Sl03 Administrativno Pravo - Diermiendzhiiev Kostov Khrusanov

Дерменджиев
^^И и м и тъ р Костов
^ ^ |о н ч о Хрусанов
Административно
право
публика България
____________
ОБЩА ЧАСТ
—
ПЕТО ПРЕРАБОТЕНО И ДОПЪЛНЕНО ИЗДАНИЕ

АДМИНИСТРАТИВНО
ПРАВО
НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
ОБЩА ЧАСТ
© проф. д-р Иван Дерменджиев, 1993, 1996, 1999, 2001, 2012
© проф. д-р Димитър Костов, 1993, 1996, 1999, 2001, 2012
© проф. Д-р Дончо Хрусанов, 1993, 1996, 1999, 2001, 2012
©Сиби, 2012
ISBN 978-954-730-79 4-0

Проф. д-р ИВАН ДЕРМЕНДЖИЕВ
Проф. д-р ДИМИТЪР КОСТОВ
Проф. д-р ДОНЧО ХРУСАНОВ
АДМИНИСТРАТИВНО
ПРАВО
ОБЩА ЧАСТ
Пето преработено
и допълнено издание
Сиби, 2012
Съдържание
ИЗПОЛЗВАНИ СЪКРАЩЕНИЯ..............................................11
Дял първи
ПОНЯТИЕ ЗА ИЗПЪЛНИТЕЛНА
ДЕЙНОСТ. ЮРИДИЧЕСКА ХАРАКТЕРИСТИКА
Глава първа. ПОНЯТИЕ ЗА ИЗПЪЛНИТЕЛНА

ДЕЙНОСТ.......................................................................... 13
1. Общи положения................................................................. 13
2. Двете значения на понятието администрация.................20
Глава втора. ЮРИДИЧЕСКА ХАРАКТЕРИСТИКА
НА ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА ДЕЙ Н О СТ............................. 27
1. Б ел ези .................................................................................... 27
2. Оперативна самостоятелност и обвързана
компетентност...................................................................... 31
3. Форми на изпълнителната дейност...................................37
4. Методи на административната дейност........................... 45
Глава трета. ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА
НА АДМИНИСТРАТИВНОТ О ПРАВО.......................... 48
1. Предмет на административното право............................ 48
2. Метод на регулиране...........................................................52
3. Система на административното право............................ 54
Глава четвърта. ИЗТОЧНИЦИ НА
АДМИНИСТРАТИВНОТ О ПРАВО.
НОРМИ И ПРАВООТНОШЕНИЯ............................. 56
1. Източници.............................................................................. 56
2. Административноправни норми и отношения................59
3. Разграничаване на административното право
от другите клонове на правото.......................................... 67
4. Административноправна наука......................................... 70
6 АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВО. ОБЩА ЧАСТ
Дял втори
СУБЕКТИ НА АДМИНИС ТРАТИВНО ТО
ПРАВО
Глава първа. ОБЩО ЗА СУБЕКТИ ТЕ
НА АДМИНИС ТРАТИВНО ТО ПРАВО.......................... 73
1. Понятие за субект
на административното право............................................. 73
2. Административна правосубек тност................................. 74
Глава втора.ФИЗИЧЕСКИТ Е ЛИЦА КАТО
СУБЕКТИ НА АДМИНИС ТРАТИВНО ТО
ПРАВО...................................................................................... 78
1. Понятие за административноправен
статут на физическите лица............................................... 78
2. Гражданств о..........................................................................82
3. Адресна регистраци я...........................................................84
4. И м е......................................................................................... 86
5. Награди за гражданите ........................................................88
6. Административноправен статут
на чужденците........................................................................89
Глава трета. ОРГАНИЗАЦИИ НА ГРАЖДАН ИТЕ...........93
1. Общо за организациите на гражданите
и за правото на сдружаване ................................................ 93
2. Организации на гражданите и техните видове...............95
3. Административноправен режим
на организациите на гражданите .......................................99
4. Специалният режим на образуване, промени
в състава и прекратяване на организации
със стопанска цел............................................................. 105
Глава четвърта. ОРГАНИ НА ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА
ВЛАСТ. АДМИНИС ТРАЦИЯ НА
ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА ВЛАСТ........................................ 107
1. Понятие за орган на изпълнителната вл аст................ 107
2. Видове органи на изпълнителната власт..................... 111
3. Система на органите на изпълнителната власт.......... 117
3.1. Централни органи на изпълнителната вл аст.......... 117
4. Администрация на изпълнителната власт................... 124
СЪДЪРЖАНИЕ 7
Глава пета. ДЪРЖАВНА СЛУЖБА...................................... 128

1. Понятие за държавна служба......................................... 128
2. Понятие за държавен служител..................................... 129
3. Видове държавни служители......................................... 132
4. Правно положение на държавните служители............ 134
5. Отговорност на държавните служители...................... 137
Дял трети
АДМИНИСТРАТИВНИЯТ АКТ. ИЗПЪЛНЕНИЕ
НА
АДМИНИСТРАТИВНИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ
Глава първа. АДМИНИСТРАТИВЕН А К Т ........................ 141

1. Понятие за административен а к т .................................. 141
2. Видове административни актове................................... 150
3. Административни актове с гражданскоправни
последици и съдебният контрол по АП К..................... 166
4. Откази на администрацията........................................... 168
5. Законов статут на административния а к т ................... 175
6. Недействителност на административните актове..... 181
7. Правна сила и влизане в действие
на административните актове........................................ 191
8. Прекратяване действието
на административния а к т ................................................ 193
Глава втора. ДОГОВОРИТЕ
НА АДМИНИСТРАЦИЯТА........................................... 196
1. Постановка на въпроса.................................................... 196
2. Обикновените договори на администрацията............. 198
3. Случаи, когато няма договор
на администрацията......................................................... 199
Глава трета. ИЗПЪЛНЕНИЕ НА
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВНИ
ЗАДЪЛЖЕНИЯ.............................................................. 201
1. Изпълнението на административноправни _
задължения като правно явление.....................................201
2. Административноправни задължения,
които подлежат на изпълнение...................................... 206
3. Изискуемост на административноправни
задължения.........................................................................214
4. Предмет, място и субект на изпълнението...................221

5. Правни последици и правна природа
на изпълнението............................................................... 226
6. Методи и форми за изпълнение
на административноправни задължения...................... 228
Дял четвърти
СПОСОБИ ЗА ОСИГУРЯВАНЕ
НА ЗАКОНОСЪОБРАЗНО И ПРАВИЛНО
ДЪРЖАВНО УПРАВЛЕНИЕ
Глава първа. ОСНОВНИ ПОЛОЖЕНИЯ,

ЗАСЯГАЩИ СПОСОБИТЕ ЗА ОСИГУРЯВАНЕ
НА ЗАКОНОСЪОБРАЗНО И ПРАВИЛНО
ДЪРЖАВНО УПРАВЛЕНИЕ.....................................242
1. Постановка на въпроса......................................................242
2. Понятие за контрол и видове контрол........................... 244
3. Обществен контрол...........................................................251
Глава втора. ЮРИДИЧЕСКИ КОНТРОЛ.......................... 256
1. Контрол на представителните органи........................... 256
2. Административен контрол............................................... 259
3. Прокурорски надзор..........................................................274
4. Правораздавателен надзор............................................... 278
5. О мбудсман......................................................................... 292
6. Преимущества и слабости на националната
система за контрол върху актовете
на администрацията...........................................................294
Дял пети
ОТГОВОРНОСТТА ПО АДМИНИСТРАТИВНОТО
ПРАВО
Глава първа. АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНА

ОТГОВОРНОСТ............................................................ 300
1. Общи положения и принципи..........................................300
2. Субекти на административната отговорност............... 305
3. Административно нарушение.........................................308
4. Административно наказание............................................ 318
5. Видове административни наказания.............................. 320
СЪДЪРЖАНИЕ 9
6. Определяне и индивидуализация
на административните наказания................................... 328
7. Обстоятелства, които изключват
административната отговорност.....................................332
8. Актове за налагане на административни
наказания..............................................................................335
9. Разграничаване на административните
наказания от други правни санкции............................... 346
10. Изпълнение на задължения, които произтичат
от административнонаказателни актове........................353
10.1. Срокове за изпълнение на административни
наказания.......................................................................... 356
11. Изводи и препоръки, засягащи системата
на административната отговорност............................... 358
12. Административни наказания
за маловажни престъпления............................................. 361
Глава втора. ПРИНУДИТЕЛНИ
АДМИНИСТРАТИВНИ МЕРКИ.....................................362
1. Понятие и видове...............................................................362
2. Видове принудителни административни мерки......... 366
3. Изисквания за законност на принудителните
административни м ерки ................................................... 370
4. Правни гаранции за осигуряване
на законосъобразно прилагане на принудителните
административни м ерки ................................................... 375
Глава трета. ДИСЦИПЛИНАРНА
ОТГОВОРНОСТ.................................................................. 377
1. Общо за дисциплинарната отговорност........................377
2. Дисциплинарна отговорност
по кодекса на труда............................................................379
3. Дисциплинарна отговорност на служителите
в държавния административен ап арат........................... 380
4. Дисциплинарна отговорност на лица,
които не се намират в служебна връзка
с държавния апарат............................................... 382
Глава четвърта. ДРУГИТЕ ОТГОВОРНОСТИ.................385
1. Постановка на въпроса......................................................385
2. Гражданска отговорност.................................................. 387
3. Отговорност на държавата (администрацията)............. 389
4. Отговорност на длъжностните ли ца.............................. 393

5. Наказателна отговорност................................................. 397
6. Значение на гражданската и наказателната
отговорност за административното п раво....................398
ИЗПОЛЗВАНИ СЪКРАЩЕНИЯ
АПК - Административнопроцесуален кодекс, обн., ДВ,

бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила от 12.07.2006 г.,
изм., доп.
ГПК - Граждански процесуален кодекс, обн., ДВ,
бр. 59 от 20.07.2007 г., в сила от 1.03.2008 г.,
изм., доп.
ДОПК - Данъчно-осигурителен процесуален кодекс,
обн., ДВ, бр. 105 от 29.12.2005 г., в сила от
1.01.2006 г., изм., доп.
ЗА - Закон за администрацията, обн., ДВ, бр. 130 от
1998 г., изм., доп.
ЗАНН - Закон за административните нарушения и
наказания, обн., ДВ, бр. 92 от 1969 г., изм., доп.
ЗБГ - Закон за българското гражданство, обн., ДВ,
бр. 136 от 1998 г., в сила от 19.02.1999 г., изм.,
ДОП.
ЗБППМН - Закон за борба срещу противообществените
прояви на малолетни и непълнолетни, обн. ДВ,
бр. 13 от 1958 г., изм., доп.
ЗГ - Закон за горите, обн., ДВ, бр. 19 от
8.03.2011 г., в сила от 9.04.2011 г., изм., доп.
ЗГР - Закон за гражданската регистрация, обн., ДВ,
бр. 67 от 1999 г., изм., доп.
ЗДвП - Закон за движението по пътищата, обн., ДВ,
бр. 20 от 1999 г., изм., доп.
зд д ф л - Закон за данъците върху доходите на
физическите лица, обн., ДВ, бр. 95 от
здс - Закон за държавния служител, обн., ДВ, бр. 67
от 1999 г изм., доп.
зжск - Закон за жилищностроителните кооперации,
обн., ДВ, бр. 55 от 1978 г., изм., доп.
33 - Закон за здравето, обн., ДВ, бр. 70 от
ЗМВР - Закон за Министерството на вътрешните

работи, обн., ДВ, бр. 17 от 24.02.2006 г., в сила
от 1.05.2006 г., изм., доп.
ЗМСМА - Закон за местното самоуправление и местната
администрация ДВ, бр.77 от 1991 г., изм., доп.
ЗНА - Закон за нормативните актове, обн., ДВ, бр. 27
от 3.04.1973 г., изм. и доп.
ЗОБВВПИ - Закон за оръжията, боеприпасите, взривните
вещества и пиротехническите изделия, обн., ДВ,
бр. 73 от 17.09.2010 г., в сила от 17.09.2010 г.,
изм., доп.
ЗОМ - Закон за ордените и медалите на Република
България, обн., ДВ, бр. 54 от 13.06.2003 г.,
изм., доп.
ЗП - Закон за пътищата, обн., ДВ, бр. 26 от 2000 г.,
изм., доп.
ЗСВл. - Закон за съдебната власт, обн., ДВ, бр. 64 от
7.08.2007 г., изм., доп.
ЗУТ - Закон за устройство на територията, обн., ДВ,
бр. 1 от 2001 г., изм., доп.
КТ - Кодекс на труда, обн., ДВ, бр. 26 от 1986 г.,
изм., доп.
НПК - Наказателно-процесуален кодекс, обн., ДВ,
бр. 86 от 28.10.2005 г., в сила от 29.04.2006 г.,
изм., доп.
СК - Семеен кодекс, обн., ДВ, бр. 47 от
Материята е съобразена със законодателството към

1 септември 2012 г.
Дял първи
ПОНЯТИЕ ЗА ИЗПЪЛНИТЕЛНА
ДЕЙНОСТ. ЮРИДИЧЕСКА
ХАРАКТЕРИСТИКА
Глава първа
ПОНЯТИЕ ЗА ИЗПЪЛНИТЕЛНА ДЕЙНОСТ
1. Общи положения
Административното право е измежду най-новите правни

отрасли. Гражданското и наказателното право съществуват ве
че повече от две хиляди години, докато административното
право възниква във Франция след победата на Френската бур
жоазна революция през 1789 г. като резултат на принципа за
разделение на властите.
Чрез възприемането на принципа за разделение на власти
те се постига разпределение на държавната власт между раз
лични държавни институции (органи). Властта се разпределя
така, че да се изключи съсредоточаването на много и силни пра
вомощия само в една власт. По този начин се създава гаранция,
че не е възможно връщане назад към абсолютизъм 1, към не-
1 Идеята е всъщност на Аристотел („Политика“). Развита е от Джон Лок

(„Два трактата за управлението на държавата“) и получава пълно разви
тие и завършек в „За духа на законите“ на Монтескьо. Принципът за раз
деление на властите се превръща в догма за френските просветители от
края на XVIII век. Според създадената от Монтескьо и наложила се кла
сификация трябва да съществуват ясно различими законодателна, изпъл
нителна и съдебна власт. Тези власти трябва да са независими една от
друга в името на гарантиране на свободата.
ограничената власт на монарха - такава, каквато е била до бур

жоазните революции. Постига се баланс между отделните
власти, очертават се границите между тях. На второ място, за
да се поддържа този баланс, на всяка от властите се предоста
вят правомощия за контрол спрямо останалите. По този начин
отделните власти „се наблюдават“ една друга и се следи спаз
ването на разпределението на държавната власт помежду им.
В това отношение особено важен е контролът, който законода
телната и съдебната власт упражняват спрямо изпълнителна
та, защото именно изпълнителната власт най-често е склонна
към изземване на правомощия от другите две власти.
Следователно изпълнителната власт се създава като ре
ализация на принципа за разделение на властите, а администра
тивното право е правният отрасъл, изучаващ обществените от
ношения, възникващи при осъществяване на изпълнителната
власт.
Години наред в нашата страна - в законодателството,
практиката и теорията - действа принципът за единство на
властта. Едва с приетата през 1991 г. Конституция на
Република България бе въведен принципът за разделение на
властите. Съгласно член 8 от Конституцията: „Държавната
власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна“.
Изясняването на понятието за изпълнителна власт
(дейност) може да бъде направено от няколко гледни точки.
Първата е именно чрез принципа на разделението на власти
те - изпълнителната дейност е част от държавната власт. Тя
има за своя основна задача да провежда в действителността, да
изпълнява вече приетите от законодателната власт закони, за
това тя се и нарича „изпълнителна“ - защото е изпълнител на
решенията на законодателната власт.
За да може обаче да изпълнява взетите вече решения на
законодателната власт, изпълнителната власт трябва да прите
жава разпоредителни правомощия. Затова в миналото органи
те на изпълнителната власт бяха наричани „изпълнително-
ПОНЯТИЕ ЗА ИЗПЪЛНИТЕЛНА ДЕЙНОСТ... 15
разпоредителни“ и това им характеризиране още не е загубило

своето значение.
Всеки приеман от Народното събрание закон трябва да
уреди съответните обществени отношения по принципен, общ
начин. Не е възможно законът да уреди докрай всички възмож
ни житейски хипотези, да предвиди всички усложнения, всички
варианти. Именно затова всеки приеман от Народното събра
ние закон е в по-голяма или в по-малка степен общ, абстрак
тен. Тази му абстрактност го прави директно неизпълняем от
субектите, към които е насочен. Налага се следователно почти
всеки закон да бъде доразвиван, конкретизиран, детайлизиран,
за да стане реално изпълним. С тази задача са натоварени орга
ните на изпълнителната власт, в това се изразява разпореди
телният момент в тяхната дейност - на свой ред, въз основа на
вече приет закон, със собствени актове те да доразвиват зако
новите правни норми и по този начин да ги правят реално
изпълняеми от субектите, към които са насочени. Точно пора
ди това приемането на закона от Народното събрание често е
последвано от издаването от Министерския съвет като висш
орган на изпълнителната власт на правилник за неговото при
лагане. Много често освен правилника на Министерския съвет
се издават инструкции, наредби - все по прилагането на
приетия закон. Това е разпоредителен момент в дейността на
органите на изпълнителната власт: изпълнявайки вече приетия
закон, те на свой ред създават нови правни норми в рамките,
въз основа и в изпълнение на закона. Затова изпълнителният и
разпоредителният момент в работата на изпълнителните орга
ни не може да бъдат отделени един от друг. Всяко тяхно раз
късване ще е изкуствено и няма да има смисъл. Изпълнявайки
закона, тези органи разпореждат, или, разпореждайки, изпъл
нителните органи изпълняват вече приетия закон.
Тук трябва да се направят няколко уточнения, които са
изключително важни за характеристиката на изпълнителната
дейност. Най-напред трябва да се изтъкне обстоятелството, че
осъществявайки своите разпоредителни правомощия, органи-
те на изпълнителната власт създават нови правни норми, които

може да бъдат само вторични. Те са от второ ниво, тъй като
имат за база вече приетите от законодателната власт първични
правни норми (закон). Изпълнителната дейност се развива въз
основа на първичните правни норми, а първични правни норми
може да приема само законодателната власт. Ето защо изпъл
нителната дейност е вторична, а правните норми, издавани от
органи на изпълнителната власт, са винаги вторични. Недо
пустимо е органи на изпълнителната власт да създават първич
ни правни норми и всеки подобен опит представлява наруше
ние на Конституцията. Конституционният съд на Република
България винаги е обявявал за противоконституционни акто
вете на Министерския съвет, с които той се е опитвал да създа
ва първични правни норми. Същото важи и за практиката на
Върховния административен съд - той е отменял всеки норма
тивен акт на органи на изпълнителната власт, с който тя се е
опитвала да законодателства „първично“.
На второ място, имайки право на свой ред да създават
правни норми, макар и вторични, органите на изпълнителната
власт могат да правят това само въз основа на закона, в изпъл
нение на закона и в рамките, които законът им е очертал.
Именно това характеризира тяхната дейност като подзаконо
ва. С приетия от Народното събрание закон първо се възлага
на органите на изпълнителната власт неговото изпълнение,
после се очертават границите, рамките, в които тези органи
трябва да доразвият закона. Надхвърлянето на тези рамки от
ново означава да се създават първични правни норми, а това на
изпълнителните органи е забранено.
Поради изложените особености на изпълнителната
дейност тя се характеризира със свой подзаконов характер: тя
винаги трябва да бъде дейност въз основа на закона, в изпълне
ние на закона и в рамките на закона. Оттук следва една много
важна презумпция относно изпълнителната дейност: щом се
развива въз основа на закона, в изпълнение на закона и в рам
ките на закона, тя не може да бъде незаконна. Всеки издаден от
изпълнителните органи акт или предприето от тях действие са

законни, защото по определение тази дейност не може да бъде
против, в заобикаляне или успоредна на закона. Разбира се, та
зи презумпция важи до доказване на противното: че дейността
е в нарушение на закона.
Създаването на вторични правни норми от органите на
изпълнителната власт е обособена тяхна дейност и се нарича
правотворческа дейност на изпълнителните органи, за разлика
от други по характер юридически дейности на тези органи.
Изпълнителната дейност (власт) може да бъде обяснена и
от гледна точка на теорията на управлението, тъй като тя в
широк смисъл безспорно е управленска дейност. Самата дума
„администрация“ в най-широкото й разбиране означава управ
ление, схващано като организиране на съвместната дейност на
хората за решаване на определени задачи, свързани с тяхното
съществуване и развитие. Всяко управление (администрация)
предполага целенасочено сътрудничество на основата на прак
тическа дейност, подчинена на определен план за действие, оси
гурена с необходимите материални ресурси и с подходящи кад
ри за изпълнение, наблюдавана по пътя на постоянен контрол.
Поле за такава практическа дейност е цялото обществено
управление, разглеждано като активност на всички организи
рани колективи на обществото: държавни органи, организации
на граждани, обществени организации. От общественото
управление2 трябва да се разграничава държавното управле
ние, държавната администрация. Държавната администрация
или държавното управление е част от механизма на обществе
ното управление, която извършва огромния дял от неговата ра-
2 За различното смислово съдържание на понятието „обществено“ или

„социално“ управление вж. Спасов, Б. Контролът на представителните
органи. - Във: Правни проблеми на държавния, народния и обществения
контрол. С., 1982, 6-8 и Къндева-Спиридонова Е., М. Карагьозова-
Финкова. - Във: Актуални проблеми на обществения контрол. С., 1982,
178-179. и особено дитиоаните в заб. 13 и 14 автоои.
бота. Тя е дейност на апарата на общественото управление,

която се осъществява в държавновластническа, държавноправ-
на форма. От общественото управление трябва да се разграни
чава държавното управление, което се отъждествява с органи
зацията на целия държавен апарат и специфичната властническа
дейност на различните му подразделения. На свой ред терми
нът „държавно управление“ може да се разглежда в широк и
тесен смисъл. Държавното управление в широк смисъл на ду
мата е важна съставка на механизма на общественото управле
ние и има отношение или включва в себе си всички видове и
форми на държавновластническа дейност - към него ще спа
дат и законодателната, и изпълнителната, и съдебната дейност.
Така очертаното широко понятие за държавно управление об
хваща всички структури на държавния апарат без оглед на
функционалното им предназначение и съдържа в себе си и
изпълнителната власт на държавата, изпълнителната дейност,
схващана от господстващото разбиране в правната литерату
ра като държавна администрация или държавно управление в
тесния смисъл на думата. Безспорно е, че макар да е законода
телен орган, когато приема съответните закони, Народното
събрание „управлява“ определен кръг обществени отношения.
Същото прави и Министерският съвет, когато приема правил
ник за прилагане на закона. В първия случай става дума за дър
жавно управление в широк смисъл на понятието, а във вто
рия - в тесен смисъл. Именно в този тесен смисъл в следващо
то изложение ще бъдат използвани изразите „държавно
управление“, „администрация“ или „изпълнителна власт (дей
ност)“3 . Те са идентични понятия.
’ В нашата литература анализ на разграничението на понятията .държав

но управление“ в широк и тесен смисъл на думата и по-специално на по
нятието за изпълнително-разпоредителната дейност (администрацията)
според Конституцията от 1947 г. и тази от 1971 г. е направен от
Г. Костадинов. Понятията .държавно управление“ и „изпълнително-раз
поредителна дейност“ според Конституцията от 16.05.1971 г. - Год. СУ.
Юрид. фак., 1981, т. 74, № 3; срв. също по този въпрос Миланов, Ж.
Държавна власт и държавно управление. С., 1976.
Административното право като един от основните правни

отрасли съдържа правилата за организацията и дейността на
държавната администрация, на държавното управление. Въпро
сите на българското административно право са многобройни,
актуални и изключително важни за нормалното и успешно из
граждане на обществото и техния отговор е постоянна грижа
на административноправната наука и практика. Това е така, за-
щото тези въпроси са свързани с ежедневието на гражданите,
на техните организации, на държавните учреждения и пред
приятия. Няма област на държавната дейност, която повече или
по-малко да не зависи от държавната администрация, от нейни
те органи и служители. И в икономическата, и в социално-кул
турната, и в административната област тъкмо органите на дър
жавно управление имат най-голям дял за организиране и ръко
водство на начинанията и задачите, свързани със задоволяване
то на нуждите и интересите на гражданите, на техните органи
зации и на държавата. Оттук идва и голямото значение на ад
министративното право като правен отрасъл, който си поставя
за цел да регулира обществените отношения в сферата на ад
министрацията, на изпълнителната дейност.
Административното право като действаща система от
правни норми, прилагани в областта на държавното управле
ние, е предмет на изучаване на административноправната
наука. Науката за административното право изучава, от една
страна, целия комплекс от правни норми, които засягат орга
низацията, структурата и положението на администрацията ка
то важна част на апарата на държавата. Заедно с това, от друга
страна, административноправната наука изучава и нормите,
които уреждат дейността на държавната администрация в ця
лата нейна сложност и многообразие. Става ясно следовател
но, че преди да се отговори на въпроса какво представлява ад
министративното право, следва да се отговори на основния
въпрос що е администрация, или по-точно - що е държавна ад
министрация, държавно управление?
2. Двете значения на понятието

администрация 4
Държавната администрация се представя най-напред като

организация, апарат за извършване на определена дейност,
предвидена в закона. В тази организация, определяна като дър
жавен административен апарат, влизат всички органи, предви
дени по Конституцията и законите като органи на изпълнител
ната власт и изобщо като административни органи (Министер
ски съвет, министри, областни управители, кметове на общи
ни и техните специализирани органи като началници на управ
ления, отдели, служби, дирекции и др., ръководители на дър
жавни фирми и др.). В апарата на държавната администрация
влизат също и всички помощни органи и служебни лица, които
осигуряват нормалното и непрекъсваемо функциониране на
органите на държавно управление (съвещателни тела и групи
от технически специалисти), счетоводители, плановици, юрис
консулти, деловодители, специалисти и експерти от различни
направления и др., вкл. групите и специалистите, които под
държат в изправност материално-техническата база и съоръ
женията, използвани в работата на административните органи.
Физическите лица, привлечени в органите на държавния адми
нистративен апарат, са негови служебни лица, които изпълня
ват задълженията и осъществяват правомощия във връзка с ця
лостната негова работа според поставените им задачи. Едни от
тях осъществяват властническа юридическа дейност в качест
вото им на органи на държавно управление (изпълнителни
органи); други извършват договорна и друга правна дейност в
качеството им на представители на учрежденията, заведенията
и другите звена на администрацията; трети, в качеството им на
помощни органи извършват техническа дейност (изготвяне на
проекти, чертане на планове и скици, водене на кореспонден-
4Думата „администрация“ е от латински произход. Administrare означа

ва служа, обслужвам, administratio - управляване, служене.
ПОНЯТИЕ ЗА ИЗПЪЛНИТЕЛНА ДЕЙНОСТ ... 21
цията, поддържане на съоръжения, функционално обслужване

на отделни звена, водене и регистрация на книжа, изготвяне на
документи и т.н.) или обикновена материална дейност (подър
жане чистотата в работни места, пренасяне, товарене и разто
варване на материали, разнасяне на кореспонденция и пратки
и др.). Най-важна роля в цялата тази многообразна и разно
странна дейност на административния апарат изпълняват слу
жебните лица, които се проявяват като органи на държавното
управление чрез упражняване на държавновластнически пра
вомощия (компетенции), предвидени в закона.
Органите, които влизат в системата на държавния адми
нистративен апарат, както и всички други държавни органи, из
вършват своята работа в специфична за тях среда - съответно
държавно учреждение. Органът на държавното управление и
намиращите се под негово пряко подчинение и ръководство
други административни органи заедно с придадения към тях по
мощен персонал от служители и работници образуват отделно
държавно учреждение, на разположение на което са дадени не
обходимите му средства, съоръжения и имущества. Държав
ното учреждение е организиран от държавата комплекс от пер
сонални и имуществени елементи, начело на които стои съот
ветен ръководител. То е установено (учредено) съгласно зако
на, за да извършва определена дейност, свързана с властни
ческите правомощия на държавата. В този смисъл държавно
учреждение са Министерският съвет, министерство или друго
ведомство, областна администрация, организация, заведение
или институт от категорията на Софийския университет,
Българската народна банка, музей и др. Държавните учрежде
ния, които наред с обикновената административно-управлен
ска дейност извършват и социално-културна дейност (музеи,
театри, висши и др. учебни заведения, здравни заведения и др.),
свързана със задоволяване на определени интереси на техните
ползватели, се наричат социално-културни учреждения (заве
дения, институти). Учрежденската и дисциплинарната власт,
която осъществяват органите на управление в такива звена, се
разпростира и върху техните ползватели за времето, през което

пребивават в тях. На такава власт са подчинени посетителите
на музея, зрителите в театъра, студентите, учениците и слуша
телите в учебното заведение, пациентите в здравното заведе
ние и т.н.
В персоналния състав на държавното учреждение влизат
всички лица, които заемат щатна длъжност в неговата структу
ра. Обстоятелството, че във всяко държавно учреждение дейст
ва определен негов персонал (а понякога и ползватели), не оз
начава, че то се превръща в някакво корпоративно устроено
тяло (единица). Зачислените в учреждението лица не са негови
членове, които притежават някакви права за неговото изграж
дане, развитие и ликвидиране. Те нямат никакъв дял и в негово
то имущество. Тези лица с факта на зачисляването им към уч
реждението придобиват само определен служебен (админи
стративен) статут на служители, които имат право да вземат
участие в неговата работа при точно спазване на установения
правен режим.
Държавната администрация (държавното управление), от
друга страна, се представя и като властническа динамична дей
ност, свързана с организирането на практическата работа в раз
личните области на съвременното строителство. Тази власт
ническа организираща дейност се извършва във всички звена
на държавния апарат, в държавните учреждения и държавните
предприятия, заведения и организации и има за цел редовното
и непрекъсваемо задоволяване на най-различни потребности на
гражданите, на различните техни организации и на държавата.
Административната властническа дейност е известна в те
орията и практиката и като изпълнителна дейност, която наред
със законодателната и съдебната дейност е една от основните
прояви на държавната власт при решаване на практически за
дачи на държавата. Най-характерна форма за осъществяване
на изпълнителната дейност са издаваните от органите на дър
жавно управление властнически юридически актове - актове на
държавно управление, административни актове, насочени към
предизвикване на определени правни последици за техните ад

ресати (установяване на задължения да се извърши или не не
що, да се даде нещо, създаване на статути, въвеждане на опре
делени ограничения и др. под.). С други думи, чрез властни
ческите актове на държавната администрация се предизвикват
определени промени в сферата на държавното управление.
Юридическата дейност на органите и служителите в ад
министрацията се съпровожда почти винаги от редица техни
чески и материални действия, които предшестват, съпътстват
или последват нейното извършване. Тогава става дума за тех
ническа или материална дейност на администрацията. Техни
ческа е например дейността на служители, които: подготвят из
даването на правилник, на наредба, на заповед или сключване
то на договор; създават проект за подробен устройствен план;
движат производството по административните преписки в ед
но учреждение, размножават доклади, документи и т.н. Във
всички подобни случаи работата се извършва от служители-
специалисти, които притежават т.нар. техническа компетент
ност с подсилено използване на организационна и компютърна
техника. Особено голямо значение има техническата дейност
на служителите на администрацията за ефективността на ад
министративното обслужване на населението (издаване на раз
лични видове документи и удостоверения, заверки на книжа,
извършване на нотариални действия, вписвания в регистри,
снабдяване с преписи от документи и книжа, даване на инфор
мация и консултации и т.н.). Правилното организиране и своев
ременното извършване на този вид дейност допринася в значи
телна степен за осъществяване на различни права и интереси
на гражданите и организациите. Материалната дейност подпо
мага по необходимост нормалното и редовно функциониране
на всички административни служби. В този смисъл разнасяне
то на книжа и пощенски пратки, разлепването на съобщения,
поставянето на печати, почистването на помещения, машини и
съоръжения и т.н. се представя като важна спомагателна дей-
ност, без която не може да бъде извършвана нито юридическа

та, нито техническата дейност в апарата на администрацията.
Материалната и техническата дейност в администрацията,
като подпомагаща юридическата дейност и тясно обвързана с
нея, играе важна роля при изпълнение на законите и при осъ
ществяване на правата и интересите на гражданите, организа
циите и държавата. Административният процес, като система
от административни производства, чрез които се стига до пря
кото прилагане на действащото материално право, е немислим
без извършването на многобройни и разнообразни материал
но-технически действия и прояви на ангажираните в него слу
жебни лица, които водят до непосредствената реализация на
очертаните в него права и задължения. От тази гледна точка
материално-технически са например действията по непосред
ствено събиране и подреждане на необходимите книжа и доку
менти от подготвени служители, извършването на експертизи,
извършването на огледи и претърсвания на обекти, задържане
или изземване на предмети, довеждане „под стража“ на свиде
тели, отвеждане на гражданин в кметството за установяване на
самоличността му, закарване на подлежащи на развала продук
ти в определени обекти, поставяне или преместване и демон
тиране на телефонни постове и т.н. Особено много материали
и технически средства се използват в различните изпълнител
ни производства, образувани по влезли в сила административ
ни актове, наказателни постановления, съдебни решения и др.
Макар по характера си да не са юридически, материални
те и техническите дейности в администрацията трябва да бъдат
извършвани винаги чрез прилагане на установените за тях прав
ни норми и в сферата на тяхното действие. От друга страна,
материалните и техническите действия и постъпки, извършва
ни от служители на администрацията под формата на преста-
ции по изпълнение на нейни правни задължения, имат опреде
лено юридическо значение - чрез тях могат да бъдат предизви
кани промени в областта на правото. Така описването или за
печатването на една вещ лишава собственика от правната въз-
можност да си служи с нея; унищожаването на заразени живот

ни поражда правото на собственика им да получи обезщете
ние; техническият преглед на автомобила задължава контрол
ния орган да издаде акт за неговата изправност или неизправ
ност и т.н. Във всички подобни случаи материалните и техни
ческите действия на служителите в администрацията се очер
тават като важен елемент в сложната работа, която имат да
вършат органите на държавно управление. В този смисъл те се
явяват необходима помощна дейност, която създава условия
за извършваната от тези органи юридическа дейност. В проце
са на осъществяване на юридическата дейност спомагателните
технически и материални действия се представят като важни
звена в своеобразната „технология“ по издаване на различните
управленски решения, и най-вече - на различните актове на
държавно управление.
Колкото и важни да са материалната и техническата
дейност обаче, не може да има съмнение, че в центъра на вни
манието и с най-голям интерес за правото е юридическата
дейност на администрацията, и по-специално - нейната специ
фична проява под формата на държавновластническа, изпъл
нителна дейност. Юридическата дейност на администрацията
е резултат от волеви прояви и постъпки на участващите в дър
жавното управление правни субекти - органи и служебни ли
ца, които водят до предизвикването на определени правни
последици. Такива прояви и постъпки са известни на правото
като волеизявления, извършвани според предписанията на
правните норми. Те по своето естество са правни (юридически)
актове (сделки). Юридическите актове на администрацията са
два основни вида: 1) административни актове и 2) договори.
Административните актове съдържат властническо воле
изявление на органи на държавно управление, насочено към
предизвикване на правни последици и промени, свързани с
дейността на администрацията. Договорите са съглашения
(споразумения), изградени на основата на насрещни воле
изявления на равнопоставени правни субекти, насочени към
предизвикване на определен правен резултат. Докато адми

нистративните актове като държавновластническа проява се
издават само от органи на държавно управление или приравня
вани на тях други органи, договорите могат да бъдат сключени
между самите органи на държавно управление или между тях и
други правни субекти.
Разгледаните видове дейности, извършвани от органи и
служители на администрацията, може да се приемат само в
един условен, по-широк смисъл като административна или
управленска дейност - проява на определена административ
но-властническа функция на държавата. Всъщност строго
погледнато, като такава може да бъде смятана само юридиче
ската дейност, определена от административното право като
изпълнителна дейност. Останалите видове дейност - договор
ната, техническата и материалната, се очертават за нея само
като помощни, но необходими дейности. Поради това по-пра
вилно ще бъде, когато говорим за тези спомагателни дейности,
да не ги квалифицираме пряко като „административни“, а само
като дейности, които се извършват в администрацията, в нейни
те учреждения и служби и от нейни служители за подпомагане
на основната дейност в администрацията - изпълнителната,
същинската административна, властническа дейност.
Глава втора
ЮРИДИЧЕСКА ХАРАКТЕРИСТИКА
НА ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА ДЕЙНОСТ
1. Белези
Изпълнителната дейност, държавната администрация във

функционален смисъл на думата, като една от проявните фор
ми на държавната власт, разкрива определено правно съдържа
ние.
Подобно на всички останали държавни органи, изпълни
телните органи притежават т.нар. държавновластническо пра
вомощие. По силата на това правомощие те могат да създават
задължителни правила за поведение. Изпълнението на тези за
дължителни правила за поведение е гарантирано от възмож
ността органите на администрацията да използват държавната
принуда - съд, прокуратура, следствие, полиция, съдебни
изпълнители. Притежаването на държавновластническото пра
вомощие е първият белег на изпълнителната дейност - имен
но чрез нея тя е проводник на държавната власт.
Тази юридическа властническа държавна дейност се свър
зва тясно с изпълнението на закона, независимо от това в кой
отрасъл или сфера на управлението се извършва тя. Това озна
чава, че тя е винаги подзаконова дейност и трябва да бъде осъ
ществявана непременно въз основа и в рамките на закона и в
преследване целта на закона. Тази й обвързаност и подчине
ност изключва каквото и да било противоречие, незачитане и
заобикаляне на закона. В този смисъл изпълнителната дейност
се явява законоизпълнение, нормоизпълнение, което може да
бъде приписано на самата държава, тъй като съдържа в себе си
властническата държавна воля. Поради това и актовете на ад-
министрацията, приемани като законоизпълнение, при необхо

димост се осъществяват с помощта на държавната принуда.
Подзаконовият характер на властническата администра
тивна дейност не означава обаче, че тя представлява стриктно
обвързано и буквално нормоприлагане, което превръща орга
на на държавно управление в технически посредник, „пощен
ска кутия“, чрез която се предава предписанието на правната
норма. При многообразието и сложността на обществените от
ношения днес не е възможно, нито препоръчително всички
действия по изпълнението и прилагането на една правна норма
да бъдат изцяло и предварително предвидени в нея. Най-често
законът, правната норма очертава само рамката и насоките на
нормоприлагането, като същевременно предоставя на органа
на държавното управление определена свобода на действие,
оперативна самостоятелност при решаване на конкретни
въпроси. Законът дава възможност на административния орган
да прецени за всеки конкретен случай кои са най-подходящите
средства и варианти за издаване на най-правилното управлен
ско решение, да прояви творческа активност и умение при взе
мането на това решение, включително като си отговори и на
въпросите: дали, кога и как да действа в конкретната обстанов
ка. Дори и когато органът на държавно управление действа при
т.нар. обвързана компетентност, при която може да вземе са
мо едно единствено решение, пряко обусловено от точни раз
поредби на правната норма той не се явява обикновен техни
чески изпълнител на тези повеления. Напротив, и в този слу
чай той следва да пристъпи към решаването на въпроса твор
чески и с умение, като създаде най-благоприятна обстановка за
издаването на предвидения административен акт и да осигури
всички необходими предпоставки и условия за неговото навре
менно и ефикасно изпълнение.
Стриктното изпълнение и прилагането на законите от ор
ганите на държавното управление не може да се приема само
като чисто и просто тяхно изпълнение. Заедно с това то винаги
съдържа и определени разпоредителни елементи, изразени в из-
даване на различни властнически актове - административни

актове, които при необходимост на свой ред може да бъдат
изпълнявани с помощта на държавната принуда. Чрез тези ед
ностранни властнически актове органите на държавно управле
ние участват активно в процеса на формиране и реализиране
на правото, установявайки предвидените в закона права и за
дължения и осигурявайки подходящи мерки за тяхното реално
осъществяване. Именно в този смисъл функционалното поня
тие за държавната администрация (държавното управление) се
очертава и като изпълнително-разпоредителна дейност - тя
пряко прилага и изпълнява закона, но заедно с това се предста
вя и като творческа дейност по организиране, създаване, осъ
ществяване и защита на определени права и задължения.
Вторият основен белег на административно-властническата
(изпълнителната) дейност е следователно нейният творчески
характер. Особено добре изпъква този творчески елемент в ра
ботата на администрацията при упражняваната от нея опера
тивна самостоятелност (дискреционна власт), проявена при из
даването на различните актове на държавно управление и свър
заните с тях права и задължения. В тази насока изпълнителна
та дейност чувствително се различава от другата правоприла-
гаща дейност - съдебната. Съдът прилага и изпълнява закона,
като казва какво гласи правото при всеки конкретен случай на
правен спор. В този смисъл е прието да се казва, че „съдията е
живият глас на закона“. Вместо това администраторът не само
може да определи какво гласи правото в конкретни спорни по
ложения, но и сам да „твори“ право, като създава в рамките на
закона конкретни права и задължения за адресатите на издаде
ните от него актове. Нещо повече - органът на държавно
управление, за разлика от съдията, може да издава сам норма
тивни актове в предоставените му от закона случаи. Възмож
ността за органите на държавно управление да утвърждават са
ми правни норми разкрива третата характеристика на изпъл
нителната дейност. Особеното на това нормотворчество, на
това установяване на определени правила за поведение, задъл-
жителни за субектите, до които се отнасят, се изразява в пъл

ното им съответствие със законите. Това означава, че правните
норми, утвърждавани от администрацията в процеса на извър
шваната от нея изпълнителна дейност, са подчинени на закона
производни, вторични правила за поведение, които черпят си
лата си от закона. Тези норми, както и всички актове на адми
нистрацията, са насочени към прилагането и изпълнението на
закона. Последният характерен белег на административ-
новластническата дейност е свързан с възможността при
нейното осъществяване да се прибягва до държавната принуда.
В случай на нужда администрацията сама, по пътя на прякото
действие, може да пристъпи към принудително изпълнение на
издавани от нея властнически актове, без да е необходимо да
търси помощта на други държавни органи. Нещо повече - ад
министрацията в предвидени от закона случаи организира
изпълнението, включително принудителното изпълнение на
властнически актове, издавани от други държавни органи
(например съдебни решения, прокурорски актове и др.). По то
зи начин изпълнителната дейност може да бъде в помощ на
останалите видове държавновластническа дейност.
Изложеното дава основание да се приеме, че изпълнител
ната дейност, освен като изпълнение на закона, се представя и
като разпоредителна власт на органите на държавно управле
ние, която им дава възможност да вземат най-правилни реше
ния в кръга на тяхната компетентност при развиване на една
творческа активност. Особено ярко е изразена разпоредител
ната власт на администрацията при оперативната самостоятел
ност, която се очертава от закона.
Разгледаните изпълнителни и разпоредителни моменти в
работата на държавната администрация представляват две
страни на една и съща дейност, която е едновременно изпълни
телно-разпоредителна проява на властта, а не поотделно изпъл
нителна и разпоредителна. Именно в този смисъл администра
цията се схваща като подзаконова, властническа, юридическа и
творческа дейност, свързана с определени промени в правната

действителност, чрез която се решават практически задачи.
Тази юридическа характеристика на изпълнителната дей
ност придава особено качество на свързаните с нея актове -
актове на държавно управление. По презумпция се приема, че
те са законосъобразни и правомерни актове, които съдържат
авторитета на държавната власт, а когато установяват опреде
лени факти и обстоятелства, се ползват с автентичност и досто
верност, характерни за актовете на всички държавни органи.
Предположението за законност, авторитет, автентичност
и достоверност на административните актове дава възможност
за тяхното пряко изпълнение, без да е необходимо да се при
бягва до намесата на съд, както това става при изпълнението
на актовете и сделките в областта на гражданското право.
Благодарение на споменатата презумпция не е необходимо ни-
то съдът, нито друг орган да установява валидността на тези
актове, за да се допусне тяхното изпълнение. Тук администра
цията сама или с помощта на други органи може пряко да
пристъпи към изпълнение, включително и принудително изпъл
нение, стига нейният акт да не е бил оспорен пред надлежните
контролни органи и неговото изпълнение да не е спряно.
2. Оперативна самостоятелност и обвързана

компетентност
Определянето на изпълнителната дейност като юриди

ческа, подзаконова, властническа и творческа дейност на орга
ни на администрацията налага да се вземе отношение за преде
лите на тяхната компетентност при решаване на конкретни
въпроси. Става дума по-точно да се види в какво се изразява
обвързаността на компетентния административен орган с по
веленията на правната норма и докъде може да се простира не
говата творческа активност при издаването на различните ак
тове на държавно управление.
Обвързана компетентност. Има случаи, когато правна

та норма сама определя точно какво решение следва да вземе
органът по конкретен въпрос, кога да го вземе и по какъв начин
да го изрази. Тя не дава възможност на администрацията да пре
ценява дали, кога и как да издаде административния акт, а
направо обвързва нейните органи с точно определен по пред
мет, субект и време акт на държавно управление. В такива слу
чаи говорим за обвързана компетентност (обвързана админи
страция). Органът на администрацията тук няма никакво право
на избор и може да вземе само едно законно решение - онова,
което е очертано стриктно в самата правна норма. Админи
стративни актове, издавани при обвързана компетентност, ще
са например определянето на данък или такса; на обезщетение
при извършено принудително отчуждаване на имоти за държав
на нужда; записването на студент в университет; издаването на
диплома за завършено образование и т.н. В тези примери ад
министративният орган може да стигне само до едно конкрет
но решение и то е предварително посочено в правната норма,
стига да са се появили онези елементи от фактическия състав,
очертан в нейния хипотезис - данъчният орган трябва да опре
дели дължимия данък в процентите, точно предвидени в зако
на - нито повече, нито по-малко; ректорът на университета
трябва да запише лицето за студент, ако е издържало приемни
те изпити; да му издаде диплом за завършено виеше образова
ние след успешно положените изпити и т.н. Както се подчерта
ва в теорията, в подобни случаи при редактирането на адми-
нистративноправната норма хипотезата е предварително бе
зусловно определена и е налице едно нейно „преливане в
диспозицията на нормата“ 5.
5 Стайвов, П., А. Ангелов. Административно право. Обща част. С., 1957,

с. 9; Дерменджиев, Ив., Г. Костадинов. Административно право. С.,
1975, с. 15. Подробно за характеристиката на обвързана компетентност
вж. Лазаров, К. Обвързана компетентност и оперативна самостоятел
ност. С.: Фенея, 2000; Костов, Д. Оперативната самостоятелност и об
вързаната компетентност на администрацията за придобиване на жител-
Съвременното развитие на обществените отношения

изисква по-широко прилагане на принципа за обвързаната
компетентност, особено когато става дума за добре очерта
ни права и задължения, засягащи правната сфера на граждани
те и техните организации.
Оперативна самостоятелност. Оперативната самостоя
телност (или административното съобразяване) разкрива твор
ческия характер на административната, изпълнителната дей
ност. Тя е бъде налице в случаите, когато правната норма очер
тава една рамка (предели) за действие, в която компетентният
орган може да прояви определена по закона свобода на пре
ценка при вземане на едно или друго решение, влизащо в кръга
на неговите правомощия. Предоставената тук от закона разпо
редителна власт дава възможност на органа на държавно
управление за всеки конкретен случай да преценява дали да
действа, кога да действа и как да действа (дали да пристъпи към
принудително отчуждаване на определен имот, кога да стане
това и по какъв начин да бъде извършено; дали да даде разре
шение за ползване на имот, който е държавна собственост, или
за строеж; дали да наложи принудителна превантивна адми
нистративна мярка и т.н.). Общото оправомощаване чрез очер
таване на определена рамка за органа на администрацията му
дава известна свобода да преценява и подбира обектите, лица
та, времето и начина, които имат значение за неговото управ
ленско решение. Нещо повече - тази свобода на действие дава
възможност на органите на администрацията да проявяват за
всеки отделен случай необходимата творческа активност, за да
достигнат до най-правилното (целесъобразно, навременно, по
лезно, резултатно и пр.) управленско решение.
Съвременното държавно управление с неговите сложни и
многостранни прояви и проблеми, с неговата бързина и дина-
ство в градовете. - Пр. мисъл, 1976, № 1; Къндева-Спиридонова, Е.

Оперативната самостоятелност в административната дейност. С.: БАН,
1988.
мика предоставя широко поле за оперативна самостоятелност.

Неговата убедителност и резултатност в повечето случаи за
виси тъкмо от тази свобода на преценка на компетентните ор
гани. Законът е този, който предвижда разпоредителна власт
на органите на администрацията, основана на свободното съ
образяване. Най-често това става чрез използване в текста на
овластяващите правни норми на изрази и понятия, които съ
държат в себе си възможността да се преценява дали, кога и как
да се действа в определени случаи. Употребата в текста на ду
мите могат, може, имат (има) право и др. най-често означа
ва, че законодателят предоставя решаването на въпроса изк
лючително на преценката на овластения орган.
Обикновено преценката за издаване на акта при оператив
на самостоятелност се свързва с предвидени от закона обстоя
телства и състояния, отразени в правилото за поведение чрез
повече или по-малко обобщени понятия, каквито са например
понятията обществен ред, добри нрави, държавна и общест
вена нужда, държавна сигурност, обществено бедствие, на
воднение, пожар, хлъзгав път, мъгла и т.н. Всички подобни
понятия и изрази са известни в правната литература като не
определени (бланкетни) понятия6 . Трябва да се подчертае оба
че, че използването от законодателя на такива понятия и изра
зи при формулирането на дадено правило за поведение не оз
начава, че се създава основа за произвол или каприз при извър
шване на действията, които следва да предприеме овластеният
орган.
Неопределеността на съдържащите се в правната норма
понятия е всъщност само привидна, защото всяко от тях, ма
кар и по-общо изразено, е винаги определимо за всеки отделен
случай. За правото не съществува бланкет „въобще“. И „об
щественият ред“, и „обществената полза“, и „природните бед
ствия“, и „безопасността на движението“, и „опасността за
6Стайков, П. Оперативната самостоятелност на администрацията. - Год.

СУ, Юрид. фак., 1967.
здравето на гражданите“ и т.н. не са отвлечени, съществуващи

сами за себе си понятия, а винаги конкретно съществуващи
състояния и факти, точно определими за всеки отделен казус.
Така органите на полицията, упражнявайки оперативната си са
мостоятелност при осигуряване на обществения ред и сигур
ност при едно спортно събитие, ще са длъжни след грижливо
проучване и преценяване на конкретната обстановка (къде
например ще се състои футболният мач, между кои отбори, по
кое време, при каква публика и т.н.) да вземат и най-правилно
то (целесъобразно, навременно, полезно и пр.) решение за кон
кретното опазване на обществения ред и сигурност в този слу
чай; или при наводнение кметът на общината, пак предвид
конкретния случай (какви райони на селището са наводнени,
колко жилища и постройки са повредени, колко хора са оста
нали без подслон и пр.) ще прецени дали да прибегне до прину
дително използване на превозни средства, жилища и др. за под
помагане на бедстващото население, или това няма да бъде не
обходимо.
Вземането на решения при наличие на оперативна само
стоятелност за органите на администрацията зависи, от друга
страна, и от подготовката, професионалната квалификация и
съобразителността на лицата, които действат в тези органи, а
също и от техните политически, морални, естетически и други
възгледи. Поради това и невинаги е възможно за администра
тора във всеки конкретен случай да вземе най-правилното и
съответстващо на конкретната обстановка решение. От тази
гледна точка и издадените административни актове при упраж
няване на дискреционната власт могат да бъдат повлияни от
известен субективизъм в решаването, който в някои случаи ще
доведе и до неправилни решения. Интересно е да се отбележи,
че и правилните, и неправилните решения на администрацията
в тези случаи по принцип ще се приемат за законосъобразни,
съответни на закона актове, стига да са извършени при спазва
не принципа на законността, да са издадени въз основа, в пре
делите и в преследване целите на закона.
От гореизложеното следва, че оперативната самостоятел

ност на администрацията, независимо от степента на свобода
за преценяване, с която разполага компетентният орган, не се
намира извън правото. Тя е обвързана с правото и подчинена
на закона творческа дейност, която се използва от органите на
държавно управление за успешното решаване на техните зада
чи. Никакви съображения за целесъобразност, навременност и
резултатност не могат да бъдат признати за валидни, ако акто
вете на държавно управление не са съобразени преди всичко с
изискванията на закона. Такива актове, макар и издадени при
упражняване на оперативна самостоятелност, ще бъдат неза
коносъобразни и на общо основание могат да бъдат отменяни
и изменяни от компетентните контролни органи. Тези актове,
макар и на пръв поглед да са наложителни, няма да бъдат приз
нати от правото, ако не са издадени от компетентни органи,
ако не е спазена предвидената за тях от закона форма или ако
са игнорирани условията, установени като задължителни от
правната норма. Нещо повече, тези актове, макар и разкрива
щи определена целесъобразност и навременност в рамките на
упражняваната от органа оперативна самостоятелност, ще бъ
дат незаконосъобразни, ако не съответстват на преследваната
от закона цел, ако са нецеленасочени по закон.
Оперативната самостоятелност за издаване на админи
стративни актове, макар и свързана с по-голяма свобода за
действие на компетентните органи, макар да им дава най-голе-
ми възможности за творческо решаване на различните задачи,
които стоят пред тях, в крайна сметка е такова изпълнение на
закона, каквото е и дейността на същите органи, когато дейст
ват при обвързана компетентност. В този смисъл изпълнител
ната дейност като цяло представлява изпълнение на закона7.
7Ангелов, А., Ив. Дерменджиев, Г. Костадинов. Административно пра

во на НРБ. Обща част. С., 1967, с. 29.
3. Форми на изпълнителната дейност
Обикновено се приема, че формата е външен израз на съ

държанието на даден обект. При изпълнителната дейност ста
на дума за определени организационно-правни форми, в които
се разкрива нейното съдържание като субстанция, свързана с
упражняването на административно-властническата функция
на държавата. Формите на изпълнителната дейност съпътстват
всички нейни проявления, насочени към прилагането и изпъл
нението на закона. По този начин всяко властническо решение
на органите на държавно управление в процеса на практическо
то прилагане на административно-управленската дейност на
мира свой израз в определени негови форми.
В административноправната литература няма еднакво раз
биране за формите на изпълнителната дейност. Понякога се
прави смесване на видовете дейност в администрацията с фор
мите на административна дейност; на формите с методите на
тази дейност и т.н. В други случаи за форма на изпълнителната
дейност се приемат действията, свързани с отделните произ
водства и цикли на административния процес, необходими при
вземане на различните управленски решения, свързани с изда
ването, контрола и изпълнението на административни актове и
т.н. Има и становища, които възприемат съществуването на
юридически и неюридически форми на изпълнителната
дейност.
Класификацията на формите на изпълнителната дейност
се извършва главно с оглед на нейното предметно съдържание,
както и на отделните етапи, в които се предприемат едни или
други управленски действия. От тази гледна точка формите
следва да се свързват с динамиката на извършваната дейност в
процеса на държавното управление, а не с преследвания резул
тат. Такава форма ще бъде например издаването на акт на дър
жавно управление, а не самият акт, който е само следствие,
резултат на процеса на издаването. В този случай формата ще
бъде нормотворчеството, извършването на определените по за

кона действия за издаването на един нормативен администра
тивен акт, а не самият този акт; административно-разпореди
телната дейност по издаването на един индивидуален адми
нистративен акт, а не самият този акт и т.н. Често класифици
рането на формите на управленската дейност се определя с
оглед на пространствените предели, в които тя се извършва.
От тази гледна точка се говори например за изпълнителна
дейност, извършвана вътре в апарата на управлението, където
се установяват т.нар. външни отношения8. Но разграничаване
то на различните видове форми на изпълнителната дейност мо
же да се извърши най-после и с оглед на интензитета на нейно
то проявление. Така тя може да се представи като оперативно-
разпоредително пряко решение на даден въпрос (например из
даването на разрешително за строеж, ограничаване ползване
то на една вещ, облагането с данък и пр.), като осъществяване
на ръководство, координиране или контролиране на извършва
на работа от подчинените субекти, даване на задължителните
указания по решаване на едно дело, оформяне на мнения, които
трябва да се имат предвид при вземане на решението, органи
зирането на работата по издаването на различни актове, даване
на задължителните отчети за извършената работа по искане на
гражданите или на други органи и т.н.
В следващите редове ще разгледаме само правните фор
ми на изпълнителната дейност, класифицирани според нейно
то предметно съдържание и предназначение, което им се дава.
Тук няма да се спираме на такива дейности, извършвани в про
цеса на управлението, които имат спомагателен характер, оз
начени по-горе като материално-техническа дейност на адми-
8 За видовете форми и критериите за тяхното разграничаване вж.

Ангелов, А., Ив. Дерменджиев, Г. Костадинов. Цит съч., 16-19;
Старосьцяк, Е. Правовме форми административной деятельности. М.,
1959, е. 16; Сорокин, В. Д. Проблеми административното процесса. М.,
1968, с. 38 и сл.
нистрацията. Няма да бъдат разглеждани също и различните

организиращи действия и прояви, спомагащи за нормалното
извършване на управленската дейност.
Според възприетия критерий изпълнителната дейност мо
же да се прояви като: 1) правотворческа (нормотворческа); 2)
нравоприлагаща (активна администрация по издаване на адми
нистративни актове); 3) правозащитна (разрешаване на правни
спорове, свързани с функционирането на администрацията,
включително налагане на правни санкции за неизпълнение, на
рушение на административни задължения) и 4) договорноправ-
на (сключване на споразумения между административни орга
ни по прилагане на административноправни норми). Всички из
броени организационно-правни форми на изпълнителната дей
ност са свързани било с формацията, било с реализацията, би
ло със защитата на определени права, които възникват в сфе
рата на администрацията. Поради това всички те са регулира
ни от нормите на административното право.
Правотворческата форма на изпълнителната дейност, как-
то подсказва нейното наименование, разкрива специфичното
за администрацията правомощие за издаване на нормативни ак
тове. Разбира се, тази форма на административната дейност не
може да се приравнява със законодателната дейност на
Народното събрание, която е израз на законодателната власт в
държавата. Спрямо нея тя се явява като производна, вторична
дейност и създаваните при извършването й нормативни актове
и правни норми са подчинени на закона и черпят силата си от
него. Тяхната юридическа сила е по-малка от тази на закона.
Поради това тези нормативни актове не могат да бъдат издава
ни против закона (contra legem), нито пък независимо от него
или успоредно на него (praetem legem). Нормативните актове
на администрацията трябва да бъдат издавани винаги в съот
ветствие и подпомагане на закона (secundim legem).
Нормотворческата активност на администрацията не мо
же да бъде резултат на оперативна самостоятелност, защото е
стриктно обвързана с прилагането на закона. Чрез нея само се
конкретизират и детайлизират правилата на закона, без да се

изменят техният смисъл и съдържание. Нормативните актове
на администрацията може да бъдат издавани само по материята
на прилагания закон. Когато специалният закон не е предвидил
за кои случаи и по кои въпроси трябва да бъде издаден норма
тивният акт, администрацията прилага общия ред за издаване
на нормативни актове, установен в Закона за нормативните ак
тове. Административното нормотворчество като форма на
изпълнителната дейност не трябва да се смесва със случаите,
когато конституцията на една страна дава възможност на
нейното правителство да издава закони вместо или наред със
законодателния орган - делегирано законодателство. Такъв е
случаят, предвиден в чл. 47 от Търновската конституция, кога
то Министерският съвет при определени в нея условия издава
т.нар. наредби-закони, съдържащи първични (оригинерни)
правни норми, различни от правилниците и наредбите, издава
ни от същия орган като подзаконови, административни актове.
Нормотворческата дейност като форма на изпълнителна
та дейност играе огромна роля за ефективното и правилно ре
гулиране на обществените отношения в съвременната държа
ва. Тя се явява необходимо звено в опосредяването на законо
вите правни норми по пътя на тяхното конкретизиране и изпъл
нение. Разбира се, както всяка нормотворческа дейност, и тази
дейност на органите на държавно управление трябва да бъде
извършвана само при обоснована необходимост, подчинена на
всички изисквания на съвременното научно планиране на нор
мативните актове. В противен случай може да се стигне до са
моцелно издаване и „инфлация“ на подзаконови нормативни
актове, които не само че не могат да помогнат за прилагането
на закона, но и значително го затрудняват или дори осуетят.
Правоприлагащата форма на административната дейност
засяга т.нар. активна администрация, когато например органи
те на държавно управление издават индивидуални администра
тивни актове за непосредствено и конкретно решаване на опре
делени въпроси. Издаването на тази категория административ-
ни актове ангажира голяма част от работата на органите на дър

жавно управление и засяга както отношенията вътре в апарата
на администрацията, така и тези, които се установяват между
органите на държавно управление и останалите правни субек
ти. Така със задължителна сила вътре в апарата на администра
цията ще бъдат всички решения и проявления на органите на
държавно управление, определяни от административноправна-
та теория като вътрешнослужебни актове, издавани във връзка
с организиране и развитие на служебните отношения, необхо
дими и типични за функционирането на различните адми
нистративни звена и учреждения (актове, засягащи статута на
държавните служители, с изключение на уволненията и назна
ченията, актове за организиране на делопроизводството, акто
ве за разместване на служителите в апарата, актове за налага
не на дисциплинарни наказания и т.н.). На свой ред правопри-
лагащи актове с външен ефект са всички индивидуални адми
нистративни актове, засягащи правата и задълженията на граж
даните и организациите. От този вид са и актовете, които зася
гат правното положение на други органи на администрацията
или на държавата, действащи в учреждения и звена, добре обо
собени от тези, в които извършва своята работа органът, който
ги е издал (например: актове на Министерския съвет, отправя
ни към социално-културните учреждения, актовете на Мини
стерството на околната среда и водите или на органите на про
тивопожарната охрана, отправяни към учреждения, пред
приятия или организации и т.н.).
Заслужава да се отбележи, че индивидуалните админи
стративни актове са най-многобройната група властнически
актове, издавани от органите на държавно управление. Тяхното
издаване се свързва с осъществяване на правото на конкретни
лица, по конкретни въпроси, по конкретно уреждане на техни
те права и задължения. При това индивидуалните актове на ад
министрацията предизвикват не само преки административ-
ноправни последици, но в много случаи и последици, засягащи
сферата на гражданското право или на други клонове на право-
то, т.нар. гражданскоправни последици. От друга страна, в

дейността на съвременната администрация правоприлагащата
форма на административната дейност непрекъснато еволюира.
Все повече властническият момент на разпоредителството, на
заповядването се омекотява и дори се „изживява“. Вече не ста
ва дума да се реши един въпрос на държавното управление
непременно по пътя на прякото и безапелационно заповядване
и администриране, а по пътя на необходимото сътрудничество
и съпричастие на правните субекти, към които е насочен актът
на държавно управление. Поради това в сферата на уреждане
на вътрешнослужебните отношения все повече са налага коор
динационният подход при решаване на конкретните задачи, а
във външните - договорният.
В значителен брой случаи от ежедневната им работа орга
ните на държавно управление развиват активност, изразена във
формата на правозащитна или правоопазваща дейност, насо
чена пряко към укрепване и стабилизиране на установената за
конност, към зачитане и реално осъществяване на конкретни
права и задължения. Тази форма на изпълнителната дейност
намира място главно в случаите на преки нарушения на закон
ността и на съществуващите права и задължения, предизвиква
щи правни спорове между правни субекти, участващи в проце
са на управлението. Такива правни спорове се пораждат най-
вече при издаване на незаконосъобразни актове от страна на
органи на държавно управление или пък - на неправомерни ак
тове и действия на различни правни субекти, покриващи съста
ва на посочени в закона административни нарушения. Повод за
спор за законосъобразност например може да бъде издаването
на административен акт от некомпетентен орган, на акт, несъ
образен със залегналата в закона цел или пък - с предписаната
от него форма. Във всички подобни случаи правните субекти,
чиито права и интереси са засегнати от незаконния администра
тивен акт, могат да го оспорят в предвидените от закона случаи
пред съответни по-горестоящи органи на администрацията
или, както се казва, да го обжалват по административен, рее-
пективно по йерархически ред, е оглед на неговото отменяване

(унищожаване) с обратна сила. Не са изключени случаите оба
че, когато отменяването на незаконен акт може да се извърши
и направо по инициатива на по-горния административен орган,
без да е необходимо да се подава жалба или протест.
Най-често правозащитната дейност на администрацията,
независимо от това дали се извършва служебно или по почин
на заинтересувани правни субекти, е израз на упражняваната
от администрацията контролна функция в рамките на предви
дения в закона административен (йерархичен) контрол. Обик
новено тази дейност се извършва по реда и в сроковете, пред
видени в нарочно административно производство и при усло
вията, посочени в закона.
Дейността, извършвана под формата на разрешаване на
правни спорове по административен ред обаче, се различава от
онази дейност на определени органи на държавно управление,
когато те по изрично предписание на закона действат в качест
вото на административни юрисдикции, каквито са например
КЗК, отделът по спорове в Патентното ведомство и др. В тези
случаи органите на администрацията, действащи като админи
стративни юрисдикции, осъществяват функция на праворазда
вателен контрол и извършват правораздавателна дейност. Тук
разглежданата проявна форма на изпълнителната дейност
твърде много наподобява съдебната дейност, без да се покрива
с нея. Достатъчно е в тази връзка да се посочи, че съдебната
дейност се извършва винаги от нарочни органи - съдилища,
докато правораздавателната дейност на администрацията - от
органи на администрацията, които имат специфична структу
ра и използват по-различни от съдебните форми и методи на
работа; съдебната дейност протича при спазване на подробно
уредено съдебно производство, докато дейността на юрисдик
цията следва пътя на едно елементарно състезателно произ
водство, уредено обикновено в различни специални закони и
подзаконови актове; при съдебната дейност служебните лица,
които я извършват, се ползват с подчертан стабилитет и авто

ритет.
Административната дейност може да се прояви под фор
мата на пряка административна принуда, насочена към преси
чане на извършено нарушение или ликвидиране на неговите
последици (например спиране производствената дейност на
фирма, която нарушава разпоредбите по защита на околната
среда и водите от замърсяване и др. под.). В тези случаи адми
нистрацията пряко съдейства за отстраняване на нарушенията
на законността.
Особено голямо приложение намира дейността на адми
нистрацията в областта на административното наказание.
Налагането на административни наказания от органи на адми
нистрацията за извършени административни нарушения е санк
ционираща управленска дейност, израз на държавната наказа
телна репресия. В този случай органите на държавно управле
ние осъществяват функцията на административнонаказателно
правораздаване и действат в качеството си на административ-
нонаказателни юрисдикции. Административнонаказателното
правораздаване твърде много прилича на наказателното пра
восъдие, но се различава от него главно по белезите, които бя
ха споменати по-горе за разликата между дейността на адми
нистративните юрисдикции и съдебната дейност.
Най-после, правозащитната и правоопазващата дейност
като форма на изпълнителната дейност може да се представи в
определен смисъл чрез упражняваната превенция от адми
нистрацията при вземането на т.нар. превантивни администра
тивни мерки. Вярно е, че в този случай не става дума за ликви
диране на последици от закононарушения или за пресичане на
извършвани нарушения, а за предотвратяване на нарушение. С
налагането на определени превантивни мерки администра
цията, упражнявайки предоставената й по закона оперативна
самостоятелност, създава такава обстановка, при която е не
възможно или много трудно да се стигне до нарушаване на за
коните. Такъв характер имат например принудителните мер-
ки, предвидени в Закона за движението по пътищата, принуди

телните мерки по Закона за здравето и т.н.9
4. Методи на административната дейност
Отделните форми на изпълнителната дейност са тясно

свързани с подбора на подходящи методи (средства, начини,
прийоми), които се използват от органите на държавно управ
ление за постигане в максимална степен целите на администра
цията. Поради това правилното използване на един или друг
метод в процеса на управленската дейност неминуемо се отра
зява на нейното качество, и в крайна сметка - на нейната ефек
тивност. Ако се съгласим, че държавното управление е изкуст
во за решаване на определени задачи, не може да отречем, че за
неговата пълноценна изява ще има немалко значение тъкмо ме
тодът, до който прибягва администраторът при извършване на
своята работа.
Най-характерни методи на административната дейност са
убеждаването и принуждаването, прилагани самостоятелно
или съчетано, според обстановката, в която следва да се реша
ват задачите на държавното управление. Голямо значение за
прилагането на единия или другия метод има конкретната фа
за, в която се намира цикълът на вземане на управленските ре
шения (планиране и събиране на информация, мотивиране на
властническия акт, издаването му от компетентния орган,
изпълнението му от обвързаните правни субекти и прилагане
то на санкции за неизпълнение).
Типични за администрацията са методите за осъществява
не на общо, оперативно или методическо ръководство, свърза
но с организиращата работа на администрацията при всички
" Въпросът за принудителните мерки на администрацията е разгледан

подробно от Лазаров, К. Принудителни административни мерки. С.,
1981.
нейни проявни форми. Тези три метода разкриват насоката и

степента на въздействие, очертавани от ръководните органи в
администрацията (с най-малка степен на властническо въз
действие е т.нар. методическо ръководство). Необходими ме
тоди на административната дейност са контролът и проверка
та на изпълнението (вкл. на налаганите административни
санкции). Тези два метода се предмет на изучаване в специал
ния раздел за осигуряване на законосъобразно и правилно дър
жавно управление.
Методите на държавно управление са обект на различни
класификации, застъпени в административноправната теория,
в зависимост от критериите за тяхното разграничаване. Така,
приема се от някои, че те трябва да бъдат разделени на два ви
да - общи и специални, според това дали се използват при осъ
ществяването на всички важни стадии на управленския цикъл,
или пък - само в отделни негови фази; според непосредствено
преследваната цел; други автори приемат, че има методи на
контрол, наблюдение и разработване на мерки за въздействие;
според въздействието, което оказват върху обекта на управле
нието, трети различават административни и икономически ме
тоди и т.н. И тук, както при формите на административна
дейност, трябва да се изтъкне, че не е установена единна, спо
деляна от всички автори система на критерии, които служат за
разграничаването на различните методи, а не е изключено в ня
кои случаи да се смесват методите с формите на администра
тивна дейност, или пък изкуствено да се създава отделен вид
методи, които всъщност представляват добре очертани методи
на администрацията.
Различните оценки и класификации на методите на дър
жавно управление не може и не е желателно да бъдат избегна
ти. Тук би било полезно да се обърне внимание върху разногла
сието, което съществува между авторите, изследващи т.нар. ад
министративни и икономически методи на управлението.
Още в началото трябва да се изтъкне, че използването в
теорията и практиката на изразите „административни“ и „ико-
номически“ методи на държавно управление е несполучливо и

твърде малко допринася за изясняване на правната същност на
тези средства, до които администрацията прибягва за решава
не на стоящите пред нея задачи. Важно е, че и двата метода се
все административновластнически средства, прийоми на орга
ните на държавно управление, регулирани изцяло от нормите
на административното право. Те са административноправни
средства за действие и въздействие в сферата на изпълнителна
та дейност. Такива са например даването на заповеди и задъл
жителни указания до подчинени длъжностни лица в апарата на
администрацията, извършването на контрол и проверка на
изпълнението на издадени нареждания до по-долустоящи орга
ни, предприемане на принудително изпълнение срещу гражда
ни за определени административноправни задължения и
др. под. Но административноправни по своята същност са и
онези методи на органите на държавно управление, които те
използват за упражняване на въздействие в областта на иконо
миката, наричани понякога погрешно икономически методи. От
този вид са например определянето на данъци, бракуването или
конфискацията на произведена лошокачествена или вредна
продукция и т.н. Във всички тези случаи става дума все за ад
министративни (евентуално - за финансово-административни)
методи за действие, а не за икономически методи. По-пълен
преглед на методите на държавната администрация ще бъде
направен в следващите глави, посветени на теорията на адми
нистративния акт и неговото изпълнение, на контрола за за
конност и правилност в държавното управление, както и на
санкциите за неизпълнение на административноправни задъл
жения и тяхното изпълнение.
За да приключим с очертаването на общото понятие за ад
министративни методи, е необходимо да се изтъкне, че това
понятие не трябва да се смесва с т.нар. администриране, свър
зано с някои отрицателни прояви в работата на администра
цията и нейните служители. „Администрирането“ - админист
ративно-команден подход, всъщност е бюрократично извраща-
ване на правноустановените методи, до които могат да прибяг

ват органите на държавно управление. То води до неефектив
ност на държавния административен апарат и най-често служи
за прикриване на грешки и неблагополучия в ежедневната му
работа.
Глава трета
ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА
НА АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО
1. Предмет на административното право
Правото е система, обхващаща различни правни отрасли.

