi (ukupno umanjeno za trokove transakcije i podmirena
dugovanja)
Ukupni trokovi (ako su postignuti)
Zaduenja
Komentari sa razlozima za transakcije

Pokazati ukupne neto prihode i ukupne rashode za ove transakcije.

C. DETALJAN PREGLED NA NIVOU IMOVINE
U svrhu analize i izvetavanja, imovinu treba razvrstati i prikazati po portfplijima. Za svaku
nekretninu prikaite kljune informacije u tabeli sa kolonama kao to je dato u primeru:

Broj nekretnine
Adresa
Kategorija (obavezna, diskreciona, imovina koja generie profit)
Procenat zauzetosti (za imovinu koja se iznajmljuje)
Drugi pokazatelji efektivnosti (nije obavezno, i moe biti specifino za portfolio)
Ukupni prihod
Ukupni trokovi
Neto prihodi (gubitak)
Trina vrednost
Povrat finansijskod toka [neto prihod podeljen sa vrednou kao procenat (xx.x%)]
Kapitalni rashodi
Preporuka:
- Zadrati
- Prodati
- Zadrati za povraaj
- Zadrati za nacionalizaciju

Za svaku nekretninu (i za onu koja ima jasno vlasnitvo i onu koja je predmet nacionalizacije ili
povraaja), prikazati neto prihod, finansijski tok i trinu vrednost. Ova analiza e pomoi pri
odreivanju aktivnosti potrebnih za poboljanje rezultata svake nekretnine, a time i portfolija.
Izraunati neto prihod i povrat kao procenat od vrednosti. Takve aktivnosti mogu da sadre
konkretna fizika poboljanja, izmenjene zakupnine ili prodaju.
Prikazati procene efektivnosti upotrebe prostorija od strane nevladinih i drugih organizacija (na
primer koliko su sati nedeljno otvorene njihove kancelarije). Proceniti subvencije povezane s
imovinom koje se pruaju svakoj nevladinoj i drugoj organizaciji i drugim zakupcima socijalne
imovine u obliku smanjenog zakupa ili dodatne gotovine ili subvencija u naturi u cilju pokrivanja
trokova imovine primatelja.

122

Napraviti procene proputenog prihoda za svaku nekretninu za koju je to mogue. To se naroito

odnosi na portfolije imovine za ulaganja (poslovni i stambeni objekti koji se iznajmljuju),
proceniti prihod koji je proputen zbog zakupa ispod trine cene i nepopunjenosti. Slinu
analizu treba pripremiti za svaku nekretninu koja se koristi za socijalno stanovanje. (Moe biti
korisno ukljuiti tabelu koja se upotrebljava za ove procene kao dodatak izvetaju).
Razmotriti trokove i rezultate povezane sa sportskim objektima, ako su takvi podaci raspoloivi
(vidi Prilog 7). Rukovalac svakog sportskog objekta treba da dostavi ukupno raunovodstvo za
trokove koji se pojavljuju i prihode koje prima od svih aktivnosti, koje su povezane s tim
objektom. Ovu informaciju treba priloiti izvetajima o direktnom prihodu i trokovima koje je
grad prikupio za datu imovinu. Budui da grad subvencionie upravnike takvih vrsta imovine,
grad ima pravo da dobije kompletne finansijske podatke koji se tiu te imovine.
D. ZA SVAKU JEDINICU IMOVINE PRILOITI:

Statiki izvetaj koji se odnosi na informacije koje nisu u vezi sa transakcijom (sadraj je
predloen u Dodatak 3)
Godinji operativni izvetaj (sadraj predloen u Prilogu 4)

DODACI GODINJEM IZVETAJU

DODATAK 1
UPRAVLJANJE IMOVINOM - TRANSAKCIJE POVEZANE S NEKRETNINAMA
(Tabela u excelu)
DODATAK 2
UPRAVLJANJE IMOVINOM - HOLDINZI ZA NEKRETNINE
(Tabela u excelu)
DODATAK 3
STATIKI IZVETAJ S INFORMACIJAMA KOJE NISU U VEZI SA TRANSAKCIJOM
Lista koja sledi prikazuje podatke koji moraju biti ukljueni u ovaj izvetaj; u stvarnosti podatke
treba prikazati tabelarno ili u obliku baze podataka.
Datum pregleda
Broj nekretnine
Upravnik nekretnine (osoba)
Adresa nekretnine
Ime ulice i broj
Grad
Zona
Vrsta imovine
Stamben
Kua
Kancelarija
Skladite

Primeri
Deji vrti
Fabrika
Sportski objekt
Viestruka namena
123

Parkiralite
Drugo
Slobodno zemljite Poljoprivredno
Maloprodajni prostor/usluni (berbernica, stolar, optiar, doktor, itd.)
Subjekt na ijem bilansu stanja se vodi imovina
Stanje povraaja
Razlozi zadravanja (npr. korienje od strane lokalne samouprave, prihod, pravni zahtevi ili
drugo)
Kategorija funkcije (klasifikacija)
Upravnik nekretnine
Ime preduzea
Ime menadera (osobe)
Adresa
Telefon
Faks
Imail adresa
Veliina zgrade (u kvadratnim metrima)
Povrina zemljita (u kvadratnim metrima)
Fiziki opis (tekst; npr. zgrada od tri sprata sadri kancelarijski prostor na gornjim spratovima i
etiri objkta za maloprodaju u prizemlju.)
Raspored zakupaca
Prostor
Broj

Zakupac
Ime

Povrina
Mesena
M2
zakupnina

Istek
zakupa

Podaci o pregledu

U skladu
Da/ne

Procenjeni nivo
koritenja od
strane zakupca (%)

Datum pregleda od strane upravnika imovinom

Opti uslovi (tekst s fotografijama i ukupan popis)
Neophodne popravke i procena trokova

Potrebna kapitalna ulaganja

Opis neophodnih ulaganja

Obrazloenje (Pregled rezultata i dodatnih povraaja koji bi bili proizvedeni i/ili
posledica u sluaju da se poboljanja ne izvre)
Procenjeni trokovi
Predloeni datum poetka radova

Procena ili neformalna ocena vrednosti (uvati istorijske podatke)

Procenjena vrednost
Datum procene
Ime procenitelja
Svrha procene (na primer, radi auriranja podataka o trinoj vrednosti, kao smernica za
prodaju, itd.)

124

Zaduenja (dug)
Poetni dug
Trenutni iznos duga
Kamatna stopa (%)
Meseni iznos otplate
Datum dospea
Komentari (Opis svih dodatnih vanih informacija kao to su promenjive stope)
Informacije o osiguranju
Vrsta pokria
Iznos pokria
Istek
Agent
- Ime
- Adresa
- Telefonski broj
Osiguravajue drutvo
Komunalna naknada (godinja ili mesena)
Izvrio: Datum:

Odobrio:

-----------------------------Menader imovine
-------------------------------Naelnik za upravljanje imovinom

----------------------------Datum:
----------------------------Datum:

GODINJI IZVETAJ O UPRAVLJANJU IMOVINOM

Ovo je samo primer. Neke stavke ne moraju biti navedene, a druge se mogu dodati prema
potrebi. Plan ili budet moe da se priprema meseno, a stvarni rezultati za tekuu godinu
mogu se uporediti s planom za tekuu godinu (tj. od januara do odreenog meseca u tekuoj
godini). Na raspolaganju su brojni sistemi za izradu izvetaja ove vrste s ulazima koji proizlaze iz
osnovnih transakcija. Na primer, plaanje troka ili depozita zakupa daje dnevne ulaze, a
kumulativni ulazi se pojavljuju na izvetaju kao to je objanjeno u nastavku.
Kapitalni izdaci za obnovu ili kapitalne popravke nisu deo izvetaja sami za sebe, ali moraju biti
evidentirani i praeni paralelno sa operativnim trokovima tako da se mogu evidentirati odmah
nakon neto prihoda.

125

ADRESA IMOVINE I DRUGI IDENTIFIKACIJSKI PODACI

Prihodi

Tekui mesec

Ostvarenja u tekuoj godini do datuma

Zakupnina
Rezerve (prikupljene od zakupca od koga menader plaa odreene trokove kao to je navedeno u Zakupu)
Parkiranje
Zakasneli trokovi
Koncesijske naknade (npr. prodajni aparati)
Drugo/razno
--------------------------------------------------Ukupni prihodi (Zbir gornjih stavki)
Trokovi (ukljuiti samo trokove koje snosi lokalna samouprava)
Popravke na zgradi (tekue sitne popravke)
Popravke parkiralita
Oprema (sijalice, korpe za otpatke, itd.)
Ureenje zasada
Plin/grejanje
Elektrina energija
Voda
Domar/ienje
Prikupljanje i deponovanje otpada
Osiguranje
Porezi/komunalne naknade
Trokovi upravljanja
Pravne naknade (prikupljanje zakupnine, deloacije itd.)
Kamate na dugovanja imovine
Razno
---------------------------------------Ukupni trokovi (zbir gore navedenog)
Neto prihod (Ukupan prihod minus ukupni trokovi)
Kapitalni izdaci
126

Godinji plan

Prilog 5: REZIME PROCENE I OBRAZLOENJA

OPRAVDANOSTI
ZAHTEVA
ZA
DOBIJANJE
ZEMLJITA/IMOVINE
VAN
PROCESA
NADMETANJA
Procena i obrazloenje zahteva za dobijanje zemljita/imovine van procesa nadmetanja*

Datum do kojeg vae informacije date u nastavku (mesec,godina):__________________

Naziv i tip imovine:____________________

Lokacija (adresa):_____________________

Povrina parcele (m2):_____________________

Povrina zgrade (ako postoji), ukupna korisna po. (m2):___________________________

Broj spratova:___________________

Stanje zgrade:___________________

Trenutna namena zemljita i zgrade:_____________________

Procenjena trina vrednost imovine (parcela i zgrada), ako bi se imovina prodala na licitaciji,
EURO:_______________________
Predloena transkacija i nova namena imovine_______________

Predlozeni prihodi i nenovana kompenzacija optini prema ponuenom planu:

o EURO , druge karakteristike i vreme realizacije nenovane ponude:
o Neto sadanja vrednost svih ponudjenih koristi, EURO______________________
Dobit ili gubici optine u ovoj transakciji u poreenju sa trinom vrednou imovine,
EURO: < raunato kao = (procenjena trina vrednost imovine) (Neto sadaanja vrednost
svih ponuenih koristi)>_________________________________

Ostale koristi koje dobija optina direktno od ove transakcije gde se imovina dobija van
kompetitivne procedure __________________________________________

Predloeno obrazloenje (objasniti zato je dodeljivanje imovine bez kompetitivne procedure

najbolje
reenje):_____________________________________________________________
*) Priloiti potrebnu detaljnu dokumentaciju ukljuuji obrazloenje o tome ko je procenio
trinu vrednost imovine i kako (izvetaj ocene vrednosti), itd.

