​ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ

ΣΧΟΛΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ

ΤΜΉΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ

ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

ΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ

«Η εφαρμογή των αρχών διοίκησης στη δημοσιοϋπαλληλία»

Ανδρονίκη Ζμπόγκου
Α.Μ.:1342201400059

Επιβλέπουσα: Μαρία-Ηλιάνα Πραβίτα, Λέκτορας

Αθήνα, 2019
Πίνακας Περιεχομένων
Εισαγωγή 4

Κεφάλαιο 1ο: Τα κλασικά μοντέλα της γραφειοκρατίας. 6

1.1. Η θεωρία του Max Weber. 8

1.1.1. Ο ιδεότυπος του Weber. 9
1.1.2. Ο δεκάλογος του γραφειοκρατικού μοντέλου. 11

1.2. Η επιστημονική διοίκηση. 13

1.2.1. Αρχές επιστημονικής διοίκησης κατά Taylor. 15

1.3. Τυπικές αρχές διοίκησης. 17

1.3.1. Αρχές διοικήσεως κατά Fayol. 18

1.4. Η Σχολή των Ανθρωπίνων Σχέσεων. 21

1.4.1. Το πείραμα Hawthorne- E. Mayo. 21
1.4.2. Η ιεράρχηση των αναγκών- A. Maslow. 23

Κεφάλαιο 2ο: Μοντέλα μεταρρύθμισης- Διοικητική ηθική. 25

2.1. Θεωρητική βάση του New Public Management. 26

2.2. Δράσεις του New Public Management. 28

2.3. Αρχές του New Public Management. 31

2.4. Διοικητική Ηθική και Δεοντολογία. 33

2.4.1 Ο νέος ηθικός κανόνας. 36
2.4.1.1. Η δημοκρατική αρετή. 38
2.4.1.2. Η αρετή της νομιμότητας. 39
2.4.1.3. Η αξιοκρατική αρετή. 40
2.4.1.4. Η κοινωνική αρετή. 41

Κεφάλαιο 3ο : Εφαρμογή των αρχών στον δημοσιοϋπαλληλικό κώδικα. 43

3.1. Παθογένειες συστήματος συγκρότησης και οργάνωσης των Δημοσίων Υπαλλήλων.

44

3.2. Ν.3528/2007- Υπαλληλικός Κώδικας. 45

3.2.1. Πρόσβαση στην δημόσια διοίκηση. 45
3.2.2. Νομιμότητα ενεργειών και καθήκοντα δημοσίων υπαλλήλων. 46
3.2.3. Μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων. 48
3.2.4. Αποδοχές. 49

2
 3.2.5. Εκπαίδευση- επιμόρφωση. 50
3.2.6. Αξιολόγηση δημοσίων υπαλλήλων. 51

3.3. Ισχύον θεσμικό πλαίσιο- Ν. 4369/2016. 53

3.3.1. Αξιολόγηση και έλεγχος. 53
3.3.2. Σταδιοδρομία και σύστημα επιλογής προϊσταμένων. 56

Αποτίμηση 59

Συμπέρασμα 63

Βιβλιογραφία 65

3
 Εισαγωγή

Ο όρος οργάνωση εμπεριέχει δυο στοιχεία, πρώτον τον τρόπο οργάνωσης μιας
ορισμένης δημόσιας ή επιχειρηματικής δραστηριότητας και δεύτερον, πώς θα έπρεπε
ή θα μπορούσε να οργανωθεί με τον καλύτερο δυνατό τρόπο, ώστε να επιτυγχάνει
τους στόχους της (Μακρυδημήτρης 2013: 1). Η γραφειοκρατία ήδη από την εποχή
της εκβιομηχάνισης αποτελεί την ισχυρότερη μορφή οργάνωσης της δημόσιας
διοίκησης. Πολλές θεωρίες ανά τις δεκαετίες έχουν διαμορφώσει και αναμορφώσει το
περιεχόμενο του όρου της γραφειοκρατίας, τις δράσεις και τις αρχές που θα έπρεπε να
ακολουθεί. Πρόκειται για θεωρίες, οι οποίες ενδέχεται να αμφισβητούν ή να
συμπληρώνουν τις προγενέστερές τους, συστήνοντας νέες πρακτικές οργάνωσης.
Στοχεύουν στην αντιμετώπιση των προβλημάτων που εντοπίζουν κάθε φορά, με
ποικίλους τρόπους (Μακρυδημήτρης όπ π.: 4). Παρόλη την οργανωτική ρευστότητα
που συναντάται κοινός τόπος όλων είναι η εύρυθμη, αποτελεσματική και ποιοτικά
αποδοτική λειτουργία των δημόσιων ή ιδιωτικών οργανώσεων.

Βασικός παράγοντας επιτυχούς ή μη εφαρμογής των οργανωτικών αρχών που

διέπουν την διοίκηση αποτελεί το ανθρώπινο δυναμικό, που στελεχώνει τις υπηρεσίες
του δημόσιου τομέα (Μακρυδημήτρης και Πραβίτα 2012: 489). Το
δημοσιοϋπαλληλικό σώμα στελεχώνει διάφορες θέσεις ανάλογες των γνώσεων, της
εμπειρίας και της καταλληλότητάς του, προκειμένου να πραγματοποιεί με
αποτελεσματικότητα τα καθήκοντα που του ανατίθενται, στοχεύοντας με αυτόν τον
τρόπο στην αποδοτικότητα της διοίκησης. Οι δράσεις, τα καθήκοντά τους αλλά
ταυτόχρονα τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις τους βρίσκουν έρεισμα και
καθορίζονται από τις αρχές και τις δράσεις των μοντέλων της γραφειοκρατίας. Ο
κοινός νομοθέτης εμπνεόμενος από αυτές και έχοντάς τις ως οδηγό προσπαθεί με τον
καλύτερο δυνατό τρόπο να τις εντάξει στο θεσμικό πλαίσιο των υπαλλήλων. Ωστόσο,
οι διαφορετικές κάθε φορά συνθήκες που επικρατούν και πλήττουν την αξιοπιστία
και την αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης, αμφισβητούν και την
χρησιμότητα και την ανταποκρισιμότητα των αρχών οργάνωσης. Αναζητούνται σε
κάθε περίπτωση νέες, σύγχρονες και ορθολογικές μέθοδοι οργάνωσης που θα

4
αποκαταστήσουν την αποτελεσματικότητα, την εμπιστοσύνη και δεν θα παραμείνουν
κενές εφαρμογής.

Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι να αναδειχθεί κατά πόσο λαμβάνονται

υπόψη στο πλαίσιο της εθνικής νομοθεσίας που αφορά στη συγκρότηση και
οργάνωση του δημοσιοϋπαλληλικού σώματος, οι αρχές και οι δράσεις των μοντέλων
της γραφειοκρατίας, κλασικών και σύγχρονων και αν, εν τέλει, αυτές συμβάλλουν
στην επίτευξη της αποτελεσματικότητας των υπαλλήλων καταπολεμώντας τυχόν
παθογένειες του διοικητικού συστήματος. Στο πρώτο κεφάλαιο παρουσιάζονται και
αναλύονται οι κλασικές θεωρητικές προσεγγίσεις, ο ιδεότυπος του Weber, η
επιστημονική διοίκηση κατά Taylor, οι αρχές διοίκησης του Fayol καθώς επίσης η
θεωρητική προσέγγιση της Σχολής των Ανθρωπίνων Σχέσεων. Το δεύτερο
πραγματεύεται το μοντέλο του New Public Management, που αναδύθηκε στο δεύτερο
μισό του 20​ού αιώνα με στόχο να εξορθολογήσει το διοικητικό σύστημα, αντλεί
δράσεις και εργαλεία από τον ιδιωτικό τομέα, όπως επίσης οι έννοιες της ηθικής και
της δεοντολογίας, που αποτελούν αναγκαίο συμπλήρωμα του μοντέλου του
management. Στο τρίτο κεφάλαιο εξετάζεται ο τρόπος με τον οποίο εφαρμόζονται οι
παραπάνω αρχές στον Υπαλληλικό Κώδικα (Ν. 3528/2007) και στον Ν. 4369/2016,
την πιο πρόσφατη σχετική μεταρρύθμιση που έλαβε χώρα σε μια προσπάθεια
εκσυγχρονισμού της διοίκησης, στα πλαίσια υιοθέτησης των μνημονιακών
δεσμεύσεων. Τέλος, γίνεται αποτίμηση του μεταρρυθμιστικού μοντέλου και
διατυπώνεται η ανάγκη εφαρμογής ενός νέου προτύπου διακυβέρνησης, που να
ανταποκρίνεται στα κοινωνικά αιτήματα και να αποκαθιστά τις ελλείψεις του
προηγούμενου καθεστώτος.

5
 Κεφάλαιο 1​ο​: Τα κλασικά μοντέλα της γραφειοκρατίας.

Ο 20​ός αιώνας χαρακτηρίζεται ως ο αιώνας ανάδειξης του μοντέλου της

γραφειοκρατίας. Το φαινόμενο αυτό κυριάρχησε στις εξελιγμένες κοινωνικοπολιτικά
χώρες ως τρόπος οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης. Η περίοδος μεταξύ 18​ου και
ου
21​ αιώνα χαρακτηρίζεται από την ανάδειξη του γραφειοκρατικού μοντέλου και εν
συνεχεία από την παρακμή του (Μακρυδημήτρης, 2013: 59). Θα λέγαμε πως η ακμή
του μοντέλου αυτού επισφραγίστηκε και από την εφαρμογή του στο επίπεδο
οργάνωσης των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα κατά τη «χρυσή εποχή» του
καπιταλισμού. Τα γεγονότα που αναδύθηκαν σε πολιτικό, κοινωνικό και οικονομικό
επίπεδο καθώς και η προσπάθεια αντιμετώπισης των προβλημάτων στην δημόσια
σφαίρα αποτέλεσαν τις συνιστώσες του νέου οργανωτικού συστήματος της
διοίκησης, του γραφειοκρατικού μοντέλου, που κορυφώθηκε την εποχή της
νεωτερικότητας.

Ειδικότερα, αξιοσημείωτο ρόλο διαδραμάτισε η «Βιομηχανική Επανάσταση»,

η οποία επέφερε σημαντικές αλλαγές στην διαδικασία παραγωγής, εισάγοντας και
προωθώντας τη χρήση νέων τεχνολογιών, που επηρέασαν εν γένει τον οικονομικό και
κοινωνικό τομέα. Επομένως κρίθηκε απαραίτητη η εκλογίκευση και ο
εκσυγχρονισμός της δημόσιας διοίκησης καθώς και η αντικατάσταση του
παραδοσιακού μοντέλου, για την ποιοτική και την ποσοτική βελτίωση της οργάνωσης
(Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 67, Κτιστάκη, 2009: 64).

Οι πρώτες διοικητικές μεταρρυθμίσεις συναντώνται στα μέσα του 19​ου αιώνα

στην Βρετανία. Το 1854, η έκθεση Northcote-Trevelyan πρότεινε την αναδιοργάνωση
της δημόσιας διοίκησης της χώρας με την εισαγωγή ενός συστήματος εξετάσεων για
την ένταξη των στελεχών στις δημόσιες υπηρεσίες. Ουσιαστικά η έκθεση ανέδειξε τα
ελαττώματα στελέχωσης στο ισχύον σύστημα, που στηριζόταν σε πελατειακές
σχέσεις. Η έκθεση αυτή ήταν καθοριστική, καθώς σηματοδοτούσε την έναρξη ενός
αξιοκρατικού συστήματος προσλήψεων και τη σταδιακή εξασθένιση των
πελατειακών πρακτικών. Ανάλογες μεταρρυθμίσεις πραγματοποιήθηκαν στις Η.Π.Α.,

6
 1
όπου οι αδυναμίες του spoils system ήταν εμφανείς στην δυσλειτουργία της
διοίκησης και στην κυβερνητική διαφθορά, κυρίως στις πόλεις. Το 1883 το Civil
Service Act ή the Pendleton Act έθεσε επί τάπητος το πρόβλημα των πελατειακών
σχέσεων για την στελέχωση του διοικητικού συστήματος (Hughes, 2003: 20,
Κτιστάκη, όπ. π.: 65).