Същностната разлика между тях се състои в спецификата на
обществените отношения, които те регулират. Така например
имуществените отношения са предмет на регулиране от граж
данското право, семейно-брачните - от семейното право, от
ношенията, свързани с полагането на труд - от трудовото пра
во и т.н.
Административното право на Република България също
регулира определен кръг обществени отношения - това са спе
цифичните отношения между правни субекти, които възникват
в процеса на организиране и осъществяване на изпълнителна
та дейност на държавните органи. То регулира обществените
отношения в сферата на държавното управление. По тази при
чина отношенията тук имат управленски характер.
Сложността и динамиката на държавното управление
(изпълнителната дейност) обуславя и богатото разнообразие
на тези управленски отношения. Нормите на административ-
ното право очертават преди всичко организацията и структу

рата на държавния административен апарат в неговото единст
во и разнообразие от образуващите го звена и подразделения,
техните цели и задачи, както и правомощията (компетенциите),
е които разполагат, за да решават отделните въпроси на дър
жавното управление. Една част от отношенията тук се очерта
ват като отношения по вертикал между различните органи на
управлението - например между министъра на образованието,
младежта и науката и ръководителите на регионалните инспек
торати по образованието, между министъра на вътрешните ра
боти и директорите на областните дирекции на вътрешните ра
боти, между изпълнителния директор на Изпълнителната ди
рекция по горите и директорите на регионалните дирекции по
горите и т.н. Друга част може да се характеризират като отно
шения по хоризонтал - например министърът на здравеопаз
ването и управленски органи и звена в други ведомства по по
вод на санитарния контрол или министърът на финансите и ор
гани на управление в други ведомства по повод на финансовия
контрол и т.н. Независимо че в такива случаи липсва адми
нистративна подчиненост между управленските звена, т.е. в ор
ганизационно отношение те стоят на една плоскост, отноше
нията между тях имат управленски характер, тъй като когато
се упражнява контролът, единият субект вследствие на опра-
вомощаване от закона властва над другия.
Управленските отношения между органите на държавно
то управление могат да се разглеждат и като отношения в сфе
рата на общото управление, когато властващият субект е ор
ган с обща компетентност (Министерски съвет, областен упра
вител), а също и в сферата на отрасловото управление, когато
властващият субект е орган със специална компетентност (ми
нистър, председател, директор и др.).
Обособяване на управленски отношения между органите
на управление може да се извърши и с оглед на териториално
то им проявление. Една част от тях са свързани с осъществява-
не на централно управление, други - с местно (териториално)

управление.
Административното право като отделен отрасъл на пра
вото представлява съвкупност, комплекс от правни норми,
които регулират обществените отношения във всички области
на държавното управление. Неговите норми разпростират
своето действие и в стопанската, и в социално-културната, и в
административната област на съвременния етап. В стопанска
та област например те регулират отношенията при организа
цията на различните административни структури по управле
нието в сферата на икономиката, каквито са например Мини
стерството на икономиката, енергетиката и туризма, Мини
стерството на транспорта, информационните технологии и съ
общенията, Министерството на земеделието и храните и др. В
социално-културната област предмет на административ-
ноправната уредба са например отношенията, които се уста
новяват между различни правни субекти във връзка с организа
цията и функционирането на специфичните за нея министерст
ва и други ведомства като Министерството на културата,
Министерството на образованието, младежта и науката,
Министерството на здравеопазването, Министерството на ре
гионалното развитие и благоустройството и т.н. и подчинени
те им учреждения (учебни заведения, театри, библиотеки,
здравни заведения и т.н.).
Голямо значение имат регулираните от административно
то право отношения между органите на държавно управление
от различните негови области и гражданите и техните органи
зации, насочени към установяване на различни права, задълже
ния, привилегии и статути, които ги засягат. Особено важни са
нормите на административното право, които очертават субек
тивните права на гражданите и организациите, както и тези,
които обезпечават тяхната ефикасна защита, включително чрез
намесата на съдилищата. Такива са например отношенията,
свързани с придобиване от граждани и организации на вещни и
други права върху имоти - държавна собственост, привилегии
за ползване на такива имоти (гори, води, кариери и др.); с полу

чаване на улеснения при административното обслужване (из
даване на документи, изготвяне на преписи от книжа, даване на
консултации по различни въпроси, извършване на регистрации
и т.н.) и др. Не по-малко важни са и отношенията между граж
даните и администрацията, свързани с възникване, изменение
или прекратяване на определени административни задължения,
каквито са например задълженията при данъчно облагане и т.н.
Административното право регулира и отношенията, свър
зани с реализирането на административнонаказателната отго
ворност на лицата. Те възникват, когато гражданите извърш
ват правонарушения, които имат особен характер - свързани
с реда на държавното управление. Това придава и малко по-
особен характер на възникващите управленски отношения, за-
щото тук органите на държавното управление не упражняват
типичната си управленска дейност, а осъществяват държавна
та репресия чрез налагането на специфичен вид наказания - ад
министративни наказания.
Нормите на административното право регулират и дина
миката на изпълнителната дейност в процеса на нейното осъ
ществяване, включително формите, в които тя се проявява, ме
тодите на действие и въздействие, които прилага, както и ос
новните принципи, върху които се опира.
Като се има предвид управленският характер на отноше
нията, които регулира, следва да подчертаем, че администра
тивното право не регулира цялостната дейност на органите на
държавното управление, а тяхната типична и заедно с това ос
новна дейност - управленската. То регулира управленската
дейност и на други държавни органи, когато те са оправомоще-
ни да я осъществяват, разбира се, като допълнителна, нетипич
на за тях. Последното, както е известно, важи и за органи на
обществени, неправителствени организации, тъй като в такива
случаи те се приравняват на органи на държавно управление.
Изводът, който се налага, е, че предметът на администра
тивното право като един от основните отрасли на правото е
свързан с регулирането на обществените отношения, възник

ващи и развиващи се по повод на осъществяването на изпълни
телната дейност на държавата или държавното управление.
От гореизложеното се вижда, че няма област на общест
вения живот, в която да не се развиват обществени отношения
между органите на държавно управление и останалите субекти
на административното право, които да не се регулират от ад
министративни норми. Нещо повече - нагърбването на дър
жавната администрация с решаването на все по-сложни и раз
нообразни задачи непрекъснато разширява кръга на тези спе
цифични отношения, което неминуемо води и до нарастване на
значението на самото административно право.
2. Метод на регулиране
Административното право като отрасъл на правото регу

лира обществените отношения от сферата на държавното
управление с помощта на специфичен за него метод на регули
ране - метода на властването. Този властнически метод като
юридическо средство за регулиране се обуславя от самия ха
рактер на обществените отношения, спрямо които се прилага.
Особеното за тези отношения е, че те разкриват юридическо
неравенство на страните, които участват в тях: администра
цията (административният орган), която осъществява държав-
новластническите правомощия като участник в такова отноше
ние, се намира в господстващо (доминиращо) положение спря
мо останалите участници, които поради това са му подчинени.
Държавното управление изисква подчинение от тези, по отно
шение на които се упражняват управленските функции, и по
ради това административноправната норма си служи с власт
нически предписания, с метода на властването при уреждането
на техните връзки с държавната администрация. Властниче
ският характер на метода тук се проявява независимо от това
какво е съдържанието на конкретното управленско отноше-
ние - дали например при него за гражданите се създават само

права или изгоди, или пък им се възлагат само задължения.
Типичният за административното право метод на власт и под
чинение означава и че правните промени, свързани с неговото
прилагане, се предизвикват едностранно, по волята на компе
тентния орган на държавното управление, без оглед на това да
ли лицата и организациите, до които се отнасят, желаят тяхно
то настъпване или не. В това отношение особено ясно изпъква
разликата между административноправния метод и метода на
регулиране, прилаган в областта на гражданското право, кой
то предполага съгласие и равнопоставеност на страните в ре
гулираните чрез него отношения. Ясното разграничаване на
двата юридически метода може да се наблюдава например при
придобиване на правото на собственост върху един имот. Този
имот при определени условия в закона може да бъде отчужден
в полза на държавата. Лишаването на притежателя му от пра
вото на собственост и възникването на това право в полза на
държавата става по силата на едностранно разпореждане на
компетентната администрация (административен акт) незави
симо от това дали собственикът желае, или не тази промяна.
Нещо повече - размерът на дължимото обезщетение се опре
деля също едностранно от органа на администрацията. Различ
но е положението, ако промяната на собствеността върху имо
та се регулира от гражданското право, например чрез покупко-
продажба. Така например купувачът X може да стане собстве
ник на една движима вещ не по силата на проявена само от
него воля, но и когато заедно с това получи съгласието на про
давача и собственика на вещта. По смисъла на гражданскоправ-
ната норма двете страни по регулираното отношение за по
купко-продажба са равнопоставени, нито една от тях не се на
мира в господстващо положение спрямо другата. По същия на
чин в гражданското право ще се уреди и въпросът за определя
нето на цената на вещта, както и на всички други условия, които
са свързани с придобиването на право на собственост върху
нея.
3. Система на административното право
Административното право като отрасъл на правото не е

обикновен сбор от правни норми, правила за поведение, а ор
ганизиран правен механизъм, изграден като самостоятелна
система, подчинена на определени принципи и цели.
Нормите на административното право според това какво
се регулира и как се регулира се делят на материалноправни и
процесуалноправни. Материалноправните норми уреждат
системата и структурата на органите на държавно управление,
тяхното правно положение и компетенции, а също правното
положение, правата и задълженията на останалите субекти на
административното право, каквито са гражданите и техните ор
ганизации. Материалноправните норми очертават правния ме
ханизъм в неговата статика - кои са органите на държавното
управление, какви са техните компетенции, какви са правата и
задълженията на останалите правни субекти, в какви правни
връзки могат да се намират те с органите на държавното
управление, вкл. връзките, възникващи при осъществяване на
юридическа отговорност за неизпълнение на съществуващи ад-
министративноправни задължения. Процесуалноправните нор
ми на свой ред регулират динамиката по осъществяване на ма
териалноправните норми в областта на държавното управле
ние. Те са свързани с въпроса как, при каква процедура ще се
реализират породените в нейната сфера правни отношения.
Съвкупността на материалноправните административни нор
ми образува административното материално право, а тези на
процесуалните - административното процесуално право.
Нормите на административното право (материално и
процесуално) се делят на норми на неговата обща и специална
част в зависимост от това дали става дума за всички власти на
държавното управление, или само до някои негови отделни
отрасли или подотрасли. Така нормите, които уреждат систе
мата на държавния административен апарат (Министерския съ
вет, министерствата и другите ведомства, областната и общин-
ската администрация), структурата и връзките между отделни

те звена, положението на държавните служители, заети в него,
държавните имоти, които са му предоставени, положението и
функционирането на звената от неговия контролен механизъм,
административната и дисциплинарната отговорност и т.н. се
отнасят към общата част, а нормите, които уреждат отноше
нията, разкриващи спецификата на един отрасъл или подотра
съл (отбрана, обществен ред, образование, здравеопазване,
външни работи, селско и горско стопанство, промишленост,
търговия, транспорт, строителство и др.) - към специалната
част.
В общата част на административното право съществуват
области на обособен кръг от обществени отношения, които да
ват основание да се развива по-пълна и подробно разгърната
уредба от правни норми, оформена като самостоятелен негов
клон. Такъв е например случаят с правото на държавната служ
ба и държавните служители, правото на управление на държав
ните имоти, административнонаказателното право и т.н. В спе
циалната част на административното право в зависимост от ма
терията, която се урежда, също се наблюдава обособяването
на самостоятелни негови подотрасли, каквито са например
военно-административното право, полицейското право, Пра
вото на териториалното и селищно устройство (устройство на
територията), правото на опазване на околната среда (еколо
гично право), горското право, водното право и т.н. Тези, както
и други подобни добре обособени комплекси от правни норми
представляват самостоятелно оформени части на самото ад
министративно право и като такива влизат в неговата единна
система.
Глава четвърта
ИЗТОЧНИЦИ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО
ПРАВО. НОРМИ И ПРАВООТНОШЕНИЯ
1. Източници
Източници на административното право са властнически

актове на компетентните органи на държавата - Народното
събрание, Министерския съвет, министрите и др., в които се
съдържат задължителни правила за поведение, правни норми в
сферата на държавното управление. Най-важни източници на
административното право (а и на останалите отрасли на
правото) са Конституцията на Република България и законите.
Съгласно специалния Закон за нормативните актове (обн., ДВ,
бр. 27 от 1973 г.) източниците на правото са степенувани по
юридическата си сила в зависимост от мястото, което заема в
държавната йерархия органът, който ги е издал. Най-висша
правна сила имат Конституцията (върховният закон, основният
закон) и останалите закони, издавани от Народцото събрание;
след тях са постановленията на Министерския съвет, включи
телно тези, с които се утвърждават правилници и наредби; пра
вилниците, наредбите и инструкциите на министрите и т.н.
Независимо от различната си юридическа сила, всички норма
тивни актове, щом са съобразени със закона, имат еднаква за
дължителна сила. Така еднакво задължителни за изпълнение са
и законът, и наредбата на общинския съвет - те еднакво обвър
зват адресатите, до които са отправени. Когато съществува раз
личие в съдържанието на административноправни норми, ут
върдени в няколко източника, се прилага онази от тях, която се
съдържа в източника с по-голяма правна сила.
Най-важен източник на административното право е Кон
ституцията, в която се съдържат редица норми с администра-
тивноправен характер, отнасящи се до принципите на държав

ното управление, организацията на държавния администрати
вен апарат (Министерски съвет, министерства и други ведом
ства, общинска администрация и др.), основните права и за
дължения на гражданите и организациите и т.н. Тези правни
норми представляват основа за административното законода
телство.
Законите, и по-специално административните закони, до
развиват основните положения на Конституцията в областта
па държавното управление в различни негови отрасли и сфери.
Такива са например Законът за местното самоуправление и
местната администрация, Законът за административните нару
шения и наказания, Законът за здравето, Законът за устройст
во на територията, Законът за висшето образование и много
други. Често като източник на административното право слу
жат и закони, с които се ратифицират международни договори,
които по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията се превръщат
в част от вътрешното право, а също и закони, които се отнасят
до други отрасли на правото, но заедно с типичните за урежда
ната от тях материя правни норми (гражданскоправни, трудо
воправни, семейноправни, наказателноправни и др.) съдържат
и административноправни норми. Такива са например закони
те за собствеността, за авторското право, за патентите и т.н.
Законът като нормативен акт „урежда първично или въз
основа на Конституцията обществени отношения, които се
поддават на трайна уредба според предмета или субектите в
един или няколко института на правото или техни подразделе
ния (чл. 3, ал. 1 ЗНА). Съгласно ал. 2 на същия чл. 3 за уреж
дане на другите отношения по същата материя може да се пред
види издаването на подзаконов акт - например постановление
на Министерския съвет, акт на министър или друг ръководител
на ведомство и т.н. Характерни за административноправната
материя са нейните динамика и подвижност, поради което
често се налага тя да бъде регулирана от твърде голям брой
подзаконови актове. Когато подлежащата на регулиране мате-
рия е свързана с цял клон на правната система или на обособе

ни негови важни дялове, Народното събрание издава отделен
кодекс. Такива са например Кодексът на труда, Кодексът за
търговското корабоплаване, Гражданският процесуален ко
декс, Наказателно-процесуалният кодекс, Наказателният ко
декс и др. В материята на държавното управление, поради
нейното многообразие и подвижност, трудно може да се създа
де всеобхватен административен кодекс. Това не изключва оба
че приемането на кодекси по определени, общи за цялото ад
министративно право въпроси, какъвто е случаят с издаването
на Административнопроцесуалния кодекс, свързан с уредбата
на правилата на административния процес, или на отделен
Административнонаказателен кодекс, засягащ уредбата на ад
министративните нарушения и наказания. Липсата на отделен
кодекс в един или друг клон или дял на правната система не
означава, че различните закони не се съобразяват с принципи
те на кодификация на регулираната от тях материя. Всеки за
кон на съвременния етап от развитието на обществото според
изискванията на нормотворчеството (отразени и в Закона за
нормативните актове) трябва да представлява своеобразна ко
дификация на регулираната от него материя. Това означава, че
той трябва да обхване уредбата на обществените отношения в
тяхната пълнота, като всички негови норми се формулират и
свързват като едно единно и непротиворечиво цяло. В неговия
състав трябва да бъдат привлечени и всички правни норми по
административната материя, които по същите въпроси, по ед
на или друга причина, се съдържат в други закони и норматив
ни актове. Пример за добра кодификация на отделни области
на българското административно право представлява Законът
за административните нарушения и наказания, който урежда
по еднакъв и непротиворечив начин най-важните въпроси на
материалното и процесуалното административнонаказателно
право.
Голям интерес като източник на административното пра
во представляват постановленията на Министерския съвет, с
които се приемат правилници и наредби или се уреждат съ

образно съществуващите закони неуредени от тях обществени
отношения в областта на изпълнителната дейност. Съгласно
Закона за нормативните актове правилник се издава за прила
гането на закон в неговата цялост, за организацията на държав
ни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната
дейност. Наредба се издава за прилагане на отделни разпоред
би или други подразделения на нормативен акт от по-висока
степен. Инструкциите са нормативни актове, с които се дават
указания до подчинени органи по прилагане на издадени пра
вилници и наредби. Най-често инструкции се издават от спе
циализираните органи на държавно управление (министри и
други ръководители на ведомства). Следва да се добави, че
съгласно едно от последните изменения на ЗНА (чл. 7а) нор
мативни актове, включително и подзаконови, могат да се изда
ват и в случаите, когато трябва да се приемат мерки на нацио
нално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове
на Европейския съюз или на международни договори, сключе
ни от Европейските общности. Що се отнася до наредбите, пра
вилниците и т.н. на общинските съвети - те са нормативни ак
тове, приемани въз основа на чл. 21, ал. 2 ЗМСМА. Характерен
признак на тези източници на административното право е огра
ниченият им териториален обсег.
На нашата административна практика, освен изброените
по-горе нормативни подзаконови източници, са познати и та
кива с други наименования - например устави, основни поло
жения, планове, тарифи, стандарти, нормали и т.н.
2. Административноправни норми и
отношения
Административноправните норми, както нормите на оста

налите клонове на правото (гражданско, наказателно, финан
сово и т.н.), са вид правни норми. Те съдържат в себе си обща-
та характеристика на всяка правна норма и едновременно с то

ва разкриват своя специфичен белег. Това означава, че всяка
административноправна норма е общо (безлично) правило за
поведение, което регулира обществени отношения в сферата
на държавното управление и което при необходимост може да
бъде прилагано с помощта на държавната принуда. В струк
турно отношение административноправната норма, както
останалите правни норми, съдържа хипотезис - указани в нея
факти и обстоятелства, при наличието на които настъпват пред
видени правни последици; диспозиция - основна част на прав
ната норма, която определя правилото за поведение, предписа
но от нея, и санкция - която предвижда мерките за държав-
новластническо въздействие при неизпълнение на предписано
то правило. Трите части на правната норма невинаги се съдър
жат в един и същ текст (член, параграф и др.) на действащия
нормативен акт. Най-често в един член са очертани хипотези-
сът и диспозицията на административноправната норма, а в от
делен т е к с т - санкцията. Например според чл. 13, ал. 1
ЗОБВВПИ „Производството на оръжия, боеприпаси, взривни
вещества и пиротехнически изделия на територията на
Република България се извършва от физически и юридически
лица, регистрирани като търговци на територията на държава
членка, които са получили разрешение за производство, изда
дено от директора на ГДОП на МВР или от оправомощено от
него длъжностно лице“. В този текст са посочени елементите
на хипотезиса, които дават право да се извършва производство
с точно определени предмети: взривни вещества, оръжия, бое
припаси и пиротехнически изделия, а не и други предмети;
производителите и търговците да бъдат „търговци“ по смисъ
ла на закона, а не лица, които нямат характер на такива, произ
водителите и търговците с такива предмети да са снабдени с
разрешителни. В същия текст е очертана и диспозицията на
разглежданата правна норма - разрешението, което тя дава на
указаните лица да извършват производство на такива предме
ти. Санкцията на същата правна норма се съдържа в друг
текст - чл. 212 ЗОБВВПИ, който предвижда глоба до 2 000 лв.

и/или имуществена санкция до 10 000 лв. за нарушителите на
закона и издадените въз основа на него нормативни актове.
В зависимост от характера и целта на съдържащото се в
зях правно предписание административноправните норми мо
гат да бъдат: задължаващи (например всички лица, забелязали
пожар в горските територии, според Закона за горите (чл. 143),
са длъжни незабавно да предприемат действия за уведомяване
на центровете за приемане на спешни повиквания към единния
европейски номер 112; забраняващи (например забраната да
се преминава при червена светлина на светофара) и оправомо-
щаващи (например съгласно чл. 151 ЗДвП свидетелство за
управление на моторно превозно средство се издава на точно
определени в същия текст лица). Съществуват и редица други
критерии за разграничаване на административноправните нор
ми (например според времетраенето си те могат да бъдат сроч
ни и безсрочни; според пределите, в които действат - важими
за цялата територия на страната или за отделни нейни части;
според ролята, която изпълняват - материалноправни и про-
цесуалноправни и т.н.).
Важно значение за прилагането на административноправ-
ните норми има тяхното действие по време, пространство и
спрямо лицата. Поначало те проявяват своето действие за не
определено време, безсрочно, смятано от деня на влизане в си
ла на нормативния акт, в който се съдържат. По изрично пред
писание на закона обаче административноправната норма мо
же да се прилага само за определено време (за 2 години, 6 ме
сеца, за времето, през което трае някакво събитие, и т.н.).
Според чл. 5, ал. 5 от Конституцията законите влизат в сила
гри дни след публикуването им в „Държавен вестник“, освен
ако в самия закон е определен друг срок. Същият срок важи и
за нормативните актове на Министерския съвет и тези на ми
нистрите и другите ръководители на ведомства.
В пространството правните норми действат за цялата те
ритория, когато са от национално значение, и за част от тери-
торията, когато са от местно значение. По правилата на меж

дународното право за национална територия се смятат и дипло
матическите представителства на Република България в чуж
бина, а също и плавателните съдове, когато са на задгранично
плаване. Обикновено зачитането на действието на правните
норми на една държава в пределите на друга държава се осно
вава на сключени международни конвенции и договори.
По отношение на лицата административноправните нор
ми се прилагат в две посоки: спрямо българските граждани и
спрямо чуждите граждани, намиращи се на територията на
РБ. По принцип няма разлика в прилагането на тези норми за
двете категории правни субекти - те се прилагат еднакво и с
еднаква сила и спрямо българските граждани, и спрямо чуж
денците, освен ако друго е разпоредено в самата правна норма
(например чужди граждани по принцип не могат да бъдат изби
ратели и избираеми и др.).
Действието на административноправните норми спрямо
лицата се свързва било с разпространение на техните предпи
сания за всички граждани и организации, било за определени
категории. Така правилото за незабавно уведомяване в случай
на забелязан пожар в горския фонд според Закона за горите се
отнася за всички граждани, а правилото за задължително носе
не на документите за правоуправление на МПС - само за вода
чите на МПС; или правилата за движение по улиците и пъти
щата се отнасят само за съответните групи участници в движе
нието - пешеходци, пътници и водачи на превозни средства, а
не за всички. Действието на нормите по отношение на лицата
може да бъде ограничавано и по други белези (например по
отрасъла на ведомството, където се прилага даден нормативен
акт - само за Министерството на транспорта, информацион
ните технологии и съобщенията, само за Министерството на
здравеопазването и т.н.).
Действието на административноправните норми се пре
кратява обикновено с издаването на друг равностоен нормати
вен акт на този, в който се съдържат, чрез отменяне или обез-
силване. Действието на тези норми може да бъде прекратено и

когато в самия нормативен акт (закон, постановление на МС и
др.) е определен краен срок за тяхното прилагане. В този слу
чай не е необходимо да се издава нов отменителен акт, защото
прекратяването на действието настъпва автоматично с изтича
нето на срока. При промяната в съдържанието на администра-
тивноправни норми новото правило може да се прилага само
по отношение на случаите, които са възникнали след неговото
влизане в сила, а не и за минало време - по принцип адми-
нистративноправните норми, с които се установяват права и
задължения, нямат обратно действие (обратна сила). Например
не може да бъде търсена административна отговорност от во
дач на МПС, който не е използвал включени къси светлини пре
ди изменението на чл. 70, ал. 2 ЗДвП, което изисква задължи
телно движение с включени къси светлини денем през цялата
година. За да може да се даде обратно действие на едно прави
ло, необходимо е за това да има изрично разпореждане в съот
ветен нормативен акт. 1Цо се отнася до процесуалните адми-
пистративноправни норми - за тях важи правилото, че може
да се прилагат и за заварени положения, с обратна сила, ако с
това не биха се засегнали съществуващи права и задължения
(например няма да прояви действие една процесуална правна
норма по отношение на заварени положения, ако с нея се
съкращават срокове за подаване на документи по конкурс, по
даване на жалби срещу административни актове и т.н. - в този
случай тя може да прояви действие само по отношение на слу
чаите на подаване на документи или подаване на жалби, които
са възникнали след нейното приемане). Даването на обратно
действие на процесуалните норми се обяснява с обстоятелст
вото, че всяка нова процедура и процесуално правило обикно
вено съдържат по-съвършени и ефикасни средства за реализи
ране на материалноправните норми.
Административните правоотношения са последица от
прилагането на административноправни норми. Тяхното въз
никване, изменяне или преустановяване може да стане само в
случаите, когато се появят предвидените от правната норма

юридически факти и обстоятелства. Само правната норма по
сочва от кои факти и обстоятелства на обективната действи
телност следва да настъпят предвидените в нея правни после
дици (правни отношения). Правните последици могат да бъдат
предизвикани от юридически действия или бездействия и от
юридически събития. Така правото на едно лице да носи оръ
жие възниква след издаване на разрешително от органите на
МВР (юридическо действие); нерегистрирането на МПС в да
нъчната администрация (бездействие) дава право на същата да
наложи на собственика определеното в закона административ
но наказание; настъпването на обществено бедствие като епи
демия, наводнение, земетресение и др. (юридическо събитие)
дава право на общинските съвети да вземат извънредни мерки
по опазване живота и имуществото на пострадалото населе
ние; раждането на дете (юридическо събитие) задължава роди
телите му и компетентните органи на администрацията да из
вършат всичко необходимо по съставянето на акта за раждане
и т.н. Всички посочени правоотношения (права и задължения)
в дадените примери възникват веднага, незабавно по силата на
съответната правна норма, щом като се е появил предвиденият
в нея юридически факт. Връзката между юридическия факт и
настъпилата след неговото появяване правна последица е нор
мативна - само законът (правната норма) определя кой факт
каква правна последица предизвиква. Настъпването на посоче
ните последици (право да се носи оръжие, право да се наложи
наказание, право да се предприемат извънредни мерки, задъл
жение да се издаде акт за раждане и др. под.) представлява про
мяна в правната действителност, без това да означава, че така
ва промяна е настъпила и в материалната действителност.
Например гражданин, който е получил покана да се яви в поли
цията за справка, е длъжен да се яви, но не се е явил. По смисъ
ла на правото обаче промяна е станала - върху него тежи това
задължение, но в обективната действителност тя не е настъпи
ла - той продължава да стои вкъщи или на работното си място.
За да настъпи и такава промяна (която е и целта на отправена

та покана), е необходимо гражданинът да изпълни възникнало
то задължение - да отиде в службата на МВР, за да се извърши
справката. По същия начин се поставя въпросът и при задъл
жението да се плати данък, да се яви лицето на имунизация и
т.н. Изпълнението на съдържащите се в административните
правоотношения задължения представлява реализация на тези
отношения - с това те са се претворили в материалната дейст
вителност.
Административните правоотношения разкриват специ
фични черти, свързани с характера на административноправ-
ните норми, които се прилагат в тази област. На първо място,
на едната страна на правоотношението, като негов субект, ви
наги стои държавен (административен) орган. На другата стра
на субектът на правоотношението е гражданин или организа
ция, а нерядко и друг държавен орган. На второ място, двете
страни на административното правоотношение не са равно
поставени (както е например при гражданските правоотноше
ния), защото се намират във вертикална зависимост - единият
субект, органът на държавно управление, се намира в господ
стващо положение спрямо другия субект на правоотноше
нието (гражданин, организация и т.н.). Всички действия, които
извършва държавният орган, са властнически действия, дейст
вия, свързани с упражняването на властнически правомощия,
и пряко засягат обществените и държавните интереси. Най-
често административните правоотношения са последица на
властнически, административни актове, издавани от компе
тентните органи на държавното управление. Понякога по из
рично предписание на правната норма като властнически орга
ни могат да действат и органи на някои неправителствени ор
ганизации или органи на обществеността. Ако министър или
председател на държавна агенция например действа като част
но лице, ако не осъществява предоставени му по закона власт
нически правомощия, от действията му ще се породят граж-
данскоправни, трудовоправни и други, а не административни
правоотношения (например, ако купи билет за пътуване или

наеме работници за ремонт на кабинета си), той ще влезе в
гражданскоправни отношения; няма да действа като орган на
власт. На трето място, държавният орган, който заема господ
стващо положение в административното правоотношение,
притежава власт да прибегне до принуда спрямо другата стра
на на правоотношението, ако тя не изпълни доброволно тежа
щите върху нея задължения (например съдът, отправил покана
до едно лице да се яви при него в определен ден и час при гле
дане на делото, може да нареди то да бъде принудително дове
дено, ако е отказало да се яви доброволно).
По своето съдържание административните правоотноше
ния се представят като взаимозависими права и задължения на
участващите в тях правни субекти или като правни статути и
правни положения, създадени за тях. Така административното
правоотношение, което възниква между лечебните заведения и
лицата, които подлежат на имунизация, съдържа задължението
за тези лица да се имунизират според дадените им предписания
и правото им да искат да бъдат имунизирани. В него освен това
се включва и правото на здравните органи да искат изпълне
нието на посоченото задължение (гарантирано, вкл. с евенту
ална принуда), а също така задължението им да извършат пред
видената имунизация. Административноправен статут възник
ва например за едно лице, което е получило свидетелство за
завършена квалификация (лице с виеше, средно и друго обра
зование по съответна специалност); което е получило назначе
ние на държавна служба; което е получило разрешение за пол
зване на общинска библиотека, на архивен фонд и т.н. Важно е
да се отбележи, че за всяко право, което се съдържа в правоот
ношението, съответства определено задължение за другата
страна да го зачита и да съдейства за неговото реализиране.
При административноправните статути всички останали субек
ти са задължени да зачитат и да се съобразяват с установеното
чрез тях правно положение на субекта, когото засягат.
Споровете, които възникват между страните на адми-

нистративноправните отношения относно съдържанието и об
сега на действие на включените в тях права и задължения, се
решават по административен или съдебен ред от компетентни
те административни органи или съдилища.
3. Разграничаване на административното
право от другите клонове на правото
Административното право е основен отрасъл в единната

система на правото. В това отношение то разкрива общи черти
с останалите правни отрасли. То се намира и в определена
връзка с тях. Заедно с това обаче административното право се
различава по редица особености от тях.
Административното право е в най-тясна връзка с консти
туционното право. Последното урежда основните положения
на държавно-общественото устройство на обществото. Норми
те на конституционното право утвърждават основните прин
ципи на държавния апарат, неговата структура и особено по
ложението на Народното събрание, Министерския съвет, мест
ните общински съвети заедно с техните изпълнителни органи,
на съда и прокуратурата, както и на взаимоотношенията меж
ду тях; то урежда и основните права и задължения на гражда
ните и техните организации и обезпечава средства за тяхното
осъществяване и защита. По този начин спрямо организацията
и функционирането на апарата на държавното управление кон
ституционното право създава основата, върху която адми
нистративното право изгражда своите правила. В областта на
държавното управление нормите на административното право
са всъщност едно доразвитие, детайлизиране на основни прин
ципи и правила, очертани и утвърдени от конституционното
право. Нормите на административното право са най-тясно
свързани с ежедневието на гражданите и техните организации
и за разлика от тези на конституционното право разкриват

своеобразна динамика и тенденция към по-чести промени.
Административното право по определени материи е в
твърде голяма близост с наказателното и наказателнопроцесу-
алното право, и по-специално по въпросите, свързани с уред
бата на административнонаказателната отговорност, носена за
извършени административни нарушения, както и за реда, по
който се налагат различните административни наказания. В то
ва отношение не са редки случаите, когато административно-
наказателното материално и процесуално право препраща към
нормите на наказателното материално и процесуално право, и
обратно.
Предметът на финансовото право е предмет на адми
нистративното право, доколкото финансовите отношения се
определят като област, в която действат правни норми - фи-
нансовоправни норми, чийто метод на регулиране е властни
ческият метод, характерен за административното право. Спе
цификата и важността на отношенията, регулирани от финан
совото право, са наложили обособяването му в специален
отрасъл на правото. Такива отношения са например бюджет
ните, данъчните и др.
Гражданското право се различава от административното
право главно по метода на регулиране, а до голяма степен и по
своя предмет. Участващите в регулираните от него обществе
ни отношения са равнопоставени помежду си - нито един от
тях не се намира в господстващо положение спрямо другия.
Така например сключването на договор за продажба на имот
между компетентен държавен орган и гражданин или организа
ция поражда правни отношения, в които и двете страни - ад
министрацията и гражданинът или организацията - придоби
ват правата и задълженията на основата на равнопоставеност,
подчинявайки се на правилата на гражданското (облигацион
ното) право. Същите тези имоти обаче могат да бъдат придо
бити от държавата например и на основание на един адми
нистративен акт - отчуждаване на имота. В този случай двете
страни във възникналите правоотношения ще бъдат в нерав

ноправно положение: една от тях - администрацията, която от
чуждава имота, ще се намира в доминиращо положение спря
мо другата - гражданина или организацията. Създаденото от
ношение на власт и подчинение между посочените субекти е
резултат от действието на прилаганите в случая администра-
гивноправни норми.
Много са връзките между трудовото право и администра
тивното право. Поначало обществените отношения, в които
влизат помежду си работниците и служителите, от една стра
на, и учрежденията и фирмите, в които те работят, от друга
страна, се регулират от трудовоправни (гражданскоправни)
норми с помощта на метода на равнопоставянето. В редица
случаи обаче, когато като страна в трудовите отношения участ
ва държавна организация, представлявана от нейните органи,
осъществяването на възникналите права и задължения се из
вършва с помощта на административноправни норми. Така
например след сключването на трудов договор между държав
на агенция и гражданин окончателният статут на гражданина
като работник или служител се оформя с едностранен акт -
заповед на председателя на агенцията. С такъв акт на държавно
управление се осъществява например правото на отпуск, на
командировка, на преместване на друга работа и т.н. Особено
характерно е действието на административноправните норми
в областта на безопасните условия на труд и на общественото
осигуряване и др., а също и в областта на организиране и функ
циониране на държавната служба в различните държавни уч
реждения и ведомства. Статутът на държавните служители в
някои специални ведомства (Министерството на отбраната,
Министерството на вътрешните работи) на свой ред се регули
ра само от нормите на административното право.
За пълнота заслужава да се отбележи връзката между ад
министративното право и някои смесени отрасли на правото
като правото на опазване на околната среда, благоустройстве
ното право (устройството на територията) и др. Така в кръга
на административното право ще влязат всички управленски от

ношения по организацията и функционирането на апарата за
опазване на различните компоненти на околната среда (атмос
ферен въздух, води, почви и пр.) вкл. отношенията, свързани с
осъществяване на административнонаказателна отговорност
за извършени административни нарушения в тази област; на
казателното право ще регулира отношенията, засягащи нака
зателната отговорност за извършени престъпления, свързани с
околната среда; гражданското право - отношенията, свързани
с осъществяването на гражданската отговорност за нанесени
вреди на обекти от околната среда и т.н.
Необходимо е да се изтъкне обаче, че във всички случаи
на подобни отношения от „смесен характер“ винаги се прила
га отделен метод на правно регулиране, типичен или за адми
нистративното, или за наказателното, или за гражданското
право като самостоятелни правни отрасли, без да може да се
говори за някакъв самостоятелен комбиниран метод, присъщ
на някакъв комплексен отрасъл - право на опазване на околна
та среда, благоустройствено право и т.н.
4. Административноправна наука
Административното право като клон на действащото пра

во трябва грижливо да се разграничава от административното
право като наука, от административноправната наука. Както
се изясни, административното право като действащо (положи
телно) право е съвкупност от административноправни норми,
които имат за предмет на регулиране обществени отношения,
свързани с осъществяване на изпълнителната (административ
но-властническа) дейност на държавата. Друго е положението
при административноправната наука - тя като клон на правна
та наука си поставя за цел изучаването на целия нормен ком
плекс на административното право и свързаните с него адми
нистративни правоотношения. Или с други думи, предмет на
административноправната наука, на научната дисциплина ад-
министративно право, е административното право като отде

лен отрасъл на правото, като действащо, положително право,
и свързаните с него правни отношения. Изследвайки адми-
нистративноправните норми, административноправната наука
разкрива принципите, които се съдържат в тях, положението
на субектите, до които се отнасят и които ги прилагат, струк
турата, системата и функциите на държавния администрати
вен апарат и неговата история, административно-териториал
ното деление на страната, както и гаранциите за неговото нор
мално и резултатно развитие. Тя разглежда също и правните
способи за обезпечаване на законосъобразно и правилно дър
жавно управление и отговорностите при нарушаване на субек
тивните права на гражданите.
Административноправната наука в процеса на изучаване
то на своя предмет прибягва до сравнения с положението в дру
ги страни и системи. По този начин тя дава възможност да се
разшири кръгозорът от правни познания в изучаваната от нея
област.
Административноправната наука използва определени
научни методи при изучаваните от нея правни явления. По то
зи начин тя дава възможност нормите и явленията в областта
на административното право да се изучават не догматично и
нормативистично, а като се държи сметка за тяхното общест
вено-икономическо съдържание и за тяхната обществена зна
чимост. Административноправната наука си служи с методите
на дедукцията, индукцията и правната логика, позволяващи да
се направят верни и точни анализи при разкриване на съдържа
нието на изучаваните правни явления.
Изследванията, които прави административноправната
наука, са тясно свързани с тези, извършвани от науката за об
щественото (социалното) управление, съставна част на която
е науката за държавното управление, административната
наука, науката за администрацията. Тя не е юридическа наука,
а научна дисциплина, която си поставя за цел изучаването на
държавния административен апарат в неговото развитие и ди-
намика заедно с развитието на присъщите му методи на дейст

вие и въздействие, на неговия персонален състав и с тенден
циите на неговото развитие и усъвършенстване. За да се създа-
дат качествени и съответстващи на съвременното развитие
правни норми, е необходимо да се използват преди всичко
постиженията на науката за администрацията.
Дял втори
СУБЕКТИ НА
АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО
ОБЩО ЗА СУБЕКТИТЕ НА
1. Понятие за субект
на административното право
Субекти на административното право са всички лица и ор

ганизации, вкл. държавни органи, с които са свързани поражда
нето, изменянето или преустановяването на права и задълже
ния в сферата на държавното управление. Правният статут на
субектите на административното право се определя от
Конституцията на Република България, законите и подзаконо
вите нормативни актове, които регулират обществените отно
шения, свързани с организацията и функционирането на дър
жавното управление (държавната администрация). Субектите
на административното право се разделят на три основни гру
пи: 1) граждани, 2) организации и 3) органи на държавно
управление. Всяка от посочените група субекти участва актив
но в общественото управление.
Особено голямо значение за ефективното участие на граж
даните в държавното управление имат правата с политическо
г ьдържание - избирателното право, правото на сдружаване,
правото на подаване на заявления (молби, жалби, предложения
и др. под.) до всички органи в системата на управлението и

упражняването на контрол върху тях, правото на изказване на
мнения, препоръки, предложения и др. по решаване на общест
вени и държавни въпроси и т.н.
Българското административно право е чуждо на дискри
минацията към субектите на административни права и задъл
жения. Всички субекти на административното право са подчи
нени еднакво на законите и участват на равна основа според
предназначението и възможностите си в изграждането на съв
ременното общество.
Гражданите и организациите в Република България наред
с органите на държавното управление имат важен дял в негова
та работа и в работата на цялото обществено управление.
Гражданите не са „управлявани“, „администрирани“ лица и са
равноправни и активни участници във функционирането на
държавното управление.
2. Административна правосубектност
Административната правосубектност е способността на
субектите на административното право да бъдат носители на
права и задължения като участници в правни отношения в
областта на държавното управление. Нерядко в теорията и
практиката вместо за административна правосубектност се го
вори за административна правоспособност. И в двата случая
става дума за едно и също - за признато по законите качество
на гражданите, организациите и държавните органи, което им
дава възможност да се проявят като субекти (страни) в различ
ни административни правоотношения.
Административната правоспособност трябва да се разли
чава от административната дееспособност. Последната е приз
натата от правото възможност на физическите лица сами, чрез
свои волеизявления да предизвикват промени в сферата на дър
жавното управление. Условията за придобиване на администра-
СУБЕКТИ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО 75
гивна дееспособност от субекти в административното право

са посочени в закона. Независимо от нюансите в различни опре
деления в теорията, трябва да се отбележи, че всички те под
чертават основното различие между правоспособността и
дееспособността - в първия случай става дума за възможност
та на физическото лице да бъде носител (титуляр) на определе
ни права и задължения, а във втория - за възможността лично
да се упражняват и осъществяват тези права и задължения.
Способността на субектите на административното право
да участват в работата на държавното и общественото управле
ние е различна в зависимост от определения им по закона пра
вен статут. Поначало най-широкия кръг от правомощия в
областта на държавното управление притежават (като група)
гражданите. Всъщност гражданите като отделни физически ли
ца са в основата на „личния състав“ на останалите правни су
бекти - организациите и органите на държавата, вкл. органите
на държавно управление, които са създания на гражданите и
служат на техни нужди и интереси. Така гражданите наред с
възможността да участват в качеството си на субекти на адми
нистративното право в различни административни правоотно
шения, засягащи тяхната лична и имуществена сфера, участ
ват в многобройни и най-разнообразни правни и администра-
гивноправни отношения като членове на персоналния състав
на различни организации и органи, на различни учреждения,
фирми, заведения, фондации и др. и техните органи. По този
начин физическите лица в държавните учреждения и дружества
се явяват било като органи на тези образувания, било като чле
нове на техни органи, било като длъжностни лица или пък като
обикновени техни служители и работници. Подобно е положе
нието на участие на физическите лица и в различните общест
вени и други организации, където те освен като техни рав
ноправни членове могат да се представят и в качеството си на
техни органи или членове на такива органи. Поради това в пър
вия случай ще действат като еднолични органи, а във втория -
като членове на колегиални органи.
Останалите субекти на административното право - орга

низациите на гражданите (сдружения, дружества, органи на об
ществеността и др.) и органите на държавата, респ. органите
на държавно управление, за разлика от физическите лица са
производни, създадени от правото по почин на гражданите прав
ни субекти. Тези субекти са изкуствени образувания на право
то, които участват в общественото и държавното управление в
строго определени по закона рамки и правомощия.
Административна компетентност. За административна
компетентност се говори, когато на органи на държавно
управление или на други държавни органи, или на органи на
обществени организации, или на органи на обществеността са
предоставени определени по закона властнически правомощия
в дадена област (сфера, отрасъл) от държавното управление.
Кръгът на посочените властнически правомощия по предмет,
обем, обсег и цел се определя винаги от закона. Органите,
които притежават компетентността, не само имат право да из
вършват определена юридическа дейност в областта на адми
нистрацията, но са и длъжни да я извършват, щом като са нали
це условията, посочени от закона. Отказът да се упражняват
предоставените по закона компетенции е грубо нарушение на
статута, в който са облечени органите на държавно управле
ние. Лицата или колективните образувания, упражняващи
функции на органи на държавно управление, всъщност дейст
ват като представители на държавната власт. Поради това те
трябва да бъдат овластени, облечени в тази власт чрез нарочен
акт - инвеститура, издаден от компетентните държавни орга
ни, под формата на заповед за назначаване или на решение за
избор. В някои случаи инвеститурата протича направо от за
кона (например, когато с правна норма се възлага на органи на
обществени организации или на обществеността да упражня
ват административни правомощия). С даването на инвеститу
рата възниква и административната правосубектност за органа
на държавно управление. Останалите лица от държавните уч
реждения, дружества и организации придобиват администра-
тивна правосубектност с акта на зачисляването им на работа

(длъжност), издаван от съответния ръководител. С това на тези
лица се дава възможност да участват в многобройните и разно
образни административни правоотношения, вътрешнослужеб-
ни отношения, характерни за държавните учреждения, стопан
ските организации и други образувания в системата на държав
ния апарат.
Държавните и обществените органи са винаги създания
(творения) на действащото право и тяхната административна
правосубектност е точно определена от закона. За да участват
обаче в административните правоотношения, тази категория
субекти на административното право не е необходимо да при
тежават никаква юридическа личност по смисъла на граждан
ското право 1.
Административната правосубектност и способност да
влизат в административноправни връзки притежават не само
органите на държавно управление и учрежденията и дружест
вата на държавата, придобили при определени условия юриди
ческа обособеност (юридическа личност), но и различни техни
поделения и звена. Така административна правосубектност ще
има например и министърът на образованието, младежта и
науката като централен орган на държавно управление, и едно
виеше училище и неговите звена - факултети, катедри, центро-
1 Вж. Starosciak, J. Prawo administraeyjne. Warszawa, 1969, p. 17. Към

застъпеното в текста становище за административната правосубектност
и компетентност в значителна степен се приближава разбирането на
проф. М. Костов за компетентността като правосубектност на държав
ния орган в статията му, публикувана под същото заглавие (Правна ми
съл, 1979, № 3). В нея се подчертава, че пълна качествена характеристи
ка понятието „компетентност“ може да получи само ако се постави в
рамките на общото правно учение за правосубектност и че „по аналогия
на гражданската правоспособност и компетентността е призната от зако
на възможност за правообладание“ (вж. с. 40-41). Според този автор, ко-
гато правната норма учредява държавен орган и определя неговата ком
петентност, с това тя признава възможност на органа да се конституира
като правен субект, да бъде носител на права и задължения (пак там).
ве, а също и органите, които действат в тях - факултетни съве

ти, декани, ръководители на центрове и катедри.
ФИЗИЧЕСКИТЕ ЛИЦА КАТО СУБЕКТИ
НА АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО
1. Понятие за административноправен
статут на физическите лица
Под административноправен статут на физическите лица

разбираме съвкупността от права и задължения, регулирани от
административното право, които засягат намиращите се на те
риторията на Република България физически лица в качество
то им на субекти на административното право. При това адми-
нистративноправният статут на българските граждани и нами
ращите се на територията на страната чужденци не трябва да
се смесва със статута, който те притежават в определени слу
чаи като участници в персоналния състав на различни учреж
дения, предприятия и организации и в качеството им на органи
на държавно управление, длъжностни и служебни лица, члено
ве на колективни органи от системата на този апарат или на
обикновени служители и работници в различните негови звена.
Необходимостта от добре уреден административноправен
статут на лицата, които живеят на територията на Република
България и извършват там своята дейност или имат контакт с
нейни органи по различните сфери и нива на държавния апа
рат, е очевидна. Точното регламентиране и опознаване на този
статут дава възможност на администрацията да осъществява
сигурно и стабилно всички мероприятия в областта на култур

ния и стопанския живот на страната. То е обусловено от изиск
ванията за ред и отчетност в движението на населението с оглед
придобиване на вярна представа за неговите възможности и
усилия при разгръщането на съвременното строителство.
Административноправният статут на физическите лица се
отнася до тяхното правно положение, свързано с факти и
състояния, засягащи техния личен живот и ежедневие като рав
ноправни членове на обществото. От тази гледна точка инте
рес за административноправния статут на физическите лица
представляват такива въпроси като гражданството и постоян
ния адрес на лицата, наградите и поощренията, които им се
дават, елементите и промените в гражданското им състояние
(раждане, сключване на брак, смърт и др.), упражняването на
права и ползването на привилегии или поемането на задълже
ния в областта на административното право и т.н. Тези въпро
си, които са свързани с положението на физическите лица по
административното право като отделни лица - правни субек
ти, се различават от проблемите при други видове специални
правни и административноправни статути, които физическите
лица имат като служители и длъжностни лица в апарата на ад
министрацията, като работници в държавни и общински пред
приятия, като ползватели на услугите на различни държавни и
общински учреждения, заведения, институти и т.н.
Изясняването, уточняването и използването на данни и
факти, засягащи административноправния статут на граждани
те в Република България, се гради върху Единната система за
гражданска регистрация и административно обслужване на на
селението (ЕСГРАОН).
Законът за гражданската регистрация, както е известно, е
основен нормативен акт в това отношение. Гражданската ре
гистрация обхваща всички български граждани и чужденци,
които са получили разрешение за постоянно пребиваване в
страната, подлежат на гражданска регистрация и за всеки един
от тях се въвежда единен граждански номер. Последният се
поставя върху специални технически носители, които с помощ

та на електронноизчислителни машини служат за обработка
на данни от информационните масиви, засягащи положението
на физическите лица. В личните регистрационни картони се
вписват данни като име, единен граждански номер, гражданст
во, месторождение, местоживеене, семейно положение и т.н.
Административноправният статут на физическите лица очер
тава и тяхното гражданско състояние2 . Гражданското състоя
ние на едно лице представлява съвкупност от елементи и прав
ни качества, които го индивидуализират като свободен член на
обществото и които имат за него определено правно значение.
В тези елементи и качества се включват името на физическото
лице, гражданството, полът и произходът, рождената дата и
месторождението, семейното положение, родството, постоян
ният адрес и т.н. Датата на смъртта на лицето също дава отра
жение при определяне на гражданското състояние. Правното
значение на посочените елементи и качества на гражданското
състояние се свързва с редица права и задължения на физи
ческите лица, които могат да възникнат за тях в областта на
конституционното, административното, наказателното, граж
данското, процесуалното и международното право.
Освен правилата и задълженията от административно-
правно естество, които засягат гражданското състояние, адми
нистративното право регулира регистрацията на елементите и
качествата на гражданското състояние на лицата. В нашето
историческо развитие е имало случаи, когато регистрирането
на редица елементи на гражданското състояние се е извършва
ло освен от държавата и от някои вероизповедни организации
(Българската православна църква, мюфтийствата и др.), за
2Режимът на гражданското състояние на лицата се определя от ЗЛС и

Закона за гражданската регистрация. Според чл. 1, ал. 3 ЗГР „Граждан
ската регистрация включва съвкупност от данни за едно лице, които го
отличават от другите лица в обществото и в семейството му в качество
то на носител на субективни права, като име, гражданство, семейно по
ложение, родство, постоянен адрес и др.“.
които самата регистрация е имала голямо значение. Такива са

например случаите с регистрирането на ражданията, умира-
нията, кръщенията (получаване на име), женитбите и т.н.
Макар в България регистрите за населението да са били въве
дени веднага след Освобождението, уредбата в тази област е
твърде объркана поради посочения двойствен режим. След 9
септември 1944 г. гражданското състояние на лицата преми
нава изцяло в подведомственост на държавната администрация,
като всички останали регистрации губят своето правно значе
ние. Данните по гражданското състояние и актовете за граж
данско състояние се отразяват в специални регистри за граж
данското състояние на лицата и регистри за населението, които
в населените места - седалища на общини, се водят от общин
ските съвети, а в останалите населени места - от кметствата.
Регистри за гражданското състояние на живеещи в чужбина
български граждани се водят и в консулствата и от капитаните
на българските кораби (чл. 66 ЗГР). Попълването на регистри
те се извършва по системата ЕСГРАОН.
Актовете за гражданското състояние представляват офи
циални документи, които констатират наличието на определе
ни юридически факти, свързани с пораждането, изменянето или
ликвидирането на елементи и качества от гражданското състоя
ние на лицата. Такива актове са актовете за раждане, за сключ
ване на граждански брак и за смърт. Актовете за гражданското
състояние се отразяват в регистрационни картони на гражда
ните. Компетентни органи за регистриране на гражданското
състояние са длъжностните лица по гражданското състояние
при общинските съвети и кметствата. Длъжностното лице по
гражданското състояние в населеното място е кметът. Той оба
че може да възложи с писмена заповед изпълнението на длъж
ността по гражданското състояние на други свои подчинени
длъжностни лица. Актовете за гражданско състояние могат да
съставят в предвидените в закона случаи българските дипло
матически или консулски представители, капитаните на кора
би, намиращи се извън пределите на страната, и др.
Действията по оформянето на гражданското състояние на

лицата са израз на обвързана администрация. Компетентните
органи в тази материя са задължени служебно да извършват
всички регистрации на гражданското състояние по системата
ЕСГРАОН, като спазват точно установения от закона ред.
2. Гражданство
Гражданството е връзката на едно лице с държавата, по

силата на която това лице се приема за гражданин на тази дър
жава, попада под нейното държавновластническо върховенст
во и в същото време се ползва от правата и свободите, осигу
рени от нейната конституция и закони. Българското граждан
ство е връзката на едно лице с Република България. Граждан
ството поначало трае до края на живота. То проявява своето
действие не само в границите на определена държава, но и вън
от тях. Правото на всяка държава определя кой може да е неин
гражданин и условията, при които това може да стане.
В основата си гражданството се регулира от нормите на
конституционното право, обаче голяма част от въпросите за
неговото придобиване, промени и преустановяване, както и
въпросите, засягащи положението на органите, които упраж
няват компетенции в тази област, са подчинени на администра
тивното право. То регулира също така и някои въпроси, свър
зани с пребиваването на чужди граждани в Република Бълга
рия. Основният нормативен акт, който урежда гражданството,
е Законът за българското гражданство (ЗБГ).
Главно основание за придобиване на българско граждан
ство е произходът (jus sanguinis). Това означава, че лица, роде
ни от български граждани, получават направо българско граж
данство, без да е необходимо издаване на някакъв акт за придо
биването му. Това важи и когато само един от родителите е
български гражданин. По право българско гражданство полу
чава и новородено, намерено на територията на РБ, когато ро
дителите му са неизвестни (jus soli).
Българско гражданство може да се придобие и чрез реше

ние на компетентните органи. Всеки чужденец, при наличието
на изискуемите се законни условия може да бъде приет за бъл
гарски гражданин по негова молба по предложение на министъ
ра на правосъдието с указ, издаден от президента на РБ.
Правното действие на решението за гражданство в този случай
се простира и върху децата на молителя, които се намират под
родителската му власт, освен ако той заяви противното. Лицата
от български произход, които притежават чуждо гражданство,
също могат да придобиват българско гражданство.
По принцип гражданството на единия от съпрузите не
влияе върху гражданството на другия. Придобиването на бъл
гарско гражданство от лица - чужди граждани, сключили брак
с лица - български граждани, става по реда на указаната по-
горе разрешителна система.
Българското гражданство може да бъде загубено (проме
нено) по желание на лицето, което приеме чуждо гражданство,
с указ на президента на РБ. Загубването (променянето) на бъл
гарското гражданство не освобождава лицето от задълженията,
които то е имало към българската държава в качеството му на
български гражданин (например данъчни задължения).
Едно лице може да бъде лишено от българско гражданст
во, когато е извършило тежки престъпления против републи
ката, с което се увреждат сигурността или интересите на стра
ната, при условие че е в чужбина и не остава без гражданство.
За разлика от изгубването, лишаването от гражданство има
репресивен характер. Лишаването от българско гражданство
става с указ на президента на РБ въз основа на предложение на
министъра на правосъдието. Лишаването от гражданство на
единия от съпрузите не се отразява автоматично върху българ
ското гражданство на другия съпруг или на децата.
Лицата, изгубили българското си гражданство или лише
ни от такова, могат да поискат възстановяването му на общо
основание с издаване на указ от президента на РБ по предложе
ние на министъра на правосъдието.
3. Адресна регистрация
Адресът е еднозначно описание на мястото, където едно

лице живее или където то получава кореспонденцията си.
Адресът се състои задължително от името на областта, общи
ната и населеното място. Той включва, в зависимост от място
то, което описва, и: наименование на улицата, булеварда, жи
лищния квартал, комплекс, номер, вход, етаж, апартамент.
Всяко лице, подлежащо на гражданска регистрация, е за
дължено да заяви писмено своя постоянен и настоящ адрес.
Постоянен е адресът в населеното място, което лицето изби
ра да бъде вписано в регистрите на населението. Постоянният
адрес е винаги на територията на Република България. Всяко
лице може да има само един постоянен адрес. Настоящ адрес
е адресът, на който лицето пребивава. Всяко лице има само
един настоящ адрес.
Постоянният адрес на едно лице се определя от връзката
му с дадено населено място, където то живее постоянно или
преимуществено и е вписано в регистрите на населението на
същото населено място3 . Обикновено споменатата връзка се
обуславя от професионалните и икономическите интереси на
лицата. Настоящият адрес не разкрива някаква трайна връзка
между лицето и мястото, където то се намира. Настоящият ад
рес може да се определи като временно живеене на едно лице
на територията на дадено населено място, което е обусловено
от различни причини (командировка, родствена връзка, тури
зъм, следване и т.н.). Постоянният адрес представлява трайна
връзка с населеното място, а настоящият - фактическа отсед-
налост на лицето с временен характер. И двата имат значение
за административното право. Така например, макар че при
настоящия адрес едно лице не е вписано в регистрите на съот
ветното населено място, то трябва да се подчинява на правила-
3 Костов, Д. Придобиване на местожителство в градовете. С.: УИ „Св.
Климент Охридски“, 1990.

та, които се прилагат за това място - наредбите на местния

общински съвет, заплащане на местни такси, определен ред на
провеждане на избори и т.н.
Постоянният и настоящият адрес трябва да се различават
от местонахождението на едно лице - мястото, в което то се
намира в определен момент и което е свързано с придвижване
то на лицето от едно място на друго. Местонахождението не се
свързва с никакви специални административни последици за
лицата.
Режимът на адресната регистрация се определя поначало
свободно от всекиго. Изборът на място за живеене е свободен
и в тези случаи съответната администрация действа при обвър
зана компетентност. ЗГР обаче въвежда някои правила при
определяне на постоянен и настоящ адрес. Това става с пода
ване на съответно заявление до кмета или упълномощени лица
от общинската администрация. Постоянният адрес се заявява
чрез подаване на заявление от лицето, като образецът на за
явлението се утвърждава от министъра на регионалното раз
витие и благоустройството. Настоящият адрес се заявява чрез
подаване на адресна карта от лицето до същите органи по обра
зец, утвърден също от министъра на регионалното развитие и
благоустройството. За малолетни и непълнолетни, както и за
поставени под запрещение лица заявяването се извършва от за
конните им представители - чл. 95, ал. 3 и чл. 96, ал. 3 ЗГР.
Загубване на адреса. Адресът се загубва в случай на
смърт и при придобиване на нов постоянен адрес, но в друго
населено място. Следва да се приеме във втория случай, че
постоянният адрес се загубва от момента на вписване на лице
то в регистъра за населението на новото населено място, което
вписване има конститутивен характер. Постоянният адрес мо
же да се загуби и при отнемането му със съдебно или адми
нистративно решение, а също и при изселване вън от предели
те на страната, ако с него се губи и българското гражданство.
4. Име
Собственото име на всяко лице се избира от родителите

му и се съобщава писмено на длъжностното лице по граждан
ското състояние при съставяне на акта за раждане. Ако двама
та родители не са постигнали съгласие за името, длъжностно
то лице вписва в акта за раждане само едно от имената, пред
ложени от родителите. Ако изобщо няма предложено име,
длъжностното лице определя само името, което сметне за най-
подходящо за случая - чл. 12 ЗГР. Длъжностното лице по
гражданското състояние, ако сметне, че името, което е предло
жено, е осмиващо, опозоряващо, обществено неприемливо или
несъвместимо с националната чест на българския народ, от
казва вписването му в акта за раждане и отново може само да
го определи.
Бащиното име на всяко лице се образува от собственото
име на бащата и се вписва с наставка -ов или -ев и окончание
съобразно пола на детето, освен когато собственото име на ба
щата не позволява поставянето на тези окончания или те про
тиворечат на семейната, етническата или религиозната тради
ция на лицето - чл. 13.
Фамилното име на всяко лице е фамилното или бащиното
име на бащата с наставка -ов или -ев и окончание съобразно
пола на детето, освен ако семейната, етническата или рели
гиозната традиция на лицето налагат друго - чл. 14, ал. 1 от
закона.
Всяко лице при встъпване в граждански брак може да взе
ме за фамилно име или да добави към фамилното си име фа
милното или бащиното име на другия съпруг. Когато едно ли
це е известно в обществото с псевдоним, същото лице може по
решение на съда да прибави псевдонима към своето име.
Бащиното име на дете, на което е установена само майка
та, се образува от собственото име на майката или неговия ко
рен, а за фамилно име се взема фамилното име на майката или
името на нейния баща. Името на дете, родителите на което са
неизвестни, се определя от длъжностното лице по гражданско

то състояние.
Името на едно лице може да се промени и при осиновява
не - чл. 18 ЗГР - и то и при пълно, и при непълно осиновяване.
Тогава собственото име на детето се определя от съда според
желанието на осиновителите и детето, ако е навършило 14 го
дини. При пълно осиновяване бащиното и фамилното име се
определят според името на осиновителите по реда на Закона за
гражданската регистрация.
Всяко лице, което счита, че собственото му, бащино или
фамилно име е опозоряващо, осмиващо или обществено не
приемливо, както и ако важни обстоятелства налагат това, мо
же да поиска от съда с писмена молба то да бъде променено
съгласно чл. 19, ал. 1 от закона. Гражданите с принудително
променени имена могат да ги променят по административен
ред.
Разгледаните дотук елементи от административноправния
статут на физическите лица (гражданство, постоянен и
настоящ адрес, имена, награди) се отразяват в регистър на на
селението. Регистърът на населението се поддържа в електро
нен вид и формира Национална база „Население“ - чл. 23. На
всички лица, подлежащи на вписване в регистъра на населе
нието, се създава електронен личен регистрационен картон.
Регистърът на населението в общината и в кметството се
състои от електронен личен регистрационен картон на лицата,
имащи или имали постоянен адрес в тази община. Самият ре
гистър включва няколко различни, отделно водени регистри:
1. регистър на българските граждани;
2. регистър на чужденците;
3. регистър на починалите лица и
4. архивен регистър.
В електронният личен регистрационен картон се съдър
жат данни за физическите лица - те са повече от 20 на брой,
като започват с името и завършват с датата на смъртта на ли
цето. Електронният личен регистрационен картон се пази в
продължение на 130 години, считано от датата на създаването

му, след което се предава в Държавния архив.
Освен регистъра на населението Законът за гражданската
регистрация предвижда и съставянето на актове за граждан
ско състояние. Те са акт за раждане, акт за сключване на граж
дански брак и акт за смърт и имат доказателствена сила за отра
зените в тях данни до доказване на неистинността им. Всички
актове за гражданско състояние се съставят от длъжностното
лице по гражданското състояние - това е кметът на общината.
Тази си компетентност кметът може да възлага с писмена за
повед и на други длъжностни лица от общинската администра
ция. За всеки съставен акт за гражданско състояние се създава
електронен еквивалент. В определени случаи актове за граж
данско състояние могат да се съставят от военнослужещи, ка
питани на кораби в открито море, български дипломатически
или консулски представители в чужбина.
5. Награди за гражданите
Гражданите могат да бъдат удостоявани с награди, които

са израз на признателност за техния принос в областта на сто
панския, културния и политическия живот на страната -
проявена храброст и героизъм в полза на българското общест
во и държава, предана и безупречна служба в държавни и об
ществени органи и организации, значим принос за развитието
на културата, изкуството, образованието и науката, големи
заслуги за развитието и укрепването на гражданското общест
во, за укрепване на демократичните институции и защита на
човешките права и свободи, принос и заслуги за отбраната, си
гурността и обществения ред в Република България. Присъде
ните по реда на Закона за ордените и медалите на Република
България награди са важен елемент от административноправ-
ния статут на гражданите, тъй като наградените лица получа
ват особено държавно и обществено признание. Очертаната в
Закона за ордените и медалите на Република България система

за награди включва целите, принципите, критериите, видовете,
формите, органите и реда, чрез които тя действа.
Най-важните държавни награди по старшинство са орде
ните: 1. „Стара планина“, 2. „Св. св. Кирил и Методий“ и 3. „За
гражданска заслуга“, „За военна заслуга“ и „Мадарски конник“.
Орденът „За храброст“ е извън подреждането по старшинство.
Медалите са „За заслуга“.
Компетентен орган по награждаването, в това число и на
чужди граждани, е президентът на републиката.
6. Административноправен статут
на чужденците
Чуждите граждани, пребиваващи, преминаващи или жи
веещи в Република България, наред с българските граждани са
подчинени също на определен административноправен режим.
Значението на този режим нараства твърде много с влизането
на страната ни в Европейския съюз, с все по-голямото разви
тие на връзките на нашата страна с други страни в областта на
политическите, културните и стопанските отношения. Голямо
значение имат в тази насока и положението на нашата страна
на средище, през което преминават големите международни
пътища, а също и развитието на туризъма, което увеличава
притока на чужденци.
Основен принцип на нашата правна система е, че всички
граждани, включително чужденци, имат равни права и че всич
ки те са длъжни еднакво и точно да съблюдават Конституцията
на Република България и действащите в страната закони.
Изключения за принципа за равенството на чуждите граждани
засега се правят само в два случая: 1) когато в изричен законов
текст е предвидено за тях известно ограничение и 2) когато в
определени случаи, посочени пак от закона, признаването на
права на чужденци става на основата на взаимността.
Независимо от това какви права и привилегии се предвиж

дат за българските граждани в чужбина, нашата администра
ция чрез своя най-висш орган - Министерския съвет, или чрез
другите нейни органи може да предвижда едни или други огра
ничения за чужденците, свързани с техния административ-
ноправен статут. Въпросът за обема и видовете на такива при
вилегии и ограничения зависи от оперативната самостоятел
ност на съответните административни органи, която се упраж
нява в рамките на действащото административно право.
Основният белег, който определя едно лице като чужде
нец според нашето право, се разкрива по отрицателен път -
чужденец е всяко лице, което не е български гражданин, неза
висимо от това къде живее или пребивава (чл. 2, ал. 1 от Закона
за чужденците в Република България - обн., ДВ, бр. 153 от
1998 г., изм. и доп.). Чуждите граждани, които се намират на
територията на Република България, се ползват със същите
права и възможности, с които разполагат и българските граж
дани. Независимо от това обаче нашето административно пра
во предвижда специални норми, които се отнасят само до чуж
денците и които в една или друга степен засягат отделни еле
менти от техния административноправен статут.
Чужденец може да влезе в Република България, ако при
тежава редовен задграничен паспорт или друг заместващ го до
кумент за пътуване в чужбина, и разрешение за влизане в стра
ната или за преминаване през нея, когато се изисква такова
(срв. чл. 8, ал. 1). Разрешението за влизане в страната - вход
на виза, и за преминаването през нея - транзитна виза, се изда
ва от компетентните органи на Министерството на външните
работи (дипломатическите и консулските представителства на
Република България). Компетентните органи на Министерст
вото на вътрешните работи - началниците на граничните кон
тролно-пропускателни пунктове, по изключение също могат да
издават входни и транзитни визи, но те са само „еднократни
екстрени“. Разрешения за влизане се издават и за превозните
средства, с които чужденецът влиза или преминава през
Република България по суша, по въздуха или териториалните

води. Входната виза дава право на престой в страната за срока
на разрешението (до 3 месеца), а транзитната - до 24 часа от
датата на преминаване на държавната граница. В случаите, по
сочени в закона, компетентните органи могат да откажат изда
ването на входна или транзитна виза по преценка, направена за
всеки конкретен случай. Издаване на входни и транзитни визи
не е необходимо за чужденци от държави, които имат договор
с Р България за безвизов режим, или имат валидно разреши
телно за продължително, дългосрочно или постоянно пребива
ване.
Излизането от страната на чужденци може да стане без
изходна виза, ако е извършено преди изтичането на срока за
пребиваването им в РБ. След изтичането на този срок чуждият
гражданин трябва да получи изходна виза. При определени
условия на чужденците могат да бъдат издавани визи с право
на многократно влизане. Чужденец, на когото е изтекъл срокът
за пребиваване в страната или му е отнето правото на пребива
ване, трябва да напусне страната незабавно след направеното
му съобщение за това. В противен случай той се смята за неза
конно пребиваващ на територията на РБ и може да бъде ек
спулсиран вън от пределите й.
Пребиваването на чужденците на територията на РБ на за
конно основание е предпоставка за оформяне на техния ами-
нистративноправен статут, който в известно отношение търпи
отклонение от обикновения административноправен статут на
гражданите. Чужденците, на които е разрешено дългосрочно
или постоянно пребиваване в страната, трябва да бъдат запи
сани в специален раздел на регистъра на населението, а също
да съобщават на общинския съвет или кметството за настъпи
лите промени в гражданското им състояние в сроковете, пред
видени за българските граждани и т.н. Самоличността на чуж
денците, които пребивават в РБ до 3 месеца, се удостоверява с
чуждестранен паспорт или заместващ го документ, с които са
влезли в страната, на тези, които пребивават в страната
продължително - с удостоверение, издадено от органите на

МВР за срок не по-дълъг от 5 години, а тези, които пребивават
постоянно - с удостоверение със срок на валидност 10 години.
Чужденците, пребиваващи в РБ, подлежат на награждаване по
разпоредбите, валидни за българските граждани. В някои слу
чаи статутът на чужденците е свързан с известни ограничения,
например забраната да бъдат назначавани на работа на длъж
ности, за заемането на които се изисква българско гражданст
во (чл. 7, ал. 4 ЗДСл).
Трябва да се отбележи и специалният административно-
правен режим по Закона за влизането, пребиваването и на
пускането на Република България на гражданите на Европей
ския съюз и членовете на техните семейства (обн., ДВ, бр. 80
от 2006 г., изм., доп.). Той урежда условията и редът, при които
гражданите на други държави-членки на Европейския съюз и
членовете на техните семейства, както и гражданите на държа
ви - страни по Споразумението за Европейско икономическо
пространство, и на Конфедерация Швейцария и членовете на
техните семейства, които не са граждани на ЕС, ЕИП и
Конфедерация Швейцария, влизат, пребивават и напускат те
риторията на Република България.
Накрая, за чужденците в РБългария няма изключение от
носно носенето на различните видове юридическа отговор
ност. Те на общо основание носят наказателна, администра-
тивнонаказателна, дисциплинарна и гражданска отговорност.
ОРГАНИЗАЦИИ НА ГРАЖДАНИТЕ
1. Общо за организациите на гражданите и

за правото на сдружаване
Организациите на гражданите в свободното общество са

доброволни, недържавни образувания, чрез които гражданите
преследват групови или общи цели при спазване на установе
ната законност. Особено голямо значение сред тях имат об
ществените организации, които заедно с държавните органи и
организации образуват системата на общественото управле
ние на Република България.
Административноправният статут на организациите на
гражданите е от основно значение за тяхното съществуване ка
то правни субекти и за тяхната дейност във всички области на
живота. За да възникне и действа една такава организация, тя
трябва да получи от правото статута на призната от него пра
вомерна организация посредством извършване на редица
действия на компетентните административни органи - напри
мер по утвърждаване, вписване, удостоверяване на нейния уч
редителен акт, устав и т.н. Под административноправен статут
на организациите на гражданите (дружества, сдружения, об
ществени организации и др.) трябва да се разбира очертаното
от административното законодателство правно положение на
тези организации в държавата. Действащото административно
право определя цялостния режим по образуването, дейността
и ликвидирането на изброените организации, както и държав
ните органи, които упражняват посочения контрол върху тях.
В административноправния статут на тези организации влизат
всички права и задължения от административноправно естест
во, които те придобиват съгласно закона. Към този статут тряб-
ва да бъдат отнесени и различните административни компетен

ции, които някои от обществените организации получават в из
рично посочени от закона случаи.
Съвкупността от посочените права, задължения, привиле
гии и властнически правомощия дава особената правна фи
зиономия на разглежданите организации и значително ги отли
чава от държавните организации и органите.
Трябва да се отбележи обаче, че с влизащите в адми-
нистративноправния статут елементи не се изчерпва цялост
ното правно положение на различните видове организации на
гражданите, което ги свързва само с дейността им като субек
ти на административното право. Вън от това тези организации
могат да се явят и като носители на права и задължения в дру
гите клонове на правото - гражданско, трудово, процесуално
и т.н.
Правото на сдружаване. Една от характерните черти на
съвременното общество е активната дейност, която развиват
многочислените колективи, сдружения и организации в различ
ните области на стопанския и културния живот на страната. В
големия брой случаи образуваните на доброволни начала ор
ганизации на гражданите участват пряко и целенасочено в со
циалното управление, като придобиват качеството на общест
вени организации. Увеличаването на броя и повишаването на
активността на тези организации в работата на общественото
управление е сигурен показател за неговото демократизиране
и усъвършенстване.
В основата на доброволното образуване на колективи,
сдружения, организации и др. под. стои правото на сдружава
не, закрепено в Конституцията на Република България.
Съгласно чл. 44, ал. 1 българските граждани могат свободно
да се сдружават.
Правото на сдружаване в РБ се свързва винаги с цели, поз
волени от закона, които чертаят и пределите, до които може да
се разпростре това право. Никакви други ограничения не зася
гат правото на сдружаване. Това основно положение е намери-
ло опора в цитирания по-горе чл. 44, ал. 1 на Конституцията,

който забранява образуването на организации, чиято дейност е
насочена срещу суверенитета, териториалната цялост на стра
ната и единството на нацията. Със своята дейност организа
циите не могат да се стремят към разпалване на расова, на
ционална, етническа и религиозна вражда, към нарушаване на
правата и свободите на гражданите. Забраняват се също така и
организации, които създават тайни или военизирани структу
ри или се стремят да постигнат своите цели чрез насилие.
Гореизложеното показва, че правото на сдружаване, с
което разполагат по Конституцията и законите българските
граждани, е важен фактор за организиране и реализиране на
политическата, социално-културната и стопанската им актив
ност, която намира свой по-висш израз в образуването и
дейността на различните обществени организации. То се явява
основа и гаранция за развиване на взаимопомощта на българ
ските граждани и за усъвършенстване и по-нататъшно разви
тие на демокрацията у нас.
2. Организации на гражданите и техните

видове
Понятието организации на гражданите би следвало да се

възприема като сборно понятие, което обхваща всички възмож
ни форми (дружества, сдружения, съюзи, обществени органи
зации и т.н.). Първият основен белег на организациите на граж
даните е тяхната доброволност. За разлика от държавните ор
ганизации (учреждения, институти, заведения, агенции и др.) в
организациите на гражданите могат да влизат само лица, които
по свой почин и желание стават техни членове, като се задъл
жават да работят според силите си за постигането на техните
цели.
Втората основна черта на организациите на гражданите са
целите, които те преследват. Те трябва да са позволени от за-
кона. Целта на една организация на гражданите може да бъде

най-различна в зависимост от намеренията, предпочитанията и
желанията на нейните членове - членовете на организацията
могат да проявяват своята дейност и в икономическата област
(производство, услуги, търговия и др.), и в културната област
(развиване на дейност по популяризиране на научни знания,
развиване на културно и т.н.). В зависимост от това дали
преследват цели в областта на стопанството, или вън от него
различаваме два вида организации на гражданите: със стопан
ска цел и с нестопанска (идеална) цел. Към първата категория
спадат например различните видове кооперативни организа
ции, сдружения и съюзи, към втората - творческите съюзи,
професионалните организации, читалищата, фондациите, шко
лите и т.н.
Третата основна черта на организациите на гражданите е
самоуправлението. Всички организации развиват самостоятел
на дейност, извършвана от органи, избрани или съставени
направо от техните членове. По този начин всяка организация
на гражданите представлява една корпорация, която се само
управлява.
Последният основен белег на организациите на граждани
те е тяхната съобразност със закона. Всички видове организа
ции, независимо от областта, в която развиват своята дейност,
и целта, която преследват, са правомерни образувания, създа
дени от гражданите въз основа на българското право. Те са под
чинени на закона и могат да извършват своята дейност само
при спазване на Конституцията и законите на страната.
Своеобразна форма на организации на гражданите са раз
личните органи на обществеността (комисии за борба с проти-
вообществени прояви на малолетни и непълнолетни, общест
вени съвети при здравни и културни заведения, родителски
настоятелства в училищата и т.н.). Най-важната характеристи
ка на органите на обществеността е, че те се създават по произ
водствено-отраслов или териториален признак в различни те
риториални единици (населени места) или в многобройните
държавни и обществени учреждения и предприятия и се изби

рат от техните общи събрания за задоволяването на определен
държавен или обществен интерес, свързан с функционирането
на териториалната единица или на учреждението, пред
приятието или организацията, към която са създадени. Тези ор
гани не са органи на обществените организации или на учреж
денията, заведенията, районите и пр., където действат, а са са
мо представители на обществеността, на гражданите в тези
образувания.
Органите на обществеността се създават по инициатива
на държавата или по почин на различни обществени организа
ции. Характерна черта за всички органи на обществеността е,
че те са преки сътрудници на държавата за подпомагане на из
вършвана дейност от определени нейни органи и че винаги тях
ната организация и работа се урежда с нарочен нормативен акт
на държавата със запазване принципа на общественото начало,
както е примерът с местните комисии за борба с противооб-
ществените прояви на малолетни и непълнолетни, създадени
по Закона за борба с противообществените прояви на мало
летни и непълнолетни (обн., ДВ, бр. 13 от 1958 г. изм. и доп.).
Материалната издръжка се извършва от държавата, от общи
ните или от обществените организации, по почин на които са
били създадени.
Останалите организации на гражданите, за разлика от об
ществените организации, могат да имат интереси и да преслед
ват цели, които не съвпадат непременно с решаване на конкрет
ни задачи на обществото, а които са насочени към задоволява
не на ограничени лични или групови цели и нужди. Такъв ще
бъде например случаят с образуването на дружества или сдру
жения на събирачи на старинни предмети, на защитници на
определени животни, на почитатели на изтъкнати музиканти,
певци, артисти, писатели и др., на клубове на любители на ка
мерна или джазова музика или на художественото слово и дру
ги подобни. Такива организации на граждани не могат да имат
качеството на обществени организации, защото тяхната
дейност не се свързва с осъществяване на преки задачи по об

щественото и държавното строителство. Те не ще се превър
нат в обществени организации, дори и ако някой специален
нормативен акт ги означава като такива, за да установи един
или друг специален правен режим за тях.
Изтъкнатите основни характеристики на организациите на
гражданите, взети в своята съвкупност, ги отличават преди
всичко от различните видове държавни организации (фирми,
учреждения, заведения, институти, служби и т.н.), за които има
установен определен режим в Конституцията и законодателст
вото. Те ги отличават обаче и от познатите на нашата правна
система регулирани професии, каквато е например адвокатска
та професия, професията на превозвачи и др. под.4 За разлика
от обикновените организации на гражданите регулираните про
фесии могат да се упражняват само чрез обхващане на практи
куващите ги лица в задължително образувани колективи, зад
руги, съюзи и др. Членуването на гражданите в някоя от указа
ните организационни форми за упражняване на професията е
задължително.
Ф ондации. Фондация се учредява приживе или по случай
на смърт с едностранен учредителен акт, с който безвъзмездно
се предоставя имущество за постигане на нестопанска цел.
Фондацията има управителен орган, който може да бъде едно
личен или колективен. Когато в учредителния акт не са посоче
ни органи на фондацията, те се определят от окръжния съд по
местоучредяването й. Фондацията няма качеството на корпо
рация и поради това органите й за управление не са органи на
лицата, които се ползват от нейната дейност или пък техни
представители.
В съвременната практика фондации се учредяват предим
но в социално-културната област. Такава е например фонда-
4Срв. Закон за адвокатурата - обн., ДВ, бр. 55 от 2004 г. По въпроса за

регламентираните професии срв. Стайнов. П, А. Ангелов. Администра
тивно право на НРБ. Обща част. С., 1957, с. 188,189 и 190, заб. 2.
цията „Св. св. Кирил и Методий“, фондацията „Българска па

мет“ и др. Такива са и различните фондове, регистрирани от
граждани или организации за поощряване на талантливи мла
дежи в различни области на науката, изкуството, литературата
и т.н.; за отпускане на стипендии и др.
3. Административноправен режим
на организациите на гражданите
3.1. Общи бележки
Административноправният режим на организациите на

гражданите засяга тяхното образуване, функциониране и лик
видиране заедно с промените, които настъпват в техния правен
статут по време на съществуването им, а също упражняването
на определен надзор върху тях, както и правата, задълженията
и привилегиите, които тези организации могат да имат в
областта на административното право.
Организациите на граждани, както вече се подчерта, са
доброволни образувания на отделни лица-членове за извърш
ване на позволена законна дейност. Оттук и починът за тяхно
то образуване принадлежи на техните членове (физически ли
ца или организации - колективни членове). В редки изключе
ния образуването на тези организации може да стане и по ини
циатива на държавни органи (например създаването на местни
те комисии за борба с противообществените прояви на мало
летни и непълнолетни). Следователно за разлика от държавни
те органи и другите държавни образувания организациите на
гражданите не се създават по някакво разпореждане на държав
ни властнически органи, а по желание на самите граждани.
Независимо от това обаче възникването на новата организация
не може да стане само благодарение на волевия акт на нейните
основатели-членове, ако не са спазени споменатите по-горе об-
щи изисквания, на които трябва да отговарят организациите на

гражданите, а също - и ако не са изпълнени условията на ад-
министративноправните норми, които създават основата за
възникване на тяхната правосубектност (юридическа личност).
По този начин, за да се превърнат организациите на граждани
те в субекти на правото, е необходимо не само да се прояви
активност от страна на техните основатели, но също така да се
извършат и определени действия по тяхното персонифицира
не, които спадат в компетенциите на органите на държавната
администрация (разрешения, утвърждения, вписвания и др.).
Нашето законодателство познава две системи за възник
ване на организации на гражданите: 1) разрешителна и 2) нор
мативна. Разрешителната система се изразява в предоставяне
на възможност на съотве гните органи на държавно управление
да преценят (съобразят) дали предлаганата от инициаторите-
членове организация (сдружение, дружество и т.н.), след като
са били спазени всички необходими по закона условия, трябва
да бъде учредена или не.
Нормативната система е налице, когато обединяването на
граждани в една организация (при наличност на достатъчен
брой членове, изработен устав, изградена структура на орга
ните и т.н.) се признае от правото за достатъчен факт, който
обуславя възникването на самата организация направо по си
лата на закона, без да се изисква някакво допълнително разре
шение от страна на администрацията.
По отношение на организациите на гражданите според на
шето право съществуват два режима на създаване - общ ре
жим по Закона за юридическите лица с нестопанска цел, който
се отнася поначало за всички организации с нестопанска
(идеална) цел, и специален режим, установен главно за общест
вените организации в нарочни нормативни актове - Кодекс на
труда, Закон за кооперациите и др.
3.2. Общо за режима на организациите

с нестопанска цел
Учредяването, регистрацията, устройството, дейността и

прекратяването на юридически лица с нестопански цел се из
вършва по Закона за юридическите лица с нестопанска цел. За
държавата се запазва възможността да подпомага и насърчава
регистрираните в централния регистър юридически лица с
нестопанска цел за осъществяване на общественополезна
дейност чрез данъчни, кредитно-лихвени, митнически и други
финансови и икономически облекчения, както и финансирания
при условия и ред, определени в специални закони.
Учредители на юридическо лице с нестопанска цел могат
да бъдат български и чуждестранни юридически и дееспособни
физически лица. Организацията с нестопанска цел възниква с
вписването й в регистъра за юридическите лица с нестопанска
цел в района на окръжния съд по седалището на юридическото
лице. Тя прекратява своята дейност в три случая:
- с изтичане на срока, за който е учредена;
- с решение на върховния си орган;
- с решение на окръжния съд по седалището на юриди
ческото лице с нестопанска цел.
Както по-напред беше посочено, юридическите лица са
сдружения или фондации. Фондациите накратко бяха вече раз
гледани. Сдруженията се учредяват от три или повече лица, а
сдружение, което е определено за извършване на обществено
полезна дейност, се учредява от най-малко 7 дееспособни фи
зически лица или 3 юридически лица.
Членуването в сдружението е доброволно, но във факти
ческия състав на неговото възникване особено място заема
уставът на сдружението. Той съдържа задължителен минимум
реквизити като: наименованието, седалището, целите и сред
ствата за тяхното постигане, определянето на вида на дейност,
предмета на дейност, органите на управление, срока, за който
е учредено, и др.
Органи на управление съгласно чл. 23 ЗЮЛНЦ са общо

събрание и управителен съвет. Върховен орган на управление
е общото събрание, а управителен (оперативен) орган е упра
вителният съвет. Управителният съвет се състои най-малко от
три лица, избирани за срок от пет години. Управителният съ
вет избира от своя състав председател.
По отношение на дейността на организациите с идеална
цел се упражнява административен надзор от страна на компе
тентните органи на администрацията според отрасъла, в който
се развива тази дейност. Законът не изключва възможност за
тяхното подпомагане от тези органи, за съвместна - коорди
нираща и друга дейност.
3.3. Специалният режим за образуването,

промените в състава и прекратяването
на организациите с нестопанска цел
Този режим засяга обществените организации. Той е пред

виден в особени нормативни актове, отнасящи се за всяка една
от тях.
3.3.1 Синдикални организации
Синдикалните организации са недържавни и непартийни

обществени организации на гражданите, които се намират в
най-тясно сътрудничество с органите на държавата и които по
силата на изрични законови разпореждания изпълняват важни
функции. Те представляват и защитават интересите на работ
ниците и служителите (вкл. и държавните служители) пред дър
жавните органи и пред работодателите по въпросите на трудо
вите, служебните и осигурителните отношения. Самостоятел
но и свободно избират своите централни и териториални орга
ни и представители. Придобиват качеството на юридическо ли-
це след вписването им по реда, установен за вписване на сдру

женията с нестопанска цел.
Синдикалните организации са изградени на базата на сво
бодното организиране на работниците и служителите и при
тяхното устройство са застъпени производственият и профе
сионалният принцип.
3.3.2. Други обществени организации

с нестопанска цел
Творчески съюзи. Към тази категория обществени орга

низации спадат например Съюзът на българските художници,
Съюзът на българските писатели и др. За образуването на тези
организации, както и за тяхното прекратяване, се прилага по
начало общият режим на сдруженията с нестопанска цел. В ре
дица отношения обаче тяхната дейност е регламентирана от
специални норми на административното право като правила
които регулират различните техни творчески фондове.
Характерна особеност на творческите съюзи е тяхната връзка
с определена свободна професия (художници, писатели, музи
канти и т.н.), която дава възможност в някои случаи те да се
оформят и като организирани професии.
Спортни дружества и организации. В областта на спор
та и физическата култура у нас са изградени на доброволна ос
нова многобройни клубове и сдружения, чието образуване и
прекратяване се подчинява също на общия режим на дружест
вата и сдруженията с идеална цел с изключение на спортните
клубове, осъществяващи професионален спорт, които могат да
се регистрират като акционерни дружества. Спортните и физ
културните организации се лицензират от Министерството на
физическото възпитание и спорта и ръководят от федерации и
секции по отделните видове спорт. Съществено значение тук
имат и нормите на административното право, които регулират
използването на спортната имуществена база на тези органи

зации.
Български ловно-рибарски съюз. Правното положение
на БЛРС от гледна точка на учредяване и прекратяване е еднак
во с това на дружествата и сдруженията с идеална цел. Него
вата дейност обаче е подробно уредена със специални адми-
нистративноправни норми, засягащи най-вече реда и начините
на ловуване и риболовстване (организиране на ловни и рибо
ловни райони, определяне на времето и обектите за лов и ри
болов, установяване на ред за борба с хищния дивеч и на пре
даването и търговията с дивеч и т.н.).
Български червен кръст. Българският Червен кръст
(БЧК) е масова доброволна организация на българските граж
дани за сътрудничество с държавната администрация в област
та на здравеопазването и за подпомагане на населението в слу
чай на обществени бедствия. Дейността на БЧК е подчинена в
някои случаи на специални административноправни норми,
действащи в областта на здравеопазването, гражданската от
брана, ликвидиране на последиците от обществени бедствия и
др. Българският червен кръст е колективен член на междуна
родната организация на Червения кръст и Червения полуме
сец.
Религиозни (верски) общности. Религиозните общности
се регистрират като юридически лица. Вероизповеданията с та
къв статут се вписват в специален регистър. Особено положе
ние сред различните религиозни общности заема Българската
православна църква. След отделянето й от държавата, когато
изпълняваше редица административноправни функции, засяга
щи статута на българските граждани, тя остана да съществува
като доброволна организация на български граждани, обедине
ни на основата на християнската религия. Нейният правен ста
тут заедно със статута на останалите верски общности е уре
ден от специалния Закон за вероизповеданията.
4. Специалният режим на образуване,

промени в състава и прекратяване на
организации със стопанска цел
Стопанските организации са изключени изрично от общия

режим както по въпроса за придобиване на правосубектност и
всички свързани с това промени, така и по въпроса за упражня
ваната от тях дейност. Съгласно чл. 133 ЗЛС „Държавните
предприятия, кооперациите и другите юридически лица със
стопанска цел се уреждат с особени закони“ 5.
Типичен ред за намеса на държавата (изпълнителната
власт) в дейността на сдружения на граждани е предвиден в
Закона за кредитните институции. Търговска банка се създава
по Търговския закон като акционерно дружество като израз на
правото на сдружаване на гражданите в организации със сто
панска цел. Съгласно чл. 13, ал. 1 ЗКИ за извършване на банко
ва дейност се изисква писмено разрешение (лицензия), издаде
но от Българската народна банка. Това условие е предвидено
още в чл. 1 ЗКИ. В случая е налице предварителен контрол от
БНБ - без нейното разрешение не може да възникне търговска
банка. Следва да се подчертае още и обстоятелството, че при
издаване на лицензия БНБ действа в условията на оперативна
самостоятелност. Отказът на цен тралната банка да издаде раз
решение подлежи на обжалване. В случай на отказ заявителят
може да направи ново искане за издаване на лицензия за извър
шване на банкова дейност не по-рано от 12 месеца от влизане
то на акта за отказ в сила - чл. 19 ЗКИ.
Наред с държавните предприятия в икономическата област
значителен дял заемат различните стопански обществени ор
ганизации, които подобно на държавните стопански организа
ции развиват своята дейност в областта на промишлеността,
селското стопанство, строителството, транспорта и др. За тях
5 Такива са например Търговският закон (обн., ДВ, бр. 48, 1991 г.) и
Законът за кооперациите (обн., ДВ, бр. 113 от 1999 г.).