127

Prilog 6: POKAZATELJI UINKA

Razliiti pokazatelji se mogu koristiti za merenje efektivnosti upravljanja portfolijem imovine i
pojedinih jedinica imovine unutar portfolija. Upravnici e vremenom razviti dodatne mere za
nastavak poboljanja prakse upravljanja imovinom kao rezultat njihovih zapaanja u vezi s
rezultatima i sastavima portfolija. Ove mere koje je proraunao upravnik imovinom su koje su
odreene prema njegovim uputstvima,
Omogui e uvid u rezultate imovine i sugerisati brojne mogunosti za njihovo poboljanje.
Ove mere su korisne jedino ako se shvate na odgovarajui nain. Upravnik imovinom mora da
koristi procene u objanjavanju rezultata prorauna. Vreme u kome se mere sprovode moda
nee biti uobiajeno, ali upravnik imovinom mora da razume da imovina ima drugaiji potencijal
od onoga koji se pojavljuje u datom trenutku.
Upravljanje imovinom je uloga koja zahteva iskustvo, procenu i sposobnost analize i objanjenja
implikacija podataka. U suprotnom se nee donositi odgovarajue odluke.
POKAZATELJI ZA NEKRETNINE ZA ULAGANJA
Zauzetost
Zauzetost je mera korienja prostora (obino onog koji se daje u zakup). Zauzetou se ne meri
u kojoj meri zakupac koristi prostor, ve samo da li zakupac ima pravo da koristi prostor pod
zakupom. Izraava se u procentima. Varijacija
toga je raspoloivost koja se rauna na sledei nain:
Raspoloivost = 100% - Zauzetost.
Upravnici prostora u zakupu mere zauzetost na dva naina.
1. nain
Najjednostavniji nain izraunavanje povrine u procentima (kvadratnim metrima) portfolija koji
je u zakupu. Odgovarajua mera za stambene prostore je procenat iznajmljenih stanova.
Na primer, jedinica imovine koja obuhvata 300 kvadratnih metara, od ega je dato u zakup 270
metara, ima zauzetost od devedeset posto (90%). Takoe se moe rei da je deset posto (10%)
prostora raspoloivo. Ako stambena zgrada ima deset stanova, a devet ih je iznajmljeno, tada je
zauzetost devedeset posto.
2. nain
Manje uobiajen nain merenja zauzetosti je pomou iznosa zakupnine. Ovo odraava injenicu
da raspoloivi prostor u imovini koja ima mogunost donoenja visoke zakupnine predstavlja
vei gubitak od raspoloivog prostora u manje vrednoj jedinici imovine. To zahteva procenu
potencijala za iznajmljivanje raspoloivog prostora kao i razmatranje stvarne zakupnine koja je
prikupljena za iznajmljenu imovinu.

128

Na primer, ako se stvarna zakupnina za imovinu prikuplja po stopi od 9.000 dinara meseno, a
procenjena zakupnina za slobodan prostor u imovini se proceni na 1.000 dinara meseno,
procenjuje se da imovina ima potencijal za zakup od 10.000 dinara meseno, a zauzeta je
devedeset posto (90%). Od ukupnog potencijala zakupa od 10.000 dinara, prikuplja se 9.000
dinara.
Zauzetost (ili slobodan prostor) rauna se za svaku imovinu ili portfolio imovine. Svaka imovina
(pojedinana jedinica imovine) unutar portfolija imovine se moe ovako izraunati, a zatim se
iznajmljeni i ukupni kvadratni metri (ili prikupljena i potencijalna zakupnina) svih imovina
sabiraju zajedno da bi se izraunala zauzetost
portfolija.
Dodatne mere su veoma korisne. Za vrlo raznolik portfolio imovine treba izraunati zauzetost
svake jedinice imovine. Tada e se jedinice imovine nai u portfoliju prema vrsti imovine. Svi
kancelarijski prostori treba da budu ukljueni u izraunavanje zauzetosti, a svi stanovi ukljueni u
izraunavanje zauzetosti stanova. Na isti nain zauzetost bi se izraunala za maloprodajne
prostore, proizvodne i industrijske prostore, itd.
Konano, treba izraunati ukupnu zauzetost za sve prostore. Prihvatljivo je izvestiti odvojeno o
procentu zauzetosti za stambene prostore i za poslovne prostore jer je uobiajena praksa merenja
zauzetosti stanova (broj jedinica), a ne povrina stana i s tim povezana potekoa u
konsolidovanju poslovnih prostora (kvadratni metri) i stanova (broj jedinica).
Zauzetost se rauna od datog datuma. Menjae se s vremenom kako zakupci potpisuju ugovore o
zakupu, a zatim odlaze nakon isteka ugovora ili kada njihovo preduzee prestane da radi.
Povraaj ulaganja
Ovim proraunom se jednostavno deli godinji neto operativni prihod po procenjenoj vrednosti
imovine (trina vrednost). Vrednost se zasniva na najveoj ceni koju bi kupac platio za imovinu,
a ne na ceni da se ona zameni. Namera je da se meri profitabilnost imovine, koja se moe
uporediti s drugim ulaganjima kao to su deonice.
Neto prihod se esto naziva finansijski tok. Trokovi kao to je amortizacija ne ulaze u
povraaj ulaganja jer to nisu stvarni finansijski trokovi.
Vano je prepoznati da neto prihod u datom razdoblju ne mora biti reprezentativan za
eventualne rezultate imovine. Primera radi, imovina u loem stanju i ona koja se obnavlja da bi
postala pogodna za korienje ne mora imati prihod od iznajmljivanja, a moe imati trokove kao
to su naknada za vodu i cena za potronju elektrine energije. Gubici koji iz toga rezultiraju
govore da je imovina bezvredna. Povraaj ulaganja za takvu imovinu nije relevantan, osim ako
se ne uzme u obzir potencijalni neto prihod nakon dovretka obnavljanja.
Isto tako, prihod od celokupno iznajmljene imovine moe biti varljivo visok. Vei deo imovine s
vremenom doivljava probleme u vezi sa zauzetou ili prikupljanjem zakupa, a nije realno
donositi odluke u vezi s ulaganjem na osnovu povraaja koji ne moraju biti tipini za dui period.
Ako je imovina optereena dugom, kao to je hipoteka, tada je vano biti paljiv u izraunavanju
povraaja ulaganja. Ona se moe izraunati na dva naina. Kao prvo, prihod pre odbijanja kamata na
dug podeljen sa vrednou imovine jako je koristan u proceni rezultata imovine. (Rezultati
129

imovine ne menjaju se s obzirom na finansiranje. Zakupnina i operativni trokovi e biti jednaki

sa ili bez duga.) Drugo, prihod nakon oduzimanja trokova kamata podeljen s vrednou udela u
imovini (vrednost imovine umanjena za iznos duga, a ne vrednost same imovine) pokazuje
rezultate ulaganja.
Na primer, imovina od jednog miliona dinara sa 400.000 dinara duga ima vrednost udela od
600.000 dinara. Ako se od imovine dobije 100.000 dinara prihoda pre trokova kamata, povraaj
imovine je deset posto (100.000/1.000.000). Ako je troak kamate dvanaest posto od 400.000
duga, ili 48.000 dinara, tada je prihod nakon kamate 100.000-48.000 ili 52.000 dinara. Povrat
udela u imovini je 52.000/600.000 ili 8,67 posto.
Isto kao kod izraunavanja zauzetosti, povraaj ulaganja moe se izraunati za svaku imovinu, za
portfolije (ili pod-potportfolije) vrsta imovine, i konano za celokupni portfolio imovine.
Ova analiza je korisna jer prua mogunost za uporeivanje pojedinanih jedinica imovine sa
itavim portfoliom. Ako jedinica imovine ostvaruje povraaj ispod proseka uporedive imovine u
portfoliu, tu jedinicu imovine treba pregledati kako bi se utvrdilo da li postoje operativni aspekti
koji bi se mogli promeniti u svrhu poboljanja rezultata. Ako se ne mogu izvesti poboljanja,
moda imovinu treba prodati, a prihod uloiti u drugu vrstu imovine.
Isto tako, imovinu koja daje nadprosene rezultate treba zadrati kao vaan sastavni deo
portfolija. Imovina moe ostvarivati i rezultate koji su neodrivi u duem razdoblju, pa uzimajui
u obzir njenu odlinu trenutnu poziciju, moe biti kandidat za prodaju.
POKAZATELJI ZA SVE VRSTE IMOVINE
Gornji pokazatelji nisu relevantni za imovinu koja se koristi u administrativne svrhe i drugu
imovinu koja ne donosi prihod. Pretpostavlja se da ta imovina slui za obavljanje nunih funkcija
lokalne samouprave i drutvenih funkcija umesto ostvarivanja finansijskih prihoda. Ovdje
upravnik imovinom mora da bude siguran da je imovina zaista potrebna za zadatke lokalne
samouprave i da se u potpunosti koristi. Ukoliko to nije sluaj, mogu postojati prilike za
iznajmljivanje delova imovine kako bi se dobio dodatni prihod i smanjilo optereenje gradskog
budeta.
Isto tako, svrha socijalnog stanovanja je da zadovolji socijalne potrebe, a ne da ostvaruje visok
finansijski povraaj. Za socijalno stanovanje i imovinu za administrativnu namenu, takoe su
korisne i sledee mere:
Operativna analiza
Odreeni parametri se mogu razraditi da bi se bolje razumelo upravljanje zgradom. Oni
se obino temelje na trokovima (ili prihodima) po kvadratnom metru. Primeri su:
Trokovi grejanja po kvadratnom metru
Trokovi vode po kvadratnom metru
Trokovi popravaki po kvadratnom metru
Trokovi elektrine energije po kvadratnom metru
Zakup po kvadratnom metru
Ovi parametri su korisni za uporeivanje imovine, u sluaju da je imovina takvog karaktera da je
uporediva.