Η γραφειοκρατία αποτέλεσε έναν καθολικό τύπο οργάνωσης και διοίκησης,

έναν «κανόνα» που επηρέασε σχεδόν όλους τους τομείς δράσης της κοινωνικής,
πολιτικής και οικονομικής ζωής (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 62). Όπως, άλλωστε,
τονίζει ο Chevallier (1993: 329, 371) πρόκειται για ένα «πρότυπο αναφοράς, τον
σιωπηρό κανόνα ο οποίος κυριαρχεί στην δόμηση και λειτουργία όλων των
διοικητικών συστημάτων». Συνεπώς, ο κανόνας αυτός εμφανίζεται με τα εξής
χαρακτηριστικά στοιχεία, τα οποία μας βοηθούν να τον κατανοήσουμε εις βάθος:

✓ Ένα «τυπικά οργανωμένο σύστημα κοινωνικής συμπεριφοράς» που

εντοπίζεται τόσο στην δημόσια διοίκηση όσο και στις επιχειρήσεις,
δεσμεύοντας την δράση για την επίτευξη ορισμένου σκοπού.
✓ Την ιεραρχική δομή της οργάνωσης δηλαδή η σειρά των αξιωμάτων
διέπεται από ένα σύνολο κανόνων και αρμοδιοτήτων, αυστηρά
προσδιορισμένων.
✓ Την «εξουσία και ικανότητα ελέγχου» στο γραφειοκρατικό σύστημα
οργάνωσης, η οποία είναι αποτέλεσμα των αξιωμάτων και των θέσεων
εργασίας, που δεν ανήκουν στα φυσικά πρόσωπα που τα στελεχώνουν.
Αντιθέτως, τα φυσικά πρόσωπα είναι επιφορτισμένα με ορισμένες
αρμοδιότητες, τις οποίες ολοκληρώνουν στο πλαίσιο των τυπικών τους
ρόλων που προσδιορίζονται από τους τυπικούς κανόνες της
οργάνωσης.
✓ Τέλος, τη βιωσιμότητα της οργάνωσης που είναι διαχρονική, καθώς
στηρίζεται στην τεχνική υπεροχή του νεωτερικού μοντέλου που

1
Spoils system: κατάληψη δημοσίων θέσεων βάσει πολιτικών φρονημάτων και κομματικής πίστεως.
​
Μη νομιμότητα θέσεων και αντικατάσταση των διοικητικών αξιωματούχων συναρτήσει κυβερνητικής
συγκυρίας, τοποθέτηση και προαγωγή με κριτήριο την κομματική πίστη, αποτελούσε στοιχείο
νομιμοφροσύνης. Συντηρούταν έτσι το πελατειακό κράτος και η πατρωνία μέσα στην κυβέρνηση .

7
 προσδίδει σταθερότητα, συνέχεια, αποτελεσματικότητα, κυρίως λόγω
του απρόσωπου χαρακτήρα του.

1.1. Η θεωρία του Max Weber.

Ο Max Weber παραθέτει τις απόψεις του για την γραφειοκρατία μέσα από μια
θεωρητική κατασκευή, μέσω ενός ιδεότυπου. Σκοπός του ιδεοτύπου, κατά τον Weber,
δεν είναι να περιγράψει μια υπαρκτή μορφή οργάνωσης της γραφειοκρατίας ή έναν
«ιδανικό» τύπο οργάνωσης (πως θα έπρεπε να είναι η γραφειοκρατία)
(Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 74). Αντιθέτως, ο ιδεότυπος αποτελεί ένα εργαλείο, το
οποίο διευκολύνει να ερμηνευθούν και να κατηγοριοποιηθούν ορισμένα κοινωνικά
φαινόμενα, καθώς και να αναλυθούν οι ιδιότητές τους, ενώ παράλληλα επιτρέπει την
περιγραφή των κοινωνικών φαινομένων με αντικειμενικότητα στοχεύοντας στην
εξαγωγή λογικών συμπερασμάτων.

Προκειμένου να κατανοήσουμε εις βάθος τις ιδέες του Weber που αφορούν
την γραφειοκρατία και αποτέλεσαν την βάση του έργου του, είναι απαραίτητη η
μελέτη ενός γενικότερου πλαισίου, του πλαισίου της εξουσίας (Μουζέλης, 2009:68,
Hughes, όπ. π.: 21, Κτιστάκη, όπ. π.: 51). Η εξουσία αποτελεί ειδικότερη μορφή
ισχύος, καθώς o εξουσιαστής επιβάλλει τη βούλησή του στους αποδέκτες της εντολής
2
του, οι οποίοι την αποδέχονται και συμμορφώνονται με αυτήν (εξουσιαζόμενοι) . Η
υποχρέωση συμμόρφωσης των εξουσιαζόμενων έγκειται στον τρόπο νομιμοποίησης
της άσκησης εξουσίας. Επιπλέον, για να ασκηθεί η εξουσία αποτελεσματικά πάνω σε
έναν αρκετά μεγάλο αριθμό ατόμων, απαιτείται διοικητικό προσωπικό, το οποίο θα
εκτελεί τις εντολές και θα αποτελεί τον συνδετικό κρίκο μεταξύ εξουσιαστών και
εξουσιαζόμενων (Μουζέλης, όπ. π.: 68, Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 35, Κτιστάκη, όπ. π.:
51).

Τα δυο παραπάνω στοιχεία, δηλαδή οι βάσεις νομιμοποίησης της εξουσίας και

οι διοικητικός μηχανισμός, αποτελούν τους βασικούς άξονες για την κατασκευή της

2
Η δύναμη ορίζεται ως η μονομερής ικανότητα επιβολής της βούλησης κάποιου πάνω στην
συμπεριφορά κάποιου ή κάποιων, κυρίως επειδή διαθέτει διάφορα μέσα για τον εξαναγκασμό τους σε
κάθε πεδίο της κοινωνικής ζωής (Μουζέλης, 1993: 68, Μακρυδημήτρης, 2013: 35, Κτιστάκη, 2009:
51).

8
τυπολογίας της εξουσίας του Weber, ο οποίος διακρίνει τρεις μορφές νομιμοποίησης
της εξουσίας: την παραδοσιακή μορφή, την χαρισματική μορφή και την νόμιμη/
ορθολογική μορφή. Στον παραδοσιακό τύπο, κύριο νομιμοποιητικό παράγοντα
αποτελεί η πίστη στην ορθότητα των παραδόσεων, των ηθών και των εθίμων. Ο
ηγέτης που κυβερνά αντλεί την εξουσία του από το κληρονομικό δίκαιο και η
εξουσία του είναι δεσμευτική για τους αποδέκτες καθώς οι κανόνες εντάσσονται σε
ένα θεσμικό πλαίσιο, που έχει καθιερωθεί από την παράδοση (Μουζέλης, όπ. π.: 69,
Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 45-49, Κτιστάκη, όπ. π.: 52-54). Στον χαρισματικό τύπο, ο
νομιμοποιητικός παράγοντας είναι η πίστη στις ικανότητες και αρετές του ηγέτη, στο
«χάρισμά» του που τον ξεχωρίζει από τους υπόλοιπους και του εξασφαλίζει την
πίστη και την αφοσίωση των ακολούθων, που οδηγεί συνήθως σε ασταθείς και
βραχύχρονες ηγεσίες στηριζόμενες στον προσωποπαγή χαρακτήρα του τύπου και την
αναποτελεσματικότητα των ακολούθων, καθώς είναι τις περισσότερες φορές
ετερόκλητα οργανωμένοι (Μουζέλης, το ίδιο, Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 40-45,
Κτιστάκη, όπ. π.: 54-56). Ο τρίτος τύπος οργάνωσης της εξουσίας στην εποχή της
νεωτερικότητας, ο τύπος της νομιμότητας είναι, συγκριτικά με τους προηγούμενους,
απρόσωπος και τυπικός. Η νομιμοποιητική βάση στην προκειμένη περίπτωση είναι το
δίκαιο και ο νόμος που χαρακτηρίζουν το κράτος δικαίου και προσδιορίζουν τα όρια,
τα οποία δεν πρέπει να ξεπεράσουν όσοι ασκούν την εξουσία. Η πίστη στην ορθότητα
του νόμου ερείδεται στην νόμιμη διαδικασία θέσπισής του και δεν αμφισβητείται
ούτε από όσους δίνουν τις εντολές ούτε και από όσους υπακούν. (Μουζέλης, όπ. π.:
70, Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 49-52, Κτιστάκη, όπ. π.: 56-58).

Αξίζει να τονίσουμε ότι οι παραπάνω τρεις τρόποι νομιμοποίησης της

εξουσίας δεν εντοπίζονται πάντοτε ξεχωριστά, αντιθέτως τα συστήματα εξουσίας
στην πραγματικότητα είναι αποτέλεσμα συνδυασμού των στοιχείων δύο ή τριών
τύπων.

1.1.1. Ο ιδεότυπος του Weber.

Ως θεμελιώδης άξονας της ανάλυσης της γραφειοκρατίας τέθηκε η υπόθεση
ότι ο εξορθολογισμός όλων σχεδόν των πλευρών της κοινωνικής ζωής στην νεότερη

9
εποχή είχε ως αποτέλεσμα την αλλαγή του θεσμικού και οργανωτικού πλαισίου. Στη
βιβλιογραφία δεν έχει αποδοθεί συγκεκριμένος ορισμός της γραφειοκρατίας από τον
Weber. Ο ίδιος επικεντρώθηκε στην απαρίθμηση συγκεκριμένων γνωρισμάτων που
συνθέτουν τον γραφειοκρατικό τύπο οργάνωσης. Πρόκειται για τα ακόλουθα
(Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 75, Κτιστάκη, όπ. π.: 59-61, Σεραφετινίδου, 2003: 44-53,
Hughes, 2003:21-22):

● Η ιεραρχική δόμηση της οργάνωσης, απόρροια της οποίας είναι ένα

σύστημα διαβάθμισης της εξουσίας, πυραμιδοειδούς μορφής
διαφορετικών επιπέδων, όπου η εξουσία που παραχωρείται στα
ανώτερα επίπεδα είναι μεγαλύτερη απ’ ό,τι στα κατώτερα.
● Οι ορθολογικοί κανόνες και διατάξεις που διέπουν την γραφειοκρατία
είναι και αυτοί ιεραρχικά διαρθρωμένοι (συμβαδίζουν με την ιεραρχία
των αξιωμάτων), έχουν γενική, απρόσωπη ισχύ και καθορίζουν την
λειτουργία των τμημάτων της γραφειοκρατικής οργάνωσης, ώστε η
δράση της να χαρακτηρίζεται από «συνέπεια και συνέχεια». Οι
αποφάσεις και οι κανόνες των ανώτερων οργάνων σε μια ιεραρχικά
δομημένη οργάνωση από την μια δεσμεύουν την συμπεριφορά και την
δράση των κατώτερων επίπεδων και από την άλλη δεσμεύονται από
αυτές των ανωτέρων.
● Η υπαλληλική ιδιότητα των στελεχών που αποτελούν την βάση του
συστήματος, γεγονός που σημαίνει ότι δεν έχουν «ιδιοκτησιακές
αξιώσεις επί των μέσων διοίκησης», αλλά έχουν δικαίωμα χρηματικής
αμοιβής (μισθού) που είναι ανάλογη της θέσης και της απασχόλησης
στην γραφειοκρατία, σταδιοδρομούν με βάση την αρχαιότητά τους και
την προσωπική τους αξία. Η συνεχής απασχόληση των στελεχών στην
διοίκηση διασφαλίζει την αρχή της ομαλής και διαρκούς λειτουργίας
της δημόσιας υπηρεσίας, βάσει σταθερών κανόνων.
● Η εξειδικευμένη απασχόληση και ο καταμερισμός της εργασίας με τον
ακριβή καθορισμό των αρμοδιοτήτων και υποχρεώσεων, τόσο μεταξύ
των προϊσταμένων και των υφισταμένων, όσο και έναντι ομοιόβαθμων.
Με αυτόν τον τρόπο είναι εφικτή η πλήρης αξιοποίηση της τεχνικής

10
 γνώσης, της εμπειρίας και των δεξιοτήτων των στελεχών,
συμβάλλοντας στην αποτελεσματική λειτουργία της οργάνωσης.