стопанската дейност не е основна, тя е само съпътстваща. По

принцип те се образуват по Търговския закон и са дружества.
Режимът на тяхното образуване, промени в състава и прекра
тяване, а също и на тяхното функциониране като самостоятел
ни икономически единици е уреден от специални нормативни
актове.
Жилищно-строителни кооперации. Тази категория ко
оперативни организации има преходен характер и се подчиня
ва в общи линии на принципите на останалите кооперативни
сдружения, отразени в специалния Закон за жилищно-строител
ните кооперации (ЗЖСК). Учредяване на жилищно-строителна
кооперация (ЖСК) може да се извърши по решение най-малко
на 6 нейни членове-учредители, след приемане на устава й и
организационната й структура по установения в закона ред.
Кооперацията възниква като самостоятелен правен субект
(юридическа личност) от момента на регистрирането й в съот
ветния окръжен съд (чл. 8 ЗЖСК).
Промените в състава, организационната структура и уста
ва на кооперацията се извършват по същия ред. Прекратя
ването настъпва от момента на завършване на строителство
то, за което е била образувана ЖСК, и снабдяването с нота
риални актове за собственост върху построените жилища на
всички кооператори (чл. 35 ЗЖСК). Жилищно-строителната
кооперация може да бъде прекратена и преди започване или
завършване на строителството по решение на общото събра
ние на ЖСК (чл. 37 ЗЖСК).
ОРГАНИ НА ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА
ВЛАСТ. АДМИНИСТРАЦИЯ НА
ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА ВЛАСТ
1. Понятие за орган на изпълнителната

власт
Юридическата характеристика на органите на изпълни

телната власт има в основата си понятието за държавен орган.
Органите на изпълнителната власт са вид държавни органи и
като такива имат сходни черти с останалите.
Те осъществяват държавна власт. Изводът налага чл. 1,
ал. 2 от Конституцията, според който държавната власт се осъ
ществява непосредствено от народа „и чрез органите, предви
дени в тази Конституция“. Според принципа на разделение на
властите, установен в чл. 8 от Конституцията „Държавната
власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна“.
Но тя е обща, единна по отношение на елемента „държавна
власт“. Той присъства и при законодателната, и при изпълни
телната, и при съдебната власт. Едни от органите, които
Конституцията предвижда за осъществяването на държавната
власт, са органите на изпълнителната власт, които по предназ
начение осъществяват изпълнителната власт.
Друга обща характерност на органите на изпълнителната
власт е, че осъществявайки функциите на държавата, те прила
гат средства и способи, неприсъщи на други организации, а ха
рактерни именно за държавните органи. Тези средства и спосо
би произтичат от държавната власт. Става дума за упражнява
нето на държавновластнически правомощия.
На юридически език това означава възможност за издава
не на юридически властнически актове, чрез които едностран-
10 8 АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВО. ОБЩА ЧАСТ
но се създават правила за поведение или конкретни правоотно

шения и освен това възможност за използване на държавната
принуда в случай на необходимост за тяхното изпълнение.
Упражняването на властнически правомощия е основно
правило за всички държавни органи, но тези правомощия не се
проявяват по еднакъв начин. Те се проявяват различно, в зави
симост от вида държавна дейност, която развива определена
категория държавни органи. Например за органите на законо
дателната власт характерно ще бъде издаването на закони, за
съдебната - присъди, протести, съдебни решения, за изпълни
телната - очевидно друг вид властнически актове - адми
нистративни актове и т.н.
Органите на изпълнителната власт, както и всички дър
жавни органи, имат установени предели, в които могат да
упражняват властническите си правомощия. Тези предели
определят правомощията, компетентността на съответния ор
ган. Компетентността съчетава възможността за даден орган
да действа и в същото време и задължението да стори това.
Компетентността не е проява на субективно право, а на място
то на държавните органи, в т.ч. и органите на държавно
управление, в апарата на държавата с оглед осъществяване за
дачите и функциите на държавната власт.
Органите на изпълнителната власт се образуват по реда
на закона, който определя и тяхната структура, т.е. дали те ще
са еднолични или колегиални.
Освен сходните си черти с останалите държавни органи,
органите на изпълнителната власт имат и свои особености, спе
цифични черти, свързани най-вече с особеностите на вида дър
жавна дейност, която осъществяват. Те по предназначение осъ
ществяват изпълнителната дейност на държавата и в този сми
съл се определят още като изпълнителни органи, органи на
изпълнителната власт. Конституцията в чл. 149, ал. 1, т. 3
използва по отношение на тях термина „изпълнителни орга
ни“. Конкретно текстът гласи: „Конституционният съд:... ре
шава спорове за компетентност между Народното събрание,
президента и Министерския съвет, както и между органите на

местно самоуправление и централните изпълнителни органи“.
Същевременно в чл. 139, ал. 1 е използван терминът „орган на
изпълнителната власт“: „Орган на изпълнителната власт в об
щината е кметът“.
Конституцията, държейки сметка за равнозначността на
понятията „държавно управление“, „изпълнителна дейност“,
„административна дейност“, обозначава тези органи и като „ад
министративни органи“ (чл. 120, ал. 1), като тук следва да от
бележим, че АПК възприема в още по-широк смисъл това по
нятие (§ 1, т. 1 от Допълнителната разпоредба). Косвено, ор
ганите на изпълнителната власт се визират и като „органи на
държавно управление“, което се извежда от разпоредбите на
чл. 142, 143 и 144 от Конституцията. Основното, което вече бе
подчертано е, че те осъществяват изпълнителната дейност на
държавата, което е една от най-важните им специфики. А това
означава, че те осъществяват подзаконова дейност и действията
им се извършват винаги въз основа и в изпълнение на закона.
Следва да се има предвид, че след като изпълнителната
дейност е типичната им дейност, тяхното основно предназна
чение, не бива да се изключват случаи, когато органите на
изпълнителната власт извършват и друга, нетипична за тях
дейност, напр. сключването на граждански сделки и т.н., както
това е възможно за другите държавни органи - да осъществя
ват в определени случаи изпълнителна дейност като нетипична
за тях.
Друга характерна черта на органите на изпълнителната
власт е, че те непосредствено ръководят и организират служ
бите и звената по изпълнение на задачите на държавата в сфе
рата на държавното управление или осъществяват непосредст
вено управление в сферата на икономическата, социално-кул
турната и административната област.
Изпълнявайки на тази основа градивни и творчески зада
чи, в своята дейност те широко прилагат и са длъжни да прила-
гат метода на убеждението, както и при необходимост - мето

да на принуждението.
Органите на изпълнителната власт имат административна
правосубектност (правоспособност и дееспособност). Право
способността и дееспособността им, за разлика от физически
те лица, възникват едновременно, с факта на създаването на
органа. Така органите на изпълнителната власт се проявяват
като субекти на правото и участват в административни право
отношения.
Административната правосубектност на административ
ните органи ги различава от юридическата личност. Послед
ната съответства на гражданската правосубектност. Когато на
един държавен орган се признава това качество (юридическа
личност), това се прави, за да му се даде възможност да участва
в гражданския обмен. За да се прояви като орган на власт, дър
жавният орган не се нуждае от качеството юридическа личност.
Пито Народното събрание се нуждае от това, за да приема за
кони, нито съдът - за да съди, също и изпълнителният орган -
за да изпълнява своите управленски функции.
Неправилно понякога понятието „орган на изпълнителна
та власт“, „изпълнителен орган“, „административен орган“ се
смесва с понятието „длъжностно лице“, „служебно лице“ и т.н.
Когато се говори за орган на изпълнителната власт, се има
предвид едноличен или колегиален (колективен) състав, поде
ление, пост в административния апарат: Министерски съвет,
министър, кмет, т.е. не се имат предвид лицата (персоналният
състав). Обратно, при „длъжностните лица“ се имат предвид
точно лицата (хората), които заемат определено място в апа
рата с оглед на техния статут. Двете понятия - „орган на из
пълнителната власт“ (изпълнителен, административен орган)
и „длъжностно лице“, се изграждат на различни плоскости. От
гледна точка на органа е важно какви държавновластнически
правомощия упражнява той спрямо другите правни субекти:
държавни органи, обществени организации, граждани, докато
от гледна точка на длъжностните лица става дума за техните
права и задължения, отговорностите, които носят във връзка

със служ ебното си положение. Н езависим о че като държавен
орган, в случая административен, действат физически лица, ор
ганът не трябва да се идентифицира с тях, без оглед на това
едноличен ли е или колегиален (колективен). П онятието
„длъж ностно лице“ означава персоналното м ясто на лицето в
административния апарат, неговия статут и правоотнош енията,
в които влиза с държ авата по силата на служ ебното си полож е
ние.
Ч есто и други две понятия се см есват - „административен
орган“ и „административен апарат“ . „А дминистративен орган“
е понятие, което беш е разгледано вече, в неговия юридически
смисъл. Той е по-ш ироко понятие, което обхващ а и изпълни
телния орган, органа на държ авно управление. Тези органи не
изчерпват цялостната организация на администрацията, не за
пълват целия административен апарат. Той съдърж а освен ор
ганите в юридическия см исъл на дум ата и м ного други адм и
нистративно-организационни звена. Сред тях именно действат
административните органи. В тази връзка често като органи се
означават не министрите, а м инистерствата (с целия им персо
нален и вещ ествен състав), не областните управители, а
областните администрации и т.н., т.е. не ръководителите на уч
режденията, а самите учреждения. Тук важното е, че понятието
„адм инистративен орган“ е ю ридическо понятие, изучава се о т
към юридическия м у аспект, в юридическия м у см исъл, докато
„адм инистративен апарат“ е общ оорганизационно понятие,
има организационен смисъл.
2. Видове органи на изпълнителната власт
Реш аването на задачите на съвременния етап в тяхното

многообразие и слож ност изисква разгърнат и диференциран
апарат на органи на изпълнителната власт. О гром ната работа
на държ авната администрация трудно може да бъде свърш ена
сам о от един център или дори от м алък брой органи, намира-
щи се в центъра. Затова и първото основно разграничение на

органите на изпълнителната власт се извършва на основата на
териториалните предели, на възложените им правомощия.
Според това разграничаваме централни и местни (териториал
ни) органи на изпълнителната власт. Централните органи на
администрацията осъществяват своите компетенции за цялата
територия на страната. Такива са например Министерският съ
вет, министрите и други ръководители на централни ведомства.
Местните (териториалните) органи упражняват своите
правомощия в определени териториални предели (област, об
щина и др.). Такива са например кметовете на общините и тех
ните специализирани органи. Местната компетентност се свър
зва в определена степен (без да се игнорира общодържавният
интерес) с местните особености на съответната администра
тивно-териториална единица. Поради това оформянето на та
зи компетентност е подчинено в известен смисъл на принципа
на децентрализацията. Характерно за този принцип е, че пра
вомощията на децентрализирания орган са посочени направо в
самия закон или друг нормативен акт. По такъв начин са опре
делени от Закона за администрацията властническите право
мощия на областните управители, от Закона за местното са
моуправление и местната администрация - властническите
правомощия на кметовете. Взаимоотношенията между ми
нистерствата и другите централни ведомства и общинските съ
вети се изграждат въз основа на сътрудничество при решаване
на общите въпроси и спазване на самостоятелността на общин
ските съвети при решаване на местните въпроси.
От местните органи на общинските съвети трябва да се
разграничават местните органи и звена на централната държав
на администрация, които са включени в една структура само
на централистично (йерархическо) ведомствено подчинение.
Такива са например органите на Министерството на отбрана
та, на Министерството на външните работи, органите на съоб
щенията, на железопътния и водния транспорт, на митниците и
др. Характерно за тези местни органи е, че зависимостите меж-
СУБЕКТИ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО 1 13
ду тях и висшестоящите им органи се изграждат само по вер

тикална линия. Законът предоставя упражняването на власт
ническите правомощия по решаване на въпросите на дадения
отрасъл или сфера на дейност обикновено пряко на най-вис-
шия ръководител на ведомството (министър или друг ръково
дител на ведомството), като заедно с това предвижда на осно
вата на оперативната самостоятелност той да делегира тези
правомощия на подчинените си органи по места. Предоста
вянето на властнически правомощия, упражнявани от централ
ни органи на подчинени им органи по пътя на делегацията, се
нарича деконцентрация. Деконцентрацията на звената в адми
нистративния апарат трябва да се различава от тяхната децен
трализация. Както се отбеляза по-горе, децентрализирането на
правомощия (компетенции) е посочено в закона (правната
норма) и може да бъде изменяно само с изменение на самата
норма. И обратното, делегираната компетентност при декон
центрацията е само разсредоточена компетенция на централ
ния орган по негова воля - тази компетентност винаги може да
бъде отнета с ново решение на същия орган.
Териториалните предели при местната компетентност се
определят обикновено в съответствие с установените от Кон
ституцията административно-териториални единици (области
и общини). Не е изключено обаче за някои отрасли на държав
ната администрация да се прилагат и други райони за действие
на местните органи. Такива са например случаите с някои те
риториални поделения на МВР (районните управления), с ор
ганите на горите (регионални дирекции), на водите и др.
Според обема на правомощията, които притежават, орга
ните на изпълнителната власт се делят на: органи с обща ком
петентност и органи със специална (отраслова, функционална)
компетентност. От първия вид са: Министерският съвет,
областните управители и кметовете на общини, а от втория -
министрите, председателите на държавните агенции и т.н.
Според начина на вземане на решенията административ
ните органи се делят на еднолични и колегиални. Еднолични
органи са например министърът, директорът, областният

управител и др., а колегиални - Министерският съвет, Акаде
мичният съвет на Софийския университет „Св. Климент Охрид
ски“ и т.н. За да могат да действат, колегиалните органи трябва
да имат кворум и мнозинство. Кворумът е минималният брой
членове на колегиалния орган, които трябва да са налице при
обсъждането и вземането на решението. Когато в закона не е
определен кворум, за такъв се приема присъствието на поло
вината плюс един членове от списъчния състав на органа. Този
кворум е обикновен. Той може обаче да бъде и квалифициран,
ако в правната норма е посочено, че трябва да присъстват
напр. повече от 2/3, 3/4 и т.н. от списъчния състав на членове
те. Мнозинството пък е минималният брой членове на органа,
които трябва да подкрепят (гласуват) предложеното решение.
Ако нищо не е казано в правната норма, за мнозинство се
приема половината плюс един членове от съществуващия кво
рум (например, ако колегиалният орган се състои от 21 члена,
при липса на друга разпоредба за кворума той ще е от 12 души
и мнозинството за вземане на решение ще бъде от 7 души).
Когато решението трябва да бъде взето от всички членове на
кворума, казваме, че е налице „пълно единодушие“.
Според клона на управлението, в който действат, и пред
мета на работата си органите на изпълнителната власт се под
разделят на отраслови и функционални. Отрасловите органи
осъществяват своите властнически правомощия по решаване
на въпроси, засягащи пряко определена по предмет част от
управлението (отбрана, транспорт, горско стопанство, съоб
щения, обществен ред, образование и култура, здравеопазва
не, енергетика и т.н.). В такива случаи се говори за отрасъл на
управлението (респ. за подотрасъл), свързан със задоволяване
на важни обществени и държавни потребности. На свой ред
функционалните органи на администрацията работят в обосо
бена сфера на дейност, свързана със специфичната функция,
която извършват тези органи (финанси, статистическа отчет
ност и т.н.). За разлика от отрасловите органи, тези органи не
отговарят за организиране и ръководство на отношения, свър

зани с определен специфичен предмет, нито пък очакват
настъпване на практически резултат от тази дейност в тяхната
собствена сфера. Работата на функционалните органи е об
служваща дейност за всички отрасли на управлението. Тя под
помага отрасловите органи да решават ефикасно и резултатно
въпросите, свързани с предмета на отрасловото управление6.
Както отрасловите, така и функционалните органи на ад
министрацията са органи със специална компетентност. Те
осъществяват своите властнически правомощия под ръковод
ството и контрола на органите с обща компетентност.
Органите на изпълнителната власт се разграничават и спо
ред това дали са предвидени с Конституцията, или не. Основата
на държавния апарат се изгражда чрез Конституцията, което
засяга естествено и органите на изпълнителната власт. Не
всички от тях обаче са предвидени в основния закон - а само
най-важните изпълнителни органи, „гръбнакът“ на изпълнител
ната власт като Министерският съвет, областните управители,
кметовете на общини. Останалата част, които не са създадени
с Конституцията, се създават на основата на закона или подза
конови нормативни актове, т.е. по друг правен ред. Съществу
ват следователно два подхода - конституционно и извънкон-
ституционно предвиждане на органите на изпълнителната
власт. Първият засяга основните административни органи,
което им придава и по-голяма правна стабилност, докато вто
рият дава по-голяма оперативност за създаването на едни или
други органи на изпълнителната власт, което пък е в съответст
вие с многообразните по характер задачи, които решава дър
жавното управление.
Друг разграничителен критерий представляват органите
(телата), които образуват, създават управленските органи. Три
групи органи на изпълнителната власт може да се посочат на
6Подробно за разграничението между функционални и отраслови орга

ни вж. Стайнов, П., А. Ангелов. Цит. съч., 90-92.
тази основа: първите - образувани, създавани пряко от населе

нието - например кметовете, вторите - създавани от по-горе
стоящи изпълнителни органи - например областните управи
тели (образувани от Министерския съвет), ръководителите на
регионалните управления по горите (от министъра на земеде
лието и горите) и др., и трето - образувани от други държавни
органи като напр. Министерският съвет (от Народното събра
ние), ръководителите на дипломатическите представителства
(от президента) и т.н.
Различие има и според начина на образуване на изпълни
телните органи. Едни от тях се образуват чрез избор (министри,
кметове), други - чрез назначение (началниците на областните
дирекции на вътрешните работи, началниците на териториал
ните дирекции на НАП и др.).
В зависимост от своята роля в държавното управление ед
на част от административните органи осъществяват общо ръ
ководство и координация. Това са преди всичко органите с об
ща компетентност, макар че координационни функции имат и
някои органи със специална компетентност, напр. Министер
ството на образованието, младежта и науката осъществява
функции по координацията на взаимоотношенията между ав
тономните висши училища и държавата. Други имат за пред
назначение да осъществяват преди всичко оперативна админи
стративна дейност. За тях е характерна непосредствената връз
ка и контакт с хората и материалните средства в производстве
ната и извънпроизводствената сфера (напр. ръководителите на
специализираните местни органи на държавно управление) и
трета част - органи, които имат преди всичко контролни функ
ции, каквито са органите на специализирания администрати
вен контрол (напр. Агенцията за държавен вътрешен финансов
контрол при МФ, Дирекцията за национален строителен кон
трол при МРРБ и др.).
Най-после, органите на изпълнителната власт могат да се
разграничават и в зависимост от областта, в която упражняват
управленските си функции. Едни от тях упражняват такива
функции в икономическата област (Министерство на икономи

ката, енергетиката и туризма, Министерство на транспорта, ин
формационните технологии и съобщенията), други - в област
та на социално-културната дейност (Министерство на образо
ванието, младежта и науката, Министерство на здравеопазва
нето), трети в административната област като Министерство
то на вътрешните работи, Министерството на правосъдието
и т.н.
3. Система на органите на изпълнителната

власт
Държавният административен апарат се изгражда като

стройна система от органи и учреждения в центъра и по места,
която има огромно значение за нормалната, непрекъсваема, ка
чествена и резултатна работа по решаване различните задачи
на държавното строителство. Тази система може да бъде опри
личена на пирамида от звена и органи, действащи на различни
равнища в центъра и по места, които се намират в определени
зависимости едни спрямо други. Централните органи на изпъл
нителната власт осъществяват правомощия, които проявяват
ефект за цялата територия на страната, а местните (терито
риалните) - за очертаната им от закона територия.
3.1. Централни органи на изпълнителната

власт
Министерският съвет (правителството) стои на върха на

пирамидата от административни (изпълнителни) органи. Той е
учреден от Конституцията колегиален орган с обща компетент
ност. Конституцията не го определя изрично като „висш“
изпълнителен орган, но това му положение се извежда от
нейните разпоредби. Съгласно чл. 105, ал. 2 Министерският
съвет осъществява „общото ръководство на държавната адми-
нистрация... “ . В състава на Министерския съвет влизат ми

нистър-председателят, заместник министър-председателите и
министрите. Министрите ръководят отделните министерства,
освен ако изрично бъдат освободени от такова ръководство
(чл. 108, ал. 3 Конст.). Изключително важните правомощия на
правителството обхващат ръководството и осъществяването
на вътрешната и външната политика на страната, осигуряване
то на обществения ред и националната сигурност, общото ръ
ководство на държавната администрация и въоръжените сили,
утвърждаване и денонсиране на международни договори и т.н.
Актовете, които издава Министерският съвет, са поста
новления, разпореждания и решения. Нормативен характер
имат постановленията, с които се приемат правилници и на
редби.
Министър-председателят, за разлика от Министерския съ
вет, е едноличен орган на изпълнителната власт. Правомощия
та му са уредени в Закона за администрацията и основно се
състоят в ръководство на общата политика и текущата дейност
на Министерския съвет. Той представлява съвета, свиква и
председателства неговите заседания. Министър-председателят
определя правомощията и координира дейността на заместник
министър-председателите, назначава заместник-министрите
и пр.
Заместник министър-председателите са със специална
компетентност, което следва от разпоредбата на чл. 23, ал. 4
от Закона за администрацията. Те имат определени ресори, в
които упражняват правомощията си.
Министерският съвет е орган на централната изпълнител
на власт, който притежава обща компетентност. Освен него в
структурите на централния административен апарат същест
вуват министерства и други ведомства, които се оглавяват от
ръководители със специална (отраслова или функционална)
компетентност. В основата на понятието за министерство или
друго специализирано образувание на централния държавен ад
министративен апарат стои ведомството. Съгласно господст-
ващ ото схващ ане под ведом ство се разбира сборът от едно
родни или сродни специализирани служби, включени в една
централизирана система, начело на която стои държ авен орган
със специална (отраслова или функционална) ком петентност -
министър или друг ръководител 7 . Всяко ведом ство се предста
вя като отделна пирамида на специализирана администрация,
организирана по отраслов или функционален признак (напри
мер М инистерство на отбраната, М инистерство на транспор
та, информационните технологии и съобщ енията и т.н.). Н аче
ло на пирамидата стои министър или друг ведом ствен ръково
дител, на когото са подчинени ръководителите на звената от
по-ниските степени (например началници на управления, ди
рекции, служби и др.). В основата стоят ръководителите на най-
малките териториални поделения. Служ бите, които се нами
рат в териториалните подразделения на едно ведом ство, са не
гови местни (наричани понякога „външ ни“ ) 8 служби. Н езави
симо от равнищ ето, на което се намират във ведом ствената
система, всички органи и звена - и централните, и м естните -
са поделения на централния държавен административен апарат.
Създадените на основание на Закона за администрацията
политически кабинети към министър-председателя, заместник
министър-председателите и м инистрите не са органи на изпъл
нителната власт. Те им ат съвещ ателни, контролни и инф орма
ционно-аналитични функции и подпом агат съответните органи
на изпълнителната власт при взем ането на реш ения.
На основата на отбелязаното следва да се подчертае, че
органи на изпълнителната власт са министрите. Те са еднолич
ни органи със специална ком петентност, по право са членове
на правителството (М инистерския съвет) и ръководят отдел
ните министерства. По изключение м огат и да не ръководят м и
нистерство. И здават правилници, наредби, инструкции и запо
веди. Като органи на изпълнителната власт трябва да се раз-
7 Вж. С тайнов. П., А. Ангелов. Цит. съч., с. 106.

8 Пак там.
глеждат обаче и заместник-министрите, тъй като съгласно

Закона за администрацията министрите им делегират свои пра
вомощия, а това несъмнено са функции по осъществяването
на изпълнителната власт.
В кръга на централните органи на изпълнителната власт
със специална компетентност влизат и други субекти. Това са
ръководители на ведомства без ранг на министерства. Съглас
но Закона за администрацията (чл. 19) такива органи са пред
седателите на държавните агенции, държавните комисии,
изпълнителните директори на изпълнителните агенции и ръко
водителите на други държавни институции, създадени със за
кон или постановление на Министерския съвет, имащи функ
ции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт.
3.2. Териториални (местни) органи на

изпълнителната власт
Когато говорим за териториални органи на изпълнител

ната власт, разбираме тези органи, които осъществяват своите
правомощия в съответствие със съществуващото администра
тивно-териториално деление на страната. Съгласно Конститу
цията изпълнителни органи в общините и областите са кмето
вете и областните управители. При изграждането на държав
ния административен апарат няма противопоставяне между ор
ганите на централно управление и тези на местно управление,
нито пък противопоставяне между общодържавни и местни ин
тереси, независимо от засилващите се функции на местното
самоуправление. Административните органи както в центъра,
така и по места извършват своята работа при зачитане и на
едните, и на другите интереси, като съчетават своите усилия и
си съдействат при решаване на всички въпроси, свързани с дър
жавното строителство. В този смисъл местните изпълнителни
органи в областите и общините дължат подчинение на съот
ветните централни органи с обща и специална компетентност.
Висшестоящите органи от своя страна обаче ръководят по-

нискостоящите звена при стриктно зачитане на техните право
мощия по самоуправлението на различните териториални еди
ници и по-специално по решаване на въпросите от местен ха
рактер.
Административно-териториално деление. Съгласно
Конституцията на Република България територията на страна
та се разделя на общини и области (чл. 135, ал. 1). С приетия
през 1995 г. Закон за административно-териториалното
устройство на Р България бяха създадени и съставни адми
нистративно-териториални единици - кметствата и районите.
Броят на съществуващите области е 28, като основни единици
в системата на териториалното самоуправление, т.е. основни
административно-териториални единици остават общините.
Създаването и закриването на административно-терито
риални единици може да се извърши само със закон, и то след
допитване до населението. Що се отнася до утвърждаване на
промени - закриване, сливане, разделяне и присъединяване на
административно-териториални единици и населени места,
както промени на техните граници и центрове, това става с указ
на президента, издаван по предложение на Министерския съвет.
Въпросът за административно-териториалното деление на
страната повдига още два въпроса, които имат важно значение
за управлението на местните териториални единици: общини
и области, а именно въпросите за населеното място и земли
щето. Конституцията не споменава населените места и техни
те землища като отделни единици на административно-тери
ториалното деление. Въпреки това обаче в редица специални
разпоредби на законодателството и в съдебната и администра
тивната практика те имат определено правно значение и се
очертават по-специално като понятия на административното
право, свързани с териториални предели, в които се проявява
властта на редица органи на местното управление.
Населени места. „Населеното място е исторически и
функционално обособена територия, определена с наличието
на постоянно живеещо население, строителни граници или

землищни и строителни граници и необходимата социална и
инженерна инфраструктура“ (чл. 3, ал. 2 ЗАТУРБ). По смисъ
ла на закона населени места са градовете и селата. Границите
на населените места се очертават с градоустройствените им
планове, а при липса на такива - с околовръстни полигони.
Землище. „Землище е съвкупността от поземлените имо
ти, принадлежащи към дадено населено място. Границите на
землището се идентифицират и определят по ред, определен
със закон“ (§ 1, т. 8 ЗАТУРБ). Всяко населено място освен те
риторията, съвпадаща с неговата плътно застроена и благо
устроена част, разполага с територия, в която се намират сел
скостопански имоти, стопанисвани от обитателите му или от
организации, които имат седалището си в него (частни, дър
жавни и обществени учреждения и предприятия и др.). Грани
ците, в които се намират тези имоти, очертават територията,
означавана от законодателството и практиката като землище
на селището, обособено по територия от землищата на съсед
ните населени места.
По отмененото законодателство землището представлява
територията на общината като самоуправително тяло, в която
се намират нейните имоти (мери, пасища, гори и др.) и имоти
те на нейните жители, в пределите на която се упражнява об
щинската власт, всяко населено място е община, управлявана
от общински съвет и кмет, и всяка община има землище. По
сегашното законодателство положението е по-различно. В гра
ниците на една община влизат множество населени места с от
делни землища, които образуват една селищна система, управ
лявана като територия и социално-политически, културен и
стопански комплекс от органите на общинските съвети. Прин
ципът е - всяко населено място в общината, включително и
онова, в което се намира седалището на общинския съвет, да
разполага със свое землище. Във връзка с тези изисквания е
различно и понятието за териториалните граници, в които се
простира властта на органите на общинските съвети. Терито-
рията, върху която се простира властта на общинския съвет и

на действащите към него административни органи, ще бъде не
само землището на населеното място, в което се намира него
вото седалище, но и землищата на всички останали населени
места, образуващи територията на общината. На свой ред вся
ко отделно землище очертава териториалните предели на
властническите правомощия, предоставени на отделните
кметства и кметове. Следователно важно значение за практи
ката на местните административни органи има точното уста
новяване на границите на съществуващите землища.
Органи на изпълнителната власт в общините. Според
Конституцията на Република България общината е основната
административно-териториална единица, в която се осъщест
вява местното самоуправление (чл. 136, ал. 1). Орган на изпъл
нителната власт в общината е кметът. Кметовете се избират за
срок от четири години, като съгласно чл. 38, ал. 2 от Закона за
местното самоуправление и местната администрация този из
бор се извършва пряко от населението на съответната община.
Съответният общински съвет решава въпроса за избирането,
т.е. избира един или повече заместник-кметове. Кметът е ор
ган с обща компетентност. Той упражнява своите правомощия
на територията на съответната община, най-важните от които
са ръководството на цялата изпълнителна дейност на община
та, насочване и координиране дейността на специализираните
изпълнителни органи, организиране изпълнението на общин
ския бюджет и дългосрочните програми, координиране и кон
трол за законност върху дейността на кметовете в районите и
кметствата и т.н. (чл. 44, ал. 1 ЗМСМА). Своята дейност кме
товете осъществяват въз основа на законите, актовете на об
щинските съвети и решенията на населението в общините. В
изпълнение на своите правомощия кметовете на общини изда
ват заповеди.
Кметовете на кметства в общините също се избират пря
ко от населението. Като органи с обща компетентност, право
мощията им се определят освен със закон или друг нормата-
вен акт, и с правилниците за организацията и дейността на об

щинските съвети в зависимост от конкретните особености на
общината, района или кметството. Същото се отнася и за кме
товете на райони, с тази разлика, че те се избират от общин
ските съвети.
Органи на изпълнителната власт в областите са
областните управители. Областните управители са също орга
ни с обща компетентност. Те се назначават от Министерския
съвет. Всеки областен управител се подпомага от заместници,
назначени от председателя на Министерския съвет. Най-важ
ните правомощия на областния управител се състоят в осигу
ряване провеждането на държавната политика в областта, за
щита на националните интереси, на законността, координира
не работата на органите на изпълнителната власт на терито
рията на областта, отговорност за опазването и защитата на
държавната собственост, контрол върху актовете и действията
на органите на местното самоуправление и т.н. (чл. 31 от
Закона за администрацията). В изпълнение на своите функции
областните управители издават заповеди.
4. Администрация на изпълнителната власт
Въпросът за структурата на органите на изпълнителната

власт, на държавния административен апарат има голямо зна
чение за нормалната му, непрекъсваема, качествена и ефектив
на работа. От една страна, трябва да се има предвид структура
та на апарата като управленска система, изградена като пира
мида от звена на различни равнища, които се намират в опре
делени зависимости едни спрямо други. От друга страна, важ
на роля за дейността на административния апарат играе вът
решната структура на отделните органи на управление, която
се очертава като организиран сбор на неговите вътрешни под
разделения. Всяко структурно подразделение на администра
тивния орган, оглавявано от отговорен ръководител, го подло-
мага в неговата практическа работа и му дава възможност пра

вилно, своевременно и ефективно да осъществява предоставе
ните му правомощия. Специалната правна уредба в Закона за
администрацията създава единна система на администрацията
на изпълнителната власт, като е предвидена възможността за
конът да се прилага и за администрацията на другите органи на
държавна власт и на органите на местно самоуправление, до-
колкото не е предвидено друго в специални закони.
Подзаконови нормативни актове, които заемат важно
място в устройството на администрацията, са отделните
устройствени правилници на съответните администрации.
Основни ръководни принципи в дейността на администра
цията са принципите на законност, откритост, достъпност, от
говорност и координация. Това задължава цялостната дейност
на администрацията да протича на основата и в съответствие с
Конституцията и законите на страната. Други принципи са да
се предоставя по съответния законов ред информация на граж
даните и юридическите лица за дейността на администрацията,
да се дава своевременен отговор на отправените запитвания,
молби и други заявления на гражданите и организациите, кога-
то те представляват техен законен интерес. За реализацията
на тези принципи законодателството ни, наред с посоченото,
урежда и въпроса за отговорността на служителите в адми
нистрацията за осъществяваната от тях дейност. Във връзка с
казаното може да се посочат разпоредбите на нормативни ак
тове като Закона за достъп до обществена информация, Закона
за държавния служител, Кодекса на труда и др.
Създадената единна система на администрацията на
изпълнителната власт включва на централно ниво администра
цията на Министерския съвет, която е с ранг на министерство,
министерствата, държавните и изпълнителните агенции, дър
жавните комисии, а на местно (териториално) ниво - област
ните и общинските администрации. Основната функция на ад
министрациите е да подпомагат съответния орган на изпълни
телната власт (Министерски съвет, министър, областен упра-
вител и пр.) при изпълнение на неговите правомощия. Органът

на изпълнителната власт осъществява и непосредственото ръ
ководство на съответната администрация. Административното
ръководство се осъществява от главни секретари, които са под
чинени на органа на изпълнителната власт. Главният (админи
стративният) секретар, както бе отбелязано, работи под не
посредственото ръководство на органа на изпълнителната
власт и ръководи, координира и контролира функционирането
на съответната администрация - министерство, държавна аген
ция, областна администрация и пр.
Администрацията на Министерския съвет, както бе отбе
лязано по-горе, е с ранг на министерство. Тя осигурява теку
щата дейност на правителството и координира дейността на
централната и местната (териториалната) администрация.
Министерствата са администрации, подпомагащи дейността на
съответните министри и ръководени от тях. Държавните аген
ции са администрации, пряко подчинени на Министерския съ
вет. Те се създават за осъществяване на дейности, които не се
извършват от министерствата. Всяка държавна агенция се ръ
ководи от председател, който се определя от Министерския съ
вет. Държавните комисии са колегиални органи към Министер
ския съвет или към министър с предназначение за осъществя
ване на контролни, регистрационни и разрешителни функции.
Техните администрации работят под ръководството на съот
ветните председатели на държавни комисии. Изпълнителните
агенции са администрации за осъществяване на администра
тивно обслужване и свързаните с това дейности към определен
министър. Ръководят се от изпълнителния директор на аген
цията, който се назначава от министъра. Допустимо е създава
нето и на други централни администрации като изследовател
ски институти, експериментални лаборатории, центрове за
обучение и др. в непосредствено подчинение на Министерския
съвет или министър. Местните (териториалните) администра
ции се създават по области и общини, т.е. областни и общин
ски администрации под ръководството на съответните органи
на изпълнителната власт - областните управители и кметове

те на общини.
Според характера на дейността си администрацията се
подразделя на обща и специализирана. Общата има за предназ
начение да осигурява технически дейността на съответния ор
ган на изпълнителната власт, на неговата специализирана ад
министрация и дейности по административното обслужване.
Специализираната администрация е тази част от всяка адми
нистрация, която подпомага и осигурява осъществяването на
правомощията на съответния орган на изпълнителната власт.
И общата, и специализираната администрация, т.е. адми
нистрацията като цяло се структурира в дирекции, към които
може да се създават отдели и сектори. Тези звена се ръководят
съответно от директори, в някои случаи главни директори (за
дирекциите) и от началници (за отделите и секторите).
Длъжностите в администрацията са три вида: ръководни,
експертни и технически, като за заемането им се изисква необ
ходимата професионална квалификация. Те се заемат от два
вида служители - държавни служители, назначавани по реда
на Закона за държавния служител, встъпващи по този начин в
служебно правоотношение, и от служители, сключващи тру
дов договор по Кодекса на труда, встъпващи по този начин в
трудово правоотношение. Или, за работещите в държавната ад
министрация съществуват два режима - по Закона за държав
ния служител и по Кодекса на труда. Държавните служители
заемат всички ръководни длъжности така, както са определени
от Единния класификатор на длъжностите в администрацията
(напр. съветник, главен секретар и т.н.). Те заемат също и част
от експертните длъжности (напр. старши юрисконсулт, държа
вен инспектор и т.н.). Останалите служители в администра
цията заемат част от експертните длъжности (напр. главен спе
циалист, старши специалист и т.н.) и всички технически длъж
ности като технически сътрудници (напр. домакин, касиер,
секретар и т.н.) и изпълнители (напр. механик, телефонист, ох
ранител и т.н.).
Глава пета
ДЪРЖАВНА СЛУЖБА
1. Понятие за държавна служба
Държавната служба е основен институт на администра

тивното право. Свързва се с регулирането на специфични дър-
жавнослужебни отношения, в които участват държавните слу
жители.
Държавната служба е преди всичко обществена служба.
Служителите на държавата отдават своя труд не толкова за за
доволяване на личния си интерес, колкото в името на общите
цели и задачи, които преследва държавата за задоволяване на
интересите на всички членове на обществото. Тук се преслед
ва общият интерес, разбира се, чрез него се задоволяват и ин
дивидуалните интереси. Държавната служба, на второ място, е
трайна институция. Общественият интерес изисква непрекъс
натото й функциониране. В тази връзка тя е функция, дейност,
която се организира на професионална основа. „Държавната
служба се осъществява на професионална основа. Това е
обусловено от необходимостта за непрекъснато, приемствено
и компетентно осъществяване на дейността на държавните ор
ганизации“ 9 . Държавната служба, на трето място, е свързана с
осъществяването на държавната власт. Разгледана в своя дина
мичен аспект, държавната служба „се вплита“ във функциони
рането на властта. И от организационна, и от функционална
гледна точка държавната служба заема място в сферата на ор
ганизацията и функционирането на държавната власт. Това,
разбира се, съвсем не означава отъждествяване на държавната
9 Алехин, А. П., Ю. М. Козлов. Административное право Российской фе
дерации. Часть I. М.: Теис, 1995, с. 135.

служба с държавната власт. Да се служи на държавата по сми

съла на държавната служба невинаги означава и осъществява
не на държавновластнически правомощия. Функциите на дър
жавата в различните области на обществения живот се реали
зират и чрез властнически правомощия, и чрез професионална
дейност, която няма властнически характер. Председателят на
една държавна агенция е орган на изпълнителната власт и в та
зи връзка той осъществява държавновластнически правомо
щия, докато експерт от въпросното ведомство няма такива пра
вомощия. И двамата обаче служат на държавата, осъществяват
държавна служба. Следва да се подчертае и че държавната
служба е правно регламентирана. Тя се осъществява изцяло на
основата на правните норми. Те са от конституционноправно,
от гражданскоправно, от трудовоправно и т.н. естество.
Основен дял обаче тук заемат нормите на административното
право. Те уреждат най-важните въпроси, свързани с държавна
та служба, като се започне от встъпването, правата и задълже
нията във връзка с нейното осъществяване, отговорността,
контрола върху нея и т.н.10 Характерно за държавната служба
е и че тя не е свързана непосредствено с производството на
материални блага - е дейност на работниците в различните
производствени структури. Държавната служба в това отноше
ние по-скоро изпълнява организаторска функция. Нейното
предназначение, както беше отбелязано, не е да произвежда ма
териални ценности, а да подготвя, създава и организира усло
вията за това.
2. Понятие за държавен служител
За разлика от понятието „държавна служба“, понятието

„държавен служител“ е законово определено. Определението
10 Вж. в този смисъл Ангелов, А., Ив. Дерменджиев, Г. Костадинов.
Административно право на НРБ. Обща част. С., 1967, 87-188.

се съдържа в чл. 2, ал. 1 от Закона за държавния служител",

според който: „Държавен служител е лице, което по силата на
административен акт за назначаване заема платена щатна длъж
ност в държавната администрация и подпомага орган на дър
жавната власт при осъществяване на неговите правомощия“.
Дефиницията акцентира на няколко елемента. Най-напред тя
се отнася за лица, заемащи длъжност в държавната адми
нистрация. Извън нея по нашето законодателство държавни
служители не може да има. Законът (ЗДСл) урежда отноше
нията между държавата и държавния служител. За да може да
осъществява своите функции, държавата се нуждае от „прак
тически изпълнители“. Това са нейните служители. Така те ви
наги се оказват свързани с осъществяването на функциите на
държавата. Тяхната дейност е в сферата на държавната адми
нистрация.
Държавният служител заема определена платена длъжност
в администрацията по силата на административен акт за назна
чаване, а не въз основа на трудов договор, и това е вторият
съществен белег на понятието. Той встъпва в правоотноше
ние, което е от административноправен характер. Както бе от
белязано по-горе, държавните служители заемат всички ръко
водни длъжности в администрацията и част от експертните.
Най-висшата ръководна длъжност съгласно Класификатора на
длъжностите в администрацията (обн., ДВ, бр. 47 от 2011 г.) е
главен секретар на Министерския съвет и на администрацията
на президента. Най-високата експертна длъжност за държавни
те служители е правен съветник в дирекция „Правна“ в адми
нистрацията на Министерския съвет и държавен инспектор в
Главния инспекторат. Всяка длъжност, която се заема от дър
жавните служители, е свързана и с притежаването на опреде
лен ранг, който е израз на равнището на професионалната ква
лификация на държавния служител.
Макар и да не е отбелязан изрично в определението на за
кона, белег на понятието държавен служител е и постоянният,
11 Обн., ДВ, бр. 67 от 1999 г.

трайният характер на длъжността, която заема. Заемайки опре

делена длъжност, държавният служител започва едно непрекъс
ваемо съдействие на администрацията за осъществяването на
нейните функции. Длъжността е предвидена трайно, мястото й
е точно в съответната йерархическа система с оглед нормал
ното й и ефективно функциониране.
Друг белег на понятието е държавният служител при всич
ки случаи да получава парично възнаграждение за своя труд.
Принципът е свързан с щатното, постоянното място на дър
жавния служител в съответната административна система.
За държавния служител държавната служба представлява
и неговата професионална дейност. Това е неговата професия,
което също се явява част от характеристиката му. Изпълне
нието на съответната държавна служба е изключителното,
главното занимание на съответния държавен служител, което
превръща държавната служба в негова професия.
Като цяло заемането на длъжност в администрацията мо
же да стане по различни начини, но държавните служители
заемат своите длъжности само по един - чрез назначаване.
Останалите служители в администрацията заемат своите длъж
ности чрез сключване на трудов договор. Те са в трудови, а не
в служебни правоотношения. В този смисъл елементът „наз
начаване“ придобива качеството на основна характеристика за
понятието държавен служител. В пояснителен план във връзка
с определението, което законът дава за държавния служител, е
разпоредбата на чл. 3 ЗДСл. Тя гласи: „Не са държавни служи
тели по смисъла на този закон лицата, които: 1. са еднолични
органи или техни заместници; 2. са членове на колегиални ор
гани; 3. са членове на политически кабинети или съветници и
експерти към тях, с изключение на ръководителя на звеното за
връзки с обществеността и 4. изпълняват технически функции
в администрацията“. По този начин законът изключва от поня
тието „държавен служител“ посочените категории лица.
Отбелязаното дотук дава цялостна представа за понятието
държавен служител и едновременно с това позволява то да бъ-
де добре разграничено от работника, занимаващ се с непосред

ственото производство на материални блага, и от другите слу
жители в администрацията, а и не само в администрацията,
които също осъществяват функции на държавата, служат й, но
не са подчинени на специалния режим на Закона за държавния
служител.
3. Видове държ авни служители
Държавните служители имат различни функции, решават

различни задачи в сферата на държавната администрация, по
ради което се обособяват в различни групи и видове. За разгра
ничаването им се имат предвид два критерия: характерът на
служебните задължения на държавните служители и степента
на тяхната професионална подготовка. На тази плоскост зако
нът ги подразделя на ръководни служители и експерти (чл. 5,
ад. 1 ЗДСл). Първият вид - ръководните служители, ръково
дят административните звена и носят отговорност за тяхната
работа. По-подробно тази тяхната дейност е уредена в чл. 5 от
Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъж
ностите в администрацията, според който „Служителите на ръ
ководна длъжност в администрацията: 1. ръководят, включи
телно планират, организират, контролират и координират, съ
ответната администрация и/или структурно звено; 2. носят от
говорност за изпълнението на задачите на администрацията и/
или на структурното звено пред съответния държавен орган; 3.
отчитат дейността на администрацията и/или на структурното
звено пред съответния държавен орган; и 4. ръководят работа
та на непосредствено подчинените им служители в съответна
та администрация и/или структурно звено“. Ръководната функ
ция на тези държавни служители следва да се разбира в по-ши
рок смисъл, включваща и възможността за издаване на задъл
жителни разпореждания до подчинените им лица и същевре
менно търсене на отговорност от тях. Отговорност обаче но-
сят и те за дейността на ръководените от тях звена. Ръководните

служители заемат съответно определените от единния класи
фикатор ръководни длъжности в администрацията. Както бе от
белязано вече, най-високата ръководна длъжност за ръковод
ните държавни служители е главен секретар. Най-ниската ръ
ководна длъжност е началник на сектор. Вторият вид държав
ни служители са експертите. Съгласно закона те изпълняват
служба, подпомагаща осъществяването на функции на държав
ната власт (чл. 5, ал. 3 ЗДСл). Функционалната им характе
ристика варира съобразно вида на самата експертна длъжност.
Длъжностите, които заемат експертите държавни служители, с
малки изключения се свеждат до съветник, експерт и инспек
тор. Длъжността съветник е свързана с осигуряване на висо-
копрофесионална оценка и даване на становища по общона
ционални концепции и проблеми в съответната област на
управлението, както и по проекти на нормативни актове и раз
работки по тяхното прилагане. Експертът анализира и разра
ботва предложения за решения на управленски проблеми, ме-
тодологически въпроси, разработва концепции, проекти на ак
тове в съответната област на управление. Инспекторът осъ
ществява контролни функции както по отношение на дейност
та на администрацията, така и спрямо дейността на други фи
зически или юридически лица, когато това е предвидено в нор
мативен акт.
Функциите, които се възлагат на този втори вид държавни
служители - експертите, им позволяват да се справят с рабо
тата, свързана преди всичко с подготовката на управленските
решения, оценяването им и контрола за тяхното изпълнение.
Тяхната именно „експертна“ дейност повишава качеството и
гарантира до голяма степен законосъобразността и правил
ността на вземаните управленски решения.
4. Правно положение на държавните

служители
Държавните служители притежават определен правен ста

тут, който се установява с привличането им в държавната ад
министрация и се преустановява в случаите, предвидени от за
кона. Едно лице се смята за държавен служител от момента на
зачисляването му на служба в държавната администрация въз
основа на юридически властнически акт (административен акт),
издаден под формата на заповед за назначение, след задължи
телен конкурс. От този момент то се намира в служебно пра
воотношение с органа по назначаването, който е най-често ор
ганът на изпълнителната власт, ръководещ съответната адми
нистрация.
Наред с правата и задълженията, които има като гражда
нин, държавния!' служител има и специфични права и задълже
ния, свързани с неговия служебен статут. Една група права
имат чисто служебен характер. Към тях принадлежат правото
на професионална квалификация и преквалификация, за осъ
ществяването на което се създава Институт по публична адми
нистрация към Министерския съвет, правото на повишаване в
държавна служба при придобиването на определен служебен
стаж; правото на повишаване в ранг; правото на представител
но и униформено облекло за осъществяване на служебните за
дължения и др. Друга група права са политическите права.
Държавните служители имат право да членуват в политически
партии, доколкото не съществува забрана в специален закон.
Ограничението се отнася само до участието в ръководни и кон
тролни органи на политическите партии и до спазване на поли
тически неутралитет по време на изпълнението на държавната
служба (служебните задължения). По отношение на социални
те си права държавните служители имат конституционно приз
натото право наравно с работниците да се сдружават в синди
кални организации. Имат право и на стачка, но без да преуста
новяват изпълнението на държавната служба, т.е. на символич-
на стачка. Също така на задължително социално и здравно оси

гуряване за сметка на съответните бюджети, право на почивка,
отпуск и т.н. Държавните служители се ползват също и с
неприкосновеност на личната си кореспонденция и съобщения.
Задълженията на държавните служители са специфични и
разнообразни и е достатъчно да споменем само по-важните от
тях. Основно задължение на държавния служител е да изпълня
ва най-добросъвестно, съзнателно и коректно възлаганата му
служебна работа; да спазва законността; да се подчинява
безпрекословно на служебната и трудовата дисциплина, като
изпълнява своевременно и точно дадените му разпореждания;
да защитава правата и законните интереси на гражданите и дър
жавата; да пази служебна тайна; да опазва престижа на държав
ната служба и т.н.
Интересно е да се отбележи, че упражняването на правата
и изпълнението на задълженията от държавния служител раз
крива някои специфични особености. Например държавният
служител за разлика от частните лица е служебно задължен да
упражнява предоставените му права в кръга на службата. Всяка
компетентност (властническа или техническа) на служителя
едновременно се представя като негово право и задължение.
От това следва, че всяко упражняване на компетенции (право
мощия) от държавния служител е същевременно и негово ос
новно задължение. От друга страна, при изпълнение на слу
жебните си задължения държавният служител не се подчинява
автоматично на нарежданията на своя началник. Задължението
му за безпрекословно подчинение на заповедите и указанията
на висшестоящия орган, както и за зачитането на неговия авто
ритет може да бъде само в пределите на служебната зависи
мост, установена от правото. Всяко служебно подчинение
трябва да бъде обусловено и обвързано стриктно от прилагане
на принципа на законността. Според нашето право подлежат
на изпълнение само онези заповеди и нареждания, които не
принуждават подчинения да извърши явно престъпление или
административно нарушение. Например според чл. 16 от Нака-
зателния кодекс не се смята за виновно извършено деянието,

което е осъществено в изпълнение на неправомерна (незаконна)
служебна заповед, дадена по установения ред, ако тя не налага
очевидно за дееца престъпление. При изпълнение на такава за
повед подчиненият ще носи на общо основание наказателна от
говорност наред със своя началник. Но подчиненият служител
не трябва да изпълнява и неправомерни заповеди на началника,
които му нареждат извършване на явно нарушение (чл. 25
ЗАНН, чл. 24, ал. 2 ЗДСл). Например директорът няма власт
да заповяда на шофьора си да нарушава правилата за движение
по време на пътуването, тъй като това е свързано с извършва
не на явно административно нарушение и шофьорът не е длъ
жен да изпълнява такава заповед. В противен случай отговор
ност за нарушаване на правилата за движение ще носят и
шофьорът, и директорът.
В тези примери се очертават пределите, в които подчине
ните служители не носят отговорност за изпълнение на отпра
вени до тях неправомерни заповеди и нареждания от начални
ците им. Това не означава обаче, че във всички останали слу
чаи изпълнението на такива заповеди трябва да се извършва
формално и сляпо. Подчинението в държавата налага изисква
нето за най-пълно зачитане на принципа на законността.
Затова, когато подчиненият е убеден, че му се нарежда нещо,
което е противно на установената законност и на интересите
на обществото, той е задължен да направи всичко възможно за
неговото предотвратяване. Държавният служител трябва да
изпълнява коректно и добросъвестно всички отправени до него
заповеди и нареждания в кръга на неговата служба. Той обаче
не е длъжен да се подчинява на исканията и указанията, които
явно водят до пряко засягане на неговата чест и достойнство,
както и на честта и достойството на близките му.
Важна особеност на правата и задълженията на държав
ния служител е, че тяхното осъществяване трябва да става са
мостоятелно, непрекъснато и със съзнание за лична отговор
ност. При упражняването на правомощията си държавният
служител трябва да взема самостоятелни решения, без да прех

върля отговорността върху други служители. Упражняването
на правомощията трябва да става непрекъснато - през цялото
работно време, определено за службата. Практиката за опре
деляне на приемни часове и създаване на други пречки за кон
такти на гражданите с държавни служители не може да бъде
поощрявана. Всеки служител, от най-висшия до най-нисшия,
трябва да изпълнява службата през целия работен ден.
Отсъствието на служителя по уважителни причини (служебни,
лични и др.) не може да бъде повод неговата служба да не функ
ционира, нито да се свързва с неговата личност. При отсъст
вие на който и да било служител трябва своевременно да бъде
определян негов заместник, който е длъжен да извършва слу
жебната работа на отсъстващия, за да се осигури нейната
непрекъсваемост.
5. Отговорност на държавните служители
Държавните служители носят юридическа отговорност за

всички свои действия, извършени в кръга на службата. Тази от
говорност трябва да се различава от отговорността, която те
носят като обикновени граждани. Отговорността на държавни
те служители се свързва само с тяхната служебно-професио
нална дейност. Различните санкции, чрез които тя се изразява,
трябва да бъдат обусловени от служебно укорими неправомер
ни деяния на служителя, окачествени като закононарушения по
служба. Такива служебни закононарушения са различните
длъжностни престъпления, посочени в Наказателния кодекс
(например чл. 282-285; 301-303; 311 и др.), административни
нарушения в предвидения от закона случай (чл. 32, ал. 3
ЗАНН), дисциплинарните нарушения на всички лица,' които
имат качеството на държавни служители, и гражданските де-
ликти, извършени от държавни служители при изпълнение на
държавната служба.
В зависимост от характера на извършените закононару

шения отговорността на държавните служители е: наказател
на, административнонаказателна, дисциплинарна и гражданска
(материална).
Наказателната отговорност се осъществява поначало чрез
налагане на углавни наказания от съдилищата по общия ред,
предвиден в Наказателно-процесуалния кодекс. За някои мало
важни престъпления по служба (при условията на чл. 78а НК -
нов 1982 г.) на държавния служител може да се наложи адми
нистративно наказание от съответния районен съд (вж. напри
мер чл. 307, ал. 1 НК, свързан с провокиране на обстановка за
вземане на подкуп; чл. 360 НК, свързан с разгласяване на све
дения от военно, стопанско и друго естество, които не са дър
жавна тайна и др.).
Административнонаказателната отговорност на държавни
служители се изразява чрез налагане на административни на
казания по реда, предвиден от Закона за административните на
рушения и наказания. Към тази отговорност се отнасят и нала
ганите административни наказания за маловажни престъпле
ния, посочени по-горе. И при административната отговорност
на държавни служители, както при наказването им по углавно-
наказателен ред, санкцията (административното наказание)
трябва да бъде налагана само за нарушения, които са свързани
със службата на отговорното лице, с изпълнението на служеб
ните му задължения.
Дисциплинарната отговорност на държавни служители
има най-голямо приложение в практиката. Тя е тясно свързана
с вътрешнослужебните отношения в администрацията и е
проява на дисциплинарната власт, която ръководителите
упражняват спрямо подчинените им служители и затова е ор
ганизирана като типична служебна отговорност. Санкциите,
чрез които се изразява тази отговорност, се налагат само при
извършени служебни провинения - дисциплинарни нарушения
на лицата, числящи се към персоналния състав на администра
цията. В най-общ смисъл дисциплинарните нарушения са на-
рушения на служебната дисциплина, установена в звената на

администрацията, поради което и санкциите за тяхното наказ
ване - дисциплинарните наказания, са предвидени в Закона за
държавния служител. Според чл. 90 ЗДСл дисциплинарните на
казания са: забележка, порицание, отлагане на повишението в
ранг с една година, понижение в по-долен ранг за срок от 6
месеца до 1 година и уволнение.
Дисциплинарните наказания на държавните служители се
налагат изцяло по реда на ЗДСл от органите, които ги назнача
ват, с изключение на наказанията „забележка“ и „порицание“,
които може да бъдат налагани и от непосредствения ръководи
тел на държавния служител. Преди налагането на дисципли
нарното наказание държавният служител задължително трябва
да бъде изслушан. Неспазването на това условие води до отмя
на на дисциплинарното наказание. Освен това за по-доброто
изясняване на фактите и обстоятелствата по извършените на
рушения във всяка администрация се създава специален дис
циплинарен съвет. Неговото становище се представя на дис-
циплинарнонаказващия орган.
Дисциплинарните наказания могат да се налагат само в
определените от закона срокове. Установяват се кратки сроко
ве с оглед ефективността на наказанията - те трябва да бъдат
наложени не по-късно от два месеца от откриване на наруше
нието и не по-късно от една година от извършването му.
Гражданската (имуществената) отговорност на държавни
те служители може да бъде осъществена, когато те чрез своите
незаконосъобразни действия или бездействия са причинили
вреди на държавата или на гражданите. Тези вреди трябва да са
причинени по повод изпълнението на служебните им задълже
ния. Необходимо е също така вредите да са причинени винов
но - умишлено или при груба небрежност. Тази отговорност
на държавните служители се осъществява по исков ред - от
съда при следване на установената процедура в Гражданския
процесуален кодекс. Специално би следвало да се отбележи,
че за вредите, причинени на гражданите, държавата отговаря
солидарно с държавния служител и отговорността на виновни

те държавни служители спрямо държавата за изплатените от
нея обезщетения се осъществява в пълен размер при условията
и по реда на Кодекса на труда.
Дял трети
АДМИНИСТРАТИВНИЯТ
АКТ. ИЗПЪЛНЕНИЕ НА
АДМИНИСТРАТИВНИ
ЗАДЪЛЖЕНИЯ
АДМИНИСТРАТИВЕН АКТ
1. Понятие за административен акт
Административният акт, наричан още акт на държавно

управление, е съществен елемент на правните явления в сфе
рата на изпълнителната дейност. Най-често по предписание на
правната норма тъкмо административният акт е онзи юриди
чески факт, при наличието на който се предизвикват пряко
предвидените от нормата правоотношения, права и задълже
ния, и по-специално - за областта на административното пра
во, регулиращо обществените отношения, свързани с държав
ното управление.
Съдържащите се в административноправните норми об
щи и безлични правила за поведение може да останат само дек
ларирани фрази и самоцелни формулировки, ако не се претво
ряват в действителността чрез установяване на определени
правни отношения между конкретни правни субекти. Такива
правни отношения се появяват най-често при посредничество
то на административния акт, който играе, образно казано, ро
лята на трансмисия между тях и визираните в правното прави-
ло по общ и абстрактен начин правни отношения. Администра

тивният акт съдейства за реализацията на правната норма чрез
пренасяне на установения от нея модел на правни отношения
върху конкретни обществени отношения, свързани с конкрет
ни, точно определени правни субекти. Така съгласно чл. 39 от
Закона за пътищата при стихийни бедствия, при които се пре
късва движението по пътя и за възстановяването му се налага
да се построи обходен път, се допуска временно завземане на
земи срещу обезщетение въз основа на решение на управител
ния съвет на агенция „Пътна инфраструктура“ - за републи
канските пътища, и заповед на кмета на общината - за общин
ските пътища. Това правило на Закона за пътищата установява
по един общ и абстрактен начин оформянето на отношенията
между органи на администрацията и засегнати от предвидено
то временно задължително ползване на недвижими имоти на
различни организации и граждани. То остава нереализирано в
правната действителност, докато не е възникнала за държавата
или общината конкретна нужда от временно завземане на имо
тите, не са определени точно необходимите имоти и техните
собственици и не е издадено конкретно решение или заповед за
завземането им от управителния съвет на агенцията или кмета
на общината. Едва след издаването на тези решения, запове
ди - административни актове, които играят ролята на юриди
чески факт в конкретния случай, се пораждат и предвидените в
правната норма правоотношения между административните
органи и засегнатите адресати на акта, свързани с възникване
то и на точно определени по закона права и задължения по зав
земане на имотите и по обезщетяване на собствениците им.
Ролята на административния акт като необходим компо
нент на правния механизъм за реализиране на правни отноше
ния в областта на административното право не се изчерпва оба
че само за случаите, когато той е единствен юридически факт
от категорията на юридическите събития, или пък тези право
отношения възникват направо по силата на закона (ex lege).
Вярно е, че раждането на едно дете като независещ от волята
АДМИНИСТРАТИВНИЯТ АКТ... 143
на човека природен факт (юридическо събитие) поражда напра-

во за него определени права, предвидени за българските граж
дани; че възлага направо на родителите му задължения да го
запишат в регистрите за населението, да му дадат име, издръж
ка и т.н. Заедно с това обаче е възникнало и задължението на
администрацията да регистрира този факт по определения от
закона начин и да оформи правния статут на новия гражданин.
В този случай извършената регистрация като администрати
вен акт има определено правно значение. Подобни изводи мо
гат да се направят за ролята на административния акт и в слу
чаите, когато правните отношения между конкретни правни су
бекти възникват направо по силата на закона. Така данъчното
задължение на определен гражданин възниква автоматически с
реализирането от него на някакъв доход; задължението за
застраховката на имуществото - веднага след придобиването
на подлежащото на задължително застраховане имущество;
правото на пенсия - веднага след навършването на определена
възраст за работника и служителя и придобиването на необхо
димия осигурителен стаж и т.н. Във всички тези случаи права
та и задълженията за правните субекти възникват направо по
силата на закона. Все пак обаче оформянето и практическото
им въвеждане в действие става след издаването на предвидени
от закона актове на държавно управление - данъчен ревизионен
акт, застрахователен акт за определяне на конкретните усло
вия за застраховката, разпореждане на пенсионния орган т.н.
Но въздействие на административни актове върху правната
сфера на гражданите се наблюдава дори и в случаите, когато
възникването на права и правоползвания не се нуждае от наме
сата на администрацията, нито пък е нужно въвеждането им в
действие с нейна помощ (използване от гражданите на различ
ни държавни имоти като плажове, водоеми за риболов, събира
не на плодове от горите и др.). Макар за тези права и правопол
звания на гражданите да не е необходимо издаването на някак
во разрешение, и при тях не е изключена намесата на опреде
лени органи на държавното управление, на които е поверен
144 АДМИНИСТРАТИВНО П РАВО. ОБЩА ЧАСТ
контролът върху различните ползвания, при които могат да бъ

дат установени едни или други конкретни забрани или ограни
чения, свързани с начините на ползване, мястото и времето на
неговото извършване, обектите, които могат в момента да се
ползват, и т.н.
И така, административният акт (актът на държавно
управление) се очертава като важна форма на изпълнителната
дейност, без която не може да се осъществи динамиката на съв
ременното развитие на обществото. Поради това той носи не
отменно и нейните белези. Като се държи сметка за направена
та по-горе юридическа характеристика на изпълнителната
(административновластническата) дейност на държавата, адми
нистративният акт може да бъде определен по следния начин:
властническо волеизявление на орган на държавно управле
ние (или приравнен нему друг орган), издадено въз основа и в
рамката на закона, което едностранно предизвиква правни
последици в сферата на изпълнителната дейност и което
при необходимост може да бъде приведено в изпълнение с по
мощта на държавната принуда'.
Първият белег на административния акт според изложе
ната дефиниция е неговият властнически характер. Той е една
от формите на административната власт, предоставена от за
кона на органите на държавното управление, когато осъщест
вяват изпълнително-разпоредителна дейност.
От това становище се различават схващанията на редица
полски административисти, които признават качеството на ад-
1 Даденото определение на административния акт държи сметка за гос

подстващото схващане в българската правна теория (Стайнов, П. Адми
нистративните актове в правната система на НРБ. С., 1956, с. 28;
Дерменджиев, Ив. Административният акт. С., с. 13; Стайнов, П., А.
Ангелов. Ръководство по административно право. Обща част. С., 1947,
с. 249; Ангелов, А., Ив. Дерменджиев. Г. Костадинов. Цит. съч., с. 254;
Костадинов, Г., Ив. Дерменджиев. Административно право на НРБ. С.,
1975, с. 115). Заслужава да се отбележи, че към актовете на държавно
управление се отнасят и нормативните, и индивидуалните актове на ад
министрацията.
АДМИНИСТРАТИВНИЯТ А КТ... 145
министративен акт само на т.нар. индивидуални администра

тивни актове, а също и на някои югославски (тогава) адми-
нистративисти2. Както вече се подчерта, властническите воле
изявления на администрацията черпят силата си от закона и са
изцяло подчинени на закона. От това следва, че и администра
тивният акт е винаги подзаконов акт, което го отличава от за
кона. Законът притежава най-висша юридическа сила в сравне
ние с останалите държавни актове, в това число и администра
тивните актове. Юридическата сила на актовете на държавно
управление е по-ниска по степен от тази на закона. Това, раз
бира се, не означава, че издадените административни актове не
са също така задължителни, както и самият закон. Придаването
на акта на държавно управление на по-малка степен задължи
телност от тази на закона би довело до намаляване на задължи
телността на изпълнението на самия закон. Като волеизявле
ние, което произтича от властническо правомощие, адми
нистративният акт е управленско решение, което задължава
всички, до които се отнася.
На второ място, административният акт е волеизявление
на орган на административна власт. Такива органи са понача
ло органите на държавно управление, определени в Консти
туцията и законите (Министерски съвет, министри и ръководи
тели на ведомства, областни управители, кметове и др.). Тъкмо
органите на държавно управление са органите, които по
устройство и предназначение са определени да извършват
изпълнително-разпоредителната дейност в държавата, а лица
та, които ги съставят, имат необходимите делови и професио
нални качества да извършват такава дейност. Не са редки слу
чаите обаче, когато властнически правомощия в сферата на
държавното управление са предоставени по закона и на други
държавни органи (органи на властта, на съда и прокуратурата).
Като органи на административната власт например действат
2 Starosciak, Y. Prawo administracyjne. Warzawa, 1969, c. 237; Popovic, S.
Upravno pravo. Opsti deo. Beograd, 1979, p. 331.

президентът, когато назначава и освобождава от длъжност вис

шия команден състав и удостоява с висши военни звания
(чл. 100, ал. 2 от Конституцията) или дава, възстановява или
лишава от българско гражданство (чл. 98, т. 9 от Конститу
цията); общинските съвети, когато издават наредби по чл. 21,
ал. 2 ЗМСМА, районният съд, когато издава решение за задъл
жително лечение на лица по чл. 146, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за
здравето и т.н.
Във всички изброени и подобни на тях случаи посочените
органи на държавата упражняват административновластни-
чески правомощия и издаваните от тях актове в тази връзка са
административни актове. Възможността за издаване на адми
нистративни актове от държавни органи, които не са формал
но определени като органи на държавно управление, а също и
от органи на стопански и обществени организации, е изрично
предвидена в АПК (чл. 21, ал. 1).
На трето място, съдържащото се в акта на държавно
управление властническо волеизявление едностранно предиз
виква правните промени, към които е насочено. Достатъчно е
то да бъде направено по предвидения от закона ред, за да въз
никнат автоматично правните отношения, визирани от правна
та норма. Тези правоотношения се появяват веднага след из
вършване на волеизявлението, независимо от съгласието на ад
ресата на административния акт. Тази особеност на правния
ефект на съдържащото се в акта волеизявление на компетент
ния орган е налице и в случаите, когато се придобиват права за
адресатите на издадения акт. В това е различието на акта на
държавно управление от другите юридически актове, които
предизвикват правни последици в областта на гражданското и
трудовото право, и особено от договорите. При договорите
възникването на правните отношения не може да настъпи с из
вършване на волеизявление само от едната страна. Затова е
необходимо и насрещното волеизявление на другата страна,
което по предмет се покрива с него. Необходимо е постигане
АДМИНИСТРАТИВНИЯТ А К Т... 147
на съгласие между двете страни на договора, за да настъпят

предвидените в него правни последици.
Административният акт като властническо волеизявление,
което едностранно предизвиква предвидените правоотноше
ния, по своя правен ефект се различава и от едностранните
сделки на гражданското право. Например направено завеща
ние не може да породи своя ефект спрямо заветника, ако
последният не го е приел, не се е съгласил да се възползва от
него. В този случай едностранното волеизявление на завеща
теля няма властнически характер подобно на административ
ния акт и свързаните с него правоотношения не могат да въз
никнат въпреки волята и съгласието на определеното в заве
щанието лице.
Едностранното възникване на правните отношения след
властническото волеизявление на надлежния орган на държав
но управление ще се запази и в случаите, когато администра
тивният акт е издаден от няколко органа на държавно
Съобразеното със закона властническо волеизявление на
административния орган е юридически акт - то предизвиква и
установява предвидените в правната норма правни отношения
и свързаните с тях субективни права и правни задължения. Така
разрешението на горската администрация за ползване на дър
весина от горска територия установява едностранно точно
определени права и задължения и за нея, и за ползвателя. С
разрешението (позволителното) ползвателят получава право
то да добие и придобие собствеността на точно определено ко
личество и асортимент дървесина, а горската администрация
се натоварва със задължението да осигури реализацията на то
ва право, като осигури точното място, достъпа до него и пр.
Същият ще бъде правният ефект и на властническото воле
изявление, направено от кмета, съдържащо се в издадена от не
го заповед, с която се отстъпва на едно лице право на строеж
върху даден имот. С издаването на въпросната заповед нейният
адресат придобива субективното право да застрои имота по
определения в нея ред1*3, а за администрацията се поражда за

дължението да обезпечи упражняването на това право, вкл. да
се въздържа от всякакви други разпореждания с този имот.
Характеристиката на административния акт като юриди
чески акт не се свързва с вида на правоотношенията и последи
ците, които той предизвиква. Това могат да бъдат правоотно
шения и правни последици от областта на административното
право (административни правоотношения, отношения на власт
и подчинение), какъвто е обикновеният случай. Правният ефект
на акта на държавно управление може да се прояви обаче и в
областта на гражданското право, трудовото, застрахователно
то и други клонове на правото, когато след извършването на
властническото волеизявление едностранно ще възникнат и ти
пичните за тези области на правото правни последици (със за
поведта за настаняване във ведомствено жилище възниква и
наемно отношение между административния орган (наемода
теля) и наемателя, т.е. настъпват последици в областта на граж
данското право; със заповедта за назначаване на едно лице въз
никва и правото на ползване на платен годишен отпуск, т.е.
последици в областта на трудото право и т.н.)4 .
Правните последици, породени от действието на един акт
на държавно управление, независимо от това дали са от адми
нистративното, от гражданското право или друг клон на пра
вото, са тясно свързани със сферата на изпълнителната
дейност. Те са предизвикани тъкмо от дейността на държавни
те органи в тази сфера и тяхната реализация и защита се охра
нява от нея. Тези правни последици се припокриват от автори
тета на администрацията и тяхното нормално съществуване се
осигурява чрез упражняваната от нея власт.
1Интересно е да се отбележи, че в р. 478-81-Ш г. о. Върховният съд е

отрекъл характера на индивидуален административен акт за решението
на администрацията, с което се отстъпва правото на строеж. - Във:
Съдебна практика на ВС на НРБ. 1981, 180-181.
4 За административни актове с ефект за гражданското право вж.
Кожухаров, А. Облигационно право. С., 1965, с. 31.

Възможността за принудителна изпълняемост при необ

ходимост е последният съществен белег на административния
акт. Обективно възникналите след издаването на администра
тивния акт правни отношения следват своето нормално разви
тие, което завършва с настъпването на същинските правни
последици в тесния смисъл на думата, изразени чрез ефектив
ното изпълнение на съдържащите се в тях взаимни права и за
дължения. Така възникналото от данъчния облагателен акт да
нъчно правоотношение обикновено е последвано от очаквано
то в съгласие с предписанието на правната норма поведение на
данъкоплатеца да извърши ефективно изплащането на опреде
лената сума, както и от поведението на данъчния орган да
приеме тези пари. С настъпването на тези конкретни правни
последици се реализира и самото данъчно правоотношение. По
този начин опосредената и създадена чрез административния
акт нормативна връзка между обложеното лице и данъчната ад
министрация се ликвидира. Ако обаче предписаното от закона
и установено с акта поведение на адресата му не бъде прояве
но и не се стигне до изпълнение на създадените правоотноше
ния, администрацията има правната възможност да обезпечи
необходимото изпълнение на административноправните задъл
жения с помощта на принудата. При това принудителните
действия, които са необходими за ефективното изпълнение, ще
бъдат предприети пряко от заинтересуваната администрация
по пътя на пряката акция без намесата на съда за разлика от
положението при изпълнение на гражданскоправни задълже
ния, когато такава намеса е неминуема. Тази привилегия за
изпълнение, с която се ползват органите на държавно управле
ние, се свързва с факта, че издаденият по надлежния ред адми
нистративен акт се приема за годно изпълнително основание
на създадените от него правни задължения.
2. Видове административни актове
Законодателството и практиката на държавната адми

нистрация разкриват богато разнообразие от актове на държав
но управление. В административноправната литература са
застъпвани различни гледища за класификация на тези актове в
зависимост от възприетия критерий за обособяването и под
реждането им. Едно широко разпространено подразделение на
актовете на държавно управление се прави с оглед на някои
техни външни характеристики и белези, като например фор
мата на издаването (писмена или устна), начина на изразяване
на волеизявлението (изрично или чрез конклудентни знаци и
действия), начина на издаването им (по заявление на адресати
те им или служебно от администрацията)5 и т.н. С голямо прак
тическо значение е класифицирането на актовете на държавно
управление според белези, свързани с правното съдържание и
правния ефект на волеизявлението или с неговия юридически
интензитет. С оглед на тези критерии актовете на администра
цията могат да се разделят на престационни и благоприятства
щи, нормативни, общи и индивидуални, конститутивни и дек
ларативни, разрешителни, забранителни и разпределителни и
т.н.6
Интерес за административната и съдебната практика пред
ставлява най-после и приложното поле и сферата на проявле
ние, където действат актовете на държавно управление. От та
зи гледна точка те могат да бъдат разделени на вътрешни
(проявяващи правен ефект в структурата на администрацията
и нейните служби) и външни (действащи спрямо субекти, които
се намират вън от обсега на служебното подчинение в
администрацията)7.
5 Вж. по-подробно Ангелов, А., Ив. Дерменджиев, Г. Костадинов.
Административно право на НРБ. Обща част, 263-367; Starosciak, Y.
Цит. съч., 237-241; Popovic, S. Цит. съч., 333-341.
6 Пак там.
7 Василенков, П. Т. Цит. съч., с. 93 и сл.; Административное право
ГДР. Под ред. Б. М. Лазарева. М., 1983 (превод от немски), с. 163 и сл.
Някои административисти са се опитали да дадат и окон

чателен модел на класификацията на административни те акто
ве, ориентиран към тяхното ограничително изброяване с оглед
на определени основни признаци. Други автори са предложили
да се въведе известна яснота в наименованието на тези актове
за преодоляване на безразборната употреба в практиката на
наименования, които невинаги съответстват на правното съ
държание на издавания акт8. Идеите в такива предложения са
намерили отражение дори и в нашата законодателна практика,
какъвто е случаят със Закона за нормативните актове9.
В следващото изложение ще бъдат разгледани само някои
от по-важните класификации на административните актове,
които имат съществено значение за практиката на държавните
органи с оглед правилното и законосъобразно решение на за
дачите на държавното управление.
2.1. Административни актове, засягащи

отношения вътре във или извън апарата
на управление
В първия случай става дума за адресиране на акта на дър

жавно управление до субекти, които пряко са подчинени на ор-
8 Стайнов, П., А. С. Ангелов, Б. Спасов. Наименование и употреба на ак

товете на държавно управление на НРБ. С., 1957.
9 Трябва да се отбележи, че повечето от правилата, установени с този за
кон, имат характер на препоръки по издаването на един или друг норма

тивен акт (закон, указ, постановление на Министерския съвет и т.н.). В
никакъв случай не може да се приеме, че тези правила са юридически за
дължителни, когато нормативният акт под формата на закон се издава от
Народното събрание. Това е така, защото само законодателният орган,
какъвто е Народното събрание, притежава суверенното право да реши ка
къв закон да издаде, кога да го издаде и по какъв ред да стане това. Ще
бъде неправилно да се мисли например, че Народното събрание въпреки
разпоредбата на чл. 2, ал. 2 ЗНА няма да може да предвиди делегиране на
компетентност за издаване на нормативен акт.
гана, издаващ акта, тъй като с него влизат в структурата на

едно и също йерархическо или друго подчинение (например
подчинението, което съществува между министър, ръководи
тели на централно управление към министерството, ръководи
тел на териториално поделение на същото министерство; или
между кметовете на общините и техните специализирани ор
гани; или между ръководителя на учреждението или пред
приятието и подчинените му звена и служители и т. н). Тук из
даваните административни актове имат вътрешен и служебен
характер и са познати в теорията като „вътрешнослужебни ак
тове“ 10. Те засягат отношения от служебно естество и улесня
ват организирането и извършването по най-ефикасен начин на
работата в апарата на управлението. При тях става дума за на
реждания, свързани с вътрешните отношения между звената на
едно ведомство или между служителите вътре в самите звена
за едно целенасочено управление на тези отношения, от което
зависи нормалното и редовно функциониране на различните
държавни учреждения и организации". Тези актове са израз на
упражняваната от ръководните органи „ведомствена“ или „уч
режденска власт“, включително проявявана под формата на
определена дисциплинарна власт спрямо служителите, абсо
лютно необходима за ежедневната работа на държавната адми
нистрация. Поради това вътрешнослужебните актове засягат
пряко служебния статут на лицата, които извършват дейност в
звената на различните административни служби. Доминиращо
положение в създаването на вътрешнослужебни отношения
има органът, който издава вътрешнослужебни актове. Поради
това и контролът върху различните вътрешнослужебни актове
10 Вж. Стайков, П. По съдържанието на понятието вътрешнослужебни

актове. - Във: Въпроси на държавата и правото..., С., 1965.
' 1 Член 2, ал. 2, т. 3 АПК изрично изключва от обсега на АПК актовете, с
които „се създават права или задължения за органи и организации, под
чинени на органа, издал акта... “, но трябва да се има предвид и продъл
жението: „освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интере
си на граждани или юридически лица“.
се извършва по правило по линията на централистичното

(йерархическото) ведомствено подчинение. Вътрешнослужеб-
ни актове са например правилникът за вътрешния ред в едно
учреждение или организация, инструкцията на министъра на
икономиката, енергетиката и туризма за работата на финансо
во-счетоводните служби на това ведомство; различните нареж
дания и заповеди за разпределяне на работата между служите
лите в едно звено, за предоставяне на помещения и съоръже
ния за ползване при извършване на служебна работа; за раз
мествания, повишавания и понижавания в службата на отдел
ни служители; за командировки и служебни отпуски и др.
Административните актове с външно действие, за разлика
от вътрешнослужебните актове, засягат правни субекти, които
се намират вън от подчинението на органа, който ги е из
дал. Такива субекти могат да бъдат граждани, организации на
граждани или различни държавни органи. Актове от този вид
ще са например разрешението за строеж на гражданин или ор
ганизация, издадено от главния архитект на общината, издава
нето на документ за самоличност от органите на МВР, свиде
телство за упражняване на определена дейност или професия и
т.н. Характерно за режима на тези актове е, че споровете око
ло създадените от тях права, задължения и статут могат да се
разрешават освен по административен, и по съдебен ред.
2.2. Нормативни, индивидуални и общи актове
Административните актове според съдържанието и юри

дическите им свойства се подразделят на: нормативни, индиви
дуални и общи.
Нормативни административни актове. Легалното им
определение е в чл. 75 АПК. Както сочи наименованието им,
този вид административни актове разкриват в съдържанието си
определени правни норми. С тях се формулират общи, безлич
ни правила за поведение. Адресатите им са определени най-
общо или по общи белези (граждани, организации, учреждения
и търговски дружества; собственици на имущества; лица с

определени професии - медицински работници, адвокати, зе
меделски стопани и др.). Нормативните административни ак
тове, така както и законите, установяват общи и неадресирани
към конкретни правни субекти правни положения и правни от
ношения. Те се отличават обаче от законите като нормативни
актове както по органите, които ги издават, така и по своя про
изводен характер - съдържат подзаконови, подчинени на зако
на правни норми, т.е. норми с вторичен характер. Във връзка с
това с отменянето на закона губи правната си сила и издаде
ният за неговото прилагане нормативен акт от по-долна сте
пен, освен ако в закона не е разпоредено друго (чл. 13 ЗНА).
Режимът на издаване на нормативните актове на държавно
управление е уреден в АПК и Закона за нормативните актове
(ЗНА). Съгласно чл. 6 ЗНА „Министерският съвет издава
постановления: 1) когато приема правилници, наредби или ин
струкции; 2) когато урежда съобразно законите неуредени от
тях обществени отношения в областта на неговата изпълни
телна и разпоредителна дейност“. Правилник се издава за при
лагане на закон в неговата цялост, за организация на държавни
и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност
(чл. 7, ал. 1 ЗНА); наредба - за прилагане на отделни разпо
редби или други подразделения на нормативен акт от по-висо
ка степен (чл. 7, ал. 2 ЗНА); инструкция - за даване указания
относно прилагане на нормативен акт от подчинени на нейния
автор органи (чл. 7, ал. 3 ЗНА). Общинските съвети издават
наредби за регулиране на неуредени с нормативни актове от
по-висша степен обществени отношения от местно значение,
спадащи в сферата на изпълнително-разпоредителната дейност
на съвета (чл. 8 ЗНА)12.
12Подробно за нормативните актове на администрацията вж. Стайнов,

П. Към въпроса за правното естество на правилника и наредбата. - Год.
СУ, Юрид. фак., 1962; Вълканов, В. Нормативни актове на
Министерския съвет. С., 1979; Спасов, Б. Правни актове на Държавния
съвет. С., 1986, с. 48 и сл.
Изброената в ЗНА номенклатура на най-важните норма

тивни актове на органи на държавното управление не е изчер
пателна. Има редица случаи, когато такива актове се издават и
под други наименования като „основни правила“, „санитарни
правила“, „устав“, „тарифа“, „заповед“ и т.н. От друга страна,
в практиката на администрацията по издаване на нормативни
актове не са редки случаите, когато наименованието на акта не
отговаря на приписваното му съдържание от ЗНА (например
издадена е наредба вместо правилник или инструкция, и обрат
ното; или тези нормативни актове са утвърдени с разпорежда
не на Министерския съвет вместо с постановление и др. под.).
Това несъответствие в наименованията на издаваните от адми
нистрацията нормативни актове с предписанията на ЗНА се
дължи до голяма степен на многообразието и динамиката на
регулиращата материя, а също и на неизчерпателния характер
на закона по тази материя. Поради това не би било сериозен
недостатък на тези актове, ако са наименувани не според пред
писаното от закона наименование. Важното е тяхното правно
съдържание, разкриващо общи и безлични правила за поведе
ние, свързани със също така общи и безлични правни положе
ния.
Индивидуалните административни актове са дефини
рани в чл. 21 АПК. За разлика от нормативните актове на орга
ните на държавно управление, те не са свързани с генерализи
ране и абстрактност на залегналото в тях съдържание и произ
тичащите от него правни отношения, нито с безлично посочва
не на участващите в тези отношения правни субекти. Напротив,
при тях е налице конкретизиране, индивидуализиране на лица
та, до които се отнасят (адресатите) и точно посочване на пра
вата, респективно задълженията им (например директорът на
Регионалната инспекция по опазване на околната среда и води
те спира със заповед незаконно строителство от лицето X. в
защитена територия на основание на Закона за защитените те
ритории - чл. 79, ал. 2). Видно е тук, че адресатът е персонал-
но обозначен - лицето X., като е определено точно и задълже

нието му - да преустанови строителството.
В нашето законодателство липса общо определение на ин
дивидуалния административен акт. Такова определение с по-
специално предназначение има в АПК. Съгласно чл. 21, ал. 1
„Индивидуален административен акт е изричното волеизявле
ние или изразеното с действие или бездействие волеизявление
на административен орган или на друг овластен със закон за
това орган или организация, с което се създават права или за
дължения или непосредствено се засягат права, свободи или
законни интереси на отделни граждани или организации, както
и отказът да се издаде такъв акт“. Такива актове според алинея
втора на същия текст са и волеизявленията, с които се декла
рират или констатират вече възникнали права или задължения.
Такива са и актовете, посочени в ал. 3 и 4 от същия член.
Най-напред трябва да се подчертае, че определението на
индивидуалния административен акт по алинея 1 на чл. 21 АПК
посочва описателно основните характеристики на този юриди
чески акт и че липсата на някои от тях по указанията на класи
ческото формулиране в теорията на този акт е само привидно.
Трябва да се вземе под внимание, че законодателят е конкрети
зирал обекта на регулиране от правилата на АПК чрез възприе
мане на утвърденото в административноправната теория
наименование „административен акт“. В чл. 1, т. 1 АПК е по
сочено, че в кодекса се урежда производството по издаване, об
жалване и изпълнение на административни актове. Този тер
мин се използва и в останалите текстове на кодекса. Следо
вателно трябва да се приеме, че правно-техническото съдър
жание на индивидуалния административен акт е същото в ос
новните си линии, както съдържанието на понятието за адми
нистративен акт, възприето от правната теория, т.е. че този акт
е властнически, издава се от органи на административната
власт, едностранно предизвиква правни последици и в случай
на нужда може да се приведе в изпълнение чрез държавна при
нуда. Разбирането, че наименованието е употребено в неговия
правно-технически смисъл, се потвърждава от обстоятелство

то, че АПК с оглед разширяване приложното поле на своето
действие изрично приема за индивидуални административни
актове и такива действия и бездействия или прояви на адми
нистрацията, които не попадат безспорно в даденото по-горе
класическо определение. Става дума за разпоредбата на чл. 21,
ал. 3 АПК, според която: „Индивидуален административен акт
е и волеизявлението за издаване на документ от значение за
признаване, упражняване или погасяване на права или задъл
жения, както и отказът да се издаде такъв документ“.
Все в отбелязаната насока трябва да се разглежда и разпо
редбата на чл. 21, ал. 1 АПК, когато в обсега на закона се
включват и индивидуалните административни актове на други
органи или организации, които са овластени да издават такива
актове. И с този текст АПК цели разширяване на понятието за
административния акт, като преодолява съмненията и оспор
ванията, които съществуват по въпроса за истинската правна
природа на властническите актове на органи на стопански и
обществени организации 13.
В заключение може да се каже, че възприемайки утвърде
ното наименование в теорията за понятието административен
акт, АПК е вложил в него и утвърденото от нея правно съдър
жание, валидно и за индивидуалните административни актове,
предмет на неговата уредба. Всъщност АПК е използвал това
наименование за един от видовете на административния акт, а
именно индивидуалния акт на държавно управление, за да го
разграничи от друг негов вид - нормативния акт. А видовият
белег според чл. 21, ал. 1 АПК, който характеризира индиви
дуалния административен акт в това отношение, е: той създава
права или задължения или засяга права, свободи или законни
интереси на отделни граждани или организации. Това означа
ва, че индивидуализацията и конкретизацията на този акт в
сравнение с нормативния акт се проявява в двояк смисъл: спря-
13 Подробно за индивидуалните административни актове вж. Тодоров, И.
Индивидуалният административен акт по АПК. С.: Сиела, 2007.

