Az Európai Unió Szervezete És Jogrendszere

Általános közigazgatási ismeretek
Az Európai Unió szervezete és jogrendszere

V. rész
Az Európai Unió szervezete és

jogrendszere
1 Az Európai Unió felépítése és működése
1.1 Az európai integráció fejlődése
1.1.1 Az európai integráció létrejötte
Az európai egység ideája több évszázados gondolat, szellemi, politikai irányzat, mégis reális
alapot egy intézményesített Európa létrehozására csak a második világháború tanulságai terem-
tettek. Ekkor értették meg először a hangadó politikai erők Európában, hogy a békés egymás
mellett élés és a gazdasági prosperitás hosszú távú biztosítéka egyedül egy, a közös érdekekre
épített, szupranacionális alapon működő integrációs intézményrendszer lehet. A második vi-
lágháború után kettészakadó Európa nyugati felében hamar felismerték azt is, hogy a kétpólusú
világrendszerben az öreg kontinens csak egységben lehet versenyképes, növelheti politikai és
gazdasági befolyását. Az egységesülés folyamatának további ösztöntője volt Németország hely-
zetének, illetve a francia-német ellentétnek a rendezése. 1
2
A francia-német együttműködés biztonsági garanciáinak megteremtését célozva hirdette meg 3
Robert Schuman, francia külügyminiszter 1950. május 9-én tervét, amely lerakta az európai 4
integráció, a későbbi Európai Unió alapkövét. A Schuman-terv a német szén és a francia vasérc
5
közös piacának megteremtését tűzte célul, amely - amellett, hogy lehetetlenné tette az önálló
háborús készülődést - számos gazdasági előnnyel is járt. A terv javasolta, hogy a francia-német
széntermelést egy közös főhatóság alá rendeljék egy olyan szervezet keretében, amelyhez más
országok is csatlakozhatnak. A francia javaslatot a Német Szövetségi Köztársaság pozitívan
fogadta. A britek azonban elutasították a szupranacionális alapon létrejövő szervezethez való
csatlakozást. A Benelux-államok és Olaszország viszont jelezték csatlakozási szándékukat.
Franciaország, az NSZK, Olaszország, valamint Belgium, Hollandia és Luxemburg végül
1951. április 18-án írták alá Párizsban az Európai Szén- és Acélközösségről, az ESZAK-ról
(European Coal and Steel Community – ECSC), más néven Montánunióról szóló szerződést,
amely 1952. július 25-én lépett hatályba.
A Szerződés megkötésére határozott időre, ötven évre került sor, így a Szerződés 2002. július
törzsanyag
25.-én hatályát vesztette. Ennek következményeként az ESZAK, mint a nemzetközi jog egyik
önálló alanya megszűnt létezni, tehát ma már nem működik. Az általa kifejtett tevékenység
azonban továbbra is megvalósul az Európai Közösség keretein belül.
371
Az Európai Unió szervezete és jogrendszere Általános közigazgatási ismeretek
A Montánunió intézményrendszerének kidolgozásakor a szupranacionális föderatív jegyek ke-

rültek előtérbe. Az eredeti koncepció szerint a szervezet élén egy független bürokratákból álló
ún. Főhatóság állt volna, amelynek tagjait ugyan a kormányok jelölik ki, de amely már teljesen
önállóan, a közösségi érdekek figyelembevétele alapján cselekszik.
A Főhatóság végül nem teljesen az elképzelések szerint jött létre, mivel nemzetekfelettiségét
ellensúlyozandó a tagállamok szakminisztereiből létrehozták a Tanácsot, amely kormányközi
testületként a Főhatóságot ellenőrző, valamint jogalkotó szervként működött. Az ESZAK Szer-
ződés emellett felállította a tagállamok parlamenti delegáltjaiból álló, konzultatív funkciójú
Közgyűlést, valamint a vitás jogi kérdések rendezésére a Montánunió Bíróságát.
A Montánunió sikerén felbuzdulva a föderalizmus hívei úgy látták, hogy elérkezett az idő az
európai politikai integráció megteremtésére is. Ennek alappilléreként kívánták létrehozni a kö-
zös európai hadsereg felállítására épülő Európai Védelmi Közösséget, az EVK-t (European
Defence Community – EDC). A Francia Nemzetgyűlés többéves huzavona után azonban 1954.
augusztus 30-án elutasította az éppen francia javaslatra született EVK Szerződést. Ezt követően
úgy tűnt és ezt igazolta a Montánunió működésének sikere is, hogy az integráció elmélyítését
mégis a gazdasági együttműködés területeinek kiterjesztésével kell folytatni.
A Montánunió tagállamai elhatározták, hogy atomenergia-ügyi, valamint általános közös piaci
integrációs szervezeteket is létrehoznak. A hat ország kormányai 1957. március 25-én Rómá-
ban aláírták az Európai Gazdasági Közösséget, az EGK-t (European Economic Community –
EEC) és az Európai Atomenergia Közösséget (European Atomic Energy Community), más
néven az Euratomot létrehozó szerződéseket, az ún. Római Szerződéseket, amelyek 1958. ja-
nuár 1-én léptek hatályba.
Az EGK és az Euratom intézményi modelljéül az ESZAK szolgált, azzal a különbséggel,

hogy a hatáskörök tekintetében elmozdulás történt a Főhatóság szerepét e szerződések esetén
betöltő Bizottságtól a Tanács irányába, és ezzel a kormányközi modell domborodott ki a
szupranacionálissal szemben.
Az EGK-t létrehozó Római Szerződés (RSZ) a Közösség általános céljaként közös piac létesíté-
sét és "a tagállamok gazdaságpolitikájának fokozatos egymáshoz közelítésével a gazdasági élet
harmonikus fejlesztését, a folyamatos és kiegyensúlyozott fejlődést, ... az életszínvonal gyors
emelkedését és az államokat összekötő kapcsolatok szorosabbra fűzését" (RSZ 2.cikke) jelölte
meg.
Az általános cél elérését a következő főbb konkrét célok megvalósításával képzelték el (RSZ 3.
cikke): vámok, mennyiségi korlátozások és az ezekkel azonos hatású intézkedések megszünteté-
se; vámunió létesítése és közös kereskedelempolitika folytatása a kívülálló országokkal szem-
ben; az áruk és szolgáltatások mellett a tőke és a munka szabad áramlásának biztosítása a Kö-
1 zösségen belül (a közös piac célkitűzései); közös mezőgazdasági, közlekedési és versenypolitika
2 kialakítása; jogharmonizáció.
3 Az Euratomot felállító Római Szerződés az atomenergia-ipar gyors megteremtését, fejlesztését
4
tűzte célul, amely a közös kutatásoktól, az atomenergia hatékony felhasználásán át, a nukleáris
biztonság megteremtéséig számos feladatot jelölt meg.
5
A három Közösség közül az általános (nemcsak szektorális, mint a Montánunió vagy az Eura-
tom) közös piac megteremtését célzó EGK létrehozása volt a legjelentősebb. A vámunió, majd
közös piac kiépítésével ugyanis valódi, addig ismeretlen gazdasági integráció jött létre.
1.1.2 Az európai integráció első négy évtizede
A Római Szerződés életbe lépését követő tizenöt év az első olajválságig a gyors belső integrá-
ció jegyében zajlott. A tagállamok között a vámok és mennyiségi korlátozások lebontása 1968-
ra befejeződött, s életbe léptek a közös külső vámok is. A hatvanas évek végére kiépült a közös
törzsanyag
mezőgazdasági politika is. A tőke, valamint a munkaerő teljesen szabad mozgását ugyanakkor
nem sikerült megvalósítani. Bár a szabad áramlás általános feltételeit liberalizálták, a közös piac
elméletben lefektetett tiszta formája nem jött létre.
372

Ezen kívül a különböző közösségi szakterületekre irányuló politikák (például közlekedési,
szociális stb.) működtetése terén is csak az első lépéseket tették meg.
A hatvanas évek közepén megtörtént a három integrációs szervezet intézményeinek egyesítése. Az 1965-
ben elfogadott Egyesülési Szerződéssel (Merger Treaty) 1967 júliusára összevonták az ESZAK, az EGK
és az Euratom addig párhuzamosan működő szerveit. Ettől az időponttól használatos az Európai Közös-
ségek, az EK elnevezés is (European Communities – EC), ugyanakkor a három Közösség továbbra is
megőrizte önálló nemzetközi jogalanyiságát, csak intézményeik váltak közössé. A három Közösség hatás-
köreinek tisztázása végett érdemes rámutatni, hogy az EGK, mint a közös piac működését biztosító általá-
nos hatáskörű szervezet működik, szemben az ESZAK-kal és az Euratommal. Míg utóbbi kettő tevékenysé-
gi köre pontosan lehatárolt, alkalmazási területe pontosan meghatározott, addig általános szabályként
azt mondhatjuk, hogy az EGK Szerződést azokon a közös piaccal összefüggő területeken kell alkalmazni,
amelyekre az ESZAK és az Euratom Szerződései nem térnek ki.
A Közösségek sikeres működését igazolta, hogy több állam is jelezte csatlakozási szándékát.
A szervezet első bővítésére 1973. január 1-én Dánia, Írország és az Egyesült Királyság belé-
pésével került sor. A bővülés következtében az EK világgazdasági súlya jelentős mértékben
növekedett. A hetvenes évekre egyértelmű lett, hogy a világgazdaságban három nagyobb sze-
replő, az USA, Japán és az EK versenye válik meghatározóvá. A kilencek EK-jának első évei
mégsem a sikeresség jegyében teltek. Az olajválságok következtében az egyes tagállamok sok-
szor protekcionista intézkedésekhez folyamodtak, ami nehezítette az integráció szorosabbra
fűzését, a közös piac teljes megvalósítását. Ebben az időszakban a legnagyobb eredményt az
1979-ben felállított Európai Monetáris Rendszer útnak indítása jelentette, amely megteremtette
a Közösségen belüli pénzügyi stabilitás alapjait, és amelyet az első nagy lépésnek kell tekinteni
a gazdasági unió irányába.
A nyolcvanas években aztán az EK újabb bővülései adtak impulzusokat az integráció tovább-

fejlődésének. A katonai diktatúrák alól felszabaduló dél-európai országok közül először 1981-
ben Görögország, majd 1986-ban Portugália és Spanyolország csatlakozhatott a szervezet-
hez. Az EK e déli kibővülése a szegényebb államok csatlakozása következtében új problémákat
vetett fel, előtérbe került a Közösségen belüli gazdasági és szociális kohézió kérdése, és meg-
nőtt az e problémára irányuló politikák súlya.
Miután az olajválságok és recessziók következtében a nyolcvanas évekre nyilvánvalóvá vált,

hogy az európai versenyképesség feltámasztásának egyetlen receptje a dereguláció lehet, az
egységes piac programjának meghirdetése adott új lendületet az európai integrációnak. A Római
Szerződést módosító, 1986. február 18-án aláírt és 1987. január 1-én életbe lépett Egységes
Európai Okmány (Single European Act) az igazi közös piac, az egységes belső piac létrehozá-
sát, és ennek megfelelően az annak létrejöttét akadályozó fizikai (határellenőrzések, határforma-
litások), technikai (tagállami jogszabályok, szabványok, előírások eltérése) és pénzügyi (költ- 1
ségvetési, adózási szabályok eltérése) akadályok felszámolását célozta. Az Egységes Okmány 2
rendelkezése szerint az egységes piac megvalósítását 1992. december 31-ig kellett elérni. E 3
határidő tartása érdekében az elkövetkező évek az erőteljes közösségi jogalkotás és tagállami 4
jogharmonizáció jegyében teltek. E masszív jogalkotási program keretében mintegy 300 közös- 5
ségi irányelv született az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad mozgását még
akadályozó korlátok felszámolása céljából. Az egységes piac következtében óriási mértékben
megnőtt a közösségi joganyag, ami ezt követően nehezebbé tette az integrációhoz való csatlako-
zást is.
Az Egységes Okmány a szorosabb integráció érdekében komoly intézményi változásokat is

hozott. Többek között kiterjesztette a Közgyűlésből 1962-ben Európai Parlamentté átnevezett,
és 1979 óta közvetlenül választott képviselőtestület befolyását, szélesítette a Bizottság hatáskör-
ét és hozzányúlt a tanácsi szavazási rendszerhez is, megnövelve a konszenzusos döntéshozatal
mellett addig kisebb szerepet betöltő ún. minősített többségi szavazás jelentőségét.
törzsanyag
373
1.1.3 Közösségekből Unió – Európa Maastricht után
1992. február 7-én a hollandiai Maastricht városában írták alá az 1993. november 1-én ha-
tályba lépett Maastrichti Szerződést, amely új alapokra helyezte az európai integrációt.
Maastrichtban a tagállamok a gazdasági integráció mélyítése érdekében elhatározták, hogy gaz-
dasági és monetáris unióra lépnek és legkésőbb 1999-ig közös valutát vezetnek be, a politikai
integráció szorosabbra fűzése érdekében pedig közös kül- és biztonságpolitika, valamint bel- és
igazságügyi együttműködés felállítása mellett döntöttek. Bevezették mindemellett az uniós ál-
lampolgárságot, továbbá az unió minden polgára (és már nem csak a munkaerő) számára elhatá-
rozták a személyek szabad mozgását.
A Maastrichti Szerződés bevezette az Európai Unió – (European Union – EU) elnevezést.
Bár e fogalom a korábbi Európai Közösségeknél mélyebb és átfogóbb együttműködést takar,
hangsúlyozni kell, hogy az Európai Unió nem lépett a három korábban létrehozott Közösség
helyébe, mivel egyrészt nem szűntette meg azokat, másrészt az EU nem kapott önálló jogalanyi-
ságot, azzal továbbra is csak a három Közösség rendelkezik. Így jogi értelemben az Európai
Unió nem létezik, de Maastricht óta az európai integráció "neveként" ezt a fogalmat szokás al-
kalmazni. A Közösségekkel kapcsolatos döntésként a Maastrichti Szerződés az Európai Gazda-
sági Közösség nevét Európai Közösségre módosította, jelezve e Közösségnek a közös piaccal
kapcsolatos általános, és nem pusztán gazdasági hatáskörét.
A Maastrichti Szerződés révén sajátos, ún. három pilléres szerkezet jött létre. Első pillérként
határozták meg az addig működő három Közösséget, az Európai Közösségeket, beleértve a mo-
netáris unió célkitűzéseiből adódó feladatokat is. A második és a harmadik pillér az új, kor-
mányközi alapon szerveződő kül- és biztonságpolitikai, valamint a bel- és igazságügyi együtt-
működések lettek, amelyeknél a közösségi intézmények illetékessége erőteljesen korlátozott
maradt. A három pillér együtt alkotja az Európai Uniót. (Az EU három pilléres szerkezetére és
az egyes pillérek közötti különbségekre a későbbiekben még visszatérünk.)
A Maastrichti Szerződés jelentős mértékben növelte az Európai Parlament hatásköreit és szé-

lesítette a Tanácsban a többségi szavazási eljárás alkalmazási körét is. Annak érdekében ugyan-
akkor, hogy a Maastrichtban szorosabbá váló integráció ne okozza a közösségi szint indokolat-
lan hatáskörbővülését a Szerződés bevezette a szubszidiaritás alapelvét a közösségi döntéshoza-
talba. Eszerint csak akkor kell egy kérdésben közösségi szinten döntést hozni, ha a kitűzött cél
tekintetében nemzeti szinten nem lehet kielégítő eredményre jutni, s ha a javasolt lépés - mére-
tei, hatásai miatt - közösségi szinten jobban megvalósítható.
A Maastrichti Szerződés óriási előrelépés volt az integráció szorosabbra fűzésében, s ennek

következtében komoly hatást gyakorolt az európai integrációból addig önként vagy kényszerből
1 kimaradt országok magatartására, mivel az EU már egy olyan szoros integrációs tömböt jelen-
2 tett, amelyből való kimaradás a kontinens többi állama számára, az erőteljesen globalizálódó
3 világban egyben a lemaradás és ezzel együtt az esetleges elszigetelődés veszélyével fenyeget.
4 Így nem véletlen, hogy Ausztria, Finnország és Svédország 1995-ben bekövetkezett csatla-
5
kozásával párhuzamosan, a kommunista rendszerek alól felszabadult közép- és kelet-európai
államok is sorra fejezték ki csatlakozási érdeklődésüket, illetve kötöttek társulási megállapodá-
sokat az EU-val. Az 1995-től immár 15 tagú Unió így minden eddiginél nagyobb szabású bőví-
tési kihívás elé került.
A további bővülés előtt ugyanakkor az Unió számára létfontosságúnak tűnt az eredetileg hat
tagállamra tervezett intézményrendszer átalakítása. A tagállamok ezért úgy határoztak, hogy
1996-ban kormányközi konferenciát hívnak össze az alapítószerződések módosítására. A kor-
mányközi konferencia eredményeként született meg az Amszterdami Szerződés, amelyet 1997.
október 2-án írtak alá, s 1999. május 1-én lépett életbe.
Az Amszterdami Szerződés változtatásokat eszközölt a közös kül- és biztonságpolitika terüle-
törzsanyag
tén, igen jelentős haladást ért el a bel- és igazságügyi együttműködés szorosabbra fűzésében,
továbbá az Unió szintjére emelte a tagállamok polgárait egyre jobban érdeklő foglalkoztatáspo-
litikát. Hozott eredményeket az Amszterdami Szerződés a döntési mechanizmus demokratiku-
sabbá, hatékonyabbá tétele érdekében is.
374

Mindenekelőtt az Európai Parlament döntési jogainak széleskörű kiterjesztése jelentett komoly
újítást. Jelentős előrelépései ellenére, mégis az Amszterdami Szerződés a bővítéshez szükséges-
nek tartott intézményi kérdésekben kudarcot vallott, a legnagyobb horderejű és a legkeményebb
kompromisszumokat igénylő döntéseket elhalasztotta. Ez egyben azt vonta maga után, hogy az
1999. júniusi kölni csúcson a tagállamok úgy határoztak, hogy 2000 első felében újabb kor-
mányközi konferenciát hívnak össze, amelyen döntenek a bővítéshez szükséges intézményi
reformokról. E kormányközi konferencia végül 2000. február 14-én vette kezdetét, és eredmé-
nyeként született meg a 2000. december 7-10. nizzai csúcson a Nizzai Szerződés.
1.1.4 Az Európai Unió az ezredfordulón - a bővítés és mélyítés kettős célkitűzése
Az Amszterdam által nyitva hagyott intézményi kérdésekre, az ún. „amszterdami maradé-

kok”-ra koncentráló kormányközi konferencia eredményeként megszületett Nizzai Szerződést
hivatalosan 2001. február 26-án írták alá, és a Szerződés a mind a 15 tagállamban szükséges
ratifikációs folyamat lezárulását követően 2003 február 1-én lépett hatályba.
A Nizzai Szerződés legnagyobb jelentősége, hogy lehetővé teszi az EU keleti irányú törté-
nelmi bővítését. A Szerződés továbbviszi a még az Egységes Okmánnyal megkezdett folyama-
tot, amely az EU döntéshozatalában a többségi döntések további kiterjesztésére irányul a kon-
szenzusos döntéshozatallal szemben, valamint úgy módosítja a tagállamok részvételét a döntés-
hozatalban, hogy jobban tükröződjenek a népességi súlyok a Tanács döntéshozatali tevékenysé-
ge során. A Szerződés számos területre kiterjeszti a minősített többséggel meghozandó döntése-
ket, és ezzel csökkenti a tagállami vétó lehetőségét, valamint tovább növeli az Európai Parla-
ment befolyását a döntésekben. A közösségi intézményeket érintően a Nizzai Szerződés megha-
tározza, hogy a majdan 27 tagú Unióban melyik országnak hány tagja, milyen súlya lesz.
A Nizzai Szerződés emellett megkönnyíti a tagállamok közötti ún. megerősített együttműkö-

dés (enhanced cooperation) intézményének alkalmazását, amely lehetővé teszi, hogy az integrá-
cióban gyorsabban előrehaladni akaró országok, bizonyos területeken akkor is mélyíthessék
integrációjukat, ha abban egyes tagállamok nem kívánnak részt venni.
Rendelkezéseivel a Nizzai Szerződés jelentős lépéseket tesz a kibővített EU hatékonyságának
megőrzéséhez, ugyanakkor az eredeti ambíciókhoz képest több tekintetben elmarad a várakozá-
soktól. Mindezeket figyelembe véve a tagállamok egy, a Szerződéshez csatolt nyilatkozatban
döntöttek arról, hogy 2004-ben újabb kormányközi konferenciát tartanak, amelyen az Unió
hosszabb távra szóló, komolyabb intézményi átalakítását fogják megvitatni, immár az addig
csatlakozott új tagok, illetve csatlakozási szerződést aláírt tagjelöltek részvételével. Az újabb
kormányközi konferencia előkészítését 2002 márciusában egy az EU intézményei, a 15 tagállam
és a 13 tagjelölt ország kormányzati és parlamenti képviselőiből álló ún. Konvent meg is kezdte.
1
Az EU intézményi átalakítására a bővítéssel összefüggésben azért volt szükség, mert minden 2

korábbinál több ország folyamodott tagságért. A kilencvenes évek közepére 13 ország jelezte 3
felvételi kérelmét: Bulgária, Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvá- 4
nia, Magyarország, Málta, Románia, Szlovákia, Szlovénia és Törökország. 5
Mindebből kiindulva az EU az 1997. decemberi luxemburgi csúcson határozott minden eddigi-
nél nagyobb szabású bővítési folyamatának elindításáról, amely 1998. március 30-án a hivatalo-
san kezdetét is vette. Egy nappal később pedig az EU a tagjelölt országok legelőrébbtartó cso-
portjával, 5 közép- és kelet-európai országgal (Csehországgal, Észtországgal, Lengyelországgal,
Magyarországgal és Szlovéniával), valamint Ciprussal csatlakozási tárgyalásokat is kezdett. Ezt
követően a bővítési folyamat menetében fontos állomást jelentett az 1999. decemberi helsinki
csúcs, ahol az EU újabb 6 tagjelölt esetében határozott a csatlakozási tárgyalások megkezdésé-
ről, továbbá Törökországnak is megadta a tagjelölti státuszt. 2000. február 15-én Bulgária, Lett-
ország, Litvánia, Románia, Szlovákia és Málta is megkezdte a csatlakozási tárgyalásokat az
Európai Unióval.
törzsanyag
A bővítéssel összefüggésben az EU-nak azt is meg kellett határoznia, hogy milyen pénzügyi
keretben fogja finanszírozni a bővítést, az új tagállamok befogadását.
375
Mivel a közép- és kelet-európai tagjelöltek mindegyike jóval az EU fejlettségi átlaga alatt lé-
vő ország, ezért egyértelmű volt, hogy belépésük az EU költségvetésének jelentős megemelését,
és/vagy az EU legköltségesebb politikáinak átalakítását teszi szükségessé. Ezt a problémát az
EU-nak rendeznie kellett még a bővítés előtt. A tagállamok állam- és kormányfői az 1999. már-
cius 25-i berlini csúcstalálkozójukon az ún. Agenda 2000 költségvetési és reformcsomag kere-
tében igyekeztek kezelni e kérdést. Az Agenda 2000 meghatározta az EU 2000-2006-os költ-
ségvetési keretét, amelybe – konkrét összegekkel meghatározott költségvetési tételként – 2002-
től beiktatták új tagállamok felvételének lehetőségét is.
A bővítési folyamatban fordulópontot jelentett a 2000. decemberi nizzai csúcs. Ez részben az

intézményi reformok meghozatalának, másrészt viszont az Európai Bizottság által 2000 novem-
berében előterjesztett bővítési stratégia elfogadásának volt köszönhető. Utóbbi keretében az EU
pontos tervet fogadott el a csatlakozási tárgyalások menetére. Ennek alapján az EU reményét
fejezte ki, hogy 2002 végéig a legfelkészültebb tagjelöltekkel lezárhatják a csatlakozási tárgya-
lásokat, és ezen országok polgárai már részt vehetnek a következő, 2004 júniusában esedékes
európai parlamenti választásokon. A 2001. júniusi göteborgi csúcson az EU állam- és kormány-
fői tovább pontosították a Nizzában lefektetetett időkeretet, és már egyértelmű célként jelölték
meg, hogy a legfelkészültebb tagjelöltekkel a tárgyalásokat 2002 végén lezárják, és hogy ezen
államok már tagként vehessenek részt a 2004-es európai parlamenti választásokon. A 2001.
decemberi laekeni csúcson pedig meg is nevezték azt a 10 tagjelölt országot (Ciprus, Csehor-
szág, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia, Szlo-
vénia), amelyeknek erre jó esélyük van.
A nagyszabású keleti bővítés előkészítésével párhuzamosan az Unióban számos olyan folya-

mat is zajlik, amelyek az EU mélyítése, a gazdasági, valamint a politikai unió további kiépítése
irányában hatnak.
A bővítés előtt az EU számára az ezredforduló legnagyobb kihívása a Maastrichti Szerződés-

ben lefektetett monetáris unió megvalósítása volt. 1999. január 1-jén - a 15-ből 11 tagállam
részvételével - sikerült útjára indítani az európai közös pénzt, az eurót, amelyhez 2001. január 1-
jén tizenkettedikként Görögország is csatlakozott. Az euró készpénzforgalomba való bevezetése
2002. január 1-jén következett be, amellyel párhuzamosan 2002 február végéig kivonták a for-
galomból a 12 érintett tagállam nemzeti valutáit. 2002 márciusától a 12 országban az euró vált
az egyetlen hivatalos fizetőeszközzé, amelynek ténye minden túlzás nélkül új korszakot nyit, és
új perspektívákat tár fel az európai integráció történetében. 2007. január 1-én a közép- és kelet-
európai volt szocialista országok közül elsőként Szlovénia is csatlakozott az euró-zónához.
A közös pénz bevezetése mellett a gazdasági integráció területén az EU a 2000. márciusi lisz-
szaboni csúcstalálkozón indított útjára egy olyan folyamatot, amely szorosabbra vonhatja a gaz-
1 dasági uniót. A lisszaboni stratégiaként meghirdetett koncepció központi célkitűzése, hogy
2 2010-ig az EU-t a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává te-
3 gyék, amely képes a fenntartható fejlődésre, miközben nagyobb szociális kohézióval több és
4
jobb munkahelyeket teremt. Ennek érdekében a tagállamok a korábbiaknál szorosabban harmo-
nizálják gazdaságpolitikájukat, és a közös irányvonalak mentén határidőkhöz kötött konkrét
5
célkitűzéseket fogalmaznak meg, amelyeket rendszeresen (évente) felülvizsgálnak.
Az EU mélyítési programjában a politikai unió felé vezető úton egyre nagyobb hangsúlyt kap
a bel- és igazságügyi együttműködés erősítése. Az Amszterdami Szerződés jegyében az EU
egyre több bel- és igazságügyi kérdést von közösségi hatáskörbe (pl. belső és külső határőrizet,
vízum-, menekült-, és bevándorlási politika), vagyis helyezett át a harmadik pillérből az első
pillérbe. E folyamathoz kapcsolódva – az Egyesült Királyság és Írország kivételével – megszűnt
a személyforgalom ellenőrzése az Unión belüli határokon.
A politikai unió kiépítésével összefüggésben az 1999. júniusi kölni csúcs úgy döntött, hogy az
EU szintjén egyetlen dokumentumban kell összefoglalni az uniós állampolgárok alapvető jogait.
Így született meg a nizzai csúcson az Alapvető Jogok Chartája, amely a tagállamok által 2004.
törzsanyag
októberében aláírt Alkotmány Szerződés második része lett. Így az Alkotmányszerződés hatály-
ba lépése esetén a Charta jogi erőre emelkedik.
376

Az Unió mélyítési folyamatán belül az utóbbi időszakban lendületet kapott az EU külpolitiká-
jának megerősítése is. A tagállamok megkezdték az EU önálló védelmi politikájának kiépítését,
amelynek fő célja saját válságkezelő katonai kapacitás kialakítása. Az ún. európai biztonság és
védelempolitika kiépítésének központi eleme a 2003-ig felállítandó 50-60.000 fős gyorsreagálá-
sú haderő létrehozása.
A tagállamok fölajánlási konferenciákat rendeztek a szükséges személyi állomány (2000 no-

vember), ill. a szükséges felszerelés (2001 november) biztosításának érdekében. Hamarosan az
EU történetének első katonai akciójára is sor került: 2003 áprilisában az EU átvette a korábbi
jugoszláv tagköztársaságban, Macedóniában a békefenntartás feladatait a NATO-tól. 2004 de-
cemberétől pedig már Bosznia-Hercegoviában is az unió békefenntartó erőinek, az EUFOR-nak
egy 7000 fős egysége biztosítja a békét.
Az EU védelmi dimenziójának kiépítése nemcsak a politikai unió felé fontos lépés, de általa
az EU növelni tudja majd világpolitikai súlyát, és képes lesz csökkenteni a gazdasági potenciál-
ja, és politikai, katonai súlya között tátongó különbséget is. E folyamat pedig - megerősítve a
mélyülő gazdasági integráció és a bővítés lendületétől - hozzájárul azon törekvés megvalósítá-
sához is, hogy az EU a XXI. század egyik meghatározó világhatalmává váljon.
1. számú táblázat: Az európai integráció fejlődése
Integrációs
Tartalom Jogi alap Célkitűzés Megvalósítás
szint
A tagországokon belül a külkereske-
delem liberalizált (áruk és szolgálta- Római Szerződés Vámunió:
Vámunió tások szabadon mozognak), a kívülál- aláírás: 1957.03.25. 1970-ig 1968.
lókkal szemben pedig közös külső hatályba lépés:1958.01.01.
vámokat alkalmaznak és közös ke-
reskedelempolitikát folytatnak.
A vámuniónál annyiban több, hogy Közös piac:
Római Szerződés
az áruk és szolgáltatások mellett a konkrét Megvalósítás
aláírás: 1957.03.25.
Közös piac tőke és a munkaerő is szabadon időpont folyamatosan
hatályba lépés:1958.01.01.
mozoghat. nélkül
A közös piacnak olyan továbbfejlesz-
tett változata, ahol az áruk, a szolgál- 1993.01.01.
Egységes tatások, a tőke és a munkaerő szabad Egységes Okmány Egységes piac: (konkrét program
piac áramlását akadályozó egyéb, nem aláírás: 1986.02.18. 1993.01.01-re végrehajtása)
kereskedelmi típusú (fizikai, pénz- hatályba lépés:1987.01.01.
ügyi, technikai) korlátokat is felszá- Teljes megvalósítás
molják. folyamatosan
Monetáris unió: 1999.01.01.
A közös (egységes) piacon túl már a
Maastrichti Szerződés Legkésőbb 1999.01.01. - Megvalósítás
gazdaságpolitikák integrációját is 1
aláírás: 1992.02.07. Gazdasági unió: folyamatosan
megvalósítják, ami a nemzeti gazda-
Gazdasági hatályba lépés: 1993.11.01. konkrét végső 2
ságpolitikák összehangolását, harmo-
unió határidő nélkül 3
nizálását, végcélként pedig azok
közösségi szintű egyesítését jelenti; a Foglalkoztatás politikai
4
gazdasági unió fontos eleme a közös Amszterdami Szerződés harmonizáció: - Megvalósítás
valuta (azaz a monetáris unió). aláírás: 1997.10.02. konkrét végső folyamatosan 5
hatályba lépés: 1999.05.01. határidő nélkül
Maastrichti Szerződés - Uniós állampolgárság - 1993.11.01.
aláírás: 1992.02.07. - Közös kül- és - Megvalósítás
A kormányzat és törvényhozás foko- hatályba lépés: 1993.11.01. biztonságpolitika folyamatosan
Politikai zatos átvitele közösségi szintre. E - Bel- és igazságügyi - Megvalósítás
unió folyamat fontos eleme közös külpoli- együttműködés folyamatosan
tika kialakítása és a bel- és igazság- Amszterdami Szerződés - Kül- és biztonság- - Megvalósítás
ügyek közösségi szintre emelése. aláírás: 1997.10.02. politika erősítése folyamatosan
hatályba lépés: 1999.05.01. -Bel-és igazságügyek - 1999.05.01-től
nagy részének 5 év alatt
közösségiesítése (2004.05.01-ig)
5 év alatt
törzsanyag
377
1.2 Az Európai Unió intézményei

Az Európai Unió intézményrendszere egyedülálló képződmény a nemzetközi jogban. Nem
hasonlítható sem a hagyományos nemzetközi szervezetekhez, sem az államokhoz. Az Európai
Unió működésében a kormányközi és nemzetek feletti (szupranacionális) jegyek kevered-
nek, és sajátos ötvözetet hoznak létre. Az EU egyrészről nem tekinthető egyszerű kormányközi
szervezetnek, mivel önálló hatáskörökkel, a Közösségek révén saját jogi személyiséggel és a
közösségi intézmények által alkotott jogi normákkal rendelkezik; másrészről mégsem nemzetek
feletti föderáció, amelyben a nemzeti kormányok és a parlamentek központi szövetségi intéz-
ményeknek lennének alárendelve.
Az Európai Unió döntéshozatali és működési mechanizmusait alapvetően négy fő szerv bizto-

sítja. A Tanács, a Bizottság, a Parlament és a Bíróság együttműködésére épülő rendszer hozza
létre azt a speciális intézményi felépítést, amelyben a kormányközi és a szupranacionális jelleg
sajátosan ötvöződik. A kormányközi alapon működő Tanács mellett a másik három szervben
inkább a szupranacionális elemek dominálnak. Az alapelv szerint a Bizottság javaslattevő,
döntéselőkészítő, jogkezdeményező és csekély mértékben végrehajtó feladatokat lát el. A leg-
főbb döntéshozó, jogalkotó a Tanács, amely mellett a Parlament részben társdöntéshozóként,
társjogalkotóként, részben konzultatív és ellenőrző testületként működik. E három szerv munká-
ját egészíti ki a Bíróság, amely ügyel a közösségi jog betartására, egységes alkalmazására és
zökkenőmentes érvényesülésére.
A Maastrichti Szerződés a Tanács, a Bizottság, a Parlament és a Bíróság mellé az EU pénz-
ügyeit ellenőrző Számvevőszéket is a Közösség fő szerveinek rangjára emelte. A fő szervek
mellett fontos részfeladatokat látnak el az Unió egyéb intézményei: a Gazdasági és Szociális
Bizottság, a Régiók Bizottsága, az Európai Beruházási Bank, a Központi Bankok Európai Rend-
szerét működtető Európai Központi Bank, valamint az Európai Ombudsman.
Az intézmények összetételét és működését a Nizzai Szerződéssel módosított közösségi alapí-

tószerződések szabályozzák. A Nizzai Szerződést 2001. február 26-án írták alá az EU állam- és
kormányfői, és 2003 február 1-én lépett hatályba. A 2004 októberében aláírt ’Szerződés egy
Európai Alkotmány létrehozásáról’ további intézményi reformokat irányoz elő. Az Európai
Alkotmány ratifikációs folyamata – bár számos ország, köztük Magyarország, jóváhagyta – a
francia és a hollandiai népszavazások „negatív” eredményeinek következtében félbeszakadt, így
a dokumentum nem léphetett hatályba a benne megjelölt 2006. november 1. időpontban. Éppen
ezért az Alkotmány Szerződés jövője bizonytalan, jelenleg is teljesen nyitott. Talán csak abban
mutatkozik széleskörű egyetértés a tagállamok vezető politikusai között, és a szakirodalomban,
hogy a Szerződés az elfogadott formában és tartalommal soha nem fog hatályba lépni. Mind-
azonáltal, lévén, hogy az Alkotmányban foglaltak előrevetítik a jövőbeli intézményi viták és
1 reformok irányait, a jegyzet külön alfejezetekben tárgyalja e dokumentumnak az egyes intézmé-
2 nyekre vonatkozó rendelkezéseit.
3
5
1.2.1 A Tanács
1.2.1.1 Az Európai Unió Tanácsa
Az Európai Unió Tanácsa (Council of the European Union), röviden a Tanács az EU elsődle-
ges, de nem kizárólagos, kormányközi alapon működő, döntéshozó, jogalkotó szerve. A Ta-
nács egyben a tagállamok érdekképviseleti intézménye, ahol megjelennek a tagállamok állás-
pontjai. A testület döntései a tagállamok nemzeti érdekeinek eredőjeként születnek meg.
A Tanács tagjai a tagállamok kormányainak képviselői, általában az adott témáért felelős mi-
törzsanyag
niszterek, de a tagállamok hatáskörébe tartozik, hogy mikor kit delegálnak üléseire. Összetétele
ennek megfelelően a napirend és a megoldandó feladatok szerint alakul. A Tanácsot szokás
Miniszterek Tanácsaként (Council of Ministers) is emlegetni.
378

A Miniszterek Tanácsát meg szokták különböztetni aszerint, hogy mely miniszterek találkozójá-
ról van szó. A szakminiszterek testületei az ún. szektorális Tanácsok. Ilyen például a Gazdasági
és Pénzügyi Tanács (az ECOFIN) vagy a Mezőgazdasági és Halászati Tanács. Összességében a
szakterületek szerint mintegy nyolcféle Tanácsot különböztetnek meg.
Külön kategóriát képvisel a Külügyminiszterek Tanácsa, az ún. Általános Ügyek és Külkap-

csolatok Tanácsa (General Affairs Council), amely a politikailag nagyobb jelentőségű, átfo-
góbb, horizontális jellegű kérdésekkel foglalkozik. Az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Ta-
nácsa, a Mezőgazdasági Tanács és az ECOFIN havonta, míg a többi Tanács ritkábban, évente 2-
6 alkalommal ül össze.
A Tanács székhelye Brüsszel, azonban meghatározott időközönként (áprilisban, júniusban és

októberben) Luxembourgban ül össze, továbbá ún. informális találkozókat a soros elnökséget
adó országban is szoktak tartani.
A Tanács és soros elnöksége munkáját a Tanács apparátusa, a Főtitkárság segíti, amelynek fő
feladata az ülések előkészítése. A Főtitkárság élén egy, a tagállamoktól független, az EU külpo-
litikai képviseletével megbízott tisztviselő, a főtitkár áll.
1.2.1.2 A COREPER és a tanácsi munkacsoportok
Az egyes szektorális Tanácsok 1-3 havonta sorra kerülő, 1-2 napos ülései nem teszik lehetővé
a döntések megfelelő előkészítését és alapos áttárgyalását. Ezért hozták létre a Tanács munkáját
segítő, illetve előkészítő testületet, az ún. COREPER-t, az Állandó Képviselők Bizottságát,
amely a tagállamok EU mellé rendelt brüsszeli nagyköveteinek (azaz állandó képviseleteik ve-
zetőinek), illetve – helyettesítésük esetén – azok beosztottjainak testületét jelenti. A COREPER
elsődleges feladata, hogy az egyes döntési kérdésekben megpróbálják a tagállami állásponto-
kat egyeztetni és közelíteni ezen, az inkább szakértőinek, diplomáciainak tekinthető szinten, és
igyekeznek a miniszterek számára politikai döntésre előkészíteni az egyes javaslatokat. A
COREPER hatáskörébe tartozik emellett a tagállamok kormányai és az Unió intézményei (min-
denekelőtt az Európai Bizottság) közötti kapcsolattartás, a közösségi és nemzeti adminisztrá-
ció közötti közvetítés, koordinálás is. A második pillérben a Politikai és Biztonsági Bizottság
(Political and Security Committee), a harmadik pillérben pedig az ún. Koordináló Bizottság
[Coordinating Committee] lát el a COREPER helyett, illetve mellett hozzá hasonló előkészítő,
koordináló feladatokat. A COREPER munkája ma már olyannyira kiterjedt és szakmai jellegű,
hogy a tagállamok brüsszeli állandó képviseletein (Permanent Representations) általában a tag-
államok minden szakminisztériumának, fontosabb egyéb kormányhivatalának van kiküldött
szakértője.
1
Mivel az egyes kérdésekben igen bonyolult a megegyezés, ezért a Tanács és a COREPER 2
munkáját további mintegy 250, témák szerint elhatárolt állandó, illetve ad hoc jelleggel felállí- 3
tott tanácsi munkacsoport (Council working groups) segíti, amelyek száma és feladata gyakran 4
változik az éppen aktuális, napirenden lévő kérdéseknek megfelelően. E munkacsoportok a tag-
5
államok hazai kormányhivatalainak (többnyire minisztériumainak) – adott szakkérdésért felelős
– munkatársaiból állnak, akik folyamatosan egyeztetve, időközönként üléseket tartva, szakmai-
lag előkészítik a Tanács, illetve a COREPER elé kerülő döntési tervezeteket. A munkacsoportok
révén az egyes tagállami minisztériumok egymásnak megfelelő szintű tisztviselői rendszeres
kapcsolatban állnak.
1.2.1.3 Az Európai Tanács
A Tanács ismertetése során kell megemlíteni az Európai Tanácsot (European Council), az EU

törzsanyag
állam- és kormányfőinek testületét, amely ugyanakkor intézményileg nem a Tanács része. Mivel
azonban a tagállamok vezetőinek fóruma, ezért mindenképpen a Tanács struktúrájába illeszke-
dik. Az Európai Tanács az Unió csúcsszerveként működik.
379
Az állam- és kormányfők már korábban is létező találkozói az 1974 decemberében megtartott

párizsi csúcsértekezlet után váltak rendszeressé, majd a Maastrichti Szerződés hivatalosan is
előírta, hogy az Európai Tanácsnak évente legalább kétszer össze kell ülnie. Találkozóin a Bi-
zottság elnöke is részt vesz, munkáját a tagállamok külügyminiszterei és a Bizottság egy tagja
segíti. Hogy melyik országot képviseli állam- illetve kormányfő, az mindig az adott tagállam
alkotmányos berendezkedésétől függ.
Az Európai Tanács nagyhorderejű, stratégiai kérdésekben dönt, valamint lefekteti az EU

számára a követendő általános politikai irányvonalakat. Az Európai Tanács egyben a tagállamok
közötti kompromisszumok megkötésének fő színtere is, mivel a tagállamok közötti nézetkü-
lönbségeket gyakran csak a széles kompetenciájú állam- és kormányfők tudják feloldani. Az így
megszülető iránymutató döntéseket aztán már a szektorális Tanácsok fogadják el konkrét jog-
szabályokként. A végső formába öntés már nem az Európai Tanács feladata.
Az Európai Tanács évente két rendes ülést (júniusban és decemberben) és általában két (de szükség
esetén előfordul, hogy több) rendkívüli, ún. informális ülést tart. Az EU jövője szempontjából meghatáro-
zó döntések általában az Európai Tanács ülésein (a csúcstalálkozókon) születnek, illetve onnan indulnak.
1.2.1.4 A soros elnökség intézménye
A Tanács elnöki tisztségét félévenként felváltva tölti be egy-egy tagállam. A soros elnök tag-
állam hívja össze a Tanácsot, elnököl nemcsak a Miniszterek Tanácsában, de a Tanácshoz kötő-
dő egyéb testületekben is (Európai Tanács, COREPER, munkacsoportok), ő hív fel szavazásra,
és írja alá az elfogadott aktusokat. Komoly súlya van az elnöki időszaka alatt tárgyalásra kerülő
ügyek döntésének befolyásolásában, miután meghatározó szerepe van a napirend összeállításá-
ban és a szavazás előkészítésében. Az elnökséget betöltő ország kulcsszerepet játszik az Unió
külső képviseletében és külpolitikai álláspontjának megjelenítésében is. Az elnöki periódusok
összekapcsolódnak az Európai Tanács rendes (június és decemberi) üléseivel, miután azokat a
féléves elnökség utolsó hónapjában, mintegy az elnökséget, illetve annak munkáját lezáróan
szokták megtartani.
1.2.1.5 A Tanács szavazási formái
A Tanács döntéseit háromféle szavazási formán keresztül hozza: egyszerű többséggel, minő-
sített többséggel vagy egyhangúlag (konszenzussal) dönt. A Szerződések pontosan rendelkez-
nek róla, hogy melyik területen, melyik szavazási procedúrát kell alkalmazni. A tagállamok
1 egyszerű többségével csak eljárási, illetve olyan kérdésekben születik döntés, amelyekről a
2 Szerződések külön nem szólnak. Az érdemi ügyekben mindig minősített többséggel vagy egy-
3
hangúsággal döntenek. Korábban szinte kizárólag az egyhangú (konszenzusos) döntéshozatalt
alkalmazták, de a Szerződések többszöri módosítása következtében ma már az esetek döntő
4
hányadában a minősített többségi eljárást használják. A legjelentősebb kérdések közül többet
5
azonban még ma is konszenzussal kell elfogadni.
A 2001. február 26-án aláírt Nizzai Szerződés egyik fő feladatául jelölték meg, hogy a bőví-
téssel összefüggésben hatékonyabbá tegye a Tanács működését. Ezt a célt szolgálja a minősített
többség kiterjesztése az egyhangúsággal megszülető döntések „rovására”.
A Szerződés a minősített többségi döntéseknél meglévő szavazatok számát a bővítés teremtette
helyzettel összhangba hozza. A Nizzai Szerződés mindezek érdekében a minősített többség alá
kerülő területek számát mintegy harminccal bővítette, valamint meghatározta, hogy a 27 tagú
Unióban mely tagállam mekkora szavazati súllyal rendelkezik.
A minősített többségi szavazást érintő új rendszer 2005. január 1-én lépett hatályba. A 15 és
törzsanyag
27 tag közötti átmeneti állapottal kapcsolatban Nizzában úgy döntöttek, hogy minden egyes
bővítési körnél a minősített többségi küszöböt a csatlakozási szerződésekben fogják meghatá-
rozni.
380

A Nizzai Szerződés értelmében a minősített többség három komponensből tevődik össze. Az
első komponens továbbra is a szavazatok súlyozására épül, azonban a skálát – a tagállamok
népessége közötti eltérések erőteljesebb megjelenítése érdekében – szélesebb sávba húzták szét
(3-29 a korábbi 2-10 helyett).
A 27 tagú Tanácsban – tehát 2007. január 1-jétől – 345 szavazati súly illeti meg a tagállamo-
kat, melyből 255 szükséges a minősített többséghez. Egy javaslat blokkolásához következés-
képpen 91 szavazatra van szükség (blokkoló kisebbség).
A minősített többséggel meghozott döntéseknél a szükséges szavazatszám mellett második

elemként szükséges a tagállamok több mint felének támogatása is, amennyiben a Bizottság ja-
vaslatáról folyik a szavazás. Amennyiben nem a Bizottság a kezdeményező, akkor a tagállamok
kétharmadának támogatására van szükség. Nizza által bevezetett harmadik elem az ún. népessé-
gi szűrő, amely egyfajta biztonsági ellenőrző mechanizmusként, blokkolási lehetőségként mű-
ködik.
Eszerint a szavazásoknál bármelyik tagállam kérheti annak ellenőrzését, hogy a minősített

többség (azaz a támogató tagállamokban élő népesség száma) eléri-e az Unió lakosságának
62%-át. Ha ez nem áll fenn, a döntést nem lehet elfogadottnak tekinteni.
2. számú táblázat: A szavazati súlyok megoszlása a Tanácsban
Szavazatok száma Szavazatok száma a

Népesség
Tagállamok korábban Nizzai Szerződésben
(millió fő)
(EU-15) (EU-27)
Németország 82,038 10 29
Egyesült Királyság 59,247 10 29
Franciaország 58,966 10 29
Olaszország 57,612 10 29
Spanyolország 39,394 8 27
Lengyelország 38,667 - 27
Románia 22,489 - 14
Hollandia 15,760 5 13
Görögország 10,533 5 12
Csehország 10,290 - 12
Belgium 10,213 5 12
Magyarország 10,092 - 12
Portugália 9,980 5 12
Svédország 8,854 4 10
1
Bulgária 8,230 - 10
2
Ausztria 8,082 4 10
Szlovákia 5,393 - 7 3
Dánia 5,313 3 7 4
Finnország 5,160 3 7 5
Írország 3,744 3 7
Litvánia 3,701 - 7
Lettország 2,439 - 4
Szlovénia 1,978 - 4
Észtország 1,446 - 4
Ciprus 0,752 - 4
Luxemburg 0,429 2 4
Málta 0,379 - 3
Összesen 481,181 87 345
Minősített többség 62 255
törzsanyag
381
1.2.2 A Bizottság
Az Európai Bizottság (European Commission - röviden Bizottság) az EU mindennapi munká-

ját végző döntéselőkészítő, javaslattevő szerve, amely bizonyos esetekben ellenőrző, képvisele-
ti, döntéshozó és végrehajtó feladatokat is ellát.
A Bizottság kormányszerűen működő intézmény, mivel élén egy politikai testület áll (az ún.
"biztosok kollégiuma"), amelynek tagjai között a feladatok szakterületenként felosztottak, és
akik alá szakterületenként tagolt, közel 30.000 fős hivatali apparátus tartozik. A Bizottság még-
sem az EU kormánya, mert döntéshozó és végrehajtó feladatokkal csak korlátozottan rendelke-
zik. Az EU-ban a döntéshozatal a Parlament és a Tanács, a végrehajtás pedig elsősorban a tagál-
lamok feladata.
A Bizottságot szupranacionális szervként szokás meghatározni, miután nem közvetlenül a
tagállamokat, hanem az Unió egészét szolgálja; a közösségi érdekeket igyekszik figyelembe
venni és képviselni.
A Bizottság székhelye Brüsszel és itt tevékenykedik a hivatali apparátus nagy része, de jelen-
tős számú hivatalnok dolgozik Luxembourgban és számos más, Unión belüli és kívüli helyszí-
nen is.
1.2.2.1 A Bizottság tagjai
A Bizottságnak jelenleg 27 – azaz tagállamonként egy – tagja van, ők az ún. biztosok.

