A Központi Állami Szervek Rendszere

Általános közigazgatási ismeretek
A központi állami szervek rendszere

I. rész
1 A Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedése
1.1 Az alkotmány
1.1.1 Az alkotmány fogalma
Közkeletű kifejezéssel élve az alkotmány az adott ország alaptörvénye. Az „alaptörvény” kife-

jezésnek van egy formai és egy tartalmi vetülete.
Formai szempontból az alkotmány attól alaptörvény, hogy:

- a jogforrási rendszer csúcsán helyezkedik el, ebből eredően minden alacsonyabb szintű
jogszabálynak – a törvényeket is ideértve – összhangban kell állnia az alkotmánnyal,
továbbá
1
- az alkotmányozásnak megvannak a sajátos eljárási szabályai, amelyek lényegesen ma-
gasabb mércét állítanak a parlament elé a törvényalkotásra irányadónál. Az alkotmá- 2
nyozásnak az előkészítő eljárásba beépített akadályokkal való megnehezítése az alap- 3

törvény stabilitását védi: azt juttatja kifejezésre, hogy az alkotmány – szerkesztőinek 4
szándéka szerint – hosszú évtizedekre, kedvező történelmi helyzetben esetleg évszázad- 5
okra szól, amelynek rendelkezéseibe nem lehet kellő megfontolás nélkül, ötletszerűen
„belekapkodni”.
A nemzetközi jog–összehasonlítás tükrében a magyar alkotmány Európa viszonylag legköny-

nyebben módosítható alkotmányai közé tartozik, bár nem könnyű megszerezni az összes képvi-
selő kétharmadának támogató szavazatát.
Tartalmi szempontból az alkotmány attól alaptörvény, hogy magában foglalja:

- az adott ország gazdasági és társadalmi rendjére, állam– és kormányformájára,
- az alapvető jogokra és kötelességekre (és az alapvető jogok garanciáira), valamint
törzsanyag
- az állami szervek egyes típusainak szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb

szabályokat.
11
A központi állami szervek rendszere Általános közigazgatási ismeretek
A felsoroltak az alkotmány minimális szabályozási tárgyai. Többnyire az alaptörvény ezen

túlmenően rendelkezik pl. az adott ország jogrendszeréről, területi tagozódásáról, felségjelvé-
nyeiről, az alkotmányosság garanciáiról és az alkotmány módosításának szabályairól is.
A modern értelemben vett alkotmány a felvilágosodás, illetőleg a polgári forradalmak korának
terméke.
1.1.2 A magyar alkotmányfejlődés
Magyarországnak – ha eltekintünk a Tanácsköztársaság rövid életű alkotmányától – a II. világháború

végéig történeti alkotmánya volt. A történeti alkotmányt az jellemzi, hogy nem egyetlen aktusban foglalja
össze az ország és az állampolgárok szempontjából legfontosabb rendelkezéseket, hanem az alkotmány:a
különböző történelmi korokból származó, kiemelkedő fontosságú közjogi törvények, valamint a részben
írott formában is fellelhető, részben íratlan szokásjogi szabályok összessége. (A magyar történeti alkot-
mánynak pl. része volt Werbőczy István Tripartituma, amely a korabeli országos szokásjogot gyűjtötte
egybe és rendszerezte, ám formálisan sohasem vált törvénnyé.)
Magyarország államformáját az 1945 novemberében tartott választások nyomán az 1946. évi I. törvény
rendezte, amely – noha messze nem fedte le egy „rendes” alkotmány szabályozási tárgykörét – három
éven át afféle ideiglenes alkotmányként funkcionált.
A helyébe lépő 1949. évi XX. törvény – az ország első, hosszú ideig hatályban maradó alkotmánya –
szovjet mintájú államszervezetet hozott létre, amelynek csúcsán „az államhatalom legfelsőbb szerveként”
az Országgyűlés állott, névlegesen gyakorolva „a népszuverenitásból eredő összes jogot”.
Valójában a testület a nyolcvanas évek közepéig semmiféle tényleges hatalommal nem rendelkezett, ha-
nem a mindenható állampárt engedelmes szavazógépeként működött, s minden határozatát egyhangúlag
hozta meg. Ezt a korszakot a rendeleti kormányzás jellemezte: miközben az Országgyűlés évenként 4–6
törvényt fogadott el – közöttük a „kötelező feladatnak” számító költségvetési és zárszámadási törvényt – a
kollektív államfői testület, a 21 tagú Elnöki Tanács az Országgyűlést helyettesítő jogkörében több tucat
törvényerejű rendeletet bocsátott ki, de az sem ment ritkaságszámba, hogy kormányrendeleti szinten sza-
bályoztak nagy horderejű kérdéseket.
Az 1949. évi XX. törvény hatálybalépésekor az államszervezetre vonatkozó szabályok programjellegűek

voltak, amelyek tényleges realizálása többéves folyamattá vált.
Az 1949. évi „népköztársasági” alkotmánynak az államszervezetre vonatkozó alapelve a „demokratikus
centralizmus” volt. Az állampárt központi szervei által meghatározott, gyakran „kézi vezérlésben” meg-
nyilvánuló központi irányítással a diktatórikus rendszer olajozottan működött. Annál inkább hiányzott a
tényleges politikai gyakorlatból a jelzős szerkezet első eleme, a demokrácia, hiszen sem a nép (a válasz-
tópolgárok közössége), sem az általa választott népképviseleti szervek valójában nem voltak hatalmi té-
nyezők.
Az alkotmányszerkesztők megpróbálták egy demokratikus társadalmi berendezkedés látszatát kelteni,
ezért az ország „szalonképessége” érdekében az alkotmány rendelkezett jó néhány alapvető jogról is.
1 Ténylegesen azonban ezek csupán papíron léteztek.
2
Az 1989–90-ben lezajlott békés rendszerváltást számos, egymástól független folyamat készítette elő.
3
Marxista terminológiával ezek abban összegezhetők, hogy a hatalmon lévők többé már nem voltak képe-
4 sek a régi módon kormányozni, míg az alávetettek (az állampolgárok) nem voltak hajlandók eltűrni a régi
5 típusú kormányzást. Az alapvető ok az volt, hogy a rendszer gazdasági csődbe került, ezért a hatalom
először a gazdasági életben, majd a társadalmi életben is rákényszerült bizonyos – valójában engedmé-
nyeket jelentő – változtatásokra. Ugyanekkor megmozdult a „civil társadalom” is, s először látszólag
politikamentes, de a hivatalos állásponttal szemben álló szervezetek jöttek létre (pl. a Szegényeket Támo-
gató Alap, a Duna Kör), majd laza politikai szereveződések (pl. a Szabad Kezdeményezések Hálózata),
végül e folyamatot a politikai pártok színrelépése tetőzte be. Ezek vagy új pártok voltak – FIDESZ, MDF
– vagy pedig a korábbi demokratikus pártok jelentették be tevékenységük felújítását (pl. Független Kis-
gazda, Földmunkás és Polgári Párt, Magyar Szociáldemokrata Párt).
Létrejött az Ellenzéki Kerekasztal, majd 1989 júniusától szeptember közepéig folytak a Nemzeti
Kerekasztal tárgyalásai. Az utóbbiakon a rendszerváltás alapkérdéseiről, így egyebek között az alkotmá-
nyozásról, valamint az Alkotmánybíróságról, az Állami Számvevőszékről, a politikai pártok nyilvántar-
törzsanyag
tásba vételéről és a gazdálkodásáról szóló törvényről, illetőleg a választójogi törvényről folyt a vita.
12

Ami az alkotmányozást illeti, a tárgyalások végeredménye meglehetősen felemásra sikeredett:
formai szempontból az 1989. évi XXXI. törvény mindössze egy az 1949. évi XX. törvénnyel kihirdetett
„népköztársasági” alkotmányt módosító törvények sorában (sorrendben a 21.), ugyanakkor, noha számo-
zását tekintve ma is az 1949. évi XX. törvény az ország alaptörvénye, az egykori „népköztársasági” al-
kotmányból jószerével csak a számozás maradt,
tartalmi szempontból ugyanis az alaptörvény teljesen kicserélődött, s – mint erre az Alkotmánybíróság
többször rámutatott – a megújult alkotmány teljes mértékben kiállja a demokratikus jogállamok alaptör-
vényeinek próbáját.
Természetesen a magyar alkotmányfejlődés nem szakadt félbe 1989-ben: a jelzett év októberének 23.
napján kihirdetett és egységes szerkezetbe foglalt normaszöveget azóta jó néhány alkalommal – egyedül
1990-ben hatszor – módosították. E módosítások közül kettő érdemel említést:
1.) Kikerült a magyar jogrendszerből az alkotmányerejű törvény, ám – alacsonyabb követelményszint
mellett és jóval kevesebb tárgykörre nézve – továbbra is fennmaradt a csak minősített többséggel elfoga-
dott törvénnyel szabályozható tárgykörök fogalma. Többé már nem az összes, hanem az ülésen jelenlévő
képviselők kétharmados szavazattöbbsége kell az ilyen törvények elfogadásához. (Bár a „kétharmados
törvénnyel szabályozható tárgykörök száma csökkent, e szám még így is elviselhetetlenül magas, ami
gyakran megbénítja a törvényalkotást.)
2.) A másik jelentős alkotmánymódosításra akkor került sor, amikor 1990-ben a tanácsrendszerről át-
tértünk az önkormányzati rendszerre. Az 1989. október 23–án kihirdetett alkotmányszöveg IX. fejezete
még „A tanácsok” címet viselte. Ennek helyébe egy évvel később „A helyi önkormányzatok” cím lépett.
Természetesen nem egyszerűen a fejezetcím kicseréléséről volt szó, hanem teljes modellváltásról, s ennek
megfelelően a fejezet egész tartalma kicserélődött.
1.2 Az alapvető jogok és kötelességek „katalógusának” kialakulása

és fejlődése
Mióta kialakult a jogrendszer, azóta beszélhetünk az egyén – kezdetben a meghatározott társadalmi
osztályhoz tartozó egyén – alanyi jogairól. Ennek azonban valójában semmi köze sincs az alapvető jogok
kategóriájához, amelynek történelmi gyökerei – éppúgy, mint a modern alkotmányfogalomé – csupán a
felvilágosodás koráig nyúlnak vissza. Akkor vált általánosan elfogadottá az a nézet, hogy minden ember-
nek vannak bizonyos veleszületett jogai, amelyeket nem az államtól kapott, következésképpen ezeket az
állam nem is veheti el tőle.
Amíg az emberi jogok fogalma a XVI. században bukkant fel, az állampolgári jogok kategóriája csak a
XIX. század derekán jelent meg. A szakirodalomban – de egyes jogi dokumentumokban is – meglehetősen
nagy a terminológiai zűrzavar három fogalom: az emberi jogok, az állampolgári jogok és az alapvető
jogok használatánál. Mivel e fogalmakat sokan szinonimaként kezelik, nem árt tisztázni, hogy – e fejezet
keretében – mit értünk az egyes fogalmak alatt.
Emberi jognak tekintjük minden ember veleszületett és elidegeníthetetlen jogait, amelyek

teljesen függetlenek az állampolgárságtól. 1
2
Ehhez képest az állampolgári jogok már más és lényegesen szűkebb kategória: csupán ama –
3
kiemelkedően fontos – jogok tartoznak ebbe a körbe, amelyeket az adott ország kizárólag az
4
állampolgárai számára biztosít, míg az ilyen állampolgársággal nem rendelkezők nem tarthatnak
igényt ezekre a jogokra. 5
Az alapvető jogokat az előző két kategória gyűjtőfogalmaként használjuk.
Az emberi jogok kezdetben az egyén autonómiáját (jogait, döntési szabadságát) védték az állammal
szemben, akik tehát e jogokat követelték, azok valójában az államot – az adott jog gyakorlását illetően –
passzivitásra akarták szorítani. Pl. az állam tartsa tiszteletben, a magántulajdon szentségét, a szerződéses
szabadságot, a gyülekezési jogot. Azóta az emberi jogok tartalma nagymértékben átalakult, s a negatív
(az államot korlátozó) elem mellett napjainkban mind nagyobb szerephez jut a pozitív (az államot aktív
cselekvésre ösztönző) elem. Így pl. a tulajdonhoz való jog alkotmányjogi felfogása magában foglalja a
tulajdonosnak arra irányuló jogát – ha úgy tetszik, az állammal szembeni követelését – is, hogy az gon-
törzsanyag
doskodjék a közbiztonságról, azaz mindenki mással szemben oltalmazza meg a tulajdonjogot, ideértve a
háborítatlan tulajdonlásban való megzavarás elleni védelmet is.
13
Hasonlóképpen: a gyülekezési jog mai felfogása nem szorítkozik arra a követelésre, hogy az állam ne
gördítsen akadályt a gyülekezési jog gyakorlása elé, hanem megköveteli az államtól, pl. forgalomirányító
(elterelő) intézkedésekkel, a tüntetés zavartalan lebonyolításáról való gondoskodást, ideértve a tüntetők
megvédését a más állásponton lévők esetleges atrocitásaitól.
A XVI. század óta az alapvető jogok katalógusa fokozatosan új elemekkel bővült. Ennek so-
rán az állami passzivitás követelése mellett megjelentek olyan jellegű jogok is, amelyek realizá-
lása csak jelentős állami szerepvállalás – pl. bizonyos alapvető szolgáltatások megszerzése és
finanszírozása útján – képzelhető el.
Amíg kezdetben az adott ország belügyének számított, hogy mely alapvető jogok kerülnek be
az állam alaptörvényébe, globalizálódó világunkban e tekintetben mind nagyobb szerepet ját-
szanak a nemzetközi dokumentumok, amelyek vagy nemzetközi szerződés formájában válnak
kötelező érvényűekké, vagy tagsági jogviszonyukból eredően kötelezik az egyes nemzetközi
szervezetek tagállamait.
Elegendő e tekintetben magára az ENSZ alapokmányára utalni, amelyet 1948-ban követett az

ENSZ közgyűlése által elfogadott újabb dokumentum: az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkoza-
ta. Ugyancsak az ENSZ közgyűlése fogadta el 1966-ban a Polgári és politikai jogok nemzetközi
egyezségokmányát, valamint a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezség-
okmányát. (A Népköztársaság Elnöki Tanácsa az említett két egyezségokmányt 1976-ban tör-
vényerejű rendelettel becikkelyezte az ország törvényei közé, és kihirdette.)
A későbbiek során e két egységokmány nagy szerepet játszott a jelenleg is hatályos magyar
alkotmány kidolgozásánál.
Az e tárgykörbe tartozó számos nemzetközi dokumentum közül feltétlenül említést érdemel a
legújabb, Az Európai Unió Alapvető Jogok Chartája, amelyet 2000. december 7-én fogadott el
az Európai Tanács. Ebbe már belekerült az alapvető jogok legújabb „generációja”, így pl. a
megfelelő ügyintézéshez való jog, illetőleg – a személyi sérthetetlenséghez való jog részeként –
az emberi lények szaporítási célú klónozásának tilalma.
1.2.1 Az alapvető jogok csoportosítása
Az egyes államok alkotmányszerkesztői gyakran nem sokat bíbelődnek az alapvető jogok

csoportosításával: azok ömlesztett állapotban kerülnek be az alaptörvény szövegébe.
Ez olyannyira így van, hogy pl. a magyar Alkotmánynak nem csupán az alapvető jogokról és kötelessé-
gekről szóló XII. fejezete, hanem több más fejezete is rendelkezik bizonyos alapvető jogokról.
Épp emiatt az Alkotmánybíróság kénytelen volt rámutatni: az Alkotmánynak az alapvető jogokra vonat-
kozó általános szabályai – így pl. a törvény 8. §-ának, illetőleg 70/K. §-ának rendelkezései – nem csupán
1 a XII. fejezetben nevesített, hanem az alaptörvényben foglalt valamennyi alapvető jogra irányadók. Per-
2
sze vannak olyan külföldi alkotmányok, amelyek – nemegyszer valamilyen fontos gyakorlati megfontolás-
ból – kísérletet tesznek az alapvető jogoknak az alaptörvényen belüli csoportosítására.
3
4
Alapjában véve azonban az említett csoportosítás kérdései elsődlegesen a tudományra hárul-
5 nak. Az alapvető jogokat több szempont szerint lehet osztályozni. Az egyik legismertebb klasz-
szifikáció az alapvető jogokat történelmi kialakulásuk idősorrendje szerint három generációra
osztja.
Az első nemzedékbe tartoznak a polgári forradalmak alapvető követelései, s ezen belül is két
altípus.
Az elsőbe a klasszikus szabadságjogokat szokták sorolni, pl. a vallásszabadságot, a sajtósza-
badságot, az egyesülési jogot, a gyülekezési jogot, a személyi szabadságot, az egyenjogúságot.
A második altípust a polgári társadalom létrehozásának olyan alapvető feltételei alkotják, mint
a magántulajdon szentsége, illetőleg a szerződési szabadság.
törzsanyag
14

Az alapvető jogok második nemzedékébe a gazdasági, szociális és kulturális jogok tartoznak.
Ezek időben jóval később, csupán a XX. század első évtizedeiben kezdtek alkotmányba kerülni,
elsőként többnyire olyan országokban, amelyekben erősek voltak a nagy szociális érzékenységű
pártok.
Az alapvető jogok harmadik nemzedékébe az olyan vegyes jogokat szokás besorolni, ame-
lyek a XX. század második felében a technikai és társadalmi fejlődés, illetőleg a globalizáció
hatására jöttek létre. Ilyen például az egészséges környezethez való jog, a fogyasztóvédelem, a
személyes adatok védelme, a kommunikációs jogok.
A vázlatosan ismertetett csoportosítás problematikája, hogy az ismertetett rendszer keretei között nem
helyezhetők el az állampolgársághoz kapcsolódó olyan politikai alapjogok, mint pl. a választójog, az
önkormányzáshoz való jog, a népszavazás-kezdeményezési és a népszavazáson való részvételi jog, illető-
leg a hivatalviselési jog.
Ennek rendkívül egyszerű magyarázata van: maga az állampolgárság is sokkal később keletkezett, mint
az első generációs alapjogok. Amíg az első generációs alapvető jogok a polgári forradalmak korában
nagyjából egyszerre – de legalábbis egy adott történelmi helyzetben – szinte „berobbantak” az egyes
országok alaptörvényeibe, addig az állampolgársághoz kötött politikai alapjogok hosszabb időszak alatt,
egyenként „lopakodtak be”az alkotmányokba.
Az alapvető jogok hármas nemzedéki osztásával az a második probléma, hogy az ismertetett csoportosí-
tás lényegében lezárt rendszerként kezeli az alapvető jogok katalógusát.
A valóság ezzel szemben az – s ezt jól példázza az Európai Unió Alapvető jogok chartája – hogy az em-
lített katalógus folyamatosan bővül, illetőleg változik. Ahhoz, hogy az alapvető jogokat csoportosítani
lehessen, először „elő kell bányászni” őket az adott ország alaptörvényéből, ami sokkal nehezebb feladat,
mint amilyennek az első pillanatban látszik.
1.2.2 Az alapvető jogok elhatárolása az államcéloktól
Ha beható tudományos elemzésnek vetjük alá a különböző országok alkotmányaiba foglalt

rendelkezéseket, arra a következtetésre jutunk, hogy azok – jogi jellegük szerinti csoportosítás
szerint – tizennégy, egymástól nagymértékben eltérő kategóriába sorolhatók:
1.) Alkotmányos alapelvek
2.) Alkotmányos alapértékek
3.) Elvi jelentőségű deklarációk
4.) Szervezeti rendelkezések
5.) Működési szabályok
6.) Hatásköri szabályok
7.) Az alapvető jogok
8.) Az alapvető jogok garanciái
9.) Az alkotmányba foglalt – nem alapvető – jogok 1
10.) Államcélok 2
11.) Alapvető kötelességek
3
12.) Az alkotmányba foglalt – nem alapvető – kötelességek
13.) Az alkotmányba foglalt tilalmak 4
14.) Az alkotmány szintjére emelt egyéb normatív rendelkezések 5
Mindenek előtt két fogalmat kell tisztáznunk: egyfelől az alapvető jogok, másfelől az államcé-
lok mibenlétét. E két kategória között ugyanis valójában óriási különbség van.
Az alapvető jog olyan – kiemelkedő fontosságú – alanyi jog, amely általában nevesített for-
mában megjelenik az alkotmányban is, és amely a rendes bíróságok előtt, de minimálisan az
alkotmánybíróság előtt (a normakontroll keretében, illetőleg egyes országokban alkotmányjogi
panasz révén is) alanyi jogként érvényre juttatható.
Ezzel szemben az államcél az alaptörvénybe foglalt, a pártpolitikák fölött álló, az állami poli-
tika rangjára emelt olyan program vagy célkitűzés, amely arra kötelezi a mindenkori hatalmat,
törzsanyag
hogy tőle telhetően és a körülményeknél fogva elvárható mértékben munkálkodjék az ál-

lamcél megvalósításán.
15
A mindenkori hatalom eme kötelezettsége teljesen független attól, hogy pártpolitikai indíttatá-
sánál fogva szimpatizál-e az adott államcéllal vagy sem. Ugyanakkor az államcél senki számá-
ra sem jelent alanyi jogot az államcélból levezetett igényének bíróság vagy az alkotmánybíró-
ság előtti érvényesítésére nézve.
Ebből azonban nem következik, hogy az államcél megvalósítása az állampolgárok részéről ne
lenne számon kérhető. Ám ennek a számonkérésnek politikai és nem jogi eszközei vannak.
Az alapvető jog és az államcél általában már megfogalmazási módjában is eltér egymástól,

ami megkönnyíti a megkülönböztetésüket. Ha ugyanis az alkotmány úgy rendelkezik, hogy
„mindenkinek joga van”, vagy „mindenkit megillet a jog” valamire, akkor nagy valószínűséggel
alapvető joggal állunk szemben. Amennyiben azonban az alaptörvény szerint az állam „különös
gondot”, „kiemelt figyelmet” fordít valamire, illetőleg azt „támogatja”, „segíti” vagy „oltalom-
ban részesíti”, azonnal felismerhetjük az államcél megfogalmazásának tipikus szófordulatait.
A hatályos magyar Alkotmányban pl. kifejezetten államcélt foglal magában a 16. §, amely kimondja,
hogy „a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére,
védelmezi az ifjúság érdekeit”.
Nincs a világon olyan bíróság, amely vállalná, hogy az efféle, határozatlan tartalmú állami kötelezett-
ségvállalást alanyi joggá transzformálja. (Más kérdés azonban, hogy az idézett államcél két alapvető
joggal is kapcsolatban áll: az alkotmány 70/E. §-ában foglalt, a szociális biztonsághoz való joggal, illető-
leg a 70/F. §-ban megfogalmazott, a művelődéshez való joggal.)
Hasonlóképpen tipikusan államcél a 17. § ama rendelkezése is, amelynek értelmében „a Magyar Köz-
társaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik”.
1.2.3 A gazdasági, szociális és kulturális jogok alapjogként való elismerésével

kapcsolatos gondok
Az alapvető jogok első generációja – történelmi gyökereit tekintve – onnan indult, hogy az ál-
lam ne akadályozza a polgárok egyesülési jogát, gyülekezési jogát, tartsa tiszteletben a magán-
tulajdont. A polgári forradalmak nyomán kialakult államok készséggel helyt adtak a tőlük pasz-
szivitást igénylő követeléseknek, s alkotmányba foglalták a „klasszikus” szabadságjogokat.
Egész más volt az államok reagálása a második generációs – gazdasági, szociális, kulturális –
alapjogok felbukkanására. Az alapvető jogok eme csoportjában ugyanis akadt jó néhány olyan
jog is, amely az államtól már nem passzivitást, hanem nagyon is aktív tevékenységet igényelt,
pl. hogy az állam szervezzen meg és – legalább részben – finanszírozzon olyan intézményrend-
szereket (pl. az oktatási és egészségügyi intézmények rendszerét), amelyek nélkülözhetetlenek
az említett jogok érvényesüléséhez szükséges szolgáltatásokhoz.
1
Nos, az állam abban hasonlít polgáraihoz, hogy – bármilyen közérdekű célról legyen is szó –
2 nem szívesen nyúl a zsebébe. Emiatt az államok kifejezetten berzenkedve fogadták az említett,
3 második generációs jogokat, megpróbálták azokat államcéllá lefokozni, illetőleg, ha – eseten-
4 ként nemzetközi nyomás hatására – nem zárkózhattak el attól, hogy e jogoknak alapjogi megfo-
5 galmazást adjanak, azok – nemegyszer a nemzeti alkotmánybíróságok hatékony közreműködése
mellett – ténylegesen csupán államcélként funkcionálnak.
Az államoknak a „költséges” jogokkal szembeni ellenérzése elég széles körben megnyilvánult

a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányának előkészítése és
1966-os elfogadása kapcsán.
Az államok egy része arra hivatkozott, hogy az e kategóriába tartozó jogok érvényesíthetősége
az államok gazdasági teherbíró képességének függvénye, illetőleg a jogok tényleges érvényesü-
lésének biztosítása csak hosszabb folyamat keretében képzelhető el.
Emiatt az államok csupán arra vállaltak kötelezettséget, hogy lépéseket tesznek e jogok foko-
zatos biztosítására. Szerencsére e szemléletmód mégsem válhatott kizárólagossá, mivel az
törzsanyag
egyezségokmány 21. cikkébe sikerült belefoglalni azt a rendelkezést, hogy a jogok fokozatos
biztosítása nem értelmezhető úgy, hogy az államoknak jogukban áll határozatlan időre elhalasz-
tani a jogok teljes körű biztosítását.
16

Mindazonáltal az 1966-os „startnál” a részes államok a következő jogoknak csupán az elisme-
rését vállalták: a munkához és a megfelelő munkafeltételekhez való jog, a szociális biztonság-
hoz való jog, a munkavédelemhez való jog, a megfelelő életszínvonal biztosításához való jog, az
egészséghez való jog, a művelődéshez való jog és a kultúrához való jog. Mivel azonban e jogok
puszta elismerése alig volt több a semminél, továbbá mivel 1966 óta már jó néhány év eltelt, a
különböző nemzetközi szervezetek meg-megújuló kísérleteket tettek és tesznek arra, hogy le-
rombolják az alapvető jogok különböző csoportjai közötti válaszfalakat, és – generációs hova-
tartozására való tekintet nélkül – minden alapvető jog számára (azok természetéből adódó ki-
sebb eltérésekkel) lényegében azonos védelmet biztosítsanak.
Azt, hogy a Magyar Köztársaságban melyek az alapvető jogok, Alkotmányunk hatályos szö-
vege alapján képtelenség megállapítani. E tekintetben ugyanis sem az adott jognak az alkot-
mány normaszerkezetében elfoglalt helye, sem a jogra vonatkozó alkotmányi rendelkezés meg-
fogalmazásának módja, sem pedig a kettő együtt nem nyújt biztos támpontot.
Az Alkotmánybíróság ugyanis egyfelől államcéllá fokoz le bizonyos alapvető jogokat – gene-
rációs hovatartozásukra való tekintet nélkül –, másfelől alapvető joggá léptet elő olyan jogokat,
amelyekről az Alkotmányban szó sem esik. Ténylegesen tehát egyetlen támpont van: az minő-
sül alapvető jognak, amit az Alkotmánybíróság ilyenként elfogad.
1.2.4 Az alapvető jogokra vonatkozó általános szabályok az Alkotmányban
Az Alkotmány 8. §-ának (1) bekezdése szerint: a Magyar Köztársaság elismeri az ember sért-
hetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam első-
rendű kötelessége.
A hivatkozott rendelkezés – jogi jellege szempontjából – az elvi jelentőségű deklarációk cso-

portjába tartozik. Az állam azonban nagyon komolyan veszi az alapvető jogok védelmére irá-
nyuló kötelességét, amit az is kifejezésre juttat, hogy maga az Alkotmány rendelkezik azokról
az állami szervekről, amelyeknek ez irányú jogvédő szerepe kiemelkedő jelentőségű. Ebbe a
körbe tartoznak: az Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyűlési biztosai, a bíró-
ságok és az ügyészségek.
De vajon kik lehetnek az alapvető jogok alanyai? (A normaszöveg az emberre utal.) Jogalany
lehet a természetes személy (a méhmagzatot is ideértve), a természetes személyek csoportjai (pl.
a petíciós jog vagy az önkormányzáshoz való jog esetében), de bizonyos alapvető jogok érte-
lemszerűen kivetítődnek a jogi személyekre is (ilyen pl. a jogorvoslathoz való jog).
Az alanyok körét egyes jogok tekintetében korlátok közé szorítja, hogy bizonyos alapvető jo-
gokat az alaptörvény csak az adott ország állampolgárai számára biztosít, illetőleg ezen túlmenő 1
követelményt, vagy követelményeket is támaszt (ilyen pl. a nagykorúság a választójognál). Az 2
idézett 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó sza- 3
bályokat törvény állapítja meg, amely azonban az alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátoz- 4
hatja. E rendelkezés már némi magyarázatra szorul.
5
A törvénnyel történő szabályozás minden alapvető jog esetében az Alkotmányból eredő köve-
telmény, ez azonban csak annyit jelent, hogy az alapvető jogra vonatkozó legfontosabb szabá-
lyokat vagy magában az alaptörvényben, vagy pedig törvényben kell megállapítani.
A követelmény nem terjed odáig, hogy minden részletkérdés törvényi szintű szabályozást igé-
nyelne. A helyi népszavazással kapcsolatosan pl. az önkormányzati törvény foglalja magában a
legfontosabb szabályokat, ugyanakkor a törvény kifejezetten feljogosítja a helyi önkormányza-
tokat bizonyos kérdéseknek – a törvény keretei között és a helyi sajátosságok figyelembe véte-
lével – önkormányzati rendeletben való szabályozására. Hasonló a helyzet a helyi adók tekinte-
tében is.
törzsanyag
17
1.2.4.1 Az alapvető jogok korlátozása
Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmányszöveg még más rendelkezést tartalmazott az

alapvető jogok korlátozhatóságára nézve, mint a jelenleg hatályos. A korábbi szöveg – a nem-
zetközi egyezségokmányok megfogalmazását átvéve – még úgy rendelkezett, hogy az „alapvető
jog gyakorlása csak alkotmányerejű törvényben megállapított olyan korlátozásnak vethető alá,
amely az állam biztonsága, a belső rend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs vagy má-
sok alapvető jogainak és szabadságának a védelme érdekében szükséges.”
E rendelkezés helyébe lépett azután az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének – az egyik 1990. évi
alkotmánymódosítás nyomán – sokkal átfogóbb megfogalmazású jelenlegi szövege, amely sze-
rint „...az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja”.
Az alkotmánymódosítás nem idézett elő törést az alkotmánybírósági gyakorlatban. A testület ugyanis az

ún. „szükségesség-arányosság teszt” alapján bírálja el a korlátozás jogszerűségét. Ennek során először
azt vizsgálja, hogy valamely, alkotmányosan elfogadható cél (amely nem azonos az Alkotmányban tétele-
sen megfogalmazott céllal), avagy mások alapvető jogainak védelme szükségessé (mellőzhetetlenné) tette-
e az alapjog korlátozását. Csak e kérdés igenlő megválaszolása esetén kerül sor az arányosságnak a
célhoz viszonyított vizsgálatára. Ez arra a kérdésre keresi a választ, hogy a korlátozás mértéke nem volt-e
túlzott, a korlátozás célja nem lett volna-e elérhető enyhébb korlátozással. Ha valamely jogszabályi ren-
delkezés kiállja a „szükségesség-arányosság teszt” próbáját, az Alkotmánybíróság azt állapítja meg,
hogy a konkrét esetben a korlátozás nem érintette az alapvető jog lényeges tartalmát.
Az alaptörvény 8. §-ának (4) bekezdése rendelkezik arról, hogy mely alapvető jogok gyakor-
lása nem függeszthető fel, és nem korlátozható még rendkívüli állapot, szükségállapot vagy
veszélyhelyzet idején sem. A következő alapjogokat sorolja ebbe a körbe:
- az élethez való jog;
- az emberi méltósághoz való jog (ideértve az e jogokhoz kapcsolódó többféle tilalmat is,
mint pl. a kínzás, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánás stb.);
- a személyes szabadsághoz és biztonsághoz való jog (kivéve, ha valakit a törvényben
meghatározott okból és a törvényben meghatározott eljárás alapján fosztottak meg sza-
badságától);
- az ártatlanság vélelme;
- a büntetőeljárásban a védelemhez való jog;
- a visszamenőleges hatályú büntető jogszabály alapján történő bűnösnek nyilvánítás és
büntetés tilalma;
- a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága;
- a férfiak és a nők egyenjogúsága;
- a szülők joga a gyermeküknek adandó nevelés megválasztására;
1 - a nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos jogai;
2 - a magyar állampolgárságtól való önkényes megfosztás, illetőleg a magyar állampolgár-
3 oknak az ország területéről való kiutasítására irányuló tilalom.
4
5
1.2.5 Egy alkotmányos alapelv: az egyenjogúság elve
Az egyenjogúság elvét gyakran – esetenként még egyetemi tankönyvekben is – úgy említik,

mint „az állampolgári egyenjogúság elvét”. Valójában az említett elv korábbi keletű, mintsem
maga az állampolgárság fogalma, illetve az elv érvényesülési köre nem szűkül le az állampolgá-
ri jogokra, hanem kiterjed az alapvető jogok teljes körére.
A hatályos Alkotmányban az egyenjogúság három helyen fordul elő. Az alapvető szabály
mindenképpen a 70/A. § (1) bekezdésében foglalt ama rendelkezés, amely szerint „a Magyar
Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az ál-
lampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy
törzsanyag
más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerin-
ti különbségtétel nélkül.”. Ez a szabály az, amit „a diszkrimináció tilalma” elnevezéssel is szok-
tak illetni.
18

Az idézett rendelkezés alapvetően a hátrányos megkülönböztetéssel szemben kíván védelmet
nyújtani.
Ám létezik előnyös megkülönböztetés is, amelyet – nyelvtanilag hibás, de eléggé elterjedt ki-
fejezéssel – pozitív diszkriminációnak is neveznek. A pozitív irányú (előnyös) megkülönbözte-
tés egyik – de korántsem kizárólagos – indoka a 70/A. § (3) bekezdésében foglalt ama rendelke-
zés lehet, amely szerint: „a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esély-
egyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti”.
A pozitív megkülönböztetésnek azonban nem szükségképpeni előfeltétele sem az, hogy az

érintettek esélyhátrányban legyenek, illetve az sem, hogy a homogén csoporton belül kisebbsé-
get alkossanak.
Az Alkotmánybíróság pl. nem vitatta az állam jogát arra, hogy – gazdaságpolitikai vagy szociálpolitikai
megfontolásból – bizonyos tevékenységi kört vagy bizonyos cikkek előállítását kedvezményekkel is ösztö-
nözze. Az alkotmányosság mércéje itt is az önkényesség, azaz pl. nem lehet kizárni a kedvezményezettek
közül pl. a romákat, a nőket vagy a kékszeműeket. Egyébként azonban az Alkotmánybíróság a kedvezmé-
nyek megadásánál nem bocsátkozik a jogalkotói mérlegelés célszerűségi felülvizsgálatába.
A 70/A. § (1) bekezdésében foglalt felsorolás nem kimerítő (taxatív), hanem példálódzó jellegű, ezt jelzi
a felsorolás végén szereplő „vagy egyéb helyzetre” történő utalás is. Az Európai Unió Alapvető Jogok
Chartája a magyar Alkotmányban szereplő megkülönböztetés-fajtákon túlmenően a következőket tartal-
mazza: genetikai jellegzetesség, hit, tulajdon, fogyatékosság, kor, szexuális irányultság. Ezekre ugyanaz
vonatkozik, mint a magyar Alkotmányban nevesített módon szereplőkre, azaz nem abszolút érvényűek. Az
életkor szerinti diszkrimináció tilalma pl. döntően arra irányul, hogy a munkaviszony létesítésénél véde-
lemben részesítse a munkavállalók idősebb generációját (a 45-50 év fölöttieket).
Az alaptörvénynek nem csupán a 70/A. §-a foglalkozik az egyenjogúsággal. A 66. § (1) bekezdése ki-
mondja: a Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai,
valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében.
1.3 Az egyes alapvető jogok
1.3.1 A tulajdonjog
A rendszerváltást megelőző időben a különböző tulajdoni formák ideológiai alapon felépülő hierarchi-
kus rendszert alkottak. Ezen belül a társadalmi tulajdoné volt a meghatározó szerep, amely fogalmi körbe
a „legmagasabb rendű” tulajdoni formának nyilvánított állami tulajdont, továbbá a szövetkezeti tulajdont
utalták. A társadalmi tulajdonhoz képest a személyi tulajdon elenyésző szerepet játszott, míg a magántu-
lajdon afféle „megtűrt” tulajdoni formának minősült.
A hatályos Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése deklarálja, hogy Magyarország gazdasága 1

olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő véde- 2
lemben részesül. 3
Az alaptörvény a szövetkezeti tulajdonról nem rendelkezik, annyit azonban kimond, hogy „az 4
állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek önál-
5
lóságát” (12. § (1) bekezdés).
Az Alkotmány rendelkezik arról is, hogy „az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tu-
lajdonát” (12. § (2) bekezdés).
Az Alkotmánybíróság a tulajdonjogot kezdettől fogva alapvető jogként kezelte, ugyanakkor

érzékeltette, hogy a tulajdonjog alkotmányjogi védelmének van egy olyan sajátossága, amely az
alkotmányjogi tulajdonvédelmet megkülönbözteti a többi alapvető jog védelmétől.
Ez a sajátosság az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdésében foglalt ama rendelkezéssel függ
össze, amely szerint: „tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabá-
lyozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet”.
törzsanyag
A tulajdonjog esetében tehát meg kell különböztetni egymástól az állami állaggaranciát és az

értékgaranciát. Az előbbi a tulajdonjog konkrét tárgyára vonatkozik, amely azonban az esetek
túlnyomó részében helyettesíthető, pénzzel „kiváltható”.
19
Épp emiatt – noha az állam rendkívül szigorú szabállyal védi a tulajdonjog tárgyát – az állag-
garancia nem abszolút érvényű, nem képezi feltétlen akadályát a tulajdonjog közhatalmi eszkö-
zök segítségével történő elvonásának. Amennyiben törvényes úton sor kerül a tulajdonjog elvo-
nására, az állaggarancia helyébe az értékgarancia lép, azaz a tulajdonos pénzbeli kártalanítást
kap.
A kártalanítás akkor megfelelő, ha az e címen kapott összeg a piaci viszonyok mellett lehető-
vé teszi egy hasonló vagyontárgy tulajdonjogának megszerzését.
1.3.1.1 A tulajdonjoggal kapcsolatban álló alkotmányos alapértékek és jogok
Az Alkotmány két helyen említi a piacgazdaság fogalmát: az alaptörvény preambuluma utal a

szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenetre, míg a 9. § dek-
larálja, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a piacgazdaság nem kezelhető alapvető

jogként. Az Alkotmány preambulumában említett „szociális piacgazdaság” valójában államcél,
míg a 9. §-ban deklarált – ténylegesen létező – piacgazdaság olyan alkotmányos alapérték,
amelynek sérelmét az Alkotmánybíróság csupán egészen szélsőséges esetben, pl. általános ál-
lamosítás vagy szigorú tervgazdálkodás bevezetése esetén állapíthatná meg.
Nem tekinti az Alkotmánybíróság alapvető jognak a gazdasági verseny szabadságát sem,
amely a testület megítélése szerint a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és műkö-
dését biztosítani az államnak is feladata.
A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és
a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését.
Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad
verseny, amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – nincs külön alkotmányossági mércéje. Épp
emiatt az Alkotmánybíróság a versenyszabadság megsértését – ugyanúgy, mint a piacgazdaság
sérelmét – csak egészen szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás fogalmilag
és nyilvánvalóan ellentétes a gazdasági verseny szabadságával.
Ugyanakkor alapvető jogként kezeli az Alkotmánybíróság a vállalkozás jogát.
Az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá: „A vállalkozás joga egy bizonyos, a vállalkozások szá-
mára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását,
más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételek-
hez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti.
A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga
meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási-jogi formában
1
való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent, – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül
2 – hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.”
3
4 Maga az Alkotmány még csak utalást sem tartalmaz a szerződési szabadságra nézve, az
5 Alkotmánybíróság azonban egy korai – még 1990-ben hozott – határozatában kimondta: „a
piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság.”
Erre alapozva a határozat azt is deklarálta, hogy az Alkotmánybíróság a szerződési szabadsá-
got önálló alkotmányos jognak tekinti. (Ha az Alkotmánybíróság jogot formál arra, hogy az
Alkotmány egyes rendelkezéseiből az alaptörvényben nem említett alapvető jogot vezessen le, a
„többen a kevesebb benne foglaltatik” elve alapján azt is megteheti, hogy „önálló alkotmányos
jogot” kreáljon.)
Ennek a jognak az a lényegi vonatkozása, hogy a szerződés tartalmát a felek szabadon állapít-
ják meg, és egyező akarattal eltérhetnek a szerződésekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések-
től, amennyiben ezt a jogszabály nem tiltja.
törzsanyag
A későbbiek során azonban az Alkotmánybíróság tisztázta, hogy „az önálló alkotmányos jog”
kategória a szerződési szabadság számára nem biztosít egyszersmind alapjogi védelmet. Egy
1991-es határozat ugyanis rámutatott: a szerződési szabadság a piacgazdaság egyik lényegi ele-
me, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető.
20

Alapjogi státusza az önálló alkotmányos jogként való felfogásából sem következik. Ezért a
szerződési szabadság még lényegi tartalmát illetően is korlátozható, amennyiben a korlátozás
végső eszközének alkotmányos indokai fennállnak.
Mindez főként olyan esetekben vált különösen fontossá, amikor az állam élt a Ptk. 226. § (2)
bekezdésében kapott ama felhatalmazásával, hogy kivételesen jogszabály is megváltoztathatja a
hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát.
Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az állam a
szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén változtathatja meg
alkotmányosan, mint amilyenek a bírósági úton való szerződésmódosításhoz nélkülözhetetle-
nek.
Ezért a már fennálló szerződés tartalmának jogszabállyal való megváltoztatása általában csak
akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valame-
lyik fél lényeges és jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható,
ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán, és a beavatkozás társadalmi méretű igényt
elégít ki.
1.3.2 A szabadságjogok
Az alkotmányjog tudományában elég széles körben megkülönböztetik a kollektív és a szemé-

lyi szabadságjogokat. E felosztásnak nem tulajdonítható különös jelentőség, mert bár egyes
szabadságjogok kollektív vagy személyi jellege teljesen egyértelmű, más szabadságjogok eseté-
ben a besorolás már problematikus (hiszen az adott jognak egyrészt kollektív, másrészt személyi
vetülete is van).
1.3.2.1 Az élethez és az emberi méltósághoz való jog
A szabadságjogok katalógusának élén az élethez és az emberi méltósághoz való jog áll. Az

Alkotmánybíróság egy korai – a halálbüntetés eltörléséről szóló – határozatban deklarálta, hogy
az emberi élethez és méltósághoz való jog egységet alkotó, oszthatatlan és korlátozhatatlan
alapjog.
Valójában korlátozhatatlan alapjog nincs, így e jog sem az. Az élethez való alapjog korlátozá-
sát jelenti mindenek előtt a jogos védelem – valamennyi jogrendszerben ismert – jogintézmé-
nye, de ebbe a körbe sorolható a jogszerű rendőri fegyverhasználat is.
Vannak olyan foglalkozások, illetőleg hivatások, amelyek gyakorlói esküt tettek arra, hogy –
akár életük kockáztatása árán is – teljesítik kötelességüket (pl. orvos, tűzoltó, katona). E szemé- 1
lyek esetében az minősül bűncselekménynek, ha nem teljesítik elöljáróik olyan utasítását vagy 2
parancsát, amelynek teljesítése életüket veszélyezteti. De szembesült az élethez való jog korlá- 3
tozásainak alapvető dilemmáival az Alkotmánybíróság az abortusz-ügyben, illetőleg az eutaná- 4
zia-ügyben is. 5
Ám nem korlátozhatatlan az emberi méltósághoz való jog sem. Mint erről később – a véle-
ménynyilvánítási jog kapcsán – majd szó esik: az Emberi Jogok Európai Bíróságának a magyar
Alkotmánybíróság által is átvett joggyakorlata szerint csak korlátozottan érvényesül a közha-
talmat gyakorló személyeknek, közszereplő politikusoknak az emberi méltósághoz való joga.
Indokolt tehát megmaradni az Alkotmány szövegénél, amely szerint az élettől és az emberi mél-
tóságtól „senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
Az Alkotmány a most tárgyalt joghoz kapcsolja a kínzás, a kegyetlen, embertelen, megalázó

elbánás vagy büntetés tilalmát, továbbá azt is kimondja: „különösen tilos emberen a hozzájáru-
törzsanyag
lása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni.”
21
1.3.2.2 A szabadsághoz és a személyi biztonsághoz való jog
Az alaptörvény szerint mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra.