Κατά την Σεραφετινίδου (2003: 42-43), τα παραπάνω χαρακτηριστικά

μπορούν να ομαδοποιηθούν σε τρεις βασικές κατηγορίες, η καθεμία από τις οποίες
έχει και ένα βασικό χαρακτηριστικό γνώρισμα, από το οποίο προέρχονται και τα
υπόλοιπα στοιχεία. Οι τρεις άξονες που διακρίνει είναι οι τυπικοί και απρόσωποι
κανόνες λειτουργίας, η ιεραρχική οργάνωση των στελεχών της διοίκησης και ο
καταμερισμός των αρμοδιοτήτων. Τα γνωρίσματα αυτά που περιλαμβάνονται στον
ιδεότυπο του Weber είναι μεταξύ τους αλληλένδετα, καθώς το ένα προϋποθέτει το
άλλο και το ενισχύει. Η ορθολογικότητα της γραφειοκρατικής οργάνωσης
επιτυγχάνεται με τον συνδυασμό των παραπάνω γνωρισμάτων.

1.1.2. Ο δεκάλογος του γραφειοκρατικού μοντέλου.

Αναλύοντας εκτενέστερα τα χαρακτηριστικά του γραφειοκρατικού μοντέλου,
όπως τα περιγράφει ο Max Weber στο έργο του, διαμορφώνεται ένας «δεκάλογος της
γραφειοκρατίας», που περιλαμβάνει τα ακόλουθα στοιχεία (Μακρυδημήτρης, όπ. π.:
77-83, Κτιστάκη, όπ. π.: 67-70, Μουζέλης, όπ. π.: 98-100 ):

1. Τα φυσικά πρόσωπα που είναι ενταγμένα στην γραφειοκρατική

οργάνωση και συμμετέχουν στην λειτουργία της έχουν «τυπικό και
προκαθορισμένο ρόλο», βάσει απρόσωπων κανόνων. Έχουν
υποχρέωση υποταγής και συμμόρφωσης στους κανόνες.
2. Σε κάθε αξίωμα, βαθμό ή τυπικό ρόλο στην ιεραρχική πυραμίδα
αντιστοιχούν συγκεκριμένες αρμοδιότητες, υποχρεώσεις και ευθύνες,
με την εκπλήρωσή τους να αποτελεί την αποστολή των φορέων
οποιασδήποτε θέσης, που προσδιορίζονται λεπτομερέστερα από τους
ισχύοντες κανόνες και νομούς.
3. Η κατανομή της εξουσίας και η έκταση της επιρροής διαρθρώνεται με
ιεραρχική δομή πυραμιδοειδούς μορφής (όπως έχει ήδη αναφερθεί). Τα
κατώτερα, ιεραρχικά υφιστάμενα όργανα ελέγχονται και
συμμορφώνονται στις εντολές και πράξεις των προϊσταμένων τους. Η

11
 ιεραρχική διάρθρωση της οργάνωσης συναντάται σε κάθε μορφή
οργάνωσης, δημόσια και μη, σύμφωνα δε με την παραπάνω αρχή, όσο
πιο κοντά βρίσκεται κάποιο όργανο στην κορυφή της πυραμίδας, έχει
ευρύτερη ζώνη ευθυνών, καθηκόντων και ισχύος. Ενώ όσο πιο κοντά
βρίσκεται στην βάση της πυραμίδας, τόσο πιο περιορισμένο είναι το
εύρος των αρμοδιοτήτων, των υποχρεώσεων και της εξουσίας του.
4. Τα φυσικά πρόσωπα που στελεχώνουν την οργάνωση επιλέγονται
βάσει των γνώσεων, των ικανοτήτων και των προσόντων τους που
διαπιστώνονται με ειδικές εξετάσεις και τους αναγνωρισμένους τίτλους
σπουδών (πτυχία κλπ.). Στον ιδεότυπό του ο Weber διακρίνει την
γνώση σε α) «γενική επιστημονική ή τεχνική γνώση» κάποιου πεδίου,
πρόκειται για την ειδική γνώση του αντικειμένου και β) «γνώση της
γραφειοκρατίας και των διαδικασιών», που αποκτούν καθ’ όλη την
σταδιοδρομία τους μέσα στην οργάνωση και η οποία δεν
μεταβιβάζεται.
5. Κάθε εργαζόμενος στη γραφειοκρατία αναπτύσσει μια «ελεύθερη
συμβατική σχέση» με την οργάνωση βάσει της ισοτιμίας των μερών.
Παρέχει την εργασία του στο γραφειοκρατικό σύστημα σύμφωνα με
ορισμένους όρους, συνειδητά αποδεχόμενους περιορισμούς και
οικονομικά ανταλλάγματα.
6. Οι υπάλληλοι που εργάζονται σε συγκεκριμένες θέσεις και γραφεία
αμείβονται με μισθό, το ύψος του οποίου είναι ανάλογο της ιεραρχικής
βαθμίδας που βρίσκονται και των καθηκόντων που ασκούν καθ’ όλη
την διάρκεια της απασχόλησής τους.
7. Οι εργαζόμενοι απασχολούνται στην γραφειοκρατική οργάνωση για
μεγάλο χρονικό διάστημα και σταδιοδρομούν επαγγελματικά σε αυτήν,
δίχως να υπάρχει κάποιος περιορισμός παραίτησης ή απόλυσης από το
σύστημα. Η υπαλληλική τους κατάσταση στηρίζεται κατά βάση στην
αρχή της σταθερότητας της απασχόλησης, που αφορά και το σύστημα
των προαγωγών. Σκοπός της μονιμότητας των υπαλλήλων και του
συστήματος της σταδιοδρομίας είναι η καταπολέμηση της
ευνοιοκρατίας κατά την στελέχωση, και κατ’ επέκταση η

12
 αντικειμενικότητα των υπαλλήλων κατά την άσκηση των καθηκόντων
τους.
8. Αναγκαία συνθήκη της σταθερότητας των υπαλλήλων αποτελεί η
επαγγελματική αφοσίωσή τους και η αποκλειστική σύνδεσή τους με
την συγκεκριμένη απασχόληση. Ο επαγγελματισμός δημιουργεί στους
υπαλλήλους την συνείδηση της συλλογικής ιδιαιτερότητας, έχουν
δηλαδή την αίσθηση ότι ανήκουν σε μια ξεχωριστή ομάδα μέσα στην
κοινωνία, αναπτύσσουν ένα αίσθημα αλληλεγγύης που οδηγεί στην
δημιουργία επαγγελματικής συνείδησης.
9. Κάθε υπάλληλος είναι απλός φορέας του αντίστοιχου τυπικού ρόλου
και δεν μπορεί να αποκτήσει κυριότητα στα μέσα διοίκησης που
διαθέτει εξαιτίας της θέσης του. Είναι ξεκάθαρος ο διαχωρισμός
ανάμεσα στην περιουσία της οργάνωσης και την προσωπική περιουσία
του υπαλλήλου, με τον δεύτερο να μην έχει την δυνατότητα να κάνει
δικά του τα μέσα αυτά. Του παραχωρείται μόνο το δικαίωμα μόνιμης
απασχόλησης έναντι αμοιβής.
10. Η κύρια αποστολή των υπαλλήλων είναι η συνεπής εκπλήρωση των
καθηκόντων τους, που καθορίζονται από τους κανόνες και τις
ρυθμίσεις. Τα στελέχη υπόκεινται στον ιεραρχικό έλεγχο και την
πειθαρχική εξουσία των προϊσταμένων τους, προκειμένου να
εξασφαλίζεται η νομιμότητα και η συνοχή της οργάνωσης. Όταν
εντάσσονται στην οργάνωση, δεσμεύονται να συμμορφώνουν τη
συμπεριφορά τους με τους κανόνες και τις υποδείξεις των
προϊσταμένων τους.

1.2. Η επιστημονική διοίκηση.

Οι αλλαγές στον τρόπο με τον οποίο εξετάζεται το διοικητικό φαινόμενο μετά
τον Weber εκφράζονται μέσα από το ‘ρεύμα’ της «Επιστημονικής Διοίκησης», το
οποίο εισάγει αρχές management, στηριζόμενο στα νέα κοινωνικο-οικονομικά
ζητήματα που αναδύθηκαν εν τω μεταξύ. Για παράδειγμα, παρατηρούνταν πλέον
έντονη συνδικαλιστική κινητοποίηση των διοικητικών υπαλλήλων με συγκρούσεις

13
που δεν εντοπίζονταν μόνο στον ιδιωτικό αλλά και στον δημόσιο τομέα, με το
Κράτος να υποχρεούται πλέον να συνδιαλέγεται με τους υπαλλήλους για τις συνθήκες
εργασίας. Η αυστηρή ιεραρχική δομή των οργανώσεων που ίσχυε μέχρι τότε φαίνεται
να κλονίζεται (Κτιστάκη, όπ. π.: 77-78, Μουζέλης, όπ. π.: 158-159).

Παράλληλα, οι αλλαγές στο ευρύτερο κοινωνικό- οικονομικό περιβάλλον στα

τέλη του 19​ου και στις αρχές του 20​ού αιώνα συνέβαλαν στην ανάπτυξη του κινήματος
της Επιστημονικής Διοίκησης. Την περίοδο εκείνη συντελείται μια πρωτοφανής
τεχνολογική και οικονομική εξέλιξη, που συνοδεύεται από την κατακόρυφη αύξηση
και την κυριαρχία των μεγάλων οικονομικών μονάδων παραγωγής. Ειδικότερα, στις
Η.Π.Α η ραγδαία βιομηχανική ανάπτυξη δύσκολα μπορεί να επισκιαστεί από κάποια
άλλη χώρα, με χαρακτηριστικό παράδειγμα την ανάπτυξη των σιδηροδρόμων.
Επιπλέον, χαρακτηριστική είναι εκείνη την περίοδο η απότομη μείωση του αγροτικού
πληθυσμού και η ταυτόχρονη αύξηση της προσφοράς του εργατικού πληθυσμού στην
βιομηχανία, ο πολλαπλασιασμός των εξαγωγών αλλά και η κατάκτηση αποικιών και
άλλων περιοχών. Όλα αυτά συνέβαλαν στην εκβιομηχάνιση της αγροτικής κοινωνίας
της χώρας και συνακόλουθα στην οικονομική ανάπτυξή της. Ταυτόχρονα εκείνη την
εποχή αναδύεται η κατηγορία των επαγγελματικά εξειδικευμένων στελεχών, των
managers, που στελεχώνουν τις δημόσιες και μη οργανώσεις. Η νέα αυτή μέθοδος
οργάνωσης ανταποκρίνεται στις αλλαγές στις βιομηχανίες και στον εξορθολογισμό
της οργάνωσης, όπως υπερτονίστηκε από τους μηχανικούς παραγωγής
(Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 170- 171, Κτιστάκη, όπ. π.: 78- 79).

Η εργαλειακή ή διαχειρισιολογική (managerial) προσέγγιση επικεντρώνεται

στην αναζήτηση αποδοτικών μεθόδων οργάνωσης και εργασίας που
χρησιμοποιούνται κάθε φορά, στη βάση εξορθολογισμού της οργάνωσης. Ο όρος
scientific management (επιστημονική διοίκηση) παραπέμπει στην «συστηματική
μελέτη του διοικητικού φαινομένου, με εμπειρικές μεθόδους, της οργανωτικής
συμπεριφοράς, με έμφαση στην ορθολογική οργάνωση και την ταξινόμηση των
ανθρώπινων και υλικών μέσων που δύνανται να χρησιμοποιηθούν για την επίτευξη
συγκεκριμένου αποτελέσματος» ( Κτιστάκη, όπ. π.: 80). Κυριότερος εκπρόσωπος της
επιστημονικής διοίκησης είναι ο Frederick Taylor που επικεντρώθηκε στο πρόβλημα
της παραγωγικότητας και της απόδοσης των εργαζομένων σε συγκεκριμένες

14
συνθήκες παραγωγής στην βιομηχανία. Διαπίστωσε ότι οι παραδοσιακές μέθοδοι που
χρησιμοποιούνταν ως τότε εμπόδιζαν την αύξηση του ρυθμού εργασίας. Δεν
ασχολήθηκε με γενικούς κανόνες εργασιακών σχέσεων ούτε και με τύπους, όπως είχε
προηγούμενος κάνει ο Weber, αντιθέτως επικεντρώθηκε σε τρόπους που θα
περιόριζαν την σπατάλη, σε ανθρώπινο δυναμικό και χρήμα, που οφειλόταν στην
κακή οργάνωση τη παραγωγής (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 169, Κτιστάκη, όπ. π.:
81-82).