A Bizottságnak egy elnöke és két alelnöke van. A Nizzai Szerződés mindazonáltal határt kí-
vánt szabni biztosi helyek „korlátlan” bővülésének.
Ezért Nizzában olyan döntés született, hogy miután az Unió tagállamainak száma eléri a 27-et,
a Tanácsnak egyhangúlag rögzítenie kell a Bizottság taglétszámát, úgy, hogy az kevesebb le-
gyen a tagállamok számánál.
Ezzel párhuzamosan a Tanácsnak szintén egyhangúlag döntést kell hoznia egy olyan rendszer
bevezetéséről, amely rotációs alapon biztosít jelölési jogot a tagállamoknak.
A Nizzai Szerződés értelmében a korábbi egyhangúság helyett, a Tanács (amelynek ebben az

esetben az állam- és kormányfők szintjén kell összeülnie) minősített többséggel jelöli ki a Bi-
zottság elnökét. A jelölést jóvá kell hagynia az Európai Parlamentnek. Ezt követően a Tanács
(az egyes tagállamok által tett javaslatokkal összhangban) ismét minősített többséggel – a Bi-
zottság elnökével egyetértésében – jelöli meg a testület tagjait. A Parlamentnek ezután jóvá kell
hagynia a testület egészét is (egyes jelölteket nem utasíthat el, csak a testület egészét). A Parla-
ment jóváhagyását követően a Tanács minősített többséggel nevezi ki az új Bizottságot meg-
újítható 5 éves hivatali időszakra.
1
2 A bizottsági tagok kötelezettséget vállalnak arra, hogy feladataik teljesítése során a nemzeti
3 kormányoktól és a Tanácstól egyaránt függetlenül – a Közösség érdekeit szem előtt tartva –
4 tevékenykednek. A biztosok tehát kinevezésük után nem tekinthetők tagállami küldötteknek.
5
A Tanács nem oszlathatja fel a Bizottságot, és nem válthatja le egyes tagjait sem, a Bizottság
lemondatásához csak az Európai Parlamenttől származó (kétharmados többségű) bizalmatlansá-
gi indítvány elfogadása vezethet.
A Bizottság Parlament általi feloszlatására még nem volt példa, de bizalmatlansági indítvány
benyújtására már igen.
A Bizottság beszámolási kötelezettséggel is tartozik a Parlament felé. A Bizottságnak magyarázatot kell

adnia, és indokolnia kell a Parlament felé lépéseit, illetve írásban vagy szóban válaszadási kötelezettsége
van, amennyiben a Parlament képviselői ezt kérik.
A bizottsági tagok a miniszterekhez hasonló tárcákkal rendelkeznek. A tárcák összetétele

törzsanyag
ugyanakkor nem állandó. A tárcákhoz tartozó hatáskörök rendszerét minden új Bizottság meg-
választásakor újra definiálják, a politikai és nemzeti érdekeket, preferenciákat, illetve a Bizott-
ság személyi összetételének alakulását figyelembe véve.
382

Különösen hosszú politikai egyeztetést igényel a Bizottság elnökének kijelölése, személye
ugyanis meghatározó a testület egész tevékenységére, mivel, mint a testület politikai irányítója ő
jelöli ki a Bizottság munkájának fő irányvonalait, befolyásolja munkastílusát, valamint viszo-
nyát a többi szervhez.
A Nizzai szerződés ugyanakkor változtatásokat eszközölt a Bizottság belső szervezeti felépíté-
sén is, és megerősíti az elnök szerepét. A mindenkori elnök hatáskörébe utalja a Bizottság belső
szervezeti felépítésének kialakítását. Az elnök osztja ki az egyes tagok között a feladatokat,
felelősségi köröket, sőt kérheti a bizottsági tagok lemondását is.
1.2.2.2 A Bizottság hivatali struktúrája
A Bizottság hivatali struktúrája a biztosok alá tartozó főigazgatóságok (Directorate General –

DG), illetve az azokhoz hasonló szolgálatok (Service), hivatalok (Office) körül rendeződik. Az
összesen 38 szervezeti egység a biztosok alá tartozik, van akihez csak egy, de van akihez több
is. Arról, hogy melyik biztos lássa el melyik részleg felügyeletét, a biztosi tárcák elosztásakor
döntenek. A főigazgatóságok, illetve a többi hivatali egység igazgatóságokra, az igazgatóságok
osztályokra tagozódnak.
3. számú táblázat: A Bizottság főigazgatóságai és szolgálatai
SZAKPOLITIKÁK KÜLSŐ KAPCSOLATOK

Adóügy és vámunió Bővítés
Belső piac és szolgáltatás EuropeAid - Együttműködési Hivatal
Egészség- és fogyasztóvédelem Fejlesztés
Foglalkoztatás, szociális ügyek és
Humanitárius segélyek
esélyegyenlőség
Gazdasági és pénzügyek Kereskedelem
Halászat és tengeri ügyek Külkapcsolatok
Igazságügy, szabadság és biztonság ÁLTALÁNOSSZOLGÁLATOK
Információs társadalom és média Európai Csaláselleni Hivatal
Környezetvédelem Európai Közösségek Statisztikai Hivatala - Eurostat
Közlekedés- és energiaügy Főtitkárság
Közös Kutatóközpont Kiadóhivatal
Kutatás Tájékoztatási
1
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés BELSŐSZOLGÁLATOK 2
Oktatásügy és kultúra Belső ellenőrzési szolgálat 3
Regionális politika Európai Szakpolitikai Tanácsadó Iroda 4
Vállalkozáspolitika és ipar Fordítás 5
Versenypolitika Informatika
Infrastruktúra és logisztika - Brüsszel
Infrastruktúra és logisztika - Luxembourg
Jogi szolgálat
Költségvetés
Személyzet és igazgatás
Tolmácsolás
törzsanyag
383
1.2.2.3 A Bizottság hatásköre
A Bizottságra a Közösségek alapítószerződései különböző feladatokat ruháztak, melynek kö-

vetkeztében e szerv egyszerre tölt be javaslattevő, döntéselőkészítő, végrehajtó, döntéshozó,
ellenőrző és képviseleti funkciókat.
A Bizottságnak kiemelkedő szerepe van a döntéshozatalban, mivel a közösségi kompetenciá-
ba tartozó területeken, mint az EU kezdeményező és javaslattevő szerve, kizárólagos joggal
rendelkezik a jogalkotási javaslatok beterjesztésére a döntéshozó szervek, a Tanács és a
Parlament elé. Ez azt jelenti, hogy a Tanács kizárólag a Bizottság javaslata alapján alkothat
jogszabályt, vagyis saját jogán-, ún. eredeti jogalkotói hatáskörben nem hozhat döntést sem
egyedül, sem a Parlamenttel együttesen.
A Bizottság ugyanakkor néhány területen szűkebb körű származékos döntéshozói, jogalkotói
hatáskörrel is rendelkezik, miután a Szerződés vagy a Tanács által ráruházott esetekben (pl.
versenypolitika, mezőgazdaság, kereskedelem) joga van különböző normák kibocsátására.
Meghatározott esetekben szerepet játszik a jogalkotó szervek (a Tanács és a Parlament) által
elfogadott jogszabályok végrehajtásában. A Bizottság kezdeményező szereppel bír, a közös-
ségi költségvetést illetően is, mivel hatáskörébe tartozik az EU költségvetése tervezetének elké-
szítése, a Tanács és a Parlament elé terjesztése. Végrehajtó funkcióként pedig felelős az elfoga-
dott költségvetés menedzseléséért, így például kezeli és felügyeli a közösségi programokat és a
közösségi pénzügyi alapokat. A Bizottság a „Szerződés őre”, és e minőségében a köz- és ma-
gánszférában egyaránt ellenőrzi, hogy a Szerződés rendelkezései, valamint a közösségi intéz-
mények által elfogadott szabályok megfelelően kerülnek-e megvalósításra. Eljárást indíthat azon
tagállamok és vállalkozások ellen, akik nem teljesítik a Szerződés, illetve a közösségi jogsza-
bályok alapján fennálló kötelezettségeiket. Először felkéri az érintett országot vagy vállalatot a
kialakult helyzet orvoslására, végső esetben pedig az Európai Bíróságnál pert indíthat ellenük. A
Bizottság folyamatosan jelentéseket készít az Unió gazdasági, szociális és jogi helyzetéről, va-
lamint évente saját tevékenységéről is. A Bizottság felelős az Európai Közösségek külső képvi-
seletéért, és tárgyalási joggal bír a Közösségek hatáskörébe tartozó, elsősorban kereskedelmi
jellegű kérdésekről szóló megállapodásokat (pl. társulási, együttműködési szerződéseket) illető-
en. A Bizottság képviseli az Európai Közösségeket egyes gazdasági jellegű nemzetközi szerve-
zetek, így például az OECD és a WTO munkájában is.
1.2.3 A Parlament
Az Európai Parlament – (European Parliament – EP) az Unió állampolgárai által közvetlenül

választott képviselőtestület, amelynek fő feladata, hogy a tagállami érdekeket megjelenítő Ta-
nács és a közösségi érdekeket megtestesítő Bizottság mellett, az Unió állampolgárainak érdekeit
1 képviselje a közösségi döntéshozatalban. A Parlamentet az évek során a tagállamok egyre több
2 hatáskörrel ruházták fel. Ma már a közösségi döntéshozatal nagy részében a Tanács melletti
3 társdöntéshozó, társjogalkotó szerv. A Tanáccsal közösen fogadja el az EU költségvetését is. A
4 Parlament hagyja jóvá az Európai Bizottság kinevezését is, és felügyeli a testület munkáját.
5
1.2.3.1 A Parlament intézményi szerepe
Már az Európai Szén- és Acélközösség Szerződésének 1952-es életbe lépése után létrehozták
a Montánunió Közgyűlését, amelynek tagjait a tagállamok nemzeti parlamentjeinek képviselői-
ből delegálták. A Közgyűlés az 1957-es Római Szerződéseket követően a megalakuló Európai
Gazdasági Közösség, valamint az Euratom parlamenti testületévé is vált. A Közgyűlés – amely
nevét 1962-ben változtatta Európai Parlamentre – a kezdetekben még csupán a Közösségek
vitafórumaként működött. A Római Szerződés a Közgyűlés számára csak tanácsadói és felügye-
leti jogokat juttatott, jogalkotói tevékenységet nem szántak neki. A Szerződés szerint a Tanács
törzsanyag
egyes kérdésekben csupán a Közgyűlés véleményét volt kénytelen kikérni, de annak betartása
már nem volt kötelező számára. Komolyabb szerepet először 1970-ben kapott a Közgyűlés,
miután a Tanács partnere lett a közösségi költségvetés elfogadásában, amelyet azóta egyetértése
nélkül nem is lehet keresztülvinni.
384

A Közgyűlés jelentősége azután kezdett el igazán növekedni, hogy 1979-től tagjait a Közös-
ségek állampolgárai közvetlenül választják meg, ami formálisan abban fejeződött ki, hogy a
Közgyűlés neve immár hivatalosan is Parlament lett.. A közvetlen választás elsődleges jelentő-
sége volt, hogy ettől kezdve az Európai Parlamentet a Közösségek demokratikus legitimációt
biztosító szerveként határozták meg, s így a Parlament joggal követelhetett magának egyre szé-
lesebb hatásköröket a közösségi jogalkotásban és döntéshozatalban.
A Parlament valódi jogalkotóvá válása az Egységes Okmány 1987-es életbe lépésével kezdő-
dött meg. A Parlament ekkor indult meg azon az úton, amelyet az 1992-es Maastrichti Szerző-
dés, majd pedig az 1997-es Amszterdami Szerződés is megerősített (és amelyet a 2001. február
26-án aláírt Nizzai Szerződés is folytat), azaz, hogy a Parlament mindinkább a Tanács mellett az
Európai Unió társjogalkotó, társdöntéshozó szervévé válik. Bár hatáskörei alapján az EP még
ma sem tekinthető a nemzeti parlamentek erejével bíró testületnek, vagy a Tanáccsal egyenran-
gú döntéshozó szervnek, az Egységes Okmány óta számos és egyre bővülő területen az Európai
Parlament nélkül már nem lehet döntéseket hozni. Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy a Par-
lamentnek ma sincs önálló jogalkotó hatásköre, csak a Tanács (azaz a tagállamok) melletti –
igaz sok esetben (ma már a döntéshozatal többségében) kihagyhatatlan – társjogalkotóként ját-
szik szerepet.
A Parlament az Európai Bizottság ellenőrzése és kinevezése területén is komoly hatásköröket

vívott ki magának. Ma már jóváhagyási joga van előbb a Bizottság elnökét, majd pedig egész
testületét illetően. A Parlament emellett felügyeleti jogkört gyakorol a Bizottság tevékenységé-
nek jelentős része fölött, sőt a jelenlévő képviselők kétharmados többségével (amelynek egyben
meg kell haladnia az összes képviselő felét) bizalmatlanságot is szavazhat a Bizottsággal szem-
ben, ami utóbbi lemondatásával jár. A Bizottság emellett tevékenységét illetően beszámolási
kötelezettséggel bír a Parlament felé.
Az Európai Parlament jóváhagyási jogkörrel rendelkezik a Közösségek és külső országok kö-

zött kötött szerződéseket illetően is. Így a különböző kereskedelmi jellegű megállapodásokhoz,
valamint új tagállamok belépése esetén a csatlakozási szerződésekhez is hozzájárulását kell
adnia.
A Parlament egyik fontos szerepe, hogy politikai kezdeményezőként lépjen fel: igényelheti,
hogy a fennálló közösségi programokat bővítsék ki vagy módosítsák, esetleg újakat indítsanak.
Sőt bizonyos kezdeményezési jogkörénél fogva a Parlament többségi szavazással fel is kérheti a
Bizottságot, hogy terjesszen elő jogalkotási, döntési javaslatokat.
1.2.3.2 A Parlament választása és összetétele 1
2
Az első választásokra 1979-ben került sor, és azóta az Európai Parlament képviselőit közvet- 3
lenül a tagállamok állampolgárai választják ötéves időszakra. Ezzel mind a mai napig az Euró- 4
pai Parlament a világ egyetlen közvetlenül választott nemzetközi parlamenti testülete.
5
Az európai választások hasonlóak a nemzeti parlamenti választásokhoz, olyannyira, hogy azo-

kon általában ugyanazok a politikai erők versengenek. A fő különbség ugyanakkor az, hogy a
bekerülő nemzeti pártok képviselői az Európai Parlamentben a többi tagállam hasonló színezetű,
hasonló értékeket valló pártjaival nagyobb frakciókba, európai szintű politikai csoportokba
(political groups) tömörülnek. Mára ezekből valódi európai pártok jöttek létre, amelyek az
Európai Parlamentben a közös és egyeztetett érdekek alapján tevékenykednek. Ma már általában
nem is a nemzeti, hanem a politikai hovatartozás határozza meg, hogy a képviselők milyen
álláspontot foglalnak el a különböző kérdésekben. A nemzethez való tartozás fontossága
ugyanakkor hangsúlyozottan megnyilvánul abban, hogy a képviselők az EU bármely hivatalos
törzsanyag
nyelvén felszólalhatnak.
A politikai csoportok központi szerepet töltenek be a Parlament munkájában. Ők döntenek a
Parlament legfontosabb tisztségviselőiről, testületeinek összetételéről, a napirend összeállításá-
ról, az egyes kérdések témafelelőseiről, valamint a felszólalási idő kiosztásáról.
385
Az egységes európai pártfrakciók megléte ellenére, az európai választások ma még az egyes

tagállamokban eltérő feltételek szerint zajlanak. Bár történtek kísérletek egy egységes európai
választási rendszer kialakítására, ezek egyelőre sikertelenek voltak. Egységes ugyanakkor, hogy
az európai választásokon az uniós állampolgárok abban a tagországban választhatnak, illetve
választhatók, ahol éppen laknak, ahova rezidensként be vannak jelentve.
Az egyes tagállamok részére juttatott mandátumok száma a népesség számától függ, de a

rendszer (igaz a tanácsi szavazatoknál kisebb mértékben) kedvezményezi a kis országokat, ame-
lyek lakossági arányukhoz viszonyítva több képviselői hellyel rendelkeznek, mint a nagyobb
országok.
A Nizzai Szerződés feladata volt, hogy meghatározza a 27 tagúra bővülő Unióban a képviselői
helyeket az egyes tagállamok számára. A Nizzai Szerződés 732 főben határozta meg a 27 tagú
Unió parlamenti képviselőinek számát.
A Nizzai Szerződés által fölvázolt rendszert ugyanakkor csak a Bulgária és Románia csatla-
kozása utáni parlamenti ciklusban, vagyis 2009-ben, vezetik be.
A Nizzai Szerződés ezért határozott az átmeneti időszak mandátumairól is. Annak érdekében,
hogy a 2004-2009 közötti Parlament kezdeti taglétszáma megfeleljen a Nizzában előirányzott
732-nek, a Tanács arányosan növelte az akkori tagországok mandátumainak számát. Döntöttek
arról is, hogy ha egy új tagállam cikluson belül lép be az Unióba (ez 2007. január 1-jével, Bul-
gária és Románia csatlakozásával meg is történt), akkor az újonnan csatlakozó ország is meg-
kapja a neki arányosan járó mandátumokat, ami egyben azt eredményezheti, hogy a képviselők
száma ideiglenesen meghaladja a 732-t.
A román, bulgár csatlakozási szerződéssel módosított Római Szerződés 107. cikk szerint az
Európai Parlament tagjainak száma nem haladhatja meg a 736-ot. A Szerződés 190. cikk 2.
bekezdése pedig azt rögzíti, hogy a 2009-2014-es megbízatási időszak elejétől kezdődő hatállyal
a tagállamokban választott képviselők száma 736. Mindez azt (is) jelenti, hogy 2009-ben Ma-
gyarország nem 24, hanem csak 22 képviselőt küldhet az Európai Parlamentbe.
5
törzsanyag
386

4. számú táblázat: A Parlamenti mandátumok számának alakulása 2007. január 1-jével
Népesség Mandátumok száma Mandátumok száma

Tagállamok
(millió fő) korábban (EU-15) jelenleg (EU-27)
Németország 82,038 99 99
Egyesült Királyság 59,247 87 78
Franciaország 58,966 87 78
Olaszország 57,612 87 78
Spanyolország 39,394 64 54
Lengyelország 38,667 - 54
Románia 22,489 - 35
Hollandia 15,760 31 27
Görögország 10,533 25 24
Csehország 10,290 - 24
Belgium 10,213 25 24
Magyarország 10,092 - 24
Portugália 9,980 25 24
Svédország 8,854 22 19
Bulgária 8,230 - 18
Ausztria 8,082 21 18
Szlovákia 5,393 - 14
Dánia 5,313 16 14
Finnország 5,160 16 14
Írország 3,744 15 13
Litvánia 3,701 - 13
Lettország 2,439 - 9
Szlovénia 1,978 - 7
Észtország 1,446 - 6
Ciprus 0,752 - 6
Luxemburg 0,429 6 6
Málta 0,379 - 5
EU-15 összesen 375,325 626 570
EU-27 összesen 481,181 - 785
1.2.3.3 A Parlament tisztségviselői és testületei
Az Európai Parlament a nemzeti parlamentekhez hasonló struktúrában működik, bár munka-

rendje nemzetközi jellege miatt azoktól valamelyest eltér. A munkamegosztás és a vezető tiszt-
ségviselők feladatai ugyanakkor lényegében megegyeznek a nemzeti parlamentekben megszo- 1
kott szisztémákkal. 2
Az Európai Parlament két és félévente, azaz minden parlamenti ciklus elején és közepén tagjai 3
közül titkos szavazással, a képviselők abszolút többségével választja meg elnökét. Az Európai 4
Parlament elnökével egyidőben, tehát szintén két és féléves időszakra a képviselők maguk közül
5
titkos szavazással 14 alelnököt is választanak. Az elnököt és az alelnököket nem nemzeti alapon
választják, hanem a politikai csoportok jelölései alapján.
Az Európai Parlamentben a mindennapi munka két vezető testület döntései alapján zajlik. Az
ún. Elnökök Konferenciája (Conference of Presidents), valamint az ún. Büró (Bureau) hatá-
rozzák meg a működés kereteit, szervezik a Parlament feladatait. A Parlament elnöke és a poli-
tikai csoportok vezetői alkotják az Elnökök Konferenciáját. A testület felelős a Parlament mun-
káját érintő politikai jellegű döntések meghozataláért. Feladatai közé tartozik az ülésszakok
napirendjének előkészítése, a parlamenti bizottságok tagjai összetételének kialakítása, a bizott-
ságok közötti esetleges kompetenciaviták kezelése, valamint a közösségi intézményekkel, nem-
zeti parlamentekkel és tagállamokkal való kapcsolatok irányítása. A Büró tagjai az elnök és a 14
törzsanyag
alelnök.
387
A Büró foglalkozik az ülések menedzselése mellett, a Parlamentet érintő szervezeti, pénzügyi,

adminisztratív ügyekkel, valamint a parlamenti apparátussal kapcsolatos kérdésekkel.
Mint a parlamentekben általában, az Európai Parlamentben is a kérdések alapos megvitatása,

előzetes és részletes kidolgozása szakbizottságokban folyik. A bizottságok feladatai, hogy a
plenáris ülés számára döntésre előkészítsék, politikai vitára alkalmassá tegyék az egyes kérdé-
seket. Az Európai Parlamentnek jelenleg 22 bizottsága van, amelyek azokkal a területekkel fog-
lalkoznak, ahol az Európai Unió hatáskörökkel rendelkezik.
1.2.3.4 Az Európai Parlament szakbizottságai
- Külügy
- Fejlesztés
- Nemzetközi Kereskedelem
- Költségvetés
- Költségvetés-ellenőrzés
- Gazdasági és Monetáris Ügyek
- Foglalkoztatás, Szociális Ügyek
- Környezetvédelem, Közegészségügy és Élelmiszerbiztonság
- Ipar, Kutatás és Energiaügy
- Belső Piac és Fogyasztóvédelem
- Közlekedés és Idegenforgalom
- Regionális Fejlesztés
- Mezőgazdaság és vidékfejlesztés
- Halászat
- Kultúra és Oktatás
- Jogi Ügyek
- Állampolgári Jogok, Bel- és Igazságügy
- Alkotmányos Ügyek
- Nőjogok és Esélyegyenlőség
- Petíciók
- Emberi jogok
- Biztonság- és védelempolitika
Az állandó bizottságok mellett a Parlament felállíthat albizottságokat, ideiglenes bizottságokat

és vizsgálóbizottságokat is. A Parlament emellett ún. parlamenti vegyesbizottságokat (Joint
Parliamentary Committee) is működtet az EU-hoz társulási egyezménnyel kapcsolódó országok
1 parlamentjeivel, továbbá ezekhez hasonló interparlamentáris delegációkat (Interparliamentary
2 Delegation) is felállított egyéb nemzetközi relációkban.
3
5
1.2.3.5 A Parlament munkarendje
Az Európai Parlament hivatalos székhelye Strasbourg, ugyanakkor a Parlament munkájában

fontos szereppel bír Brüsszel és Luxembourg is, így leginkább azt lehet mondani, hogy az Eu-
rópai Parlament háromközpontú intézmény, amely helyszínei között megosztva folytatja mun-
káját. Az alapelv szerint a testület rendes plenáris ülésszakait Strasbourgban tartja, míg a bizott-
sági ülésekre Brüsszelben kerül sor, a hivatali apparátus, az ún. Főtitkárság székhelye pedig
Luxembourg (bár a hivatal nagy része ma már Brüsszelben tevékenykedik).
Évente 12 alkalommal a Parlamentnek hivatalos székhelyén Strasbourgban kell üléseznie, azaz
itt kell tartania rendes, általában egyhetes ülésszakait. A rövidebb rendkívüli üléseket – melyek
hossza csak 1-2 nap – már Brüsszelben szokták tartani.
törzsanyag
Az Európai Parlament általában 4 hetes ritmusú periódusokra felosztva végzi munkáját. Egy
plenáris hét és két bizottsági hét mellett a politikai csoportok számára is biztosítanak egy hetet,
ahol az egyes frakciók kialakíthatják stratégiáikat, egyeztethetik álláspontjaikat.
388

1.2.4 A Bíróság
1.2.4.1 A Bíróság feladata
A luxembourgi székhelyű Európai Bíróság, hivatalos nevén az Európai Közösségek Bírósága

(Court of Justice of the European Communities) felállítása a közösségi jog létrehozásában gyö-
kerezik. Az Európai Közösségek létrejöttével egy a tagállamok jogrendjébe beépülő, azok integ-
ráns részévé váló közösségi jog született, amely ugyanakkor bizonyos tekintetben mégis önálló
a nemzeti jogrendektől. Ezért, mint minden jogrendszernek, a közösségi jognak is szüksége
volt egy hatékony bírói védelemre alkalmazása és betarttatása érdekében. Az Európai Bíróság,
mint a Közösségek bírói szerve szolgáltatja elsődlegesen e védelmet.
A Bíróság biztosítja, hogy a közösségi jogot egységesen értelmezzék és alkalmazzák minden
tagállamban, felügyeli a közösségi jog betartását, továbbá ellenőrzi és biztosítja, hogy a külön-
böző intézmények a Szerződésekben lefektetett hatásköreik szerint járjanak el. A Bíróság illeté-
kességébe tartozik továbbá, hogy a tagállamok vagy a Közösség által megkötni szándékozott
nemzetközi egyezmények, szerződések előtt véleményt adjon ki azok közösségi joghoz való
viszonyáról.
1.2.4.2 A Bíróság összetétele
A Bíróság tagállamonként egy, azaz jelenleg 27 bíróból áll, akiket a tagállamok kormányainak
közös beleegyezésével választanak. A bírók megújítható hatéves időszakra töltik be tisztségü-
ket. Minden három évben a Bíróság felét, leváltják, illetve újraválasztják. A bírók a tagállamok-
tól és minden más intézménytől függetlenül végzik munkájukat. Funkciójukból elmozdíthatat-
lanok. A Bíróság munkájának irányítására a bírák saját maguk közül választanak elnököt há-
roméves időszakra.
A Bíróság három-, öt- vagy tizenegy tagú kamarákban ülésezik. Tizenegy tagú ülést akkor tar-
tanak, ha valamely tagállam vagy közösségi szerv az ügy egyik érintettje, és ezt kéri, illetve ha
különlegesen fontos és bonyolult esetről van szó. A Szerződés megőrzi a teljes ülés összehívá-
sának jogi lehetőségét is.
A Bíróság munkáját 8 főtanácsnok segíti, akiknek kinevezése és státusza a bírákéhoz hasonló.
Hivatali idejük 6 év, és háromévente mindig 4 főtanácsnokot választanak a tagállamok. A Bíró-
ság kérésére a Tanács egyhangú döntésével lehet növelni a főtanácsnokok számát.
A főtanácsnokok nem a vád képviseletének szerepét töltik be (lévén a Szerződések őre, ez álta-
lában a Bizottság feladata). Ehelyett az egyes főtanácsnokok feladata, hogy a Bíróság számára
összefoglalókat készítsenek a soron lévő jogesetek állásáról. 1
A Bíróság elé kerülő ügyek folyamatos bővülése következtében 1989-ben létrehozták az ún. 3
Elsőfokú Bíróságot is, abból a célból, hogy megerősítsék a közösségi jog bírói védelmét, a 4
gyorsabb és hatékonyabb törvénykezést; illetve bizonyos feladatok átvételével a Bíróságot te- 5
hermentesítsék.
A Bíróság eljárásával összefüggésben a Nizzai Szerződés fő célja volt, hogy egyre több eljárás-
nál vezesse be az Elsőfokú Bíróság joghatóságát, elősegítve, hogy az Európai Bíróság jobban
tudjon fő feladatára, a közösségi jog egységes értelmezésére és alkalmazására koncentrálni.
A Nizzai Szerződés értelmében az Elsőfokú Bíróság vált az általános bírói szervvé majdnem
minden eljárás esetén, míg a Bíróság a kötelezettség teljesítésének elmulasztása miatti eljárásnál
és az előzetes döntéshozatali eljárásnál, valamint természetesen a fellebbviteli eljárásnál tartja
meg hatáskörét.
Az Elsőfokú Bíróság szintén tagállamonként egy, tehát jelenleg összesen 27 bíróból áll, úgy,
törzsanyag
hogy a bírák pontos számát az Európai Bíróság Statútumában kell meghatározni: azaz lehetőség
van a testület bírái számának növelésére (ha a jogesetek száma ezt indokolja). A Statútumot a
Tanács egyhangú döntéssel változtathatja meg.
389
Az Elsőfokú Bíróság bíráit a tagállamok kormányainak közös egyetértésével jelölik ki ugyan-

csak megújítható hatéves időszakra úgy, hogy a testület tagjainak felét szintén minden három
évben megújítják. Az Elsőfokú Bíróság szintén tagjai közül választja meg elnökét.
Az Elsőfokú Bíróság három- vagy öttagú kamarákban ülésezik, de bizonyos különlegesen fon-
tos ügyekben tarthat teljes ülést is.
A Bíróság és az Elsőfokú Bíróság tehermentesítése céljából a Nizzai Szerződés lehetőséget
biztosít speciális feladatkörökkel felruházott szakértői bírói testületek, egyfajta szakbíróságok
felállítására is, amelyek első fokon ítélkezhetnek meghatározott területeken.
Szakbíróság felállításáról a Bizottság javaslatára vagy a Bíróság kérésére és a Parlamenttel való
konzultációt követően, a Tanács egyhangúlag dönt.
1.2.4.3 A Bíróság eljárása
Az Európai Bíróság eljárására számos tényező adhat okot. Ezek szerint jelenleg a következő
eljárásokat különböztetik meg:
a) Kötelezettség teljesítésének elmulasztása miatti eljárás(tagállamokkal szemben):
Az egyik legfontosabb eljárás, amikor a Bizottság pert indít a Bíróság előtt, ha véleménye
szerint valamely tagállam nem teljesítette a Szerződések alapján fennálló bizonyos kötele-
zettségét. Ha a megkezdett eljárás végén a Bíróság azt állapítja meg, hogy a kérdéses tagál-
lam elmulasztotta kötelezettségének teljesítését, az ország köteles a Bíróság ítéletének meg-
felelően eljárni. Ha ezt elmulasztja, a Bizottság további lépéseket kezdeményezhet a Bíró-
ság felé, s a Bíróság bírság fizetésére ítélheti az elmarasztalt tagállamot.
b) Semmissé nyilvánítási eljárás:
A Bíróság feladata, hogy figyelemmel kísérje a közösségi intézmények rendelkezéseinek
törvényességét is. Amennyiben ezeknél hatáskörrel való visszaélést, hatáskör hiányát, lé-
nyeges eljárási követelmény megsértését, a Szerződések, vagy az azok alapján születő jog-
szabályok megsértését állapítja meg, akkor az így létrejött rendelkezést semmissé nyilvánít-
hatja.
c) Intézkedés elmulasztása miatti eljárás:
(közösségi intézményekkel szemben) Eljárhat a Bíróság a közösségi intézmények ellen ak-
kor is, ha azok elmulasztják intézkedési kötelezettségeiket.
d) Kártérítési eljárás:
A Bíróság tárgyalhat olyan kártérítési kereseteket is, amelyek az EU intézményei vagy al-
kalmazottai által funkciójuk gyakorlása során okozott, szerződésen kívüli felelősségen ala-
puló kár megtérítésre vonatkoznak.
e) Fellebbviteli eljárás:
Az Elsőfokú Bíróság ítéletei ellen a Bírósághoz lehet fellebbezni. Így a Bíróság eljárást
1 folytathat fellebbviteli ügyekben is.
2 f) Véleménykérési eljárás:
3 Önálló eljárásnak lehet tekinteni a Tanács, a Bizottság, a tagállamok, továbbá (a Nizzai
4
Szerződés életbe lépését követően) a Parlament azon jogát, hogy nemzetközi egyezmények
megkötésekor kikérjék a Bíróság véleményét, hogy az adott megállapodás összhangban áll-
5
e az EK Szerződés rendelkezéseivel. Amennyiben a Bíróság véleménye negatív, az egyez-
ményt nem lehet életbe léptetni.
g) Előzetes döntéshozatali eljárás:
A Bíróság kiemelkedő feladata a nemzeti bíróságokkal való együttműködés a közösségi jog
egységes értelmezése és alkalmazása érdekében. A nemzeti bíróságok oly módon működnek
együtt az Európai Bírósággal, hogy amikor egy adott jogeset kapcsán kétség merül fel ré-
szükről a közösségi jog valamely elemének értelmezésével, érvényességével összefüggés-
ben, akkor előzetes döntés céljából vonatkozó kérdéseiket a Bíróság elé utalják, amelyre
utóbbi választ ad. Az érintett nemzeti bíróság ezután köteles alkalmazni a Bíróság értelme-
zését, sőt az előzetes döntések ezt követően a többi nemzeti bíróság, sőt a tagállamok vala-
törzsanyag
mennyi jogalkotó szerve számára is irányadóak. A közösségi jog számos fontos alapelvét
(pl. elsőbbség, közvetlen hatály) a Bíróság ilyen előzetes döntések során fogalmazta meg.
390

Az Elsőfokú Bíróság hatáskörébe tartozik azoknak a kereseteknek első fokon való megtárgya-
lása, amelyeket természetes vagy jogi személyek nyújtanak be semmissé nyilvánítási, intézke-
dés elmulasztása miatti vagy kártérítési eljárás keretében; valamint amelyeket vállalkozások
nyújtanak be a Bizottság ellen az ESZAK Szerződés keretében; továbbá amelyek a közösségi
versenyjog körébe tartoznak; illetve amelyek a közösségi intézmények és alkalmazottaik közötti
vitákat érintik. Az Elsőfokú Bíróság határozatai ellen a hatáskörébe tartozó kérdésekben a Bíró-
sághoz lehet fellebbezni. A Bíróság ítéletei ezzel szemben megfellebbezhetetlenek.
1.2.5 Az EU egyéb intézményei
1.2.5.1 A Számvevőszék
Az Európai Számvevőszéket (European Court of Auditors), mint az európai közösségi pénz-