Ezt a jogot az állam elsődlegesen saját szerveinek és közegeinek önkényeskedésével szemben
köteles szavatolni, de az államra hárul az a kötelezettség is, hogy az országban olyan közbizton-
ságot teremtsen, amely az egyének számára biztosítja a személyi biztonsághoz való jog érvé-
nyesülését.
Az utóbbi feladat meglehetősen bonyolult, számos állami szerv közreműködését igényli a sza-
bálysértési hatóságoktól kezdve a rendőrségen át, egészen az igazságügyi és büntetés-
végrehajtási szervekig.
A személyi szabadságtól való megfosztás körében alkotmányos követelmény, hogy erre csak
törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján kerülhet sor.
Hatályos jogunkban az okoknak három csoportját különböztethetjük meg:
a) A leggyakrabban előforduló ok: valamely bűncselekmény elkövetése. Ilyenkor a szabad-
ságelvonásra – a büntetőeljárás állásától függően – gyanúsítottként, vádlottként, illetőleg
elítéltként is sor kerülhet. Mivel az első esetben a legkevésbé bizonyos, hogy a hatóság
valóban az elkövetővel áll szemben, itt a legerősebb az alkotmányos védelem. Ennek leg-
fontosabb szabálya, hogy a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett
személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell
állítani. Az ezzel kapcsolatos részletes szabályokat a büntetőeljárásról szóló törvény tar-
talmazza.
b) A második okcsoport rendészeti jellegű. Ezeket részben a rendőrségről szóló, részben az
idegenrendészeti törvény határozza meg. (Elővezetésre sor kerülhet pl. közigazgatási eljá-
rás keretében, a közigazgatási szerv ügyészi jóváhagyással ellátott határozata alapján.)
Minden olyan esetben, amikor a rendészeti okból történő szabadságelvonás hosszabb idő-
tartamú, garanciaként megjelenik a bírósági kontroll.
c) Végül átmeneti vagy tartós szabadságelvonásra egészségügyi okból is lehetőség van (pl.
elmebetegség vagy heveny alkoholmérgezés miatt). Ha a szabadságelvonás huzamos idő-
re szól, akkor is a bírósági kontroll jelent garanciát.
Az Alkotmány, bár önálló paragrafusokban, de mégsem teljesen függetlenül a szabadságmeg-

vonástól, magában foglalja az igazságszolgáltatás klasszikus alapelveit és alapjogait:
- a bíróság előtti egyenlőség elvét;
- jogot a független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson meghozott íté-
letéhez;
- az ártatlanság vélelmének elvét;
- a büntető jogszabály visszamenőleges hatálybaléptetésének tilalmát;
1 - a büntető ügyekben a védelemhez való jogot, valamint
2 - a jogorvoslathoz való jogot.
3
5
1.3.2.3 A jogorvoslathoz való jog
A jogorvoslathoz való jog túlmutat az igazságszolgáltatás körén. Az alaptörvény értelmében

ugyanis a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
A jogorvoslathoz való jog sem korlátozhatatlan, ám az Alkotmány a korlátozás feltételéül

szabja, hogy azt a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott
törvény rendelheti csak el.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem sérti a jogorvoslathoz való jogot, ha a jogorvos-

törzsanyag
latot nem felettes vagy magasabb területi szinten működő szerv, hanem – természetesen a kizá-
rásra vonatkozó szabályok megtartása mellett – a sérelmezett határozatot hozó szervvel azonos
szinten működő szerv bírálja el (ez a horizontális jogorvoslati fórumrendszer).
22

Erre országos szinten mind a bíróságoknál, mind a közigazgatási szerveknél ténylegesen sor is
kerül. Egyébként az ügyek túlnyomó részében a jogorvoslathoz való jog – legalább egyfokú
jogorvoslat formájában – ténylegesen érvényesül.
Mindössze néhány ügytípus van, amelyben – többnyire az érdemi döntést hozó szerv vagy
személy államszervezeten belüli helye miatt – semmiféle jogorvoslatra nincs lehetőség (pl. az
Országgyűlés bizonyos személyi döntései, illetőleg a köztársasági elnök által, meghatározott
típusú állampolgársági ügyekben hozott döntés ellen).
1.3.2.4 A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga
Az Alkotmány alapvető jogként fogalmazza meg, hogy mindenkit, aki törvényesen tartózko-
dik Magyarország területén, megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megvá-
lasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. E jogot csak
törvény korlátozhatja. (Ilyen korlátozás pl. a büntetőeljárásban alkalmazott lakhelyelhagyási
tilalom, illetőleg az útlevél bevonása.) Az említett jog emberi jog, tehát nem kapcsolódik a ma-
gyar állampolgársághoz.
A magyar állampolgár alanyi joga, hogy lakóhelyét akár az ország területén, akár azon kívül
megválassza. (Az utóbbi esetben viszont letelepedésére a befogadó ország idegenrendészeti
jogszabályai az irányadók.) Magyar állampolgárnak az országba való visszatérése nem korlá-
tozható.
1.3.2.5 A személyiséghez kapcsolódó jogok védelme
A Polgári Törvénykönyv tartalmazza azokat a rendelkezéseket, amelyek a személyiséget vé-

dik. E jogvédelem alapvetően a nevesített, a személyiséghez kapcsolódó jogok védelme útján
jut érvényre.
Ilyen nevesített jog: a névhez, a jó hírnévhez, a képmáshoz, a hangfelvételhez, a magánti-
tokhoz, a magánlakáshoz és a személyes adatokhoz való jog.
Az Alkotmány a felsorolt jogok közül – meglehetősen ötletszerűen – kiemelt egyeseket, s azo-

kat alkotmányos jogvédelem alá helyezte. Az Alkotmánybíróság azonban a személyiségi jog
egészére vonatkoztatta az alkotmányos alapjogi védelmet.
A személyiségi jog részjogosítványai közül a közigazgatási tevékenység szempontjából kettő:

a magánlakáshoz és a személyes adatokhoz való jog különösen fontos.
A magánlakást védi a polgári jog és a büntetőjog (magánlaksértés) is. A közigazgatási jogban nincs át- 1
fogó szabály a magánlakás védelmére, hanem a legkülönbözőbb tárgykörökre vonatkozó jogszabályok 2
védik – ha ugyan védik – azt. Amíg a személyes szabadság korlátozásánál (az elővezetés elrendelésénél) 3
van speciális törvényességi garancia: az ügyészi jóváhagyás, addig ugyanilyen vagy hasonló a magánla-
4
kás védelme tekintetében nem érvényesül.
5
Elég sok probléma adódik a személyes adatok védelme körében is abból eredően, hogy a
közigazgatási szervek széles körben gyűjtenek és tárolnak részben az állampolgárokra, részben
vagyontárgyaikra (pl. gépjármű, ingatlan) vonatkozó adatokat.
E nyilvántartások között hosszú időn át a személyi szám töltötte be az „univerzális kulcs” sze-
repét, amelynek segítségével az adott személyre is vonatkozó legkülönbözőbb adatbázisok ösz-
szekapcsolhatók voltak.
Az Alkotmánybíróság azonban 1991 tavaszán kimondta: „a korlátozás nélkül használható, ál-
talános és egységes személyazonosító jel (személyi szám) alkotmányellene”. E határozat után –
immár korlátozott felhasználhatósági körben – továbbra is megmaradt ugyan a személyi szám,
emellett azonban más, a személyazonosításra ugyancsak alkalmas számok is szerephez jutottak
törzsanyag
(pl. a személyi igazolvány száma, adóazonosító jel, társadalombiztosítási azonosító jel, nyugdí-
jas törzsszám).
23
Ez egyfelől bosszúságot okoz az ügyfeleknek, akiktől a korábbi egy helyett most gyakran 4–5
azonosítószámot kérnek egyszerre, másfelől egyáltalán nem oldotta meg azokat a problémákat,
amelyeket az Alkotmánybíróság 1991-ben meg kívánt oldani.
A hivatkozott határozat ugyanis – azon túlmenően, hogy alkotmányellenessé minősítette a sze-
mélyi szám korlátlan felhasználását – a következő elvi tételeket is leszögezte:
- Alkotmányellenes a személyi adatoknak nem célhoz kötött (azaz meghatározott cél nél-
küli), tetszőleges jövőbeni felhasználásra való gyűjtése és feldolgozása.
- Személyes adatot felvenni és felhasználni általában csakis az érintett beleegyezésével
szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás
egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, hogy ki, hol, mikor, milyen célra hasz-
nálja fel az ő személyes adatát (információs önrendelkezési jog).
- Kivételesen törvény rendelheti el a személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhat-
ja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény akkor alkotmányos, ha megfelel az
Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek.
1.3.2.6 A petíciós jog
A szabadságjogok, és nem a kifejezetten politikai jogok csoportjában tárgyaljuk az ún. petíci-

ós jogot. Az alkotmány 64. §-a kimondja: mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy má-
sokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
Ebből a szempontból „állami szervnek” minősülnek mind a helyi önkormányzatok, mind pe-
dig azok az ún. „testületi önkormányzatok” (pl. különböző kamarák) is, amelyek ugyan nem
állami szervek, de törvény felhatalmazása alapján meghatározott körben hatósági feladatokat
látnak el.
A petíció az idézett rendelkezés szövegében nincs körülhatárolva, tehát lényegében bármire

vonatkozhat. Célszerű ezért két beadványfajtát kiemelni a petíciók közül.
Az egyik az államigazgatási eljárás megindítására irányuló kérelem és a jogorvoslat (pl. fel-
lebbezés), tekintet nélkül az ügyfél által használt elnevezésére, a másik pedig a politikai jogok
körében nevesített két petíciófajta: a népszavazásra irányuló kezdeményezésnek a választópol-
gároktól származó válfaja, illetőleg a népi kezdeményezés. Ezek amiatt esnek ki a petíciós jog
köréből, mert más alapvető jogot jelenítenek meg.
Mindaz, ami az említett két beadványfajta kiemelése után fennmarad, még mindig elég tág ha-
tárok között mozoghat: irányulhat valamely egyéni sérelem orvoslására (pl. az eljáró hivatalos
személy modorát vagy a jogi tájékoztatás elmaradását sérelmező beadvány), egy közösség vagy
lakossági csoport érdekeinek megóvására (pl. a tervezett út nyomvonalát kifogásoló lakossági
1 észrevétel), jogszabály megalkotására vagy módosítására, illetőleg más döntés meghozatalára
2 vagy felülvizsgálatára (utcaelnevezéssel kapcsolatos javaslat).
3
4
Valójában tehát a petíciós jog körébe tartozik mindaz, ami nem valamely formalizált jogi eljá-
rás – pl. államigazgatási, szabálysértési, polgári vagy büntetőeljárás – keretében érvényesíthető.
5
A petíciós jognak annyiban van politikai töltete – nem a szó pártpolitikai értelmében – hogy
kifejezésre juttatja:
- az állami szervek a lakosságért vannak, ezért kötelességük a formalizált eljárásokon kí-
vül is foglalkozni az egyes állampolgárok vagy lakossági csoportok ügyeivel;
- illetőleg a formalitásokhoz nem kötött lehetőséget teremtenek – egyebek mellett – köz-
érdekű javaslatok útján a közéletben való részvételre.
A petíciós jog másik oldala az állami szervek ama kötelessége, hogy az ilyen beadványokkal
érdemben foglalkozzanak, és álláspontjukról vagy tett intézkedésükről ésszerű időn belül tájé-
koztassák az érintetteket.
törzsanyag
24

1.3.2.7 Az egyesülési jog
Az egyesülési jog egyike a klasszikus kollektív szabadságjogoknak. E jog teszi lehetővé, hogy
az állampolgárok:
- politikai pártokat hozzanak létre, amely pártok ezután – a választási eredményektől füg-
gő mértékben – részt vesznek az Országgyűlés, illetőleg a helyi képviselő-testületek
munkájában;
- közös gazdasági vagy egyéb érdekeik védelmére szakszervezetet, illetőleg más érdek-
képviseleti szerveket alakítsanak;
- anélkül, hogy részt kívánnának a politikai hatalomból, kifejezetten közérdekű (pl. pol-
gárőri, tűzoltási, karitatív) feladatok ellátására hozzanak létre társadalmi szervezeteket;
- olyan egyesületeket alapítsanak, amelyek keretében érvényesülhet „a személyiségük
szabad kibontakoztatásához való joguk” (erről ugyanis az Alkotmánybíróság mondta ki,
hogy az emberi méltósághoz való jog egyik aspektusa), az ilyen egyesületek tevékeny-
ségi köre a tudománytól a művészetekig és a sporttól a népművelésig terjedő skálán
rendkívül széles lehet;
- formalizált szervezet és regisztráció nélkül alakítsanak kisebb-nagyobb közösségeket
(pl. asztaltársaságokat, amatőr színjátszó csoportokat).
Más megfogalmazással: az egyének az egyesülési jog révén (is) a közélet tevékeny résztvevői
lehetnek, szervezeteik számos tárgykörben válhatnak az állami szervek hasznos, sőt nélkülözhe-
tetlen partnereivé, illetőleg keretet adhatnak a szabadidő hasznos és kulturált módon való eltöl-
téséhez.
A demokratikus társadalom jellemzője, hogy erős és fejlett benne az ún. civil társadalom, azaz
az egyesülési jog alapján létrejött, közhatalmat nem gyakorló és nem is hatalomorientált szerve-
zeti formák összessége.
Az állam és az egyesületek közötti viszony jogi részét a következők jellemzik:

Minden olyan, az alkotmánnyal összhangban álló tevékenység végzésére lehet egyesületet alapítani,
amit a törvény nem tilt. A törvény két tilalmat fogalmaz meg: nem alakítható egyesület elsődlegesen gaz-
dasági-vállalkozói tevékenységre (e célra szolgálnak a különböző gazdasági társasági formák), és egye-
sületi formában nem működhet politikai célt szolgáló fegyveres szervezet (a vadásztársaság nem minősül
ilyennek). Az egyesület akkor jön létre, ha legalább tíz alapító tag az alakuló ülésen elhatározza megala-
kítását, elfogadja alapszabályát, megválasztja ügyintéző és képviseleti szerveit, s végül mindezek alapján
az egyesületet a bíróság nyilvántartásba veszi. A törvény megszüntette a közigazgatás egyesület-
felügyeleti jogkörét. Az egyesületek törvényességi felügyeletét az ügyészség látja el, amelynek azonban
ebben a körben nincs közvetlen intézkedési joga. Ha az ügyész törvénysértést észlel, a bíróságnál kezde-
ményezheti a törvénysértés megszüntetésére irányuló intézkedést, amely végső esetben – amennyiben
nincs lehetőség a jogszerű működés helyreállítására – az egyesület feloszlatása is lehet. 1
2
Bár a politikai pártok is az egyesülési jog alapján jönnek létre, működésükről és gazdálkodásuk- 3
ról külön törvény rendelkezik, továbbá – mivel kiemelkedő szerepet töltenek be a közéletben – a 4
reájuk vonatkozó legalapvetőbb szabályokat maga az Alkotmány foglalja magában.
5
Ezzel kapcsolatban igen nagy jelentősége van két, az alaptörvényben megfogalmazott tilalomnak. Az
elsőnek nem a pártok a kizárólagos „címzettjei”, de hangsúlyozottan vonatkozik rájuk is.
Eszerint: a társadalom egyetlen szervezetének, egyetlen állami szervnek vagy állampolgárnak a tevé-
kenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos
birtoklására. (E tilalom tehát a többpártrendszerű parlamenti demokrácia megőrzésére irányul.)
A második tilalom szerint a pártok közhatalmat közvetlenül – azaz pártként – nem gyakorolhatnak, en-
nek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétvá-
lasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja
vagy tisztségviselője nem tölthet be (ilyen pl. az alkotmánybírói, bírói, ügyészi tisztség).
A pártokra – mint minden más jogi személyre – kötelező érvényűek a hatályos jogszabályok.. Politikai
törzsanyag
tevékenységük fölött az állam nem gyakorol törvényességi felügyeletet az ügyészség útján, ugyanakkor
gazdálkodásuk törvényességét az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Szervi tevékenységük – pl. építkezésük,
adófizetésük – éppúgy a közigazgatás hatósági ellenőrző tevékenysége körébe tartozik, mint bármely más
szervé.
25
1.3.2.8 A gyülekezési jog
A gyülekezési jog ugyancsak a klasszikus, első generációs kollektív szabadságjogok közé tar-
tozik. Az alkotmányok ezzel kapcsolatban általában két korlátot szabnak: a gyülekezés legyen
békés, s a résztvevők ne legyenek felfegyverezve.
Maga a gyülekezés a legkülönbözőbb célokra irányulhat:

- lehet valamely társadalmi csoport erődemonstrációja;
- lehet tiltakozás kifejezésre juttatása valamivel szemben;
- szolgálhatja valamely követelés alátámasztását, de eszköze lehet a helyeslés, a szimpá-
tia kinyilvánításának is,
s egyáltalán nem tartozik a gyülekezés kritériumai közé, hogy annak „politikai töltete” legyen
(így pl. gyülekezni lehet egy író születésének évfordulója alkalmából, avagy vallási célból is).
Az alkotmányok általában különbséget tesznek a szabad ég alatt (más országokban: közterüle-

ten) és zárt helyiségben (magánterületen) történő gyülekezés között, s csupán az első kategóriát
vetik alá közrendvédelmi korlátozásoknak. (A különbségtétel említett módja egyáltalán nem
közömbös, hiszen adott esetben magánterületen – pl. egy legelőn – akár több tízezer ember ösz-
szegyűlhet.)
A gyülekezési jog gyakorlásától élesen el kell választani az állami szervek – pl. a kormány, az
önkormányzatok – által szervezett hivatalos rendezvényeken (pl. ünnepségeken) való részvételt,
illetőleg a vásárok, kiállítások tömeges látogatását.
A gyülekezési jognak elvileg nincs földrajzi korlátja, a gyülekezési jog gyakorlói azonban
nem valósíthatnak meg bűncselekményt, és a gyülekezés nem járhat mások jogainak és szabad-
ságának sérelmével.
Abban a körben, ahol ezt a törvény előírja, a szervezők a rendezvényt a gyülekezés időpontja
előtt három nappal kötelesek írásban bejelenteni az illetékes rendőrkapitányságnak.
A bejelentésnek tartalmaznia kell a rendezvény helyszínét, időpontját, a szervezők adatait és a
résztvevők várható számát. A rendőrhatóság csak akkor tilthatja meg a rendezvény megtartását,
ha az súlyosan veszélyeztetné a népképviseleti szervek vagy a bíróságok munkáját, illetőleg a
közlekedés más útvonalon nem biztosítható.
A rendezvény megtartását megtiltó határozattal szemben a szervezők jogosultak a bírósághoz

fordulni. A bejelentés azonban nem kizárólag azért szükséges, hogy a rendőrhatóság dönteni
tudjon az esetleges tiltás tárgyában. Ha tiltásra nem is kerül sor, a rendőrkapitányságnak gon-
doskodnia kell a rendezvény megfelelő biztosításáról.
1 A helyszíni rendfenntartás elsődlegesen a szervezők feladata, az viszont a hatóság dolga, hogy
2 a szükséghez képest gondoskodjék az útlezárásról, forgalomelterelésről, védje meg a jogszerűen
3 gyülekezőket a külső támadásoktól, illetőleg határozottan lépjen fel a gyülekezési jog törvény-
4
ben meghatározott korlátjainak túllépése (pl. gépkocsik megrongálása vagy felgyújtása, kiraka-
tok vagy ablakok bezúzása) ellen.
5
A rendőrhatóság kezében a végső eszköz a gyülekezés feloszlatása, amelynek alkalmazására
akkor kerülhet sor, ha bejelentéshez kötött gyülekezést előzetes bejelentés nélkül vagy hatósági
tiltás ellenére tartanak, illetőleg ha a gyülekezés résztvevői túllépik a törvényben megszabott,
vagy a szervezők által a bejelentésben megjelölt –pl. a gyülekezés időtartamára vonatkozó–
korlátokat.
1.3.2.9 A véleménynyilvánítás és a sajtó szabadsága
A véleménynyilvánítási-, illetőleg a sajtószabadság – legalábbis eredeti formájában –

törzsanyag
ugyancsak a polgári forradalmak által követelt klasszikus szabadságjogok közé tartozik.
26

A hatályos magyar Alkotmány két önálló rendelkezésbe foglalva rendelkezik e jogokról. Az
alaptörvény 62. §-ának (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a szabad véleménynyil-
vánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
A szabad véleménynyilvánításhoz való jog – mint az alapvető jogok túlnyomó része – nem
korlátlan, hanem korlátozható, sőt meghatározott körben korlátozandó is. A korlátokról elsőd-
legesen a hazánkra is kötelező érvényű nemzetközi szerződések nyújtanak támpontot.
A Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya pl. kifejezetten lehetővé teszi az olyan korlátozást,
amely mások jogainak és jó hírnevének tiszteletben tartása, illetőleg az állambiztonság, a közrend, a
közegészség vagy a közerkölcs védelme érdekében szükséges.
Ugyanakkor az Egyezségokmány kategorikusan kimondja: törvényben kell megtiltani a nemzeti, faji
vagy vallási gyűlölet bármilyen hirdetését, amely megkülönböztetésre, ellenségeskedésre vagy erőszakra
izgat. Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény abban a körben
tartja megengedhetőnek az említett jog korlátozását, ahol az szükséges intézkedésnek minősül egy demok-
ratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi integritás, a közbiztonság, a zavargás vagy bűncse-
lekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogainak védelme,
a bizalmas információk közlésének megakadályozása, a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának
fenntartása céljából.
A két nemzetközi szerződés közötti eltérések világosan mutatják, hogy egyrészt a korlátozások nem
örök érvényűek, hanem változhatnak, másfelől a nemzetközi dokumentumok nem törekszenek valamiféle
merev uniformizálásra, hanem megfelelő mérlegelési lehetőséget és mozgásteret adnak az egyes országok
parlamentjei számára.
Az Alkotmány 61. §-ának (2) bekezdése értelmében „a Magyar Köztársaság elismeri és védi a
sajtó szabadságát”. A sajtó szabadságának követelése szinte egykorú az írott sajtó kialakulásá-
val, s eredetileg a cenzúra eltörlésére irányuló követelésből sarjadt ki.
A XX. század technikai fejlődése – így mindenek előtt az elektronikus sajtó létrejötte – egyfe-
lől gazdagította a hírközlésnek és a véleménynyilvánításnak ama megjelenési formáit, amelyek-
re a sajtószabadság kiterjed (e körbe tartoznak pl. a napilapokon és folyóiratokon kívül a rádió-
és televízióműsorok, audio- és videokazetták is), másfelől a sajtószabadságnak egyre újabb és
újabb tartalmi elemei kerültek alkotmányos védelem alá, ugyanakkor megfogalmazódtak a saj-
tószabadság korlátai is. Az utóbbiak részben egybeesnek a véleménynyilvánítási szabadság
korlátaival, ugyanakkor a sajtószabadságnak megvannak a sajátos aspektusai is.
Az egyes hatalmi ágaknak megvannak a maguk feladatai a sajtóval kapcsolatosan.
Az Országgyűlés megalkotja a sajtóra vonatkozó, illetőleg a sajtóra is irányadó törvényeket,

az Alkotmánybíróság részben az Alkotmány értelmezése révén, részben pedig az előzetes és az
1
utólagos normakontroll keretében közreműködik a sajtószabadság érvényre juttatásában és hatá-
rainak megjelölésében. 2
A végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik – egyebek között – a frekvenciagazdálkodás ható- 3

sági feladatainak ellátása, a rádióállomások létesítésének és működésének engedélyezése, ható- 4
sági ellenőrzése, a stúdióalapítás engedélyezése, a sajtótermékek nyilvántartásba vétele. 5
Az ügyészség közreműködik a sajtó útján elkövetett bűncselekmények üldözésében, illetőleg
indokolt esetben a bíróságnál kezdeményezi valamely sajtótermék betiltását, a bíróságok pedig
részben büntetőjogi, részben polgári jogi feladataik ellátása körében hoznak a sajtót közvetve –
a szerzőkön keresztül – vagy közvetlenül érintő döntéseket.
Már e vázlatos felsorolásból is kitűnik, hogy a sajtóval kapcsolatos közhatalmi tevékenység-

ben elég sok a preventív – a jogellenes magatartás megelőzésére, „kiküszöbölésére” irányuló –
elem (pl. engedélyezés, nyilvántartásba vétel).
Ennek az a magyarázata, hogy a sajtó hatóköre rendkívül széles – így pl. egy-egy rádió– vagy
televíziós műsor esetenként több millió emberhez jut el – , ezért valamely jogellenes magatar-
törzsanyag
tásnak sokkal súlyosabb hátrányos következményei lehetnek a sajtó közvetítése által, mint
ugyanannak a jó hírnevet vagy becsületet sértő kijelentésnek az élőszóban való elhangzásával.
27
1.3.2.10 A gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága
A gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága – történeti gyökereit tekintve – egyike a

legkorábban létrejött szabadságjogoknak. Alkotmányjogi szempontból az egyik alapkérdés az,
hogy a szóban forgó állam – amelyben e szabadságjognak érvényre kell jutnia – világnézetileg
elkötelezett, illetőleg világnézetileg semleges.
Az első kategóriába tartozó államokban ugyanis az említett szabadságjog vagy egyáltalán
nem, vagy csak korlátozottan jut érvényre.
A most tárgyalt szabadságjog magában foglalja:

- az egyénnek azt a jogát, hogy lelkiismereti meggyőződését, s ezen belül az Istenhez és a
valláshoz való viszonyát szabadon alakíthassa ki, illetőleg változtathassa meg;
- a vallásalapítás és a vallásos közösség létrehozásához és szabad működéséhez való jo-
got;
- az egyénnek azt a jogát, hogy lelkiismereti meggyőződését kinyilvánítsa, avagy azt mel-
lőzze, hirdesse és tanítsa, továbbá egyénileg vagy másokkal közösen vallásos cselekmé-
nyeket, szertartásokat végezzen, illetőleg ilyeneken részt vegyen.
A Magyar Köztársaság világnézetileg semleges állam, amelyben az állam és az egyház egy-

mástól elválasztva működik, ugyanakkor az állam az élet számos területén – így pl. az oktatás-
ban, a gyógyításban, a karitatív tevékenység terén – együttműködik az egyházakkal.
Hazánkban az állam világnézeti semlegessége annyit jelent, hogy:
- az állam nem kötelezi el magát egy meghatározott világnézet mellett és ilyen alapon
nem is tesz különbséget polgárai között;
- a különböző egyházakat egyenjogúakként kezeli, tiszteletben tartja autonómiájukat és
nem szól bele sem hitéleti, sem más, az egyházak belső élete körébe tartozó kérdésekbe;
- bár az állam jogszabályai az egyházakra nézve is kötelezőek, az állam tartózkodik attól,
hogy kifejezetten az egyházak tevékenységének irányítása vagy felügyelete céljából ál-
lami szervet hozzon létre.
Noha az egyházalapítás joga az egyesülési jog egyik megnyilvánulási módja, az egyházak

több vonatkozásban is eltérnek a társadalmi szervezetek más típusaitól.
Közös vonás azonban, hogy az egyházalapítás joga is olyan alanyi jog, amellyel a közös hitel-
veket valló vallásos személyek vagy élnek, vagy nem.
Az utóbbi esetben őket hitéleti szempontból semmiféle joghátrány nem érheti: szabad vallás-
gyakorlásuk nem függvénye annak, hogy regisztráltatták-e magukat egyházként a bírósággal
vagy sem. (Más kérdés, hogy informális keretek között működő vallási közösségként nem tart-
hatnak igényt olyan jogokra, amelyek kizárólag a jogi személyeket illetik meg.)
1
3 1.3.2.11 A szülők joga a gyermekek nevelésének megválasztására

4
5
A szülőknek az a joga, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák, noha máso-
dik generációs, jellege szerint olyan, mint a legklasszikusabb szabadságjog. Ezzel kapcsolatosan
nem árt hangsúlyozni: messze többről van szó, mint annak eldöntéséről, hogy a gyermek ateista,
vallásos, netán semleges oktatásban részesüljön.
Az Európai Unió Alapvető Jogok Chartája már igyekszik kibontani e jog tartalmát, amikor ar-
ról rendelkezik, hogy tiszteletben kell tartani a szülők jogát arra, hogy gyermekeik számára a
vallásuknak, filozófiai vagy pedagógiai meggyőződésüknek megfelelő nevelést biztosítsanak.
1.3.2.12 A tanszabadság és a tanítás szabadsága

törzsanyag
Az Alkotmány 70/G. §-a értelmében a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a

tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ez a szabadságjog – történelmi gyökerét tekintve – a
vallásszabadság kapcsán merült fel, az idők folyamán azonban tartalma kiteljesedett.
28

A tanszabadságnak csupán egyik aspektusa a „megrendelői oldal”, azaz a szülőt, majd a
nagykorúvá vált személyt megillető választási jog az oktatási intézmények, s azokon belül a
tagozatok, illetőleg szakok között.
A másik aspektus az intézményi – ha úgy tetszik: szolgáltatói – oldal, mint a tanszabadság ér-
vényesülésének fontos előfeltétele. Hiába van ugyanis meg a szabad intézményválasztási jog, ha
intézményi oldalról olyan szegényes a „kínálat”, hogy az erőteljes gátat szab az intézményvá-
lasztási jog érvényesülésének.
A tanszabadság fontos tartalmi eleme az oktatási intézmények létesítéséhez való jog,

amely egy demokratikus államban nem lehet állami monopólium, hanem alanyi jogként meg-
illeti az egyházakat és a legkülönbözőbb civil szervezeteket.
Az intézményt létesítő nem állami szervek szuverén joga meghatározni nem csupán az intéz-
mény képzési profilját, hanem „irányultságát”: azaz filozófiai vagy vallási elkötelezettségét,
legfontosabb nevelési elveit is. A tanítás szabadságának mértéke nem egyformán jut érvényre a
különböző szintű oktatási intézményekben.
Van ennek a szabadságnak egy minimális foka, amely – a képzési követelmények és az alapí-
tó (fenntartó) által megszabott „irányultság” keretei között – mind az alsó- és középfokú oktatá-
si intézmények tantestületeit, mind pedig oktatóit megilleti.
Ebbe a körbe tartozik a különböző tárgyak közötti kapcsolat – pl. bizonyos tárgyak egymásra
épülésének – meghatározása, a több rendelkezésre álló tankönyv közötti választás, a tananyagon
belüli súlypontképzés, az elméleti és gyakorlati foglalkozások arányának, a számonkérés mód-
jának eldöntése stb.
Ezen messze túlmegy a felsőoktatási intézmények számára a törvényben biztosított autonó-
mia, amelynek olyan lényeges elemei vannak, mint az adott intézmény szervezeti és működési
rendjének önálló kialakítása, az oktatók és a vezetők kiválasztása, a hallgatók kiválasztása és
felvétele.
A felsőoktatási intézmények önkormányzathoz való jogát a törvényalkotó olyan fontosnak tar-
totta, hogy – bizonyos mértékig még a helyi önkormányzatokat megillető jogvédelmen is túl-
menő – alkotmánybírósági védelem alá helyezte. Az Alkotmánybíróság előtt ugyanis nem csak
az autonómiát sértő normatív aktusokat lehet megtámadni, de az egyedi hatósági aktusokat is.
1.3.2.13 A tudományos és művészeti élet szabadsága
Ugyancsak az alaptörvény 70/G. §-a rendelkezik a tudományos és művészeti élet szabadsá-

gáról. E paragrafus (2) bekezdése azt is kimondja: „tudományos igazságok kérdésében dönteni,
kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak”. Bár a
rendelkezés igen kemény korlátot állít az esetleges állami beavatkozás elé, a tudományos élet 1
szabadsága messze nem merül ki az állam passzivitásra kényszerítésében. 2
3
Az Alkotmánybíróság rámutatott továbbá, hogy a tudományos élet szabadsága magában fog- 4
lalja a tudományos kutatáshoz, valamint a tudományos igazságok és ismeretek terjesztésé-
5
hez való szabadságjogot. Ez pedig minimálisan annyit követel meg az államtól, hogy ne gör-
dítsen akadályt az említett szabadságjog érvényesülésének útjába.
1.3.2.14 A sztrájkjog
A sztrájkjog kifejezetten második generációs jog, de jellegét tekintve a szabadságjogok kö-

zött van a helye. Sajátos, hogy az alkotmánynak a sztrájkról szóló rendelkezése nem a sztrájk-
hoz való jog alanyi jogi oldalát, hanem a korlátait hangsúlyozza: „a sztrájkjogot az ezt szabá-
lyozó törvények keretei között lehet gyakorolni”.
törzsanyag
A korlátok között az a legfontosabb, hogy a sztrájk a gazdasági és szociális érdekérvényesí-

tés végső – kizárólag a jogviták egyeztetés útján történő megoldásának eredménytelensége
esetén alkalmazható – eszköze, s nem alkalmazható politikai követelések nyomatékosítására.
29
A sztrájk keretében ugyan tipikusan a munkaadók és a munkavállalók állnak egymással szem-

ben, ám az sem kizárt, hogy valamely – pl. a korábbi juttatásokat, kedvezményeket megvonó
vagy azok körét szűkítő – jogszabály a sztrájk közvetlen kiváltó oka.
A sztrájk amiatt is csak végső eszköz lehet egy vitás kérdés rendezésére, mert nem csupán a
munkaadót sújtja (elmaradt haszon, kártérítés, esetleges piacvesztés formájában), hanem a
sztrájkolókat is (a kiesett munkaidőre járó bér elveszítése miatt), s ezen túlmenően mindazokat,
akik pl. nem jutnak hozzá a sztrájkolók szolgáltatásaihoz.
Egy országos sztrájk legnagyobb vesztese lehet a nemzetgazdaság is, mivel pl. egy elhúzódó
vasutassztrájk megbéníthatja az ország gazdasági életét. Emiatt a törvény meghatározza ama
szervek körét, amelyeknél tilos a sztrájk, illetőleg meghatározott előfeltételeket szab a sztrájk
megtartásához. Az utóbbiak közé tartoznak az államigazgatási szervek is, amelyeknél csak a
Kormány és az érintett szakszervezetek közötti megállapodásban foglalt sajátos szabályok mel-
lett kerülhet sor sztrájkra.
A sztrájk jogszerűségét esetről esetre a munkaügyi bíróság bírálja el.
1.3.3 A politikai alapjogok
A Magyar Köztársaságban alapvetően a képviseleti demokrácia érvényesül, ami nálunk meg-

honosult formájában azt jelenti, hogy:
- a választópolgárok a négyévenként tartott választások alkalmával képviselőket válasz-
tanak, akik választóik felhatalmazása alapján a helyi és az országos népképviseleti szer-
vekben meghozzák a szükséges döntéseket,
- a képviselők ún. szabad mandátummal rendelkeznek, azaz nincsenek kötve az őket
megválasztók utasításaihoz, és
- a ciklus tartama alatt nem hívhatók vissza.
Ugyanakkor a képviseleti demokrácia kiegészül a választópolgárok közvetlen hatalomgyakor-

lásával, amelynek módja a népszavazás. Az ügydöntő népszavazás annyit jelent, hogy a válasz-
tópolgárok közössége egy ügyre korlátozódó módon visszavonja képviselőitől a legutóbbi vá-
lasztások során reájuk ruházott általános felhatalmazást, és a szóban forgó ügyben maga kíván
dönteni.
1.3.3.1 A választójog
1 A legfontosabb politikai alapjog - mindezekre figyelemmel - a választójog, amelynek aktív és
2 passzív válfaját szoktuk megkülönböztetni.
3 Az aktív választójog a választójogosultság joga (szavazati jog), míg a passzív választójog a
4 képviselővé való megválaszthatóság joga.
5
A választójog kiterjed az országgyűlési, a helyi önkormányzati és a kisebbségi önkormányza-
ti, valamint az európai parlamenti választásokra, továbbá az országos és helyi népszavazásban,
illetőleg népi kezdeményezésben való részvételre.
Az aktív és a passzív választójogosultság előfeltételei, továbbá az országos és a helyi választá-
sokon való részvétel előfeltételei nem szükségképpen esnek egybe.
A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásától kezdődő hatállyal a vá-

lasztójog gyakorlásáról az Alkotmány a következő rendelkezéseket tartalmazza:
- országgyűlési választás, országos népszavazás és népi kezdeményezés: minden
nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők vá-
lasztásán választó és választható legyen, ha az ország területén lakóhellyel rendelkezik;
törzsanyag
- európai parlamenti választás: minden – Magyarországon lakóhellyel rendelkező -

nagykorú magyar állampolgárt, továbbá az Európai Unió más tagállamának Magyaror-
szág területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy
az európai parlamenti választásokon választó és választható legyen;
30

- helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása, helyi népszavazás és
népi kezdeményezés: választó és választható a Magyarország területén lakóhellyel ren-
delkező minden nagykorú magyar állampolgár és az Európai Unió más tagállamának itt
lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára;
- választók lehetnek a menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert sze-
mélyek (Passzív választójoggal nem rendelkeznek.);
- polgármesterré, főpolgármesterré csak magyar állampolgár választható meg. (E tiszt-
ségek esetében a passzív választójog csak a magyar állampolgárokat illeti meg.)
Az aktív választójog gyakorlása – a „szavazásban akadályozott” választópolgár kategóriája –

és a választópolgárnak a választás, illetve népszavazás napján való tényleges tartózkodási helye
között szoros az összefüggés.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény alapján a választópolgár főszabályként a la-
kóhelye szerint kijelölt szavazóhelyiségben szavazhat. (Nem kell azonban a szavazás napján a
lakóhelyén tartózkodnia ahhoz, hogy megválasszák arra a tisztségre, amelyre jelölték.)
Az Alkotmánynak az uniós csatlakozáskor hatályba lépett módosítása alapján az európai par-

lamenti választáson, az országgyűlési képviselők választásán, valamint az országos népszavazá-
son azok is szavazhatnak, akik a szavazás napján nem tartózkodnak Magyarországon, de egyéb-
ként itt lakóhellyel rendelkeznek. A szavazás a Magyar Köztársaság nagykövetségein és főkon-
zulátusain történik.
A helyi önkormányzati képviselők választásán, illetve a helyi népszavazáson a választópol-

gárok abban az esetben gyakorolhatják az aktív választójogukat, ha a Magyar Köztársaság terü-
letén tartózkodnak.
A lakóhelyen való szavazás szempontjából kivételnek számít, ha a választópolgár a választás
napján nem a lakóhelyén, hanem az ország valamelyik más településén tartózkodik.
Ilyenkor a lakóhelyén igazolást kérhet arról, hogy ott őt felvették a választásra jogosultak név-
jegyzékébe, s eme igazolás birtokában bárhol az ország területén szavazhat. Igen ám, de ez a
szavazása az ő szempontjából vajmi keveset ér, mivel ez esetben nem a lakóhelyének jelöltjeire,
hanem tartózkodási helyének jelöltjeire szavazhat.
Ugyanez a helyzet olyankor, ha valaki az országgyűlési képviselőválasztások napján nem tar-
tózkodik a lakóhelyén, hanem – igazolás alapján – más településen szavaz.
Ilyenkor nem csupán az egyéni választókerületi jelöltek személye lesz más, mint lakóhelyén,
de az is előfordulhat, hogy az a párt, amelyet a választópolgár a lakóhelye szerint illetékes terü-
leti választókerületben támogatott volna, a tartózkodási helye szerinti választókerületben nem
szerzett listaállítási jogot.
1
A főszabály az, hogy négy, az Alkotmányban meghatározott kivétellel minden olyan nagyko- 2
rú magyar állampolgárnak választójoga van, aki magyarországi lakóhellyel rendelkezik. 3
A négy kivétel azt jelenti, hogy nincs választójoga annak, aki 4
- a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg
5
- a közügyek gyakorlásáról eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, továbbá
- jogerős szabadságvesztés büntetését, vagy
- büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.
Az Európai Unió más tagállama állampolgárának a választhatóságára vonatkozó korlátozás,

ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósága vagy más hatósági döntése alapján
kizárták e jog gyakorlásából
Az Alkotmány módosítása következtében az uniós csatlakozás napjával kikerült az Alkot-
mányból az a szabály, mely szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatának válasz-
tásán a választójogosultság minden magyar állampolgárt megilletett.
A kisebbségi önkormányzati képviselők választására vonatkozó törvény egységes szabályo-
törzsanyag
zást tartalmaz az aktív és passzív választójog tekintetében. Eszerint a választás és választhatóság

feltétele az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás kinyilvánítása és az, hogy a választó-
polgár magyar állampolgársággal rendelkezzék.
31
A kisebbségi önkormányzati választásokon azok vehetnek részt, akik a helyi önkormányzati

képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkeznek, valamint szerepelnek a
kisebbségi választói névjegyzéken.
1.3.3.2 A népszavazás kezdeményezésére irányuló jog
Fontos politikai alapjog a népszavazás kezdeményezésére irányuló jog.
Az Alkotmánybíróság kimondta: hazánkban ugyan a képviseleti szervek útján történő hata-

lomgyakorlás a népszuverenitás érvényre jutásának tipikus (gyakoriságát tekintve elsődleges)
formája, ám ama esetekben, amikor a nép valamely ügyben visszaveszi képviselőitől a döntési
jogot, a képviseleti szervek végrehajtói szerepkörbe kerülnek, tehát kötelesek a választópol-
gároknak a népszavazáson kifejezésre juttatott akaratával összhangban álló döntést hozni.
Ez tehát annyit jelent, hogy ilyenkor nem lehet az ún. szabad mandátumra hivatkozni (hogy
tudniillik a képviselők lelkiismeretük szerint szavazhatnak, és semmiféle utasítás nem köti
őket), mivel a szóban forgó ügyben a tulajdonképpeni döntést nem a képviselők hozzák, hanem
a választópolgárok közössége.
Magyarországon – több európai országtól eltérően – meghatározott számú választópolgárnak

nincs népi törvénykezdeményezési joga, azaz nem nyújthat be szövegszerű – paragrafusokba
szerkesztett – törvényjavaslatot a parlamenthez.
Ugyancsak több európai országtól eltérően a választópolgároknak nincs törvényalkotási joga
sem, ha tehát pl. a népszavazás keretében a választópolgárok többsége igent mond egy norma-
szövegre, az ettől még nem válik törvénnyé, hanem arra van szükség, hogy a törvénykezdemé-
nyezésre jogosultak valamelyike (a köztársasági elnök, a Kormány, az Országgyűlés valamelyik
bizottsága, illetőleg bármely országgyűlési képviselő) azt törvényjavaslatként benyújtsa, az
Országgyűlés elfogadja, a köztársasági elnök pedig kihirdesse. (Hasonló a helyzet az önkor-
mányzati rendelet esetében is.)
Az országos népszavazásra vonatkozó alapvető szabályokat maga az Alkotmány tartalmazza.

Országos népszavazásra csak olyan kérdést lehet bocsátani, amelynek eldöntése egyébként az
Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
Az alaptörvény ugyanakkor tartalmaz egy ún. „tilalmi listát” is a népszavazásra nem bocsátha-
tó tárgykörökről (pl. költségvetés, nemzetközi szerződések teljesítése, adófizetésre vonatkozó
törvények).
Az Országgyűlés – az alkotmányos és törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén –
köteles elrendelni az ügydöntő népszavazást, ha azt legalább kétszázezer választópolgár kezde-
1 ményezi, míg százezer érvényes aláírás esetén az Országgyűlés mérlegelési jogkörben dönthet a
2 népszavazás elrendeléséről.
3 Annak érdekében, nehogy az utólag – az aláírásgyűjtési kampány lezárása után – derüljön ki:
4
a tervezett népszavazásnak valamilyen jogi akadálya van, a kérdést és az aláírásgyűjtő ívet elő-
zetesen az Országos Választási Bizottsággal hitelesíttetni kell. Az országos népszavazással kap-
5
csolatos döntések – így az Országos Választási Bizottság határozata is – alkotmánybírósági
kontroll alá tartoznak.
A helyi önkormányzatok – a törvény keretei között – rendeletben szabályozzák a helyi nép-
szavazást. Ebben azt is megszabják: hány választópolgár kezdeményezése alapján köteles a
képviselő-testület elrendelni a népszavazást. Az önkormányzati törvény azonban kimondja: az
önkormányzati rendeletben megszabott határérték nem lehet a választásra jogosultak 10%-ánál
alacsonyabb, illetőleg 25%-ánál több.
A népszavazás-kezdeményezési jog kapcsán legalább utalni kell a népi kezdeményezés jog-

intézményére, amelynek Magyarországon meghonosodott válfaja ugyan nem korlátozza a nép-
törzsanyag
képviseleti szerv döntési jogkörét, de arra mindenképpen alkalmas, hogy rákényszerítse az

Országgyűlést, illetőleg a helyi önkormányzati testületet valamely, a hatáskörébe tartozó
kérdés napirendre tűzésére és megtárgyalására.
32

Ennyiben tehát e jogintézmény ugyancsak korlátozza a szabad mandátumot: arra való hivat-
kozással a képviselők nem tagadhatják meg a szóban forgó kérdés napirendre tűzésének meg-
szavazását, és nem is bojkottálhatják a testületi ülést.
Így valójában mind a népszavazás, mind a népi kezdeményezés azt juttatja kifejezésre, hogy a
hatalom tulajdonképpeni „gazdája” maga a nép, és a képviselők a nép nevében és felhatalmazá-
sa alapján járnak el. Mivel a népi kezdeményezés csak megtárgyalási kötelezettséget hárít a
népképviseleti szervre, határozathozatali (döntési) kötelezettséget nem, itt nem érvényesül
semmiféle tilalmi lista, azaz népi kezdeményezésnek a testület hatáskörébe tartozó bármely
ügyben helye van.
1.3.3.3 A választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzás joga
Ennek a jognak a tulajdonképpeni alanya a választópolgárok közössége, míg az önkormány-

zati testület – az ügydöntő-helyi népszavazás által korlátozott módon – csupán megjelenítője az
említett jognak.
A választópolgárok közösségének az önkormányzáshoz való joga alapvetően közvetett mó-
don, a népképviseleti szerv útján jut érvényre, de a választópolgárok a választások révén, a nép-
szavazás és a népi kezdeményezés jogintézményének felhasználásával, illetőleg más módokon
(pl. közérdekű javaslatokkal, a közmeghallgatáson vagy falugyűlésen kifejtett álláspontjukkal)
maguk is befolyásolják az önkormányzati tevékenységet.
1.3.3.4 A közhivatal viseléséhez való jog
Végül, de nem utolsó sorban meg kell emlékezni a közhivatal viseléséhez való jogról, amely
kifejezetten állampolgári jog. Ilyen összefüggésben a „közhivatal” szó alapvetően a közhatalom
gyakorlásával áll összefüggésben, ezért nem szűkül le sem a választott tisztségek betöltésére,
sem pedig a köztisztviselői karra.
Épp emiatt nem szükségképpeni jellemzője az íróasztal mellett végzett hivatali tevékenység
sem. Az említett jog érvényesülése szempontjából pl. közhivatalnak minősül a különböző ren-
dészeti szervek keretében végzett munka is.
A közhivatal viselésével kapcsolatban az alaptörvény annyi megszorítást tesz, hogy e jog

minden állampolgárt „rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően”
illeti meg.
Ennek az a magyarázata, hogy a modern államokban még a képviselői tisztség is egyre inkább
professzionalizálódik – azaz a képviselőnek eredeti képzettségétől és foglalkozásától függetle-
nül meg kell tanulnia nem csupán a Házszabály rendelkezéseit, hanem a hatékony politizálás 1
megannyi írott és íratlan szabályát (a vitastílustól a kompromisszumkötésen át a nagy nyilvá- 2

nosság előtti szereplésig terjedő skálán) –, a közhivatal betöltését pedig az esetek túlnyomó 3
részében meghatározott végzettséghez, szakmai gyakorlathoz, alkalmanként még egészségügyi 4
alkalmassághoz is kötik. 5
1.3.4 Egyes gazdasági, szociális és kulturális jogok
1.3.4.1 A munkához való jog
E jog tartalma szorosan összefügg a társadalmi berendezkedéssel. A szocialista viszonyok kö-

zött az állam volt a legnagyobb munkáltató, amikor tehát politikai célként fogalmazta meg a
teljes foglalkoztatottságot, jószerével önmaga számára határozott meg feladatot. A teljes foglal-
törzsanyag
koztatottságot ténylegesen biztosította is, ám azon az áron, hogy a foglalkoztatottak száma nem
igazodott a gazdasági racionalitáshoz.
33
A gazdasági rendszerváltás többek között azt jelentette, hogy az állam nagy munkáltató ma-
radt ugyan, de a versenyszférában erőteljesen visszaszorultak a pozíciói, s ebben a körben – ha
nem is korlátozástól mentesen – a gazdasági verseny és a gazdasági racionalitás jut érvényre.
Szűkültek az állam beavatkozási lehetőségei a gazdasági életben, és megváltoztak ennek esz-
közei is. Emellett új társadalmi problémaként megjelent a munkanélküliség, illetőleg a migráció
munkaerő-piaci hatása. Napjainkban tehát a munkához való jog nem annyit jelent, hogy az ál-
lam köteles valamennyi polgár számára annak igénye szerinti munkahelyről gondoskodni.
Az államra e joggal kapcsolatban alapvetően a következő feladatok hárulnak:
- alakítsa ki ama jogszabályi kereteket, amelyek között a munkához való jog érvényre jut-
hat, azaz dolgozza ki a vállalkozóvá válásra vonatkozó jogszabályokat éppúgy, mint a
versenyszférában foglalkoztatottakra, a közalkalmazottakra, a köztisztviselőkre, a fegy-
veres erőknél és a rendészeti szerveknél szolgálati viszonyban állókra vonatkozó törvé-
nyeket;
- hozza létre és tartsa fenn azt a hatósági szervezetet, amely ellenőrzi a munkaügyi, illetőleg
a biztonságos munkavégzésre, valamint a külföldiek foglalkoztatására vonatkozó jog-
szabályok megtartását;
- tartson fenn olyan szervezetet, amely elősegíti a pályakezdők, illetőleg a munkahelyüket
elveszítettek munkához jutását;
- az állami vagy államilag támogatott képzés keretszámainak meghatározásánál vegye fi-
gyelembe a munkaerőpiac tényleges és várható igényeit;
- gondoskodjék a munkaügyi viták gyors és törvényes elbírálásáról, ideértve a munkaadó és
a munkavállalók közötti közvetítés személyi feltételeinek kialakítását is;
- határozottan lépjen fel mind a munkavállalásnál, mind a munkaviszony tartama alatt az
Alkotmányban tiltott diszkrimináció minden válfajával szemben;
- támogasson olyan átképzési, továbbképzési fajtákat, amelyek elősegítik az átmenetileg
munkanélkülivé váltak munkához jutását;
- lépjen fel a nemzetközi áruforgalomra vonatkozó szerződések megsértésével vagy a ma-
gyar árukkal szembeni külföldi diszkriminációval, illetőleg a magyar munkavállalók
foglalkoztatására vonatkozó nemzetközi szerződések megszegésével szemben.
A minél teljesebb körű foglalkoztatás érdekében az államnak a rendelkezésére álló eszközök-

kel elő kell segítenie új munkahelyek létrehozását, főként az ország kevéssé fejlett térségeiben.
1.3.4.2 A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog
A munkához való joghoz társul a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való

jog. Az Alkotmánybíróság szerint nem alkotmányellenes ennek olyan korlátozása, hogy bizo-
1 nyos foglalkozás gyakorlását a jogszabály kamarai tagsághoz, pénzügyi fedezethez (kaució
2 letétbe helyezéséhez) vagy speciális biztosításhoz köti.
3 Ugyancsak nem alkotmányellenes az egyes foglalkozások vagy beosztások betöltésére nézve
4
megállapított korhatár vagy egészségügyi alkalmassági vizsgálat.
Alkotmányellenes viszont, ha zárt létszám (numerus clausus) alkalmazásával egyeseket meg-
5
fosztanak valamely foglalkozás gyakorlásának a lehetőségétől.
A piacgazdaság viszonyai között az „egyenlő munkáért egyenlő bért” elve csak erősen kor-
látozottan juttatható érvényre. Ez az elv leginkább az azonos munkahelyen azonos munkát vég-
zők közötti diszkrimináció tilalmában ragadható meg.
Csakhogy nem minden különbségtétel minősül alkotmányellenes diszkriminációnak. Nem
diszkriminatív, pl. ha a munkaadó a hosszabb munkaviszonnyal rendelkezőknek vagy huzamos
ideje ugyanannál a cégnél dolgozóknak magasabb fizetést ad.
Némiképp hasonló a helyzet a végzett munka mennyiségéhez és minőségéhez igazodó jö-
vedelem (Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése) tekintetében: köztudott pl. hogy bizonyos ágaza-
törzsanyag
tokban a fizetési szint megalázóan alacsony, s ezt egyedi esetekben bírói úton sem lehet korri-
gálni.
34