Βασικός στόχος του Taylor ήταν η επίμονη και συνεχής αναζήτηση του πλέον
αποτελεσματικού και ολοκληρωμένου τεχνικά τρόπου για την πραγματοποίηση κάθε
επιχειρηματικής ενέργειας και δράσης. Απαραίτητη μέθοδος για την ανεύρεση του
αποτελεσματικότερου τεχνικά τρόπου λειτουργίας ήταν η ανάλυση της εργασίας,
δηλαδή η συστηματική παρατήρηση, η λεπτομερής καταγραφή και χρονομέτρηση
των κινήσεων που είναι απαραίτητες για την διεξαγωγή ορισμένων ενεργειών
συναρτήσει του χρόνου που καταναλώνεται («time and motion studies»). Η
υιοθέτηση της επιστημονικής μεθόδου είχε σκοπό την συστηματοποίηση της
εργασίας που ήταν αρκετή για την εκλογίκευση της λειτουργίας της οργάνωσης
(Μακρυδημήτρης, το ίδιο, Κτιστάκη, όπ. π.: 84-87, Hughes, όπ. π.: 27, Μουζέλης, όπ.
π.: 155).

1.2.1. Αρχές επιστημονικής διοίκησης κατά Taylor.

Οι κυριότερες αντιλήψεις του Taylor για τα ζητήματα της διοίκησης
συγκεντρώνονται σε τέσσερις επιμέρους οργανωτικές αρχές που μπορούν να
εφαρμοστούν εκτενέστερα στην παραγωγική διαδικασία (Μακρυδημήτρης, όπ. π.:
175-179, Κτιστάκη, όπ. π.: 84-87, Hughes, όπ. π.: 27-28, Μουζέλης, όπ. π.: 156-157).
Αυτές είναι οι ακόλουθες:

1. Η πρώτη αρχή αφορά στην εξεύρεση του άριστου τρόπου ( one best
way) εκτέλεσης της εργασίας. Αναγκαία είναι η συστηματική συλλογή
όλων των απαραίτητων πληροφοριών για την διεξαγωγή μιας
συγκεκριμένης διαδικασίας, η «εμπειρική» επιβεβαίωση πληροφοριών
και η τελική διαμόρφωση των κανόνων γενικής ισχύος. Η πιο

15
 διαδεδομένη μέθοδος εντοπισμού του βέλτιστου τρόπου είναι η
ανάλυση της εργασίας (job analysis) σε συγκεκριμένες χρονικές
περιόδους. Ο πυρήνας της μεθόδου αυτής είναι η επακριβής
καταμέτρηση του απαιτούμενου χρόνου για να ολοκληρωθεί μια
εργασία, στοχεύοντας στην «οικονομία κινήσεων», προκειμένου να
αποφεύγονται περιττές και χρονοβόρες κινήσεις για την επίτευξη
καλύτερου αποτελέσματος σε μικρότερο χρόνο.
2. Η δεύτερη αρχή αναφέρεται στην προσέλκυση, επιλογή και
εκπαίδευση του προσωπικού. Ο Taylor υποστηρίζει ότι κάθε
εργαζόμενος οφείλει να απασχολείται σε εργασία για την οποία έχει τις
απαραίτητες ικανότητες. Αναγκαία προϋπόθεση για την εκπλήρωση
του σκοπού αυτού είναι η εκτίμηση των ικανοτήτων και των
δυνατοτήτων των εργαζομένων και στη συνέχεια η κατάλληλη
καλλιέργεια και ανάπτυξή τους με τη βοήθεια των διευθυνόντων.
Προϋπόθεση για την επιτυχία της διαδικασίας αποτελεί η προσέλκυση
υποψηφίων με τα απαραίτητα κίνητρα (αμοιβή) που πρέπει να
ανταποκρίνονται στις ανάγκες και στις προσδοκίες των εργαζομένων
για να είναι αποτελεσματικά αλλά και έπειτα με την αύξηση μισθών
και επιδομάτων παραγωγικότητας (bonus). Η εκπαίδευση θα πρέπει να
λαμβάνει χώρα καθ’ όλη την χρονική περίοδο απασχόλησης των
εργαζομένων, προκειμένου να βελτιώνουν την απόδοσή τους.
3. Η τρίτη αρχή συνδέεται με την αποστολή και το καθήκον της
διευθυντικής και εποπτικής λειτουργίας (management) να καθορίζει
επακριβώς το υπόδειγμα εργασίας για κάθε εργαζόμενο,
προσδιορίζοντας εξ αρχής, με συγκεκριμένες οδηγίες και κανόνες, τα
καθήκοντα, δίνοντας οδηγίες για το περιεχόμενο εργασίας, τον τρόπο
και τον χρόνο ολοκλήρωσης. Οι managers είναι οι ειδικοί για τα
ζητήματα διοίκησης, προγραμματίζουν, ελέγχουν και αξιολογούν
υπεύθυνα την εργασία των υφισταμένων τους. Η συμβολή των
managers στην αποτελεσματική λειτουργία μιας οργάνωσης, σύμφωνα
με τον Taylor, είναι καθοριστική.

16
 4. Η τέταρτη και τελευταία αρχή συνιστά συνέπεια της προηγούμενης και
αναφέρεται στην εξειδίκευση και τον διαχωρισμό της εργασίας στο
εσωτερικό της οργάνωσης μεταξύ της διεύθυνσης και της εκτέλεσης.
Κατά την αρχή της εξαίρεσης (exception principle), τα διευθυντικά
στελέχη εξαιρούνται από εκτελεστικά καθήκοντα ρουτίνας και
ασχολούνται εξ ολοκλήρου με τον σχεδιασμό και την παρακολούθηση
της εργασίας (management). Αντιθέτως, τα κατώτερα στελέχη
ασχολούνται αποκλειστικά με την εκτέλεση της εργασίας που τους έχει
ανατεθεί από τα ανώτερα στελέχη. Η διάκριση και η κατανομή αυτή
των καθηκόντων σε διαφορετικά πρόσωπα έχει σκοπό την βελτίωση
της παραγωγικότητας, καθώς η σύμπτωση ίδιων καθηκόντων σε πολλά
πρόσωπα θα προκαλούσε σύγχυση, μείωση παραγωγικότητας και
χειρότερη ποιότητα σχεδιασμού.

1.3. Τυπικές αρχές διοίκησης.

Την περίοδο μετά τον Taylor έγινε προσπάθεια να διατυπωθεί ένα σύνολο
γενικών αρχών και κανόνων που αφορούσαν τα δομικά αλλά και λειτουργικά
στοιχεία μιας οργάνωσης, με κύριο σκοπό τον εξορθολογισμό και την
συστηματοποίηση της διοίκησης. Για την πραγμάτωση του σκοπού αυτού οι αναλυτές
επιδίωξαν να αναπτύξουν μια γενική θεωρία για την διοίκηση που θα εφαρμόζεται
στο επιχειρηματικό και δημόσιο πεδίο (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 192, Μουζέλης, όπ.
π.: 164).

Το κέντρο του ενδιαφέροντος μετατοπίστηκε από το πεδίο της χειρωνακτικής

εργασίας και της παραγωγής, που αποτέλεσε τη βάση της θεωρίας του Taylor, στην
δόμηση και λειτουργία της οργάνωσης εν συνόλω, με ιδιαίτερη έμφαση στη
συμπεριφορά του προσωπικού της διοίκησης. Η διαφορά που διαπιστώνεται μεταξύ
της «επιστημονικής διοίκησης» του Taylor και των μελετητών των αρχών διοίκησης
και οργάνωσης είναι ότι στη δεύτερη περίπτωση εξετάζεται η συμπεριφορά τόσο των
στελεχών που βρίσκονται κοντά στην βάση της ιεραρχικής πυραμίδας, όσο και των
στελεχών που εντοπίζονται κοντά στην κορυφή της με καθήκον το συντονισμό, την

17
διεύθυνση και τον έλεγχο των δραστηριοτήτων της οργάνωσης (Μακρυδημήτρης, όπ.
π.: 192, Μουζέλης, το ίδιο, Κτιστάκη, 2009: 90).

1.3.1. Αρχές διοικήσεως κατά Fayol.

Κυριότερος εκπρόσωπος της παραπάνω εξέλιξης του τεϋλορισμού θεωρείται ο
Γάλλος Henri Fayol, ο οποίος διαμόρφωσε ένα σύνολο τυπικών κανόνων που θα
εφαρμόζονται σε όλες τις μορφές οργάνωσης (δημόσιο- ιδιωτικό τομέα) παρά τις
διαφορές που τις χαρακτηρίζουν. Στο έργο του ο Fayol αναπτύσσει το παρακάτω
σύνολο κατευθυντήριων αρχών που εφαρμόζονται στην διοίκηση και που αποσκοπεί
στην αποτελεσματικότητά της (Fayol, 2010: 47-78, Κτιστάκη, όπ. π.: 92-98,
Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 207-218).

1. «Αρχή του καταμερισμού της εργασίας»: Αποτέλεσε απόρροια της

διεύρυνσης των λειτουργιών και των στόχων μέσα σε μια οργάνωση. Η
εξειδίκευση της εργασίας επιτρέπει την έμφαση σε συγκεκριμένα
γνωστικά αντικείμενα ή ορισμένες ενέργειες και συμβάλλει στην
αύξηση της παραγωγικότητας και στην βελτίωση της εργασίας.
Ωστόσο, όπως τονίζει και ο ίδιος ο Fayol (2010: 49) «ο καταμερισμός
εργασίας δεν πρέπει να υπερβαίνη ωρισμένα όρια», τα οποία ορίζονται
από την εμπειρία και το μέτρο.
2. «Αρχή της εξουσίας». Ο Fayol ορίζει την εξουσία ως το δικαίωμα που
έχει κάποιος να διοικεί και την δυνατότητα που έχει να κάνει τον άλλον
να υπακούσει (Fayol, όπ. π.). Προκειμένου να ασκήσει αποτελεσματικά
του εξουσία του ο ηγέτης έχει την ικανότητα επιβολής κυρώσεων. Η
εξουσία του αντλείται από δύο πηγές: Από την μια πλευρά πηγάζει από
την θέση του ως ηγέτη (επίσημη εξουσία) και από την άλλη πλευρά
προέρχεται από το ήθος, την εμπειρία και τις γνώσεις του (προσωπική
εξουσία).
3. «Αρχή της προληπτικής επιβολής κυρώσεων». Κριτήριο για την
αποτελεσματικότητα , όπως αναφέρθηκε ως άνω, είναι η ικανότητα
επιβολής κυρώσεων. Οι κυρώσεις που προβλέπονται δεν πρέπει σε