ügyek revíziójával megbízott független testületet 1977-ben hozták létre luxembourgi székhely-
lyel.
A Nizzai Szerződés értelmében, a Számvevőszékben minden tagállamot egy hely illet meg, azaz
jelenleg a testület 27 tagból áll. A tagokat a Tanács – az Európai Parlamenttel történő konzultá-
ció után – minősített többséggel nevezi ki megújítható hatéves periódusra. A Számvevőszék
tagjai maguk közül választanak elnököt, akinek a mandátuma három évre szól, s akinek a meg-
bízatása szintén megújítható.
Az Európai Számvevőszéket a Közösségek adófizetőinek érdekében hozták létre. Feladata,

annak ellenőrzése, hogy az Európai Unió, költségvetési szabályainak és a kitűzött céloknak
megfelelően költi-e el a rábízott pénzt. E testület jelent garanciát arra, hogy a közösségi pénzek
elköltése számviteli, adminisztratív és morális szempontból felelősségteljesen történik. A Szám-
vevőszék vizsgálja, hogy minden tervezett bevétel befolyt-e a közös költségvetésbe, a pénz-
ügyek kezelése megfelelően zajlott-e, a megvalósított kiadások elérték-e meghatározott céljukat.
Minden olyan intézmény és szervezet (EU-n belüli és kívüli egyaránt) köteles magát alávetni az
Európai Számvevőszék vizsgálatának, amely részesedett a közösségi költségvetésből.
A Számvevőszék munkájáról, vizsgálatainak eredményeiről éves jelentést készít, amelyet a
Parlament megvitat, s amelyet a Tanács és a Parlament is felhasznál. A testület emellett saját
döntése, vagy más intézmény felkérése alapján speciális jelentést is készíthet a költségvetéssel
összefüggő bármely kérdésről. A Számvevőszéknek tanácsadó funkciója is van, mivel a közös-
ségi intézmények kikérhetik a testület véleményét a közösségi pénzek kezelését, valamint a
pénzügyi és költségvetési vonatkozású jogalkotást illetően, sőt a pénzügyi szabályozásokkal
kapcsolatban kötelező is konzultálni a testülettel.
1
1.2.5.2 A Gazdasági és Szociális Bizottság 3
A Gazdasági és Szociális Bizottság (Economic and Social Committee) – a Régiók Bizottsága 5

mellett – az EU két tanácsadó bizottságának egyike.
A Gazdasági és Szociális Bizottságot a Római Szerződések hozták létre 1957-ben azzal a cél-
lal, hogy a különféle gazdasági, szociális érdekcsoportokat bekapcsolják a közösségi ügyekbe,
bevonják a közösségi döntések előkészítésébe.
Az intézmény feladata, hogy tanácsokat adjon a Bizottságnak, a Tanácsnak és a Parlamentnek
gazdasági, szociális és foglalkoztatási ügyekben. Utóbbiak kötelesek bizonyos kérdésekben
konzultálni a testülettel, igaz véleményét már egyáltalán nem kötelesek figyelembe venni. Mint
konzultatív szerv így a Gazdasági és Szociális Bizottság mozgástere és lehetősége meglehetősen
korlátozott a közösségi döntések befolyásolására.
törzsanyag
A testület számos gazdasági és szociális érdekvédelmi szervezet képviselőiből áll, akik három csoportra
oszlanak: munkaadók, munkavállalók és egyéb érdekvédelmi szervezetek csoportjára. Utóbbi igen széles
érdekcsoportokat fog össze; ide tartozik a környezetvédőktől, az egyéni vállalkozóktól a parasztgazdákon
át a tanárokig és szövetkezeti tagokig szinte mindenki, aki nem illeszthető be az első két csoportba.
391
A Gazdasági és Szociális Bizottságnak jelenleg összesen 344 tagja van, akiket a tagállamok által jelölt
személyek közül a Tanács minősített többséggel nevez ki megújítható négyéves hivatali időre. A tagok
minden külső intézménytől függetlenül látják el feladataikat, döntéseik során nem utasíthatja őket semmi-
féle szervezet. A tagok ugyanakkor párhuzamosan folytatják tovább szakmai tevékenységüket is.
A Gazdasági és Szociális Bizottság kétévente saját tagjai közül elnököt, két alelnököt és ún. Bürót
(Bureau) választ. A Bürónak – amelynek feladata a testület munkájának koordinálása – 24 tagja van,
mind a három csoportból 8-8 fő. Az elnököt és a két alelnököt a három csoportból rotációs alapon vá-
lasztják. Az elnök felelős a testület mindennapi működéséért, folyamatos munkájáért, és az ő feladata a
külső szervekkel való kapcsolattartás is.
A Gazdasági és Szociális Bizottság székhelye Brüsszel.
1.2.5.3 A Régiók Bizottsága
A Régiók Bizottságát (Committee of the Regions) csak a Maastrichti Szerződés hívta életre,
abból a célból, hogy lehetővé tegyék a helyi és regionális szervek számára, hogy közvetlen bele-
szólást kapjanak a Közösségek munkájába. A testülettel kötelezően konzultálni kell, mielőtt
regionális érdekeket érintő döntéseket hoznának. Véleménye a Gazdasági és Szociális Bizott-
sághoz hasonlatos, azaz határidőre köteles kiadni és a Tanácsra, a Bizottságra vagy a Parlament-
re semmilyen kötelező erővel nem bír.
A Régiók Bizottságának jelenleg 344 tagja van, akik a helyi és regionális hatóságokat képviselik, több-
nyire polgármesterek, önkormányzati, tartományi vezetők, de kizárólag olyan személyek lehetnek, akiket
közvetlen úton demokratikusan választottak meg, vagy politikailag felelősek egy helyi vagy regionális
választott képviselőtestületnek, s nem delegálás útján töltik be eredeti funkciójukat. Tagjait a tagállamok
által jelölt személyek közül a Tanács minősített többséggel nevezi ki megújítható négyéves hivatali időre.
A tagok országonkénti megoszlása ugyanolyan, mint a Gazdasági és Szociális Bizottságban. A tagok
minden külső intézménytől függetlenül látják el feladataikat, döntéseik során nem utasíthatja őket semmi-
féle szervezet, ugyanakkor párhuzamosan folytatják helyi, illetve regionális szerveknél betöltött funkciói-
kat is.
A Régiók Bizottsága tagjai közül kétéves periódusra választ elnököt, és tagállamonként 1-1 alelnököt.
Szintén két évre szól a tagok közül választott Büró (Bureau) megbízatása, amelynek feladata a Régiók
Bizottsága munkájának koordinálása. A Bürónak tagja az elnök és az első alelnök mellett, a politikai
csoportok vezetői, valamint az 5 nagyobb tagállamból 3-3, a kisebb tagállamokból 2-2 fő.
A Régiók Bizottságának székhelye Brüsszel.
1.2.5.4 Az Európai Beruházási Bank
Az Európai Beruházási Bankot (European Investment Bank – EIB) 1958-ban az Európai Gaz-
1 dasági Közösséget létrehozó Római Szerződés állította fel. A luxembourgi székhelyű bank célja,
2 hogy tőkeberuházások finanszírozásával elősegítse a Közösségek kiegyensúlyozott gazdasági
3 fejlődését. Az EIB jelentősége, hogy mivel forrásainak nagy részét a nemzetközi pénzügyi pia-
4
cokról szerzi, a tagállamok, illetve az EU költségvetésének megterhelése nélkül tud komoly
beruházásokat finanszírozni.
5
Az EIB jegyzett tőkéjét - ami jelenleg meghaladja100 milliárd eurót - az Európai Unió tagál-
lamai adták össze, gazdasági súlyuknak megfelelő arányban, és így ők a bank részvényesei.
Az EIB feladata, hogy kölcsönöket nyújtson az Unió gazdaságpolitikájának céljaival összhang-
ban álló beruházások finanszírozására elsősorban az EU-n belül (a hitelek 90%-ában), de kívül
is (így pl. a kelet- és dél-európai országokban). Tevékenysége során kiemelten segíti a gazdasá-
gilag elmaradottabb területek fejlődését, az EU ipara – különös tekintettel a kis- és középvállal-
kozások – versenyképességének növelését, az energiaellátás biztonságát, a környezet védelmét
és az életminőség javítását szolgáló beruházásokat. Meghatározó szerepet vállal az Unió közle-
kedési és távközlési infrastruktúrájának fejlesztésében is. A kilencvenes években egyre
törzsanyag
aggasztóbb méreteket öltő munkanélküliséggel szembeni küzdelem jegyében, az Európai Ta-

nács az EIB kiemelt feladataként határozta meg, hogy e célra mozgósítsa tartalékforrásait.
392

1.2.5.5 A Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank
A Maastrichti Szerződés fektette le a Gazdasági és Monetáris Unió (Economic and Monetary

Union – EMU), és ennek részeként a közös valuta bevezetésének programját. Mivel a közös
pénz menedzselése megfelelő intézményrendszert is igényelt, a Maastrichti Szerződés döntött a
Központi Bankok Európai Rendszere (European System of Central Banks – ESCB) és ennek
részeként az Európai Központi Bank (European Central Bank – ECB) majdani felállításáról is.
Miután az 1995. decemberi madridi csúcstalálkozón a tagállamok döntöttek arról, hogy az EU
közös pénze (az euró) bevezetése 1999. január 1-jén indul, így az ESCB és az ECB felállítását
eddig az időpontig kellett megvalósítani. A tagállamok 1998. május 25-én – az Európai Parla-
menttel történt konzultáció után – nevezték ki az EU jegybankja, az ECB vezető tisztségviselőit,
ami lehetővé tette, hogy mind az ECB, mind az ESCB 1998. június 1-én megkezdjék működé-
süket.
A közös valuta bevezetésével az Európai Unió pénzügyi politikájának fő intézményévé a Köz-

ponti Bankok Európai Rendszere vált, amely a tagállamok jegybankjaiból és az Európai Köz-
ponti Bankból áll. Az ESCB működését az ideiglenes jelleggel 1994-ben felállított, és az Euró-
pai Központi Bank létrehozásával párhuzamosan megszűnő (annak elődintézményeként műkö-
dő) Európai Monetáris Intézet (European Monetary Institute) készítette elő.
A Szerződés rendelkezésének értelmében az ESCB elsődleges célkitűzése az árstabilitás fenn-
tartása, amelyre alapozva látja el a következő fő feladatait:
- a Közösség monetáris politikájának meghatározása és végrehajtása;
- a devizaügyletek irányítása;
- a tagállamok hivatalos devizatartalékainak megőrzése és kezelése;
- a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása.
Az Európai Központi Bank – amely teljesen független, azaz nem kérhet és nem fogadhat utasításokat
sem a tagállamok kormányaitól, sem a közösségi intézményektől, sem bármely más szervtől – központi
helyet foglal el az ESCB-n belül. Az ECB biztosítja, hogy – saját vagy a nemzeti jegybankok tevékenysége
révén – az ESCB feladatainak végrehajtására sor kerüljön. Bár a nemzeti központi bankok nem tekinthe-
tők egyértelműen az Európai Központi Bank alárendeltjeinek, tevékenységüket iránymutatásai és utasítá-
sai szerint végzik, bankjegyeket például kizárólag engedélyével bocsáthatnak ki. Az ESCB összehangolt,
hatékony működéséhez, annak létrehozásáig egyébként a tagállamok kötelesek voltak nemzeti központi
bankjaik alapszabályait harmonizálni és – az ECB működési elvéhez hasonló – a kormányoktól független
jegybank modelljét bevezetni. Az Európai Központi Bank tőkéjét a tagállamok központi bankjai jegyzik. A
részesedési arány 50-50%-ban a tagállamnak az Unió lakosságában, illetve bruttó nemzeti termékében
(GDP) elfoglalt szerepétől függ.
A Központi Bankok Európai Rendszerében speciális státusszal benne vannak az euróhoz nem csatlako-
zó tagállamok jegybankjai is, igaz a közös pénzzel kapcsolatos döntésekben, illetve azok végrehajtásában 1
nem vesznek részt. Az ESCB-nek önálló döntéshozó szervei nincsenek, így működését az Európai Központi 2
Bank intézményei biztosítják.
3
Az ECB fő döntéshozó szerve a Kormányzótanács (Governing Council), amely a valutaunióban teljes
mértékben részvevő tagállamok jegybankjainak elnökeiből és az Igazgatótanács (Executive Board) tagja- 4
iból áll. Ülésein a Tanács elnöke és a Bizottság egy tagja szavazati jog nélkül részt vehet. 5
A Kormányzótanács jelöli meg az ESCB tevékenységének irányvonalait és hozza a legfontosabb döntése-
ket. E testület alakítja a Közösség pénzügyi politikájának fő irányait, beleértve az ESCB monetáris célki-
tűzései, valamint a kamatlábak és tartalékok mértékének meghatározását.
Az Igazgatótanács egy elnökből, egy alelnökből és négy másik tagból áll, akiket a tagállamok állam- és
kormányfői – az Európai Parlamenttel és a Kormányzótanáccsal való konzultációt követően – egyhangú
döntéssel választanak legfeljebb nyolcéves, nem megújítható hivatali időszakra. Tevékenységüket a kor-
mányoktól és a közösségi intézményektől függetlenül látják el, más foglalkozást nem űzhetnek. Az Igazga-
tótanács feladata végrehajtani a Kormányzótanács iránymutatásai által meghatározott monetáris politi-
kát, s ennek alapján megadni a nemzeti központi bankoknak a szükséges utasításokat.
Az Általános Tanács az Igazgatótanács elnökéből és alelnökéből, valamint az EU összes tagállama (bele-
értve a közös valutához nem csatlakozókat is) központi bankjainak elnökeiből áll. Elsődleges feladata az
törzsanyag
olyan kérdések rendezése, amely az euro-övezetből kimaradó tagállamokkal függ össze.
393
1.2.5.6 Az Európai Ombudsman
A Maastrichti Szerződés jelölte meg az Európai Parlament feladatául, hogy válassza meg az
Európai Unió ombudsmanját. Ennek alapján az első Európai Ombudsman kinevezése 1995-ben
történt meg. Mandátuma a Parlamenttel azonos ideig tart, s székhelye is az EP-vel megegyezően
Strasbourg.
Az Ombudsmanhoz az EU állampolgárai, valamint az Unió területén bejelentett irodával ren-
delkező társadalmi szervezetek és vállalkozások fordulhatnak, amennyiben nem megfelelő elbá-
násban részesültek, illetve sérelmet szenvedtek el az Unió intézményei által.
Az Ombudsman feladata, hogy kivizsgálja a bejelentett panaszokat. Csak abban az esetben lehet
hozzá fordulni, ha a panasztevő korábban legalább egyszer jelezte problémáját a kifogásolt in-
tézménynél. Az Ombudsman nem járhat el kormányok, önkormányzatok érdekében, s nem fog-
lalkozik bíróság előtti, illetve jogerős ítélettel lezárt ügyekkel.
Az Ombudsman vizsgálata nyilvános, de a panaszos kérésére lehet bizalmas is. Amennyiben az
Ombudsman helytállónak ítéli meg a panaszt, kezdetben megegyezéses megoldást keres, de ha
ez nem vezet eredményre, ajánlásokat fogalmaz meg az adott intézmény számára. Ha ez utóbbi
ezt nem fogadja meg, az Ombudsman jelenti az ügyet az Európai Parlamentnek.
1.3 Döntéshozatal és jogalkotás az Európai Unióban

Az Európai Unió sajátos intézményrendszeréből következően egyedülálló döntéshozatali me-
chanizmus fejlődött ki. A közösségi döntéshozatal egy igen összetett és a kívülálló számára
nehezen átlátható rendszerként működik. A döntéshozatal bonyolultsága ugyanakkor elsősorban
annak az „adottságnak” köszönhető, hogy az Európai Unióban nem egyszerűen 27 tagállam
nemzeti érdekeit kell összeegyeztetni, hanem a döntéseknek tükröznie kell (a Bizottság által
megjelenített) közösségi érdekeket, figyelembe kell vennie a (Parlament által képviselt) állam-
polgári érdekeket, miközben számos egyéb közösségi intézmény (főként a Régiók Bizottsága,
valamint a Gazdasági és Szociális Bizottság) és lobby-csoport is megpróbálja befolyásolni saját
szempontjai szerint a döntéseket.
Az Európai Unió döntéshozatala, jogalkotási rendszere a kezdetekben az előkészítő Bizottság

és a döntéshozó Tanács együttműködésére korlátozódott. A Parlament – évtizedeken át tartó
erőfeszítéseinek köszönhetően – azonban egyre több jogot harcolt ki magának a döntéshozatal-
ban való közvetlen részvétel, illetve annak befolyásolása területén, ami – bár továbbra is a Ta-
nács maradt a fő döntéshozó szerv – komoly változtatásokat eredményezett az eredeti felállás-
hoz képest. Így azt lehet mondani leegyszerűsítve, hogy ma az Európai Unió döntéshozatali,
jogalkotási struktúrája szerint a kezdeményezés a Bizottság hatáskörébe tartozik, a Bizottság
1 javaslatáról a Parlament meghallgatása és bevonása után – a Parlamenttel közösen vagy egyedül
2 – dönt a Tanács, esetenként kikérve a Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizott-
3 sága nem kötelező hatályú véleményét.
4
5
1.3.1 A Bizottság döntéselőkészítő szerepe
Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződésben a legfőbb döntési hatáskö-

röket a tagállamok kormányait tömörítő szerv, a Tanács kapta. A Bizottságot, mint a „Szerződés
őrét” elsősorban kezdeményező, másodsorban végrehajtó feladatokkal látták el. Az alapító-
atyák ugyanakkor hagytak mozgásteret a Bizottság későbbi hatásköreinek szélesítésére, miután
a Szerződés 155. cikke (jelenlegi 211. cikke) előrevetítette, hogy a Bizottság fokozatosan vehet
át hatásköröket a tagállamoktól, amennyiben erre a Tanács felruházza. Így például az integráció
első éveiben a Tanács a versenypolitika területén döntési autonómiát adott a Bizottságnak,
amely fontos döntési kompetenciákhoz jutott a közös mezőgazdasági politika megvalósításában
törzsanyag
is. Ez a tendencia azonban a továbbiakban a tagállamok visszakozása következtében nem folyta-

tódott. Létrejött a „Tanácsközpontú modell”-nek is nevezett rendszer. Ez a Bizottság
döntéselőkészítő szerepére, és a javaslatok Tanácsban történő végsőkig tartó megtárgyalására
épül.
394

A Bizottság döntéselőkészítő szerepét ugyanakkor semmiképpen sem szabad lebecsülni, mi-
vel a Bizottság ezen a területen – legalábbis az első pillért illetően – kizárólagos jogokkal ren-
delkezik. Ez nem azt jelenti, hogy a Tanács vagy a Parlament ne kezdeményezhetne jogalkotást,
de ezt csak a Bizottságon keresztül tehetik meg. A javaslat konkrét szövegének elkészítése és
beterjesztése kizárólag a Bizottság feladata, azaz erre a Tanácsnak és a Parlamentnek fel kell
kérnie a Bizottságot. Ez a kizárólagos szövegezési és előterjesztési jog együtt jár azzal egyrészt,
hogy az általános szabály szerint a Bizottság javaslatát a Tanács csak egyhangúan módosíthatja,
másrészt, hogy egy közösségi jogszabály tanácsi elfogadása előtt a Bizottság visszavonhatja
javaslatát, amennyiben úgy ítéli meg, hogy azon számára elfogadhatatlan változtatásokat kíván-
nak eszközölni.
A Bizottságnak kezdeményező jogkörénél fogva tehát meghatározó szerepe van abban, hogy
milyen kérdések kerülnek a közösségi döntéshozatal napirendjére. Természetesen az olyan ja-
vaslatok, amelyek nem élvezik a tagállamok támogatását, nem juthatnak messzire, és e tekintet-
ben a Bizottság lehetőségei erősen korlátozottak. Ugyanakkor, hogy egy adott döntés- vagy
jogszabálytervezet milyen irányban indul el, melyek lesznek meghatározó pontjai, s azok mire
fognak koncentrálni, az a Bizottságtól függ, ami pedig távolról sem csekély befolyást jelent.
Ráadásul a Bizottság bizonyos politikák (pl. mezőgazdaság, kereskedelem, verseny) esetében,
egyes részkérdésekben végrehajtó, normatív döntéshozó feladatokat is ellát, amellyel e területe-
ken meghatározó befolyást fejt ki, döntő szerepet vállal.
1.3.2 Döntéshozatal a Tanácsban
A Tanácsközpontú döntéshozatalra épülő rendszer a tagállamok közötti egyeztető mechaniz-

musok olykor átláthatatlan szövevényét hozta létre, amelyben a kívülálló számára nagyon bo-
nyolult eligazodni, s ahol a konszenzus kialakítása sokszor rendkívül fáradtságos és hosszadal-
mas, ami azt eredményezte, hogy ebben a rendszerben egyre fontosabb szerep jutott a Tanács-
hoz kapcsolódó különböző szintű testületeknek. Bár a záró döntések a miniszterek szintjén szü-
letnek, az előkészítésben, a konszenzus megteremtésében kiemelt feladatuk van az alsóbb szintű
fórumoknak, míg a nagyhorderejű ügyekben az állam- és kormányfők iránymutatásainak.
A Tanácson belül nagyon jelentős koordináló szerepet tölt be a COREPER, a tagállamok Kö-
zösségek mellé rendelt állandó képviselőinek bizottsága. A COREPER az első számú kapocs a
Bizottság és a tagállamok között. A Bizottság döntési, jogalkotási javaslatát egy adott kérdésben
először mindig a tagállamok brüsszeli állandó képviseleteihez juttatja el, amelyek továbbítják
azt az illetékes nemzeti kormányhivatalokhoz. Miután ezekben kialakulnak a nemzeti álláspont-
ok, a javaslatot először a tagállamok különböző tisztviselőiből álló munkacsoportokban, majd
magában a COREPER-ben vitatják meg. A miniszterek elé már csak a végső, a megegyezéshez
igen közeli fázisban kerül az ügy. Amennyiben a COREPER-ben már teljes konszenzus van egy 1
adott kérdésben, akkor a miniszterek sokszor tárgyalás nélkül fogadják el a javaslatot. 2
3
A Tanács, illetve a COREPER munkáját folyamatosan mintegy 200-250 munkacsoport segíti, készíti 4
elő. A tanácsi munkacsoportok általában a tagállamok két-három minisztériumi szakértőiből és a Bizott-
5
ság megfelelő képviselőjéből állnak. A munkacsoportok feladata, hogy szakmailag előkészítsék a Bizott-
ság javaslatát a COREPER-ben már inkább politikai szempontú vitákra. A munkacsoportok konszenzusra
törekszenek, s ha ezt sikerül elérni, akkor sokszor egy adott kérdésben már itt megszületik az elvi döntés,
amelyet a COREPER-ben még megvitatnak, de a Tanácsban sokszor már tárgyalás nélkül elfogadnak.
Ugyanakkor az ügyeknek egy jó része már a munkacsoportokban elhal. A munkacsoportok így mint vala-
miféle szűrő megkönnyítik a Tanács munkáját.
A munkacsoportok rendszere a nemzeti bürokráciák széleskörű bevonásán keresztül látszólag a kormány-
közi együttműködés dominanciáját növelte, ugyanakkor ebben a szisztémában maga a Tanács is
szupranacionalizálódott, miután a nemzeti apparátusok, tisztviselők a legkülönfélébb szinteken kapcso-
lódnak össze, amelynek következtében tartós és összefonódó viszonyok jönnek létre a tagállamok kormá-
nyai, hivatalnokai között.
törzsanyag
A Tanács döntéshozói dominanciájára épülő modellben kiemelkedő szerepe lett a Tanács

elnökségét betöltő országnak is a tagállamok közötti egyeztetésben, a kompromisszumok el-
érésében.
395
Az eredetileg csak az ülések levezénylésére szánt elnöknek egyre nagyobb befolyása lett az
elnöki periódusa alatt megszülető döntésekre, és kezdeményező képessége, aktivitása meghatá-
rozó lett adott féléves időszak jogalkotási programjára is.
Az egyre bonyolultabbá váló konszenzuskialakítás következménye volt – a soros elnök súlyá-

nak növekedése mellett – az állam és kormányfők fokozatos bevonása a döntéshozatalba. Az
Európai Tanács létrehozása olyan jelentőségű volt a Közösségek életében, hogy egyes vélemé-
nyek szerint az EU története a csúcstalálkozók története. Még, ha e megállapítás túlzás is, az
biztos, hogy ma már minden kiemelkedő politikai jelentőséggel bíró kérdésben a stratégiai,
iránymutató döntéseket az állam- és kormányfők találkozóin hozzák meg. Ennek következmé-
nye lett, hogy a csúcstalálkozók egyre sűrűbben kerülnek megrendezésre és napirendjük is egyre
szélesebb.
A tanácsi döntéshozatal logikájának megértéséhez kiemelten kell hangsúlyozni, hogy azt a Tanácshoz
kapcsolódó minden testületben (a munkacsoportoktól az Európai Tanácsig) a folyamatos konszenzuskere-
sés dominálja (még a minősített többséggel meghozható döntéseknél is törekszenek erre). A vitakultúrára
jellemző, hogy a tagállamok a döntések végső meghozatalakor általában igyekeznek elkerülni a nyílt
konfrontálódást. Ez ugyan jól szolgálja, hogy aztán mindegyik tagállam szívesebben hajtsa végre a dönté-
seket, azonban – a tagországok növekvő számának következtében – akadályát is jelentheti a döntések
megszületésének. Ezért is fontos, hogy minél több területen lehessen szükség esetén alkalmazni a minősí-
tett többségi szavazást. Bár mind az Egységes Okmány, mind a Maastrichti és az Amszterdami Szerződé-
sek is növelték a minősített többségi eljárás alá tartozó területek számát, és ez volt az egyik fő feladata a
Nizzai Szerződésnek is, a fontos kérdések közül jó néhány – a Nizzai Szerződés életbe lépését követően
összesen mintegy 40 terület – továbbra is egyhangú támogatást igényel. Bár ma már egyértelműen a
döntések zömét (több mint négyötödét) a minősített többség alá tartozó területeken hozzák, az egyhangú-
ság fenntartása bizonyos területeken az EU fejlődése, a külső és belső kihívásokhoz való alkalmazkodása
szempontjából problémákat szülhet.
A Tanács döntéshozatali primátusára épülő intézményi „leosztás” nemcsak az Unió szervein, de a tag-
államokon belül is komoly következményeket von maga után, mivel e rendszer lényegi eleme, hogy a többi
nemzeti szerv – például a nemzeti parlamentek – csak a kormányokon keresztül tudnak bekapcsolódni a
közösségi döntéshozatalba. Mindez megköveteli, hogy a tagállamok saját belső jogalkotási rendszerüket
is ennek megfelelően igazítsák, úgy, hogy egyrészt lehetőség legyen a közösségi döntések előtt a nemzeti
álláspontoknak a demokrácia alapelvei szerint történő kialakítására, azaz a nemzeti törvényhozások,
illetve a nemzeti érdekképviseletek bekapcsolására; másrészt megoldottá váljék a közösségi döntések
hazai végrehajtása. Arra, hogy melyik tagállam, hogyan oldja meg ezeket a feladatokat, azonban nincsen
általános közösségi szabály. Az EU-ügyek nemzeti koordinációját a tagállamok általában saját alkotmá-
nyos berendezkedésüknek, politikai tradícióiknak megfelelően dolgozzák ki, s tagállamonként eltérő, hogy
milyen mélységű a kormányok mellett más nemzeti szervek bevonása.
2
1.3.3 A Parlament társjogalkotó szerepe
3
A Tanács és a Bizottság által uralt rendszerben szorított magának az évtizedek során egyre
4
nagyobb helyet - a kezdetben csupán konzultatív szereppel bíró - Európai Parlament. Az első
5 igazán komoly lökést a „valódi” parlamentté válás útján az 1979-ben bevezetett közvetlen vá-
lasztás jelentette, amely erős legitimációt adott a testület számára. Az Európai Parlament 1979-
et követő elvi jelentőségének növekedése azonban még évekig nem befolyásolta a testület jog-
alkotói, illetve ellenőrző szerepét, amely továbbra is elenyésző maradt. Ezen aztán először az
Egységes Európai Okmány változtatott, amely az Európai Parlament számára jelentős intézmé-
nyi előrelépést eredményezett. Tíz közösségi területen bevezette az ún. együttműködési dön-
téshozatali eljárást, amely a korábbi konzultációs mechanizmusnál jóval szélesebb beleszólási –
igaz még mindig nem valódi döntési – jogot biztosított a Parlamentnek egyes kérdésekben. Az
Egységes Okmány másik nagy újítása volt a Parlament számára már jóval nagyobb intézményi
súlyt és valódi döntési hatáskört biztosító, igaz csak néhány szűk területre vonatkozó ún. hozzá-
járulási jogkör bevezetése, amelynek lényege, hogy a Tanács csak akkor dönthet egy adott
törzsanyag
kérdésben, ha ahhoz a Parlament előzetesen egyetértését adta.
396

A Maastrichti Szerződés az Unió demokratikus legitimációjának növelése, illetve az egyre
többet emlegetett ún. demokratikus deficit csökkentése érdekében a Parlament döntéshozói,
jogalkotói hatásköreit tovább szélesítette. A Maastrichti Szerződés néhány új területre kiterjesz-
tette a Parlament hozzájárulási jogkörét, valamint – s ez volt az igazán jelentős lépés – bevezette
az ún. együttdöntési eljárást, amely bizonyos területeken a Parlamentet a Tanáccsal egyenrangú
döntéshozóvá tette. Az együttműködési eljáráshoz képest e döntéshozatali forma jelentősége,
hogy a Parlament ebben már olyan döntéshozóként léphet fel, amelynek egyetértése nélkül nem
is születhet döntés. Az együttdöntési eljárással a Parlament tulajdonképpen megkapta azt a
társjogalkotói szerepet, amelyre évtizedek óta törekedett. Ugyanakkor ennek jelentőségét jócs-
kán korlátozta, hogy a Maastrichti Szerződés szerint a Parlamentet ez a jog csak 15 – az EU
működése szempontjából nem is a legfontosabb – területen illette meg. Komoly áttörést hozott
azonban e tekintetben az Amszterdami Szerződés, amely további 23, tartalmát tekintve is fontos
területre kiterjesztve, az együttdöntési eljárást meghatározó döntési mechanizmussá tette, és
ezáltal az Európai Parlament már valóban komoly – bár továbbra sem egyenrangú –
társjogalkotóvá vált. Az Amszterdami Szerződés óta a Tanács által elfogadásra kerülő közösségi
jogszabályok mintegy felében az Európai Parlament már valódi társjogalkotóként léphet fel. A
2001. február 26-án aláírt Nizzai Szerződéssel pedig újabb 5 terület kerül az együttdöntési eljá-
rás alá, míg a bel- és igazságügyek terén a Szerződés lehetőséget biztosít további területek ké-
sőbbi időpontban való együttdöntés alá utalásához.
1987 óta tehát a Parlament intézményi státusza jelentős változáson ment keresztül. Míg a nyolcvanas
évek közepén az EP alig volt több konzultációs testületnél, a kilencvenes évek végére kihívta a Tanács
döntéshozói, jogalkotói primátusát, s számos területen már vele egyenrangú társdöntéshozóként lépett fel.
Igaz a Parlament több, az Unió létét tekintve meghatározó kérdésben – mint például a közös mezőgazda-
sági politika, vagy a bel- és igazságügyi együttműködés – ma sem rendelkezik komoly hatáskörökkel, a
testületet ma már sokkal inkább indokolt döntéshozóként, semmint a Tanács mellett működő konzultációs
szervként definiálni.
Az Európai Parlament megerősödésével sokan az Unió döntéshozatalát már egyfajta (szövetségi álla-
mokban szokásos) kétkamarás szisztémához hasonlítják, ahol az állampolgárokat képviselő (általuk köz-
vetlenül választott) testület, az Európai Parlament az alsóház, míg a tagállamok kormányait tömörítő (a
delegáltjaikból álló) Tanács a felsőház. Ez a hasonlat kétségkívül jól ábrázolja a döntéshozatal jellegét,
ugyanakkor mégis sántít a tekintetben, hogy eltérve az egyes polgári demokráciákban meglévő kétkama-
rás parlamentekben megszokottól, az EU-ban a „kvázi-alsóház” (a Parlament) rendelkezik jóval szűkebb
jogosítványokkal, és egyértelműen a „kvázi-felsőház” (a Tanács) bír meghatározó szereppel. E hasonlat
jelentősége így inkább abban áll, hogy ábrázolja azt a fejlődési irányvonalat, amely az utóbbi időszakban
jellemezte az EU döntéshozatali és intézményi rendszerét. Az Európai Parlament erősödésével összefüg-
gésben ugyanakkor azt továbbra is érdemes hangsúlyozni, hogy a Parlament önálló döntési, jogalkotási
kompetenciákkal a mai napig sem bír, döntéseit mindig a Tanáccsal közösen hozza, miközben a Tanács
számos döntést hoz továbbra is a Parlament nélkül, önállóan.
1.3.4 Jogalkotási eljárások 2
3
Az európai integráció több mint ötven éve alatt rendkívül bonyolult döntéshozatali mecha- 4
nizmus jött létre, annak köszönhetően, hogy a Parlament bevonása a döntéshozatalba nem uni- 5
formizált. A Parlamentet ugyanis egyes kérdésekben elég csak informálni, más kérdésekben a
testület ugyanakkor a Tanáccsal egyenrangú jogalkotóként működik közre. Összességében a
Parlament bevonásának mértéke szerint lényegében hét (gyakorlatilag hat) elkülöníthető eljárás-
sal születhetnek döntések. Ennél azért annyiban egyszerűbb a helyzet, hogy a közösségi jogal-
kotás négy eljáráson (a konzultációs, az együttműködési, a hozzájárulási és az együttdöntési
eljáráson) keresztül valósul meg. A jogalkotási eljárások mellett két eljárást (a bizonyos pénz-
ügyi, gazdasági döntéseknél használt információst, valamint a költségvetés elfogadásának me-
netét szabályozó költségvetésit) jól körülhatárolt döntéseknél alkalmaznak, egyet (egyeztetési)
pedig a gyakorlatban már nem használnak. Tovább egyszerűsíti a képet, hogy a jogalkotási eljá-
rások közül az együttműködési eljárás alkalmazása csak néhány, a gazdasági és monetáris unió-
törzsanyag
val összefüggő területre szűkül, míg a hozzájárulás is ritkán, néhány nagyhorderejű kérdésben
használt eljárás. Mindezek eredményeként ma alapvetően a konzultációs és az együttdöntési
eljárások alkalmazása jellemzi a közösségi jogalkotást.
397
Arról, hogy mely esetben melyik döntéshozatali eljárást alkalmazzák – a tanácsi szavazási el-
járás (minősített többségi vagy egyhangú) meghatározásával együtt – a Szerződés szövege min-
den egyes területen pontosan rendelkezik.
1.3.4.1 A konzultációs eljárás
Az Egységes Okmány bevezetéséig a konzultációs eljárás (consultation procedure) számított

lényegében az egyetlen jogalkotási eljárásnak. A hozzájárulási, az együttműködési és az együtt-
döntési eljárás térnyerésével alkalmazási területe ugyan csökkent, de az együttdöntés mellett
még mindig a fő jogalkotási eljárásnak számít.
Bár a konzultáció során a legkisebb a Parlament érdekérvényesítő ereje, ez mégsem elhanya-

golható. Az eljárás lényege ugyanis, hogy a Tanács csak a Parlament véleményének beszerzése
után dönthet. A Parlament véleményét ugyan a Tanácsnak nem kell figyelembe vennie, de an-
nak hiányában sem hozhat döntést. Ezt kihasználva a Parlament, ha nem ért egyet egy javaslat-
tal, illetve annak részleteivel, akkor véleménynyilvánításának elhúzásával egy ideig megakadá-
lyozhatja a döntést. A Parlament így végül elérheti – elsősorban olyan ügyekben, ahol gyors
döntés szükséges – hogy módosító javaslatait figyelembe véve, a Bizottság átdolgozza az erede-
ti javaslatot, és a Parlament csak a számára elfogadható verzió elkészülte után bocsátja vélemé-
nyét a Tanács rendelkezésére. Ennek az is a jelentősége, hogy amennyiben a Bizottság elfogadja
a Parlament módosításait, onnantól kezdve azok bizottsági javaslatnak is tekintendők, amelye-
ket viszont a Tanács már csak egyhangúan utasíthat el.
Mivel a konzultációs eljárás gyakran párosul a Tanácsban egyhangú döntéshozatallal, ez ne-
hezíti, hogy a Parlament véleménye beépítésre kerüljön a 27 tagállam által egyszer már nehezen
kialkudott megállapodásba. Ennek ellenére a Parlament más eljárásoknál meglévő
társdöntéshozói szerepének növekedésével párhuzamosan a konzultációs eljárásnál is erősödtek
alkupozíciói, miután a tagállamok igyekeznek jobban figyelembe venni a testület álláspontját,
hogy később ez is könnyítse a megegyezést olyan területeken (együttdöntés, hozzájárulás), ahol
ez elengedhetetlen.
1.3.4.2 Az együttműködési eljárás
Az Egységes Okmány vezette be az együttműködési eljárást (cooperation procedure), amely-

nek révén a Parlament a konzultációnál jóval erősebb beleszólási lehetőséget kapott, ugyanak-
kor a szó szoros értelmében még nem vált jogalkotóvá.
1 Az együttműködési eljárás jelentősége azonban az Amszterdami Szerződés következtében

2 minimálisra csökkent, mivel alkalmazási területeinek nagy része a Szerződés rendelkezéseinek
3 értelmében átkerült az együttdöntési eljárás alá. Amszterdam óta csak a Gazdasági és Monetáris
4 Unió témakörébe tartozó négy nem túl jelentős kérdésben alkalmazzák az Egységes Okmány
5
idején még mérföldkőnek tekintett eljárást.
Az együttműködés lényege, hogy a Tanács csak egyhangúan utasíthatja el a Parlament-

nek – a Bizottság javaslatához megfogalmazott – módosításait. A Parlament tehát, ha ebben az
eljárásban még nem is egyenrangú partnere a Tanácsnak, ugyanakkor erejét mutatja, hogyha
képes megnyerni néhány tagállam támogatását, akkor javaslatai jelentős hányadban elfogadásra
kerülhetnek. Meglehetősen erős a Bizottság szerepe ebben az eljárásban; ha ugyanis a Tanács
egyet is ért a Parlament módosításaival, de a Bizottság nem, a Tanács a parlamenti javaslatot
csak egyhangúan szavazhatja meg.
törzsanyag
398

1.3.4.3 A hozzájárulási eljárás
A hozzájárulási eljárás (assent procedure), amelyet az Egységes Okmány vezetett be, lénye-
gében vétójogot jelent a Parlament számára a Szerződések által ebbe a körbe utalt néhány –
általában az Unió fejlődése szempontjából kiemelt fontosságú – terület esetén (pl. az egységes
európai választási rendszer elfogadása, új tagállam felvétele stb.). E döntési procedúránál egy
adott kérdés elfogadásához a Parlament egyetértése szükséges a Tanács döntése előtt. Az eljárás
során ugyanakkor a Parlament nem élhet módosításokkal. Amennyiben a Parlament nemet
mond adott javaslatra, az nem is kerülhet szavazásra a Tanács elé.
A hozzájárulás igen erős döntési jogkört biztosít a Parlament számára, mivel nélküle a Szer-
ződések által ide utalt területek esetében nem születhet döntés. Ugyanakkor meglehetősen nega-
tív hatású jogkör ez, mivel a Parlament nem javasolhat módosításokat az elé terjesztett terveze-
tekhez, csak elfogadhatja vagy elutasíthatja azokat. Az EP ezért – mivel általában nem kíván
elutasító szerepben feltűnni – módosító-indítványi jogkör hiányában úgy próbálja érvényesíteni
álláspontját, hogy előzetes határozatokban, nyilatkozatokban hozza a tagállamok és a Bizottság
tudomására azokat a szempontokat, amelyeket hozzájárulásához fontosnak tart.
1.3.4.4 Az együttdöntési eljárás
Az együttdöntési eljárás bevezetése és kiterjesztése kiemelkedő jelentőséggel bírt az Európai

Unió intézményi fejlődésében. Igazából ugyanis az együttdöntéssel vált a Parlament a Tanács
mellett valódi társjogalkotó intézménnyé, és mivel az együttdöntés alkalmazási területe folya-
matosan bővült, a Parlament döntéshozó szerepe is egyre markánsabbá vált. Az együttdöntés
jelentősége, hogy ötvözi a hozzájárulási, illetve az együttműködési és konzultációs eljárásban a
Parlament által élvezett jogköröket. Míg ugyanis a hozzájárulás során a Parlament megkerülhe-
tetlen döntéshozó, eközben nem tehet módosításokat, az együttműködésnél és a konzultációnál
viszont tehet ugyan módosításokat, de nem lép fel döntéshozóként, addig az együttdöntésnél
módosításokat is tehet és a végső döntést is csak vele egyetértésben lehet meghozni. Az
együttdöntési eljárásban tehát a Parlament a Tanáccsal egyenrangú döntéshozó.
Az együttdöntési eljárást általában olyan területeken vezették be a különböző szerződések

(Maastrichti, Amszterdami és Nizzai), amelyek közvetlenül érintik az állampolgárok érdekeit
(pl. munkaerő szabad áramlása, szociálpolitika, egészségügy, fogyasztóvédelem), és ezért külö-
nösen indokolt az Unió demokratikus legitimációjának erősítése.
Az együttdöntési eljárás – a konzultációhoz és az együttműködéshez hasonlóan – azzal indul,

hogy a Bizottság eljuttatja javaslatát a Tanácshoz és a Parlamenthez. Erről a Parlament véle- 1
ményt mond, mely tartalmazhat módosító javaslatokat, amiket megküld a Tanácsnak. 2
3
Ha a Tanács egyetért a Parlamenttől érkező javaslattal, a jogszabályt el is fogadhatja és az el- 4
járás be is fejeződik. Ha viszont a Tanács nem ért mindenben egyet a Parlamenttel (ami a gya- 5
koribb eset), akkor saját javaslatot, ún. közös álláspontot ad ki, és bocsát a Parlament rendelke-
zésére, amit utóbbi ún. második olvasatban megtárgyal. Ekkor a Parlamentnek három hónapos
határidőn belül négy választási lehetősége van:
- nem ad ki véleményt;
- elfogadja a Tanács álláspontját;
- abszolút többséggel elutasítja a Tanács álláspontját;
- módosításokat javasol a Tanács álláspontjához.
Az első két esetben a Tanács elfogadja a jogszabályt és az eljárás véget ér. A harmadik eset-
ben a javaslatot el nem fogadottnak tekintik és az eljárás eredmény nélkül lezárul, nem születik
törzsanyag
meg a kezdeményezett jogszabály. A negyedik esetben a Parlamenttől a javaslat a Bizottság