130

Premda administrativna i druga imovina ne mora donositi prihod i stoga nema merljivog
povraaja ulaganja, njeni operativni trokovi podloni su analizi i poboljanju. Ovo je naroito
tano ako je imovina uporediva sa imovinom koja donosi prihode u portfoliju. Administrativne
kancelarije se mogu uporeivati sa kancelariskim prostorom u zakupu koji ostvaruje prihod. Kod
njih se na primer mogu uporediti operativni trokovi.
Isto tako, socijalno stanovanje ne mora da ostvaruje trinu visinu zakupa, ali trokovi ne bi
trebalo da prelaze trokove za slinu imovinu, koji nisu subvencionirani.
Odloeno odravanje
Katkad se dogaa nedovoljno ulaganje u odravanje imovine, a kada se to dogaa sistemski,
rezultat je pad kvaliteta i vrednosti. Praenje odloenog odravanja je vano, a neke grube
procene se mogu dobiti uporeivanjem godinjih planiranih i stvarnih trokova popravki zgrade
(vidi Godinju operativnu izjavu).
Sastav portfolija
Menaderi portfolija smatraju korisnim da se odredi koliki relativni deo portfolija ini svaka vrsta
imovine. (Vrsta imovine moe da sadri imovinu uprave, viak kancelarijskog prostora,
maloprodaja/trgovine, fabrike, trine stanove, socijalne stanove i deje vrtie). Da bi se to
izraunalo, vrednost svake vrste imovine deli se sa ukupnom vrednou svih imovina. Procenat
koji se dobije kao rezultat moe se prikazati grafiki ili brojano.
Ova analiza pomae menaderi imovine i vlasnicima da razumeju sastav portfolija i otkriju rizike
koji inae nisu poznati menaderima imovine. Ako se, na primer, portfolio koncentrie na
trgovine, novi trni centar moe da odvue zakupce od imovine koja je u vlasnitvu lokalne
samouprave, i dovede do pranjenja prostora lokalne samouprave i smanjenja finansijskog toka.
RAZMENA PODATAKA
Menaderi imovinom u nekim zemljama su utvrdili da je vrlo korisno razmenjivati odreene
podatke. Na primer, menaderi portfolija nekretnina u SAD osnovali su udruenje pod nazivom
National Council of Real Estate Investment Fiduciaries (NCREIF). Preduzea koja su lanovi
udruenja s poverenjem udruenju podnose podatke o rezultatima ulaganja o svojoj imovini, a
ona zatim konsoliduje te podatke i prikazuje ih na nain koji omoguava lanovima i javnosti
uvid u podatke o rezultatima ulaganja (prihoda) za velike razrede imovine u zavisnosti od vrste,
veliine i lokacije. (Ne pruaju se podaci ako razred sadri manje od deset stavki imovine. Ovo
ogranienje postoji da bi se zatitila poverljivost podataka u vezi sa svakom stavkom imovine.)
Radi se o podacima o oko 1.500 stavki koji ukljuuju i podatke o prihodu i trokovima kao i
podatke o proceni, tako da analitiari mogu videti i dobitak i zaradu u vrednostima velikog
uzorka imovine.
Druge organizacije, ukljuujui Institute of Real Estate Management i International Council of
Shopping Centers, prikupljaju, analiziraju i objavljuju podatke u vezi s zakupninama i trokovima
razliitih vrsta imovine.
Upravnik imovine i drugi zaposleni povezani s nekretninama upotrebljavaju te podatke kao
standard prema kome se mere rezultati vlastite imovine i pronalaze naine za poboljanje
rezultata imovine, koncentrisanjem panje na specifine aspekte upravljanja imovinom.

131

Lokalne samouprave u Srbiji sa slinim imovinskim portfolijima i izazovima u upravljanju

imovinom mogu utvrditi korist od udruivanja i razmene podatke o imovini, tako da svako od
njih moe da ui od drugih: tako se mogu odrediti standardi prema kojima se mogu meriti
rezultati pojedinih jedinica imovine. Bilo bi naroito korisno kada bi privatni vlasnici imovine
takoe razmenjivali podatke na taj nain, tako da lokalna samouprava moe da uporedi rezultate
svoje imovine s imovinom koja je u vlasnitvu privatnog sektora.
ZAKLJUAK
Ovo su mere koje upravnici imovinom smatraju korisnim. Ako se proces upravljanja imovinom
razvije, upravnici e sami pronai dodatne naine za merenje rezultata njihovih portfolija prema
jedinstvenom sastavu tih portfolija.

132

Prilog 7: SPORTSKI OBJEKTI

Merenje efektivnosti portfolija sportskih objekata znatno se razlikuje od portfolija imovine koja
ostvaruje prihod. Svrha je da se zajednici omogue resursi za rekreaciju vie nego da se ostvari
povraaj ulaganja. Meutim, tu takoe postoje pokazatelji, o kojima e dalje biti rei.
Objekat ima vrednost. Trokovi zamene su beznaajni. Imovina ima vrednost na tritu. Na oglasu
bi potencijalni kupci ponudili odreenu svotu na osnovu potencijalnog korienja imovine. To
moe biti kontinuirano korienje sportskog objekta, kada korisnici plaaju pravo pristupa, kroz
mesenu ili godinju lanarinu. Vrednost bi bila procenjena kapitalizacijom oekivanog prihoda
od zakupaca ili lanova. Poboljanja se mogu ukloniti, a zemljite koristiti u neku drugu svrhu,
kao to je stambena izgradnja. U tom sluaju, vrednost e biti zasnovana na vrednosti zemljita
umanjenoj za trokove ruenja.
Lokalna samouprava se izlae gubitku mogue cene posedovanjem imovine. To znai da lokalna samouprava
gubi prihod koji bi mogao da dolazi od alternativnog korienja imovine ili alternativnog ulaganja
iznosa jednakog trinoj vrednosti imovine. Na primer, ako je vrednost objekta jedan milijun
dinara, a najbolje alternativno ulaganje su obveznice ili bankovni raun, koji bi donosio prihod od
pet posto, tada je proputeni prihod 50.000 dinara.
Takoe, lokalna samouprava moda daje direktne novane subvencije klubu koji kontrolie objekt. Moda
se izlae i direktnim trokovima povezanim s objektom, to je drugi oblik subvencija. Ti se
direktni trokovi dodaju na moguu cenu ili proputeni prihod na vrednost ulaganja. (Nabavna
cena imovine nije vana. Jedina znaajna vrednost je ona koju su kupci na tritu spremni da
plate za imovinu. Nabavna cena ima jedino istorijsku vanost i nema znaaj za ulaganje).

Ukupni trokovi za lokalnu samoupravu od ustupanja objekta = (proputena dobit) +

(sve direktne finansijske subvencije) + (direktni trokovi objekta i trokovi upravljanja)
Lokalna samouprava treba da oekuje korist od izlaganja ovim trokovima. Budui da prihod od
ulaganja nije cilj, moraju da postoje druge koristi povezane s imovinom. U sutini, te koristi se
ogledaju kroz rekreacijske mogunosti zajednice. Premda nee svi uestvovati u rekreaciji, neki
stanovnici hoe. Lokalna samouprava mora da odredi koliko e graana koristiti objekt. Tada e
se odrediti cena po korisniku.
Cilj treba da bude smanjenje cene po korisniku ili uesniku. To se moe postii poveanjem broja
korisnika i/ili smanjenjem cene posedovanja ili funkcionisanja objekta.
Ako svaki graanin nema prihvatljivu mogunost za korienje objekta, tada treba preispitati
vrednost objekta za zajednicu. Lokalna samouprava treba da se odupre tome da objekt bude na
raspolaganju samo nekolicini vrhunskih sportista koji mogu da konkuriu za ekipu. Trebala bi da
osigura mogunost korienja za sve graane, bez obzira na njihove atletske sposobnosti. Ako je
cilj da se ogranii korienje samo na one koji imaju izuzetne sposobnosti (iskljuivo ili za
najprihvatljivije sate funkcionisanja), tada bi lokalna samouprava trebala da razmisli o tome da
trai od korisnika plaanje svih trokova ukljuujui zakupninu iji je iznos uporediv sa povratom
od alternativnih ulaganja.
Ako je objekt zaista na raspolaganju svim graanima, tada treba kontrolisati trokove u skladu s
kvalitetnim upravljanjem, kako bi se prikupili prihodi od koncesija za prodaju hrane i sl. i kako bi
se to je mogue vie promovisalo korienje objekta.
133

Budui da se analiziraju trokovi po korisniku, moe postati oigledno da je cena korienja

odreenih objekata via od cene korienja ostalih objekata. To moe da navede na odluku o
zatvaranju, prodaji, poboljanju ili delovanju na drugi nain, da se lokalnoj samoupravi poveaju
koristi od posedovanja imovine.

134

Prilog
8:
ZATITA
INTERESA
LOKALNE
SAMOUPRAVE VEZANO ZA ZEMLJITE KOJE JE
"REGISTROVANO NA JAVNA PREDUZEA
U Srbiji u ranijem periodu (pre 80tih) postojali su Fondovi npr. Fond za komunalnu
izgradnju, Fond za graevinsko zemljite i sl. koji su obavljali poslove iz svoje nadlenosti u ime i
za raun Optine dakle poslovali su u sastavu optinske uprave. Tokom 80-tih ovi Fondovi su
prerastali u tzv. SIZ-ove Samoupravne interesne zajednice koje su i dalje obavljaje poslove u
ime i za raun Optine te tako nisu ni mogle imati svoju sopstvenu imovinu.
Tokom 90-tih u Srbiji su za pojedine delatnosti iz nadlenosti lokalne samouprave
Optine osnivale Javna preduzea za komunalne delatnosti, za stambene poslove, za
graevinsko zemljite i sl. Osnivakim aktom zapravo je Optina na ta JP prenosila pravo na
obavljanje odreene delatnosti i usluga iz nadlenosti lokalne samouprave i pri tom,
neretko, je definisan odnos Optine kao osnivaa, prava, obaveze i osnivaki kapital tih JP.
to se tie imovine tih JP, Optina je mogla da prenosi samo pravo korienja a ne
pravo svojine na objektima i zemljitu neophodnom za vrenje delatnosti JP i to tako to
Skuptina Optine donese ili reenje o prenosu prava korienja objekta ili zemljita JP, ako je
pravo raspolaganja tom nepokretnou pripadalo Optini tj. ako je Optina bila u javnim
registrima za evidenciju nepokretnosti upisana kao vlasnik ili nosilac prava raspolaganja ili tako
to nadlena optinska uprava ili odeljenje, najee Odeljenje za imovinsko-pravne poslove, u
upravnom postupku donese reenje o eksproprijaciji zemljita u korist JP npr. za izgradnju
vodovoda, ako se to zemljite vodilo na fizika lica, ili reenje o administrativnom prenosu, kojim
se vri prenos prava korienja sa jednog pravnog lica, bilo JP ili drugog drutvenog preduzea,
na JP. Ovaj prenos nepokretnosti vrio se samo sa odreenom svrhom: radi izgradnje
objekata neophodnih za obavljanje delatnosti za koje je nadleno JP. Po ranijoj praksi, u
javnim registrima za evidenciju nepokretnosti na tim nepokretnostima JP, ba kao i raniji
Fondovi, su esto bila upisivana kao nosioci prava upravljanja. A ako se zna da pravo svojine u
sebi sadri 3 ovlaenja: ius utendi, ius fruendi i ius abutendi i da je svako od ta tri ovlaenja:
korienja, upravljanja ubiranja plodova i raspolaganja ue od prava svojine, sasvim je jasno da
se ovde ne moe govoriti o pravom pravu svojine na tim nepokretnostima.
1995.godine kada je stupio na snagu Zakon o sredstvima u svojini RS, na svim
nepokretnostima na kojima je pravo raspolaganja pripadalo Optini, po sili zakona kao vlasnik tih
nepokretnosti upisana je Republika Srbija a kao korisnik Optina.
Vrlo rairena praksa je da se nepokretnosti koje su prenoene JP sa odreenom
namenom radi izgradnje puteva, pijaca, groblja, vodovoda i sl. dakle na kojima su ta JP bila samo
nosioci prava upravljanja, u javnim registrima ne vode na Optinu kao korisnika ve se kao
korisnik pojavljuju JP. I upravo tu je problem: JP osim nepokretnosti koje su im prenete od
strane Optine radi obavljanja delatnosti zbog koje su i osnovana
ne mogu imati svoju sopstvenu imovinu (njihova sopstvena imovina moe biti samo ono to su
stekli pribavili plaajui je svojim sopstvenim prihodom).
Zbog toga je potrebno pre najavljene privatizacije JP izvriti precizno razgranienje
izmeu nepokretnosti prenetih JP za obavljanje delatnosti zbog koje je i osnovano to JP kako bi
se tako preneta imovina vratila osnivau - Optini a ne ula u privatizacionu masu. To se moe
postii pre svega analizom osnivakog akta JP, svih reenja kojima je Optina prenosila
nepokretnosti JP i proverom naina naknadnog sticanja nepokretnosti od strane samog JP.
Vrlo je rairena praksa da su dananje Direkcije za izgradnju u pojedinim Optinama na
zemljitu koje daju u zakup na licitaciji radi izgradnje bilo poslovnih bilo individualnih stambenih
135