18
 καμία περίπτωση να ασκούνται καταχρηστικά αλλά έχουν προληπτικό
ρόλο, ώστε να μην απωλέσουν το κύρος τους. Εμπνέουν τον φόβο και
τον σεβασμό των εργαζομένων μέσα στην οργάνωση με αποτέλεσμα να
λειτουργούν αποτρεπτικά.
4. «Αρχή αναλογίας μεταξύ ευθύνης και πειθαρχίας». Ο Fayol παρατηρεί
την τάση των ανθρώπων να αποφεύγουν την λήψη πρωτοβουλιών, άρα
και την παρεπόμενη ευθύνη. Ωστόσο, πρέπει να ενθαρρύνονται από
τους ανωτέρους τους να αναλαμβάνουν ευθύνες, μέχρι ένα
συγκεκριμένο βαθμό, ώστε να μην υπάρχει σύγχυση μεταξύ ευθύνης
και αρμοδιότητας. Δηλαδή ο εργαζόμενος οφείλει να αναλάβει
πρωτοβουλίες αποκλειστικά για τις αρμοδιότητές του. Σε αντίθετη
περίπτωση, θεωρείται ότι υπερβαίνει τα όρια και οδηγείται σε
αναποτελεσματικότητα. Εξάλλου, καθίσταται απαραίτητο να
ενθαρρύνεται από τους ανωτέρους του να αναλαμβάνει πρωτοβουλίες
για μεγαλύτερη απόδοση («αρχή της πρωτοβουλίας»).
5. «Αρχή της εθελούσιας συμμόρφωσης στις εντολές». Σημαντικό
στοιχείο και προϋπόθεση για την αποτελεσματικότητα και την
αποδοτική συνεργασία των εργαζομένων και των υπευθύνων δεν είναι
μόνο η επιβολή κυρώσεων αλλά και η οικειοθελής συμμόρφωση με τις
εντολές των ανωτέρων. Οι εργαζόμενοι συναινούν, συνεργάζονται και
ακολουθούν τις εντολές των προϊσταμένων τους. Αναπτύσσεται ένα
3
«σύστημα ενδο-οργανωτικής συμπεριφοράς » που βασίζεται στην
συλλογική δράση των μελών, το οποίο προάγει «ήθος συνεργασίας»
μεταξύ των διευθυνόντων και των εργαζόμενων (Simon- Smithburg-
Thompson, 1968: 183-184).
6. «Αρχή της ενότητας της προσταγής- unity of command». Οι
εργαζόμενοι υποχρεούνται να δέχονται εντολές από έναν και μόνο

3
Το σύστημα αυτό βασίζεται σε 5 βασικά στοιχεία: την κατανόηση της εντολής, την «εναρμόνισή» της
​
με τους οργανωτικούς κανόνες, αλλά και με το προσωπικό συμφέρον των αποδεκτών, την δυνατότητα
εκτέλεσης και την υποχρέωση υπακοής που περιλαμβάνεται στην πειθαρχία των υπαλλήλων. Τα
στοιχεία αυτά «οριοθετούν» την «ζώνη αποδοχής της εξουσίας» (Μακρυδημήτρης, 2013: 211,
Κτιστάκη, 2009: 94).

19
 προϊστάμενο, με σκοπό να αποφεύγεται το φαινόμενο της
«πολυαρχίας», που με την σειρά της προκαλεί «διευθυντική σύγχυση».
7. «Αρχή της ενότητας της κατεύθυνσης- unity of direction».
Δραστηριότητες με κοινό στόχο υπάγονται κάτω από την ίδια διοίκηση
και τον ίδιο σχεδιασμό.
8. «Αρχή της συγκέντρωσης ή εκχώρησης εξουσιών και αρμοδιοτήτων».
Η συγκέντρωση των αρμοδιοτήτων εξαρτάται από το είδος της
οργάνωσης, το περιβάλλον της και τον βαθμό εξειδίκευσης των
στελεχών. Συναντώνται διαφορετικές περιπτώσεις κάθε φορά. Ο βαθμός
συγκέντρωσης είναι ρευστός, οπότε η διοίκηση είναι επιφορτισμένη με
τον καθορισμό του βαθμού συγκέντρωσης σε κάθε διαφορετική
περίπτωση.
9. «Αρχή της σταθερότητας της απασχόλησης του προσωπικού». Η μη
σταθερή κατάσταση του προσωπικού συμβάλλει στην
αναποτελεσματικότητα της δράσης του. Η σύνδεση του προσωπικού με
μια επαγγελματική ομάδα και το αίσθημα εργασιακής ασφάλειας
εξασφαλίζουν την επάρκεια, την συνοχή, την ουδετερότητα,
αποτρέπονται έτσι φαινόμενα μεροληψίας στην διοίκηση και κατά την
στελέχωση στις δημόσιες υπηρεσίες.
10. «Αρχή της υπαγωγής του ατομικού στο γενικό συμφέρον». Το
ατομικό συμφέρον ορισμένου στελέχους δεν πρέπει να υπερισχύει του
γενικού συμφέροντος της επιχείρησης για να αποφευχθούν συγκρούσεις
μεταξύ των στελεχών της οργάνωσης, ώστε αυτή με την σειρά της να
είναι αποτελεσματική (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 217, Κτιστάκη, όπ. π.:
97, Fayol, όπ. π.: 56).
11. «Αρχή της δίκαιης αμοιβής». Κατά τον Fayol (όπ. π.: 56) «η
μισθοδοσία του προσωπικού αποτελεί αντίτιμον δια την παρασχεθείσαν
υπ’αυτού εργασίαν». Η αμοιβή έχει ανταποδοτικό χαρακτήρα και
αντανακλά την ποσότητα της εργασίας που παρασχέθηκε από τους
εργαζόμενους στην επιχείρηση. Πρέπει, επίσης, να είναι ακριβοδίκαιη
και να ικανοποιεί και τις δυο πλευρές, τους εργαζόμενους και την
επιχείρηση. Οπότε το ύψος των μισθών ορίζεται βάσει ορισμένων

20
 κριτηρίων που εξυπηρετούν και τα δύο μέρη. Επιπροσθέτως, πρέπει να
ικανοποιεί τις βασικές ανάγκες των εργαζομένων και να προάγει το
εργασιακό ενδιαφέρον τους, προκειμένου να αυξήσουν την ποσότητα
και την ποιότητα της εργασίας τους.
12. «Αρχή esprit de corps». Η αρχή αυτή συνάδει με την ενίσχυση του
επαγγελματισμού στο γραφειοκρατικό μοντέλο που προέβλεψε ο
Weber. Πρόκειται για την δημιουργία αισθήματος και συνείδησης
ομαδικότητα και ιδιαιτερότητας της ομάδας, μέσω της οποίας
εξασφαλίζεται η συνοχή και η αρμονική συμβίωση των στελεχών της
οργάνωσης.

1.4. Η Σχολή των Ανθρωπίνων Σχέσεων.

Η θεωρία περί της σημασίας του ανθρώπινου παράγοντα στη λειτουργία των
οργανώσεων εμφανίστηκε ύστερα από την περίοδο της επιστημονικής προσέγγισης
του Taylor, ως ο αντίλογος στις εργαλειακές αρχές της επιστημονικής διοίκησης, που
είχαν προκαλέσει τις αντιδράσεις των ερευνητών της ψυχολογίας, της κοινωνιολογίας
και των λοιπών κοινωνικών και ανθρωπιστικών επιστημών της εποχής εκείνης. Το
ρεύμα αυτό τονίζει την σημασία του ανθρώπινου παράγοντα μέσα στο διοικητικό
φαινόμενο, που αναπτύχθηκε κατά την περίοδο του Μεσοπολέμου. Πλέον ο
εργαζόμενος αντιμετωπίζεται ως «ανθρώπινη ύπαρξη με ανάγκες», οι οποίες πρέπει
να ικανοποιούνται από την εργασία, και όχι ως ένα μέσο παραγωγής (Κτιστάκη, όπ.
π.: 99-100, Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 194-195, Μουζέλης, όπ. π.: 160-161, Hughes, όπ.
π.: 28, 30).

1.4.1. Το πείραμα Hawthorne- E. Mayo.

Ιδρυτής της Σχολής των Ανθρωπίνων Σχέσεων θεωρείται ο Elton Mayo, ο
οποίος με τα πειράματα που διεξήγαγε στο εργοστάσιο Hawthorne στο Σικάγο
(1927-1932) σηματοδότησε την ανατροπή των τεχνοκρατικών μοντέλων. Μέσω
επιτόπιων παρατηρήσεων και συνεντεύξεων ο Mayo και οι συνεργάτες του εξέτασαν
τον τρόπο κατά τον οποίο οι φυσικές, οι υλικές και οι κοινωνικές συνθήκες στο

21
πλαίσιο της εργασίας επηρεάζουν την απόδοση των εργαζομένων. Παρατήρησε πως
ορισμένες συνθήκες μέσα στην εργασία (φωτισμός, έλλειψη διαλειμμάτων, κακή
στάση του σώματος) επηρέαζαν την παραγωγικότητά τους καθώς και τη διάθεσή τους
να συνεχίσουν να εργάζονται. Επιπροσθέτως ο εργαζόμενος, σε αντιδιαστολή με την
τεϋλοριανή οργανωτική μονάδα της ατομικής του απόδοσης, επηρεαζόταν από την
ομαδική εργασία και από τις ευρύτερες κοινωνικές συνθήκες που επικρατούσαν στον
εργασιακό του χώρο, λειτουργώντας ως κοινωνικό ον (Κτιστάκη, όπ. π.: 102-104,
Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 196-197, Μουζέλης, όπ. π.: 180, Hughes, όπ. π.: 29).

Ειδικότερα, έγινε κατανοητό ότι η ατομική απόδοση των εργαζομένων είναι η

κοινή συνισταμένη των φυσικών και των υλικών συνθηκών εργασίας καθώς και των
κανόνων, των προτύπων, των σχέσεων που διαμορφώνονται στο πλαίσιο μιας
«άτυπης ομάδας», με την άτυπη ομάδα να αποτελεί το σύνολο των σχέσεων και
καταστάσεων που αναπτύσσονται μεταξύ των εργαζομένων μέσα στην «τυπική
οργάνωση», σε αντιδιαστολή με τους κανόνες και τις συνθήκες που ισχύουν, και που
δεν τους έχουν επιβληθεί από τα ανώτερα στρώματα. Ο συνδυασμός της άτυπης
οργάνωσης και της λογικής των συναισθημάτων αποδείχθηκε, μέσω των
πειραμάτων, ότι έχει άμεση σχέση με την απόδοση και της παραγωγικότητα της
εργασίας (Μακρυδημήτρης, το ίδιο, Κτιστάκη, όπ. π.: 105, Μουζέλης, όπ. π.:
181-182).

Η «λογική της απόδοσης», ως βασικός συντελεστής του homo economicus

καθώς και οι φυσικοί και υλικοί παράγοντες δεν ήταν οι μοναδικοί που είχαν άμεση
επίδραση στην παραγωγικότητα της εργασίας αλλά ιδιαίτερα σημαντικός ήταν και ο
ψυχολογικός παράγοντας στην οργάνωση. Η συμπληρωματικότητα και η
εξισορρόπηση της «λογικής της απόδοσης» και της «λογικής των συναισθημάτων»
μάς επιτρέπει να κατανοήσουμε ευκολότερα το φαινόμενο της διοίκησης. Στα
μεταπολεμικά χρόνια οι ακόλουθοι της θεωρίας του Mayo, έχοντας ως οδηγό τα
παραπάνω, εφάρμοσαν νέες πρακτικές προσέλκυσης προσωπικού δίνοντας ιδιαίτερη
προσοχή του άτυπους κανόνες και στην ανθρώπινη ψυχολογία (Κτιστάκη, όπ. π.: 106,
Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 198-199, Μουζέλης, όπ. π.: 183-184).

22
23
 1​.4.2. Η ιεράρχηση των αναγκών- A. Maslow.

Ο Abraham Maslow μέσα από τις έρευνες του προσπάθησε να αναδείξει την
παρακινητική δύναμη των αναγκών των ανθρώπων, τις οποίες κατέταξε σε πέντε
ιεραρχημένες κατηγορίες, με κριτήριο την «ένταση του αισθήματος έλλειψής τους».
Πρόκειται για τις φυσιολογικές ανάγκες, τις ανάγκες ασφάλειας, τις κοινωνικές, τις
ανάγκες εκτίμησης ή αναγνώρισης και ολοκλήρωσης ή αυτοπραγμάτωσης
(Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 200, Μπουραντάς, 2002: 255).