мо визираните от него правни последици и спрямо неговия ад

ресат. Свързаните с такъв акт правни отношения са обуслове
ни от конкретни обществени отношения, установени между
точно определени в него правни субекти - страни по тези пра
воотношения. По този начин съдържащите се в тях права и за
дължения са конкретизирани и по субект, и по точно опреде
лен предмет на дължимата престария. Заедно с това се създава
и конкретна основа за осъществяване и изпълнение на породе
ното от индивидуалния административен акт правоотношение.
Индивидуални административни актове извън от
приложното поле на АПК. Въпросът за правната характе
ристика на индивидуалния административен акт по АПК при
добива голямо значение и в един втори план - очертаване при
ложното поле на закона, свързано с тяхното издаване, контро
лиране и изпълнение. Опирайки се на утвърденото в теорията
и посоченото в него понятие за индивидуален администрати
вен акт, АПК установява за този вид актове генерална клауза,
която предвижда общо основание за тяхното издаване, контро
лиране и изпълнение, ако друго не е предвидено изрично в за
кона или в самия кодекс. Кодексът се прилага за администра
тивните производства пред всички органи на РБългария, докол-
кото със закон не е установено друго, се казва в чл. 2, ал. 1
АПК, а той урежда производствното по издаване, обжалване и
изпълнение и на трите основни вида административни актове.
И така, първото ограничаване на приложното поле на АПК
в тази насока може да се представи само ако в специален закон
не са създадени други, особени правила. Не е необходимо те
изрично да се позовават на АПК. Достатъчно е да са предвиди
ли производство, различно от предвиденото в него. Тук ще бъ
де в сила правилото, че специалният закон дерогира общия.
Даденото от АПК определение важи и за индивидуалните акто
ве, издавани от президента или Министерския съвет, но при тях
положението е по-различно. Макар и формално да представля
ват такива актове, те по силата на чл. 2, ал. 2, т. 1 и 2 АПК са
извън приложното му поле. Употребеният от кодекса в чл. 21,
ал. 1 израз „или на друг овластен за това орган или организа

ция“ визира и другите органи на държавния апарат (например
съдебни и прокурорски органи) или органи на обществени ор
ганизации, когато те са натоварени да упражняват държавни
функции.
Индивидуалният административен акт е най-често използ
ваната форма, в която се проявява изпълнителната дейност.
Чрез него се постига прилагането на закона спрямо конкретно
съществуващи обществени отношения и се решават много-
бройни и сложни задачи на държавното управление. Индиви
дуалният административен акт е естествен и необходим
посредник между правната норма и конкретното обществено
отношение не само в случаите, когато предписаните правоот
ношения между правните субекти възникват пряко от неговото
действие, но и когато те са възникнали от друг юридически факт
или направо от закона. В този случай най-често тъкмо чрез не
го ще се подпомогне най-пълно и сигурно осъществяването на
отделните права и задължения. Достатъчно е в тази насока да
се подчертае важната роля, която играят например различните
удостоверителни актове или пък актовете, с които се осъщест
вява принудителното изпълнение на задълженията в предвиде
ните от закона случаи.
Общи административни актове. Когато разглеждаме
подразделянето на административните актове според съдържа
нието и юридическите им свойства, би следвало да обърнем
внимание на една група от тях, която не може да се включи
нито в категорията на нормативните, нито в тази на индивиду
алните актове на държавното управление. Тук става дума за
онези актове на администрацията, които се определят в тео
рията като общи актове, наричани понякога „ненормативни“
или „неиндивидуални“ административни актове, понеже не мо
же да се приравнят изцяло към индивидуалните актове. Харак
терни в това отношение са например административните акто
ве, с които се възлагат конкретни задължения върху неопреде
лен брой адресати (заповед на кмета на общината до живеещи-
те на дадена улица да боядисат до определена дата обитавани

те от тях сгради, да почистят снега по тротоарите и т.н.; задъл
жение за паркиране на моторни превозни средства на точно
определени места и др. под.).
Общите административни актове бяха „признати“ още в
отменения Закон за Върховния административен съд, но наме
риха място и в АПК. Определението се съдържа в чл. 65 АПК:
„Общи са административните актове с еднократно правно
действие, с които се създават права или задължения или не
посредствено се засягат права, свободи или законни интереси
на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат таки
ва актове“. Такъв акт ще бъде например заповед на областният
управител за унищожаването в определен срок на всички до
машни птици на територията на областта поради заразяването
им с „птичи грип“. Този акт е срочен и засяга неопределен брой
лица.
Общите административни актове следователно имат един
от белезите на нормативните - неопределения брой лица, кои
то засягат, и един от белезите на индивидуалните - еднократ-
ност на изпълнението. Те много приличат на съвкупност от ин
дивидуални административни актове, при които адресатите са
определени по общ за всички белег. Общият административен
акт винаги може да се разпадне на множество индивидуални
актове и поради това има дискусия дали общите администра
тивни актове са отделен вид, наред с индивидуалните и норма
тивните. Общите актове наистина имат неопределен брой су
бекти, но той винаги е определяем - твърдението е на поддръж
ниците на тяхното съществуване. Според друго становище в
теорията наличието на общи административни актове в прав
ната действителност не ги прави обособен вид, наред с индиви
дуалните и нормативните. Те са само по-практичен, по-лесен и
по-икономичен начин за съобщаване на волеизявлението на ад
министративен орган, когато то засяга повече субекти с общ
помежду им белег. Подобно е положението например със за
повед на декана на един факултет до студентите от първи курс
до определена дата да подадат молба с посочване какъв чужд

език желаят да изучават през започващата учебна година. Този
административен акт има неопределен, но определяем брой ад
ресати - всички студенти от първи курс. Това е и общият бе
лег, по който се определят адресатите му. Съществува списък
на новоприетите студенти от първи курс, техният брой е из
вестен и деканът би могъл да изпрати заповедта си до всеки
един от тях. Тогава няма да има съмнение, че имаме множест
во индивидуални административни актове. Именно заради то
ва се твърди, че в такива случаи е налице особен начин на опре
деляне на субектите на едно задължение и че общите адми
нистративни актове представляват съвкупност от индивиду
ални.
С легализирането на общите административни актове
АПК възприе едно от съществуващите в теорията становища и
въведе отделен ред за тяхното издаване, оспорване и изпъл
нение.
2.3. Облагоприятстващи и утежняващи

административни актове
Облагоприятстващи административни актове са онези,

които създават за техните адресати определени права или при
вилегии (право на строеж, право на стипендия или пенсия, во-
доползване, право на лов и др.). Най-често облагоприятстващи
актове се издават при упражняване на оперативна самостоятел
ност във връзка с даване на различни разрешения (за ползване
на гори и други държавни имоти, на кариери, за лов, за носене
на оръжие и т.н.). В тези случаи всъщност с издадения акт се
вдига за определено лице една предварително установена об
ща забрана. Този вид актове, макар и издавани при свободна
преценка, не могат да бъдат своеволно оттегляни, отменяни
или видоизменяни от администрацията, освен по установения
от закона ред. Ако все пак това бъде сторено (например поради
настъпване на изключителни обстоятелства), администрацията

дължи на ползвателите съответното обезщетение.
С утежняващите административни актове се възлагат за
дължения или повинности (тегоби) за техните адресати. Такива
са например данъчното облагане, събирането на различни так
си и мита, задължението да се представи на технически преглед
моторно превозно средство, задължението за явяване на про
филактичен годишен медицински преглед и др.
С такъв характер са и забранителните административни
актове, т.е. онези, с които се установява забрана, запрет. Такива
са например забраната да се влиза в охранявана зона, да се ми
нава с превозно средство по определени улици; да се склади
рат запалителни материали на пожароопасни места; да се пол
зват запечатани инсталации, оръжия и др. Забраняващите ак
тове в много случаи засягат неопределен кръг лица и тогава
имат характер на установени от администрацията норми.
Типичен пример в тази насока са различните знаци за забрана,
свързани с регулирането на пътното движение.
Както бе отбелязано по-горе, разрешаващите администра
тивни актове установяват за адресатите си ползване на опреде
лени изгоди, които се явяват като изключения от съществува
щия общ режим на забрана. В този смисъл те се явяват обла-
гоприятстващи правния статут на своите адресати.
2.4. Декларативни и конститутивни

Декларативните административни актове, наричани поня

кога актове-решения, са свързани с признаване на факти и об
стоятелства, засягащи права и задължения на различни правни
субекти, когато тези права и задължения са възникнали в посо
чените от закона случаи преди самото издаване на акта на дър
жавно управление. В този случай органът на администрацията
е задължен (обвързан) от правната норма да декларира пораж-
АДМИНИСТРАТИВНИЯТ АКТ ... 163
дането, изменението или преустановяването на съответните

права и задължения. Такива са например издаването на патент
за направено откритие, изобретение, заличаването на регистра
цията на моторно превозно средство, което е прехвърлено на
друго лице или бракувано, определянето на размер на данък,
пенсия или задължителна застраховка и др. При издаването на
декларативни актове административният орган не може да
проявява оперативна самостоятелност, той е длъжен да ги из
даде, щом са налице условията и обстоятелствата, които обус
лавят предизвикването на визираните в закона юридически
последици. Декларативни административни актове са и реше
нията на държавни органи за издаване на различни удостовери-
телни документи по смисъла на чл. 21, ал. 3 АПК (вж. по-
долу).
Конститутивните административни актове, наричани още
актове-разпореждания, за разлика от декларативните създават
занапред определени права или задължения, които дотогава не
са съществували. От този вид са например актовете за разре
шаване на строителството, разрешение за ползване на дърве
сина, за ловуване, за носене на оръжие и др.; отнемането на
разрешително, уволняване на служител поради съкращаване
на щата и др.
Разделянето на актовете на държавно управление на дек
ларативни и конститутивни внася яснота при установяването
на тяхното правно действие. При декларативните администра
тивни актове говорим за така нареченото обратно (ретроак-
тивно) действие. Това означава, че на адресатите им се призна
ват права и възлагат задължения от момента, в който е налице
предвидената в правната норма фактическа и правна обстанов
ка, а не в момента на издаването на самия административен
акт. Например увеличаването на заплатата или стипендията се
зачита от момента на издаването на самия нормативен акт (из
дадено постановление на Министерския съвет за увеличаване
на заплатите или стипендиите), а не от момента на издаването
на индивидуалния акт от ръководителя на учреждението, къде-
то е на служба лицето, или на заведението, където следва сту

дентът; данъчното задължение на лицето, което е реализирало
някакъв доход, се поражда от момента на възникване на дохода
и т.н. Различно е положението с действието на конститутивни-
те административни актове. При тях правните последици въз
никват занапред, тепърва след издаване на административния
акт. До този момент те не са съществували за неговите адреса
ти. Така едно лице, заловено за бракониерство по Закона за
лова и опазване на дивеча, не може да твърди, че не е извърши
ло нарушение, ако е получило разрешително за ловуване след
датата на нарушението - неговото право на ловуване се е по
родило след получаването на ловния билет, а не преди това.
2.5. Други видове административни актове
В зависимост от това кой орган от апарата на държавното

управление издава административните актове, последните се
разделят на актове на Министерския съвет, на министри и ръ
ководители на ведомства, на ръководители на държавни фирми
и техните звена, на кметовете и техните специализирани отде
ли, дирекции, управления и др. и на актове на местни специали
зирани органи на министерства или други ведомства, които не
са подчинени на съветите (например служби на Министерст
вото на отбраната, Министерството на вътрешните работи
и др.).
Според инициативата за издаване на административните
актове те може да бъдат: актове, издавани по почин на автора
на акта или по почин на адресата на акта. Обикновено в повече-
то от случаите на упражняване на оперативна самостоятелност
органите на администрацията издават акта по свой почин, без
да е необходимо непременно до тях да бъде отправен сигнал,
предложение или заявление за това. Голямо е значението на
този вид актове при организирането и осъществяването на
вътрешнослужебните отношения в апарата на управлението.
От друга страна, по почин на адресата им най-често се издават

онези административни актове, които пряко засягат правната
сфера на заинтересуваните граждани и организации. Такива са
например актовете, издавани във връзка с отправени до компе
тентните органи искания и заявления за разрешение, за издава
не на документи и др.
Според начина на изразяването им може да разграничим
актовете на: писмени и устни, изрични и мълчаливи. Голям
брой от актовете на администрацията се издават в писмена фор
ма. Такъв е например случаят с индивидуалните администра
тивни актове, издавани по реда на АПК. В чл. 59 АПК са изчер
пателно изброени задължителните реквизити на писмената
форма на всеки такъв акт. Повечето от актовете, които уреж
дат вътрешнослужебните отношения, се издават устно.
Изричният израз на волеизявлението, което се съдържа в адми
нистративния акт, е правилото, което трябва да се спазва при
издаването на всички актове. Без него не може да се приеме, че
е налице административен акт. Има случаи обаче, когато по
изрично разпореждане на правна норма се приема, че воле
изявление съществува при наличността на определени симво
ли и знаци, които дават основание да се заключи, че актът е
издаден. В такива случаи става дума за т.нар. заключителни
(конклудентни) актове на администрацията (например знаците
за движение по пътищата или движението и положението на
тялото на регулировчика, маркировки и изображения за изпол
зване на обекти и др.). Към заключителните актове на адми
нистрацията спадат и т.нар. мълчаливи откази (вж. по-долу),
при които се предполага (презумира), че мълчанието на компе
тентния орган да издаде в предвидения срок искания от него
акт се приравнява на отказ да се издаде този акт (чл. 58, ал. 1
АПК). това не са декларативни и конститутивни
Удостоверителни и констативни актове. В този случай
волеизявлението на административния орган е насочено към
издаването на писмен документ, в който се отразяват обстоя
телства и факти, съществуващи в обективната действителност.
Такива са например случаите с издаване на различни удостове

рения и свидетелства, съставянето на протоколи и описи,
съставяне на актове и др., регламентирани например в Закона
за опазване на околната среда и Закона за административните
нарушения и наказания.
3. Административни актове с
граж данскоправни последици и съдебният
контрол по АПК
Понятието за индивидуален административен акт,

очертано в АПК, се гради не само върху конкретността на този
акт, но и върху неговия правен, юридически характер. Индиви
дуалният административен акт съгласно чл. 21, ал. 1 АПК
трябва да предизвиква промени в правната действителност -
да създава правоотношения, свързани с пораждане, изменение
или погасяване на права и задължения или със засягане на пра
ва и правни интереси. Няма значение в коя област на правото
се появяват тези правни отношения. Важното е те да са после
дица от акта на държавно управление. Неотменна последица
от индивидуалния административен акт са различните адми
нистративни правоотношения, които се установяват между не
говия автор и неговия адресат. Тези правоотношения пряко
произтичат от издадения акт. От друга страна, не са редки слу
чаите, когато от индивидуалния административен акт наред с
административните се пораждат и други правни отношения
(граждански, трудови и т.н.) - било пряко, било косвено. Преки
са например облигационните правоотношения, свързани с
обезщетяване поради принудително отчуждаване на имот за
държавна нужда; със застраховка поради задължително застра
ховане и др. Във всички подобни случаи се казва, че адми
нистративният акт е породил преки гражданскоправни после
дици. Но индивидуалният административен акт по смисъла на
АПК може да предизвика и косвено такива гражданскоправни
последици. В подобни случаи гражданскоправните последици

произтичат от един смесен фактически състав (например адми
нистративен акт и договор), в който обуславяща роля играе
включеният в него акт на държавно управление.
Голямо е обезпечаващото (охранно) значение, което има
административното право за всички правоотношения, предиз
викани с издаването на индивидуалния административен акт,
поради което съвършено естествено е то да намери своето
покритие в издадени за неговото прилагане съдебни решения
по пътя на административното правосъдие. Затова и всички ин
дивидуални административни актове по смисъла на АПК при
оспорване на тяхната законосъобразност на общо основание
следва да се контролират от административното правосъдие, с
изключение на случаите, когато с изрична правна норма на за
кона е разпоредено друго. Най-често, доколкото се допускат
такива изключения, става дума за дерогиране на общата клауза
за упражняване на съдебен контрол по АПК в полза на спе
циалната клауза, каквито са например случаите на съдебен кон
трол на някои административни актове, издавани по реда на
специални закони. Независимо от това на какво основание се
задейства съдебният контрол - на общо или специално - важ
ното е да се отбележи, че този контрол е в сферата на адми
нистративното правосъдие, което в качеството си на регула
тор на компетентности и защитник на права е призвано да
обезпечи законосъобразната дейност на органите на държавно
управление. Затова напълно естествено е засегнатите от неза
конни действия на администрацията правни субекти да се обръ
щат най-напред към това правосъдие, което е и по-бързо, и по-
евтино, и по-ефикасно от гражданското правосъдие в редица
случаи, стига по този път да е възможна търсената защита 14.
14 Така например при неправилно актуване на имот като държавен най-
лекият и ефикасен път за правна защита за собственика му е да обжалва

акта по реда на АПК (в този смисъл ВС - опр. 19-72 -III г. о.).
4. Откази на администрацията
О ткази те да се издадат исканите от заинтересувани граж

дани и организации индивидуални административни актове
заслужават специално внимание. Това са актове на държавно
управление с отрицателно за техния адресат съдържание.
Такива са например отказите да се признае едно право (на за
вършено виеше образование, на записване студент във ВУ, на
пенсия, на получаване на документ, на застраховка и др.) или
да се придобие едно право (на строеж, на водоползване, на пол
зване на гори, кариери, пасища, пътища и улици и др., на лову
ване и риболовстване, на носене на оръжие и т.н.). Оставянето
без последствие на искания от граждани и организации за приз
наване или получаване на такива права представлява отказ на
администрацията. Най-често отказите са свързани с искания на
граждани или организации да им се признае едно право, произ
тичащо при настъпване на определени обстоятелства направо
от закона (право на обезщетение вследствие на извършено при
нудително отчуждаване за изграждане на обекти - публична
собственост на държавата или общината, на стипендия на сту
денти с отличен успех, на пенсия за осигурителен стаж и въз
раст или на инвалидност и др.), или да им се даде право или
привилегия при упражняване на оперативна самостоятелност
от компетентния административен орган. Отказите са свърза
ни най-често с т.нар. облагоприятстващи актове на админист
рацията, издавани от нея като актове-решения или актове-
разпореждания (вж. по-горе). При направени искания за приз
наване на права администрацията е длъжна да издаде акта, щом
са налице условията, визирани в съответната правна норма. В
тези случаи важи правилото за обвързаната администрация,
което не дава възможност на компетентния орган да прави пре
ценка дали, кога и как да издаде искания акт. Администрацията
обаче е длъжна да не издаде акта, да откаже да го издаде, ако не
са налице посочените условия. И в двата случая компетент
ният орган е длъжен да удовлетвори или не направеното иска-
не, стриктно прилагайки правната норма, защото правото на

заявителя или съществува, или не съществува.
Малко по-различно е положението със задължението на
администрацията в случаите, когато от нея се иска тепърва да
се създадат някакви права или привилегии, зависещи от пре
ценките на навременност, полезност, целесъобразност и т.н. в
кръга на предоставената й оперативна самостоятелност. Тук
компетентният орган отново е длъжен да се произнесе по
направеното искане, на той невинаги е задължен да издаде иска
ния акт, щом разполага с дискреционна власт за това, въпреки
че молителят отговаря на всички необходими изисквания по
закона. Но не е изключено и при тази хипотеза компетентният
орган да е длъжен да удовлетвори искането на гражданина или
организацията, ако предварително сам се е обвързал с взетото
от него решение за издаване на такъв вид акт. Поради това от
казите да се издадат исканите административни актове в тези
случаи, макар компетентните органи да действат при опера
тивна самостоятелност, ще бъдат незаконни актове на адми
нистрацията 15.
Отказите да се издадат разгледаните по-горе облагоприят-
стващи актове, независимо от това дали те са декларативни или
конститутивни (вж. по-горе), имат голямо значение за теорията
и практиката в областта на административното право. Това се
подчертава от редица разпоредби на нашето действащо зако
нодателство и особено от АПК. Съгласно чл. 21 АПК отказите
да се издадат указаните в него административни актове са съ
що индивидуални административни актове, вкл. отказите да се
15По изложените в текста съображения следва да се приеме за неправил

но Определение № 14-73-Ш г. о. на ВС, с което не се признава за инди
видуален административен акт отказът на председателя на ИК на ОНС да
издаде решение за продажба на гараж под претекст, че то засягало отно
шения, в които административният орган и засегнатото лице имали по
ложение на равнопоставени страни и които се израждали в условия на
свободно формиране на волята, поради което липсвало задължение за на
родния съвет да продаде имота при определени условия.
издадат документи от значение за признаване, упражняване или

погасяване на различни права и задължения. Нещо повече -
АПК приема за индивидуални административни актове не само
изричните, но и мълчаливите откази на администрацията.
Според чл. 58, ал. 1 АПК непроизнасянето в срок се смята за
мълчалив отказ да се издаде исканият акт. Няма значение какви
са били причините, които са довели до мълчаливия отказ (не
съгласие, бюрократизъм, нерешителност, желание да се нав
реди на заявителя, да се прегради пътят на упражняването на
едно право, загубване на преписката, пропуск или немарливост
и др. под.). Презумпцията на закона за наличност на мълчалив
отказ ще прояви своето действие, дори и да се установи
впоследствие, че органът би удовлетворил искането, ако е бил
своевременно информиран за него.
Издаването на административния акт, както и отказът да
се издаде той трябва да бъдат мотивирани (чл. 59, ал. 1 АПК).
Особено важно е и излагането на съображенията, поради които
се отказва издаването на акта. В своята редовна практика на
шият Върховен съд приема липсата на мотиви като сериозен
порок на законовия статут на административния акт16. Разбира
се, и при отказите трябва да бъдат спазени всички останали
условия за валидността на административния акт.
Мотивирането засяга по разбираеми съображения само из
ричните писмено оформени откази на администрацията.
Мълчаливият отказ не е отразен никъде. За него само се пред
полага, че е направен, като му се приписват всички правни
последици, свързани с един изричен отказ. В тази насока заслу
жава внимание оригиналното виждане на Пленума на ВС, кой
то възприема презумирано мотивиране и на този вид откази.
Съгласно тази конструкция при контролирането на мълчаливи
16 Срв.вместо всички други Постановление № 4 на Пленума на ВС от 22.

IX. 1976 г., в което недвусмислено се подчертава, че административният
акт или отказът да бъде издаден такъв трябва да бъде мотивиран, вкл. и
когато административният орган е овластен да реши въпроса по свобод
на преценка. - Във: Съдебна практика. С., 1953-1979, с. 291.
откази сезираният орган (висшестоящ административен орган

или съд) е длъжен да се произнесе по законосъобразността
и правилността на отказа, а съдът - по законосъобразността
на отказа, като изхожда от съществото на искането и от пред
полагаемите съображения, които са могли да мотивират адми
нистративния орган да не го уважи“ (вж. Постановление № 4
от 1976 г., т. 5, Сб. 1978-1979 г„ 390-391).
Въпреки ясното и категорично становище на законодател
ството, съдебната практика и административноправната теория
за третиране отказите на администрацията като същински ин
дивидуални административни актове с отрицателно съдържа
ние, в литературата се „прокрадват“ разбирания на някои ци-
вилисти, които оспорват това тяхно качество. Така например
проф. Ж. Сталев отрича това качество на отказа, понеже смята,
че той не само че не е административен акт, но и че изобщо не
е правен акт, тъй като не поражда никакви правни последици за
адресата. Последният според него не загубва правото си да иска
отново издаването на акта 17. С такава категорична и на пръв
поглед убедителна теза за правното естество на администра
тивните откази не можем да се съгласим по няколко по-важни
съображения.
На първо място, тези откази са израз на административна
та власт, с която разполага компетентният да издаде акта ор
ган. С тях едностранно се прегражда пътят за упражняване на
едно право или за изпълнение на едно правно задължение,
което се очертава особено ясно при актовете на обвързаната
администрация. Това възпрепятстване да се упражни правото в
определени случаи може да доведе до самото му погасяване
17Същност на отказа да се издаде административен акт и особености на

неговото обжалване. - Правна мисъл, 1975, № 3, 8, 10. В статията не се
признава на отказа дори и качеството на декларативен, установителен
акт, защото „няма нито установително, нито преграждащо действие спря
мо правото на молителя да иска издаването на акта“ (вж. с. 9, заб. 4).
Различно от това становище поддържа М. Костов. За правната същност
на отказите на администрацията... —Правна мисъл, 1975, № 6.
(отказът да се издадат необходими за строителството докумен

ти може да доведе до погасяване на правото на строеж, отстъ
пено за определено време; отказът да се запише студент - до
погасяване правото му да следва през текущата учебна година;
отказът да се приемат документи за конкурс за придобиване на
академична длъжност - до погасяване правото на кандидата да
участва в конкурса поради изтичане на срока за документите и
т.н.). В такива случаи настъпването на неблагоприятните прав
ни последици за гражданите не би било избегнато, дори и при
уверението на проф. Сталев, че те имат право отново да искат
от органа да издаде съответния административен акт.
На второ място, отказът да се издаде исканият адми
нистративен акт не само че накърнява правната сфера на за
явителя, но може да представлява и препятствие за настъпване
на същински правни последици, които са търсеният правен ре
зултат в съществуващото правоотношение между задължения
по закона да издаде акта административен орган и имащия пра
во да получи този резултат гражданин, а не може да се отрече,
че изпълнението на едно правно задължение е юридически
факт, включително когато то става чрез издаването на един ад
министративен акт. Поради това не можем да не се съгласим с
проф. Сталев, че и отказът да се изпълни това задължение пред
ставлява правонарушение. Всяко неиздаване, всеки отказ да се
издаде административен акт, когато органът е длъжен да го из
даде, е юридически акт с отрицателно съдържание. Той е такъв,
защото засяга едновременно и правната сфера на адресата на
акта, и тази на администрацията.
Незаконният отказ засяга правната сфера на адресата, за
щото неоснователно блокира динамиката на установеното
между последния и администрацията правоотношение, той
пречи на правомощията да реализира това правоотношение, ка
то не му позволява да упражни и осъществи съдържащото се в
това правоотношение негово субективно право. Но отказът се
отразява и на правната сфера на органа, който го е издал. Този
орган като страна в посоченото правоотношение не проявява
визираното в него дължимо поведение да съдейства за осъщест

вяване на субективното право, той нарушава това свое правно
задължение и осуетява възникването на същинската правна
последица, за което носи юридическа отговорност18. Положе
нието е аналогично на онова, което се очертава и по граждан
ското право. Ако една от страните по облигационната сделка
(например договор за покупко-продажба) откаже изпълнението
на правомерно отправено към нея от другата страна изисква
не, ще извърши нарушение на свое правно задължение и ще
носи отговорността за това. От гледна точка на теорията и
практиката в областта на облигационното право не може да се
оспори, че отказът в този случай е един правен акт и че тъкмо
той служи за юридическо основание на предвидените санкцион-
ни последици. Правният ефект на такъв гражданскоправен от
каз подобно на административен отказ ще се изрази в блокира
не на динамиката на съществуващото облигационно правоот
ношение, което осуетява и настъпването на същинските прав
ни последици, предвидени като негова реализация.
На трето място, непризнаването на отказите за юриди
чески, и то - административни актове, лесно може да проправи
пътя на произвола в държавната администрация поради факта,
че ще ги извади от приложното поле на съдебния контрол по
АПК и ще лиши административното правосъдие от възмож
ността да защити ефикасно и в нейната пълнота съществува
щата законност. Опасността от административен произвол и
разтакаване в работата на някои органи мъчно може да бъде
преодоляна с предлаганите от проф. Сталев варианти на съ
дебна защита според естеството на засяганите от отказите ма
териални правоотношения. Според него, когато отказът е свър-
18По въпроса за последиците от неизпълнението на правни задължения

вж. Ангелов, А., Ив. Дерменджиев, Г. Костадинов. Цит. съч., глава 13.
Юридическата отговорност на органа, издал незаконния отказ, може да
бъде реализирана и по реда на чл. 55 ЗАП, който предвижда наказание
„глоба“. Последната възможност за санкциониране на длъжностно лице,
издало неправомерен отказ, се признава и от Ж. Сталев (Цит. съч., с. 6).
зан с искане да се изпълни административноправно задълже

ние, спорът за това задължение ще бъде разглеждан от адми
нистративното правосъдие, а когато е свързан с граждан-
скоправно задължение - от гражданското правосъдие. Такова
„разпределяне“ на ролите между двата вида правосъдие лиша
ва административното правосъдие от присъщата му охрани
телна функция за опазване законността в държавното управле
ние спрямо една голяма част административни актове, каквито
са актовете с гражданскоправни последици, и осуетява негова
та целенасоченост, дисциплинираща роля спрямо издалите ги
административни органи. Трудно може да се приеме поради то
ва и твърдението на проф. Сталев, че схващането за отказа -
административен акт (което е господстващо), можело да съз
даде и „невярното впечатление, че цялото административно
правосъдие е контролно-отменително, т.е. че то е винаги про
цес на отмяна на административен акт“. Тук е достатъчно да се
добави, че не става дума само за „впечатление“, а за реалност -
административното правосъдие по правило е контролно-отме
нително, дори и когато чрез него се решават направо по съ
щество конкретни въпроси, свързани с правата и задълженията
на гражданите. Когато при него съдът е сезиран с едно оспор
ване на административен акт, задължително е той най-напред
да се произнесе по законосъобразността на този акт, и ако е
незаконен, да го отмени. С това се изчерпва главната роля на
административното правосъдие. Но ако по закона то е натова
рено да решава въпроса за правата и задълженията, произтича
щи от акта и по същество, ще може да стори това, след като е
разчистило пътя за него чрез отмяната на незаконния адми
нистративен акт. Едва тогава съдът ще може да издаде своето
решение по съществото на делото вместо администрацията. И
в процеса за отмяна, и в този по същество „прицелът“ за съда е
издаденият административен акт и неговият законов статут. За
да бъде административен този акт, трябва да е законосъобра
зен и за това следи административното правосъдие. То трябва
да не се примирява с незаконните, порочните актове и да ги
унищожава независимо от това какви правни последици са по

родили те. Едва след това, ако е допустимо по закона и въз
можно, то може да пристъпи към решаване на въпроса по съ
щество 19.
Подчертаването на опазващата и дисциплиниращата роля
на административното правосъдие не означава, че се подценя
ва ролята на гражданското правосъдие при защита на правата
и интересите на гражданите, когато те са свързани с действието
на актове на държавно управление. Не бива да се изпуска от
внимание, че когато в административния процес тези права и
интереси не може да бъдат пряко защитени поради една или
друга причина, доколкото става дума за права и задължения от
гражданскоправно естество, винаги е отворен исковият път на
защитата в гражданския процес. И още нещо - често засегна
ти от административния акт граждани и организации много по-
лесно и по-евтино могат да защитят своите права и интереси
чрез административното, отколкото чрез гражданското право
съдие. По-удобно ще бъде например за собственика да иска от
мяната на незаконното актуване на неговия имот, с което пря
ко ще го освободи от обременителното действие на този адми
нистративен акт, отколкото да предявява ревандикационен или
владелчески иск спрямо държавата по гражданското правосъ
дие, за да доказва своето право на собственост или владение.
5. Законов статут на административния акт
Законовият статут на административния акт се очертава

от условията (изискванията), съдържащи се в закона, на които
трябва да отговаря всеки акт на държавното управление.
Основна черта на държавното управление е, че то представля-
19 За подробности по разглеждания въпрос вж. Дерменджиев, Ив. Проб
леми на административното правораздаване. С., 1976, 137-148; Адми

нистративен процес на НРБ. 2. прер. и доп. изд. С., 1981; Администра
тивни нарушения и наказания (процесуално-правен режим). Гл. III, § 4.
ва една научнообоснована и планирана подзаконова дейност.

Поради това актовете на власт, издавани от различни органи на
администрацията, се признават за нейни актове по управле
нието само ако са основани на закона, не излизат от неговата
рамка и преследват неговите цели. Най-общо казано, правото
признава за действителни, за същински административни акто
ве само онези, които са съобразени със закона, които са зако
носъобразни.
Основните изисквания, на които трябва да отговаря всеки
административен акт, според теорията са следните: 1) компе
тентност; 2) спазване на установените форми, 3) производст
во; 4) съобразяване със съдържанието на закона и 5) съобразя
ване с целта на закона.
5.1. Компетентност
Административният акт трябва да бъде издаден от онзи ор

ган на администрацията, който притежава необходимата за то
ва компетентност.
Компетентността е властническо правомощие на опреде
лен по закона орган да може само той за определени случаи, в
определени териториални предели и за даден период да издава
предвидените актове на държавно управление. Поради това по
соченото правомощие за органа на държавно управление се
представя под формата на персонална, материална, терито
риална и повременна негова компетентност. Предоставената
по закона компетентност не може да се преотстъпва (делегира)
на други органи от апарата на администрацията освен в изрич
но предвидени в правната норма случаи.
Компетентността на органите на държавно управление се
различава от правомощията, които притежават правните субек
ти в областта на гражданското право, обусловени от тяхната
гражданска правоспособност и дееспособност. Най-важната
отлика на тези правомощия в областта на гражданското право
е, че техният носител по принцип разполага с възможността да
ги упражнява, или не по свое усмотрение, докато органът на

държавно управление, който притежава компетентността, има
не само възможността да управлява съдържащите се в нея пра
вомощия, но е длъжен да ги упражнява. Така органите на поли
цията не могат да не вземат мерки, които са необходими за
опазване на обществения ред на празници, фестивали, събори,
големи спортни състезания и др., при които има опасност този
ред да бъде нарушен; не могат да останат безучастени спрямо
прояви, които застрашават общественото спокойствие и др.;
прокурорът не може да бездейства при наличието на извърше
но самоуправство, а е длъжен да предприеме действия за него
вото отстраняване и т.н. Във всички посочени случаи компе
тентните органи на държавата не само имат право да пред
приемат необходимите действия, но и са длъжни да ги пред
приемат, защото са длъжни да действат. Нещо повече - тяхно
то бездействие в такива случаи ще представлява нарушение на
служебните им задължения, свързани с упражняването на ком
петентността.
Компетентността за издаване на административни актове
може да бъде няколко вида.
На първо място, има материална компетентност - съот
ветният орган може да издава административни актове само в
материята, която управлява - напр. здравеопазване, общест
вен ред, околна среда и т.н.
На второ място е териториалната компетентност за изда
ване на административни актове и тя се отнася до делението на
органите на управление на централни и териториални
(местни). Централните органи на управление имат компетент
ност да издават актове с действие върху цялата територия на
страната, а местните - само в определени териториални гра
ници: област, община и др.
Третият вид компетентност е персоналната или личната
компетентност. Тя се свързва с мястото, което определен ор
ган заема в структурата на всяка ведомствена система. Мини
стърът например е компетентен да издава един вид администра-
тивни актове, зам.-министърът - друг вид, началникът на тери

ториалното звено - трети, и т.н.
5.2. Форма
Много често издаването на административния акт е свър

зано със спазване на предписаната от правната норма форма.
Такива са например случаите с изискванията за прилагането на
мотиви към акта, за отразяване на неговото съдържание чрез
писмен документ, за извършване на проучване или получаване
съгласие на друг орган преди неговото издаване, за одобряване
или утвърждаване от висшестоящ орган и т.н. АПК постановя
ва: „Когато административният акт се издава в писмена форма,
той съдържа: 1) наименование на органа, който го издава;
2) наименование на акта; 3) адресат на акта, 4) фактически и
правни основания за издаване на акта; 5) разпоредителна част,
с която се определят правата или задълженията, начинът и сро
кът за изпълнението; 6. разпореждане относно разноските,
7) пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва и
8) дата на издаване и подпис на лицето, издало акта, с означе
ние на длъжността му; когато органът е колективен, актът се
подписва от председателя или от негов заместник“ (чл. 59,
ал. 2). Изискването за писмена форма законът адресира и към
отказите: „Административният орган издава административния
акт или отказва издаването му с мотивирано решение“ (чл. 59,
ал. 1). Изключение правят само мълчаливите откази.
5.3. Производство
Роля на автоматична гаранция на законосъобразността на

административните актове играе и предвиденото в закона
производство за тяхното издаване. Относно нормативните ад
министративни актове такива разпоредби се съдържат в Закона
за нормативните актове, както и в АПК. Що се отнася до инди

видуалните и общите административни актове, основен нор
мативен акт в това отношение е АПК, който изяснява общия
ред за издаването им, т.е. представлява по своя характер общо
производство. В случай че в специалните закони се съдържат
специални производствени правила за издаване на определени
индивидуални административни актове - ще се прилагат те по
силата именно на това, че са специални производства. Такива
се съдържат напр. в Закона за устройство на територията (ЗУТ)
и др. Важни елементи на производството са сроковете, които
се установяват, способите за събиране на доказателства, изиск
ването на мнения, съгласия и пр.
5.4. Съобразяване на акта със съдържанието на

закона
Това е следващото основно изискване за законосъобраз

ността на актовете на държавно управление, наричано още съ
образяване на акта със закона по същество. Административ
ният акт трябва да бъде съобразен с материалноправните
изисквания на правната норма, залегнали в съдържанието на
нейния хипотезис. За да може например лицето да бъде прието
в редовете на професионалната армия, е необходимо по закон
то да е български гражданин и да е годно за военна служба.
Законосъобразна по същество ще бъде само онази заповед за
приемане в армията, която държи сметка за тези условия. За да
се издаде диплома за завършено образование, е необходимо по
закон учащият се (студентът) да е преминал предвиденото обу
чение и да е положил всички изпити. За да бъде законосъобра
зен административният акт, дипломата (свидетелството) е не
обходимо да отговаря на тези материалноправни изисквания
на закона.
5.5. Съобразяване с целта на закона

(целенасоченост по закон)
Актът на държавно управление трябва да преследва пред

видената в закона цел, както се казва, той да бъде целенасочен.
Целта, която преследва например Законът за МВР, е защита на
правата и свободите на гражданите, националната сигурност и
обществения ред (чл. 2, ал. 1 ЗМВР). Всички административни
актове на полицейските органи трябва да са насочени към
постигането на тази цел. Целенасочен в този смисъл ще бъде
актът на началник на районно полицейско управление на МВР,
с който се вземат мерки за обезпечаване на нормалното проти
чане на едно спортно състезание, и др. под. Целенасочеността
на административния акт следва да се разграничава от целесъ
образността, навременността, ефективността и други качест
ва, които той разкрива при упражняването на т.нар. оператив
на самостоятелност. Целесъобразността на издадения при
упражняване на дискреционната власт административен акт ви
наги е ориентирана към целта, която този акт трябва да
преследва по закона, но тя невинаги я постига в еднаква сте
пен. Поради това и всеки такъв акт ще е повече или по-малко
постигнал тази законова цел, макар и да е насочен към нея, т.е.
той ще бъде малко или повече целесъобразен. Целенасоче
ността като изискване на закона е елемент от правното съдър
жание на акта, а целесъобразността - израз на правилното виж
дане и постигане на тази цел от страна на служебното лице,
което го издава. Целесъобразността се вмества в целенасоче
ността и винаги се явява определена степен за нейното пости
гане.
Очертаните по-горе изисквания (условия) за администра
тивните актове обуславят законосъобразността им само в
своята кумулативна даденост. АПК изисква при проверяване
законосъобразността на административния акт от съда да бъде
дадена оценка на всичките пет самостоятелни условия, което
означава, че само комплексната, цялостна положителна оценка
в този смисъл говори за наличието на законосъобразен адми

нистративен акт. „Съдът не се ограничава само с обсъждане на
основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа
на представените от страните доказателства да провери зако
носъобразността на оспорения административен акт на всички
основания по чл. 146“ - гласи чл. 168, ал. 1 АПК.
Органите на държавно управление, а и всички други орга
ни, когато са оправомощени да издават административни акто
ве, следва да се съобразяват с посочените условия (изисквания),
очертаващи техния законов статут.
6. Недействителност на административните
актове
Актовете на административните органи, когато противо
речат на законите или на издадените въз основа на тях други
нормативни актове, от гледна точка на правото са недействи
телни (незаконови) актове и като такива не би следвало да пре
дизвикват правни последици20.
6.1. Случаи на недействителност
Незаконосъобразността (недействителността) на адми

нистративните актове ще бъде налице винаги, когато не са би
ли спазени някои или всички от посочените по-горе условия за
тяхната валидност. По такъв начин на практика могат да се
представят следните видове незаконосъобразни (недействи
телни) актове на държавно управление: 1) актове, издадени от
некомпетентни органи или в превишение на предоставената
компетентност (превишение на власт); 2) актове, при издава-
20 Вж. в тази връзка Хрусанов, Д. За недействителността на администра
тивните актове. - Съвременно право, 1997, № 2.

нето на които не е спазена предвидената от закона форма;

3) актове, несъобразени с процесуалноправните изисквания на
правната норма; 4) актове, несъобразени с материалноправни-
те изисквания на правната норма; 5) актове, несъобразени с
целта на закона.
Всяко едно от посочените нарушения има характер на не
достатък (порок) на издадения административен акт. В зависи
мост от изброените закононарушения в правната терминоло
гия са се наложили следните наименования на отделните поро
ци (недостатъци, дефекти): 1) некомпетентност или превише
ние на власт; 2) неспазване на законната форма; 3) неспазване
на производството; 4) незаконосъобразност по същество и
5) нецеленасоченост по закон или превратно упражняване на
власт.
Тези недостатъци се определят от закона като „основания
за оспорване“ на административни актове: „Основания за
оспорване на административните актове са: 1) липса на компе
тентност; 2) неспазване на установената форма; 3) съществени
нарушения на административнопроизводствените правила;
4) противоречия с материалноправни разпоредби и 5) несъот
ветствие с целта на закона“ (чл. 146 АПК).
Както се вижда, пороците на актовете на администрацията
са отрицание на условията (изискванията) за тяхната валид
ност. Така, когато не са спазени изискванията за компетент
ност, актът на администрацията ще бъде засегнат от порока
„некомпетентност“. Такъв е например случаят с издаване на
заповед от началника на РПУ до един гражданин да отиде в те
риториалната дирекция на НАП да плати данъците си.
Компетентността в областта на данъчното облагане притежа
ва не полицията, а органите на данъчната администрация.
Некомпетентност поради превишаване на власт ще има напри
мер, когато финансовият изпълнител по събиране на вземания
пристъпи към принудителното им събиране, преди да е изте
къл срокът за тяхното доброволно изпълнение. „Неспазването
на закона по същество“ ще бъде налице в случаите на спира-
не на дейности, свързани с взривни вещества, оръжия, боепри

паси на предприятия и организации, които не са нарушавали
системно ЗОБВВПИ и т.н. „Нецеленасоченост по закон“ ще
е налице например, когато органите на общината определят в
КАТ резервирани паркинги за учреждения, предприятия, орга
низации и др. В тези и други подобни случаи актовете на адми
нистрацията ще са засегнати от порока „превратно упражнява
не на власт“, тъй като с тях авторите им са преследвали раз
лични от установените в правната норма цели и по този начин
са прилагали превратно тази правна норма. Заслужава да се
отбележи, че на практика е много трудно да се разкрият истин
ските цели на автора, издал един административен акт в прев
ратно упражняване на власт. Накрая, случаите на „неспазва
не на формата, както и производството“ са твърде чести и
ще са налице например, когато е издаден административен акт,
без да е спазена писмената форма, предвидена в АПК; издаден
е отказ, без да е мотивиран; актът е издаден, без да са уведоме
ни всички заинтересувани лица, което е нарушение на проце
дурата, и т.н.
6.2. Нищожни и унищожаеми

Актовете на администрацията, които са издадени в нару

шение на законите, са незаконосъобразни, недействителни
(невалидни) актове. Недействителността на тези актове не е ви
наги еднаква. Тя може да бъде степенувана, да бъде по-малка
или по-голяма в зависимост от характера на пороците
(дефектите), от които е засегнат конкретният акт. В тази връз
ка в правната теория и в практиката се говори за различни ви
дове недействителност (невалидност) и заедно с това -- за раз
лични видове недействителни актове на администрацията, за
които се употребяват различни наименования. Така например
в тази насока актовете биват окачествявани като несъществу
ващи и нищожни; абсолютно нищожни и относително нищож-
ни; абсолютно недействителни и относително недействителни;

оспорими или унищожаеми и др. под. Най-често срещаното
разграничение, което се прави за порочните актове на адми
нистрацията, е разделянето им на нищожни и унищожаеми ак
тове. Това разграничение има огромно значение за практиката
поради качествено различната степен на недействителност,
която те разкриват, което води до прилагане на различен пра
вен режим на тяхното действие, включително за упражнявания
контрол за тяхната законосъобразност21.
Нищожни са онези актове на администрацията, които по
ради радикални, основни недостатъци, засягащи компетент
ността на органа, който ги издава, поради формата, в която се
издават, или съдържанието, което трябва да имат, се дисквали
фицират като административни актове и въобще като юриди
чески актове и се третират от правото като несъществуващи.
Такива актове за правото са едно „нищо“. Затова те от гледна
точка на закона не могат да породят, изменят или погасят как-
вито и да било правни последици, тъй като „нищото“ не може
21 В редица принципни решения Върховният съд обръща особено внима

ние на спазване предвидените от закона форми като изискване за валид
ност на издадените актове (срв. например р. 1217-72-Ш г. о. Сб. 1972,
с. 221; Постановление № 4 на Пленума по гр. д. № 3/1976 г., Сб. 1976,
с. 5 и др.). Посочените четири порока на административни актове са ясно
изразени в редица решения на Софийския градски съд (СГС), при налич
ността на които е постановявал отменителни решения. Така заслужава
внимание решението по а. д. № 168/83 г. за отменяне отказа на председа
теля на 1 РНС - София, за утвърждаване чл. кооператор, издаден еднов
ременно при: некомпетентност, липса на форма (мотиви) и неспазване
на закона по същество; р. 122-83-111 г. о., 137-83-Ш г. о., 142—83—
III г. о. - липса на мотиви; р. от 16.09.1983 г. по а. д. № 170/1983 г. -
неспазване на производствени правила (необсъждане на новопредставе-
ни доказателства); р. от 3.11.1983 г.;р. от 23.07.1983 г.; р. от 8.09.1983 г.
на III г. о.; р. от 5.10.1983 г. по а. д. 145/1983 г.; р. от 3.10.1983 г. по а. д.
№ 146/1983 г.; р. от 21.12.1983 г. по а. д. № 158/1982 г. на III г. о. -
неспазване на закона по същество; решение № 15603 от 17.12.2010 г. по
адм. дело № 11533/2010 г. на ВАС, II отд. - засягащо производствена и
материалноправна незаконосъобразност и др.
да създаде, да предизвика „нещо“. Нищожен акт ще бъде напри

мер решението на областния управител, с което се постановя
ва развод между двама съпрузи. Такъв акт на администрацията
не може да съществува за правото, понеже е издаден от орган,
на когото липсва изобщо материалната компетентност за ре
шаването на такива въпроси. В подобни случаи понякога се го
вори за „заграбване на компетентност“ - в посочения пример
компетентността за постановяване на развод е предоставена по
закона не на изпълнителен орган, а на съдилищата; нищожно
ще бъде и наказателно постановление за отнемане на свиде
телството за правоуправление на моторно превозно средство,
издадено от контролния орган, който е констатирал наруше
ние по Закона за движението по пътищата, и др. под.
Унищожаеми са актовете на администрацията, при които,
макар и да е налице някакъв порок, той не съдържа такава ра
дикална степен на недействителност, която още на пръв поглед
да ги възпрепятства да предизвикват каквито и да било правни
последици. Най-често унищожаеми административни актове
ще има при превишаването на власт, при превратното упраж
няване на власт или при неспазване на закона по същество.
Уншцожаем акт ще бъде например издадено свидетелство за
правоуправление на МПС на лице, което не може да различава
цветовете или което не е положило предвидените изпити - в
случая ще има нарушение на закона „по същество“; унищо
жаеми ще бъдат всички заповеди на органи на полицията, изда
вани при превратно упражняване на власт (вж. по-горе), и др.
Както вече се изтъкна, правният режим, който се прилага
по отношение на недействителните актове на администрацията,
е различен в зависимост от това дали те са нищожни или уни
щожаеми. В първия случай никой не е правно задължен и об
вързан да се подчинява на издадения административен акт, тъй
като този акт не съществува за правото и не би могъл да поро
ди каквито и да било правни последици. Това е така, дори ако
издаденият от орган на администрацията акт създава някаква
привидност за един редовен акт. Такъв акт, ако е оспорен пред
контролните органи, не е необходимо дори да се отменя или

видоизменя, защото е едно правно „нищо“. Достатъчно е само
контролният орган да констатира неговата нищожност. Във
втория случай обаче положението е по-различно. Унищожае-
мият административен акт, макар и временно, предизвиква ви
зираните в правната норма последици и подлежи на изпълне
ние от неговите адресати. Тъкмо поради това, за разлика от
положението при нищожния акт, последиците на унищожаемия
акт трябва да бъдат осуетени било чрез спиране на неговото
действие, било чрез неговото отменяне или видоизменяне от
контролните органи. Необходимо е предизвиканите от такъв
акт правни последици да бъдат заличени (ликвидирани), и то с
обратно действие (ex tunc) - от момента, от който са възникна
ли (обикновено това е моментът на издаване на порочния акт).
Унищожаването на тази категория актове на администрацията
цели да се възстанови онова положение, което е съществувало
преди тяхното издаване или, ако това е невъзможно - да се
стигне до обезщетяване на увредените от акта правни субекти
чрез подходящи средства и заместители, предвидени в правна
та норма. Така например незаконно събраният от държавата
данък трябва да бъде върнат на данъкоплатеца; получената не
законно стипендия или пенсия трябва да бъде върната обратно,
и то не от момента на отменяването на акта, а от момента на
получаването на първата сума; собственикът на една построй
ка, съборена вследствие на един унищожаем акт, трябва да по
лучи обезщетение за причинените му вреди от длъжностните
лица, които са издали акта, и т.н.
В заключение може да се каже, че когато е издаден нищо
жен акт на администрацията, не е необходимо той да бъде от
менян от контролните органи с някакъв нов акт - достатъчно е
да бъде направена само констатация за неговата нищожност. В
това отношение трябва да се изтъкне разрешението на чл. 149,
ал. 5 АПК, където се предвижда възможност да се прави иска
не за обявяване на един административен акт за нищожен от
страна на съда. Понякога нищожните актове на администра-
цията създават „привидност“ за действителност, т.е. невинаги

отнапред е ясно, че такъв административен акт е нищожен.
Тогава различните субекти на административното право биха
могли да изпълнят подобен акт. За да не се стига до изпълне
нието на нищожните актове на администрацията законодате
лят в чл. 149, ал. 5 АПК предвижда възможността искането за
обявяване на нищожността да се прави безсрочно - тъй като
нищожността не би могла да бъде санирана с изтичането на
какъвто и да е срок. Обратно, когато е издаден един унищо-
жаем акт, винаги е необходимо компетентните органи да изда-
дат друг акт, който да го отмени или видоизмени и по този на
чин да заличи предизвиканите правни последици.
6.3. Критерии за разграничаване на нищожни от

унищожаеми актове на администрацията
Прилагането на един или друг режим спрямо недействи

телните актове на администрацията трябва да се опира на си
гурни критерии за тяхното разграничаване. Особено важно е
да се разграничат точно нищожните от унищожаемите актове.
В административното право за разлика от гражданското право
не съществува специален текст на закон (подобно на Закона за
задълженията и договорите), който да указва кога издаденият
юридически акт е нищожен или унищожаем. Трудността за про
карване на рязка граница между тези два вида порочни актове
на администрацията се увеличава и с това, че издаваните от
органите на държавно управление властнически актове имат
по-особено положение - те са официални актове, които се пол
зват с авторитета на държавната власт. За всеки акт на държав
но управление (както и за останалите актове на държавни
органи) съществува предположение (презумпция), че е съобра
зен със закона, понеже, както неведнъж се изтъкна, най-харак
терна черта на органите на държавното управление е тяхното
безпрекословно подчинение на закона, което предполага, че из
даваните от тях актове са винаги подчинени на закона и съ-
образени с него. Това е т.нар. презумпция за законност. Поради

това, докато един издаден от администрацията акт не бъде оспо
рен и отменен по надлежния ред, той съществува за правото и
е необходимо да бъде зачитан от всички, до които се отнася.
Администрацията може да прибегне направо, по пътя на пря
ката акция, до изпълнението на такъв акт. Различно е положе
нието с изпълнението на юридическите актове на гражданско
то право - страните, които участват в една гражданскоправна
сделка, могат да реализират произтичащите от нея права и за
дължения при оспорването им, само след като прибягнат до
действието на съдебните органи. За административните актове
важи правилото: най-напред изпълнението и след това съд, а за
гражданскоправните сделки, при оспорването им - най-напред
съд и след това изпълнение.
Следва да се приеме за нормално, че при съмнение за от
носно порока на един акт на администрацията - нищожност
или унищожаемост - този акт да се сметне поне за унищожаем,
а не за нищожен. Съмнението ще бъде в полза на по-малкия по
степен порок. Такъв извод е логично да бъде направен поради
споменатата по-горе презумпция за законност на администра
тивните актове, които, дори когато са унищожаеми, предизвик
ват визираните в правната норма последици, докато не бъдат
унищожени по надлежния ред.
Макар разграничението между нищожни и унищожаеми
актове на администрацията да е доста трудно поради липса на
изрична правна уредба, все пак, по изложените по-горе съобра
жения, то не е невъзможно. Липсата на изрично указание в
правни норми за установяване на стабилен критерий за разгра
ничаването е запълнена от административноправната наука -
критерий за качествено различната степен на порочност
(дефектност) на едните и другите актове, която обуславя и раз
лична по вид недействителност.
Има случаи, когато правната норма не оставя никакво
съмнение, че издаденият от органите на държавно управление
акт е нищожен. Такъв е например случаят, предвиден в чл. 16
от Наказателния кодекс - че не се наказват лицата, които се

подчиняват на служебна заповед, която предписва извършва
нето на едно явно престъпление. Аналогично е положението и
по чл. 25 от Закона за административните нарушения и наказа
ния, според който нарушителят не носи административнонака-
зателна отговорност за изпълнение на незаконна заповед, ако
тя не съдържа очевидно за него нарушение. В посочените слу
чаи става дума за забрана на изпълнение на административни
актове, които според закона са абсолютно недействителни, ни
щожни за правото. Нещо повече - цитираните разпоредби на
НК и ЗАНН не само че забраняват да се изпълняват такива ак
тове, но и предвиждат наказателна отговорност - съдебна и ад
министративна, щом тези актове нареждат извършване на оче
видно престъпление или нарушение. Нищожно на това основа
ние например ще бъде нареждането на началника на военен или
полицейски патрул да се стреля по малолетни лица или това
на директора на едно държавно предприятие до подчинения му
шофьор да превиши определената в пътните знаци скорост на
движение.
Друг случай, в който не може да има съмнение, че издаде
ният акт е нищожен, е налице, ако липсва орган, който може да
издаде административния акт. Такива са например актовете, из
дадени от служители, които нямат нищо общо с учреждението,
което издава такива актове, от колегиални органи, които са взе
ли решението си при липса на кворум (необходимия брой от
членовете на колегиума, които задължително трябва да при
състват на заседанието му); от лица, които се числят към пер
соналния състав на учреждението, но не притежават въобще
властнически правомощия (деловодители, куриери, портиери
и др.). Нищожни ще бъдат и актовете, издадени от служители,
които, макар да притежават определени властнически право
мощия, нямат никакви компетенции по въпросите, решени с
издадения акт (например ръководител на регионален инспек
торат по образованието издава акт, който засяга търговията,
здравеопазването и др.).
Нищожен акт ще има също, когато адресатът, към който е

отправен, не съществува, или обектът, до който се отнася, лип
сва. Такива актове ще са например данъчнооблагателен акт, из
даден на на гражданин, който е починал, или нареждането да се
събори постройка, която вече е разрушена.
Нищожни ще бъдат и актовете, с които се нарежда адреса
тът да извърши нещо невъзможно или противоестествено
(например заповед до подчинен да вземе с автомобил раз
стояние от 500 км за 1 час или регистрацията на брак между
две лица от еднакъв пол).
Ще има нищожност на акта и когато при неговото издава
не не е била спазена предвидената от закона съществена фор
ма. Липсата на предписани по закон форми или производства
поначало не води до нищожност на засегнатия от нея акт. Има
случаи обаче, когато предвидената в закона форма обуславя
самото съществуване на административни актове, поради
което и нейната липса винаги ще доведе до нищожността им.
Нищожни на това основание ще бъдат например наказателно
постановление или съставен акт, които не са изготвени в пис
мена форма.
6.4. Недействителността на административния

акт и незавършените (недовършените) актове на
администрацията
Изясняването на случаите и разграниченията на недейст

вителни актове на администрацията няма да бъде пълно, ако не
се вземе отношение по въпроса за т.нар. незавършени (недо
вършени) актове на администрацията, каквито нерядко се сре
щат в практиката на органите на държавно управление. Тук
става дума за случаи, когато издаването на административния
акт като процедура за вземане на управленско решение е пре
минала последователно през всички необходими фази на цикъ
ла, но по една или друга причина е останало незавършено
(недовършено) поради липса на подпис от компетентния орган

или предписано от закона задължително утвърждаване. Лип
сата на подпис означава, че липсва и необходимото според за
кона властническо волеизявление, което води и до липса на са
мия административен акт - последният остава само един
проект на администрацията, който не може да има никакви
правни последици. Ако въпреки това администрацията или ня
кой от заинтересуваните се опита да черпи права от такъв акт,
ще е налице един нищожен акт на администрацията, който не
може да обвърже в юридически смисъл никого. Недовършен
акт на администрацията ще има и когато правната норма пред
вижда издаден от компетентния орган административен акт да
бъде утвърден задължително от неговия висшестоящ орган.
В заключение може да се каже, че за разлика от недействи
телните (нищожни или унищожаеми) актове на администра
цията недовършените актове не са порочни актове - напротив,
тяхното оформяне е станало точно според предписанията на
правната норма, но им липсват само някакви завършителни
действия или форми, за да станат перфектни - да се превърнат
в административни актове. Без това тези актове остават само
проекти и пожелания за предвидени по закона административ
ни актове, които не могат да имат никаква правна сила. Ако
органите на администрацията се опитат да ги изпълнят в прак
тиката в този им незавършен вид, тогава тези актове се превръ
щат в недействителни актове на администрацията.
7. Правна сила и влизане в действие на

административните актове
Административният акт придобива правна (юридическа)

сила и влиза в действие само ако е законосъобразен. Актовете
на държавно управление, засегнати от пороци, които ги правят
унищожаеми, се приемат от правото за действителни, докато
не бъдат унищожени по съответния ред.
Обикновено административният акт влиза в сила от мо

мента на неговото издаване. Той поначало предизвиква правен
ефект, щом като е завършен и издаден. Ако обаче за издаване
то на акта е предвидено производство, което задължително
трябва да се спази, за да стане той окончателен, е необходимо
да бъде изчерпан установеният за това производство ред. Такъв
е случаят с издаване на индивидуални административни актове
по АПК. По смисъла на този закон административните актове
влизат в сила и подлежат на изпълнение само ако са станали
окончателни, т.е., когато те в установения от закона срок не са
били оспорени, или ако са били оспорени по административен
ред, жалбата или протестът са били оставени от контролния
орган без уважение (срв. по-специално чл. 90, ал. 1 АПК).
Актовете на държавно управление, които по закона са станали
окончателни, придобиват т.нар. формална правна сила22 и под
лежат по правило на изпълнение. Само с изрична норма може
да се предвиди предварително изпълнение на някои админист
ративни актове (вж. чл. 60 АПК). Спрямо адресати, на които се
възлагат задължения с акта, правната му сила се появява от
деня на връчване на съобщението за издаването на акта и узна
ването му по съответния ред. При нормативните актове съоб
щаването се извършва чрез обявяването, публикуването им по
установения за това ред в ЗНА и АПК. Когато в правната нор
ма е предвиден срок, влизането в сила на акта започва с настъп
ването на последния час на последното денонощие на срока (в
24,00 часа).
Правната сила на административния акт проявява своето
действие спрямо всички правни субекти, до които се отнася.
Действието на административния акт се проявява преди всичко
спрямо органа, който го е създал. Това означава, че този орган
е обвързан от съдържанието на акта и е задължен да обезпечи
22Влезлите във формална сила административни актове се определят по

някога (при определени условия) като „стабилни административни акто
ве“ - вж. Стайнов, П. Административните актове в правната система на
Народна Република България. С., 1952.
нормалното развитие на правоотношенията, които произтичат

от него. Веднъж станал окончателен, административният акт
повече не може да бъде оттеглян, отменян или видоизменян
произволно или по каприз на неговия автор - това е възможно
да стане само в изрично посочени от правна норма случаи и по
предвидения от нея ред (вж. например чл. 99 и сл. АПК). Няма
значение дали административният акт е издаден при упражня
ване на оперативна самостоятелност или обвързана компетент
ност.
Действието на влезлите в сила административни актове
по време е различно в зависимост от характера и предназначе
нието, които им се придават от правната норма. Поначало ин
дивидуалните актове на държавно управление са ограничени
по време поради обстоятелството, че те преустановяват своето
действие до момента на реализацията на предвидените в тях
правни последици (данъчният ревизионен акт преустановява
своето действие, след като се плати данъкът и т.н.). Има слу
чаи обаче, когато административните актове проявяват своето
действие за неопределено време (например при създаване на
определени правни положения). Към тази категория принадле
жат по правило и нормативните административни актове,
които действат за неопределено време (докато не бъдат отме
нени). Когато в административния акт е определен срок за не
говото действие, последното продължава до изтичането на то
зи срок.
8. П рекратяване действието на
адм инистративния акт
Прекратяване действието на административните актове

става по различни причини, по-типичните от които ще бъдат
разгледани в следващите редове.
Постигане на целта, за която е издаден актът.
Например явяването на повиканото за справка в полицията ли-
це прекратява действието на отправената му покана; прекрати-

телно действие ще има също след плащането на данъка, след
премахването на незаконната постройка и др. В тези и други
подобни случаи прекратяването настъпва поради изпълнението
на задължението, което тежи върху адресата на акта.
Изтичането на срока, за който е бил издаден адми
нистративният акт. Например разрешителното за лов или
риболов се обезсилва след изтичане на календарната година, за
която е издадено; паспортът и личната карта - след изтичане
на указания в тях срок и т.н. Прекратителният ефект на просро-
чието настъпва автоматически, без да е необходимо да се изда
ва нарочен акт за това - тук важи правилото dies interpellat pro
homine.
Изчезването на субекта (адресата) на административ
ния акт. Например при смърт на носителя на породеното от
акта право; при ликвидация на учреждението или пред
приятието, до което се отнася актът и т.н.
Отпадане на интереса на реализиране на правоотно
шенията, възникнали от издадения акт. Например, преми
наване на опасността от епидемията, във връзка с която е била
установена съответна забрана, и др.
Във всички изброени случаи прекратяването на действието
на акта на държавно управление настъпва автоматично и за в
бъдеще, щом като са се появили указаните факти и обстоятел
ства, и затова не е необходимо да се издава нов, преустановя
ващ действието акт.
Отмяна. Отмяната на издадени административни актове
е често срещана причина за прекратяване на тяхното действие.
Отмяната обикновено се извършва от висшестоящите органи
на автора на акта, съществуващи в йерархията на съответната
администрация и действащи по пътя на централистичния ве
домствен и административен контрол. Авторът на акта може
сам да го отмени или оттегли. Административните актове мо
гат да бъдат отменяни и видоизменяни и по пътя на правораз
давателния контрол - от съдилищата и административните
юрисдикции в пределите на закона и по установения от него

ред (например по АПК или ЗОП). Отменянето на администра
тивни актове по пътя на административния контрол се извърш
ва по правило и за законосъобразност, и за правилност (целе
съобразност, навременност, ефективност и пр.), докато отме
нянето им от правораздавателните органи може да става само
за законосъобразност. Или по-точно казано, отменянето на ад
министративните актове по пътя на административния контрол
може да стане и когато те са незаконосъобразни, понеже про
тиворечат на закона, и когато са неправилни, понеже са неце
лесъобразни, ненавременни, неполезни и пр., а отменянето им
по пътя на правораздавателния контрол - само когато те са не
законосъобразни. От друга страна, трябва да се подчертае, че
по пътя на административния контрол (или самоконтрол) мо
гат да бъдат отменяни не само незаконосъобразни и неправил
ни актове, но и такива, които са съобразени със закона и са
правилни. И обратно - правораздавателният орган (съд или
юрисдикция) никога не може да отмени един акт, който е зако
носъобразен. Той може да отменя само незаконосъобразните
актове на администрацията.
От гореизложеното става ясно, че отмяната (оттеглянето)
представлява винаги един нов, отменителен акт на определени
органи, е който се прекратява действието на един вече издаден
акт на държавно управление. Отменителният акт ликвидира из
цяло или частично съществуващите дотогава правоотношения
между администрацията и адресатите на акта на държавно
управление. В зависимост от това се казва още, че администра
тивният акт е отменен изцяло или частично.
Отмяната на административните актове ликвидира предиз
виканите от тях правоотношения за в бъдеще (ех пипе) или за
минало време (е обратно действие - ex tunc) в зависимост от
основанията, които са я породили. Когато се отменя един ре
довен (законосъобразен) акт на администрацията, ликвидира
нето на правните последици се извършва за в бъдеще (ех пипе -
отсега нататък). И обратно, когато се отменя един незаконосъ-
образен (нередовен, невалиден) акт, прекратяването на прав

ните последици се извършва с обратна сила, за минало време
(ex tunc - оттогава насам). Отмяната на неправилни адми
нистративни актове също действа за в бъдеще, тъй като тези
актове, макар да са нецелесъобразни, ненавременни, неефек
тивни и пр., са законосъобразни - те са едни редовни актове на
администрацията.
ДОГОВОРИТЕ НА АДМИНИСТРАЦИЯТА
1. Постановка на въпроса
Най-характерна форма на административна дейност е

властническата дейност на органите на държавно управление,
изразена чрез многобройните властнически актове - адми
нистративните актове. Модерното държавно управление обаче
в редица случаи и при определени условия прибягва често и до
други правни форми на решаване на сложните задачи на съвре
менния етап и по-специално до договорите, сключвани на ос
новата на равнопоставеността между неговите органи и други
те субекти на правото (други държавни органи, обществени ор
ганизации или отделни граждани). Такива договори са напри
мер договорите и съглашенията между представители на раз
лични ведомства, учреждения, заведения и други държавни ор
ганизации по използване на държавно имущество; договорите
между органите на полицията и различни ведомства и органи
зации за охраняване на обекти; споразуменията за осъществя
ване на културни и други мероприятия; договорите за доставки
на материали, съоръжения и др. за нуждите на държавните уч

реждения, предприятия и организации и т.н. Понякога се казва,
че в повечето от изброените случаи става дума за т.нар. адми
нистративни договори, като се изхожда от съображението, че в
тях като страна участва самата държавна администрация и че в
редица случаи тяхното правно съдържание се оформя от пра
вилата не само на гражданското право, но и от административ
ното право. Всъщност тук става дума не за някаква специална
форма на „административни договори“, различна от установе
ното в правото понятие за договор (съглашение, споразумение)
като средство за предизвикване на правни последици, а по-ско-
ро за използването на това правно средство в областта на ад
министративното право. Или иначе казано, тук става дума за
използване формата на договора като средство за предизвиква
не на правни последици в сферата на държавното управление.
Договорът в своя класически тип е правно средство и фор
ма за предизвикване на правни промени главно в областта на
гражданското право и може да бъде наречен още договор в тес
ния смисъл на думата. Като такъв той предполага наличие на
две равнопоставени страни, които с негова помощ преследват
свои различни интереси, свързани със задоволяване на опреде
лени свои нужди. След постигане на съгласие между тези две
страни, изразено в сключения договор, за всяка от тях възник
ват спрямо другата определени права и задължения. Всяка от
страните по договора може да иска пряко от другата страна
изпълнение на тежащите върху нея задължения, вкл. чрез осъж
дането й по установения съдебен ред. По този начин например
при договор за покупко-продажба купувачът може да иска от
продавача да му предостави закупената вещ; при договора за
заем заемателят може да иска от заемодателя да му брои дого
ворираната сума и т.н. Когато в такива сделки-договори участ
ва като страна администрацията, тя не се представя като власт,
а като частно лице-контрагент, което се намира в същото по
ложение, в каквато е и другата (насрещната) страна. Не бива да
се мисли обаче, че всяко участие на администрацията като
страна в двустранни или многостранни споразумения с други

правни субекти е непременно договор, нито пък че всяко
участие на частни лица при изразено от тях съгласие да се из
вършват някакви административни действия, които ги засягат,
които пораждат за тях правни последици, е договор. Въпросът
е твърде сложен и всеки един от възникналите на практика слу
чаи на съглашения, споразумения, договори с администра
цията трябва да бъде внимателно анализиран и разграничаван.
2. Обикновените договори
на администрацията
При обикновените договори (договорите в тесния смисъл

на думата) администрацията участва като равнопоставена стра
на заедно с останалите страни по договора. Тези договори, как-
то вече се спомена, са типични гражданскоправни сделки и тех
ният правен режим е подчинен по принцип на гражданското
(облигационното) право. Такива ще бъдат например договорът
за закупуване на канцеларски материали, отоплителни мате
риали, уреди и съоръжения и др., сключен между ръководство
то на училище, здравно заведение, библиотека, театър и др. и
съответните търговски организации; договорът за продажба на
общински имот на гражданин или организация, договорът за
замяна на държавен имот с имот на гражданин или организа
ция. Във всички изброени случаи администрацията като страна
по договора няма привилегировано и надмощно положение
спрямо другите страни - тя се намира в равнопоставено поло
жение с тях, в положението на съдоговорител (съконтрагент).
Тук тя използва договорите на гражданското право като сред
ство и форма за задоволяване на определени свои нужди и за
постигане на определени цели в областта на държавното
управление. Така например при спечелена обществена поръчка
по ЗОП административното право „свършва“ с определянето
на този, който я е спечелил. По-нататък по отношение на
договора действат нормите на гражданското право. Тук

администрацията не използва нито специфичния за нейната
дейност властнически метод, нито пък прилага някакви норми
на административното право. Все пак, за да се включи като
страна по един такъв договор, администрацията държи сметка
за редица разпоредби на административното право, които пред
виждат в каква степен тя може да се обвърже с един или друг
договор. Така например органът, който ще сключи договора,
ще трябва да се съобразява със задължителни за него инструк
ции и разпоредби, които предвиждат размера и начина за из
разходване на средствата, отпускани за целта от държавата,
обектите, към които трябва да се насочи, сроковете, за които
може да договаря, и т.н.
3. Случаи, когато няма договор

на адм инистрацията
В практиката съществуват положения, при които се съз

дава привидност за съществуване на някакъв договор между ад
министрацията и други правни субекти.
3.1. Актове-споразумения
Такива актове ще бъдат налице, когато два или повече ор

гана на администрацията постигнат съгласие за преследване на
една обща за тях цел, без да се явяват страни с отделни или
дори противоречиви интереси, предполагащи различни права
и задължения. От този вид са например актовете, с които ръко
водителите на две или повече ведомства издават съвместно на
реждане, заповед, инструкция и др., които едновременно задъл
жават служителите и органите и на едното, и на другото ве
домство, но еднопосочно - отгоре надолу. Всъщност тук става
дума за един административен акт, който е предварително
съгласуван между ръководните органи на ведомствата и който

проявява едностранно действие (без участието на подчинените
органи и служители). В този случай само постигнатото пред
варително съгласие за издаване на акта разкрива известен до
говорен момент, който обаче не може да се приравни с един
договор, защото ръководителите, постигнали съгласието за из
даването на съвместния акт, нямат никакви права или задълже
ния едни спрямо други.
3.2. Актове, издавани по заявление

на граждани
Редица актове на администрацията се издават при поиск

ване - чрез подаване на заявление, а също и чрез молба, искане
от заинтересуваните правни субекти. Разрешителните, издава
ни от администрацията, в такива случаи не са израз на някакъв
договор между нея и молителите, тъй като не става дума за
постигане на някакво съгласие чрез направени насрещни воле
изявления, а само до едни предвидени в правото искания на
граждани и организации, които дават повод на органите на дър
жавно управление да издадат един облагоприятстващ админи
стративен акт. В този случай правните последици възникват от
едностранното волеизявление на органа на администрацията,
а не от някакво споразумение на равнопоставени страни.
ИЗПЪЛНЕНИЕ НА
АДМИНИСТРАТИВНОПРАВНИ
ЗАДЪЛЖЕНИЯ
1. Изпълнението
на административноправни задължения
като правно явление
Изпълнението на административноправни задължения

представлява осъществяване на административни правоотно
шения, възникнали от едни или други юридически факти, нор
мирани от административното право. Заедно с това изпълне
нието на административноправни задължения е реализация и
на самите правни норми, съдържащи се в законите и в издаде
ните въз основа на тях други нормативни актове. Както актове
те на държавно управление, така и произтичащите от тях или
от други факти правни отношения не съществуват и не се съз
дават самоцелно, сами за себе си, а се явяват само като средст
во на правото и правна техника за постигане на определени
резултати. Чрез изпълнението чисто нормативната зависимост
между един юридически факт в областта на административно
то право и породените от него правни отношения се превръща
в реална зависимост за участващите в тези отношения правни
субекти, изразена чрез т.нар. същински правни последици,
правни последици в тесния смисъл на думата, които съвпадат с
желаните конкретни промени в обективната действител
ност. По този начин създаденото правно отношение между ад
министрацията и адресатите на административноправната нор
ма или на регулиран от нея юридически факт (администрати
вен акт, споразумение, юридическо събитие и др.) получава
своето нормално изграждане и развитие и достига до своя ло-
гически завършек в изпълнението. С постигането на този це

нен и желан от правото практически резултат се прекратява
конкретното административноправно отношение. Заедно с то
ва преустановява своето действие и породилият ги юридически
факт, освен в случаите, когато този факт има многократно
действие. Изпълнението разкрива реализацията на администра
тивните правоотношения чрез осъществяване на включените в
тях административноправни задължения за извършване на
определена престация - да се направи нещо (jacere), да не се
направи нещо (поп facere), или да се даде нещо (dare). Така
задължението да се премахне опасна сграда е изпълнено
(реализирано), а оттам и погасено, само когато постройката
физически престане да съществува благодарение на усилията
и мерките, предприети от задължения правен субект; задълже
нието за плащане на определен данък е изпълнено само ако
дължимата сума бъде внесена в касата на съответната ТД на
НАП, и т.н.
Административното право допуска изпълнение само на
съществуващи, валидни административноправни задължения,
породени от признати от него юридически факти (администра
тивни актове, съглашения, юридически събития и др.). Това оз
начава, че административният акт, който е и най-често среща
ният факт, пораждащ административноправни задължения,
трябва да бъде редовен, валиден, да отговаря на всички усло
вия, предвидени в закона - да бъде издаден от компетентен ор
ган на държавно управление, да са спазени формата и произ
водството за издаването му, да е съобразен с правната норма
по същество и да преследва залегналата в тази норма цел.
Решенията (актовете) на администрацията, които отговарят на
тези условия, са законосъобразни и притежават специфична за
тях сила - изпълнителна сила, която произтича от закона.
Изпълнителната сила на административните актове, позната
още като изпълняемост, е тяхно качествено състояние, което
позволява да се пристъпи към изпълнение на породените от тях
административноправни задължения. От изпълняемостта на ад-
министративните актове и задължения като обективна катего

рия трябва да се различава тяхната изпълнимост, която се свър
зва с възможността за всеки от субектите им да осъществи дъл
жимата от него престация. Един административен акт и свър
заното с него административноправно задължение може да са
придобили изпълнителна сила, да са изпълняеми, но да са не
изпълними за определения субект на задължението (например
данъкоплатецът не може да плати данъка, понеже няма пари).
Неизпълняемостта на административноправните задължения
води до тяхното неизпълнение.
Осъществяването на административните правоотношения
и съдържащите се в тях административноправни задължения,
независимо от това какъв факт ги е породил (правна норма,
индивидуален административен акт, юридическо събитие и
т.н.), е двупосочно явление - всяка една от страните по право
отношението участва в него чрез изпълнение на възложените й
задължения. По този начин в реализацията на правата и задъл
женията участва и органът на администрацията, който отгова
ря за даден отрасъл или сфера на дейност, и адресатът на акта
на държавно управление (гражданин, организация или друг дър
жавен орган). Например изпълнението на задължението мотор
ното превозно средство да мине годишен технически преглед
трябва да се съпътства с изпълнението на задълженията на кон
тролната администрация да осигури време, място и средства
за извършване на прегледите, да издаде необходимия документ,
след като е извършила всички проверки за техническа изправ
ност, и т.н. Всички тези действия са изпълнителни действия по
задълженията на администрацията, които заедно с изпълнител
ните действия на притежателя на МПС (представяне на МПС в
пункта за преглед, заплащане на необходимите такси и др.)
осъществяват реализацията и на самия акт на държавно управ
ление, който възлага на притежателите на МПС да извършват
ежегодно прегледи за тяхната техническа изправност.
За нашата правна теория въпросът за изменение на адми
нистративноправни задължения като юридическо явление е от
изключително значение. Цялата практика и свързаната с нея

правна регламентация е поставена в зависимост от проблеми
те и методите на изпълнението преди всичко на тези задълже
ния. Проверката на изпълнението на административноправни
задължения е неотменна съставка на самото държавно
Проблематиката на изпълнението на административ
ноправни задължения не се изчерпва само с констатацията, че
самото изпълнение като конкретна материална, техническа или
юридическа дейност23 на задължените субекти като факт пред
ставлява самостоятелно правно явление и че с неговото зако
носъобразно извършване настъпват редица нови последици за
правото, най-важната от които е ликвидирането на съществу
ващото административно правоотношение и погасяването на
включените в него административноправни задължения.
Понеже фактът на изпълнението на административноправ
ни задължения, наричан понякога „административен факт“ е
свързан с предизвикването на много важни последици за пра
вото, от гледна точка на теорията и практиката около неговото
проявление могат да се поставят за изясняване най-различни
правни въпроси, които засягат например това кой може да из
върши изпълнителните действия по реализиране на адми
нистративното правоотношение; какви са предметът и място
то на изпълнението; кой е моментът на извършване на правно-
валидни изпълнителни действия; какви са способите за извър
шване на изпълнението, кой трябва да заплати разноските по
изпълнението и т.н. Всички тези въпроси засягат най-отблизо
административното право и административния процес. За раз-
23Изпълнението като конкретен факт от обективната действителност и

проява на т.нар. правни последици в тесния смисъл на думата може да се
изрази по различен път: материална дейност (разчистване на стоварени
на улицата строителни материали); техническа дейност (установяване на
техническата изправност на моторно превозно средство); юридическа
дейност (издаване на индивидуални административни актове въз основа
на инструкция на висшестоящ орган) и т.н.
лика например от облигационното право, където голяма част

от правните норми, както и научните изследвания са посветени
на въпросите на изпълнението на облигационните задължения,
в административното право въпросите на изпълнението все
още не са намерили необходимото изясняване. От друга стра
на, доколкото в административноправната теория се изследват
изпълнението на актовете на държавно управление и произти
чащите от тях задължения, вниманието е обърнато не толкова
към цялостното обхващане на правните проблеми на изпълне
нието на административноправните задължения, колкото към
изследването на един от начините на това изпълнение - прину
дителното изпълнение. Липсата на достатъчно правни съчине
ния, посветени на всички въпроси на административното изпъл
нение, се дължи до голяма степен и на липсата на добре разра
ботена нормативна основа, която да урежда проблемите на
изпълнението. Съществувалите правни норми по изпълнението
в Закона за административното производство, в Закона за ад
министративните нарушения и наказания и в другите норма
тивни източници не регулираха всички въпроси на изпълне
нието на административни задължения, така както са уредени
например подобни въпроси в Закона за задълженията и догово
рите, ГПК и други актове на гражданското право.
Усъвършенстването на административното законодател
ство чрез приемането на АПК вече цялостно урежда пробле
мите на административните изпълнения както в техните мате-
риалноправни, така и в техните процесуалноправни аспекти.
Може да се каже, че кодифицирането на административния
изпълнителен процес АПК почти изцяло регулира и отноше
нията по принудителното изпълнение.
2. Административноправни задължения,
които подлежат на изпълнение
2.1. Постановка на въпроса
Основно правило е, че всички административноправни за