objekata, upisane kao korisnici tih kat. parcela. Tako prihod od davanju u zakup od zemljita
ostaje Direkciji umesto Optini koja je kao nosilac prava raspolaganja jedina ovlaena da
zemljite pribavlja i prenosi pravo korienja tog zemljita na drugo lice. Tome u prilog govori i
injenica da je lice ovlaeno za zakljuenje ugovora o zakupu graevinskog zemljita jedino
Gradonaelnik.
Evo jednog primera iz Nia:
Uoeno je da se nakon stupanja na snagu Zakona o sredstvima u svojini RS na pojedinim
kat. parcelama na kojima su izgraene ulice pa i kompleksi kolektivnih stambenih zgrada i dalje
vodi npr. Fond za komunalnu izgradnju ili Fond za finansiranje ureivanja zemljita Ni ili SIZ za
komunalnu izgradnju i ureenje graevinskog zemljita i sl., kako je u nekom ranijem periodu
bio naziv tih fondova odnosno zajednica.
Nadleni optinski organ uprave Odsek za imovinsko-pravne poslove, pozabavio se tim
pitanjem:
- prvo su od RGZ - Slube za katastar nepokretnosti pribavljena uverenja o kretanju tih
kat. parcela kako bi se utvrdio pravni osnov sticanja tih kat. parcela broj reenja o izuzimanju, o
eksproprijaciji, o aministrativnom prenosu i sl. (uverenja su traena u svim sluajevima u kojima
Odsek nije imao saznanja o nainu pribavljanja);
- potom su prouene Odluke Skuptine Optine o osnivanju, o promeni naziva tih
fondova ili o prestanku tih fondova (sve te Odluke objavljene su Slubenom listu Optine Ni br.
16/71, 6/74, 43/89, 35/91, 14/92),
- razmatrano je i pitanje pravnog sledbenitva tih fondova, kao i Odluka o o osnivanju JP
Direkcije za izgradnju Grada Nia, objavljena u MSL Ni br. 25/92.
Rezultat ove analize pokazao je da je pravi pravni sledbenik tih Fondova i zajednica Grad
Ni te je podnet zahtev RGZ - Slubi za katastar nepokretnosti Ni da izvri promene u
katastarskom operatu u odnosu na sve kat. parcele na kojima su se kao korisnici i dalje vodili
fondovi ili zajednice, to je RGZ i uinio.
Na isti nain u svim Optinama moe se izvriti i analiza korisnitva nepokretnosti koje
kao svoju imovinu prisvajaju JP.

136

Prilog 9: Izvorni prihodi, ekonomski razvoj i finansiranje

infrastrukture u Srbiji danas i sutra 18
Toni Levitas, MEGA/USAID, septembar 2008.
Rezime

Nedostaci sistema finansiranja optinske infrastrukture u Srbiji

Postojei sistem finansiranja optinske infrastrukture u Srbiji je zastareo i nefunkcionalan.

Karakterie ga sledee:
Glavni izvor prihoda kojima se finansira razvoj optinske infrastrukture su naknade za ureivanje
i korienje zemljita. Ove naknade u praksi funkcioniu kao vid oporezivanja pravnih lica.
Istovremeno, prihodi od ovih naknada nisu dovoljni da se podmire sve potrebe za finansiranjem
optinske infrastrukture.
Nejasne nadlenosti lokalne samouprave u vezi sa evidentiranjem poreskih obveznika,
utvrivanjem vrednosti poreske osnovice i naplatom poreza na imovinu usporavaju efikasno
korienje ovih najznaajnijih prihoda lokalne samouprave.
Visina cene komunalnih usluga se formira tako da prihodi pokrivaju samo operativne trokove
komunalnih preduzea za vodu i otpad. tavie, prihodi od komunalnih usluga esto nisu
dovoljni ni za pokrivanje operativnih trokova, uprkos injenici da je u veini optina cena
komunalnih usluga za preduzea tri do sedam puta vea od cena komunalnih usluga koju plaaju
graani.
U veini optina komunalna preduzea za vodu i otpad nisu sama nadlena za planiranje
sopstvenih investicija i finansiranja. Umesto njih, nadlenost za ove funkcije je poverena
optinskim direkcijama za izgradnju (graevinsko zemljite). Ovakva institucionalna
podela nadlenosti izmeu planiranja investicija i svakodnevnog poslovanja komunalnih
preduzea ini praktino nemoguim da komunalna preduzea postanu odgovorna za svoje
poslovanje i usporava pribliavanje Srbije standardima koji se primenjuju u Evropskoj uniji za
formiranje cena komunalnih usluga.

Preporuke za reforme
Preporuuje se serija reformi koje e (1) obezbediti odrivost i mogunost samofinansiranja
investicija u infrastrukturu, i (2) omoguiti praviniju raspodelu tereta izmeu preduzea i
graana vezanog za obezbeivanje osnovnih javnih slubi. Drugaije reeno, to znai da bi
reforma sistema za finansiranje razvoja infrastrukture u Srbiji trebalo da se odvija u pravcu
ukidanja naknada za korienje i izgradnju, koje bi bile zamenjene efikasnijim prikupljanjem
poreza na imovinu i realnijim cenama za komunalne usluge. Istovremeno, potrebno je ulagati
napore kako bi komunalna preduzea bila manje zavisna u odnosu na direkcije za izgradnju i
kako bi postala u punoj meri odgovorna za svoje funkcionisanje. Vlada Republike Srbije bi
naroito trebalo da:

18

Kao osnova za ovaj prilog posluila je Studija o upravljanju izvornim prihodima, koja je raena u osam optina u Srbiji u
prolee 2008. godine, kao i podaci o izvornim prihodima lokalne samouprave za 2006. i 2007. godinu. Detaljnije analize se mogu
zatraiti od USAID Programa za podsticaj ekonomskom razvoju optina i USAID Programa za planiranje i reagovanje u
vanrednim situacijama i jaanje ekonomske sigurnosti. Ovom prilikom elim da se zahvalim Wladyslawu Brzeskom, Olgi
Kaganovoj, Peteru Epsteinu, Tatijani Pavlovi-Krizani i Duanu Vasiljeviu za komentare na prethodne verzije Priloga.

137

Pomogne lokalnoj samoupravi da preuzme nadlenosti vezane za porez na imovinu i paralelno s

tim ukine propise koji ograniavaju optine da uspeno prikupljaju ovaj porez. Takoe je
potrebno objediniti sve funkcije vezane za prikupljanje lokalnih prihoda na jednom mestu, t.j, u
optinskoj/gradskoj poreskoj upravi.
Utvrdi rok za ukidanje naknade za korienje zemljita.
Donese propise koji nalau javnim komunalnim preduzeima da primenjuju jasne i obavezujue
raunovodstvene standarde i standarde finansijskog izvetavanja, koji e ih uiniti odgovornim za
sopstveno planiranje i onemoguiti pokrivanje gubitaka nastalih zbog neadekvatnih cena
komunalnih usluga subvencijama iz budeta.
Ukine ogranienja visine cene za komunalne usluge.
Ukine naknadu za ureivanje zemljita za investiranje u neizgraeno gradsko graevinsko
zemljite i paralelno sa tim usmerava optine da bolje definiu zakupninu.
Razvije nove mehanizme kao to je naknada za dodatno optereenje infrastrukture ili naknada za
poveanu vrednost nastalu usled promene namene zemljita prema urbanistikoj vrednosti
umesto naknade za ureivanje zemljita koja se naplauje za investicije koje se realizuju na
privatnom graevinskom zemljitu, ili na nedovoljno iskorienom graevinskom zemljitu.
Svrha ovog dokumenta
Optinama u Srbiji je potrebno dati ovlaenja za ubiranje prihoda koji bi omoguili finansiranje
izgradnje nove infrastrukture, pogotovo postrojenja za vodu, kanalizaciju i komunalni otpad.
Istovremeno, optine moraju da stvore ambijent koji podstie privatne investitore i lokalni
ekonomski razvoj. Da bi to ostvarile, optine moraju voditi mudru poresku politiku i oprezno
utvrivati visinu naknada.
Ovaj zadatak nije nimalo lak jer su propisi o izvornim prihodima problematini. Ovo zbog toga
to institucije i instrumenti starog reima jo uvek aktivni i omoguavaju nastavak loe prakse
ili zbog toga to pravni okvir jo uvek nije jasno definisao nove institucije i instrumente. Kao
posledica, lokalne samouprave jo uvek koriste svoja ovlaenja pre svega za oporezivanje firmi,
veto izbegavajui oporezivanje domainstava. tavie, ukoliko se ne promeni sistem upravljanja
izvornim prihodima lokalne samouprave, postoji realna opasnost da e se poresko optereenje
koje optine trenutno nameu firmama poveavati do mere u kojoj moe da ugrozi ukupnu
privredu u Srbiji.
Svrha ovog priloga je da najpre utvrdi osnovne slabosti pravnog okvira kojim se ureuje oblast
administriranja izvornih prihoda, ukljuujui finansiranje razvoja infrastrukture i upravljanje
njome, a zatim da predloi sistem koji bi omoguio lokalnim samoupravama da poveaju
sopstvene prihode, a da pri tom ne optereuju privredu previsokim porezima i naknadama.
Efekti donoenja Zakona o finansiranju lokalne samouprave
Lokalne samouprave u Srbiji kao i optine irom Evrope ostvaruju vei deo svojih prihoda (oko
65%) kroz dotacije, transfere i poreze iju visinu utvruje i njima upravlja centralna vlast. Do
nedavno o visinama transfera i ueu u porezima odluivala je republika skuptina usvajanjem
godinjeg Zakona o raspodeli transfernih sredstava iz budeta Republike Srbije i ueu optina,
gradova i grada Beograda u porezu na zarade. U tom periodu veliki deo prihoda lokalne
samouprave bilo je nemogue predvideti iz godine u godinu, to je ostavljalo dosta prostora za
nagodbu meu politikim partijama.