Οι φυσιολογικές ανάγκες αφορούν αυτές που συνδέονται με την ύπαρξη του

ανθρώπου ως βιολογικού όντος (τροφή, υγεία, ένδυση) και που πρέπει να
ικανοποιήσει για να επιβιώσει. Οι ανάγκες ασφάλειας έχουν να κάνουν με το αίσθημα
σιγουριάς για την ύπαρξή του και για την ικανοποίηση των αναγκών του. Αίσθημα
ασφάλειας από κινδύνους, καταστροφές, αβεβαιότητες που αφορούν το μέλλον του
(οικονομική συγκυρία, μόνιμη απασχόληση, κατοικία κλπ.). Στην κατηγορία των
κοινωνικών αναγκών περιλαμβάνεται η ανάγκη συμμετοχής σε μια ή περισσότερες
ομάδες, να γίνεται αποδεκτός από τα μέλη της ομάδας και να αναπτύσσει σχέσεις. Ως
προς τις ανάγκες εκτίμησης, αφορούν στην αναγνώριση από τους άλλους, στην
ανάγκη για κύρος, φήμη, σεβασμό. Συγκριτικά με τα προηγούμενα στο επίπεδο αυτό
είναι δύσκολη η ικανοποίησή τους. Τέλος, η αυτοπραγμάτωση αποτελεί την ανώτερη
κατηγορία από άποψη προτεραιότητας. Περιλαμβάνει την ανάγκη του ανθρώπου να
γίνει αυτό που θέλει, να πραγματοποιήσει τα όνειρα, τις επιδιώξεις και τις προσδοκίες
του (Μακρυδημήτρης, το ίδιο, Μπουραντάς, όπ. π.: 257-258).

Με κίνητρο τα αποτελέσματα των πειραμάτων του και την παραπάνω

διάκριση, ο Maslow διατύπωσε τα εξής για την ανθρώπινη συμπεριφορά: πρώτον, ο
άνθρωπος καθ’ όλη την διάρκεια της ζωής του επιθυμεί να ικανοποιήσει τις ανάγκες
του με τον καλύτερο δυνατό τρόπο. Δεύτερον, «η παρακινητική δύναμη των αναγκών
είναι αντίστροφη του βαθμού ικανοποίησής του». Δηλαδή όση περισσότερη
ικανοποίηση προσφέρει μια ανάγκη τόσο εξασθενεί η παρακινητική της δύναμη και
αντικαθίσταται από κάποια άλλη. Ωστόσο, όταν μια ανάγκη δεν ικανοποιείται
αποτελεί κίνητρο συμπεριφοράς, εφόσον δεν εξαφανίζεται αλλά για ορισμένο
διάστημα «χάνει» την παρακινητική της δύναμη. Τρίτον, οι ανάγκες είναι ιεραρχικά

24
δομημένες (ιεραρχική πυραμίδα), σύμφωνα με την προτεραιότητα ικανοποίησης.
Πρέπει να ικανοποιηθούν πρώτα οι ανάγκες ορισμένης, κατώτερης κατηγορίας για να
μεταβούμε στην επόμενη. Στην βάση της πυραμίδας βρίσκονται οι φυσιολογικές
ανάγκες και στην κορυφή η ανάγκη αυτοπραγμάτωσης (Μακρυδημήτρης, το ίδιο,
Μπουραντάς, όπ. π.: 255-256).

Συμπληρωματικά, ο Carl Rogers στην μελέτη του τοποθετεί στο επίκεντρο της
διοίκησης τον ανθρώπινο παράγοντα με όλες τις ιδιαιτερότητες και ευαισθησίες που
αυτός έχει, θεωρώντας τον εξανθρωπισμό της διοίκησης απαραίτητη προϋπόθεση για
την ομαλή και αποδοτική λειτουργία της. Πρώτη αρχή για τον Rogers αποτελεί η
«άνευ όρων αποδοχή του άλλου» («unconditional regard»), κατά την οποία ο
σεβασμός της ανθρώπινης ύπαρξης μέσα στην διοίκηση δεν παύει να υφίσταται αλλά
παραμένει αναλλοίωτος. Η δεύτερη αρχή της «ενσυναίσθησης» («empathy»)
αποτελεί την κατάσταση εκείνη κατά την οποία το άτομο έχει την ικανότητα να
βρεθεί στην θέση του άλλου και να κατανοήσει σε μεγάλο βαθμό την
συναισθηματική κατάστασή του, τα αίτια που οδήγησαν σε συγκεκριμένη
συμπεριφορά. Εν συνεχεία, τρίτη είναι η αρχή της «ειλικρίνειας και της συνέπειας»
των λόγων και των πράξεων των στελεχών της διοίκησης, ώστε να δημιουργείται ένα
κλίμα σταθερότητας και εμπιστοσύνης ανάμεσά τους. Αποφεύγονται οι ρήξεις, που
έχουν αντίκτυπο τόσο στην ψυχολογική όσο και στην εργασιακή αποδοτικότητά τους.
Τέλος, η τέταρτη αρχή για «αμφίδρομη επικοινωνία» στηρίζεται στην προθυμία των
στελεχών γενικά και των προϊσταμένων ειδικότερα, για ουσιαστική επικοινωνία με
τους υπόλοιπους με τρόπο σαφή και αντιληπτό. Η σαφήνεια είναι απαραίτητη ώστε
να μην υπάρχουν περιθώρια παρανόησης των μηνυμάτων από τον παραλήπτη
(Μακρυδημήτρης, 2003).

25
 Κεφάλαιο 2​ο​: Μοντέλα μεταρρύθμισης- Διοικητική ηθική.
Η δεκαετία του 1980 χαρακτηρίζεται από μια σειρά μεταρρυθμιστικών
δράσεων σε διοικητικό και κοινωνικό επίπεδο. Ειδικότερα, τη συγκεκριμένη δεκαετία
αναδύεται ένα αντι-γραφειοκρατικό ρεύμα, το οποίο αμφισβητεί την παραδοσιακή
μορφή και αξίες της, όπως διαμορφώθηκαν τα προηγούμενα χρόνια. Η τάση αυτή
φαίνεται να βασίζεται σε μια πληθώρα δυσλειτουργιών που προκύπτουν από την
γενικότερη κοινωνικο-οικονομική κρίση και έχουν αντίκτυπο και στο γραφειοκρατικό
μοντέλο (Κτιστάκη, όπ. π.: 135, Μακρυδημήτρης, όπ. π.:340, Hughes, όπ. π.: 32,
Μιχαλόπουλος, 2003:57-59, 78-80, Καρκατσούλης, 2004: 41, Hood, 1995:99, Lynn,
2006: 104).

Συγκεκριμένα και ως προς τις δυσλειτουργίες που αναφέραμε παραπάνω

οφείλουμε να τονίσουμε την αναποτελεσματική αντιμετώπιση εκ μέρους της
διοίκησης των συνεπειών της οικονομικής κρίσης της δεκαετίας του 1970. Οι
υπέρμετρες δαπάνες του κράτους, η ελλειμματική οικονομία, το «πάγωμα» των
δραστηριοτήτων της διοίκησης αύξησαν την δυσπιστία των πολιτών. Ακόμα, την
δεκαετία του 1980 αρχίζει να κλονίζεται και η εμπιστοσύνη στο κράτος πρόνοιας,
όπως είχε κυριαρχήσει μεταπολεμικά, ως μέσω οικονομικής σταθερότητας και
αποτελεσματικότητας μέσα στην κοινωνία (Κτιστάκη, όπ. π.: 137-138,
Μακρυδημήτρης, το ίδιο, Hughes, όπ. π.: 32-39, Μιχαλόπουλος, όπ. π.: 78-80,
Καρκατσούλης, όπ. π.: 41, Lynn, όπ. π.: 10 όπ. π). Παράλληλα, η όλη τάση βασίζεται
και στις ιδεολογικές αλλαγές που προτάσσει ο νεοφιλελευθερισμός, όπως
εφαρμόζονται από τις κυβερνήσεις Thatcher και Reagan. Κυριότερη αξίωση είναι η
κατάργηση της ρύθμισης μέσω του κράτους (deregulation), με ρύθμιση μέσω της
αγοράς, δεδομένου ότι η αγορά είναι αποτελεσματικότερο, δικαιότερο και πιο
ορθολογικό μέσο διαχείρισης από το κράτος και δίνει ιδιαίτερη προσοχή στην
ατομική ελευθερία, σύμφωνα με τους θεωρητικούς. Η θεώρηση αυτή δύναται να
μετατοπιστεί και στο πεδίο των κοινωνικών σχέσεων (Κτιστάκη, όπ. π.: 137-138,
Μακρυδημήτρης, το ίδιο, Hughes, όπ. π.: 32-39, Μιχαλόπουλος, όπ. π.: 78-80,
Καρκατσούλης, όπ. π.: 41, Lynn, όπ. π.: 10 όπ. π., Boston, 2011: 18-19).

26
 Αναπόδραστα, λοιπόν, η προσοχή την ερευνητών στρέφεται σε νέα πρότυπα
που διαφέρουν από το κλασικό γραφειοκρατικό μοντέλο. Οι αλλαγές που
πραγματοποιούνται στην διοίκηση των οργανώσεων έχουν ως αφετηρία τις αρχές και
τις δράσεις που προτείνει η Νέα Μεθοδολογία Διοίκησης Δημοσίων Φορέων και
Οργανισμών (New Public Management, NPM), οι αρχές και οι δράσεις της οποίας
πηγάζουν από την δραστηριότητα του ιδιωτικού τομέα (Hughes, όπ. π.: 61-62,
Μιχαλόπουλος, όπ. π.: 61-65, Καρκατσούλης, όπ. π.: 46-47). Το NPM αρχίζει
σταδιακά να αποτελεί ένα καθολικό φαινόμενο, το οποίο δεν έχει αποκλειστικά
ιδεολογικές αποχρώσεις. Αντίθετα, χώρες με διαφορετικές ιδεολογικές κατευθύνσεις
υιοθετούν το συγκεκριμένο πρότυπο (Ν. Ζηλανδία, Μ. Βρετανία, Η.Π.Α, Καναδάς,
Σουηδία κλπ.). Στην εξάπλωση του NPM σημαντικό ρόλο διαδραμάτισαν οι διεθνείς
οργανισμοί (ΟΟΣΑ, ΔΝΤ, ΟΗΕ, Παγκόσμια Τράπεζα), οι οποίοι προσέφεραν την
απαιτούμενη τεχνογνωσία τόσο σε υπανάπτυκτα όσο και σε αναπτυγμένα κράτη,
προκειμένου να κινηθούν προς την συγκεκριμένη κατεύθυνση (Κτιστάκη, όπ. π.:
137-138, Μακρυδημήτρης, το ίδιο, Hughes, όπ. π.: 32-39, Μιχαλόπουλος, όπ. π.:
78-80, Καρκατσούλης, όπ. π.: 41, Lynn, το ίδιο).

2.1. Θεωρητική βάση του New Public Management.

Όπως εξετάστηκε παραπάνω, το NPM (ή Νέο Δημόσιο Management, ΝΔM)
αναπτύχθηκε σε περίοδο οικονομικής στενότητας και αβεβαιότητας, έτσι η αύξηση
της διοικητικής αποτελεσματικότητας για την επίλυση των προβλημάτων ήταν
περισσότερο επιτακτική από κάθε άλλη περίοδο. Το μοντέλο αυτό έχει δεχθεί κριτική
για το αν αποτελεί νέο πρότυπο οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης ή έχει πάρει
στοιχεία από προηγούμενες θεωρίες και πρότυπα (Gruening, 2001: 1, Κτιστάκη, όπ.
π. :144).

Κατά τον Gruening (όπ. π.: 16- 17) το NPM θεμελιώνεται στις θεωρητικές
προσεγγίσεις της δημόσιας επιλογής (Public choice) (Boston, 2011: 23-25, Λαδή και
Νταλάκου, 2010: 95-97), του ιδιωτικού Management, της κλασικής και νεοκλασικής
δημόσιας διοίκησης, της ανάλυσης των δημόσιων πολιτικών (Policy theory), της
θεωρίας του οργανισμού (Principal- agent theory), της θεωρίας των δικαιωμάτων του

27
κόστους συναλλαγής (Property rights theory), της Αυστριακής σχολής, των
Οικονομικών του κόστους συναλλαγής (Transaction cost economics) (Boston όπ. π.:
27-30) και της Νέας Δημόσιας Διοίκησης (New Public Administration).
Περιλαμβάνει, επομένως, μια σειρά πρακτικών και αρχών που βασίζονται σε άλλα
μοντέλα και οι δράσεις του προέρχονται από αυτά.