értékelése után visszakerül a Tanácshoz.
399
Amennyiben a Tanács elfogadja a Parlament minden módosítását, a jogszabály megszületik és

az eljárás véget ér. Ha viszont a Tanács ekkor sem ért egyet mindenben a Parlamenttel, akkor
ún. egyeztetőbizottságot hívnak össze, amely a Tanács tagjaiból (általában az állandó képvise-
lők helyetteseiből) és a tagállamokkal megegyező számú (tehát jelenleg 27) európai parlamenti
képviselőből áll, és amelynek ülésein a Bizottság képviselője is jelen van.
Az egyeztetőbizottság feladata, hogy a két intézmény között kompromisszumos megállapodásra
jusson.
Az egyeztetés háromféle eredménnyel érhet véget:
1 Az egyeztetőbizottság egyezségre jut, és közös tervezetet készít, amelyet a Parlament
egyszerű többséggel, a Tanács pedig a számára előírt szavazási eljárással (általában minő-
sített többséggel) jóváhagy, miután a jogszabályt elfogadottnak tekintik, az eljárás lezárul;
2 Az egyeztetőbizottság egyezségre jut, de a két intézmény közül valamelyik nem hagyja
jóvá a közös tervezetet, s így a jogszabály nem kerül elfogadásra, az eljárás pedig ered-
mény nélkül zárul le;
3 Az egyeztetőbizottság nem jár sikerrel, nem tud egyezségre jutni, miután a jogszabály ek-
kor sem kerül elfogadásra, az eljárás eredmény nélkül zárul le.
A Bizottság szerepe ebben az eljárásban a korábbiakhoz képest korlátozottabb. Bár az együtt-

döntés során is a Bizottság egy ideig (az egyeztetőbizottság összehívásáig) visszavonhatja a
jogszabály-tervezetet, amennyiben az olyan irányban módosult, amellyel nem tud egyetérteni,
befolyásolási lehetősége az egyeztetőbizottság összehívásakor lényegében kimerül. Ezt követő-
en minden a Tanács és a Parlament megegyezésén múlik, s döntésüknél már nem kell figyelem-
be venniük a Bizottság álláspontját.
Az együttdöntési eljárás sikerének fontos feltétele, hogy – a Parlamenttel való egyeztetés mel-
lett – a tagállamok maguk között is meg tudjanak állapodni az elfogadásra kerülő jogszabályról.
Mivel az együttdöntésnél a tagállamok álláspontjai mellett párhuzamosan jelenik meg a Parla-
ment álláspontja is, ezért igen nehéz lenne a megegyezés a Parlamenttel, ha a Tanácsban a tagál-
lamok között teljes konszenzusra lenne szükség. Ezért a Szerződés rendelkezései szerint az
együttdöntési eljárás a Tanácsban - néhány kivételtől eltekintve - általában minősített többségi
szavazással jár együtt.
1.3.5 A Bizottság delegált döntéshozói szerepe – a komitológia működése
A Tanács, illetve a Tanács és a Parlament révén folytatott jogalkotás számára lehetetlen lenne
minden terület minden kérdésében meghozni a szükséges döntéseket. Vannak olyan területek
(pl. mezőgazdasági árkiigazító intézkedések, agrárexport-visszatérítések megállapítása, élelmi-
1 szeradalékok engedélyezése stb.), amelyek zökkenőmentes működése a Tanács és a Parlament
2 lehetőségeinél (ülésezési, működési mechanizmusainál) folyamatosabb döntéseket igényelnek.
3
4
Ezért az ilyen jellegű döntéseket, jogszabályokat mindig egy nagyobb, a Tanács, vagy a Ta-
nács és a Parlament által elfogadott keretjogszabály alapján a Bizottság hozza meg. A Bizottság
5
tehát ilyen esetekben a Tanács, illetve a Tanács és a Parlament által hozzá delegált, lényegében
„végrehajtó” döntéseket hoz. Ezek jelentőségét mutatja, hogy az így kibocsátott normák (végre-
hajtó intézkedések) száma egyes években meghaladta az évi 4000-et is (igaz az utóbbi években
ez a szám erősen csökkent), miközben a Tanács, illetve a Tanács és a Parlament által elfogadott
jogszabályok száma évente „mindössze” 4-500-ra tehető.
A Tanács ugyanakkor sok esetben nem teljesen engedi át a Bizottságnak e normatív döntés-
hozó feladatokat, és folyamatos kontrollt, sőt bizonyos esetekben vétót gyakorol a Bizottság
ilyen jellegű tevékenysége felett. Ezt a Tanács különböző típusú – a tagállamok képviselőiből
álló – bizottságokon keresztül végzi. Ezt az eljárást nevezi a közösségi szakzsargon
törzsanyag
komitológiának (comitology), azaz "bizottságosdi"-nak. A Tanács ellenőrző szerepének erőssé-

ge alapján háromféle bizottságot állíthat fel.
400

Amikor a Tanács tanácsadó bizottságot állít fel, akkor a legnagyobb a Bizottság önállósága.
Ez esetben ugyanis a Bizottság benyújtja a szándékozott intézkedés tervezetét a tanácsadó bi-
zottságnak, amely arról (egyszerű többséggel) véleményt mond. Ez ugyanakkor nem köti a Bi-
zottságot, csupán a „lehető legnagyobb figyelmet” kell szentelnie a vélemény beépítésére.
Amikor a Tanács menedzserbizottságot állít fel, akkor utóbbi a Bizottság tervezetéről minő-
sített többséggel adja ki véleményét. Ezt követően a Bizottság elfogadja az adott végrehajtó
intézkedést, de közölnie kell a menedzserbizottsággal minden olyan elemet, amely nem áll össz-
hangban annak véleményével, továbbá a Bizottság elhalaszthatja az intézkedés alkalmazását egy
meghatározott határidőig (de maximum három hónapig). A Tanács saját kezdeményezése alap-
ján az adott határidőig minősített többséggel megváltoztathatja a Bizottság intézkedését.
Amikor a Tanács szabályozó bizottságot állít fel, akkor a legkisebb a Bizottság döntési auto-
nómiája. Ez esetben is a Bizottság először benyújtja a szándékozott intézkedés tervezetét. Ha ezt
a szabályozó bizottság minősített többséggel támogatja, a Bizottság elfogadja az intézkedést.
Amennyiben viszont a szabályozó bizottságban nincs meg a minősített többségi támogatás, ak-
kor a Bizottságnak a Tanácshoz kell fordulnia. A Tanács ekkor az adott intézkedésben meghatá-
rozott határidőn belül (amely maximum három hónap lehet) elfogadja minősített többséggel a
javaslatot, vagy egyhangúlag más döntést hoz. Harmadik lehetőség, hogy a határidőn belül a
Tanács minősített többséggel jelzi, hogy ellenzi a Bizottság javaslatát, mely esetben a Bizott-
ságnak azt felül kell vizsgálnia, majd újra be kell nyújtania a Tanácsnak. Abban az esetben
ugyanakkor, ha a Tanács a határidőn belül a szükséges többséggel sem elfogadni nem tudja a
tervezetet, sem ellenzését nem jelzi, az intézkedést a Bizottság elfogadja, és hatályba lépteti.
1.4 Az EU politikái
1.4.1 A politikák megjelenése a három pillérre épülő Unióban
Az 1993. november 1-jén életbe lépett Maastrichti Szerződéssel sajátos három pilléres felépí-
tést öltött a létrehozott Európai Unió. A tagállamok célja Maastrichtban az volt, hogy mind a
gazdasági, mind a politikai unió irányába lépéseket tegyenek, de míg hajlandónak mutatkoztak,
hogy a gazdasági integrációt a megszokott keretek között – azaz az Európai Közösségekben –
tovább mélyítsék, addig a politikai integrációban nem kívánták bevezetni a közösségi mecha-
nizmusokat. Ebből a kiinduló helyzetből született a három pillér koncepciója.
Az Európai Unió első pillére lett a korábban is létező három Közösség és minden idetartozó
terület, kibővítve a gazdasági integráció elmélyítéséből, azaz mindenekelőtt a gazdasági és mo-
1
netáris unió bevezetéséből származó feladatokkal, illetve néhány újabb közösségi politikával.
2
Összefoglalóan tehát a kiszélesített Európai Közösségeket definiálták első pillérként, annak
3
közösségi intézményi, döntéshozatali és jogrendszerével együtt.
4
Ezzel szemben a politikai integráció területén nem kívántak az EK-hoz hasonló közösségi 5
struktúrában haladni, és így született meg a második pillér, a közös kül- és biztonságpolitika,
illetve a harmadik pillér, a bel- és igazságügyi együttműködés (mely később az Amszterdami
Szerződéssel rendőrségi és bűnügyi együttműködésre szűkült), amelyek tisztán kormányközi
alapon jöttek létre.
Az első pillér, az Európai Közösségek, valamint a második és harmadik pillérben lefektetett

közös kül- és biztonságpolitika, illetve a rendőrségi és bűnügyi együttműködés (korábban bel-
és igazságügyi együttműködés) mindegyike önálló szabályrendszerre épül. Ugyanakkor magát
az intézményrendszert mégis nehéz tagolni a pillérek mentén, sőt maga az EU Szerződés 3.
cikke le is szögezi, hogy az Uniónak egyetlen intézményi kerete van, ami gyakorlatban azt je-
törzsanyag
lenti, hogy a jogi személyiséggel nem rendelkező Unió használhatja a Közösségek intézményeit.
Mégis csak a Miniszterek Tanácsa és az Európai Tanács tekinthetők olyan szerveknek, amelyek
átfogó kompetenciával rendelkeznek mindhárom pillérben. A többi közösségi intézményt a
kormányközi alapon működő második és harmadik pillér csak „kölcsön veszi”.
401
Míg a közösségi első pillérben a szupranacionális intézmények (a Bizottság, a Parlament és a

Bíróság) meghatározó szerepet játszanak, addig a kormányközi második és harmadik pillérben
beleszólási lehetőségük erősen korlátozott. A Bizottság ugyan rendelkezik javaslattevő joggal,
de ez nem kizárólagos jog. A Parlamenttel csak konzultálnak, vagy egyszerűen csak informálják
a döntésekről. A Bíróság pedig csak akkor cselekvőképes e területeken, ha erre a tagállamok
külön felkérik.
Szintén a három pillér elkülönülését mutatja, hogy az intézmények által alkotott jogszabályok
fajtája különbözik, azaz a három pillér jogforrási rendje is eltérő.
A három pillér ugyanakkor nemcsak az integráció jellegét, az intézmények szerepét, de az in-

tegráció intenzitását, az érintett területek kiterjedtségét tekintve is alapvető különbséget mutat.
Míg a második és harmadik pillér lényegében egy-egy pontosan körülhatárolt területért felelős -
ahol az együttműködés ráadásul nem is túl szoros - addig az első pillér hatásköre nemcsak a
gazdaság szinte egészére, de az élet számos más fontos területére is kiterjed. A közösségi első
pillérben az elmúlt ötven évben intenzitását és szabályozottságát tekintve is szoros és átfogó
integráció jött létre, amely alapvetően befolyásolja a gazdaság működését és az állampolgárok
mindennapi életét.
1.4.2 Az első pillér közös és közösségi politikái
A közösségi első pillér hatáskörébe tartoznak az európai integráció legfőbb célkitűzését, min-
den egyéb célt átható elemét, az egységes piac létrejöttét, és működését, azaz a négy alapsza-
badságot (az áruk, a szolgáltatások, a személyek és a tőke szabad áramlását) szabályozó rendel-
kezések, továbbá a gazdasági és monetáris unió megteremtéséből és működéséből származó
feladatok. Az egységes piac, valamint a gazdasági és monetáris unió biztosítása érdekében az
első pillér keretében átfogó és folyamatosan bővülő közösségi jogrendszer jött létre, amelyet
kiegészít a tagállamok közös fellépése, ami közös és közösségi politikákon keresztül valósul
meg. Utóbbi kettő között az a különbség, hogy a közös politikák, olyan területekre vonatkoznak,
ahol a Közösség döntési kompetenciája kizárólagos (pl. kereskedelempolitika, agrárpolitika),
míg a közösségi politikáknál – amelyeket szokás közösségi tevékenységeknek is nevezni – a
Közösség és a tagállamok egyaránt rendelkeznek döntési hatáskörökkel, az adott területeken (pl.
környezetvédelemi politika, iparpolitika, szociálpolitika, stb.) a Közösség és a tagállamok ha-
tásköre megosztott, illetve egymással párhuzamos. A közösségi politikák/tevékenységek kiegé-
szítik a tagállamok e területeken folytatott nemzeti politikáit, fellépéseit, és céljuk, hogy a
szubszidiaritás elvének megfelelően közösségi szintre helyezzék azokat a feladatokat, amelyek
ezen a szinten valósíthatók meg hatékonyabban.
1
2 Az alábbiakban összefoglaljuk a legfontosabb közös politikák cél- és eszközrendszerét, vala-

3 mint a kiemelkedő közösségi politikák céljait. Utóbbiak közül a strukturális és kohéziós támo-
4
gatáspolitika külön részben szerepel.
5
1.4.2.1 A közös kereskedelempolitika
A közös kereskedelempolitika bevezetésének szükségességét az Európai Közösségek megala-

kulásának egyik fő célja, a vámunió létrehozása hívta életre, mivel a vámunióval a tagállamok
harmadik országokkal folytatott külkereskedelmük szabályozását a közösségi szintre utalták. A
kereskedelempolitika tartalma:
- a tagállamok közös vámtarifákat fogadnak el;
- közösen kötnek vám- és kereskedelmi megállapodásokat;
- egységesítik liberalizációs törekvéseiket, és a kereskedelmük védelmét biztosító intéz-
törzsanyag
kedéseket.
A kereskedelempolitikával foglalkozó intézmények: a kereskedelempolitika fő letéteményese a
Bizottság és a Tanács.
402

A Bizottság itt rendelkezik az egyik legszélesebb önállósággal, végrehajtási és döntéshozatali
hatáskörrel. A Bizottság dönthet például a dömpingellenes és piacvédelmi szabályozások alkal-
mazásáról. (Dömpingeljárás: ha egy külső országból származó terméket az otthoni, vagy az
előállítási árnál alacsonyabb áron hozzák forgalomba valamelyik tagállamban, vagy a Bizottság
kiegyenlítő vámok kivetését is elrendelheti olyan árukkal szemben, amelyek forgalmazásához
az exportőr ország túlzó kedvezményt nyújt.) A Bizottság a kívülálló országokkal kötött keres-
kedelmi szerződések, megállapodások esetében a Tanács felügyelete mellett tárgyalhat, a meg-
kötött szerződést a Tanács ratifikálja, hagyja jóvá.
A vámunió lényege, hogy míg a tagállamok közötti kereskedelemben eltörlik a vámokat, a

külső országokkal szemben közös, egységes vámtarifarendszert alkalmaznak. A közös külső
vámtarifák alkalmazása az Unióba belépő árukra azt jelenti, hogy függetlenül attól, hogy egy
termék hol lépi át az Unió határát, exportőrének ugyanazokkal a feltételekkel kell számolnia. A
tagállamok így nem szerezhetnek versenyelőnyt egymással szemben alacsonyabb vámtételek
kiszabásával. Egy kívülről érkező termék ugyanakkor – amelyre egy tagországban már megfi-
zették a vámot – szabadon továbbszállítható egy másik tagországba.
A közös kereskedelempolitika jegyében a tagállamok kívülálló országokkal csak azonos ala-
pon kereskedhetnek, csak közösen köthetnek megállapodásokat. A Közösség a kívülálló orszá-
gokkal két alapelv szerint alakítja külkapcsolatait. Egyrészt lehetősége van arra, hogy különféle
kereskedelmi egyezményeket, megállapodásokat köthessen külső államokkal; másrészt egyes
kívülálló országokkal szorosabb, speciális – bizonyos mértékben a kereskedelmi kapcsolatokon
túlmutató – preferenciális jellegű együttműködésre léphet, és számukra ún. társulási viszonyt
ajánlhat fel.
A közös kereskedelempolitika a tagállamok közti vámok végleges lebontása után 1970-ben lépett ha-
tályba, ettől kezdve a tagállamok kívülálló országokkal már nem köthettek kétoldalú kereskedelmi megál-
lapodásokat. A kereskedelempolitika teljes egészében közösségi kompetenciába került, így a vámtarifák
meghatározása, a kereskedelmi tárgyalások folytatása és a kereskedelmi védelmi (pl. dömpingellenes)
intézkedések is közösségi hatáskörben vannak. A Szerződés ugyanakkor eredetileg nem biztosított alapot a
szolgáltatások külkereskedelmének közösségi működtetésére, ezért az 1997-es Amszterdami, majd a 2001-
es Nizzai Szerződés rendelkezései értelmében válik lehetővé, hogy a közös kereskedelempolitika kiterjed-
jen a szolgáltatásokra és a szellemi tulajdonra is. A Nizzai Szerződés sem utal ugyanakkor minden szol-
gáltatást a közös kereskedelempolitika hatálya alá, mivel a kulturális és audiovizuális, az oktatási, továb-
bá a szociális és egészségügyi szolgáltatások területén a tagállamok és a Közösség kompetenciája to-
vábbra is megosztott marad.
1.4.2.2 A közös mezőgazdasági politika
A közös mezőgazdasági politika (Common Agricultural Policy – CAP) a többi közösségi te- 1
vékenységtől elkülönülten, eltérő módon, a közös piac sajátos területeként jött létre. Céljait az 2
1957-es Római Szerződés öt pontban fektette le: 3
- a mezőgazdaság termelékenységének növelése; 4
- a mezőgazdasági lakosság részére megfelelő életszínvonal biztosítása;
5
- a piacok stabilizálása;
- az ellátás folyamatos biztosítása;
- a fogyasztók számára a kínálat elfogadható árszínvonalon való biztosítása.
A mezőgazdasági politika területén a javaslattevő és végrehajtó szerepet a Bizottság , míg a

jogalkotói szerepkört a Tanács látja el, fontos kérdésekben egyeztetve az Európai Tanáccsal.
A közös agrárpolitika létrehozásakor működtetésére önálló alapelveket is meghatároztak:

- Az egységes piac elve szerint a Közösségen belül a mezőgazdasági termékek egységes
piacát kell létrehozni, amely magába foglalja a mezőgazdasági termékek szabad mozgá-
törzsanyag
sát, továbbá a versenyszabályok, a piaci rendtartások és az árszabályozás egységesíté-

sét.
- A közösségi preferencia elve szerint a Közösség belső agrárpiacának védelmet kell él-
veznie a külső versennyel és a világpiaci árak hullámzásával szemben.
403
- A pénzügyi szolidaritás elve szerint a közös agrárpolitika finanszírozására közös pénz-

ügyi alapot kell teremteni.
Az alapelvek mentén a közös mezőgazdasági politika 1962-ben kezdte meg működését, 1967-
re létrehozva a mezőgazdasági közös piacot, amely a belső vámok és mennyiségi korlátozások
lebontására, az egymás közötti kereskedelem liberalizálására épült. Ennek következtében fel-
számolták a nemzeti agrártámogatási rendszereket, és azokat közösségi szintre emelték. A kí-
vülállókkal szemben egységes védelmi rendszert vezettek be.
Az agrárpolitika finanszírozására közös pénzügyi alapként 1962-ben létrehozták az Európai

Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapot (European Agricultural Guidance and
Guarantee Found – EAGGF), amelynek Garancia Szekciója az intervenciós politika, Orientá-
ciós Szekciója pedig a szerkezetátalakítás anyagi hátterének biztosítását szolgálja.
A CAP közösségi szinten folytatott támogatási politikaként jött létre, amely az első évtizedekben első-
sorban ártámogatásokon keresztül valósult meg. A CAP komoly eredményeket tudott felmutatni a terme-
lés volumene, a gazdálkodók jövedelme, valamint az élelmiszerárak terén, azonban a közös agrárpiaci
rendtartás mind a Közösség, mind a világpiac számára számos kedvezőtlen hatással is járt, ráadásul
fenntartása meglehetősen költséges volt. A fő problémát a közvetlen ártámogatás rendszere okozta. A
magas garantált intervenciós árak a termelés növelésére ösztönöztek, aminek túltermelés és több milliárd
dolláros termékfeleslegek felhalmozódása lett a következménye. Nemzetközi szempontból pedig a CAP
jelentős mértékben hozzájárult a mezőgazdasági világpiac torzításához, minek következtében az EK-nak
folyamatos konfliktusokkal kellett szembenéznie a nemzetközi piacokon. A külső és belső okok miatt a
nyolcvanas évek végére elkerülhetetlen lett a mezőgazdasági politika reformja.
A CAP jelentős reformját szolgáló McSharry-tervet a Tanács 1992 májusában fogadta el. A
reform főbb pontjai a következők voltak:
- A közösségi árakat egy hároméves periódus során jelentős mértékben csökkentették.
- Az árak mérséklésével párhuzamosan bevezették a jövedelemkompenzáció (más néven
közvetlen kifizetések) rendszerét, amely azt jelenti, hogy a gazdák termelésüktől függet-
lenül közvetlen támogatásban részesülnek.
- A közvetlen kifizetéseket a gabonaszektor esetében ahhoz kötötték, hogy a gazdálkodók
földterületeik egy részét vonják ki a termelésből, azaz ugaroltassanak.
- Kiemelt hangsúlyt kapott a környezet megóvásának kérdése.
- A reform az idősebb termelők számára alternatívaként – és nem a reformcsomag kötele-
ző részeként – felkínálta a korengedményes nyugdíj lehetőségét.
- A McSharry-terv rámutatott a mezőgazdaság egy olyan fontos céljára, amely a Római
Szerződésben nem szerepelt. Eszerint az agrárszféra nem csupán termékeket hoz létre,
hanem tájjelleg- és kultúrarculat-megőrző feladatai is vannak, amelyben a hagyományos
1 európai családbirtok-rendszernek kiemelkedő szerepe van.
2
3 Az 1992-es agrárreform hatására csökkent a mezőgazdasági kiadások aránya a közös költségvetésen

belül. A nyolcvanas évekbeli kétharmados arányról a kilencvenes évek közepére a mezőgazdaság részese-
4
dése az EU-büdzsé 45-50%-ára mérséklődött. A reform összességében kedvező folyamatokat indított el a
5 Közösség mezőgazdasági támogatáspolitikáján belül, ugyanakkor – mivel intézkedései nem voltak sem
elég átfogóak, sem elég mélyrehatóak – annak fő ellentmondásait és legnagyobb problémáit mégsem
tudta hosszú távra megoldani. A kilencvenes évek végén a GATT/WTO tárgyalások eredményeként elha-
tározott világpiaci liberalizálás, valamint az Unió keleti bővítéséből adódó kihívások a CAP további át-
alakítását ismételten halaszthatatlanná tették.
A keleti bővítés kihívásait és a WTO-kötelezettségeket figyelembe véve az EU az Agenda 2000 program-
csomag egyik központi elemévé tette a mezőgazdasági politika átalakítását. Az 1999. március 24-25-i
berlini csúcson elfogadott, a 2000-2006 közötti időszak költségvetéséről határozó Agenda 2000 az ártá-
mogatások csökkentésével, a jövedelemkompenzáció további kiterjesztésével továbbvitte az 1992-es re-
formot, emellett pedig a vidékfejlesztést a CAP második pillérévé tette. Ugyanakkor az Agenda 2000 ag-
rárreformja a fennálló termelési, szerkezeti viszonyokat alapvetően nem változtatta meg. Ennek következ-
tében kérdéses, hogy a CAP jelenlegi formájában meg tud-e felelni a WTO keretében vállalt kötelezettsé-
törzsanyag
geknek, valamint a bővítés kihívásainak. Nem véletlen ezért, hogy már az Agenda 2000 által lefedett peri-
ódus közepét megelőzően, 2002-ben a tagállamok a CAP újabb reformjáról döntöttek. E reformot az
ezredfordulón még sürgetőbbé tette az állampolgárokat, mint fogyasztókat egyre jobban aggasztó, az
élelmiszerbiztonságot fenyegető válságok (pl. kergemarha-kór, száj és körömfájás, madárinfluenza).
404

1.4.2.3 A közös közlekedési politika
Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó 1957-es Római Szerződés a közlekedéspolitika

területén kívánta megvalósítani az egyik legszorosabb együttműködést, mivel az áruk és szemé-
lyek szabad mozgásának érvényesülése szempontjából alapvető fontosságú politikáról van szó.
A Római Szerződés előírta, hogy a nemzetközi forgalomra, illetve az átmenő forgalomra kö-
zös szabályokat állítsanak fel, továbbá a szolgáltatások szabad mozgásának függvényében, fo-
gadják el azokat a jogszabályokat, amelyek lehetővé teszik a más tagállamokon belül is szolgál-
tató közlekedési vállalatok működését. Az egységes szabályozás kialakítása, a tagállami protek-
cionista rendszerek lebontása azonban igen lassan haladt. Az 1986-ban meghirdetett egységes
piac koncepciója szolgáltatott végül alapot a közlekedés területén végbemenő jogharmonizáció-
nak, mivel az megkövetelte a liberalizáció végrehajtását a közlekedés piacán is, s a program
egyik meghatározó célja éppen a szállítás minden szektorában a szolgáltatások szabad mozgá-
sának és versenyének biztosítása lett. Bár ezt az egységes piac kitűzött határidejéig, 1993. január
elsejéig nem sikerült maradéktalanul elérni, végül 1998-ra a közlekedés minden ágát (közúti,
vasúti, tengeri, belvízi, légi) liberalizálták, amelynek keretében lehetővé vált a közlekedési vál-
lalatoknak a más tagállamokban korlátozások nélkül történő üzletnyitása és működése.
A közlekedéspolitikában az intézmények szerepe az általános intézményi szabályozások szerint
alakul, vagyis a Bizottságnak javaslattevő, döntés előkészítő szerepe van, kidolgozza az adott
területre vonatkozó közösségi szabályokat, és felügyeli azok végrehajtását. A Tanács, mint dön-
téshozó szerv működik közre. Döntéseit kezdetben a Parlament jóváhagyásával hozhatta meg,
azonban az Amszterdami szerződést követően a Parlament szerepe ezen a területen is
megnövekedett, így ezt követően társdöntéshozóként, a Tanáccsal egyenrangú félként hozza
döntéseit.
Az 1992-ben aláírt Maastrichti Szerződés hatására komoly változások indultak el a közösségi közleke-
dési politikában. A jogharmonizáció mellett mindinkább az infrastrukturális fejlesztésekre került a hang-
súly, s a közlekedési politikába beemelték a környezeti szempontok figyelembe vételének szükségességét
is. A Maastrichti Szerződés intézményesítette az egységes piac megteremtésével párhuzamosan felmerülő
ún. transzeurópai hálózatok (Trans-European Network – TEN) programját is, amely a közlekedés, a
telekommunikáció és az energia hálózatának közös, a nemzeti határokon átnyúló fejlesztését szolgálja.
A koncepció célja, hogy összekapcsolják egymással a meglévő nemzeti, regionális hálózatokat, kiépít-
sék a hiányzó vonalakat, valamint felszámolják a periférikus régiók elszigeteltségét. A TEN programjának
célkitűzése, hogy a közösségi hálózatokat kiterjesszék Közép- és Kelet-Európa, valamint a mediterrán
térség országaira.
1.4.2.4 A közös monetáris politika: A Gazdasági és Monetáris Unió alapja

1
Az 1992. február 7-én aláírt Maastrichti Szerződés tette a tagállamok szerződéses kötelezett- 2
ségévé az EMU (Economic and Monetary Union), a Gazdasági és Monetáris Unió központi 3
célja, a közös pénz bevezetését. A Szerződés rendelkezett a monetáris unió intézményi feltétele- 4
iről is, és határozott az európai jegybank, az Európai Központi Bank (ECB), valamint a Közpon- 5
ti Bankok Európai Rendszerének (ESCB) majdani felállításáról.
A Maastrichti Szerződés az EMU koncepcióját három szakaszban tervezte megvalósítani.

Az első szakasz 1994. január 1-ig tartott, fő célja a tőkeáramlás szabaddá tétele, liberalizálása, a
központi bankok függetlenségének megteremtése, valamint a tagállami gazdaságpolitikák kö-
zötti első harmonizációs lépések megtétele volt, amit sikerült is elérni.
A második szakasz 1994. január 1-jén kezdődött az Európai Monetáris Intézet (EMI), az Euró-
pai Központi Bank elődintézménye felállításával. Az EMI feladata lett az egységes monetáris
politika eszközeinek és rendszerének kidolgozása, a nemzeti jegybankok közötti együttműködés
kialakítása, az 1979-ben létrehozott Európai Monetáris Rendszer [EMS] és a pénzügyi rendszer
törzsanyag
felügyelete és a közösségi valutakosár, a közös pénz "elődjeként" működő ECU használati kö-
rének bővítése.
405
A Maastrichti Szerződés rendelkezése szerint a második szakasz legkésőbb 1999. január 1-ig tarthatott,
addig meg kellett határozni a monetáris unió harmadik szakaszában résztvevő tagállamok körét, s meg
kellett hozni a közös pénz bevetésével kapcsolatos technikai és gyakorlati döntéseket. A Szerződés értel-
mében az EMU harmadik, végső szakaszának – a közös valuta életre hívásával – legkésőbb 1999. január
1-ig meg kellett kezdődnie.
A Maastrichti Szerződés szerint a közös pénzhez csak azon tagállamok csatlakozhatnak, ame-
lyek gazdasága teljesít egyes, a gazdaság stabilitását, valutaunióra való érettséget bizonyító, a
legjobb monetáris eredményeket felmutató tagállamok teljesítményéhez konvergáló feltételeket.
Az ún. maastrichti konvergencia kritériumok a következők:
- Árstabilitás: a fogyasztói árszint (infláció) emelkedése a vizsgált évben 1,5%-nál job-
ban nem haladhatja meg a három legalacsonyabb inflációs rátájú tagállam átlagindexét.
- Kamatok konvergenciája: a hosszú lejáratú kamatláb a vizsgált évben 2%-nál többel
nem haladhatja meg a három legalacsonyabb inflációval rendelkező tagállam átlagát.
- Árfolyamok stabilitása: az EMS árfolyam-mechanizmusán (ERM) belül a nemzeti va-
lutát az utóbbi két évben nem értékelik le.
- Stabil kormányzati pénzügyi pozíciók:A vizsgált évben a költségvetési deficit a GDP
3%-át, az államadósság pedig a GDP 60%-át nem haladhatja meg (utóbbi esetben elvi-
leg elfogadhatónak tekintik a 60%-nál magasabb szintet is, ha az adósságállomány fo-
lyamatosan csökkenő tendenciát mutat).
Az 1995 decemberében megtartott madridi csúcstalálkozón a bevezetendő közös pénzt, a min-

den nyelven érthető és egyértelmű „euro” névre keresztelték.
állam- és kormányfőinek 1998 első felében az Európai Bizottság ajánlása alapján kellett hatá-
roznia az euró-zónába 1999-ben belépő országok köréről. A Bizottság ajánlásait figyelembe
véve az EU állam- és kormányfői 1998. május 2-i brüsszeli ülésükön úgy döntöttek, hogy a
Gazdasági és Monetáris Unió harmadik szakasza 1999. január 1-jén a következő 11 ország rész-
vételével indul: Ausztria, Belgium, Finnország, Franciaország, Hollandia, Írország, Luxemburg,
Németország, Olaszország, Portugália és Spanyolország. A döntéssel egyidőben meghatározták
az euró-övezetben résztvevő valuták egymáshoz rögzítését, és az ehhez szükséges árfolyamokat.
Az állam- és kormányfők Brüsszelben kijelölték az Európai Központi Bank vezető testületei-

nek tagjait is. Az euró beindításában részvevő 11 országhoz 12-ként 2001. január 1-jén csatla-
kozott Görögország is. Az euró készpénzformában való bevezetése így 2002. január 1-jén 12
ország részvételével valósult meg. 2002. március 1-jére a 12 ország korábbi nemzeti valutáit
teljes körűen kivonták a forgalomból. Az euró-zónából csupán az Egyesült Királyság, Dánia és
Svédország maradt ki. 2007. január 1-jén - a közép- és kelet-európai volt szocilista országok
közül elsőként - Szlovénia is csatlakozott az euró-zónához.
1
A gazdaságpolitikai koordináció fő fóruma az ECOFIN, azaz az EU-tagállamok pénzügy-
2
minisztereinek Tanácsa. A Tanács minden évben megfogalmazza a tagállamok számára köve-
3
tendő gazdaságpolitikai irányt, melyek megvalósítása a tagállamok kompetenciája.
4 Az euró-zónában van azonban egy szorosabb gazdaságpolitikai egyeztetést végző testület, az
5 un. Eurogroup, mely a közös pénzt bevezető tagországok pénzügyminisztereinek nem hivatalos
fóruma, találkozóik informális jellegűek, tehát döntések meghozatalára az ECOFIN hivatott.
Az EMU gazdasági és monetáris uniót és nem pusztán monetáris uniót jelent. Az EMU programja nem
egyszerűen a közös pénz bevezetését, de a gazdasági unió alapjainak kiépítését is megfogalmazza. A gaz-
dasági unió a gazdaságpolitikák harmonizációját, koordinációját, végül pedig akár közösségi szintre
emelését jelenti. Egy állam számára gazdaságpolitikája megvalósításának két legfontosabb eszköze, a
monetáris politika és a költségvetési (fiskális) politika, amelyek alakítása azonban szorosan összefügg.
Ha a monetáris politika kikerül az állam hatásköréből, és közösségi szintre emelkedik, akkor a költségve-
tési politika marad az állam fő befolyásolási eszköze. Ebben a helyzetben azonban ezt sem tudja autonóm
módon használni, mivel a monetáris politikák egységesítése révén lépései kihatnak a többi tagállamra és
ez fordítva is így van. Ebből következik, hogy a monetáris unió lényegében automatikusan maga után
törzsanyag
vonja az államok közötti gazdaságpolitikai együttműködés szükségességét. Ennek érdekében a tagállamok

több olyan lépést is tettek, amelyek gazdaságpolitikáik koordinálását szolgálják, és ezen keresztül az
euró-övezet stabilitását segítik elő.
406

Minden tagállamnak a többi tagállam érdekeit figyelembe véve, felelősen kell kialakítania gazdaságpo-
litikáját és – az annak központi elemét megtestesítő – költségvetését. Nem engedhető meg ugyanis, hogy
egy tagállam esetleg felelőtlen költségvetési politikája következtében más tagállamokat, és ezzel az egész
monetáris uniót, illetve a monetáris stabilitást veszélyeztesse. Ezért a konvergencia kritériumok teljesítése
az EMU harmadik szakasza beindulását követően is kötelező érvényűek a részvevő tagállamokra. Hogy a
költségvetési fegyelmet biztosítsák, ezért fogadták el a tagállamok az 1997. júniusi amszterdami csúcson
az ún. Stabilitási és Növekedési Paktumot (Stability and Growth Pact), amelynek alapján a harmadik
szakaszban részvevő, költségvetési deficit kritériumot túllépő tagország, GDP-jének meghatározott száza-
lékában pénzügyileg is szankcionálható. A Stabilitási és Növekedési Paktum alapvető pillére az euró-zóna
monetáris stabilitása fenntartásának.
1.4.2.5 Az Európai Unió regionális politikája
Bár az Európai Gazdasági Közösség alapításakor még nem beszélhetünk közösségi regionális
politikáról, a Római Szerződés már leszögezi: a tagállamok „egyesítik népeik gazdaságait, és
előmozdítják azok harmonikus fejlődését, valamint csökkentik az egyes területek közötti kü-
lönbségeket és a kedvezőtlenebb adottságú területek elmaradottságát”. Az ötvenes években
mindazonáltal az EGK tagországainak gazdasági fejletsége viszonylag egyenletesnek mondható,
és többé-kevésbé az is marad a nyolcvanas évekig (a kivételeket Dél-Olaszország és Írország
egyes régiói jelentik). A jóval szegényebb „kék Európa” csatlakozása a Közösségekhez aztán
jelentősen változtat ezen a képen (Görögország – 1981, Portugália és Spanyolország – 1986). A
közösségi regionális politika a déli irányú bővítéseket követően kezd határozottabb formát ölte-
ni.
Az egységes piac programját magába foglaló Egységes Európai Okmányban (1986) a gazda-
sági és szociális kohézió már mint az Európai Közösségek deklarált célja jelenik meg. Az egy-
séges piac létrehozásából ugyanis a fejlettebb gazdaságú tagállamok nagyobb mértékben képe-
sek profitálni, mint a kevésbé fejlettek, így a liberalizáció ez utóbbiak fokozódó lemaradásának
veszélyét hordozza magában.
A közös regionális politika ezért egyfajta kompenzációs mechanizmust vezet be, amely a gaz-
dasági egyenlőtlenségeket igyekszik csökkenteni az elmaradottabb térségeknek juttatott költ-
ségvetési transzfereken keresztül.
A regionális politika célkitűzéseit, ill. az egyes célkitűzésekhez rendelt költségvetési támoga-

tások sarokszámait az EU hétéves, ún. pénzügyi perspektívájában határozzák meg.
A 2000-2006-os elszámolási időszak fő célkitűzései a következők voltak:
1. célkitűzés: az elmaradott régiók fölzárkózásának előmozdítása;
2. célkitűzés: a strukturális nehézségekkel küzdő – ipari, vidéki, városi vagy halászatból élő – 1
térségek gazdasági és szociális átalakításának támogatása; 2
3. célkitűzés: a szakképzési és továbbképzési rendszerek modernizációja és a foglalkoztatás 3
előmozdítása. 4
5
A 2000-2006-os időszakban a közösségi regionális politika céljaira kb. 257 milliárd euró ke-
rült elkülönítésre. Ez az összköltségvetésnek mintegy harmadát tette ki. A költségvetésben sze-
replő pénzügyi eszközöket a Strukturális Alapokon keresztül rendelték hozzá a különböző
célkitűzésekhez. A regionális támogatások nem egészen felét az 1975-ben létrehozott Európai
Regionális Fejlesztési Alap tartalmazta. Ebből az 1. és a 2. célkitűzésbe tartozó fejlesztési
programok kaptak támogatást. Az 1958 óta létező Európai Szociális Alap szintén az 1. és a 2.
célkitűzés alá tartozó képzési és szociális projekteket finanszírozta. Az 1962-ben életre hívott
Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap orientációs szekciója az agrárszféra
strukturális átalakítását támogatta. Végül a Maastrichti Szerződés által 1993-ban felállított Ha-
lászati Orientációs Pénzügyi Eszköz a mezőgazdasági és halászati struktúrák fejlesztéséhez
törzsanyag
járult hozzá.
407
A Strukturális Alapok bő 5%-át kitevő ún. közösségei kezdeményezések a több tagországot

vagy régiót is érintő problémákra kívánták a Közösség anyagi forrásait összpontosítani.
Az Interreg a határon átnyúló vagy transzregionális együttműködéseket támogatta; az

URBAN innovációs fejlesztéseket ösztönözött a strukturális nehézségekkel küzdő városokban;
a Leader a vidékfejlesztés terén finanszírozott innovációs stratégiákat; az EQUAL pedig a
munkaerőpiacon jelentkező diszkriminációval szemben kívánta fölvenni a küzdelmet.
A monetáris unióra való fölkészülés jegyében 1993-ban a Maastrichti Szerződés a regionális

politika egy új eszközét hozta létre: a Kohéziós Alapot. Mivel a Stabilitási és Növekedési Pak-
tum szigorú költségvetési fegyelmet követel a monetáris unió tagjaitól, ezért a Kohéziós Alap
olyan – elsősorban környezetvédelmi, ill. közlekedési infrastrukturális – nagyprojekteket finan-
szíroz, amelyek megvalósítására egyébként e fiskális fegyelem keretei között nem nyílna lehető-
ség. A Kohéziós Alapból azok a tagországok részesedhetnek, amelyek GDP-je nem éri el az EU
GDP-átlagának 90 százalékát. 2004-ig Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország tar-
toztak ebbe a körbe.
Az EU keleti irányú kibővítése jelentős kihívás elé állította a közösségi regionális politikát.
Tudható volt, hogy a tizenkét új tagország belépésének következtében az Unión belüli gazdasági
különbségek a duplájukra nőnek. Az uniós tagságra való fölkészülést, ill. a közösségi regionális
politikába való becsatlakozást elősegítendő az EU a 2000-2006-os költségvetésében ún. Elő-
csatlakozási Alapokat különített el. A gazdasági és szociális fejlesztéseket támogató – s már
1989 óta létező – Phare Program mellett létrehozta a környezetvédelmi és infrastrukturális be-
ruházásokat támogató ISPA-t, valamint a mezőgazdasági és vidékfejlesztési projekteket finan-
szírozó Sapard Programot. A tizenkét tagjelölt ország valamivel több mint 3 milliárd eurón
osztozott évente. Az Előcsatlakozási Alapokra való jogosultságuk a csatlakozásuk pillanatában
természetszerűleg megszűnt. Megnyíltak viszont számukra a Strukturális Alapok jóval bővebb
forrásai. A 2004-ben, ill. 2007-ben csatlakozó új tagországok mind a Strukturális Alapok ked-
vezményezetteivé váltak. Magyarország a 2004-2006-os időszakban kb. 3 milliárd eurónyi
forráshoz jutott az EU regionális támogatásaiból.
5. számú táblázat: Strukturális támogatások Magyarországnak1
Strukturális támogatások Magyarországnak, 2004-2006

(Millió euró, 2006-os árakon)
1. Célkitűzés INTERREG EQUAL Kohéziós Alap Összesen
1995,72 68,68 30,29 1112,67 3207,36
2 1.4.2.6 Az EU 2007-2013-as pénzügyi perspektívája és a regionális politika

3 prioritásai
4
5
2006. május 17-én, a költségvetési fegyelemről szóló intézményközi megállapodás aláírásával,
az Európai Parlament, a Tanács, valamint a Bizottság hivatalosan is elfogadták az EU 2007-
2013-as pénzügyi perspektíváját. A hét évre mintegy 864 milliárd eurót elkülönítő költségvetési
csomagból 382 milliárd euró (43 százalék) jut a regionális politika céljaira. (A Közös Agrárpoli-
tika, ill. a vidékfejlesztés kiadásaira a költségvetés további 371 milliárd eurót irányoz elő.)
2007. január 1-jével a strukturális alapok száma négyről kettőre csökkent, így a strukturális
alapok közé az Európai Regionális Fejlesztési Alapot, és az Európai Szociális alapot soroljuk.
Leválasztásra kerültek a közös agrárpolitikához, illetve a közös halászati politikához kapcsolódó
finanszírozási eszközök, és létrejött a közös agrárpolitika, illetve a közös halászati politika kere-
tében működő Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap, valamint az Európai Halászati
törzsanyag
Alap.
1
Forrás: Az európai strukturális alapok (2004-2006) – Magyarország, europa.eu.int
408

Összhangban a Lisszaboni Stratégia törekvésével (azaz hogy az EU 2010-re váljék a világ
legdinamikusabban fejlődő tudásalapú gazdaságává), a 2007-2013-as közösségi regionális poli-
tika három fő célkitűzésre épül, a Tanács 1083/2006/EK rendelet értelmében:
- A „konvergencia” célkitűzés lényege a legkevésbé fejlett régiók és országok felzárkóz-
tatását elősegítő, növekedést előidéző feltételek és tényezők javítása. Ez a célkitűzés
azokra a régiókra vonatkozik, - ennek megfelelően azok a régiók igényelhetnek támoga-
tást - ahol az egy főre eső GDP nem éri el a közösségi átlag 75%-át.
- A „regionális versenyképesség és a foglalkoztatás” célkitűzés Unió többi régiója ver-
senyképességének, valamint foglalkoztatási mutatóját célozná. A célkitűzés támogatá-
sából minden, a konvergencia-célkitűzés által nem érintett térség részesülhetne.
A célkitűzés alapján nyújtott támogatások kettős megközelítésben erősítik a régió ver-
senyképességét és vonzerejét.
• Először is a fejlesztési programok keretében a régiók az innováció, a tudásalapú
társadalom, a vállalkozó szellem, a környezetvédelem valamint azok könnyített
hozzáférhetőségével megelőzhetik és elősegíthetik a gazdasági változást.
• Másodszor pedig a több és jobb minőségű munkahely teremtését szolgáló célki-
tűzés támogatása a munkaerő adaptálásával és a humánerőforrásban eszközölt
beruházásokkal.
- Az „európai területi együttműködés” célja, hogy közös helyi és regionális kezdemé-
nyezések révén tovább erősödjön a határokon átnyúló együttműködés, továbbá az integ-
rált területfejlesztést elősegítő intézkedések révén a transznacionális és interregionális
együttműködés, valamint a tapasztalatcsere.
A konvergencia-célkitűzés esetében Magyarország hét régiója közül hat ebbe a kategóriába

esik. A kivételt a közép-magyarországi régió képezi, amelynek GDP-je a 2003-as bázisévben a
megfelelő uniós mutató 89,7 százalékát tette ki. A versenyképesség-célkitűzés alapján ugyanak-
kor ez a régió is jogosult átmeneti és egyedi alapon nyújtott (ún. phasing-in) támogatásra. Ösz-
szességében Magyarország, amelynek GDP-je 2003-ban az uniós átlag 54,9 százalékára rúgott,
22,4 milliárd eurónyi regionális támogatásra számíthat 2007 és 2013 között.
6. számú táblázat: Regionális támogatások a költségvetésben2
Regionális támogatások a 2007-2013-as költségvetésben