1.3.4.3 A pihenéshez való jog
A munkához való joggal szoros kapcsolatban áll a pihenéshez való jog, amelyet viszont a
munkavégzéssel járó jogviszonyok jelentős részében a jogi szabályozás alapján és keretei között
akár bírói úton is érvényesíteni lehet.
Ez annál is inkább így van, mert a két munkavégzés közötti, túlságosan rövid pihenőidő nem
csupán a munkaerő regenerálásához nem elegendő, hanem bizonyos foglalkozásokban veszé-
lyeztetheti a munkát végző, sőt esetleg mások testi épségét és életét is.
Az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdése a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz va-
ló jogról is rendelkezik.
A pihenéssel, a szabadidővel és a szabadsággal kapcsolatos sajátos rendelkezéseket a külön-
böző foglalkoztatási jogviszonyokat szabályozó – pl. a köztisztviselőkre, a közalkalmazottak
jogállására, a munkaviszonyban állókra vonatkozó - törvények tartalmazzák.
1.3.4.4 Az egészséghez való jog
Az egészséghez való jog „valódi” alapjog, amelynek megvan mind az állami intézményvé-
delmi (pontosabban: szervezési) oldala, mind pedig alanyi jogi oldala.
Ebben a körben az állam legfontosabb feladata az egészségügyi ellátórendszer megszerve-
zése, a tekintetben viszont, hogy ezt miként teszi – és ezt a napjainkban széles körben kibonta-
kozni kezdő folyamatok ékesen bizonyítják – az államnak széleskörű döntési szabadsága van.
Teheti alapvetően az állami és önkormányzati fenntartású intézményhálózatra támaszkodva,
de utat nyithat a szabályozott keretek között végbemenő privatizációnak is. Az utóbbi természe-
tesen nem jelenti az állam „kiszorulását” az egészségügyből, mivel bizonyos hatósági – pl. en-
gedélyezési, ellenőrzési – feladatok mindenképpen az állami szerveknél maradnak, és természe-
tesen az állam kezében marad a jogi szabályozás is.
Lényegében ugyanez vonatkozik az egészségbiztosításra. Az államnak kötelessége egy műkö-

dőképes rendszert létrehozni és fenntartani.
A finanszírozás azonban nem csupán „államosított” formában képzelhető el, jó néhány külföl-
di modell bizonyítja, hogy – természetesen megfelelő állami kontroll mellett – igenis szerephez
juthatnak magán-biztosítótársaságok is.
Az állam felelőssége tehát egyfajta eredményfelelősség: legyen a rendszer működőképes, ha-
tékony és biztonságos. Az államot egyfajta „háttérfelelősség” is terheli pl. azért, hogy egy, az
ellátórendszerbe tartozó kórház csődbe jutása ne vezethessen az érintett terület egészségügyi
ellátásának megszűnéséhez.
Abban is széleskörű döntési szabadsága van az államnak, hogy miként „súlypontozza” az
egészségügyi ellátást, így pl.: 1
- mely feladatokat utal az alapellátás, illetőleg a szakellátás körébe; 2

- mekkora gondot fordít a megelőzésre és ehhez milyen eszközöket használ (így pl. mely 3
szakterületeken írja elő a rendszeres szűrővizsgálatok tartását); 4
- hogyan szervezi meg a rendkívül magas szintű felkészültséget és műszerezettséget 5
igénylő szakellátást országos és regionális szinten.
A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki
egészséghez. Ezt a jogukat az állam az egészségügyi ellátáson kívül a munkavédelem megszer-
vezésével, a rendszeres testedzés biztosításával és a környezet védelmével valósítja meg.
1.3.4.5 A művelődéshez való jog
Némiképp más a helyzet a művelődéshez való jog körében, abból eredően, hogy amíg „vi-
törzsanyag
lágnézetileg elkötelezett gyógyítás” nincs (legfeljebb olyan értelemben, hogy aki igényli, az a
testi gyógyítás mellett lelki gondozásban is részesül), addig „világnézetileg elkötelezett oktatás
és nevelés” létezik.
35
Alapvetően az államra és az önkormányzatokra hárul a világnézetileg semleges oktatást nyúj-

tó intézmények fenntartása. Más kérdés, hogy az államnak e tekintetben sincs monopolhelyzete:
semleges oktatást pl. egy alapítványi iskola is nyújthat.
Az államnak – a jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén – nem pusztán el
kell tűrnie az iskolaalapítás szabadságának érvényre jutását, hanem az Alkotmány 70/A. § (3)
bekezdésének megfelelően kiemelten kell támogatnia az esélyhátrányban lévő csoportok (pl.
testi vagy szellemi fogyatékosok) speciális képzését szolgáló intézmények működését. Ami az
„ingyenes általános iskolát” illeti: ez mindmáig megmaradt a program (vagy ha úgy tetszik: a
jámbor óhaj) szintjén.
Alapjogi szempontból ugyanis egy iskola nem akkor ingyenes, ha nem kell tandíjat fizet-
ni, hanem akkor, ha az iskolalátogatás nem hárít a szülőre anyagi terheket (a tankönyvek
és a tanuláshoz szükséges eszközök, felszerelések megvásárlása útján).
A művelődéshez való jognak azonban nemcsak az iskolai rendszerű képzés szerves része, ha-
nem a közművelődés is. E szakterületen a rendszerváltás nagy „érvágást” hozott.
A gazdálkodó szervek és a szakszervezetek ugyanis sorra-rendre kivonultak a mecenatúrából:
sok kultúrház, könyvtár elárvult, számos zenekar, tánccsoport „gazda” nélkül maradt, a civil
szféra pedig nem erősödött olyan ütemben, hogy ellensúlyozni tudta volna ezt a folyamatot.
(Anyagi eszközök hiányában számos önkormányzat is bajba került a közművelődés támogatása-
kor.)
A közművelődéshez való jog érvényesülésének fontos bástyái az állam és az önkormányzatok

által fenntartott intézmények: a múzeumok, könyvtárak, színházak, művelődési házak.
Emellett sok településnek vannak olyan hagyományos rendezvényei – tavaszi kulturális fesz-
tivál, várjátékok, nyári szabadtéri játékok stb. formájában –, amelyek egyszerre szolgálják a
közművelődés ügyét, az idegenforgalmat és az adott település vagy környék széles körben való
megismerését. Azt, hogy ez nem a nagy települések kiváltsága, jól példázza a Kapolcson és a
környező falvakban rendezett művészeti napok évről évre nagyobb látogatottsága.
Valójában tehát arról van szó, hogy a közművelődésnek meg kellett tanulnia igazodni a meg-
változott viszonyokhoz: a korábbi mecenatúrát új váltotta fel, ám az egészséges lokálpatriotiz-
mus jó szervezőkészséggel és a Nemzeti Kulturális Alapból, valamint más pályázatok keretében
elnyerhető támogatásokkal párosulva – és részben piaci alapokra épülve – képesnek bizonyult
leküzdeni a rendszerváltás nyomán támadt átmeneti nehézségeket.
1.3.4.6 A szociális biztonsághoz való jog
1 Ebben az esetben két dolog között kell különbséget kell tenni: egyfelől azok között a támoga-
2 tási formák között, amelyeket a valamilyen okból erre rászoruló emberek számára az állam
3 lényegében minden ellenszolgáltatás nélkül nyújt, másfelől ama rendszeres pénzösszegek kö-
4
zött, amelyekkel szemben ellenszolgáltatás áll.
Így például a rászorulónak segélyt kell adni a megélhetéséhez, ugyanakkor nyugdíjra csak az
5
jogosult, aki korábban megfizette a nyugdíjjárulékot.
Az utóbbiról maga az Alkotmánybíróság is kimondta, hogy legalább részben a „vásárolt jog
elve” alapján működik. Mivel a testület többségi álláspontja tagadta a szociális biztonsághoz
való jog alapjogi jellegét, megpróbálta az alkotmányjogi tulajdonvédelmet erre a területre is
kiterjeszteni. Tette azonban ezt ama végső következtetés levonása nélkül, hogy a korábbi rend-
szertől örökölt felosztó-kirovó elven felépülő nyugellátás jelenlegi szabályai összességükben
nem felelnek meg az alkotmányos követelményeknek.
A szociális biztonsághoz való jog alapjogként való elismerése a nyugellátást sok tekintetben
közelíti az egészségügyi ellátáshoz: mindkét esetben alapvetően szerződés alapján járó szolgál-
törzsanyag
tatásról van szó, ahol is az államra az a kötelezettség hárul, hogy létrehozzon és működtessen
egy hatékony ellátórendszert.
36

Abban már nagy az állam döntési szabadsága, hogy ezt milyen szervezeti formában teszi meg.
Ám odáig még ez a nagyfokú döntési szabadság sem terjed, hogy az emberek – munkavállalók
és vállalkozók – aktív életszakaszában a jövedelmek differenciálódásánál érvényre juthassanak
ugyan a piacgazdaság szabályai, ám ugyanezek a szabályok már ne vagy csak minimális mér-
tékben gyűrűzhessenek be a nyugdíjrendszerbe.
Ezt a hatást idézi elő többek között a társadalombiztosítás ellátásait szabályozó törvény, amely
szerint a foglalkoztatott a nyugdíjjárulékot (magánnyugdíj pénztári tagdíjat) a járulékalapul
szolgáló jövedelme, legfeljebb azonban a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvény-
ben az egy naptári napra meghatározott összeg naptári évre számított összege után fizeti meg
(járulékfizetési felső határ ).
Ez azt jelenti, hogy amint az érintett személy tárgyévi jövedelme elér egy bizonyos – nem túl
magas – összeget, a további jövedelmekből az állam már nem von le nyugdíjjárulékot, de azokat
nem is veszi figyelembe a nyugdíj összegének megállapításánál. Ekként a nyugdíj összege füg-
getlenedik az aktív életkorban elért jövedelemtől, és az állam a vele szerződéses viszonyban álló
partnerétől megvonja azt a jogot, hogy életpályája során az átlagosnál lényegesen magasabb
befizetései fejében jogot szerezhessen a befizetéseivel arányban álló nyugellátásra.
Félreértés ne essék: a szociális biztonsághoz való jog egyetlen pályakezdőnek sem ad alanyi
jogot arra, hogy ugyanazon nyugdíjrendszer szabályai szerint történjék nyugdíjának megállapí-
tása, mint amely rendszer pályakezdésének időpontjában hatályban volt. Harminc-negyven év
alatt ugyanis annyi változás történik egy ország életében, hogy semmiféle nyugdíjrendszert nem
lehet ennyi időre befagyasztani, avagy annyi évre előre szerzett jogokat garantálni.
Ugyanakkor a változtatásoknál figyelemmel kell lenni az életkörülmények tervezhetőségének
és alakíthatóságának egy bizonyos – a demokratikus jogállamban minimálisan elvárható, a jog-
biztonságot megjelenítő – mértékére. Ennyit, és nem többet jelent ebből a nézőpontból a szociá-
lis biztonsághoz való jog.
1.4 Az alapvető kötelességek

Az alkotmányok – meglehetősen ötletszerűen és gyakran pontatlanul – felsorolnak ugyan egy-
két alapvető kötelességet, de ezek tekintetében még olyan fogódzók sincsenek, mint amilyene-
ket az alapvető jogok tekintetében a nemzetközi dokumentumok jelentenek.
(Az alkotmányszerkesztők annyit fáradoznak az alapvető jogok megfogalmazásával, hogy mi-
re a kötelességekhez érnek, kifáradnak…)
Az alkotmányjog tudománya általában négy kötelességet fogad el alapvetőnek: a jogszabályok
megtartásának kötelességét, a közterhekhez való hozzájárulás kötelességét, a honvédelmi köte-
lességet és a tankötelezettséget.
Hatályos Alkotmányunkban az alapvető kötelességek ugyanarra a sorsra jutottak, mint az 1
alapvető jogok: noha az alaptörvény külön fejezetet szentel az alapvető jogoknak és kötelessé- 2
geknek, azok nem mindegyike ebben a fejezetben lelhető fel. 3
5
1.4.1 A jogszabályok megtartásának kötelessége
A jogszabályok megtartásának kötelessége az Alkotmány Záró rendelkezések címet viselő,

utolsó fejezetébe szorult. E kötelesség lényege, hogy az adott ország felségterületén mindenkire
kötelező érvényűek az ország jogszabályai.
1.4.2 A közterhekhez való hozzájárulás kötelessége
Az államnak – mióta csak kialakult – szüksége volt anyagi forrásokra ahhoz, hogy hadseregét fenntart-
törzsanyag
sa, hivatalnokait fizetni tudja, középületeket építsen, egyszóval el tudja látni az egyre terebélyesedő álla-
mi feladatokat. Ilyen anyagi forrás volt pl. a hadisarc vagy hadizsákmány, a királyi birtokok jövedelme,
de ebbe a körbe tartozott kezdettől fogva az adó és a vám is.
37
Az idők folyamán az állami bevételek forrásai átalakultak: egyes korábbi források eltűntek, és helyükbe
újak léptek. Átalakult annak módja is, hogy ki és milyen formában köteles hozzájárulni az állam fenntar-
tásához.
Hatályos alaptörvényünk úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság minden állampolgára

köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.
Ezt a megfogalmazást indokolt nyomban pontosítani, mivel az idézett rendelkezésből úgy tű-
nik, mintha az állampolgársághoz kapcsolódó alapvető kötelességről lenne szó.
A valóság ezzel szemben az, hogy a közteherviselés kötelezettsége sokkal inkább az államte-
rületekhez – azaz a Magyarországon szerzett jövedelemhez, az itt lévő ingatlanhoz, a magyar
hatóságok szolgáltatásainak igénybevételéhez – kapcsolódik, mintsem az állampolgársághoz.
Ennek megfelelően az állam pl. a Magyarországon tevékenykedő külföldi vállalkozókat és
vállalkozásokat is megadóztatja, tekintet nélkül arra, hogy hol vették őket nyilvántartásba, ille-
tőleg mely ország állampolgárai.
Az állampolgárságnak csupán annyiban van szerepe, hogy a magyarországi állandó lakóhely-

lyel rendelkező magyar állampolgárok adófizetési kötelezettsége általában kiterjed külföldön
szerzett jövedelmeikre is. Másfelől viszont azok a magyar állampolgárok, akiknek állandó lakó-
helye külföldön van, itthon többnyire nem adóznak.
A közterhekhez való hozzájárulásnak több módja van. Ezek közül a legfontosabb az adó-, il-
leték- és vámfizetési kötelezettség.
Mindhárom említett fizetési kötelezettségnek csupán egyik célja az állami bevételek növelése,
emellett az állami gazdaságpolitikának is eszközei: így pl. bizonyos kedvezmények nyújtásával
támogatni lehet az állam által fontosnak ítélt tevékenységet, illetőleg kedvező gazdasági folya-
matokat lehet gerjeszteni.
1.4.3 A honvédelmi kötelezettség
A honvédelmi kötelezettség szorosan az állampolgársághoz kapcsolódik: nem magyar állam-

polgárt nem terhel. E kötelezettséget egyébként ténylegesen csak azon magyar állampolgárok
tekintetében lehet érvényre juttatni, akiknek lakóhelye Magyarországon van.
Az említett kötelezettség tartalma az idők folyamán változik. Fontos változás volt pl. amikor –
lelkiismereti okokból – a fegyveres katonai szolgálat helyett az érintett választhatta a fegyver
nélküli katonai szolgálatot, illetőleg a polgári szolgálatot is.
Hasonló jelentőségű változást hozott az a folyamat, melynek következtében 2005-től kezdő-
dően a besorozottakból álló haderőt fokozatosan felváltotta a professzionális – részben hivatá-
1
sos, részben szerződéses katonákból álló – hadsereg.
2
3
1.4.4 A tankötelezettség
4
5 A tankötelezettség valójában a művelődéshez való alapvető jog kötelezettségi oldala, amit az

tesz indokolttá, hogy bizonyos ismeretek elsajátítása – és ma már messze nem pusztán az írás,
az olvasás és a számolás „tudománya” – elengedhetetlen mind az egyénnek a társadalomba való
beilleszkedéséhez, mind pedig az ott való boldoguláshoz. (Minél alacsonyabb az egyén képzett-
ségi szintje, annál kisebb az esélye a munkaerőpiacon.)
A tankötelezettség tulajdonképpeni alanya a gyermek, ám – mivel ő cselekvőképtelen vagy
korlátozottan cselekvőképes – e kötelezettséget az Alkotmány a szülőkre (gondviselőkre) hárít-
ja: ők kötelesek a gyermek taníttatásáról gondoskodni, illetőleg őket sújtják szankcióval, ha e
kötelességüket nem teljesítik.
Az egyébként nem megy ritkaságszámba, hogy valamely alapvető jog egyben alapvető kötele-
törzsanyag
zettség is. Ilyen volt a szocialista viszonyok között a munkához való jog, de ma is van olyan
európai állam, amelyben a választójog gyakorlása egyszersmind kötelesség.
38

1.5 Az alapvető jogok érvényesülésének garanciája
Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelezettségek teljesítésé-
vel kapcsolatos állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.
Mivel Magyarországon az Alkotmánybíróság nem része a rendes bírósági szervezetnek, to-
vábbá az Alkotmány „bíróságok” alatt mindig a rendes bíróságokat érti, az idézett rendelkezés
pontatlan. A tényleges helyzet az, hogy az említett igények és kifogások – a törvény rendelkezé-
sének megfelelően – az Alkotmánybíróság vagy a bíróságok előtt érvényesíthetők.
Tipikusan az Alkotmánybíróságra tartozó ügy, amikor a jogsérelem alkotmányellenes jogsza-
bály alkalmazása folytán következett be (alkotmányjogi panasz). A konkrét bírósági határozatok
felülvizsgálata azonban – az alkalmazott jogszabálynak az Alkotmánybíróság által történő meg-
semmisítését eredményező alkotmányjogi panaszok esetében is – a bíróságok feladata.
Az alapvető jogok érvényesülésének biztosítéka az olyan indítványok elbírálása is, amelyek

azt sérelmezik, hogy az érintettek azért nem tudják gyakorolni alapvető jogukat, mert valamely
jogalkotó szerv alkotmánysértő mulasztást követett el: nem alkotta meg azt a jogszabályt, amely
az igényérvényesítésnek előfeltétele.
Ugyanígy az Alkotmánybíróságra tartozik az olyan jogszabályok alkotmányossági felülvizs-
gálata, amelyekről az érintettek úgy vélik: alkotmánysértő módon korlátozzák alapvető jogukat
vagy akadályozzák őket az alapjoggal kapcsolatos igények érvényesítésében.
Kivételesen az Alkotmánybíróság jár el az alapjoggal kapcsolatos egyedi aktusok ügyében is:
így pl. a testület bírálja felül az országos népszavazás kezdeményezésével kapcsolatos egyes
döntéseket, illetőleg a felsőoktatási intézmények autonómiáját sértő egyedi döntéseket.
Végül, de nem utolsósorban – az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére irányuló

jogkörében – az Alkotmánybíróság dönti el, hogy hol húzódnak az egyes alapvető jogok határai,
azaz valamely alanyi jog vagy igény része-e az alapvető jognak vagy sem. Ugyanígy az
Alkotmánybíróság dönt abban a jogvitában is, hogy az alapjog valamely korlátozása érinti-e a
szóban forgó jog lényeges tartalmát.
1.6 Az államszervezet felépítésének alkotmányos alapjai

Bármennyire furcsa is, az államszervezet felépítésére vonatkozó legjelentősebb alapelv nincs
szövegszerűen beleírva az Alkotmányba, hanem az Alkotmánybíróság mondta ki még 1990-ben,
hogy a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve a hatalmi ágak
elválasztása.
1
A szocialista államjog a hatalom egyközpontúságát vallotta. Ennek megfelelően tagadta a kü-
lönböző hatalmi ágak létezését, csupán addig volt hajlandó elmenni, hogy az államszervezeten 2
belül ténylegesen van bizonyos munkamegosztás, amelyet többféle állami szervtípus (államha- 3
talmi, államigazgatási, bírói, ügyészi szervezet) léte is tükröz. 4
A demokratikus jogállamokban általánosan elfogadott a hatalmi ágak megkülönböztetése. E 5
gondolat központi eleme, hogy korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs és nem is lehet, ezért
a közhatalom különböző szervek között oszlik meg.
A hatalommegosztásnak van egy horizontális dimenziója, amelynek alapja a hatalomnak kü-

lönböző hatalmi ágak közötti megosztása, és egy vertikális dimenziója, amely a központi ha-
talmat korlátozza a helyi (municipiális) hatalom javára.
Ebbe a vertikális dimenzióba épül be szövetségi államokban a hatalomnak a szövetségi és a
tagállami szervek közötti megosztása, továbbá egyes nemzetközi szervezetek esetében – ilyen
az Európai Unió is – az, hogy a szervezethez tartozó államok bizonyos döntési jogaikat a szer-
vezet központi szerveire ruházzák át.
törzsanyag
39
Montesquieu három klasszikus hatalmi ágat különböztetett meg: a törvényhozó, a végrehajtó

és a bírói hatalmat. A modern államokban – az állami berendezkedéstől függően – általában
háromnál több hatalmi ág funkcionál, így pl. Magyarországon jelenleg a szerzők jelentős része
önálló hatalmi ágnak tekinti a köztársasági elnököt, az alkotmánybíróságot és az ügyészséget is.
Fontos megjegyezni: a kormány nem egyszerűen a végrehajtó hatalom csúcsszerve, hanem lé-
nyegesen több ennél, hiszen – mivel általában mögötte áll a parlamenti többség – jelentős befo-
lyása van a törvényhozásra, emellett alkotmányos felhatalmazása van bizonyos – nem a törvényi
szabályozás számára fenntartott – tárgykörökben az életviszonyoknak kormányrendelettel törté-
nő elsődleges szabályozására.
Magyarországon is létezik a hatalommegosztás vertikális dimenziója: a helyi önkormányzatok

autonómiáját az Alkotmány garantálja, és az önkormányzatok legfontosabb hatáskörei speciális
alkotmányjogi védelem alatt állnak.
A hatalommegosztás elvét nem az Alkotmánybíróság magyarázta bele az Alkotmányba, ha-
nem az levezethető az alaptörvény számos rendelkezéséből.
Ilyen mindenek előtt a 2. § (3) bekezdése, amely egyebek között kimondja: egyetlen állami
szerv tevékenysége sem irányulhat a hatalom kizárólagos birtoklására; az ilyen törekvésekkel
szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni.
A különböző hatalmi ágak gyakran kölcsönösen egymás hatalmi korlátaiként jelennek meg.
Így pl. az Alkotmánybíróság a törvényhozó hatalom bírája, s jogában áll megsemmisíteni a
törvények alkotmányellenes rendelkezéseit.
Ugyanakkor az Országgyűlés határozza meg az Alkotmánybíróság hatásköreit, döntési jog-
körének korlátait, továbbá ugyancsak az Országgyűlés választja meg az alkotmánybírókat és
határozza meg az Alkotmánybíróság költségvetését.
Hasonlóképpen: a bíróságok törvényességi kontrollt gyakorolnak a végrehajtó hatalom egyedi
döntései felett, jogosultak azok megsemmisítésére, másfelől viszont a végrehajtó hatalom erre
feljogosított szervei által kibocsátott jogszabályok a bíróságokra nézve is kötelező érvényűek.
Az Alkotmány számos garanciális rendelkezést foglal magában egyes szervek vagy tisztségvi-
selők „túlhatalmának” megelőzése érdekében.
Jellemző példa erre az a szabály, amelynek értelmében a köztársasági elnök az Országgyűlés
akadályoztatása esetén csak akkor jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, valamint a rendkívüli
állapot vagy a szükségállapot kihirdetésére, ha előzetesen az Országgyűlés elnöke, az
Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök együttesen megállapította mind az akadályoztatás
tényét, mind az említett intézkedés megtételének indokoltságát.
1 Magyarországon a népszuverenitás alapvetően a képviseleti szervek, illetőleg a többi hatalmi

2 ág tevékenysége útján jut érvényre, de maga a nép közvetlenül is hatalmi tényező. A nép köz-
3 vetlen hatalomgyakorlásának jogi eszköze az országos, illetőleg helyi népszavazás.
4
Az európai alkotmányfejlődés figyelemre méltó eleme, hogy több ország alkotmánya a ma-
5
gyarnál szélesebb körben teszi kötelezővé népszavazás elrendelését, az alkotmányozó hatalmat
megosztja a parlament és a nép között (az alaptörvény egyes rendelkezéseit csak népszavazás
módosíthatja), elismeri a nép jogforrási jellegét (azaz törvényt nem csupán a parlament, hanem
népszavazás is elfogadhat), illetőleg meghatározott számú választópolgárnak megadja a tör-
vénykezdeményezési jogot, amelyet szövegszerűen megszerkesztett törvényjavaslat és kellő
számú támogató aláírás útján lehet gyakorolni.
törzsanyag
40

2 Az állami szervek rendszere, jellegük és egymáshoz való
viszonyuk
2.1 Az Országgyűlés
A hatalommegosztásos elmélet szerint az állam funkcióit törvényhozás, végrehajtás és igaz-
ságszolgáltatás szerint kell meghatározni, s az e funkciókat megvalósító hatalmakat szervezeti-
leg és személyileg is el kell különíteni egymástól. Ennek célja a hatalomkoncentráció meg-
akadályozása.
A hatalommegosztás – amint erről Bibó István is vélekedik – nem elsősorban kormányzati

technika, hanem annak az általános követelménynek a kifejeződése, hogy a hatalom ellenőri-
zetlenül ne legyen gyakorolható.
E hatalmi hármasban a törvényhozás funkcióját a parlamentek gyakorolják. A modern polgári
parlamentek nem a rendi képviselet elve alapján szerveződnek, hanem az egyre szélesedő vá-
lasztójogon alapuló népképviseletet valósítják meg.
Magyarországon 1945 óta egykamarás parlament működik, de 1949-től a rendszerváltozásig
szünetelt a parlamentarizmus. Az 1985-ben megválasztott Országgyűlés közreműködött a
pártállam lebontásában és a parlamenti rendszer újjáélesztésében. Az 1987-ben történt alkot-
mánymódosítással helyreállt az Országgyűlés törvényhozási monopóliuma, az 1989-es alkot-
mánymódosításokkal, amelyek totális alkotmányreformmal zárultak, megtörtént a parlamentáris
köztársasági kormányforma visszaállítása.
2.1.1 Az Országgyűlés jogállása
Az Alkotmány az Országgyűlés jogállását, államszervezetben elfoglalt helyét úgy határozza

meg, hogy „a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve”,
amely a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rend-
jét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
2.1.2 Az Országgyűlés feladat- és hatásköre
Az Országgyűlés két legfontosabb funkciója: a törvényhozó hatalom gyakorlása és a végre-

hajtó hatalom ellenőrzése.
E funkcióit az Alkotmányban meghatározott hatáskörei gyakorlásával, az ott meghatározott 1
eljárási szabályok szerint látja el, és meghozza az ország élete szempontjából legfontosabb dön- 2
téseket. 3
Ezek a következők: 4
- megalkotja és módosítja a Magyar Köztársaság alkotmányát, amelynek elfogadásához
5
az összes országgyűlési képviselő kétharmados többsége szükséges;
- törvényeket alkot, amelyek elfogadása többféle szavazati aránnyal történhet;
- megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja a költségvetést és annak végre-
hajtását. A költségvetési törvényjavaslat tárgyalására és a határozathozatalra, a tör-
vénynek az egész nemzetgazdaságot meghatározó jelentőségére tekintettel a rendes tör-
vényhozástól eltérő, speciális eljárási szabályok érvényesek;
- meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét. Ez a hatásköri szabály anakro-
nisztikusnak tűnik, figyelemmel az alkotmány más rendelkezéseire is (tervgazdálkodás
megszüntetése). 1989 óta ilyen terv elfogadására nem került sor;
- megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú
törzsanyag
nemzetközi szerződéseket;
- dönt a Kormány programjáról és a miniszterelnök megválasztásáról. Az elfogadott
kormányprogram az alapja annak a bizalmi viszonynak, amely a többségi parlament ré-
széről megilleti a miniszterelnököt és a Kormányt;
41
- rendkívüli jogrend bevezetésével kapcsolatos döntéseket hoz; így:

- dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötésről;
- hadiállapot vagy háborús veszély esetén rendkívüli állapotot hirdet ki, és létrehozza a
Honvédelmi Tanácsot;
- az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló
fegyveres cselekmények, valamint az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát töme-
ges mértékben veszélyeztető fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erő-
szakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari katasztrófa esetén szükségállapotot hirdet
ki;
- dönt (a kormánnyal megosztott hatáskörben) a fegyveres erők külföldi vagy országon
belüli alkalmazásáról. Ez a hatáskör az Országgyűlésnek a fegyveres erőkkel kapcsola-
tos egyetlen közvetlen irányítási jogköre;
- határozott időtartamra kihirdeti a megelőző védelmi helyzetet, illetőleg felhatalmazza a
Kormányt a szükséges intézkedések megtételére.
- dönt közhatalmi tisztségek betöltéséről: e jogkörében megválasztja a köztársasági el-
nököt, az Alkotmánybíróság tagjait, a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb ügyészt, az
állampolgári jogok országgyűlési biztosait, valamint az Állami Számvevőszék elnökét
és alelnökeit;
- az önkormányzatok működésével kapcsolatos fontos hatásköre az Országgyűlésnek,
hogy feloszlatja azt a képviselő-testületet, amelynek a működése az alkotmánnyal ellen-
tétes, továbbá dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, megyei jogú várossá
nyilvánításról és fővárosi kerületek kialakításáról;
- közkegyelmet gyakorol, amely a jogellenes cselekmények elkövetőinek meghatározott
köre tekintetében lemondás az állam büntető igényéről;
- országos népszavazást rendelhet el, amelynek elrendelésére kötelezően vagy mérlege-
lés alapján kerülhet sor.
2.1.3 Az Országgyűlés szervezete
Az Országgyűlés képviselőit vegyes választási rendszerben választják meg. Az Országgyűlés

alakuló ülésén történik a képviselői mandátumok igazolása, valamint az Országgyűlés belső
szervezetének kialakítása.
A pártok parlamenti képviselőcsoportjai azonban nem az alakuló ülésen, hanem a választáso-
kat követően – jóval az alakuló ülés előtt – létrejönnek.
Ez nélkülözhetetlen ahhoz, hogy az alakuló ülésig a lehetőséghez képest konszenzus alakuljon
ki a következő kérdésekben:
- az Országgyűlésnek hány alelnöke és jegyzője legyen, s e tisztségek betöltéséhez mely
1 képviselőcsoportok ajánlása alapján kerüljön sor;
2 - milyen legyen az állandó bizottságok rendszere, létszáma, pártösszetétele, s melyik
3 képviselőcsoport melyik bizottság elnöki, alelnöki stb. tisztségének betöltésére tehet
4
személyi ajánlást.
5
Ennek megfelelően az alakuló ülésen – az eskütételt követően – már csupán a ténylegesen létező
képviselőcsoportokra vonatkozó bejelentés hangzik el, amely tartalmazza a képviselőcsoport
elnevezését, továbbá vezetőjének és egyéb tisztségviselőinek nevét, valamint a képviselőcsoport
névsorát.
Az említett bejelentések elhangzása után, a képviselőcsoportok ajánlását figyelembe véve, a
korelnök javaslatára, titkos szavazással megválasztják az Országgyűlés elnökét, alelnökeit és
jegyzőit. A kialakuló magyar alkotmányos gyakorlat (szokások) szerint az elnökre, valamint az
alelnökökre történő javaslattételt a pártok parlamenti erősorrendje határozza meg.
A tisztségviselők megválasztásával és a frakcióvezetők nevének bejelentésével létrejön a
Házbizottság, és megválasztják az Országgyűlés állandó bizottságait is, amelyeknek elnökei
törzsanyag
alkotják – a házelnök vezetésével – a Bizottsági elnöki értekezletet.
42

Az Országgyűlés megbízatása négy évig, az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. Az Ország-
gyűlés megbízatása azonban az Alkotmányban meghatározott határidő előtt is megszűnhet, ha
az Országgyűlés kimondja a feloszlását, vagy a köztársasági elnök oszlatja fel azt.
2.1.3.1 Az Országgyűlés tisztségviselői, a Házbizottság
Az Országgyűlés elnökének megbízatása kiemelkedő fontosságú közjogi tisztség, amelyet

jeleznek az Alkotmányban meghatározott jogosítványai is.
Ilyenek: közreműködés annak megállapításában, hogy a rendkívüli vagy szükségállapot köz-
társasági elnök által történő kihirdetése indokolt-e; az Országgyűlés feloszlatása előtti véle-
ménynyilvánítás; tagja a Honvédelmi Tanácsnak; az államfő átmeneti akadályoztatása vagy
megbízatásának idő előtti megszűnése esetén a köztársasági elnöki jogkört – az Alkotmányban
foglalt korlátozásokkal – az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig gyakorolja. (Ez idő alatt
viszont képviselői és házelnöki jogait nem gyakorolhatja.)
A házelnökkel szembeni alkotmányos elvárás a semlegesség, házelnöki tevékenységének ellá-

tása során a pártok felettiség, az objektivitás, az ülések részlehajlás nélküli vezetése.
Az elnök biztosítja az Országgyűlés jogainak gyakorlását, gondoskodik tekintélyének meg-
óvásáról, rendjének és biztonságának fenntartásáról és munkájának megszervezéséről.
E feladatkörében:
- képviseli az Országgyűlést más állami és egyéb szervekkel való kapcsolatban, valamint
az Országgyűlés nemzetközi kapcsolataiban;
- összehangolja a bizottságok tevékenységét, kapcsolatot tart a képviselő-csoportokkal,
elnöke a Házbizottságnak és a bizottsági elnöki értekezletnek, tanácskozási joggal részt
vehet bármelyik bizottság ülésén;
- átveszi az Országgyűléshez érkezett javaslatokat, indítványokat, kezdeményezéseket,
petíciókat és azokat előkészítés illetőleg intézkedés céljából kiadja a hatáskörrel rendel-
kező bizottságoknak;
- összehívja az Országgyűlés ülésszakait, üléseit, javaslatot tesz a tárgysorozatra, napi-
rendre, a tárgyalás módjára, vezeti a tanácskozásokat, kihirdeti a szavazás eredményét,
berekeszti az üléseket;
- az Országgyűlés hivatali tevékenységével kapcsolatban gyakorolja a Házszabályban
meghatározott kinevezési jogköröket, jóváhagyja a hivatali szervek szervezeti- és mű-
ködési szabályzatát, továbbá az Országgyűlés költségvetésének tervezetét, ellenőrzi an-
nak végrehajtását.
Az alelnökök az Országgyűlés elnöke által meghatározott rendben helyettesítik az elnököt.

Az elnököt tartós akadályoztatása esetén a legnagyobb taglétszámú frakcióhoz tartozó alelnök 1
helyettesíti. 2
3
A jegyzők segítik az elnököt az ülések vezetésében („soros jegyzők”). Vezetik a felszólalásra 4
jelentkező képviselők névsorát, jelzik a beszédidő lejártát, felolvassák az országgyűlési iratokat,
5
előolvassák az eskü szövegét. Közreműködnek a szavazatszámlálásnál, hitelesítik az Ország-
gyűlés üléseiről készült szószerinti jegyzőkönyveket.
A Házbizottság az Országgyűlés legfontosabb általános hatáskörű szerve, amelynek tevé-

kenysége a Ház munkájának szervezéséhez, összehangolásához kapcsolódik.
Magyarországon, az 1990-ben megválasztott többpárti parlamentben a kormányzó és az ellen-
zéki pártok között feszülő konfliktusok feloldására, a Ház folyamatos működésének elősegítésé-
re, tanácskozási rendjének kialakítására, a törvényjavaslatok és egyéb indítványok bizottsági
tárgyalásának előkészítésére, az Országgyűlést érintő személyi döntések előzetes egyeztetésére
hozták létre a Házbizottságot. (Ehhez hasonló „egyeztető fórum” pl. az osztrák Elnöki értekez-
törzsanyag
let, a német Öregek Tanácsa vagy az olasz Elnöki Hivatal.)
43
A Házbizottság elnöke az Országgyűlés elnöke, tagjai az alelnökök és a képviselőcsoportok

vezetői. Állásfoglalásait egyhangúlag hozza, de szavazati joga csak a frakcióvezetőnek van.
Olyan kérdésekben, amelyekben nem alakul ki egyetértés, a Házszabályban meghatározott ese-
tekben az Országgyűlés, más esetekben pedig az Országgyűlés elnöke dönt.
A Házszabály a Házbizottság számára széles körben biztosít javaslattételi, véleményezési,
egyetértési, döntési és állásfoglalási hatáskört. Utóbbi működése alatt hozott állásfoglalásai
„továbbfejlesztették” a Házszabályt, s a parlamenti jog szerves részeivé váltak.
A törvényhozó szervek általában két szervezési elv alapján alakítják ki belső szervezetüket.
Egyfelől a képviselők politikai pártállása szerint létrehozzák a parlamenti képviselőcsopor-
tokat (frakciókat), másfelől pedig – általában a kormányzati struktúrához igazodva – szakmai
munkamegosztás alapján parlamenti bizottságokat hívnak életre.
2.1.3.2 Az Országgyűlés bizottsági rendszere
Az Országgyűlés létrehozhat állandó és ideiglenes bizottságokat. Az utóbbiak két altípusa: az

eseti és a vizsgálóbizottság.
Az állandó bizottságok szakterületek, ágazatok szerint különülnek el. Ez a fajta szerveződés

a képviselőktől speciális szakismereteket követel.
A Házszabály szerint kötelező létrehozni a törvény-előkészítéssel (alkotmányozással), a költ-
ségvetéssel, a külüggyel, a honvédelemmel, az európai integrációs ügyekkel, továbbá a men-
telmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottságokat. A
bizottság egyes feladatok ellátására albizottságot hozhat létre.
Az állandó bizottságok tagjai csak országgyűlési képviselők lehetnek, de munkájukban szak-
értők segítségét is igénybe vehetik.
Az állandó bizottság jogállása a következők szerint határozható meg. A bizottság az Ország-
gyűlés kezdeményező, javaslattevő, véleményező, – törvényben és Házszabályban meghatáro-
zott esetekben – ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szerve.
Az állandó bizottságokat törvénykezdeményezési jog illeti meg, az Országgyűlés pedig tör-
vényjavaslat, határozati javaslat, politikai nyilatkozat és jelentés készítésére kérheti fel azokat.
A Házelnök által kijelölt bizottság ajánlást készít az Országgyűlés döntési javaslatához, vé-
leményezi azt és állást foglal a módosító javaslatok támogatásáról. A kivételes eljárásban törté-
nő törvény- vagy határozati javaslat vitája a kijelölt bizottságban történik.
Az Országgyűlés valamely ügy (meghatározott ideig történő) intézésére eseti bizottságot

1 hozhat létre, amely tagjainak legfeljebb a fele nem országgyűlési képviselő is lehet, igaz, szava-
2 zati joggal ők nem rendelkeznek.
3
4
A parlamenti ellenőrzés fontos intézménye a vizsgálóbizottság, amelyet meghatározott ügy
vizsgálatára hoz létre az Országgyűlés. Tagjai csak országgyűlési képviselők lehetnek. A Ház-
5
szabály szerint kötelező a vizsgálóbizottság kiküldése, ha azt a képviselők legalább egyötöde
indítványozza.
2.1.3.3 A frakciók
A képviselők politikai pártállása szerinti szerveződések a parlamenti képviselőcsoportok.

A frakciót az ugyanazon párthoz tartozó képviselők parlamenti tevékenységének összehan-
golására hozzák létre. A képviselő csak egy képviselőcsoportnak lehet a tagja, a belépésre azon-
ban egyik képviselő sem kényszeríthető.
törzsanyag
A képviselőcsoportnak tagja lehet az a képviselő is, aki nem tagja az adott pártnak, de annak
támogatásával indult a választáson, illetőleg független képviselő, akinek csatlakozását a képvi-
selőcsoport elfogadta. A frakciótagság kilépéssel vagy kizárással szűnhet meg, az így függet-
lenné vált képviselő azonban hat hónapig nem csatlakozhat más frakcióhoz.
44

A képviselőcsoport kiemelkedő közjogi szerepét a következő garanciális szabályok is jelzik:
- a frakcióvezetők tagjai a Házbizottságnak, valamint a Honvédelmi Tanácsnak. Véle-
ményüket ki kell kérni az Országgyűlés feloszlatása előtt, indítványukra választják
meg az Országgyűlés tisztségviselőit, ajánlást tesznek a bizottságok elnökeire, alelnö-
keire, tagjaira, megilleti őket a napirend előtti felszólalás joga, valamely kérdés időke-
retben történő tárgyalására vonatkozó határozathozatal előtt felszólalhatnak (öt perc
időkeretben) stb.;
- nyílt szavazáskor legalább egy frakció javaslatára név szerinti szavazást kell tartani, az
indítványok tárgyalásakor a vitában valamennyi képviselőcsoportnak lehetőséget kell
adni álláspontja kifejtésére, a vita lezárása után frakciónként még 1-1 képviselő fel-
szólalhat, az interpellációk és a kérdések elmondásának időpontjában biztosítják, hogy
minden képviselőcsoport által benyújtott legalább egy interpelláció és kérdés tárgyalás-
ra kerüljön stb.;
- a frakcióvezető írásbeli kérelme alapján a törvényjavaslat vitája során tárgyalni kell az
olyan módosító javaslatokról is, amely nem nyerte el a kijelölt bizottság jelen lévő tag-
jainak egyharmados támogatását.
2.1.3.4 Az Országgyűlés Hivatala
A parlamenti szakmai apparátust általában a parlament egésze mellé telepítik. (Emellett azonban
a képviselőcsoportok is rendelkeznek szakmai apparátussal.)
Az Országgyűlés folyamatos működését, továbbá a képviselők, a bizottságok és a tisztségvise-
lők tevékenységét az Országgyűlés Hivatala segíti, illetőleg biztosítja.
A Hivatal legfontosabb feladatai:
- előkészíti az ülésszakokat, üléseket, bizottsági üléseket;
- ennek keretében jogi-szakmai segítséget nyújt a bizottságoknak az indítványok és aján-
lások előkészítésében;
- szakmai észrevételekkel segíti a kijelölt bizottságok tevékenységét, a kodifikációs mun-
kát;
- eljuttatja a képviselőkhöz a tárgyalási anyagokat, gondoskodik a jegyzőkönyvek szer-
kesztéséről és a törvények kihirdetésre való előkészítéséről;
- előkészíti a Házbizottság, a Bizottsági elnöki értekezlet és a bizottságok üléseit;
- működteti a képviselők tájékoztatására szolgáló információs rendszert;
- ellátja a Házelnök és az alelnökök titkársági feladatait, az Országgyűlés nemzetközi
kapcsolataival, valamint a sajtóval kapcsolatos tevékenységet.
A Hivatalt a főtitkár vezeti, akinek fontos feladata, hogy az ülés vezetésében segítse az elnö-
köt és a soros jegyzőket. 1
2
Az Országgyűlési Könyvtár az állam- és jogtudomány, a politikatudomány, a legújabb kori 3
magyar és egyetemes történelem, valamint a Parlament dokumentumainak országos feladatkörű, 4
tudományos, nyilvános szakkönyvtára és információs központja.
5
2.1.4 Az Országgyűlés működése
Az Országgyűlés működésének, a törvényhozásnak meghatározó terepe a plenáris ülés. A

magyar parlament működésének szabályait az Alkotmány és a Házszabály állapítja meg.
A Ház évenként két rendes ülésszakot tart: február elsejétől június tizenötödikéig és szep-
tember elsejétől december tizenötödikéig.
Rendkívüli ülésszak vagy ülés összehívása a köztársasági elnök, a Kormány, vagy a képvise-
lők 1/5-ének írásbeli kérelmére történik a Házszabályban meghatározott feltételek szerint.
törzsanyag
Az ülésszak ülésekből, az ülés ülésnapokból áll. Az ülésnapok várható számát az ülés össze-
hívásakor jelezni kell.
45
A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal, legfeljebb
30 napra elnapolhatja, a Házelnök azonban a képviselők 1/5-ének kérelmére az elnapolt Or-
szággyűlést – 8 napon belüli időpontra – köteles összehívni.
Az Országgyűlés – az általános szabály szerint – akkor határozatképes, ha a képviselők több

mint a fele jelen van. Ha az Alkotmány vagy más törvény a határozathozatalhoz más minősített
(pl. 2/3-os, 4/5-ös) többséget ír elő, akkor a határozatképesség is ehhez igazodik.
A szavazásokon a képviselő köteles jelen lenni, vagy távolmaradását előzetesen megindokol-
ni. A szavazásokon való jelenlétre és a szavazásokban való részvételre nemcsak a Házszabály
rendelkezései, hanem a frakciófegyelem betartása is ösztönöz.
Az Országgyűlés ülésein – a képviselőkön kívül – részt vehet és felszólalhat a köztársasági

elnök, a Kormány tagja, az Alkotmánybíróság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb
ügyész, az országgyűlési biztosok, valamint az Állami Számvevőszék elnöke.
Az Országgyűlés tárgyalásai nyilvánosak, de a Házszabály rendelkezése szerint zárt ülés is

tartható. Az Országgyűlés ülésein elhangzottakról (és történtekről) szószerinti jegyzőkönyv
készül, amelyet a soros jegyzők hitelesítenek, s amelyet – a nyilvánosság még szélesebb körű
biztosítása érdekében – az Országgyűlési Könyvtárban is elhelyeznek.
Az Országgyűlésben a határozathozatal – az Alkotmányban, törvényben vagy a Házszabály-
ban megállapított kivételektől eltekintve – minden kérdésben nyílt szavazással történik.
Titkos szavazás esetén a szavazás szavazólappal, szavazófülke és urna igénybevételével törté-
nik.
Az Országgyűlés tárgysorozatába önálló napirendi pontként felvehető indítványok (önálló

indítványok) és ezekhez kapcsolódó indítványok (nem önálló indítványok) nyújthatók be.
Önálló indítvány: a törvényjavaslat, a határozati javaslat, a politikai nyilatkozattervezet, a je-
lentés, az interpelláció és a kérdés, nem önálló indítvány pedig: a sürgősségi javaslat, a kivéte-
lességi javaslat, a módosító javaslat és a bizottsági ajánlás.
2.1.4.1 A törvényjavaslatok tárgyalása
Törvényjavaslatot – indokolással együtt – a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési

bizottság vagy képviselő nyújthat be az Országgyűlés elnökéhez.
Az előterjesztő kérheti a törvényjavaslat sürgős, illetőleg kivételes eljárásban történő tárgya-
lását.
1 Sürgősség elrendelése esetén a törvényjavaslatot legkorábban az elrendelést követő legköze-

2 lebbi ülésen lehet, legkésőbb pedig az elrendeléstől számított 30 napon belül kell napirendre
3 tűzni.
4
A kivételes eljárás azt jelenti, hogy a törvényjavaslat vitája – a Házszabályban meghatározott
5
feltételek és korlátok szerint – a kijelölt bizottságban, a döntéshozatal pedig az Országgyűlés
plenáris ülésén történik.
A kivételes eljárásban való tárgyalásra irányuló kérelem sürgősségi kérelemmel is összekap-
csolható. A kivételes eljárásban való tárgyalás elfogadásához a jelen lévő képviselők négyötöd-
ének szavazata szükséges.
A jelentős törvényjavaslatot az Országgyűlés két fordulóban tárgyalhatja: előbb a tervezett

törvény elveit, majd a törvényjavaslat szövegét.
A törvényjavaslat tárgyalása egyébként az általános vitával kezdődik, amelynek a lezárásáig
a törvényjavaslathoz módosító javaslatokat lehet előterjeszteni.
törzsanyag
A részletes vita a törvényjavaslat módosításokkal érintett rendelkezéseinek és a bizottság

ajánlásának megvitatásából áll. A lezárt részletes vita után az Országgyűlés előbb a módosító
javaslatokról szavaz, majd ezt követően – legkorábban a szavazást követő öt nappal – a törvény
egészéről zárószavazást tart.
46