Το ΝΔΜ θεμελιώνεται, αρχικά, στις αρχές και τις τεχνικές οργάνωσης που
εντοπίζονται στο ιδιωτικό management. Οι μέθοδοι του ιδιωτικού τομέα
χαρακτηρίζονται από ευελιξία προσαρμογής στις εκάστοτε αλλαγές, και όχι από την
υιοθέτηση μεθόδων που προτείνει το δύσκαμπτο βεμπεριανό μοντέλο. Ακόμα,
αντλείται έμπνευση από την προσοχή που δίνεται στην αποτελεσματικότητα των
δράσεων της επιχείρησης, στον στρατηγικό σχεδιασμό της οργάνωσης, τις μεθόδους
αξιολόγησης των υπαλλήλων του ιδιωτικού τομέα με γνώμονα την αποδοτικότητα και
την ποιότητα της εργασίας τους. Οι αρχές του ιδιωτικού τομέα έχουν αποδειχθεί
ιδιαίτερα χρήσιμες στην αποδόμηση των αρχών και αξιών που θεωρούνταν
θεμελιώδεις στο παλαιό σύστημα. Ασπάζεται την αρχή της δίκαιης και αμερόληπτης
δημόσιας διοίκησης κατα την εξυπηρέτηση των πολιτών, όμως δεν χρειάζεται οι
δημόσιοι υπάλληλοι να κατέχουν τις θέσεις τους “εφ’ όρου ζωής” (Hughes, όπ. π.:
61-62, Μιχαλόπουλος, όπ. π.: 61-65, Καρκατσούλης, όπ. π.: 41 ). Ωστόσο, οφείλουμε
να τονίσουμε ότι η φύση του δημοσίου τομέα και οι ιδιαιτερότητές του τον κάνουν να
διαφέρει από τον ιδιωτικό και επομένως να κρίνεται ως αναποτελεσματική η άκριτη
εφαρμογή των αρχών του management. Η υιοθέτησή τους απαιτείται να
προσαρμόζεται στις ισχύουσες συνθήκες και στους σκοπούς της δημόσιας διοίκησης
(Hughes, το ίδιο, Μιχαλόπουλος, το ίδιο, Chevallier, όπ. π.: 29-31).

Αξίζει να σταθούμε στα στοιχεία που έχουν αντληθεί από την κλασική θεωρία
της δημόσιας διοίκησης και ιδιαίτερα από την επιστημονική θεωρία του Taylor.
Κοινό σημείο των δύο θεωριών είναι η υιοθέτηση πρακτικών του ιδιωτικού τομέα,
όπως αναπτύχθηκαν προηγουμένως. Υποστηρίζεται ότι το NPM αποτελεί “απόγονο”
της επιστημονικής διοίκησης. Για την θέση του εργαζόμενου, στο πλαίσιο των
θεωριών του Taylor και του NPM, κυριαρχεί η εργαλειακή προσέγγιση, με αυτόν να
αντιμετωπίζεται ως μέσο παραγωγής παρά ως ανθρώπινη ύπαρξη με ανάγκες, όπως
είχε υποστηριχθεί από την Σχολή των Ανθρωπίνων Σχέσεων (Κτιστάκη, όπ. π.:

28
144-147, Hughes, όπ. π.: 65). Επανέρχεται στο προσκήνιο η αντίληψη του homo
economicus, που δίνει έμφαση στο ατομικό συμφέρον και στην οποία στηρίχθηκε και
ο νεοφιλελευθερισμός, η κυρίαρχη ιδεολογία των δεκαετιών του ’70 και του ’80
(Κτιστάκη, όπ. π.: 149).

2.2. Δράσεις του New Public Management.

Οι αλλαγές στον δημόσιο τομέα που πραγματοποιήθηκαν σταδιακά την
δεκαετία του 1980 είχαν ως αφετηρία τη δυσχέρεια του δημοσίου τομέα να
ανταποκριθεί στις ανάγκες της εποχής, όπως παρουσιάστηκαν στην αρχή του
κεφαλαίου. Λύση αποτέλεσε η πλήρης αναμόρφωσή του προς την κατεύθυνση του
NPM, το οποίο εισήγαγε τεχνικές που εφαρμόζονταν στις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Η
ατζέντα του NPM περιλαμβάνει κυρίως στοιχεία που κλασικού management αλλά και
στοιχεία από την οικονομική επιστήμη, που έχουν ως βασικό στόχο την βελτίωση των
υπηρεσιών που παρέχονται στους πολίτες. Ειδικότερα (Κτιστάκη, όπ. π.: 142-143,
Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 342-343, Hughes, όπ. π.: 51-53, Καρκατσούλης, όπ. π.:
44-45, όπ. π. 1995: 96-97):

● Κανονιστική μεταρρύθμιση για την βελτίωση της ποιότητας των

ρυθμίσεων που διακρίνεται σε δύο τομείς, την «απορρύθμιση»
(deregulation) και την «καλύτερη νομοθέτηση». Το ρεύμα της
απορρύθμισης περιορίζει τον μεγάλο αριθμό νόμων και κανόνων που
διέπουν τον δημόσιο τομέα, για την καλύτερη αποδοτικότητα και
ποιότητα της δράσης της διοίκησης. Το ρεύμα της καλύτερης
νομοθέτησης βασίζεται στην ύπαρξη αρχών και στη χρήση εργαλείων
ανάλυσης επιπτώσεων και διαβούλευσης (αρχές αναλογικότητας,
επικουρικότητας, αναγκαιότητας, διαφάνειας, λογοδοσίας,
προσβασιμότητας και απλοποίησης).
● Εισάγεται ο θεσμός των managers ως επικεφαλής των τμημάτων ή των
υπηρεσιών. Αναλαμβάνουν να οργανώσουν τους πόρους και το
προσωπικό που έχουν στην διάθεσή τους, να θέσουν τους στόχους των
υπηρεσιών και να επιτύχουν αποτελέσματα. Οι νόμοι και οι κανόνες

29
 θέτουν όρια στην δράση τους. Είναι ανεξάρτητοι από πολιτικές πιέσεις
και κομματικούς ανταγωνισμούς και γι’ αυτό πρέπει να δρουν όσο πιο
ελεύθερα γίνεται.
● Έμφαση δίνεται στην μέτρηση της απόδοσης των δράσεων
(benchmarking) και στον έλεγχο επίτευξης των αποτελεσμάτων που
επιδιώκει η οργάνωση. Αυτό επιτυγχάνεται μέσω ελέγχου του κόστους
λειτουργίας, ποσοτικής και συγκριτικής ανάλυσης των αποτελεσμάτων,
συγκεκριμενοποίησης των στόχων και ενδοοργανωτικής αξιολόγησης
της οργάνωσης, της ομάδας και των ατόμων. Συνέπεια των παραπάνω
είναι η κατάρτιση προϋπολογισμού και η μισθοδοσία των υπαλλήλων
βάσει της απόδοσής τους.
● Η στοχοθεσία αποτελεί κυρίαρχη δράση, καθώς βασίζει τον
προγραμματισμό και την παρακολούθηση της διοικητικής δράσης
στους τιθέμενους στόχους και στα αποτελέσματα. Ο καθορισμός της
ατομικής στοχοθεσίας αποτελεί επιμέρους επιδίωξη της συνολικής
οργανωτικής στοχοθεσίας που θέτουν οι επικεφαλής.
● Η προσοχή του διοικητικού συστήματος μεταφέρεται από τις εισροές
και την διαδικασία στον έλεγχο των εκροών. Οι αλλαγές
υπογραμμίζουν την σημασία της απόδοσης των υπαλλήλων και των
υπηρεσιών. Τίθενται δείκτες απόδοσης και αξιολόγησης της
αποτελεσματικότητας κάθε δράσης στα τέλη κάθε έτους. Βάσει αυτών
των δεικτών τα άτομα επιβραβεύονται ή όχι για την πρόοδο που έχουν
σημειώσει.
● Ιδιαίτερα σημαντική θέση στο μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα του NPM
κατέχει ο διαχωρισμός των μεγάλων βραδυκίνητων γραφειοκρατικών
υπηρεσιών σε μικρότερα, ευέλικτα τμήματα, τα οποία θα λειτουργούν
αποτελεσματικότερα, θα βρίσκονται πιο κοντά στους πολίτες και θα
τους εξυπηρετούν ταχύτερα. Σημαίνουσα είναι και η απομάκρυνση από
την αυστηρά ιεραρχημένη δομή της γραφειοκρατικής οργάνωσης, όπως
είχε εισαχθεί από τους κύριους θεωρητικούς των παραδοσιακών
μοντέλων.

30
 ● Ο ανταγωνισμός αποτελεί κυρίαρχο στοιχείο του ιδιωτικού τομέα, το
οποίο περνά μέσω του δημόσιου management και στον δημόσιο τομέα.
Για την επίτευξη του ανταγωνισμού, μέσω του μηχανισμού της αγοράς,
είναι απαραίτητες οι συμπράξεις μεταξύ κράτους και ιδιωτικών
επιχειρήσεων, όπως η συμβατική ανάθεση υπηρεσιών (contracting out
of services), η ιδιωτική διαχείριση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας
(business management of public utilities), με στόχο την μείωση των
δημοσίων εξόδων, τα οποία δεν θα επιβαρύνουν τον κρατικό
προϋπολογισμό και θα οδηγούν στην αύξηση των πόρων.
● Ευελιξία στην διοίκηση του ανθρώπινου δυναμικού. Η αναθεώρηση
του τρόπου με τον οποίο διοικείται το ανθρώπινο δυναμικό στον
δημόσιο τομέα έχει προωθηθεί από διεθνείς οργανισμούς. Βασικός
στόχος είναι η υιοθέτηση ενός ανοικτού και ευέλικτου τρόπου
διοίκησης του ανθρώπινου δυναμικού. Επηρεάζεται, επομένως, ο
τρόπος πρόσληψής τους καθώς επιλέγεται ένα πιο αξιοκρατικό
σύστημα επιλογής μέσω εξετάσεων ή οποιοδήποτε άλλου μέσου που
καταπολεμά το πελατειακό κράτος. Αμφισβητείται η μονιμότητα των
δημοσίων υπαλλήλων, καθώς αποτελεί σημαντική αιτία των συνεχών
προβλημάτων που αναφύονται. Δίνεται ιδιαίτερη βαρύτητα στην
συνεχή επιμόρφωση των υπαλλήλων, στην απόδοσή τους και τον μισθό
τους που εξαρτάται από την απόδοσή τους.
● Ηλεκτρονική διακυβέρνηση. Η πληροφορική διευκολύνει την
εσωτερική οργάνωση της διοίκησης μέσω της μηχανογράφησης
διαδικασιών (μισθοδοσία, επιδοτήσεις κλπ.). Συμβάλλει, επίσης, στην
βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχονται προς τους
πολίτες, με την απλούστευση των διαδικασιών, την ενημέρωση των
ιστοσελίδων, τις ηλεκτρονικές συναλλαγές. Φαίνεται επομένως να
ενισχύεται η διαφάνεια της διοικητικής δράσης.

Ο βασικός παράγοντας της διοικητικής μεταρρύθμισης που εισάγει το NPM είναι

ο ίδιος ο πολίτης- πελάτης. Η εκπλήρωση των αναγκών και των απαιτήσεων των
πολιτών αποτελεί την ουσία της διοικητικής δράσης και των μεταρρυθμίσεων του

31
NPM. Η προσδοκία ότι η δημόσια οργάνωση βρίσκεται στην υπηρεσία του πολίτη
διασφαλίζεται από την ποιοτική και αποδοτική μεταρρύθμιση των δράσεων της
διοίκησης. Γι’ αυτό χρειάζεται να διευκολύνεται η πρόσβαση των πολιτών στο
κράτος για την ικανοποίηση των αναγκών τους, μέσω της χρήσης σύγχρονων
τεχνολογικών και επικοινωνιακών μεθόδων (Κτιστάκη, όπ. π.: 143).