138

Ova nepredvidivost i nagodbe su nainile od lokalnih samouprava primaoce prihoda i stvorili

naviku kod njih da kada imaju potrebu za uveanjem prihoda najpre upiru pogled u Republiku, a
tek onda se pozabave izvornim prihodima. Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2007.
godine, zapoelo je eliminisanje slabosti sistema. Na jednoj strani, posebnim aktom su definisani
najznaajniji transferi i udeo u zajednikim porezima ime je smanjena nepredvidivost koja je
karakterisala najvanije lokalne prihode. Na drugoj strani, prenoenjem novih nadlenosti
zakonom je stvoren prostor lokalnim samoupravama da ozbiljnije koriste svoja ovlaenja.
Efekti zakona se ve oseaju. Godinu dana nakon donoenja zakona o finansiranju lokalne
samouprave, ne samo da su se ukupni prihodi lokalne samouprave poveali za 17,3% (u
nominalnoj vrednosti), ve su i izvorni prihodi poveani za neverovatnih 25 %. Pored toga, ako
posmatramo podatke za optine izuzimajui etiri velika grada, uoiemo jo dinaminiji rast.
Ukupni prihodi su poveani za 25%, a izvorni za 32% (Vidi Tabele I-III u prilogu).
Uprkos tome, nadlenosti lokalne samouprave za ubiranje i administriranje izvornih prihoda su i
dalje nepotpune i nejasne. Pozitivno je to je zakonom nadlenost za administriranje poreza na
imovinu preneta na lokalne samouprave, uz obavezu preuzimanja ove nadlenosti za sve jedinice
lokalne samouprave od 1. januara 2009. godine, to se u izvesnoj meri moe shvatiti kao poetak
prenoenja poreskih nadlenosti lokalnim samoupravama.
Negativno je to to uz zakon nije doneta odgovarajua regulativa koja bi preciznije definisala
nadlenosti lokalne samouprave vezane za porez na imovinu. Jo znaajnija je injenica da i dalje
ima nejasnoa oko nadlenosti za: utvrivanje poreske osnovice, uvoenje poreskih obveznika u
evidenciju i naplatu poreza na imovinu. Zakon je takoe ostavio i nekoliko naknada i taksi koje
su loe definisane, netransparentne i otvaraju prostor za zloupotrebu, naroito kada su obveznici
preduzea. I na kraju, pitanja koja su ostala bez odgovora, koja nisu u vezi sa zakonom, a od
kljunog su znaaja za ukupnu finansijsku dobrobit lokalnih samouprava su institucionalna i
regulatorna pitanja vezana za finansiranje i upravljanje komunalnim delatnostima.
Dakle, uprkos optem uspehu ovog zakona i veoma ohraburujuim dokazima da lokalne
samouprave u Srbiji poinju da se ponaaju kao generatori prihoda, postoji veliki rizik da e
lokalne samouprave bez daljih reformi usredsrediti svu svoju energiju na prikupljanje prihoda od
preduzea. I, upravo zbog injenice da na izborima ne glasaju preduzea ve graani, republika
Vlada treba aktivno da pristupi procesu formulisanja regulative koja spreava lokalne samouprave
da firmama "uzimaju meru", dok ih, sa druge strane, stimulie da poveavaju prihode koje
ostvaruju od graana koji ih biraju.
III. A Institucionalno naslee jugoslovenskog sistema finansiranja infrastrukutre:
dalje sa direkcijama za izgradnju i cenama komunalnih usluga?

ta

Srbija je nasledila jugoslovenski, sada ve arhaian, sistem upravljanja i finansiranja izgradnje

gradske infrastrukture. Institucionalno srce ovog sistema su bile direkcije za izgradnju, koje su
planirale, ugovarale i finansirale gotovo sve znaajne investicije optine. Finansijska krv sistema je
dolazila od naknada za ureivanje i korienje graevinskog zemljita, naknada koje i danas ine
dva najznaajnija izvorna optinska prihoda. Logika sistema je bila zasnovana na tri ideje.

Da bi cene usluga ostale na niskom nivou, one su zakonski ograniene i pokrivaju samo
operativne trokove. Posledica ovoga je da se novac za investicije mora pribaviti na
nekom drugom mestu.
Kako bi se izbeglo da centralni budet u potpunosti finansira ove investicije, lokalnim
zajednicama je dato pravo da uvode naknadu za korienje i naknadu za ureivanje

139

graevinskog zemljita, a prihodi od ovih naknada su zakonski vezani za finansiranje

izgradnje lokalne infrastrukture.
Poto su zakonodavci smatrali da kod planiranja, ugovaranja i finansiranja izgradnje
gradske infrastrukture vae principi ekonomije obima (smatrali su i da postoji potrebna
strunost), ne samo da su skoncentrisali svu operativnu kontrolu nad optinskim
investicijama u jednu instituciju Direkcija za izgradnju ve su uinile naknadu za
korienje i naknadu za ureivanje graevinskog zemljita izvornim prihodima Direkcija,
a ne izvornim prihodima optina 19.

In 2002, a new Budget Systems Law stripped the Directorates of the right to retain the land use
and development fees as own revenues and made them municipal revenues instead
Novi Zakon o budetskom sistemu iz 2002. godine je oduzeo pravo Direkcijama da ubiraju
naknade za korienje i ureivanje graevinskog zemljita kao izvorne prihode i uinio ih
optinskim prihodima. I nakon toga, direkcije su jo uvek u veini lokalnih samouprava drave
unutar drava: one i dalje naplauju naknade za korienje i ureivanje graevinskog zemljita, i u
veini lokalnih samouprava jo uvek kontroliu vie od polovine budeta lokalne samouprave.
Podjednako je vano napomenuti da direkcije jo uvek raspolau nizom irokih i raznovrsnih
nadlenosti koje obuhvataju planiranje korienja zemljita, kontrolu pristupa neizgraenom
graevinskom zemljitu, upravljanje imovinom, naplatu prihoda, planiranje investicija i
ugovaranje i nadzor realizacije investicija.
Mnoge lokalne samouprave su tokom prethodnih nekoliko godina pokuavale da preuzmu ili
prenesu na druge institucije neke od funkcija koje sada obavljaju direkcije. Primer je porez na
imovinu. Lokalne samouprave pokuavaju da koncentriu kompletnu naplatu prihoda u jednom
odeljenju optinske uprave, i tako pokuavaju da oslobode direkcije njihove funkcije naplate
prihoda. Druge lokalne samouprave pokuavaju da urade slino po pitanju upravljanja imovinom,
a neke su pokuale da vrate nadlenosti za planiranje investicija komunalnim preduzeima.
Meutim, te reforme su esto bile neuspene. Ovo je delimino posledica injenice da su
zaposleni u direkcijama najee bolje plaeni od zaposlenih u optinskoj upravi, pa je razumljivo
to se oni opiru premetanju ako to podrazumeva manje plate. Sa druge strane, ovo je i delimino
posledica injenice ko upravlja Direkcijom kao drugom najmonijom funkcijom u optini
poto ova funkcija najee pripada slabijoj stranci u vladajuoj koaliciji na lokalnom nivou. To
znai da svaki pokuaj refomre direkcije moe predstavljati rizik za opstanak koalacionog
sporazuma.
Rezultat je da direkcije imaju previe nadlenosti. Konkretno, direkcije nastavljaju da kontroliu
planiranje i finansiranje investicija u oblasti vodosnabdevanja i odlaganja otpada. Odvajanje
funkcija planiranja i finansiranja od svakodnevnih aktivnosti u ovim sektorima je samo podralo
uverenje da cene komunalnih usluga ne treba da obuhvataju investicione trokove, poto se
investicije planiraju i njima se upravlja na drugom mestu. Ova ideja jo uvek ivi u Srbiji uprkos
injenici da zakoni u Srbiji vie ne zabranjuju ukljuivanje investicionih trokova u cene
komunalnih usluga, ta vie, standardi EU, koji zastupaju odreivanje cena prema principu
pokrivanja svih trokova, ustvari i nalau ukljuivanje investicionih trokova u cene komunalnih
usluga. 20.

19

Direkcije za izgradnju su specifina jugoslovenska institucija i nisu karakteristine za druge post socijalistike zemlje.

3 Vidi: Saoptenje Komisije Savetu, Evropskom parlamentu i Ekonomskom i Socijalnom komitetu: Principi utvrivanja cena u
svrhu odrivosti resursa pijae vode, Brisel, juli 2000. EU zahteva ukljuivanje svih trokova prilkom odreivanje cene jer ako

140

Skuptine optine, koje nerado podiu cene iz politikih razloga, nastavljaju da pretpostavljaju da
ako su komunalna preduzea uspevala da funkcioniu prethodne godine sa postojeim nivoom
cena, onda mogu da nastave sa istom praksom i naredne godine i zadre cene manje-vie istom
nivou. Zbog toga ne iznenauje to su optine pokuavale da u to veoj meri prebace ovaj teret
na privredu. U dugoronom smislu, ovo je dovelo do situacije u kojoj su cene koje plaaju
preduzea tri do sedam puta vie od onih koje plaaju domainstva, a pri tome se i dalje ne
pokrivaju trokovi odravanja i popravki. Nepostojanje osnovnog odravanja je u sektoru
snabdevanja vodom dovelo do gubitaka u sistemu koji prevazilaze 40 procenata, to pravljenje
razlike izmeu trokova odravanja i investicija ini skoro besmislenim.
Direkcije su se pokazale i kao loi zagovornici novih investcija u oblasti vodosnabdevanja i
odnoenja i odlaganja otpada. Sa take gledita samih direkcija, to je zbog toga to one brinu o
svim investicijama u optini, a ne samo o interesima vodovoda ili gradske istoe. Ovo se
posmatrau ini plemenitim i racionalnim. U stvari, ovo se pokazalo katastrofalnim.
irom sveta je prisutna tendencija da optine ulau manje nego to je neophodno u
infrastrukturu, poto su ove investicije obimne, dugorone i ne daju (politiki) rezultat koji
graani mogu odmah da vide, kao to je to sluaj s ulaganjima u puteve, parkove ili kolske
zgrade, na primer. irom sveta lokalni vodovodi i gradske istoe najee biju dugu i teku bitku
kako bi optine ubedili da podignu cene i iz optinskog budeta izdvoje sredstva za finansiranje
velikih projekata.
U Srbiji, ovo podsea na borbu u kojoj jedan protivnik preduzea ima jednu ruku vezanu iza
lea, poto cene usluge slue da bi se pokrili tekui trokovi. Pritom i sudija, olien u direkciji za
izgradnju, uvek staje na stranu protivnika. Republika vlada je izmenama Zakona o javnim
preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa iz 2005. godine o ograniavanju cena
komunalnih usluga dodatno uticala na nepravinost utakmice, odnosno, praktino je
onemoguila komunalnim preduzeima da u cene ukljue trokove investicija ak i ako dobiju
pomenutu bitku.
Rezultat je da su cene komunalnih usluga u Srbiji danas toliko niske (30 do 50 odsto evropskog
proseka) da lokalni vodovodi bukvalno gube novac sa svakim kubnim metrom vode koji prodaju
domainstvima. Sve ovo ima pogubne posledice ne samo po sposobnost Srbije da ispuni
ekoloke standarde EU, ve i po optinske finansije. Tokom sledeih 20 godina najobimnije
investicije koje ekaju srpske optine e biti one koje se tiu infrastrukture i ivotne sredine.
Imajui u vidu da u Srbiji praktino ne postoje moderne fabrike za preradu otpadnih voda ili
deponije, obim ovih investicionih potreba je zaista basnoslovan.
Zapravo, investicione potrebe su toliko velike da ne postoji nain da se u skorije vreme cenama
komunalnih usluga u punoj meri pokriju te potrebe, poto bi toliki porast cena bio socijalno
neprihvatljiv. Ipak, uzevi sve u obzir, jedini zakljuak je da e bez znaajnije korekcije cena
optinski budeti morati sami da iznesu pune trokove pomenutih obimnih investicija to nee
ostaviti dovoljno sredstava ni za ta drugo ili tih investicija prosto nee ni biti.

cena usluge ili dobra kao to je voda ne odraava sve trokove obezbeivanja usluge, ljudi poinju previe da troe ovaj
oskudan resurs. To za posledicu ima vee investicione potrebe koje stvaraju zaarani krug ekolokog i ekonomskog rasipnitva.