(Millió euró, 2006-os árakon)
Európai Összesen
Regionális versenyképesség
Konvergencia területi
és foglalkoztatás
együttműködés
Kohéziós
Konvergencia Phasing-out Phasing-in Versenyképesség
Alap 1
69 578 199 322 13 955 11409 43 556 8 723 347 410 2
8 642 14 248 2031 386 25 307
3
5
1.4.2.7 A fontosabb közösségi tevékenységek céljai
Foglalkoztatás és szociálpolitika
Az EU közös szociális értékek alapján működik. Bár a szociális segélyek és a társadalombiz-
tosítás finanszírozása mind a mai napig a tagállamok hatásköre maradt, az EU tevékenysége
révén közös elveket és szabályokat fogadtak el. Ezek célja magas életszínvonal biztosítása, ami
a munkakörülmények javításán át, a társadalombiztosítási jogok bővítésén keresztül, széles szo-
ciálpolitikai területeket foglal magába.
törzsanyag
2
Forrás: Inforegio, Factsheet, Európai Unió, 2006 október
409
A tagállamok ma már koordinált foglalkoztatáspolitika keretében közös irányvonalak mentén

küzdenek a munkanélküliség ellen is; erőfeszítéseikhez – elsősorban képzési programok támo-
gatásával – közösségi források (pl. Európai Szociális Alap) is hozzájárulnak.
A foglalkoztatási irányvonalak négy pillére épülnek: a foglalkoztatási képesség javítására, a
vállalkozásösztönzés javítására, a vállalkozások és alkalmazottaik alkalmazkodóképességének
fejlesztésére, az egyenlő esélyek feltételeinek megerősítésére.
Az esélyegyenlőség keretében közös kezdeményezések, programok segítik elő a nehezebb, il-
letve hátrányosabb helyzetű csoportok beilleszkedését, számukra a többiekkel azonos lehetősé-
gek megteremtését. Az egyik kiemelkedő cél a nők esélyegyenlőségének biztosítása.
Környezetvédelem
Az EU összehangolt környezetvédelmi politikát folytat. Célja a fenntartható fejlődés elvére
építve a környezet minőségének megőrzése, védelme és javítása, ezen keresztül az emberi
egészség védelme. Az EU alapelve, hogy a környezetvédelem szempontjait minden más politi-
kába (pl. közlekedés, ipar, energia) be kell építeni. Emellett (az orvoslással szemben) a megelő-
zés elve, a környezeti károk forrásuknál történő helyreállításának elve, a szennyező fizet elve,
valamint az elővigyázatosság elve (még a kár kialakulása előtt be kell avatkozni) határozzák
meg az EU környezetvédelmi politikáját. A közösségi fellépés fő feladata, hogy keretet adjon a
tagállamok környezetvédelmi tevékenységének. Ennek érdekében az EU közösségi jogszabá-
lyokat és közösségi akcióprogramokat fogad el, és finanszírozási eszközöket is biztosít a közös
célok megvalósítására. Az EU a környezeti határértékek és termékszabványok részletes szabá-
lyozását hozta létre, közösségi szinten immár mintegy 400 környezetvédelmi jogszabály (zömé-
ben irányelv) született, amelyek nagy része környezeti határértékek és termékszabványok meg-
határozására vonatkozik. A környezetvédelmi célokat pénzügyi források is segítik, különösen a
kevésbé fejlett tagállamok számíthatnak jelentős EU-támogatásokra környezetvédelmi beruhá-
zásaik során.
Fogyasztóvédelem
A fogyasztóvédelem az egységes piac tökéletesítésének egyik alapeleme, és emiatt e területen
igen kiterjedt közösségi jog jött létre. A közösségi fogyasztóvédelmi jogszabályok egyaránt
tartalmaznak szektorspecifikus és horizontális érvényű rendelkezéseket. Az EU megköveteli a
fogyasztói érdekek magas szintű védelmét. A polgárok termékekről és szolgáltatásokról való
tisztességes tájékoztatása, egészséges és biztonságos termékekkel való ellátása minden termelő
és szolgáltató számára kötelező. A fogyasztók gazdasági érdekei, egészségük és biztonságuk
elsőbbséget élvez a termelők hasznával szemben, ezért az EU részletes szabályozást dolgozott
ki a különféle termékcsoportokra (pl. élelmiszerekre, gyermekjátékokra, kozmetikumokra) vo-
natkozó biztonsági és minőségi előírásokra. Az EU tiltja továbbá a tisztességtelen reklám for-
máit is.
1
2
Iparpolitika
3
A közösségi iparpolitika alapvető feladata az európai ipar versenyképességéhez szükséges
4
feltételek biztosítása. Ennek megfelelően az iparpolitika olyan elsősorban horizontális szabályo-
5 zások, programok elfogadását és megvalósítását célozza, amelyek az ipar strukturális változá-
sokhoz való hozzáigazításának felgyorsítását, vállalkozásbarát környezet (különös tekintettel a
kis- és középvállalatokra) kialakításának bátorítását, a vállalkozások közötti együttműködéshez
kedvező feltételeket teremtő környezet kialakításának ösztönzését; valamint az innovációs, kuta-
tás-fejlesztési lehetőségek jobb kihasználását célozzák.
Energiapolitika
A közösségi energiapolitika központi céljai: a versenyképesség fenntartása, az energiaellátás
biztonságának megőrzése, valamint a környezet védelme. Az EU központi feladatai közé tarto-
zik továbbá az egységes energiapiac megteremtése, amelynek fontos eleme az energiapiaci libe-
törzsanyag
ralizáció, mivel a legfontosabb energiapiaci ágazatok terén továbbra sem érvényesülnek a szol-
gáltatások szabad áramlásának feltételei.
410

Kutatás-fejlesztés
A közösségi kutatás-fejlesztési politika többéves keretprogramok révén valósul meg, amelyek
az elérendő tudományos és technikai célokat határozzák meg, és ezek eléréséhez pénzügyi for-
rásokat is biztosítanak. A keretprogramok költségvetését közösségi, illetve tagállami források
biztosítják. A keretprogramon belül részprogramokat indítanak, ilyen az információs technoló-
giákkal foglalkozó ESPRIT, a fejlett kommunikációs technológiákat érintő RACE, a feldolgo-
zóipar technikai kutatásaira irányuló BRITE és a biotechnológiára vonatkozó BRIDGE.
A közösségi költségvetésben elfoglalt arányát figyelembe véve a kutatás-fejlesztés az EU
egyik meghatározó közösségi politikája.
Oktatás
Az oktatáspolitika terén a Közösség kiegészítő és támogató intézkedéseket vihet véghez,
azonban a tagállamok megőrzik felelősségüket a tananyag összeállítását és az oktatási rendszer
működtetését illetően. A Közösség ösztönző intézkedései nem érinthetik a tagállamok szabályo-
zásának, jogrendszerének harmonizálását sem, a tagállamok lényegében teljes egészében meg-
őrizték döntési önállóságukat ezen a területen. Az EU pedig kiegészítő közösségi programokkal
támogatja, hogy az Unió fiataljai versenyképes tudásra tegyenek szert. A SOCRATES program
ösztönzi a diákok külföldi tanulását, a diákok és a tanárok utazását, a nyelvek oktatását, az in-
formáció és tapasztalatcserét. A LEONARDO program feladata a szakképzési együttműködés
fejlesztése mindenekelőtt az EU versenyképességének növelése, az információs társadalom
kiépítése érdekében. A YOUTH program az oktatáson kívüli ifjúságpolitikát fogja át.
Kultúra
Az EU nem akar kulturális olvasztótégely lenni. Kiemelkedő értékének éppen a kultúrák,
identitások különbözőségét, sokszínűségét tartja. Az EU ezért arra törekszik, hogy egyrészt
segítse a tagországok kulturális értékeinek egymással való megismertetését, másrészt biztosítsa
az eltérő kultúrák és értékeik megőrzését. A kulturális politika ezért nem érinti a tagállamok
szabályozásának, jogrendszerének harmonizálását, csupán közösségi programok, kezdeménye-
zések indítására korlátozódik. A CULTURE 2000 program célja a zene, az irodalom, és a kép-
zőművészet területén a művészeti tevékenység támogatása, a kultúra piacának szélesítése, vala-
mint a kulturális örökség megőrzése, helyreállítása. A MEDIA program az audiovizuális termé-
kek piacán nyújt támogatást az európai filmek, műsorok alkotóinak, gyártóinak, terjesztőinek.
1.4.3 A második pillér kül- és biztonságpolitikája
A Közösségek megalakulásakor még nem volt szó arról, hogy az integráció külpolitikai célú
1
is lenne. A gazdasági együttműködés sikerén felbuzdulva azonban hamar felismerést nyert,
2
hogy a világgazdasági „óriássá” fejlődő EK nem maradhat politikailag „törpe”. A közös külpoli-
tikai fellépést szolgálta az 1970-ben megindult Európai Politikai Együttműködés (European 3
Political Cooperation – EPC), amely a nemzeti külpolitikák összehangolására irányult abból a 4
célból, hogy a tagállamok kormányközi alapon közös álláspontot alakítsanak ki, s lehetőleg 5
együtt is lépjenek fel. Az EPC ugyanakkor - bár több gyakorlati eredménnyel járt - nem tudta
biztosítani, hogy a tagállamok mindig közös álláspontot képviseljenek.
A tagállamok külpolitikáját az 1992-es Maastrichti Szerződés helyezte új alapokra, miután az

Európai Unió második pillérévé tette az ún. közös kül- és biztonságpolitikát (Common Foreign
and Security Policy – CFSP), amely a közösségi pillértől eltérő, tisztán kormányközi alapú
együttműködésként jött létre. A CFSP működési elvei szerint a tagállamok minden általános
jelentőségű kül- és biztonságpolitikai kérdésről tájékoztatják egymást, és egyeztetik magatartá-
sukat. A Maastrichti Szerződés két jogforrást vezetett be a közös kül- és biztonságpolitika gya-
korlati működtetéséhez, a közös állásfoglalást és a közös akciót. Ezek elfogadásáról a Szerző-
törzsanyag
dés értelmében a tagállamoknak konszenzussal kellett döntést hozni. A Maastrichti Szerződés

előrelépett a védelempolitika területén is, miután a védelmi-biztonsági szervezetként működő
Nyugat-Európai Uniót (NYEU) (Western European Union – WEU) az EU fejlődésének integ-
ráns részeként határozta meg, rámutatva a két szervezet közelítésének szükségességére.
411
A második pillér első éveinek működéséről ugyanakkor aligha lehetett elmondani, hogy létre-
jött volna „valódi” közös külpolitika. A közös fellépés több esetben is kudarcot vallott, s külö-
nösen a Jugoszláviával kapcsolatos tétlenség, az egységes álláspont kialakításának hiánya
nyomja rá bélyegét a kilencvenes évtized első felére. Ebben az időszakban Európa nem volt
képes mindig „egyetlen hangon” megszólalni, miután nem volt olyan intézménye, személye, aki
egymagában kompetensen képviselte volna az európai álláspontot, ráadásul a közös álláspontok
megszületését akadályozta a kötelező konszenzus igénye is.
Az 1997-ben aláírt Amszterdami Szerződés ezért a hatékonyabb közös külpolitikai megjele-

nés megteremtése érdekében hozzányúlt a második pillér döntéshozatali és jogforrási rendjéhez.
Új jogforrásként bevezette az alapelveket, iránymutatásokat lefektető ún. közös stratégiákat,
amelyek egy adott országra, régióra, külpolitikai területre vonatkozó, követendő politikai irány-
vonalakat határozzák meg.
A közös külpolitikai cselekvés eredményességét igyekezett növelni a Szerződés által beveze-
tett konstruktív tartózkodás intézménye is. Ez lehetővé teszi, hogyha egy tagállam valamilyen
okból kifolyólag nem akar részt venni egy közös akcióban, de nem akarja azt megakadályozni
sem, akkor tartózkodásával nem gátolja meg a többiek számára a közös cselekvést, miközben
neki sem kell ahhoz csatlakoznia. A közös európai külpolitikai hang és arculat egységesebb és
markánsabb megjelenítése érdekében az Amszterdami Szerződés bevezette a magas rangú kül-
és biztonságpolitikai képviselői (High Representative for CFSP) posztot, amelyet a Tanács
főtitkára tölt be.
Az Amszterdami Szerződést követően is napirenden maradt ugyanakkor a közös kül- és biztonságpoliti-
ka további, mindenekelőtt védelmi, katonai oldalról történő megerősítésének szükségessége. Az 1999.
június 3-4-i kölni csúcson az EU-tagállamok úgy határoztak, hogy az Európai Unió létrehozza az ún.
európai biztonság- és védelempolitikát (European Security and Defence Policy – ESDP), amelynek kere-
tében átveszi, és a gyakorlatban is kiépíti a Nyugat-Európai Unió hatáskörébe tartozó (de a gyakorlatban
nem működő) válságkezelési feladatait, amelyek a következők: humanitárius és mentési feladatok; béke-
fenntartás; harcoló alakulatok bevetése válságkezelés céljából, beleértve a béketeremtést is.
A tagállamok az 1999. december 10-11. helsinki csúcson próbálták meg konkrét feladatok formájában
meghatározni a Kölnben megfogalmazott elképzeléseket. A helsinki csúcson hozott döntés szerint a tagál-
lamoknak 2003-ra képesnek kell lenniük egy, a szükséges parancsnoki, logisztikai, hírszerzési kapacitá-
sokkal rendelkező, 50-60.000 fős, a válságkezelési feladatok teljes skáláját kezelni tudó, ún. gyorsreagá-
lású katonai erő felállítására, amely 60 napon belül telepíthető, és legalább egy éven keresztül fenntart-
ható. A tagállamok megerősítették ugyanakkor, hogy a cél nem egy európai hadsereg, hanem egy válság-
kezelésre alkalmas, szükség esetén bevethető többnemzetiségű haderő létrehozása. Ezt követően a tagál-
lamok fölajánlási konferenciákat rendeztek a szükséges személyi állomány (2000. november), ill. a szük-
séges felszerelés (2001. november) biztosításának érdekében. Hamarosan az EU történetének első katonai
akciójára is sor került: 2003 áprilisában az EU átvette a korábbi jugoszláv tagköztársaságban, Macedó-
niában a békefenntartás feladatait a NATO-tól. 2004 decemberétől pedig már Bosznia-Hercegoviában is
1 az unió békefenntartó erőinek, az EUFOR-nak egy 7.000 fős egysége biztosítja a békét.
2
A helsinki döntés értelmében új intézményeket is felállítottak a Tanácson belül a második pil-
3
lér működtetésére.
4
5
Politikai és Biztonsági Bizottság
Nagyköveti szintű testület, amely az Általános Ügyek Tanácsa fennhatósága alá tartozik, és
politikai, valamint stratégiai irányítást végez a CFSP és az ESDP teljes területén, folyamatos
politikai párbeszédet biztosít a tagállamok között, ajánlásokat tesz az Általános Ügyek Tanácsa
számára, továbbá irányítja a Katonai Bizottság munkáját is.
Katonai Bizottság
A vezérkari főnökök katonai képviselőiből álló intézmény, amely javaslatokat terjeszt a Poli-
tikai és Biztonsági Bizottság elé, és katonai tanácsadó szervként működik mellette. A testület
szükség szerint a vezérkari főnökök szintjén is ülésezik.
törzsanyag
412

Katonai Törzs
Katonai szakértőkből álló testület, amely a válságkezelő akciók katonai tervezéséért, helyzet-
elemzéséért, levezényléséért felelős. Feladatait a Katonai Bizottság irányítása szerint végzi.
1.4.4 A bel- és igazságügyek és a harmadik pillér rendőrségi és bűnügyi

együttműködése
Bel- és igazságügyi együttműködésről az Európai Közösségek eredeti Szerződései nem ren-

delkeztek, ehhez szükséges jogi alapot nem tartalmaztak. Az EK fő céljából, a közös (egységes)
piac működtetéséből azonban már levezethető volt az erre vonatkozó törekvés.
Az egységes piac egyik feltétele ugyanis a személyek szabad, korlátozások nélküli mozgása a
tagállamok között.
Ez az alapelv azonban számos biztonsági kockázatot is felvet, ami miatt megvalósítása elkép-
zelhetetlen a bel- és igazságügyi szervek együttműködése nélkül. A határok és határellenőrzés
nélküli egységes piac kialakításának igénye logikusan vetette fel az igényt, hogy a tagállamok
intézményesítsék együttműködésüket a bel- és igazságügyek terén is. Ezt erősítette az a felisme-
rés is, hogy a globalizáció korában a tagállamok belső biztonságát egyre jobban veszélyeztető
illegális migráció, szervezett bűnözés, terrorizmus jelenségei ellen igazán csak közös fellépéssel
lehet sikereket elérni.
Mindezek alapján határozták el a tagállamok az 1992-ben aláírt Maastrichti Szerződés kidol-
gozásakor, hogy a bel- és igazságügyi együttműködést az EU egyik elemévé teszik. Mivel
azonban ez a terület mélyen érinti a tagállamok nemzeti szuverenitását, ezért nem kívánták a
közösségi intézmények hatáskörébe utalni, hanem meghagyták saját fennhatóságuk alatt, és csak
kormányközi szintű együttműködést határoztak el.
Ennek eredményeként jött létre a bel- és igazságügyi együttműködés, az EU harmadik pillére,

függetlenül a közösségi ügyektől, az első pillértől, illetve a szintén kormányközi alapon működő
második pillértől, a közös kül- és biztonságpolitikai együttműködéstől.
Az 1992-ben aláírt Maastrichti Szerződés által létrehozott bel- és igazságügyi együttműködés

körébe az alábbi területek kerültek: menekültügyi politika; tagállamok külső határainak ellenőr-
zése; bevándorlási politika és harmadik országok (nem-tagállamok) állampolgáraival kapcsola-
tos kérdések (ezen személyek belépése, kilépése, tagállamokon belüli forgalma, tartózkodása,
bevándorlása, letelepedése, családegyesítése, munkavállalása); kábítószer elleni küzdelem;
nemzetközi csalások elleni küzdelem; igazságügyi együttműködés a polgári jog területén; igaz-
ságügyi együttműködés a büntetőjog területén; vámügyi együttműködés; rendőrségi együttmű- 1
ködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi bűnözés egyéb formái ellen, 2
illetve ezek megelőzése céljából. 3
4
Az 1999. május 1-jén életbe lépett Amszterdami Szerződés új alapra helyezte az Unió bel- és
5
igazságügyi együttműködését, mivel három jelentős mértékű változtatást eszközölt:
1 A bel- és igazságügyi kérdések nagy részét (menekültügyi és bevándorlási politika, külső és
belső határellenőrzés, igazságügyi együttműködés polgári jogi ügyekben) közösségiesítette,
azaz a közösségi intézmények hatáskörébe utalva átemelte az első pillérbe. A Szerződés öt-
éves átmeneti periódust írt elő az egységes közösségi jog kidolgozására ezeken a területe-
ken. Ennek megfelelően a Szerződés életbe lépésétől az ötéves időszak végéig létre kell
hozni az egységes határellenőrzési eljárást, egységes vízumkiadási eljárást, meg kell alkotni
a menekültügy és a bevándorlási politika közösségi joganyagát, illetve a harmadik országok
állampolgárai számára a belépés és tartózkodás egységes feltételeit.
2 Az eredetileg az EU keretein kívül megszületett Schengeni Egyezményt és a schengeni
acquist az Amszterdami Szerződés az Unió intézményi keretébe helyezte, a közösségi jog-
törzsanyag
anyag részévé tette. Ezáltal az EU-hoz csatlakozni kívánó államoknak is el kell azt fogadni-
uk.
413
3 Az egyes területek első pillérbe emelésével a harmadik pillér az Amszterdami Szerződés

életbe lépésével már csak a rendőrségi és bűnügyi együttműködés területeit foglalja ma-
gába. A szűkített harmadik pillér sem maradt azonban érintetlenül. A „szabadság, biztonság
és igazság” területének meghirdetésével a bűnözés elleni küzdelem területén folytatott ko-
operáció az Amszterdami Szerződés hatására hangsúlyosabb szerepet kapott. A prioritási te-
rületek közé tartozik a szervezett bűnözés, a terrorizmus, az ember-, a gyermek-, a kábító-
szer- és fegyverkereskedelem, a csalás és a korrupció elleni küzdelem. Ezek érdekében a
Szerződés szorgalmazta a hágai székhellyel létrehozott európai bűnügyi rendőrségi együtt-
működési szervezet, az Europol szerepének megerősítését. Az Amszterdami Szerződés új
jogforrási rendet is bevezetett a leszűkített harmadik pillérben. Ezek szerint közös álláspon-
tokat, kerethatározatokat, határozatokat és egyezményeket lehet elfogadni a harmadik
pillér területein.
2 Az EU költségvetése
1988 óta az EU költségvetését egy többéves „pénzügyi perspektíva” részeként fogadja el a
Tanács és az Európai Parlament. Ezek a pénzügyi csomagok hét éves időszakokra határozzák
meg az EU fő kiadási előirányzatait, az összköltségvetésnek a tagállamok GNP-jéhez viszonyí-
tott plafonértékeit, valamint a bevételek szerkezetét. Az EU éves költségvetése e többéves pénz-
ügyi keret részeként az ún. költségvetési eljárás során kerül elfogadásra.
2.1 Alapelvek
A 2002-es Pénzügyi Rendelet nyolc költségvetési alapelvet határoz meg:
1. A teljesség és akkurátusság elve: az EU-nak csak egyetlen költségvetése lehet,

amelyben valamennyi a közös költségvetést érintő kiadást és bevételt föl kell tüntetni.
2. Az éves jelleg elve: a kiadásokat és bevételeket évente kell tervezni és elfogadni.
3. Az egyensúly elve: a bevételeknek mindig fedezniük kell a kiadásokat. Hiány nem ter-
vezhető; a bevételeknek és kiadásoknak egyensúlyban kell lenniük.
4. Az elszámolási egység elve: a közösségi költségvetés tervezésének és végrehajtásának
elszámolási egysége az euró.
5. A globális fedezet elve: meghatározott költségvetési bevételeket nem lehet meghatáro-
zott kiadások fedezésére fordítani. Valamennyi bevétel finanszírozza az összes kiadást.
6. A specifikáció elve: valamennyi kiadási tételnek mellé kell rendelni egy meghatározott
célt.
1
7. A megbízható pénzügyi menedzsment elve: a pénzügyi menedzsmentnek gazdasá-
2
gosnak, hatékonynak és hatásosnak kell lennie. Az európai intézményeknek – a Bizott-
3
ság útmutatásainak megfelelően – ex ante és ex post értékeléseket kell elvégezniük.
4 8. Az átláthatóság elve: a költségvetés megtervezésének és végrehajtásának, csakúgy
5 mint az elszámolásnak átláthatónak kell lennie. Az átláthatóság biztosításának egyik
mozzanataként az EU minden évben közzéteszi a költségvetését a Közösség Hivatalos
Közlönyében (Official Journal).
2.2 A költségvetés szerkezete
2.2.1 Bevételi előirányzatok

A közösségi költségvetés bevételi előirányzatai az EU fejlődésével együtt növekedtek. 1958-
törzsanyag
tól 1970-ig a közös költségvetést tagállami befizetésekből fedezték. 1970-ben a közös költség-
vetés finanszírozására ún. saját forrásokat vezettek be.
414

A közösségi költségvetésnek 1988 óta négy fő bevételi forrása van:
1. Agrárlefölözések: a közös mezőgazdasági politika részeként a nem uniós országokból
érkező agrártermékekre kivetett terhek, amelyek a közösségi árak és a világpiaci árak ki-
egyenlítését szolgálják. Ide tartozik az ún. „cukorlefölözés”, ami a termelést és a raktáro-
zást terhelő speciális elvonás. 1995-től a bevételeknek ez a fajtája a vámok bevételi tétel-
be – mint mennyiségi vagy érték után fizetendő vám – került át.
2. Vámok: az EU-n kívüli országokból származó importra a Közös Külső Vámtarifa alapján
kivetett elvonások összegét tartalmazza ez a bevételi előirányzat. 2001 óta a beszedett
összegből a tagországok a beszedési költségeik megtérítése címén 25 %-ot visszatarthat-
nak.
3. ÁFA alapú befizetések: az EU által meghatározott ún. harmonizált ÁFA-alap bázisán
(amely nem azonos a tagország által ténylegesen beszedett ÁFA-val) minden tagországra
egységes kulcs alapján kivetett befizetési kötelezettség. A tagállamok a befizetést havon-
ta, az adott költségvetési évre meghatározott összeg arányos részeként teljesítik. Az ÁFA-
alapú befizetések nem haladhatják meg az EU GNP-jének az 1 százalékát.
4. GNP alapú hozzájárulás: a tagországok GNP-je alapján kalkulált befizetés, amely a kö-
zösségi költségvetés tervezett kiadásai és a három másik forrásból befolyt összeg külön-
bözetét fedezi.
Egyéb bevételek
A teljesített bevételek között évről évre szerepel egy speciális tétel ami az egyéb bevételek
előirányzataként szerepel. Ezek a bevételek pontosan nem tervezhetők és jelentőségük is cse-
kély. Ide tartoznak a bírságok, késedelmi kamatok, az előző évek maradványai, illetve az euró-
pai köztisztviselők különböző befizetései. A bevételek alakulását bemutató diagramból látható-
ak azok a változások melyek szükségessé tették a bevételi előirányzatok megváltoztatását.
1. számú diagramm: A bevételek szerkezetének alakulása 1988 és 2006 között
Bevételek
100
90
80
70
Egyéb
60 GNP
%-ban
ÁFA
50
Vám + Agrárlefölözések
1
40
2
30
3
20
4
10 5
0
1 98 8 19 94 1 99 8 20 01 2 00 2 20 04 2 00 6
B ev ételek % -b a n
(ö sszes b evétel = 1 0 0 )
1988 1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
V á m + A grárlefö lö zések 2 8 ,5 1 9 ,6 1 5 ,2 1 6 ,1 17 17 13 13 13 14 14
ÁFA 5 7 ,2 5 1 ,9 4 0 ,3 3 5 ,5 37 35 20 21 10 12 13
GNP 1 0 ,6 2 7 ,5 4 3 ,8 46 46 47 67 66 76 74 73
E gyéb 3 ,7 1 0 ,7 2 ,4 0 1 0 0 1 0 0
Ö sszesen : 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
törzsanyag
Az 1980-as évek második felére az EU finanszírozási válságba került, mivel a vámok és ag-
rárlefölözések részesedése a bevételi forrásokból jelentősen csökkent. Ezzel párhuzamosan az
ÁFA-alapú hozzájárulások aránya megemelkedett.
415
Ez komoly mértékben torzította a tagállami hozzájárulások GNP-hez viszonyított mértékét, és

meglehetősen kedvezőtlen volt mindenekelőtt a szegényebb tagállamok számára. Ráadásul nem
biztosította a közösségi kiadások finanszírozhatóságát sem. Ezért vezették be az ún. GNP-
forrást. Ez a bevételi forrás a másik három tételt olyan mértékben egészíti ki, hogy azok össze-
sen a tagállamok GNP-jének egy adott évre meghatározott arányát tegyék ki. E forrás jelentősé-
ge folyamatosan növekedet: 2006 végén már ez a forrás adta a közösségi költségvetés bevételi
oldalának több mint 70 százalékát.
2.2.2 Kiadási előirányzatok
Az EU kiadási előirányzatai a közösségi kompetenciák kiterjedésével folyamatosan növeked-

tek az 1980-as évek második fele óta. Először az egységes belső piac és a strukturális alapok,
majd a Gazdasági és Monetáris Unió és a Kohéziós Alap létrehozásának programja vezetett a
kiadások emelkedéséhez. Hasonló hatással voltak a közös büdzsére az EU egymást követő bőví-
tései is. E folyamat eredményeként az EU költségvetése 2007-ben meghaladta a 126 milliárd
eurót.
A kiadások összetétele kapcsán elmondható, hogy az 1990-es évek óta a költségvetés legna-
gyobb részét a Közös Agrárpolitikára (kb. 45%), valamint a regionális politikára (kb. 35%) for-
dított összegek tették ki. Nincs ez másképpen a 2007-2013-as pénzügyi perspektívában sem,
amelyet 2005 decemberében fogadott el az Európai Tanács. A 2007-2013-as költségvetési keret
– a fenntartható növekedés és a versenyképesség fokozásának célkitűzései köré épülve – 862
milliárd eurót különít el a közösségi kiadásokra. Ez az EU GNP-jének 1,045%-át jelenti.
A kiadások – szemben a 2000-2006-os keret nyolc fő előirányzatával – hat fő előirányzatra
oszlanak.
Fenntartható növekedés
Az EU legfontosabb prioritásai – összhangban a Lisszaboni Stratégiával – a gazdasági növe-
kedés és a foglalkoztatás előmozdítása. A ’fenntartható növekedés’ kiadásai – a teljes költségve-
tés 44,2%-a – e kettős célrendszerbe illeszkednek, és két fő csoportra bonthatók:
A ”Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért” alfejezet alá tartoznak a kutatás-
fejlesztést, a közlekedési és energiainfrastruktúra-fejlesztést, az innovációt, az oktatást, a szak-
képzést, valamint a szociálpolitikát finanszírozó kiadások. Az összes kiadás 8,6%-a. A „Kohé-
zió a növekedésért és foglalkoztatásért” alfejezet alatti pénzeszközök – elsősorban a Strukturális
és Kohéziós Alapokon keresztül – a hátrányos helyzetű régiókat segítik a globális versenybe
való eredményes bekapcsolódásban. A tagállamok közötti gazdasági konvergenciát, a regioná-
lis növekedést és foglalkoztatást, valamint a területi együttműködéseket előmozdító programok
kaphatnak támogatást e címszó alatt. Az összes kiadás 35,6%-a.
A természeti erőforrások megőrzése és kezelése
1
Az EU a költségvetésének kb. 43,6%-át az agrárpolitika, a fenntartható halászat, valamint a
2
környezetvédelem céljaira fordítja. A ”természeti erőforrások” előirányzat legnagyobb részét –
3
az összköltségvetés 33,6%-át – a Közös Agrárpolitika keretei között megvalósuló közvetlen
4 kifizetések teszik ki. Emellett további 10%-ra rúgnak a vidékfejlesztésre, a halászati politikára,
5 illetve a környezetvédelmi irányelvek végrehajtására fordítható összegek.
Állampolgárság, Szabadság, Biztonság és Igazságosság
Az új harmadik előirányzat – a teljes költségvetés 1%-a – azoknak a területeknek a növekvő
fontosságát tükrözi, amelyekre az EU kompetenciái a legutóbbi szerződésmódosítások során
(Amszterdam, Nizza) terjedtek ki. Az előirányzat két alfejezetre oszlik:
A ”Szabadság, Biztonság és Igazságosság” alfejezet alatt az alapvető emberi jogok, az igazság-
ügyi együttműködés, a határvédelem, illetve a bevándorlás- és menekültpolitika feladatai kerül-
nek finanszírozásra (0,6%).
Az ”Állampolgárság ” alfejezet a közegészségügyet, a fogyasztóvédelmet, a kultúrát, az okta-
tást, illetve a fiatalságot érintő közösségi politikák és programok, valamint az EU kommuniká-
ciós tevékenysége számára különít el forrásokat (0,4%).
törzsanyag
416

Az EU mint globális partner
Ez az előirányzat biztosít fedezetet az EU tevékenységére a külső határokon túl. Ide tartoznak
az előcsatlakozási alapok, az európai szomszédsági politika, a fejlődő országokkal való együtt-
működések, a humanitárius akciók és segélyek, valamint a közös kül- és biztonságpolitika ki-
adásai. Ezek az összköltségvetés 5,4%-át teszik ki.
Adminisztratív kiadások
Az EU működési költségei tartoznak ebbe az előirányzatba: így valamennyi uniós intézmény
személyi- és fenntartási kiadásai, a „leszerelt” eurokratáknak fizetett nyugdíjak, és az Európai
Iskolák működtetési költségei; az összes kiadások 5,7%-a.
Kompenzációk
Ez egy ideiglenes előirányzat: a bolgár és a román csatlakozási szerződésekből fakadó kom-
penzációs költségek finanszírozását szolgálja, a teljes költségvetés 0,1%-áig terjedő mértékben.
2.3 Az éves költségvetési eljárás

Az EU – mint láttuk – hosszabbtávú költségvetési periódusokban működik: az Európai Tanács
hét évre előre konszenzussal fogadja el a költségvetés főbb kiadási és bevételi sarokszámait. Ez
a hét éves költségvetési programcsomag keretül szolgál az éves költségvetések elkészítéséhez.
Az éves költségvetés tervezetét a Bizottság készíti el, és a Tanács, illetve a Parlament közös
döntése esetén kerül elfogadásra.
1) A Bizottság minden évben a költségvetési programcsomag keretszámai alapján elkészíti az
éves költségvetés tervezetét, és azt legkésőbb szeptember 1-ig beterjeszti a Tanácshoz. (A Bi-
zottság a tervezet elkészítése előtt informálisan egyeztet a Tanáccsal és a Parlamenttel is.)
2) A Tanács a költségvetés tervezetéről minősített többséggel dönt, és azt az Európai Parla-
menthez továbbítja legkésőbb október 5-ig.
3) Ha a Parlament a tervezetet 45 napon belül az első olvasat során jóváhagyja, akkor a költség-
vetés elfogadásra kerül. Ez azonban nem jellemző. Ha a tervezet bizonyos elemeivel a Parla-
ment nem ért egyet, akkor a kötelező kiadások tekintetében egyszerű többséggel módosításo-
kat, a nem kötelező kiadásoknál abszolút többséggel változtatásokat szavaz meg, majd ezeket
visszaküldi a Tanácsnak.
(Kötelező kiadások: a közösségi szerződésekből, valamint a másodlagos közösségi jogból
származó kötelezettségek; pl. az agrárkiadások. Nem kötelező kiadások: pl. a strukturális
alapok és egyéb közösségi politikák, a kutatás és műszaki fejlesztés, az oktatás vagy a kultúra
kiadásai. A kötelező kiadások esetében az utolsó szó a Tanácsé, a nem kötelező kiadások ese-
tében a végső döntés a Parlamentté.)
1
4) A Tanács ekkor második olvasatban a kötelező kiadásokra nézve minősített többséggel vég-
2
leges döntést hoz, illetve dönt a nem kötelező kiadások parlamenti változtatásairól is. Ha a
Tanács nem támogatta a Parlament nem kötelező kiadásokra vonatkozó változtatásait, a Ta- 3
nács döntését a Parlament 15 napon belül 3/5-ös többséggel módosíthatja. 4

5) A Tanács második olvasatát követően a Parlament fogadja el a költségvetést decemberi ülés- 5
szakán. A Parlament fontos indokok alapján teljességében is elutasíthatja a költségvetést, és új
tervezet előterjesztésére kérheti fel a Bizottságot. Volt olyan eset 1985-ben és 1988-ban, ami-
kor csak a költségvetési év közepe után sikerült megállapodni. Ilyenkor az előző év költségve-
tését veszik alapul, és havonta az előző év kiadási tételeinek 1/12 részét lehet elkölteni. A
költségvetési programcsomagok bevezetése óta mindazonáltal könnyebbé vált a megegyezés,
és 1988 óta minden évben sikerült időben elfogadni a költségvetést.
törzsanyag
417
7. számú táblázat: Az éves költségvetési eljárás menete
Határidő a
Döntéshozó szervek Feladat
Szerződésben
Parlament, Tanács, Bizottság Előzetes elgondolások, becslések, egyeztetések július
Első költségvetési tervezet előkészítése, a Tanács
Bizottság szeptember 1.
elé terjesztése
Tanács Első olvasat október 5.
Parlament Első olvasat november 19.
Tanács Második olvasat december 4.
Parlament Második olvasat 15 napon belül
Az új költségvetés hatálybalépése január 1.
3 A közösségi jog
3.1 A közösségi jog jellemzői
3.1.1 A közösségi jog létrehozásának okai
Egy kikényszerítő erővel bíró jogrendszer képezi az alapját minden állam működésének. Bár
az Európai Unió távolról sem tekinthető egy államnak, de a tagállamok által ráruházott felada-
tok jellegükben hasonlóak egyes állami feladatokhoz, és ezek végrehajthatósága szükségessé
tette egy önálló jogrendszer létrehozását. Az EU ugyanis nem egy hagyományos értelemben vett
nemzetközi szervezet, amelyben a részvevő államok csupán együttműködnek bizonyos közös
előnyök érdekében, hanem egy olyan szervezet, amelynek tagállamai lemondtak a Közösség
javára egyes jogaikról, azokat – a kapcsolódó feladatokkal (politikák kialakításával és megvaló-
sításával) együtt – átruházták a Közösségre.
A Közösség számára meghatározott célokból és feladatokból következik, hogy azokat kikény-

szerítő erejű jog nélkül nem lehetne megvalósítani. A Közösség létrejöttével – jellegéből faka-
dóan – ezért egyidejűleg olyan jogrendszerre is szükség volt, amely lefekteti a közösségi intéz-
mények és a tagállamok hatásköreit és feladatait, illetve szabályozza a döntéshozatal feltételeit,
továbbá amely rendelkezik a jog egységes értelmezését és alkalmazását biztosító független ha-
tósággal. Ebből a célból született meg a közösségi jog.
A közösségi jog ugyanakkor csak az egyik alkotó elemét képezi a Közösség működésének, a
1
célok elérését – a jog létrehozása mellett – a közös politikák és közösségi tevékenységek folyta-
2
tása biztosítja. A közösségi jog tekinthető az EU működése alapjának, míg a közös politikák,
3 közösségi tevékenységek inkább annak eszközeiül szolgálnak. A közösségi jog és a közösségi
4 szinten folytatott politikák ugyanakkor elválaszthatatlanok egymástól. Aligha lenne ugyanis
5 elképzelhető, hogy a közös politikákat működtetni lehetne egységesen értelmezett közösségi
jogszabályok nélkül. Közös kereskedelmi politika egységes vámjogszabályok, vagy közös ver-
senypolitika az állam támogatások egységes szabályozása nélkül kivitelezhetetlen lenne.
3.1.2 A közösségi jog forrásai
A közösségi jog többféle forrásra épül. Az Európai Unió alapszerződései (az ún. „Szerződé-
sek”), a közösségi intézmények által alkotott jogszabályok, az Európai Bíróság ítéletei, jogér-
telmezési gyakorlata, a Közösségek és a tagállamok által kötött nemzetközi egyezmények, to-
vábbá az általános jogelvek egyaránt a közösségi jog forrásainak tekintendők.
törzsanyag
418

3.1.2.1 Az elsődleges jogforrások: a Szerződések
A közösségi jogforrások között központi szerepet töltenek be az Európai Uniót, illetve a há-
rom Közösséget létrehozó alapítószerződések, illetve ezek módosító szerződései. Az összefog-
lalóan „Szerződések”-nek nevezett jogforrások hozták létre az európai integráció intézmény-
rendszerét és biztosítják az EU működésének alapjait.
A Szerződések mindig a tagállamok közötti ún. kormányközi konferenciák

(Intergovernmental Conference – IGC) eredményeként születnek meg. A kormányközi konfe-
renciák hagyományos diplomáciai tárgyalásoknak tekinthetők, ahol minden állam szuverén
hatalomként jelenik meg. Ebből fakadóan a kormányközi konferenciákon csak teljes összhang-
ban, konszenzussal lehet dönteni. A konferenciák végén megszülető szerződéseket pedig min-
den esetben minden aláíró államnak belső alkotmányos előírásai szerint ratifikálnia kell. A
létrejött szerződés csak az összes aláíró állam ratifikálását követően lép életbe. Nemcsak a Szer-
ződések létrehozása, de azok módosítása is ugyanígy kormányközi konferenciákon, és a tagál-
lamok ratifikálásával zajlik.
A Szerződéseket két ok miatt szokták módosítani, egyrészt tartalmi változtatás (például hatás-
körök bővítése, új feladatok tevékenységek, meghatározása, korábbiak módosítása) céljából,
másrészt új tagállam csatlakozásakor (utóbbi esetben mindenekelőtt a Szerződések területi hatá-
lya és a közösségi intézmények összetétele változik). Mindkét típusú módosítás előkészítése
tehát kormányközi konferencia keretében történik. Az első esetben azon a tagállamok, a máso-
dik esetben (a csatlakozási szerződést előkészítő csatlakozási tárgyalásokon) a tagállamok, illet-
ve a csatlakozó állam vesznek részt. A módosító szerződéseket létrehozó kormányközi konfe-
renciák jogi értelemben az EU intézményi keretein kívül folynak, mivel egyrészt arról szólnak,
hogy szuverén államok, hogyan ruházzák át szuverenitásuk egy részét az EU-ra, másrészt a
tagállamok, mint kizárólagos jogalkotók arról tárgyalnak, hogy hogyan működjön a jövőben az
Unió, amelynek szuverenitásuk egy részét átengedik.
A Maastrichti Szerződés által létrehozott Európai Unió négy szerződés alapján funkcionált. E négy
alapító szerződés közül három, az Európai Közösség (EK) (korábban Európai Gazdasági Közösség), az
Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK), valamint az Európai Atomenergia Közösség (Euratom) szer-
ződései, továbbá az Európai Uniós Szerződés. A négy szerződést összefoglalóan „Szerződések”-nek
[Treaties] nevezik az EU-szakzsargonban. A „Szerződés” [Treaty] fogalma ezzel szemben mindig a négy
szerződés valamelyikét jelenti. Tehát, ha a „Szerződés” fogalmat használjuk, akkor vagy az EU Szerző-
désre, vagy az EK Szerződésre, vagy az ESZAK Szerződésre, vagy az Euratom Szerződés egyikére gondo-
lunk. Mindig a szövegkörnyezetből következik, hogy a négy közül éppen melyikre. Világos megjelölés
hiányában ugyanakkor mindig az EK Szerződésről van szó. Az Európai Alkotmány Szerződés – amennyi-
ben a tagállamok 2006. november 1-ig ratifikálták volna – valamennyi szerződést integrálta volna és jogi
értelemben a helyükbe lépne.” Erre azonban mint tudjuk nem került sor, így maradt a jelenlegi viszonylag 1
bonyolult szerződési rendszer. Az, amelyik a Nizzai Szerződés hatályba lépésével állt elő. 2
3
A Szerződés fogalmának meghatározását bonyolítja, hogy a négy szerződést többször módosították.
4
Eredetileg az ESZAK Szerződést 1951. április 18-án Párizsi Szerződésként, az EGK (későbbi EK) Szerző-
dést 1957. március 25-én az egyik Római Szerződésként, az Euratom Szerződést pedig ugyanekkor a má- 5
sik Római Szerződésként hozták létre. Az Európai Uniós Szerződést 1992. február 7-én Maastrichtban
írták alá. Mindegyik alapítószerződést azonban több ízben módosították (például az Egységes Európai
Okmánnyal vagy az Amszterdami Szerződéssel). Az így megszületett módosító szerződések azonban soha-
sem önálló szerződésekként jönnek létre, azokat csak aláírásuk miatt kezelik egy egységként. Az új szerző-
dések ugyanis az első három (a Párizsi, illetve a két Római), valamint a negyedik (a Maastrichti Európai
Uniós) alapítószerződés módosításait, kiegészítéseit, s nem azok mellett párhuzamosan érvényben lévő
szerződéseket jelentenek. Az új szerződések mindig felülírják a régieket. Így például az Amszterdami Szer-
ződés nem egy önálló életet élő szerződés, hanem az EK és az EU Szerződésekkel kapcsolatos módosítá-
sokat tartalmazó szerződés. Az Amszterdami Szerződés rendelkezéseit beépítették az EK Szerződésbe és az
EU Szerződésbe, azaz nem az Amszterdami Szerződés van érvényben, hanem az általa módosított EK
Szerződés és EU Szerződés. Ilyen értelemben maga a „Szerződés”, illetve a „Szerződések” fogalmai is
törzsanyag
mindig a régebbi szerződések új szerződés szerinti módosított változatait, azaz az éppen érvényben lévő
rendelkezéseket jelentik.
419
Meg kell jegyezni, hogy a Maastrichti Szerződés speciális helyet foglal el a módosító szerződések kö-
zött, ugyanis egyszerre tekinthető alapítószerződésnek (mivel létrehozta az Európai Uniós Szerződést), és
módosító szerződésnek (mivel változtatott, kiegészítéseket eszközölt a közösségi szerződéseken, számos
rendelkezés mellett például az Európai Gazdasági Közösséget átnevezte Európai Közösséggé).
Az Amszterdami Szerződés óta – a Szerződések áttekinthetősége miatt – azokat összefoglalóan Konszo-

lidált Szerződésekként jelentetik meg. Ezek szerint az Európai Uniós Szerződés egyfajta keretet ad a Szer-
ződések közötti kapcsolatnak. Az Európai Unió egészére, valamint a második és harmadik pillérre vonat-
kozó rendelkezéseket tartalmazza az Európai Uniós Szerződés, amelynek három címeként definiálják a
három Közösségre vonatkozó szerződéseket, illetve azok módosításait. Jogi értelemben ugyanakkor a
közösségi szerződések továbbra is önálló szerződésekként funkcionálnak. A 2001. február 26-án aláírt
Nizzai Szerződés – amely szintén egy a módosító szerződések sorában – is megerősíti ezt a tagolódást.
A Szerződések jellegét mind a mai napig a Párizsi és a két Római Szerződésben lefektetett
szisztéma jellemzi. Ezek közül a legfontosabb szerződés, az EGK-t létrehozó Római Szerződés
fő célja az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő és a tőke szabad mozgásának és ezek közös pia-
cának megteremtése volt, ami az ESZAK Szerződésben lefektetett szektorális integrációnak a
gazdaság átfogó rendszerére történő kiterjesztését jelentette. Az EGK elsődleges célja a közös
piac létrehozása volt, ugyanakkor maga a Szerződés nemcsak ezzel kapcsolatos rendelkezéseket
tartalmazott.
A Római Szerződés közös politikák és tevékenységek létrehozásáról is döntött, és gazdasági