дължения подлежат на изпълнение, щом като са установени по
съответния ред, независимо от това дали тяхното основание е
направо в административноправната норма, в издаден въз ос
нова на нея индивидуален административен или друг държавен
акт или в някакво юридическо събитие. Когато говорим за
изпълнение на административноправни задължения, имаме
предвид реализацията само на конкретни правни последици,
които засягат точно определен административноправен субект
(гражданин, организация или друг орган). Поради това извън
обсега на изложението се намират абстрактно установените в
административноправните норми правни последици, които се
отнасят до правни субекти, също така общо и безлично опре
делени. В такива случаи се говори не за изпълнение, а за при
лагане, съобразяване и съблюдаване на правната норма от
нейните адресати.
Много често задълженията, които подлежат на изпълне
ние, произтичат от индивидуален административен акт (запо
вед, забрана, разрешителни и т.н.). Такива са например задъл
жението да не се приемат лица при заразно болен или да не се
пуска в действие машина, която не е обезпечена с обезопасява
щи устройства, задължението да се използва предоставеното
пасище по предназначение и т.н. Не са редки случаите обаче,
когато административноправните задължения произтичат
направо от закона, от правната норма (ex lege) и трябва да бъ
дат изпълнени, без да се чака издаването на индивидуален ад
министративен акт. Такива са например задължението за ре
гистриране на новородено лице, задължението за адресна ре
гистрация, задължението за снабдяване с документи за придо
бито моторно превозно средство и т.н. Във всички тези случаи
АДМИНИСТРАТИВНИЯТ А К Т ... 207
обвързаните правни субекти са задължени да пристъпят към

изпълнение на дължимата престация. Изпълнението на посо
чените административноправни задължения се явява едновре
менно и изпълнение на породилите ги юридически основания:
индивидуални административни актове, нормативни адми
нистративни и други държавни актове. Всички тези актове, за
да бъдат изпълнявани, трябва да притежават необходимата
правна и обвързваща сила. Особено голям интерес за адми-
нистративноправната теория и практика представлява влиза
нето в сила и изпълняемостта на различните актове на държав
но управление, без оглед на това дали са нормативни или инди
видуални. В следващите редове ще разгледаме поотделно и два
та вида актове на администрацията във връзка с изпълняемост
та на произтичащите от тях административноправни задълже
ния. Това се налага от съображения за систематично изяснява
не на поставения проблем.
2.2. Правна сила и изпълняемост на

нормативните актове на държавно управление
По отношение на тази категория актове на администра

цията важат на общо основание правилата за валидност на ад
министративния акт, изложени по-горе. Материята за издава
нето на нормативните административни актове, както и за тях
ното влизане в сила и изпълнение е уредена в АПК и субси-
диарно - в Закона за нормативните актове. Нормативните ад
министративни актове могат да се издават от точно определе
ни органи на държавно управление и в точно определена фор
ма. Само Министерският съвет, министрите и другите ръково
дители на ведомства и общинските съвети могат да издават ак
тове от тази категория, които според предназначението си са:
правилник, наредба и инструкция24.
24 Според чл. 7 ЗНА правилник се издава за прилагане на закон в неговага
цялост; наредба - за прилагане на отделни текстове или подразделения

Юридическата сила на нормативните административни ак

тове се определя от степента, която заема издалият ги орган в
системата на подчинението (срв. чл. 15, ал. 1 ЗНА). Поначало
нормативните актове на държавно управление съдържат общи,
безлични правила за поведение, които не засягат конкретно
определени субекти, нито конкретно съществуващи отноше
ния. Има случаи обаче, когато в нормативните административ
ни актове се разкриват и разпоредби, които направо и конкрет
но възлагат определени права и задължения на точно опреде
лени техни носители.
Редовно издадените нормативни актове на държавно
управление притежават обвързвателна (задължителна) сила,
според която всички органи, организации и лица, до които те
се отнасят, са задължени да се съобразяват с тях, да ги съблю
дават и изпълняват. Задължението за съблюдаване, прилагане
и изпълнение на тази категория актове на администрацията въз
никва в различен момент, в зависимост от това кой е неговият
носител. Така авторът на един нормативен административен
акт е обвързан с неговото съблюдаване и прилагане веднага
след издаването му, без да е необходимо този акт да бъде
удостоверяван или обнародван. Всеки орган на държавно
управление има основното задължение да зачита издадените от
самия него актове. Още от този момент авторът на акта и под
чинените му длъжностни лица са задължени да вземат необхо
димите мерки по удостоверяването и обнародването на акта,
както и да проведат всички необходими мероприятия, свърза
ни с организацията на неговото прилагане и изпълнение от
останалите субекти на административното право, които са за
сегнати от него.
на по-висш нормативен акт; инструкция - за даване указания от вис

шестоящ орган до подчинените му органи за прилагане на нормативен
акт, издаден от него, или за акт, чието изпълнение трябва да се обезпечи.
Нормативен акт се издава и в случаите, когатб трябва да се приемат мер
ки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на акто
ве на Европейския съюз или на международни договори, сключени от
Европейските общности - чл. 7а ЗНА.
Моментът за съблюдаване и изпълнение на нормативните

актове на държавно управление ще бъде друг за останалите су
бекти, които са засегнати от тяхното действие. Обвързващата
изпълнителна сила на тези актове за техните адресати - граж
дани, организации или други държавни органи, може да се
прояви едва от момента, в който те са били узнати. Моментът
на узнаването на нормативните административни актове се гра
ди върху едно предположение, свързано с тяхното обнародва
не, което става чрез „Държавен вестник“, с изключение на нор
мативните актове на общинските съвети, които се обнародват
в печата или се разгласяват по друг начин в района на община
та. С обнародването на един нормативен акт на държавно
управление се приема, че съдържанието му е известно на за
сегнатите и визирани от него правни субекти и че той е придо
бил за тях необходимата обвързвателна изпълнителна сила.
Публикуването (обнародването) се смята осъществено в деня,
посочен като ден на издаване на съответния брой на „Държавен
вестник“ (чл. 41, ал. 1 ЗНА). Ако в нормативния акт е опреде
лен срок за влизането в сила след обнародването (vacatio legis),
изпълнителната сила на акта се проявява след изтичането на
този срок, като денят на обнародването не се брои (срв. чл. 41,
ал. 2 ЗНА)25.
Изложените правила за узнаването на нормативните акто
ве важат само за онези от тях, които изрично са посочени в
Закона за нормативните актове. Вън от тях обаче в редица слу
чаи ръководителите на различни ведомства и предприятия из
дават нормативни актове (правилници, наредби), които регу-
25Преди да бъде обнародван един нормативен акт, трябва да е удостове

рен по надлежния ред от компетентен орган. Удостоверяването се извър
шва върху самия документ, който съдържа текста на нормативния акт,
след текста с подписа на председателя на Народното събрание, ако става
дума за закон; на министър-председателя - за постановленията, с които
се утвърждават правилници и наредби; на органа, който е издал акта, ако
е едноличен (министър или друг ръководител на ведомство) или предсе
дателя му, ако е колегиален.
лират по общ начин вътрешните отношения в посочените зве

на и които са свързани преди всичко с поддържане на опреде
лена дисциплина на личния състав на тези звена. Тези актове са
също нормативни административни актове и за да бъдат при
лагани и изпълнявани, трябва да бъдат разгласени, доведени до
знанието на засегнатите от тях лица. Обикновено тяхното
публикуване се извършва чрез прочитане на текста им пред за
дължените лица, чрез разлепването му на определени места в
сградата на ведомството, чрез публикуването му на сайта на
ведомството или предприятието.
Понякога в процеса на тяхното прилагане и изпълнение
обнародваните нормативни административни актове търпят из
вестни поправки поради допуснати в тях грешки или несъот
ветствия, които следва да бъдат отстранявани по предвидения
в закона ред. До влизането в сила на поправката извършените
по прилагане и изпълнение на такъв акт действия от неговите
адресати съобразно неговия обнародван текст се смятат за ва
лидни (законосъобразни), освен ако грешката е очевидна
(чл. 45, ал. 1 ЗНА). Поправката придобива обвързваща сила и
изпълняемост по същия ред и в същия срок, които важат за
поправения нормативен административен акт. Ако срокът за
влизане в сила на поправения акт е по-дълъг от три дни, срокът
за влизането в сила на поправката се ограничава винаги на три
дни (чл. 44 ЗНА).
Най-после, все във връзка с валидното прилагане и изпъл
нение на нормативните административни актове се налага да
се отбележи и ролята, която играе тълкуването им след обна
родването, когато това се налага, за да се отстранят неясноти и
непълноти в тяхното съдържание с оглед преодоляване на раз
личия и противоречия в административната практика. Основно
правило тук е, че тълкуването проявява своето действие от де
ня, в който е влязъл в сила актът, който се тълкува (чл. 50,
ал. 1 ЗНА). На тълкуването не бе дава обратно действие само
по изключение в случаите, когато това действие би създало
усложнения при изпълнението на тълкувания нормативен акт.
В този случай тълкуването влиза в сила три дни след обнарод

ването му и действа занапред (чл. 50 и 51 ЗНА). Тълкуването
на нормативните актове на държавно управление трябва гриж
ливо да се различава от тяхното поправяне поради обстоятел
ството, че правното действие на извършваната промяна в ха
рактера и съдържанието на акта е различно, а оттам е различен
и моментът, от който настъпва обвързващата сила за неговото
изпълнение. Действието на поправката на нормативните адми
нистративни актове е за в бъдеще (ех пипе), а това на тълкува
нето поначало - за миналото (ex tunc). Това означава, че в пър
вия случай ще бъдат зачетени като валидни (законосъобразни)
всички изпълнителни действия, които са направени преди
поправката, а във втория - само онези, които са съобразени с
направеното тълкуване. Предвид сериозните последствия,
които може да има за изпълнението, тълкуването на норматив
ните актове трябва да се използва строго ограничително и са
мо в случаите, когато съществуващите неясноти и непълноти
на тълкувания акт не могат да се преодолеят при едно нормал
но и разумно негово прилагане в практиката. Освен това, за да
се избегне произволно тълкуване, ЗНА посочва изрично и спо
собите за достигане на коректно тълкувателно решение. Така,
ако разпоредбите на нормативния акт са неясни, следва да се
тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпо
редби, на целта на тълкувания акт, на основните начала на пра
вото на Република България (чл. 46, ал. 1 ЗНА). Когато нор
мативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се при
лагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако
това отговаря на целта на акта. Ако липсват и такива разпоред
би, отношенията се уреждат съобразно основните начала на
правото на Република България (чл. 46, ал. 2 ЗНА). С тълкува
не на непълноти в нормативните актове не може да се обосно
ве прилагането на наказателна, административна и дисципли
нарна отговорност върху адресатите на тези актове (чл. 46,
ал. 3 ЗНА).
В заключение може да се подчертае, че практическото зна

чение на изпълнението на нормативните административни ак
тове се свързва с ежедневната организаторска работа на визи
раните от тях органи на държавно управление и длъжностни
лица, насочена към законосъобразното им и правилно прила
гане към всеки конкретен случай. Тази изпълнителна дейност
трябва да отразява точно волята на автора на тези актове и да
съдейства за бързо, ефикасно и качествено реализиране на ре
гулираните от тях права и задължения. Изпълнението на нор
мативните административни актове от другите техни адресати
(граждани, организации, други държавни органи) се проявява в
зачитането и изпълнението на съдържащите се в тях адми-
нистративноправни задължения. Особено голямо значение има
законосъобразното и точно изпълнение на нормативните акто
ве на държавно управление от гражданите и организациите, ко-
гато за тях се създават конкретни задължения, които произти
чат направо от самия нормативен акт.
2.3. Влизане в сила и изпълняемост на

индивидуалните административни актове
Общите правила за обвързващата изпълнителна сила на

индивидуалните административни актове се намират в Адми-
нистративнопроцесуалния кодекс. Те могат да бъдат дерогира-
ни само ако друго е предвидено в специален законов текст. По
принцип индивидуалният административен акт проявява своето
действие и влиза в сила само ако отговаря на условията за ва
лидност, установени от кодекса. Обвързващата изпълнителна
сила на акта се проявява в рамките на закона веднага след него
вото издаване, ако друго не е предвидено в специална правна
норма. Моментът за влизането в сила и за изпълняемостта на
индивидуалния административен акт обаче може да бъде раз
личен за различните административни актове и за различните
участници в установените от тях административни правоотно
шения.
Изпълняемостта на акта настъпва веднага след неговото

издаване за органа, който го е издал. Последният трябва да взе
ме от този момент всички необходими мерки за изпълнението
на акта (да изпрати съобщения до задължените по акта лица, да
посочи времето и мястото на изпълнението, начините, по които
могат да го изпълнят, и т.н.). Изпълняемостта на индивидуал
ния административен акт за адресатите, до които се отнася,
настъпва в един по-късен момент - моментът на узнаването.
За разлика от нормативните административни актове, при ин
дивидуалните административни актове моментът на узнаване
то зависи от връченото по надлежния ред съобщение, че актът
е издаден. Връчването на съобщението на всички заинтересу
вани страни трябва да се извърши в тридневен срок от издава
нето на акта. Ако страната е присъствала при издаването на
акта, тя следва да удостовери с подписа си, че съдържанието
му й е известно. Общото правило за връчване на съобщенията
е установено в чл. 61 АПК. Според този текст съобщението се
връчва срещу подпис на страната или на нейния пълномощник
по местоживеене или месторабота, а при отсъствието им - на
някого от домашните, съседите или работещите с лицето, със
задължение да го предаде. Когато посочените лица не са наме
рени на адреса, съобщението се поставя на таблото за обявле
ния в общината или в кметството или пък се прави по друг оби
чаен начин (чл. 61, ал. 3 АПК). Съобщения до организации,
предприятия, учреждения и въобще до всички субекти на адми-
нистративноправни задължения, които не са физически лица,
се връчват на служби и лица, натоварени да приемат техни кни
жа. Едва от момента на редовно връченото съобщение се проя
вява силата и става изпълняем индивидуалният администрати
вен акт за неговите адресати. От този момент всички те могат
да предприемат валидни изпълнителни действия по реализа
цията на своите административноправни задължения. Обикно
вено от този момент възниква и правото на административния
орган да изисква от адресата на административния акт изпъл
нението на неговото задължение.
3. Изискуемост на административноправни
задължения
Правото на администрацията да изисква от задълженото
по акта лице или организация изпълнение на задължението мо
же да настъпи само ако административното задължение е ста
нало изискуемо26. Изискуемостта на задължението настъпва
едва от момента, в който адресатът на административния акт,
като носител на предвиденото задължение, не разполага пове
че с възможност сам да избира момента, в който да извърши
необходимата престация доброволно. Тази възможност за из
пълнителите на задълженията да избират по свой начин момен
та на престирането се разкрива по нашето право в два случая:
1) когато в правната норма или в изпълняемия администра
тивен акт е предвиден срок за доброволно изпълнение на за
дължението и
2) когато административният акт не е станал окончателен.
3.1. Срокове
Сроковете, в които адресатите на индивидуалните адми

нистративни актове могат доброволно да изпълнят своите за
дължения, са съобразени с естеството на изпълняваните задъл
жения и се посочват направо в специалната правна норма или в
самия административен акт. Например физическите лица тряб
ва да заплатят определения им данък върху доходи от стопан
ска дейност до 15-о число на месеца, следващ тримесечието на
придобиване на дохода (чл. 67 ЗДДФЛ).
Въпросът за времето на изпълнение или, по-точно, за мо
мента, в който правно валидно могат да се извършват изпълни-
26 Подробно за изискуемостта като условие за изпълнение вж.
Дерменджиев, Ив. Изпълнение на административни актове - Във:

Сборник лекции за следдипломна специализация на юристи. Т. 1. С.,
1974.
телните действия от субектите на различните административ-

ноправни задължения, може да бъде правилно решен, ако се
спазват точно определени правила, приложими към всяка раз
новидност на изпълнението.
Когато в административния акт не се предвиждат никакви
модалитети, свързани с времето на неговото изпълнение, важи
принципът, че моментът на изпълнението на задължението
настъпва веднага след узнаването за възникването на това за
дължение - адресатът на индивидуалния административен акт
е длъжен веднага, незабавно да извърши дължимата престация.
Разбира се, следва да се има предвид, че назабавното и неот
ложно изпълнение на такъв вид административноправни задъл
жения трябва да се преценява винаги съобразно конкретната
обстановка, при която те е следвало да бъдат осъществени
(например коректно е изпълнено задължение, ако държавен
служител, който е в отпуск и се намира във Варна, след като
отпускът е прекъснат от органа по назначаването и служите
лят следва веднага да се яви на работа, е взел първия възможен
влак или самолет за София, независимо от обстоятелството ко
га ще пристигне на местоработата си).
В случаите, когато администрацията определя точната да
та и час на изпълнение на административноправните задълже
ния (фиксиран момент на изпълнение) дължимата престация
трябва да бъде извършена точно в този момент. Ако престира-
нето бъде направено по-рано или по-късно, няма да бъде нали
це желаното от правото законосъобразно изпълнение.
Например издадена е заповед за принудително ваксиниране на
населението на определено населено място. Жителите му след
ва да се явят на точно определено място, на определена дата и
час във връзка с провеждане на имунизацията. Явяването на
адресатите на такъв индивидуален административен акт на дру
го място, на друга дата или в друг час на може да се приеме за
изпълнение на посоченото задължение. Характерно е, че изпъл
нението на възложените административноправни задължения
може и трябва да бъде извършено в точно определен момент -
нито по-рано, нито по-късно. Неизвършването на изпълнител

ните действия във фиксирания от акта на държавно управление
момент, а по-късно от него, води до окончателно неизпълне
ние на този акт, тъй като нуждата от задоволяване на опреде
лен обществен или държавен интерес в случая е преминала.
Най-чести са случаите, когато за изпълнение на адми-
нистративноправните задължения законът или актът на държав
но управление определят известен срок, без да се указва точно
и моментът на изпълнението. Например съгласно определения
от министъра на транспорта ред собствениците на моторни
превозни средства, носещи определени регистрационни номе
ра, трябва да преминат технически преглед в рамките на 30 дни,
предварително определени в талона. На посочените собстве
ници се възлага едно срочно задължение, чийто момент на
изпълнение не е точно фиксиран. Това задължение може да бъ
де валидно извършено всеки момент в рамките на определения
срок. Този срок е даден в полза на адресатите на администра
тивния акт, а съответните технически служби (контролно-тех
нически пунктове) са длъжни да приемат дължимите преста-
ции във всеки един момент до края на срока, без да могат да
изискват престирането да става преди крайната дата, тъй като,
макар и възможно, изпълнението до тази дата не е още изиску
емо. От само себе си се разбира, че изпълнителните действия
трябва да бъдат извършвани през работното време на служите
лите на администрацията.
При изпълнението на срочни задължения се поставя и
следният въпрос: възможно ли е тези задължения да бъдат из
пълнени с предвидения от правото ефект преди или след уста
новения срок? На въпроса трябва да се отговори утвърдител
но, ако нуждата от задоволяването на определения обществен
или държавен интерес, преследван от индивидуалния адми
нистративен акт, още не е преминала и изпълнение може да се
извърши. Въпросното изпълнение обаче може да стане само
при съгласие на органа на администрацията, издал акта.
Закъснялото изпълнение на административноправното задъл-
жение обаче не изключва възможността за налагане на предви

дени по закона санкции на задълженото лице, дори и когато
това закъсняло изпълнение е станало със съгласието на самата
администрация.
3.2. Изпълнение на неокончателни индивидуални

Изпълнението на административноправни задължения,

произтичащи от индивидуални административни актове, които
не са станали окончателни (необжалваеми), се подчинява на от
делни правила, посочени в Административнопроцесуалния ко
декс. Изходно положение тук е разпореждането на чл. 90, ал. 1
АПК, според което до изтичане на срока за оспорване по адми
нистративен ред на акта на държавно управление, последният
не се привежда в изпълнение, освен ако заинтересуваните по
него лица не са заявили писмено, че няма да го оспорят. Не е
трудно да се види, че посоченият текст на АПК забранява пре
ди изтичането на срока за обжалване не каквото и да е изпълне
ние, а само принудително изпълнение. Това означава, че изпъл
нителни действия по издадения индивидуален административен
акт могат да бъдат извършвани доброволно от неговите адре
сати и преди изтичането на срока за неговото обжалване.
Всъщност тук се намираме пред случай на административен
акт, чийто срок за изпълнение е даден в полза на задълженото
лице. Нещо повече - в случай на писмено заявление, че няма
да обжалва, адресатът на такъв акт на държавно управление
може да бъде принуден да извърши дължимата престация. От
друга страна, изпълнителни действия по един неокончателен
административен акт могат да бъдат валидно извършвани и от
самата администрация, тъй като за нея обвързвателната сила
за изпълнение важи още от момента на издаването на акта.
Възможността за изпълнение на един индивидуален адми
нистративен акт, който не е станал окончателен (необжалваем),
се разкрива особено ясно в разпореждането на чл. 166, ал. 1

АПК, което предвижда, че своевременно подадена жалба сре
щу един акт спира неговото изпълнение. Законът предвижда
спиране на едно изпълнение, което вече е започнало било чрез
извършване на доброволни изпълнителни действия от задъл
жените по акта страни, било чрез такива, организирани от са
мата администрация. Изпълнението може да бъде осъществе
но принудително едва след като оспореният акт е станал необ-
жалваем, т.е. срещу него не е подадена жалба в определения
срок от връчване на съобщението за издадения акт или пък про
тест на прокурора в същия срок. Изтичането на посочените в
закона срокове за оспорване на индивидуалния администрати
вен акт стабилизират неговото положение и го правят оконча
телен. Именно и от този момент съдържащите се в него адми-
нистративноправни задължения стават изискуеми, стига в са
мия акт да не е предвиден срок за доброволното му изпълне
ние. От този момент нататък срещу длъжника може да бъде
предприето и принудително изпълнение.
От гореизложеното се вижда, че изпълнителните действия
по реализацията на един индивидуален административен акт,
който не е станал окончателен, могат да се извършват в опре
делен от закона период, който може да бъде по-къс или по-дъ
лъг в зависимост от това, кога и дали е предприето оспорване
(от задължените страни или от прокурора) на този акт по адми
нистративен ред. Този период не може да бъде по-кратък от 14
дни след издаването на акта. Той може да бъде обаче и значи
телно удължен, ако съобщението за издаването на акта е било
връчено на задълженото лице в един по-късен момент. Ако ак
тът е бил оспорен с жалба или протест по административен
ред, но контролният орган ги е оставил без последствие, той
става окончателен, а задълженията по него - изискуеми, стига
да не е предвиден срок за доброволно изпълнение.
Същото е положението и при обжалването по съдебен
ред - виж чл. 166, ал. 1 АПК. Жалбата или протестът пред съ
да спират изпълнението на административния акт, освен ако
съдът разпореди друго. Когато административният орган е до

пуснал предварително изпълнение на акта, съдът по искане на
заинтересуваната страна може да спре изпълнението му. В те
зи случаи спирането на изпълнението продължава до момента,
в който компетентният съд е издал решение, влязло в законна
сила, ако с това решение оспореният акт е бил потвърден. През
целия този период - от момента на спиране на изпълнението
на акта до момента на постановяване на контролното реше
ние, органите на администрацията не могат да предприемат ни
какви принудителни изпълнителни действия спрямо задълже
ните лица и организации. Напротив, последните във всеки мо
мент от този период могат да извършват доброволно изпълни
телни действия по реализацията на оспорения администрати
вен акт.
По изключение изпълнението на административния акт
може да бъде спряно и от прокурора. Законът за съдебната
власт предвижда, че прокурорът може да спре изпълнението на
акт (незаконосъобразна писмена заповед и разпореждане), сре
щу който е направен протест, до разглеждането му от съответ
ния орган. В този случай на спиране е необходимо да се напра
вят няколко уточнения. Постановление за спиране не е необ
ходимо, когато се протестира срещу актове на държавно
управление по АПК, тъй като подаването на протеста пред кон
тролния орган в този случай спира автоматично изпълнението.
При подаване на протест срещу административен акт по спе
циален закон би трябвало да се постановява и спиране от про
курора, ако в самия закон няма основание за автоматично спи
ране. Изпълнението на административноправни задължения,
произтичащи от административни актове, издавани по специал
ни правни норми, трябва да се подчинява на условията, пред
виждани в техните разпоредби. Във всички случаи обаче и при
него следва да се прилагат общите принципи на изпълнението,
изложени по-горе, за обвързвателната изпълнителна сила на
актовете и тяхната изпълняемост.
3.3. Предварително изпълнение на

Разглежданите правила за изпълнителната сила на актове

те на държавно управление и времето за тяхното изпълнение
се прилагат в случаите, когато по закон се допуска предвари
телно изпълнение на съдържащите се в тях административ-
ноправни задължения. Така специална правна норма може да
предвиди незабавно изпълнение на издадения административен
акт (чл. 60, ал. 1 АПК). От тази категория е например разпо
редбата на чл. 80 от Закона за държавната собственост, която
предвижда незабавно изземване на държавни имоти от лица,
които ги владеят без законно основание. Изземването става по
заповед на областния управител. От такъв характер са също и
разпоредбите на чл. 21 от Закона за здравето, които предвиж
дат издаване на забрани за дейности и предмети, представлява
щи непосредствена опасност за здравето на хората, унищожа
ване на продукти и лекарствени средства, опасни за здравето,
карантиниране на бацилоносители или на заразноболни и т.н.
Предварително изпълнение се допуска, от една страна, ко
гато в самия административен акт е включено изрично разпо
реждане в този смисъл, ако това се налага и с цел да се осигури
животът или здравето на гражданите, да се защитят важни ин
тереси на държавата и обществото (вж. чл. 60, ал. 1 АПК).
Такива административни актове обикновено могат да се изда
ват при упражняване на оперативна самостоятелност от ком
петентната администрация и при личната отговорност на длъж
ностните лица - например по Закона за здравето, Закона за ве
теринарномедицинската дейност, Закона за митниците, Закона
за МВР, Закона за движението по пътищата и т.н.
Въпреки всички изброени по-горе случаи на предварител
но изпълнение се предполага съществуването на едно изклю
чително положение, предвидено в специалната правна норма
или в самия административен акт. Поради това към него тряб
ва да се прибягва много внимателно при стриктното спазване и
ограничителното тълкуване на съответните текстове. Трябва

да се отбележи, че допускането на предварително изпълнение
на индивидуални и други административни актове не изключва
упражняването на предвидения по закона контрол за тяхната
законосъобразност и правилност и най-вече на контрол, пред
виден в Административнопроцесуалния кодекс.
Най-после, предварително изпълнение на административ
ния акт може да се допусне и когато страните са заявили пис
мено, че няма да го обжалват (чл. 90, ал. 2 АПК). Всъщност
при тази хипотеза не би могло да се говори за същинско пред
варително изпълнение на акта, тъй като след отказа на страни
те да го обжалват той е станал окончателен за тях и е придобил
необходимата обвързвателна изпълнителна сила и следва да
бъде редовно изпълнен.
4. Предмет, място и субект на изпълнението
Предметът на изпълнението на едно административно-

правно задължение е едно фактическо състояние, един факти
чески резултат, който се има предвид при издаването на актове
на държавно управление. Този фактически резултат е крайната
цел на административния акт и всъщност той е обусловил не
говото издаване. Непосредственият резултат, който се цели с
изпълнението на породените с административния акт задълже
ния, се свързва винаги с едно поведение на носителите на тези
задължения или на други лица, които действат от тяхно име и
за тяхна сметка. В тази светлина предметът на изпълнението
може да бъде например едно поведение на адресата на адми
нистративния акт, изразено в извършване на нещо (facere) -
явяването му на задължителен медицински профилактичен
преглед; събаряне на застрашаваща да се самосрути построй
ка и др. под. Поведението на застрашеното лице може да се
изрази в неизвършване на нещо (поп facere) - въздържане от
употреба на запечатано съоръжение, което не отговаря на
условията за безопасни условия на труд; въздържане от замър-
сяване на околната среда или от установяване на контакти с

външни лица при наложена карантина на заразноболни и т.н.
Предметът на изпълнението като резултат на определено по
ведение на адресата на административния акт може да се пред
стави най-после и под формата на даване на нещо (dare) - вна
сяне на парична сума за изплащане на данък или задължителна
застраховка; предаване на предмет, който има археологическа
или историческа стойност, и т.н.
На административното право обаче са познати актове на
държавно управление, които не предполагат съществуването
на някакъв предмет в посочения по-горе смисъл. Например ад
министративният акт, с който на едно лице се дава гражданст
во, не е свързан непосредствено с някакъв предмет на изпълне
ние, с това да се направи някаква дължима престация, да не се
направи или да се даде нещо. Тук, разбира се, остава настрана
въпросът за действията, които следва да предприемат органите
на администрацията и останалите граждани по зачитането на
създадения административноправен статут на лицето, придо
било гражданство.
Във връзка с изпълнението на административноправни за
дължения се поставя въпрос дали е възможно да се приеме, че
те са изпълнени и когато административнозадълженото лице
престара предмет, различен от този, определен в акта на дър
жавно управление или в специалната административноправна
норма. Може ли например задълженото лице по един акт за
принудително отчуждаване на ценен предмет да престара
вместо него парична сума в размер на неговата стойност?
Трябва да се подчертае, че в подобни случаи заместването на
предмета на изпълнението с друг предмет е недопустимо, ос
вен ако за противното има изрично разпореждане в съответна
та административноправна норма. Без изрично предписание на
правната норма заместването на дължимата престация с друга
не може да стане дори и когато предлаганата престация е по-
ценна от нея и дори когато органът на администрацията е съгла
сен с такова заместване. В това отношение възможността за
заместване на дължимата престация по административното

право се различава от института на заместването на престация
по облигационното право (datio in solitum), което е допустимо
при съгласие на кредиторите и при липса на забрана от страна
на закона.
Възможността за предписание на специална администра-
тивноправна норма да се замести по изключение предметът на
административноправното задължение с друг предмет не бива
да се смесва със случаи на т.нар. заменоизпълнение. При заме-
ноизпълнението, което е един от видовете принуда в областта
на реализацията на административноправни задължения, не
става въпрос за подмяна на дължимата престация с друга, а са
мо за промяна на начина и вида на изпълнението. Дължимата
престация при заменоизпълнението е същата, която е визира
на в административния акт, само че действията, които трябва
да се извършват по нейната реализация, вместо от задължено
то лице се извършват от друго лице по нареждане на адми
нистрацията (например неизпълнението на задължението да се
разчисти тротоарът от натрупаните строителни материали от
задълженото лице дава възможност на администрацията сама
да разчисти за сметка на задълженото лице). Обратно, при за
местването на предмета на задължението с друг предмет
вместо дължимата престация се престира друго нещо.
Мястото на изпълнението е важен елемент при извършва
нето на изпълнителните действия, които, за да бъдат валидни,
трябва да бъдат свързани с точно определено място. Обикно
вено мястото на изпълнение се посочва в самия администрати
вен акт или в специална правна норма. Ако посочването на
местоизпълнението не е направено по този начин, за място на
изпълнението се приема местонахождението на органа, който
е издал акта на държавно управление (парите за изплащане на
данъка се внасят в касата на ТД на НАП; изпълнението на пока
на за явяване за справка в полицията - в службата, която е
изпратила поканата, и т.н.). Ако изпълнителните действия за
сягат недвижим имот, извършването им обикновено става по
местонахождението на имота, освен ако характерът им позво

лява те да бъдат извършени на друго място (например даване
на данни за технически паспорт на недвижим имот).
Субект на изпълнението на едно административноправно
задължение може да бъде отделен гражданин, организация или
някакъв държавен орган (учреждение, предприятие и т.н.). В
последния случай длъжностните лица, служителите и работ
ниците от държавни учреждения и предприятия в качеството
им на техни органи или на обикновени членове на личния им
състав могат да се представят в положението на субекти на
изпълнение на административноправни задължения, ако до тях
е отправен акт на държавно управление, който им възлага та
кива задължения (например орган от Министерството на окол
ната среда и водите издава предписания до управителя на дър
вопреработвателен цех да вземе необходимите мерки за опаз
ването на околната среда). Много често субект на изпълне
нието е лицето или организацията, до които е адресиран адми
нистративният акт. Те сами трябва да извършат изпълнител
ните действия по реализацията на административноправното
задължение. Не е изключено обаче изпълнителните действия
да бъдат извършени от други лица или организации, които не
са адресати на акта на държавно управление.
Субектът на изпълнението невинаги съвпада със субекта
на административноправното задължение, което следва да се
изпълни. Субектът на задължението е правно обвързаното ли
це, което трябва да обезпечи изпълнението на задължението,
но то невинаги се явява субект на изпълнението. В някои слу
чаи дори субектът на задължението не може да извърши и сам
изпълнителните действия, а трябва да бъде подпомогнат от
свой представител или пълномощник (лица, поставени под по
печителство, лица, които отсъстват от страната, и др.). Напри
мер малолетен е намерил предмет с археологическа стойност.
С намирането на предмета възниква административноправно
то задължение в 7-дневен срок да бъдат уведомени за това съ
ответният музей или общината. Уведомяването може да бъде
извършено и от родителя или настойника на малолетния. В

примера малолетният е обвързан в юридическия смисъл на ду
мата с административноправното задължение за уведомяване
на музея (общината) за намерения предмет. Той обаче не може
да извърши правновалидно посочените действия без посредни
чеството на родителя или настойника, отговорни за изпълне
нието на тези задължения. Отговорното за изпълнението в слу
чая лице (родител, настойник) може само да не извърши изпъл
нителните действия, а да натовари за това друго лице, което на
свой ред ще се яви технически изпълнител на съответното ад-
министративноправно задължение.
От изложеното се вижда, че изпълнението на администра-
тивноправни задължения може да се извършва от различни ли
ца и неговият правен ефект, като релевантен факт за правото,
да бъде един и същ - погасяване на административноправното
задължение за обвързания с него и отговорен за неговото
изпълнение адресат на административния акт. От когото и да
бъдат извършвани изпълнителните действия обаче, във всички
случаи това трябва да става от името и за сметка на адресата
на акта на държавно управление, титуляр на задължението.
Има случаи, когато не е възможно изпълнението на адми-
нистративноправни задължения да се извърши от друго лице,
освен от лицето, което е обвързано с тях. Това са случаите при
задължения, които се възлагат с оглед личността на адресата
на административния акт (задължения intuitu personae).
Например задълженията за явяване на профилактичен преглед,
за явяване на курсове за преквалификация тежат лично върху
адресата на акта на държавно управление, от който произти
чат, защото са свързани пряко и непосредствено с неговата лич
ност, с неговата лична или професионална квалификация.
Поради това лицата, до които се отнасят, не могат да прехвър
лят изпълнението върху други лица.
5. Правни последици и правна природа

на изпълнението
Въпросът за правните последици от изпълнението на ад-

министративноправни задължения не бива да се смесва с въпро
са за правните последици от самите актове на държавно управ
ление, които произтичат от тези актове. Фактът на изпълне
нието на посочените задължения не е само един обикновен факт
от обективната действителност. Наред с това той има и опре
делено правно значение. Когато изпълнителните действия се
извършват съобразно закона, със самия факт на изпълнението
настъпва и една много важна последица за правото - погасява
нето на административноправното задължение и ликвидиране
на съществуващата административноправна връзка между ор
гана на държавно управление и титуляра на задължението. Тази
основна правна последица на факта на изпълнението е свърза
на пряко с реализацията на административноправните задъл
жения и на юридическия акт, който ги е породил.
Но изпълнението на административноправни задължения
като факт, който води до тяхното погасяване и ликвидиране, не
изчерпва своето действие само с това. То може да породи имен
но като факт и редица други последици за правото (граждан-
скоправни, наказателноправни, финансовоправни и т.н.).
Например издадено е разрешително за сеч на дърва от опреде
лен участък на горския фонд. Изпълнението от притежателя на
това разрешително на задълженията (сечене на точно опреде
лено количество маркирани дървета, от точно определен
участък и извозването им през точно определени пунктове) во
ди до следните правни последици: 1) ликвидиране на правната
връзка между горската администрация и ползвателя на държав
ния горски фонд и 2) възникване на право на собственост за
ползвателя върху отсечените дървета. Друг пример: нарежда
не на ветеринарномедицинската служба до собственика на за
разено от опасна болест домашно животно да го унищожи. С
извършване на изпълнителните действия по този администра-
тивен акт настъпва погасяването (ликвидирането) на адми-

нистративноправното задължение да се унищожи животното.
Освен това със самия акт на изпълнението възниква правото на
собственика на животното да получи обезщетение.
Очертаното положение за настъпването на различни прав
ни последици от извършването на предвидените по закона фак
тически изпълнителни действия поставя с основание въпроса
за правната природа на този факт. Не може да има никакво съм
нение, че той именно като предизвикващ появяването на прав
ни последици факт сам по себе си е едно явление, което без
друго интересува правото. Самото изпълнение на свой ред
представлява един юридически факт или, както се отбелязва в
теорията, то е един административен факт, който не бива да се
смесва с акта на държавно управление, породил изпълнявано
то правно задължение. Изпълнението се проявява като обосо
бен юридически факт, защото извършването на самите изпъл
нителни действия по административноправните задължения
проявява определения юридически ефект само по себе си като
определен факт от обективната действителност (събаряне на
сграда, унищожаване на заразено животно, плащането на опре
деления данък и т.н.). Изпълнението на административноправ-
ни задължения може да се приеме като факт дори и тогава, ко-
гато неговото предметно съдържание представлява и едно юри
дическо действие (издаване на административен акт, сключва
не на договор и т.н.).
И последно, изпълнението на административноправни за
дължения е юридически факт и поради обстоятелството, че то
като фактическа дейност отначало докрай е подчинено на спе
циален административноправен режим, установен от действа
щото право.
Изпълнението на административноправни задължения има
поначало отношение към правните последици на актовете на
държавно управление, които са ги породили. Изпълнението на
тези задължения не въздейства винаги и върху самите адми
нистративни актове и не води до преустановяване на тяхното
действие. Преустановителен ефект за действието на адми

нистративния акт може да има само онова изпълнение, което
реализира административноправни задължения, представлява
щи единствена правна последица на този акт (например явява
нето на профилактичен преглед или на призования свидетел в
съда ликвидира административноправните задължения на тези
лица, а самите актове, от които те са произтекли, погасяват
своето действие). Когато обаче от административния акт са
възникнали и други правни последици, а изпълнителните дейст
вия са засегнали само някои от тях, погасителното действие на
изпълнението засяга само последните - това действие не се
отразява нито върху останалите правни последици, нито вър
ху акта на държавно управление, който ги е породил. Този акт
ще преустанови своето действие едва от момента, в който бъ
дат осъществени всички предизвикани от него правни последи
ци (например изпълнението на задълженията за разчистване на
снега от тротоарите ще ликвидира административноправната
връзка между лицата, които са ги изпълнили, и администра
цията, която е издала нареждането за разчистване, а не и за
останалите лица, които не са извършили никакво изпълнение -
правните последици за тези лица продължават да съществуват
и издаденият административен акт продължава да действа).
6. Методи и форми за изпълнение на

административноправни задължения
6.1. Обща характеристика
Изпълнението като реализация на правоотношенията

между администрацията и останалите субекти на администра
тивното право, възникнали от административноправни норми
и издадени въз основа на тях актове на държавно управление
или визирани от тях други юридически факти, се изразява в по-
редица от престации, дължими от органите на администра

цията и другите участници в правоотношенията (граждани, ор
ганизации, други органи на управление). Вън от всякакво съм
нение е, че наред с изпълнителните действия, които се извърш
ват от адресата на административния акт, извънредно голямо
значение за постигане на преследвания резултат имат и уси
лията на администрацията и нейните служители, които са не
обходима съставка на цялостната изпълнителна дейност. Уча
стието на администрацията като фактор за организиране из
пълнението на административноправни задължения не се из
черпва с това да се предприемат от нейна страна само някакви
разяснителни, подготвителни, технически, поощрителни и дру
ги мероприятия, съвпадащи със започването на изпълнителна
та дейност на субектите на изпълнението. Ролята на админи
страцията и нейните служители трае през цялото време на
изпълнението, докато не се постигне ефективно извършване на
дължимите престации и не се погасят съществуващите адми
нистративноправни задължения. В съвременната държава нор
малното осъществяване на установени административни пра
воотношения, а оттам - и на породилите ги правни норми и
актове на държавно управление, се представя като целесъ
образно, организирано и съгласувано усилие на администра
цията и на другите страни в правоотношението към добросъ
вестно, навременно, качествено и осъзнато изпълнение на съ
държащите се в него задължения. Най-характерна черта на та
зи съвместна дейност е осъзнатата необходимост посоченото
изпълнение да бъде извършено доброволно, с отчитане на всич
ки изисквания за пълно покриване на извършеното с дължи
мото.
Методът на убеждението и осъзнаването на доброволност
та на изпълнението на различните задължения, свързани с осъ
ществяването на изпълнително-разпоредителната дейност, е
основният, решаващият метод за изпълнение на задачите на
управлението по държавното строителство. Този метод разкри
ва най-различни форми на проявление, изразени преди всичко
в извършване на широка разяснителна работа за изпълнение

на задълженията от администрацията, с даване на поощрения
за навременно, качествено и коректно изпълнение, с осъщест
вяване на непрекъснат контрол върху всички действия, засяга
щи изпълнението на задължения към държавата.
Доброволността, макар да е типичният и обичаен способ
за изпълнение на административноправни задължения, не е
единственият метод, с който се реализират различните адми
нистративни правоотношения. В определени случаи и за опре
делени условия и моменти може да се използва като средство
за изпълнение и държавната принуда.
Използването на държавната принуда за изпълнение на ад
министративни и други правни задължения не може да става
произволно, а само по предвидения от закона ред и при усло
вия, указани в специалните административноправни норми.
При това принуждението, използвано срещу административ-
нозадължените лица, винаги трябва да бъде предшествано от
усилия на администрацията и подпомагащите я органи и орга
низации за убеждаването на тези лица към доброволно изпъл
нение.
6.2. Принудително изпълнение
6.2.1. Пряка акция на администрацията и привилегия

за предварително изпълнение
Принудата в областта на административното право нами

ра много по-голямо оправдание в сравнение с принудата, до
която се прибягва за изпълнение на гражданскоправните задъл
жения, тъй като тя се свързва винаги и с непосредствено задо
воляване на определен обществен и държавен интерес. Когато
един длъжник по облигационноправна сделка (например заем)
не изпълни своето задължение, не върне дължимата сума в
определения срок, по отношение на него могат да се пред

приемат принудителни действия. На още по-голямо основание
такива действия трябва да се предприемат срещу едно лице,
което например не си е платило данъка или задължителната
застраховка или пък се е отклонило от задължението си да бъ
де свидетел.
При упражняване на принудата в посочените два случая
обаче се наблюдават известни различия. Характерно за прину
дителното изпълнение на задължения в областта на граждан
ското право е, че то трябва по принцип да бъде предшествано
от една намеса на съда, изразена с установяване на съществу
ващото задължение с влязло в сила решение, въз основа на
което се дава изпълнителен лист на правоимащия. Тук важи
правилото: най-напред съд и след това принудително изпълне
ние. При това правоимащият и след издаването на решението
и изпълнителния лист не може сам да реализира вземането си,
а трябва да търси съдействието на компетентните изпълнител
ни органи. Подобно положение за упражняване на принуда за
осъществяване на права и задължения в областта на адми
нистративното право не съществува. Когато при неизпълне
ние администрацията смята, че все пак е възможно и целесъ
образно ефективно изпълнение на задължение, произтичащо от
издаден от нея акт на държавно управление или направо от
правната норма, тя може сама, със свои средства, по пътя на
пряката акция да постигне това и с помощта на принудата. Тук
може да се приеме, че важи обратното правило: най-напред
изпълнение и после съд. В сравнение с изпълнението по граж
данското право редът при упражняване на принудата в адми
нистративното право е обърнат: тук принудата по принцип се
упражнява направо, въз основа на влезлия в сила администра
тивен акт, без да е необходимо този акт да бъде признат от
съдебните органи. Принудата тук може да се извършва по
принцип преди всякаква съдебна намеса, предварително.
Поради това в административноправната теория понякога се
говори за привилегия за предварително изпълнение, от която

може да се ползва само администрацията27.
Всъщност обаче при изпълнението на актовете на държав
но управление не е правилно да се говори за такава привиле
гия, тъй като възможността за упражняване на принуда е при
съща на самата властническа административна дейност и раз
крива един от нейните типични белези. Тази възможност е атри
бут на държавната власт, израз на която е изпълнителната
дейност. Достатъчно е актът на администрацията да отговаря
на условията, установени от закона за неговата валидност, за
да се приеме, че направо, без да е необходима никаква друга
намеса, ще може да бъде изпълнен и с помощта на принудата.
Нещо повече - това правило важи и за онези актове на адми
нистрацията, които, макар да разкриват някакви недостатъци в
своя законов статут, не са били отменени по надлежния ред от
контролните органи. Дотогава и тези актове се смятат от пра
вото за изпълняеми по силата на предположението за тяхната
законосъобразност, тъй като и по самата си същност адми
нистрацията не може да бъде друга освен подзаконова дейност.
6.2.2. Предпоставки за упражняване на принуда
Както вече бе подчертано, принуда за изпълнение на ад-

министративноправни задължения може да се упражнява само
в краен случай, ако всички усилия за едно доброволно изпъл
нение са били провалени. Но и тогава администрацията може
да пристъпи към принудителни действия само ако са налице
определени условия и предпоставки. Преди всичко трябва да е
налице едно неизпълнение или лошо изпълнение на адми-
нистративноправни задължения по указаните в предшестващо
то изложение правила, а също и възможност за по-нататъшно
27Вж. Стайков, П., А. Ангелов. Актове на държавно управление и кон

тролът за тяхната законосъобразност, с. 19 и Ангелов, А., Ив.
Дерменджиев, Г. Костадинов. Административно право на НРБ, с. 15.
изпълнение на задължението. Абсолютно недопустимо е, без

да са настъпили тези условия, да се прибягва към принудител
ни изпълнителни действия. Недопустимо е например данъкът
да се събира принудително, преди да са изтекли сроковете за
неговото доброволно изпълнение, или пък да се предприеме
принудително претърсване на помещения на граждани, ако
предметите, които се търсят, са били намерени, и т.н.
Нашето действащо законодателство вече съдържа почти
пълна кодификация на правилата за изпълнение на администра-
тивноправни задължения и отделя достатъчно внимание на при
нудителното изпълнение, вкл. на предпоставките за неговото
извършване. Основни нормативни актове в тази насока са:
Административнопроцесуалният кодекс и Законът за адми
нистративните нарушения и наказания. Заедно с изброените
източници по отношение на принудителното изпълнение се
прилагат в някои случаи норми на Гражданския процесуален
кодекс, а също и редица специални правила за изпълнение, съ
държащи се например в Закона за устройство на територията,
Закона за здравето, Закона за горите и др.
Изходното положение за прибягване до изпълнение на ад-
министративноправни задължения се съдържа в чл. 270 АПК,
който предвижда, че изпълнението на административните ак
тове и на заместващите ги решения на съдилищата се извърш
ва по реда на кодекса. Изменянето на този ред и на предпостав
ките, които той предвижда за изпълнението, може да стане са
мо по указание на специален законов текст.
Основно изискване за упражняване на принуда е да има
налице годен за изпълнение акт. Когато подлежащото на
изпълнение административноправно задължение произтича от
административен акт, той трябва да е законосъобразен, да е
влязъл в сила и да е изпълняем. На практика това означава, че
един административен акт ще може да бъде изпълнен: а) когато
против него не е подадена жалба или протест до по-горния ад
министративен орган или пред съда в срок, или когато не е под
лежал на оспорване; б) когато съдът с решението си е отхвър-
лил жалбата или протеста против акта. При наличието на по

сочените предпоставки административният акт се е превърнал
в изпълняем акт и изпълнителен титул на свързаните с него
правни задължения, които от този момент стават изискуеми.
Т.нар. изпълнителни основания са изчерпателно изброени в
чл. 268 АПК.
Съобщение за започване на принудително изпълне
ние. Наличието за уведомяване, известяване на заинтересува
ните лица е много важно условие за започване на принудител
но изпълнение и за предприемане на принудителни действия.
Принудителното изпълнение не може да бъде изненада за за
дължените лица и организации. Те трябва да знаят, че са застра
шени с извършване спрямо тях на принудителни действия чрез
надлежно съобщение (предизвестие), изпратено по установе
ния от закона ред. Преди да пристъпи към принудителни дейст
вия, органът по изпълнението е длъжен да определи срок за
доброволно изпълнение, който се отбелязва в съобщението.
Но и след изтичането на този срок или на срока, установен в
специална норма, администрацията не може внезапно и ведна
га да прибегне до принудителни действия по изпълнението.
След изтичане на срока за доброволното изпълнение, ако
последното не е извършено, до задължените лица се изпраща
ново съобщение за деня на принудителното изпълнение и за
начина, по който ще бъдат извършени изпълнителните дейст
вия (вж. чл. 277 АПК). По този начин от деня на изтичане на
срока за доброволното изпълнение до деня, в който е насроче
но принудителното изпълнение, се очертава известен период,
през който задължените лица и организации могат валидно да
изпълнят доброволно дължимите престации. Това е и послед
ната им възможност да престират доброволно, застрашени с
угрозата на конкретизираното принудително изпълнение. Този
период има и определено психологическо въздействие върху
обвързаните с изпълнението страни.
6.3. Определеност на средствата

и методите на принудата
Принудителното изпълнение може да бъде осъществено

само със средства и методи, предвидени в закона. Това основ
но положение е отразено в АПК, който постановява, че изпъл
нението на задълженията, произтичащи от административните
актове, става по реда, предвиден в закона (чл. 267 АПК). Преди
всичко принудата може да бъде упражнена само от точно опре
делените по закона изпълнителни органи. Това са длъжностни
те лица, натоварени от органа, който е издал акта, освен ако
изпълнението по изрично предписание на закона не е предоста
вено на друг орган (вж. чл. 271 АПК). Когато поради естество
то на акта той не може да бъде изпълнен от органа, който го е
издал, и в специална правна норма не е предвиден орган, който
да го изпълни, изпълнението се извършва от службите на съот
ветната община по нареждане на кмета (срв. чл. 271, ал. 3
АПК). Посоченото разпореждане на АПК създава своеобразна
концентрация на органите, които могат да извършват принуди
телно изпълнение - органите, издали акта, и съответните об
щински власти. Такава концентрация създава определеност за
длъжностните лица, които ще извършват изпълнителните
действия и компетентното ликвидиране на задълженията.
Законът трябва да определи и самите средства, с помощта
на които се осъществява принудата (например задържане, при
нудително завеждане на определено място, претърсване и из
земване, спиране на дейност или запечатване на съоръженията,
блокиране на сметка в банка, принудително удържане от тру
дово възнаграждение и т.н.). При това органите на принужде-
нието трябва да подберат онова средство, което ще осигури по
най-благоприятен за задълженото лице начин постигане целта
на изпълнението (чл. 272, ал. 1 АПК). Така например прину
дителното събиране на незначителна сума, дължима за такса
или данък, трябва да се извърши посредством удръжка от тру
довото възнаграждение, а не чрез изнасяне за публична продан
на недвижим имот или на скъп предмет. На последно място,

средствата за принуда не бива да бъдат използвани по начин,
засягащ престижа на задълженото лице (не могат да бъдат раз
гласявани например съображенията, поради които е била при
ложена принудителна мярка спрямо отклонил се от показания
свидетел).
6.4. Зачитане на „екзистенц минимума“ за

съществуване на задълженото лице
Спазването на това правило се обяснява с грижата на дър

жавата да уважава своите граждани като пълноценни членове
на обществото. Ако принудителното изпълнение посегне и
върху средствата, които са абсолютно необходими за същест
вуването на длъжника и на семейството му, фактически то би
ги поставило в положение на неравноправен член на общест
вото. Такъв гражданин, лишен от елементарни битови усло
вия, се превръща в тежест за другите. Според чл. 444 ГПК
изпълнението не може да бъде насочено върху следните вещи
на длъжника: а) вещи за всекидневна употреба на длъжника и
неговото семейство, необходимите храна и топливо, предмети
за упражняване на занятието и необходимия работен добитък
(тези вещи са изброени точно в списък, одобрен от
Министерския съвет); б) земите на земеделските стопани до
размер на средния тип частно земеделско стопанство; в) жили
щето на длъжника, ако той и някой от членовете на неговото
семейство, с които живее заедно, нямат друго жилище; г) пред
видените в други закони вещи и права като неподлежащи на
принудително изпълнение.
Необходимост от принуда. Принудителните изпълни
телни действия трябва да се извършват в рамките на необходи
мото според закона. Ако изпълнението на задължението не
представлява повече интерес за администрацията или не е ак-
туално, или ако преследваната цел е постигната по друг начин,
прибягването до принуда е недопустимо. Например при акция

за обеззаразяване на хора и жилища поради опасност от епиде
мия не трябва да се прибягва до принуда спрямо лица, които са
се отклонили от изпълнението на това задължение, щом като
опасността от епидемията е вече преминала, или ако се уста
нови, че въобще такава опасност не е съществувала и не съ
ществува. Друг е въпросът за налагане на административни
санкции на отклонилите се лица, ако се приеме, че отклонява
нето им от задълженията представлява административно пра
вонарушение.
Целенасоченост на принудата. Принудителните дейст
вия трябва да бъдат използвани за постигане на целта, предви
дена в административноправната норма. Принуда, прилагана
за постигане на друга цел, е незаконна, понеже е извършена в
превратно упражняване на властта. От друга страна, принуда
та може да бъде оправдана само ако е резултатна, в противен
случай тя е безсмислена и безцелна от гледна точка на закона.
Няма да бъде правилно например прибягването до заменоиз-
пълнение на дължими лични престации (intuitu personae), тъй
като използването на такива действия би обезсмислило изпъл
нението.
Самостоятелност на принудата. Принудителните
действия трябва да бъдат самостоятелни мерки по отношение
на други мерки и действия на държавни органи, свързани с
изпълнението на административноправни задължения. Прину
дителното изпълнение е само един от методите за реализиране
на задълженията. Чрез него се цели ефективното осъществява
не на тези задължения и поради това то не се явява в качество
то на санкция на акта на държавно управление. Принудител
ните действия се провеждат независимо от действията по евен
туалното санкциониране на задълженото лице, което с не
изпълнение или лошо изпълнение на своите задължения е кон
сумирало състава на едно престъпление, административно на
рушение, дисциплинарна простъпка или граждански деликт.
Принудата към изпълнение ще бъде в този случай самостоятел-
на мярка в сравнение с наложеното углавно, административно,

дисциплинарно или гражданско наказание.
Форми на принуда. Формата на принудителните дейст
вия може да бъде различна в зависимост от вида и съдържа
нието на дължимата престация. Принудата може да засегне
пряко личността на задължения субект, ако той сам трябва да
извърши или не извърши нещо (например завеждане под стра
жа на свидетеля в съда; задържане в заведение за отрезвяване
на пиян водач на моторно превозно средство и т.н.). Принуди
телните действия върху личността не могат да бъдат употребя
вани ефикасно при изпълнение на задължения intuitu personae.
В такива случаи при съпротива от страна на задълженото лице
обикновено става дума за окончателно неизпълнение, което
може да доведе само до прилагане на административни и други
санкции.
Принудата може да се представи под формата на въздейст
вия, засягащи определен предмет или състояние, свързани с
длъжника. Такива ще бъдат например принудителните дейст
вия, изразени в спирането на работата на машини, спиране от
движение на МПС, изземване на документи, постановяване на
забрана и описване на имущество, запечатване на помещения
или претърсването им, унищожаването на заразени предмети
или животни, принудително разместване и демонтиране на съ
оръжения и т.н.
Когато естеството на изпълнителните действия позволява
те да бъдат извършени от други лица, като форма на принуда е
допустимо да се използва т.нар. заменоизпълнение. Извърше
ните в този случай изпълнителни действия вместо субекта на
задължението са за негова сметка и имат погасителен ефект за
неговото задължение. Такъв ще бъде например случаят, когато
наети от администрацията на общината работници пренесат
струпани пред къщата стоителни материали вместо задълже
ния да стори това собственик.
Има случаи, когато органите на администрацията не мо
гат или не желаят да използват принудата под формата на за-
меноизпълнение, а предпочитат да действат направо чрез санк

циониране на неизправния длъжник под формата на т.нар.
изпълнителни глоби. Например противопожарните органи
последователно налагат глоба на обитатели на жилища, които
не предприемат мерки за обезопасяване на сградите от пожа
ри. За разлика от прякото изпълнение на заменоизпълнението
тук не се извършват никакви действия, които реално се покри
ват със съдържанието на дължимата престация. В тези случаи
налаганите изпълнителни глоби само „стимулират“ задълже
ното лице към извършване на съдържащите се в администра-
тивноправното задължение престации. Ефектът на изпълнител
ната глоба е психологически - носителят на задължението мо
же да премине към пряко изпълнение под заплахата за налага
не на следваща глоба.
Неплатените в срокове за доброволно изпълнение държав
ни вземания се събират чрез налагане на запор на суми и взе
мания, опис на движими и недвижими имущества с оглед пре
даването им по правилата на ДОПК и ГПК.
6.9. Правна характеристика на принудителното

изпълнение
С оглед на практиката се налага да се правят известни раз

граничения при оценяване от гледна точка на правото на раз
личните форми на държавната принуда, като за всеки конкре
тен случай се определи какъв е характерът на всяка една от
тях. По този начин ще може да се види дали една мярка за при
нуда е само обикновено действие на администрацията по
изпълнение на акта на държавното управление и правната нор
ма, т.е. дали е само продължение на действието на администра
тивния акт, но със средствата на принудата, или пък тази мярка
е израз на обособена санкция, наложена за извършено адми
нистративно нарушение.
Не би могло да се приеме, че всяка принуда, насочена към
изпълнението на административноправни задължения, е вина-
ги израз на някакво наказание за проявено неправомерно пове

дение, каквото може да бъде неизпълнението или лошото
изпълнение на дължими престации. Предназначението на при
нудата в административното право е да се изпълни определено
административноправно задължение, да се прояви едно ефек
тивно, едно посочено в акта на държавно управление или в
правната норма поведение, което съвпада с търсения преста-
тивен резултат. Чрез принудата административно задължено
то лице се заставя да прояви тъкмо онова поведение, при което
може да се постигне желаният резултат. Всъщност, когато се
прилага принудителна мярка с тази цел, се постига ефективно
осъществяване на едно задължение, което произтича от акта на
държавното управление или направо от правната норма. В та
къв случай се достига до онази реализация на задължението,
която е желана от правото, само че по друг начин, с помощта
на принудата, а не с доброволно изпълнение.
При принудителното изпълнение не става дума за някаква
последица, различна от визираната в административния акт или
правната норма. Има обаче случаи, когато принудителните
мерки могат да се явят и като наказателни санкции за проявено
неправомерно поведение. В такива случаи тези принудителни
мерки се представят и като нови правни последици на един нов,
неправомерен юридически факт - извършено правонарушение
от страна на адресата на акта на държавно управление. Законът
изрично свързва с този нов юридически факт определени мате-
риалноправни последици.
Когато осъществяването на административноправни за
дължения се отклони от тяхното нормално и естествено разви
тие и се стигне до виновно неизпълнение или лошо изпълне
ние, се говори за възникване на един нов факт в юридическата
действителност, който в най-общи линии се квалифицира от
правото като правонарушение (престъпление, административ
но нарушение, дисциплинарна простъпка или граждански
деликт), което се свързва с нови санкционни последици.
Във връзка с гореизложеното, ако се разгледат някои слу

чаи на неизпълнение на административноправни задължения,
ще се види, че при едни от тях става въпрос за пряко изпълне
ние, осъществено по принудителен ред, а при други - за нала
гане на наказателна санкция. Например какво представлява
спирането на работата в един цех за бои, който не притежава
пречиствателни инсталации на шахтите за отпадъчни води?
Според Закона за опазване на околната среда това ще бъде са
мо една принудителна мярка, която ще пресече нарушението и
ще застави собственика на съответното предприятие да изпъл
ни своето задължение да не допуска замърсяване на водата.
Такъв ще бъде и случаят със спиране от движение на неизправ
но моторно превозно средство съгласно Закона за движението
по пътищата. Както бе отбелязано, има случаи, когато наложе
ната принудителна мярка има смесен характер - осъществява
не на административна принуда и налагане на административ
но наказание (вж. по-горе за изпълнителните глоби).
Застъпеното тук становище за различната характеристи
ка на принудата особено добре се подчертава при случаите на
т.нар. заменоизпълнение. Например здравните органи нареж
дат всички жилища в даден квартал да се свържат с канализа
цията. Някои от жителите не изпълняват нареждането и адми
нистрацията натоварва определена организация да извърши ка
нализационните работи за тяхна сметка, която те плащат по
реда на ДОПК. Очевидно в този случай не става дума за някак
во наказание на задължените лица. Те са принудени да изтър
пят извършване на онова, което сами са били длъжни добро
волно да извършат. Но ако наред с тези мерки администра
цията им наложи и глоба за виновно неизпълнение на задълже
нията, сме изправени пред една истинска санкция, пред налага
не на административно наказание.
Дял четвърти
СПОСОБИ ЗА ОСИГУРЯВАНЕ
НА ЗАКОНОСЪОБРАЗНО
И ПРАВИЛНО ДЪРЖАВНО
УПРАВЛЕНИЕ
ОСНОВНИ ПОЛОЖЕНИЯ, ЗАСЯГАЩИ
СПОСОБИТЕ ЗА ОСИГУРЯВАНЕ НА
ЗАКОНОСЪОБРАЗНО И ПРАВИЛНО
ДЪРЖАВНО УПРАВЛЕНИЕ
Общественото управление като стройна система от орга

низационни форми, принципи и методи на действие, изградена
на научна основа, играе важна роля за построяването на ху
манно и демократично общество в нашата страна.
Изграждането и поддържането на годен и ефикасен апарат
на общественото управление предполага използване на спосо
би, които ще обезпечат неговото законосъобразно и правилно
действие. Тези способи са най-различни и произтичат от сама
та същност на държавата и от съответните социалнополити-
чески, икономически и организационно-правни условия и пред
поставки. Основни способи за обезпечаване на законосъобраз
но и правилно управление например са изграждането на съвре
менна организация и структура на системи на управление и
правилно разпределяне на труда; подбор и разпределяне на об-
СПОСОБИ ЗА ОСИГУРЯВАНЕ ... 243
служващите ги кадри съобразно придобитата от тях годност и

квалификация; възлагане компетенции на колективни органи
при вземане на най-важните решения; установяване на проце
дури и форми за извършване на управленската дейност; утвър
ждаване на нормативна база, която съответства на регулира
ните от нея обществени отношения на даден етап; използване
на определени методи на действие и средства за въздействие в
процеса на управлението; изграждане на система на постоянно
действащ контрол при поставяне, решаване и изпълнение зада
чите на общественото управление и т.н.
Сред всички способи за осигуряване на законосъобразно
и правилно управление особено място заема контролът. Кон
тролът е неизбежен спътник в работата на общественото
управление. Той се извършва върху цялата негова система и
вътре в нея отгоре надолу (от висшестоящите нейни звена към
долустоящите) и отдолу нагоре (от долустоящите към го
рестоящите звена). Той прониква във всички сфери на систе
мата на управление и оказва въздействие върху нейното укреп
ване, развитие и усъвършенстване. Той, независимо на каква
основа е изграден, представлява своеобразна автоматична га
ранция за законност и правилно действие на цялата система на
общественото управление. Разбира се, не може да се мисли, че
тази гаранция сама по себе си е достатъчна за пълното обезпе
чаване на нормално и правилно функциониране на управле
нието. Иначе, колкото съвършена и разгъната да е системата
за контрол, колкото и голямо разнообразие да разкрива по фор
ми и видове, тя не може да даде очаквания резултат без съ
действие и комплексно действие с останалите осигурителни
способи.
Характерна особеност на контрола като способ за осигу
ряване на законосъобразно и правилно действие на обществе
ното управление е, че неговото създаване и съществуване се
обуславя, определя и доминира именно от тази единствена цел.
За разлика от другите способи контролът съществува и се
свързва изцяло тъкмо с обезпечаване на законосъобразното и
правилното действие на общественото управление и необхо

димата за неговото функциониране дисциплина.
2. Понятие за контрол и видове контрол
Контролът като способ за осигуряване на нормално

(законосъобразно), редовно (непрекъсваемо) и правилно (це
лесъобразно, навременно, полезно, резултатно, качествено и
т.н.) действие на общественото управление е сам по себе си
функция от това управление. В качеството си на основна функ
ция на общественото управление контролът е управленска ка
тегория, явява се като метод на управлението и представлява
един от стадиите на управленския процес1. В общи линии съ
държанието на контрола се представя като наблюдаване, пре
ценяване и съпоставяне на определени състояния и дейности с
оглед на тяхното естествено състояние (нормално, редовно и
правилно). Контролът съдържа винаги една оценка, която се
дава от контролиращия субект (предмет, състояние, орган,
система, дейност и т.н.) в системата на общественото управле
ние. От тази гледна точка контролът като способ за наблюде
ния, преценки и решения, засягащи законосъобразността, пра
вилността и дисциплината, има за обект самото обществено,
респ. държавно управление, взето в неговата организационна и
функционална структура, развивана и изградена на определе
на материално-техническа база.
Контролната дейност и нейният обект разкриват богато
функционално и предметно съдържание. Така подлежат на кон
трол всички органи, които извършват определена дейност по
общественото управление, и всички лица, които подпомагат
чрез материално-технически действия тяхната работа. Всички
учреждения, предприятия, организации заедно с техните ръко
водители (министри, началници, директори и др.) и заангажи-
1 Вж. Студеникина, М. С. Государственньш контроль в сфере управле
ния. М„ 1974, 11-12.

раните в тях служители и работници, които извършват някаква

работа, подлежат на контрол в положението и качеството на
физически лица и колективи, заети в апарата на управлението
(длъжностни лица, колегиални органи, служители, съвети, ко
мисии, комитети и т.н.); подлежи на контрол материалната и
техническата база на учрежденията, предприятията и органи
зациите в сферата на общественото управление; подлежи,
накрая, на контрол и самата дейност, свързана с управлението
(юридическа, техническа и материална).
Общото (широкото) понятие за контрол, за законосъ
образно и правилно действие на органите на общественото
управление, включващи и органите на държавното управление,
разкрива различни видове в зависимост от: обекта на контрол
ната власт; органа, който я упражнява; начина на извършване
то; времето и обекта; средствата за действие и въздействие, с
които разполагат контролните органи, и т.н. Тук ще отбеле
жим само някои от по-важните видове контрол.
2.1. Контрол, надзор и проверка на изпълнението
Законодателството, а също и теорията и практиката на об

щественото управление използват посочените термини, за да
означат отделни видове контролна дейност с оглед на обема й
и начина на нейното извършване2. Когато урежда въпроса за
ролята на съдилищата за обезпечаване законността в държав
ното управление, Конституцията си служи с израза „контрол
за законност“ (съдилищата осъществяват контрол за законност
на актове и действия на административните органи - чл. 120,
ал. 1); терминът „надзор“ се употребява също: „Главният про
курор осъществява надзор...“ (чл. 126, ал. 2). Законът за
устройство на територията говори за „строителен контрол“
(глава XX), а Законът за здравето си служи с изразите „държа-
2Вж. в тази връзка Костов, Д. Контрол, надзор и проверка на изпълне

нието,, С.: УИ „Климент Охридски“, 1997.
вен здравен контрол“ (чл. 11) и т.н. Понякога практиката и ня

кои нормативни актове за означаване на определена контролна
дейност употребяват изразите: „проверка“ (на изпълнението),
„ревизия“ (на материални ценности) и „инспекция“. Във всич
ки изброени и подобни случаи става дума за извършване на
определена контролна дейност, схващана в най-широкия сми
съл на това понятие.
Посоченото многообразие в терминологията, свързана с
контролната дейност по работата на общественото управле
ние, е довело до възприемане на научно определяне на различ
ните видове контролна дейност, отразено в административ-
ноправната теория. Според господстващото разбиране, като се
остави настрана общото понятие за контрол, което обхваща
всички видове контролна дейност, могат да се различат два ней
ни основни вида: 1) контрол и 2) надзор3.
Контролът в тесния смисъл на тази дума е властническа
дейност на контролиращия орган, свързана с цялостно наблю
даване, преценяване и проверка на контролирания обект, насо
чена към избягване или ликвидиране на закононарушения и
неправилности в работата на лицата, които отговарят за него.
Контролът се упражнява винаги от органи, които влизат в
системата на контролните органи и обекти, заемат ръководно
положение в нея и притежават власт да организират, ръково
дят и координират подконтролната работа, за която отговарят,
както и да дават задължителни указания за отстраняване на
неблагополучията в нея и да предприемат мерки за определено
въздействие. Контролният орган проверява не само изпълне
нието на издадените от него нареждания и указания, но така
също изпълнението на нарежданията и указанията на всички
по-горестоящи органи в системата на управлението, които се
отнасят до контролираната дейност. Когато кон тролът се огра
ничава до проверяване изпълнението на издадените от самия
' Вж. напр. Козлов, Ю. М. Цит. съч., с. 245 и сл.; Административное пра
во. Под ред. А. Е. Лунева, 230-232; Starosciak, J. Цит. съч., 357-359, и др.
СПОСОБИ ЗА ОСИГУРЯВАНЕ... 247
контролен орган актове, прието е да говорим за проверка на

изпълнението (например началникът на отдел „Образование“
при общината проверява изпълнението на дадените от него ука
зания относно детските градини в общината). Проверката на
изпълнението в този смисъл се схваща от някои автори като
част от контрола.
Контролът и проверката на изпълнението са динамични
управленски категории и най-често се проявяват като необхо
дима съставка на самото управление, приемано като организа
ция, ръководство и контрол. Тази тясна връзка на контрола с
управленската дейност му дава възможност да обхване всички
нейни компоненти и връзки и да осигури нейното законосъ
образно и правилно извършване. Такъв е например случаят с
вътрешноведомствения контрол или с контрола, упражняван в
системата на двойното подчинение. Контролът е неотменна
функция на управлението, която се осъществява постоянно и
непрекъснато и прониква в цялата негова система. Понякога
контролната функция се свързва с точно определени случаи и
обекти и се осъществява инцидентно от специални лица и ор
гани, натоварени да извършат проверката в определен момент
и период. Този случай на контрол се нарича ревизия. Ревизията
обикновено се извършва по сигнал и при дадено нареждане от
компетентния орган и се състои в преглеждане на работата в
дадени обекти на контрола. Много често тя се поверява на на
рочно създадени специализирани контролни учреждения и
служби, наречени инспекции, инспекторати. Не е изключено
инспекторският контрол да бъде ограничен и по своя обем
(например упражняване на контрол само за законосъобразност
на контролираната дейност, какъвто е обикновеният случай).
Надзорът като проява на контролна дейност в областта на
общественото управление е по-тясно понятие от контрола,
описан по-горе4 . В общи линии неговите цели съвпадат с тези
4Подробно за разграничаване на понятията „надзор“ и „контрол“ вж.