141

Drugim reima, sve dok se ne podignu cene komunalnih usluga, i sve dok komunalna preduzea
ne postanu sama u punoj meri odgovorna kako za svoje funkcionisanje, tako i za svoje investicije,
iz lokalnih budeta novac e nastaviti da curi otprilike u istoj meri kao i voda iz vodovodnih cevi.
III.B Preporuke vezane za politiku republikih vlasti po pitanju Direkcija za izgradnju i
cena komunalnih usluga
to se tie cena komunalnih usluga, barem prvi krug neophodnih reformi na republikom nivou
je oigledan.

Prvo, republika Vlada treba odmah da ukine loe osmiljena zakonska ogranienja koje
se odnose na visinu cene komunalnih usluga.
Drugo, republika Vlada treba da jasno da stavi do znanja lokalnim samoupravama da
standardi EU nalau uvoenje prakse koja podrazumeva obraun svih trokova kod
odreivanja cena, i elminisanje cenovne diskriminacije pravnih i fizikih lica.
Tree, republika Vlada treba da objavi nove raunovodstvene standarde da bi primorala
komunalna preduzea da jasno prikazuju prihode i rashode, poto bez tih standarda
neizbena bitka izmeu lokalnih samouprava i komunalnih preduzea oko cena i
subvencioniranja investicija nee prestati.
I poslednje, republika Vlada treba da razmisli o uspostavljanju nezavisne komisije za
cene vode koja e razmatrati cene vode privatizovanih komunalnih preduzea.

Po pitanju problematine uloge direkcija za izgradnju, nije ba tako oigledno ta republika

Vlada treba da uradi. Direkcije se ne mogu jednostavno zakonski ukinuti poto se sa pravne take
gledita ne razlikuju od drugih javnih preduzea. Osim toga, postoje bitni razlozi zbog kojih
treba da postoji specijalizovana funkcija urbanistikog planiranja (recimo ugovaranje i nadzor
investicija) van optinske uprave.
Meutim, poto napori u smislu reforme direkcija na lokalnom nivou blokiraju jedni druge,
republika Vlada bi trebalo da preduzme neke mere. ini se da su mogue samo dva smera
kretanja zakonskih reformi u ovom smislu.
Prvi, kako bi se pokrenuo proces postepenog uvoenja svih trokova u obraun cene,
potrebno je doneti propise kojima se nalae komunalnim preduzeima da sama planiraju
kapitalna ulaganja.
Drugi, obim nadlenosti direkcija u oblasti naplate prihoda se moe radikalno suziti
ukidanjem naknade za korienje graevinskog zemlita i uvoenjem propisa iji je cilj
poboljanje rezultata poreza na imovinu. Naredno poglavlje se bavi logikom i detaljima
ovog posla.
IV.A Fiskalno naslee jugoslovenskog sistema finansiranja infrastrukture postojea
naknada za korienje zemljita ili reforma poreza na imovinu?
Ukoliko je institucionalno vorite jugoslovenskog sistema razvoja infrastrukture bilo olieno u
direkcijama, onda su njegovi finansijski temelji bile naknade za korienje i ureivanje zemljita.
Ove naknade, kao i same direkcije, i danas su od izuzetnog znaaja za sistem. Zapravo, one su
najvaniji izvori sopstvenih prihoda lokalnih samouprava. Naalost, i naknade su podjednako
problematine kao i direkcije.
Naknada za korienje zemljita je redovna naknada koja se plaa po povrini koju objekat
zauzima, s tim to iznos po kvadratnom metru zavisi od lokacije i u praksi od vrste privredne
142

delatnosti koja se odvija u zgradi. Godine 2007, naknada za korienje zemljita inila je oko 5,2
odsto ukupnih prihoda lokalnih samouprava, to znai da je, posle naknade za ureivanje
zemljita (iji je udeo bio 13 odsto), drugi po znaaju izvor sopstvenih prihoda lokalnih
samouprava.
Teoretski, naknada za korienje zemljita bi, kao naknada, trebalo da bude direktno uslovljena
trokovima pruanja odreene usluge korisniku, odnosno obvezniku plaanja naknade. Meutim,
u praksi, to nikada nije funkcionisalo na taj nain, te je ova naknada oduvek bila vie nalik
porezu. Drugim reima, lokalne samouprave naknadu za korienje nisu obraunavale na osnovu
objektivnih trokova odravanja infrastrukture, ve na osnovu svojih trenutnih potreba i, to je
jo znaajnije, na osnovu sopstvene procene toga koliki namet e trite u ovom sluaju,
poreski obveznici moi da podnese.
Lokalne samouprave imaju ovlaenje da po sopstvenom nahoenju utvrde osnovicu za
naknadu. Takoe, doputeno im je da vre diskriminaciju, i to ne samo izmeu korisnika
stambenog i poslovnog prostora, ve i izmeu korisnika poslovnog prostora, prema vrsti
privredne delatnosti. Lokalne samouprave to i rade. Zapravo, u mnogim optinama postoje
razliite cene za 10 i vie razliitih kategorija privrednika. tavie to je potpuno u skladu sa
socijalistikim nainom rezonovanja sektor usluga najee plaa viu cenu od proizvodnog
sektora, uprkos injenici da upravo proizvodnja najvie optereuje infrastrukturu. Mnoge lokalne
samouprave koriste i sisteme bodovanja, koji su izuzetno sloeni i teki za administraciju, ne bi li
dokazale da razlike u cenama imaju ikakve veze s merom u kojoj lice koje plaa naknadu "koristi"
infrastrukturu.
Ako se u obzir uzme injenica da lokalne samouprave nerado oporezuju domainstva, jasno je
zato su naknade koje plaaju korisnici stambenog prostora izuzetno niske. Tabela 1 prikazuje
podatke iz Subotice za 2007. godinu. Kao to se da videti, skoro 80 odsto prihoda od naknade
potie od privrednih korisnika. tavie, prosean iznos koji domainstva plaaju kree se oko
1.000 dinara godinje, dok privrednici plaaju oko 62.000 dinara. Sline situacije uoili smo u jo
osam optina od kojih smo dobili podatke neophodne za analizu 21.
Tabela 1
Naknada
za
korienje zemljita
Fizika lica
Pravna lica
Ukupno

Broj obveznika
37.880
2.475
40.355

Naplaeno
41.900.000
152.602.916
194.502.916

% od ukupnog
prihoda
22%
78%
100%

Naplaeno
obvezniku

po
1.106
61.658

Ukratko, naknada za ureivanje zemljita je netransparentan i loe osmiljen porez koji se namee
preteno privrednicima. tavie, nakon to je nadlenost za porez na imovinu vraena na lokalni
nivo, ova naknada je postala i suvina. Ako bi se porez na imovinu primenjivao na pravi nain,
naknada za korienje zemljita bi se lako dala ukinuti, bez ikakvih gubitaka po prihode lokalnih
samouprava, a uz znaajna poboljanja po pitanju efikasnosti i transparentnosti sistema. Ponovo
emo se posluiti subotikim primerom kako bismo pojasnili ovu tezu.
Godine 2007, porez na imovinu uestvovao je s 6,7% u ukupnim prihodima Subotice. Ovaj iznos
je vei od republikog proseka, to govori da je u ovom gradu Poreska uprava revnosnije popisala

21

Treba dodati da, naalost, za razliku od poreza na imovinu, Kontni plan primenjen u Srbiji razlikuje fizika i pravna lica u
pogledu plaanja naknada za korienje i ureivanje zemljita.

143

imovinu nego u veini drugih optina i gradova. Zaista, procenjeno je da u Subotici nije
registrovano manje od 20% imovine, dok se u ostatku Srbije procenat neregistrovane imovine
kree od 30 do 40%.
Tabela 2 prikazuje podatke o naplaenom porezu na imovinu od pravnih i fizikih lica u 2007.
godini. Kao to se da videti, naplaeni iznos je relativno ravnomerno rasporeen na ove dve
grupe. Pa ipak, proseno domainstvo plaa veoma malo oko 2.500 dinara, dok je proseno
optereenje za preduzee znatnije oko 36.000 dinara.
Tabela 2
Porez na imovinu
Fizika lica
Pravna lica
Ukupno

Broj obveznika
38.646
2.475
41.121

Naplaeno
95.297.374
89.540.516
184.837.890

%
52%
48%
100%

Proseno optereenje
2.466
36.178

Ove brojke nam govore da je prosena "trina vrednost" za potrebe utvrivanja poreza na
imovinu "tipine" kue ili stana u Subotici oko 616.500 dinara (7.400 evra), pod pretpostavkom
da je sva imovina oporezovana po standardnoj stopi od 0,4% (2466/0,004 = 616.500). Dakle,
prava trina vrednost imovine u Subotici prikazana je drastino umanjenom, poto se zna da se
stanovi u Subotici danas mogu prodati za izmeu 800 i 1.200 evra po kvadratnom metru. Istom
raunicom dolazimo i do zakljuka da je prosena uknjiena vrednost poslovnog prostora u
Subotici oko 9.000.000 dinara, ili neto manje of 110.000 evra (36.178/0,004= 9.044.500).
Tabela 4 predstavlja rezultate eksperimenta osmiljenog s namerom da se ilustruju efekti ukidanja
naknade za korienje zemljita, te reforme poreza na imovinu, koji bi se bazirao na realnim
trinim vrednostima imovine i manjim poreskim stopama. Za potrebe eksperimenta,
pretpostavimo da se broj registrovanih stambenih jedinica moe poveati za 20 posto, to znai
da bi broj registrovanih obveznika (fizika lica) s 37.880 porastao na 46.375. Takoe,
pretpostavimo da bi se vrednost kvadratnog metra u Subotici poveala pet puta ukoliko bi se
vrednovala prema tritu. Ovo je, ponavljam, samo pretpostavka. Moda ak i nedovoljno smela
pretpostavka, poto je cena prosene kue ili stana u Subotici verovatno via od 40.000 evra, a
svakako daleko via od 7.500 evra. Konano, prepolovili bismo poresku stopu za fizika lica, ali
je ne bismo menjali za privrednike.
Tabela 3
Eksperiment: Reforma poreza na imovinu umesto naknade za korienje zemljita
Broj
Prosena
Poreska
Prosean
obveznika vrednost imovine
stopa
iznos poreza
Naplaeno
Fizika lica
46.375
3.082.500
0,002
6.165 285.903.108
Pravna lica
2.475
9.044.500
0,004
108.970
89.540.516
Ukupno
375.443.624
Trenutni ukupni naplaeni iznos na osnovu poreza na imovinu i naknade za korienje
zemljita
Fizika lica
3.572 137.197.374
Pravna lica
170.628 242.143.432
Ukupno
379.340.806