és szociális célkitűzéseket is megfogalmazott; jellegzetessége, hogy nem pontos intézkedéseket,
hanem feladatokat és célkitűzéseket határozott meg, amelyek megvalósítását és így a konkrét
intézkedések meghozatalát a Közösség intézményeire bízta.
A Római Szerződés, majd annak módosított változatai sem tartalmaznak teljesen és véglege-
sen az aláírók által egyetértett kötelezettségeket. Inkább egy programköteget fektetnek le, ame-
lyek magukba foglalják politikák későbbi kidolgozásának, az együttműködés elmélyítésének, a
harmonizációnak a lehetőségét.
A programok meghatározása igen változó, némely esetben nagyon konkrét célokat, határidő-
ket megjelölő, más esetekben meglepően általános. Ezért a Római Szerződést, illetve annak
módosított változatait, egyszerűen ún. keretszerződésnek lehet tekinteni, ami azt jelenti, hogy a
szerződő felek – tehát a tagállamok – a megfogalmazott elvek megvalósítását a közösségi in-
tézmények jogalkotó tevékenységére bízzák.
A Szerződések így egyfajta jogi hivatkozási alapot biztosítanak a későbbi közösségi intézmé-
nyek által folytatandó közösségi jogalkotáshoz, amely már a célok konkrét megvalósítását szol-
gálja.
A Szerződéseket, melyek ratifikálásuk után minden tagállam számára kötelező hatállyal lép-
1 nek érvénybe, a Közösségek elsődleges jogalkotásaként szokták értelmezni. Ezzel szemben az
2 egyes Szerződésekben megfogalmazott célok, feladatok, programok, politikák megvalósítását
3 szolgáló, a Szerződésekből adódóan a közösségi intézményekre ruházott származékos jogalko-
4
tást ún. másodlagos jogalkotásként szokás definiálni.
A másodlagos jogalkotás mindig a Szerződéseken alapul, a Szerződések rendelkezéseit igyek-
5
szik végrehajtani a Szerződések által biztosított jogi kereteken belül.
A keretszerződéses struktúra alapján az alapító szerződéseket, ezek módosításait, illetve az

ezekre épülő más kiegészítő szerződéseket elsődleges jogforrásoknak is nevezik, miközben a
rájuk épülő másodlagos jogalkotás eredményeként születő, a közösségi intézmények által alko-
tott jogszabályok az ún. másodlagos jogforrások.
törzsanyag
420

Az elsődleges jogforrások, azaz az alapító szerződések és módosításaik a következők (záró-
jelben előbb az aláírás, majd a hatályba lépés időpontja):
Az ESZAK-ot (más néven Montánuniót) létrehozó Párizsi Szerződés (1951. április 18., 1952.
július 25.);
- Az EGK-t létrehozó Római Szerződés (1957. március 25., 1958. január 1.);
- Az Euratomot létrehozó Római Szerződés (1957. március 25., 1958. január 1.);
- Az EGK, az ESZAK és az Euratom intézményeit összevonó Egyesülési Szerződés
- (1965. április 8., 1967. július 1.);
- Az Egységes Európai Okmány (1986. február 18., 1987. január 1.);
- Az Európai Uniót létrehozó és a közösségi szerződéseket módosító (többek között az
EGK-t EK-ra átnevező) Maastrichti Szerződés (1992. február 7., 1993. november 1.);
- Az Amszterdami Szerződés (1997. október 2., 1999. május 1.);
- A Nizzai Szerződés (2001. február 26., 2003. február 1. );
- Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról, (2004. október 29., a ratifikációs
folyamat felfüggesztve)
- Szintén az elsődleges jogforrások közé tartoznak az EU költségvetési rendszerét szabá-
lyozó, az alapító szerződéseket kiegészítő 1970-ben és 1975-ben elfogadott ún. költség-
vetési szerződések;
- valamint az új tagállamok belépésekor kötött csatlakozási szerződések (1972: Dánia,
Egyesült Királyság, Írország; 1979: Görögország; 1985: Portugália, Spanyolország;
1994: Ausztria, Finnország, Svédország; 2003: Ciprus, Csehország, Észtország, Len-
gyelország, Lettország, Littvánia, Málta, Magyarország, Szlovákia, Szlovénia; 2005:
Bulgária, Románia).
3.1.2.2 A másodlagos jogforrások: a közösségi jogszabályok
Másodlagos jogforrásoknak tekintjük a Szerződésekben lefektetett alapelvek, célok, feladatok

megvalósulását elősegítő, biztosító jogi eszközöket, amelyek a közösségi intézmények jogalkotó
tevékenysége (a közösségi döntéshozatal) nyomán születnek, úgy, ahogy azt az 1.3. fejezetpont
ismertette. A közösségi intézmények jogalkotásának részleteit a Szerződések szabályozzák. A
Szerződések nem csak jogi hivatkozási alapul szolgálnak azáltal, hogy meghatározzák, hogy
milyen területen milyen célok elérése érdekében, milyen szempontok szerint lehet közösségi
jogszabályokat alkotni, de minden egyes területen lefektetik a közösségi jogalkotás eljárásának
menetét (mikor hogyan lehet döntéseket hozni), és azon belül az intézmények szerepét és fel-
adatait is. Az EU másodlagos jogalkotása jelentőségét mutatja, hogy annak keretében a Tanács
egyedül, illetve (az együttdöntési eljárásban) a Tanács és a Parlament közösen évente mintegy
4-500 különböző típusú jogszabályt fogad el, míg a Bizottság a rá delegált végrehajtó intézke-
dések keretében évente további mintegy 1500-2000 végrehajtó típusú jogi normát bocsát ki. 1
2
A közösségi jogforrások fajtáit a Szerződések fektetik le. Ezek alapján a közösségi döntésho- 3
zatal során születhetnek kötelező erejű közösségi jogforrások és nem kötelező jogforrások. A 4
kötelező jogforrásoknak három típusa van: a rendelet, az irányelv és a határozat. Kétféle nem
5
kötelező jogforrás létezik: az ajánlás és a vélemény.
A rendelet (regulation) olyan általános hatályú közösségi jogi norma, ami teljes egészében,
minden tagállamban kötelező és közvetlenül alkalmazandó, azaz a tagállamoktól nem igényli
külön jogszabály kibocsátását, hatályba lépésétől minden további aktus nélkül minden részleté-
ben (ugyanazzal a szöveggel) alkalmazandóvá válik a tagállamok jogrendszerében. Rendeletek-
kel általában egy adott kérdés pontos és részletes szabályozására törekszenek. Rendeleteket a
Tanács, a Tanács és a Parlament közösen (az együttdöntési eljárásban), a Bizottság, valamint az
Európai Központi Bank fogadhat el. A „rendelet” elnevezést az Európai Alkotmány „európai
törvényre” (European law) változtatja.
törzsanyag
421
Az irányelv (directive) olyan közösségi jogszabály, amely az elérendő célokat illetően kötele-
zi a tagállamokat, de a cél megvalósításának formáját, az eljárások és eszközök megválasztását
és saját jogrendszerbe illesztését átengedi a nemzeti hatóságoknak. A rendeletekkel ellentétben
tehát, a tagállamok kötelesek nemzeti jogalkotás útján az irányelvnek megfelelő jogszabályt
kibocsátani meghatározott határidőn belül. A nemzeti jogrendbe illesztés metódusát az egyes
tagállamok saját maguk döntik el, rajtuk múlik, hogy új jogszabályt hoznak-e, vagy egy meglé-
vőt módosítanak, és hogy, milyen nemzeti jogforrást alkalmaznak (törvényt, rendeletet, stb.). A
lényeg az, hogy a nemzeti jogalkotással a kijelölt határidőig elérjék a közösségi irányelv által
megkívánt eredményt. Az irányelvek általában a rendeletekhez képest kevésbé részletezettek,
céljuk, hogy általános elveket határozzanak meg egy adott terület szabályozására. Irányelveket a
Tanács, a Tanács és a Parlament közösen (az együttdöntési eljárásban), továbbá a Bizottság
alkothat. Az „irányelv” elnevezést az Európai Alkotmány „európai kerettörvényre” (European
framework law) változtatja.
A határozat (decision) meghatározott címzettekhez szóló, konkrét ügyekre vonatkozó közös-

ségi jogi aktus, ami teljes egészében kötelezi címzettjeit. A címzett lehet tagállam, de természe-
tes vagy jogi személy is. Határozatokat a Tanács, a Tanács és a Parlament közösen (az együtt-
döntési eljárásban), a Bizottság, továbbá az Európai Központi Bank bocsáthat ki. A határozatok
általában adminisztratív jellegűek, egyéb közösségi jogszabályok végrehajtásával kapcsolatban
alkalmazzák őket (pl. támogatások engedélyezése a közösségi alapokból, bírság kiszabása,
dömpingellenes intézkedés, stb.).
Nem kötelező jogforrásként a közösségi döntéshozatalban lehetőség van ajánlások

(recommendation) és vélemények (opinion) kibocsátására is. Az ajánlás általában a címzettei-
hez egyfajta cselekvési és magatartási elvárásokat fogalmaz meg, míg a vélemény egy álláspon-
tot ad meg, gyakran valakinek a kérésére.
Bár hatályukat tekintve egyik sem kötelező közösségi jogi aktus, a nemzeti bíróságoknak, ha a
közösségi joggal kapcsolatos ügyekben járnak el, ha nem is normaként alkalmazniuk, de figye-
lembe kell venniük az ajánlásokat és véleményeket is. Különösen igaz ez, ha az ajánlások segí-
tik a közösségi jog értelmezését. Tartalmukat az Európai Bíróság is figyelembe szokta venni
ítéleteinél.
3.1.2.3 A közösségi jog egyéb forrásai
A közösségi jog forrásainak tekinthetők azok a nemzetközi egyezmények is, amelyeknek a

Közösség vagy a Közösség is részese (pl. GATT-WTO megállapodások, társulási egyezmé-
nyek). A közösségi jog forrásainak számítanak még a tagállamok közötti egyes szerződések is
1 (de nem tartoznak ide az egy tagállam és egy külső ország közötti nemzetközi egyezmények).
2 Emellett mivel a Közösségek nemzetközi jogalanyisággal is rendelkeznek, bizonyos értelemben
3 a nemzetközi jog általános szabályai (például a nemzetközi szerződéskötésre vagy a mentessé-
4
gekre vonatkozó szabályok) is a közösségi jog forrásainak tekinthetők.
5
Az évtizedek során az Európai Bíróság esetjoga is egyre fontosabb szerepet töltött be a közös-
ségi jog forrásai között. Noha az angolszász tagállamok kivételével, a tagországok nemzeti jo-
gában az esetjog tradicionálisan nem tekinthető meghatározó forrásnak, az EU-ban az Európai
Bíróság joggyakorlata mégis kiemelkedő szereppel bír, mivel a Szerződések nem mindig egyér-
telmű fogalmazása miatt, az Európai Bíróság – ítélkezési és értelmezési gyakorlata során –
mondott ki számos a közösségi joggal kapcsolatos alapelvet (pl. elsőbbség, közvetlen hatály).
Így egyértelműen a közösségi jog forrásai közé sorolható az Európai Bíróság joggyakorlata,
amely ítéleteiből és a közösségi jog értelmezése során kiadott állásfoglalásaiból áll.
A közösségi jog forrásainak számítanak még a jog íratlan szabályai, az ún. általános jogelvek
törzsanyag
is, mivel a Szerződések felhatalmazzák az Európai Bíróságot, hogy biztosítsa a Szerződések

értelmezése és alkalmazása során a jog általános szabályainak betartását. Az Európai Bíróság
így ítélkezési és értelmezési gyakorlatában figyelembe veszi az olyan általános jogelveket, mint
például az arányosság elve, a diszkrimináció tilalma, vagy a jóhiszeműség feltételezése.
422

3.1.2.4 Az acquis communautaire fogalma
Az EU teljes joganyagát és az ahhoz kapcsolódó egyéb elemeket francia kifejezéssel acquis

communautaire-nek, vagy csak egyszerűen acquis-nak, magyarul közösségi (jogi) vívmá-
nyoknak nevezik. Az acquis communautaire normákból és joggyakorlatból áll, magában foglalja
az elsődleges és másodlagos joganyagot, minden olyan jogszabályt, alapelvet, egyezményt,
nyilatkozatot, határozatot, véleményt, célkitűzést és gyakorlatot (beleértve az Európai Bíróság
gyakorlatát), amely a Közösségekre vonatkozik, függetlenül attól, hogy jogilag kötelező-e vagy
sem.
A közösségi vívmányok fogalma leginkább az EU-tagsággal összefüggésben jelenik meg, mi-
vel lényegében azt a jogi és kötelezettségi halmazt foglalja magába, amit egy tagállamnak el
kell fogadnia, figyelembe kell vennie. Éppen ezért az acquis communautaire kulcsfontosságú az
Európai Unióhoz csatlakozni kívánó államok számára, mivel ennek elfogadása, elismerése és
adaptálása jelenti az EU-hoz történő csatlakozás feltételét. Ezért mindig az acquis összetevői
képezik a csatlakozási tárgyalások tematikáját is, a csatlakozási folyamat pedig elsősorban az
acquis átvételéről szól.
3.1.3 A közösségi jog jellege
3.1.3.1 A közösségi jog viszonya a nemzetközi joghoz
Az Európai Közösségek joga olyan új jogrendet hozott létre, amely különbözik mind a nem-
zetközi jogtól, mind az államok belső jogrendjétől.
Bár a közösségi jog eredetileg a nemzetközi joghoz hasonlatosan államok közötti szerződések
eredményeként született, a nemzetközi jogtól számos tekintetben eltér. A nemzetközi joggal
ellentétben – amely elsősorban az államközi viszonyokat szabályozza, és ennek megfelelően
jogalanyai az államok – a közösségi jog a tagállamokra, valamint magán-, illetve jogi szemé-
lyekre egyaránt vonatkozó jogok és kötelezettségek összessége. A közösségi jog a tagállamokat
és azok állampolgárait egyaránt kötelezi.
A közösségi jog másik nagy eltérése a nemzetközi jogtól, hogy szemben ez utóbbival, mely
általában nemzetközi szerződésekre épül, a közösségi jog forrásai között a Szerződések mellett
döntő szereppel bírnak a Közösség saját jogi aktusai, a közösségi intézmények által alkotott
másodlagos jogforrások. A közösségi jog olyan egyedi jogrend, amelynek saját intézményei,
jogalkotási eljárásai és jogforrásai vannak.
A közösségi jog a nemzetközi jogban szokatlanul a tagállamok jogrendjének integráns részévé
vált, amelyet a tagállamok bíróságai is alkalmazni kötelesek.
1
3.1.3.2 A közösségi jog viszonya a tagállamok belső jogrendjéhez 3
4
A közösségi jog elsőbbséget élvez a tagállamok belső nemzeti jogrendszerének szabályaival 5
szemben. Bár ez a tétel a Közösségek alapító szerződéseiben nincs egyértelműen lefektetve, az
Európai Bíróság jogértelmezési tevékenysége folytán (lásd a következő pont alatt) tisztázta a
közösségi jog és a nemzeti jog egymáshoz való viszonyát, s ennek révén előbbi elsőbbsége egy-
értelművé vált. Az elsőbbség azt jelenti, hogy amennyiben a közösségi jog összeütközésben áll
a tagállamok egyes jogszabályaival, akkor a közösségi jogot kell alkalmazni.
A közösségi jog elsőbbségének elve egyben azt is jelenti, hogy az elsőbbég nem csak a koráb-
ban, de az utóbb megszülető nemzeti jogszabályokkal szemben is érvényesül. Így a tagállamok-
nak nincs rá lehetőségük, hogy egy közösségi jogszabályt később belső jogalkotással módosít-
sanak, illetve felülírjanak. A nemzeti jogalkotó a közösségi jogszabályt egyoldalúan nem változ-
tathatja meg, és nem hatálytalaníthatja.
törzsanyag
A közösségi jog elsőbbséget élvez a nemzeti jogszabállyal szemben függetlenül attól, hogy a
nemzeti jogszabály milyen szinten helyezkedik el a belső jogrendben. Ez egyben azt is nyilván-
valóvá teszi, hogy a közösségi jog – legalábbis az Európai Bíróság joggyakorlata szerint – még
a tagállamok alkotmányai felett is áll.
423
A közösségi jog elsőbbségéhez kapcsolódik az előfoglalás elve is. Eszerint egyes jogterülete-
ken, ahol a közösségi jog már kimerítően szabályoz, illetve ahol kizárólagos a Közösség hatás-
köre, ott a továbbiakban már nincs is lehetőség nemzeti jogalkotásra. Vannak olyan közösségi
jogszabályok, amelyek egyértelműen megfogalmazzák, hogy az adott területen nincs lehetőség
nemzeti jogalkotásra, de van, amikor az Európai Bíróság állapítja meg, hogy egy adott területen
a közösségi jog már kimerítően szabályoz. Az előfoglalás leginkább olyan területeken jellemző,
amelyeknél a Szerződés közös politikák (külkereskedelem, verseny, mezőgazdaság, halászat,
közlekedés) felállításáról rendelkezik.
A közösségi jog egy része a tagállamok nemzeti jogában közvetlenül alkalmazandók, azaz
nem igényelnek további tagállami jogalkotási feladatokat, mint ahogy ez az irányelvek esetében
történik. A másodlagos jogforrások közül a rendeletek közvetlen alkalmazandóságát mondja
ki a Szerződés.
A közösségi jog jelentős része közvetlenül hatályos a tagállamokban. A közvetlen hatály azt
jelenti, hogy természetes, illetve jogi személyek nemzeti bíróságaik előtt hivatkozhatnak a kö-
zösségi jogra, és kérhetik, hogy a nemzeti bíróság ítéletét a közösségi jogra alapozza. A közvet-
len hatály az elsőbbséghez hasonlóan az Európai Bíróság jogértelmezése folytán vált elfogadot-
tá (lásd a következő pont alatt).
A Szerződések rendelkezéseinek általában, a rendeleteknek lényegében mindig, az irányel-
veknek és a határozatoknak pedig gyakran van közvetlen hatálya, de ez nem automatikus, ha-
nem a rendelkezés tartalmától (egyértelmű és feltétlen megfogalmazásától), természetétől és
szerkezetétől is függ. A közvetlen hatály kétféleképpen érvényesülhet: az egyik eset, amikor egy
természetes vagy jogi személy valamilyen állami aktussal szemben hivatkozhat a közösségi
jogra a nemzeti bíróság előtt („vertikális közvetlen hatály”); a másik eset, amikor természetes és
jogi személyek egymás közti pereikben is kérhetik, hogy a nemzeti bíróság ítéletét a közösségi
jogra alapítsa („horizontális közvetlen hatály”). Amennyiben egy rendelkezésnek van vertikális
közvetlen hatálya, abból még nem következik, hogy horizontális közvetlen hatállyal is bír, ez
mindig tartalmától függ.
3.1.3.3 Az Európai Bíróság szerepe és jelentősége a közösségi jog szempontjából
Az Európai Unió célja, amint azt a Maastrichtban 1992. február 7-én a tagállamok által aláírt
Szerződés preambuluma kinyilvánítja: az európai egység megteremtése, a polgárok élet- és
munkakörülményeinek javítása, a gazdasági fejlődés, a kiegyensúlyozott kereskedelem és a
tisztességes verseny előmozdítása, az egyes régiók közötti gazdasági egyenlőtlenségek meg-
szüntetése, a fejlődő országok segítése, valamint a béke és a szabadság megőrzése.
1 E célok elérésének eszköze: a tizenöt tagállamban egységesen alkalmazandó közösségi jog,
2 amely a Közösség saját forrásaiból finanszírozott költségvetés, illetve a közösségi intézmények
3 által foglalkoztatott adminisztratív és technikai személyzet révén és segítségével fejti ki hatá-
4
sát.
5
Az Európai Közösség nagy újítása a korábbi európai egységesítési kísérletekkel szemben az,
hogy az egység elérésének egy új jogrend az egyetlen, és a nemzetközi szintéren eddig ismeret-
len hatékonysággal felruházott eszköze.
A tagállamok közös jellemzője, hogy a jogállamiságot feltétlen értéknek tekintik. Ez az elv a
Közösség intézményeinek kialakítása során is irányadó volt.
Az Európai Bíróságot (The European Court of Justice – ECJ) az a felismerés hozta létre, hogy
a közösségi jog érvényesülése nem válhat az egyes tagállamok politikai-gazdasági érdekeinek
és döntéseinek kiszolgáltatottjává, hanem egy független szervezetet igényel, amelyik őrködik
felette. A Bíróság feladata annak biztosítása, hogy a közösségi jogot ne értelmezzék, ne értel-
törzsanyag
mezhessék az egyes tagállamokban különbözőképpen, hiszen ez alapjaiban veszélyeztetné az

integráció céljait.
424

Az egyes tagállamoknak adott esetben nem csak a partikuláris és nemzeti, illetve politikai és
gazdasági érdekei különbözhetnek, hanem a különböző tagállamok markánsan eltérő jogrend-
szerekkel is rendelkeznek. Az eltérő érdekek a szuverén nemzeti jogok segítségével igen tág
teret nyújtanának az amúgy igen lakonikus megfogalmazású szerződéseknek adott helyzethez
vagy célhoz a legjobban felhasználható értelmezéséhez.
A Közösség céljai csak akkor érhetőek el, ha a pillanatnyi érdekkülönbségek és az eltérő jog-
rendszerek ellenére a közösségi rendszer intézményein keresztül a közösségi jog megfelelő ha-
tékonysággal ki tudja fejteni a hatását.
A Bíróság számos esetben deklarálta, hogy döntéseiben kizárólag az vezérli, hogy az alap-
szerződésekben megfogalmazott célok megvalósuljanak. A Bíróság joghatóságát az alapszerző-
dések leghatékonyabb végrehajthatóságának szükségszerűsége alapozza meg.
A közösségi jog független, minden tagállamban egységes, elkülönült és önálló jogrendszert

alkot, ugyanakkor felette áll a nemzeti jogoknak. Számos közösségi jogszabály pedig az egyes
tagállamokban közvetlenül hatályosul és közvetlenül alkalmazandó.
Az Európai Bíróság felelős a közösségi jog keretein belül az egyensúly fenntartásáért egyfelől
a közösségi célok szolgálatában álló közösségi intézmények hatáskörei, másfelől azon hatáskö-
rök között, amelyeket a tagállamok megtartottak, illetve amelyeket átruháztak a Közösségre.
A közösségi jog működési terepe kétszintű. A jogviták döntő többsége a nemzeti, tagállami
bíróságok előtt zajlik, de a közösségi jog primátusával. A közösségi kompetenciákon belül a
döntést, az egységes értelmezést, vagyis a koherenciát, a működőképességet, az integráció fej-
lődését, a nemzetközi szinten eddig megvalósíthatatlan kikényszerítés lehetőségét az új jogrend,
a közösségi jog, illetve ennek szinte teljhatalommal felruházott független szervezete, a Bíróság
biztosítja.
Hatáskörét és feladatait tekintve az Európai Bíróság nehezen tipizálható szervezet. Bizonyos

esetekben alkotmánybíróságként működik, bizonyos ügyekben közigazgatási bíróságként jár
el, vannak munkaügyi bíróságra jellemző hatáskörei, meghatározott esetekben polgári bíró-
sági hatáskörrel rendelkezik, esetenként pedig választott bíróságként ítélkezik az adott jogvi-
tában.
Fontos megjegyezni, hogy az Európai Bíróságnak nincs általános joghatósága, azaz nem ál-
talános hatáskörű elsőfokú vagy fellebbviteli bíróság a közösségi joggal kapcsolatos jogviták-
ban, hanem csak az alapszerződések által meghatározott esetekben lehet hozzáfordulni.
A Bíróság számos esetben mérföldkövet jelentő és a Közösség fejlődését alapvetően meghatá-

rozó, irreverzibilis hatású döntéseket hozott, több ítéletében alapelveket fektetett le, illetve
számos esetben értelmezte az alapszerződések amúgy rendkívül lakonikus rendelkezéseit. 1
A Bíróság fogalmazta meg és dolgozta ki többek között a közösségi jog közvetlen hatályának 2
és elsőbbségének elvét. 3
4
1964-ben, a Costa v. ENEL ügyben hozott ítéletében a Bíróság kimondta, hogy bizonyos ha-
5
tásköröknek a Közösségre történt átruházásával a tagországok korlátozták saját szuverenitásu-
kat. Létrehoztak egy olyan új jogrendet, amely egyaránt kötelezi a tagországokat, illetve azok
állampolgárait is.
1971-ben a Bíróság a Bizottság v. Franciaország ügy kapcsán megfogalmazta, hogy az egy-
szer már a Közösségre átruházott hatáskört egyoldalúan visszavonni nem lehet.
1978-ban pedig a Simmenthal II. ügyben már a Bíróság kategorikusan kijelentette, hogy a
tagállami bíróságoknak a közösségi jogot teljes egészében alkalmazniuk kell, és figyelmen kívül
kell hagyniuk bármilyen, azzal összeütközésben álló nemzeti jogi rendelkezést.
A közösségi jog szempontjából talán legnagyobb jelentőségű doktrína, a közvetlen hatály elve
1963-ban fogalmazódott meg a híres Van Gend en Loos ügy kapcsán. A Bíróság kimondta,
hogy az EGK Szerződés 12. cikke (ma EK Szerződés 25. cikke) olyan egyéni jogokat hozott
törzsanyag
létre, amelyeket a bíróságnak védenie kell.
425
1991-ben, egy újabb, nagy jelentőségű döntésében (Francovich ügy) a Bíróság kimondta,
hogy amennyiben egy tagállam nem tesz eleget valamilyen, a közösségi jogból fakadó kötele-
zettségének és ez a tény egy természetes vagy jogi személynek kárt okoz, úgy ebben az esetben
a mulasztó államnak mögöttes kártérítési felelőssége keletkezik a károsult felé.
A tényállás itt abban állt, hogy Olaszország elmulasztott végrehajtani egy irányelvet, amely előírta egy
olyan garanciaalap felállítását, amely kompenzációt nyújt fizetésképtelen cégek dolgozói számára. And-
rea Francovich olasz munkavállaló cége csődbe jutott, de az irányelvben előírt garanciaalap hiányában
nem kaphatott kompenzációt, ezzel őt kár érte, ezért fordult a Bírósághoz.
A Bíróság elé gyakran kerültek olyan ügyek, amelyekben azt kérték, hogy a Bíróság értel-
mezze a tagállamok kötelezettségeit az áruk szabad áramlását, a közös piac létrehozását és mű-
ködtetését, a nemzeti piacokat és vállalatokat védő korlátok eltávolításának biztosítását és álta-
lában a tagállamok közötti kereskedelem gátjainak felszámolását illetően.
1974-ben Dassonville úr skót whiskyt importált Belgiumba. Ebben az időben ugyanakkor a

belga jogszabályok alapján alkoholt csak a gyártó államból származó eredetigazolással lehetett
forgalmazni, amit Dassonville úr, aki a whiskyt Franciaországból reimportálta, csak nagy ne-
hézséggel vagy egyáltalán nem tudott beszerezni, így hátrányos helyzetbe került azokhoz az
importőrökhöz képest, akik közvetlenül Skóciából (Nagy-Britanniából) importálták a whiskyt.
Az ügy kapcsán indult eljárásban (Dassonville ügy) a Bíróság kimondta, hogy tilos minden
olyan, a tagállamok által bevezetett kereskedelmi előírás, amely képes közvetve vagy közvetle-
nül, ténylegesen vagy potenciálisan akadályozni a Közösségen belüli kereskedelmet
(Dassonville-formula). Az ilyen előírások a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intéz-
kedéseknek tekintendők, ezeket pedig a Római Szerződés szigorúan tiltja.
Ugyancsak az alkohol volt a főszereplője egy másik, szintén precedens értékű, azóta is a vezető jogese-
tek közé sorolt ügy tényállásának.
1979-ben egy német cég egy 15-20%-os alkoholtartalmú ribizli alapú likőrt (ennek neve volt a Cassis de
Dijon) kívánt Németországba importálni. Ebben az időben a német jogszabályok tiltották a 25% alkohol-
tartalom alatti gyümölcseredetű szeszesitalok forgalmazását. Az ügy a Bíróság elé került (Cassis de Dijon
ügy), amely kimondta, hogy, ha egy terméket jogszerűen állítanak elő és forgalmaznak egy tagállamban,
akkor ezt a terméket a Közösség egész területén szabadon forgalmazhatónak kell tekinteni. (Ez az ún.
egyenértékűség elve).
A Cassis de Dijon ítélet alapozta meg a kölcsönös elismerés elvét is, amely szerint az áruk
szabad áramlását a tagállamok csak abban a Bíróság által is jóváhagyott és indokolt esetben
korlátozhatják, ha a korlátozásra a pénzügyi felügyelet hatékonysága, a közegészségügy védel-
me, a kereskedelmi ügyletek tisztasága, vagy a fogyasztók védelme érdekében van szükség.
1
2 Fontos szerepet játszott a Bíróság az emberi jogok védelme terén is. Az alapszerződések nem
3 tartalmaztak az emberi jogokra vonatkozó rendelkezéseket, hiszen annak idején az alapítók szi-
4
gorúan csak gazdasági célokat tűztek maguk elé. A Közösség céljainak eszkalálódása, az Unió
szintjére emelt integráció ugyanakkor egyre több területen érintette az alapvető emberi jogokat.
5
Alapszerződéses rendelkezés hiányában ezért a Bíróság eseti döntésekben kialakított jogértel-
mezése volt sokáig a Közösségen belül az emberi jogok védelmének egyetlen eszköze.
1970-ben a Bíróság az Internationale Handelsgesellschaft ügyben már kimondta, hogy az

alapvető jogok tiszteletben tartása integráns részét képezi annak a jognak, amelynek betartását a
Bíróság biztosítja.
1989-ben, a Wachauf ügyben született ítéletében a Bíróság deklarálta, hogy az alapvető jo-
gokkal kapcsolatos követelmények nem csak a Közösség intézményeire nézve kötelezőek, ha-
nem a tagállamokra is, amikor megvalósítanak vagy végrehajtanak valamilyen közösségi jogi
normát. Ugyanakkor pont a Bíróság volt az, aki 1996-ban, egy erre irányuló megkeresés kap-
csán kimondta, hogy nem lehetséges a Közösség csatlakozása az Emberi Jogok Európai Egyez-
törzsanyag
ményéhez, (amely Egyezménynek egyébként valamennyi tagország részese), miután az alap-

szerződésekben nem kapott erre felhatalmazást.
426

Az alapvető jogok terén áttörést jelenthet a 2000-ben Nizzában kihirdetett, de uniós jogforrási
szintre az Alkotmány Szerződés esetlegesen valamikori hatálybalépésével emelkedő, az emberi
jogok uniós katalógusaként megfogalmazott Alapjogi Charta.
A Bíróság joggyakorlata és eseti döntései nélkülözhetetlen építőelemei az acquis

communautaire-nek.
A Bíróság rendkívül erős státusát, döntéseinek korszakalkotó, irreverzibilis hatását a döntések
jogerejének (véglegességének, megváltoztathatatlanságának) és a döntések végrehajtásának
szabályozásával alkották meg az alapszerződésekben.
Az Elsőfokú Bíróság döntései ellen jogkérdésben fellebbezéssel a Bírósághoz lehet fordulni.

Maga a Bíróság ugyanakkor a Közösség végső, illetve legfelsőbb bíróságaként működik, így
ítéletei nem fellebbezhetőek meg.
Ez a látszólag feltétlen jogerő azonban a gyakorlatban nem teljes és végleges. A tagállamok, a

közösségi intézmények vagy az érintett felek megtámadhatják a Bíróság ítéletét, amennyiben azt
a meghallgatásuk nélkül hozták, vagy, ha az jogsértő. Ilyenkor viszont értelemszerűen maga a
döntést eredetileg meghozó Bíróság dönt az ügyben.
A felek az ítélet felülvizsgálatát kérhetik a meghozatalától számított tíz éven belül, amennyiben
olyan jellegű tény kerül napvilágra, ami ügydöntő fontosságú lehet, és amely tény az ítélet meg-
hozatala esetén még nem volt ismert.
Ezek a lehetőségek a magyar jogorvoslati rendszerben megtalálható felülvizsgálati kérelemmel,
illetve perújítással, rokon intézmények.
Ami a Bíróság döntéseinek végrehajtását illeti, meg kell jegyezni, hogy közvetlen, fizikai
értelemben vett végrehajtó hatalommal felruházott intézménye nincs a Közösségnek. Az irány-
adó gyakorlat alapelve az önkéntes jogkövetés. Ez is egyébként a jellemző.
Amennyiben mégis sort kell keríteni esetlegesen a végrehajtásra, az elsődlegesen a tagállamok
feladata a nemzeti jog eszközeivel.
A végrehajtás fontosságát hangsúlyozta ki a Bíróság a Marleasing döntésben (1990) megfo-
galmazott közvetett hatály elvével, amely szerint a nemzeti bíró köteles a nemzeti jogot úgy
értelmezni, hogy az összhangban álljon a közösségi jogi normákkal.
A végrehajtást, illetve az önkéntes jogkövetést realizálja a Közösségen belül megállapítható
kártérítési felelősség intézménye is. A végrehajtás elmulasztása miatt bekövetkező kár megtérí-
tése iránt a mulasztóval szemben eljárást lehet kezdeményezni (ld. Francovich ügy).
A határozatok végrehajtását a Bizottság ellenőrzi. A végrehajtás késlekedésének megállapításán
túl 1993. (Maastricht óta) lehetőség van a végrehajtás elmaradása miatt büntető bírság kisza-
bására.
A tagállamok szempontjából fontos, bár elsősorban politikai és nem jogi kényszert jelent a vég- 1
rehajtás szempontjából, a Közösség másodlagos jogalkotása során, különösen a Tanács döntése- 2
inél nagy jelentőségű ún. tagállami alkupozíciók, a “negotiation capability” megóvása. 3
5
3.1.4 Jogharmonizáció az Európai Közösségekben
A tagállamok nemzeti jogrendszerei közelítésének igénye már a Közösségek megalakulásakor

jelentkezett. A Római Szerződés intézményesítette is a jogharmonizációt, mint a tagállamok
jogközelítésének fő formáját, s az EU hangsúlyozottan azóta is jogharmonizációra, és nem jog-
egységesítésre törekszik. Az EU célja elsősorban nem egy egységes jog kialakítása, hanem in-
kább a nemzeti jogrendszerek, jogszabályok hasonlóvá tétele, a nagyobb különbségek megszün-
tetése.
Az EU oly mértékben kívánja meg a nemzeti jogszabályok közelítését, amennyire adott kér-
törzsanyag
désben azt a közös piac (ma már egységes piac) megfelelő működése megköveteli. Ebből kö-
vetkezik, hogy az EU jogharmonizációja végső soron az egységes piac, illetve az azt megtestesí-
tő négy alapszabadság érvényesülésének igényéből adódik.
427
A tagállamok jogharmonizációs kötelezettsége is alapvetően abból a feladatból származik,

hogy az egységes piac akadálymentes funkcionálása biztosított legyen. A közösségi jogharmo-
nizáció mindenekelőtt arra törekszik, hogy a tagállamokban azonos piaci feltételek jöjjenek létre
az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a személyek (a Maastrichti Szerződés előtt még csak a mun-
kaerő) szabad áramlása érdekében, s az azonos jogi feltételrendszer következtében az EU-n
belül zavartalan legyen a piaci szereplők versenye.
A jogharmonizáció a másodlagos jogalkotáson keresztül valósul meg. Fő eszköze az irányelv,

amelynek alkalmazásával a legkisebb összeütközésekkel biztosítható a közösségi jogközelítés.
Az irányelv lényege, hogy csak a célt és a megvalósítás határidejét jelöli meg, a jogszabály
megalkotását, és nemzeti jogrendszerbe illesztését a tagállamokra bízza, amelyek így a közössé-
gi jogszabályt saját jogrendjükbe belátásuknak és szokásaiknak megfelelően tudják elhelyezni.
Ugyanakkor az Európai Bíróság ellenőrzi, hogy a harmonizációra választott eszköz, módszer
alkalmas-e az irányelvben rögzített célok megvalósítására.
A Római Szerződés nem határozta meg, hogy a tagállamok részéről milyen jogforrásban tör-
ténjék az irányelv tartalmának átvétele. Az Európai Bíróság azonban felállított egy ún. hármas
követelményt a jogforrásokkal kapcsolatban. Eszerint olyan jogforrásban kell az irányelvet át-
venni, amely általános, kötelező erejű és effektív. Az utóbbi időszakban a törvényi formában
való jogharmonizáció került előtérbe.
Az elmúlt negyven évben az irányelvek két generációja jött létre. A kezdetekben az irányelvek meglehe-
tősen pontos megfogalmazású szabályokat tartalmaztak, amelyek totális jogharmonizációra törekedtek.
Az ilyen irányelvek elfogadása azonban igen nehézkes és hosszadalmas, sőt bizonyos területeken a nemze-
ti érdekek erős ütközése miatt lehetetlen volt. Ezért a nyolcvanas évektől kezdve a lazább, opcionális
jellegű irányelvek terjedtek el, amelyek a tagállamoknak nagyobb mozgásteret adtak és így elfogadásuk is
sokkal egyszerűbb volt. Az irányelveknek ez a második generációja főként az Egységes Okmányt követő
felgyorsult jogalkotás során bizonyult eredményesnek és hatékonynak. Bár az opcionális irányelvek révén
nem lehet egységes jogot létrehozni, azok jelentősége mégis óriási, mivel általuk olyan területeken is
sikerült közelíteni az eltérő nemzeti szabályozásokat, amelyeken ez korábban elképzelhetetlennek tűnt.
Az Egységes Okmány a Római Szerződés kiegészítésével olyan szabályokat vezetett be, amelyek intenzí-
vebbé tették a jogharmonizációs folyamatot. Az Egységes Okmány az irányelvek mellett egyes értelmezé-
sek szerint az ajánlásokat is a jogharmonizációs eszközök közé sorolta. Tény, hogy az ajánlásoknak is –
bár mivel nem kötelező erejűek, nem tekinthetők teljesen a közösségi jog elemeinek – van szerepük a tag-
államok közötti jogharmonizációban, elsősorban olyan területeken, ahol még nem érett meg a helyzet a
közösségi szabályozás kötelező érvényű formáinak alkalmazására.
Nem minősül jogharmonizációnak, de célszerű itt megemlíteni, a rendeleteken keresztül megvalósuló

közösségi jogalkotást. A rendeletek jelentősége, hogy általuk nem a tagállami előírások összehangolása,
1 hanem közvetlenül alkalmazandó és közvetlenül hatályos egységes közösségi jog születik.
2
3 Bár a tagállamok jogrendjének közelítése az EU egyik fő célja, a jogharmonizációnak vannak

4 bizonyos korlátai, amelyeket a Szerződés is elismer. Mivel a tagállamok belső jogában lehetnek
5
olyan elemek, amelyek magasabb színvonalú, igényesebb szabályozást nyújtanak, mint a közös-
ségi jog, ezért bizonyos esetekben (elsősorban nem gazdasági jellegű területeken) szükség lehet
a nemzeti jog védelmére a lazább közösségi joggal szemben. A Szerződés 95. cikke (korábbi
100 a. cikk) ezért úgy rendelkezik, hogy amennyiben a harmonizáció sértené a közegészség, a
közbiztonság, a közerkölcs, a nemzeti történelmi, művészeti vagy építészeti értékek, illetve az
ipari és kereskedelmi tulajdon védelme, valamint a környezetvédelem adott tagállamban kiala-
kult – a közösségi szabályozáshoz képest – magasabb szintjét, akkor az Európai Bizottság
egyetértése esetén a közösségi jogszabály átültetése korlátozható a szóban forgó országban. A
Bizottság azt vizsgálja meg, hogy a nemzeti szabályozás valóban nem kifejezetten a külső ver-
senytársak korlátozására irányul-e. Amennyiben nem ez a helyzet, akkor engedélyezi az eltérő
(magasabb szintű) nemzeti szabályozás fenntartását és később új közösségi jogszabály kezde-
törzsanyag
ményezésével igyekszik arra törekedni, hogy egységesen közösségi szinten is megvalósuljon a

magasabb szintű rendelkezés.
428

3.2 A közösségi anyagi jog
Az Európai Gazdasági Közösség létrehozásának alapvető célja a tagállamok közös piacának
megalakítása volt. A közös piac – amelyet az Egységes Okmány óta már az egységes piac (vagy
belső piac) fogalma és célkitűzése váltott fel – a kezdetektől fogva mind a mai napig az európai
integráció létrehozásának és működtetésének meghatározó oka, minden egyéb célt átható lénye-
ge.
Az egységes piac olyan terület, ahol az áruk, a szolgáltatások, illetve a tőke és a munkaerő
szabadon, korlátozások nélkül áramolhatnak. A Maastrichti Szerződés óta az EU-ban a munka-
erő helyett - tágabban - már az összes személyre értelmezik a szabad mozgás elvét.
Ahhoz, hogy a négy tényező (az áruk, a szolgáltatások, a személyek és a tőke) szabad áramlá-
sa, vagy más néven a „négy alapszabadság” valóban biztosított legyen az eredetileg különböző
szabályozó rendszerrel, hagyományokkal rendelkező tagállamok között, átfogó közösségi jogi
keretre volt szükség.
Mivel az egységes piac, illetve a négy szabadságjog garantálása az európai integráció megha-
tározó célja, nem véletlen, hogy az ezzel kapcsolatos közösségi jogalkotás adja az acquis
communautaire gerincét. Mind a Szerződés, mind a másodlagos közösségi jogalkotás elsődlege-
sen az egységes piac hatékony működésének megvalósítására koncentrál. A négy alapszabadság
biztosítása egyrészt a negatív integráció, azaz a szabad áramlást akadályozó tényezők lebontá-
sán, másrészt a pozitív integráció, azaz a közös szabályozás, közös politikák, közösségi tevé-
kenységek kiépítésén keresztül történik. Mindehhez hozzá kell tenni, hogy az egységes piac
kiépítése egy folyamat, amely mind a mai napig zajlik, és feltehetően teljes megvalósítása még
jó ideig eltart. Továbbra is több (elsősorban az eltérő adórendszerből fakadó) pénzügyi, (egyes
továbbra is eltérő szabványokból fakadó) technikai, vagy éppen (az eltérő állami berendezke-
désből, nemzeti hagyományokból stb. eredő) jogi és közigazgatási nemzeti előírás akadályozza
az egységes piac zavartalan működését.
A négy alapszabadság továbbá csak akkor érvényesülhet, ha a verseny szabadságával is páro-

sul. Az Európai Közösségek megalakulásakor ezért az alapítók igen nagy hangsúlyt helyeztek
arra, hogy biztosítsák a közös piacon belüli versenyt. Ennek fő oka, hogy a verseny az alapfelté-
tele, mozgatója a gazdasági növekedésnek, a társadalom jólétének. A verseny érvényesülése a
fogyasztók alapvető érdeke, hiszen a verseny teszi lehetővé, hogy a fogyasztók a termékeket és
szolgáltatásokat a legjobb feltételekkel vásárolhassák meg. Ezért az alapítószerződések kidolgo-
zásakor a tagállamok kiemelten ügyeltek arra, hogy a kereskedelem felszámolt akadályai – ame-
lyek korábban szintén gátolták a tagállamok termelői közötti versenyt – helyébe ne léphessenek
egyéb versenykorlátozó jelenségek, mint például a piaci szereplők piacfelosztó, versenykorláto- 1
zó magatartásai, megegyezései. Az alapítók ezért közösségi szintű versenypolitika folytatását 2

határozták el, amelyhez a piaci verseny érvényesülését biztosító közösségi versenyjogra volt 3
szükség. 4
3.2.1 Az áruk szabad mozgása
Az egységes piac koncepciójának lényege, hogy az EU egyetlen gazdasági térség, amely ha-
sonlóan működik egy nemzeti piachoz. Éppen ezért az áruk szabad mozgása talán a legelemibb
összetevője nemcsak az egységes piac, de az egész EU működésének. Az áruk szabad áramlását,
azaz a termékek szabad kereskedelmét az EU-n belül a vámunió felállítása és a tagállamok kö-
zötti mennyiségi korlátozások eltörlése biztosítja.
törzsanyag
429
3.2.1.1 A vámunió
A vámunió a Közösségen belüli vámok és az azokkal azonos hatású díjak megszüntetését, il-
letve a nem-tagállamokkal szembeni közös vámtarifákon alapuló közös kereskedelempolitika
(lásd az 1.4.2.1. fejezetpont alatt) folytatását jelenti.
A Római Szerződés értelmében a vámunió létrehozása érdekében 1968. július 1-éig felszá-
molták a tagállamok között létező vámokat és az azokkal azonos hatású („vámjellegű”) díjakat
is, és megtiltották újabbak kivetését.
A vámokkal azonos hatású díjak mellett az EU-ban tilos a diszkriminatív jellegű adóztatás is,
azaz más tagállamok termékeire egyik tagállam sem vethet ki közvetve vagy közvetlenül maga-
sabb adókulcsokat, mint a hazai termékekre.
A közös vámtarifa a külső országokkal való kereskedelem szabályozásának fő eszköze. A kö-

zös vámtarifák lényege, hogy a Közösség bármelyik országába a Közösségen kívülről érkező
adott termékre – a belépés helyétől függetlenül – mindenhol ugyanakkora vámot kell fizetni, és,
ha egy termékre egy tagállamba való belépéskor már megfizették a vámot, akkor onnantól az a
termék már szabadon átvihető bármely másik tagállamba.
A közös vámtarifák meghatározása mellett a tagállamok szükségszerűen harmonizálták vám-
szabályaikat, vámeljárásaikat, egyszerűsítették a határellenőrzési formalitásokat, és fejlesztették
vámügyi együttműködésüket is.
3.2.1.2 A mennyiségi korlátozások és az azokkal azonos hatású intézkedések

felszámolása
Az áruk szabad áramlásának biztosítása érdekében a vámok mellett szükség volt a tagállamok között a
mennyiségi korlátozások (kereskedelmi kvóták) és az azokkal egyenértékű intézkedések tilalmára is. A
Római Szerződés ezért rendelkezett ezek alkalmazásának felszámolásáról. Míg azonban a vámokhoz ha-
sonlóan a mennyiségi korlátozások eltörlése könnyen megvalósítható volt (már 1961. december 31-jéig
felszámolták a kvótákat), a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású (egyenértékű) intézkedések kiikta-
tása komoly nehézségeket okozott (s lényegében okoz mind a mai napig), mivel azok a tagállamokban a
legkülönbözőbb formában jelentkeztek, ráadásul az egyik leghatékonyabb kereskedelem-korlátozó esz-
köznek bizonyultak. Sokáig még az azonos hatású korlátozások meghatározása is problémát okozott.
Végül az Európai Bíróság 1974-ben a Dassonville ügyben hozott ítéletében (Dassonville-formula) adott
egységes értelmezést a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedéseknek.
Lehetőség van ugyanakkor bizonyos esetekben a kereskedelmet korlátozó előírásokra. Az EK Szerződés