Дерменджиев, Ив. Проблеми на административното правораздаване,
23-28 и цит. там автори; Костов, Д. Цит. съч. Контрол, надзор и... и др.
на контрола, но съдържанието му разкрива известни ограниче

ния, липсващи при контрола. Надзорният орган стои по прави
ло вън от системата (подсистемата) на контролирания обект
(съдебните и прокурорските контролни органи, които осъщест
вяват надзор върху администрацията, се намират вън от нейна
та система; вън от подсистемата на един контролиран отрасъл
на дейност се намира и една инспекция, която упражнява над
зор върху определени актове, издавани по този отрасъл).
Надзорният орган не осъществява ръководни функции спрямо
контролираните звена, поради което и не отговаря за тяхната
дейност. При надзора контролната дейност се упражнява с
оглед на законосъобразното проявление на контролираните
дейности, а не и с оглед на тяхната правилност. Накрая, мето
дите на действие и средствата за въздействие, до които прибяг
ва надзорният орган, са подчинени на точно определена проце
дура и са точно посочени в акта, с който се установява надзор
(например правораздавателните надзорни органи в областта на
държавното управление спазват предвидените в Администра-
тивнопроцесуалния кодекс и в другите нормативни актове про
цедури и могат да въздействат с точно определени от тях сред
ства - отмяна на административни актове, спиране на изпъл
нението им и пр.).
Надзорни функции върху работата на органите, влизащи
в системата на общественото управление, осъществяват на ши
рока основа органите на правораздаване, на прокуратурата и
на специализираните административни органи, определени
точно от закона (случаите на различни видове инспекции).
Обикновено надзорната дейност се изгражда на основата на
централизацията, което е обусловено от съдържанието на над
зора - обезпечаване на еднаквото прилагане на закона във всич
ки сфери на общественото управление. Това не изключва оба
че възможността при своята дейност органите на надзора да
поддържат тясна връзка с местните органи и звена от система
та на управлението.
Някои автори приемат, че в областта на контрола за оси

гуряване на законосъобразно и правилно действие на общест
веното управление съществува отделна, обособена в самостоя
телен способ функция - контролно-надзорната дейност. Към
нея се отнася дейността на споменатите по-горе инспекции (по
стандартизацията, финансите, безопасните условия на труд и
т.н.). Характерно за тази специфична дейност според същите
автори е, че тя се извършва само за законосъобразност, но за
разлика от обикновената надзорна дейност, при нея може да се
стигне до определени административни мерки (например на
лагане на глоби или на мерки от принудителен характер, осъ
ществяващи предупреждаваща или пресичаща роля). Струва ни
се, че посочените белези не дават основание за обособяване на
отделен контролно-надзорен способ, особено като се има пред
вид, че упражняващите подобна функция органи на държавния
административен надзор извършват тази контролна дейност ка
то специализирани органи на едно административно ведомст
во, което осъществява цялостен контрол върху влизащите в
неговия обсег на действие проверявани обекти.
С оглед на основанието, от което произтича, контролът се
дели на обществен и юридически (държавен). Общественият
контрол се основава на общественото начало, което е важен
фактор за изграждането и развитието на обществото, тъй като
дава възможност на гражданите и техните организации да взе
мат активно участие в общественото управление на страната.
Общественият контрол прониква във всички звена на управле
нието и неговата роля непрекъснато нараства. В много случаи
упражняването на обществения контрол е улеснено и подпо
магано от основни нормативни актове (Конституцията, съот
ветният раздел от АПК относно предложенията и сигналите и
др.). Общественият контрол може да се осъществява и органи
зирано - чрез различните обществени организации и органи на
обществеността (контрол на синдикатите, на комисиите за бор
ба с противообществените прояви на малолетни и непълно
летни и т.н.). Понякога общественият контрол може да се из-
рази и чрез целенасочена дейност на гражданите, които

отстояват определени свои интереси в общественото управле
ние (например контрол на потребителите, на ползвателите на
определени услуги и т.н.).
Юридическият (държавен) контрол се опира винаги на
определени правни норми, които определят както неговото
приложно поле и обем, така и органите и лицата, които го
упражняват. В зависимост от органите, които го осъществя
ват, юридическият контрол е: 1) парламентарен контрол; 2) ад
министративен контрол; 3) прокурорски надзор 4) праворазда
вателен надзор и 5) омбудсман.
Според момента (времето), в който се извършва, контро
лът може да бъде: предварителен, текущ и последващ.
Предварителният конторл има превантивен характер и се из
разява в проверка на условията, при които трябва да се извър
ши определена управленска дейност, за да се предотвратят не
законосъобразни или неправилни нейни проявления (например
публично обсъждане или обсъждане в рамките на определена
обществена организация на проект за нормативен акт, съгла
суване издаването на една заповед за възлагане на задача, наз
начаване, уволнение и др. под. с мнението на заинтересувани
организации или ведомства и т.н.). Текущият контрол съпътст
ва извършването на определена дейност (например обсъждане
и разискване на въпроса за извършване на действието, издава
нето на акта в заседанието на колегиалния орган, който го из
дава, участие на представители на обществени организации в
обсъждане на документ или акт, издаван от колегиален орган и
т.н.). Последващият контрол има място след извършването на
контролираната дейност (одобряване на издаден акт от точно
определени органи и организации, преценяване на резултата,
настъпил след извършването на дейността или издаването на
акта и т.н.).
Според обекта, който подлежи на проверка, контролира
ната дейност може да се насочи към служебни лица и органи на
управлението, предмети (материална и техническа база) на
управлението и функции и дейности (юридическа, техническа

и материална дейност). Независимо от критерия за разграни
чаването й контролната дейност във всички случаи се свързва с
наблюдения, проверки, преценки и въздействия на определено
поведение от лица и органи, участващи в работата на общест
веното управление.
3. Обществен контрол
3.1. Обща постановка5
Обществените способи за контрол са тясно свързани с

широкото участие на народа в управлението на страната и са
част от неговото проявление. Те произтичат от основното кон
ституционно положение, че цялата държавна власт произтича
от народа и се осъществява от него (срв. чл. 1, ал. 2). Строгото
спазване на Конституцията и законите е основно задължение
не само на държавните органи и на длъжностните лица, но съ
що и на самите граждани и техните организации. От друга стра
на, упражняването на обществен контрол от гражданите и ор
ганизациите върху работата на общественото управление е
подчертан израз на демокрацията, която непрестанно укрепва
и се развива. В Република България е изградена солидна нор
мативна основа за гарантиране свободното проявление на об
щественото начало в общественото управление, вкл. специал
ни законоположения, засягащи контролната дейност на об
ществото и отделните граждани във всички области обществе
ния живот. Няма закон, свързан с работата на общественото
управление, който в по-малка или по-голяма степен да не пред
вижда контролни правомощия за гражданите и техните орга-
5 Вж. подробно по този въпрос Къндева-Спиридонова, Е., М. Кара-

гьозова-Финкова. Актуални проблеми на обществения контрол. С.,
1982, с. 175 и сл.
низации, свързани със законосъобразното и правилно дейст

вие на управлението. При това регулирането на общественото
въздействие върху управлението се обхваща във всички него
ви проявления - и когато става дума за организирано контро
лиране на управленската дейност чрез обществените органи
зации, и когато това става чрез различни органи на обществе
ността или от самите граждани. Разбира се, правната уредба на
свободната или организираната инициатива на гражданите да
участват в работата и контрола на общественото управление
не бива да се схваща като одържавяване на тези средства. Прав
ното нормиране например на обществен контрол върху някои
страни на административната дейност не означава превръщане
на този контрол в държавен или административен контрол,
схващан като организационно-правен, юридически способ за
контрол върху администрацията. Това означава само, че дър
жавата чрез закона улеснява упражняването на подобен кон
трол и гарантира неговата резултатност.
Общественият контрол върху администрацията във всич
ки свои проявления не е юридически способ за осигуряване на
законосъобразно и правилно действие на нейните органи. Той
е предоставен на инициативата на гражданите и организациите
за участие в общественото управление и се основава на тяхно
то положение на равноправни членове на съвременното об
щество. Това положение е закрепено в Конституцията чрез
признаването на свободна изява на личността във всички начи
нания на строителството, вкл. и участието й в контролната
дейност по работата на общественото управление. Свободното
участие на гражданите и организациите в контрола не е обвър
зано в никакъв закон, с никакви процедури и условности, които
биха спъвали и ограничавали неговата целенасоченост и дина
мика. Всяка противна на това положение законова или друга
разпоредба би влязла в противоречие с основния принцип за
участие на гражданите в управлението.
3.2. Форми, средства и ефективност

на обществения контрол
Общественият контрол върху работата на управлението

се осъществява при голямо разнообразие на форми, методи и
средства, по-важните от които ще бъдат разгледани по-долу.
Важна проявна форма на този вид контрол са различните
заявления на гражданите и организациите по работата на об
щественото управление - искания, молби, жалби, сигнали,
мнения, предложения и др. под., отправяни било направо до
компетентните органи, било по друг начин (например чрез
средствата за масова информация). Обикновено заявителите
търсят задоволяване на определени свои лични или групови ин
тереси (предложението да се преобразува транспортната мре
жа, да се постави или премахне знак, който регулира движе
нието, сигнализирането за тютюнопушене в заведение за об
ществено хранене въпреки забраната за това). От този вид са
поначало и заявленията на гражданите и организациите, които
имат характер на рекламация или жалба, свързани с определе
на проява на органите на общественото управление, което съ
щевременно разкрива елементи и на обществен контрол върху
него. Самото подаване на заявленията, основано на конститу
ционното право да се отправят към различни органи и органи
зации молби, жалби, предложения, заедно с контрола, който
авторите им извършват в процеса на тяхното решаване, пред
ставлява значителен обществен фактор, който гарантира доб
рата работа на съответните органи и длъжностни лица. То оказ
ва мобилизиращо действие върху органите и служителите на
управлението и ги стимулира към добросъвестно, своевремен
но и резултатно изпълнение на възложените им задължения.
Друга важна форма на обществения контрол е организи
раният контрол, който упражняват върху системата, звената и
работата на управлението различните обществени организа
ции и техните низови поделения в учрежденията, предприя
тията, кооперациите, заведенията и т.н. Контролната дейност
на обществените организации се осъществява чрез техните ор

гани, които действат в тясно взаимодействие с органите от раз
личните звена на общественото управление и обикновено се
намират на същото ниво в системата.
Разновидност на организирания обществен контрол е кон
тролът, упражняван от органи на обществеността. При този
вид контрол, както и при контрола на обществените организа
ции, става дума за обществена функция на контрол, която най-
често се осъществява по отношение на дейността на органи за
държавно управление или пък на обществени отношения, свър
зани с тази дейност. От този вид са например комисиите за бор
ба с противообществените прояви на малолетни и непълно
летни.
Ефективна и полезна форма на обществен контрол по ра
ботата на управлението, която доби огромно значение в съвре
менния етап у нас, е систематичното обсъждане дейността на
различни органи на управление на събрания, конференции, съ
вещания и др., на които присъстват служебни лица и ръководи
тели, като дават разяснения и отчет за извършваната от тях
дейност. Тази форма разкрива възможности за целенасочено и
резултатно преодоляване на недостатъци в работата и за взе
мане на практически и полезни решения за по-нататъшното
правилно управление.
Особено полезна и авторитетна форма на обществения
контрол в последно време са критичните публикации, обнарод
вани в средствата за масова информация (печат, радио, телеви
зия, интернет и др.).
Разгледаните форми на обществен контрол не подменят и
не дублират установените в Конституцията, законите и други
те нормативни актове организации или юридически способи за
контрол върху общественото управление. Те оказват в повече-
то случаи решаващо въздействие върху работата на неговите
органи, звена и служители, като я подпомагат активно за зако
носъобразното й и правилно протичане. Последователното из
вършване на обществено-контролната дейност не само спома-
га за отстраняването на нередности и недостатъци в работата

на администрацията, но й придава по-голяма стабилност и ав
торитет, които дават възможност на органите в различните
нейни звена да действат уверено и компетентно при решаване
на поставените пред тях задачи.
Ефективността на обществените средства за контрол вър
ху работата на общественото управление е многократно пот
върждавана от практиката. Прилагането им може да бъде
последвано при определени обстоятелства от привличане в
управлението. Упражняването на обществения контрол при
всичките си форми води до задвижване на юридическите спосо
би за контрол и за търсене на юридическа отговорност от про
винилите се лица. Няма да бъде преувеличено, ако изтъкнем,
че в известни случаи общественият контрол действа с по-голя-
ма резултатност от установени юридически способи за контрол
и че дори понякога той стига да тяхното изместване. Стига се
понякога дотам, че граждани или организации при защита на
свои права и интереси да предпочетат задвижването на общест
вения пред организирания юридически контрол на признати и
предвидени от закона държавни контролни учреждения (съд,
прокуратура, инспекции и т.н.). Без да се подценява значението
на обществените средства за контрол в такива случаи, не може
да не се отбележи, че подобно изместване на редовни държав
но-контролни институции от средствата на обществения кон
трол дискредитира работата на тези институции и поставя под
въпрос тяхното нормално съществуване.
ЮРИДИЧЕСКИ КОНТРОЛ
1. Контрол на представителните органи
С оглед на своя обект - държавното управление, юриди

ческите (организационно-правовите) способи за контрол мо
гат да се разглеждат като една обща система. В нея трябва да
бъде отредено подобаващо се важно място на парламентарния
контрол, осъществяван от Народното събрание. Той няма за
предмет цялата администрация, а е насочен преди всичко към
висшия и централните органи на изпълнителната власт -
Министерския съвет и министерствата. Дори само този факт е
достатъчен да се оправдае разглеждането на парламентарния
контрол на първо място сред останалите юридически способи
за контрол върху държавното управление.
Идеята за такъв контрол не е нова. Тя е заложена още в
Търновската конституция. Макар че изпълнителната власт е
принадлежала изцяло на княза и е действала под негов върхо
вен надзор, членовете на Народното събрание са оставили „за
себе си“ правото да правят официални запитвания до прави
телството, на които министрите са били длъжни да отговарят.
В действащата Конституция този контрол е уреден още в
първия текст за Народното събрание: „Народното събрание
осъществява законодателната власт и упражнява парламента
рен контрол“ (чл. 62, ал. 1).
Контролната зависимост на централната изпълнителна
власт произтича първо от факта на нейното конституиране.
Министерският съвет се избира от Народното събрание, то мо
же да извършва промени в неговия състав и т.н. На второ място,
правителството извършва цялостната своя дейност в съот
ветствие с конституцията и законите, които Народното събра-
ние приема - в този смисъл то е и олицетворение на изпълни

телната власт. Освен това, отделно от законите, Министер
ският съвет е длъжен да изпълнява и решенията на Народното
събрание, които по силата на чл. 86, ал. 2 от Конституцията са
задължителни за всички държавни органи.
Парламентарният контрол е характерен със своята всеоб-
хватност, защото може да засегне както дейността на съответ
ните длъжностни лица, така и самите тях - както законосъ
образността и правилността на действията на правителството
и отделните министри, така и техния персонален състав.
Методите, които могат да се използват за осъществяването на
контрола, се заключават във възможността Народното събра
ние периодично или инцидентно да изслушва информация от
отделните министри по поставени въпроси, като това право е
предоставено на постоянните комисии, които от името на
Народното събрание упражняват парламентарен контрол.
Всъщност Народното събрание и парламентарните комисии
имат правото да задължават министрите да се явяват на техни
заседания за посочената цел. Освен изслушването на инфор
мация, т.е. даването на отговор на поставените въпроси на са
мите заседания, за осъществяването на парламентарния кон
трол може да се изисква предоставянето на сведения и доку
менти. Това право имат парламентарните комисии и то засяга
както всички длъжностни лица, така и отделните граждани, т.е.
налице е значително разширяване кръга на правните субекти,
спрямо които може да бъде упражнен парламентарен контрол.
Тук влиза цялата държавна администрация, а не само Мини
стерският съвет. Например, ако парламентарната комисия по
образование покани ректора на един университет да предоста
ви някакви сведения, той е длъжен да се яви и да направи това
(чл. 80 от Конституцията). Към методите на контрол се включ
ва и правото на народните представители на въпроси и пита
ния до Министерския съвет (като цяло), както и до отделните
министри. На това тяхно право кореспондира задължение за
отговор, като по отношение на питането се допускат разисква-
ния и вземане на решение от Народното събрание, ако за това

има направено предложение най-малко от 1/5 от народните
представители (чл. 90 от Конституцията).
Парламентарният контрол логично може да доведе и до
определени юридически въздействия. В крайна сметка това е и
същината на контрола - направените изводи и обобщения да
се „материализират“ в съответно въздействие. Народното
събрание може да извърши промени в структурата на централ
ната администрация - да създава, преобразува и закрива ми
нистерства (чл. 84, т. 7 от Конституцията). Също така може да
извършва промени в персоналния състав на централната адми
нистрация - промени в правителството (чл. 84, т. 6 от
Конституцията), освобождаване на ръководители на други цен
трални институции (напр. председателя на БНБ, председателя
на Комисията за защита на конкуренцията и др. - чл. 84, т. 8
от Конституцията). Особено важно е да се подчертае правомо
щието на Народното събрание да гласува недоверие на Мини
стерския съвет. Това става по предложение на 1/5 от народни
те представители, но за да се приеме, са необходими гласовете
на повече от половината от всички народни представители. При
отхвърляне на предложението ново предложение на същото ос
нование може да се направи най-рано след 6 месеца. Резултатът
от гласуването на недоверие (било на министър-председателя,
било на Министерския съвет) е подаване на оставката на пра
вителството от страна на министър-председателя.
Парламентарният контрол не бива да се смесва със
сътрудничеството между Народното събрание и Министерския
съвет. Конституцията дава право на членовете на Министер
ския съвет да участват в заседанията на Народното събрание и
парламентарните комисии, като по тяхно желание те се из
слушват с предимство (чл. 83, ал. 1).
В контрола на представителните органи своето място
заема и общинският съвет, чиито контролни правомощия мо
же да засягат издаваните от кметовете административни акто
ве. Общинските съвети имат право да отменят актовете им, из-
дадени в нарушение на техните решения по чл. 21 от Закона за

местното самоуправление и местната администрация.
Друга форма на контрол представляват питанията, които
общинските съветници имат право да отправят към кметовете
на общини съгласно чл. 33 ЗМСМА. На тези питания кметове
те са задължени да отговарят устно или писмено на заседание
на общинския съвет.
2. Административен контрол
Административният контрол в съвременната държава е

неразделна част от административната, изпълнителната
дейност. Той е проявление на тази дейност и е една от опорни
те точки на нейното съдържание, схванато като организация,
ръководство и контрол. Без постоянен, непрекъснат, всестра
нен и целенасочен административен контрол не можем да си
представим въобще каквато и да било дейност на органите на
изпълнителната власт.
Административният контрол прониква във всички звена на
държавния управленски апарат, засяга всички техни прояви и
начинания и наблюдава цялата материално-техническа база,
необходима за тяхната работа. Той е гаранция за изпълнението
на издаваните от административните органи управленски ре
шения и е средство за проверка на тяхното качество с оглед
установените критерии и стандарти на държавното управле
ние. Административният контрол следи за състоянието на пер
соналния състав на различните звена на държавната адми
нистрация, учреждения, предприятия, заведения, служби и тех
ни поделения и т.н., като има пряко отношение към неговия
служебен статут. Административният контрол следи също и
за състоянието, организацията и използването на материално-
техническата база, предоставена за обслужване на администра
тивно-управленската дейност.
За разлика от парламентарния контрол, който по силата

на Конституцията е контрол върху звена и органи на държав
ния апарат, вкл. върху органите на изпълнителната власт, ад
министративният контрол е властническа дейност, която се
осъществява вътре в системата на държавното управление от
органи на самото това управление (Министерския съвет, ми
нистри и ръководители на ведомства, кметове на общини и ръ
ководители на техни специализирани служби и т.н.). Всяко
управленско решение е неразривно свързано с упражняван вър
ху цялостното негово развитие и проявление административен
контрол, като се почне от неговото планиране и подготовка,
мине се през неговото изработване и приемане в установените
от закона форми и се свърши с проверката на неговото изпъл
нение. В този смисъл упражняваният контрол е и предварите
лен, и съпътстващ, и последващ.
Поначало предназначението на административния кон
трол върху управленските решения е да не се допусне тяхното
издаване, действие и изпълнение да се извършва в нарушение
на принципа на законността, а също и на изискванията за тях
ната правилност (целесъобразност, навременност, резултат
ност и т.н.). Не е изключено обаче в определени от закона слу
чаи административният контрол да се извършва и само с оглед
на законосъобразността на издаваните решения (случаите, ко-
гато контролиращите органи упражняват определени надзор
ни правомощия спрямо контролираните органи). Осъществя
ваният в подобни случаи контрол за законност (най-вече от спе
циализирани административни звена-инспекции) може да се
представи като административен надзор.
Съобразно положението, което заемат контролните орга
ни в системата на организацията и подчинението им, с оглед на
обема на контролните правомощия различаваме четири вида
административен контрол: 1) контрол на Министерския съвет,
2) централистичен ведомствен (вътрешноведомствен, йерархи
чески) контрол, 3) специализиран контрол и 4) контрол в систе
мата на местното управление.
2.1. Контрол на Министерския съвет
Уредбата за контрола от страна на Министерския съвет се

намира в Конституцията (гл. V). На Министерския съвет е въз
ложено правомощието да упражнява общото ръководство на
държавната администрация (чл. 105, ал. 2), следователно и от
говорността за нейното функциониране. В това правомощие
се съдържа и принципната възможност да се упражнява кон
трол. Контролните въздействия са точно указани и в този сми
съл може да се каже, че контролът не засяга абсолютно всички
органи на държавната администрация. Той се отнася до най-
важните от тях. Ограниченият обсег на контрола се обяснява с
обстоятелството, че на Министерския съвет е възложено „об
що ръководство“ на държавната администрация като цяло.
Контролът, естествено, не би могъл да достигне до всички и
най-„нискостоящи“ органи на администрацията. Иначе ще оз
начава, че общото ръководство се превръща в обикновено опе
ративно ръководство, което е свързано с практическо неудоб
ство за такъв орган като Министерския съвет.
Министерският съвет има правото непосредствено да кон
тролира дейността на министерствата в лицето на техните ръ
ководители - министрите. И тук става дума за най-важната, за
юридическата им дейност - издаваните от тях административ
ни актове. Контролът е пълен - и за законосъобразност, и за
правилност. Той е и ефикасен, защото се изразява във възмож
ността да бъдат отменяни незаконосъобразните и неправилни
актове на посочените органи. Основанието за упражняването
му се съдържа в чл. 107 от Конституцията, който гласи:
„Министерският съвет отменя незаконосъобразните или непра
вилните актове на министрите“.
Министерският съвет разполага с важни контролни пра
вомощия и по отношение на персоналния състав на някои от
най-важните органи на изпълнителната власт, т.е. той може, в
лицето на министър-председателя, да извършва персонални
промени. На първо място това засяга заместник-министрите,
които могат да бъдат освобождавани от длъжност (чл. 108,

ал. 2). Въпросното контролно въздействие засяга и едни от най-
важните органи на местното управление - областните управи
тели. Допуска се възможността областните управители да бъ
дат освобождавани от Министерския съвет.
Контролът на Министерския съвет е неформален контрол,
не е съпроводен със срокове, специални производства и пр.
Отношенията му с министерствата, които контролира, са от
ношения между висшестоящи и подчинени органи, отношения
между органи с обща и специална компетентност, което е ос
нование за съществуващата контролна зависимост.
За разлика от преди, новата Конституция не допуска така
ва широта на контролните правомощия на министрите върху
органите на местното управление. Важен фактор в това отно
шение е утвърждаващото се местно самоуправление. Контрол
ната намеса е само относно законосъобразността на актовете
на органите на местното управление, и то не като принципно
положение, а само „когато това е предвидено със закон“
(чл. 144 от Конституцията).
2.2. Централистичен административен контрол
Централистичният административен (ведомствен) контрол

се извършва спрямо всички звена на държавната администра
ция, схващана като обособена управленска система. Послед
ната може да бъде представена приблизително като пирамида
от степенно подредени на различни нива органи на изпълни
телната власт, които се намират в тясна връзка помежду си и
които действат поначало в съответните административно-те
риториални единици на републиката. На върха на пирамидата
се намира Министерският съвет, на който пряко са подчинени
отделните министри и ръководители на ведомства като негови
подчинени специализирани органи; в междинната (областната)
степен на пирамидата действат областните управители; в дол-
ната част на пирамидата се намират кметовете и действащите

към тях специализирани органи.
Всички посочени звена на държавната администрация се
намират в определени организационно-функционални връзки,
разкриващи белези на субординация, суперординация и коор
динация. По този начин най-висшето звено на системата
(Министерският съвет) се намира в положение на суперорди
нация (спрямо подчинените му) и всяко най-нисше звено - кме
тове на общини и др. - в положение на субординация спрямо
стоящите над тях звена - областни управители.
Има случаи, когато междинните или най-нисшите звена
на специализираната администрация не са включени в систе
мата на съответните им по степен местни органи на управле
ние и дори не са разположени в обикновените административ
но-териториални единици (области, общини), а се оформят в
създадената за тях специална ведомствена система със свое те
риториално разположение на междинните и низовите звена
(например системата на горската администрация, на транспор
та, на съобщенията и т.н.). Организационно-функционалните
отношения на суперординация, координация и субординация
се установяват и между органите на държавно управление
(изпълнителната власт), включени в системата на центра-
листичното ведомствено подчинение.
Характерна особеност на връзките, които съществуват
между различните органи на държавно управление при описа
ното централистично административно подчинение, е че те се
изграждат във вертикална плоскост посредством прилагането
на принципа на суперординация, координация и субординация.
Зависимостите, в които се намират органите на изпълни
телната власт, включени в пирамидата на администрацията,
определят и направлението на централистичния администра
тивен контрол, който се упражнява върху тях. Този контрол
обхваща всички звена и се упражнява по вертикалната линия.
Централистичният административен контрол е всеобхватен.
Той засяга цялата сфера на управленската дейност, която се
извършва от подчинените звена. Той засяга също положението

и поведението на лицата, които действат в подчинените орга
ни, и оказва въздействие върху тях. Контролът, най-после, се
отнася и до материално-техническата база, която е поверена
на органите на държавно управление, върху която също може
да се окаже определено въздействие. Особено динамичен е ад
министративният контрол върху дейността (юридическа, тех
ническа и материална) на звената, които са организирани в
системата на централистичното ведомствено подчинение. Той
се извършва по цялата верига на подчинението, а също и вътре
във всяко едно звено.
Контролът, осъществяван от по-горните органи в систе
мата на административното подчинение, е постоянен и непре
късваем. За да бъде действен и ефикасен, административният
контрол трябва да се изразява в една постоянна и непрекъсната
проверка на цялото състояние на работата на подчинените зве
на, чрез която да се поддържа то на нивото, необходимо и по
лезно за функционирането на различните административни
служби.
Контролът, осъществяван в административната йерархия,
е целенасочен. Чрез него се осигурява спазването на целта на
закона, другите нормативни актове и тяхното най-правилно
прилагане от контролираните органи. Този контрол съдейства
в максимална степен за бързо и ефикасно осигуряване на зако
носъобразност и правилност в работата на държавното
Поначало административният контрол не е подчинен на
някакви форми и производства. Той може да бъде извършван с
всички позволени от закона и естеството на службата средст
ва, през всяко време и в различни форми. Неговото извършва
не става обикновено служебно (ex officio) по инициатива на
контролиращите органи. Не е изключено обаче контролът да
бъде извършен и при направени предложения или подадени сиг
нали, жалби, искания и др. от граждани, организации или дру
ги държавни органи. В този случай контролът се задвижва чрез
сезиране. Възможностите за гражданите, организациите и раз

личните държавни и обществени органи да сезират контролни
те административни органи са предвидени обикновено в спе
циални правни норми, а също и в общите законоположения,
които осигуряват правото да се подават жалби, молби, сигна
ли, предложения и др., каквито се съдържат в АПК.
Средствата за въздействие, използвани от административ
ния контрол, могат да засегнат персоналния състав, материал
но-техническата база и актовете на контролираните звена. В
случай на установени закононарушения или неправилност в
тяхната работа може да се стигне до подменяне или размества
не на служебни лица, до създаване, ограничаване, разширява
не, разместване и ликвидиране на обекти, влизащи в материал
но-техническата база, и до отмяна (а в определени от закона
случаи - и до видоизменяне или спиране) на издадените актове
на управление.
2.3. Административен контрол, упражняван на

специално основание
Формите за осъществяване на административен контрол

върху дейността на органите на държавно управление (изпъл
нителната власт) не се изчерпват с разгледания по-горе общ
контрол. Отношенията между различните звена в центра-
листичното административно подчинение са твърде комплици
рани и мъчно могат да бъдат обхванати само от контролните
правомощия, присъщи на висшестоящите органи на адми
нистрацията. Спецификата на обществените отношения в
областта на изпълнителната дейност налага често да се при
бягва и до специализиран административен контрол6 , осъщест
вен от органи на едно ведомство или пък осъществяван и вър-
6Вж. в тази връзка Костов, Д. Специализираният външноведомствен кон

трол в държавното управление на НРБ (Автореферат на дисертация). С.,
1983.
ху граждани и организации за проверка на отделни страни от

тяхната дейност.
Много често основа на споменатия специализиран кон
трол е т.нар. двойно ведомствено подчинение, което обикно
вено намира място при действието на различни функционални
органи на държавно управление. Такива органи осъществяват
контрол на специално (функционално) основание върху други
органи на администрацията. Поначало този контрол не се раз
личава от йерархическия контрол или от контрола при двойно
то подчинение. Обемът, съдържанието и въздействието обаче
на този контрол, основан на двойното ведомствено подчине
ние, не са същите, както при упражнявания контрол на основа
та на централистичното административно подчинение. За раз
лика от него специализираният контрол засяга само фрагмен
ти от дейността на контролираните органи (например финан
сирането, строителството). При него обикновено се контроли
ра законосъобразността на извършваната дейност, а не и нейна
та правилност. На последно място, средствата за въздействие,
които използва този вид контрол, са различни по сила от тези,
с които разполага обикновеният централистичен администра
тивен контрол. Така например специализираните контролни
органи не могат да окажат влияние върху положението на пер
соналния състав в контролираните звена и организации, нито
върху тяхното имущество, а само могат да въздействат върху
тяхната работа чрез допустими от закона средства (спиране
действието на издадени актове като незаконосъобразни и отна
сяне въпроса за тяхната отмяна пред компетентните по-горни
органи; блокиране изпълнението на определени решения, които
противоречат на закона и др. под.). Освен на функционално ос
нование специализираният административен контрол може да
намери място и в случаите, когато специална правна норма
предвижда упражняването му върху определени страни на из
вършваната дейност от различните учреждения, предприятия,
организации и дори частни лица. Такъв ще е например случаят
с установяването на контрол върху изпълнението на специал-
ните задължения в областта на строителството (държавен

строителен контрол), противопожарната охрана (държавен
противопожарен контрол), безопасност на движението по пъ
тищата (КАТ), опазване на околната среда, качеството на сто
ките и услугите и т.н.
Специализираният административен контрол разкрива
следните по-важни характерни белези:
1) По основанието - извършва се винаги на специално ос
нование, предвидено в съответен нормативен акт, който пред
вижда нарочно функционално обособени органи за контроли
ране на определена дейност (функция) или пък специални от
раслови административни органи за контролиране на отделни
страни от определена дейност. Специални функционални ор
гани са например Министерството на финансите, Държавната
агенция по стандартизация и метрология и техните поделения
и др., а специални отраслови органи - Министерството на вът
решните работи (противопожарен контрол, КАТ), Министер
ството на здравеопазването (РИОКОЗ - регионални инспекции
за опазване и контрол на общественото здраве), Министерст
вото на околната среда и водите и др. По-важни нормативни
актове, които създават специално основание за администрати
вен контрол, са например Законът за устройство на терито
рията, Законът за движението по пътищата, Законът за здраве
то, Законът за държавния вътрешен финансов контрол и др.
2) По органите - извършва се поначало от специализира
ни органи (цели ведомства или отделни техни звена), които
осъществяват непрекъснато контролна функция. Много често
тези специализирани административно-контролни органи но
сят наименованието „инспекции“ (РИОКОЗ, Главна инспекция
по труда, Държавна автомобилна инспекция и т.н.). Важната
роля на специализирания административен контрол, упражня
ван върху отделни функции или страни на богатата дейност,
свързана с държавното строителство, налага все по-настойчи-
во привличане в неговата работа на широки слоеве от общест
веността и на различни неправителствени организации.
3) По целите - извършва се за законосъобразност на

наблюдаваната дейност или функция. Органите на специализи
рания административен контрол следят за съответствието на
извършваната от предприятия, учреждения, организации и
частни лица дейност с разпоредбите на специалните норматив
ни актове. Във всички случаи обаче контролните органи оста
ват вън от централистичното подчинение на контролираните
звена. По упражнявания кон трол за законосъобразност техни
те контролни правомощия се осъществяват паралелно с кон
трола, който се извършва върху същите звена от висшестоя
щите звена по линия на централистичното административно
подчинение. От тази гледна точка органите на специализира
ния административен контрол не могат да осъществяват някак
во ръководство върху контролираните звена, нито да отгова
рят за извършваната от тях специализирана дейност. С други
думи, и с оглед на направеното по-горе разграничение на видо
вете контрол, органите на специализирания административен
контрол всъщност упражняват върху контролираните звена
надзор за законност. Поради това много често в такива случаи
се говори направо за „държавен строителен надзор“, „държа
вен противопожарен надзор“, „държавен корабоплавателен
надзор“ и т.н.
4) По методите на действие - опира се винаги на изрични
разпореждания на нормативните актове, чието прилагане
наблюдава. В тези нормативни актове се посочват и средства
та, които са на разположение на специализирания контрол при
проверка на наблюдаваните обекти. Така например запознава
нето с материали, свързани с обекта на контрола, извършване
то на проверки на място, изискването на преписи и извлечения
от документи, справки за извършени действия, изслушване на
обяснения и др. под. средства за подпомагане на контрола тряб
ва да бъдат изрично предвидени в съответната правна норма за
всеки отделен случай. В това отношение възможностите на
специализирания административен контрол са твърде ограни
чени в сравнение с тези на централистичния административен
контрол, при който висшестоящият орган, по силата на заема

ното от него положение в пирамидата на подчинението, разпо
лага с несравнимо по-широки правомощия, вкл. с властта да
нарежда, изисква и предприема извършването на всички необ
ходими действия за правилното протичане на контролираната
дейност.
Важен метод на действие при специализирания адми
нистративен контрол е сътрудничеството, което установяват
неговите органи с органите на обществеността и обществени
те организации. Все по-пълно и по-широко в съвременния етап
в специализираната контролна дейност се привлича за участие
и обществеността, която чрез своите органи в редица случаи
се нагърбва дори и с прякото осъществяване на тази дейност.
5) По средствата за въздействие - използва само онези от
тях, които изрично са посочени в специалния нормативен акт.
В това отношение разглежданият административен контрол
разполага с твърде ограничени правни средства. Най-честият
случай на пряко въздействие върху контролираната дейност е
спирането й поради незаконосъобразност. За разлика от цен-
тралистичния административен контрол специализираният
контрол не разполага с възможност поначало да отменя или
видоизменя разкритите от него незаконосъобразни актове на
администрацията. Чрез спирането се преустановява временно
незаконосъобразната дейност на контролирания орган до ре
шаване на въпроса от компетентните висшестоящи органи
(например спиране на незаконно строителство, запечатване на
помещения и съоръжения, спиране от движение на моторно
превозно средство и др. под.).
При констатирани закононарушения органите на специал
ния контрол нямат право да упражняват дисциплинарни въз
действия върху нарушителите за разлика от положението при
централистичния административен контрол. Обикновено сред
ство за въздействие в тези случаи е налагането на предвидени
те от закона административни наказания.
2.4. Контрол в системата на местното управление
Специфичният облик на този контрол се очертава от нор

мативната му уредба, съдържаща се в Конституцията, Закона
за местното самоуправление и местната администрация и
Административнопроцесуалния кодекс. Съгласно разпоредби
те на ЗМСМА изпълнителната власт по места се осъществява
на две нива - област и община. Налице е процес на децентра
лизация на държавното управление чрез прехвърляне на ком
петенции от центъра по места, особено ярко изразен в основ
ната административно-териториална единица - общината.
Като територия, на която се осъществява местното самоуправ
ление, общината, казано най-общо, е със значително разшире
ни компетенции - и в икономиката, и в социално-културната
област и пр. Отношенията между общинския съвет като орган
на местното самоуправление и кмета на общината като орган
на изпълнителната власт съдържат елементи на контролна за
висимост. На първо място, съгласно Конституцията (чл. 139,
ал. 2) кметът в своята дейност освен че се ръководи от закона,
се ръководи и от актовете на общинския съвет. Напълно
естествено е последният да има поглед върху това как се изпъл
няват неговите актове, т.е. да упражнява контрол. ЗМСМА
конкретизира това, като отбелязва, че актове на кмета, които
са в нарушение на определени решения на общинския съвет
(тези по чл. 21), могат да бъдат отменяни от него. Контрол вър
ху изпълнителната власт в общината в лицето на кмета имат
право да осъществяват и отделните общински съветници чрез
„питанията“. Съгласно чл. 33, т. 4 ЗМСМА такива питания мо
гат да се отправят, като на тях кметът е задължен да отговори
устно или писмено на същото заседание, освен ако общинският
съвет не реши друго. От своя страна, кметът на общината съ
що има право на контрол върху актовете на общинския съ
вет. Това правомощие е уредено в чл. 45 ЗМСМА.
Самите изпълнителни органи в системата на местното
управление се намират в определено отношение на адми-
нистративна подчиненост, която се характеризира с тази осо

беност, че се изгражда в две посоки - вертикална и хоризон
тална. Подчинение по вертикална линия съществува между
различните по степен изпълнителни органи - кметове и
областни управители, респективно между изградените към тях
специализирани органи, също между кметовете на общини и
кметовете на райони и кметства.
Децентрализацията в държавното управление не означава
пълна откъснатост от центъра. Държавното управление по
места започва от областите и едно от главните му предназна
чения по Конституция (чл. 142) е да съдейства за осигуряване
на съответствие между националните и местните интереси.
Оттук произтича и въпросът за контрола, който областната ад
министрация в лицето на областния управител може да осъ
ществява на територията на областта 7. Контролът по верти
кална линия в системата на местното управление като правило
не е съпроводен с формални изисквания. Контролът е само за
законосъобразност, с което се отчита проблемът за по-голяма-
та самостоятелност на управленските органи по места. Не е
допустимо вмешателство в оперативната управленска дейност,
както би било, ако контролът беше и за правилност. Той е ефи
касен контрол обаче, защото областните управители могат да
отменят незаконосъобразните актове на кметовете на общини.
Контролът по хоризонтална линия се осъществява между
еднакви по степен органи, но с различен обем на властнически
те правомощия, каквито са кметовете на общини и специали
зираните органи като органи с обща и специална компетент
ност. Той е неформален контрол, всеобемен - и за законосъ
образност, и за правилност, което произтича от едностепен-
ността и непосредствената връзка между контролиращи и кон
тролирани, от една страна, и от друга - от непосредственото
ръководно положение на кмета спрямо общинската адми
нистрация. Възлагането на кмета на функцията да ръководи ця-
7Вж. в тази връзка Хрусанов, Д., Д. Костов. За контролните правомо
щия на областния управител. - Съвременно право, 1997, № 4.
лата изпълнителна дейност на общината означава и възлагане

то на отговорността за това. Естествено е да се упражнява и
цялостен и пълноценен контрол в това отношение, без да е не
обходимо изрично оправомощаване. Така актовете на спе
циализираните органи ще могат да бъдат спирани, отменяни и
въобще извършвани всички възможни контролни въздействия
без всякакви формалности в това отношение. Кметът на общи
ната, в изпълнение на своите контролни правомощия, има пра
во да извършва и персонални промени в специализираните из
пълнителни органи, т.е. да „назначава и освобождава от длъж
ност заместник-кметовете на общината, кметските наместни
ци, ръководителите на звената на издръжка на общинския бю
джет, началниците и служителите в общинската администра
ция... “ (чл. 44, ал. 1, т. 3 ЗМСМА).
2.5. Особени гаранции за осъществяване на

административния контрол
Упражняването на административния контрол при опре

делени положения трябва да се съобразява със специални усло
вия и производства, предвидени в отделни нормативни актове
като необходима гаранция за законосъобразно, правилно, ефек
тивно и качествено извършване на контролната дейност. Такива
са случаите с условията и производствата, предвидени за
упражняване на контролната дейност по АПК, които в най-общ
план имат тясна връзка със защитата на правата и интересите
на гражданите и техните организации.
В АПК, наред с останалите контролни механизми, е спе
циално уреден и въпросът за предложенията и сигналите
(гл. VIII). Той намира своето основание в чл. 45 от Конститу
цията, според който „ гражданите имат право на жалби, пред
ложения и петиции до държавните органи“. Чрез упражняване
то му на гражданите и организациите се предоставя правната
възможност да участват пряко в работата по управлението на
страната.
С изключение на въпросната уредба в АПК, правото за по

даване на заявление не е оформено като отделен организацион
но-правен способ за упражняване на контрол върху държавно
то управление, а само като широка възможност за участие на
гражданите и организациите в работата на общественото
управление. От тази гледна точка това право може да бъде
използвано за задвижване на всички гаранционни способи за
законосъобразно и правилно функциониране на апарата на
управлението и по-специално - на държавното управление.
Правото на заявления не е ограничено с някакви срокове, не е
зависимо от някакви лични интереси, нито пък е обвързано от
някаква система на контролни инстанции. Заявленията по сми
съла на Конституцията на РБ могат да се подават през всяко
време и до всякакви органи и инстанции, които влизат в апара
та на държавното управление. В този смисъл правото за пода
ване на заявления, свързани с работата на държавното управле
ние, има характер на истинско народно искане (претенция), на
подобяващо известната още на старите римляни actio
popularis.
При упражняване на правото на заявление може да се въ
веждат само известни ограничения за някои от способите за
контрол върху администрацията, без да се ограничава по съ
щество самото право за подаване на заявлението. Такъв ще е
например случаят с подаването на жалби за защита на субек
тивни права по АПК. Съгласно кодекса жалбоподателят, кога-
то обжалва административния акт с оглед на неговата законо
съобразност, може да подава по административен ред само ед
на жалба - до съответния висшестоящ орган по линия на под
чинението. След това актът влиза в сила и подлежи на изпълне
ние. Целта на това ограничение е да се съкрати броят на адми
нистративните инстанции при решаване на въпроса за правото
на гражданина, като му се даде възможност по най-кратък път
да го защити направо пред съда. Всъщност защитата на закон
ни права и интереси чрез подаване на жалби и молби до съди
лищата е най-сигурният път за тяхната ефикасна защита, тъй
като по Конституцията само съдилищата осъществяват право

съдието в РБ, като прилагат законите точно и еднакво спрямо
всички (срв. чл. 119 и чл. 124 Конст.).
3. Прокурорски надзор
Контролната дейност на прокуратурата се представя като

самостоятелна институция в единната система за контрол вър
ху работата на общественото управление. От тази гледна точ
ка прокуратурата се схваща като особена система за упражня
ване на надзор за точното спазване на законността от всички
органи в държавата, от всички организации и лица, която взема
необходимите мерки за борба с нарушения на закона, за отме
няне на противозаконни актове на контролираните органи и ли
ца и за възстановяване на нарушени права. При осъществяване
на надзорната дейност прокуратурата е длъжна да привлича
към съдебна отговорност лицата, извършили престъпления от
общ характер. Посочените функции на прокурорския надзор
за обезпечаване на законността в страната са уредени в
Конституцията (чл. 127) и ЗСВ (чл. 136 и 145). Особено място
сред функциите на прокуратурата, които засягат работата на
държавното управление, заема функцията по надзора за закон
ност, упражняван спрямо различните видове административни
актове, издавани от органите на администрацията. Този надзор
на прокуратурата, известен като „общ“ надзор, си поставя за
дачата да съдейства в максимална степен за точното спазване
на законите в цялата дейност на държавното управление8.
8 Общонадзорната функция на прокуратурата е предмет на редица съчи

нения в нашата правна литература - срв. например Ангелов, А. С.
Общият надзор на прокуратурата. С., 1958; Митков, В. Правни средства
за търсене на отговорност по реда на общия надзор на прокуратурата. -
СП, 1977, № 4; Стоев, С. Общ надзор на прокуратурата и юридическа от
говорност. - СП, 1978, № 5; Мулетаров, С. Проблеми на общия надзор
за законност, упражняван от прокуратурата. - СП, 1983, № 1 и др.
Общонадзорната дейност на прокуратурата върху актове

те на държавно управление е насочена към обезпечаване на
тяхната законосъобразност. Чрез общия надзор прокурорски
те органи следят дали тези актове съответстват на разпоредби
те на Конституцията, законите, указите, постановленията на
Министерския съвет и на другите нормативни актове. От обсе
га на този надзор са изключени само актовете на Народното
събрание и президента. Прокурорската намеса по реда на об
щия надзор задължава компетентните контролни органи да взе
мат отношение по повдигнатия пред тях въпрос за законността
на един административен акт. Прокуратурата сама не може да
отмени или видоизмени нито един акт на държавно управле
ние, който тя смята за незаконосъобразен.
Основно средство за реагиране (оспорване) срещу неза
коносъобразни актове на администрацията е протестът.
Прокурорът подава протести срещу незаконосъобразни
те постановления, правилници, наредби, инструкции, решения,
заповеди и др. актове на държавно управление по реда, предви
ден в закона (чл. 145 ЗСВ). Прокурорът може да спре изпълне
нието на оспорения акт до разглеждането на протеста от съот
ветния орган.
Протестът на прокуратурата е средство на прокурорския
надзор за реагиране срещу отделни незаконосъобразни актове
от областта на държавното управление. Тук става дума за изо
лирани случаи на закононарушения, при които подаването на
протест цели непосредственото отстраняване по пътя на кон
трола на настъпили противозаконни правни последици. Когато
обаче става дума за многобройни и систематични нарушения
на законността, допускани от органите на управлението по
определени въпроси или група от въпроси, прокурорът може
да действа по пътя на предложението с оглед отстраняване
вредните последици, произтичащи от тях. Целта на предложе
нието е не само да се ликвидират конкретно допусканите нару
шения на законността в работата на общественото управле
ние, а и да се подобри самата работа, като се отстранят и пре-
одолеят причините, които са довели до тяхното извършване.

Понякога дори прокуратурата не е в състояние да разкрие всич
ки допуснати закононарушения в надзираваната от нея област
или дейност на държавното управление, нито пък непосредст
вено увредените от тях лица. Въпреки това прокурорът ще мо
же да подаде предложения, ако е установил такива нарушения
и ако от състоянието на работата в някои от звената на апарата
се вижда, че се допускат систематично нарушения от този род.
Така например, ако е факт, че замърсяването на даден водоем
се дължи на незаконната дейност на химическите предприятия,
които изхвърлят отпадъци в него, без да е необходимо да се
фиксира всеки конкретен случай на замърсяване, прокурорът
може да подаде предложение до компетентните органи за пре
одоляване на такова вредно за околната среда действие. Този е
и смисълът на чл. 145 ЗСВ, който разпорежда: при изпълнение
на предвидените от закона функции прокурорът може да изпра
ща материалите (в резултат на проверки) на компетентните ор
гани, когато установи, че има основание за търсене на отго
ворност или за вземане на принудителни административни мер
ки, които не може да осъществи лично. Например при наруше
ния в опазването на околната среда от дадена производствена
фирма може да се предложи да бъде потърсена дисциплинарна
отговорност от конкретните длъжностни лица, но да се пред
ложи същевременно и спиране на нейната дейност от компе
тентните органи, което означава налагане на принудителна ад
министративна мярка чрез издаването на индивидуален адми
нистративен акт. От тази гледна точка предложението на про
курора има голяма обществена значимост, тъй като то не само
съдейства за непосредственото отстраняване на закононаруше
нията, но и подпомага целенасочено укрепването и възстано
вяването на законността в работата на различните звена на об
щественото управление.
Предложението не е обвързано поначало с някакви сроко
ве или със сезиране на точно определени органи. То може да
бъде отправено до всеки орган от системата на общественото
управление, стига той да е компетентният орган, т.е. който би

могъл да отстрани допуснатите закононарушения и да помог
не за подобряване състоянието на законността в даден отрасъл
или сфера на дейност. Възможността за реагиране по пътя на
предложенията обаче не може да се свързва с някакво „право“
на прокурора да действа. Тук не става дума за право, а за ком
петентност на прокурора да действа, и той ще бъде длъжен да
действа, щом е налице обстановка на системни нарушения на
законността, без да преценява дали трябва да подаде или не
съответното предложение. Обикновено предложенията се от
правят до ръководството на учреждението, предприятието или
организацията, в които са допуснати закононарушенията. Няма
пречка обаче те да бъдат подавани направо и пред вис
шестоящи и други органи от същата система, ако се прецени,
че ефектът им ще бъде по-пълен и своевременен.
Предложението, както и протестът, поражда определени
правни последици. Сезираният от него орган е длъжен да го
разгледа и да вземе необходимите мерки за отстраняване на
закононарушенията и на предизвикалите ги причини и усло
вия.
В зависимост от характера на извършените нарушения
прокурорът може да привлече към наказателна отговорност
виновните лица или да предложи на компетентните органи да
привлекат, както вече бе посочено, виновните към администра-
тивнонаказателна, дисциплинарна или гражданска отговор
ност, когато е необходимо.
Прокуратурата е в правото си да налага и административ
ни наказания. Прокурорските органи по повод извършваната
от тях надзорна дейност могат, по изключение, да налагат пред
видената в ЗСВ административна глоба в размер от 50 до 2000
лв. (чл. 405). Основанието за налагане на това административ
но наказание направо от прокурора е специфичното адми
нистративно нарушение „неизпълнение на разпореждане на
прокурора“, издадено във връзка с упражняваните от него над
зорни функции по обезпечаване на законността.
4. П равораздавателен надзор
4.1. Понятие за административно правораздаване
Правораздавателният надзор върху дейността на органи

те на държавно управление (изпълнителната власт) е властни
ческа контролна функция на определени по закона органи (съ
дилища, административни юрисдикции). Тя е позната на тео
рията и практиката като административно правораздаване9 .
Последното, наред с гражданското и наказателното правораз
даване, е част от единното правораздаване в Република
България, което си поставя за цел еднаквото и точно прилага
не на законите спрямо всички лица и организации, търсещи не
говата намеса за реализиране и защита на определени права и
признати от закона интереси в сферата на държавното управле
ние (чл. 124 и 125 от Конституцията).
Правораздавателният надзор, осъществяван под формата
на административно правораздаване, е важен юридически спо
соб за обезпечаване законността в държавното управление и за
защита на субективните права и интереси на гражданите и тех
ните организации. Той е важна съставка на единната контрол
на система, установена от Конституцията и законите за обезпе
чаване на нормално, законосъобразно и правилно държавно
управление. Правораздавателният надзор сполучливо допълва
функционирането на другите юридически способи за контрол
в областта на администрацията и особено по въпросите за за
щита на субективните права и интереси на гражданите и орга
низациите. В много случаи този надзор е предпочитан, а поня
кога и единствен способ за защита на субективните права и ин
тереси поради специфичните гаранции за опазване на закон
ността, които са свързани с неговата организация и функциони
ране, и поради стабилитета, с който се ползват неговите реше
ния.
9Хрусанов, Д. За целта и задачата на административното правораздава
не. - Съвременно право, 1998, № 1.
Административното правораздаване е изградено като са

мостоятелна и независима в решенията си контролна система,
начело на която стои Върховният административен съд. Адми
нистративното правораздаване, осъществявано от съдебните
органи - по принцип Върховен административен съд и админи
стративните съдилища, а по изключение районни и окръжни
съдилища, се нарича административно правосъдие. Когато ад
министративното правораздаване се извършва от несъдебни
органи (съвети, комисии, еднолични органи и др.), става дума
за упражняване на административна юрисдикция като специал
на правораздавателна функция на държавата. Органите, осъ
ществяващи административната юрисдикция по специални ад-
министративноправни спорове, се наричат административни
юрисдикции или особени юрисдикции в областта на адми
нистрацията 10. Всъщност административните юрисдикции
действат като съдилища и затова понякога ги наричат адми
нистративни трибунали 11.
Административното правораздаване се свързва с разреша
ване на конфликтни правни положения - административ-
ноправни спорове, които възникват между администрацията,
като обладател на властнически правомощия, и адресатите на
нейните актове. Неизпълнението или лошото изпълнение на ад-
министративноправни задължения, респ. незачитането на су
бективни права и интереси, регулирани от нормите на адми
нистративното право, създава винаги спорно положение
(конфликт), който по правило трябва да бъде решен като пра
вен спор от органите на административното правораздаване.
Ако трябва да изразим с оглед на специфичните цели, които
преследва всяка една от трите форми на единното праворазда
ване, можем в най-общи линии да кажем, че гражданското пра-
10 „Юрисдикция“ е латинска дума (juris dictio —буквално означава „пра-

воказване“, „казвам какво гласи правото“). Подробно за терминологията
и за видовете административни правораздавателни органи вж. Дермен
джиев, Ив. Проблеми на административното правораздаване, гл. 2, 3 ,4.
11 Пак там, с. 67.
вораздаване има за цел да разрешава възникнали между равно

поставени субекти гражданскоправни спорове (вещноправни,
семейноправни, облигационноправни, трудовоправни и т.н.);
наказателното правораздаване е насочено към разрешаване на
наказателноправни спорове, свързани с доказването и санкцио
нирането на едно престъпление; административното правораз
даване има за цел разрешаването на административноправни
спорове между правни субекти, които се намират в отношение
на власт и подчинение. Единното правораздаване, независимо
от формите, в които се представя (административно, граждан
ско и наказателно), е блюстител на установената законност.
Само чрез защитата на действащата в страната законност е въз
можна и защитата на отделни права и интереси на гражданите
и организациите. Защитата на признатите от закона субектив
ни права и интереси е всъщност и защита на самата законност.
Защитната функция на правораздаването е изрично подчерта
на в самата Конституция. Съдебната власт защитава правата и
законните интереси на гражданите, юридическите лица и дър
жавата (чл. 117, ал. 1 от Конституцията).
Административното правораздаване е затвърдено като
постоянно действаща институция за контрол върху админист
рацията в самата Конституция. Съгласно чл. 120, ал. 1 от Кон
ституцията „съдилищата осъществяват контрол за законност
на актове и действия на административните органи“. По този
начин административното правораздаване се явява не само ка
то блюстител на законността в държавното управление, но и
като своеобразен регулатор на компетентностите, предоставе
ни от закона на органите на държавната администрация.
4.2. Значение
Административното правораздаване (правораздавател

ният надзор върху администрацията) осъществява важни функ
ции в общественото управление на страната, които се ориен
тират в няколко насоки. Първата и най-важна негова функция е
защитата на субективните права и интереси на гражданите и

организациите в сферата на общественото управление, и по-
специално - на държавното управление. Тази функция на ад
министративното правораздаване спомага за последователно
то и пълноценното реализиране на посочените права и интере
си и съдейства за поддържане на стабилитет и равновесие в
правните отношения между гражданите и организациите, от ед
на страна, и администрацията, от друга. Втората важна функ
ция на административното правораздаване се състои в отно
шението и влиянието, които то има към нормалното и редовно
действие на различните органи и звена на държавното управле
ние, на техните служби и служители. Правораздавателният над
зор в тази насока играе роля на мярка за законност, която е
трябвало да се зачита и използва при издаването и изпълне
нието на различните административни актове от компетентни
те органи. По този начин институцията на административното
правораздаване, показвайки кой от оспорените преди нея акто
ве съответства на закона и кой не, се явява в качеството си на
ценен помощник (не наставник!) на администрацията за пови
шаване качеството и ефективността на нейната работа и на дис
циплината на нейните служители при спазването на закона.
Спазването на закона е сигурен белег, че апаратът на държав
ната администрация, като оръдие за задоволяване интересите
на гражданите, изпълнява нормално и успешно определеното
му обществено предназначение. Вън от това правораздавател
ният надзор, контролирайки законосъобразността на актовете
на държавно управление, действа възпитателно, като спомага
за издигане на морала, културата и авторитета на служителите
и органите на администрацията. Третата важна функция на пра
вораздавателния надзор в областта на администрацията се
свързва с широката възможност чрез него да се разкрият сла
бостите и недостатъците в апарата на управлението, което най-
малко може да даде повод за усъвършенстване и опростяване
на неговата работа, а също и за търсене на отговорност от слу
жителите, които са нарушили законността. Последната важна
функция на административното правораздаване е неговата ох-

ранна и стабилизираща функция. То, наред с останалите спо
соби за обезпечаване законността в държавното управление,
оказва стабилизиращо въздействие за укрепване на законност
та. Нещо повече - в тази насока правораздавателният надзор
поради своята организация, самостоятелност, целенасоченост
и гаранции се ползва с особен авторитет сред останалите спо
соби за контрол в областта на държавното управление.
4.3. Система на административното

правораздаване
Системата на административното правораздаване в Репуб

лика България разкрива известни особености в организацион
но и функционално отношение. От организационна гледна точ
ка съществува дуализъм в системата на административното
правораздаване - от една страна, като органи на правораздава
телния надзор действат съдилищата, а от друга - администра
тивните юрисдикции12. Съдилищата са обособени като само
стоятелна система, действаща вън от системата на админист
рацията. Съдилищата - административните и Върховният ад
министративен съд, действат в пределите на закона като орга
ни на административното правораздаване (административното
правосъдие)13.
Втората група организационни звена, осъществяващи пра
вораздавателни функции в областта на държавното управле
ние, са различните административни юрисдикции. Те влизат в
системата на администрацията и обикновено са изградени като
специализирани правораздавателни органи към определено ве
домство за решаване на административноправни спорове, свър
зани с това ведомство (например Отделът по споровете към
12Същите не са предвидени в Конституцията, но все още действат.

13Апелативните съдилища не осъществяват административно право
съдие.
Патентното ведомство). В организационно отношение адми

нистративните юрисдикции са подчинени на съответното ве
домство и обикновено наред със специалната правораздавател
на функция осъществяват и определени функции по държавно
то управление. По отношение на тези функции, с изключение
на правораздавателната им функция, ведомството осъществя
ва спрямо юрисдикциите на общо основание ръководство и
контрол, типични за работата на органите на държавното
управление. Определянето на един орган от системата на ад
министрацията като административна юрисдикция се свързва
със следните необходими изисквания: 1) органът, който дейст
ва като юрисдикция, да бъде определен изрично в закона; 2) да
действа при сезиране, а не служебно; 3) да е натоварен да ре
шава административни спорове; 4) да следва точно установено
от закона елементарно състезателно производство14.
Системата на административното правораздаване във
функционално отношение е подчинена на единната цел, която
преследва - точното спазване на установената законност. Тя
се намира под върховенството на Върховния административен
съд. Той осъществява върховен съдебен надзор върху дейност
та на всички съдилища в това отношение и осигурява точното
и еднакво приложение на законите от тях. Той осъществява та
къв надзор и върху дейността на особените (административ
ните) юрисдикции. По този начин правораздавателният надзор
в областта на администрацията, независимо от това от кого се
осъществява, се представя във функционално отношение като
единна система, възглавявана от Върховния административен
съд. Единството на системата за правораздавателен контрол
върху администрацията се гарантира от закона в следните на
соки: 1) Върховният административен съд издава тълкувател
ни решения, които са задължителни за правораздавателните
14 Подробно за положението и функциите на административните юрис
дикции вж. Стайнов, П. Особените юрисдикции в областта на адми

нистрацията. С., 1956, 80-84.
органи при решавани от тях конкретни административни спо

рове; 2) Върховният административен съд действа като най-
висша надзорна инстанция за преразглеждане на извънредно
основание на влезли в сила законни решения по администра-
тивноправни спорове.
Своето върховенство, изразено чрез единството на систе
мата на административното правораздаване, Върховният адми
нистративен съд осъществява по реда, установен в Закона за
съдебната власт, АПК, Гражданския процесуален кодекс. Ха
рактерна особеност на системата за правораздаване е инстан-
ционната подчиненост на образуващите я звена, която се раз
личава от централистичното подчинение в административната
система (вж. по-горе).
Принципът на инстанционното подчинение в правораз
давателната система, за разлика например от йерархическото
подчинение при администрацията, не дава възможност на по-
горната инстанция по своя преценка да упражнява контрол вър
ху по-долната инстанция. Това може да стане само при сезира
не по надлежния ред. По-горната инстанция поначало не
упражнява ръководство спрямо по-долната инстанция и не мо
же да й дава указания за решаване на конкретни дела. Макси
малното, което може да направи тя, е да отмени (видоизмени)
издаденото правораздавателно решение с оглед съобразяване
то му със закона. Всъщност, ако трябва да се говори за подчи
нение, последното е валидно само към закона, не и към някаква
по-горна инстанция в системата.
Правораздавателният надзор върху администрацията по
правило се реализира в две инстанции (първа и касационна) и
по изключение в една единствена инстанция (при обжалване на
нормативни административни актове). Особеност има в адми-
нистративнонаказателното правораздаване, където действат
повече от две инстанции (издаването на наказателни поста
новления като израз на административнонаказателна юрисдик
ция се контролира от районните съдилища, които действат ка
то втора инстанция по решаване на въпроса за налагане на ад-
министративното наказание, а самите техни решения се кон

тролират от касационната инстанция).
4.4. Видове административно правораздаване
Критериите за видовете административно правораздаване

могат да бъдат различни. Те се определят най-вече от нуждите
на практиката. Тук ще се спрем само на някои от тях, които
имат отношение към субекта и предмета на правораздаването,
начина на неговото извършване и ефекта на решението, което
се издава.
Според субекта, който упражнява административноправо-
раздавателна дейност, различаваме две групи органи, които са
натоварени да разрешават административноправни спорове: 1)
съдилища; и 2) административни юрисдикции.
От гледна точка на предмета на спора административното
правораздаване може да бъде: 1) за отмяна (видоизменяне) на
административни актове (обикновено индивидуални адми
нистративни актове) и 2) за налагане на административни на
казания (административнонаказателна юрисдикция).
Според начина на извършването и ефекта на решението.
По този признак административното правораздаване може да
бъде: 1) пряко и косвено; 2) за разрешаване конфликти за под
ведомственост (подсъдимост) на административни дела; 3) тъл
кувателно; 4) контролно-отменително и 5) по същество 15.
Характерно за прякото административно правораздаване
е, че то, разглеждайки административноправни спорове на ре
довно или извънредно основание, с решението си има не
посредствен ефект върху съдбата на контролирания акт. При
косвеното правораздаване контролният съд не е сезиран с ад-
министративноправен спор, който той е длъжен да разреши
пряко, с непосредствен ефект върху оспорвания администра-
15 Подробно за системата и видовете на административното праворазда
ване вж. Дерменджиев, Ив. Проблеми..., гл. 3.

тивен акт (решение). В този случай съдът или юрисдикцията,

разглеждайки отделно гражданско, наказателно или адми
нистративно дело, за да може да постанови правилно решение
по него, е принуден инцидентно (например по пътя на направе
но възражение за незаконност) да вземе отношение по законо
съобразността на един административен акт, който е свързан с
предмета на делото. Трябва да се подчертае, че, упражнявайки
косвения контрол, правораздавателният орган, ако разкрие, че
преценяваният акт е незаконосъобразен, няма власт да въз
действа пряко върху него - да го отмени или видоизмени. Той
само трябва да държи сметка за факта за незаконосъобразност-
та на акта и отказва да зачете неговото действие в конкретно
разглежданото дело. Така например, когато при разглеждане
на наказателно дело по чл. 272 НК (самоволно напускане на
населено място от лице, спрямо което е била установена адми
нистративна забрана за това) съдът установи, че актът за забра
ната е бил издаден от некомпетентен орган, той е длъжен да
освободи подсъдимия от отговорност, тъй като няма да има на
лице самоволно напускане на определено по законния ред, със
законен административен акт населено място. Обратно, съдът
ще бъде длъжен да издаде осъдителна присъда срещу такова
лице, ако се установи, че актът за забрана за напускане на на
селеното место е бил редовно издаден от компетентния по за
кона орган. Подобен ще бъде и случаят с налагането на глоба
по чл. 31 ЗАНН - административнонаказателният орган, раз
глеждайки административната преписка, ще трябва да не нала
га глобата, ако установи, че нарушителят не е изпълнил едно
незаконно нареждане (акт) и обратно - да наложи глобата, ако
се окаже, че нареждането е било законно.
И така, при прякото административно правораздаване кон
тролният съд или юрисдикция разглеждат дело, в което се
поставя въпрос за решаване пряко съдбата на един администра
тивен акт - последният се променя или видоизменя, ако се
установи, че е незаконосъобразен и преустановява своето дей
ствие изобщо като редовен акт на администрацията; при косве-
ното административно правораздаване е обратно - контрол

ният съд решава пряко друго дело (наказателно, гражданско,
административно), изходът от което зависи от преценката на
законосъобразността на един страничен за делото администра
тивен акт, който обаче има връзка с предмета на повдигнатия
спор (например някои от правата или задълженията по този
спор зависят от действието на този акт). Поради това и при
косвеното правораздаване съдът или юрисдикцията не могат
пряко да въздействат върху съдбата на преценявания инцидент
но акт, който, макар и да е установено, че е незаконен, продъл
жава да действа16.
Заслужава да се отбележи, че косвеното административно
правораздаване има много по-широко поле за действие, откол-
кото прякото. Съдът или юрисдикцията при пряко правораз
даване (според Конституцията и АПК) могат да правят пре
ценка по принцип на всички видове подзаконови адми
нистративни актове, докато при косвеното административно
правораздаване контролът може да се упражнява и по
отношение на административни актове, които не са били
оспорени пред съд. От друга страна, косвеното администра
тивно правораздаване играе на свой ред значителна роля по
укрепването на законността в държавното управление.
Практическата полза от него е преди всичко, че когато го при
лагат, съдът или юрисдикцията отказват да зачетат действието
на един незаконен административен акт по конкретно дело и с
това спомагат за стабилизирането на законността. Освен това,
макар в този случай те да не отменят пряко преценявания ад
министративен акт, констатирайки неговата незаконосъобраз-
ност, използват случая да упражнят своята сигнална функция,
чрез която предупреждават съответните горестоящи органи за
16 По въпроса вж. специално Лазаров, К. Косвеният контрол на наказа
телния съд за законосъобразност на административните актове - Изв.

инст. прав, науки, 1970, № 24; Косвеният контрол върху административ
ните актове, упражняван в гражданския процес. - Правна мисъл, 1971,
№ 1.
съществуването на един незаконосъобразен акт на администра

цията, който те могат да отменят или видоизменят. Няма ни
какво съмнение, че незачитането на действието на незаконен
административен акт в конкретен граждански, наказателен или
административен процес играе определена респектираща роля
и върху самия орган, който е издал акта, вследствие на което
той може и да го оттегли.
Тълкувателни решения на Върховния администрати
вен съд. При решаване на административни спорове Върхов
ният административен съд на общо основание може да издава
задължителни за спазване решения по тълкуване на закона, на
ложени от изникнали противоречия по важни въпроси на пра
воприлагането.
Контролно-отменителното административно праворазда
ване обхваща по-голямата част от случаите за правораздавате
лен надзор върху администрацията. Неговите основни поло
жения са уредени в Административнопроцесуалния кодекс.
При този вид правораздаване контролният орган (съд или
юрисдикция) е сезиран с искане (жалба, протест, предложение)
за отменяне на един административен акт като незаконосъобра
зен. Решението на контролния орган в този случай има по прин
цип отменителен, респ. стабилизиращ ефект спрямо акта, без
да разреши повдигнатия спор по същество. Обикновено при от
мяна контролният орган връща делото за ново разглеждане от
органа, който е издал акта.
Административното правораздаване по същество си
поставя за цел да реши с пряко обвързващ материалноправен
ефект един административноправен спор, свързан с действието
на акта на държавно управление. Например оспорена е пред
съд оценката (административен акт) на отчужден за държавна
или обществена нужда имот. Тук контролният орган (съдът),
след като прецени законосъобразността на акта, е длъжен да
реши окончателно сам и въпроса по същество. Така, ако ра
йонният съд установи, че оспореното пред него наказателно
постановление по реда на ЗАНН е незаконосъобразно, той сам
ще реши въпроса и за окончателното налагане на администра

тивното наказание - ще освободи от административнонаказа-
телна отговорност наказаното лице (когато няма никакво ос
нование за налагане на наказание) или пък ще измени (намали)
наложеното наказание, ако прецени, че то не е съобразено с
изискванията на закона. По същия начин действа съдът и кога
то се произнася по оценка на обезщетение, по изменение на
дворищно-регулационен план и т.н.
Според начина и основанието за задействане администра
тивното правораздаване може да бъде редовно и извънредно.
Редовното правораздаване ще бъде налице, когато законът
установява принципна възможност за оспорване на адми
нистративните актове по пътя на жалбите и протестите
(напр. чл. 145 АПК предвижда, че всички индивидуални адми
нистративни актове може да се обжалват пред съда, което оз
начава, че щом е издаден такъв акт, за засегнатите страни съ
ществува редовна възможност за неговото обжалване пред
съда). Правораздаването на извънредно основание се допуска
по изключение в точно определени от закона случаи. Такова
ще бъде административното правораздаване, осъществявано по
реда на възобновяване на делото.
4.5. Приложно поле на административното

правораздаване
Нашата правна система установява на едно общо основа

ние обща, генерална клауза за оспорване по правораздавате
лен ред на актове на държавно управление, които непосредст
вено засягат определени права и техните адресати. Админи-
стративнопроцесуалният кодекс установява обща клауза за
оспорване на всички административни актове; Законът за ад
министративните нарушения и наказания предвижда такава
клауза за оспорване на всички наказателни постановления на
администрацията; редица специални нормативни актове пред
виждат правораздавателен надзор върху актовете на админи-
страцията на специално основание (специална клауза).

Заслужава да се отбележи, че нашето законодателство разши
ри значително приложното поле на съдебния надзор на основа
та на общата клауза, като допусна той да се извърши и спрямо
общите, и спрямо нормативните административни актове.
В предметно отношение следователно у нас приложното
поле на правораздавателния надзор на съдилищата, изграден
на основата на общата клауза, се отнася и за индивидуалните,
и за нормативните административни актове, с изключенията,
посочени в АПК. Член 21 АПК дава легално определение на
понятието „индивидуален административен акт“. Според ал. 1
такова е „изричното волеизявление или изразеното с действие
или бездействие волеизявление на административен орган или
на друг овластен за това орган или организация, с което се съз
дават права или задължения или непосредствено се засягат пра
ва, свободи или законни интереси на отделни граждани или ор
ганизации, както и отказът да се издаде такъв акт“. Алинея вто
ра на същия текст приравнява към индивидуалните администра
тивни актове и декларативните актове, алинея трета - реше
нията за издаване на документи от значение за признаване,
упражняване или погасяване на права или задължения, както и
отказите за издаване на такива документи, алинея четвърта -
отказите на административните органи да извършат или да се
въздържат от извършване на определени действия.
В приложното поле на правораздавателния надзор по АПК
или други закони влизат и т.нар. общи административни акто
ве 17. Такива могат да бъдат например нареждането на кмета на
общината до собствениците на сградите от една улица да
боядисат в подходящи цветове домовете си; забраната за слу
жителите в едно учреждение да използват за отопление елек
трически радиатори; заповед на кмета на общината (съгласува
но с КАТ) за установяване на резервирани паркинги за служи
телите от определени учреждения, предприятия и организации
17 АПК вече обхваща тази категория административни актове (чл. 65).

и т.н. В посочените случаи, макар актовете на администрацията

да засягат повече и неопределен брой лица, става дума за юри
дически актове, които на общо основание трябва да се контро
лират по реда на АПК. Това е така, защото, макар и неопреде
лени по броя си, засегнатите от такива актове лица са точно
определими, поради което посочените в административния акт
конкретни права и задължения могат да бъдат конкретизирани
и по отношение на своите титуляри. Така във всеки момент
може да бъде определено например кои са жителите на кварта
ла, собствениците на сгради от дадена улица, служителите от
дадено учреждение и т.н. Вижда се впрочем, че и при т.нар. „об
щи актове“ става дума за възможно индивидуализирани по су
бект и предмет административни актове по смисъла на АПК.
Правилото за определяне на приложното поле на праворазда
вателния контрол може да бъде формулирано по следния на
чин: на такъв контрол подлежат всички актове на държавно
управление - и индивидуални, и общи, и нормативни. Изклю
чение от това правило може да се допусне само ако изрично
разпореждане на закон предвижда друго. Така например по из
рично разпореждане на АПК не подлежат на съдебен надзор
актовете на Народното събрание, президента, вътрешнослу-
жебните актове и др. (чл. 2, ал. 2 АПК). По този начин устано
вената генерална (обща) клауза за оспорване на всички адми
нистративни актове разкрива възможност за широко използва
не на съдебния, респ. юрисдикционния контрол в областта на
администрацията. Изключенията от това общо правило не са
мо трябва изрично да бъдат посочвани в специален текст, но и
да бъдат тълкувани и прилагани строго ограничително. В
чл. 128, ал. 3 АПК е постановено например, че не подлежат на
съдебно обжалване административните актове, свързани не
посредствено „с отбраната и сигурността“. Ограничителното
и правилно тълкуване на това изключение от общата клауза
означава, че няма да може да се оспорят само онези актове,
които непосредствено засягат отбраната и сигурността, но не
и актове, които имат връзка с посочените служби, но не зася-
гат пряко отбраната или сигурността на страната (например

отказът на специални училища и школи при МВР да издадат
документ за завършено образование на всеки курсант и
др. под.)18. Такива актове не влизат в кръга на посоченото из
ключение и на общо основание следва да се оспорват пред съда.
5. Омбудсман
Институтът на омбудсмана бе въведен у нас през 2003 г. с
приемането на Закона за омбудсмана. Той е независим орган,
избран от Народното събрание за срок от 5 години, с възмож
ност за преизбиране за втори петгодишен мандат. Специфич
ното за него като контролна институция е това, че защитава
правата и свободите на гражданите, когато те са засегнати или
нарушени от действия и бездействия на държавните органи, в
т.ч. и органите на държавно управление и техните администра
ции, на общинските органи и администрациите им, както и на
организации, осъществяващи обществени услуги (образова
телни, социални, електроснабдителни, водоснабдителни,
топлоснабдителни и др.).
Методът на работа на омбудсмана е чрез сезиране. По
своя инициатива той може да действа, „когато констатира, че
не се създават необходимите условия за защита на правата и
свободите на гражданите“ (чл. 19, ал. 2).
Сезирането на омбудсмана съгласно изискванията на за
кона се извършва с подаването на жалби и сигнали. Анонимни
жалби и сигнали не се разглеждат. Не подлежат на разглежда
не и жалбите и сигналите за нарушения, извършени преди по
вече от две години.
Методите, които омбудсманът може да използва в кон
тролната си дейност, се свеждат основно до правото му на
18 Подробно за генералната клауза и за приложното поле на съдебния над
зор върху администрацията вж. Дерменджиев, Ив. Проблеми на адми

нистративното правораздаване, гл. VI.
достъп до посочените по-горе органи и техните администра

ции, включително да присъства при обсъждане и вземане на
решения от тях, правото да иска и получава информация, да
извършва целеви проверки по постъпилите жалби и сигнали.
Правомощията му по постъпилите жалби и сигнали нямат
същата правна ефективност, както на очертаните по-горе дру
ги контролни институции. Така например омбудсманът не мо
же да отменя и да изменя административни актове, да спира
дейности, да налага наказания, което съответства напълно на
функцията му на обществен защитник. В резултат на извърше
ните проверки по постъпилите жалби и сигнали той изготвя
становища, предложения и препоръки до съответните орга
ни. Те от своя страна са длъжни да ги разгледат в 14-дневен
срок, да предприемат съответните мерки и да уведомят за това
омбудсмана. Омбудсманът осъществява „косвено“ контролно
въздействие. Това именно означават възможностите да „отпра
вя предложения и препоръки за възстановяване на нарушените
права и свободи пред съответните органи, техните администра
ции и лицата по т. 1“ (чл. 19, ал. 1, т. 4); „да отправя предло
жения и препоръки за отстраняване на причините и условията,
които създават предпоставки за нарушения на правата и свобо
дите“ (т. 6); „да посредничи между административните органи
и засегнатите лица за преодоляване на допуснатите нарушения
и примирява позициите им“ (т. 5); „да уведомява органите на
прокуратурата, когато има данни за извършено престъпление
от общ характер“ (т. 8).
С изменение на Конституцията от 2006 г. на омбудсмана
бе дадено право директно да сезира Конституционния съд „с
искане за установяване на противоконституционност на закон,
с който се нарушават права и свободи на гражданите“ (чл. 150,
ал. 3).
Неговата дейност е предмет на широко публично достоя
ние и поради това той има правото да изразява публично мне
нието и становищата си в средствата за масово осведомяване,
а също и задължението ежегодно до 31 март да внася доклад за

своята дейност в Народното събрание.
6. Преимущества и слабости на
националната система за контрол върху
актовете на администрацията
Разгледаните в предшестващото изложение юридически

способи за контрол върху администрацията у нас не същест
вуват изолирано едни от други, а образуват цялостна система
за контрол в областта на държавното управление. Парламен
тарният контрол, административният контрол, прокурорският
и правораздавателният надзор, контролът на омбудсмана пред
ставляват солидна гаранция за обезпечаване законността в
областта на държавното управление и за защита на субектив
ните права и интереси на гражданите и техните организации.
Всеки от описаните видове контрол съобразно организацията
и предназначението си използва специфични за него форми и
методи на действие и въздействие при обезпечаване на законо
съобразно и правилно държавно управление. Всяка контролна
подсистема се намира в тясно взаимодействие с останалите
подсистеми, което създава предпоставки при нормално орга
низиране и функциониране на контрола за максимална защита
на законността и на правата и интересите на гражданите и ор
ганизациите. Съобразно всеки отделен случай може да бъде за
действан онзи вид контрол, който е най-подходящ и с най-голя-
ма ефективност за него. Въпросите на законността и защитата
на правата могат да бъдат изведени до най-висшите нива на
системата и тяхното бързо и качествено решаване винаги мо
же да разчита на авторитета на държавната власт.
Интересно е да се отбележи, че в някои европейски страни
през последните години особено много се залага на новата
форма за контрол върху законосъобразността на администра
тивни актове в лицето на т.нар. парламентарен омбудсман
(приета главно в скандинавските страни) или парламентарен

комисар за администрацията (действащ например във Велико
британия). Омбудсманът е уреден като централен държавен ор
ган за наблюдение и контрол в областта на администрацията
по въпросите на законосъобразността, пред който могат да се
подават оплаквания (искания, жалби, протести)19 срещу акто
вете на администрацията и нейните служители за лошо управ
ление, злоупотреба с власт или бездействие и неупражняване
на правомощия, свързани с нарушения на законността. Парла
ментарният омбудсман (комисар) е независим изборен (за скан
динавските страни - избиран от парламента за 4 години) или
назначаван (за Великобритания - от краля за неопределено
време) орган, който не е обвързан с някаква определена проце
дура и може да действа през всяко време чрез сезиране направо
от заинтересуваните лица (за Великобритания - само членове
на парламента). Неговите контролни възможности обаче са
твърде скромни (особено средствата за въздействие срещу не
законосъобразните актове на администрацията). При упражня
ване на контрола, ако се убеди, че е налице закононарушение,
омбудсманът изготвя доклад за извършените закононарушения,
който се публикува чрез средствата за масова информация, а
при извършени престъпления - се изпраща на прокурора за
възбуждане на наказателно преследване. Възможността за пря
ко въздействие върху незаконния административен акт чрез
спиране, отмяна или видоизменяне не е предоставена на този
орган. Интересът, който много страни в света проявяват към
институцията на парламентарния омбудсман, се обяснява с
нуждата, която се чувства при тях да се упражнява единен цен
трализиран независим контрол върху цялата администрация,
различен от традиционния административен (йерархически)
контрол, от административното попечителство (администра
тивен надзор за законосъобразност върху актовете на различ-
19 Буквалният превод на думата „ombudsman“ означава човек, пред кого
то се правят оплаквания.
ните децентрализирани органи на управление) или от адми

нистративното правосъдие, упражнявано от съдилища и адми
нистративни юрисдикции. Такъв централизиран самостоятелен
контрол придобива особена актуалност в сегашния етап от раз
витието на споменатите страни, който е характерен с все по-
голямото централизиране на държавната администрация и с все
по-широкия обхват на задачите, които тя има да решава.
Въпросът за въвеждане и у нас на омбудсмана като кон
тролна институция, както бе отбелязано по-горе, е решен с
приетия през 2003 г. Закон за омбудсмана.
Предметът и предназначението, стройната организация и
структура, многообразието на методи и форми на проявление,
яснотата в правомощията на контролната система в областта
на държавното управление са безспорни нейни преимущества,
които трябва да бъдат развивани и стабилизирани. Но както
всяка институция и всеки апарат, контролната система може
да бъде оценявана не само като завършена и съвършена орга
низация, а и като динамика на обществени и правни зависи
мости, насочени към обезпечаването на законност и правил
ност в областта на управлението. Тя трябва да бъде оценявана,
иначе казано, с оглед на практическите резултати откъм качест
вото и ефективността на нейната работа. Тя трябва да се оце
нява така, защото, колкото и съвършена да е една контролна
система, колкото и богато разнообразие на видове и форми да
разкрива тя, каквито и висши цели да си поставя, тя не може да
бъде утвърдена, без да премине през проверката на практи
ческия опит. Следва непременно да отбележим положителната
роля, която играе като важен фактор на контролната ни систе
ма уредбата в Административнопроцесуалния кодекс.
Нашата система за контрол върху работата на държавно
то и общественото управление наред с посочените преиму
щества разкрива и някои слабости.
Такава е например липсата на достатъчно ефикасни санк
ции, налагани на органи и служители, които нарушават закон
ността в държавното управление. Не може да се приеме за ре-
зултатна например глоба от 50 лева, която може да се наложи

на служебни лица, които не са изпълнили прокурорски нареж
дания, или глоба от 200 лева - за отговорни служители в адми
нистрацията, които не са изпълнили решения на съда, издадени
по АПК (оставяме настрана въпроса за изпълнението на тези
наказания). Неудовлетворителността на някои санкции, нала
гани по пътя на контрола, води на свой ред до нарушаване на
държавната дисциплина и до безотговорност от страна на ня
кои длъжностни лица, което може да прерасне в насаждане на
порочен стил и методи на работа в самото държавно управле
ние. И нещо повече - толерираното на такива служители в апа
рата на управлението може да бъде използвано от тях за създа
ване на собствена среда и обкръжение, които биха се превър
нали в сериозно препятствие за контрола на държавата и об
ществото върху тяхната работа. А една от най-важните задачи
на контрола върху управлението е не само да бъдат разкрити и
отстранени нарушенията, но да бъдат отстранявани от адми
нистрацията лицата, които недобросъвестно или поради неком
петентност създават условия за тези нарушения.
Също като слабост може да се отбележи и хетерогенната
нейна уредба не само по въпроса, свързан с основанието (об
ща или специална клауза), видовете (за отмяна, по същество,
административнонаказателна и др.), но и по въпроса за разпре
деляне на компетенциите между различните правораздавател
ни органи (съдилищата и юрисдикциите).
Дял пети
ОТГОВОРНОСТТА ПО
Отговорността по българското административно право,

като израз на наказателна санкция, налагана при неправомер
но развитие (деформация) на регулираните от него обществе
ни отношения, разкрива известни особености, засягащи харак
тера на дейността и връзките в сферата на държавното управле
ние. Специфични черти съдържат не само отговорностните от
ношения от кръга на типичните за административното право
дисциплинарна или административнонаказателна отговорност,
но и онези от тях, които се отнасят до осъществяване на отго
ворности в други области на правото, каквито са наказателна
та и гражданската отговорност. Наказателното право чрез
своите материалноправни и процесуалноправни норми урежда
режима на престъпленията като особено общественоопасни
деяния и на съответстващите им наказания. То обаче се намира
в тясна връзка с административното право, когато извършени
те престъпления се представят като противоуправленски,
длъжностни неправомерни деяния и не може да не се държи
сметка за тази тяхна особеност. Същото може да се каже и за
гражданското право - и то не е безразлично към това, дали
гражданският деликт е консумиран във връзка с държавното
управление или не. По този начин в по-голяма или в по-малка
степен се установяват зависимости между посочените клонове
на правото и административното право, които по въпросите за
отговорността не могат да не се съобразяват със спецификата
на отношенията в областта на администрацията.
Юридическата отговорност за правонарушенията по на
шето право се подразделя на четири вида: 1) наказателна
ОТГОВОРНОСТТА ПО АДМИНИСТРАТИВНОТО... 299
(углавна); 2) административна; 3) дисциплинарна (служебна);

4) гражданска отговорност, осъществявана при извършени
престъпления, административни нарушения, дисциплинарни
простъпки и граждански деликти1. В следващото изложение ще
бъдат разгледани по-специално административната и дис
циплинарната отговорност, които представляват осъществява
не на санкции, използвани в административното право.
Останалите два вида отговорност - наказателната и граждан
ската - могат да привлекат вниманието ни само доколкото раз
криват някакви особености, свързани с действието на опреде
лени административноправни норми.
От друга страна, трябва да се отбележи, че в този дял в
отделна глава се разглеждат принудителните мерки независи
мо от обстоятелството, че по своята правна същност те не са
наказателни санкции, а средство за упражняване на принуда,
необходима при изпълнението на административноправните
задължения или пък средство за предотвратяване, преустано
вяване или отстраняване на вредни последици от администра
тивни или други закононарушения. Главното съображение да
се разглеждат принудителните административни мерки не в
учението за административния акт (дял втори), а тук, в този
дял, е, че те са уредени в специален раздел III на Закона за ад
министративните нарушения и наказания.
1 Подробно за различните видове отговорност в областта на правото вж.
Дерменджиев, Ив. Основни проблеми на административното наказание.

С., 1960, гл. I и по-специално с. 185 и сл.
АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНА
ОТГОВОРНОСТ
1. Общи положения и принципи
Административната отговорност, наричана още адми-

нистративнонаказателна отговорност, е осъществяване на
санкции, предвидени за виновно неизпълнение или лошо изпъл
нение на административноправни задължения. За разлика от
принудителното изпълнение за неизпълнението или лошото
изпълнение на такива задължения, осъществяването на адми
нистративната отговорност е наказание, влстническа наказа
телна мярка, израз на държавната наказателна репресия, нала
гана по административен ред.
Нарушението на административноправни норми чрез ви
новно неизпълнение или лошо изпълнение на административ
ноправни задължения се представя като административно на
рушение, нормирано по най-общ начин в чл. 31 от Закона за
административните нарушения и наказания (ЗАНН): „Който не
изпълни или наруши законно разпореждане, заповед или на
редба на орган на властта, вкл. във връзка със стопанските ме
роприятия на държавата, се наказва с глоба от 2 до 50 лева“.
Посочената норма на ЗАНН представлява универсално санк-
ционно покритие на всички административни нарушения, сти
га те да се изразяват в едно виновно неизпълнение или лошо
изпълнение на законни актове на администрацията. Цитира
ното общо правило за административнонаказателната отговор
ност се прилага само ако специалните административни зако
ни не предвиждат други административни наказания, в какъвто
случай важи принципът - специалният закон дерогира (отменя)
общия (lex specialis derogat legi generali).
Административната отговорност предполага изясняване

то на три основни въпроса, тясно свързани с нейното осъщест
вяване: административното нарушение, административното на
казание и реда за налагане на административни наказания.
Административното нарушение като правно явление, а също и
съответстващото му административно наказание и редът за не
говото налагане съставляват общо предмета на действащото
административно наказателно право като обособена област на
нашето административно право. Предмет на административ-
нонаказателното право са обществените отношения, свързани
с нарушаване на установен административноправен режим, за
което се предвижда налагане на административно наказание по
предвидения от закона ред. Споменатите отношения се пораж
дат, развиват и ликвидират както в областта на материалното,
така и в тази на процесуалното административно право.
Административната отговорност наред с наказателната,
дисциплинарната и гражданската деликтна отговорност играе
важна роля за укрепване и усъвършенстване на законността в
областта на държавното управление и спомага за нормалното
и резултатно действие на различните административни служ
би. Тя съдейства за засилване и утвърждаване на държавната,
обществената и личната дисциплина, необходима за решаване
на всички задачи, за които органите на държавното управление
отговарят пряко.
Административната отговорност, или както понякога се
нарича - административното наказание, е необходим елемент
в борбата с правонарушенията в областта на държавното
Динамиката на държавното управление налага своя отпе
чатък и върху режима на самите административни нарушения
и наказания, който се характеризира със специфични особе
ности, различаващи го от правния режим на углавно-наказа
телната репресия. Нормите в областта на административното
наказание се съобразяват с общите принципи на наказателната
репресия в Република България, но наред с това са свързани
със специфични елементи, които ги разграничават от нормите,

регулиращи углавно-наказателната отговорност. Преди всич
ко, при административното наказване са възприети намалени
по размер и различни по вид наказателни санкции (тук главно
наказание е глобата, която не може да надхвърли пределен
размер). Главната тежест по репримиране на административ
ните нарушения пада върху самата администрация, която из
вършва основната работа по налагане на наказанията, за раз
лика от углавното наказване, където наказващ орган може да
бъде само съдът. Това обстоятелство гарантира динамиката на
административнонаказателната дейност, без с това да се засяга
установеният в нашето право принцип, че наказанията се нала
гат или контролират от определени от закона съдебни органи.
Авторитетът на правосъдието в материята за налагане на ад
министративни наказания се подчертава от основния закон в
областта на административното наказване - ЗАНН, който
установява общо правило, обща клауза за съдебен контрол
върху всички наказателноадминистративни актове - наказател
ните постановления според чл. 59, ал. 1 ЗАНН подлежат на об
жалване (оспорване) пред съответния районен съд. Освен това
по отношение на влезлите в сила наказателни постановления и
съдебни решения се допуска касационно обжалване и възобно
вяване на административнонаказателни дела, по които са изда
дени такива решения в предвидените от закона случаи (чл. 70
ЗАНН).
Налагането на наказателни санкции от самата адми
нистрация заедно с осъществяваната от нея организаторска и
контролна дейност играят важна роля за решаване на поставе
ните пред органите на държавно управление задачи. По този
начин налагането на административни наказания се включва в
триединното правомощие на администрацията да организира и
ръководи (вкл. да извършва нормотворческа дейност чрез изда
ването на подзаконови нормативни актове), да контролира
изпълнението на административноправни задължения (вкл.
чрез контрол, упражняван от различни административни
юрисдикции) и да санкционира при неизпълнение на тези за

дължения. Посочената триада на административната власт раз
крива органите на държавно управление не само като операти
вен и динамичен фактор за решаване на сложни задачи в област
та на съвременното строителство, но и като своеобразен „за
конодател“ и „съдия“. Разбира се, всяка от изброените власт
нически функции на администрацията има своето относително
тегло и значение в комплекса на управлението. В този ком
плекс на първо място изпъкват организаторските, ръководните
и контролните функции на администрацията, докато нейната
санкционираща, наказателна функция влиза в действие само в
краен случай. Необмисленото упражняване и засилване на та
зи функция за сметка на другите две функции е преди всичко
показател за лошо ръководство, лоша организация и лош кон
трол на управленската работа.
Важна особеност на административното наказване е него
вата нормативна основа. Подвижността на материята в област
та на държавното управление дава отражение и върху форми
рането на различни правонарушения, а оттам и върху самите
административни наказания. Поради това при административ
ната отговорност е трудно да се създаде единен администра-
тивнонаказателен закон за разлика от наказателната отговор
ност, уредена в Наказателния кодекс и Наказателно-процесу
алния кодекс. Законът за административните нарушения и на
казания урежда само общите положения и принципи на адми-
нистративнонаказателното материално право, без да включва
в своя нормен състав специални норми, които се отнасят до
отделните административни нарушения и наказания - ЗАНН
няма, подобно на НК, специална част. В замяна на това отдел
ните административни нарушения и наказания са очертани в
различните административни закони, действащи по отделните
отрасли на държавното управление. Нормативната основа на
административната отговорност разкрива още две особености:
1) по силата на чл. 32 ЗАНН Министерският съвет може да из
дава нормативни актове (постановления, разпореждания и др.),
в които да предвиди за тяхното нарушаване административно

наказание, за което изрично се е позовал на самия чл. 32 ЗАНН;
2) съгласно чл. 22 от ЗМСМА общинските съвети издават на
редби по определени административни материи, които при на
рушение също могат да предвиждат налагане на администра
тивно наказание - глоба.
Административната отговорност обаче се основава и на
някои основни принципи, които важат и в наказателното пра
во, и по-специално при углавно-наказателното право. Такива
са:
- принципът за законоустановеност на съставите и на на
казанията - всяко едно административно нарушение и съот
ветстващото му наказание трябва да бъдат установени в прав
на норма, издадена преди неговото извършване - nullum cri
men, nulla poena sine lege praevia',
- справедливост на административните наказания - нала
ганите санкции трябва да бъдат адекватни на проявената
неправда, да съответстват на степента на обществената опас
ност на деянието, на субективната ангажираност на нарушите
ля и на неговото лично и обществено положение;
- недопустимост за налагане на повторно наказание за ед
но и също деяние (non bis in idem) - за едно административно
нарушение може да се наложи само едно административно на
казание, предвидено от закона. Налагането повторно на друго
наказание (углавно или административно) за същото деяние е
грубо нарушение на законността;
- принцип на вината - административното наказание мо
же да се наложи само заради проявена лична вина при извърш
ването на наказуемото деяние, независимо от нейната форма;
- принцип на зачитане на личността и моралната сфера на
нарушителя - административната отговорност е израз на вре
менен укор спрямо виновното лице, което не подронва поло
жението му на добър гражданин на обществото, нито пък дава
основание да се уронва неговият престиж. Изпълнението на ад
министративното наказание заличава всякакви неблагоприят-
ни последици за нарушителя. За разлика от углавно-наказател

ното право, където съществува институт за съдимост, адми
нистративното наказание не се свързва с никакви регистрации,
които установяват, че дадено лице е било нарушител;
- принцип на бързина и ефективност на административна
та отговорност - за да може да постигне своята цел за обезпе
чаване на нормалното и непрекъснато функциониране на ад
министративните служби и да изиграе своята превъзпитателна
роля спрямо нарушителя, административната отговорност
трябва да бъде реализирана своевременно, иначе тя би се пре
върнала в самоцелна санкция. Според ЗАНН основно принцип
но положение е, че не може да се състави акт, ако са изтекли
три месеца от откриването на нарушителя или една година от
извършване на нарушението (чл. 34, ал. 1), а образуваното ад-
министративнонаказателно производство се прекратява, ако не
е издадено наказателно постановление в продължение на 6 ме
сеца от съставянето на акта (чл. 34, ал. 3). Законът предвижда
кратки давностни срокове за изпълнението на наложените на
казания (чл. 82 ЗАНН).
Наред с принципите на материалното административно-
наказателно право в областта на административната отговор
ност се прилагат и основните принципи на административния
процес, отразени съответно в ЗАНН. Такива са например прин
ципите на компетентността (подсъдността), на обективната
истина, на равнопоставеност на страните в административно-
наказателния процес, на правото на защита на обвиняемото ли
це, на бързината и т.н.
2. Субекти на административната
отговорност
Административната отговорност като всяка друга наказа
телна отговорност е лична - тя може да се носи само от опре
делено физическо лице, което е в състояние да ръководи и кон-
тролира своите постъпки2. Лица, които нямат такава способ

ност, не могат да бъдат наказвани. Способността и състояние
то, които дават възможност на едно лице да съзнава, ръководи
и контролира постъпките си и да определя отношението си към
изпълнението на административноправните наказателни нор
ми, се нарича вменяемост. Последната е обусловена от опре
делени физически и психически предпоставки, които дават въз
можност да се разкрие дължимото от закона поведение на опре
делен субект. Вменяем може да бъде само нормалният инди
вид. Лице, на което липсват елементарни биофизически и пси
хически предпоставки за нормално възприемане на заобикаля
щата го среда, не може да бъде вменяемо.
Нормално индивидите стават вменяеми при навършване
на определена възраст, посочена в закона. Пълна вменяемост е
налице при пълнолетие, свързано в различните законодателст
ва с различна възраст. По нашето право административнона-
казателно отговорни могат да бъдат лицата, навършили 18 го
дини (чл. 26, ал. 1 ЗАНН). При известни условия обаче адми
нистративна отговорност могат да носят и лица под тази въз
раст, какъвто е случаят с навършилите 16 години, когато могат
да разбират свойството и значението на извършваните от тях
деяния и са могли да ръководят постъпките си (чл. 26, ал. 2
ЗАНН). Не носят административна отговорност лицата, които
не са навършили 16 години (малолетни до 14 години и непъл
нолетни до 16 години), а също и пълнолетните, които са поста
вени под пълно запрещение. Вместо тях административни на
казания може да се наложат на родителите, настойниците или
попечителите, ако се установи, че те са допуснали съзнателно
извършване на административните нарушения от поднадзор-
ните им лица (срв. чл. 26, ал. 2 и 3 ЗАНН).
Утвърденото от ЗАНН правило, че административната от
говорност е лична, изключва възможността такава отговорност
2Подробно за субектите на административнонаказателната отговорност

вж. Хрусанов, Д. Субекти на административнонаказателната отговор
ност. - Год. СУ. Юрид. фак., 1979, т. 72.
да се носи от юридически лица. Когато административните на

рушения са извършени при осъществяване на дейност от пред
приятия, учреждения или организации, отговорност за тях но
сят лично работниците и служителите, които са ги извършили,
както и ръководителите, които са наредили или допуснали из
вършването им (срв. чл. 24, ал. 2 ЗАНН). Невъзможността за
юридически лица да носят административна отговорност се
обяснява със съображението, че те не са в състояние, както
физическите лица, да проявяват укоримо поведение, обуслове
но от някаква годност, вменяемост за извършване на неправо
мерни деяния. Напротив, юридическите лица, като изкуствени
създания на правото, правни субекти по силата на образуваща
та ги правна норма, са правомерни образувания, които могат и
трябва да извършват само правомерни действия. Наказуеми де
яния, извършени при осъществяване на тяхната дейност, могат
да се припишат единствено на физическите лица, които дейст
ват от тяхно име и които носят за това и лична отговорност.
Въпреки това обаче за определени случаи ЗАНН допуска
санкциониране и на самите юридически лица като изключение.
Съгласно чл. 83, ал. 1 ЗАНН в предвидените от закон, указ или
постановление на Министерския съвет случаи на юридически
лица може да се налага имуществена санкция за неизпълнение
на задължения към държавата или общината при осъществява
не на тяхната дейност. Очевидно тук законът има предвид санк
циониране на нарушения, които пречат на изпълнението на ос
новни задължения към държавата или общината3. Такива са
например санкциите, налагани за производство или раз
пространение на нестандартна и некачествена продукция, от
немане на утвърдена категория на предприятие при нарушава
не условията за атестиране или производство на продукция, и
др. В посочените случаи законодателят прибягва всъщност до
своеобразна обективна отговорност за извършени админиСтра-
3 Подробно за административната отговорност на юридическите лица срв.
Дерменджиев, Ив. Основни проблеми на административното наказание.