2.1.4.2 A végrehajtó hatalom ellenőrzése
Az ellenőrző tevékenység az Országgyűlés másik fő funkciója, amelynek tárgya elsősorban a

végrehajtó hatalom tevékenysége különböző formáinak ellenőrzése. Az ellenőrzésnél mérték-
adónak tekinthető a kormányprogram.
A politikai vitanap is – ahol a Kormány feladatkörébe tartozó egy-egy kérdést tárgyal meg az
Országgyűlés – az ellenőrzés szolgálatában áll. Az ellenőrző tevékenység színtere lehet az or-
szággyűlési bizottság és az Országgyűlés ülése is.
Az ellenőrzés egyik eszköze a jelentés, amely valamely megtett intézkedésről, elvégzett vizs-
gálatról, valamely szerv tevékenységéről tájékoztatja az Országgyűlést. Az alkotmány vagy
külön törvény alapján tett rendszeres vagy évenkénti beszámolók is jelentésnek minősülnek.
Az interpelláció a parlamenti ellenőrzés egyik legmarkánsabb eszköze. Interpellációt a képvi-

selő magyarázat kérése céljából a Kormányhoz, annak bármely tagjához és a legfőbb ügyész-
hez intézhet a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben.
Kérdést felvilágosítás kérése céljából terjeszthet be a képviselő az előbb felsoroltakhoz, to-

vábbá az Állami Számvevőszék elnökéhez, az országgyűlési biztosokhoz, valamint a Magyar
Nemzeti Bank elnökéhez a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben.
Az interpelláció és a kérdés célja közötti különbség is jelzi, hogy a kérdésben nem lelhető fel
hallgatólagosan sem valami „rosszallás”. A kérdés az ellenőrzésnek kevésbé hatékony eszköze,
mint az interpelláció.
Az interpellációra adott választ követően a képviselőnek viszontválaszra van lehetősége,

amelyben nyilatkozik a válasz elfogadásáról vagy elutasításáról is.
Ha a képviselő a választ elfogadja, az eljárás véget ér, ellenkező esetben viszont a plenáris
ülés szavazással dönt a válasz elfogadásáról.
Amennyiben az Országgyűlés sem fogadja el a választ, az eljárás tovább folytatódik: az ügy
először az illetékes állandó bizottsághoz, majd döntés végett újból a plenáris ülés elé kerül.
A kérdés esetén a képviselőnek nincsen lehetősége viszontválaszra, és a válasz elfogadá-
sáról az Országgyűlés nem hoz határozatot.
2.1.5 Az országgyűlési képviselők jogállása
Az országgyűlési képviselő a közérdeket képviseli, szabad mandátummal rendelkezik, nem

köti sem választói utasítás, sem képviselőjelöltként tett ígéret, saját belátása szerint dönt és sza- 1
vaz. A választókerületnek nem tartozik felelősséggel, nem lehet beszámoltatni és visszahívni. 2

A képviselők jogállásában az Alkotmány nem tesz különbséget. A képviselők a parlamenti 3
munka szempontjából azonos jogállásúak, függetlenül mandátumuk megszerzésének módjától. 4
A képviselők párthoz való tartozása mandátumuk politikai kötöttségét jelenti, amelynek 5
nincsen jogi relevanciája. Jogilag nem szankcionálható, ha a „pártszínekben” megválasztott
képviselő nem a frakció elvárásainak megfelelően cselekszik. (Az más kérdés, hogy a frakciók
kemény szankciókat alkalmazhatnak tagjaikkal szemben.) A képviselő mandátumát nem érinti
az sem, ha kilép a pártból vagy a parlamenti képviselőcsoportból.
Az országgyűlési képviselő képviselői jogállásának két legfontosabb eleme: a mentelmi jog és

az összeférhetetlenség.
A mentelmi jog kettős tartalommal bír. Egyfelől felelőtlenséget, másfelől sérthetetlenséget
jelent.
A felelőtlenség azt jelenti, hogy a képviselő és a volt képviselő bíróság vagy más hatóság előtt
törzsanyag
nem vonható felelősségre leadott szavazata és képviselői minőségében tett nyilatkozata (általa
közölt tény vagy vélemény) miatt.
A mentesség azonban nem terjed ki az államtitoksértésre, a rágalmazásra, a becsületsértésre,
valamint a képviselők polgári jogi felelősségére.
47
A sérthetetlenség abban jut kifejezésre, hogy a képviselőt csak tettenérés esetén lehet őrizet-
be venni, és ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával lehet büntető- vagy szabály-
sértési eljárást indítani vagy folytatni, illetőleg büntetőeljárás-jogi kényszerintézkedést alkal-
mazni.
A képviselő – a szabálysértési eljárás kivételével – mentelmi jogáról nem mondhat le, s men-
telmi joga megsértését köteles haladéktalanul bejelenteni a Házelnöknek.
Az összeférhetetlenségre vonatkozó jogi normák biztosítják a képviselő függetlenségét, a

nem kívánatos befolyásoktól való mentességét. Az összeférhetetlenség kizárja az
Alkotmányban, valamint törvényben meghatározott pozíciók, tisztségek, tagságok, foglalkozá-
sok és a képviselői megbízatás egyidejű betöltését, illetőleg meghatározott tevékenységek vég-
zését a képviselői megbízatás idején.
A képviselői összeférhetetlenség fajtái:

Hivatali-politikai összeférhetetlenség: egyebek között a hatalmi ágak elválasztásának elvéből kiindulva
kizárt, hogy más hatalmi ághoz tartozók (pl. államfő, bírák, az Alkotmánybíróság tagjai stb.), az Ország-
gyűlésnek közvetlenül alárendelt szervek (pl. az Állami Számvevőszék) vezetői, országgyűlési biztosok, e
szervek hivatali szervezetének alkalmazottai, az államigazgatási szervek dolgozói, kivéve a miniszterelnö-
köt, a minisztereket és az államtitkárokat, az erősen hierarchizált szervezetek tagjai (ügyészek, fegyveres
erők- és rendvédelmi szervek tagjai), továbbá a Magyar Nemzeti Bank, az Állami Privatizációs és Va-
gyonkezelő Részvénytársaság vezetői stb. képviselők legyenek.
Az Országgyűlés elnöke és alelnökei más kereső foglalkozást egyáltalán nem folytathatnak, s egyéb te-
vékenységükért – a szerzői jogvédelem alá eső tevékenység kivételével – díjazást nem fogadhatnak el.
Az érdekeltségi összeférhetetlenség jelenti egyrészt a gazdasági összeférhetetlenség különböző formáit,
másrészt a média vezető tisztségeinek összeférhetetlenségét a képviselői megbízással.
Közbenjárói-érdekkijárói összeférhetetlenség, amely szerint pl. az országgyűlési képviselő nem járhat
el az állam (annak szerve), illetve a teljes vagy többségi állami tulajdonban álló szervezet jogi képviselő-
jeként. Szakmai vagy üzleti ügyben képviselői minőségére nem hivatkozhat stb.
Méltatlansági összeférhetetlenség, amelynek részben büntetőjoggal összefüggő alakzatai léteznek, de
ilyen okból kell megszüntetni annak a képviselőnek a mandátumát is, aki az állammal szembeni tartozását
– a törvényben meghatározott feltételeknek megfelelően – nem rendezi.
A képviselőt az összeférhetetlenséggel összefüggésben bejelentési kötelezettség terheli az ösz-

szeférhetetlenséggel nem érintett munkavégzéséről, különböző szervezetekben fennálló részese-
déséről, tagságáról, tisztségeiről és az ezekből származó jövedelmeiről.
A képviselő köteles a törvényben meghatározott módon és időpontokban vagyonnyilatkozatot
tenni.
2.2 A Kormány
1
2 A kormányzás kifejezés tágabb értelemben a kormányzati tevékenység gyakorlását jelenti:

3 ezen a törvényhozás szervének, valamint az államfőnek és a végrehajtó hatalmat megtestesítő
4 kormánynak – az Alkotmány által meghatározott – összehangolt tevékenységét, egymáshoz való
5 viszonyát, valamint ezek kapcsolatrendszerét értjük.
Szűkebb értelemben kormányzásnak a kormány munkáját, feladatainak megvalósítását, hatás-
köreinek gyakorlását tekintjük.
A hatalmi ágak megosztásának rendszerében az egyes feladatok megvalósítására létrehozott

szervek az Alkotmányban meghatározott hatásköreiket gyakorolják, s egymás hatásköreit nem
vonhatják el. Közöttük a fékek és ellensúlyok elvének alkalmazásával egyensúly jön létre, nin-
csenek egymással alá-fölérendeltségi kapcsolatban, csupán kontrollálják egymás tevékenységét.
A végrehajtó hatalom is alá van vetve az Alkotmány és a törvények uralmának, politikai fele-
lősséggel tartozik a törvényhozó szervnek, de nincsen annak alárendelve.
A két hatalmi ág között elég bonyolult és összetett viszony alakul ki, ami nem írható le azzal
törzsanyag
az egyszerű képlettel, hogy a törvényhozó szerv megalkotja, a végrehajtó hatalom pedig mecha-
nikusan végrehajtja a törvényeket.
48

A parlament által megalkotott legtöbb törvénynek ugyanis a Kormány a kezdeményezője, az
előterjesztője, széles szakmai apparátussal rendelkezik a tervezetek kidolgozásához. A kor-
mányprogramban és egyéb – a Kormány által kidolgozott – hosszú távú szakmai koncepciókban
megtestesült célkitűzések törvényi formát öltenek, meghatározva bennük az állam cselekvésé-
nek fő irányait.
A végrehajtó hatalom szerveinek a Kormány által végzett operatív irányítása szintén törvé-
nyeken alapul, s ehhez eszközül szolgálnak a törvényeket részletező végrehajtási rendeletek,
továbbá a saját hatáskörben alkotott, a társadalmi viszonyokat elsődlegesen szabályozó autonóm
rendeletek.
A kormány és a parlament közötti kapcsolatot a parlamentáris kormányzati rendszerű álla-

mokban tovább színezi, a közöttük lévő kapcsolatrendszert tovább finomítja, hogy a kormányt
általában a parlamenti többséggel rendelkező párt vagy pártok alakítják meg.
A parlamenti többség birtokában azzal a biztonsággal gyakorolhatják a törvénykezdeménye-
zés jogát, hogy a többségi pártok parlamenti frakcióira támaszkodva el tudják fogadtatni javas-
lataikat.
A törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti viszony legalapvetőbb jellemzője a kormány-

nak a parlament előtti politikai felelőssége.
A kormánynak a parlament bizalmával kell rendelkeznie, s a bizalomvesztés a kormány buká-
sához vezet.
A kormánynak a törvényhozás általi ellenőrzése valósul meg az interpelláció (kérdés), a mi-

niszteri beszámoló (plénum vagy bizottság előtt), a politikai vitanap stb. intézményeivel is. Az
országok egy részében a kormánytagok mindegyikének külön–külön is rendelkeznie kell a par-
lament bizalmával, amelynek elveszítése – a bizalmatlansági indítvány révén – távozásra kény-
szeríti őket.
2.2.1 A Kormány feladat- és hatásköre
Hatályos Alkotmányunk nem határozza meg a Kormány államszervi jellegét. Az

Alkotmánynak abból a rendelkezéséből azonban, amely deklarálja, hogy a „Kormány jogosult
az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesí-
teni”, arra biztosan lehet következtetni, hogy az államigazgatás legfelsőbb szerveként az állam-
igazgatási szervezetrendszer csúcsán helyezkedik el.
A Kormány azonban nem csupán az államigazgatás egyik – mindjárt a legfelsőbb – szerve, 1

hanem az Alkotmányban meghatározott feladataiból következően a végrehajtó hatalomnak 2
olyan központi szerve, amelynek tevékenysége mind az államszervezeten belül, mind az egész 3
ország élete szempontjából kiemelkedően fontos. 4
E szerint:
5
- védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait, ez a rendelkezés
olyan általános elvi követelményt fogalmaz meg, amit a Kormánynak egész tevékeny-
ségében érvényesítenie kell;
- irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, valamint
a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését;
- az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás, illetőleg ezek
következményeinek elhárítása, valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdeké-
ben megteszi a szükséges intézkedéseket;
- jogalkotási tevékenysége során biztosítja a törvények végrehajtását, s a maga feladat-
körében rendeleteket bocsáthat ki és határozatokat hozhat;
törzsanyag
A végrehajtási rendelet szabályozása nem lépheti túl a felhatalmazást adó jogszabályban meghatáro-
zott terjedelmet és tartalmat.
49
Autonóm rendelet kiadására a Kormánynak elég széles körben van lehetősége. E rendeletek azonban
nem szabályozhatnak olyan társadalmi viszonyokat, amelyek az Országgyűlés kizárólagos vagy fenntar-
tott törvényalkotó hatáskörébe tartoznak.
A határozatokban a Kormány a saját szervezetére, továbbá a neki alárendelt vagy közvetlen irányítása
alá tartozó szervekre vonatkozóan állapít meg feladatokat, határidőket, jelöl meg felelősöket.
A Kormány rendelete és határozata nem lehet ellentétes a törvénnyel.
A Kormány irányelveket és elvi állásfoglalásokat is kibocsáthat. Veszélyhelyzetben a Kormány – az Or-
szággyűlés felhatalmazása alapján – olyan rendeleteket és intézkedéseket hozhat, amelyek eltérnek egyes
törvények rendelkezéseitől.
- biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósításukról;

- meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, biztosítja a megva-
lósulásukhoz szükséges feltételeket;
- meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét és gondoskodik az
ellátás anyagi feltételéről;
- biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését az önkormányzati és terü-
letfejlesztési miniszter közreműködésével;
- közreműködik a külpolitika megvalósításában, nemzetközi szerződéseket köt a Magyar
Köztársaság kormánya nevében;
- képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő in-
tézményeiben.
A Kormány – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek minden törvénybe ütköző ha-

tározatát vagy intézkedését megsemmisíti vagy megváltoztatja.
A normakontroll jogkörével az Alkotmánybíróság rendelkezik. Ha a Kormány miniszteri ren-
deletben észlel törvénysértést, az illetékes minisztert felhívhatja arra, hogy a törvénysértést saját
hatáskörében orvosolja (rendeletmódosítással, vagy hatályon kívül helyezéssel), vagy az
Alkotmánybírósághoz fordulhat.
Feladatainak ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel. Ez sokol-

dalú, széles skálán mozgó, különböző szervezeti formákban és módszerekkel való kapcsolati megoldáso-
kat jelent a jogszabály-tervezeteknek a szervezetekkel történő véleményeztetésétől kezdve a személyes
tárgyalásokig. Az együttműködésben érdekelt szervezetek lehetnek pl. érdekképviseletek, szakszervezetek,
egyházak, a határon túli magyarság szervezetei, nemzetiségi és etnikai kisebbségi szervezetek stb.
Az Alkotmány azon rendelkezése, miszerint a Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvet-
lenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni, azt jelenti, hogy létrehozhat vagy megszün-
tethet olyan államigazgatási szerveket, amelyeket létrehozni jogosult, illetőleg miniszter felügyelete alatt
működő központi államigazgatási szervet közvetlen felügyelete vagy más miniszter felügyelete alá vonhat.
Nem teheti azonban meg azt, hogy az államigazgatás körébe tartozó ügyben a közvetlen intézkedési jogo-
sultságot a hatáskörrel rendelkező szervtől elvonja, és helyette a Kormány, vagy annak tagja járjon el.
1
3 2.2.2 A Kormány tagjai és a Kormány megbízatása

4
A Kormány testületi szerv, önálló döntéshozatali centrum, amely döntéseit az ülésein hozza.
5
Élén a miniszterelnök áll, tagjai a miniszterek.
A Magyar Köztársaság Alkotmánya ún. „miniszterelnöki kormányzást” hozott létre, ami azt
jelenti, hogy a miniszterelnök a „primus inter pares” szerepen túl jelentős formális és informális
hatalommal rendelkezik, jogosítványainak egy része az Alkotmányból, más része egyéb törvé-
nyekből ered. Javaslatára nevezi ki, illetve menti fel a köztársasági elnök a minisztereket.
A miniszterelnök tisztségének megszűnésével megszűnik a Kormány megbízatása is, mindez
azonban nem jelenti azt, hogy a miniszterelnöknek a prezidenciális kormányformájú állam el-
nökéhez hasonló jogállása lenne.
A miniszterek a Kormány tagjaként – szavazati joggal – vesznek részt a döntések meghozata-
törzsanyag
lában és – a kormányprogramban foglaltak figyelembevételével – önálló felelősséggel irányítják

a rájuk bízott minisztérium (szakterület) tevékenységét. A Kormány tagjai közötti viszony a
miniszterelnök és a miniszterek egymás iránti politikai szolidaritásán alapul.
50

A miniszterek lehetnek a minisztériumot irányító, annak élén álló, vagy tárca nélküli mi-
niszterek. A tárca nélküli miniszter nem kötődik minisztériumi szervezethez.
A miniszterek között sajátos jogállással rendelkezik a Miniszterelnöki Hivatalt vezető mi-
niszter („kancelláriaminiszter”). Az Alkotmány sem a minisztériumok felsorolását, sem a mi-
niszterek számát nem határozza meg.
A kormányváltozások után a miniszterelnöknek „szabad keze” van a minisztériumi struktúrák

változtatására, tárcák megszüntetésére, vagy összevonására, új tárcák létrehozására és tevékeny-
ségi körök átcsoportosítására, vagy tárca nélküli miniszteri tisztségek megszüntetésére, illetve
újak létrehozására. (Más kérdés azután, hogy a minisztériumok felsorolását törvény tartalmazza,
tehát a kérdésben a végső szót az Országgyűlés mondja ki.)
A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg az

összes képviselő több mint a felének a szavazatával (abszolút többséggel). A Kormány a minisz-
terek kinevezésével alakul meg.
A miniszterelnök a megválasztása után, a miniszterek pedig kinevezésük után az Országgyű-
lés előtt esküt tesznek. Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős, és munkájáról
köteles rendszeresen beszámolni.
A Kormány megbízatása legfeljebb egy parlamenti ciklusra (négy évre) szól, s megszűnik:
- az új Országgyűlés alakuló ülésén;
- a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával;
A lemondás a köztársasági elnök útján az Országgyűlés elnökéhez intézett írásbeli nyilatko-
zattal történhet. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szük-
séges. Ha a miniszterelnök megbízatása a fent megjelölt okok valamelyike miatt szűnik meg, a
miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a
hatáskörét, azonban új miniszter kinevezésére, vagy miniszter felmentésére nem tehet javaslatot,
és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazására, halaszthatatlan esetben alkothat.
- a miniszterelnök halálával;
- a miniszterelnök választójogának elvesztésével;
- a miniszterelnökkel szembeni összeférhetetlenség megállapításával.
Ha a miniszterelnök megbízatása a halálával, választójogának elvesztésével, vagy vele szem-
beni összeférhetetlenség megállapításával szűnt meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a
miniszter gyakorolja – a korábban jelzett korlátozással – a miniszterelnök hatáskörét, akit a
miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt. Több kijelölt miniszter esetén, az első helyen kijelölt
minisztert illeti meg a miniszterelnök hatásköre gyakorlásának a joga;
- abban az esetben, ha az Országgyűlés a miniszterelnöktől megvonja a bizalmat és új
miniszterelnököt választ.
A bizalom megvonása az ún. „konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal” történik. A bi- 1
zalmatlansági indítványt a képviselőknek legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben írás- 2
ban – a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével – nyújtja be, amelyet a Kor- 3
mánnyal szembeni bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ha ennek alapján az országgyű- 4
lési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt
5
megválasztottnak kell tekinteni.
A Kormány – a miniszterelnök útján – maga is bizalmi szavazást javasolhat, vagy azt is java-
solhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen.
Ezekben az esetekben ha a Kormány a bizalmat nem kapja meg, köteles lemondani.
A kormányzás folyamatosságát hivatott biztosítani az Alkotmány azon rendelkezése, misze-

rint ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új kormány megalakulásáig a Kormány hivatal-
ban marad („ügyvivő kormány”) és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a kormányt meg-
illetik, de nem köthet nemzetközi szerződést, rendeletet pedig csak törvény kifejezett felhatal-
mazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat.
törzsanyag
51
2.2.3 A Kormány működése
A Kormány működésének legalapvetőbb formája – ahol hatáskörét a miniszterelnök veze-

tésével, testületként gyakorolja – a kormányülés.
A Kormány az üléseit – féléves munkaterv alapján – heti rendszerességgel tartja, de a szük-
séghez képest tarthat rendkívüli ülést is.
A Kormány rendkívül sokoldalú feladatai miatt, valamint a döntéshozatala szakszerűsége és

hatékonysága érdekében munkájában kiemelkedő szerepe van a döntés-előkészítésnek. Ennek
során azt kell biztosítani, hogy a Kormány csak azokban a kérdésekben döntsön, amelyekben a
döntés a miniszterek szintjén nem oldható meg, a testületi döntést igénylő ügyekben pedig olyan
színvonalas, szakszerű előterjesztések kerüljenek késedelem nélkül a Kormány elé, amelyek
szükség szerint alternatívákat is tartalmaznak.
Az előterjesztéssel kapcsolatos legfontosabb véleménykülönbségeket, vitatott kérdéseket az
egyeztetési eljárás során célszerű tisztázni. Az előterjesztéseknek megfelelően megalapozottak-
nak kell lenniük.
A Kormány döntéseiben meghatározott feladatok elvégzéséről, vagy a döntést nem igénylő

ügyekben végzett munkájukról a kötelezettek jelentésben tájékoztatják a Kormányt.
A Kormány ülésén részt vesznek annak tagjai, továbbá a tanácskozási joggal állandóan meg-
hívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által eseti jelleggel meghívott személyek.
A miniszterelnököt akadályoztatása esetén az általa kijelölt miniszter, a minisztert pedig az ál-
lamtitkár helyettesíti.
Az ülés akkor határozatképes, ha a Kormány tagjainak több mint a fele jelen van. Hatá-
rozatait szótöbbséggel hozza. Szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt.
2.2.3.1 A Kormány szervei
A döntés–előkészítés színvonalának javítása, a kormányfő és a kormányülés tehermentesítése

érdekében – az Alkotmányból fakadó jogkörében meghatározott feladatok ellátására – a
Kormány kormánybizottságokat alakíthat, ezen kívül lehetősége van kabinetek, valamint egyéb
javaslattevő, véleményező, tanácsadó testületek létrehozására. E szervezetek mind összetételük,
mind jogállásuk szempontjából számos eltérést mutatnak.
A kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben

a Kormány – az ülései előtt állásfoglalásra jogosult - kabineteket hozhat létre.
1 A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt
2 személyek. A kabinet működésére vonatkozó szabályokat a kabinetet létrehozó kormányhatáro-
3 zat állapítja meg.
4
5
A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok
összehangolt megoldásának irányítására kormánybizottságokat hozhat létre.
A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottság ülésére
meghívott személyek köréről, helyettesítésük szabályairól a kormánybizottságot létrehozó kor-
mányhatározat rendelkezik.
A Kormány egyéb javaslattevő, véleményező, tanácsadói szerveinek, mint az a megnevezé-

sükből kitűnik, az a feladatuk, hogy a Kormány munkáját döntés-előkészítőként támogassák, a
Kormány számára készített előterjesztéseket szakmai szempontból megvizsgálják, véleményez-
zék, tanácsadói tevékenységet végezzenek.
törzsanyag
A Kormány – határozatával – kormánybiztost nevezhet ki olyan feladat ellátására, amely egy

minisztérium, illetve kormányhivatal feladatkörébe sem illeszthető be, vagy amelynek ellátása
kiemelten fontos.
52

A kormánybiztos tevékenységét a miniszterelnök irányítja. A kormánybiztos megbízatása
meghatározott időre, de legfeljebb két évre szól. Feladatának ellátásában a Miniszterelnöki Hi-
vatalban működő titkárság segíti.
A kormányzati döntés-előkészítésnek, de az egész kormányzati munkának is kiemelkedően

fontos szerve a Miniszterelnöki Hivatal (MeH). A MeH tevékenységét a miniszterelnök irá-
nyítja, a hivatal vezetése a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter feladatkörébe tartozik.
A MeH a miniszterelnök és a kormány munkaszervezeteként, a minisztériumok általános
szervezeti felépítésének és vezetési rendjének megfelelően működik. Jogállásával, feladataival,
hatásköreivel a tananyag más része foglalkozik.
2.3 A köztársasági elnök

Az államfő a történelem során létező különböző társadalmi formációkban meghatározó szere-
pet játszott a közhatalom gyakorlásában.
A hűbéri állam abszolút uralkodójának korlátlan vagy alig korlátozott hatalma a polgári álla-
mokban kezdetben a feudalizmustól örökölt, de megszelídített formákat öltött. Montesquieu
hatalomelválasztási elmélete alapján az államfő a végrehajtó hatalom gyakorlójává, Benjamin
Constant szerint pedig önálló hatalmi ággá – semleges, kiegyensúlyozó hatalommá – vált.
Feladata a törvényhozás, illetve a végrehajtás szervei között keletkezett konfliktusok kezelése,
elhárítása lett. Az államfő ennek megfelelően a hatalmi ágak működését befolyásoló hatáskö-
rökkel rendelkezik anélkül, hogy azok hatásköreit vagy a hatáskörök bármelyikét is átvenné. (Ez
a helyzet azonban csak a parlamentáris kormányformájú államokra jellemző.)
A polgári államok alkotmányai rögzítették a hatalmi ágak szétválasztásán alapuló közhatalmi
berendezkedést, amelyet az egyes államokban az ott kialakult közjogi hagyományok alapjaiban
meghatároztak, de amelyre természetesen hatással voltak más államok alkotmányos megoldásai
is.
2.3.1 A köztársasági elnök alkotmányos helyzete
Az államfő alkotmányos helyzetére, jogállására vonatkozó szabályozás kialakítását az hatá-

rozza meg elsődlegesen, hogy milyen kormányzati berendezkedésű, kormányformájú államról
van szó.
Az elnöki (prezidenciális) köztársaságban (pl. USA) az elnök a végrehajtó hatalom gyakor-

lója, egy kézben összpontosítja az államfői és a kormányfői (miniszterelnöki) jogokat, amelye-
ket az általa kiválasztott és kinevezett minisztereken (államtitkárokon) keresztül gyakorol. Poli- 1
tikai felelősséggel sem az elnök, sem a miniszterek nem tartoznak a Kongresszusnak. A „fékek 2
és ellensúlyok” elve alapján az elnök és a Kongresszus kölcsönösen kontrollálják egymást (el- 3

nöki vétó, szenátusi jóváhagyáshoz kötött elnöki jogkörök). 4
5
A félprezidenciális (félparlamentáris) berendezkedésű államokban (pl. Franciaország, Orosz
Föderáció) dualista végrehajtó hatalom érvényesül, amelyen belül meghatározó szereppel bír az
államfő. Ezekben az államokban már nem ugyanaz a személy tölti be az államfői és a kormány-
fői posztot, de az államfő is jogosult a kormányülés összehívására, és ilyenkor azon ő elnököl.
Emellett a köztársasági elnöknek jelentős formális vagy informális befolyása van bizonyos
szakterületeken (pl. a külügyekre).
A parlamentáris kormányformájú államokban az államfő vagy csak formálisan, vagy még

úgy sem feje a végrehajtó hatalomnak. Az elnöki hatalom erőssége a különböző hatalmi ágak
vonatkozásában eltérő lehet.
törzsanyag
53
A köztársasági elnöki intézmény 1989-ig a magyar jogtörténetben nem játszott túlságosan je-
lentős szerepet sem időtartamát, sem a tisztség viselőinek tényleges tevékenységét tekintve. A
magyar köztársasági elnökök tényleges hatásköre – kifejezett törekvések ellenére is – mindig
reprezentatív volt.
A köztársasági elnöki intézmény szabályozása az Alkotmányban – figyelemmel az 1946. évi I.
törvénycikkben foglalt szabályozásra is –a rendszerváltozás körülményei között szakmai, vala-
mint politikai viták eredményeként alakult ki.
A Magyar Köztársaság elnöke az alkotmányi szabályozás szerint a hatalmi ágakon kívül áll,
s közöttük egyensúlyozó, közvetítő szerepet tölt be. Nem feje, még csak nem is részese a végre-
hajtó hatalomnak. A köztársasági elnöknek valamennyi hatalmi ág – de különösen a törvényho-
zó és a végrehajtó hatalom – tekintetében vannak jogosítványai anélkül, hogy e szerveket irányí-
taná, vagy azok hatásköreit gyakorolhatná.
Az elnök jogállásának legfontosabb elemeit az Alkotmány, valamint az Alkotmánybíróság
egyes határozatai állapítják meg.
A köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokrati-

kus működése felett. A nemzet egysége kifejezésre való utalás az elnök politikai függetlensé-
gét, pártatlanságát jelenti, amely konkrét formában is megjelenik pl. a köztársasági elnökre vo-
natkozó összeférhetetlenségi szabályban.
Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést az elnök az Alkotmányban megha-
tározott különböző hatáskörei gyakorlásával látja el, amelynek során mindig figyelemmel kell
lennie az egész államszervezet demokratikus működésére.
Az „őrködés” megnyilvánulhat az elnök kifejezett ellenőrző jogkörei (pl. relatív vétójog, nép-
szavazás vagy törvény kezdeményezése) gyakorlásában, de a demokratikus működés súlyos
zavarának elhárítását szolgálhatják az elnök önálló politikai döntései is (pl. az Országgyűlés
feloszlatása, a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés újbóli összehívása rendkívüli állapot
vagy szükségállapot esetén, illetve a kinevezés vagy jóváhagyás tartalmi okból történő megta-
gadása).
A politikai döntések alapjául szolgáló feltételek fennállása vagy minősítése nem függ az elnök
értékelésétől, ő csak saját beavatkozásának szükségességét mérlegeli.
Ám e körön belül sem feltétlenül érvényesül az elnök döntési autonómiája, mert pl. az Or-
szággyűlés akadályoztatása esetén kinyilváníthatja a hadiállapotot, kihirdetheti a rendkívüli
állapotot és létrehozhatja a Honvédelmi Tanácsot, vagy kihirdetheti a szükségállapotot. Ennek
az elnöki döntésnek azonban érvényességi feltétele, hogy előzetesen a Házelnök, a miniszterel-
nök és az Alkotmánybíróság elnöke együttesen állapítsa meg az Országgyűlés akadályoztatásá-
nak tényét, valamint az intézkedés indokoltságát.
1 Az elnök alkotmányjogi jogállása részeként fogható fel, hogy „a köztársasági elnök a Ma-
2 gyar Honvédség főparancsnoka”.
3
Az Alkotmánybíróság határozata szerint a főparancsnok a Magyar Honvédségen kívül áll, annak nem
4
vezetője, hanem irányítója. Az irányításra vonatkozó hatásköre közjogilag nem különbözik egyéb kineve-
5 zési, jóváhagyási, megerősítési jogköreitől. Az Alkotmány nem is nevesíti, hogy az elnök hatáskörén belül
melyek a „főhadúri” jogosítványok. Az Alkotmányon kívül a honvédelmi törvény is rendelkezik a Magyar
Honvédség irányításáról. A Magyar Honvédség irányítására – az Alkotmányban meghatározott keretek
között - kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, továbbá a honvédelmi miniszter,
valamint egyes honvédelmi feladatok végrehajtásának irányítására – feladat és hatáskörének megfelelően
– az illetékes miniszter jogosult. A rendkívüli állapot (hadiállapot vagy háborús veszély) esetén az Or-
szággyűlés által létrehozott Honvédelmi Tanács, amelynek a köztársasági elnök az elnöke, dönt a Magyar
Honvédség alkalmazásáról.
törzsanyag
54

2.3.2 A köztársasági elnök és az Országgyűlés
Az államfő és a törvényhozó szerv között minden alkotmányosan működő államban rendkí-

vül sokoldalú, összetett és gazdag kapcsolatrendszer van. A kapcsolatok formái az egyes álla-
mokban jelentős eltéréseket mutatnak, amelyek alakulására hatással van az adott állam kor-
mányzati rendszere, az elnök hatalmi súlya, a törvényhozó szerv szerkezete stb. E kapcsolatok
kölcsönös függőségként jellemezhetők.
Az Alkotmány szerint:
- az elnököt az Országgyűlés választja meg;
- az Országgyűlés dönt az elnökkel szembeni összeférhetetlenség megállapításáról, le-
mondásának elfogadásáról, a feladatai ellátásában való átmeneti akadályoztatása megál-
lapításáról, valamint az elnökkel szembeni jogi felelősségre vonás kezdeményezéséről;
- az elnök tűzi ki az országgyűlési képviselők általános választásának időpontját, átveszi
a képviselők megbízóleveleit, összehívja és megnyitja az Országgyűlés alakuló ülését,
továbbá összehívja a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a rendkívüli jogrend idő-
tartama alatt, megbízatása meghosszabbítása végett;
- az elnök kérelmére az Országgyűlést rendkívüli ülésszakra vagy ülésre kell összehívni;
- az elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal legfeljebb 30 napra
elnapolhatja; az elnapolás – bár szintén nem ellenjegyzéshez kötött – korlátozott hatás-
kör, mert az elnapolás ideje alatt a képviselők egyötödének kezdeményezésére az Or-
szággyűlést össze kell hívni;
- szintén behatárolt döntési hatáskör a Parlament feloszlatásának joga; erre a köztársasági
elnök csak akkor jogosult, ha az Országgyűlés – ugyanazon Országgyűlés megbízatása
idején – tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a
Kormánytól, valamint a Kormány megbízatásának megszűnése esetén az elnök által
miniszterelnöknek javasolt személyt (aki nem szükségképpen egy személy) az első
személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja
meg az Országgyűlés (E mérlegelés alapján meghozható döntést az Alkotmány olyan
előfeltételekhez köti, amelyek előfordulása szinte kizárt.);
- a köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és annak bizottságai
ülésén;
- javaslatot tehet az Országgyűlésnek intézkedés megtételére (pl. parlamenti vitanap tar-
tására, parlamenti vizsgálóbizottság létrehozására stb.), népszavazást kezdeményezhet,
zárt ülés tartását javasolhatja;
- törvényt kezdeményezhet és köteles gondoskodni a törvények kihirdetéséről; ez utóbbi
úgy valósul meg, hogy a kihirdetésre megküldött törvényt aláírja és a Magyar Közlöny
szerkesztőségének kihirdetés céljából megküldi;
- a kihirdetési hatáskörhöz csatlakozhat az elnök egyszeri halasztó hatályú (relatív) vétó- 1
joga, valamint – alkotmányellenesség esetén – előzetes normakontroll kezdeményezése 2
az Alkotmánybíróságnál („alkotmányossági vétó”); 3
- ha az Alkotmánybíróság – soron kívüli eljárásban – megállapítja az alkotmányellenes- 4
séget, nem kerülhet sor a kihirdetésre, hanem a törvényt a köztársasági elnök az alkot-
5
mányellenesség megszüntetése végett visszaküldi az Országgyűlésnek;
- ha az Alkotmánybíróság nem állapít meg alkotmányellenességet, az elnök köteles a tör-
vényt aláírni és öt napon belül kihirdetni.
2.3.3 A köztársasági elnök és a Kormány
A köztársasági elnök és a Kormány kapcsolatának alapja az Alkotmány azon rendelkezése,

miszerint: „a miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többsé-
gének szavazatával választja”.
törzsanyag
55
A miniszterelnök jelölésére a parlamentáris államok alkotmányos gyakorlatát követve nálunk

is az a megoldás alakult ki, hogy a kormányfőre tett javaslatkor az elnök a képviselő-
választások során kialakult parlamenti párterőviszonyokat és a koalíciós tárgyalások eredményét
veszi figyelembe.
A kormányprogram elfogadásával együtt megválasztott miniszterelnök javaslatára a miniszte-

reket a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszterek felmentésére is csak a miniszterelnök javas-
latára kerülhet sor. Az államtitkárokat szintén a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel a mi-
niszterelnök javaslatára.
2.3.4 A köztársasági elnök feladat- és hatásköre
Az elnök kormányzati munkában betöltött szerepének egyik legfontosabb kérdése, hogy

mennyire kap önállóságot az államfői hatalom gyakorlásában, illetőleg mi korlátozhatja az el-
nök cselekvési lehetőségeit.
Az államfőre vonatkozó magyar alkotmányos szabályozásból megállapítható, hogy aktusai-

nak döntő többsége a végrehajtó hatalom (miniszterelnök, miniszter) ellenjegyzéséhez kö-
tött.
Az ellenjegyzés az aktusok érvényességi kelléke, amellyel a végrehajtó hatalom átvállalja a
politikai felelősséget az államfőtől, és biztosítja a végrehajtó hatalom cselekvési egységét.
Mégis van a már korábban említetteken kívül néhány olyan hatáskör, amelyeket az elnök a
végrehajtó hatalom ellenjegyzése nélkül gyakorol (ilyen pl. a magyar állam képviselete, az or-
szágos népszavazás időpontjának megállapítása, a bírói függetlenség érvényesítésével össz-
hangban pedig a bírák és a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseinek kinevezése).
A köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött hatáskörei:

- a nemzetközi szerződések megkötése (ratifikálása) a Magyar Köztársaság nevében (ha a
szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Or-
szággyűlés előzetes hozzájárulása szükséges);
- aktív és passzív követségi jog gyakorlása;
- az egyéni kegyelmezési jog gyakorlása, amely az állam büntetőigényéről, illetőleg a
büntetőjogi felelősség jogerős megállapítása után a kiszabott büntetés vagy a helyére
lépő intézkedés végrehajtásáról való lemondást, vagy a büntetett előélethez fűződő hát-
rányok alóli mentesítést jelenti;
- állampolgársági ügyekben való döntés (honosítás, visszahonosítás, az állampolgárságról
való lemondás elfogadása, az állampolgárság visszavonása);
1 - a köztársasági elnök kinevezi és felmenti:
2 • az államtitkárokat,
3 • a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit,
4
• az egyetemi tanárokat,
• a Honvéd Vezérkar főnökét;
5
- kinevezi, előlépteti, elbocsátja, felmenti beosztásából, lefokozza, rendfokozatban visz-
szaveti, nyugállományba helyezi a tábornokokat;
- megbízza és felmenti az állami egyetemek rektorait;
- megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét;
- kitüntetéseket adományoz.
Az Alkotmány szerint a köztársasági elnök dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön

törvény a hatáskörébe utal.
A kinevezés kötött jogkör, amelyet nem az elnök kezdeményez, hanem a törvényben megha-
törzsanyag
tározott más szerv. A kinevezés teljesítése a javasolt személy kiválasztásának elfogadását és

megerősítését jelenti. (Bár az Alkotmány nem rendelkezik róla, a köztársasági elnök – önálló
jogkörében – nevezi ki a Köztársaság Elnöki Hivatalának vezetőjét és annak helyettesét.)
56

A köztársasági elnök tartalmi okból akkor utasíthatja el a kinevezési javaslatot, ha alapos
okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését
súlyosan zavarná.
Ebből a szempontból az elnök kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül, és az ál-
lamszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát akkor állapíthatja meg, ha alapos okkal
arra következtet, hogy a kinevezés (megerősítés) miatt az érintett szerv alapfeladatainak ellátá-
sára alkalmatlanná válik.
A köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést, ha azt észleli, hogy a teljesítéshez
megkívánt jogi előfeltételek nem állnak fenn (pl. magyar állampolgárság, eljárási követelmé-
nyek, szakmai kvalifikáció stb.).
A kinevezési javaslatot elutasító döntésből ki kell tűnnie, hogy az elnök a javaslatot mely jog-
szabályi feltételek hiánya miatt utasította el, illetőleg szerepelnie kell benne azoknak a tények-
nek, amelyekből az elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszer-
vezet demokratikus működését súlyosan zavarná.
2.3.5 A köztársasági elnök megválasztása és megbízatása
A Magyar Köztársaság elnökét az Országgyűlés öt évre választja, és legfeljebb egy alka-

lommal választható újra.
Köztársasági elnökké megválasztható bármely választójogosult magyar állampolgár, aki a
választás napjáig 35. életévét betöltötte.
A választást jelölés előzi meg, amelynek érvényességéhez legalább 50 országgyűlési képvise-
lő ajánlása szükséges. Minden képviselő csak egy jelöltet ajánlhat.
A választás titkos szavazással történik, és szükség esetén többfordulós. Az első (esetleg máso-
dik) fordulóban az elnök megválasztásához a képviselők kétharmadának a szavazatát kell el-
nyerni. Ha a második fordulóban is eredménytelen volt a választás, a harmadik fordulóban már
csak (legfeljebb) az a két jelölt indulhat, aki az előző fordulóban a legtöbb szavazatot kapta, s az
lesz a köztársasági elnök, aki – függetlenül a szavazásban résztvevők számától – megszerezte a
szavazatok többségét.
Miután Magyarországon alelnöki tisztséget nem rendszeresített az Alkotmány, a köztársasági

elnök átmeneti akadályoztatása, vagy megbízatásának a megbízási idő lejárta előtti megszűnése
esetén közjogi provizórium keletkezik.
Ilyenkor a köztársasági elnöki jogkört az új elnök hivatalba lépéséig, illetőleg az átmeneti
akadályoztatás megszűntéig az Országgyűlés elnöke gyakorolja az Alkotmányban meghatáro-
zott korlátozásokkal.
1
Az elnöki megbízatás megszűnik: 2
- a megbízatás idejének lejártával; 3
- az elnök halálával; 4
- lemondással;
5
- a feladatkör ellátását 90 napon túl lehetetlenné tévő állapottal;
- az összeférhetetlenség kimondásával,
- az elnöki tisztségtől történő megfosztással.
Az összeférhetetlenség kimondásáról – ha az elnök a fennálló összeférhetetlenségi okot nem

szünteti meg – bármelyik képviselő javaslatára az Országgyűlés kétharmados többséggel, titkos
szavazással dönt.
Az Alkotmány szabályai szerint a köztársasági elnök személye sérthetetlen, büntetőjogi vé-

delmét külön törvény biztosítja. Az elnöki sérthetetlenség azonban nem azonos a királyoknak
törzsanyag
a felelősség alóli abszolút mentességével.

A sérthetetlenség biztosításának a célja csupán az esetleges zaklatásnak az elnök személyétől
való távoltartása jogi eszközökkel, valamint az államfői tisztség tekintélyének a megőrzése.
57
A magyar szabályozás – összhangban más parlamentáris köztársaságok alkotmányaival – a

köztársasági elnök sérthetetlenségének megállapításán túl ugyancsak szabályozza az elnök jogi
felelősségének határait.
E szerint felelőssége csak akkor áll fenn, ha hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével ösz-
szefüggésben bűncselekményt követ el, illetőleg tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt,
vagy más törvényt szándékosan megsérti.
Az elnök olyan büntetőjogilag üldözendő cselekményével kapcsolatban, amely hivatali tevé-
kenységével nincsen összefüggésben, csak megbízatásának lejárta után indítható eljárás (ha az
időközben nem évül el).
A felelősségre vonást (a tisztsége gyakorlása során) az Alkotmányt vagy valamely más

törvényt szándékosan megsértő köztársasági elnökkel szemben az Alkotmánybíróság végzi,
amely, ha a törvénysértés tényét megállapítja, az elnököt megfoszthatja tisztségétől.
Ha az elnök elleni eljárás a hivatali ideje alatt hivatali tevékenységével összefüggésben elkö-
vetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság az eljárásban a
büntetőeljárás rendelkezéseit is alkalmazza.
Ha az elnököt szándékos bűncselekmény elkövetésében bűnösnek találja, vele szemben (a
tisztségtől történő lehetséges megfosztás mellett) bármely olyan büntetést kiszabhat vagy bár-
mely olyan intézkedést alkalmazhat, amelyet a Btk. az adott cselekményre meghatároz.
2.4 A jogvédelmi szervek
2.4.1 A bíróság; Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács
Az igazságszolgáltatás a közhatalom gyakorlásának az államilag szervezett társadalom létre-

jötte óta gyakorolt formája. Az igazságszolgáltatás jogalkalmazó tevékenység, amelynek során
egyedi jogvitás ügyeknek jogszabályok alapján történő eldöntése valósul meg annak érdekében,
hogy a jogszerű állapot helyreálljon, illetőleg a jogsérelem által okozott joghátrány kiegyenlí-
tődjön.
Az igazságszolgáltatás a funkció létezése óta a bíróságok feladata. Az Alkotmány alapvető
emberi jogként rögzíti – nemzetközi szerződésekre és más nemzetközi jogi dokumentumokra is
tekintettel –, hogy a Magyar Köztársaságban:
„mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a
jogait és a kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és
nyilvános tárgyaláson bírálja el.” (Alk. 57.§ (1) bek.).
1 Az Alkotmány rendelkezik továbbá a magyar bíróságok szervezetrendszeréről. E szerint az

2 igazságszolgáltatást a Legfelsőbb Bíróság, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei
3 bíróságok, valamint a helyi és munkaügyi bíróságok gyakorolják, de törvény az ügyek meg-
4 határozott csoportjaira külön bíróságok létesítését is elrendelheti.
5
A bírósági útra tartozó ügyek körét törvény állapítja meg. Az igazságszolgáltatás a bíró-
ságok monopóliuma, a törvényesség és pártatlanság feltételeit ugyanis a bírósági eljárás sajátos
garanciarendszere tudja a leghatékonyabban megteremteni.
A jogegyenlőség általános alkotmányos elvéből következik, hogy a bíróság előtt mindenki
egyenlő, mindenki bíróságra tartozó ügyében ugyanolyan bíróság jár el, egységes jogszabályok
alapján. Nincsenek sem privilegizált, sem diszkriminatív bíróságok.
A bíróságok a Magyar Köztársaságban egységes rendszert alkotnak.

Az egységes bírósági rendszeren belül működő ún. rendes bíróságok jellemzője, hogy hatás-
körükbe tartozik minden olyan igazságszolgáltatási jellegű ügy, amelyre nézve jogszabály nem
törzsanyag
írja elő más szervek eljárását.

Ezektől eltér a munkaügyi bíróság hatásköre, hiszen ezt speciális igazságszolgáltatási feladat
ellátására rendszeresítették, tehát külön bíróságként működik.
58

2.4.1.1 A bírósági szervezet
A Magyar Köztársaság bírósági szervezetét – az ítélőtábla kivételével – az általános állami

területi beosztás szerint alakították ki.
A bíróságok függetlenek, köztük szervezeti alá-fölérendeltség nincsen, a többi, hatalmi tevé-
kenységet megvalósító közhatalmi szervvel pedig mellérendeltségi kapcsolatban állnak.
2003. július 1-jétől három – Budapest, Szeged és Pécs székhelyekkel –, 2005. január 1-jétől
további kettő – Debrecen és Győr székhelyekkel – ítélőtábla kezdte meg működését Magyaror-
szágon.
Az ítélőtáblák elbírálják – a törvényben meghatározott ügyekben – a helyi, vagy a megyei bí-
róság határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot, illetve eljárnak a hatáskörébe utalt egyéb
ügyekben.
Az ítélőtáblákat az elnök vezeti, szervezetükben tanácsok, büntető, polgári kollégiumok –
a Fővárosi Ítélőtáblán közigazgatási kollégium is –, továbbá a bírák fegyelmi ügyeiben eljáró
első fokú fegyelmi bíróság működnek. A kijelölt megyei bíróságokon működő katonai tanácsok
által első fokon elbírált ügyekben a Fővárosi Ítélőtábla katonai tanácsa jár el.
A bírói szervezet csúcsán a Legfelsőbb Bíróság helyezkedik el, amelynek vezetője – a köz-
társasági elnök javaslatára – az Országgyűlés által hat évre választott elnök.
Az elnökhelyetteseket – az Országos Igazságszolgáltatási Tanács véleményének kikérése
után – a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára hat évre a köztársasági elnök nevezi ki.
Az elnök egyben elnöke az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak is, s tanácskozási joggal
részt vehet az Országgyűlés ülésein és az Alkotmánybíróság teljes ülésén.
A Legfelsőbb Bíróság
- elbírálja – törvényben meghatározott ügyekben – a megyei bíróság, vagy az ítélőtáblák
határozata ellen előterjesztett jogorvoslatokat;
- elbírálja a felülvizsgálati kérelmeket;
- a bíróságokra kötelező jogegységi határozatokat hoz;
- eljár a hatáskörébe tartozó egyéb ügyekben.
A Legfelsőbb Bíróságon az ítélkező tevékenységet a hivatásos bírák gyakorolják ítélkező ta-

nácsokban, a jogegységi határozatokat a jogegységi tanácsok hozzák meg, az azonos ügyek-
ben eljáró bírák pedig büntető, polgári és közigazgatási kollégiumot alkotnak.
A Legfelsőbb Bíróságon a bírák fegyelmi ügyeiben első és másodfokon eljáró fegyelmi bíró-
ság működik.
A Legfelsőbb Bíróságon, az ítélőtáblákon és a megyei bíróságokon a bíróságok igazgatásá-
ban részt vevő testületi szervek (bírói önkormányzatok) működnek. 1
2
Az ítélkezés, a bírósági jogalkalmazás egységességének biztosítása a Legfelsőbb Bíróság 3
feladata. A Legfelsőbb Bíróság e feladatának ellátása körében jogegységi határozatokat hoz és 4
elvi bírósági határozatokat tesz közzé. Ezek célja, hogy a bíróságok azonos ügyek elbírálása-
5
kor egységesen értelmezzék a jogszabályokat.
Jogegységi eljárásnak van helye, ha:

- a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében elvi
kérdésben jogegységi határozat meghozatala szükséges, illetve
- ha a Legfelsőbb Bíróság valamely tanácsa jogkérdésben el kíván térni a Legfelsőbb Bíróság má-
sik ítélkező tanácsának határozatától. Ebben az esetben a Legfelsőbb Bíróság tanácsa kezdemé-
nyezi a jogegységi eljárást, és a jogegységi határozat meghozataláig az eljárást felfüggeszti.
A Legfelsőbb Bíróságon polgári, büntető, gazdasági, munkaügyi és közigazgatási jogegységi tanácsok

működnek, amelyek öttagúak és ad hoc jellegűek. A tanácsot az elnök, az elnökhelyettes, a kollégiumveze-
törzsanyag
tő vagy annak helyettese vezeti. Hét tagú tanács jár el – a Legfelsőbb Bíróság elnökének vagy elnökhe-
lyettesének elnökletével – akkor, ha a jogegységi tanácsban hozandó döntés több szakág ügykörét érinti.
59
A jogegységi tanács a határozatát a „Magyar Köztársaság nevében” hozza, és azt a Magyar Közlöny-
ben közzé kell tenni. A jogegységi határozatok a bíróságokra formálisan is kötelezőek, a felekre azonban
– ha törvény kivételt nem tesz – nem terjed ki a hatályuk.
A kollégiumok az egységes ítélkezési tevékenység biztosítása érdekében elemzik a bíróságok gyakorla-
tát, és véleményt nyilvánítanak a vitás jogalkalmazási kérdésekben, szükség esetén pedig javasolják a
Legfelsőbb Bíróság, illetőleg az ítélőtáblák kollégiumvezetőinek a jogegységi eljárás kezdeményezését.
2.4.1.2 A bírák jogállása
A bírói függetlenség rendkívül fontos alkotmányos alapelv, amely minden más hatalmi ágtól
való függetlenséget, befolyástól mentességet, kizárólag a törvénynek való alávetettséget jelent.
Az Alkotmány, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. tör-
vény szerint a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, a jogszabályok
alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési tevékenységükkel összefüggés-
ben nem befolyásolhatóak, és nem utasíthatóak.
A bírói függetlenség garanciái közül kiemelkedik, hogy a bírák egzisztenciája biztosított le-
gyen. A hivatásos bírót – ha a törvény kivételt nem tesz – pályázat alapján, pályaalkalmassági
vizsgálatnak alávetve, a bírói tanács véleményét meghallgatva, a bíróság elnökének javaslatára a
köztársasági elnök nevezi ki. A pályaalkalmassági vizsgálat eredményét az Országos Igazság-
szolgáltatási Tanács bírálja el. Az első bírói kinevezés három évre, ezt követően határozatlan
időre szól.
A Magyar Köztársaságban bíróvá az nevezhető ki, aki magyar állampolgár, büntetlen előéletű,
választójogosult, egyetemi jogi végzettséggel rendelkezik, és a jogi szakvizsgát letette, legalább
egy évi bírósági vagy ügyészségi titkári stb. tevékenységet folytatott, s vállalja, hogy a vonatko-
zó törvény rendelkezéseinek megfelelő vagyonnyilatkozatot tesz.
A katonai bíróvá történő kinevezés további feltétele, hogy a kinevezendő személy a Magyar
Honvédség hivatásos tisztje legyen.
A bírói szolgálati viszonyt – a bíró akarata ellenére – csak a törvényben meghatározott okból
és a törvényben szabályozott eljárás szerint (pl. ha a bíró tisztségének ellátására tartósan alkal-
matlanná válik, vele szemben jogerősen szabadságvesztést vagy közérdekű munkát szabtak ki,
kényszergyógykezelését rendelték el, ha választójogát elveszti, vagyonnyilatkozat-tételi kötele-
zettségét elmulasztja stb.) lehet megszüntetni.
A bírói függetlenséget garantálják az összeférhetetlenségi rendelkezések is.