30. cikke (korábbi 36. cikk) határozza meg azokat az eseteket, amelyek kivételt képeznek a mennyiségi
korlátozásokra és a velük azonos hatású intézkedésekre vonatkozó tilalom alól. Ennek értelmében az ilyen
1
típusú nemzeti rendelkezések megengedettek, amennyiben a közerkölcs, a közérdek, a közbiztonság, az
emberek, állatok, növények egészsége, a művészeti, történelmi és régészeti értékkel bíró nemzeti kincsek,
2
valamint az ipari és kereskedelmi tulajdon védelmére szolgálnak. A kivételek azonban nem szolgálhatnak
3 kereskedelemkorlátozó intézkedések álcázására, és – az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján –
4 szigorúan arányban kell állniuk a kitűzött céllal.
5
A Dassonville-formula lefektetése mellett rendkívül fontos lépés volt a mennyiségi korlátozásokkal azo-
nos hatású intézkedések felszámolása terén – de a egész közösségi jogharmonizációt illetően – az Európai
Bíróságnak 1979-ben az ún. Cassis de Dijon ügyben hozott ítélete, és ennek alapján az egyenértékűség,
valamint a kölcsönös elismerés elveinek lefektetése.
A Cassis de Dijon ítélettel megszüntették azt a gyakorlatot, hogy a tagállamok külön előírásokkal, szab-
ványokkal védjék nemzeti termékeiket. A kölcsönös elismerés alapvető támadást intézett a protekcionista
jellegű nemzeti kereskedelemszabályozás ellen, és fordulópontnak tekinthető az áruk szabad áramlása
valóban korlátozásmentes megteremtésében. A kölcsönös elismerés lényegében egy új harmonizációs
technikává vált a közösségi jogban, amit végül az Egységes Okmány a Szerződésben is intézményesített.
Annak érdekében ugyanakkor, hogy a kölcsönös előírás alapján ne mindig a legalacsonyabb szintű sza-
bályozást nyújtó tagállam szabványaihoz és előírásaihoz kelljen alkalmazkodnia a többi tagállamnak, az
törzsanyag
EU szintjén alapos, kiterjedt és folyamatos harmonizáció folyik a szabványok, technikai előírások egysé-
gesítésére, közelítésére. A Közösség különösen a biztonsági követelmények meghatározásában aktív,
keretszabályok lefektetésével. A Bizottság pedig folyamatosan ellenőrzi ezek betartását.
430

Erre azért is szükség van, hogy a tagállamok megbízhassanak a többi tagállam minőségellenőrzési te-
vékenységében, hiszen ez alapját képezi a kölcsönös elismerés érvényesülésének. Ha pedig a tagállamok
új szabványokat, szabályokat kívánnak bevezetni, arról mindig tájékoztatniuk kell a Bizottságot.
3.2.2 A személyek szabad mozgása
A Római Szerződés még nem biztosította a szabad mozgás általános jogát. Az eredeti Szerző-
dés a közös piac megfelelő működésének biztosításából kiindulva csak a gazdaságilag aktív
személyek (munkavállalók, önálló tevékenységet folytatók, szolgáltatást nyújtók) és családtag-
jaik szabad áramlását garantálta. Az évek során ez a helyzet fokozatosan változott, és végül a
Maastrichti Szerződés tette alapjoggá az Unió minden polgárára vonatkozó – gazdasági aktivi-
tástól független – mozgásszabadságot. A különböző csoportokra azonban továbbra is eltérő
szabályok vonatkoznak, attól függően, hogy milyen formában végeznek kereső tevékenységet,
illetve egyáltalán végeznek-e ilyet.
3.2.2.1 A gazdaságilag aktív, kereső tevékenységet folytató személyek szabad

mozgása
A kereső tevékenység céljából más tagállamba áttelepülőkre lényegében három eltérő szabad-
ság vonatkozik.
A munkavállalókra (mások által foglalkoztatottakra) a munkaerő szabad mozgása, az önálló

foglalkoztatottakra vagy szabadfoglalkozásúakra (önálló tevékenységet folytatókra) a letelepe-
dés szabadsága, míg a szolgáltatást nyújtókra inkább a szolgáltatás nyújtásának szabadsága (a
szolgáltatások szabad áramlása) vonatkozik. A három csoport szabad mozgása ugyanakkor
egyetlen alapelvre épül: a diszkrimináció tilalmára. Ez azt jelenti például, hogy a más tagál-
lamból származó munkavállalók vagy vállalkozók ugyanazon jogokkal bírnak, mint a helyi
munkavállalók és vállalkozók. Hozzá kell tenni ugyanakkor, hogy a három szabadság – a mun-
kaerő szabad áramlása, a letelepedés szabadsága, a szolgáltatások szabad nyújtása – nem
korlátlan jogok, csupán azt jelentik, hogy a tagállamok a más tagállamokból származó (termé-
szetes vagy jogi) személyeket honos (természetes vagy jogi) személyeikhez hasonlóan kezelik.
a) A munkavállalók szabad mozgása

A munkavállalók szabad mozgásának elve az egész integráció egyik alappillére. A munkaerő mobi-
litás feltételeinek kiterjesztése egyrészt kiszélesíti a munkalehetőségek terét a munkavállalók számá-
ra, másrészt a munkaadók is könnyebben találhatnak megfelelő képzettségű szakembereket, amely
végső soron javítja a foglalkoztatási helyzetet, és a gazdaság hatékonyságát az egész Unióban. 1
2
A munkavállalók szabad mozgását három feltétel akadályozhatja igazán, az egyik a diszkriminatív
feltételek megléte a más tagállamból érkezőkkel szemben, a másik az olyan jogszabályok, adminiszt- 3
ratív intézkedések megléte, amelyek eltérő kötelezettségeket állapítanak meg a más tagállamból érke- 4
zőkre, a harmadik pedig a társadalombiztosítási rendszerek közötti koordináció hiánya lehet. Éppen 5
ezért mind az EK Szerződés, mind az alapján megszületett közösségi jogszabályok mindenekelőtt ezen
akadályok felszámolását célozzák. Így a diszkrimináció tilalmának lefektetése mellett a Szerződés 39.
cikke (korábbi 48. cikk) pontosan meg is határozza a tagállamok munkavállalóinak főbb jogait sza-
bad mozgásuk biztosítása érdekében. Ezek szerint a munkavállalók alapvető joga:
- állásajánlat elfogadása egy másik tagállamban;
- munkavállalás (álláskeresés) céljából történő szabad mozgás joga;
- egy adott tagállamban való tartózkodás joga munkavállalás céljából ugyanolyan szabályozás és
adminisztratív intézkedések mellett, mint amelyek a fogadó tagállam állampolgáraira vonatkoz-
nak;
- a munkaviszony megszűnése után a fogadó tagállam területén maradáshoz való jog a megfelelő
közösségi keretjogszabályok feltételei szerint.
törzsanyag
431
A 39. cikkben lefektetetett diszkrimináció tilalma értelmében tilos bármilyen állampolgárság sze-
rinti megkülönböztetést tenni a tagállamok munkavállalói között, a munka díjazását (beleértve a szo-
ciális és adókedvezményeket) és a munkafeltételeket, munkakörülményeket illetően. A munkavállalók
továbbá jogosultak magukkal vinni házastársaikat és 21 éven aluli, illetve eltartott gyermekeiket is,
(akkor is, ha ők egyik tagállamnak sem állampolgárai).
Amennyiben az egyik tagállamból a másikba való áttelepüléssel a munkavállalók elveszítenék az

egyik tagországban megszerzett társadalombiztosítási jogosultságaikat, akkor a munkavállalók sza-
bad mozgása nem sokat érne. Éppen ezért a Szerződés rendelkezik arról (EKSZ 42. cikk (a korábbi
51. cikk)), hogy az áttelepüléskör a megszerzett jogokat (illetve a felhalmozódott összegeket) a mun-
kavállalók „magukkal viszik” és azok hozzáadódnak a másik tagállamban meglévő jogosultságaik-
hoz. A Szerződés célja nem az, hogy harmonizálják a tagállamok társadalombiztosítási rendszereit,
hanem, hogy megteremtsék a szükséges koordinációt közöttük.
A munkavállalók szabad mozgása alól is léteznek ugyanakkor kivételek, amikor a Szerződés enge-
délyezi a külföldi munkavállalókkal szembeni korlátozásokat. Ilyen korlátozásokat egyrészt a közér-
dek, a közbiztonság és a közegészség védelmében, másrészt a közszolgálatban lehet érvényesíteni.
b) A letelepedés szabadsága
Az önálló tevékenységet folytatók külön kategóriát képeznek a közösségi jog alapján. Ezeket a sze-
mélyeket a letelepedés szabadsága illeti meg, ami azt jelenti, hogy bármelyik tagállamban joguk van
arra, hogy tevékenységbe kezdjenek, és azt folytassák, továbbá, hogy vállalatokat alapítsanak és azo-
kat igazgassák ugyanazon rendelkezések alapján, amelyek az adott tagállamban honos személyekre
vonatkoznak.
A letelepedés szabadságának legnagyobb akadálya – amely egyaránt érinti a szolgáltatások sza-

bad nyújtását és bizonyos mértékben a munkavállalók szabad mozgását is – abból a problémából fa-
kad, hogy gyakran egy adott tevékenység folytatásához speciális szakmai képesítésre, illetve végzett-
ségre lehet szükség. A képesítések ugyanakkor igen eltérőek lehetnek tartalmukban és időtartamuk-
ban az egyes tagállamokban, ami megnehezíti a más államokból érkezők tevékenység-indításának
engedélyezését.
Ezért a tagállamok az áruk szabad áramlásánál már működő „kölcsönös elismerés” elvét adaptál-
ták e területre is, és a felsőoktatási diplomákról, valamint az egyéb szakképesítésekről szóló két
irányelv keretében a diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerése így lényegében általános
alapelvvé vált (mind az önálló tevékenységet folytatók, mind a munkavállalók esetében). Ugyanakkor
bizonyos szakmák (pl. jogászok) esetében továbbra is kérni kell a helyi hatóságoknál a képzettség el-
ismerését. Amennyiben a hatóságok jelentős eltérést állapítanak meg a képzettségben az oktatás
hossza vagy tartalma szerint, akkor szakmai gyakorlat vagy kiegészítő képzés vagy viselkedési teszt
egyikének elvégzését kérhetik.
A letelepedés szabadságának jelentősége, hogy az a természetes személyeken kívül kiterjed a jogi

1 személyekre is. A jogi személyek esetében általában az ún. másodlagos letelepedés jogát szokták al-
2 kalmazni, amely a gyakorlatban fiók, ügynökség vagy leányvállalat létesítését jelenti. A jogi szemé-
lyek letelepedésének pontos körülményeit a Szerződés alapján a Tanács által elfogadott irányelvek
3
szabályozzák, amelyeket összefoglalóan szokás társasági jogi irányelveknek is nevezni. 30 évig tartó
4 tárgyalásokra volt szükség ugyanakkor ahhoz, hogy a tagállamok megállapodjanak európai státuszú
5 vállalatok létrehozásának feltételeiről. Az európai vállalat státuszáról végül a 2000. decemberi nizzai
csúcson született politikai egyezség. Ennek alapján legalább két tagállamból származó vállalat ösz-
szeolvadásaként, leányvállalataként, holdingjaként, vagy egy legalább két éve egy másik tagállamban
leányvállalatot fenntartó vállalat átalakulásával létre lehet hozni európai vállalatot (latinul elterjedt
elnevezése alapján „Societas Europeae”-t, röviden SE-t). Az európai vállalatok alapításának előnye,
hogy ezek a vállalatok egyetlen szabályozási keret, irányítási és jelentéstételi struktúra alapján tud-
nak működni mindegyik tagállamban.
A letelepedés szabadsága alól is vannak kivételek. A közérdek, a közbiztonság és a közegészség vé-

delme érdekében a tagállamok megfelelően indokolt esetben itt is élhetnek – szigorúan a céllal
arányban álló – korlátozásokkal. A Szerződés 45. cikke (korábbi 55. cikk) alapján kivételt képeznek
továbbá azok a tevékenységek, amelyek – még ha csak alkalomszerűen is – hivatalos hatáskör gya-
törzsanyag
korlásához kapcsolódnak.
432

3.2.2.2 A nem kereső tevékenységet folytató személyek szabad mozgása
A Maastrichti Szerződés bevezetése óta a szabad mozgás joga immár – gazdasági aktivitástól
függetlenül – az Unió minden állampolgárát megilleti.
A személyek szabad mozgásának elve szerint az EU bármely állampolgárának alapjoga, hogy
szabadon, korlátozások nélkül lépheti át a tagállamok közötti határokat. A rövidebb idejű tar-
tózkodás (az utazás) mindenfajta korlátozás nélkül történik az uniós állampolgárok számára.
Három hónapos időtartamig bárki szabadon utazhat és tartózkodhat egy másik tagállamban.
A szabad mozgás az utazási szabadságon kívül ugyanakkor magába foglalja a hosszabb tartózkodás,
így a munkavállalás, a tanulás, a letelepedés és a tartózkodás szabadságát is. Ez egyben azt is jelenti,
hogy az uniós polgárok szabadon választhatják meg lakóhelyüket az EU egész területén. Amennyiben
azonban három hónapnál hosszabb ideig maradnak egy másik tagállamban, akkor tartózkodási engedély-
re van szükségük. Ezek kiadása ugyanakkor automatikus, amennyiben teljesülnek bizonyos feltételek. Ezek
a letelepedés céljától függően változnak. Eltérőek a szabályok attól függően, hogy valaki milyen céllal
kíván tartósan egy másik tagállamban tartózkodni.
Míg a kereső tevékenységet folytatókra már a Római Szerződés és az alapján megszülető másodlagos
jogalkotás biztosította a szabad mozgás feltételeit, az egyéb célú tartózkodásra 1990. június 28-án foga-
dott el a Tanács három irányelvet, amelyek a tartózkodás jogának általános kereteit, az aktív tevékenysé-
get már befejező személyek (a nyugdíjasok), illetve a tanulás céljából más tagállamban lévő személyek (a
diákok) tartózkodásának feltételeit szabályozzák. Az irányelvek célja elsősorban annak szabályozása,
hogy milyen feltételek teljesülése esetén kaphat valaki tartózkodási engedélyt egy másik tagállamban. Az
első irányelv alapján letelepedhet egy másik tagállamban bárki olyan személy, aki megtakarításai, va-
gyona alapján igazolni tudja, rendelkezik akkora anyagi fedezettel, hogy nem szorul rá a befogadó tagál-
lam szociális segélyeire. A második irányelv szerint a nyugdíjasok is szabadon tartózkodhatnak egy másik
tagállamban, amennyiben nyugdíjukból, illetve egyéb igazolt forrásból származó jövedelmük akkora,
hogy biztosan nem kell igénybe venniük a fogadó ország szociális segélyeit. A harmadik irányelv alapján
a diákok szabadon választhatják meg oktatási intézményüket, bármelyik másik tagállamban is tanulhat-
nak, de a tanulmányok idejére a fogadó tagállamban tartózkodási engedélyre van szükségük, amelynek
kiállítása ugyanakkor automatikus, amennyiben felvételt nyernek, illetve beiratkoznak egy oktatási intéz-
ménybe és rendelkeznek betegbiztosítással, valamint a létfenntartásukhoz szükséges anyagi eszközökkel.
A szabad mozgást, a más tagállamba való utazást megkönnyíti, hogy a határellenőrzés nagy
része megszűnt az Unióban. Azzal párhuzamosan, hogy a Schengeni Egyezményt és az alapján
megszületett jogszabályokat az Amszterdami Szerződéssel integrálták az Európai Unióba, illet-
ve a közösségi joganyagba – a két speciális helyzetű szigetország, az Egyesült Királyság és
Írország kivételével – lényegében megszűnt a személyforgalom ellenőrzése a tagállamok közöt-
ti, azaz az Unión belüli határokon. A határellenőrzés a külső határokra került át. Egyik tagál-
lamból a másikba pedig bárki szabadon, ellenőrzés nélkül mehet át, míg aki kívülről belép egy
uniós tagállamba, zavartalanul, további ellenőrzés nélkül utazhat tovább a többi tagállamba. 1
3
3.2.3 A szolgáltatások szabad nyújtása 4
5
Szolgáltatásként a közösségi jogban azon díjazás ellenében végzett tevékenységet értik, amely
nem esik az áruk, a személyek és a tőke szabad mozgására vonatkozó előírások alá. A világo-
sabb megkülönböztetés érdekében a közösségi jog a szolgáltatások szabad nyújtása kategóriájá-
ba azokat a szolgáltatásokat helyezi, amelyek valamilyen határon átnyúló elemet tartalmaznak,
azaz amelyek esetében a szolgáltatás nyújtója és igénybevevője nem azonos tagállamban honos.
Ez nem jelenti azt, hogy időleges jelleggel ne folytathatna tevékenységet a szolgáltató egy olyan
másik tagállamban, ahova a szolgáltatást nyújtja – sőt akár állandó képviseleti irodát is nyithat –
de a tevékenységének alapvetően másik tagállamhoz kell kötődnie. Amennyiben ugyanis a te-
vékenységét állandó jelleggel abba a tagállamba helyezné, ahova a szolgáltatást nyújtja, akkor
már a letelepedés szabadságáról szóló rendelkezések vonatkoznának rá. A szolgáltatások szabad
törzsanyag
nyújtásánál a lényeg tehát a tevékenység időszakos (nem állandó) jellegén van.
433
A szolgáltatások szabad áramlására is vonatkozik a diszkrimináció tilalma. Azaz a tagállamok

nem állíthatnak fel eltérő feltételeket azon szolgáltatók számára, akik egy másik tagállamból
végzik tevékenységüket, illetve azon személyek számára, akik egy másik tagállamban vesznek
igénybe szolgáltatásokat. Az Európai Bíróság ítéleteiben rámutatott arra is, hogy nemcsak a
nyílt és burkolt diszkrimináció, de az olyan korlátozások is tilosak, amelyek ugyan mind a helyi,
mind a külföldi szolgáltatókra (illetve szolgáltatások igénybevevőire) vonatkoznak, de különö-
sen utóbbiak tevékenységét nehezíti meg, illetve teszi lehetetlenné. Ezzel a Bíróság lényegében
az áruk szabad áramlásánál alkalmazott Dassonville-formulát terjesztette ki a szolgáltatásokra.
A szolgáltatások szabad nyújtása alól is léteznek kivételek, amelyek a szolgáltatások „határte-

rület” jellegéből fakadóan a letelepedés szabadsága és az áruk szabad mozgása fejezeteknél
tapasztalt kivételekből erednek. Így kivételt képeznek azok a szolgáltatási tevékenységek, ame-
lyek hivatalos hatáskör gyakorlásához kapcsolódnak; valamint a szabad mozgásra korlátozások
alkalmazhatók a közérdek, a közbiztonság és a közegészség védelme érdekében.
3.2.4 A tőke szabad mozgása
A Római Szerződés eredetileg a tőke és fizetési mozgásokat csak, mint az áruk, a szolgáltatá-
sok és a munkaerő (személyek) szabad áramlásának kiegészítő jellegű szabadságaként kezelte.
A Római Szerződés egykori 67. cikke szerint a tőke és a fizetések szabad mozgását csak addig a
szintig kellett biztosítani, amíg azt a „közös piac megfelelő működése” megkövetelte. Az áruk, a
szolgáltatások és a személyek szabad mozgásának ugyanis nem sok értelme lett volna, ha a má-
sik tagállamban megtermelt profitot, megszerzett jövedelmet nem lehetett volna hazavinni. En-
nek megfelelően a közösségi jog sokáig a tőke szabad mozgásának többnyire olyan területeivel
foglalkozott, mint ellenértékek (pl. munkabérek) határokon átnyúló átutalása.
Az egységes piac kiépítésének igénye, majd a gazdasági és monetáris unió célkitűzése hozott
jelentős változást e területen, minek következtében a tőkemozgásokat akadályozó szabályozáso-
kat nagyon gyorsan számolták fel. A meghatározó momentum az egységes piac programja kere-
tében 1988-ban elfogadott irányelv volt, amely általános liberalizációt valósított meg a tőke-
mozgásokra, mivel a létező korlátozások teljes körű felszámolását írta elő.
Az irányelv 1990. július 1-én lépett hatályba, kivéve Görögországot, Írországot, Portugáliát és
Spanyolországot, ahol néhány éves késéssel léptették teljes egészében hatályba. A tőke minden
elemének szabad korlátozásmentes mozgásának megvalósítását erősítette, hogy azt a
Maastrichti Szerződés egyben a gazdasági és monetáris unióhoz való csatlakozás előfeltétele-
ként is meghatározta. Így az EMU második szakaszának kezdetére, 1994. január 1-jére lényegé-
1 ben mindenféle pénz- és tőkemozgást teljes mértékben liberalizáltak az Unión belül.
2
3 A tőke szabad áramlása alól is vannak általános kivételek. Így a tőke szabad mozgása nem
4
sértheti a tagállamok azon jogát, hogy megelőzzék a nemzeti jogszabályok megsértését az adó-
zás és a pénzügyi intézetek felügyelete terén, valamint a tőkemozgásokra vonatkozó – admi-
5
nisztratív és statisztikai célokat szolgáló – bejelentési kötelezettséggel összefüggésben. Emellett
a tőke szabad mozgása is korlátozható a közérdek és a közbiztonság védelmében.
3.2.5 A versenypolitika és a közösségi versenyjog
A versenypolitika területén az EK Szerződés olyan szabályozás kialakításához vezetett,

amelyben a közösségi versenyt érintő minden döntés közösségi szintre került. A versenypoliti-
kában a közösségi szint súlyát mutatja, hogy megvalósításában kiemelt szerepe van a Bizottság-
nak, amely a közösségi verseny őrének tekinthető. A Bizottság feladatai közül e területén ren-
törzsanyag
delkezik a legnagyobb önállósággal, a tagállamok ezen a területen ruházták rá a legerősebb dön-

téshozói, végrehajtói, és a tagállamokat ellenőrző jogköröket.
434

A verseny központi szerepének hangsúlyozása mellett ugyanakkor a közös versenypolitika fi-
lozófiája nem a klasszikus szabad verseny elvére épül. Az EK versenyjoga elismeri, hogy bizo-
nyos esetekben lehetséges a verseny korlátozása. Ezt a közösségi versenyjog általában különbö-
ző szociális szempontok (pl. a foglalkoztatottsági szint javítása), hosszú távú gazdasági érdekek
(pl. kis- és közepes vállalatok fejlődése, születő iparágak megerősítése), és fogyasztói érdekek
alapján elfogadja.
A verseny hatékony érvényesülése érdekében az EK versenyjoga létrehozásának két meghatá-

rozó célkitűzése lett: egyrészt a piaci szereplők számára megtiltani, hogy különféle magatartás-
sal, megegyezésekkel csökkentsék a fennálló versenyt, másrészt megakadályozni, hogy a tagor-
szágok versenykorlátozó intézkedésekkel támogathassák saját nemzeti vállalataikat, valamint
kedvezményezzék állami tulajdonú vállalataikat.
E két célkitűzésnek megfelelően a versenyre vonatkozó közösségi rendelkezések két csoportra
oszthatók.
Az első csoport a vállalatok magatartásával, megállapodásaival és a vállalati koncentrációk-
kal, a másik csoport a tagállamokkal, illetve az általuk nyújtott különféle támogatásokkal, vala-
mint az állami vállalatokkal foglalkozik.
3.2.5.1 A vállalatokra vonatkozó közösségi versenyjogi szabályok
Az EU versenypolitikájának biztosítania kell, hogy a belső piacon ne menjen végbe a versenyt

korlátozó monopolizációs folyamat.
Ehhez meg kell akadályoznia, hogy egyes vállalatok felosszák egymás között a piacot külön-
böző versenykorlátozó magatartással, megállapodásokkal; biztosítania kell, hogy a domináns
pozícióval bíró vállalatok erejüket ne a piaci verseny csökkentésére, kiiktatására használják fel;
továbbá meg kell gátolnia az olyan vállalati koncentrációkat, amelyek létrehozása a piaci ver-
senyt veszélyezteti.
a) A versenykorlátozó megállapodások és magatartások tilalma

Az EK Szerződés 81. cikke (korábbi 85. cikk) szerint tilos „minden olyan vállalatok közötti megál-
lapodás, vállalati társulások döntése és összehangolt magatartás, amely alkalmas a tagállamok
közötti kereskedelem befolyásolására, és amelynek célja vagy hatása a közös piacon belüli verseny
akadályozása, korlátozása vagy torzítása”. Tilos még az ilyen irányú, a vállalatvezetők között lét-
rejött jogilag nem kötelező megállapodás, az ún. „gentlemen's agreement” is.
A tilalom egyaránt vonatkozik a horizontális (azonos termelési vagy kereskedelmi fázisban lévő
vállalatok) és a vertikális (különböző – egymást követő – termelési vagy kereskedelmi fázisban lévő
vállalatok) versenykorlátozó megállapodásokra, összehangolt magatartásokra is. Az anya- és le-
ányvállalat közötti megállapodás azonban nem tilos. Fontos rendelkezés, hogy a vállalatnak nem 1
feltétlenül kell honosnak lennie a Közösségben, ahhoz, hogy érvényesüljenek rá a közösségi ver- 2
senyjog rendelkezései, elég az EU piacán való jelenlét. 3
4
Vannak kivételek a versenykorlátozó megállapodások és magatartások alól. Amennyiben egy vál-
lalatok közötti megállapodás, vállalati társulások döntése, vagy vállalatok összehangolt magatar- 5
tása hozzájárul egyes termékek termelésének vagy forgalmazásának javításához, vagy ösztönzi a
technikai és gazdasági fejlődést (pl. egyezmény technológia átadásáról), és a fogyasztók számára
is előnnyel jár, akkor ez abban az esetben is elfogadható, ha a verseny korlátozásával jár együtt. A
Bizottságnak ilyen esetekben joga van arra, hogy felmentést adjon a tilalmak alól.
b) A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma

A Szerződés 82. cikke (korábbi 86. cikk) tiltja, hogy egy vállalat, amely piaci erőfölénnyel rendel-
kezik, befolyását arra használja, hogy akadályozza a hatékony versenyt és a tagállamok közötti ke-
reskedelmet a közös piacon belül. A Szerződés nem önmagában az erőfölényt tiltja, csak az azzal
való visszaélést, amennyiben annak tényleges hatása van a tagállamok közötti kereskedelemre. Ez
akkor következik be, ha egy adott cég úgy használja domináns pozícióját, hogy az hatással van az
törzsanyag
adott piac szerkezetére, vagy a versenyre.
435
c) A vállalati koncentrációk ellenőrzése

Az alapítószerződések eredetileg nem tartalmaztak a vállalati koncentrációk ellenőrzésére vonat-
kozó rendelkezéseket. Ugyanakkor az évek során többször felmerült, hogy a fúziók révén lehetséges
a verseny korlátozása és erre a Bíróság több ítélete is rámutatott.
A Tanács ezért 1989-ben rendeletet adott ki a vállalati koncentrációk ellenőrzésére vonatkozóan.
A rendelet – amelyet 1997-ben egy másik rendelettel módosítottak – megtiltja az olyan „közösségi
dimenzióval bíró koncentrációkat”, amelyek erőfölény létrehozása útján a Közösségen belüli ver-
senyt komolyan akadályoznák.
A rendelet nemcsak a Közösségben honos vállalatokra vonatkozik, hanem azokra is, amelyek
összeolvadása (a belső piacon való erőteljes jelenlétük miatt) közösségi dimenzióval bír, és létrejö-
vő erőfölényük korlátozhatja a Közösségen belüli versenyt. A közösségi dimenziójú koncentráció
méretét a rendelet számszerűen meghatározza.
A rendelet értelmében a közösségi dimenzióval bíró koncentrációk létrehozásánál értesíteni kell
a Bizottságot a fúzió tényleges létrejötte előtt. A Bizottság ezután rövid határidőn belül dönt a kon-
centráció engedélyezéséről. A Bizottság engedélyezheti a fúziót, kérheti a feleket az előzetes megál-
lapodás módosítására, és el is utasíthatja azt. A Bizottság döntése előtt a koncentráció nem léphet
hatályba.
3.2.5.2 Az államra vonatkozó közösségi versenyjogi szabályok
A vállalatok mellett a tagállamok bizonyos fellépése is korlátozhatja a versenyt a Közösség

belső piacán. Az állam által nyújtott, illetve állami forrásokból eredő különféle állami támoga-
tások torzíthatják a versenyt a belső piacon, miután a támogatott vállalatok számára előnyösebb
pozíciókat teremthetnek versenytársaikkal szemben.
Az állam fellépése nyomán az állami vállalatok is juthatnak olyan versenyelőnyökhöz, ame-

lyek korlátozva a versenyt, ronthatják más vállalatok pozícióit, esélyeit. E két problémakört
ezért a közösségi versenyjognak rendeznie kellett.
Az EK Szerződés 87. cikke (korábbi 92. cikk) lefekteti, hogy bármilyen formájú tagállami
vagy tagállami forrásból nyújtott támogatás, amely korlátozza, vagy korlátozással fenyegeti a
versenyt – amennyiben érinti a tagállamok közötti kereskedelmet – összeegyeztethetetlen a kö-
zös piaccal. A Bizottság és a Bíróság e rendelkezés alapján igen szélesen értelmezi az állami
támogatások körét. Eszerint minden olyan támogatást idesorolnak, amelyeket az állami, helyi
vagy regionális szervek nyújtanak, sőt az olyan magánforrásból eredő támogatásokat is beleér-
tik, amelyek az állam közvetlen vagy követett domináns befolyása alatt állnak. A támogatás
formája, nyújtásának oka és célja lényegtelen, az egyetlen döntő kérdés, hogy hatással van-e a
versenyre. A támogatás minden formája tilos, beleértve a szubvenciók mellett a kedvezményes
kölcsönt, a kamattámogatást, az adókedvezményt, a társadalombiztosítási hozzájárulás csökken-
1
tését, azaz minden olyan rendelkezést, amely csökkenti egyes cégek pénzügyi terheit, gazdasági
2
előnyt biztosítva számukra.
3
4 A közösségi versenyjog ugyanakkor természetesen nem utasítja el az állami támogatások le-

5 hetőségét, amelyek bizonyos, a Közösség által is kitűzött gazdaság- és társadalompolitikai célok
alapvető elérési eszközeit képezik. A közösségi versenyjog elismeri, hogy szükség lehet a nem-
zeti vállalatoknak és iparágaknak nyújtott támogatásokra, amennyiben ezek gazdasági és szociá-
lis célkitűzéseket szolgálnak. A Szerződés 87. cikke fel is sorolja azokat az eseteket, amelyek
minden esetben összeegyeztethetők a közös piaccal, valamint amelyek esetében a Bizottság
engedélyezhet az általános tilalomtól eltérve bizonyos támogatásokat.
A Szerződés 86. cikke (korábbi 90. cikk) értelmében az állami vállalatokra ugyanazon szabályoknak
kell vonatkozniuk, mint a magánvállalatokra. A tagállamok nem bocsáthatnak ki olyan jogszabályokat és
nem folytathatnak olyan gyakorlatot, amelyek kedvezményezik az állami vállalatokat. A tagállamok a
tulajdonukban lévő, illetve a befolyásuk alatt álló vállalatokat nem használhatják fel a verseny korlátozá-
törzsanyag
sára. A piacon szereplő vállalatokra az egyenlő elbánás elvét kell érvényesíteni a tulajdonostól függetle-
nül.
436

A 86. cikk értelmében ugyanakkor speciális elbánás indokolható azon vállalatok esetében, amelyek „ál-
talános gazdasági érdekeket” szolgáló szolgáltatások működtetésével vannak megbízva (pl. közszolgálta-
tók), illetve amelyek állami bevételeket termelő monopóliumok. Ilyen vállalatoknál a Szerződés tehát
lehetőséget biztosít a versenyszabályok alóli mentességre, de csak olyan mértékben, hogy a kereskedelem
alakulása ne legyen ellentétes a közösségi érdekekkel. A 86. cikk ugyanakkor lehetőséget biztosít a Bizott-
ság számára, hogy a tagállamokra kötelező hatályú irányelveket és határozatokat bocsásson ki a 86. cikk
céljainak alkalmazása érdekében. Így a Bizottság a közösségi piac közszolgáltató nemzeti monopóliumok
általi felosztásának elkerülése céljából liberalizációs rendelkezéseket hozhat. Ennek eredményeként pél-
dául a távközlési piacot egy 1996-os irányelv alapján 1998. január 1-ével liberalizálták, azaz megnyitot-
ták a verseny előtt.
4 Magyarország az Európai Unióban
4.1 Magyarország és az EU kapcsolatainak alakulása
A szovjet rendszer összeomlása a nyolcvanas évek végén megteremtette a kapcsolatok rende-

zésének lehetőségét Európa keleti és nyugati fele között. Magyarország és az Európai Közössé-
gek 1988. augusztus 8-án vették föl a diplomáciai kapcsolatokat. A magyarországi rendszerváltó
erők között konszenzus uralkodott: a demokrácia és a jogállamiság kiépítését, valamint a piac-
gazdaságra való áttérést az ország európai integrációjának kell kísérnie. Ennek megfelelően
hazánk először a társult tagság, majd pár évvel később a teljes jogú tagság kérelmével fordult az
EK-hoz, ill. az EU-hoz.
4.1.1 Európai Megállapodás – Magyar-EK Társulási Szerződés
A társult tagságról 1990 decemberében kezdődtek meg a tárgyalások Magyarország és az EK

között, s egy évvel később, 1991. december 16-án az Európai Megállapodások aláírásával feje-
ződtek be. Magyarország a társulási szerződésben már egyértelművé tette, hogy végső célja a
teljes jogú tagság elnyerése. A szerződés a következő célokat foglalta magába:
- az ipari termékek szabad kereskedelmének megteremtése;
- kölcsönös kedvezmények nyújtása a mezőgazdasági termékek kereskedelmét illetően;
- a tőke, a szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlásának fokozatos liberalizálása;
- az együttműködés elmélyítése a különböző ágazatokban (közlekedés, környezetvéde-
lem, transz-európai hálózatok, kutatás, kultúra, oktatás stb.);
- szorosabb politikai párbeszéd kialakítása.
1
Az 1994. évi I. törvénnyel kihirdetett Európai Megállapodás kereskedelmi rendelkezései (Ide- 2
iglenes Megállapodás) 1992. március 1-én, míg a törzsdokumentum 1994. február 1-én lépett
3
hatályba, s Magyarország uniós csatlakozásának pillanatáig az EU-magyar kapcsolatok jogi
4
alapját és keretét képezte.
5
4.1.2 Út a csatlakozási tárgyalások megkezdéséig
Két hónappal az Európai Megállapodás hatályba lépését követően, 1994. április 1-én a magyar
kormány – a volt szocialista országok közül elsőként – benyújtotta Magyarország teljes jogú
tagság iránti kérelmét az EU Tanácsához. Az erre vonatkozó fölhatalmazást az országgyűlés egy
héttel korábban gyakorlatilag egyhangúlag adta meg.
A kérelmet a Tanács tudomásul vette, és – a Maastrichti Szerződés új tagországok felvételének eljárá-

sát szabályozó 49. cikkelye alapján – felkérte az Európai Bizottságot, hogy készítsen országvéleményt a
törzsanyag
kérelmet benyújtó országok (ekkor Lengyelország és Magyarország) tagságra való alkalmasságáról. A

Szerződés értelmében a Tanács az országvélemény ismeretében – de általa nem kötötten – konszenzussal
dönt a kérelem elfogadásáról vagy elutasításáról. Amennyiben állásfoglalása pozitív, megkezdődhetnek a
csatlakozási tárgyalások.
437
1995-től kezdődően folyamatosan megérkeztek a Tanácshoz a többi közép- és kelet-európai

társult ország csatlakozási kérelmei is. Magyarország – és a többi társult ország – 1996 áprili-
sában egy százötven oldalas kérdőívet kapott az Európai Bizottságtól, amely 23 témakörben kért
információkat, adatokat, helyzetjelentést a magyar társadalomról, a gazdaság állapotáról, a jog-
szabályi környezetről és az intézményi háttérről. Magyarország több mint négyezer oldalas an-
gol nyelvű válaszát három hónappal később nyújtott be a Bizottsághoz.
A Bizottság a kapott válaszokat az 1993-ban megfogalmazott ún. koppenhágai kritériumok

tükrében értékelte. Magyarország számára az „érettségi vizsga” összességében jól sikerült.
A koppenhágai kritériumok közül az elsőt, a demokráciára, az emberi és kisebbségi jogok

tiszteletben tartására, valamint a jogállamiságra vonatkozó politikai feltételcsoportot a Bizott-
ság teljesítettnek minősítette. A piacgazdaságra vonatkozó gazdasági, valamint a közösségi
joganyag átvételére és alkalmazására vonatkozó jogharmonizációs és adminisztratív kritériu-
mok teljesítését illetően Magyarország ugyancsak az egyik legjobb értékelést kapta a tagsági
kérelmet benyújtott közép- és kelet-európai államok közül.
A Bizottság az országjelentések alapján végül Ciprus mellett a következő öt volt szocialista

ország esetében javasolta a csatlakozási tárgyalások megkezdését: Csehország, Észtország,
Lengyelország, Magyarország és Szlovénia.
4.1.3 Út a csatlakozási tárgyalások megkezdésétől a csatlakozásig
4.1.3.1 A csatlakozási tárgyalások menete
Az uniós csatlakozási tárgyalások alapvetően két jól elkülöníthető szakaszból állnak:

1. a közösségi joganyag átvilágításából (acquis screening), ill.
2. az „érdemi” tárgyalásokból.
Az első, technikai jellegű szakaszban a Tanács felhatalmazása alapján az Európai Bizottság

összeveti a 31 fejezetre tagolt közösségi joganyagot a tagjelölt országok vonatkozó jogszabálya-
ival. „Ideális” esetben a két joganyag között az átvilágítás pillanatában már nincs különbség,
vagy a tagjelölt ország vállalja, hogy a csatlakozás időpontjáig fölszámolja a meglévő különb-
ségeket. A tárgyalások „érdemi” szakaszára akkor kerül sor, ha egy tagjelölt ország nem tudja
vagy nem akarja a meglévő különbségeket a csatlakozás időpontjáig fölszámolni. Ebben az
esetben a tagjelölt ország eljuttatja a tárgyalási álláspontját a Bizottsághoz, amelyben részletezi,
hogy milyen feltételek mellett és mennyi időn belül kívánja vagy tudja a közösségi joganyagot
1 átvenni vagy végrehajtani. Az EB ezt alapul véve kidolgozza az EU közös álláspontját, amelyet
2 a tagállamok konszenzussal fogadnak el. A két dokumentum képezi a tárgyalások kiindulópont-
3 ját.
4
5
Az „érdemi” tárgyalások során EU-t már nem a Bizottság, hanem a tagállamok képviselik, te-
hát a tagjelölt ország kormánya a tagállamok kormányainak képviselőivel tárgyal kormányközi
konferencia keretében. Itt dől el, hogy a leendő új tag milyen feltételek mellett csatlakozhat az
EU-hoz: milyen tartalmú és időtartamú átmeneti mentességeket sikerül szereznie, milyen befi-
zetési kötelezettségeknek kell majd eleget tennie, illetve milyen közösségi támogatásokra szá-
míthat.
A tárgyalások fejezetről fejezetre haladnak. Egy időben természetesen több fejezet is nyitva lehet. Ha
egy fejezetben minden vitatott pont tisztázódik, akkor félreteszik, ideiglenesen lezártnak nyilvánítják. A
hangsúly az ideiglenesen van, mivel a csatlakozási szerződések aláírása előtt még minden eredmény kép-
lékeny, bármely fejezetet ismét elő lehet venni, újra lehet tárgyalni. A tárgyalások befejeztével, közvetle-
nül a csatlakozási szerződések aláírása előtt, az Európai Parlament hozzájárulási eljárás keretében sza-
törzsanyag
vaz a szerződéstervezetről. Amennyiben az EP szabad utat jelez, a tagállamok, illetve a tagjelölt ország
állam- és kormányfői aláírják a szerződést, és megkezdődhet a ratifikációs procedúra a tagjelölt ország-
ban és a tagállamokban.
438