Kao to se da videti u Tabeli 3, reformisani porez na imovinu donosio bi jednak prihod kao i
sadanji porez na imovinu zajedno s naknadom za korienje zemljita. To je mogue zato to bi
se proseno poresko optereenje za fizika lica povealo s oko 3.500 dinara po domainstvu na
144

oko 6.000, odnosno s oko 43 na oko 75 evra. To ne bi bilo malo poveanje, te ga politiari
sigurno nee odobriti tako lako. Istovremeno, meutim, ono za rezultat ima znaajno poboljanje
u smislu efikasnosti i transparentnosti lokalnog poreskog sistema, kao i umanjenje poreza koji
plaaju preduzea. Takoe, ovim reenjem bi se potpuno otklonila potreba da se administrira
naknada za korienje zemljita, to bi drastino poboljalo efikasnost lokalne samouprave u
pogledu naplate poreza.
IV.B Preporuke vezane ze reformu republikog zakonodavstva vezane za porez na
imovinu i naknadu za korienje zemljita
Naknada za korienje zemljita je loe osmiljen porez koji je vrlo skupo administrirati. tavie,
vaei propisi i zakoni niim ne spreavaju lokalne samouprave da drastino diu cene za
privredne subjekte, istovremeno se trudei da izbegnu oporezivanje biraa. Istinu govorei, malo
je verovatno da e ak i oni reformski nastrojeni elnici lokalnih samouprava pouriti da ukinu
naknadu ukoliko bi to znailo da oni sami moraju da podignu stope poreza na imovinu.
Istovremeno, naknada trenutno lokalnim samoupravama donosi znaajne prihode. Dakle,
reforma u ovoj oblasti morala bi da zapone tek poto se sa sigurnou utvrdi da e vraanje
nadlenosti po pitanju poreza na imovinu ii brzo i efikasno, te da e sve postojee
institucionalne i zakonske prepreke efikasnom lokalnom oporezivanju biti blagovremeno
uklonjene. Konkretno, to podrazumeva sledee:

Republika vlada bi trebalo dodatno da pomogne lokalnim samoupravama u nabavci

hardvera i softvera neophodnog za administriranje poreza na imovinu. Tokom 2007. i
2008. nekih 40 optina je poelo da administrira porez na imovinu, a od tog broja je 27
lokalnih samouprava dobilo finansijsku i strunu pomo od republikih vlasti, i to u
obliku softvera razvijenog u Institutu Mihailo Pupin, kao i u pojedinim sluajevima
potrebnog hardvera. Ovakve i sline aktivnosti treba proiriti na to vei broj optina 22.
Republike vlasti bi trebalo da se postaraju da lokalne samouprave po pristupanim
cenama mogu da pribave katastarske podatke kako bi mogle da unaprede proces
registracije oporezive imovine.
Republika vlada bi trebalo to jasnije propisima da reguliu pravo lokalnih samouprava
da izvre uvid u imovinu kako bi utvrdile da li su vlasnici pruili tane podatke o svojoj
imovini.
Republike vlasti bi nedvosmislenim propisima trebalo da reguliu pravo lokalnih
samouprava da za domainstva na njihovoj teritoriji utvruju poresku osnovicu po
kvadratnom metru, kao i da propiu procedure prema kojima se vri to obraunavanje.
Republike vlasti bi trebalo to jasnije da reguliu nadlenost lokalnih samouprava da
ubiraju porez i njihovo pravo da sprovode prinudnu naplatu.
Oporezivanje imovine koja se daje u zakup treim licima mora biti preciznije regulisano.
Ovlaenja lokalnih vlasti u smislu osporavanja uknjiene vrednosti preduzea koja se
trenutno koristi kao osnovica za oporezivanje imovine preduzea treba proiriti.
(Verovatno ne bi bilo mudro prepustiti lokalnim vlastima procenu vrednosti imovine
preduzea).

22

U tim optinama se prihod od poreza na imovinu poveao za 10 do 15%, jednostavno zato to

su lokalne samouprave poele da sprovode registraciju nove imovine.
145

Nakon to se preduzmu navedene mere, republike vlasti bi trebalo da odrede jasan i

zakonski obavezuju rok za ukidanje naknade za korienje zemljita.

V A Fiskalno naslee jugoslovenske finansijske infrastrukture: ta dalje sa naknadom za

ureivanje zemljita?
U 2007. godini naknada za ureivanje zemljita je iznosila 13,2 posto prihoda lokalne
samouprave i stoga je bila njihov najvaniji izvor sopstvenih prihoda. Ova naknada ima razliit
stepen vanosti od jednice do jedinice. U etiri velika grada prihodi od naknade za ureivanje
zemljita iznose 20 posto budeta dok je u svim ostalim jednicimama lokalne smaouprave to
samo 4 posto odnosno manje od prihoda od poreza na imovinu (videti tabele IV-VII u u
prilozima).
Naknada za ureivanje zemljita je jednokratna naknada koja se naplauje od investitora za
izgradnju ili adaptiranje objekta ili promenu namene. Kao kod naknade za korienje, i ovde se
cena po kvadratnom metru razlikuje u zavisnosti od lokacije objekta i ekonomske aktivnosti koja
se odvija u objektu. I kao kod naknade za korienje zemljita lokalne samouprave i ovde mogu
slobodno da formiraju visinu naknade i izvre diskriminaciju nad odreenim vrstama ekonomkih
aktivnosti. Mnoge jedinice lokalne samouprave dozvoljavaju popuste i umanjenja naknada
ukoliko se investitori obeaveu da izgrade objekte koji se smatraju poeljnim ili koji e se
iskoristiti za poveanje broja radnih mesta. Zbog ovakve prakse mehanizam utvrivanja visine
naknade je netransparentan u mnogim jedinicama lokalne samouprave.
Kao to je ve reeno, ako se pogleda u prolost, naknada je uvedena da bi omoguila lokalnim
samoupravama da prikupe prihode za finansiranje infrasrukture. A postojanje infrastrukture se
vezuje za injenicu da u starom reimu komunalana preduzea nisu mogla da ukljue svoje
investicione trokove u cenu usluge. U praksi, naknada, kao naknada, treba da predstavlja procenu
investitorovog udela u trokovima infrastrukture koju je lokalna samouprava ve izgradila. U
praksi, ovo vie lii na porez na nove investicije i jo konkretnije na porez na nove investicije
vezane za nestambene objekte.
Od nedavno je makar u Beogradu razvijen model kako lokalne samouprave mogu da ostvare
korist od trine vrednosti neizgraenog ostalog graevinskog zemljita kada zemljite daju u
zakup privatnim investitorima. Tako Beograd prilikom dodele zemljita u zakup koristi naknadu
za ureivanje kao predmet licitacije zajedno sa zakupom u odredjenoj proporciji. U tom smislu,
zemljite u zakup dobija onaj investitor koji ponudi najvii iznos naknade za ureivanje
graevinskog zemljita, koja se licitira sa zakupninom obraunatom u poetnom mesenom
iznosu.
Neobino je meutim to je Beograd nazvao ovu naknadu naknadom za ureivanje zemljita,
kada je ona u sutini blia trinoj vrednosti zakupa, koji se po zakonu mora utvrditi u svakom
konkretnom sluaju na licitaciji. Kao rezultat ovakve prakse, Beograd je ostvario preko 13
milijardi dinara prihoda na ime naknade za ureivanje zemljita u 2007. godini, a samo 150
miliona prihoda od zakupnine. Drugim reima, naknada za ureivanje zemljita ini preko 20
procenata ukupnih prihoda grada, dok prihod od zakupa ini manje od 0.2 procenta.
Situacija u Beogradu je imala velikog uticaja na nain razmiljanja o naknadi za ureivanje
zemljita. Prva posledica je vezana za injenicu da naknada za ureivanje uestvuje u ukupnim
prihodima lokalne samouprave sa 13 procenata,dok u drugim lokalnim samoupravama u zemlji,
ukljuujui i gradove, u uestvuje sa 4 procenta.
146

Druga posledica, bar kada je u pitanju prihod od naknade od novih investicija u neizgraeno
graevinsko zemljite, koji predstavlja najznaajniji prihod u svim optinama izvan Beograda, a
moda i u Beogradu, je da lokalne samouprave imaju direktni jednokratni budetski prihod od
zemljita iskljuivo od izlicitiranog iznosa zakupnine i naknade za ureivanje uzetih zajedno.
Drugim reima, investitori sada cenu zemljita raunaju kao zbirni iznos naknade za ureivanje
i zakupnine. Eliminisanje naknade za ureivanje zemljita iz sistema ne bi uticalo na cenu
zemljita postignutu na licitaciji, jer e izmene u sistemu najverovatnije rezultirati znaajnim
poveanjem zakupnine (iznosa koji se postie na licitaciji), a ova pojava bi bila jo izraenija
ukoliko bi se licitiralo pravo svojine a ne zakup na 99 godina.
V B Preporuke vezane za politiku republikih vlasti po pitanju naknade za ureivanje
zemljita
Kao i naknada za korienje zemljita, naknada za ureivanje zemljita je ustvari porez na nove
investicije i stoga nije pogodna da bude koriena kao lokalni fiskalni instrument. U ovom
trentuku, naknada nije toliko vana jedinicama lokalne samouprave van Beograda, meutim,
ukoliko ona nastavi da postoji rizik od porasta vanosti ove naknade a time i od porasta tereta
koji se stavlja na plea investitora.
Najvanije, ova naknada deformie trinu vrednost zakupnine a prihodi koji se dobijaju se lako
mogu zameniti i uveati jednostavnom kombinacijom veih cena komunalnih usluga, ponovnom
procenom poreske osnove i boljim upravljanjem porezom na imovinu i boljom upotrebom
licitacija na kojima se dobijaju iznosi zakupnine i pravim raspolaganjem, odnosno prodajom,
imovine koju koristi optina. Imajui sve ovo u vidu, osnovne preporuke republikim vlastima po
pitanju naknade za ureivanje zemljita su:

Ubrzati proces reavanja pitanja imovine lokalne samouprave.