1
A hivatásos bíró nem lehet tagja politikai pártnak, és politikai tevékenységet sem folytathat, nem lehet
2 országgyűlési vagy önkormányzati képviselő, polgármester, illetőleg a központi államigazgatási szervek-
3 ről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény hatálya alá
4 tartozó állami vezető, tisztsége ellátásán kívül – a tudományos, művészeti, irodalmi, oktató és műszaki
alkotó tevékenység kivételével – más kereső foglalkozást nem folytathat, és ezzel sem veszélyeztetheti
5
függetlenségét és pártatlanságát, nem lehet gazdasági társaság és szövetkezet vezető tisztségviselője vagy
felügyelő bizottságának tagja, valamint gazdasági társaság személyes közreműködésre kötelezett vagy
korlátlanul felelős tagja, nem lehet választott bíróság tagja.
Köteles a tisztségéhez méltó, kifogástalan magatartást tanúsítani, és tartózkodni minden olyan meg-
nyilvánulástól, amely a bírósági eljárásba vetett bizalom, vagy a bíróság tekintélyének csorbítására lenne
alkalmas, minden ügyben befolyástól mentesen és részrehajlás nélkül köteles eljárni.
A bíróság elnökének, elnökhelyettesének, valamint kollégiumvezetőjének és csoportvezetőjének – a Pol-
gári perrendtartásban (1952. évi III. törvény) meghatározott – hozzátartozója az általa vezetett bírósá-
gon, kollégiumban vagy csoportban bíróként nem működhet (együttalkalmazási tilalom).
A bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét biztosító

javadalmazás illeti meg.
törzsanyag
60

Ugyancsak a bírói függetlenség biztosítékául szolgál a bírák mentelmi jogának szabályozá-
sa. Hivatásos bíróval (valamint – az igazságszolgáltatásban való részvételével összefüggő cse-
lekmény miatt – ülnökkel) szemben büntető vagy szabálysértési eljárást indítani, vagy ilyen
eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni – a tettenérés esetét kivéve – csak a köztársasági
elnök – a Legfelsőbb Bíróság elnöke esetében az Országgyűlés – hozzájárulásával lehet.
A bírák fegyelmi ügyeiben a fegyelmi bíróságok folytatják le az eljárást. A bírói függetlenség
nem érvényesülhetne a bírósági szervezet függetlensége, autonómiája nélkül.
2.4.1.3 Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács
Az OIT – a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával – ellátja a bíróságok igaz-

gatásának központi feladatait, és felügyeletet gyakorol az Országos Ítélőtábla és a megyei bíró-
ságok elnökének igazgatási tevékenysége felett.
Az OIT 15 főből álló testület. Elnöke és tagjainak egy része egyéb tisztsége alapján, „hivatal-
ból” válik az OIT tagjává, tagjainak többsége azonban választással nyeri el e tisztségét.
A testület elnöke a Legfelsőbb Bíróság elnöke, tagjai: az igazságügyi és rendészeti miniszter,
a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmányügyi, vala-
mint Költségvetési Bizottságainak egy-egy kijelölt képviselője, továbbá a bírák küldöttértekez-
lete által a küldöttek közül titkosan, szavazattöbbséggel választott 9 bíró. (A küldöttértekezlet 9
póttagot is választ.)
Az OIT tagjává az a bíró választható meg, akinek legalább ötéves bírói gyakorlata van. Az
OIT, illetőleg a választott bírói tagok (póttagok) megbízatása hat évre szól.
Az OIT többek között:

- irányítja és ellenőrzi a kinevezési hatáskörébe tartozó bírósági elnökök igazgatási tevékenységét,
az OIT nevezi ki és menti fel az ítélőtáblák elnökeit és annak helyetteseit, valamint annak kollé-
giumvezetőit, a megyei bíróság elnökét és elnökhelyettesét, a kollégiumvezetőt, az OIT Hivatalá-
nak vezetőjét és helyetteseit,
- gyakorolja a bírósági fejezetre vonatkozó költségvetési és gazdálkodási feladatokat, közvetlenül
irányítja a belső ellenőrzést és a bírósági fejezet felügyeleti, pénzügyi ellenőrzését,
- munkáltatói és személyügyi jogkört gyakorol, továbbá ellátja a központi oktatási feladatokat, va-
lamint az ülnökök választásával kapcsolatos feladatokat,
- megállapítja az OIT szervezeti és működési szabályzatát, és meghatározza a bíróságok szervezeti
és működési szabályzatának alapelveit, jóváhagyja a hatáskörébe tartozó bíróságok szervezeti és
működési szabályzatait,
- irányítja a Hivatal tevékenységét, továbbá a bíróságok informatikai fejlesztését,
- igazgatási feladatainak ellátása érdekében – a jogszabályok keretei között – a bíróságokra köte-
lező szabályzatokat alkot, ajánlásokat és határozatokat hoz, és ezek megtartását ellenőrzi,
- véleményt nyilvánít, illetve kinevezési (felmentési) jogkört gyakorol a hatáskörébe tartozó bíró- 1
sági vezetői tisztségekkel kapcsolatban.
2
Az OIT határozatait az ülésein, szótöbbséggel hozza meg, szavazategyenlőség esetén az elnök 3
szavazata dönt. A határozatképességhez tagjai legalább kétharmadának a jelenléte szükséges. 4
5
A bírósági vezetők feladata a bíróság, illetőleg a bírósági szervezeti egység vezetése, ők fele-
lősek a vezetésük alatt álló szervezet jogszabályoknak megfelelő hatékony működéséért. Bíró-
sági vezető: a bíróság elnöke, elnökhelyettese, a kollégiumvezető, a kollégiumvezető-helyettes,
a tanácselnök, a csoportvezető és a csoportvezető-helyettes.
Bírósági vezetői állást csak bíró tölthet be, vezetői kinevezése – a tanácselnök kivételével –
hat évre szól. A tanácselnököt határozatlan időre kell kinevezni.
A bírósági vezetői állást – a Legfelsőbb Bíróság elnökének kivételével, ellenkező törvényi
rendelkezés hiányában – pályázat útján kell betölteni, az illetékes bírói önkormányzat vélemé-
nyének meghallgatásával.
törzsanyag
61
2.4.2 Az ügyészség
A nyugat-európai polgári államok az ügyészi funkciót az állam büntető hatalmának gyakor-

lásához kötik. Az ügyészt a legszélesebb értelemben felfogott büntető igazságszolgáltatás részé-
nek tekintik, akinek fő feladata a bűnüldözés.
A bűnüldözésnek része a bűncselekmények felderítése, a felelősségre vonás érdekében a bírói
eljárás megindítása a vádemeléssel, valamint a vád képviselete a bíróság előtt. Az ügyészi funk-
ció kiterjed a büntetés végrehajtásának ellenőrzésére is.
Az ügyész mint közvádló a vádindítvány útján képviseli a törvényességet, valamint a végre-

hajtó hatalom büntető politikáját.
Az ügyészi funkció gyakorlása az ügyészt szervezetileg a végrehajtó hatalomhoz köti. Európa
polgári államaiban az ügyészi szervezet amúgy francia példa nyomán jött létre.
Magyarországon a modern polgári ügyészségi szervezet kialakítására az 1871. évi XXXIII.
törvénycikkel került sor. Az ügyészség az igazságügy-miniszternek alárendelten működött.
A kelet-európai volt szocialista országokban az 1936. évi szovjet (sztálini) alkotmány mintá-
jára alakították ki az államszervezetet, a hatalom egységének elve alapján.
Az ügyészséget szervezetileg a törvényhozó szervnek rendelték alá, de minden más állami

szervtől függetlenítették, ugyanakkor a hagyományos ügyészi funkciók mellett létrehozták az
általános törvényességi felügyeletet.
Ennek részeként az ügyészség ellenőrizhette a közigazgatás, a gazdálkodó szervek és a társa-
dalmi szervek törvényes működését, állandó, rendszeres, tervszerű ellenőrzéseket végezve az
érintett szerveknél.
2.4.2.1 Az ügyészség feladat-és hatásköre
Az ügyészség nem önálló hatalmi ág, de az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően önálló

szervtípus, amely az Országgyűlésnek felelős, és nem tartozik a végrehajtó hatalom szervezeti
rendszerébe.
Az ügyészség feladata – a hatályos szabályozás szerint – gondoskodni az állampolgárok joga-

inak védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő
vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.
Ennek érdekében az ügyészség az alábbi hatáskört gyakorolja:
- meghatározott ügyekben nyomozást végez, valamint felügyeletet gyakorol a nyomozás
törvényessége felett;
1 - a bírósági eljárásban képviseli a vádat;
2 - felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett;
3 - közreműködik annak biztosításában, hogy a társadalom valamennyi szervezete, minden
4 állami szerv és állampolgár megtartsa a törvényeket, törvénysértés esetén pedig fellép a
5
törvényesség érdekében.
Az ügyész köteles biztosítani a tudomására jutott bűncselekmények következetes üldözését,
továbbá azt, hogy senkit törvényellenesen ne vonjanak büntetőjogi felelősségre, ne fosszanak
meg személyi szabadságától, senkit törvénytelen jogfosztás, korlátozás vagy zaklatás ne érjen.
Az ügyész a nyomozás törvényessége feletti felügyelete keretében:
- felülvizsgálhatja a nyomozó szervek (rendőrség, vám- és pénzügyőrség, határőrség)
nyomozati intézkedéseit, az őrizetbevétel elrendelésének törvényességét;
- elbírálja a nyomozás során hozott határozatok ellen, intézkedések és intézkedések el-
mulasztása miatt előterjesztett panaszokat;
- nyomozást rendelhet el;
- egyes nyomozati cselekményeket maga végezhet;
törzsanyag
- vagy utasíthatja azok lefolytatására a nyomozó szerveket, vagy a nyomozást magához

vonhatja, dönthet a nyomozás megtagadásáról, megszüntetéséről, dönthet a vádemelés-
ről.
62

A nyomozó szerv a nyomozásra vonatkozó egyedi ügyekben adott ügyészi utasításokat köte-
les teljesíteni.
A törvényben meghatározott bűncselekmények nyomozása kizárólag az ügyészség hatásköré-
be tartozik. Ilyenek például: a képviselők, az Országgyűlés által választott tisztségviselők, bírák,
ügyészek által vagy ellen elkövetett bűncselekmények, vagy a hamis vád, hamis tanúzás, zug-
írászat, a katona által elkövetett katonai bűntett stb.
Az ügyész részt vesz a bírósági eljárásban annak érdekében, hogy a bíróságok határozatai
megfeleljenek a Magyar Köztársaság törvényeinek.
Az ügyész a bírósági eljárásban, a büntető ügyekben vádat emel, képviseli a vádat, és indít-
ványt tesz. Annak megvizsgálása céljából, hogy az adott ügyben az eljárás és a határozat, vala-
mint a végrehajtás megfelel-e a törvényeknek, bármely büntetőügy iratait magához kérheti.
A büntetőeljárásban az ügyész a vád ura, a bíróság a vádon túl nem terjeszkedhet. Az ügyész
egyrészt módosíthatja a vádat, amely esetben a bíróság csak a módosított vád szerint folytathatja
az eljárást és szabhat ki ítéletet.
Másrészt az ügyész el is ejtheti a vádat, amely esetben a bíróság megszünteti az eljárást. Ha a
jogosult bármely okból nem képes jogainak védelmére, az ügyész polgári peres vagy
nemperes eljárást indíthat, kivéve, ha a jogszabály szerint kizárólag meghatározott személy
által érvényesíthető jogról van szó (pl. házasság felbontása, apaság vagy anyaság bírói megálla-
pítása stb.).
Az ügyész akkor is jogosult perindításra, ha erre – meghatározott esetben – külön törvény jo-
gosítja fel. (Ilyen pl. az egyesülési jogról szóló törvény, de maga az ügyészségi törvény is,
amely alapján az ügyész az óvást elutasító határozatot bíróság előtt támadhatja meg.)
Az eljárásban való részvétele során az ügyésznek tiszteletben kell tartania a felek rendelkezési
jogát, ezért jogról nem mondhat le, kötelezettséget nem vállalhat, egyezséget nem köthet. Az
ügyész az általa indított ügyben hozott bírósági határozatokkal szemben per- és jogorvoslattal
élhet.
Az ügyész felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett, felügyelete ki-

terjed a bíróság által kiszabható valamennyi büntetés és intézkedés végrehajtásának törvényes-
ségére, függetlenül attól, hogy a végrehajtást melyik állami szerv foganatosítja.
Ennek keretében ellenőrzést folytathat a büntetés-végrehajtási intézményekben és a nyomozó
hatóságoknál a személyes szabadságot korlátozó intézkedések foganatosítása, valamint a fogva
tartás körülményei törvényességének vizsgálata céljából, valamint megtekintheti a fogva tartás
körülményeit és rendjét szabályozó utasításokat és a fogva tartási iratokat.
Az ügyész köteles azonnal szabadlábra helyezni azokat, akiket törvényes határozat nélkül,
vagy a határozatban megjelölt időponton túl tartanak fogva, ellenőrizheti az illetékes szerveknél
a büntetések és intézkedések végrehajtására vonatkozó jogszabályok megtartását, meghallgat- 1
hatja a fogvatartottakat, illetőleg felülvizsgálhatja a büntetőügyben hozott határozatok végrehaj- 2
tásával kapcsolatos panaszokat. 3
4
Az ügyész törvényességi felügyeletet gyakorol a kormánynál alacsonyabb szintű államigazga-
5
tási szervek által kibocsátott jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, valamint e
szervek általános érvényű rendelkezései és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntései,
bíróságon kívül jogvitát intéző szervek (pl. Közbeszerzési Döntőbizottság) egyedi döntései,
gazdasági és egyéb szervek munkaviszonnyal és szövetkezeti tagsági viszonnyal összefüggő
egyedi döntései, továbbá a jogszabályok alapján kiadott általános érvényű rendelkezései (pl.
kollektív szerződés) felett.
Az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében óvást emelhet az alkotmánnyal vagy maga-

sabb szintű jogszabállyal ellentétes jogi norma ellen, illetőleg elbírálja azokat a törvényességi
kérelmeket, közérdekű bejelentéseket és törvénysértésre utaló jelzéseket, amelyeket az ügyész-
séghez benyújtanak.
törzsanyag
63
Helyi és területi szerveknél általános érvényű rendelkezés kiadását, módosítását vagy hatályon
kívül helyezését kezdeményezheti, megtekintheti az érintett szervek általános érvényű rendelke-
zéseit és egyedi döntéseit, vizsgálatot tarthat, valamint az illetékes szerveket felkérheti vizsgálat
lefolytatására, valamint kérheti a szervek vezetőitől az iratok és adatok rendelkezésre bocsátá-
sát, és tőlük felvilágosítást kérhet.
Az ügyész a törvénysértés kiküszöbölése érdekében óvással élhet az érintett szervnél, ha a ki-

bocsátott jogi norma ellentétes az alkotmánnyal vagy magasabb szintű jogszabállyal, illetőleg
ugyancsak óvással élhet az érintett szervnél vagy annak felettes szervénél, ha annak egyedi ügy-
ben hozott jogerős döntése törvénysértő. Ez utóbbi esetben az az intézkedés, amelyet a döntés
közlésétől számított egy éven túl benyújtott óvás nyomán tesznek meg, jóhiszeműen szerzett és
gyakorolt jogot nem sérthet.
Felszólalással élhet törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés

megszüntetése végett, figyelmeztetéssel élhet jövőbeni törvénysértés veszélye esetén a törvény-
sértés megelőzése érdekében. A felszólalást vagy a figyelmeztetést az érintett szerv vezetőjéhez
kell benyújtani.
Az ügyészt a közbiztonsági őrizetbe vétel, a szabálysértési hatóságok és bírságoló szervek el-

járásainak, az eljárás során hozott határozatainak és intézkedéseinek, valamint azok végrehajtá-
sának törvényességére való felügyelete kapcsán is megilleti az óvás, felszólalás vagy figyelmez-
tetés joga.
Az ügyésznek a szabálysértési ügyekkel kapcsolatban az elzárásra, a pénzbírságot helyettesítő
elzárásra, a szabadon bocsátásra és a fogva tartás körülményeire vonatkozó adott utasításait az
eljáró szervek kötelesek teljesíteni.
Az ügyész a jogszabályokban megállapított feltételek fennállása esetén azok ellen, akik a tör-
vényt megsértették, büntető, fegyelmi, szabálysértési és kártérítési eljárást kezdeményezhet. E
kezdeményezési jog valamennyi ügyészségi tevékenységi körben megilleti az ügyészt.
A törvénysértésnek nem minősülő hiányosság és az olyan csekély jelentőségű törvénysértés
esetén, amely más intézkedés megtételét nem indokolja, az ügyész jelzéssel (szignalizációval)
él az érintett szerv vezetőjénél.
2.4.2.2 Az ügyészség szervezete
Az ügyészség önálló – közhatalmi feladatot megvalósító – szervtípus, amely az Országgyűlés-

nek felelős, de minden más közhatalmi szervvel mellérendeltségi viszonyban, külső kapcsolata-
1 iban független szervként, csak a törvényeknek és más jogszabályoknak alárendelten műkö-
2 dik.Az ügyészi szervezet élén a legfőbb ügyész áll.
3 A legfőbb ügyész:
4
- tanácskozási joggal részt vehet az Országgyűlés ülésein és az Alkotmánybíróság teljes
ülésén;
5
- a Kormánynál, a minisztereknél, országos hatáskörű szervek vezetőinél jogi norma ki-
bocsátását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését kezdeményezheti, illetőleg tör-
vény, kormányrendelet, miniszteri rendelet tervezetére törvényességi szempontból elő-
zetes észrevételt tehet;
- a törvénykezdeményezésre jogosultnál törvény alkotását, módosítását vagy hatályon kí-
vül helyezését is javasolhatja;
- a Legfelsőbb Bíróság előtti jogegységi eljárásban gyakorolja a külön törvényben meg-
határozott jogkörét;
- tagja az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak;
- az Alkotmánybíróságnál indítványozhatja az utólagos normakontrollt, a jogi normák
törzsanyag
nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, alkotmányjogi panasz elbírálását és a

mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését, az Alkotmány ren-
delkezéseinek értelmezését, valamint az ügyészség és más szerv közötti hatásköri ösz-
szeütközés megszüntetését.
64

A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészét – a köztársasági elnök javaslatára – az Országgyűlés
hat évre választja, helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök határozatlan
időre nevezi ki.
A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni, köteles to-
vábbá az Országgyűlés ülésén a képviselői kérdésekre és interpellációkra választ adni.
Az ügyészség a legfőbb ügyész vezetése és irányítása alatt álló centralizált, hierarchizált szer-
vezet. Az ügyészségek szervezetét és működését – beleértve a belső egységek közötti munka-
megosztást is – a legfőbb ügyész utasítása szabályozza.
Az ügyészeket – a helyettesei kivételével – a legfőbb ügyész nevezi ki és menti fel, velük

kapcsolatban a munkáltatói jogok teljessége illeti meg, amelynek egy részét átruházott hatás-
körben más vezetői munkakört betöltő ügyészségi alkalmazottak is gyakorolhatják. Az ügyé-
szeknek utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat.
A Magyar Köztársaságban a következő ügyészi szervek működnek:

- a Magyar Köztársaság Legfőbb Ügyészsége;
- fellebbviteli főügyészségek (az ítélőtábláknál ismertetett öt székhelyen);
- főügyészségek (a megyékben és a fővárosban, továbbá a budapesti székhelyű
Központi Nyomozó Főügyészség);
- helyi ügyészségek (a megyékben városi, Budapesten kerületi ügyészségek);
- Katonai Főügyészség (a katonai főügyész egyben a legfőbb ügyész egyik helyettese);
- Katonai Fellebbviteli Ügyészség;
- területi katonai ügyészségek.
A legfőbb ügyész az ügyészt első alkalommal pályázat alapján nevezi ki az ügyészi tisztségbe.
Kinevezés előtt a pályázónak pályaalkalmassági vizsgálaton kell részt vennie.
A függetlenség biztosítása érdekében az ügyésszel kapcsolatban szigorú összeférhetetlenségi
szabályok érvényesülnek.
Az ügyész nem lehet tagja pártnak, és politikai tevékenységet sem folytathat, nem lehet egyidejűleg or-
szággyűlési vagy önkormányzati képviselő, tudományos, oktatói (edzői, versenybírói). művészeti, illetőleg
szerzői jogvédelem alá eső tevékenységen kívül más kereső foglalkozást nem folytathat, munkaköri felada-
taihoz kapcsolódó nyilvános szerepléséért tiszteletdíjat nem fogadhat el, nem lehet gazdasági társaság
felügyelő bizottságának, illetőleg személyes közreműködésre kötelezett tagja, valamint hivatásával össze-
férhetetlen egyéb tisztséget sem vállalhat.
Az ügyészeket mentelmi jog (annak sérthetetlenségi alakzata) illeti meg. A legfőbb ügyészt
az Országgyűlés, a többi ügyészt, ügyészségi titkárt, fogalmazót és nyomozót pedig a legfőbb
ügyész hozzájárulása nélkül őrizetbe venni, ellene büntető-, illetőleg szabálysértési eljárást indí-
tani, vagy ilyen eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni – a tettenérés esetét kivéve – nem 1
lehet. E jogról – a szabálysértési eljárás kivételével – lemondani nem lehet. 2
4
2.4.3 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosai 5
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa mint fontos állami tisztségviselő, vagy mint hiva-
tal, illetőleg jogintézmény jelentős múltra tekinthet vissza. A jogintézmény az 1960-as évektől
indult rendkívül gyors fejlődésnek Európában.
A volt szocialista országokban az 1980-as évek végén és a 90-es évek elején a rendszerválto-
zások következtében jött létre az országgyűlési biztosi intézmény. Funkcióit tekintve pótlólagos
garanciákat teremtett az alapvető állampolgári jogok biztosítására, valamint a végrehajtó hata-
lom parlamenti ellenőrzésére is.
Az országgyűlési biztos a törvényhozó hatalom intézménye, ezért e tisztség betöltéséről is a

törzsanyag
parlament dönt. Elsődleges feladata annak ellenőrzése, hogy a közigazgatásban a törvényesség

megvalósul-e. A vizsgálat azonban arra is kiterjed, hogy a hatóság munkájában nincsen-e mu-
lasztás, illetőleg hogyan bánnak az ügyfelekkel, vizsgálhatják továbbá a mérlegelési jogkörben
hozott döntéseket.
65
Az ombudsman hatásköre rendszerint kiterjed az országos és a helyi igazgatás ellenőrzésére

is, amelyet általában a rendes jogorvoslati eljárást követően gyakorolhat. A bírói függetlenség
elvéből következően azonban az igazságszolgáltatásra nem terjed ki az országgyűlési biztos
vizsgálati lehetősége. Az állampolgárok az országok többségében közvetlenül fordulhatnak
panaszaikkal az országgyűlési biztoshoz, máshol, pl. Franciaországban és Angliában szűrők
épülnek be, és csak a képviselőkön keresztül nyújthatók be a panaszok.
Az ombudsmani tisztség általában egyszemélyes, de pl. Svédországban vagy Ausztriában há-

rom-négytagú kollégiumok látják el a feladatot. Tevékenységük jellemzője, hogy általában nin-
csen közvetlen intézkedési jogosultságuk, intézkedésük ereje munkájuk sajtónyilvánosságában
rejlik. Svédországban például az ombudsman hétfőnként ad tájékoztatást az előző heti ügyekről
és intézkedésekről.
Az ombudsman azonban nemcsak az egyes államokban található meg. Az Európai Unióról
szóló maastrichti egyezmény 1991-ben létrehozta az Európai Unió ombudsmanja intézmé-
nyét. Az ombudsmant az Európai Parlament választja meg. Jogköre kiterjed – az Európai Bíró-
ság és az Első Fokú Bíróság kivételével – a Közösség valamennyi intézményének vagy testüle-
tének működésére. Az Európai Unió ombudsmanja feladatai ellátása során független, nem uta-
sítható, és megbízatásának időtartama alatt nem folytathat más foglalkozást.
Magyarországon az országgyűlési biztosi intézmény nem támaszkodhatott történelmi hagyo-

mányokra, közjogi előzményekre. Az országgyűlési biztosról, a reá vonatkozó részletes szabá-
lyozást külön törvénybe utalva, az 1989. évi XXXI. törvénnyel történt átfogó alkotmánymódosí-
tás rendelkezett mindössze egyetlen paragrafusban. Az Alkotmány ekkor egyetlen országgyűlési
biztosi tisztség létesítéséről szólt, de lehetőséget biztosított arra, hogy az Országgyűlés egyes
alkotmányos jogok védelmére külön biztost válasszon.
A külön biztosok közül elsőként a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyil-
vánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezett, létrehozva az adatvédelmi biztosi
intézményt. Az Alkotmány 32/B §-ában foglalt felhatalmazás alapján végül az 1993. évi LIX.
törvény rögzítette részletesen az országgyűlési biztosok feladatáról, jogállásáról, választásáról,
eljárásáról szóló szabályokat.
Ugyanebben az évben az 1993. évi LXXVII. törvény rendelkezett a nemzeti és etnikai kisebb-
ségek jogairól, s egyben szabályozta a nemzetiségi kisebbségi biztos feladatait is. A hatályos
alkotmány már tartalmaz rendelkezést a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biz-
tosáról, de még ma sem nevesíti az adatvédelmi biztos intézményét.
Az országgyűlési biztosok megválasztására első alkalommal 1995-ben került sor. Az általános
hatáskörű országgyűlési biztos és a szakombudsmanok egymással mellérendeltségi viszonyban
vannak, s az egyes biztosok a maguk szakterületén önálló jogkörben járnak el. A törvény csupán
a biztosok helyettesíthetőségről rendelkezik.
1 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény módosításáról
2 szóló 2007. évi XXXVII. törvény 2007. július 2.-i hatállyal megszüntette az általános hatáskörű
3 országgyűlési biztos helyettesének tisztségét. Ezzel együtt fogalmazódott meg az a szándék,
4
hogy jöjjön létre „a jövő nemzedékek biztosa”, erről azonban az Országgyűlés a hivatkozott
módosító törvényben nem rendelkezett.
5
2.4.3.1 Az országgyűlési biztos jogállása
Az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására ju-

tott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy
egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
A törvény nem határozza meg az alkotmányos visszásság fogalmát. A törvényjavaslat minisz-

teri indokolása szerint a visszásság fogalmán az alkotmányos jogokkal összefüggésben okozott
törzsanyag
sérelmet, illetőleg ennek közvetlen veszélyét kell érteni.
66

Az ombudsman az Országgyűlés szerve, kizárólag neki felelős. Tevékenységének tapaszta-
latairól – ennek keretében az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos jogvédelme
helyzetéről, valamint az általa tett kezdeményezések, ajánlások fogadtatásáról és eredményéről
– évente beszámol az Országgyűlésnek. A beszámolót az országgyűlési határozathozatalt köve-
tően a Magyar Közlönyben kell közzétenni.
Az országgyűlési biztosokat az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg

hat évre a képviselők kétharmados többségi szavazatával. Az országgyűlési biztosok egyszer
újraválaszthatók. A javasolt személyeket az Országgyűlés illetékes bizottsága – véleményezési
jogkörrel – meghallgatja.
Országgyűlési biztosnak olyan egyetemi jogi végzettségű, büntetlen előéletű magyar állam-
polgár választható meg, aki kiemelkedő tudású elméleti jogász, illetve legalább tíz évi szakmai
gyakorlattal rendelkezik az alkotmányos jogokat érintő eljárások lefolytatásában, és azok fel-
ügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkezik, valamint köz-
tiszteletnek örvend.
Nem lehet országgyűlési biztos az, aki a választásra irányuló javaslat megtételének időpontját
megelőző négy évben országgyűlési képviselő, köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja,
a Kormány tagja, államtitkár, helyettes államtitkár, a helyi önkormányzati képviselő-testület
tagja, jegyző, ügyész, a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja, vala-
mint pártalkalmazott volt. A kizáró feltétel azt kívánja megelőzni, hogy az ombudsman esetleg
saját korábbi tevékenységét vizsgálhassa. A törvényi rendelkezés és ez a célkitűzés azonban
nem mentes bizonyos ellentmondásoktól.
Az országgyűlési biztos jogállásának fontos elemét rögzíti a törvény, amikor kimondja, hogy
eljárása során független, intézkedését kizárólag az Alkotmány és törvények alapján hozza meg.
Függetlenségének biztosítékai a reá vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokban és mentelmi
jogának törvényi szabályozásában rejlenek.
Megbízatása összeférhetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai
tisztséggel.
Az országgyűlési biztos más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért – kivéve a tu-
dományos, az oktató, a művészeti, a szerzői jogvédelem alá eső, a lektori és a szerkesztői tevékenységet –
díjazást nem fogadhat el. Nem lehet gazdasági társaság vezető tisztségviselője, felügyelő bizottságának
tagja, továbbá személyes közreműködésre kötelezett tagja. Politikai tevékenységet nem folytathat, politi-
kai nyilatkozatokat nem tehet.
Ha az országgyűlési biztossal kapcsolatban összeférhetetlenségi ok áll fenn, köteles azt a megválasztá-
sát követő tíz napon belül megszüntetni. Ennek megtörténtéig e tisztségéből eredő jogkörét nem gyakorol-
hatja. Ha e törvényi előírásnak nem tesz eleget, az összeférhetetlenség megállapításáról az Országgyűlés
a képviselők kétharmadának a szavazatával dönt.
1
Az országgyűlési biztost a képviselőkkel azonos mentelmi jog illeti meg, amely kiterjed mind
2
a felelőtlenségre, mind a sérthetetlenségre. Az országgyűlési biztost a mentelmi jog a megvá-
3
lasztásának napjától megilleti, de a mentelmi jog szempontjából már az e tisztségre javasolt
személyt is úgy kell tekinteni, mintha országgyűlési biztos lenne. 4
5
Az országgyűlési biztos megbízatása a megbízatási idő leteltével, halállal, lemondással, ösz-
szeférhetetlenség kimondásával, felmentéssel, tisztségtől való megfosztással szűnik meg. A
lemondást írásban kell közölni az Országgyűlés elnökével, aki köteles azt elfogadni.
Felmentéssel szűnhet meg a megbízás, ha az ombudsman neki fel nem róható okból kilencven
napon túlmenően nem képes megbízatásából eredő feladatainak eleget tenni.
Ha az országgyűlési biztos neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő felada-
tainak, vagy jogerős ítéletben megállapított bűntettet követ el, illetőleg tisztségére más módon
méltatlanná válik, az Országgyűlés megfoszthatja a tisztségétől. A megfosztást az Országgyű-
lés mentelmi és összeférhetetlenségi bizottsága indítványozhatja.
törzsanyag
67
2.4.3.2 Az országgyűlési biztos feladat- és hatásköre
Az ombudsman eljárásának megindítása érdekében bárki fordulhat hozzá, ha megítélése

szerint valamely hatóság, illetőleg közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott
határozata, intézkedése, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében al-
kotmányos jogaival kapcsolatban sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn (felté-
ve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a köz-
igazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség
nincsen számára biztosítva).
Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érde-

kében hivatalból is eljárhat, ha az eljárásnak az előbbiekben említett feltételei fennállnak. Az
országgyűlési biztoshoz való fordulás miatt senkit nem érhet hátrány. Ha a beadványt benyújtó
személy kéri, kiléte nem fedhető fel.
Az országgyűlési biztoshoz benyújtott valamennyi beadvány illetékmentes. Az ombudsman

a hozzá benyújtott beadványt – kivéve, ha megítélése szerint a beadványban szereplő visszásság
csekély jelentőségű – köteles megvizsgálni, a vizsgálat megtagadásáról pedig a beadványt tevő
személyt értesíti.
A vizsgálathoz szükséges és általa célszerűnek tartott intézkedést – a törvény keretei között –
az országgyűlési biztos maga választja meg. Közvetlen beavatkozási lehetősége nincsen, ilyen
közhatalmi jogosítvánnyal nem rendelkezik, viszont joga van kezdeményezni a közhatalmi
szervek eljárását.
Az országgyűlési biztos vizsgálata csak az 1989. október 23-a után indult eljárásokra terjed
ki. Ha az ügyben jogerős határozat született, ennek közlésétől számított egy éven belül bead-
vánnyal lehet az országgyűlési biztoshoz fordulni.
Az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed:
- a közigazgatási feladatot ellátó szervekre;
- a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervekre, e jogkörükben;
- a Magyar Honvédségre és a rendvédelmi szervekre;
- a nemzetbiztonsági szolgálatokra,
- a nyomozó hatóságokra (az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervre is);
- a helyi önkormányzatokra és a kisebbségi önkormányzatokra;
- a kötelező tagság alapján működő köztestületekre;
- a közjegyzőkre;
- a megyei bírósági végrehajtóra és az önálló bírósági végrehajtóra.
1 Nem terjed ki azonban hatásköre az Országgyűlésre, a köztársasági elnökre, az Alkotmánybí-

2 róságra, az Állami Számvevőszékre, a bíróságra, az ügyészségre, kivéve az ügyészségi nyomo-
3 zást végző ügyészségi szervezetet.
4
Az országgyűlési biztost széleskörű ellenőrzési jog illeti meg. A jogerősen befejezett ügyekre vonatko-
5
zóan jogosult: bármely hatóság helyiségébe belépni, a hatóságnál keletkezett iratokba betekinteni, azok
megküldését, vagy ha ez nem lehetséges, róluk másolat készítését kérni, a hatóságtól az általa lefolytatott
eljárással, vagy annak elmulasztásával kapcsolatban adatokat, felvilágosítást kérni, az ügyintézőt vagy az
érintett szerv bármely munkatársát meghallgatni, a szerv vezetőjét, felügyeleti szervének vezetőjét, vagy
az arra egyébként jogszabályban feljogosított szervet vizsgálat lefolytatására felkérni, az általa vizsgált
ügyben bármely szervtől – ideértve a törvény szerint hatóságnak nem minősülő szerveket is – vagy annak
munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérni.
Az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat eredményéről, illetőleg esetleges intézkedéséről a bead-
ványt tevő személyt értesíti, a nyilvánvalóan alaptalan, továbbá az ismételten előterjesztett és érdemben
új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt elutasítja, a nem jogosult által, valamint névtelenül benyújtott
beadványt pedig – döntése indoklása mellett - elutasíthatja.
Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott, de más szerv hatáskörébe tartozó beadványt – a beadványt
törzsanyag
tevő egyidejű értesítése mellett – a hatáskörrel rendelkező szervhez teszi át.
68

2.4.3.3 Az országgyűlési biztos intézkedései
Ha a lefolytatott vizsgálat alapján az országgyűlési biztos azt állapítja meg, hogy a visszás-
ság fennáll, annak orvoslására a következő intézkedéseket teheti:
- Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszássá-
got az előidéző szerv saját hatáskörében meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos a
visszásság orvoslását az érintett szerv vezetőjénél kezdeményezheti.
Az érintett szerv a kezdeményezésről kialakított állásfoglalásáról, illetőleg megtett in-
tézkedéséről a törvényben meghatározott határidőn belül tájékoztatja az országgyűlési
biztost.
Ha a kezdeményezéssel nem ért egyet, köteles azt véleményével ellátva – 30 napon be-
lül – a felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvé-
telétől számított 30 napon belül köteles az országgyűlési biztost állásfoglalásáról, illető-
leg a megtett intézkedéséről tájékoztatni.
- Az országgyűlési biztos a visszásság orvoslása céljából – az érintett szerv egyidejű érte-
sítése mellett – ajánlással fordulhat a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervéhez.
Állásfoglalásáról, valamint a megtett intézkedéséről a felügyeleti szerv az ajánlás kéz-
hezvételétől számított 30 napon belül értesíti az ombudsmant.
Ha a felügyeleti szerv az ajánlásban foglaltakkal nem ért egyet, az országgyűlési biztos
tájékoztatja a felügyeleti szervet az ajánlás fenntartásáról, módosításáról vagy visszavo-
násáról.
Az országgyűlési biztos az Alkotmánybíróságnál az alábbiakat indítványozhatja: utólagos

normakontrollt, az alkotmány értelmezését, jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi esz-
köze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, valamint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetését.
Az országgyűlési biztos – az ügyészségről szóló törvényben foglaltak szerint – az ügyésznél

óvás benyújtását kezdeményezheti.
Ha az országgyűlési biztos eljárása során szabálysértést vagy fegyelmi vétség alapos gyanú-
ját észleli, az illetékes szervnél felelősségre vonásra irányuló eljárást kezdeményezhet, bűn-
cselekmény alapos gyanúja esetén pedig kezdeményezi azt.
Ha az országgyűlési biztos megítélése szerint a visszásság valamely jogi norma nem egyér-
telmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza,
javasolhatja – a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében – az illetékes állami szervnél jogi
norma kiadását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését.
Ha az országgyűlési biztos által megkeresett szerv az érdemi állásfoglalás kialakítását és az
annak megfelelő intézkedést elmulasztja, vagy az országgyűlési biztos az állásfoglalással, a
megtett intézkedéssel nem ért egyet, az ügyet az éves beszámolója keretében az Országgyűlés 1
elé terjeszti kivizsgálás céljából. 2
Kirívóan súlyos, illetve az állampolgárok nagyobb körét érintő visszásság esetén az or- 3
szággyűlési biztos indítványozhatja az Országgyűlésnek az adott kérdés napirendre tűzését 4
már az éves beszámolót megelőzően.
5
Az országgyűlési biztosok feladatával kapcsolatos ügyvitel és előkészítés teendőit az Ország-
gyűlési Biztosok Hivatala látja el.
2.4.4 Az Alkotmánybíróság
A modern alkotmánybíráskodás a 19. század elején az Amerikai Egyesült Államokban alakult

ki, Európában pedig a 20. században jelent meg. Az alkotmányvédelem szervezetrendszere a
század végére teljesedett ki.
törzsanyag
A modern alkotmánybíráskodásnak két – egymástól alapvetően eltérő – formája alakult ki.
69
Az alkotmánybíráskodás kialakulásának eredeti indoka az Egyesült Államokban a szövetségi és a tagál-

lami hatásköri összeütközés vizsgálata volt. A Szövetségi Legfelsőbb Bíróság 1803-ban egy konkrét ügy
eldöntése kapcsán gyakorlati megfontolásból jutott arra az elhatározásra, hogy egy törvényt az alkot-
mányhoz mérjen. Az alkotmánybíráskodás ekkortól nyert teret az Egyesült Államokban, de nagyon vissza-
fogottan alkalmazták. Kialakulásának alapgondolata az volt, hogy minden bíró az alkotmányra tesz esküt,
s ebből következően köteles nem létezőként kezelni, figyelmen kívül hagyni a szövetségi alkotmánnyal –
majd később a jogszabályi hierarchiában magasabb szintű jogszabállyal – ellentétes jogszabályt.
Az USA-ban ma nincsen külön alkotmánybíróság, az alkotmánybíráskodást a rendes bíróságok végzik a
büntető, polgári stb. ügyekben. A döntéshozatal előtt megvizsgálják, hogy az adott ügyben alkalmazandó
jogszabály nem alkotmányellenes-e. Mindig konkrét normakontrollt valósítanak meg, absztrakt norma-
kontroll nem is kezdeményezhető. Miután valamennyi bíróság jogosult alkotmánybíráskodásra, meglehe-
tősen nagy jogbizonytalanság keletkezik, amely csak akkor szűnik meg, ha a konkrét normakontrollnak
alávetett jogszabály alkotmányellenességét a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság is megállapítja. Odáig azon-
ban az ügyeknek csak jelentéktelenül kis része jut el, az is viszonylag hosszú idő után.
Az európai alkotmánybíráskodásban az absztrakt normakontroll valósul meg, amelyet a hatalommeg-
osztás rendszerében általában elkülönült szervezetben, önálló hatalmi ágként működő alkotmánybíróság
gyakorol. Tevékenysége során mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom korlátjaként jelenik meg.
Európában az első alkotmánybíróság Ausztriában 1920-ban létesült.
Magyarországon az Alkotmánybíróság 1990 óta működik. Az 1989. évi I. (alkotmánymódo-

sító) törvény kilátásba helyezte az Alkotmánybíróság felállítását, amelyre azonban csak az átfo-
gó alkotmánymódosítást megvalósító 1989. évi XXXI. törvény hatályba lépését követően került
sor. Az Alkotmánybíróság hatáskörére, szervezetére, eljárására vonatkozó részletes szabályok-
ról az 1989. évi XXXII. törvény rendelkezett.
2.4.4.1 Az alkotmánybírák jogállása
Az Alkotmány 11 főben állapította meg az Alkotmánybíróság tagjainak számát.
Alkotmánybíróvá csak olyan büntetlen előéletű, jogi végzettségű magyar állampolgár vá-
lasztható meg, aki 45. életévét betöltötte, továbbá kiemelkedő tudású elméleti jogász (egyete-
mi tanár, vagy az MTA doktora), illetőleg olyan gyakorlati jogász, akinek legalább húszéves
szakmai gyakorlata van állam- és jogtudományi végzettséghez kötött munkakörben.
Nem lehet tagja az Alkotmánybíróságnak az a személy, aki a választást megelőző négy évben
a Kormány tagja, vezető államigazgatási tisztségviselő, vagy valamely párt alkalmazottja volt. E
kizáró feltétel alól a törvény az első tíz alkotmánybírót mentesítette.
Az alkotmánybíróság tagjait az Országgyűlés a képviselők kétharmados többségi szavazatával

9 évre választja meg, egyszer újraválaszthatóan.
1
Az alkotmánybírákra parlamenti jelölő bizottság tesz javaslatot. A jelölő bizottságot az Or-
2
szággyűlésben képviselettel rendelkező pártok frakcióinak 1-1 delegált képviselője alkotja.
3 A javasolt személyeket az Országgyűlés Alkotmányügyi Bizottsága által történt meghallgatás
4 után, és véleményének figyelembe vételével választják meg.
5 Az Alkotmánybíróság a tagjai közül három évre megválasztja az elnökét és a helyettes el-
nökét, akiket e tisztségre újra lehet választani. Az újraválasztás azonban az alkotmánybíró meg-
bízatási idejét nem érinti.
Az alkotmánybíróság tagjai függetlenek, döntéseiket kizárólag az Alkotmány és a törvények
alapján hozzák meg.
Az alkotmánybírák függetlenségét a reájuk vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok, vala-
mint a mentelmi jogukat meghatározó rendelkezések biztosítják.
Ezek szerint az alkotmánybíró nem lehet országgyűlési, önkormányzati képviselő, más állami szervnél
nem tölthet be tisztséget, érdekképviseleti szervnél vezető tisztséget, nem lehet tagja pártnak, és az Alkot-
mánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyi-
törzsanyag
latkozatot nem tehet, tudományos, oktató, irodalmi és művészeti tevékenység kivételével más kereső fog-
lalkozást nem folytathat.Ha az alkotmánybírónak megválasztott személlyel szemben valamely összeférhe-
tetlenségi ok áll fenn, azt a megválasztását követő tíz napon belül meg kell szüntetnie. Ennek megtörténté-
ig a tisztségéből eredő jogait nem gyakorolhatja.
70

Az alkotmánybírót az országgyűlési képviselővel azonos tartalmú mentelmi jog illeti meg,
hivatása teljesítése során kifejtett véleménye és szavazata miatt nem vonható felelősségre, az
Alkotmánybíróság teljes ülésének hozzájárulása nélkül letartóztatni, ellene büntetőeljárást indí-
tani vagy rendőrhatósági kényszerintézkedést alkalmazni – a tettenérés esetét kivéve – nem
lehet.
Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnik a 70. életév betöltésével, a megbízatási

időtartam leteltével, halállal, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel,
kizárással.
Az összeférhetetlenség megállapításáról, a felmentésről és a kizárásról az Alkotmánybíróság
teljes ülése hoz határozatot, a többi megszűnési okot az Alkotmánybíróság elnöke állapítja meg
és hirdeti ki.
A lemondást írásban kell közölni az Alkotmánybíróság elnökével, aki köteles azt elfogadni.
Felmentéssel szűnhet meg a megbízatás, ha az alkotmánybíró neki fel nem róható okból nem
képes megbízatásából eredő feladatainak eleget tenni.
Kizárással akkor szűnhet meg a megbízás, ha az alkotmánybíró neki felróható okból nem tesz
eleget megbízatásából eredő feladatainak, illetőleg jogerős ítéletben megállapított bűntettet kö-
vet el, vagy tisztségére más módon vált méltatlanná.
Ki kell zárni az alkotmánybírák tagjai közül azt, aki egy évig nem vett részt az Alkotmánybí-
róság munkájában.
2.4.4.2 Az Alkotmánybíróság működése
Az Alkotmánybíróság elnöke:
- összehangolja a szervezet tevékenységét;
- összehívja és vezeti a teljes ülést;
- képviseli az Alkotmánybíróságot az Országgyűlés és más szervek előtt;
- ellátja azokat a feladatokat, amelyeket törvény vagy az Alkotmánybíróság ügyrendje
számára meghatároz;
- a nem jogosult által előterjesztett indítványt megküldi az indítványozásra jogosult
szervnek, a nyilvánvalóan alaptalan indítványt pedig elutasítja.
Az eljárást az alkotmánybíróság vagy a jogosult indítványára vagy hivatalból folytatja le, és

teljes ülésben vagy háromtagú tanácsban jár el.
A bizonyítási eljárást az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján végzi, és az
általa kért adatokat mindenki köteles az Alkotmánybíróság rendelkezésére bocsátani. Indokolás-
sal ellátott határozatát – amely mindenkire kötelező – zárt ülésen, általában szótöbbséggel hoz-
za meg. 1
3
2.4.4.3 Az Alkotmánybíróság feladat- és hatásköre 4
5
Az Alkotmánybíróságról szóló törvény szerint az Alkotmánybíróság hatásköre a következő
ügyekre terjed ki:
- Az Alkotmányellenesség előzetes vizsgálata (előzetes normakontroll) alkalmazható:
• Az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény aggályos-
nak tartott rendelkezésére. Az előzetes normakontrollt a köztársasági elnök in-
dítványozhatja.
• Az Országgyűlés Házszabályára, amelyet az Országgyűlés – annak elfogadása
előtt – az alkotmánnyal való összhang vizsgálata céljából küldhet meg az
Alkotmánybíróságnak.
• A nemzetközi szerződés megerősítése előtt, annak aggályosnak tartott rendel-
törzsanyag
kezéseire. Az erre vonatkozó vizsgálatot az Országgyűlés, a Kormány és a köz-

társasági elnök indítványozhatja.
71
- A jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközének utólagos vizsgálata