A csatlakozási tárgyalások Magyarország és az Európai Unió között 1998. március 31-én
kezdődtek meg. A magyar tárgyalódelegáció vezetője a külügyminiszter volt, helyettese az ún.
főtárgyaló, azaz az EK-hoz akkreditált, így folyamatosan Brüsszelben tartózkodó nagykövet.
Magyarország tárgyalási pozícióját a kormány hagyta jóvá, de a tárgyalások előkészítésében
részt vett a teljes kormányapparátus, és bevonták az érintett érdekvédelmi és szakmai szerveze-
teket is. A koordinációs teendőket a Külügyminisztérium Integrációs Államtitkársága látta el. A
folyamat állásáról és az elért eredményekről a tárgyalódelegáció vezetője, illetve helyettese
rendszeresen beszámoltak az Országgyűlés Európai Integrációs Bizottsága előtt, és időszakon-
ként tájékoztatót készítettek a Parlament egésze számára.
A tárgyalási folyamat mintegy öt éven keresztül tartott, és 2003. április 16-án a Csatlakozási
Szerződés aláírásával ért véget Athénban. A Csatlakozási Szerződés 2004. január 1-én lé-
pett hatályba.
4.1.3.2 A Csatlakozási Szerződés néhány fontosabb eleme
Tőke szabad áramlása

Magyarország a csatlakozástól számított öt éven keresztül fönntarthatja a külföldiek másodla-
gos lakóhely vásárlását érintő korlátozásait.
Magyarország ugyancsak fönntarthatja – a csatlakozástól számított hét éven keresztül – a kül-
földiek termőföldvásárlására vonatkozó korlátozásait. Amennyiben ezt követően a termőföldpi-
acon súlyos zavarok jelentkeznek, az átmeneti mentesség időtartama még három évvel meg-
hosszabbítható. Azok az önfoglalkoztató európai gazdák ugyanakkor, akik már legalább három
éve élnek és tevékenykednek Magyarországon, ez idő alatt is vásárolhatnak termőföldet.
Mezőgazdaság
Magyarország részesedése a közvetlen agrárkifizetésekből 2013-ig fokozatosan éri el a régeb-
bi tagállamok szintjét: 2004-ben Magyarországnak a régebbi tagországokéhoz viszonyított tá-
mogatási szintje 25%-os volt, 2005-ben 30%-os, 2006-ban 35%-os és 2007-ben 40%-os; 2008-
tól kezdődően a támogatási szint minden évben 10%-kal növekszik, és 2013 végére éri el a
100%-os szintet. A magyar állam ugyanakkor jogosult arra, hogy a gazdáknak juttatott támoga-
tásokat a nemzeti költségvetésből a 100%-os szintre egészítse ki.
Szállítás
A magyar jogszabályok átmenetileg hatályban maradhatnak a maximálisan engedélyezett sú-
lyok és térfogatok (2008. december 31-ig), a helyközi közúti fuvarozás (max. 5 éven keresztül a
1
csatlakozás után), valamint a transz-európai vasúti szállítási hálózat (2006. december 31-ig)
2
vonatkozásában. Hazánk elfogadta ugyanakkor az EU átmeneti menetesség iránti kérelmét a
közúti fuvarozási piac fokozatos megnyitását illetően. 3
Adózás 5
Magyarország 2007. december 31-ig alkalmazhatja a csökkentett – de 12%-nál nem alacso-

nyabb – ÁFA-kulcsot a különböző fűtési termékek, a távhőszolgáltatás, valamint az éttermi
szolgáltatások esetében.
Személyek szabad áramlása

Magyarország elfogadta az EU azon átmeneti menetesség iránti kérelmét, amely szerint az EU
a csatlakozást követően min. két és max. hét éven keresztül korlátozhatja a munkaerő szabad
áramlását Magyarországról az EU-ba.
törzsanyag
439
4.2 Az EU és a magyar közigazgatás kapcsolatrendszere
4.2.1 Az európai integráció hatása a nemzeti közigazgatási rendszerekre3
A nemzeti közigazgatás és az Unió jogrendszerének és intézményeinek kapcsolatát vizsgálva,

a Maastrichti Szerződés szervezeti és működési sajátosságaiból kell kiindulni. Ennek alapján az
Európai Unió olyan intézmények rendszere, amely szoros és jogilag pontosan meghatározott
kapcsolatban áll a tagállamokkal, illetve azok intézményeivel. Az EU központi szervei és a tag-
államok szervei egymást kiegészítve látják el feladataikat. Lőrincz Lajos szavaival „az igazgatá-
si funkciómegosztás elve” jellemzi azok kapcsolatát, vagyis egyfajta igazgatási munkamegosz-
tási kapcsolat található az EU központi szervei és a tagállamok intézményei között. Ennek során
az EU intézményei kitűzik a célokat, előkészítik és meghozzák a döntéseket a hatáskörükbe
tartozó ügyekben, miközben a tagállamok intézményei végrehajtják, az EU intézményei pedig
ellenőrzik végrehajtásukat.
Tulajdonképpen a tagállamok intézményei függetlenek, ugyanakkor a közösségi jog végrehaj-

tásának kötelezettsége, valamint az uniós intézményekkel való együttműködés „kényszere”
mégiscsak befolyásolja fölépítésüket és működésüket.
4.2.1.1 A nemzeti és az európai igazgatási szint kapcsolata
Az európai intézmények nem helyettesítik a tagállami intézményeket, viszont a tagállami in-

tézmények, amikor a döntések végrehajtásáról gondoskodnak, mint kvázi „uniós szervek” jár-
nak el. Az EU-nak gyakorlatilag csak központi szervei vannak, és nincsenek a tagállamokba
kihelyezett végrehajtó hivatalai; ha ezeket a hivatalokat létrehozná, ezzel sérülne a tagállamok
szuverenitása, valamint a közösség és a tagállamok között létrejött hatalmi egyensúly is. Ez
magyarázza azt is, hogy a közösségi jog nem tartalmaz kötelező jellegű előírásokat a tagállamok
közigazgatási szervezetére és működésére nézve. Az Alapító Szerződések egyikében sem talá-
lunk olyan kifejezett rendelkezést, amely konkrétan a tagállamok államszervezetére, annak föl-
építésére, működésére, illetve a közszolgálatra írna elő szabályokat.
A másodlagos jogforrások ugyanakkor tartalmazhatnak előírásokat a tagállami közigazgatás

szerveire és azok tevékenységére nézve. Ezek a jogi normák kötelezővé tehetik a tagállamok
számára, hogy olyan közigazgatási hatóságokat hozzanak létre, amelyek biztosítani tudják a
közösségi jog törvényes és hatékony végrehajtását. (pl. 2048/89. sz. EGK rendelet a bor ágazat
ellenőrzési rendszeréről). Mindazonáltal ezek inkább a partneri együttműködést erősítik, mint-
1
sem a hierarchikus viszonyt.
2
3 Az Unió tagállamainak közigazgatása nem egy egységes modell alapján működik, hanem a
4 sokszínűség és változatosság jellemző rájuk. Az EU ugyan nem gyakorol közvetlen hatalmat a
5 tagállamok közigazgatása fölött, de kétségtelen hatással van rá az acquis communautaire-en
keresztül. Arra „kötelezi” őket, hogy közigazgatásuk legyen megbízható, átlátható és de-
mokratikus, vagyis a közigazgatás úgy működjön, hogy a közösségi feladatokat maradéktala-
nul, az Unió által kitűzött társadalmi és gazdasági célok elérése érdekében hajtsa végre. Fontos,
hogy a jogrendszerbe időben épüljenek be a közösségi előírások, azokat ténylegesen és hatéko-
nyan alkalmazzák, továbbá tegyék lehetővé azok betartásának ellenőrzését, és a jogviták megfe-
lelő rendezését.
Az EU elvárása az is, hogy a tagállamok közigazgatása átlátható legyen, pontosan elhatárolt

hatáskörökkel, azaz hogy a különböző intézmények hatáskörei ne fedjék egymást, és ne legye-
nek lefedetlen területek sem.
törzsanyag
3
A 4.2.1 alfejezet Torma András: Adalékok az EU-közigazgatás fogalmához című, a Magyar Közigazgatás, 2002 évi 2. számá-
ban megjelent tanulmánya alapulvételével készült
440

A demokrácia követelménye a jogállamiságot, az emberi jogok és az alapvető szabadságjog-
ok tiszteletben tartását, a többpártrendszert, a népuralmat, a köztisztviselők és egyéb közhatal-
mat gyakorlók pártsemlegességét és a közigazgatás kiszámíthatóságát jelenti.
Összefoglalva tehát nem beszélhetünk az EU által kötelezően előírt európai közigazgatási

modellről, azonban közös értékekről és követelményekről beszélhetünk.
Az elmúlt évtizedekben az EU tagállamainak közigazgatási rendszereiben kialakultak olyan
jogintézmények és működési szabályok, amelyek a közösségi célok elérését (is) biztosítják.
Ezek a kialakult működési szabályok a következők:
A központi szervezés és a döntések terén:

- a demokratikus jogállamiság követelményeit érvényesítő Alkotmány létezése;
- olyan kormány, amely biztosítja a minisztériumok közötti hatékony együttműködést;
- a különböző ágazati politikák kidolgozásának és végrehajtásának összehangolása (a
megfelelő minőséget biztosító jogszabályok kidolgozását is ide értve).
A területi igazgatás és a civil társadalommal való kapcsolattartás terén:

- a hatáskörök decentralizációja;
- az állam és a területi hivatalok megfelelő egymásba illesztése;
- olyan közigazgatási eljárási kódex, mely biztosítja a közszolgáltatások hozzáférhetősé-
gének egyenlőségét, a határozatok indokolási kötelezettségét és ésszerű határidőn belüli
meghozatalát, továbbá a jogorvoslati lehetőségeket;
- olyan szabályok megléte, amelyek biztosítják a civil társdalom és a hatalom rendszeres
párbeszédét.
A cselekvés eszközei az ellenőrzések területén:

- törvénynek alárendelt szakmai közhivatal, amelyben biztosított a köztisztviselők érde-
meken alapuló karrierrendszerben történő előrelépése;
- etikai szabályok működése;
- hatékony költségvetési és adóügyi igazgatás;
- a közigazgatás belső és külső ellenőrzésének hatékony rendszere;
- a polgárok és az intézmények által könnyen hozzáférhető joganyagok.
4.2.1.2 A közigazgatás területi szintjei és a regionalizmus az EU-ban
Ha megvizsgáljuk, hogy az integráció milyen hatással volt a tagállamok központi, területi és

helyi közigazgatási szervezetrendszerére, megállapíthatjuk, hogy közvetlenül kötelező előírások
itt sincsenek, viszont általános vonásokat találhatunk. A központi igazgatás területén megva- 1
lósított megoldások két csoportja alakult ki: a decentralizált és a centralizált modell. A decentra- 2
lizált modell lényege, hogy az egyes központi főhatóságok (minisztériumok) mindegyike ren- 3
delkezik olyan részleggel (osztállyal), amely kizárólag a közösségi ügyekkel foglalkozik. A 4
centralizált modellben egy központi szervet állítanak fel, amelybe a főhatóságok delegálják
5
képviselőiket. E központi szerv a Miniszterelnöki Hivatal vagy közvetlenül a kormány felügye-
lete alatt áll.
A regionalizmus a közigazgatás területi szintjének a megerősödését jelenti. Az 1960-80-as

években lezajlott közigazgatási területszervezési reformok eredményeként erősödtek meg a
középszintű (területi) közigazgatási egységek. A közigazgatás területi szervezését azonban to-
vábbra is a sokféleség jellemzi az EU-ban. Az utóbbi években – a megvalósított területi refor-
mok eredményeként – a középszintű közigazgatási egységek száma lényegesen csökkent.
A tagállamokban a középszintű közigazgatásnak kettős funkciója van: egyfelől a központi és a
helyei szint intézményes összekapcsolása, másfelől az egyes régiók között kimutatható társa-
törzsanyag
dalmi-gazdasági fejlettségbeli különbségek fölszámolása, azaz a területfejlesztési célok kidol-

gozása és megvalósítása.
441
A közigazgatás középszintjének jogi helyzete, feladata struktúrája az EU-ban általában attól

függ, hogy az adott tagállam milyen államtípusba sorolható: azaz hogy föderális, regionalizált,
decentralizált vagy unitárius államról van-e szó.
Arra a kérdésre, hogy mi a régió, közigazgatás-tudományi szempontból nincs egységes válasz.
A régió összekötő kapocs a központi és a helyi szint között. Két típusa alakult ki: a tervezési-
statisztikai, illetve közigazgatási régió. A tervezési-statisztikai régió nem jelent ténylegesen
önálló közigazgatási egységet és területi autonómiát, hanem a meglévő közigazgatási egységek
meghatározott körét tömöríti, és azokra épülve mindössze tervezési-statisztikai – tehát terület-
fejlesztési – szempontból bír jelentőséggel (pl. Portugáliában). A közigazgatási régió ezzel
szemben tényleges közigazgatási- és politikai önállóságot jelent.
A közigazgatás helyi szervei – a helyi önkormányzatok – egyre komolyabb szerepet játsza-

nak az Európai Közösségek fejlődésében. Az önkormányzatok vonatkozásában sem beszélhe-
tünk önálló jogterületként működő önkormányzati acquis communautaire-ről. Mindazonáltal a
tagállamok önkormányzati modelljei között természetesen vannak közös vonások:
- tevékenységükben jellemző a szolgáltató jelleg;
- az önkormányzatok súlya, szerepe növekszik;
- a települési önkormányzatok ún. általános hatáskört gyakorolnak (minden olyan helyi
közügyben döntési joguk van, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe);
- az önkormányzatok élén demokratikusan választott testületek állnak, és ezek saját vég-
rehajtó szervvel (hivatallal) rendelkeznek;
- az önkormányzati köztisztviselők és képviselők között előtérbe kerül a partnerség elve;
- a választott testület bizottságainak szerepe fokozatosan felértékelődik;
- a helyi önkormányzatok szervezeti struktúrájában éles határ húzódik a politikai- és a hi-
vatali szervezet között, hiszen a hivatali szervezet egyik meghatározó jellemzője a poli-
tikai semlegesség.
Az EU és az önkormányzatok közötti kapcsolatrendszerben napjainkban kettős tendencia

érvényesül: az önkormányzatok egyrészt 1993 óta gyakran közvetlen címzettjei és végrehajtói a
közösségi jogszabályoknak, másrészről a Régiók Bizottságában maguk is aktív résztvevői a
közösségi döntéselőkészítésnek, igaz még csak a véleménynyilvánítás szintjén.
4.2.1.3 Az Európai Közigazgatási Térség
Áttekintve a kialakult rendszereket, megállapítható, hogy az európai integráció magával hozza

a tagállamok kormányzati rendszereinek intézményi harmonizációját különösen funkcionális és
értékorientációs szempontból. Az 1997-ben megkötött Amszterdami Szerződés jelentős lépést
1 tett egy homogén Európai Közigazgatási Térség – „a szabadság, a biztonság és az igazságosság”
2 térségének – fokozatos megvalósítása irányába. Ez elméleti értelemben a tagállamok közigazga-
3 tási és jogalkalmazási rendszereinek egyfajta közösségi szintézisét jelenti. Ehhez „természetes”
4
elvárásként kapcsolódik, hogy a közigazgatás személyzete stabil, hozzáértő, szakképzett, pro-
fesszionista és pártatlan legyen.
5
Az Európai Közigazgatási Térség, illetve a Közösségekben fokozatosan megvalósuló köz-

igazgatási integráció fő jellemzői a következők:
- demokratikus jogállamiság;
- szociális piacgazdaság;
- a nemzeti képviseleti szervek súlyának csökkenése, a szolgáltató közigazgatás szerepé-
nek erősödése;
- a decentralizáció, a szubszidiaritás és a szolidaritás elvének érvényesülése, a különböző
régiók közötti fejlettségi különbségek csökkentése;
- megbízható, átlátható és demokratikus közigazgatás;
törzsanyag
- olyan intézmények és működési szabályok, amelyek biztosítják a közösségi célok eléré-

sét;
- stabil, kiszámítható, hozzáértő, szakképzett, professzionista és pártatlan köztisztviselői
kar.
442

Az európai integráció tehát egyrészt intézményi igazodást, másrészt az adminisztratív kultú-
rák és modellek közeledését eredményezte a nemzeti közigazgatási struktúrák szintjén. A kö-
vetkezőkben a magyar közigazgatásnak az európai ügyek igazgatásába való bekapcsolódását
vesszük szemügyre.
4.2.2 Az európai ügyek igazgatássának „magyar modellje”
Magyarország EU-tagsága egyszerre jelenti az állami és az önkormányzati igazgatás vala-

mennyi szintjén az uniós döntéshozatalban való részvétel lehetőségét és/vagy a közös döntések
végrehajtásának kötelezettségét. A lehetőségek kihasználásának, illetve a kötelezettségek teljesí-
tésének minősége jelentős mértékben a nemzeti és az európai politikai-igazgatási szintek közötti
összhangtól függ. Ezért minden tagállam olyan közigazgatási-kormányzati mechanizmusokat
hozott létre, amelyek biztosítani tudják a döntések kialakításának és végrehajtásának hatékony-
ságát. Mint láttuk, arra nézve, hogy ez pontosan milyen modell mentén történjék, nincsen kö-
zösségi előírás. Az európai ügyek eredményes és hatékony intézése ugyanakkor általános elvá-
rásként jelentkezik mind az állampolgárok, mind az EU részéről. Az alábbiakban a „magyar
modell” legfontosabb elemeit vesszük sorra.
4.2.2.1 Az európai ügyek igazgatásának alapelvei
Az európai ügyek igazgatásának alapelvei folyamatosságot mutatnak a csatlakozási tárgyalá-

sok, ill. a teljes jogú tagság időszakában. A csatlakozásra való fölkészülés tapasztalatai alapján a
következő elvek fogalmazódtak meg:
- A miniszteri vagy miniszteriális felelősség elve
Az európai ügyek viteléért, azaz a közösségi politikák fejlődésének figyelemmel köve-
téséért, a magyar álláspontok tervezetének kialakításáért, annak egyeztetéséért, jóváha-
gyatásáért és eredményes képviseletéért, továbbá a közösségi jogból fakadó kötelezett-
ségeink végrehajtásáért a szaktárcák, illetőleg a miniszterek tartoznak felelősséggel.
Ebből az elvből következett, hogy Magyarországon nem került sor egy ágazati feladato-
kat és hatásköröket is maga alá gyűrő európai integrációs „csúcsminisztérium” létreho-
zására.
- Az egyközpontú kormányzati koordináció elve
Miközben a szakmai kérdésekért az egyes tárcák viseltetnek felelősséggel, biztosítani
kell azt is, hogy a nemzeti vagy horizontális érdekek ne sérüljenek a szektorális szem-
pontok túlzott előtérbe kerülése miatt. Továbbá meg kell teremteni annak a feltételeit is,
hogy a magyar álláspont vagy álláspontok összehangolt és konzisztens módon jelenje-
nek meg az uniós döntéshozás valamennyi intézményében és ezek valamennyi szintjén. 1
1996-tól egészen a csatlakozásig ezt a koordinációs funkciót volt hivatott a Külügymi- 2

nisztériumon belül fölállított Integrációs Államtitkárság – 2002-től Integrációs és Kül- 3
gazdasági Államtitkárság – biztosítani. 2005 januárjától 2006 júliusáig – az Integrációs 4
Államtitkárság feladatait átvéve – a Miniszterelnöki Hivatalon belül megszervezett Eu- 5
rópai Ügyek Hivatala látta el az európai ügyek horizontális koordinációját, majd 2006
augusztusában ez a funkció visszakerült a Külügyminisztériumba. Jelenleg tehát a Kül-
ügyminisztérium biztosítja – folyamatos együttműködésben a minisztériumokkal, vala-
mint Magyarországnak az EU mellett működő Állandó Képviseletével – az európai
ügyek összehangolt vitelét.
- A magyar álláspont egységes képviseletének elve
A „hivatalos” Magyarországnak egységes Európa-politikával kell rendelkeznie, és an-
nak koherens és összehangolt módon kell megjelennie az uniós intézményrendszer va-
lamennyi szintjén. Ebből következik, hogy azoknak a politikai és közigazgatási tiszt-
ségviselőknek, akik Magyarországot képviselik az uniós intézményekben, azoknak egy
törzsanyag
hangon kell szólaniuk, azaz egymásnak nem ellentmondó, hanem egymást erősítő állás-
pontokat kell képviselniük. A szektorális érdekek nem kerekedhetnek a kialakított kor-
mányzati álláspontok fölébe.
443
Az érdekegyeztetésnek, ill. érdekütköztetésnek még a megfelelő hazai fórumokon kell

megtörténnie – méghozzá az érintettek körének lehetőség szerinti minél szélesebb körű
bevonásával. A kialakított hivatalos állásponthoz minden szereplőnek igazodnia kell.
- Megfelelő kapcsolat a politikai és a közigazgatási szféra között
E tekintetben két kihívással kell szembe nézni. Egyrészt a nemzeti és az uniós admi-
nisztratív szintek részleges „fúziója” annak veszélyét hordozza magában, hogy a köz-
igazgatás – részben – kikerül a (nemzeti) politika ellenőrzése alól. Másrészt, tekintve a
közösségi ügyek jelentős részének technikai vagy szakmaspecifikus természetét és nagy
volumenét, illetőleg a gyors reagáló képesség elvárását, biztosítani kell a döntési kom-
petenciák megfelelő szakmai szintre való delegálását. A feladatok és hatáskörök megfe-
lelő szintre való telepítését – amely elengedhetetlen feltételét képezi a nemzeti érdekek
hatékony érvényesítésének – összhangba kell tehát hozni a demokratikusság kívánal-
mával, amely a politikai kontrollon keresztül valósulhat meg.
A folytatásban azt tekintjük át, hogy ezek az elvek milyen intézményeken és mechanizmuso-
kon keresztül jutnak érvényre, azaz hogy az igazgatási funkciómegosztás miképpen valósul meg
a magyar közigazgatás és az európai intézmények relációjában.
4.2.2.2 Az európai ügyek igazgatásának intézményi mechanizmusai
Magyarország EU-csatlakozását követően az integrációs ügyek elsődleges felelőse az európai

ügyekért felelős tárca nélküli miniszter volt. A tárca nélküli miniszter tett javaslatot az EU-val
kapcsolatos magyar kormányzati politikára, valamint hangolta össze a közösségi politikákból
származó kormányzati feladatokat. Ugyancsak a miniszter feladatai közé tartozott a fejlesztési
tervezéssel és programozással összefüggő tevékenységek ellátása. Tehát miniszteri szinten ösz-
szekapcsolódott az európai ügyek koordinációja és a hazai fejlesztéspolitika.
2006 nyarán a kormány átgondolta az európai ügyek igazgatásához kapcsolódó feladat- és ha-
táskörmegosztást: az EU-koordináció feladataival a külügyminisztert, míg a fejlesztési tervezés
irányításával a fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztost bízta meg. Alapjaiban ugyanakkor
nem változtak az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság, az EU mellett működő Állandó
Képviselet és a kormány feladatai.
Az európai uniós ügyek magyarországi igazgatásában a következő hatóságok (közigazgatási

szervek) játszanak vezető szerepet: a külügyminiszter, a fejlesztéspolitikáért felelős kormány-
biztos és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, az Európai koordinációs Tárcaközi Bizottság, az
Állandó képviselet, valamint a Kormány. Az alábbiakban e szervek vonatkozó feladatai tekint-
1 jük át.
2
3 A külügyminiszter
4 A 166/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet értelmében a külügyminiszter felelősséggel tartozik az
5 Európai Unió politikáiból eredő és az európai uniós tagsághoz kapcsolódó kormányzati felada-
tok tárcaközi összehangolásáért. E felelősségi körben a miniszter:
- irányítja az európai uniós tagságból eredő kormányzati feladatok előkészítését, végre-
hajtását és ellenőrzését;
- összehangolja a kormány tárgyalási álláspontjait az EU kormányzati részvétellel műkö-
dő döntéshozó és döntés-előkészítő eljárásaiban, biztosítja a tárgyalási álláspontok tar-
talmi összhangját, és részt vesz azok kialakításában és a magyar érdekek érvényesítésé-
ben;
- az elnökségi ciklus elején javaslatot tesz a kormánynak az Európai Unió soros elnöksé-
gének programjához kapcsolódó magyar prioritásokra és kormányzati feladatokra;
- képviseli a kormányt az Európai Unió Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsának
törzsanyag
ülésein, részt vesz az Európai Unió Európa-ügyi minisztereinek találkozóin, valamint

közreműködik az Európai Tanács munkájában és ellátja üléseinek előkészítését;
- összehangolja az Európai Unió intézményeivel kapcsolatos feladatokat;
444

- kialakítja az Állandó Képviselet működésére vonatkozó szabályokat és irányítja az Ál-
landó Képviselet munkáját;
- a jogharmonizációs feladatok kivételével összehangolja a minisztériumok és a központi
államigazgatási szervek uniós politikákhoz kapcsolódó tevékenységét és az uniós poli-
tikák végrehajtásához szükséges hazai intézkedéseket;
- közreműködik a nemzeti fejlesztési terv előkészítésében és megvalósulásának nyomon
követésében;
- európai uniós kérdésekben rendszeres tárcaközi szakmai egyeztetést folytat, vitás kérdé-
sek fennmaradása esetén a kormány felé előterjesztést készít;
- részt vesz az uniós tagságból fakadó kötelezettségek végrehajtásának ellenőrzésében, és
ellátja az átültetett jogszabályok Európai Bizottság részére történő hivatalos bejelenté-
sével összefüggő feladatokat;
- ellátja az Európai Unió egységes belső piacának hatékony működéséhez szükséges bel-
ső piaci koordinációt, és működteti a belső piaci problémamegoldó központot
(SOLVIT);
- gondoskodik az Európai Unió intézményeiből érkező tervezeteknek az érintett miniszté-
riumokhoz történő elektronikus továbbításáról (amennyiben az EU intézményeitől egy
dokumentum közvetlenül valamelyik minisztériumhoz érkezik, azt a minisztérium tájé-
koztatásul továbbítja a Külügyminisztériumnak);
- az Európai Bíróság előtti eljárásokban a Magyar Köztársaság képviseletét meghatalma-
zottként ellátó igazságügyi és rendészeti miniszter képviselője mellett bevont képviselő-
je útján részt vesz az Európai Bíróság előtti eljárásokban, valamint részt vesz az Európai
Bíróság előtti eljárásokban és a képviselendő kormányzati álláspont kialakításában.
A fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség

A kormány a 1062/2006. (VI. 15.) határozatával hozta létre a fejlesztéspolitikáért felelős kor-
mánybiztos tisztségét. A kormánybiztos a kormányülések állandó meghívottja, és tagja a fej-
lesztéspolitikával foglalkozó kabinetnek.
A kormánybiztos feladatkörében előterjesztéseket készít a kormány, illetőleg a fejlesztéspoli-

tikával foglalkozó kormányzati testületek részére, valamint összehangolja a minisztériumok és a
központi közigazgatási szervek országos szintű fejlesztéssel, fejlesztési tervezéssel és progra-
mozással kapcsolatos tevékenységét. A kormánybiztos irányítja a Nemzeti Fejlesztési Ügynök-
ség elnökének tevékenységét.
A Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget a kormány a hosszú- és középtávú fejlesztési és tervezési

feladatok ellátására, az EU támogatásainak igénybe vételéhez szükséges tervek, operatív prog-
ramok elkészítésére, valamint e támogatások felhasználásához szükséges intézményrendszer
1
kialakítására hívta életre (130/2006. (VI. 15.) Korm. Rendelet). Az NFÜ a Miniszterelnöki Hi-
2
vatalt vezető miniszter irányítása alatt működő központi hivatal. (Az irányítási jogkörökön tehát
részben osztozik a MEH vezetője és a fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos.) Az NFÜ fő 3
feladatai: 4
- javaslatokat készít a kormány fejlesztéspolitikai elveire és céljaira; 5
- elkészíti az ország átfogó fejlesztési tervét és a nemzeti fejlesztési terveket;
- segíti az országos szintű fejlesztéssel, fejlesztési tervezéssel és programozással kapcso-
latos kormányzati feladatok összehangolását;
- szervezetén belül – az Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program (a továbbiakban:
AVOP) kivételével – létrehozza az operatív programok irányító hatóságát, szervezi az
operatív programok végrehajtását és azok monitoring rendszerét, koordinálja a feladat-
hoz kapcsolódó uniós és hazai költségvetési források felhasználását;
- ellátja a Közösségi Támogatási Keret, az EQUAL és az INTERREG közösségi kezde-
ményezés programok és a Kohéziós Alap irányító hatóságának feladatait, gondoskodik
a monitoring bizottságok működéséről;
törzsanyag
- tárgyalásokat folytat az Európai Unió intézményeivel a fejlesztési stratégia és az annak

megvalósítására szolgáló operatív programok egyeztetése érdekében;
- szervezi az EU strukturális és kohéziós politikájával kapcsolatos hazai feladatokat;
445
- a kormány által meghatározott körben ellátja az Európai Unió pénzügyi támogatásainak

felhasználásához szükséges feladatokat, és koordinálja a pénzügyi támogatások felhasz-
nálásával kapcsolatban kialakított intézményrendszer működését;
Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság

A kormány az EKTB-t a kormányzati integrációs politika, valamint a tagságból eredő felada-
tok előkészítése, végrehajtása és ellenőrzése, valamint a döntéshozatalban képviselendő tárgya-
lási álláspontok előkészítése, kidolgozása és meghatározása érdekében hozta létre. Az általános
gyakorlat szerint a testület fogadja el az uniós döntéshozatal során képviselendő magyar állás-
pontot. Az EKTB ugyanakkor a kormány elé terjeszt minden olyan ügyet, ahol ezt az adott kér-
dés politikai, gazdasági, költségvetési, vagy társadalmi jelentősége indokolja.
Az ülések során az EKTB előkészíti a magyar tárgyalási álláspontokat az Állandó Képviselők

Bizottsága (COREPER) és a Miniszteri Tanács soros üléseire, illetve az egyéb tanácsi döntés-
előkészítő bizottságok üléseire, valamint áttekinti az európai uniós tagsággal kapcsolatos aktuá-
lis kérdéseket.
Az EKTB elnöke a külügyminiszter által kijelölt szakállamtitkár, tagjai a miniszterek, és az

államtitkári értekezleten képviselettel rendelkező kormánybiztosok, illetve a központi állam-
igazgatási szervek vezetői által kijelölt állami vezetők vagy vezető beosztású köztisztviselők.
Az EKTB titkársági feladatinak ellátásáról a Külügyminisztérium gondoskodik.
Az EKTB legalább heti rendszerességgel ülésezik. Az üléseket a Titkárság útján az EKTB el-
nöke hívja össze. Az EKTB napirendjét – a tagok javaslatainak figyelembe vételével és az elnök
jóváhagyásával – a Titkárság állítja össze. Az ülésekről emlékeztető készül, amelyet a külügy-
miniszter minden alkalommal beterjeszt az Államtitkári Értekezlet napirendjére.Az EKTB, ill. a
kormány által elfogadott álláspontokat a Titkárság nyilvántartja, és elektronikus úton továbbítja
az Állandó Képviselet részére.
Az EKTB üléseit szakértői csoportok készítik elő. Ezek tagjai a Külügyminisztérium, a Pénz-
ügyminisztérium, az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, az EU mellett működő magyar
Állandó Képviselet, ill. minden érintett tárca képviselője. Vezetője a tárgy szerint első helyen
felelős tárca képviselője, akit az érintett miniszter nevez ki. A szakértői csoportok száma a kö-
zösségi politikák függvényében alakul; 2005 elején közel ötven volt.
Az Állandó Képviselet
Az EU mellett működő Állandó Képviselet a magyar közigazgatás „avantgárdja”, brüsszeli
1 előőrse. A Képviselet távolról sem egy hagyományos értelemben vett külképviselet, hanem
2 sokkal inkább egy horizontális feladatkörrel rendelkező kvázi-minisztérium, amely fő feladata a
3
kiküldött mandátumok képviselete – illetőleg bizonyos mértékig való alakítása – az uniós in-
4
tézményekben.
5
A képviselet munkatársai egyszerre vannak jelen a budapesti és a brüsszeli adminisztrációban.
Egyrészt ott ülnek az EKTB szakértői csoportjaiban, így már a magyar álláspontok születésének
stádiumában bekapcsolódnak a később képviselelndő mandátumok kialaktásába. Folyamatos
kapcsolatban állnak a minisztériumokkal és az egyéb kormányzati szervekkel is: a gyors és
megbízható kétirányú információáramlás kulcsfontosságú tényező az EU-koordináció hatékony-
ságának szempontjából.
Másrészt az Állandó Képviselet diplomatái képviselik a kormányt az EU egyes intézményei-

ben. Így mindenekelőtt az Állandó Képviselet vezetője jeleníti meg a kormány álláspontjait a
COREPER II, míg helyettese a COREPER I munkájában. Ugyancsak az Állandó Képviselet
vezetője reprezentálja a kormányt a Politikai és Biztonsági Bizottság ülésein. A Képviselet dip-
törzsanyag
lomatái pedig a tanácsi munkacsoportokban képviselik a kormányzati álláspontot. Munkájukról

jelentést készítenek.
446

Az Állandó Képviselet irányítását a külügyminiszter látja el, azonban a szakmai irányításban
szerephez jutnak a szaktárcák vezetői is – hatáskörüknek és feladataiknak megfelelően.
A kormány
A külügyminiszter hetente tájékoztatja a kormányt az európai uniós tagsággal összefüggő ak-
tuális kül- és Európa-politikai kérdésekről, valamint az azokból eredő hazai feladatokról. Az
uniós jelentésben a külügyminiszter beszámol az adott heti EKTB-üléshez kapcsolódó legfonto-
sabb kérdésekről is. A kormány dönt minden olyan esetben, amikor az EKTB szintjén nem sike-
rült egységes kormányzati álláspontot kialakítani, illetőleg amikor ezt az adott kérdés társadal-
mi, politikai vagy gazdasági súlya indokolja. A kormányt a miniszterelnök képviseli a az Euró-
pai Tanács ülésein, míg a kormánytagok a tárcájuknak megfelelő tanácsi formációkban.
Együttműködés az Országgyűlés és a kormány között

Az európai integráció demokratikusságának szempontjából kulcskérdés a nemzeti parlamen-
teknek az európai döntésekbe, vagy legalábbis a döntési folyamatok ellenőrzésébe való bevoná-
sa. Az Amszterdami és a Nizzai Szerződések, valamint az Európai Alkotmány is egyre inkább
kiszélesítették és formalizálták az európai intézmények és a nemzeti parlamentek közötti – első-
sorban információs – kapcsolatot.
Az európai ügyek tekintetében a Magyar Országgyűlés a 2004. évi LIII. törvénnyel rendezte
az Országgyűlés és a kormány közötti egyeztetési eljárás kérdéseit, valamint a kormánynak az
Országgyűléssel szemben fönnálló tájékoztatási kötelezettségeit. Eszerint:
A kormány az Országgyűlés részére a kézhezvételt követően haladéktalanul megküld minden
uniós jogszabálytervezetet, javaslatot és dokumentumot, amely az EU kormányzati részvétellel
működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepel, s egyúttal megjelöli
azokat, amelyeket a Magyar Köztársaság szempontjából rendkívüli jelentőségűnek tart.
Az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a kor-
mány által képviselni kívánt álláspontról.
A kormány bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban megküldheti álláspontjavaslatát az
Országgyűlésnek, és arról egyeztetést kezdeményezhet.
Az Országgyűlés az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el. Ameny-

nyiben az Országgyűlés elfogad ilyen állásfoglalást, akkor a kormány az uniós döntéshozatal
során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki. A
döntéshozatali folyamat során természetesen a kormány módosíthatja korábbi álláspontját. Erről
az Országgyűlést tájékoztatnia kell, amely ebben az esetben új állásfoglalását hozhat.
A kormány a döntés megszületését követően írásban tájékoztatja az Országgyűlést arról a
döntésről, amellyel kapcsolatosan az Országgyűlés állásfoglalást fogadott el, vagy amelyet az
Országgyűlés pontosan megjelöl. 1
A kormány a stratégiai jelentőségű integrációs politikai eseményekről rendszeresen tájékoz- 2
tatja az Országgyűlést. 3
A miniszterelnök az Európai Tanács üléséről szóban tájékoztatja az Országgyűlés plenáris
4
ülését.
5
A kormány évente tájékoztatja az Országgyűlés plenáris ülését a Magyar Köztársaság európai
uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai integráció helyzetéről.
A Bizottság, az Európai Bíróság, az Elsőfokú Bíróság, a Számvevőszék és az Európai Beru-
házási Bank igazgató bizottsága magyar tagjainak személyére az Európai Unió illetékes intéz-
ményének a kormány tesz javaslatot. Az Országgyűlés meghallgathatja a kormány által javasolt
személyt.
Összegzésként elmondhatjuk, hogy az elmúlt évek során a magyar közigazgatás történelmi

változásokon ment át. A nagy múltra visszatekintő háromszintű – helyi, területi, központi –
igazgatási struktúrákra egy negyedik épült rá: az európai.
törzsanyag
447
Az EU-csatlakozást megelőző időszakban, de azt követően is, a magyar közigazgatás számára

az egyik fő kihívást az jelentette, hogy miképpen kapcsolódjék be ennek a negyedik szintnek a
működésébe: hogyan vegye ki részét a közösségi munkából, hogyan fogalmazza meg és juttassa
érvényre ebben az új politikai-adminisztratív közegben a magyar érdekeket, és hogyan hajtsa
végre hatékonyan a közös döntéseket.
Az ország csatlakozásával nem zárult le ez a tanulási és igazodási folyamat. Tagságunk té-

nyéből kifolyólag növekedett ugyan Magyarországnak az európai folyamatokra gyakorolt hatá-
sa, de egyúttal nőttek a tétek, és nőtt a verseny is. A magyar közigazgatás adaptációjára és mo-
dernizációjára irányuló késztetések és kényszerek tehát, mondhatjuk, inkább állandósultak,
semmint hogy megszűntek volna. Magyarországnak egyszerre érdeke és lehetősége, hogy ezen
európai kényszerek mentén valóban európai színvonalú közigazgatást és közszolgáltatásokat
alakítson ki.
5
törzsanyag
448

Az Európai Unió Szervezete És Jogrendszere - TK

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Az Európai Unió Szervezete És Jogrendszere - TK

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Általános közigazgatási ismeretek

Az Európai Unió szervezete és

1 Az Európai Unió felépítése és működése

1.1 Az európai integráció fejlődése

1.1.1 Az európai integráció létrejötte

A Montánunió intézményrendszerének kidolgozásakor a szupranacionális föderatív jegyek ke-

Az EGK és az Euratom intézményi modelljéül az ESZAK szolgált, azzal a különbséggel,

1.1.2 Az európai integráció első négy évtizede

Az Európai Unió szervezete és jogrendszere

A nyolcvanas években aztán az EK újabb bővülései adtak impulzusokat az integráció tovább-

Miután az olajválságok és recessziók következtében a nyolcvanas évekre nyilvánvalóvá vált,

ségvetési, adózási szabályok eltérése) akadályok felszámolását célozta. Az Egységes Okmány 2

Az Egységes Okmány a szorosabb integráció érdekében komoly intézményi változásokat is

1.1.3 Közösségekből Unió – Európa Maastricht után

A Maastrichti Szerződés jelentős mértékben növelte az Európai Parlament hatásköreit és szé-

A Maastrichti Szerződés óriási előrelépés volt az integráció szorosabbra fűzésében, s ennek

Az Európai Unió szervezete és jogrendszere

1.1.4 Az Európai Unió az ezredfordulón - a bővítés és mélyítés kettős célkitűzése

Az Amszterdam által nyitva hagyott intézményi kérdésekre, az ún. „amszterdami maradé-

A Nizzai Szerződés emellett megkönnyíti a tagállamok közötti ún. megerősített együttműkö-

Az EU intézményi átalakítására a bővítéssel összefüggésben azért volt szükség, mert minden 2

A bővítési folyamatban fordulópontot jelentett a 2000. decemberi nizzai csúcs. Ez részben az

A nagyszabású keleti bővítés előkészítésével párhuzamosan az Unióban számos olyan folya-

A bővítés előtt az EU számára az ezredforduló legnagyobb kihívása a Maastrichti Szerződés-

Az Európai Unió szervezete és jogrendszere

A tagállamok fölajánlási konferenciákat rendeztek a szükséges személyi állomány (2000 no-

1. számú táblázat: Az európai integráció fejlődése

1.2 Az Európai Unió intézményei

Az Európai Unió döntéshozatali és működési mechanizmusait alapvetően négy fő szerv bizto-

Az intézmények összetételét és működését a Nizzai Szerződéssel módosított közösségi alapí-

1.2.1.1 Az Európai Unió Tanácsa

Az Európai Unió szervezete és jogrendszere

Külön kategóriát képvisel a Külügyminiszterek Tanácsa, az ún. Általános Ügyek és Külkap-

A Tanács székhelye Brüsszel, azonban meghatározott időközönként (áprilisban, júniusban és

1.2.1.2 A COREPER és a tanácsi munkacsoportok

1.2.1.3 Az Európai Tanács

A Tanács ismertetése során kell megemlíteni az Európai Tanácsot (European Council), az EU

Az állam- és kormányfők már korábban is létező találkozói az 1974 decemberében megtartott

Az Európai Tanács nagyhorderejű, stratégiai kérdésekben dönt, valamint lefekteti az EU

1.2.1.4 A soros elnökség intézménye

1.2.1.5 A Tanács szavazási formái

Az Európai Unió szervezete és jogrendszere

A minősített többséggel meghozott döntéseknél a szükséges szavazatszám mellett második

Eszerint a szavazásoknál bármelyik tagállam kérheti annak ellenőrzését, hogy a minősített

2. számú táblázat: A szavazati súlyok megoszlása a Tanácsban

Szavazatok száma Szavazatok száma a

Az Európai Bizottság (European Commission - röviden Bizottság) az EU mindennapi munká-

1.2.2.1 A Bizottság tagjai

A Bizottságnak jelenleg 27 – azaz tagállamonként egy – tagja van, ők az ún. biztosok.

A Nizzai Szerződés értelmében a korábbi egyhangúság helyett, a Tanács (amelynek ebben az

A Bizottság beszámolási kötelezettséggel is tartozik a Parlament felé. A Bizottságnak magyarázatot kell

A bizottsági tagok a miniszterekhez hasonló tárcákkal rendelkeznek. A tárcák összetétele

Az Európai Unió szervezete és jogrendszere

1.2.2.2 A Bizottság hivatali struktúrája

A Bizottság hivatali struktúrája a biztosok alá tartozó főigazgatóságok (Directorate General –

3. számú táblázat: A Bizottság főigazgatóságai és szolgálatai

SZAKPOLITIKÁK KÜLSŐ KAPCSOLATOK

Regionális politika Európai Szakpolitikai Tanácsadó Iroda 4

Vállalkozáspolitika és ipar Fordítás 5

1.2.2.3 A Bizottság hatásköre

A Bizottságra a Közösségek alapítószerződései különböző feladatokat ruháztak, melynek kö-

Az Európai Parlament – (European Parliament – EP) az Unió állampolgárai által közvetlenül