С., 1960, с. 185.
тивни нарушения, при които трудно могат да се открият пер

сонално отговорните лица от колектива на юридическата лич
ност. А виновни лица има, и понеже трудно може да се посочи
кои са те - отговорността следва да носи целият колектив на
организацията, върху който ще падне тежестта на наложената
имуществена санкция.
Административна отговорност за извършени администра
тивни нарушения носят всички граждани, вкл. чужденците.
Пред закона те не се ползват с никакви привилегии, нито с ня
какъв имунитет. Само по отношение на лицата с дипломати
чески имунитет при следване правилата и обичаите на между
народното право може да се изключи налагането на адми
нистративни наказания. При това административната отговор
ност на чужди граждани може да бъде изключвана на основата
на взаимността.
3. Административно нарушение
Административното правонарушение е отделен вид про-

тивоправно, виновно, наказуемо деяние, което разкрива свои
особености в сравнение с останалите закононарушения -
престъпления, дисциплинарни простъпки и граждански делик-
ти. Неговото легално определение е дадено в чл. 6 от ЗАНН.
„Административно нарушение е това деяние (действие или
бездействие), което нарушава установения ред на държавното
управление, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с
административно наказание, налагано по административен
ред“.
Типична особеност на административното нарушение е
неговата насоченост против реда, установен в държавното
управление, изразена на практика във виновно неизпълнение
или лошо изпълнение на едно административно задължение.
Става дума за добре очертано противоречие между повеле
нието на административноправната норма и извършеното де
яние, разбирано като специфична противоправност, визираща
нормите на държавното управление. Противоправната същност

на административните нарушения е неминуемо свързана с
определена вредност и опасност за интересите на нашето об
щество, проявена чрез пряко посегателство и увреждане или
заплаха за увреждане на негови блага. В тази връзка не е из
лишно да се отбележи, че значителна част от административ
ните нарушения са резултат от принизена съзнателност на тех
ните извършители. Всичко това показва, че противоправност-
та на всяко административно нарушение включва в своето ма
териално съдържание определена степен на обществена опас
ност. За разлика от престъпленията административните нару
шения са деяния с по-малка степен на обществена опасност.
Немалко значение за обществената опасност на администра
тивните нарушения обаче има и друг техен обективен приз
нак - тяхната многобройност, която е в състояние при опреде
лени обстоятелства сериозно да смути нормалното и редовно
функциониране на различните административни служби.
Правното съдържание на административните нарушения
според даденото в закона определение разкрива две страни:
обективна и субективна.
3.1. Обективна страна на административните

нарушения
Обективната страна на административните нарушения об

хваща: деянието, противоправността (обществената опасност),
насочеността на деянието срещу установен административен
ред (нормалното и редовно функциониране на административ
ните служби), наказуемостта и реда, по който се наказва нару
шението. Основният елемент на субективната страна е вината
на дееца, обусловена от състоянието на вменяемост и прояве
на чрез една от двете свои форми —умисъл и непредпазливост
(небрежност). Към субективната страна на административно
то нарушение се включват също мотивите (съображенията) и
целите на неговото извършване.
Деянието. Административно нарушение може да бъде са

мо човешко деяние (действие или бездействие). Деянията, чрез
които се извършва нещо забранено от правната норма, се на
ричат комисивни (от лат. committere - деяния, проявени чрез
активно действие). Такива са например извършване на незакон
но строителство, ловуване, преминаване през охранителна зо
на без разрешение, повреждане на геодезични знаци и улични
маркировки, незаконно пренасяне на валута през граница и т.н.
Обратно, когато деянието е извършено чрез бездействие, въз
държане или пропускане да се направи нещо, предвидено в
правната норма, е налице омисивно деяние (от лат. omittere).
Омисивни са например административните нарушения неявя
ване на задължителен медицински преглед, непочистване на
снега от тротоара, нерегистриране при промяна на адрес и т.н.
Противоправност. Противоправността на деянието се
разкрива преди всичко като една противонорменост - проти
воречие с предписанията на определена административноправ-
на норма, която съдържа в себе си определена степен на об
ществена опасност (увреждане или застрашаване с увреждане
на защитени от нормата права и интереси на държавата, об
ществото или гражданите).
Противоправността заедно с това е и противодлъжност,
защото се свързва с нарушаване на основни задължения, които
тежат върху дееца4 .
Насоченост на административните нарушения. Както
вече се изтъкна, административните нарушения са специфични
закононарушения, извършвани в сферата на държавното
управление. Най-общо казано, те се изразяват в неспазване и
неподчинение на установените административноправни поряд-
ки и режим, които осигуряват нормалното и правилното раз
витие на управленските отношения. В случая е достатъчно да
има заплаха (застрашаване) на този режим, без да е необходи
мо да са настъпили някакви материални увреждания. Законо-
4 Вж. по този въпрос Ненов, Ив. Наказателно право. Обща част. С., 1975,
с. 290 и цитираните там автори, с. 331 и 332.
дателят обикновено приема, че самият факт на неспазване на

режима, неизпълнението на определено административноправ-
но задължение е достатъчно основание на заплаха, тъй като вся
ко отклонение от установения административен ред е реална
опасност за управленската дейност. Затова и значителна част
от административните нарушения са формални деликти
(неправомерни деяния без видим вредоносен резултат). От та
зи гледна точка има административно нарушение, ако се пре
сича на червена светлина, без да е станало автопроизшествие;
ако се ловува или риболовства в забранено време, без да е убит
дивеч или уловена риба; ако се държи забранено оръжие, без да
е смутен общественият ред и сигурността, и др.
Наказуемост. Наказуемостта е необходим елемент от съ
държанието на административното нарушение. Едно деяние
може да е противоправно и общественоопасно, да е насочено
против реда на управлението, но да не бъде наказуемо. Само
законодателят е властен да реши кое деяние е наказуемо и кое
не. Въздигането на едно деяние в наказуемо е обусловено ви
наги от определен обществен заряд на обществена опасност и
вредност, при който това деяние се превръща в отрицателен за
правната действителност факт. Наказуемостта като елемент
от обективния състав на нарушението е ценностна категория,
която зависи от волята и преценката на законодателя.
Особеният административен ред, по който се преслед
ват административните нарушения, е последният характерен
белег на тяхната обективна страна. Този ред е установен в
ЗАНН (дял първи, глава първа). Според ЗАНН административ
ните нарушения се установяват от определени по закона орга
ни на администрацията и се наказват пак от такива органи при
следване на специално административнонаказателно производ
ство. Само по изключение, изрично посочено в закона, преслед
ването на административни нарушения може да се извърши по
друг ред (по реда на чл. 306 АПК, маловажни административ
ни нарушения, преследвани съответно по Указа за борба с
дребното хулиганство или Закона за движението по пътищата).
3.2. Субективна страна на административните

нарушения
Вторият въпрос, който засяга предметното съдържание на

административните нарушения, е тяхната субективна страна.
Тя се свързва преди всичко с вината, която проявява деецът
при извършване на закононарушението. Вината по своето съ
държание е една и съща човешка проява за всички области на
правото. Няма различни вини - например углавна, администра
тивна, дисциплинарна или гражданска, които в субективно от
ношение да са специфични за отделните закононарушения -
престъплението, административното нарушение, дисциплинар
ната простъпка или гражданския деликт.
Вината е особено отношение (поведение) на извършителя
на неправомерното деяние, обусловено от определено негово
психическо състояние (вменяемост). Виновно действащото ли
це може да ръководи и контролира своите постъпки, дава си
сметка за извършваното закононарушение и желае настъпва
нето на неговия неправомерен резултат - умисъл, или макар
да не си е давало сметка за него и да не е желаело настъпването
на резултата, е могло да знае и е било длъжно да знае, че вър
ши нарушение и че вредоносният резултат ще настъпи -
непредпазливост (небрежност, немарливост)5.
Вината при административните нарушения в двете си фор
ми - умисъл и непредпазливост - има същото значение, каква-
то има и вината и при останалите закононарушения (престъп
ления, дисциплинарни простъпки, граждански деликти). Прин
ципът е: без вина не може да има наказуемо деяние и отговор-
5 Според чл. 11 НК „Деянието е умишлено, когато деецът е съзнавал об-

щественоопасния му характер, предвиждал е неговите общественоопас-
ни последици и е искал или допускал настъпването на тези последици“
(ал. 2), а - непредпазливо, „когато деецът не е предвиждал настъпването
на общественоопасните последици, но е бил длъжен и е могъл да ги пред
види, или когато е предвиждал настъпването на тези последици, но е
мислил да ги предотврати“ (ал. 3).
ност. Този принцип е залегнал в основата на отговорността във

всички области на нашето наказателно право и се противо
поставя на идеята за отговорност без вина, т.нар. обективна
отговорност. В тази светлина вината като отношение на дееца
към извършваното закононарушение, обусловено от опреде
лено психическо състояние (вменяемост), се явява необходи
ма предпоставка за налагане на предвидената по закона санк
ция. Тази предпоставка ще бъде налице и когато деянието е
умишлено извършено, и когато е непредпазливо. Трябва да се
отбележи обаче, че по углавно-наказателното право се наказ
ват само умишлени деяния, а непредпазливите се санкциони
рат само в изрично предвидени в закона случаи (чл. 11, ал. 4
НК), докато по административнонаказателното право общото
правило е да се наказват и непредпазливите, и умишлените -
за да не се санкционират при него непредпазливите деяния, е
необходимо това да е изрично указано в правна норма (срв.
чл. 7, ал. 2 ЗАНН).
Към субективната страна на административните наруше
ния се отнасят също така мотивите и целите, от които се е ръ
ководил нарушителят при извършване на деянието. Мотивите
и целите на административното нарушение могат да играят
важна роля на смекчаващи или отегчаващи вината обстоятел
ства. Не е без значение например дали нарушението е предиз
викано от подбуди на злонамереност от страна на извършите
ля му с подчертан умисъл (намерение) за увреждане, отмъще
ние и др., или пък е било мотивирано от факти, които разкри
ват неговото добро намерение (откъсване на плодове от чужда
градина, за да се дадат на дете, на бременна жена и др.). Не
може да бъде по-нататък безразлично за субективната страна
дали нарушението на правилата за движение е направено с цел
да се създаде объркване на движението, или пък това е било
сторено по съображения за самосъхранение и т.н. Законода
телят възприема различните мотиви и цели на нарушителя ка
то индивидуализиращи деянието смекчаващи или отегчаващи
вината обстоятелства, които задължително трябва да се вземат

под внимание при налагането на наказанието.
И така, за да има административно нарушение, е необхо
димо неговото съдържание да обхваща както елементите,
които се отнасят до обективната му страна, така и онези, които
засягат субективната страна на извършеното деяние. Само при
това условие консумираните неправомерни деяния в областта
на държавното управление могат да доведат до административ
ната отговорност на виновните лица.
3.3. Обстоятелства, които дисквалифицират

деянието като административно нарушение
Липсата на който и да било от елементите, влизащи в

състава на административното нарушение, независимо от това
дали той е свързан с неговата обективна или субективна стра
на, дисквалифицира деянието като нарушение, за което може
да се търси административнонаказателна отговорност.
Има обаче случаи, когато, макар и на пръв поглед тези
елементи да са налице, по изрично предписание на закона из
вършеното деяние не се смята за административно нарушение.
Според чл. 8 ЗАНН „Не са административни нарушения де
янията, които са извършени при неизбежна отбрана и крайна
необходимост“. Неизбежната отбрана и крайната необходи
мост като обстоятелства, съпътстващи административното на
рушение, не само дисквалифицират извършеното деяние като
нарушение, но и изключват административната отговорност на
дееца. Общата характеристика на тези изключващи адми
нистративната отговорност обстоятелства е дадена в съответ
ните текстове на Наказателния кодекс, към които препраща
чл. 11 ЗАНН.
Съгласно чл. 12, ал. 1 НК деянието е извършено при неиз
бежна отбрана, когато е предприето, „за да се защитят от не
посредствено противоправно нападение държавни или общест
вени интереси, личността или правата на отбраняващия се или
на другиго чрез причиняване на вреди на нападателя в рамките

на необходимите предели“. Принципно значение за прилагане
на института на неизбежната отбрана и в административното
право има Постановление № 12 на Пленума на ВС на НРБ от
29.11.1973 г.6 , в което се обръща внимание на няколко същест
вени негови момента: неизбежната отбрана се допуска само
срещу непосредствено и пряко неправомерно поведение, пред
ставляващо посегателство върху държавни, обществени или
лични интереси: няма значение какво е административното на
рушение - комисивно или омисивно деяние (хулиганство, не
законна паша на добитък, нарушаване на правилата за движе
ние по пътищата, неизпълнение на служебни и други задълже
ния, от което могат да настъпят вреди, и др.); нападението тряб
ва да се извършва от човек или от неговото оръдие (животно,
невменяемо или друго лице, насочвано от нарушителя); напа
дението да представлява реална и непосредствена опасност за
някого.
Крайната необходимост като основание за дисквалифици-
ране на административни нарушения е близък до неизбежната
отбрана институт, но същевременно трябва да се отличава от
него. Според чл. 13, ал. 1 НК извършителят на деянието се на
мира в положение на крайна необходимост, когато действа, „за
да спаси държавни или обществени интереси, както и свои или
на другиго лични или имотни блага от непосредствена опас
ност, която деецът не е могъл да избегне по друг начин, ако
причинените от деянието вреди са по-малко значителни от пре
дотвратените“. При крайна необходимост могат да бъдат из
вършени например деянията: палене на огън в гора на забране
но място, за да се предпази деецът или друго лице от измръзва
не; убиване на дивеч, за да се нахрани човек при липса на друга
възможност за това; управляване на моторно превозно средст
во след употреба на алкохол, за да се спаси животът на някого,
6Основни положения и примери, свързани с постановлението, са изло

жени от Стоев, С. Научно-практически коментар на ЗАНН. С., 1975,
42-43.
и др. Дисквалифицирането на деянието като нарушение и при

тези случаи може да стане само ако са били налице всички не
обходими предпоставки, указани в закона: спасяване на лични,
обществени или държавни блага и интереси от непосредствена
опасност; липса на друго средство за преодоляване на опас
ността; причинените от деянието вреди са по-малки от предот
вратените. За разлика от неизбежната отбрана в областта на
административното наказване по-голямо приложение има ин
ститутът на крайната необходимост.
Привидност на административно нарушение поради лип
са на състав. Понякога при административната отговорност се
представят случаи, при които дадено деяние разкрива всички
белези на обективната и субективната страна на посоченото в
закона административно нарушение, но въпреки това то не мо
же да се квалифицира като съставомерно и наказуемо поради
липса на годен обект за защита. Такъв ще бъде например слу
чаят, когато ловец-бракониер убие козата на лесничея, вземай
ки я за дива коза. При това деяние липсва визираният от Закона
за лова и опазване на дивеча обект за защита - дивечът. Остава
настрана въпросът за квалифициране на това деяние като ад
министративно нарушение по друг закон, например по Закона
за опазване на селскостопанското имущество.
Малозначителността на деянието в областта на адми
нистративното наказание не е основание за отпадането му ка
то административно нарушение за разлика от углавното наказ
ване, където тя има важно значение. Така съгласно чл. 9, ал. 2
НК „Не е престъпно деянието, което, макар формално и да осъ
ществява признаците на предвидено в закона престъпление, по
ради своята малозначителност не е общественоопасно или не
говата обществена опасност е явно незначителна“. Трябва да
се изтъкне, че при същите обстоятелства деянието, извършено
в областта на административнонаказателното право, ще бъде
административно нарушение, колкото и ниска да е степента на
неговата обществена опасност. Това различие в оценката на за
конодателя се обяснява с обстоятелството, че административ-
ните нарушения са насочени против реда на нормалното и ре

довно функциониране на държавното управление и че бързото
реагиране срещу тях се налага и поради тяхната мно-
гобройност, и поради необходимостта да се осигури строгото
зачитане на този ред, установен в интерес на цялото общество.
3.4. Приготовление. Опит. Съучастие
Приготовлението, опитът и съучастието (предприето под

формата на подбудителство, помагачество или укривателство,
свързани с предвидено по закона административно нарушение)
са деяния (действия или бездействия), насочени към реализи
ране на неправомерния резултат на нарушението. Приготов
лението се изразява, най-общо казано, в създаване на условия
за извършване на замисленото административно нарушение7
(например зареждане на пушката и вземане на позиция за
отстрел на дивеч в забранена зона). По изрично разпореждане
на чл. 9, ал. 1 ЗАНН приготовлението не се наказва. Опитът
като неправомерно деяние (престъпление) е определен от
чл. 18, ал. 1 НК и се свежда до „започнатото изпълнение на
умишлено престъпление, при което изпълнителното деяние не
е довършено или макар и да е довършено, не са настъпили пред
видените в закона и искани от дееца общественоопасни после
дици на това престъпление“. Посочената дефиниция съгласно
чл. 11 ЗАНН важи изцяло и за опита при административните
нарушения. Необходимо е да се изтъкне, че може да има опит
само при умишлени нарушения, които се свързват с настъпва
нето на определен неправомерен резултат. От това следва, че
опит не може да има при административни нарушения, извър
швани по непредпазливост, а също и при формалните (нерезул-
7Според чл. 17, ал. 1 НК „Приготовление е подготвянето на средства, на

мирането на съучастници или изобщо създаването на условия за извърш
ване на намисленото престъпление, преди да е почнало неговото изпъл
нение“.
татните) административни нарушения. Поначало и опитът не

се наказва, с изключение на опита при валутните и митнически
те нарушения, и то при положение, че това е предвидено в съ
ответен закон или указ (срв. чл. 9, ал. 2 ЗАНН). Подбудителст-
вото, помагачеството и укривателството като форми на съ
участие при извършване на административно нарушение се на
казват само ако за това има специален текст в закон или указ
(чл. 10 ЗАНН).
4. Административно наказание
Нашето право урежда административното наказание като

специфична санкция за неспазване на установения ред в дър
жавното управление. Налагането на административно наказа
ние е израз на държавна принуда и се очертава като реализация
на административната отговорност. Административното нака
зание като израз на държавната наказателна репресия е винаги
установено от закона - не може да има административно нака
зание, без то да е посочено предварително в специална адми-
нистративнонаказателна норма (чл. 2, ал. 1 ЗАНН). Админи
стративното наказание, както и останалите наказателни санк
ции - углавните, дисциплинарните и гражданските наказания,
осъществяват определени функции и преследват определени
цели. Те действат и превъзпитателно, и предупредително, и
репресивно (увреждащо) спрямо нарушителя. Според чл. 12
ЗАНН „Административните наказания се налагат с цел да се
предупреди и превъзпита нарушителят към спазване на уста
новения правен ред и се въздейства възпитателно и предупре
дително върху останалите граждани“. Въпреки че цитираният
текст от закона обръща внимание само на превъзпитателната
и предупредителната функция на наказанието, не може да има
никакво съмнение, че то осъществява и репресивна (възмезди-
телна) функция, което се разкрива от съдържанието на различ
ните видове административни наказания. Макар и на последно
място, административното наказание има за цел да принуди на-
рушителя да претърпи известно увреждане, засягащо неговите

материални или морални блага.
Наказателната репресия в съвременната държава обаче е
чужда на идеята за юридическо и фактическо обезценяване и
деградиране на наказаното лице, което и след наказанието
остава пълноценен член на обществото. Чрез административ
ното наказание, както и при другите наказателни санкции, дър
жавната власт по пътя на принудата възстановява (доколкото е
възможно) нарушеното от неправомерното деяние равновесие
в обществото и заедно с това защитава отделната личност и
обществото от други подобни посегателства. Увреждащото
действие на административното наказание е равносилно на
причинената неправда и има за цел да възстанови накърненото
равновесие в правния мир.
За да изиграе определената му по закона роля, адми
нистративното наказание трябва да бъде справедливо и адек
ватно на извършеното нарушение. Административното нака
зание не е някаква самоцелна, увреждаща нарушителя реакция,
а строго съобразена със закона и степента на обществената
опасност на нарушението необходима мярка, която може да се
вмести само в определените от правото рамки и цели. Само
целното и преувеличено административно наказание няма ни
що общо с хуманизма и е в състояние да подрони както авто
ритета на наказателната администрация, така и нормалното и
редовното функциониране на административните служби.
Административното наказание, за разлика от углавното
наказание, се налага при спазване на строго определен адми
нистративен ред, предвиден в Закона за административните на
рушения и наказания. Не може да се наложи административно
наказание, без да е предявявано до компетентните органи съот
ветно наказателно искане (претенция) под формата на съста
вен акт за извършеното административно нарушение. Наказа
телната претенция за налагане на административно наказание
може да се формулира и поддържа само от установени по зако
на органи на администрацията.
Налагането на административни наказания (в случаите на

упражняван контрол) от районните или административните съ
дилища в хода на едно контролно-апелативно или отменител-
но производство е проява на административнонаказателно пра
восъдие, което стабилизира особения административен ред за
налагане на въпросните санкции.
Редки изключения от специалния административен ред за
налагане на административни наказания са случаите, при които
по изрично разпореждане на закон или указ е предвидено санк
цията за извършените нарушения да се налага направо от съди
лищата, от прокуратурата или от други органи на обществено
то управление (например налагане на глоба или отстраняване
от заседанието на участници в съдебния процес при нарушава
не на дисциплината, при неявяване на разпит и др.; налагане на
наказание „задържане до 15 денонощия в поделенията на МВР“
при дребно хулиганство или по Закона за опазване на общест
вения ред при провеждане на спортни мероприятия; налагане
на глоба от прокурора за неизпълнение на задължения по
Закона за съдебната власт).
От гореизложеното следва, че административното на
казание е предвидена в закона санкция, израз на държавната
наказателна репресия, налагана по административен ред за
извършено административно нарушение, която принуждава
нарушителя да претърпи определено по закона увреждане на
негови материални или други интереси и има за цел да ока
же предупредително и възпитателно въздействие върху него
и останалите членове на обществото.
5. Видове административни наказания
Трудно може да се поддържа, че при сегашната си уредба

нашето административнонаказателно право е установило
стройна система на административните наказания. Предвиде
ните в чл. 13 ЗАНН административни наказания сочат само
частично усилие на законодателя да установи някаква система
за различните видове административнонаказателни санкции по

добно на системата за углавните наказания, очертана в Нака
зателния кодекс.
В следващите редове ще разгледаме само някои от по-важ
ните видове административни наказания.
5.1. Обществено порицание
Общественото порицание е една от основните наказател

но-административни санкции по ЗАНН, налагани за извърше
ни административни нарушения. Съгласно чл. 14 ЗАНН
„Общественото порицание за извършеното нарушение се из
разява в публично порицание на нарушителя пред трудовия ко
лектив, където работи, или пред организацията, в която члену
ва“. Това административно наказание засяга неимуществената
(морална, професионална, културна и т.н.) сфера на лицето,
извършило неправомерното деяние. Укорът на закона е отпра
вен към несъвместимото с правото или правилата на социума
негово поведение, което дава основание да бъде „осъдено“, по
рицано пред колектива, организацията или най-общо - пред
обществената и професионалната среда, в която живее.
Практическото значение на общественото порицание се
изразява в привличане вниманието на гражданите, които при
надлежат към същата обществена и професионална среда, вър
ху факта на нарушението и на последвалата го санкция.
„Средата“, пред която се прави порицанието, може да бъде уч
реждението, фирмата, организацията, с които трайно е свър
зан деецът и в които упражнява някаква дейност. Не е изключе
но, ако деецът не членува в никаква организация или не работи
никъде, общественото порицание да бъде направено и пред
събрание на членове на дадена обществена среда, оформена
според населено място, квартал, улица, етажна собственост и
др., свикано специално за случая.
Общественото порицание е основно наказание и не може
да се приеме, че е някаква по-лека (а в някои случаи и
неефикасна) форма за търсене на отговорност. Напротив, то е

замислено като важно средство за преодоляване на наруше
нията в областта на държавното управление. Така например
законодателят е преценил, че тъкмо този вид административна
санкция е единствената подходяща наказателна мярка срещу
нарушения, извършени от непълнолетни граждани. Нещо по
вече, при допускане от такива лица на административни нару
шения, за които е предвидено наказание „глоба“, последната
задължително се заменя с обществено порицание (чл. 15, ал. 2
ЗАНН). Няма никакво основание тази наказателна мярка да се
игнорира и при извършени административни нарушения от
пълнолетни граждани и да се смята, че на практика тя не може
да окаже необходимото възпитателно и предупредително въз
действие върху тях.
5.2. Глоба
Административната глоба е парично наказание, което не

може да надхвърля определените от специален закон размери.
Според чл. 15, ал. 1 ЗАНН, глобата е наказание, което се изра
зява в заплащане на определена парична сума.
5.3. Лишаване от право да се упражнява временно

определена дейност или професия
Това административно наказание засяга правната сфера на

нарушителя, свързана с упражнявана от него определена
дейност или професия (медицински работници, архитекти, ху
дожници, музиканти, адвокати, занаятчии, търговци, шофьори
и т.н.). Налагането и на това наказание може да стане само ако
е предвидено в специален нормативен акт.
Условията и характеристиките на наказанието са изложе
ни в чл. 16 ЗАНН. На първо място, това административно на
казание не засяга придобитата правоспособност от нарушите-
ля в областта на дадена професия или дейност. Не може напри

мер, ако това наказание е наложено на лекар, да се смята, че то
го дисквалифицира като медицински работник (че се анулира
дипломата му за придобито виеше медицинско образование);
същото е положението и когато нарушителят се лишава от
упражняване на определена дейност. Не може лишеният от
правоуправление на МПС шофьор да се смята за дисквалифи
циран водач на МПС, да се заличи неговата правоспособност и
да се задължи поради това наново да я придобива по установе
ния ред. За да може наказанието да засегне и придобитата пра
воспособност, е необходимо да има изричен законов текст (вж.
чл. 16 3АНН - последното изречение).
На второ място, разглежданото административно наказа
ние има временен характер. Неговото налагане само блокира
упражняване правото от нарушителя за определен период, кой
то според ЗАНН може да бъде най-малко един месец, но не
повече от 2 години. Само при употреба на алкохол или друго
упойващо вещество при нарушение на правилата за движение
максималният срок може да бъде до 5 години (срв. чл. 16
ЗАНН). И тук може да се отбележи, че въпросът за максимал
ната и минималната граница на лишаването от право да се
упражнява професия или дейност се решава винаги от специал
ния закон, който е предвидил съответните административни на
рушения и който следва да държи сметка за установените от
ЗАНН предели. Временният характер на разглежданото адми
нистративно наказание означава най-накрая, че с изтичането
на определения срок лицето, което го е изтърпяло, придобива
автоматично възможността да упражнява пак своята професия
или дейност, без да е необходимо отново да придобива пра
воспособност и квалификация за това.
5.4. Отнемане в полза на държавата
Отнемането в полза на държавата засяга имуществото на

нарушителя и в сравнение с другите административни санкции
има субсидиарен характер. То не може да бъде налагано от

делно от другите основни наказания, а само заедно с тях, освен
ако друго е предвидено в специалния закон или указ (чл. 20,
ал. 1 ЗАНН). Освен това отнемането в полза на държавата мо
же да се наложи като допълнително (субсидиарно) администра
тивно наказание само ако извършеното административно на
рушение е умишлено деяние и санкционирането му е предви
дено изрично в специалния закон или указ.
Член 20 ЗАНН предвижда три вида отнемане в полза на
държавата. На първо място, отнемат се вещи, принадлежащи
на нарушителя, които са послужили за извършване на умиш
лено административно нарушение (сечивата при незаконна
сеч). На второ място, се отнемат в полза на държавата и вещи
те, предмет на нарушението, притежаването на които е забра
нете (наркотици, отровни вещества и др.). Третият вид отнема
не се отнася за вещи, принадлежащи на нарушителя, които са
били предмет на нарушението (пренасяне на валута).
Отношение към въпроса за отнемането има и чл. 21
ЗАНН. Според текста придобити от нарушителя вещи в резул
тат на нарушението се отнемат в полза на държавата, незави
симо от тяхното количество и стойност (напр. убит от брако-
ниера дивеч).
Всички разглеждани тук текстове от ЗАНН са в известна
степен несправедливи, тъй като законодателят не ги е съобра
зил с Конституцията. В нея са предвидени различни видове соб
ственост и отнемането на вещи винаги в полза на държавата я
прави в някои случаи неоснователно обогатила се, защото те
не са били нейни вещи преди извършването на нарушението.
Бракониерът в един частен язовир например би трябвало да
върне незаконно уловената риба на държавата, но тази риба не
е била държавна собственост. За в бъдеще смисълът на тези
текстове от ЗАНН би трябвало да се промени, като се посочи,
че придобитите в резултат на нарушението вещи се връщат на
техния собственик, който и да е той.
5.5. Имуществени санкции, налагани

на юридически лица
Последният вид административни санкции, установени в

ЗАНН, са имуществените санкции, налагани на юридически ли
ца и еднолични търговци при хипотезата на чл. 83 ЗАНН.
Характерно за тях е, че се налагат в предвидени от закон, указ
или постановление на Министерския съвет случаи за неизпъл
нение на задължения към държавата. Обикновено това са юри
дически лица или едноличнии търговци.
Санкциите по чл. 83 ЗАНН се различават от обикновени
те административни глоби и конфискации. Както се изтъкна,
глобата е парично наказание, докато имуществената санкция,
освен чрез парично изражение, може да бъде наложена и под
формата на лишаване от оборотни средства, от имуществени
привилегии (сенокос, паша, ползване на държавни имоти и др.)
и т.н.
Налагането на имуществени санкции по чл. 83 и следва
щите от ЗАНН претърпя значително развитие в последните го
дини. Бяха създадени редица нови текстове - от чл. 83а до
чл. 83е, уреждащи случаите на обогатяване на юридически ли
ца вследствие на престъпна дейност. Предвиди се задължител
но сезиране от прокурор на административния съд, възмож
ност за обезпечителни мерки на прокурора, налагани по реда
на ГПК, задължително участие на прокурор при разглеждане
на делата, подаване на въззивна жалба, разглеждане по реда на
НПК. Материята е разнородна, намесени са различни норма
тивни актове - ЗАНН, ГПК, НПК, различни съдилища и др. Все
пак, не бива да се забравя, че става дума не за административ-
нонаказателна, а за имуществена отговорност, макар и налага
на с наказателно постановление и по различен ред.
Основният принцип е провъзгласен в чл. 83 ЗАНН - в
предвидените в съответния закон, указ, постановление на
Министерския съвет или наредба на общинския съвет случаи
на юридически лица и еднолични търговци може да се налага
имуществена санкция за неизпълнение на задължения към дър

жавата или общината при осъществяване на тяхната дейност.
Изискванията на закона тук са няколко и те в своята съвкуп
ност дават основание за възникване на тази отговорност. На
първо място, съответен нормативен акт трябва да предвижда
изобщо възможността за имуществена санкция. На второ
място, тази имуществена санкция се налага само на юриди
чески лица и еднолични търговци. На трето място, това не е
задължително - текстът използва думата „може“. На следва
що място, основание за възникване на отговорността е неизпъл
нение на задължения към държавата или общината, и накрая -
това неизпълнение е свързано с осъществяване на дейността
на юридическото лице и едноличния търговец.
Чл. 83а ЗАНН дава възможност на юридическо лице,
което се е обогатило или би се обогатило от посочените в тек
ста престъпления, както и от всички престъпления, извършени
по поръчение или в изпълнение на организирана престъпна гру
па, извършени от определени лица в самото юридическо лице,
да се налага имуществена санкция до 1 000 000 лв. Санкцията
се налага и когато посочените лица от юридическото лице са
подбудили или подпомогнали извършването на посочените де
яния, както и когато деянията са спрели на стадия на опита.
Имуществената санкция в тези случаи не пречи на съответните
лица да се налага и наказателна отговорност.
Става дума за сериозни отклонения от принципите на на
лагане на административни наказания, в покрепа на станови
щето, че тук отговорността не е административнонаказателна,
а гражданска. Известно е, че административнонаказателната
отговорност не може да се реализира едновременно с наказа
телна, че подбудителството, подпомагането и опитът при из
вършване на административно нарушение не се наказват по
ЗАНН, освен по изключение, предвидено в специален закон.
Член 836 ЗАНН урежда протичането на производството
по налагане на имуществената санкция - то започва с мотиви
рано предложение на съответния прокурор до административ-
ния съд. Предложението трябва да съдържа описаните в

чл. 836, ал. 2 реквизити и да е с препис за юридическото лице.
Съдът разглежда предложението в открито заседание в
присъствие на прокурора и се произнася с решение за налага
не на имуществена санкция след влизане в сила на осъдителна
присъда или решение по чл. 124, ал. 5 ГПК и при доказване на
обстоятелствата по чл. 83д ЗАНН.
Съдебното решение може да се обжалва с въззивна жалба
пред съответния въззивен съд в 14- дневен срок от съобщава
нето на решението. Въззивният съд разглежда жалбата по реда
на НПК и решението му по нея е окончателно.
Вижда се от изложеното, че сериозно трябва да се преос
мисля въпросът за налагане на имуществени санкции на юри
дически лица и еднолични търговци и производството за това.
Основният съд по ЗАНН е районният съд. Касационна инстан
ция е административният съд, действащ обаче по правилата на
АПК, но касационните основания са тези по НПК. Възобно
вяване на административнонаказателното производство се из
вършва отново пред съответния административен съд. Пред ад
министративен съд се прави и предложението на прокурора за
налагане на имуществена санкция, после се намесва въззивен
съд, който обаче действа по правилата на НПК. Подобно смес
ване на различни нормативни актове или части от тях, както и
намесата на различни съдилища от различни системи - тази на
общите и тази на административните съдилища, едва ли е под
ходящо и полезно и занапред въпросът явно следва да намери
по-сполучлива и съвършена уредба.
5.6. Други административни наказания
Освен разгледаните административнонаказателни санкции

нашето административно право познава и други администра
тивни наказания, които не са посочени пряко в ЗАНН. Съгласно
§ 7 ЗАНН „Разпоредбите на чл. 13 от този закон не се отнасят
за наказанията, предвидени в Указа за борба с дребното хули-
ганство и в глава четвърта от Закона за опазване на обществе

ния ред при провеждането на спортни мероприятия“.
В следващото изложение ще обърнем внимание на едно
характерно административно наказание, предвидено в Указа за
борба с дребното хулиганство (УБДХ), а именно „задържане в
структурно звено на Министерството на вътрешните работи
до 15 денонощия“ (чл. 1, ал. 1).
Това административно наказание се налага за „дребно ху
лиганство“, посочено изрично като административно наруше
ние в указа. „Задържането“ на нарушителя се изразява в при
нудително пребиваване в определено структурно звено на
Министерството на вътрешните работи и се съпровожда с
подходяща работа съобразно здравословното състояние,
възрастта и възможностите на наказания. Наказанието е лично
и не може да бъде изтърпявано от друго лице освен от наруши
теля. Размерът на наказанието не може да надхвърля 15 дено
нощия. Компетентен орган за налагане на наказанието е съот
ветният районен съдия, който издава решение.
Аналогично е наказанието „задържане в териториална
структура на МВР до 25 денонощия“, предвидено в чл. 22 от
Закона за опазване на обществения ред при провеждането на
спортни мероприятия (ЗООРПСМ - обн., ДВ, бр. 96 от
2004 г.). Налага се за административното нарушение „спорт
но хулиганство“.
6. Определяне и индивидуализация на
административните наказания
Оправданието на административнонаказателната репре

сия е: на всяко административно нарушение да се реагира чрез
съответното по закона административно наказание. Всяко ад
министративно нарушение представлява комплекс от обектив
ни и субективни елементи, които го отличават от останалите
нарушения, и затова предполага отмерване на най-подходяща-
та за него административнонаказателна санкция. Избирането и

налагането на тази санкция се извършва по правилата за опре
деляне и индивидуализиране на наказанието.
Определянето на административното наказание се свърз
ва с избиране на посоченото в правната норма наказание, пред
видено за даден вид административни нарушения, за всеки
конкретен случай. За налагане на съответното наказание обаче
не е достатъчно да се издири и конкретизира точно наказател
ната мярка, която е предвидила правната норма. Тази мярка
трябва и да се съобрази с конкретното неправомерно деяние на
всеки нарушител. С други думи, административното наказание
трябва да се индивидуализира. След като е определено по вид,
административното наказание трябва да бъде съобразено с це
лия комплекс от субективни и обективни моменти, които ха
рактеризират извършеното деяние и които точно трябва да бъ
дат отчетени (вж. чл. 2, ал. 1-3 ЗАНН). Определяне и индиви
дуализиране на наказанието не се извършва, ако наказващият
орган се убеди, че допуснатото административно нарушение е
маловажно (вж. чл. 28 ЗАНН). В такъв случай наказващият ор
ган може да предупреди нарушителя устно или писмено, че при
повторно извършване на такова нарушение ще му бъде нало
жено административно наказание (чл. 28, б. „а“ ЗАНН). При
маловажни административни нарушения, извършени от непъл
нолетни, преписката се изпраща на съответните комисии за
борба с противообществените прояви на малолетни и непъл
нолетни за вземане на мярка за обществено въздействие (чл. 29
ЗАНН). Във всички останали случаи наказващият орган е длъ
жен да вземе отношение към извършеното деяние и да наложи
съответстващото му наказание.
Ако наказващият орган установи, че административно на
рушение няма, той е длъжен да освободи от отговорност обви
неното лице. Цялата дейност на административнонаказващия
орган е нормирана и обусловена от закона и той не разполага с
никаква оперативна самостоятелност нито при разкриване на
истината по извършеното нарушение, нито при налагане на съ-
ответстващото му наказание - той е длъжен да вземе единст

вено правилното според закона решение за всеки конкретен
случай. Преценките, които той прави в това отношение, са пре
ценки за законосъобразност и обоснованост и затова те могат
да бъдат контролирани от надлежните съдебни инстанции на
общо основание.
При определяне на административното наказание не се до
пуска заменянето на една санкция с друга - по-лека по вид, ако
се приеме, че самото административно нарушение е с по-мал
ка обществена опасност и че не може то да се квалифицира
като маловажно. Единствен случай на такова заменяне на опре
делени по вид административни наказания е предвиден в чл. 15,
ал. 2 ЗАНН, който постановява, че ако нарушението е извър
шено от непълнолетен, предвидената санкция „глоба“ се заме
ня с „обществено порицание“. При определянето на адми
нистративните наказания, за разлика от углавните наказания,
не се допуска също слизане под определения минимум, когато
предвидената санкция търпи степенуване, какъвто е случаят с
глобата или лишаването от право да се упражнява определена
професия или дейност (чл. 27, ал. 5 ЗАНН). Най-ниското нака
зание в такива случаи може да бъде долната граница на устано
веното наказание.
След като е дадена правилна квалификация на извършено
то деяние и е определено какво административно наказание
трябва да се наложи (при отчитане разпоредбите на закона, за
сягащи алтернативни или кумулативни, а също и допълнител
ни административни санкции, и какви общи правила на ЗАНН
важат за всеки конкретен случай), наказващият орган пристъп
ва към самото индивидуализиране на административното на
казание. Това е една от най-важните функции на този орган,
която спомага за достигане до съответното наказание, единст
вено приложимо за конкретния случай. Индивидуализацията на
административното наказание отчита особеностите на всяко
административно нарушение, свързано с конкретен наруши
тел, с неговата обществена опасност и вина и с различните
смекчаващи и отежняващи вината обстоятелства. По този на

чин тя не позволява да се стигне до типизиране и формализира
не на отделните административни наказания. Всяко наказание
поради това е само за себе си неповторимо. То е своеобразно
отражение на мярката, която следва да се приложи според за
кона за всяко конкретно неправомерно деяние.
Основните положения за индивидуализиране на наказа
нието са затвърдени в чл. 27 ЗАНН. На първо място, трябва да
се установи степента на обществената опасност на деянието,
която е обективен факт и обикновено се определя от вредните
последици на нарушението. Степента на обществената опас
ност обаче може да не се изразява непременно в материални
вреди, а такива от морален, естетичен и друг неимуществен
характер. На второ място, при индивидуализацията на наказа
нието трябва да се имат предвид подбудите, мотивите на дееца.
Законодателят възприема тези елементи като индивидуализи
ращи деянието смекчаващи или утежняващи обстоятелства,
които задължително трябва да се преценяват от наказващия ор
ган при отмерване на наказанието. Смекчаващи и утежняващи
вината обстоятелства могат да бъдат и различните форми и ню
анси на проявеното поведение.
Определянето на наказанието и неговите индивидуализа
ция и размер могат да бъдат повлияни от редица други фактори
и обстоятелства. Такива са например възрастта на дееца, него
вата професия, душевното му състояние и разположение, по
ложението му в обществото и др. под. Към тях могат да се до
бавят и обстоятелства, свързани с времето и мястото на извър
шване на неправомерното деяние.
На трето място, важен факт, който трябва да се прецени
при отмерване на наказанието, е имотното състояние на нару
шителя. Относително стабилен критерий за него е трудовото
възнаграждение, което получава деецът. Разбира се, то не мо
же да бъде единственият белег на имотното състояние на нару
шителя, а трябва да бъде сумирано с другите имуществени по
казатели - недвижимости, скъпи вещи, премии, хонорари и т.н.
Наказващият орган е длъжен да положи всички усилия за уста

новяване на тези факти, които имат отношение към цялостно
то материално състояние на нарушителя.
Отчитайки всички посочени дотук показатели и факти, на
казващият орган ще може да достигне и до най-подходящото и
най-справедливото за всеки отделен случай административно
наказание. А няма никакво съмнение, че тъкмо такова наказа
ние може да постигне целта на админис гративнонаказателната
репресия. Всяко подценяване на определянето и индивидуали
зацията на административните наказания може да доведе до
обратен ефект за нормалното и редовното функциониране на
различните административни служби.
Правната защита срещу незаконно наложени администра
тивни наказания се осъществява по реда на ЗАНН, ако друго не
е предвидено в специалния закон или указ. Спрямо принуди
телните мерки, които имат характер на административни нака
зания, защитата се осъществява на общо основание по реда на
Административнопроцесуалния кодекс.
7. Обстоятелства, които изключват

административната отговорност
По-горе се изтъкна, че липсата на който и да е основен

елемент на административното нарушение го дисквалифицира
като наказуемо деяние и неговият извършител не може да носи
административна отговорност. В тези случаи става дума по-
скоро за привидност на административно нарушение, отколко-
то за съставомерно деяние, преследвано по административно-
наказателен ред. Има обаче случаи, когато неправомерното де
яние е налице като завършено административно нарушение
или са предприети действия за неговото довършване, което
обуславя по принцип привличането към административна от
говорност, но въпреки това по изрично разпореждане на зако-
на административно наказание не мож е да бъде наложено.

П редм ет на следващ ото излож ение са тъкм о подобни случаи.
7.1. И м унитет на наруш ителя
О тговорността на лица, които се ползват с им унитет, м о

же да бъде изклю чена по изрични разпоредби, които се основа
ват на правилата на м еж дународното право (чл. 5 ЗА НН).
7.2. С м ърт на виновното лице
А дминистративната отговорност в този случай отпада по

ради липса на субект на наказанието. О тделно остава обаче
граж данската отговорност, която следва да носят наследници
те на наруш ителя.
7.3. П росрочие
О тговорността на наруш ителя отпада, когато е изтекъл

предвиденият от закона преклузивен срок за санкциониране на
наруш ението. Този случай ще бъде налице, когато не е съ ста
вен акт за установяване на наруш ението в продълж ение на три
м есеца от откриване на наруш ителя или ако е изтекла една го
дина от откриване на наруш ението. Не може да се наложи ад
министративно наказание и когато не е издадено наказателно
постановление в ш естм есечен срок от съставянето на акта
(чл. 34, ал. 1 и 2 ЗА Н Н ).
Но административната отговорност не м ож е да бъде осъ
щ ествена и когато наказанието е наложено, стига да са изтек
ли: две години, ако наказанието е глоба; ш ест месеца, ако е
лиш аване от право да се упраж нява определена професия или
дейност; три месеца, ако е общ ествено порицание (чл. 82, ал. 1
ЗА Н Н ). Д авността започва да тече от влизане в сила на акта, с
който е наложено наказанието, и се прекъсва с всяко действие

на надлежните органи, предприето за изпълнението му спрямо
наказаното лице, след което започва да тече нова давност
(чл. 82, ал. 2 ЗАНН). Независимо от спирането или прекъсва
нето на давността отговорността не може да бъде реализирана
и когато е изтекъл за изтърпяване на посочените по-горе нака
зания срок, който надвишава с една втора срока за изпълнение,
предвиден за всяко едно от тях (вж. чл. 82, ал. 3 ЗАНН).
7.4. Изпълнение на неправомерна заповед
Не носи административна отговорност лице, извършило

административно нарушение, когато е действало в изпълнение
на редовно издадена неправомерна заповед по служба, ако за
поведта не е съдържала очевидно за него нарушение (чл. 25
ЗАНН). Изключването на отговорността в този случай се осно
вава на правилото, че подчиненият е длъжен да изпълнява от
правяните по обикновения ред до него заповеди и нареждания
на началника и не може да преценява тяхната законосъобраз
ност и правилност, след като те са издадени, освен в случаите,
когато е безспорно и очевидно, че те са нищожни актове. При
нищожни заповеди на началника подчиненият не само не тряб
ва да ги изпълнява, но е и длъжен да направи всичко възможно
за тяхното осуетяване. Такъв ще бъде например случаят, ако
командир на военно поделение издаде нареждане да се стреля
по граждани по време на военно учение (очевидно престъпле
ние) или ако директор нареди на личния си шофьор да кара ав
томобила със скорост, по-голяма от допустимата (очевидно ад
министративно нарушение).
8. Актове за налагане на административни

наказания
Принципът е, че административни наказания се налагат с

точно определени по закона властнически актове под формата
на наказателни постановления, издавани от органите на адми
нистрацията (чл. 53, ал. 1 ЗАНН). По изрично предписание на
специалния закон или указ някои административни наказания
от категорията на разгледаните по-горе принудителни наказа
телни мерки се налагат със заповед на компетентния адми-
нистративнонаказателен орган8. Вън от това, когато адми
нистративните наказания се налагат от съда или от прокурора,
формата на наказателния акт може да бъде в зависимост от слу
чая решение, определение или постановление. Решение напри
мер издава районният съд за административното нарушение
,дребно хулиганство“ (вж. чл. 1 УБДХ). Решения, с които се
налагат административни наказания, издават и съдилищата (ра
йонни и административни) при упражняване на контрол върху
наказателните постановления (чл. 59, ал. 1 ЗАНН), или реше
ния и определения, постановени по административни дела от
районния съд. С определение се налагат от съда администра
тивните наказания „глоба“ или „отстраняване от съдебната за
ла“ за нарушенията, свързани с реда на правораздаването, а с
постановление - глобите, които прокурорът може да наложи
за неизпълнение на издадените от него нареждания. Посоче
ното разнообразие в наименованията на актовете, с които се
налагат административни наказания, може да доведе до различ
на оценка на тяхното правно съдържание и да хвърли съмне
ние върху самото понятие за административнонаказателен акт,
поради което е препоръчително да бъде преодоляно9 .
8 Вж. например чл. 172, ал. 1 ЗДвП, който предвижда принудителни мер
ки да се налагат с „мотивирана заповед“.
’ Подробно за наименованията на администативнонаказателните актове
вж. Дерменджиев, Ив. Производство за налагане на административни на-
8.1. Наказателно постановление
Наказателното постановление, ако се преценява от фор

мална страна от гледна точка на автора, който го издава, е един
индивидуален административен акт - то е властнически акт, из
даван от органите на администрацията, който поражда за няко
го определени наказателноправни последици. По своето пред
метно съдържание обаче наказателното постановление е пра
вораздавателен акт, акт на административнонаказателна юрис
дикция - чрез него се установява фактът на административно
то нарушение и се свързва с точно определено лице, на което
се налага съответстващото по закона административно наказа
ние. Погледнато от тази страна, наказателното постановление
по нищо не се различава от присъдата, с която съдът налага
углавно наказание на едно лице, извършило престъпление - в
първия случай става дума за административнонаказателно пра
вораздаване, а във втория - за углавно наказателно правораз
даване.
Законът предвижда точно определени условия и форми,
при които може да бъде издадено наказателното поста
новление.
8.1.1. Условие за издаване на наказателно

постановление
По правило, за да се издаде наказателно постановление, е

необходимо да има съставен акт за нарушение (чл. 36 ЗАНН).
Съставеният акт е официален документ, наименуван по за
кона „акт за нарушение“, изготвян от точно определени органи
на администрацията, който трябва да съдържа:
казания. С., 1963. По-правилно е да останат два вида актове за налагане

на административни наказания - наказателни постановления (когато на
казанието се налага от органи на администрацията) и решения.
1) собственото, бащиното и фамилното име на съставите

ля и длъжността му;
2) датата на съставянето на акта;
3) датата и мястото на извършване на нарушението;
4) описание на нарушението и обстоятелствата, при които
то е било извършено;
5) собственото, бащиното и фамилното име и възрастта
на нарушителя, точния му адрес и местоработата;
6) законните разпоредби, които са нарушени;
7) имената и точните адреси на свидетелите;
8) обясненията или възраженията на нарушителя, ако е
направил такива;
9) имената и точните адреси на лицата, които са претър
пели имуществени вреди от нарушението;
10) опис на писмените материали и иззетите вещи, ако
има такива, и кому са поверени за пазене (чл. 42 ЗАНН).
Освен посочените реквизити, за да бъде редовен, съставе
ният акт трябва да е подписан от съставителя му и поне от един
от свидетелите, посочени в него (чл. 43, ал. 1 ЗАНН). При лип
са на свидетели, присъствали при извършването или установя
ването на административното нарушение, или при невъзмож
ност да се състави акт в тяхно присъствие, той се съставя в
присъствието на двама други свидетели, като това изрично се
отбелязва в него (чл. 40, ал. 3 ЗАНН)10.
И накрая, за да бъде редовен, съставеният акт трябва да
бъде предявен за подпис от нарушителя (чл. 43, ал. 1 ЗАНН).
10Подписването на акта от свидетели е гаранция за неговата достовер

ност и съответствие с обективната истина. Тази гаранция обаче не може
да бъде налице, ако той е подписан от лица, които не са присъствали при
извършването на самото нарушение, какъвто е случаят с хипотезата на
чл. 40, ал. 3 ЗАНН. Всъщност посочените двама други свидетели имат от
ношение към съставянето на акта, но не и към извършеното нарушение.
В този случай по-разумно би било лицето, открило нарушението, да не
съставя акта, а да остави това да бъде извършено от друг компетентен
служител, като самото то се впише в акта като свидетел.
Когато нарушителят откаже да подпише акта, това се удосто

верява с подписа на един свидетел, чието име и точен адрес се
отбелязват в акта (чл. 43, ал. 2 ЗАНН).
Направената характеристика дава основание да се заклю
чи, че съставеният акт е писмен документ, изготвен като акт за
нарушение, който трябва да отговаря на строго определени в
закона условия-реквизити, които са формални изисквания за
неговата редовност. Както всеки писмен документ, той трябва
да бъде написан, а не записан или устно обявен (например да
бъде устно съобщен направо на нарушителя или чрез телефон).
Няма значение на какво е написан актът. Не е необходимо да
се използват за съставянето му специални формуляри, въпре
ки че е препоръчително всяко ведомство да разполага с такива
за улесняване работата на актосъставителите. Важното за ре
довността на съставения акт е всички изброени по-горе рекви
зити да са отразени в него.
Съставянето на акт не е необходимо, ако извършеното ад
министративно нарушение е явно малозначително (мало
важно). В този случай законът допуска да не се издава формал
но и наказателно постановление, а наказанието „глоба“ да се
налага направо чрез квитанция (от кочан), издадена от служеб
ното лице, констатирало нарушението (чл. 39, ал. 1 ЗАНН).
При отказ да се плати глобата на нарушителя (по преценка на
контролния орган) може да се състави акт при посочените по-
горе условия.
Съставянето на акт не е необходимо и при издаването на
т.нар. фишове, предвидени като документ за извършено адми
нистративно нарушение или наложено административно нака
зание, съгласно чл. 39, ал. 2 ЗАНН. Този текст постановява, че
при маловажни случаи и нарушения, когато това е предвидено
изрично в закон или указ, по преценка на контролния орган мо
же да бъде наложено наказание по фиш - глоба в размер от 10
до 50 лв. Такъв случай за наказание по фиш се визира от чл. 186
ЗДвП, който предвижда, че за маловажни случаи на наруше
ния, установени при извършването им, може да се наложи гло-
ба с фиш до 50 лева. Характерно за издадения фиш (както и за

квитанцията) е, че той едновременно играе ролята и на съста
вен акт, и на наказателно постановление, и на изпълнителен
титул, по който направо се събира глобата. Фишът се оформя
направо от контролния орган, който в случая действа като ад-
министративнонаказващ орган. Фишът замества наказателно
то постановление и влиза веднага в сила, щом като нарушите
лят се съгласи да плати определената глоба. При отказ да се
плати глобата контролният орган съставя акт на общо основа
ние (вж. по-горе), който се изпраща на компетентния адми-
нистративнонаказващ орган. Заедно с акта след това трябва да
се изпрати на компетентния орган и съставеният фиш с възра
женията на нарушителя (чл. 39, ал. 3 ЗАНН). Наказващият ор
ган в този случай не може да определи по-голяма глоба от та
зи, наложена с фиша.
Макар да изпълнява същата роля, както и квитанцията за
глобяване по карнетка, фишът се различава от нея. В него се
посочват задължително името и длъжността на лицето, което
го съставя, трите имена на нарушителя, нарушението, което е
извършено, и размерът на наложената глоба.
8.1.2. Актосъставители
Само определените по ЗАНН длъжностни лица могат да

съставят актове за извършени административни нарушения, а
такива могат да бъдат: 1) лицата, посочени изрично от закона
или указа, нарушен с неправомерното деяние; 2) ако това не е
сторено - лицата, определени от съответния ръководител (ми
нистър, ръководител на ведомство и т.н.), на когото е възложе
но прилагането или контролът по прилагането на нарушения
нормативен акт, и 3) лицата, определени от областните упра
вители и кметовете на общините, при същите условия. Когато
в специалните правни норми няма указание за актосъставите-
лите, нито пък има изрично овластяване от съответен орган на
администрацията, като актосъставители могат да действат

всички служители на администрацията, които по заеманото от
тях положение упражняват контрол по изпълнението на нару
шения закон (ръководители на ведомства, учреждения и пред
приятия, инспектори, полицаи и др.). От тази гледна точка не
може да бъде актосъставител например секретарят на канцела
рията на ведомство, учреждение и т.н., деловодителят в раз
личните негови служби, куриерът и т.н."
Обикновено актът за нарушението се съставя от длъж
ностното лице, което го е установило. Нищо не пречи обаче
той да бъде съставен и от друг служител на същото ведомство,
учреждение и т.н., стига да отговаря на предвидените в ЗАНН
реквизити.
8.1.3. Функции на съставения акт
Съставеният акт е важна предпоставка за издаване на на

казателно постановление. На първо място, с него се повдига
обвинение срещу конкретно лице за извършено администра
тивно нарушение; на второ място, той представлява официал
на констатация на извършеното деяние, която има определена
доказателствена стойност за наказващия орган; на трето място,
с депозирането на акта по надлежния ред се извършва сезиране
на компетентния орган по наказването.
Очертаното функционално съдържание на съставения акт
го разкрива като своеобразен административен акт, който по
ражда определени правни последици (лицето, на което се при
писва извършеното деяние, става „обвиняем“, сезираният ор
ган е длъжен да разгледа акта, държейки сметка за неговия ха
рактер на официален документ, и др.). Функциите и юриди
ческият ефект на съставения акт могат да се проявяват само
" По този въпрос вж. подробно Дерменджиев, Ив. Производство за на

лагане на административни наказания. С., 1963. Панов, Л„ Р. Илкова.
Процесът по ЗАНН. С.: Сиела, 2009.
ОТГОВОРНОСТТА ПО АДМИНИСТРАТИВНОТО ■■■ 341
ако актът е редовен. По изключение те се проявяват и ако е

допусната несъществена нередовност на съставения акт, стига
да е установено по безспорен начин извършването на наруше
нието, самоличността и вината на нарушителя (чл. 53, ал. 2
ЗАНН). Несъществени пороци на акта ще бъдат например лип
сата на точни данни за местоизвършване на нарушението, на
точния адрес на нарушителя или на някой от свидетелите; не-
посочване на нарушените законови разпоредби; неописване на
иззетите вещи, свързани с нарушението, и др. Съставеният акт
няма да може да играе определената му по закон роля, ако съ
държа съществени пороци, засягащи негови основни реквизи
ти (например непосочване на автора на акта, неподписването
му от него, непредставянето му за подпис от нарушителя, не-
оформянето му в писмен документ, макар да е бил предявен
устно, и др.). При наличност на такива дефекти наказателното
постановление не може да бъде издадено, дори и ако деянието,
вината и самоличността на нарушителя са установени по без
спорен начин. Не може да се издава наказателно постановле
ние и ако вместо редовно съставен акт до наказателния орган е
бил подаден друг официален документ, който не съдържа него
вите основни реквизити (например препис от протокол за уста
новяване и оценяване на причинени щети от административно
то нарушение, заключение на експерти, мнение на консултати
вен орган, протокол от водено следствие или дознание и др.).
Да се приеме противното, би означавало да се обезличи ролята
на съставения акт като предпоставка за издаване на наказател
но постановление.
8.1.4. Реквизити на наказателното постановление

За да предизвика ефект на правораздавателен акт за нала
гане на административно наказание, наказателното поста
новление на свой ред трябва да отговаря на установени от за
кона реквизити. Съгласно чл. 57 ЗАНН наказателното поста
новление трябва да съдържа:
1) собственото, бащиното и фамилното име и длъжността

на лицето, което го е издало;
2) дата на издаването и номер на постановлението;
3) дата на акта, въз основа на който се издава, и името,
длъжността и местослуженето на актосъставителя;
4) собственото, бащиното и фамилното име на нарушите
ля и точния му адрес;
5) описание на нарушението, датата и мястото, където е
извършено, както и на доказателствата, които го потвърждават;
6) законните разпоредби, които са били нарушени ви
новно;
7) вида и размера на наказанието;
8) вещите, които се отнемат в полза на държавата;
9) размера на обезщетението и на кого трябва да се
изплати;
10) дали наказателното постановление подлежи на обжал
ване, в какъв срок и пред кой съд.
Наказателното постановление трябва да бъде подписано
от длъжностното лице, което го е издало. Препис от наказател
ното постановление се връчва срещу подпис на нарушителя и
на поискалия обезщетение (чл. 58, ал. 1 ЗАНН).
От изложеното се вижда, че наказателното постановление
като властнически акт, чрез който се отмерва и налага съответ
ното административно наказание за извършеното нарушение,
трябва да бъде издадено в писмена форма подобно на съставе
ния акт. То трябва да бъде отразено в писмен документ, подпи
сан от наказващия орган. И тук, подобно на съставения акт, не
е важно на какво и с какво е написан документът - важното е
по категоричен начин и трайно да са фиксирани в него посоче
ните от закона реквизити. Поради това няма да бъде наказател
но постановление един акт, съобщен устно от наказващия ор
ган (по телефон и др.) или записан на файл и т.н. Такъв акт ще
бъде нищожен поради липса на форма, която в случая е основ
но законово изискване, от което зависи самото съществуване
на тази категория актове на администрацията. За пороците
(дефектите), които водят до нищ ож ност и унищ ож аемост на на

казателните постановления като особена категория наказател-
ноадминистративни актове, важ ат на общ о основание прави
лата, свързани с недействителността на всички актове на адми
нистрацията.
Реквизитите на наказателното постановление разкриват
две основни негови части: мотиви и диспозитив (резолю ция).
М отивите са обосноваващ ата, съобразителната част на поста
новлението. В тях се съдърж ат съображ енията, поради които
наказващ ият орган приема, че е извърш ено конкретно адм и
нистративно наруш ение и го приписва като неправомерно д е
яние на точно определено лице. Диспозитивът (резолю цията) е
разпоредителната част, която определя какво конкретизирано
по вид и разм ер административно наказание се налага на нару
ш ителя и какви обезщ етения и на кого той трябва да заплати,
ако от наруш ението са настъпили за някого вреди и загуби, а
същ о и кои вещ и се иззем ват и в чия полза. Законосъобраз
ността и обосноваността на наказателните постановления са
важни техни качества, които предпоставят нормалния ефект на
сам ата административнонаказателна дейност. К онтролът за
тяхната наличност е предоставен на ком петентните съди
л и щ а 12.
За да произведат своето действие, наказателните поста
новления не сам о трябва да са редовни актове на адм инистра
цията, но и да са влезли в сила. Те влизат в сила, когато: 1) не
подлеж ат на обжалване; 2) не са били обжалвани в предвиде
ния срок; 3) са били обжалвани, но са били потвърдени или
изменени от съда (чл. 64 ЗА Н Н ). Влезлите в сила наказателни
постановления са окончателни актове на администрацията и
подлеж ат на изпълнение. Л ицето, на което е било наложено
административно наказание с влязло в сила наказателно поста
новление, не мож е да бъде повторно наказвано за същ ото де
яние и на същ ото основание.
12 Дерменджиев, Ив. Административен процес. 2. изд. С., 1981, гл. 2.

Наказателноадминистративни актове от категорията на

наказателните постановления са и всички актове на наказател
на администрация независимо от това кой орган ги е издал.
Такива са посочените в началото заповеди за налагане на адми-
нистративнонаказателни принудителни мерки, решенията и
определенията на съдилищата и юрисдикциите, с които се на
лагат административни наказания, както и постановленията, с
които прокурорът налага глоби. За да бъдат валидни всички
тези актове, трябва да съдържат посочените в съответната спе
циална норма реквизити. За решенията и определенията на съ
дилищата важат разпоредбите на Гражданския процесуален ко
декс и Наказателно-процесуалния кодекс. По отношение на та
зи категория актове на наказателна администрация важат пра
вилата за влизането им в сила, установени от посочените ко
декси.
8.2. Административнонаказателни актове на

съдилищата
При определени от закона условия, положения и случаи

актове за налагане на административни наказания могат да бъ
дат издавани от районните и административните съдилища
главно по повод на контрола, който те упражняват върху изда
дените наказателни постановления и решения. Наказателно-
административните актове на съдилищата в тези случаи, както
вече отбелязахме, носят наименованието „решение“ или
„определение“ .
Районните съдилища в качеството им на контролно-апе
лативни инстанции спрямо издадени наказателни постановле
ния или електронни фишове решават въпроса за налагането на
административно наказание сами и по същество. В зависимост
от констатациите, които е направил по оспореното пред него
наказателно постановление, районният съд може да го потвър
ди или отмени. Той обаче може да измени наложеното наказа
ние, като определи друга, по-лека санкция (когато срещу
постановлението е била подадена жалба) или по-тежка санк

ция (когато срещу него е бил подаден протест от прокурора, в
който се иска увеличаване на наказанието). Решенията на ра
йонните съдилища и в трите случая подлежат на по-нататъшно
оспорване по касационен ред пред административен съд (чл. 63
ЗАНН)13.
Административните съдилища, когато действат като над
зорни инстанции спрямо влезли в сила наказателни постанов
ления или решения на районни съдилища, също могат при
определени условия да издават решения, с които да разрешат
по същество въпроса за налагане на конкретното администра
тивно наказание (чл. 73, ал. 1 ЗАНН). Положението с налага
нето на наказанието в този случай е аналогично на това, когато
се издава решение от районен съд, само че поводът за неговото
издаване е различен (извънреден). Решенията на администра
тивните съдилища, действащи като надзорни инстанции, вли
зат в сила веднага и не могат да се оспорват повече по редовен
път.
Осъществяването на съдебен контрол върху издаваните от
администрацията наказателни постановления има голямо зна
чение за издигане на авторитета на тези актове на администра
цията, както и за укрепване на техния стабилитет. Чрез него се
гарантира действието на принципа, че нито едно наказание по
нашата правна система не може да бъде налагано без намесата
на съдилищата. Както се вижда от изложеното по-горе, съди
лищата упражняват контрол за законност върху наказателните
постановления в две посоки: 1) на общо основание и 2) на из
вънредно основание. Законът за административните наруше
ния и наказания е предвидил в първата насока да действат ра
йонните съдилища (чл. 59, ал. 1 ЗАНН). Това означава, че из
даденото наказателно постановление може винаги, по принцип,
на общо основание да бъде оспорено от нарушителя (чрез
жалба) или от прокурора (чрез протест) в указания в закона
13 Сивков, Ц. Административно наказване. С., 1998, с. 95 и сл.

7-дневен, респективно 14-дневен срок, щом друго не е разпо

редено в специална правна норма. В този случай единствено
съдът има власт да реши съдбата на постановлението - да го
потвърди, и по този начин да му придаде необходимата правна
и изпълнителна сила, или да го отмени или измени, като сам
издаде решение, с което се определя и самото административ
но наказание, което може да бъде оспорвано, съгласно чл. 63
ЗАНН по касационен ред пред административен съд.
Във втората насока ЗАНН е предвидил контролът да се
извършва от административните съдилища при наличност на
точно предвидено в ЗАНН специално (извънредно) основание
за преглеждане на наказателни постановления и решения.
Преглеждането става чрез възобновяване на дела.
Възобновяване на делата (чл. 70 ЗАНН) се допуска при
влезли в законна сила наказателни постановления, определе
ния и решения, но само при изрично изброените от закона по
води (например неистинност на доказателствата, въз основа на
които е бил издаден правораздавателен акт, извършване на
престъпление от наказващия орган във връзка с издаването на
правораздавателния акт и т.н.). Възобновяване на делото се из
вършва по предложение на окръжния прокурор до компетент
ния административен съд в сроковете, предвидени в чл. 71
ЗАНН. Когато изнесените в предложението поводи са основа
телни, административният съд отменя влязлото в сила поста
новление, определение или решение и възобновява делото, ка
то сам решава въпроса за налагане на административното на
казание по същество, когато за това има законно основание.
9. Разграничаване на административните
наказания от други правни санкции
Пълна представа за административните наказания като от

делна категория правни санкции в нашата наказателноправна
система може да имаме, ако ги сравним с другите наказания,
както и ако ги разграничим от тях, като изтъкнем техните осо-
бености. Най-голямо практическо значение има съпоставянето

на административните наказания с углавните наказания, с при
нудителните мерки и с мерките за обществено въздействие.
9.1. Административни наказания и углавни

наказания
Административните и углавните наказания са израз на

държавната наказателна репресия и се налагат за извършено
виновно, неправомерно и наказуемо деяние, определено от на
казателната норма като административно нарушение, респ.
престъпление. В тази насока двата вида държавни наказателни
санкции са еднородни. Внимателният анализ обаче разкрива
специфични страни за всяка една от тези санкции, по-важните
от които могат да бъдат изразени в следната схема:
Административни наказания
1) налагат се винаги за нарушение на административния

порядък, което;
2) има по-малка степен на обществена опасност от
престъпленията;
3) основни наказания са: общественото порицание, глоба
та и лишаване временно от право да се упражнява определена
професия или дейност;
4) наказанието „конфискация“ засяга определени отделни
вещи;
5) налагат се поначало и за умишлени, и за непредпазливи
деяния;
6) налагат се ефективно;
7) не са свързани със „съдимост“;
8) не могат да слизат под установения минимум;
9) не се прилагат правилата за съвкупността за определя
не на единственото най-тежко наказание;
10) не се налагат за приготовление, подбудителство, опит

за укриване, освен по изключение;
11) налагат се по принцип от органи на администрацията
по административен ред.
Углавни наказания
1) налагат се и за престъпления, засягащи реда на управле

нието, които
2) имат по-голяма степен на обществена опасност от на
рушенията;
3) най-важни основни наказания са: лишаване от свобода
и глоба;
4) конфискацията засяга не само отделни вещи, но и опре
делена част от имуществото;
5) налагат се поначало само за умишлени деяния, а по из
ключение - и за непредпазливи;
6) при определени условия могат да се налагат условно;
7) свързани са със „съдимост“;
8) при определени условия могат да слизат под установе
ния минимум;
9) прилагат се правилата за съвкупност при определяне на
наказанието;
10) налагат се поначало и за тези деяния;
11) налагат се само от съда по съдебен ред.
9.2. Административни наказания и

дисциплинарни наказания
Дисциплинарните санкции са предвидени поначало в

Кодекса на труда и се явяват като възмездие за извършени .дис
циплинарни простъпки“ в областта на трудовата и служебната
дисциплина. Характерно за дисциплинарните наказания е, че
се налагат винаги за нарушения на лица, подчинени на служеб-
на, трудова или друга организационна дисциплина, която са

длъжни строго да спазват. Дисциплинарните наказания могат
да засегнат само лицата, които са зачислени в персоналния
състав на едно учреждение, фирма или организация или се пол
зват по определен начин (подчинявайки се на установена дис
циплинарна власт) от услугите на тези звена. Обратно, адми
нистративните наказания могат да се наложат на всеки, който
наруши определена административноправна норма, независи
мо от обстоятелството дали той се намира в някаква служебна
или друга връзка с органите, които я прилагат. Когато напри
мер общинският съвет издаде наредба по чистотата в търгов
ските заведения, пазарите и т.н., всички граждани, вкл. служи
телите на общината и на посочените заведения, са длъжни да
се съобразяват с нея и всеки един от тях може да бъде привле
чен към административнонаказателна отговорност за нейното
нарушаване. Репресията, свързана с дисциплинарната отговор
ност, се осъществява вътре в една служебна организационна
система и засяга само лицата, които влизат в персоналния й
състав или като ползватели са подчинени на установения в не
го дисциплинарен ред, докато репресията в областта на адми
нистративното наказание се упражнява поначало вън от систе
мата и може да засегне неограничен брой и различни катего
рии лица.
Все пак не може да се изпуска от внимание, че по целите,
които преследват, и по начините, чрез които се осъществяват,
административните и дисциплинарните наказания са близки,
еднотипни правни санкции, което дава основание на законода
теля в някои случаи да допусне заменянето им едни с други.
9.3. Административни наказания

и принудителни мерки
Административните наказания, като израз на държавната

наказателна репресия, упражнявана по повод на извършено адми
нистративно нарушение, са подчертана форма на държавна при-
нуда. В този смисъл те са наказателни принудителни мерки,

които следва да се различават от обикновените мерки на дър
жавна принуда, които нямат наказателен, репресивен характер.
По правило прибягването до принуда от страна на дър
жавната администрация се свързва с обстоятелства, които я
обосновават и предизвикват. Това могат да бъдат природни си
ли, човешко поведение, изменяне на обстановката, при която
действа органът на държавно управление, и др. под. Във всич
ки подобни случаи администрацията, ръководейки се от кон
кретни съображения на управлението, може да прибегне до
принуда (предоставяне на МПС на организации за преодолява
не на бедствено положение, принудително задържане на пси
хично болен или принудително лекуване на заразноболен в
специализирани заведения, принудително спиране от употре
ба на неизправни технически уредби, превозни средства и др.,
принудително събаряне на постройки, застрашени от срутване
или неотговарящи на хигиенните стандарти, и т.н.). Действията
на администрацията в тези случаи се налагат от добре разбра
ната нейна функция по общественото управление и за да пред
приеме тя някакво принудително действие, не е необходимо да
бъде извършено непременно престъпление или административ
но нарушение. Отнемането на свидетелството за правоуправ
ление на водача на МПС, за когото е установено, че не отгова
ря на медицинските и психологическите изисквания по ЗДвП,
задържането в лечебно заведение на лице, което е заразнобол-
но по 33, събарянето на грозяща да се самосрути постройка,
спирането от движение на технически неизправно МПС при
внезапна проверка и др. под. са същински принудителни адми
нистративни мерки, които са резултат на инициативата на ор
ганите на държавно управление, предприемана с оглед създа
дена и съществуваща обстановка. Именно тази обстановка да
ва основание на администрацията да реши дали да действа, ко
га да действа и как да действа. Това е така, дори и когато дейст
вието и принудата са били провокирани от извършени законо
нарушения.
Съвършено различно е положението при административ-

нонаказателните санкции. Тези действия на администрацията,
изявени като административни наказания, са обвързани задъл
жително от предхождащи ги неправомерни юридически фак
ти - административни нарушения. Административните наказа
ния са вторични правни последици от издадени по-рано адми
нистративни актове и са преки правни последици от един вто
ри юридически акт - административното нарушение, проявен
като виновно неизпълнение на администативноправно задъл
жение, произтичащо от административния акт (заповед, забра
на, разрешение и т.н.) или направо от закона. Наказателната
санкция тук се представя като реакция на извършеното нару
шение и има за цел да го преодолее, като осъществи всички
характерни за наказанието цели и функции. Тя е равносилно
действие (или по-скоро - противодействие) на извършена
неправда, насочена към осъществяването на държавната нака
зателна репресия във всеки отделен случай.
9.4. Административни наказания и мерки

за обществено въздействие
Мерките за обществено въздействие се свързват най-често

с реагиране срещу т.нар. противообществени прояви
(простъпки), без да се изключва възможността в някои случаи
да се налагат и за извършени правонарушения (администра
тивни, дисциплинарни и т.н.). Противообществената проява е
нещо различно от правонарушението, от проявата или постъп
ката, която нарушава определена правна норма. Разбира се,
както се отбелязва, противообществената проява може да се
представи и като нарушение на дадена правна норма, защото
всъщност и правото (правните норми) гарантира и защитава
определени обществени интереси. Невинаги е необходимо оба
че тази проява да се изразява непременно в отрицателно отно
шение тъкмо и към съществуващи правни норми.
Противообществените прояви могат да засегнат освен

правни и други основни правила на обществото, например пра
вилата на етиката, морала, естетиката, религията и т.н.
Подобни деяния ще бъдат противообществени, защото проти
воречат на установени обществени норми и намират отрица
телна оценка в съзнанието на хората, поради което ще трябва
да бъдат преследвани по определен начин. Преследването на
тези простъпки става не по юридически ред, а чрез налагане на
мерки за обществено въздействие по силата на неписани пра
вила на съвременните морал, етика, естетика и т.н.
9.5. Административна глоба и гражданско

обезщетение
На практика много често се налага, наред с отмерването

на административното наказание, да се търси от нарушителя и
обезщетение (за причинените от неправомерното деяние вреди
и загуби). Такива случаи са предвидени например в Закона за
горите, в Закона за опазване на селскостопанското имущество
и др.
В отбелязаните и други подобни случаи правната норма
допуска за нанесените щети от нарушението да се определя
обезщетение по административен ред в самото административ-
нонаказателно производство. Съгласно чл. 55, ал. 1 ЗАНН при
издаване на наказателното постановление наказващият орган
се произнася и по искането за обезщетение на причинените от
нарушението вреди. Въпросът за обезщетението не се разглеж
да по административен ред, ако не е направено искане за това,
или ако е направено и наказващият орган срещне трудности от
фактически и правен характер по определянето му (срв. чл. 56
ЗАНН). В този случай увреденият има право да заведе дело за
вреди и загуби на общо основание в съда. Всъщност не е из
лишно да се изтъкне, че по правило исканията за обезщетения
трябва да бъдат отправяни до компетентните граждански съди
лища, които разглеждат и решават въпроса по съдебен ред.
Предоставената от ЗАНН възможност да се предяви граждан

ски иск за обезщетение в административнонаказателния про
цес е отклонение от това правило, което се опира на съображе
ния за по-бързо ликвидиране на вредоносните последици от ед
но административно нарушение.
Въпросът за присъждане на обезщетения за причинените
от извършеното административно нарушение вреди няма ни
каква стойност поради „забравянето“ му от законодателя. В из
мененията и допълненията на ЗАНН през изтеклите след
приемането му години той беше пропуснат. И днес стойности
те на причинените вреди будят само недоумение. Така напри
мер чл. 45, ал. 1 ЗАНН позволява да се търси обезщетение са
мо на стойност до 2 лв., а чл. 59, ал. 3 говори за обезщетение в
размер до 10 лв. Точно поради това е неразбираем текстът на
чл. 56 ЗАНН, който позволява на административнонаказващия
орган да не се произнася по обезщетението, ако решаването на
този въпрос представлява за него трудност от фактически или
правен характер.
10. Изпълнение на задължения,

които произтичат от
административнонаказателни актове
Тук става дума за изпълняемост и изпълнение на адми-

нистративноправни задължения, които произтичат от актове,
издавани от органите по административното наказание. Такива
актове се издават поначало от органите на администрацията
под формата на наказателни постановления. Те могат да бъдат
издавани обаче и от други държавни или обществени органи,
които по закон имат право да налагат административни наказа
ния (прокуратура, съдилища, органи на обществени организа
ции и др.). На изпълнение подлежат и решенията на съдилища
та, които са постановени при оспорване законосъобразността
на наказателните постановления.
Общите правила, засягащи изпълнението на администра-