(utólagos normakontroll):
• Az utólagos normakontroll kezdeményezésére bárki jogosult, az
Alkotmánybíróságról szóló törvény azonban külön nevesíti az ügyészt, továbbá
a bírót, aki – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – olyankor kezdeményez-
heti az Alkotmánybíróság eljárását, ha az adott, folyamatban lévő ügy elbírálá-
sakor alkalmazandó jogszabályt (vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét)
alkotmányellenesnek véli.
• Az állampolgári jogok országgyűlési biztosairól szóló törvény szerint az utóla-
gos normakontrollra vonatkozó indítvány tétele megilleti az ombudsmant is.
• Ha az Alkotmánybíróság megállapítja a jogszabály vagy az állami irányítás
egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét, azt egészen vagy részben meg-
semmisíti. Az erről szóló határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.
- A jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe
ütközésének vizsgálata: az erre irányuló vizsgálatot indítványozhatja az Országgyűlés,
annak állandó bizottsága, országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány
vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, és a
legfőbb ügyész, de ilyen esetekben az Alkotmánybíróság hivatalból is eljárhat.
Vizsgálata eredményeként a következő intézkedéseket teheti:
• ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacso-
nyabb szintű jogszabály a nemzetközi szerződésbe ütközik, megsemmisíti a
nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt;
• ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabálynál magasabb szintű jogsza-
bályba ütközést állapít meg, az ellentét feloldására felhívja a nemzetközi szer-
ződést kötő szervet vagy személyt, illetőleg a jogalkotó szervet;
• ha a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát
elmulasztotta, a mulasztó szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatá-
nak teljesítésére.
Az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése: az eljárást indítványozhatja az Ország-
gyűlés, annak állandó bizottsága, a Kormány vagy annak tagja, a köztársasági elnök, az
Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, illetőleg
az országgyűlési biztosok. Az indítványozó nem kérhet általában alkotmányértelmezést,
pontosan meg kell jelölnie azt az alkotmányjogi kérdést, amelyre nézve az Alkotmány
értelmezését kéri. A döntés a teljes ülés hatáskörébe tartozik. Az alkotmányértelmező
határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni, az mindenkire kötelező.
- Az alkotmányjogi panasz elbírálása: a törvényben meghatározott jogintézmény nem
„valóságos” alkotmányjogi panaszt jelent, hanem a fogalomnak egy sajátosan leszűkí-
tett értelmezését. Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt ugyanis csak
1 az fordulhat alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz, akinek jogsérelme az
2 alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati
3 lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincsen számára bizto-
4
sítva. Az alkotmányjogi panasz tulajdonképpen az utólagos normakontrollnak egy sajá-
tos alakzata, amit az is jelez, hogy az eljárás során az utólagos normakontrollra előírt el-
5
járási szabályokat kell alkalmazni. Az utólagos normakontrolltól azonban megkülön-
bözteti, hogy:
• az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon
belül lehet csak benyújtani,
• az alkotmányjogi panaszt benyújtó személy sérelmének orvoslásához pedig
nem elégséges csupán az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése, hanem
a sértett számára biztosítani kell a rendkívüli jogorvoslat lehetőségét (perújí-
tást), amely eljárásban már nem alkalmazzák az alkotmánysértő jogszabályt.
- A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése: az erre vonatkozó
eljárást bárki kezdeményezheti, de az Alkotmánybíróság hivatalból is eljárhat.
törzsanyag
72

Az eljárás lefolytatására akkor kerülhet sor, ha:
• a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát el-
mulasztotta, és
• ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az Alkotmánybíróság a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja
feladatának teljesítésére, a mulasztást elkövető szerv pedig – így rendelkezik a törvény
– a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni. Nincsen szank-
ciója annak, ha a mulasztás pótlására felhívott szerv jogalkotói feladatának a továbbiak-
ban sem tesz eleget. Ezen a helyzeten az sem változtat, hogy a törvény előírása szerint
az Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező.
Egyes hatásköri viták eldöntése: ha – a bíróságok kivételével – az állami szervek között,
vagy az önkormányzatok között, illetőleg az önkormányzatok és – megint csak a bíró-
ságok kivételével – az állami szervek között (pozitív vagy negatív hatásköri ütközés kö-
vetkeztében) hatásköri vita merül fel, ezek a szervek az Alkotmánybíróságnál indítvá-
nyozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését. Az Alkotmánybíróság az indítvá-
nyozó meghallgatása nélkül dönt arról, hogy a vitatott ügyben kit illet a hatáskör, és ki-
jelöli az eljárásra kötelezettet. Nem tartoznak az Alkotmánybíróság hatáskörébe a
közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi
CXL. törvény (Ket.) hatálya alá tartozó ügyekben keletkezett hatásköri viták. Ezekben
az ügyekben az eljáró szervet - ha az érintett hatóságok között a vita eldöntése céljából
lefolytatott előzetes egyeztetés nem vezetett eredményre – a Fővárosi Ítélőtábla jelöli ki.
- Eljár mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény utal a hatáskörébe: ez a ha-
tásköri szabály lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság egyébként is túl széles skálán
mozgó feladata tovább bővüljön. E szerint az általános klauzula szerint nem kizárt,
hogy maga az Alkotmány is további konkrét hatásköröket adjon az
Alkotmánybíróságnak. Teszi is ezt két esetben. A népszavazásról és népi kezdeménye-
zésről szóló, valamint a felsőoktatásról szóló törvény is telepít hatásköröket az
Alkotmánybíróságra.
Az Alkotmánybíróságról szóló törvény úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság szerve-

zetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja
meg, amelyet az Országgyűlés – az Alkotmánybíróság javaslatára – törvényben állapít meg. Az
alkotmánybírósági eljárással kapcsolatos ügyvitel és előkészítés teendőket az Alkotmánybíró-
ság Hivatala látja el.
Az Alkotmánybíróság főtitkára – szavazati és tanácskozási jog nélkül – részt vehet az Al-

kotmánybíróság teljes ülésén, gondoskodik a teljes ülés jegyzőkönyvének, emlékeztetőjének
elkészítéséről, elvégzi továbbá az alkotmánybírósági eljáráshoz kapcsolódó előkészítő, eljárási
feladatokat. 1
Kapcsolatban áll az Országgyűlés Főtitkárságával, a Köztársasági Elnöki Hivatallal és a Mi- 2
niszterelnöki Hivatallal. Szerkeszti az Alkotmánybíróság hivatalos kiadványait és gondoskodik 3
az Alkotmánybíróság határozatainak közzétételéről. 4
A főtitkár megfigyelőként részt vehet az Alkotmánybíróság zárt ülésein is, ő szerkeszti meg az
5
Alkotmánybíróságnak az ítélkezés körén kívül eső határozatait, az elnök átruházott jogkörben
pedig bizonyos előkészítő és a testületet tehermentesítő feladatokat is végez.
2.5 Az Állami Számvevőszék

A hatalmi ágak elválasztása és egyensúlya elvére épülő államszervezetben rendkívül fontos
olyan jogi garanciarendszer kiépítése, amelyet a fékek és ellensúlyok valósítanak meg, megaka-
dályozva az esetleges túlsúly kialakulását valamelyik hatalmi ágnál. E cél elérésének egyik esz-
köze a végrehajtó hatalomnak a törvényhozás által történő ellenőrzése.
törzsanyag
Az ellenőrzés különböző eszközei már a korai európai parlamenti rendszerekben beépültek a

törvényhozás szervezetébe (beszámolók, jelentések, bizottságok, interpelláció stb.).
73
Az állami pénzeszközök végrehajtó hatalom által történő felhasználásának ellenőrzése olyan

kiemelkedő igényként fogalmazódott meg, amely megkövetelte, hogy erre a célra speciális gaz-
dasági–pénzügyi szakértelemmel rendelkező szakemberekből álló, a törvényhozó hatalomnak
alárendelt, de minden más hatalomtól független szervezeteket, számvevőségeket, számvevőszé-
keket hozzanak létre, melyek képesek a folyamatos ellenőrzésre.
A magyar Legfőbb Állami Számvevőszék létrehozásáról szóló 1870. évi XVIII. tc. így fogal-
mazta meg az intézmény létrehozásának célját: „Az állam bevételeinek és kiadásainak, az ál-
lamvagyonnak és az államadósság kezelésének, s általában az állam számvitelének ellenőrzése
végett állami számvevőszék állíttatik fel”. A Legfőbb Állami Számvevőszéket a Magyar Nép-
köztársaság Elnöki Tanácsa 1949-ben megszüntette.
Több évtizedes kényszerszünet után, a demokratikus jogállam kiépítésének folyamatában újra

az alkotmányos szabályozás részévé vált az Állami Számvevőszék. Az 1989. évi XXXVIII.
törvény részletesen rendelkezett az Állami Számvevőszék jogállásáról, hatásköréről és szerveze-
téről. A törvényjavaslat miniszteri indokolása leszögezi, hogy az Országgyűlés akkor tud eleget
tenni az államháztartással kapcsolatos ellenőrzési feladatainak, ha olyan ellenőrző szervvel ren-
delkezik, amely független a Kormánytól és csak a törvényeknek van alárendelve.
A törvényhozó hatalom megbízásából végzett ellenőrzés nélkülözhetetlen a jogállamban azért,

hogy a végrehajtó hatalom gazdálkodása a törvényesség, a célszerűség, a gazdaságosság és a
takarékosság elvei szerint valósuljon meg, és hogy a törvényektől és az említett elvektől való
esetleges eltérés jelzése, a felelősség megállapíthatósága intézményesen biztosított legyen.
Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi – gazdasági ellenőrző szerve, az állami

ellenőrzés legfőbb szerve. Általános ellenőrzési hatásköre lehetővé teszi, hogy ellenőrzést vé-
gezzen mindenhol, ahol állami pénzt használnak fel vagy kezelnek.
A költségvetéssel, valamint az állami vagyon megőrzésével és gondozásával kapcsolatos fel-

adatai ellátása során ellenőrzi:
- az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat meg-
alapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a felhasználások törvényessé-
gét, szükségességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását
és törlesztését;
- azt, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen tételét se lép-
jék túl, illetőleg ne csoportosítsák át;
- az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást;
- az állami költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek és elkülönített állami pénz-
1 alapok működését;
2 - az APEH, valamint az önkormányzati adóhatóság, adóztatási tevékenységét, a Vám– és
3 Pénzügyőrség tevékenységét;
4
- az állami költségvetésből gazdálkodó intézményeket, valamint az állami költségvetés-
ből juttatott támogatás felhasználását a helyi önkormányzatoknál, az alapítványoknál, a
5
társadalmi és egyéb szerveknél;
- az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások va-
gyonérték–megőrző, vagyongyarapító tevékenységét;
- a Magyar Nemzeti Bank államháztartással való hitelkapcsolatait, a bankjegy– és érme-
kibocsátásra vonatkozó adatokat;
- a Társadalombiztosítási Alapok kezelését és felhasználását;
- a pártok gazdálkodását – külön törvény rendelkezéseinek megfelelően.
Véleményezi az Országgyűlés elé kerülő kormányprogramok és az állami kötelezettségválla-

lással járó beruházási előirányzatok indokoltságát, célszerűségét és teljesítését.
törzsanyag
Ellenőrzése során figyelemmel kíséri az állami számviteli rend betartását, véleményezi,

ellenjegyzi a továbbfejlesztésre vonatkozó javaslatokat, illetőleg ilyen javaslatokat tesz.
74

Az Állami Számvevőszék elnökből, alelnökökből, főtitkárból, vezetőkből, számvevőkből,
ügyviteli és kisegítő személyzetből áll.
Az elnököt és az alelnököket az Országgyűlés a képviselők 2/3–os többségével választja 12
évre, megbízatásuk lejárta után újraválaszthatók. A választás előtt a jelölteket meghallgatja az
Országgyűlés illetékes bizottsága.
Az elnököt és az alelnököket az országgyűlési képviselőkre vonatkozó mentelmi jog sérthetet-
lenségi alakzata illeti meg.
Az Állami Számvevőszék függetlenségét szigorú összeférhetetlenségi szabályok és együttal-

kalmazási tilalmak biztosítják.
Az elnök (az alelnökök), a számvevők nem tölthetnek be semmilyen tisztséget költségvetési
támogatásban részesülő szervnél, nem lehetnek országgyűlési képviselők, nem tölthetnek be
érdekképviseleti szervnél vezetői tisztséget, más kereső foglalkozást, vagy megbízást – kivéve a
szerzői jogvédelem alá eső tevékenységet – nem folytathatnak, nem fogadhatnak el díjazást.
Elnökké (alelnökké) nem jelölhető olyan személy, aki a jelölést megelőző négy évben tagja
volt a Kormánynak, vagy bármely párt országos választott tisztségviselője volt. Az elnök (alel-
nökök), vezetők, számvevők sem egymással, sem a Kormány tagjaival nem lehetnek a Ptk. 685.
§ b) pontjában meghatározott közeli hozzátartozói kapcsolatban.
Az elnök és az alelnökök megbízása megszűnik a megbízatási időtartam leteltével, a 70. élet-

év betöltésével, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel, kizárással és
halállal.
Felmentéssel az Országgyűlés akkor szünteti meg a megbízást, ha az elnök (alelnök) neki fel
nem róható okból nem képes eleget tenni megbízásából eredő feladatainak. Kizárással szünteti
meg a megbízást az Országgyűlés, ha az elnök (alelnök) neki felróható okból nem tesz eleget
megbízatásából eredő feladatainak, illetve jogerős bírói ítéletben megállapított büntettet követ
el, vagy tisztségére más módon vált méltatlanná.
Az elnök (alelnökök), vezetők, számvevők – amennyiben velük kapcsolatban az előbbiekben
említett összeférhetetlenségi okok valamelyike fennáll – a megválasztástól, kinevezéstől számí-
tott 10 napon belül kötelesek azt megszüntetni. Ennek megtörténtéig a tisztségből eredő jogkört
nem gyakorolhatják. Ha az érintettek az előírt határidőben nem szüntetik meg az összeférhetet-
lenséget, azt az Országgyűlés határozatban állapítja meg, illetőleg az Állami Számvevőszék
elnöke állapítja meg.
Az Állami Számvevőszék elnökének fontosabb feladatai:

- tanácskozási joggal részt vesz az Országgyűlés és bizottságainak ülésein;
- köteles a képviselők által feltett kérdésekre válaszolni;
- ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket;
- az év során végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést; 1
- a zárszámadás ellenőrzéséről készült jelentést a zárszámadással együtt terjeszti az Or- 2
szággyűlés elé, 3
- javaslatot tesz az Országgyűlésnek a Számvevőszék szervezeti felépítésére és létszám- 4
ára;
5
- jóváhagyja az ÁSz szervezeti– és működési szabályzatát, irányítja a Számvevőszék te-
vékenységét;
- gondoskodik az éves ellenőrzési terv végrehajtásáról;
- képviseli a Számvevőszéket.
Az elnök felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek az általa benyújtott jelentések adatainak

és ténymegállapításainak valódiságáért és helytállóságáért.
A Számvevőszék az ellenőrzéseit – a törvényben foglalt kivételekkel, ahol az ellenőrzés csak

törvényességi szempontokra terjed ki – célszerűségi, eredményességi és törvényességi szem-
pontból végzi.
törzsanyag
75
A pártok gazdálkodására, a pártfrakciók számára az Országgyűlés által folyósított hozzájáru-

lás felhasználására, a Magyar Nemzeti Bank bankjegy– és érmekibocsátására, valamint a nem-
zetbiztonsági szolgálatok speciális költségkeret-felhasználására vonatkozó adatainak ellenőrzése
kizárólag törvényességi szempontból történik.
A törvény szerint az ellenőrzések évente (pl. az állami költségvetési javaslat és a zárszám-

adás, a Magyar Nemzeti Bank államháztartással való hitelkapcsolatai kapcsán), az Országgyűlés
utasítására esetenként (pl. a Magyar Nemzeti Bank bankjegy– és érmekibocsátási tevékenysé-
gét vizsgálandó), illetve rendszeresen történnek (pl. a pártok gazdálkodása, vagy az állami
költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek és az állami pénzalapok gazdálkodása eseté-
ben).
Az Állami Számvevőszék a Kormány, a NATO, az Európai Unió, illetve olyan nemzetközi

szervezet felkérésére, amelynek a magyar állam tagja, továbbá az Országgyűlés vagy a
Kormány által vállalt nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítésére ellenőrzést foly-
tathat, és az ügykörébe tartozóan szakértői tevékenységet is végezhet. E tevékenységek azonban
az éves ellenőrzési program teljesítését nem veszélyeztethetik.
2.6 Az önkormányzatok
2.6.1 Az önkormányzatiság alkotmányos garanciái
A helyi önkormányzati autonómia intézménye történetileg a középkori városi önállóságig, il-

letve a nemesi rendi autonómiáig nyúlik vissza.
Mai modern formájának alapelvei és intézményei az európai polgári átalakulás során az állam
demokratizálása, az alulról építkező állam (a szubszidiaritási elv) gondolatának jegyében jöttek
létre. E hosszú történelmi fejlődés esszenciája a Helyi Önkormányzatok Európai Kartája szerint
ma a következő:
- A helyi önkormányzás az önkormányzatok joga és kötelessége arra, hogy törvényi kere-
tek között a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben és felelősségükre szabályoz-
zák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.
- Az önkormányzati autonómia tartalma és keretei az uralkodó álláspont szerint területi,
szabályozási (jogalkotási), szervezeti (személyzeti), funkcionális (feladat szerinti), gaz-
dasági(pénzügyi) önállóságot jelentenek.
- A helyi önkormányzás gyűjtőfogalom magába foglalja a települési és a területi (közép-
szintű, megyei, regionális) autonómiát.
1
2 A magyar szabályozás alapintézményei az Alkotmányban és a helyi önkormányzatokról szóló

3 1990. évi LXV. törvényben (Ötv.) kerültek megállapításra.
4 Az Alkotmány az önkormányzáshoz való jogot – sajátos, ma már kissé anakronisztikus mó-
5
don – (kollektív) alapjogként definiálja. Az Alkotmány kinyilvánítja, hogy a község, a város, a
főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi ön-
kormányzás joga.
Az önkormányzáshoz való jog alkotmányos alapjog, amely jelenti egyrészt a választópolgárok
közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézését, másrészt a helyi közhatalom-
nak a lakosság érdekében való gyakorlását.
A helyi önkormányzást a választópolgárok az általuk választott képviselők útján, illetőleg he-
lyi népszavazással gyakorolják.
A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény – alapjaiban az önkormányzati
törvény – határozza meg.
Az önkormányzati jogokat, valamint az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az
törzsanyag
alkotmánybírósági, illetőleg bírósági védelem illeti meg. Az önkormányzati rendszer fontos

jellemzője, hogy az önkormányzati jogok minden önkormányzatot egyenlően illetnek meg, bár
feladataik és hatásköreik eltérőek lehetnek. Az önkormányzatok között nincsen alá–fölé ren-
deltség.
76

Az önkormányzati jogok tartalma az Alkotmány szerint (44/A.§):
„ A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényessé-
gi okból vizsgálható felül;
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az
önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat;
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját
bevételre jogosult, továbbá a feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül;
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét;
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét;
f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;
g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult
szervhez;
h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormány-
zati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi
önkormányzataival, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.”
Az Alkotmány kinyilvánítja, hogy tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. A

képviselő–testület az önkormányzati tulajdon tekintetében gyakorolja a tulajdonost megillető
jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkoz-
hat.
Az önkormányzati törvényben meghatározott feladatai ellátásához saját bevételre jogosult,
valamint a feladatokkal arányosan állami támogatásban részesül.
A helyi adók fajtáit és mértékét a törvény keretei között önállóan állapítja meg, vagyis a helyi
közügyek megoldásához szükséges anyagi és pénzügyi feltételeket önállóan alakítja ki.
Az önkormányzás joga magában foglalja, hogy az önkormányzat a törvény keretei között

önállóan alakítja ki szervezeti és működési rendjét, önkormányzati ügyekben önállóan szabá-
lyozhat és igazgathat, továbbá döntése csak törvényességi okból vizsgálható felül.
A képviselő–testület a törvény által kötelezően előírt helyi feladatokat köteles ellátni, a fel-
adat– és hatáskörébe tartozó egyéb ügyek tekintetében azonban – a jogszabályok keretei között
– önálló mérlegelési joga van.
Feladatkörében a helyi képviselő–testület rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes

magasabb szintű jogszabállyal. Helyi rendeletet köteles alkotni törvény felhatalmazása alapján,
annak végrehajtása céljából. Autonóm rendeletet alkothat a helyi jogi szabályozást igénylő
olyan kérdésekben, amelyekben nem alkottak magasabb szintű jogszabályt.
Az autonóm rendeletalkotás joga nem terjedhet ki az Országgyűlés kizárólagos vagy fenntar- 1
tott törvényalkotási hatáskörébe tartozó kérdésekre. Rendeletben pl. alkothatnak helyi önkor- 2
mányzati jelképeket, alapíthatnak helyi kitüntetéseket és elismerő címeket. 3
A helyi közösséget érintő közügyekben az önkormányzatnak felterjesztési joga van, azaz 4
kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez.
5
Szabadon társulhat más helyi képviselő–testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányza-

ti érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkor-
mányzatával, tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezeteknek.
A helyi önkormányzatok a demokratizmus és a nyilvánosság eszközrendszerét felhasználva

intézik a helyi közügyeket. A képviselő–testületek, valamint a polgármester megválasztása az
általános választójog alapján, közvetlen választással történik. Az önkormányzatok ülései általá-
ban nyilvánosak. A döntési hatáskör a választott képviselő–testületet illeti meg, illetőleg bi-
zonyos hatáskörök gyakorlását átruházhatja a polgármesterre, a bizottságra, a részönkormányzat
testületére, illetve a kisebbségi önkormányzat testületére. Döntést hozhat még a helyi népszava-
törzsanyag
zás is.
77
A helyi képviselő–testület elnöke a polgármester, aki számára törvény vagy törvényi felha-
talmazáson alapuló kormányrendelet kivételesen államigazgatási feladat– és hatáskört is megál-
lapíthat.
Az önkormányzás lényegéhez tartozik, hogy az önkormányzat minden feladatot vállalhat,
amit jogszabály nem tilt, vagy nem utal más szerv hatáskörébe. Mégis – annak érdekében, hogy
az egyes állampolgári jogok érvényesüljenek – a törvény az önkormányzatok számára kötelező
feladat– és hatáskört is megállapíthat.
2.6.2 A helyi önkormányzatok és a közhatalom gyakorlásában résztvevő szervek

kapcsolata
A helyi önkormányzatok, valamint a közhatalom gyakorlásában résztvevő többi szerv alkot-

mányos kapcsolataira az alá-fölérendeltség jellemző.
Ennek megfelelően az Országgyűlés törvényben szabályozza – kizárólagos törvényalkotási
hatáskörébe tartozik – a helyi önkormányzatok jogállásának, önkormányzati jogainak, kötelező
ellátandó feladatainak, alapvető szervezeti kérdéseinek, gazdálkodásuk anyagi eszközeinek ren-
dezését, valamint az önkormányzati képviselőválasztás és polgármester-választás rendjét.
Az Országgyűlés hatáskörébe tartozik – alkotmányellenes működés esetén – az önkormány-
zatokkal szemben alkalmazható legsúlyosabb állami intézkedés, a képviselő-testület feloszlatá-
sa.
Az Alkotmány a legfontosabb állami területszervezési döntéseket az Országgyűlés hatáskö-

rébe utalja. Így az Országgyűlés dönt a megyékről (összevonás, szétválasztás, megyehatárok
megváltoztatása, elnevezés, székhely), megyei jogú várossá nyilvánításról, továbbá fővárosi
kerületek kialakításáról.
Minthogy az önkormányzatok működési területéhez, közigazgatási határaik kialakításához az
önkormányzatoknak jelentős politikai, gazdasági, ellátási, infrastrukturális stb. érdekei fűződ-
nek, az említett területszervezési döntésekre csak az érintett önkormányzatokkal történő egyez-
tetés után kerülhet sor.
A köztársasági elnök tűzi ki az önkormányzati általános választásokat, az érintett önkor-

mányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, község alakításáról, egyesí-
téséről, a községegyesítés megszüntetéséről, város, község elnevezéséről.
A Kormány az önkormányzati és területfejlesztési miniszter közreműködésével –a regionális,
megyei kirendeltségekkel működő - közigazgatási hivatal vezetője útján – törvényességi ellen-
őrzést gyakorol az önkormányzatok felett, kezdeményezi az alkotmányellenesen működő ön-
kormányzat feloszlatását, közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a
1 polgármester tevékenységét érintő jogszabályok előkészítésében, valamint összehangolja az
2 önkormányzatok működésével összefüggő kormányzati feladatokat.
3 Az önkormányzati és területfejlesztési miniszter többek között előkészíti a területszervezés-
4 sel kapcsolatos döntéseket, előkészíti az önkormányzati rendszerrel kapcsolatos jogszabályo-
5
kat, közreműködik az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében, valamint az önkormány-
zatok feloszlatásával kapcsolatos előkészítő feladatokban.
A törvényességi ellenőrzés keretében a közigazgatási hivatalok ellenőrzik az önkormányzati

szervek működésének szabályszerűségét és az általuk hozott döntések törvényességét. Ha az
ellenőrzés törvénysértést állapít meg, akkor kezdeményezhető az érintett döntés, eljárás megvál-
toztatása (esetleg felelősségre vonás).
Ha ez nem történik meg, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti a jogsértő önkor-
mányzati határozat bírósági, a jogszerűtlen önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felül-
vizsgálatát. A Kormány – az Alkotmánybíróság előzetes véleményének kikérése után – a köz-
igazgatási hivatal kezdeményezése és az önkormányzati és területfejlesztési miniszter előter-
törzsanyag
jesztése alapján kérheti az Országgyűléstől az alkotmányellenesen működő önkormányzat fel-

oszlatását.
Ha ez megtörténik, a köztársasági elnök új választást ír ki, és a közbeeső időre az ügyek vite-
lére köztársasági biztost nevez ki.
78

Az önkormányzati gazdálkodással kapcsolatos feladatok közül az önkormányzati és terület-
fejlesztési miniszter ellátja például a költségvetési tervezéssel és végrehajtással összefüggő te-
endőket, közreműködik az önkormányzati vagyont és tulajdont érintő kormányzati döntések
előkészítésében stb.
A többi miniszter és az önkormányzatok kapcsolatára a normatívitás (önkormányzati felada-
tokkal kapcsolatos szabályozás) és a kölcsönös információcsere a jellemző.
A Miniszterelnöki Hivatal részt vesz a helyi önkormányzatokat érintő fejlesztési, tervezési

és gazdálkodási kormányzati feladatok összehangolásában, illetőleg a központi állami döntések
előkészítésében, közreműködik egyes területszervezési döntések előkészítésében.
.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységét, továb-
bá az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását. Ellenőrzése során figyelemmel
kíséri az állami számviteli rend betartását, az állami költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó
fejezetek gazdálkodását.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosai hivatalból vagy bárki bejelentése alapján

vizsgálatot folytathatnak az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok ügyében. E vizsgá-
latok, s a vizsgálatok nyomán tett kezdeményezések, intézkedések kiterjednek az állampolgári
jogok országgyűlési biztosairól szóló törvényben meghatározott hatóságokra, így az önkor-
mányzatokra is.
Az Alkotmánybíróság az önkormányzatokkal kapcsolatos már említett hatáskörei gyakorlá-

sán túl – a Ket. hatálya alá tartozó hatósági ügyek kivételével - megszünteti az önkormányzat és
– a bíróságok kivételével – más állami szervek, illetve az önkormányzatok között felmerült ha-
tásköri összeütközéseket.
3 A közigazgatás az állami funkciók rendszerében
3.1 A közigazgatás helye a hatalmi ágak rendszerében

A modern polgári jogállamot meghatározó fő elv a hatalommegosztás elve. E szerint az erede-
tileg Montesquieu-nek tulajdonított államberendezkedési elv szerint a közigazgatás egyike az
elkülönült három (törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás) hatalmi ágnak. Tisztáznunk
kell tehát, hogy mi a közigazgatás viszonya a másik két hatalmi ághoz.
Ami a törvényhozás és a közigazgatás viszonyát illeti, abból kell kiindulni, hogy a törvényho-
1
zási aktusokban megfogalmazódó törvényhozói akarat megvalósítója, végrehajtója lényegében a
2
közigazgatás. Ebből azonban nem következik, hogy a közigazgatás a törvényhozásnak direkt
3
módon alá van rendelve, hogy viszonyuk egyszerűen leírható a hierarchia modelljével.
Igaz ugyan, hogy a közigazgatás, illetve annak csúcsszerve, a Kormány a törvényhozástól 4
függ, de ez nem jelenti, hogy a Kormányt a törvényhozás direkt utasíthatja. E függő viszony 5
sokkal inkább a törvények közvetett, normatív eszközének alkalmazásában, illetve a
Kormánynak a parlamenti felelősségében és a törvényhozás általi ellenőrzésében nyilvánul
meg.
A két hatalmi ág viszonya azonban koránt sem egyoldalú. A modern állam törvényhozását a
tematikai sokszínűség és a rendkívüli szakmai komplexitás jellemzi.
A törvényjavaslatok előkészítése bonyolult összefüggések ismeretét, óriási információtömeg
magas szintű feldolgozását igényli, amely feladat megoldására az esetek többségében csak a
közigazgatási apparátus képes. A törvényhozási döntések előkészítése éppen ezért igen nagy-
mértékben a közigazgatás által történik.
törzsanyag
Az igazságszolgáltatás legfőbb funkciója, hogy a jogszabályok hatályosulása során fellépő

jogérvényesülési zavarokat kiküszöbölje, azaz hogy állást foglaljon bármely jogalany magatar-
tásának jogszerűsége kérdésében.
79
Mivel azonban a jogszabályok hatályosulásának egyik igen gyakori formája a közigazgatási

jogalkalmazás, ezért kézenfekvő, hogy az igazságszolgáltatás legfontosabb érintkezési felülete a
közigazgatással annak törvényességi kontrollja.
A fent vázolt kép azonban erősen leegyszerűsített, illetve nem felel meg a hatalommegosztás
mai valóságának. A tömegpártok és a média által uralt politikai rendszernek ugyanis hatása van
a hatalommegosztás elvére és intézményrendszerére.
Az eredeti modell a törvényhozó és a végrehajtó hatalom egyensúlyát feltételezte, ami azon-
ban, elsősorban a politikai rendszerben bekövetkezett változások következtében, fokozatosan az
utóbbi javára billent fel.
Ennek ellensúlyozására, illetve egy új hatalmi egyensúly keresése jegyében sajátos állami in-
tézmények alakultak ki, amelyeket a szakirodalom legalábbis részben hatalmi tényezőknek (ha-
talmi ágaknak) tekint.
Ide tartoznak: a végrehajtó hatalom horizontális dualizmusa, azaz az önálló államfői hatalom
megkonstruálása, valamint a törvényhozásból „kirajzó” új intézmények, mint az
Alkotmánybíróság, a számvevőszék, az ombudsman (parlamenti biztos), illetve a végrehajtó
hatalom vertikális megosztása, azaz a helyi autonómia létrejövetele.
3.2 A közigazgatás fogalma, sajátosságai

A közigazgatás talán legjellemzőbb tulajdonsága a komplexitás. Mi sem bizonyítja ezt szem-
léletesebben, mint a vele foglalkozó szakirodalom rendkívüli sokrétűsége. E bonyolult társa-
dalmi jelenség megragadásához két alapvető körülmény kiemelése látszik célszerűnek: az igaz-
gatási, és az állami determináltság, illetve ezek együttes jelenléte.
Előbbi azt jelenti, hogy a közigazgatásra jellemzők azok a sajátosságok, amelyeket az igazga-
tással (szervezéssel) kapcsolatban az igazgatástudomány feltárt. (Csak zárójelben jegyezzük
meg, hogy magában az igazgatástudományban is igen sokféle megközelítés ismeretes.)
E sajátosságok röviden a következők:
- A közigazgatás, mind abszolút méreteit tekintve, mind az általa ellátott feladatok komp-
lexitását tekintve a legnagyobb igazgatási rendszer.
A közigazgatás tevékenysége az egész társadalmat érinti. Ez a látszólag formai (meny-
nyiségi) sajátosság jelentős hatást gyakorol a közigazgatási szervezetrendszer belső fel-
építésére és működésére.
- Vannak olyan igazgatási feladatok, amelyeket illetően a közigazgatás nemcsak hogy
monopolhelyzetben van, hanem azok kizárólag számára fenntartott feladatok. Ilyenek
például az állam belső és külső biztonságával kapcsolatos igazgatási funkciók.
1 - A közigazgatási mint igazgatási tevékenység általában nem öncélú, hanem kívülről
2 meghatározott. A közigazgatás esetében azonban e külső determináns a politika.
3 A közigazgatás bizonyos értelemben – annak alárendelten - a politikai hatalom céljait
4 valósítja meg. Ez a függő viszony azonban nem direkt, nem közvetlen, azaz a közigaz-
5
gatásnak relatív autonómiája van a politikával szemben.
Ez egyrészt azt jelenti, hogy a politikai direkt beavatkozás nem megengedett, és csak át-
tételesen, az állami akaratközvetítő mechanizmuson keresztül, jogszabállyá transzfor-
málódva valósulhat meg, másrészt pedig azt, hogy a közigazgatás önállóan, felelősen
gyakorolja jogszabályban rögzített hatáskörét.
Ez azért is fontos, mert a közigazgatás rendszere komplex szakigazgatási rendszer,
amelyben a hatékony működés feltétele a szakmai törvényszerűségek folyamatos betar-
tása.
- A közigazgatás sajátossága – legalábbis az ún. kontinentális jogi hagyományokhoz tar-
tozó államokban –, hogy feladatait közhatalom igénybevételével valósítja meg, így
törvényes keretek között maga is jogot alkot, illetve jogot alkalmaz. Ez utóbbi a köz-
törzsanyag
igazgatás talán legjellemzőbb tevékenysége. Mellette (az előzőt a szakirodalom közve-

tett igazgatásnak szokta nevezni) a közigazgatás közvetlenül is igazgat, azaz saját szer-
vezetrendszerét tartja mozgásban, és ún. tényleges tevékenységet is folytat, azaz bizo-
nyos közszolgáltatásokat nyújt és gazdálkodik.
80

- A közigazgatás jogilag kötött tevékenység. Aktivitásának a jogállamiság elvének szigo-
rú érvényesítése szab határt.
A közvetve vagy közvetlenül a közigazgatásra vonatkozó jogszabályok rendszere sajá-
tos önálló jogág, amely lehetővé teszi a közigazgatási jog definiálhatóságát.
A közigazgatási jog tehát egy olyan komplex jogterület, amely nemcsak a közigazgatási
feladatokat meghatározó normákat tartalmazza, hanem a közigazgatás szervezetét és
működését, valamint a törvényességi garanciákat körülíró normák is benne foglaltatnak.
3.3 A közigazgatás rendeltetése, feladatai

A közigazgatás által ténylegesen ellátott feladatok rendszerezésénél nehézséget okoz, hogy
azok részben „átfolynak” más hatalmi ágakba. Így az ún. kormányzati tevékenység olyan komp-
lex tevékenység, amelyben a közigazgatás, a törvényhozás és az államfő is érintett. Más oldalról
a közigazgatás ellát ún. kvázi-bírósági funkciókat is.
Ezektől eltekintve azonban a közigazgatás lényegében két alapvető feladatot lát el: a döntések
előkészítését és végrehajtását.
A döntések előkészítését mint a törvényhozást „kiszolgáló” közigazgatási feladatot az előző-

ekben már említettük. (Ugyanez a feladat azonban jelentkezik a három rendeleti fajta, a kor-
mányrendelet, a miniszteri rendelet és az önkormányzati rendelet kapcsán is.) Ehhez tartozik a
döntésekhez szükséges információk megszerzése, feldolgozása és tárolása.
Az információs társadalom korában az új információtechnológia a közigazgatás lehetőségeit is
hihetetlen mértékben megnövelte. Ez nagymértékben fokozta a közigazgatás hatékonyságát,
ugyanakkor azonban új oldalról világította meg a közigazgatás törvényességének kontrollját. Az
adatok jogszerű tárolása és kezelése új jogi és közigazgatási problémák forrása lett.
A jogállami demokrácia közigazgatásától azonban (a döntések előkészítése során) a döntési
tervezetek egyeztetése, azaz szakmai és társadalmi „legitimációjuk” megteremtése is elvárható.
A döntések végrehajtása sajátos közigazgatási tevékenységfajták útján történik.

Ezek két fő csoportba sorolhatók:
- a közhatalmi jellegű tevékenységek, és
- a közvetlen igazgatás.
3.3.1 A közhatalmi jellegű tevékenységek
Ide sorolható a közigazgatási jogalkotás és a hatósági jogalkalmazás.

1
A klasszikus, „tiszta” hatalommegosztási doktrína értelmében a (primer) jogalkotás a tör- 2
vényhozás privilégiuma. Ez azonban a valóságban soha és sehol sem valósult meg. A közigaz- 3
gatás részvétele a jogalkotásban manapság elkerülhetetlen. 4
A fő kérdés az, hogy hogyan lehet garantálni a jogállamiság érvényesülését? A manapság kö- 5
vetett megoldás lényege egyrészt a törvényhozási monopólium fenntartása alapvető viszonyok
szabályozásában (kizárólagos törvényhozási tárgyak), illetve a törvény, mint jogforrás primátu-
sának (jogforrási hierarchia) a kimondása.
Az eltérés az egyes országok között főként abban van, hogy valahol van a közigazgatásnak el-
sődleges (primer) jogalkotási joga, valahol nincs.
A magyar alkotmányos modell szerint a közigazgatás csak a törvényhozás felhatalmazásával

alkothat ún. szekunder (másodlagos) jogszabályokat. Ez alól azonban az Alkotmány a Kormány
tekintetében kivételt tesz, mivel a Kormány – az Alkotmányban kapott felhatalmazása alapján –
alkothat elsődleges szabályozást tartalmazó rendeletet is. Hasonló a helyzet az önkormányzati
törzsanyag
rendelet esetében, amely vagy végrehajtási jogszabály, vagy elsődleges szabályozási forma.
81
A közigazgatás legtipikusabb közhatalmi tevékenysége a hatósági jogalkalmazás. A hatósági

jogalkalmazás lényeges eltéréseket mutat a bírói jogalkalmazástól. (Ezek azonban a hatósági
jogalkalmazásnak nem minden területén jelentkeznek azonos mértékben, pl. a szabálysértési
jogalkalmazás több hasonlóságot mutat a bírói jogalkalmazással.)
Ez az eltérés már a célban, a rendeltetésben megmutatkozik. Míg a bíráskodás a jogérvényesü-
lés zavarának kiküszöbölését, a jogviták eldöntését, a jogrenden esett sérelem orvoslását céloz-
za, addig a hatósági jogalkalmazásra bizonyos közfeladatok ellátása, közcélok elérése céljából
van szükség.
Alapvetően ebből erednek a szakirodalom által említett további különbségek:
- a bírósági eljárás peres, kontradiktórius, vagyis a tárgyaláson az ítélet előtt mindkét felet
meghallgató;
- míg a közigazgatási eljárás nem; a bírói ítélet tárgya egy már létező anyagi jogviszony
rendezése, míg a közigazgatási határozat annak éppen a létrehozását (módosítását, meg-
szüntetését) szolgálja; a közigazgatási eljárás jellemzően ex officio (hivatalból) történi;,
- a bírói jellemzően nem; a közigazgatási ügy „kétpólusú” (hatóság, ügyfél) a bírósági
pedig „hárompólusú” (felperes, alperes, bíróság).
A hatósági jogalkalmazás abban is különbözik a bíráskodástól, hogy az utóbbinál heterogé-

nebb, ugyanis ez a tevékenység több a jogok és kötelezettségek megállapításánál: adatokat re-
gisztrál és kezel, információs rendszereket működtet, szervezetek felett törvényességi felügyele-
tet (ellenőrzést) gyakorol.
3.3.2 A közvetlen igazgatás
A közvetlen igazgatás címszó alatt a szakirodalom olyan tevékenységeket foglal össze, mint a
szervezetirányítás, a belső igazgatás, a gazdálkodás és az ún. materiális tevékenység.
A szervezetirányításnak, az irányított szervezet jogállásától függően, többféle válfaja van. Így

az egész közigazgatási szervezet Kormány által történő irányításáról lehet beszélni, amely az
egyes alrendszerek jogi helyzetétől függően lehet hierarchikus (alá-fölérendeltségen alapuló),
vagy nem hierarchikus.
Előbbibe tartozik az államigazgatási szervek irányítása, azaz a minisztériumok és főhatóság-
ok, valamint a körzeti jellegű államigazgatási, ún. dekoncentrált szervek irányítása.
A hierarchikus irányítás legfontosabb differentia specificája (megkülönböztető jegye) a konk-
rét utasítás eszközének alkalmazhatósága.
Ebbe a csoportba tartozik az állam fizikai hatalmát megvalósító állami szervek (hadsereg,
rendőrség stb.) irányítása.
1 Egy további csoportot képez az ún. közszektorba tartozó szervezetek, a közintézetek és a köz-
2 vállalatok irányítása. Az előbbiek fő funkciója a közszolgáltatás, míg az utóbbiak esetében
3 olyan vállalatokról van szó, amelyeknek nemcsak tulajdonosa az állam, hanem a gazdaság olyan
4
szektoraiban (közlekedés, hírközlés stb.) működnek, amelyekben nem, vagy csak részben érvé-
nyesülnek a szabad vállalkozás, a piacgazdaság szabályai.
5
A modern közigazgatásra egyre inkább jellemző, a több-kevesebb autonómiával bíró szerve-

zeti megoldások alkalmazása.
Az önkormányzás, mint szervezési elv a közigazgatási szervezetrendszeren belül mind verti-

kális (helyi önkormányzat), mind horizontális (testületi önkormányzat) relációban érvényesül,
sőt a „teljes” önkormányzatok mellett az azokhoz képest korlátozottabb „kvázi-autonómiák”
különböző válfajai is előfordulnak. Ezek irányítása a hierarchikus irányítás eszközrendszeréből
csak egyes fajtákat enged használni, azaz többnyire az irányítás erős függést eredményező in-
tézményeinek (konkrét, esetleg normatív utasítás, konkrét ügyekben döntés) mellőzésével törté-
törzsanyag
nik.
82

Az ún. belső igazgatás az irányítás egyik alternatívája, amely esetben nem szervezetek közöt-
ti, hanem egy adott szervezeten belüli viszonyokról van szó. Ezt nevezi az igazgatástudományi
szakirodalom vezetésnek, jelezve ezzel a viszonyok szoros, közvetlen jellegét. Jogi szempontból
kiemelendő a belső igazgatás személyzeti jellege és az ehhez kapcsolódó joganyag, a közszolgá-
lati jog jelentősége.
A közigazgatás gazdálkodó tevékenységet is végez. Ennek három fő területe van: a költség-

vetési gazdálkodás, a kincstári vagyon és az állam vállalkozói vagyonának kezelése. A magyar
közigazgatásban a költségvetési gazdálkodás elkülönült szerve a Magyar Államkincstár, ami a
Pénzügyminisztériumnak van alárendelve. A kincstári vagyon kezelője a Kincstári Vagyoni
Igazgatóság (KVI).
A modern társadalmak gazdasága jellemzően piacgazdaság ugyan, amelyre a magán- (nem ál-
lami vagy köz-) vagyon dominanciája jellemző, mégis szinte mindenütt rendelkezik az állam is
olyan vállalkozói vagyonnal, amelynek a kezelése szintén a közigazgatás által történik.
Végül a közigazgatás egy sor olyan tevékenységet is végez, amelyek nem sorolhatók az emlí-
tett kategóriák egyikébe sem. Ezek az ún. materiális tevékenységek. Tulajdonképpen nem
klasszikus közigazgatási tevékenységekről van szó, így ide tartoznak például bizonyos olyan
szolgáltatások, amelyeket közvetlenül a közigazgatás nyújt az állampolgároknak. Ezek főként
kis szervezetek, pl. kistelepülések önkormányzatai számára érhetők el.
4 A közigazgatás szervezetrendszere
4.1 A szervezetrendszer tagolódását meghatározó tényezők

Az egyes országok közigazgatási szervezetrendszerei az azok felépítését meghatározó általá-
nos törvényszerűségek miatt számos hasonlóságot mutatnak. Ugyanakkor nem kevés eltérést is
megállapíthatunk.
Milyen tényezők, sajátosságok alakítják ezeket?