Usmeriti lokalne samouprave i njihova komunalna preduzea ka formiranju cena na
osnovu kojih e u potpunosti pokriti trokove, kao to je ve preporueno
Podrati prenos poreza na imovinu sa republikog na lokalni nivo, kao to je ve
preporueno
Odmah eliminisati plaanje naknade za ureivanje zemljita za neiskorieno gradsko
graevinsko zemljite u vlasnitvu republike ili lokalne samouprave nakon reavanja
pitanja imovine lokalnih samouprava
Razvoj novih fiskalnih instrumenata koji e zameniti naknadu za ureivanje zemljita
kada se neto gradi na gradskom graevinskom zemljitu u privatnom vlasnitvu po prvi
put. Jer poto je gotovo u svim sluajevima re o privatnom poljoprivrednom zemljitu
koje je promenilo namenu u graevinsko zemljite bilo bi logino uvesti prihod od
promena urbanistikog plana instrument kojim bi se oporezovala promena trine
vrednosti zemljita koja se deava sa promenom njegove namene, odnosno,
jednostavnom promenom granica zona.

The Urban Institute poseduje ili kontrolie autorska prava nad ovim pisanim materijalima. Informacije date u ovim
pisanim materijalima se mogu koristiti za potrebe sprovodenja istraivanja, u akademske, regulatorne ili druge
nekomercijalne svrhe. Neophodno je izvriti odgovarajuce naznaenje imena. U sluaju da se na bilo koji nain vri
izmena ovih pisanih materijala bez izriitog pisanog odobrenja The Urban Institute, neophodno je dopisati sledei
tekst izjave o odricanju od odgovornosti: "Tekst izvornog dokumenta je promenjen, i zakljuci, preporuke i miljenja
data ovde automatski ne odraavaju zakljuke, preporuke i miljenja izvornog autora."

147

ANEKS 1.
Preliminarni rezultati
Prihodi lokalne samouprave pre i posle donoenja Zakona o finansiranju lokalne samouprave
Sve tabele su izraene u nominalnim vrednostima

Tabela I
Sve lokalne samouprave
2006

Ukupni prihodi (bez prhoda od

zaduivanja i prodaje), od ega: 131,312,235,336
Porez na dohodak graana 49,423,487,576
Porez na prenos apsolutnih
prava 11,736,981,190
Operativni transferi 18,910,304,890
Kapitalni transferi
2,711,981,119
Sopstveni prihodi 43,775,392,200
Operativni prihodi per capita
17,513
Izvorni prihodi per capita
5,838

2007

%
promene

100% 154,048,206,650 100%

37.6% 46,954,465,765 30.5%

17.3%
-5.0%

8.9%
14.4%
2.1%
33.3%

-1.6%
69.9%
25.6%
25.3%
17.3%
25.3%

33%

11,550,110,352 7.5%
32,126,246,006 20.9%
3,405,266,743 2.2%
54,870,693,724 35.6%
20,545
7,318
36%

Tabela II
etiri velika grada
Ukupni prihodi (bez prhoda od
zaduivanja i prodaje), od ega:
Porez na dohodak graana
Porez na prenos apsolutnih
prava
Operativni transferi
Kapitalni transferi
Sopstveni prihodi
Operativni prihodi per capita
Izvorni prihodi per capita

75,981,860,086
25,040,751,782

100%
33.0%

85,716,013,513 100%
24,269,637,656 28.3%

12.8%
-3.1%

8,234,064,503
8,770,451,410
1,464,172,417
30,854,514,632
33,011
13,405

10.8%
11.5%
1.9%
40.6%

7,904,612,640 9.2%
12,161,556,233 14.2%
1,792,313,069 2.1%
37,738,773,406 44.0%
37,240
16,396
44%

-4.0%
38.7%
22.4%
22.3%
12.8%
22.3%

148

41%

2007

%
promene

2006

Tabela III
Lokalane samouprave bez
gradova
Ukupni prihodi (bez prhoda od
zaduivanja i prodaje), od ega:
Porez na dohodak graana
Porez na prenos apsolutnih
prava
Operativni transferi
Kapitalni transferi
Sopstveni prihodi
Operativni prihodi per capita
Izvorni prihodi per capita

Tabela IV
Udeo u ukupnim prihodima
Veliki gradovi% ukupnog
prihoda
Sve ostale LS % ukupnog
prihoda

%
promene

2006

2007

55,330,375,250
24,382,735,794

100%
44.1%

68,332,193,137
22,684,828,109

100%
33%

23.5%
-7.0%

3,502,916,687
10,139,853,480
1,464,172,417
12,920,877,568
10,648
2,487

6.3%
18.3%
2.6%
23.4%

3,645,497,712
19,964,689,773
1,612,953,674
17,131,920,318
13,150
3,297

5%
29%
2%
25%

4.1%
96.9%
10.2%
32.6%

25%

32.6%

2006

2007

23%

57.9%

55.6%

42.1%

44.4%

149

Tabela V

2006

2007
%
%
Izvorni prihodi svih lokalnih
%
Konto
dinars
ukupnih
Dinara
ukupnih
samouprava
promene
prihoda
prihoda
Ukupni prihodi
131,312,235,336 100.0% 154,048,206,650 100.0%
17.3%
Samodoprinos
711180
506,010,293
0.4%
1,552,362,329
1.0%
206.8%
Porez na imovinu
713120
5,799,379,017
4.4%
6,543,199,686
4.2%
12.8%
od fizikih lica 713121
2,695,498,991
2.1% 2,928,425,742
1.9%
8.6%
od pravnih lica 713122
3,103,880,026
2.4% 3,614,773,944
2.3%
16.5%
Naknada za registraciju motornih
vozila
714513
1,732,403,280
1.3%
1,990,489,472
1.3%
14.9%
Naknade za puteve
714514
1,068,119,426
0.5%
1,168,214,936
0.8%
9.4%
Boravina taksa
714552
278,519,639
0.2%
341,990,820
0.2%
22.8%
Firmarina
716110
2,359,847,268
1.8%
2,686,110,434
1.7%
13.8%
Naknade za korienje javnog
prostora
741534
7,087,652,965
5.4%
7,971,721,573
5.2%
12.5%
Ostalo 741
ostalo 741
2,958,302,964
2.3%
3,519,606,745
2.3%
19.0%
742142,742151Zakup optinskih objekata
2
4,407,699,656
3.1%
4,391,390,597
2.9%
-0.4%
Zakup zemljita
742143+153
2,265,613,178
1.7%
3,337,582,471
2.2%
47.3%
Naknada za ureenje graevinskog
zemljita
742253 14,437,489,073
11.0% 20,228,014,920
13.1%
40.1%
Prihod od prodaje roba i usluga
ostalo 742
874,355,441
2.7%
1,140,009,741
2.7%
30.4%
Ukupni sopstveni prihodi lokalnih samouprava
43,775,392,200
33.0% 54,870,693,724
35.6%
25.3%

150

Tabela VI

2006

2007
%
%
Izvorni prihodi lokalnih
%
Konto
dinars
ukupnih
Dinara
ukupnih
samouprava bez gradova
promene
prihoda
prihoda
Ukupni prihodi
55,330,375,250
100.0% 68,332,193,137
100.0%
23.5%
Samodoprinos
711180
500,410,034
0.9% 1,536,868,792
2.2%
207.1%
Porez na imovinu
713120 2,581,161,027
4.7% 3,039,195,818
4.4%
17.7%
od fizikih lica 713121
1,027,960,848 1.9%
1,164,756,796 1.7%
13.3%
od pravnih lica 713122
1,550,679,847 2.8%
1,874,439,022 2.7%
20.9%
Naknada za registraciju motornih
vozila
714513
856,638,474
1.5%
954,649,242
1.4%
11.4%
Naknade za puteve
714514
678,221,945
1.2%
721,610,273
1.1%
6.4%
Boravina taksa
714552
168,509,237
0.3%
200,802,650
0.3%
19.2%
Firmarina
716110 1,181,235,130
2.1% 1,491,048,997
2.2%
26.2%
Naknade za korienje javnog
prostora
741534 2,021,916,609
3.7% 2,409,062,444
3.5%
19.1%
Ostalo 741
ostalo 741
1,245,160,977
2.3% 1,515,904,497
2.2%
21.7%
Zakup optinskih objekata
742142,742151-2
888,885,989
2.5%
639,793,857
2.8%
-28.0%
Zakup zemljita
742143+153
466,738,271
0.8% 1,240,917,383
1.8%
165.9%
Naknada za ureenje graevinskog
zemljita
742253 1,850,934,030
3.3% 2,775,970,123
4.1%
50.0%
Prihod od prodaje roba i usluga
ostalo 742
481,065,845
0.9%
606,096,242
0.9%
26.0%
Ukupni sopstveni prihodi lokalnih samouprava
12,920,877,568
23.4% 17,131,920,318
25.1%
32.6%

151

Tabela VII
Izvorni prihodi gradova

%
%
%
ukupnih
Dinara
ukupnih
promene
prihoda
prihoda
75,981,860,086
100.0% 85,716,013,513
100.0%
12.8%
711180
5,600,259
0.0%
15,493,537
0.0%
176.7%
713120
3,218,217,990
4.2%
3,504,003,868
4.1%
8.9%
1,667,538,143
2.2%
1,763,668,946
2.1%
5.8%
1,553,200,179
2.0%
1,740,334,922
2.0%
12.0%

Konto

Ukupni prihodi
Samodoprinos
Porez na imovinu
od fizikih lica 713121
od pravnih lica 713122
Naknada za registraciju motornih
vozila
714513
Naknade za puteve
714514
Boravina taksa
714552
Firmarina
716110
Naknade za korienje javnog
prostora
741534
ostalo 741
Zakup optinskih objekata
742142,742151-2
Zakup zemljita
742143+153
Naknada za ureenje graevinskog
zemljita
742253
Prihod od prodaje roba i usluga
ostalo 742
Ukupni izvorni prihodi lokalnih samouprava

dinars

875,764,806
389,897,481
110,010,402
1,178,612,138

1.2%
0.5%
0.1%
1.6%

1,035,840,230
446,604,663
141,188,170
1,195,061,437

1.2%
0.5%
0.2%
1.4%

18.3%
14.5%
28.3%
1.4%

5,065,736,356
1,713,141,987
3,518,813,667
1,798,874,907

6.7%
2.3%
4.6%
2.4%

5,562,659,129
2,003,702,248
3,751,596,740
2,096,665,088

6.5%
2.3%
4.4%
2.4%

9.8%
17.0%
6.6%
16.6%

12,586,555,043
393,289,596
30,854,514,632

16.6%
0.5%
40.6%

17,452,044,797
533,913,499
37,738,773,406

20.4%
0.6%
44.0%

38.7%
35.8%
22.3%

152

Prilog 10: Spisak informacija koje bi trebalo da sadri paket

dokumenata o lokaciji koja se nudi u zakup

1. Osnovne informacije o parceli/fizikoj lokaciji (da li je greenfield ili brownfield)

ukljuujui i sliku lokacije;
2. Kontakt informacije gradske administracije, komunalnih preduzea i relevantnih
institucija
3. Spisak dominantnih poslova u gradu
4. Izvod iz generalnog urbanistikog plana i/ili izvod iz prostornog plana
5. Izvod iz detaljnog urbanistikog plana
6. Kopija plana
7. Dokaz o vlasnitvu nad zemljitem (list nepokretnosti ili izvod iz zemljine knjige)
8. Detaljnije informacije o gradskoj ekonomiji i perspektivama razvoja
9. Opis postupka za dobijanje dozvola

153