тивнонаказателните актове, са установени в ЗАНН. Този нор
мативен акт в общи линии е възприел същите принципни поло
жения за влизането в сила на тези актове и за тяхната изпълня-
емост, които важат за обикновените административни актове.
И тук, за да се допусне изпълнение, трябва да има годен за
изпълнение административнонаказателен акт, съобразен с
изискванията на закона. И тук следва да се прави разграниче
ние между обвързвателната изпълнителна сила на акта и него
вата изпълняемост и изпълнимост.
Изпълнението на административнонаказателни актове -
наказателни постановления и решения, може да се извърши са
мо след влизането им в законна сила. Законната сила на тази
категория актове се различава в известни отношения от обвър
звателната изпълнителна сила на обикновените администра
тивни актове. Тук става дума не за административни актове на
оперативната администрация, а за правораздавателни актове,
издавани от органи на администрацията, които по закона, по
добно на съдилищата, са натоварени да осъществяват право
раздавателна функция. В случая при издаването на тези актове
не става дума за упражняването от органите на държавно
управление на някаква оперативна самостоятелност, която им
дава възможност за всеки конкретен случай да преценят и съ
образят какъв акт да издадат с оглед на определени изисквания
за навременност, полезност, целесъобразност, а до пряко пра
воприлагане, което може да се осъществи само чрез пряко взе
мане на единственото допустимо от закона решение за всеки
конкретен случай. За разлика от обикновения случай на изда
ване на административни актове, когато издава наказателни
постановления, органът на държавно управление не прави по
литика, а казва какво гласи законът. С това се изчерпва право
раздавателната функция на наказващия орган, с това се осъ
ществява и политиката, която е преследвана от самия закон.
Всяко наказателно постановление или съдебно решение отра
зява обективната истина и то, по изискванията на закона, не
може да се различава от нея. Поради това и правото придава

особен стабилитет на тази категория държавни актове, който е
значително по-голям от стабилитета на останалите актове на
държавното управление.
Съгласно чл. 64 ЗАНН в законна сила влизат наказател
ните постановления, които: а) не подлежат на обжалване; б) не
са били обжалвани в предвидените от закона срокове и в) били
са обжалвани, но са били потвърдени или изменени от реше
нието на районния съд. От този текст става ясно, че и реше
нията на районните съдилища, с които са били потвърдени или
изменени наказателни постановления на администрацията, съ
що влизат в законна сила.
Моментът за изпълняемост на административнонаказа-
телните актове е различен за различните участници в адми-
нистративнонаказателните правоотношения и за различните
видове административни наказания. Така по изрично предписа
ние на закона административнонаказателният орган не може
незабавно да пристъпи към изпълнение на наказанията, а в
тридневен срок трябва да предприеме мерки за тяхното изпъл
нение (чл. 74 ЗАНН). В посочения срок той трябва да изпълни
административнонаказателния акт, като връчи съобщения на
заинтересуваните лица, като вземе обезпечителни мерки и
др. под. Изпълнението на административното наказание не мо
же да бъде извършено от административнонаказателния орган
по-рано от този срок. В някои случаи обаче, при наказанията
„глоба“ и „отнемане в полза на държавата“, наказаните лица
сами доброволно могат да ускорят изпълнението на наказа
нието, като предадат например дължимата за глобата сума или
предмета на отнемането веднага след влизането в сила на нака
зателното постановление или решение. Такова предаване е за
коносъобразно и следва да бъде прието от администрацията,
тъй като притежава елементите на едно реално изпълнение на
административното наказание. Изпълнението на наложеното
административно наказание „глоба“ - по квитанция или по
фиш, се извършва незабавно, като събирането на глобата ста
ва веднага след налагането на наказанието.
10.1. Срокове за изпълнение на

административни наказания
Динамиката на административнонаказателната репресия

не позволява нейното осъществяване да се протака дълго и за
неопределено време. Административните наказания може да
окажат своето въздействие в борбата с нарушенията на уста
новения административен ред само ако са наложени своевре
менно и справедливо. Бързото реагиране срещу всякакви на
рушения и нарушители на административноправните норми
води до ефикасно, качествено и нормално функциониране на
различните служби на администрацията. Воден от тези съобра
жения, законодателят е установил максимални срокове, в
които трябва да се извърши изпълнението на наложените ад
министративни наказания. Изтичането на тези срокове погася
ва по давност претенцията на държавата да изпълни ефективно
наложените санкции.
Административните наказания не могат да се изпълняват,
ако са изтекли: две години, ако наложеното наказание е глоба;
шест месеца, ако то е лишаване от право да се упражнява опре
делена професия или дейност; три месеца - при наказанието
обществено порицание (чл. 82, ал. 1 ЗАНН). Давностните сро
кове започват да текат от влизане в сила на акта, с който е на
ложено административно наказание, и се прекъсват с всяко
действие на надлежните изпълнителни органи, предприето от
тях срещу наказаните лица. След извършване на дейност по
изпълнението, което е прекъснало давностния срок, започва да
тече нов срок (чл. 82, ал. 2 ЗАНН). Независимо от прекъсване
то на давността изпълнението на административното наказа
ние не може да се извърши и в случая, когато изтеклият срок от
влизане в сила на административното наказание е по-голям от
1/2 от посочените по-горе срокове (чл. 82, ал. 3 ЗАНН).
Например, ако наказателното постановление за отнемане на
свидетелството за правоуправление на МПС е влязло в сила на
2 юни 2012 г., изпълнението на наказанието трябва да стане до
2 декември 2012 г. Ако в този случай органът по изпълнението

е изпратил съобщение (покана) до наказаното лице да предста
ви документите за правоуправление в службата на КАТ, което
е получено от адресата на 2 ноември 2012 г., и ако тези доку
менти не са представени или иззети от компетентните органи
до 2 февруари 2013 г. включително, това административно на
казание повече не може да бъде принудително изпълнявано.
В случаите на спиране или прекъсване на давностните сро
кове (чл. 82, ал. 1 ЗАНН) изпълнение на наложеното наказа
ние „глоба“ може да се извърши и при изтичане на повече от
една година от налагането на същото (чл. 82, ал. 1, б. „а“ и
ал. 2 ЗАНН) само ако за събиране на глобата в определения от
закона срок е било образувано изпълнително производство
(чл. 82, ал. 4 ЗАНН). Това отклонение на чл. 82, ал. 4 от прин
ципа за погасителния ефект на давността, след изтичане на
определения в закона срок, се намира в дисхармония с основ
ния принцип на установената в ЗАНН административнонаказа-
телна отговорност - принципа за бързо осъществяване на на
ложеното наказание. С него се отваря път за проява на изли
шен формализъм и бюрократизъм от страна на недисциплини
рани и небрежни служители на администрацията, овластени да
упражняват правомощия в областта на административното на
казание, което е в състояние да компрометира ефективността
на самата административнонаказателна репресия. От друга
страна, тази новелизация на ЗАНН може да доведе до неуста-
новеност и нестабилност на правните отношения по изпълне
нието на административни наказания чрез неопределено отла
гане на заплахата от изпълнение на наказанието. Най-после,
посочената промяна в ЗАНН не е далеч от идеята за своеобра
зен фискализъм в областта на административното наказване.
Въпреки изтичането на давността, ако наказаното лице
предприеме действия за изпълнение на наложената му глоба
(например доброволно внасяне на парите или предмета, който
се отнема в полза на държавата), същите следва да се приемат
за валидно извършени.
11. Изводи и препоръки, засягащи системата

на административната отговорност
Изложеното в тази глава показва, че нашето администра

тивно законодателство е утвърдило разгърната система на ад
министративна отговорност, която обхваща различни видове
наказателноадминистративни санкции. В центъра на система
та са трите най-важни, основни административни наказания:
общественото порицание, глобата и лишаването от право да
се упражнява определена професия или дейност. Наред с тези
основни административни наказания нашето право предвижда
и редица други, самостоятелни или допълнителни наказания
като отнемане в полза на държавата, задържането в поделе
нията на МВР.
Разнообразието и броят на административнонаказателни-
те санкции са положително явление в развитието на системата
за административно наказание. Това дава възможност във все
ки отделен случай на административно нарушение да се наме
ри и приложи най-подходящата, справедлива и ефикасна адми-
нистративнонаказателна санкция. Възражението, че големият
брой и разнообразието на наказанията не били в унисон с де
мократизирането на системата на административното наказа
ние у нас, не може да се приеме като правилна и сигурна
оценка за нейната прогресивност. Не броят или разнообра
зието и разновидността на административните наказания при
дават или не демократичния или прогресивен характер на
системата, а нейното принципно и целенасочено изграждане,
подчинено на установената в страната законност. В една нака
зателна система може да има само няколко вида администра
тивни наказания и тя пак да не бъде демократична, и обратно -
тя може да обхваща цяла гама от наказателни санкции, разкри
ваща значителен брой строги административни наказания, и да
бъде демократична и прогресивна. Важно е по-скоро какви ин
тереси обслужва и какви цели преследва административнона-
казателната репресия и как при нейното функциониране са га-
рантирани и защитени правата на държавата, обществото и от

делните граждани. Както вече неведнъж се изтъкна, адми
нистративното наказание, като израз на държавната наказател
на репресия, е подчинено на интересите и целите на държавата
и обществото и се ръководи от установени основни принципи,
каквито са принципите на законността, на обективната истина
и т.н. Налаганите административни наказания не са самоцелни
принудителни мерки и увреждания, а средства и мерки, които
играят важна роля за превъзпитание, предупреждение и възмез
дие на нарушителя, а заедно с това действат предупредително
и превъзпитателно и спрямо останалите членове на общест
вото.
В тази насока предстои да се усъвършенства действащото
административнонаказателно законодателство и по-специално
ЗАНН. Сегашната разпокъсаност, а понякога и неточност, на
формулировките на различните видове административни нака
зания трябва да бъде превъзмогната. Би следвало всички адми
нистративни наказания да се отразят изрично в чл. 13 ЗАНН
наред с изброените там санкции, за да може спрямо всички тях
да се прилага установеният в него единен административнона-
казателен режим. Наложително е формулирането на някои ад-
министративнонаказателни санкции по отделните специални
нормативни актове да бъде съгласувано с изчерпателно опре
делен каталог от самия ЗАНН. При това е препоръчително в
ЗАНН изрично да се направи разпределение на различните ад
министративни наказания на основни и допълнителни, за да се
знае във всеки конкретен случай каква санкция следва да се на
лага - със или без допълнителни административни наказания.
Особено внимание заслужават т.нар. принудителни или
превантивни административни мерки, предвиждани по различ
ни специални закони или укази, които по своето естество при
определени условия могат да се явят като истински адми
нистративни наказания. Съществуването на такива принуди
телни мерки като „прикрити“ административни наказания в от
делните нормативни актове затруднява реализирането на пъл-
ноценна, обоснована, целенасочена и резултатна администра-

тивнонаказателна репресия. От друга страна, то създава опас
ност, поради изключването им от общия режим на ЗАНН и осо
бено от контролния режим, за допускане на произволни и не
контролируеми действия спрямо някои нарушители на съот
ветните административнонаказателни разпоредби. При налага
нето на посочените мерки като административни наказания е
абсолютно наложително да се избягва използването на свобод
на преценка или усмотрение от компетентните органи. Опера
тивната самостоятелност и дискрецията са недопустими при
налагането на административни наказания и въобще - на как-
вито и да било наказания. Когато бъдат сезирани с акт за нару
шение, административнонаказващите органи са обвързани и
длъжни да намерят точно съответното административно нака
зание: ако деянието е изключително маловажно - те не налагат
административно наказание, а ако има основание - препращат
преписката за предприемане на мерки за обществено въздейст
вие; обратно - ако то е особено общественоопасно, трябва да
приложат закона с цялата му строгост без оглед на лицата,
които са извършили административното нарушение. Тук, при
налагане или не на наказанието, оперативна самостоятелност
и дискреция не може да се допускат. Извършването на преценки
по отмерване на наказанието може да има само в рамките на
закона, който може да предвижда различни граници за размера
на наказанието и неговите видове. Но и тогава административ-
нонаказващият орган е лишен от дискреционна власт, защото
той е длъжен в тази рамка да отмери точната по закона санк
ция, която съответства на извършеното нарушение при спазва
не принципите на законността и обективната истина.
12. Административни наказания

за маловажни престъпления
Маловажните случаи на престъпления (т.нар. малки

престъпления), посочени в чл. 78а НК във връзка с чл. 93, т. 9
НК, представляват криминални деяния с по-ниска степен на об
ществена опасност поради липса или незначителност на вред
ните им последици или поради наличие на други смекчаващи
вината обстоятелства. Такива са според този текст деянията, за
които се предвижда наказание - лишаване от свобода до 1 го
дина или друго по-леко наказание, ако са умишлени, или ли
шаване от свобода до 2 години или друго по-леко наказание,
ако са непредпазливи. По преценка на прокурора или на съда
извършителите на такива деяния могат да бъдат освободени от
наказателна отговорност, като вместо нея им се наложи от съ
да административно наказание - глоба. В тези случаи посоче
ните в текста неправомерни деяния не променят своя кримина
лен характер - те си остават престъпления, макар и „малки“.
Променена е при тях само наказателната санкция - вместо
углавно наказание се налага административно наказание. При
тези престъпления няма декриминализация на деянието, а са
мо депенализация по смисъла на наказателното право. Случай
на налагане на административно наказание направо от съда, а
не от администрацията, е този, предвиден в чл. 1 от Указа за
борба с дребното хулиганство.
Друго е положението при т.нар. маловажни (малозначи-
телни) случаи на престъпни деяния, посочени в Наказателния
кодекс, които самият законодател е дисквалифицирал като
престъпления и направо ги е отпратил за налагане на наказа
ние по административен ред. Такива са случаите по чл. 2186,
ал. 1 НК (дребни кражби и присвоявания, вкл. вещно укрива
телство във връзка с тях), чл. 232, ал. 3 НК (измама на купувач
при теглене и мерене), чл. 242, ал. 6 НК (контрабанда на стоки
и др.) и др. Важното тук е да се изтъкне, че при всички изброени
по-горе и други подобни случаи на деяния, отпаднали като
престъпления по Наказателния кодекс и превърнати по силата

на закона в административни нарушения, по изрично указание
на Наказателния кодекс - чл. 424 - се прилага административ
ният ред, установен в Закона за административните наруше
ния и наказания. Всъщност това означава, че тези деяния са се
превърнали от престъпления в административни нарушения и
че заедно с това, поради тази декриминализация, се е разшири
ло приложното поле на административното наказание за смет
ка на приложното поле на углавното наказване.
ПРИНУДИТЕЛНИ АДМИНИСТРАТИВНИ
МЕРКИ
1. Понятие и видове
Административната принуда е вид държавна принуда,

която се използва в определени от правото случаи като крайно
средство за осъществяването на различните правоотношения,
възникващи в сферата на изпълнителната дейност. Тя, като
властническа дейност на определените по закона изпълнител
ни органи (или приравнени на тях други органи), заедно с ад-
министративнонаказателната и съдебнонаказателната дейност
дава представа за принуждаването в нашата държава в неговия
най-широк смисъл.
Предмет на следващите редове е административната при
нуда в тесния смисъл на думата, приемана като система от
мерки и действия на компетентните административни органи,
предназначена да осигури изпълнението на охраняваните и

прилагани чрез нея правни норми.
Нашето законодателство разкрива богато разнообразие
на принудителни актове и действия, на формите и средствата,
до които прибягват органите на държавно управление по осъ
ществяване на принудата, като се започне с преките мерки за
изпълнение на различните административноправни и други за
дължения и се стигне до прякото прилагане на принудителни
административни мерки, предвидени в Закона за администра
тивните нарушения и наказания (гл. 2, раздел 3 ЗАНН). В този
смисъл проява на административна принуда ще бъде удръжка
та от трудово възнаграждение за събиране на данъци, такси и
други държавни вземания, блокирането на влогове и други
банкови сметки, запорирането на вземания и запечатването на
обекти (предприятия, складове, жилища и др.), описването и
изземването на предмети, претърсване на помещения, предме
ти и лица, употребата на сила (вкл. употреба на оръжие) при
задържане или преследване на правонарушители (вкл. използ
ване на помощни средства); за административна принуда ще
става дума също в случаите на премахване на незаконни
строежи или постройки, които са застрашени от самосрутване
или не са годни за живеене по изискванията на санитарните и
хигиенни правила, спиране производството на предприятия,
които замърсяват околната среда, установяване на карантина
при заразноболни, спиране на неизправно моторно превозно
средство от движение и др. Във всички изброени и подобни на
тях случаи на административна принуда актовете и действията,
чрез които тя се проявява, са насочени било към пряко изпъл
нение (вкл. заменоизпълнение) на едно съществуващо вече ад-
министративноправно задължение (материалноправно или
процесуалноправно), било към създаване на едно ново задъл
жение при неизпълнение на такова задължение. В първия слу
чай ще е налице замяна чрез принудата на начина на изпълне
нието - доброволното изпълнение на задълженията е подмене
но с принудително (например събарянето на незаконно издиг-
ната стена в жилище е извършено не от собственика му по

доброволен път, а от органи на общината, принудително, по
пътя на заменоизпълнението); във втория случай принудител
ните актове и действия се използват като средство за борба с
допуснати или възможни закононарушения (например пред
приемане на принудителни административни мерки за преси
чане на едно административно нарушение или за ликвидиране
на вредни последици от него по реда на чл. 22 ЗАНН).
Административноправната наука е достигнала до следни
те най-общи основни белези на административноправната при
нуда:
1) тя е външно психическо или физическо въздействие вър
ху съзнанието и поведението на адресатите на административ-
ноправни норми;
2) тя е правна принуда, понеже е уредена от правни норми;
3) изразена е като вид на държавната принуда, осъществя
вана от държавни или приравнени на тях органи;
4) тя е административна, защото по правило се прилага от
административни органи или от органи, които въз основа на
специална правна норма действат като такива (съдебни, про
курорски), а по своята същност се явява като форма на изпъл
нителна дейност;
5) административната принуда се осъществява във връзка
с развитие на извънслужебни отношения и не е проява на ня
каква дисциплинарна власт, а органите, които я извършват,
действат непосредствено по пътя на пряката акция, без да е не
обходимо да получават предварително разрешение от орган из
вън администрацията;
6) редът за осъществяване на административната принуда
(вкл. контролът върху извършваните действия) е съставна част
на административния процес14.
14 Посочените белези на административната принуда следват разработка
та по този въпрос на К. Лазаров. Принудителни административни мер

ки, 17-19.
Изброените белези на административната принуда могат

да се открият във всяка нейна форма, като се започне от обик
новените материално-технически действия за непосредствено
изпълнение на възникнали административноправни и други за
дължения и се свърши с административните наказания, налага
ни за допуснати административни нарушения.
В правната теория се разисква твърде често въпросът за
правната същност на отделните видове принуда в администра
цията и за класификацията на различните видове принудител
ни мерки, и особено предвидените в чл. 22 ЗАНН принудител
ни административни мерки. Колкото се отнася до естеството
на принудителните мерки, очертало се е господстващо мнение,
че те се различават съществено от принудата, изразена като
административно наказание, че те не са административни на
казания. Принудителните административни мерки са действия
на администрацията по прилагане на диспозицията на съответ
ната правна норма, докато административните наказания -
прилагане на нейната санкция15. Административните наказания
могат да се налагат само ако е извършено административно
нарушение, докато принудителните административни мерки
могат да се прилагат не само при извършени закононаруше
ния, но и при непосредствена опасност от такива закононару
шения (административни нарушения, престъпления, граждан
ски деликти и други противообществени прояви), и дори за пре
дотвратяване вредните последици от юридически събития (об
ществени бедствия, епидемии и др.)16. Посоченият предметен
критерий за разграничаване на принудителните административ
ни мерки и административните наказания е дал основание за
формалното им обособяване в отделни раздели и глави на
действащото административно законодателство. Самият Закон
за административните нарушения и наказания поставя двата ви
да принуда в обособени раздели - административните наказа-
15 Вж. Лазаров, К. Принудителни ...., 56-57.

16 Пак там.
ния са уредени в раздел II, глава II ЗАНН, а принудителните

административни мерки - в раздел III на същата глава. Това
разделяне на двата вида принудителни действия на администра
цията се застъпва в почти всички специални административни
закони като Закона за устройство на територията, Закона за
здравето, Закона за МВР и т.н.17
Класификацията на видовете административна принуда се
извършва при използване на различните критерии, свързани
например с обекта на принудата, с лицата, до които се отнася
принудата, с насочеността и предназначението на принудата и
т.н. От гледна точка на всеобхватност на класификацията, из
градена върху единен критерий - предмет и предназначение на
принудителната мярка, препоръчително е принудителните
мерки на администрацията да се подразделят на:
1) мерки за предотвратяване (превенция) на администра
тивни и други закононарушения;
2) мерки за прекратяване (пресичане) на такива законона
рушения;
3) мерки за отстраняване вредните последици от тях;
4) мерки за пряко изпълнение на задължения, произтича
щи от административноправни норми (материални и
процесуални)18.
2. Видове принудителни административни

мерки
Превантивните (предупредителните) административ

ни мерки на принуда имат за предназначение да предотвратят
извършването на едно закононарушение (най-често админи
стративно) и вредните му последици. Своевременното им при
лагане предпазва гражданите и обществото от незаконни посе
гателства и увреждания и особено актът, с който се налага мяр-
17 Вж. Лазаров, К. Принудителни административни..., 56-57.

18 Пак там, 29-30.
ката, е резултат от упражнена оперативна самостоятелност.

Превантивната принудителна административна мярка се нала
га почти винаги във връзка с непосредствена, предстояща опас
ност за извършване на някакво нарушение19. Принудителни ад
министративни мерки от този вид са например нареждането за
събаряне на строежи, застрашени от самосрутване (чл. 195
ЗУТ); настаняването и задържането на лице, употребило голе
ми количества алкохол или други опиати, в заведения за отрез
няване, нареждането за принудително настаняване и лекуване
в здравно заведение на лице, страдащо от заразна болест; отне
мане на свидетелството за правоуправление на водач на МПС
до решаване на въпроса за неговата отговорност или спиране
от движение на технически неизправни МПС (по ЗДвП) и др.
Преустановителните административни принудител
ни мерки се прилагат в случаите на неправомерни деяния,
чието извършване е започнало, но не е било приключено в мо
мента на вземане на мярката. Целта на тези мерки е да се пре
сече продължаването и довършването на конкретното законо
нарушение (престъпление, административно нарушение и пр.).
Нашето право познава различни случаи на преустанови-
телни мерки, които не е необходимо да се изброяват подробно
тук. Може да посочим само най-типичните от тях, като спира
не работата на предприятия, които нарушават разпоредбите по
опазване на околната среда (напр. замърсяване с отровни ве
щества на водата, въздуха, почвата, унищожаване на почва и
др.); по транспорта и движението по пътищата (спиране от дви
жение на моторно превозно средство с установена попътно
техническа неизправност или с лош външен вид); употреба в
крайни случаи на физическа сила (вкл. с използване на помощ
ни средства), оръжие и други допустими от закона средства от
полицейските органи за преустановяване на бягство на опасни
престъпници; принудително отвеждане на лице, участвало в
пътнотранспортно произшествие, и т.н.
19 Пак там, с. 85.

Употребата на физическа сила, оръжие и различни помощ

ни средства е най-изявената проява на административната при
нуда, която в определени случаи може да постави в опасно по
ложение както здравето и живота на тези, срещу които се при
лага, така и на самите служители, които я осъществяват. Пора
ди това тя освен общите изисквания за законосъобразност и
целесъобразност трябва да следва и специалните изисквания
на правните норми, които я уреждат. Особено строги са тези
изисквания при употребата на оръжие. Употребата на физи
ческа сила и помощни средства се допуска само в изрично по
сочените в Закона за МВР случаи и трябва да бъде прекратена
незабавно щом се постигне целта на прилаганата мярка. Поли
цейските органи могат да употребяват повереното им оръжие
само като крайна мярка:
1) при въоръжено нападение или заплаха с огнестрелно
оръжие;
2) при освобождаване на заложници и отвлечени лица;
3) при неизбежна отбрана;
4) след предупреждение при задържане на лице, извърш
ващо или извършило престъпление от общ характер;
5) след предупреждение за предотвратяване на бягство на
лице, задържано по съответния ред за извършено престъпле
ние от общ характер.
Полицейските органи при употреба на оръжие са длъжни
по възможност да пазят живота на лицето, срещу което е из
вършено това действие, и особено да не застрашават живота
на други лица, а също да оказват помощ на ранените. По отно
шение на малолетни или непълнолетни лица и на бременни же
ни оръжие по принцип не може да се употребява.
Възстановителните принудителни административни
мерки се прилагат в случаите на закононарушения (престъпле
ние, административно нарушение и т.н.), които са причинили
вредоносни последици за някого. Предназначението на тези
мерки е насочено към отстраняването (премахването) на реал
но настъпили, а не и на въображаеми увреждания чрез възста-
новяване по възможност на старото положение. Възстанови

телният ефект на принудителната мярка трябва да се насочва
към материално изразените вредоносни последици, без да е не
обходимо те да бъдат непременно имуществени. Възстанови
телни са например мерките, които взема прокурорът при въз
становяване на самоуправно променени фактически положе
ния; принудително възстановяване на стена в жилище или дру
го помещение, незаконно премахната от собственика му или
принудителното й събаряне; различните изземвания на пред
мети, придобити от закононарушението (дърва, убит дивеч,
уловена риба и др.)20.
Възстановителни принудителни административни мерки
поради естеството и начина на прилагането им не могат да бъ
дат взети в случай на закононарушения, които имат характер
на формални деликти, тъй като при тях не може да се установи
реално непосредствено настъпване на някакъв вредоносен ре
зултат.
Възстановителните принудителни мерки трябва да са съ
образени със защитените по закона интереси на засегнатите от
нарушението правни субекти, а такива могат да бъдат както
отделни физически лица, така и държавата, различните държав
ни учреждения и предприятия и други организации. Тези мерки
не бива да бъдат самоцелни и формални, а реално да обслуж
ват интереса на пострадалите граждани, учреждения, пред
приятия и организации. И нещо повече - те не трябва да ув
реждат дори и защитени от закона интереси на самите наруши
тели, спрямо които се прилагат. Не може поради това да се
сметне за законосъобразна и целенасочена в този смисъл при
нудителна административна мярка за възстановяване на само
управно променено положение в в общинско жилище, която
заедно с настанилото се самоволно в него лице принуждава да
го напуснат и законно настанени наематели; такава ще бъде и
мярката за принудително изземване на предмети, придобити
20Вж. подробно по въпроса Лазаров, К. Принудителни административ
ни мерки, И, т. 4., с. 118 и сл.
от закононарушението, насочена не към връщането им на соб

ственика, а на друго лице, което няма никакво законно основа
ние да ги получи. В този случай няма да бъде оправдана и при
нудата за връщането на крадени плодове от градина на физи
ческо лице, на кооперация или друга недържавна организация
не в тяхна полза, а в полза на държавата, въпреки разпоредбата
на чл. 21 ЗАНН, която предвижда, че придобитите от наруше
нието вещи се отнемат „в полза на държавата“. Няма да бъде
съобразена със закона и мярката, с която самонастанилото се
в държавен имот лице бъде отстранено не само от него, но и от
собствения му имот, който е съседен на него, и т.н.
3. Изисквания за законност
на принудителните административни
мерки
Принудителните административни мерки са форма на

изпълнителна дейност, чрез която се дава легален израз на дър
жавната принуда, упражнявана в предвидените от закона слу
чаи. По своята правна същност те са по правило актове на дър
жавно управление от категорията на индивидуалните адми
нистративни актове. Принудителните административни мерки
не трябва да се смесват с принудителните изпълнения на адми-
нистративноправни и други задължения. Последните черпят ос
нованието си от акта, чието обезпечаване и изпълнение подпо
магат, поради което за тяхното извършване като пряко изпъл
нение на тези задължения не е необходимо издаването на отде
лен нов юридически акт, който го обуславя. Обратно, принуди
телните административни мерки винаги се налагат с нов, са
мостоятелен административен акт, който поражда за адресати
те си отделни, самостоятелни задължения, които на свой ред
подлежат на изпълнение, осъществявано по принцип чрез при
нуда. Ако разглеждаме принудата като начин за изпълнение на
установени административноправни задължения, би следвало
да отбележим, че при административните принудителни мерки

тя е обикновеният, редовният начин на изпълнението, докато
при останалите административни актове тя се прилага по изк
лючение. От друга страна, принудителните административни
мерки разкриват по най-изявен и категоричен начин държав-
новластническия и принудителен характер на акта, с който се
налагат. Тяхното прилагане засяга пряко и непосредствено
правната сфера и адресатите им чрез ограничения, насочени
било към личността и имуществата на гражданите, било към
дейността и имуществата на различните стопански или търгов
ски организации.
Обстоятелството, че принудителните административни
мерки са индивидуални административни актове, означава, че
те на общо основание трябва да бъдат подчинени на принципа
на законността както по отношение на издаването им, така и
по отношение на изпълнението им: Значението за стриктното
спазване на законността при налагането на принудителните ад
министративни мерки особено релефно изпъква, ако се вземе
под внимание, че условията за тяхното прилагане са изключи
телни и че действията, които ги съпътстват, могат да бъдат най-
драстична проява на насилие и принуда върху правната сфера
на лицата и организациите, засегнати от тях. Този изключите
лен характер на принудителните административни мерки се
подчертава недвусмислено от законодателя, когато постановя
ва в Закона за административните нарушения и наказания, че:
„Случаите, когато могат да се прилагат принудителни адми
нистративни мерки, техният вид, органите, които ги прилагат,
и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното
обжалване се уреждат в съответния закон или указ“ (чл. 23
ЗАНН). Цитираният текст налага да се направят бележки по
стриктното спазване на принципа за законност при вземането
на различни принудителни административни мерки в няколко
насоки.
1) Мерките могат да бъдат прилагани само в изрично и
точно изброени в закон или указ (не и в друг нормативен акт)
случаи. Тук става дума за изчерпателно посочване на отделни

те случаи на принудителни административни мерки, а не за
примерно изброяване, което означава, че компетентният орган
не може да ги налага произволно и по аналогия.
2) Те трябва да бъдат налагани само от точно посочените
в правната норма органи на администрацията или приравнени
към тях други органи. В някои случаи обаче, поради по-особе
ния характер на мярката, индивидуалният административен акт
за нейното прилагане може да се издаде от съдебен или проку
рорски орган.
Служебните лица, които привеждат в изпълнение прину
дителните административни мерки, също трябва да бъдат опре
делени точно в правната норма, като се посочат точно и сред
ствата, които те могат да използват при упражняване на при
нудата.
3) Трябва да бъде прилагана само онази принудителна ад
министративна мярка, която по вид е точно определена в прав
ната норма. Няма да бъде законна например мярка за задържа
не на едно лице - водач на МПС, употребило алкохол, в поде
ленията на МВР, когато правната норма предвижда само из
земване и задържане на неговите документи до решаване въпро
са за неговата отговорност.
4) Принудителните административни мерки трябва да бъ
дат налагани по начин и ред, предвидени в правната норма. Тук
става дума предимно за предвидени по закона форми и произ
водства за издаване на индивидуалния административен акт,
чрез който е изразена конкретна принудителна административ
на мярка. Обикновено този акт се издава в писмена форма и
представлява мотивирана писмена заповед на компетентния
орган. За издаване на въпросните заповеди понякога се пред
виждат и други формални изисквания, като съставяне на пред
варителни актове и протоколи, предложения и одобрения от
определени органи и др. Не е изключено, когато обстановката
налага това и съществуват указания на правната норма, прину
дителната мярка да бъде изразена устно или чрез конклудент-
ни действия. Случай на конклудентна форма на принудителна

мярка може да бъде например непосредственото отвеждане в
кметството за установяване на самоличност на непознато лице
и др.21
Според формалните изисквания за законосъобразност на
принудителните административни мерки важна роля играе
установеното за тяхното налагане и изпълнение производство.
Ролята на производството (процедурата) в тази насока нараст
ва особено след установяване в нашето законодателство на об
щи правила за издаване, контрол и изпълнение на индивидуал
ни административни актове, предвидени в АПК. Наред с това
все по-често в специалните административни актове, регули
ращи дейността на държавната администрация, се срещат и
особени (специални) производства, засягащи тези индивидуал
ни административни актове, вкл. различните принудителни ад
министративни мерки. Достатъчно е тук да бъдат отбелязани
например специалните производства, предвидени в Закона за
устройство на територията, Закона за МВР, Закона за движе
нието по пътищата, Закона за здравето и др. В случай на коли
зия между норми от една и съща степен, засягащи принудител
ните административни мерки, ще се прилага нормата на спе
циалния административен акт по правилото: lex specialis
derogat legi generali. Така например, ако специалният закон
предвижда различен от установения в АПК ред за обжалване
на принудителната мярка пред администрацията, трябва да бъ
де следван този ред, а не редът на АПК. Заедно с това ще бъде
налице и предвиденото в АПК като възможност обжалване „по
административен ред“.
Предвиденото в закона производство за прилагане на при
нудителни мерки трябва да бъде спазвано и за извършваните
материално-технически действия, вкл. за подбирането и после
дователното използване на различни помощни средства.
21Подробно по въпроса за формите и производствата за налагане на при

нудителни мерки вж. Лазаров, К. Принудителни административни мер
ки, с. 138 и сл.
5) Законосъобразност по същество. Принудителните ад

министративни мерки, както всички индивидуални актове,
трябва да са предприети в съответствие с материалноправните
изисквания на регулиращите ги общи и специални норми. По
точно, тук е необходимо съобразяване на акта за налагане на
принудителна административна мярка с хипотезиса на правна
та норма, който предвижда предпоставките и обстоятелствата,
при които той следва да бъде издаден. Тези предпоставки и об
стоятелства очертават обосновката (мотивировката) за нала
гане на мярката (субект, спрямо когото се прилага тя, факти,
които трябва да са налице за прилагането й, времетраенето й,
място, където тя се прилага, и др.). Отпадането на елементите
от материалноправното съдържание, предвидени в нормата, во
ди до отпадане на основанието за прилагане на мярката. Поради
това органът, който я е наложил, е длъжен незабавно да я отме
ни, като оттегли (отмени) издадения от него акт. Така напри
мер отнетото свидетелство за управление на МПС, поради то
ва, че притежателят му в момента на отнемането не е отгова
рял на медицинските изисквания, трябва незабавно да бъде вър
нато, ако са отпаднали основанията за това и т.н. Отмяна на
принудителна мярка, установена за определен срок, може да
бъде извършена и преди неговото изтичане, ако за това има за
конно основание.
Обстоятелството, че принудителните административни
мерки спадат към категорията на утежняващите администра
тивни актове, задължава компетентните органи, които ги изда
ват, служебно да следят за отпадане на основанията за налага
не на принудителната мярка и сами да я отменят, без да чакат
подаване на заявление от заинтересуваните лица, нито да искат
тяхното съдействие, ако това не се налага.
6) Целенасоченост по закона. Принудителните админист
ративни мерки трябва да бъдат налагани в съответствие с цел
та на закона или указа, по който са предвидени. Целенасоче-
ността на мерките в този смисъл се представя като изискване
за законосъобразност, разбирано като елемент от законовия
статут на административния акт, с който се налагат. Тук не

става дума за целесъобразност на принудителната мярка, проя
вена като резултат от упражнявана оперативна самостоятел
ност с възможност за алтернативи в решенията, а за необходи
мо условие на материалноправната норма, което е абсолютно
задължително за органа, който издава акта. Вярно е, че някои
нормативни актове предвиждат, макар и в редки случаи, някои
от принудителните административни мерки да се налагат при
определена от закона свобода на преценка. Така компетентният
орган по противопожарната охрана с цел да се премахне не
посредствена опасност от пожар ще може да спре строителст
вото, пускането в експлоатация и ползването на обекти (срв.
чл. 268 ЗМВР). Очевидно посоченият орган може да не спре
строителството, ако например прецени, че случаят не създава
опасност. Ако обаче наложи мярката, той е длъжен да се ръко
води от нейното нормативно установено предназначение - пре
махване на опасност от пожари. Преследването на друга, раз
лична от посочената цел ще представлява нарушение на целта
на закона, превратно упражняване на власт, което по принцип
опорочава самия административен акт за налагане на принуди
телната мярка (той се е превърнал в недействителен, незаконо
съобразен акт на администрацията и като такъв следва да бъде
отменен).
4. Правни гаранции за осигуряване

на законосъобразно прилагане
на принудителните административни
мерки
Стриктното спазване на изискванията за законност на ад

министративните актове при налагане на принудителните ад
министративни мерки, разгледани по-горе, само по себе си
представлява сериозна гаранция за тяхната законосъобраз
ност. Особено голяма роля в тази насока има спазването на
компетентността на органите, които ги прилагат, а също и

установените форми и производства, предвидени в закона.
Спазването на тези изисквания действа като автоматична га
ранция за законосъобразното издаване на актовете, свързани с
налагането на принудителни мерки.
Важна гаранция за законността на прилаганите мерки
представляват случаите, при които законодателят е предвидил
принудителните административни мерки да се налагат с акт на
съда, за което се спомена по-горе.
Освен на отбелязаните правни гаранции, особено важна
роля за законността на административните принудителни мер
ки се пада на организационноправните способи за контрол вър
ху администрацията и по-специално на установения по АПК и
в други административни закони съдебен контрол, като най-
авторитетен способ за обезпечаване на законността в държав
ното управление Съдебният контрол, макар и подценяван по
някога при осигуряване на законността на актовете на адми
нистрацията, в никакъв случай не бива да се омаловажава и иг
норира при налагането на принудителните административни
мерки, някои от които сериозно могат да застрашат здравето и
живота на гражданите. Правилото трябва да бъде - възможно
най-голямо разширяване на приложното поле на съдебния кон
трол при упражняване на принудата. Съдебната и администра
тивната практика в тази област на правоприлагане трябва да се
ръководят от принципа: стриктно, ограничително тълкуване на
правните норми, с които се предвиждат принудителни адми
нистративни мерки, както и на правните норми, с които се
ограничава и стеснява съдебният контрол върху тях.
ОТГОВОРНОСТТА ПО АДМИНИСТРАТИВНОТО ... 377
ДИСЦИПЛИНАРНА ОТГОВОРНОСТ
1. Общо за дисциплинарната отговорност
Идеята за ред и дисциплина прониква дълбоко в основни

те устройствени принципи на нашето общество и в системата
на общественото управление. За дисциплина се говори във
всички отрасли: при функционирането на държавния апарат,
на държавните учреждения и предприятия, при извършване
дейността на обществени и други организации; за дисциплина
се говори в отношенията между различни учреждения и фир
ми; за дисциплина се говори най-после и във връзка с проявите
на отделни граждани при изпълнение на различни държавни и
обществени задължения, на т.нар. гражданска или обществена
дисциплина. Дисциплината, най-общо казано, е поведение на
участниците в различни обществени процеси, което се проявя
ва чрез зачитане на установения ред и правила в обществото,
чрез активно участие на гражданите в тези процеси, съпътства
но от усилията им за непрекъснато обучение, превъзпитание и
усъвършенстване.
Идеята за дисциплината в Република България обхваща
целия политически, културен и икономически живот и е ясно
свързана със специфичните за държавата обществени отноше
ния.
Оттук следва, че идеята за обществената и държавната
дисциплина представлява обект на внимание за почти всички
клонове на правото. Въпреки споменатата всеобхватност на
дисциплината, не всяка нейна проява или нейно нарушение ще
представлява предмет на дисциплинарното или на дисципли
нарното наказателно право. Не може да се говори например за
дисциплинарна простъпка, а оттам - и за дисциплинарно нака-
зание в правно-техническия смисъл на думата в случаите на

нарушаване на дисциплината, която са длъжни да спазват всич
ки видове търговски организации. Не бихме могли да говорим
за дисциплинарни нарушения, наказания и отговорности и в
случая, когато е нарушена т.нар. гражданска дисциплина, на
ричана понякога обща обществена дисциплина. Понятието
„гражданска“, „обществена“ дисциплина е твърде широко, за-
щото включва най-различни общи и специални задължения на
гражданите, които най-общо казано, се покриват с общото им
задължение да спазват законността и правилата на социума.
Извършеното посегателство на дисциплината от този вид няма
да бъде някакво специфично дисциплинарно правонарушение,
покриващо състава на т.нар. дисциплинарни простъпки (про
винения, нередности), а нарушение на законността и на прави
лата на социума, което в зависимост от кръга на нарушените
норми може да се представи като нарушение, административ
но правонарушение, дисциплинарна простъпка или друг няка
къв деликт.
Въпросът за дисциплинарна власт, дисциплинарно нару
шение (простъпка) и дисциплинарна отговорност може да се
поставя там, където е налице съществуването на определен по
действащото право ред, тясно свързан с една или друга общ
ност от хора, които преследват строго определена цел в област
та на културния и стопанския живот. От тази гледна точка за
дисциплина, дисциплинарна власт, дисциплинарна простъпка
или дисциплинарно наказание може да се говори по повод на
организацията и дейността на държавния апарат във всички не
гови звена и поделения, по повод на организацията и дейността
на различните обществени недържавни образувания и техните
поделения и т.н.
Редът и дисциплината заедно със съпътстващата ги дис
циплинарна власт, която упражнява ръководството на дадена
общност от хора, са основна предпоставка за постигане на
поставените цели. Редът и дисциплината в една организация мо
гат да бъдат свързани с най-различна дейност и поведение на
влизащите в нейния състав членове. Тази дейност може да се

изрази в полагането на труд, в служебноадминистративна, сто
панска, учебна и др. дейност.
по Кодекса на труда
Установеният в Кодекса на труда (КТ) режим на трудова

та дисциплина е свързан със съществуващия в различните уч
реждения, фирми и организации трудов ред, с установените в
тях трудова дисциплина и редица специални трудови задълже
ния.
Според установената в Кодекса на труда правна система
всяко неизпълнение на трудовите задължения е нарушение на
самата трудова дисциплина, което като дисциплинарно прови
нение, дисциплинарна простъпка дава основание да се наложи
на нарушителя предвиденото по кодекса дисциплинарно нака
зание (срв. чл. 186 КТ). Най-характерните нарушения на тру
довата дисциплина са посочени като особени неправомерни
състави в Кодекса на труда (например закъснението и неявява
нето на работа, неизпълнението на възложена работа, произ
веждане на некачествена продукция, увреждане на имущество
то и др. (вж. чл. 187, т. 1-9 КТ). Наред с тях обаче се приема за
дисциплинарна простъпка и всяко неизпълнение на други тру
дови задължения, предвидени в закони и в други нормативни
актове, в правилника за вътрешния трудов ред, в колективния
трудов договор или определени при възникване на трудовото
правоотношение (чл. 187, т. 10 КТ). Всички въпроси на трудо
во-дисциплинарната отговорност се изучават от трудовото
право.
Характерно за дисциплинарната отговорност по Кодекса
на труда е, че тя поради своята същност и предназначение не
изключва поначало наказателните санкции, налагани за нару-
шения на правни норми, предвидени в други клонове на право

то, освен в трудовото право.
Отговорността за нарушения на трудовата дисциплина е
основен институт на трудовото право и тя се урежда по прин
цип от негови норми. Тя се изучава подробно и нашироко от
трудовоправната наука. Когато обаче нарушението на трудо
вата дисциплина, визирано като дисциплинарна простъпка по
Кодекса на труда, едновременно покрива състава и на едно
престъпление или административно нарушение, налагането на
определеното в КТ дисциплинарно наказание не може да осу
ети налагането за същото деяние и на едно углавно или адми
нистративно наказание. Не може да бъде изключена и имущест
вена отговорност, ако провинението на нарушителя е едновре
менно и граждански деликт. В този смисъл е категоричната
разпоредба на чл. 186 КТ, който постановява, че на нарушите
ля на трудовата дисциплина се налага дисциплинарно наказа
ние „независимо от имуществената, административнонаказа-
телната или наказателната отговорност, ако такава отговор
ност се предвижда“.
на служителите в държавния
административен апарат
Както се изтъкна по-горе, работниците и служителите в

държавния административен апарат носят на общо основание
дисциплинарна отговорност по Кодекса на труда за дисципли
нарни провинения в своята трудова дейност. Обаче в трудово-
професионалния им статут се наблюдават някои особености,
които дават основание за по-специална уредба на тяхната дис
циплинарна отговорност. Такива особености са предвидени в
някои административни актове, засягащи организацията и дис
циплината в държавните учреждения и служби, и се обуславят
от специалното положение на служителя в апарата, където той
се явява не само като извършител на определена трудовослу-

жебна дейност, но също и като притежател на властнически
правомощия, или пък се намира в особено служебно властни
ческо положение към висшестоящите органи. В тези случаи
служебно-дисциплинарната зависимост на служителя от
стоящите над него ръководни органи е много по-голяма от та
зи, очертана в общите положения на КТ. Много по-големи са
също и изискванията към него за спазване на служебната дис
циплина. Значително са разширени поради това и възможности
те за извършване на различни (а понякога и на специфични)
дисциплинарни простъпки, при което налаганите за тях нака
зания са по-строги и често се различават от тези, предвидени в
КТ. Такива случаи на особена дисциплинарна зависимост и от
говорност съществуват например в организацията на армията,
полицията, съда и прокуратурата. Разглежданата дисциплинар
на връзка и отговорност на тази категория държавни служите
ли се отличава от положението, установено от КТ, по това, че
тя наред с него обхваща и редица дисциплинарни права и за
дължения, които не могат да бъдат схващани като трудово-дис
циплинарни или само като такива. Тези права и задължения
произтичат не само и не толкова от трудово-професионалния
статут на служителя, а от особеното му положение на длъж
ностно лице по смисъла на административното право (напри
мер задължение да не се извършват действия, несъвместими
със службата или заеманото служебно положение, задължение
за служителя да носи съответна униформа на пазач, охранител
и др. под.). От тази гледна точка правният дисциплинарен ре
жим на посочената категория служители в държавния апарат е
не само трудово-дисциплинарен, но и административно-дис
циплинарен, поради което се регулира и от норми на адми
нистративното право.
Специално е също в това отношение и положението на
лицата в държавната администрация, ползващи се със статута
на „държавни служители“, съгласно Закона за държавния слу-
жител. Той урежда по специфичен начин въпроса за дисципли

нарната им отговорност.
4. Дисциплинарна отговорност на лица,

които не се намират в служебна връзка
с държавния апарат
Дисциплинарната отговорност по административното

право не се ограничава само до служителите в държавния апа
рат. Тя може да засегне и лица, които не се намират в служеб
на връзка с апарата, но които по един или друг начин извърш
ват дейност, която има отношение към работата на държавни
те учреждения и служители, или се ползват от нейните услуги.
Такива са например членовете на адвокатските съвети. Такива
са по-нататък ползвателите на услуги от различни низови зве
на на администрацията (културни институции, заведения и др.).
Правното положение на адвокатурата и нейните членове е
уредено подробно в Закона за адвокатурата.
Ползвателите на услугите на различни културни органи
зации и институти (учебни заведения, театри, музеи, библиоте
ки, здравни заведения и др.) са подчинени на определена дис
циплинарна власт и носят определена дисциплинарна отговор
ност. Те се намират с тези звена в установени от закона дис
циплинарни правоотношения от административноправно
естество и притежават статут на ползватели на услугите на
въпросните звена. Този статут се определя едностранно с акт
на администрацията на посочените учреждения и заведения и
включва между другото редица задължения от дисциплинарно
естество, нарушаването на които води до дисциплинарна отго
ворност на ползвателя. Дисциплинарните санкции срещу пол-
звателите-нарушители се ограничават до наказания, засягащи
най-вече личността на ползвателя (предупреждение, забележ
ка, обществено порицание пред колектива на ползвателите,
временно отстраняване от ползване), и се определят от пра-
вилника за вътрешния ред на съответното социално-културно

организация или институт. Санкциите се налагат от ръководи
теля на учреждението или заведението или от определено по
нормативен акт друго служебно лице.
Интерес представлява статутът на ползвателите от раз
личните видове учебни заведения. Така например студентите
като учащи се във висшите учебни заведения са длъжни систем
но да изпълняват задълженията си по учебен план или правил
ниците на висшето училище. Дисциплинарното наказание сре
щу провинени студенти в това отношение е „отстраняване от
висшето училище за определен срок“ (чл. 74, ал. 2 ЗВО).
Аналогични дисциплинарни санкции се предвиждат и за полз
вателите в останалите учебни заведения.
Лица, които изпълняват определена повинност

(тегоба) към държавата
Към категорията спадат военнослужещите, които служат

професионално в армията или изпълняват задължения по ре
зерва и военния отчет. Тук се включват също и лицата, моби
лизирани по силата на закона да отбият едно свое обществено
задължение във връзка например с настъпили обществени и
други бедствия (земетресения, пожари, наводнения и др. под.).
Към повинничарите (тегобарите) принадлежат и всички лица,
които са мобилизирани от службите на гражданската защита.
Характерно за дисциплинарния режим на военнослужещи,
както и на останалите тегобари е, че при тях дисциплинарните
задължения възникват без и дори въпреки съгласието и добро
волното участие на тези лица. Тук се намираме пред една заси
лена държавна дисциплина, обусловена от изпълнение на ос
новни задължения към държавата и обществото, която е абсо
лютно необходима за функционирането на едни или други
служби на държавата и администрацията. Отношението на та
зи категория задължени лица с техните началници е отноше-
ние на власт и подчинение. Властта за налагането на дисципли

нарно наказание спрямо тях не се извежда от някакво предва
рително съгласие и самообвързване на подчиненото лице на
наредбите и дисциплината в дадена служба или поделение.
Дисциплинарната власт на началника в тези случаи е част от
административно-управленската му функция и е присъща ней
на проява, която се свързва с качеството му на орган на съот
ветната отраслова администрация.
Отбелязаните особености на засилена дисциплинарна от
говорност я доближават твърде много до административнона-
казателната отговорност, поради което свързаните с нея санк
ции биха могли да се определят като дисциплинарно-адми
нистративни наказателни санкции. Те обаче не се покриват на
пълно с административните наказания, разгледани по-горе. За
разлика от последните те могат да се налагат само на лица,
които се намират във връзка и в непосредствено подчинение
към службата, чиято дисциплина е била нарушена, докато ад
министративните наказания, както вече се изтъкна, могат да
засегнат и лица, които нямат нищо общо с някакво служебно
подчинение и зависимост. Най-важната разлика между двата
вида санкции се състои в това, че при засилената дисциплинар
на отговорност органът, който упражнява дисциплинарната
власт, разполага с оперативна самостоятелност (дискреция) да
наложи или не дисциплинарното наказание, докато при адми
нистративните наказания наказващият орган е обвързан
(длъжен) да наложи административната наказателна санкция,
щом като е установено, че е налице административно наруше
ние. Освен това в зависимост от поведението на нарушителя-
повинничар дисциплинарното наказание може да бъде заменя
но, отменяно или опрощавано от началника в интерес на служ
бата, докато влязлото в законна сила административно наказа
ние не подлежи на такива промени.
ДРУГИТЕ ОТГОВОРНОСТИ
Административната и дисциплинарната отговорност по

своето материалноправно основание и процесуален режим са
регулирани поначало от нормите на административното пра
во. От тази гледна точка те се очертават като специфични ин
ститути на административното право. По различен начин се
поставя въпросът за връзката на гражданската и наказателната
отговорност със засягащата ги административноправна уредба.
Гражданската деликтна отговорност и углавнонаказател-
ната отговорност са типични институти на гражданското, респ.
наказателното право, където трябва да се търси и тяхната нор
мативна уредба. Въпреки това обаче при определени условия и
приложения тези отговорности търпят в известна насока
влияние и на нормите на административното право, засягащи
елементи на тяхното материалноправно съдържание, или зася
гащи реда, по който могат да бъдат реализирани. Така напри
мер за осъществяването на гражданската деликтна отговорност
не е безразлично дали основанието е обикновен граждански де-
ликт или деликт, извършен под формата на административно
нарушение; дали по-нататък автор на деликта е обикновен
гражданин или пък държавен служител; дали отговорностните
правоотношения са свързани с действието на акт на държавно
управление, или не, и т.н. Углавнонаказателната отговорност
на свой ред държи сметка за действието на административ-
ноправни норми, когато става дума например за определяне на
служебното положение на лица, извършили длъжностни
престъпления, за статута на административни актове, които
имат отношение към престъплението, за преценяване субек-
тивната страна на престъпления, извършени от служители на

администрацията, и т.н. Немалка роля за осъществяване на
гражданската или наказателната отговорност играят нормите
на административното право и в случаите, когато се налага кос
вена преценка на актове на държавно управление като пред
поставка за самата отговорност.
Специфичните моменти, които административното право
разкрива при реализирането на гражданска или наказателна от
говорност, се обясняват с обстоятелството, че и двете отго
ворности се преплитат с обществени отношения, характерни
за сферата на държавното управление. Поради това налагане
то на съответните граждански или углавни наказателни санк
ции неминуемо оказва въздействие върху самото държавно
управление, като спомага за неговото нормално функционира
не и усъвършенстване. Всяко решение на административни или
съдебни органи за обезвреда и обезщетение, всяка присъда за
закононарушения (престъпления), свързани с държавното
управление, влияе в един или друг смисъл върху цялостната
дейност на държавната администрация, върху самата „среда“,
в която се развива изпълнително-разпоредителната дейност.
Следващото изложение оставя настрана въпросите на от
говорността, която носят субектите на административното
право при неизпълнение на административноправни задълже
ния, произтичащи от управленски решения или администра
тивни съглашения, основани на базата на т.нар. хоризонтални
административноправни връзки, каквито са например различ
ните съглашения между равнопоставени органи на адми
нистрацията за издаването на определени административни ак
тове. Тук ще разгледаме само деликтната отговорност, произ
тичаща от административни нарушения, дисциплинарни и слу
жебни простъпки и престъпления, свързани с действието на
държавното управление. Ще бъдат разгледани случаите на от
говорност на държавата (администрацията) при незаконни или
неправилни действия на нейни служители.
2. Гражданска отговорност
Непозволеното увреждане е едно от типичните основания

за гражданска отговорност, която по принцип се урежда в
Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Общото положе
ние на тази отговорност е установено в чл. 45 ЗЗД, според кой
то: „Всеки е длъжен да поправи вредите, които виновно е при
чинил другиму“ (ал. 1). Този текст не оставя никакво съмне
ние, че става дума за вреди (щети), настъпили вследствие
неправомерното поведение на някого, което в повечето случаи
запълва субективното съдържание на едно административно
нарушение или престъпление, или дисциплинарна простъпка.
Разбира се, вредоносният неправомерен резултат може да бъ
де причинен и от обикновен граждански деликт, който няма
връзка нито с наказателното, нито с административното пра
во. Вниманието ни тук ще бъде насочено само към гражданска
та отговорност, която произтича от неправомерни деяния (на
рушения, престъпления и простъпки), извършени в сферата на
държавното управление. От друга страна, административното
право има отношение и към гражданската отговорност, която
произтича от щети, причинени от функционирането на различ
ните държавни и административни служби. Изходно положе
ние в тази насока се дава от чл. 7 Конст., който разпорежда, че
„Държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове
или действия на нейни органи и длъжностни лица“. Същото
разрешение е възприето и от чл. 301 АПК, който предвижда,
че когато административният акт бъде отменен, след като е за
почнало неговото изпълнение, административният орган е длъ
жен в срок от един месец да възстанови нарушеното право, а
ако това е невъзможно - да удовлетвори засегнатото лице по
друг законен начин22. Цитираните текстове изхождат от идеята
22Не може да убегне от вниманието, че макар чл. 7 Конст. и чл. 301 АПК
да изхождат от една и съща идея за пълно възстановяване на вредите, при
чинени от функционирането на държавните и административните служ-
за пълна гражданска отговорност за тези, които възлагат ня

каква работа някому или пък в качеството им на надзорници
(контрольори) на хора и вещи отговарят за произлезлите от
техни действия вреди (чл. 47^49 ЗЗД). Особено характерен за
обосноваване отговорността на държавата (администрацията)
е чл. 49 ЗЗД, който гласи: „Този, който е възложил на друго
лице някаква работа, отговаря за вредите, причинени от него
при или по повод изпълнението на тази работа“*23.
Гражданската отговорност за щети, нанесени при функ
ционирането на административни и други служби на държава
та, може да бъде търсена само при условията на чл. 45-49 ЗЗД,
ограничени в действието си от цитираните по-горе текстове от
Конституцията и АПК. А това означава, че вреди и загуби, при
чинени на някого от виновно поведение на длъжностни лица и
органи от системата на администрацията, могат да се търсят
само ако са последица от незаконни актове или незаконни слу
жебни действия (чл. 7 Конст.). Вредите и загубите, резултат от
неправилни актове и действия на администрацията, не подле
жат при сегашната правна уредба на обезщетение по адми-
би, двата текста разкриват съществено различие относно приложното по

ле на гражданската отговорност. Конституционният текст предвижда та
кава отговорност само за вреди, причинени от незаконни действия на
службите, докато АПК има предвид възстановяване на щети, предизвика
ни от незаконни и от неправилни действия на администрацията. От тази
гледна точка АПК застава на позицията на по-широката гражданска отго
ворност, а Конституцията - на по-тясната. АПК възприема принципа на
пълната отговорност на администрацията, извлечен от правилото на
чл. 49 ЗЗД, докато Конституцията ограничава този принцип само за слу
чаите, когато причинените вреди се дължат на незаконни актове и дейст
вия на администрацията. Още по-ясно е различието в тази насока в
чл. 125 АПК.
23 Съображенията на законодателя за търсене на гражданска отговорност
в тези случаи се основават на теорията за вина в избора на лицата, които

са били натоварени да извършат определена работа (culpa in eligendo).
Същото може да се каже и за държавата (администрацията), която отго
варя за назначаването и поведението на своите служители.
нистративното право. Налице е следователно твърде голямо

ограничаване на приложното поле на гражданската отговор
ност, предвидена по чл. 45, респ. чл. 49 ЗЗД 24. Отговорността
за вреди и загуби, настъпили от дейността на държавната адми
нистрация, може да бъде обосновавана по две линии: по отно
шение на държавата и по отношение на служебните лица,
които са извършили вредоносните действия (бездействия).
Това разграничаване прави и Законът за отговорността на дър
жавата и общините за вреди. В него специално място е отделе
но на администрацията за вредите, причинени от незаконни ак
тове, действия или бездействия. Специален текст е посветен на
отговорността на виновните лица спрямо държавата, но иско
вете за обезщетения съгласно чл. 1, ал. 2 на закона се разглеж
дат по реда, установен в АПК.
3. Отговорност на държавата
(администрацията)
Принципно положение в административното право е, че
държавата (в случая изпълнителната власт или администра
цията) като власт не отговаря - суверенът не може да бъде дър
жан отговорен за своите постъпки и действия. Отговорност за
това носят само служебните лица, които действат от негово
24Би могло да се спори дали въведеното от Конституцията ограничение

на приложното поле на чл. 45 и чл. 49 ЗЗД, респ. чл. 301 АПК е най-спо-
лучливото, особено ако се има предвид, че значителни щети на граждани,
обществени и други организации, държавни учреждения и предприятия
се причиняват твърде често и от неправилни актове и действия или без
действия на органи и служби на държавната администрация. Не може да
се отрече, че понякога едно нецелесъобразно, ненавременно, некомпе
тентно планиране, проектиране и извършване например на строителство
може да нанесе на гражданите и на другите посочени субекти на адми
нистративното право много по-големи или най-малко такива щети, как-
вито причинява и едно незаконно действие или бездействие на адми
нистрацията.
име и за негова сметка. Все пак обаче причинените вреди и за

губи от действията на държавните и административните служ
би са факт, който при определени условия трябва да обоснове
отговорността на държавата, ако не може да се докаже, че са
резултат на виновно поведение на нейни служители - щетата
трябва да бъде възстановена, защото никой не е длъжен да тър
пи безотговорно посегателство на признатите му от закона
права и интереси. Тук идва на помощ теорията за риска, който
поема държавата за вредоносни действия, настъпили при функ
циониране на нейните служби, риск, свързан с подбора и наз
начаването на лицата, които действат в тези служби. Покри
ването на този риск се извършва от средствата на държавата,
специално заделяни по закона за такива случаи. Отговаря сле
дователно персонифицираното имущество, фискът на държа
вата, а не суверенът, властта. Този е смисълът на чл. 7 от Кон
ституцията, който постановява, че държавата отговаря за вре
дите, причинени от незаконни актове или незаконни служебни
действия на нейните органи и длъжностни лица, и на чл. 301
АПК - че административният орган е длъжен в срок от един
месец да възстанови нарушеното право или, ако това е невъз
можно, да удовлетвори засегнатото лице по друг начин (напри
мер чрез обезщетение). Трябва да се отбележи, че чл. 301 АПК
има много по-широко приложение и разкрива много по-широ
ки възможности за възстановяване на накърнени права, откол-
кото обикновеният случай на гражданска отговорност, защото
освен чрез обезщетяване възстановяването на незаконно нару
шено право или интерес може да стане и чрез пълна реститу
ция на старото положение (издаване на ново разрешително за
упражняване на професия при незаконно отнемане на първото
разрешително и др. под.). Разбира се, при всички случаи на
реституция по чл. 301 АПК на общо основание може да се
поставя въпрос и за евентуална гражданска отговорност на дър
жавата или служителите за претърпените вреди и загуби.
Съгласно чл. 4 от Закона за отговорността на държавата и
общините за вреди „държавата и общините дължат обезщете-
ние за всички имуществени и неимуществени вреди, които са

пряка и непосредствена последица от увреждането, независи
мо от това, дали са причинени виновно от длъжностното ли
це“. Това е една интересна особеност на разглеждания закон,
тъй като по принцип при търсене на гражданска отговорност
една от предпоставките за нейното реализиране е виновното
поведение на причинителя на вредите. Тъй като обаче органите
на администрацията и длъжностните лица действат като пред
ставители на държавата и общините, от тяхно име, цитираният
текст предвижда осъществяване на отговорността независимо
от виновното поведение на длъжностното лице. Щом вредите
са налице, държавата и общините отговарят за тях, а по-късно
може да се преценява отговорността на конкретното длъжност
но лице.
Гражданската отговорност на държавата при осъществя
ване на властнически правомощия от нейни органи и служите
ли може да се търси само ако са налице следните предпостав
ки: 1) щета, причинена за някого от действието на държавните
и административните служби; 2) причинна връзка между щета
та и фунционирането на службата и 3) виновно поведение на
лице, което действа като орган или длъжностно лице при изпъл
нение на задачите на службата.
Щетата се представя под формата на увреждане на прав
ните интереси на някого (лице, организация, държавно или об
щинско учреждение или предприятие), без оглед на това дали е
от материален или нематериален характер. Правният интерес
или правото могат да бъдат увредени, когато пострада иму
ществото на някого (причиняване на смърт на животни от пре
минаващ влак поради невзети мерки за охраняване на жп пре
лез; катастрофа или повреждане на моторно превозно средст
во поради необезопасяване на неочаквани препятствия по ули
ци и пътища; унищожаване на посеви при извършване на уче
ния, които се отклоняват от предварително утвърдени планове
и нареждания). Имуществена щета ще има и когато вследствие
на незаконните актове и действия на администрацията са про-
пуснати законно предвидени ползи (лишаване от трудово въз

награждение за определено време поради незаконно уволнение
на служител или работник; оставяне без работа вследствие не
законно отнемане на разрешително за упражняване на
професия). Държавата следва да отговаря и когато незаконни
те актове и действия на нейни органи и служители са причини
ли нематериални (морални) вреди и загуби на някого (напри
мер изпадане в уплаха или болестно състояние вследствие на
взрив, за което не са били предупредени околните; прекъсване
без законно основание почивката на държавен служител; ув
реждане здравето на хора и животни или развитието на расте
ния поради незаконно използване на вредни вещества, които
замърсяват околната среда; физически или психически заболя-
вания, настъпили вследствие на незаконно задържане или неза
конна присъда, и др. под.). И тук, както при материалните ще
ти, репарирането трябва да обхване и пропуснатите ползи.
Причинната връзка между щетата и незаконните актове и
действия е важно условие за ангажиране отговорността на дър
жавата. Тя трябва да бъде непрекъсната и ясно изразена и да не
оставя никакво съмнение, че вредите и загубите се дължат
именно на посочените актове и действия.
Държавата може да носи гражданска отговорност само за
проявено виновно поведение на нейни работници или служи
тели, което да се отрази в определено закононарушение
(престъпление, административно нарушение или дисциплинар
на простъпка). Няма значение дали нарушителят е известен,
или не. На практика такава отговорност ще се носи най-често в
случаите, когато нарушителят е останал неизвестен. В остана
лите случаи искът за вреди и загуби се отправя пряко срещу
виновното длъжностно лице. Но и в тази хипотеза държавата
следва да носи отговорност, ако съществува обективна невъз
можност за пряко привличане на виновното лице (например
служителят се е укрил или е напуснал страната).
Във всички случаи на гражданска отговорност за щети,
произлезли от функциониране на държавни и административ-
ни служби, държ авата има право на регресен иск срещ у винов

ните длъж ностни лица.
Граж данската отговорност на държ авата се осъщ ествява
на практика конкретно срещ у отделни структури на държ ав
ния апарат. И сковете за вреди и загуби, причинени от дейст
вието на различни държавни органи и служ ители, не се отпра
вят общ о срещ у държ авата, а срещ у различни нейни поделе
ния, които по закона им ат необходим ата правосубектност и
разполагат със заделени средства за това, независимо дали се
свързват пряко с държ авния бю дж ет, или пък се набират по пъ
тя на самоиздръж ката. Такива звена са например отделните м и
нистерства и ведом ства, поделения, които са на бю дж етна изд
ръж ка и за които има предвидени сам остоятелни пера по д ър
жавния бюджет.
4. Отговорност на длъжностните лица
Гражданската отговорност на длъж ностните лица от служ

бите на администрацията се различава от разгледаната вече по-
горе отговорност на държ авата за щ ети, нанесени при функ
ционирането на различните административни звена. Тук става
дум а за предвидено по закона обезвреж дане, което се дълж и на
отделни служ ебни лица, които са натоварени да извърш ват
определени държавни дейности, независимо от това дали те са
пряка проява на власт (издаване на административни актове),
или пък се отразяват в осъщ ествяването на някакви технически
или материални действия. О т тази гледна точка служ ителите
ще носят отговорност по граж данското и административното
право за всяка ю ридическа, техническа или м атериална дей
ност, която те извърш ват по заем аното от тях служ ебно поло
жение, стига от нея да са произлезли вреди и загуби за някого.
За щ ети в тази връзка щ е отговарят и държ авните служ ители,
които издават властнически актове (управленски реш ения, за
поведи, забрани, разреш ителни, нареждания и т.н.), и които из-
вършват технически действия (изготвяне на проекти, съставя

не на планове, провеждане на анкети, даване на консултации и
др. под.), и които предприемат обикновени материални дейст
вия (разчистване на терени, разкопаване на обекти, събаряне
на постройки, разпръскване на химикали, поставяне на бариери
и т.н.).
Основанието за гражданската отговорност на длъжност
ните лица се извежда от общия текст на чл. 45, ал. 1 ЗЗД, пот
върден и ограничен с чл. 45 от Конституцията, както и от тек
ста на чл. 9 на ЗОДОВ. Отговорността на виновните длъжност
ни лица спрямо държавата възниква, когато тя е платила обез
щетение за вредите от техните актове, действия или бездейст
вия. Така според чл. 9 ЗОДОВ отговорността на виновните
длъжностни лица спрямо държавата и общините за изплатени
те обезщетения по чл. 1 на същия закон се осъществява при
условия и по реда, предвидени в Кодекса на труда, Закона за
държавния служител или в друг закон или указ.
За търсене на гражданска отговорност на длъжностни ли
ца от администрацията на общо основание важи казаното по-
горе ограничение за приложното й поле само за случаите, ко
гато вредоносните действия са незаконни, а не и неправилни.
От друга страна обаче, гражданската отговорност на длъжност
ни лица от системата на администрацията е твърде широка спо
ред кръга на субектите, до които се отнася. Както вече се из
тъкна, понятието „длъжностно лице“ не се покрива с обикно
веното понятие за служител на държавата, който осъществява
определени властнически правомощия, а обхваща и редица
други служители, които могат да извършват обикновена тех
ническа и материална дейност. Нещо повече - по смисъла на
конституционния текст „длъжностни лица“, които носят граж
данска отговорност за незаконни служебни действия, могат да
бъдат не само служители, които осъществяват поверени им по
закона самостоятелни функции, но и такива лица, които влизат
като членове в състава на различни колегиални органи и тела
(изпълнителни съвети и бордове, експертни и консултативни
съвети, комисии за установяване на щети или определяне на

обезщетения, академични, факултетни и научни съвети при вис
ши училища и т.н.). Тези лица на общо основание могат да бъ
дат привличани към гражданска отговорност за извършени от
тях незаконни служебни прояви, ако виновното им поведение
за причиняване на щетата е доказано.
Гражданската отговорност на длъжностни лица в адми
нистрацията може да бъде търсена само ако са налице основ
ните предпоставки за нейното съществуване - щета, причинна
връзка и виновно поведение. Тук е необходимо да се изтъкне,
че отговорността се свързва винаги с нарушения на служебни
задължения, които по своето естество са закононарушения -
деликти, проявени най-често под формата на административни
нарушения или дори на престъпления. Разбира се, за осъщест
вяването на гражданската отговорност на длъжностните лица
няма значение каква е формата на извършеното вредоносно на
рушение - дисциплинарна простъпка, административно нару
шение или престъпление. Във всички случаи закононаруше
нието влече след себе си и отговорността, тъй като е нейна
необходима предпоставка. Нещо повече - във всички случаи
наличието на нарушението обуславя пълния размер на граж
данската отговорност, без оглед на формата му или пък сте
пента или вида на проявената вина25.
Искът за обезщетение се насочва поначало срещу длъж
ностното лице, чието незаконно действие (бездействие) не
посредствено е довело до настъпилите вреди и загуби. Няма
пречка по закона обаче искът да бъде насочен едновременно и
срещу лицата, които пряко ръководят и отговарят за извърш
ваната от виновния служител работа, по правилата на соли
дарността. Не може да има също така пречка за незаконната
дейност на длъжностни лица да бъде привлечена да отговаря и
25За специалната функция на гражданската деликтна отговорност вж.

подробно Дерменджиев, Ив. Основни проблеми на административното
наказание, 188-192.
държавата, особено в случаите, когато компетентните адми

нистративни органи при хипотезата на чл. 301 АПК не са
изпълнили и задължението си да възстановят нарушеното пра
во. Привличането на държавата към гражданска отговорност в
такива случаи е препоръчително с оглед обезпечаване ефектив
ност на посоченото в АПК задължение.
Българското административно право създава специални
улеснения за търсене на гражданска отговорност, свързана с
щети, настъпили вследствие на извършени административни
нарушения. Пострадалият от нарушението има право съглас
но чл. 55, ал. 1 ЗАНН да предяви иск за вреди и загуби в само
то административнонаказателно производство, в което се раз
глежда въпросът за наказване на нарушителя. Това означава,
че увреденото лице може да се възползва от бързия и опростен
административен ред за осъществяване на своята претенция
вместо да търси нейната защита по пътя на сложната съдебна
процедура, водена в такива случаи пред гражданските съдили
ща. От друга страна, когато пострадали от нарушението са
държавни учреждения, предприятия или организации, адми-
нистративнонаказващият орган е длъжен да разгледа въпроса
за тяхното обезщетяване и без да е било направено искане за
това от тяхна страна (чл. 55, ал. 2 ЗАНН). Административно-
наказващият орган може да откаже разглеждането на въпроса
за обезщетението (да се десезира), ако при неговото решаване
срещне трудности от фактически и правен характер (чл. 56
ЗАНН).
При хипотезите на чл. 55 и 56 ЗАНН сме изправени пред
предявяване на граждански иск в един наказателен по своето
същество процес, което е изключение от общото правило, че
гражданските претенции се решават от общите граждански съ
дилища. Разгледаното изключение е свързано с идеята за бър-
26Вж. по този въпрос Дерменджиев, Ив. Основни проблеми на адми

нистративното наказване, 186-187; 211-216; Павлов, Ст. Наказателен
процес на НРБ. С., 1979, 293-296; Сталев, Ж. Българско гражданско
процесуално право, с. 70.
зина и ефективност на реализиране на обезвреди, които имат

основанието си в един граждански деликт, извършен под фор
мата на административно нарушение или престъпление, а съ
що и със съображението за стабилитет и безпротиворечивост
на издаваните в тези случаи наказателни постановления, реше
ния или присъди26.
Осъществяването по административен ред на гражданска
та отговорност срещу длъжностни лица предлага, най-после,
улеснения за засегнатите от деликти лица, учреждения, пред
приятия, организации и по въпросите на изпълнението на нака
зателните постановления и решения, с които се определя обез
щетението, което се извършва поначало по реда на ЗАНН и
АПК.
5. Наказателна отговорност
Както вече се изтъкна, нормите на административното

право могат да въздействат при определени условия и при тър
сене на отговорност по углавнонаказателното право. Админи
стративното право подпомага съдебнонаказателната дейност
най-вече при преследването на всички престъпления, свързани
с незаконно упражняване на властнически правомощия (длъж
ностни престъпления) или насочени, най-общо казано, против
реда на управлението. В тези случаи правилните оценки за
обективната или субективната страна на престъпленията, как
то и за отмерване на съответстващите им наказания, трябва да
се опират на разрешения, възприети от самото административ
но право, доколкото Наказателният кодекс или Наказателно-
процесуалният кодекс не са предвидили специални текстове в
тази насока. Такива ще бъдат например случаите с определяне
на понятията „орган на административна власт“, „администра
тивен акт“, „държавно управление“, „околна среда“, „гори“,
„води“, „правила за движение“, „моторно превозно средство“
и т.н. Постановките на административното право могат да ока-
жат влияние при определяне на субекта на посочените

престъпления, при съпътстващите престъплението отежнява-
щи или смекчаващи вината обстоятелства, при индивидуализа
цията на наказанието и др. под.
6. Значение на гражданската
и наказателната отговорност
за административното право
Отговорността по гражданското и наказателното право,

когато се свързва със закононарушения, засягащи дейността
на държавната администрация, играе важна роля за спазване на
принципа на законността в държавното управление и спомага
за усъвършенстване на самата административноправна регла
ментация. Ролята и въздействието, които могат да имат граж
данската и наказателната отговорност в тези случаи, се наблю
дават и при отговорността на самата държава за вреди и загу
би, причинени от неправомерна дейност на нейни администра
тивни служби, и при материалната отговорност на длъжност
ни лица, и при наказателната отговорност, към която послед
ните могат да бъдат привличани за извършени от тях длъжност
ни престъпления, или когато тя е насочена срещу граждани,
извършили престъпления против реда на управлението. Изда
дените от гражданските и наказателните съдилища решения и
присъди в подобни случаи осъществяват не само пряката за
щита на права и интереси на участниците в процеса, но и защи
та на добрия ред в държавното управление. Всички решения и
присъди на съдилищата по дела, които са свързани с дейността
на администрацията вън от правозащитната функция, спома
гат за предупреждение и превъзпитание както на самите нару
шители, така и на останалите членове на обществото.
Твърде голямо значение за укрепване на реда в държавно
то управление при граждански и наказателни дела, които имат
връзка с него, има сигналната функция на съдилищата, които
са задължени да уведомяват надлежните държавни органи за

незаконосъобразности както в прилагани от тях администра-
тивноправни норми, така и в отделни актове на администра
цията.
АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВО
ОБЩА ЧАСТ
Автор Иван Дерменджиев

Димитър Костов
Дончо Хрусанов
Редактор Наталия Гуджева

Коректор Нели Германова
Корица „Метахром“
Печат „Скайпринт“
Издание на СИБИ
---------------- София ----------------
2012
ISBN 978-954-730-794-0
Адрес на издателството:
София 1000, пл. „Славейков“ 4
тел. 9873609, факс 9875709
e-mail: sibi@sibi.bg
http://www.sibi.bg
редлаганият учебник по административно право -
обща част, е пето преработено и допълнено изда
ние. Курсът е поднесен по класическата за админи
стративното право систематика и последователност.
Разгледани са редица нови разрешения както в теория
та, така и в законодателството.
Учебникът е предназначен най-вече за студентите по
право за подготовка за семестриалния и държавния из
пит, но може да се ползва от всички останали юристи -
теоретици и практици.
Основата на учебника бе положена от проф. Иван
Дерменджиев - известен български учен администрати-
вист, дългогодишен преподавател по административно
право и процес в Юридическия факултет на СУ „Св. Кли
мент Охридски“ . Последните издания на курса са дора
звити, допълнени и актуализирани от проф. Димитър Ко
стов и проф. Дончо Хрусанов. Те също са утвърдени
имена в областта на административното право и адми
нистративния процес и дългогодишни преподаватели в
Юридическия факултет на СУ „Св. Климент Охридски“ .
електронна книжарница: www.sibi.bg
Цена 21.90 лв.

Sl03 Administrativno Pravo - Diermiendzhiiev Kostov Khrusanov

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Sl03 Administrativno Pravo - Diermiendzhiiev Kostov Khrusanov

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Дерменджиев

ПЕТО ПРЕРАБОТЕНО И ДОПЪЛНЕНО ИЗДАНИЕ

ISBN 978-954-730-79 4-0

Глава първа. ПОНЯТИЕ ЗА ИЗПЪЛНИТЕЛНА

Глава пета. ДЪРЖАВНА СЛУЖБА...................................... 128

Глава първа. АДМИНИСТРАТИВЕН А К Т ........................ 141

4. Предмет, място и субект на изпълнението...................221

Глава първа. ОСНОВНИ ПОЛОЖЕНИЯ,

Глава първа. АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНА

4. Отговорност на длъжностните ли ца.............................. 393

АПК - Административнопроцесуален кодекс, обн., ДВ,

ЗМВР - Закон за Министерството на вътрешните

Материята е съобразена със законодателството към

Административното право е измежду най-новите правни

1 Идеята е всъщност на Аристотел („Политика“). Развита е от Джон Лок

ограничената власт на монарха - такава, каквато е била до бур­

разпоредителни“ и това им характеризиране още не е загубило

те на изпълнителната власт създават нови правни норми, които

изпълнителните органи акт или предприето от тях действие са

2 За различното смислово съдържание на понятието „обществено“ или

бота. Тя е дейност на апарата на общественото управление,

’ В нашата литература анализ на разграничението на понятията .държав­

Административното право като един от основните правни

2. Двете значения на понятието

Държавната администрация се представя най-напред като

4Думата „администрация“ е от латински произход. Administrare означа­

цията, поддържане на съоръжения, функционално обслужване

разпростира и върху техните ползватели за времето, през което

предизвикване на определени правни последици за техните ад­

ност, без която не може да бъде извършвана нито юридическа­

можност да си служи с нея; унищожаването на заразени живот­

предизвикване на определен правен резултат. Докато адми­

Изпълнителната дейност, държавната администрация във

министрацията, приемани като законоизпълнение, при необхо­

даване на различни властнически актове - административни

жителни за субектите, до които се отнасят, се изразява в пъл­

творческа дейност, свързана с определени промени в правната

2. Оперативна самостоятелност и обвързана

Определянето на изпълнителната дейност като юриди­

Обвързана компетентност. Има случаи, когато правна­

5 Стайвов, П., А. Ангелов. Административно право. Обща част. С., 1957,

Съвременното развитие на обществените отношения

ство в градовете. - Пр. мисъл, 1976, № 1; Къндева-Спиридонова, Е.

мика предоставя широко поле за оперативна самостоятелност.

6Стайков, П. Оперативната самостоятелност на администрацията. - Год.

здравето на гражданите“ и т.н. не са отвлечени, съществуващи

От гореизложеното следва, че оперативната самостоятел­

7Ангелов, А., Ив. Дерменджиев, Г. Костадинов. Административно пра­

3. Форми на изпълнителната дейност

Обикновено се приема, че формата е външен израз на съ­

бъде нормотворчеството, извършването на определените по за­

8 За видовете форми и критериите за тяхното разграничаване вж.

нистрацията. Няма да бъдат разглеждани също и различните

конкретизират и детайлизират правилата на закона, без да се

ни актове ангажира голяма част от работата на органите на дър­

то, т.нар. гражданскоправни последици. От друга страна, в

пективно по йерархически ред, е оглед на неговото отменяване

които я извършват, се ползват с подчертан стабилитет и авто­

ки, предвидени в Закона за движението по пътищата, принуди­

4. Методи на административната дейност

Отделните форми на изпълнителната дейност са тясно

" Въпросът за принудителните мерки на администрацията е разгледан

нейни проявни форми. Тези три метода разкриват насоката и

номически“ методи на държавно управление е несполучливо и

ограничената власт на монарха - такава, каквато е била до бур

’ В нашата литература анализ на разграничението на понятията .държав

4Думата „администрация“ е от латински произход. Administrare означа

предизвикване на определени правни последици за техните ад

ност, без която не може да бъде извършвана нито юридическа

можност да си служи с нея; унищожаването на заразени живот

предизвикване на определен правен резултат. Докато адми

министрацията, приемани като законоизпълнение, при необхо

жителни за субектите, до които се отнасят, се изразява в пъл

Определянето на изпълнителната дейност като юриди

Обвързана компетентност. Има случаи, когато правна

От гореизложеното следва, че оперативната самостоятел

7Ангелов, А., Ив. Дерменджиев, Г. Костадинов. Административно пра

Обикновено се приема, че формата е външен израз на съ

бъде нормотворчеството, извършването на определените по за

ни актове ангажира голяма част от работата на органите на дър

които я извършват, се ползват с подчертан стабилитет и авто

ки, предвидени в Закона за движението по пътищата, принуди

ване на правноустановените методи, до които могат да прибяг

ното право очертават преди всичко организацията и структу

за ползване на такива имоти (гори, води, кариери и др.); с полу

свързан с регулирането на обществените отношения, възник

Административното право като отрасъл на правото регу

ската администрация), структурата и връзките между отделни

тивноправен характер, отнасящи се до принципите на държав

рия е свързана с цял клон на правната система или на обособе

които се приемат правилници и наредби или се уреждат съ

Административноправните норми, както нормите на оста

та характеристика на всяка правна норма и едновременно с то

торията, когато са от местно значение. По правилата на меж

За да настъпи и такава промяна (която е и целта на отправена

страни във възникналите правоотношения ще бъдат в нерав

на административното право ще влязат всички управленски от

Административното право като клон на действащото пра

министративно право, е административното право като отде

намика заедно с развитието на присъщите му методи на дейст

Субекти на административното право са всички лица и ор

Останалите субекти на административното право - орга

ве, а също и органите, които действат в тях - факултетни съве

сигурно и стабилно всички мероприятия в областта на култур

поставя върху специални технически носители, които с помощ

Българско гражданство може да се придобие и чрез реше

неизвестни, се определя от длъжностното лице по гражданско

Независимо от това какви права и привилегии се предвиж

ва да бъдат отнесени и различните административни компетен

държавни и обществени учреждения и предприятия и се изби

дейност не се свързва с осъществяване на преки задачи по об

цията „Св. св. Кирил и Методий“, фондацията „Българска па