A szervezeti rendszer különbségeinek az egyik kézenfekvő oka az államok „méretkülönbsé-
gei”. Még nagyobb a hatása a társadalmi munkamegosztás fejlettségének.
A gazdaság állapota (pl. a munkaerő-gazdálkodás problémái), ágazatainak száma mind köz-
igazgatási feladatot és így szervezetet indukálhat. Erős befolyásuk lehet a konkrét bel- és kül-
politikai viszonyoknak, pl. az állam belső és külső biztonsága kérdésének. Az esetleges társa-
dalmi, etnikai feszültségek határon belül és túl nemegyszer jelentős terheket rónak az államra, 1
ami aztán szervezeti reakciókat vált ki. 2
A centralizáció-decentralizáció viszonya, illetve annak hatása a közigazgatás szervezetére 3
szintén nem elhanyagolható. Végül meg kell említenünk, hogy egy adott országra fizikai, föld- 4
rajzi adottságai, a településstruktúra mellett komoly hatással vannak a történelmi körülmé-
5
nyek, a tradíciók is. A közigazgatás szervezetének adott állapota mindig egy történelmi folya-
mat terméke, amelynek hatása, egyfajta „tehetetlenségi nyomaték” módjára nemritkán még az
esedékes és igazgatási szempontból racionális reformokkal szemben is érvényesülni tud.
4.2 A közigazgatási szerv fogalma, jogi paraméterei

A közigazgatási szervezetrendszer egészének vázlatos ismertetéséhez nélkülözhetetlen annak
az alkotóelemnek a bemutatása, amelyből az egész „építmény” felépül. A közigazgatási szerv a
szervezeti rendszer legkisebb alkotóeleme.
törzsanyag
83
Önálló az a közigazgatási szerv, amelynek önálló hatásköre és szervezete van. Az önállóság

harmadik eleme, a gazdasági önállóság és az ehhez kötődő polgári jogi jogalanyiság többnyire
szintén jellemző a közigazgatási szervre, de ez nem elengedhetetlen feltétele a közigazgatási
szerv önálló jogalanyiságának. A közigazgatási és a polgári jogképesség nem feltétlenül esik
egybe.
A közigazgatási jogképesség feltételei a következők:

- A közigazgatási szervnek az előírt jogrendben való létrehozása. Közigazgatási szerv
túlnyomórészt kétféleképpen jöhet létre: vagy az Országgyűlés vagy a Kormány által.
Az Országgyűlés hozza létre a legfontosabb közigazgatási szerveket, a kormányt, a mi-
nisztériumokat, egyes nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szerveket,
az önkormányzati közigazgatási és a területi, helyi államigazgatási szerveket.
- A közigazgatási szerv jogszabályban megállapított hatásköre. A hatáskör nem tévesz-
tendő össze a feladatkörrel. Az utóbbi a szerv rendeltetése, az előbbi pedig az ennek
megvalósítását szolgáló jogi eszközöknek az összessége.
- A közigazgatási szerv illetékessége. Az illetékesség az azonos hatáskörű szervek közöt-
ti munkamegosztást szabályozza, lényegét tekintve annak a területnek a meghatározása,
amelyen a közigazgatási szerv gyakorolhatja a hatáskörét.
A közigazgatási szerv munkaszervezete a hivatal. A hivatal a bürokrácia elve (Max Weber)

alapján működik, ami vázlatosan a következőket jelenti: egyszemélyi felelős vezetés, költség-
vetési (non-profit) gazdálkodás, a munka érdemét tekintve ügyintézés és ügyvitel, hivatá-
sos személyzet.
4.3 Az államigazgatás szervezetrendszere

Szervezeti szempontból a közigazgatás gyűjtőfogalom, amely az államigazgatási és az ön-
kormányzati igazgatási alrendszerek összessége.
Az államigazgatás a központi (kormányzati és nem kormányzati) szerveket és az államigazga-
tás helyi-területi szerveit, a dekoncentrált szerveket foglalja magában.
Az önkormányzati igazgatás mindenekelőtt a helyi önkormányzatokat és a köztestületeket je-
lenti.
A centrális államigazgatási szervek egyrészt a Kormány és a köré csoportosuló, neki aláren-
delt szervek (kormányzati segédszervek, minisztériumok, kormányhivatalok, központi hivata-
lok), másrészt a kváziautonóm, vagy autonóm nem kormányzati (non-governmental) szervek.
1 4.3.1 A Kormány
2
3 Az államigazgatási hierarchia csúcsán az általános hatáskörű testületi szerv a Kormány áll,

4 mely szervezetileg a miniszterelnökből és a (minisztériumokat vezető és a tárca nélküli) minisz-
5
terekből áll.
A Kormánynak kettős funkciója van. Egyrészt részese az ún. kormányzati tevékenységnek,

másrészt irányítja, illetve felügyeli a közigazgatást.
A kormányzati tevékenység, melynek alanya a parlament, az államfő és a Kormány, a társada-

lomirányítás legfelső formája, amely meghatározza a legalapvetőbb állami feladatokat és célo-
kat, azok megvalósításának eszközeit, módszerét és ütemét, biztosítja a szükséges dologi és
személyi feltételeket, és ellenőrzi mindezek végrehajtását.
A Kormány másik fő működési területe a közigazgatás irányítása és felügyelete. A kormány

törzsanyag
fő feladatainak felsorolása az Alkotmányban, a további feladatok megállapítása törvényben

történik.
84

Ezek megvalósításához a Kormányt a következő hatáskörök illetik meg:
- A Kormány legfontosabb eszköze a jogszabályok megalkotása. Kormányrendelet tör-
vény felhatalmazása alapján, illetve a Kormánynak az Alkotmányban meghatározott
feladatköre megvalósítása során alkotható.
- A Kormány másik jogi aktusa a kormányhatározat. Ez lehet normatív vagy egyedi. Az
előző az állami irányítás egyéb jogi eszközeként a közigazgatáson belüli viszonyokat
szabályozhat, az utóbbi ún. feladatkitűző és ún. belső határozat, amely a Kormány mű-
ködésével kapcsolatos egyedi ügyekben születik.
- Az ún. aktusfelülvizsgálati jog keretében a Kormánynak joga van a közigazgatás által
kibocsátott egyedi aktusok törvényességének felülvizsgálatára.
- A szervezetalakítás joga, amely azt jelenti, hogy a Kormány bármely közigazgatási
feladat ellátására közigazgatási szervet hozhat létre.
A Kormány működési rendjét az ügyrend határozza meg, üléseit pedig félévre szóló munka-
terve alapján tartja. Az üléseken a Kormány tagjai szavazati joggal vesznek részt. A miniszter-
elnököt a Kormány kijelölt tagja, a minisztert az államtitkár helyettesíti.
Állandó meghívottak a Miniszterelnöki Hivatal államtitkárai, a kormányiroda vezetője, a
kormányszóvivő, valamint az államreform előkészítéséért, illetőleg a fejlesztéspolitikáért felelős
kormánybiztosok.
A kormányülés határozatképes, ha a tagok több mint fele jelen van, döntéseit szótöbbséggel
hozza. Szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. Az ülésekről írásos össze-
foglaló készül, amit a miniszterelnök ír alá.
4.3.2 A Kormány munkáját segítő szervek
A Kormány hivatali apparátusa a Miniszterelnöki Hivatal. A jelenlegi Miniszterelnöki Hiva-

tal szervezeti felépítését és az általa ténylegesen ellátott feladatokat alapul véve az ún. kancellá-
ria típusú kormányhivatal kategóriájába tartozik, amelynek a rendeltetése a miniszterelnök
Kormányon belüli súlyának növelése.
A hivatalt a miniszterelnök irányítja, és miniszter vezeti, belső felépítése a vezetési szintek te-
kintetében a minisztériumhoz hasonló. A szokásos döntés-előkészítő funkció mellett hangsúlyt
kap a minisztériumok munkájának koordinációja is.
A kormányülések előkészítése ugyancsak a Miniszterelnöki Hivatal szervezésében történik. A

döntéstervezeteket tartalmazó előterjesztések először az államigazgatási egyeztetési folyamaton
mennek keresztül.
Nevével ellentétben ebben a folyamatban nemcsak a minisztériumok és egyéb központi állam- 1
igazgatási szervek, azaz a szoros értemben vett államigazgatás vesz rész, hanem az előterjesztés 2
tárgyától függően külső szervek, érdekképviseletek stb. is. 3
4
A következő fázis az államtitkári értekezlet, amely a kormányülésre kerülő előterjesztések
5
tekintetében többnyire a végső „szűrő” szerepét tölti be.
A Kormány munkáját segítő hivatali szervek közé tartoznak a kormányzati konzultatív me-
chanizmus testületei is. Ezek a kormánybizottságok, a kabinetek, az egyéb javaslattevő, véle-
ményező és tanácsadó testületek, valamint a kormánybiztosság.
Közös jellemzőjük, hogy önálló döntési jogkörük nincs, fő funkciójuk a döntés-előkészítés so-
rán szakmai konzultációk lefolytatása, javaslatok megfogalmazása, koordináció. A legrészlete-
sebb szabályozása a kabineteknek van.
Ez idő szerint háromféle kabinet működik:
- társadalompolitikai kabinet (ez a társadalompolitika elvi kérdéseivel foglalkozik);
törzsanyag
- gazdasági kabinet (koncepcionális gazdaságpolitikai döntések tartoznak hozzá);

- nemzetbiztonsági kabinet (a köz- és nemzetbiztonság alapkérdéseinek vizsgálatára).
85
Némileg idegen test ebben a körben a kormánybiztos, amely szerv nem testületi formában
működik. A Kormány egyes ágazatközi feladatok időleges ellátására kormánybiztost nevezhet
ki, aki a Kormány nevében jár el.
Azt, hogy ezt a szervet is ide soroljuk, az általa ellátott feladat jellege indokolja, az ugyanis a
többiekéhez hasonló jellegű, igaz, a kormánybiztost meghatározott körben érdemi döntési jog-
körrel is fel lehet ruházni.
4.3.3 A minisztériumok
A minisztérium az Alkotmány alapján törvénnyel létrehozott, a Kormány által irányított és a

miniszter által vezetett, a közigazgatás egyes ágait irányító kormányzati szerv. Feladat- és ha-
táskörét kormányrendelet határozza meg.
A minisztériumok hatásköre az általuk irányított közigazgatási ágazat sajátosságaihoz igazod-
va jelentős eltéréseket mutat, de vannak olyan tipikus minisztériumi feladatok és hatáskörök,
amelyek általánosíthatók.
Ezek a következők:
- Részvétel a jogalkotásban. Ez egyrészt a törvény vagy kormányrendelet felhatalmazá-
sára megalkotott végrehajtási jogszabályok (normatív irányítási eszközök) megalkotá-
sát, másrészt a magasabb szintű jogalkotás előkészítésében való részvételt jelenti. A tör-
vény-, ill. kormányrendelet-tervezeteket zömmel a minisztériumi szakapparátusok ké-
szítik elő.
- Ágazati stratégiaalkotás és tervezés. Ez részben a kormányprogram ágazati feladatai-
nak végrehajtási tervezését, részben az esetleges módosítások, új javaslatok kidolgozá-
sát, megtervezését jelenti.
- Alárendelt szervezetek irányítása, felügyelete. Ezek lehetnek a miniszter, mint kor-
mánytag felügyelete vagy irányítása alá tartozó kormányhivatalok, központi hivatalok,
minisztériumi háttérintézmények vagy dekoncentrált szervek. A minisztérium ellenőr-
zést gyakorol egyes autonóm közigazgatási szervek tekintetében, és gyakorolja a tulaj-
donosi jogosítványokat az általa irányított ágazathoz tartozó (részben vagy egészben)
állami tulajdonú vállalatok felett.
- Bár a hatósági jogalkalmazás zömmel alsóbb fokú közigazgatási hatóságoknál törté-
nik, a minisztérium (vagy szervezeti egysége) maga is hoz első- vagy másodfokú ható-
sági határozatokat és végez hatósági ellenőrzést.
- A minisztérium egyben az ágazati információk bázisa. Ezek tárolása és kezelése, az
ezekből való információszolgáltatás mind a közigazgatás, mind pedig a civil szféra
számára (a közigazgatás szolgáltató jellegének előtérbe kerülésével) egyre növekvő fel-
adat.
1
- A minisztérium a külföldi társszervekkel való kapcsolattartás révén részt vesz a
2
Kormány külpolitikájának megvalósításában. Ennek jelentősége az európai integrációs
3
folyamat előrehaladásával növekedni fog.
4 - Az ún. civil kapcsolatok keretében a minisztérium kapcsolatot tart a szakterületén mű-
5 ködő szakmai, érdekképviseleti szervezetekkel.
A miniszter a minisztérium egyszemélyi felelős vezetője. Helyettese az államtitkár, akinek a

helyettesítési jogköre a kormányülésen való teljes jogú részvételre is kiterjed. A miniszteri ka-
binethez tartoznak a kabinetfőnök és a miniszter politikai tanácsadói.
A szakállamtitkárok szakmai munkamegosztás elve szerint irányítják a nekik rendelt szerve-
zeti egységeket (főosztályok, osztályok).
A miniszter normatív utasítással kiemelt fontosságú feladat ellátására miniszteri biztost ne-
vezhet ki. (A MeH-ben miniszteri biztos nem működhet.) A miniszteri biztos tevékenységét a
miniszter irányítja.
törzsanyag
A minisztérium szervezeti struktúráját a jogszabályi keretek között, a miniszter által – a mi-

niszterelnök jóváhagyását követően – normatív utasításban kiadott szervezeti és működési sza-
bályzat határozza meg.
86

4.3.4 A kormányhivatalok
A kormányzati igazgatásban találhatóak törvénnyel létrehozható központi főhatóságok, kor-

mányhivatalok, amelyek a Kormány irányítása és valamely tagjának felügyelete alatt működ-
nek.
Ilyen jogállást az olyan szervnek célszerű adni, amely közhatalmi jogosítványokkal központi
államigazgatási feladatot lát el, és ez a feladat nem tartozik közvetlenül semelyik minisztérium
feladatkörébe.
Ilyen szervek: a Központi Statisztikai Hivatal, a Nemzeti Hírközlési Hatóság, a Pénzügyi
Szervezetek Állami Felügyelete, a Magyar Energia Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a
Magyar Szabadalmi Hivatal és az Egészségbiztosítási Felügyelet.
A kormányhivatal vezetőjét (elnök, főigazgató stb.) többnyire a miniszterelnök nevezi ki.
A felügyeletet gyakorló miniszter jogosítványai különösen a következők:

- képviseli a kormányhivatalt a Kormány és az Országgyűlés előtt;
- törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján jogszabályt alkot a kormányhiva-
tal feladatkörébe tartozó kérdésekben, illetve előterjesztést tesz törvény vagy kormány-
rendelet alkotására;
- közvetíti a kormánydöntéseket és szakmai segítséget nyújt;
- javaslatot tesz a kormányhivatal vezetőjének és helyettesének kinevezésére, ellenőrzi,
beszámoltatja a kormányhivatal vezetőjét, gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat ;
- jóváhagyja, és normatív utasításban kiadja a kormányhivatal szervezeti és működési
szabályzatát.
4.3.5 A központi hivatalok
A központi hivatalok kormányrendelet által létrehozott, miniszter irányítása alá tartozó köz-
ponti államigazgatási szervek. A központi hivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre
a létrehozó kormányrendelet kifejezetten lehetőséget ad.
Központi hivatal például az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, a Fogyasztóvédelmi Főfel-
ügyelőség, vagy az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat.
4.3.6 A területi és helyi államigazgatási szervek
A területi – dekoncentrált - szervek a felülről lefelé építkező államigazgatás és az alulról épít-

kező önkormányzati igazgatás találkozásánál helyezkednek el. Olyan államigazgatási feladato- 1
kat látnak el, többnyire középszinten, amelyek nem minősíthetők önkormányzati közügyeknek. 2
Két fajtájuk van, az általános hatáskörű – ezek nálunk a regionális – megyei kirendeltségek- 3
kel működő - közigazgatási hivatalok –, és az ágazati feladatokat ellátó területi 4
államigazgatási szervek. 5
A regionális közigazgatási hivatal a Kormány középszintű, általános hatáskörű szerve,

amelynek vezetőjét – a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az önkormányzati és terü-
letfejlesztési miniszter együttes javaslatára - a miniszterelnök bízza meg.
A regionális közigazgatási hivatalok a volt megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok jogutód-
jai. A közigazgatási hivatalokat a Kormány az önkormányzati és területfejlesztési miniszter
közreműködésével irányítja. Mivel feladatai részben az önkormányzati rendszerhez kapcsolják,
itt csak a szorosabban vett államigazgatási funkciójáról ejtünk szót. E körben a legfőbb funkció-
ja a koordináció.
Koordinációs jogkörében eljárva gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések
törzsanyag
végrehajtásának összehangolásáról, ehhez szakmai támogatást nyújt, és tájékoztatást kérhet a

koordinációjához tartozó államigazgatási szervektől. Működteti az érintett államigazgatási szer-
vek vezetőiből álló regionális államigazgatási kollégiumot.
87
A központi államigazgatási szervek egy vagy több különös hatáskörű - csak egy államigazga-
tási ágazathoz, vagy funkcióhoz kötődő -területi (ritkábban helyi) szintű szervet működtetnek.
Az ágazati feladatokat ellátó dekoncentrált szervek olyan, államigazgatási szervek, amelyeket

törvény, kormányrendelet vagy miniszteri rendelet hozott létre, jellemzően valamelyik központi
főhatóság (minisztérium) területi szervei. Irányításukat a hierarchia jellemzi, azaz erősen kötőd-
nek a központi főhatóságokhoz. A területi szervek többsége regionális vagy megyei illetékes-
séggel működik, de vannak ettől eltérő illetékességi területtel működők is.
Hatáskörük alapján a következő típusokat különbözeti meg a szakirodalom:
- hatósági jogalkalmazást végző szervek;
- információgyűjtő és szolgáltató hivatalok;
- szervezési és elemzési feladatokat ellátó intézmények;
- felügyeleti típusú szervek, valamint
- egyéb vegyes profilú szervek.
Végül meg kell jegyeznünk, hogy vannak olyan államigazgatási feladatok, amelyek nagysága,
jelentősége, területi dimenziója nem indokolja önálló dekoncentrált szerv létrehozását, ám ezek-
nek a feladatoknak a meglévő dekoncentrált szervek hatáskörébe való utalása sem célszerű. Az
ilyen feladatokat a jogalkotó a helyi önkormányzatok egyik tisztségviselőjére, a jegyzőre ruház-
za.
A Kormány 2007. január 1-jével jelentősen átszervezte az államigazgatási szervezetrendszer
struktúráját. A területi államigazgatási szervek (egyelőre nem teljeskörűen) regionális szinten
működnek. A megszüntetett megyei szervek bázisán – ahol indokolt – kistérségi, városi kiren-
deltségeket hoztak létre. Radikálisan csökkent az államigazgatási szervek száma. (Pl. az Állami
Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, mint központi hivatal területi szerve a regionális
intézet, helyi szerve a kistérségi intézet. Megmaradtak illetékességi területükön a fővárosi, illet-
ve megyei földhivatalok.)
4.3.7 A nem kormányzati államigazgatási szervek
A modern közigazgatás egyik jellemző vonása, hogy a hagyományos, főként a hierarchia elve
szerint felépülő rendszert számos területen ún. autonóm vagy kvázi autonóm struktúrák vált-
ják fel. E mögött különböző motivációk rejlenek.
Általánosságban azt mondhatjuk, hogy ezekkel a szervezeti megoldásokkal a közigazgatás
minőségét, teljesítményének színvonalát és demokratikus ellenőrzését igyekeztek fokozni, illet-
ve a modern kor elvárásaihoz igazítani.
Így vannak olyan megoldások, amelyek az érdekeltek bevonását, mások az alkotmányos jogok
1 védelmét vagy az igazgatás depolitizálását, esetleg a szakmai érdekek fokozott érvényesülését
2 célozzák.
3
4
A magyar központi közigazgatásban is kialakult a nem kormányzati szervek rendszere. E
szervek államigazgatási jellege vitathatatlan, hiszen államigazgatási feladatot látnak el, közha-
5
talmi jogosítványaik vannak, az állami költségvetés részét képezik, hatósági eljárásuk során a
közigazgatási eljárás szabályait alkalmazzák, igaz, nem tartoznak a kormányzati hierarchiába.
Az autonóm jogállású szervek közül a következők kiemelése célszerű:

- Az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) az elektronikus médiaigazgatás leg-
főbb szerve. Tagjait az Országgyűlés választja, elnökére a köztársasági elnök és minisz-
terelnök közösen tesz javaslatot. Autonóm státusát a sajtószabadság garantálása indo-
kolja. Döntéseit önállóan hozza, csak az Országgyűlésnek tartozik felelősséggel.
- A Közbeszerzések Tanácsa mint testület delegálás alapján jön létre. Alárendeltségében
működik a Közbeszerzési Döntőbizottság, amely egy kvázi-bíráskodó testület. Eljárása
törzsanyag
közigazgatási jogi szabályok alkalmazásával történik.
88

- Ugyancsak ebbe a kategóriába tartozik a Gazdasági Versenyhivatal, bár ennek a
Kormányhoz való viszonya szorosabb. Elnökét és helyetteseit a miniszterelnök javasla-
tára a köztársasági elnök nevezi ki. Az elnök tanácskozási joggal részt vesz a Kormány
ülésein. A gazdasági versenyben felmerülő vitákat kvázi-bíróságként a Gazdasági Ver-
senytanács dönti el.
Az autonóm státuszú, nem kormányzati szervek különleges típusa a közalapítvány. Ez a köz-

igazgatási jogi intézmény a köztestülettel mutat bizonyos rokonságot. (A Ptk. hivatkozott módo-
sításakor a köztestülettel egy időben került be a Ptk. szabályai közé.)
Az alapvető különbség abban van, hogy a köztestület személyegyesülés, a közalapítvány pe-
dig valamely közcél szolgálatára létrejött vagyonegyesülés. A közalapítványnak ehelyütt való
tárgyalását – a köztestületektől eltérően – az indokolja, hogy a közalapítványok közigazgatási
jelentősége lényegesen nagyobb a központi közigazgatásban, míg a köztestületek egyfajta funk-
cionális decentralizációként (is) értelmezhetők.
Közalapítványt az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzat valamely tartósan, vagy

folyamatosan jelentkező közfeladat ellátására hozhat létre. Közalapítvány létrehozását a törvény
kötelezővé teheti.
A közalapítvány alapításának folyamata az alapításra jogosult döntésével veszi kezdetét. Ezt
követően az alapító okirat csatolásával kérni kell a közalapítvány bírósági bejegyzését. A köz-
alapítvány bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre.
Az alapító okirat a közalapítvány nyilvános alapdokumentuma, tartalmaznia kell a közalapít-
vány szervezetére és működésére vonatkozó (rendszerint jogszabályban előírt) szabályokat, így
meg kell jelölni az alapítványt kezelő szervet (kuratóriumot) és az ellenőrzésére jogosult szer-
vet.
A közalapítvány – rendszerint valamilyen közfeladat, közcél finanszírozása céljából – tulaj-

donosként vagy kezelőként közvagyont működtet.
A közalapítvány állami ellenőrzése megoszlik az Állami Számvevőszék és az ügyészség kö-
zött. Előbbi értelemszerűen pénzügyi-gazdasági, az utóbbi törvényességi szempontból ellenőrzi
azt.
4.4 Az önkormányzati igazgatás
4.4.1 Az önkormányzat feladat- és hatásköre
Az önkormányzat a helyi közügyekben önállóan szabályoz és igazgat. A helyi közügyek – az 1
Ötv. szerint – „a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati 2
típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi 3
megteremtéséhez kapcsolódnak”. 4
5
A feladatok megállapításánál általános elv, hogy (elvileg) minden önkormányzat egyenjogú, a
kötelezettségek mértéke tekintetében azonban az egyes önkormányzatok teljesítőképessége (la-
kosságszám, település-földrajzi, gazdasági helyzet stb.) és az önkormányzat jellege (megyei
jogú városi, megyei, fővárosi) az irányadó.
Az önkormányzati feladatok meghatározásánál a következők veendők figyelembe:

- az önkormányzat saját elhatározásból és törvényi kötelezéssel kaphat feladatot;
- az önkormányzat minden olyan helyi közügyet felvállalhat, amelyet jogszabály nem
utal más szerv hatáskörébe, helyi közügy azonban csak kivételesen utalható más szerv
hatáskörébe;
törzsanyag
- az önkormányzat által szabadon vállalt feladatok nem veszélyeztethetik a törvény által

kötelezően előírt feladatok ellátását.
89
A kötelező önkormányzati feladatok közül az Ötv. határozta meg az ún. alapfeladatokat,

amelyek minden települési önkormányzatra vonatkoznak.
Ezek a következők:
- az egészséges ivóvízzel való ellátás;
- az óvodai nevelés, általános iskolai oktatás és nevelés;
- az egészségügyi és szociális alapellátás;
- a közvilágítás;
- a helyi közutak és a köztemetők fenntartása;
- a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülése.
Ezen túlmenően más törvények (pl. az ún. hatásköri tv.) további feladatokat is kötelezővé te-
hetnek a fent említett elvek figyelembevételével.
A szabadon vállalható feladatoknak elvileg a helyi közügyek köre szab határt. Az Ötv. 8.§-
a tartalmaz egy meglehetősen hosszú, példákkal illusztrált felsorolást a leginkább szóba jöhető
helyi közszolgáltatásokról.
A megyei jogú város sajátossága, hogy egyszerre lát el helyi és megyei önkormányzati felada-
tokat. A főváros és a fővárosi kerületek feladatmegosztását az határozza meg, hogy a fővárosi
kerület a helyi önkormányzat státusában van, miközben a főváros egyszerre település és „me-
gye”(vagyis a fővárosnak kétszintű önkormányzata van).
A fővárosi kerület általában a helyi önkormányzati feladatokat látja el azzal a korlátozással,
hogy a főváros elvégzi mindazokat a feladatokat, amelyek a főváros egészét, vagy egy kerületet
meghaladó részét érintik.
A helyi közügyek különleges esete a helyi hatósági ügy, melyet a képviselő-testület rendelet-
ben határozhat meg. E rendelet tárgya azonban nem lehet államigazgatási hatósági ügy rendezé-
se. Az önkormányzati hatósági ügyben vagy a képviselő-testület, vagy a bizottság jár el első
fokon. Az előbbi esetben hozott határozat orvoslását a bíróságtól lehet kérni, utóbbi esetben a
másodfokú fórum a képviselőtestület.
Az Ötv. lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület a bizottságára, vagy a polgármesterre ruház-

za át a feladatait, felsorolja azonban az át nem ruházható feladatokat is.
Az át nem ruházható feladatok illetve hatáskörök közvetlenül, vagy közvetve az önkormány-
zati alapjogokhoz kötődnek és a következők:
- a rendeletalkotás;
- a szervezeti, működési és személyzeti hatáskörök;
- helyi népszavazás kiírása, önkormányzati jelképek, kitüntetések, elismerő címek meg-
1 határozása, használatuk szabályozása, adományozása;
2 - a gazdasági program, a költségvetés megállapítása, a róluk szóló beszámolók elfogadá-
3 sa, helyi adó megállapítása, településrendezési terv elfogadása, hitelfelvétel (a képvise-
4
lő-testület által meghatározott értékhatár felett), kötvénykibocsátás, közösségi célú ala-
pítvány és alapítványi forrás átvétele és átadása;
5
- önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz vagy érdekképviseleti szervhez való
csatlakozás;
- együttműködés külföldi önkormányzattal, nemzetközi önkormányzati szervezethez való
csatlakozás;
- intézmény alapítása;
- közterület elnevezése, emlékműállítás;
- eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál;
- a bíróság népi ülnökeinek megválasztása;
- állásfoglalás megyei önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellá-
tási, szolgáltatási körzeteiről (ha a szolgáltatás a települést is érinti);
véleménynyilvánítás olyan ügyben, amelyben a törvény az érdekelt önkormányzat ál-
törzsanyag
-
láspontjának kikérését írja elő;
- amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal.
90

Külön kell szólnunk a helyi önkormányzat jogalkotási hatásköréről. A helyi önkormányzat
önkormányzati rendeletet alkothat, amelynek két fajtája van: egyrészt a törvény által nem szabá-
lyozott helyi társadalmi viszonyok rendezése, vagyis a primer jogalkotás, másrészt a törvény
felhatalmazása alapján annak végrehajtása céljából megvalósuló szekunder jogalkotás.
4.4.2 Az önkormányzat szervezete
Az önkormányzat szervezetrendszerének alapintézményeit a törvények határozzák meg. Az

önkormányzat szervei a képviselő–testület, a bizottságok, a részönkormányzat testülete, a
polgármester (alpolgármester), a jegyző és a polgármesteri hivatal.
Ezek között kiemelkedő szerepe van a képviselő–testületnek. Bár az önkormányzás alapjoga

a helyi választópolgárok közösségét illeti meg, azt jellemzően közvetve a képviselő–testület
útján gyakorolja. (A közvetlen joggyakorlás, a helyi népszavazás, népi kezdeményezés kivétele-
sen fordul csak elő.)
Az önkormányzat feladatai és hatásköre alapvetően a képviselő-testületet illetik meg, amelye-
ket részben bizottságaira, illetve a polgármesterre ruházhat át.
A képviselő–testület működési formája a képviselő–testület ülése, amelyet munkaterv szerint,
de legalább évente hatszor tart. Az üléseket a polgármester hívja össze, és a főszabály szerint
nyilvánosak.
Az ülés a helyi képviselők többségének jelenléte esetén határozatképes, döntéseit főszabály
szerint nyílt szavazással, egyszerű szótöbbséggel hozza. (Minősített többséget – az összes kép-
viselő több mint fele – az Ötv. és a szervezeti és működési szabályzat, az SZMSZ írhat elő.) A
személyesen érintett képviselő a szavazásban nem vehet részt.
A bizottsági rendszer kialakításában az önkormányzat nagyfokú önállósággal rendelkezik,

maga határozza meg bizottsági szervezetét.
Az Ötv. alapján a kétezernél nagyobb lélekszámú településen a képviselő-testület kötelezően
pénzügyi bizottságot választ.
Az Ötv. további rendelkezése, hogy a kisebbséghez tartozó képviselők kezdeményezésére a
képviselő-testület köteles kisebbségi bizottságot létrehozni. Törvény más bizottság megalakítá-
sát is elrendelheti. A bizottságok szervezetét, hatáskörét és működését az SZMSZ határozza
meg. A bizottságok elnöke és tagjainak többsége települési képviselő.
Fő feladatuk a képviselő–testületi döntések előkészítése, illetve ezek végrehajtásának segí-
tése, de a képviselő-testület által átruházott hatáskörben döntéseket is hozhatnak.
A törvény felhatalmazza a képviselő-testület arra, hogy az elkülönült vagy sajátos érdekű te-
lepülésrészeire meghatározott hatáskörrel településrészi önkormányzatot hozzon létre telepü- 1
lési képviselőkből. 2
A részönkormányzat testületére egyes hatásköreit a képviselő-testület átruházhatja. A részön- 3
kormányzat a képviselő-testület szerve, amely önkormányzati feladatokat lát el. 4
5
A polgármestert a választópolgárok közvetlenül választják. A tisztség háromezer lakos alatt
társadalmi megbízatásként is betölthető. A polgármesterrel kapcsolatban széleskörű (államha-
talmi, munkajogi, gazdasági) összeférhetetlenségi korlátozások érvényesülnek, de – érdekes
módon – a tisztség az országgyűlési képviselőséggel nem összeférhetetlen.
Feladatai zömében a képviselő–testülettel kapcsolatosak. Így előkészíti, összehívja és vezeti
az ülést, aláírja a rendeletet, szervezi a döntések végrehajtását, eljár az átruházott hatáskörök-
ben. Kezdeményezheti az olyan döntések újratárgyalását, amelyekről úgy gondolja, hogy azok
sértik az önkormányzat érdekeit.
Kezdeményezheti a bizottság ülésének összehívását, és felfüggesztheti a képviselő–testület
döntésével ellentétes bizottsági határozat végrehajtását.
törzsanyag
91
A polgármester irányítja a polgármesteri hivatalt.

Ennek keretében:
- a jegyző javaslatára meghatározza a hivatalnak a képviselő–testülettel kapcsolatos fel-
adatait, és a képviselő–testület elé terjeszti a hivatal belső tagozódásának, munkarendjé-
nek, ügyfélfogadási rendjének meghatározásáról szóló előterjesztést;
- a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;
- gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester, a jegyző és az önkormány-
zati intézményvezetők tekintetében.
A polgármesternek a törvény kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket álla-

píthat meg.
A polgármestert egy vagy több alpolgármester helyettesítheti, akiket a képviselőtestület a
képviselők közül választ.
A jegyző az önkormányzat adminisztratív tisztségviselője. A jegyző egyszerre önkormányzati

tisztségviselő és a helyi államigazgatási ügyek legfőbb címzettje (kettős kötődésű.)
Pályázat alapján a képviselő–testület nevezi ki a képesítési előírásoknak (igazgatásszervezői
vagy jogi diploma, két év gyakorlat) megfelelő pályázók közül.
A jegyző:
- vezeti a hivatalt;
- a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;
- gondoskodik az önkormányzat működéséhez szükséges adminisztrációról;
- előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó döntéseket;
- dönt a polgármester által átruházott hatósági ügyekben;
- tanácskozási joggal részt vesz a képviselő–testület és a bizottság ülésén.
A képviselő–testület a jegyző helyettesítésére aljegyzőt nevez(het) ki.
A körjegyzőség a szomszédos kistelepülések (ezer lakos alatt) igazgatási társulása, amely –

szervezéshatékonysági szempontokat követve – a jegyző közös alkalmazására irányul.
Az Ötv. szerint a képviselő–testület egységes hivatalt hoz létre polgármesteri hivatal

elnevezéssel, amelyet a jegyző vezet. Ennek keretében a jegyző gyakorolja a köztisztviselők
tekintetében a munkáltatói jogokat. Ugyanakkor a polgármester által meghatározott körben a
kinevezés, felmentés, vezetői megbízás esetében ehhez a polgármester egyetértése szükséges.
A megyei jogú város és a megyei önkormányzat szervezete az eddig vázoltaknál kisebb el-
térést mutat. A megye és a megyei jogú város testületének a neve közgyűlés.
1
2 A megyei jogú város kerületekre osztható, amelyekben kerületi hivatalok működtethetők.

3 A megyei közgyűlés elnökét és alelnökét (alelnökeit) a közgyűlés saját tagjaiból választja. A
4
megyei önkormányzat hivatalát a főjegyző vezeti.
A főváros esetében szintén főjegyzőről és közgyűlésről beszélünk, amelynek vezetője a köz-
5
vetlenül választott főpolgármester.
A társulási jog az önkormányzat alapjoga. A lehetséges variációk közül az Ötv. hármat neve-
sít: a hatósági igazgatási társulást, az intézményfenntartó társulást, és a közös (társult) képvise-
lő–testületet.
Ezen kívül külön törvény szól az önkormányzati társulásokról (1997. évi CXXXV. tv.) E sze-
rint a képviselő–testület szabad elhatározásból, az egyenjogúság tiszteletben tartásával, a köl-
csönös előnyök és az arányos teherviselés alapján írásbeli megállapodással hozhat létre társu-
lást.
Az önkormányzatok újszerű társulási formája jött létre 2004-ben a települési önkormányzatok
többcélú kistérségi társulásairól szóló törvény alapján.
törzsanyag
92

A kistérségben - kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kis-
térséget - működő települési önkormányzatok képviselő-testületei a kistérségi együttműködés
hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak.
A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében
(különösen: fejlesztési tervek, programok, pályázatok készítésében, megvalósításában) és a tele-
pülésfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi közszolgáltatások (oktatás, egészség-
ügyi ellátás, közlekedés, foglalkoztatás, idegenforgalom stb.) biztosítását, fejlesztését és szerve-
zését, valamint intézmények fenntartását.
Kistérségen azt a – megyénél kisebb – területet kell érteni, amelyet kistérségként a törvény ki-
jelöl. A társulásnak ezt a formáját az állam jelentős támogatásokkal ösztönzi.
4.4.3 Az önkormányzat gazdálkodása
Az önkormányzati autonómia illúzió lenne gazdasági (vagyoni) önállóság nélkül. Ez a gazda-

sági önállóság három pilléren nyugszik: az önkormányzat saját vagyonán, a saját forrásain (be-
vételein), valamint a feladatarányos (garantált, ezért kiszámítható) központi támogatáson.
Az önkormányzat vagyonáról az Ötv. és az önkormányzati „vagyontörvény” (1991. évi
XXXIII. tv.) szól.
Az önkormányzati vagyon a következő elemekből áll:

- ingatlanok (utak, kül- és belterületi földek, középületek lakások, nem lakás célú helyi-
ségek, közművek);
- ingóságok (berendezések, gépjárművek stb.);
- pénz és értékpapír, a vállalkozási vagyon tárgyai.
A tulajdon tárgyaival a képviselő–testület rendelkezik, és megilletik a tulajdonost általában

megillető jogosítványok. Mivel azonban itt köztulajdonról, vagyis célhoz kötött tulajdonról van
szó, a jog bizonyos korlátozásokat intézményesít. A vagyon elsősorban a kötelező feladatok
ellátását szolgálja.
Tárgyai két csoportba sorolhatók:
- A törzsvagyon olyan vagyontárgyak köre, amelyekre az önkormányzat rendeltetés sze-
rinti működéséhez folyamatosan szükség van, ezért azok forgalomképtelenek, illetve
korlátozottan forgalomképesek. E körről törvény vagy önkormányzati rendelet rendel-
kezhet. Ilyenek pl. a közutak, középületek, közművek, parkok.
- A törzsvagyonnak nem minősülő vagyontárgyak forgalomképesek, azaz elidegeníthető-
ek és megterhelhetők.
Az önkormányzati vagyon hasznosításának többféle módja van. Az önkormányzat vállalkozá- 1

sokat alapíthat, vagy azokban részt vehet, ingatlanvagyonát bérbe, egyes vagyontárgyait pedig 2
koncesszióba adhatja. Mindezekre azonban érvényes, hogy a vagyonhasznosítás csak az általa 3
elfogadott vagyonkezelési koncepció szerint, és csakis a közfeladatok ellátása érdekében a nyil- 4
vánosság előtt, a jó gazda gondosságával történhet.
5
Az önkormányzat sokkal inkább a vállalkozások támogatásával, az ún. vállalkozásbarát kör-
nyezet feltételeinek megteremtésével vehet részt a (helyi, területi) gazdasági folyamatokban. Ez
történhet helyi adókedvezmények nyújtásával, a munkahelyteremtés ösztönzésével, ingatlanok
kedvező bérbeadásával, vállalkozásfejlesztési infrastruktúra felállításával stb.
Az önkormányzat gazdálkodása éves költségvetése alapján történik. Ennek elkészítése az ál-

lamháztartási törvény szerint, az állami költségvetésben megadott paraméterek alapján történik.
törzsanyag
93
Az önkormányzat bevételei a következők:

- A saját bevételek.
Ezek a helyi adók, a vállalkozási jövedelmek, az önkormányzati vagyon hozadéka, az
illetékbevételek, a környezetvédelmi és a műemlékvédelmi bírság, a vadászati jog ér-
tékesítéséből származó bevételek, az átvett pénzeszközök, a tanácsok által alapított és
felügyelt nem közüzemi vállalatok értékesítéséből származó bevétel, a hitel és az
egyéb működési bevételek.
A helyi adóknak a fajtáját és az adókulcs felső határát a helyi adókról szóló törvény
állapítja meg. A helyi adófajták a vagyoni típusú adók (építmény-, telekadó), a kom-
munális adók (vállalkozói, lakossági, idegenforgalmi) és az iparűzési adó.
- Az átengedett központi adók.
A magánszemélyek jövedelemadójának és a gépjárműadónak évente a központi költ-
ségvetésben meghatározott része az önkormányzatokat illeti. A mérték a költségvetési
alkuknak megfelelően évente változik, ami az önkormányzati bevételek bizonytalan-
sági tényezője.
- Az állami támogatásoknak két fő fajtája van.
A szabad felhasználású normatív támogatások, amelyek a lakosságszámmal, egyes
közszolgáltatásokat igénybevevők számával arányosan a mindenkori költségvetésben
kerülnek megállapításra, és az önkormányzati szolgáltatások legfontosabb anyagi bá-
zisát adják.
A másik csoportba tartoznak a célhoz kötött felhasználású központi támogatások.
Ilyenek a céltámogatások, amelyek egyes kiemelt társadalmi célok megvalósítását
szolgálják, és a címzett támogatások, amelyek kiemelt fontosságú önkormányzati
beruházások részbeni fedezetéül szolgálnak. A kiegészítő támogatások a célja az ön-
hibájukon kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok megsegítése.
Az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A gazdálkodás bizton-

ságáért a képviselő–testület, szabályszerűségéért a polgármester felel. A belső ellenőrzés felada-
tát a belső ellenőr és a pénzügyi bizottság végzi.
Mivel az önkormányzat nem vállalkozás, ezért szabályszerű gazdálkodás esetén nem válhat
fizetésképtelenné. Ha ez mégis bekövetkezik, akkor az adósságrendezési eljárásról szóló (1996.
évi XXV. tv.) törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. (Jogrendünk szerint – eltérően egyes kül-
földi megoldásoktól – az államnak nincs „mögöttes” felelőssége az önkormányzat fizetésképte-
lensége esetén.) E szerint az eljárást a bíróság rendeli el, és egyúttal pénzügyi gondnokot nevez
ki.
1 4.5 A köztestületi önkormányzatok

2
3 A magyar jogrend meglehetősen felemás módon jutott el a köztestületekkel kapcsolatos ma

4 hatályos szabályozáshoz. Bár az uralkodó nézet, megerősítve több alkotmánybírósági határozat-
5
tal, a köztestületeket – megkülönböztetve a „sima” egyesületektől – a közjog intézményeinek
tartja, mégis legutóbbi szabályozásuk megalapozása a Ptk. 1993-as módosításával történt meg.
A Ptk. igen szűkkeblű szabályozása, amely szerint a köztestület egyik fogalmi eleme a nyil-
vántartott tagság, aligha tartható.
A domináns nézet szerint a köztestület olyan személyegyesülés, amely közcél megvalósítása
céljából az állam által ráruházott közfunkciót valósítja meg, és közfeladatot lát el. A közfelada-
tokkal való felruházás indoka itt is azonos azokkal, amelyeket az autonóm közigazgatási struk-
túrákkal kapcsolatban korábban említettünk.
Míg a helyi önkormányzat a területi autonómia intézménye, addig a köztestületi önkormány-
zat funkcionális autonómiaként fogható fel.
törzsanyag
94

A magyar közjog a következő köztestület fajtákat ismeri:
- A kamarák.
Ezeknek több fajtája van, és ide tartoznak pl. a szakmai (orvosi, ügyvédi, közjegyzői,
mérnöki stb.) kamarák. Ezek közül egyesek olyan kényszertársulások, ahol a hivatás
gyakorlásának feltétele a kamarai tagság. A másik típus a gazdasági (kereskedelmi,
ipar-, agrár-) kamarák.
- Speciális köztestület a Magyar Tudományos Akadémia, a tudomány önkormányzata.
- Egyes gazdasági igazgatási szervezetek, mint pl. a Magyar Szabványügyi Testület.
- A hegyközség a szőlő- és bortermeléssel foglalkozó természetes és jogi személyek ön-
kormányzata.
- Különleges eset a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok. Létrejöttük és tör-
vényben biztosított közjogi jogosítványaik alapján ezek akkor is köztestületnek tekin-
tendők, ha ezt a törvény expressis verbis (egyértelműen) nem mondja ki.
- Hasonlóan köztestületnek tekintendők a sportigazgatásban a Magyar Olimpiai Bizottság
és a sportági szakbizottságok.
Közös jellemzőik, hogy autonóm jogállásukra mutatis mutandis (a szükséges változtatásokkal)

a helyi önkormányzatokkal kapcsolatban alkalmazott megoldások alkalmazhatók. A köztestüle-
tek azonban nem egy (vagy több) település, hanem valós, vagy fiktív tagságuk önkormányzatai.
Az általuk ellátott közfeladatok is ebbe az irányba mutatnak, azaz a tagokhoz, illetve az álta-
luk végzett tevékenységekhez kapcsolódnak. Mindezeket közhatalmi jogosítványokkal végzik,
amely megnyilvánulhat szabályozásban, hatóság jellegű igazgatásban vagy szervezetirányítás-
ban.
Szervezetükre jellemző, hogy törvény létesíti (és szünteti meg) őket, és szabályozza önkor-
mányzati szervezetüket.
Gazdálkodásuk az államháztartási törvény szerint és köztestületenként változik, és speciális
jogszabályok szerint történik. Állami felügyeletük törvényességi felügyelet, amelynek jogosít-
ványai részben államigazgatási szervek, részben a bíróság, részben pedig az ügyészség között
oszlanak meg.
Így a miniszter felhívja a törvénysértés megszüntetésére a köztestület önkormányzati szervét
(közgyűlését), ha pedig a felhívás eredménytelen, keresettel fordul a bírósághoz, amely meg-
semmisíti a jogsértő önkormányzati döntést, sőt összehívja az önkormányzati testület ülését,
vagy felfüggeszti az önkormányzatot és felügyelőbiztost rendel ki.
Az ügyész az egyesületekhez hasonló felügyeletet gyakorol. Egyes köztestületeknél (pl. a

gazdasági kamaráknál) a felügyelő közigazgatási szerv a jogsértő önkormányzati döntést maga
is megsemmisítheti.
1
5 A közigazgatás működése 3
5
5.1 A közigazgatási szervek tevékenységi típusai
Konkrét feladatkörétől függetlenül minden közigazgatási szerv sokféle tevékenységet végez.
Ezek jogi jellegük, joghatásaik és az ellátásuk során alkalmazott munkamódszerek szempontjá-
ból nagymértékben különböznek egymástól, éppen ezért fontos az egyes tevékenységi fajták
számbavétele és osztályozása.
Alapvetően a tevékenységi fajtákat két nagy csoportba sorolhatjuk: megkülönböztetjük az

adott szerv szervi és szakirányú tevékenységét.
törzsanyag
a) A szervi tevékenység körébe soroljuk mindazt, ami az adott szerv folyamatos és zavartalan
működéséhez nélkülözhetetlen: tehát a személyi, tárgyi és anyagi feltétekről való gondosko-
dást.
95
A személyi feltételekről való gondoskodás tárgykörébe tartoznak az ún. humánpolitikai

feladatok: így pl. bizonyos állások betöltésére pályázat kiírása és elbírálása, a kinevezés, illető-
leg a munkaszerződés megkötése, a köztisztviselők eskütételének megszervezése, a szervezett
továbbképzésről való gondoskodás, az egyéni önképzés segítése, indokolt esetben a fegyelmi
eljárás lefolytatása, illetőleg a kártérítési igény érvényesítése.
Azt általában a szerv vezetője dönti el, hogy bizonyos tevékenységeket – így pl. az irodahelyi-
ségek takarítását, az épület őrzését – saját alkalmazottaival végezteti, avagy erre nézve valamely
gazdálkodó szervvel (vállalkozással) köt szerződést.
A vezetőnek többnyire abban is van bizonyos „mozgástere”, hogy a rendes munkaidőkeretet
ki nem töltő feladatok ellátására részfoglalkozású személyt alkalmaz-e, illetőleg két vagy több
ilyen feladatot összekapcsol és – megfelelő felkészültséggel rendelkező – főállású személyre
bízza ellátásukat.
Ha már a szerződéskötésről szó esett: erre a szervi tevékenység mindhárom részterületén sor
kerülhet. Mindenképpen indokolt ezt jogászi vagy igazgatásszervezői szakképzettségű személy-
re bízni vagy – egyszerűbb esetben – a szerződéstervezetet ilyen szakképzettségű személlyel
ellenőriztetni. Mivel a szerződésekkel kapcsolatban jogvitára, esetleg peres eljárásra is sor ke-
rülhet, amennyiben az adott szervnél nincs megfelelő végzettségű és jártasságú alkalmazott,
indokolt lehet eseti vagy tartós jelleggel ügyvédet megbízni a szerv jogi képviseletének ellátásá-
val.
A tárgyi feltételekről való gondoskodás körébe tartozik az irodaépület karbantartása, az iro-

dabútorok, irodai eszközök (pl. másológépek, számítógépek, iratmegsemmisítők) és fogyóesz-
közök (papír, írószer, boríték stb.) beszerzése, továbbá a szükséges javítási munkák elvégzése.
Az önkormányzati szférában alakult ki az a szervezeti megoldás, hogy a polgármesteri hivatal

gazdasági-műszaki ellátó szolgálatot hoz létre, amely tevékenységi körében mind a hivatalt,
mind az irányítása alá tartozó intézményeket (oktatási és egészségügyi intézményeket) „kiszol-
gálja”, így pl. beszerzéseket bonyolít, elvégzi a karbantartási és javítási munkákat.
Ennek a szervezeti formának az a nagy előnye, hogy nem kell minden szervnél külön anyag-
beszerzőt foglalkoztatni, bizonyos árucikkek esetében az összesített szükségletet – lényegesen
olcsóbban – a gyártótól, illetőleg a nagykereskedőtől lehet beszerezni (pl. tisztítószereket, irodai
fogyóeszközöket); gyorsan elvégzik a szükséges javításokat, és lehetőség van éjjel-nappali mű-
szaki ügyelet megszervezésére is.
Annak sincs semmi akadálya, hogy társulásos formában több, azonos településen vagy egy-
máshoz közeli településeken működő szerv közösen tartsa fenn a szolgálatot. Ilyenkor még az
sem követelmény, hogy azonos típusú szervekről legyen szó, így pl. bíróság vagy ügyészség is
csatlakozhat a társuláshoz.
A dologi szükségletekről való gondoskodás másik része már igazodik az adott szerv tevékeny-
1 ségi profiljához (szakfeladataihoz), így ennek figyelembe vételével kell beszerezni bizonyos
2 számítógépes programokat, szakkönyveket, hivatalos lapokat, de egyes szerveknél műszereket,
3 sőt lőfegyvereket is.
4
Az anyagi feltételekről való gondoskodás körébe tartozik a költségvetés tervezetének kidol-
5
gozása (ehhez kapcsolódóan a költségvetési beszámoló elkészítése is), továbbá – újabban mind
gyakrabban – a különböző pályázatokon való részvétel.
Hasznos lehet tehát a szerv egyik munkatársát – egyéb feladatai mellett – kifejezetten azzal
megbízni, hogy kísérje figyelemmel azokat a pályázatokat (nem csupán az állami, hanem az
alapítványi és a külföldi országok által meghirdetett pályázatokat is ideértve), amelyeken a
szerv – vagy esetleg közvetlenül a munkatársai – a siker reményében vehetnek részt. Egyes
pályázatok esetében növelheti az esélyeket pl. a kistérségi együttműködés vagy több – esetleg
különböző jogi jellegű – szerv együttes pályázata.
Ugyancsak ebbe a feladatcsokorba tartozik az adott szerv saját vagyonával, illetőleg a kezelé-
sében lévő vagyontárgyakkal való gazdálkodása, amely bizonyos szervek esetében kiterjedhet
értékpapírok vásárlására, kötvények kibocsátására, bankhitel felvételére, vagy bankszámlán
törzsanyag
elhelyezett pénz meghatározott időre való lekötésére.
96

A vagyontárgyakkal való gazdálkodás bizonyos esetben határeset lehet a szervi és szakirányú
tevékenység között, mivel pl. az önkormányzatok egyes bérlakásaikat értékesítik, a megmaradó
– vagy újonnan épített – bérlakás–állományukkal pedig szociális célú bérlakás–gazdálkodást
folytatnak. Ugyanígy határeset lehet a nemzetközi – pl. határmenti vagy testvérvárosi – kapcso-
latok kialakítása és fenntartása, amelybe szükségképpen beletartoznak bizonyos protokolláris,
netán humánpolitikai elemek (csereüdültetés), de amelynek az alapvető célja mindazonáltal a
szakmai tapasztalatcsere és együttműködés.
b) A szakirányú tevékenység ugyancsak több, jellegét tekintve eltérő tevékenységi körből áll.
Ezeket alapvetően két kategóriába sorolhatjuk, és megkülönböztethetünk:
- belső (közigazgatási szervezeten belüli) és
- külső (kifelé ható: az állampolgárokat, jogi személyeket és jogi személyiség nélküli
gazdasági társaságokat érintő) tevékenységi fajtákat.
A belső szakirányú tevékenységek körébe tartozik pl. az egymással hierarchikus, alá-

fölérendeltségi viszonyban álló közigazgatási szervek közötti kapcsolatrendszer, így egyebek
között az irányítás (ennek keretei között normatív vagy egyedi utasítás, „az állami irányítás
egyéb jogi eszközei” köré sorolt más normatív aktus kibocsátása, hivatali értekezlet tartása az
irányított szervek vezetői és/vagy munkatársai számára, felügyeleti vizsgálat tartása az irányított
szerveknél); a közigazgatási szervezeten belüli ellenőrzés (pl. a közigazgatási hivatal ellenőrző
tevékenysége); továbbá az egymással mellérendeltségi viszonyban álló közigazgatási szervek
közötti koordináció (a közös vagy egymáshoz kapcsolódó tevékenységi formák összehangolá-
sa).
A külső szakirányú tevékenység ugyancsak több elemből áll. Ezek egyike a hatósági jogal-
kalmazás, amelyet az jellemez, hogy a közigazgatási (vagy hatósági jogkörrel felruházott más)
szerv egyedi ügyekben közhatalmat gyakorol: engedélyt ad ki, kötelez, szankciót alkalmaz,
ellenérdekű felek közötti jogvitát dönt el, hatósági igazolványt vagy bizonyítványt állít ki, ható-
sági ellenőrzést végez, vagy más hatósági ténykedést lát el.
Az említett ügyekben a „hatósági” jelleg nem feltétlenül kapcsolódik egybe kényszer alkal-
mazásával, annyit azonban mindenképpen jelent, hogy az ügyben érintettekre a hatóság döntése
kötelező, magukat a hatósági ellenőrzésnek alávetni kötelesek. Ide tartozik az is, hogy valamely
adat, jogosultság vagy tény bizonyítékául a hatósági igazolványban vagy bizonyítványban fog-
laltakat más állami és nem állami szervek (pl. egészségügyi intézmények) is kötelesek elfogad-
ni.
A hatósági tevékenység szigorúan jogszabályhoz kötött: a közigazgatási szerv csak azt teheti,
amire jogszabály feljogosította, a jogszabályhoz kötöttség azonban nem annyit jelent, hogy a
közigazgatási szervnek a jogszabály által meghatározott keretek között ne lenne bizonyos moz- 1
gástere, cselekvési önállósága. Ennek két tipikus megnyilvánulási módja van. 2
Az egyik esetben a jogszabály csupán a meghozható döntés kereteit (pl. a kiszabható bírság 3
alsó és felső határát) állapítja meg, s a keretek között a közigazgatási szerv az adott ügy körül- 4
ményeinek egyedi mérlegelése alapján alakítja ki döntését. Más esetekben a jogszabály tételesen
5
felsorolja, hogy bizonyos tényállás esetén a közigazgatási szerv milyen intézkedéseket tehet, s a
közigazgatási szerv ugyancsak egyedi mérlegelés alapján választja ki azt az intézkedés–fajtát,
amelyet a konkrét ügyben indokoltnak lát.
Rendkívül felelősségteljes feladat hárul a közigazgatási szervekre a jogalkotás körében is.

Amíg ugyanis az egyedi ügyekben hozott hatósági döntések túlnyomó része csupán egy ügyfél-
re, legfeljebb azonban az ügyfelek meghatározott csoportjára irányadó, addig a jogszabályok
mindenkire kötelező érvényű magatartásszabályokat foglalnak magukban.
A közigazgatás által alkotott szabályozó aktusok, azaz a közigazgatás által alkotott jogforrás-
ok (rendeletek, normatív határozatok és utasítások, jogi iránymutatások) tárgyalása nem témája
ennek a fejezetnek.
törzsanyag
97
A közigazgatási szervek széles körben látnak el szervezési feladatokat. Ezek egy részének
lebonyolítási módját teljesen vagy részben jogszabály határozza meg, ilyenek pl. a választás, a
helyi népszavazás előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatos közigazgatási feladatok, ille-
tőleg a képviselő–testület üléseinek előkészítése vagy a közbeszerzési eljárás.
Ugyanakkor szép számmal vannak olyan szervezési feladatok is, amelyekről jogszabály egy-
általán nem rendelkezik, ahol tehát szabadon bontakozhat ki a képviselő–testület, illetőleg a
közigazgatási szerv kezdeményezőkészsége. (A hatósági jogalkalmazástól eltérően ugyanis a
szervezési feladatok nem szigorúan jogszabályhoz kötöttek: valójában az a közigazgatási szerv
látja el jól a feladatát, amely felismeri a helyi igényeket és lehetőségeket, s nem vár minden
ügyben jogszabályra vagy központi utasításra.)
Sok közigazgatási szerv gyakorol a tulajdonosi (kezelői) jogkörből eredő jogokat. Ebbe a
körbe tartozik pl. a vállalatfelügyelet, az intézményirányítás (az oktatási és egészségügyi intéz-
ményektől a könyvtárig terjedő skálán), továbbá a közigazgatási szerv által alapított (vagy több-
ségi tulajdonba tartozó) kft, kht irányítása-felügyelete éppúgy, mint bizonyos ingatlanok bérbe-
adása, elidegenítése, megvásárlása, átalakítása.
Ugyanígy a tulajdonosi jogkörbe sorolható bizonyos közterületeken parkolási díj vagy közte-
rület-használati díj szedése, falfelületek bérbeadása hirdetési célra, vagy a hozzájárulás – anyagi
ellenszolgáltatás fejében – óriásplakátok elhelyezéséhez.
Ma már meglehetősen széles döntési joga van a közigazgatásnak abban a kérdésben, hogy
mely tevékenységeket lát el saját maga, illetőleg milyen feladatok elvégzésére hoz létre gazdál-
kodó vagy nonprofit szervet, illetőleg mely esetben bízza őket – szerződés alapján - valamilyen
magánvállalkozásra. (Jó példa erre a kommunális hulladék összegyűjtésének megszervezése,
ahol szinte mindenfajta szervezeti forma fellelhető.)
A rendszerváltás előtt az állam egyszerre volt a közhatalom letéteményese és a legnagyobb tu-
lajdonos. Ebből eredően az volt a természetes és magától értetődő, hogy az állami tulajdonban
álló vállalatok és intézmények útján az állampolgárok különböző szükségleteinek kielégítéséről
éppúgy gondoskodik, mint azok bizonyos alapvető jogainak – így pl. az egészséghez, a művelő-
déshez való jog – az érvényre juttatásáról.
A privatizáció először a vállalati szférát érintette: a vállalatok túlnyomó része magántulajdon-
ba került, ezzel egyidejűleg széles körben bontakozott ki a magánvállalkozás.
A későbbiek során fokozatosan megszűnt, illetőleg megszűnőben van az állami tulajdon kizá-
rólagossága, ez jellemző pl. az egészségügyi intézményrendszer körében.
Ez azonban nem annyit jelent, hogy az állam „kivonul” erről a területről, mindössze más mó-
don van jelen: nem szükségképpen tulajdonosként, hanem a jogi szabályozás révén, a hatósági
engedélyezés és ellenőrzés gyakorlójaként, finanszírozóként és szolgáltatásszervezőként. Az
utóbb említett tevékenységi körökben nagy szerepe van a szerződéses kapcsolatoknak.
1
2 Még egy tendenciára kell legalább utalni, és ez az ún. civil szerveződések megerősödése. Ez a
3 közigazgatás szempontjából azért fontos, mert bizonyos szakterületeken – pl. a szociális gon-
4
doskodás körében – az alapítványok, a közhasznú társaságok, az egyházi karitatív szervezetek
legalább részlegesen tehermentesítik a közigazgatást olyan feladatok alól, amelyek korábban
5
kizárólag reá hárultak.
Ugyanakkor ennek a fejlődési tendenciának velejárója, hogy a közigazgatásnak együtt kell
működnie az említett szervezetekkel, illetőleg indokolt esetben – pl. ingatlan vagy helyiségek
biztosítása, illetőleg anyagi támogatás révén – segítenie is kell közhasznú tevékenységüket.
Természetesen annak sincs akadálya, hogy amennyiben valamely közfeladat ilyen szervezeti
formában eredményesebben látható el, maga a közigazgatás hozzon létre nonprofit szervezete-
ket, s ez esetben tulajdonosként járjon el.
Befejezésül feltétlenül utalni kell rá: a tulajdonlás nem csupán jogokkal, hanem – óhatatlanul
és elháríthatatlanul – kötelezettségekkel is jár. Így pl. az ingatlanokat nem csupán karban kell
tartani, hanem időszakonként felújításukról is gondoskodni kell, az utakon évente el kell tüntet-
törzsanyag
ni a téli időjárás okozta hibákat, gondoskodni kell a közterületek tisztán tartásáról és gyomtala-
nításáról.
98

Erre is irányadó, hogy a közigazgatás eldöntheti: az említett kötelezettségek teljesítéséről – pl.
költségvetési üzeme útján – maga gondoskodik, gazdálkodó szervezetet vagy nonprofit szervet
alapít, illetőleg valamely természetes vagy jogi személlyel köt szerződést meghatározott felada-
tok elvégzésére.
5.2 A közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységének

alapvető típusai
A közigazgatási szervek a hatósági jogalkalmazás során kerülnek a leggyakrabban közvetlen
kapcsolatba a természetes és jogi személyekkel. (E megállapításban a hangsúly a közvetlensé-
gen van, hiszen a közvetett kapcsolat – a különböző szolgáltatások megszervezése és az intéz-
ményrendszer működtetése révén – még ennél is gyakoribb.)
A hatósági jogalkalmazásnak számos típusa van. Ezek közül e helyen csupán a legfontosab-
bakat tekintjük át, azokat, amelyek a közigazgatási tevékenység valamennyi szakterületén fel-
lelhetők. Ebbe a körbe tartozik a hatósági engedélyezés, a hatósági kötelezés és a szankcióal-
kalmazás.
5.2.1 A hatósági engedélyezés
A hatósági engedélyezési eljárás mindig kérelemre indul. A lényege az, hogy a hatóság fel-
jogosítja a kérelmezőt valamire – többnyire valamilyen tevékenységre – , ami engedély hiányá-
ban jogellenes lenne.
A hatósági engedélyezést illetően mindenek előtt arra szükséges rámutatni: minden természe-
tes és jogi személynek van egy bizonyos – normális körülmények között elég széleskörű – cse-
lekvési autonómiája, amely a közigazgatás számára érinthetetlen, s ez okból az említett körbe
tartozó magatartásokhoz nincs szükség hatósági engedélyre.
A közigazgatás nem szól bele pl. abba, hogy valaki a házi kertjébe milyen virágokat ültet, a
lakásában – mások zavarása nélkül – milyen rádióadást hallgat, illetőleg hogy a piacon – a hely-
pénzt megfizetése mellett – alkalomszerűen bizonyos terményeket árusít.
(Annak érzékeltetésére, hogy ez a „privátszféra” mennyire viszonylagos, nem árt megemlíte-
ni: a közigazgatás a maga eszközeivel fellép pl. akkor, ha a műveletlenül hagyott földterületen
elszaporodik a parlagfű, fellép a szomszédok nyugalmát zavaró hangerővel történő rádiózás
ellen, vagy a hatósági vizsgálat nélküli gombaárusítással szemben is.)
Vannak azután a privátszférába nem tartozó olyan tevékenységek, amelyek végzésére kizáró-
lag hatósági engedély birtokában kerülhet sor.
1
2
Az engedélyhez kötésnek számos indoka lehet. Ilyen pl. az, hogy a tevékenység végzéséhez
megfelelő szakismeretekre van szükség, vagy hogy a hatóság az engedélyezés révén érvényre 3
kívánja juttatni a közérdeket, illetőleg meg kívánja védeni mások jogait és jogos érdekeit. Az 4
engedélyhez kötésnek olykor az áll a hátterében, hogy – a korlátozott mértékben rendelkezésre 5
álló javak tekintetében – a hatóság önmaga számára tart fenn bizonyos elosztási funkciót. Azt,
hogy mi tartozik a hatósági engedélyezés körébe, mindig jogszabály határozza meg, s e kör
úgyszólván folyamatosan változik.
Az engedély szólhat egyszeri alkalomra, meghatározott időtartamra, visszavonásig terjedő
időre, de ki lehet adni – főként létesítmények esetében, de más ügyekben is – határidőhöz vagy
feltételekhez nem kötött módon is. A közigazgatási szerv jogosult arra, hogy a kért engedélyt
meghatározott feltételhez vagy feltételekhez kötött módon adja ki. (Pl. feljogosítja az érintett
személyt a gépjármű vezetésére, de csak azzal a feltétellel, hogy vezetés közben szemüveget
visel.)
törzsanyag
Egy bizonyos tevékenységhez általában egy – a jogszabályban meghatározott – engedélyező

hatóságtól kell engedélyt kérni.
99
Vannak azonban – főként a létesítmény–engedélyezés körében – olyan engedélyek, amelyek

több engedélyező hatóság jogkörét érintik. Ilyenkor a szóban forgó engedélyfajtára vonatkozó
jogszabály többnyire megkíméli az ügyfelet attól, hogy esetleg 6-8 különböző hatósághoz le-
gyen kénytelen fordulni.
Ennek az a módja, hogy a jogszabály kijelöli azt az egyetlen közigazgatási szervet, amelyhez
az ügyfél az engedélyezési kérelmet benyújthatja, és ennek a szervnek a kötelessége azután,
hogy kapcsolatba lépjen az összes többi érintett hatósággal, beszerezze azok hozzájárulását a
kért engedélyhez, és kibocsássa azt az egyetlen határozatot, amely önmagában számít annyi
fajta engedélynek, ahány hatóság az eljárásban részt vesz.
Az engedély egyfelől a tevékenység jogszerű folytatásának előfeltétele, másfelől garanciát je-

lent az engedélyes számára a tekintetben, hogy – amennyiben maradéktalanul megtartja az en-
gedélyben, illetőleg az engedélyezett tevékenységre irányadó jogszabályokban foglaltakat –
magatartását nem lehet jogellenesnek minősíteni.
Ugyanakkor – s ennek a későbbiek szempontjából kiemelkedő jelentősége van – az engedély-
nek még határozatlan időtartamra történő kiadása sem jelent állami garanciavállalást arra nézve,
hogy az engedélyes változatlan feltételek mellett, bármeddig folytathatja a tevékenységet, a
létesítmény változatlan formában bármeddig fennmaradhat, illetőleg hogy a közigazgatás utóbb
– jogszabályi felhatalmazás alapján – nem állapíthat meg az engedélyes terhére az engedélyezett
tevékenységgel kapcsolatos, (nem jogellenességre alapozott) hátrányos kötelezettséget (termé-
szetesen külön eljárásban és jogorvoslati jogának biztosítása mellett).
Az államnak ugyanis szuverén joga, hogy pl. utólag – új jogszabály kibocsátása vagy jogsza-
bály-módosítás révén – szigorítsa az engedélyezési feltételeket, és az új rendelkezések személyi
hatályát a korábbi engedélyesekre is kiterjessze. (Ez történt pl. a fegyvertartás engedélyezése
körében és számos más ügyben is.) Ilyenkor a szerzett jogok védelme csupán annyiban jut ér-
vényre, hogy a korábbi engedélyesek számára megfelelő felkészülési időt kell biztosítani annak
érdekében, hogy eleget tudjanak tenni az emeltszintű követelményeknek, de az is előfordul: az
Alkotmánybíróság – a körülmények mérlegelése alapján – még ezt sem tartja elengedhetetlen-
nek.
Az adott engedélyfajtáról szóló jogszabály általában pontosan meghatározza az engedély visz-

szavonásának vagy módosításának előfeltételeit. Ezek között többnyire megtalálhatók az enge-
délyes jogellenes, sőt esetenként vétkes magatartásához kapcsolódó előfeltételek, így pl. az,
hogy az engedélyezett tevékenység körében bűncselekményt követett el, illetőleg – figyelmezte-
tés ellenére – sorozatosan nem tartotta meg az engedélyezett tevékenységre irányadó jogszabá-
lyi rendelkezéseket, vagy az engedélyben meghatározott feltételeket.
1 Hangsúlyozni kell azonban, hogy sem a jogellenesség, sem a vétkesség nem szükségképpeni
2 előfeltétele az engedély visszavonásának.
3
4
A jogszabály lehetővé teheti, vagy előírhatja az engedély visszavonását akkor is, ha pl. az en-
gedélyes huzamos időn keresztül nem gyakorolta az engedélyben meghatározott jogait, kora
5
vagy egészségi állapota miatt alkalmatlanná vált az engedélyezett tevékenység ellátására, avagy
az engedély visszavonását a jogi szabályozásban időközben bekövetkezett változás indokolja.
Az engedély visszavonása olykor a külső körülményeknek az engedélyezett tevékenységre ki-
ható lényeges változásával magyarázható.
A közigazgatási szerv az engedélyt többnyire – de nem minden esetben – hatósági határozatba
foglalva adja ki.
5.2.2 A hatósági kötelezés

törzsanyag
Az engedélyező hatóságok nem pusztán engedélykérelmeket bírálnak el, hanem hatósági el-
lenőrzésre is feljogosított szervek, amelyek ellenőrzik, hogy az engedélyes az engedélyben fog-
laltaknak megfelelően gyakorolja-e jogait.
100

A hatósági ellenőrzés az engedély jellegétől függően lehet egyszeri vagy többszöri, az utóbbi
esetben szúrópróbaszerű vagy rendszeresen ismétlődő.
Ha az ellenőrzés során a hatóság az engedélytől való eltérést állapít meg, akkor a – jogszerű
magatartás érdekében – hatósági kötelezési jogkörében intézkedik, ezen túlmenően saját hatás-
körében szankciót alkalmaz, illetőleg ezt más, arra feljogosított szervnél kezdeményezi. (Ez
tehát az a pont, ahol kapcsolatba kerül egymással a most tárgyalt három hatósági tevékenység-
fajta: a hatósági engedélyezés, a kötelezés és a szankció alkalmazása.)
Az engedély visszavonása lehet közigazgatási szankció – ha a hatóság valamilyen jogellenes

magatartásra reagál ilyen módon –, de a kifejtettek miatt ez nem szükségszerű.
A hatósági kötelezés olyan komplex jogi eszköz a közigazgatás kezében, amely – amennyi-
ben az engedélyben foglaltak érvényre juttatását szolgálja – esetenként szoros kapcsolatban áll a
hatósági engedélyezéssel, más esetekben viszont teljesen független az attól, mert vagy egyálta-
lán nem volt engedélyezés, vagy volt ugyan, de semmiféle összefüggés nem áll fenn az engedé-
lyezési és a kötelezési eljárás között.
Azt, hogy a hatósági kötelezés mire vonatkozhat, legalább keret jelleggel mindig a jogszabály
határozza meg. Erről általánosságban csak annyit lehet mondani, hogy a kötelezés egyaránt
vonatkozhat aktív magatartásra (vagyis valaminek a megtételére) és passzív magatartásra (va-
gyis valamitől való tartózkodásra).
Ha pl. az építésügyi hatóság azt állapítja meg, hogy az engedélyes eltért az engedély alapjául
szolgáló műszaki tervektől, az eltérés jellegétől függően a következő intézkedéseket teheti köte-
lezési jogkörében:
- azonnali hatállyal felfüggesztheti a további építkezést, továbbá
- elrendelheti a tervben nem szereplő építményrészek záros határidőn belüli lebontását,
- előírhatja az elkészült építménynek a tervhez igazodó átalakítását, vagy
- kötelezővé teheti valamely, a tervben szereplő, de ténylegesen hiányzó épületelem (pl.
konzol, támfal) vagy létesítmény (pl. szennyvíztisztító) megadott határidőre való pótló-
lagos megépítését, illetőleg
- felszólíthatja az építtetőt arra, hogy záros határidőn belül nyújtson be fennmaradási en-
gedély iránti kérelmet.
Mint korábban jeleztük, a hatósági kötelezési jogkör nem mindig a hatósági engedélyezéshez
kapcsolódik járulékos jelleggel. Előfordul, hogy az ellenérdekű ügyfelek közötti jogvitát eldön-
tő – kvázi-bíróságként eljáró – közigazgatási szerv hoz határozatot a hatósági kötelezésről. (Pl. a
birtokvédelmi ügyben eljáró hatóság kötelezi az egyik ügyfelet a birtoksértő magatartástól való
tartózkodásra.)
Még gyakoribb, hogy olyan szervek alkalmazzák a hatósági kötelezést, amelyek széles körben 1
végeznek hatósági ellenőrzést (pl. az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, Fo- 2
gyasztóvédelmi Főfelügyelet). 3
Ilyen esetben az ellenőrzés nem valamely egyedi hatósági határozat, hanem normatív aktus 4
(jogszabály, az állami irányítás egyéb jogi eszköze) megtartására irányul. Abból eredően ugyan-
5
is, hogy a jogszabályok mindenkire nézve kötelező érvényűek, nem feltétlenül kell egyedi ható-
sági döntésnek – pl. hatósági engedélynek – konkretizálni valamely természetes vagy jogi sze-
mély jogait és kötelességeit, hanem gyakori a közvetlenül a jogszabályhoz kapcsolódó jogköve-
tési kötelezettség, amelynek érvényesülését a hatósági ellenőrzés, és annak eredményétől függő-
en szankció alkalmazása biztosítja.
Valójában azonban ez így van az engedély alapján végzett tevékenységek jelentős részénél is:
maga az engedély arra jogosítja fel az engedélyest, hogy a mindenkori hatályos jogszabályok
keretei között, azok rendelkezéseit megtartva végezhesse a szóban forgó tevékenységet, de az
engedély nem foglalja magában az említett rendelkezéseket.
törzsanyag
101
Ez két okból nem is lenne lehetséges:

- esetenként ugyanis az adott jogszabályok igen terjedelmesek, nem egyszer több szakte-
rületet érintenek (az üzletek működési engedélyéhez pl. egy vastag kötetre való jogsza-
bály kapcsolódik, amelyek az áraknak az egyes árucikkeken való feltüntetési módjától
kezdve a hibás árucikkek kicserélésén át az áruk tárolásával kapcsolatos közegészség-
ügyi előírásokig számos különböző kérdést szabályoznak), továbbá
- a hatóság által kiadott engedélyek érvényességi ideje alatt az adott tevékenységre vo-
natkozó jogszabályok több alkalommal is megváltozhatnak; miközben tehát maga az
engedély változatlan marad, az engedélyesnek rugalmasan alkalmazkodnia kell a jogi
szabályozásban bekövetkező változásokhoz. (Ez a helyzet pl. a gépjármű vezetésére fel-
jogosító engedélyeknél, ahol is a KRESZ gyakori változásaihoz igazodva kell eljárnia a
gépjárművezetőnek.)
Indokolt nyomatékosan hangsúlyozni, hogy sem a hatósági ellenőrzés, sem a hatósági kötele-
zés nem szükségképpen valamely jogellenes magatartás feltárására és felszámolására irányul.
Az erre való figyelemfelhívás azért fontos, mert a mindennapi jogalkalmazás során – gyakran
még a közigazgatási határozatok törvényességi felülvizsgálata körében is – sűrűn előfordul,
hogy a hatósági kötelezést nem tudják megkülönböztetni a szankcióalkalmazástól, aminek azu-
tán messzemenő kihatása lehet az ügy elbírálására.
5.2.3 A szankció
A közigazgatási szerv által alkalmazott szankció legáltalánosabb definíciója ez: a jogszabály

felhatalmazása alapján, egyedi hatósági határozattal megállapított joghátrány valamely jog-
ellenes magatartás miatt.
Ezzel kapcsolatban mindenek előtt arra kell rámutatni, hogy a közigazgatási szervek gyakran
hoznak olyan határozatot, amely hátrányos az érintett számára.
Ilyenek pl. a fizetési kötelezettséget – egyebek között adó-, illeték-, vámfizetési kötelezettsé-
get – megállapító határozatok, amelyeknek azonban semmi közük nincs a szankcióhoz.
A joghátrány okozása tehát – amely a szankciónak szükségképpeni jellemzője – kizárólag ak-
kor minősül szankciónak, ha az valamilyen jogellenes magatartás miatt éri az elkövetőt. (Ma-
gyarán: minden szankció joghátrányt okoz, de a joghátrány okozása nem mindig szankció.)
A közigazgatási szerv által alkalmazott szankció, illetőleg a közigazgatási jogi szankció nem
szinonim fogalmak. Bár az a tipikus, hogy a közigazgatási szervek a közigazgatási jogi szabá-
lyok megsértése miatt szabnak ki szankciót, esetenként más jogágak körébe tartozó szankciót is
alkalmaznak. Ilyen pl. a pénzügyi jogi, a polgári jogi és a büntetőjogi szankció.
1 Az utóbbival kapcsolatban elegendő arra utalni: vannak olyan anyagi szabálysértési jogi tény-
2 állások – pl. a tulajdon elleni szabálysértéseké – , amelyek nem közigazgatási jogi, hanem bün-
3 tetőjogi szabályok megsértését szankcionálják.
4
Mivel pedig a szabálysértés jogintézménye egyébként is sok szálon kapcsolódik a büntetőjog-
hoz, nem erőltetett az a megállapítás, hogy a szabálysértési hatóságok pl. a csekélyebb értékre
5
nézve elkövetett lopás szankcionálásakor valójában büntetőjogi szankciót alkalmaznak.
Ám az „idegen” jogág körébe tartozó jogszabályi rendelkezés megsértésének szankcionálása
nem kizárólag a közigazgatási szerveknél fordul elő. Nem ritka az sem, hogy tipikusan közigaz-
gatási jogi szabály megsértése polgári jogi vagy büntetőjogi szankciót von maga után.
Elegendő ezzel kapcsolatban pl. az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének
polgári jogi szabályaira, illetőleg arra utalni, hogy noha a közlekedésrendészeti szabályok köz-
igazgatási jogiak, megsértésük legsúlyosabb esetei büntetőjogi szankciót eredményeznek.
Arra is van példa, hogy amikor közigazgatási szerv – hatósági ellenőrzési jogkörének gyakor-
lása során – közigazgatási jogi normasértést állapít meg, nem jogosult azt saját hatáskörében
törzsanyag
szankcionálni, hanem evégett a bírósághoz kell fordulnia. (Ez a helyzet pl. akkor, ha a miniszter
a felügyelete alá tartozó köztestületnél jogszabálysértő határozatra bukkan.)
102

Szankció alkalmazására sor kerülhet:
- engedély nélküli tevékenység miatt (olyankor, ha valamely tevékenységet csak hatósági
engedély alapján lehet folytatni),
- az engedélyben foglaltak meg nem tartása (azaz az engedélytől eltérő tevékenység) mi-
att,
- a hatósági kötelezésben megjelölt kötelezettség nem teljesítése miatt, illetőleg
- közvetlenül a jogszabály valamely rendelkezésének megsértése miatt (amikor tehát a
jogszabályban foglaltakat nem egyedi hatósági határozat konkretizálja a jogszabály
„címzettjei” számára).
Attól függően, hogy a szankció alkalmazására milyen jogszabály adott felhatalmazást, kü-
lönbséget teszünk anyagi jogi és eljárásjogi szankció között. Az eljárásjogi szankció kiváltó oka
mindig a közigazgatási eljárás tartama alatt tanúsított, magát az eljárást vagy annak eredmé-
nyességét akadályozó jogellenes magatartás (pl. a távolmaradás az idézés időpontjában, vagy az
érdemi határozatban meghatározott kötelezettség teljesítésének elmulasztása). Ha azonban az
eljárást lezáró érdemi határozat egyáltalán szankciót állapít meg, az mindig anyagi jogi szank-
ció.
A közigazgatási szerv határozatában foglaltakkal való szembeszegülés miatt ismételten is sor

kerülhet szankció alkalmazására. Ennek két oka lehet: vagy az, hogy az érintett személy az emi-
att vele szemben alkalmazott szankció ellenére sem teljesítette kötelezettségét, vagy pedig az,
hogy egymást követően többször is megszegte a határozatban foglaltakat (pl. a birtokvédelmi
eljárásban hozott tiltó határozat ellenére többször is birtoksértést követett el).
A szankció elsődleges célja szerint késztető és büntető szankció között teszünk különbséget.
A késztető szankció célja, hogy rábírja az érintettet a jogszerű magatartásra. A késztető szankció
hatásosságát növelheti, hogy bizonyos esetekben, amennyiben a szankció elérte a célját (pl. a
tanú a bírságolás hatására eleget tett megjelenési és vallomástételi kötelezettségének), a köz-
igazgatási szerv utólag eltekinthet a már kiszabott szankció tényleges alkalmazásától. A büntető
szankció elsődleges rendeltetése viszont az, hogy kifejezze az állam rosszallását a jogellenesség
miatt, s ezáltal mind a szankcionáltat, mind másokat visszatartson a hasonló jogellenes magatar-
tástól.
A szankció alkalmazásának szükségképpeni előfeltétele a jogellenesség. Ez bizonyos

szankciófajták esetében már önmagában véve is elegendő alap a szankcionáláshoz, vagyis azt
már nem kell vizsgálni, hogy a jogellenes magatartás szándékos volt-e, vagy gondatlanságból
esett meg. (Általában ilyenek a környezetvédelmi bírságfajták. Alkalmazásuknál teljesen kö-
zömbös, hogy pl. valaki szándékosan öntött fáradt olajat a folyóba, vagy pedig a vízszennyezést
az idézte elő, hogy korrózió folytán kilyukadt egy szivattyú üzemanyagtartálya.) 1
A szankciók többsége azonban felróhatósági alapú, azaz alkalmazására csak akkor kerülhet 2
sor, ha a jogellenességen túlmenően az érintett személy magatartásának szándékossága vagy 3
gondatlansága is bizonyítható. 4
5
Bizonyos anyagi jogszabályok nem használják a szándékosság és a gondatlanság kifejezést,
hanem a felelősségre vonást a következőképpen érzékeltetik: az érintett mentesül a szankció
alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogyan az az adott helyzetben elvárható.
Ilyenkor tehát megfordul a bizonyítási teher, azaz nem a hatóságnak kell bizonyítania a szán-
dékosság vagy gondatlanság fennállását, hanem a szankcióval sújtott bizonyíthatja – a szankció
alóli mentesülés érdekében – magatartása felróhatóságának hiányát.
A szankció által előidézett joghátrány szempontjából reparatív (helyreállítási) és represszív

(büntető) szankció között teszünk különbséget.
A reparatív szankció csupán arra irányul, hogy az elkövető állítsa vissza a jogellenes magatar-
tása előtti helyzetet.
törzsanyag
103
A visszaállítás történhet természetben (pl. akként, hogy a jogsértő személy ismét visszahelyezi, vagy fel-
építteti a két ingatlant elválasztó, általa eltávolított kerítést), de – főként ha a természetbeni helyreállítás
nem lehetséges, vagy azt a jogsértő vonakodik elvégezni – történhet pénzbeli teljesítés formájában is.
Ilyenkor a pénzfizetés valójában a természetbeni helyreállítás helyébe lép, mintegy azt pótolja.
A pénzfizetési kötelezettség irányulhat a jogellenes magatartással okozott kár megtérítésére, de ehelyett
(vagy emellett) az is szóba kerülhet, hogy a hatóság a sérelmet szenvedett felet feljogosítja arra, hogy a
jogsértő személy költségére végeztesse el a helyreállítási munkát (ilyenkor a hatóság többnyire utólag
kötelezi a jogsértőt a ténylegesen felmerült költségek megfizetésére).
Amennyiben a jogsértő magatartás miatt hivatalból indult eljárás, maga a hatóság is elvégeztetheti az
eredeti állapot visszaállítását, természetesen a jogsértő költségére. A jogellenes magatartást tanúsító
személy nézőpontjából az eredeti állapot visszaállítása, vagy az ennek helyébe lépő pénzfizetés joghátrány
ugyan, de nem büntetés.
A közigazgatási szervek fölöttébb ritkán alkalmaznak reparatív szankciót, akkor is többnyire polgári
jogi szankcióként. (Pl. a birtokvédelmi eljárásban arra kötelezik a birtoksértőt, hogy térítse meg az általa
okozott kárt.)
A tipikus helyzet mindenképpen az, hogy amennyiben a közigazgatási szerv az eredeti állapot
helyreállítására (pl. az engedély nélkül létesített építményrész lebontására) kötelez valakit, nem
éri be ennyivel, hanem emellett büntető szankciót is alkalmaz, vagy kezdeményez (iménti pél-
dánk esetében: feljelentést tesz a szabálysértési hatóságnál az engedély nélküli építkezés miatt).
A büntető szankció (amely nem tévesztendő össze a büntetőjogi szankcióval, hiszen az csupán
egyik válfaja a büntető szankciónak) a helyreállítási kötelezettségnél súlyosabb joghátrányt
okoz a jogsértőnek.
A közigazgatási szervek által alkalmazott büntető szankciók közül a pénzbírság tekinthető ti-
pikusnak, azt alkalmazzák a legszélesebb körben. A bírság helyett vagy mellett azonban – mint
erről a későbbiek során még szó lesz – a közigazgatási jogban a legkülönbözőbb szankciófajták
ismeretesek.
A pénzbírság kiszabását lehetővé tevő jogszabály gyakran csupán a bírság alsó és felső határát állapít-
ja meg (forintösszegben), ekként megnyitva a lehetőséget arra, hogy az alsó és a felső határ között az
eljáró közigazgatási szerv a konkrét ügy körülményeit mérlegelve határozza meg a kiszabandó bírság
összegét.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint azonban jogállami követelmény, hogy a jogsza-
bály a bírság alsó és felső határának meghatározása mellett jelölje meg azokat a szempontokat is, ame-
lyeket a mérlegelés során figyelembe kell venni. (Ennek főként a hozott határozat bírósági felülvizsgála-
tánál van jelentősége.)
Ismeretesek azonban olyan bírságfajták is, amelyeknél a jogszabály nem határoz meg „bírságplafont”,
azaz nem jelöli meg forintban a bírság legmagasabb összegét. Ez azonban nem annyit jelent, hogy „felső
határ a csillagos ég”, azaz a közigazgatási szerv tetszése szerinti összegű bírságot szabhat ki. Épp ellen-
kezőleg, ilyenkor a jogszabály többnyire jobban megköti az eljáró közigazgatási szerv kezét, mint a bírság
1
alsó és felső határának megjelölése esetén. Ha ugyanis nincs egyösszegű felső határ, akkor a jogszabály
2 valamilyen más viszonyítási alapot határoz meg, amelyhez a bírság kiszabásánál igazodni kell. Ilyen lehet
3 pl. egyes vízminőség-védelmi bírságok esetében a felszíni vizekbe vagy a közcsatornába bocsátott szeny-
4 nyező, károsító vagy mérgező anyagok mennyisége.
5
A jogszabály szennyezőanyag-fajtánként meghatározza az 1 kg-ra jutó bírságtételt, s ekként a kiszaban-
dó bírság a szennyező anyag mennyiség és a bírságtétel szorzata lesz. Más esetekben a viszonyítási alap
valamely pénzösszeg (pl. a be nem vallott vagy késedelmesen befizetett adó összege), míg a bírságtételt a
jogszabály %-ban határozza meg.
Arra is van példa, hogy a bírság viszonyítási alapja valamely ingó vagy ingatlan vagyontárgy (pl. en-
gedély nélkül felépített ház) pénzben kifejezett értéke, s a bírságtétel ugyancsak százalékos. Míg az alsó és
felső összeghatárral „körülhatárolt” bírságfajták esetében az eljáró hatóságnak mindig van mérlegelési
jogköre a bírság kiszabásánál, a más viszonyítási alaphoz kötött bírságfajták esetében ez nem szükség-
képpen van így: esetenként a közigazgatási szerv kötve van a jogszabályban megjelölt bírságtételhez (pl.
százalékhoz), s a kiszabandó bírság összegének meghatározásánál mechanikus matematikai műveletet
kell elvégezni. Kivételesen előfordul fix összegben meghatározott bírság is, az eljáró közigazgatási szerv-
törzsanyag
nek értelemszerűen ilyenkor sincs mérlegelési jogköre.

Hasonló a helyzet a többi közigazgatási szankció esetében is előfordul pl. hogy maga a jogszabály ha-
tározza meg, hogy valamely jogellenes magatartás első, második, illetőleg harmadik alkalommal való
észlelésekor hány napra kell bezárni azt az üzletet, amelyben a szabálytalanság történt.
104

Ilyenkor az eljáró közigazgatási szervnek nincs mérlegelési jogköre, hanem mechanikusan ki kell szab-
nia a jogszabályban megállapított büntetést.
A jogszabályok általában akkor alkalmaznak fix mértékű szankciót – azaz vonják meg a mérlegelési
jogkört – ha attól kell tartani, hogy egyébként túl engedékeny jogalkalmazási gyakorlat alakulna ki,
amely nem lenne alkalmas arra, hogy az érintetteket visszatartsa a jogellenes magatartástól.
Aszerint, hogy kit sújt a szankció, három szankciófajtát különböztetünk meg. Vannak olyan
szankciók, amelyeket kizárólag természetes személyekkel szemben lehet alkalmazni. Tipikusan
ilyen a szabálysértési bírság, amelynél ráadásul még alsó életkori határ is van: csak 14. életévét
betöltött személyt lehet bírsággal sújtani. (Más szankciófajták esetében az életkornak többnyire
nincs jelentősége, illetőleg legfeljebb annyiban van, hogy a cselekvőképtelen vagy korlátozottan
cselekvőképes személy helyett esetenként törvényes képviselőjét kell bevonni az eljárásba. Nem
hagyható figyelmen kívül, hogy – pl. öröklés vagy ajándékozás révén – kiskorú is lehet tulajdo-
nosa egy ingatlannak, vagy egy gazdálkodó szervezetnek, amely tény azonban nem ad „menle-
velet” az ingatlannal kapcsolatban, vagy a cég tevékenységi körében elkövetett jogszabálysérté-
sekre.)
A szabálysértési bírságon kívül is vannak kizárólag természetes személyekkel szemben alkal-

mazható szankciófajták. Ezek esetében a jogszabály többnyire meghatározza azt a munkakört is,
amelynek betöltőjét a szóban forgó szankcióval lehet sújtani (pl. valamely pénzintézet vezetője).
A szankciók második csoportját kizárólag jogi személyekkel szemben lehet alkalmazni. A

jogszabály általában ilyenkor is meghatározza a jogi személyeknek azt a típusát, amelynek ese-
tében az adott szankció–fajtát ki lehet szabni (pl. magánnyugdíjpénztár).
Végül gyakori az olyan szankció is, amelyet mind természetes, mind jogi személyekkel, sőt
jogi személyiséggel nem rendelkező gazdálkodó szervezetekkel szemben is alkalmazni lehet.
Az viszont előfordulhat, hogy amennyiben valamely jogellenes magatartás többféle szankciót

is von maga után, e szankciók „címzettjei” esetleg nem lesznek azonosak. Így pl. valamely jogi
személy tevékenységi körében elkövetett engedély nélküli építkezés esetén az építmény átalakí-
tására vagy lebontására kötelezni a jogi személyt kell, míg a szabálysértési eljárás keretében a
jogi személy felelős munkatársát vonják felelősségre.
Csoportosíthatjuk a szankciókat aszerint is, hogy milyen szerv alkalmazza őket. A közigazga-
tási szervek többsége ugyanis jogalkalmazási szempontból vegyes profilú: különböző jellegű
hatósági tevékenységfajtákat lát el, így pl. jogosult hatósági engedélyezésre, ellenőrzésre, köte-
lezésre, sőt bizonyos körben szankcióalkalmazásra is. Ugyanakkor vannak kifejezetten szank-
cióalkalmazásra szakosodott szervek (pl. egyes szabálysértési hatóságok), amelyek más jellegű
1
tevékenységet nem folytatnak, olyannyira nem, hogy eljárásaik nem saját ellenőrző tevékenysé-
2
gük nyomán, hanem más szervek és személyek feljelentése alapján indulnak meg.
3
A közigazgatási szervek által alkalmazott szankcióknak a teljes felsorolása lehetetlen, mivel a 4

szankciók köre állandóan változik. Be kell tehát érnünk a leggyakrabban alkalmazott, legszéle- 5
sebb körben előforduló szankciófajták felsorolásával. Első helyen mindenképpen a pénzben
meghatározott szankciókat kell említeni, amelyeknek tipikus válfaja a pénzbírság.
A bírság mellett azonban vannak más pénzbeli szankciók is. Ilyen pl. a jogosulatlanul felvett
pénz (pl. nyugellátás) visszafizetésére kötelezés, a késedelmi kamat, a megemelt összegű eljárá-
si díj, illetőleg az eljárási költségek áthárítása a jogellenes magatartást tanúsító ügyfélre.
Több szakterületen arra is lehetőség van, hogy a közigazgatási szerv jogellenesség esetén az
operatív kárelhárítás teljes költségeinek megfizetésére kötelezze azt, aki magatartásával előidéz-
te eme költségek felmerülését. (Ilyen pl. a tűzoltás és a műszaki mentés, illetőleg rendkívüli
vízszennyezés esetén a vízkárelhárítás költségeinek megfizetésére kötelezés.)
törzsanyag
105
A második leggyakrabban alkalmazott szankciófajta a hatósági engedély visszavonása, amely

történhet meghatározott időre vagy véglegesen. Ha történetesen valamely gazdálkodó szerv
működési engedélyének visszavonásáról van szó, az párosulhat azzal is, hogy a közigazgatási
szerv felügyelőbiztost rendel ki a szerv élére.
A felügyelőbiztos kirendelése azonban lehet önálló, egyedül alkalmazott szankciófajta is. (Ez
valójában a szerv önállóságának a felfüggesztését jelenti. A kirendelt felügyelőbiztosnak az a
dolga, hogy gondoskodjék a szerv működésének törvényes mederbe tereléséről, a jogszabályok
rendelkezéseinek maradéktalan megtartásáról.)
Ha már a gazdálkodó szervezetről esett szó: nem a biztos kirendelése az egyetlen eszköz arra,
hogy a jogszabálysértést feltáró közigazgatási szerv – szankcióként – hatósági eszközökkel be-
avatkozzék a szerv működésébe vagy belső szervezeti életébe.
Sor kerülhet egyebek között a vállalkozás tevékenységének felfüggesztésére, tagfelvételi zár-
lat elrendelésére, bizonyos fajta kifizetések megtiltására, illetőleg jelentős vezetési vagy műkö-
dési hiba esetén az érintett vezető felmentésének kezdeményezésére.
Bizonyos típusú szabálytalanság (pl. a nyugtaadási kötelezettség elmulasztása vagy a zárje-

gyekre vonatkozó rendelkezések megszegése) magával hozhatja a szabálytalanság helyszínéül
szolgáló helyiség (pl. üzlet, műhely, raktár) meghatározott időre történő bezárását. Szankció
lehet bizonyos tárgyak – többnyire árucikkek – elkobzása és megsemmisítése is.
A súlyosabb szankciók közé tartozik a meghatározott tevékenységtől vagy foglalkozástól való
eltiltás. Ennél valamivel enyhébb a meghatározott jogok gyakorlásából vagy bizonyos kedvez-
ményekből való kizárás, amit általában meghatározott időtartamra alkalmaznak. (Pl. a közbe-
szerzési eljárásból legfeljebb ötévi időtartamra lehet kizárni a jogsértőt.)
Végül kivételesen sor kerülhet a jogsértő személyi szabadságának átmeneti korlátozására is
(pl. az ismételt idézés ellenére a hatóságnál meg nem jelenő személy rendőri elővezetésére).
Tendenciaként megállapítható, hogy a közigazgatási szervek által alkalmazható szankciófajták

száma növekszik, ugyanakkor – mivel a szankciók nem egyszer alapvető jogokat is korlátoznak
– hatékonyabbá váltak a törvényességi garanciák is. (Elővezetésre pl. csak ügyészi jóváhagyás
mellett kerülhet sor, míg az érdemi határozatban kiszabott szankciók esetében szinte teljes kö-
rűvé vált a döntés bírósági felülvizsgálata.)
5
törzsanyag
106

A Központi Állami Szervek Rendszere - TK

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

A Központi Állami Szervek Rendszere - TK

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Általános közigazgatási ismeretek

A központi állami szervek rendszere

1 A Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedése

1.1.1 Az alkotmány fogalma

Közkeletű kifejezéssel élve az alkotmány az adott ország alaptörvénye. Az „alaptörvény” kife-

Formai szempontból az alkotmány attól alaptörvény, hogy:

nyozásnak az előkészítő eljárásba beépített akadályokkal való megnehezítése az alap- 3

A nemzetközi jog–összehasonlítás tükrében a magyar alkotmány Európa viszonylag legköny-

Tartalmi szempontból az alkotmány attól alaptörvény, hogy magában foglalja:

- az állami szervek egyes típusainak szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb

A felsoroltak az alkotmány minimális szabályozási tárgyai. Többnyire az alaptörvény ezen

1.1.2 A magyar alkotmányfejlődés

Magyarországnak – ha eltekintünk a Tanácsköztársaság rövid életű alkotmányától – a II. világháború

Az 1949. évi XX. törvény hatálybalépésekor az államszervezetre vonatkozó szabályok programjellegűek

A központi állami szervek rendszere

1.2 Az alapvető jogok és kötelességek „katalógusának” kialakulása

Emberi jognak tekintjük minden ember veleszületett és elidegeníthetetlen jogait, amelyek

Az alapvető jogokat az előző két kategória gyűjtőfogalmaként használjuk.

Elegendő e tekintetben magára az ENSZ alapokmányára utalni, amelyet 1948-ban követett az

1.2.1 Az alapvető jogok csoportosítása

Az egyes államok alkotmányszerkesztői gyakran nem sokat bíbelődnek az alapvető jogok

A központi állami szervek rendszere

1.2.2 Az alapvető jogok elhatárolása az államcéloktól

Ha beható tudományos elemzésnek vetjük alá a különböző országok alkotmányaiba foglalt

hogy tőle telhetően és a körülményeknél fogva elvárható mértékben munkálkodjék az ál-

Az alapvető jog és az államcél általában már megfogalmazási módjában is eltér egymástól,

1.2.3 A gazdasági, szociális és kulturális jogok alapjogként való elismerésével

Az államoknak a „költséges” jogokkal szembeni ellenérzése elég széles körben megnyilvánult

A központi állami szervek rendszere

1.2.4 Az alapvető jogokra vonatkozó általános szabályok az Alkotmányban

A hivatkozott rendelkezés – jogi jellege szempontjából – az elvi jelentőségű deklarációk cso-

1.2.4.1 Az alapvető jogok korlátozása

Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmányszöveg még más rendelkezést tartalmazott az

Az alkotmánymódosítás nem idézett elő törést az alkotmánybírósági gyakorlatban. A testület ugyanis az

Az egyenjogúság elvét gyakran – esetenként még egyetemi tankönyvekben is – úgy említik,

A központi állami szervek rendszere

A pozitív megkülönböztetésnek azonban nem szükségképpeni előfeltétele sem az, hogy az

1.3 Az egyes alapvető jogok

A hatályos Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése deklarálja, hogy Magyarország gazdasága 1

Az Alkotmánybíróság a tulajdonjogot kezdettől fogva alapvető jogként kezelte, ugyanakkor

A tulajdonjog esetében tehát meg kell különböztetni egymástól az állami állaggaranciát és az

1.3.1.1 A tulajdonjoggal kapcsolatban álló alkotmányos alapértékek és jogok

Az Alkotmány két helyen említi a piacgazdaság fogalmát: az alaptörvény preambuluma utal a

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a piacgazdaság nem kezelhető alapvető

Ugyanakkor alapvető jogként kezeli az Alkotmánybíróság a vállalkozás jogát.

A központi állami szervek rendszere

Az alkotmányjog tudományában elég széles körben megkülönböztetik a kollektív és a szemé-

1.3.2.1 Az élethez és az emberi méltósághoz való jog

A szabadságjogok katalógusának élén az élethez és az emberi méltósághoz való jog áll. Az

Az Alkotmány a most tárgyalt joghoz kapcsolja a kínzás, a kegyetlen, embertelen, megalázó

lása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni.”

1.3.2.2 A szabadsághoz és a személyi biztonsághoz való jog

Az alaptörvény szerint mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra.

Az Alkotmány, bár önálló paragrafusokban, de mégsem teljesen függetlenül a szabadságmeg-

A jogorvoslathoz való jog túlmutat az igazságszolgáltatás körén. Az alaptörvény értelmében

A jogorvoslathoz való jog sem korlátozhatatlan, ám az Alkotmány a korlátozás feltételéül

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem sérti a jogorvoslathoz való jogot, ha a jogorvos-

A központi állami szervek rendszere

1.3.2.4 A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga

1.3.2.5 A személyiséghez kapcsolódó jogok védelme

A Polgári Törvénykönyv tartalmazza azokat a rendelkezéseket, amelyek a személyiséget vé-

Az Alkotmány a felsorolt jogok közül – meglehetősen ötletszerűen – kiemelt egyeseket, s azo-