Ιδιαίτερη έμφαση δίνεται στην έννοια των οργανωτικών σκοπών και στόχων,
καθώς αποτελούν τους βασικούς άξονες της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης
(Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 343, Κτιστάκη, όπ. π.: 181). Στο κέντρο του NPM
βρίσκεται η θέσπιση ρεαλιστικών στόχων και δεικτών που υπολογίζουν τα
αποτελέσματα της δράσης των στελεχών της δημόσιας διοίκησης, πάντα σε
αντιστοίχιση με τα μέσα και τους πόρους που διαθέτουν, η παρακολούθηση, η
αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και η απόκλιση μεταξύ των επιδιώξεων και
επιτευγμάτων. Οι προσδιορισμένοι στόχοι λειτουργούν ως οδηγοί και κριτήρια
αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας, οι οποίοι εξασφαλίζουν την συνοχή του
διοικητικού συστήματος, που απειλείται από τις παθογένειες της γραφειοκρατικής
οργάνωσης.

2.3. Αρχές του New Public Management.

Κοινή συνισταμένη των παραπάνω δράσεων είναι οι αρχές που διαφαίνονται
και απορρέουν από το σύνολο των παραπάνω μεταρρυθμιστικών δράσεων που
εισάγονται με το μοντέλο του NPM. Οι βασικές αρχές που διέπουν το μοντέλο αυτό
είναι η «οικονομικότητα», η «ποιότητα», η «αποδοτικότητα» και η
«αποτελεσματικότητα» (Λαδή και Νταλάκου, 2010: 219-223, Καρκατσούλης, όπ. π.:
59 επ.).

Οικονομικότητα: Από τις κυριότερες επιδιώξεις της μεταρρύθμισης είναι

ανάγκη εξοικονόμησης των πόρων. Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, οι πρακτικές του
κράτους πρόνοιας στην Δύση και η αύξηση του κόστους για την συντήρησή του
οδήγησαν τις κυβερνήσεις να αναλάβουν πρωτοβουλίες για την μείωση των δαπανών

32
του δημοσίου τομέα, ιδιαίτερα την δεκαετία του 1990, οπότε και οι πιέσεις που
δέχονταν ήταν περισσότερο έντονες από ποτέ.

Ποιότητα: ​Η παροχή ποιοτικών υπηρεσιών στους πολίτες αποτελεί θεμελιώδη

υποχρέωση της διοίκησης. Βασικές αρχές εφαρμογής της ποιότητας είναι, πρώτον,
ότι ο πολίτης, δρα ως πελάτης, καθώς στρέφεται προς το κράτος για παροχή
υπηρεσιών με μονοπωλιακό χαρακτήρα και δεύτερον ότι η εξυπηρέτηση του πολίτη-
πελάτη καθορίζει την έκταση και ποσότητα των εσωτερικών αλλαγών στη δομή της
διοίκησης, το ανθρώπινο δυναμικό και τις διαδικασίες των δημοσίων υπηρεσιών. Ως
επακόλουθο της αρχής της ποιότητας δεν προτείνεται κάποια συγκεκριμένη
ενδο-οργανωτική αλλαγή της διοίκησης (δομές, λειτουργίες, προσωπικό) αλλά
αντιθέτως ένα πρόγραμμα εκσυγχρονισμού της διοίκησης συνολικά, όπου τελικό
κριτήριο για την επιτυχία είναι η βελτίωση της εξυπηρέτησης κάθε
συναλλασσόμενου. Εν τέλει η ποιότητα νοείται ως σχεδιασμός, εφαρμογή και
διασφάλιση ποιοτικών αποτελεσμάτων, η ποιότητα αποτελεί μια «έννοια- ομπρέλα»,
που καλύπτει πολλές από τις επιμέρους δράσεις της μεταρρυθμιστικής agenda
(Καρκατσούλης, όπ. π.: 59-65).

Αποδοτικότητα: ​Εμπνευσμένη από τον ιδιωτικό τομέα, η αποδοτικότητα

αφορά τον δημόσιο τομέα ως σύνολο αλλά και τις δημόσιες υπηρεσίες ξεχωριστά.
Αποτελεί αναγκαίο συμπλήρωμα της ποιότητας, καθώς συστηματοποιεί τον τρόπο με
τον οποίο μετρώνται αλλά και αξιολογούνται τα αποτελέσματα της δημόσιας
διοίκησης. Για να είναι μια οργάνωση αποδοτική πρέπει να εξετάσουμε τον βαθμό
στον οποίο επιτυγχάνει τους στόχους της αλλά και τους πόρους τους οποίους
χρησιμοποιεί προκειμένου να φτάσει στο επιθυμητό αποτέλεσμα. Εξετάζονται,
επιπλέον, οι συνέπειες των δράσεων στο ευρύτερο περιβάλλον και όχι απλώς τα
αποτελέσματα (Καρκατσούλης, όπ. π.: 83 επ.).

Αποτελεσματικότητα: Η αποτελεσματικότητα είναι βασικό στοιχείο της

ατζέντας του NPM και αποτελεί συστατικό στοιχείο της αποδοτικότητας.
Επικεντρώνεται κυρίως στο κατά πόσο ένα αποτέλεσμα έχει επιτύχει τους στόχους
του (Καρκατσούλης, όπ. π.: 87-88).

33
 Ωστόσο, το NPM δέχτηκε σοβαρές επικρίσεις για την αρχή του “more for less”
που κυριάρχησε στις νομοθετικές πρωτοβουλίες των κυβερνήσεων. Δόθηκε ιδιαίτερο
βάρος στην αρχή του less, με το more να παραμένει το ζητούμενο. Σφοδρή ήταν η
κριτική για τις συνέπειές του στις κοινωνικές παροχές και στις κοινωνικές υπηρεσίες
αλλά και στην προσπάθεια καταπολέμησης της διαφθοράς μέσα στην διοίκηση.
Συνεπώς το αξιακό πλαίσιο του NPM αρχίζει σταδιακά να διευρύνεται
περιλαμβάνοντας και μη οικονομικές παραμέτρους, προκειμένου η διοίκηση να είναι
αποτελεσματική και αποδοτική. Εισήχθησαν λοιπόν οι έννοιες της «νομιμότητας» και
της «λογοδοσίας», έννοιες που πηγάζουν από το βεμπεριανό μοντέλο της
γραφειοκρατίας και έρχονται να συμπληρώσουν τις πιο φιλελεύθερες έννοιες του
ΝΔΜ, αναδιατυπωμένες αυτή την φορά.

Νομιμότητα-Νομιμοποίηση​: Απολύτως συνυφασμένη με την δημοκρατική

διαδικασία, αφορά το δικαίωμα που έχουν οι πολίτες να συμφωνούν ή όχι με τις
πράξεις της διοίκησης και κατ’ επέκταση της κυβέρνησης. Συνεπώς ιδιαίτερη
προσοχή δίνεται στους μηχανισμούς που παρέχουν αυτή την δυνατότητα στους
πολίτες , να αμφισβητήσουν τις κυβερνητικές και διοικητικές πράξεις.

Λογοδοσία: ​Η λογοδοσία βρίσκεται σε άμεση σύνδεση με την αρχή της

νομιμότητας. Πρόκειται για την ανάληψη ευθύνης των πολιτικών και την επακόλουθη
λογοδοσία τους για τις πρωτοβουλίες και τις πράξεις τους. Αποτελεί απαραίτητη
προϋπόθεση για την ύπαρξη διαφάνειας και εντάσσεται στις αρχές της «χρηστής
διακυβέρνησης».

2.4. Διοικητική Ηθική και Δεοντολογία.

Οι αλλαγές που πραγματοποιούνται τις τελευταίες δεκαετίες στην οικονομία,
στην κοινωνία και στην τεχνολογία, εξαιτίας της παγκοσμιοποίησης, έχουν επηρεάσει
το πεδίο της διοικητικής επιστήμης και σε μεγάλο βαθμό την λειτουργία των
δημοσίων υπηρεσιών αλλά και την λειτουργία των επιχειρήσεων. Το διοικητικό
σύστημα ήδη από την από την αυγή του 20​ού αιώνα αμφιταλαντευόταν ανάμεσα σε
αξιακού τύπου διλήμματα, σε αντιθετικά σύνολα, όπως δημόσιο - ιδιωτικό,
γραφειοκρατικό σύστημα οργάνωσης - ιδιωτική οργάνωση, και τα οποία φαίνεται να

34
αντιμετωπίστηκαν μέσα από τις αρχές των παραδοσιακών θεωριών της
γραφειοκρατίας (Κτιστάκη, όπ. π.: 150, Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, 2012: 34,
Makrydemetres, 2002: 3).

Η πορεία που ακολουθούν οι διοικητικές οργανώσεις, ύστερα από τις

μεταρρυθμιστικές δράσεις που καλούνται να υιοθετήσουν, φέρνει στο προσκήνιο
ορισμένα νέου τύπου αξιακά διλήμματα, εξωστρέφεια διοίκησης έναντι
εσωστρέφειας, αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα έναντι σταθερότητας
παραδοσιακών τύπων οργάνωσης, κλπ. Ας υπενθυμιστεί εν προκειμένω ότι οι
μεταρρυθμιστικές αρχές του NPM έθεσαν σε αμφισβήτηση τις αρχές των κλασικών
μοντέλων. Πλέον, η προσοχή μετατοπίζεται από την ανάλυση του θεσμού στην
ενδο-οργανωτική συμπεριφορά των συμμετεχόντων στην δημόσια διοίκηση, επί τη
βάσει των ηθικών κανόνων και προτύπων.

Άλλωστε, η αμφισβήτηση των παραδοσιακών αξιών από εκείνες του NPM,

οδήγησε στην σχετικοποίηση του ηθικού κανόνα και της ηθικής συμπεριφοράς,
προκαλώντας σύγχυση και αμφιβολία στα άτομα μέσα στην οργάνωση. Γι αυτό
κρίνεται απαραίτητη η «ενίσχυση» της ηθικής μέσα στην διοίκηση, που στηρίζεται σε
σαφείς αρχές και πρότυπα που ισχύουν, ανεξαιρέτως, τόσο για τον ιδιωτικό όσο και
για τον δημόσιο τομέα. Οι ηθικοί κανόνες βρίσκονται σε συνάφεια με τους νόμους
του κράτους και εναρμονίζουν την δράση τους με την ισχύουσα νομολογία. Οι ηθικές
αξίες της διοίκησης διαμορφώνονται ως εξής (Κτιστάκη, όπ. π.: 156- 162,
Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.: 35- 42, Μακρυδημήτρης, 2008):

1. Αρχή της ισότητας και της αξιοκρατίας​. Όλοι οι πολίτες έχουν ίσα
δικαιώματα και υποχρεώσεις απέναντι στο κράτος, όπως αναφέρεται
στο Σύνταγμα. Επομένως, η διοίκηση είναι υποχρεωμένη να
αντιμετωπίζει ισότιμα και αμερόληπτα κάθε πολίτη και να αποφεύγει
οποιαδήποτε μορφή διάκρισης. Ωστόσο, πρέπει να τονίσουμε ότι
ισότητα δεν σημαίνει ισοπέδωση, δηλαδή η διοίκηση οφείλει να
αντιμετωπίζει ομοιόμορφα τις ίδιες περιπτώσεις και διαφορετικά τις
ανόμοιες, να προσαρμόζει δηλαδή την δράση της στην εκάστοτε
περίπτωση. Ενώ, δεν πρέπει να υπονομεύεται η αρχή της αξιοκρατίας
στην στελέχωση των δημοσίων θέσεων, χάριν της ισότητας.

35
 2. Αρχή της ουδετερότητας των δημοσίων υπαλλήλων. ​Η αρχή αυτή
συνδέεται με το σώμα των δημοσίων υπαλλήλων. Η αρχή της
ουδετερότητας σημαίνει ότι ο δημόσιος υπάλληλος εξασφαλίζει μέσω
της δράσης του τον αμερόληπτο χαρακτήρα της δημόσιας διοίκησης,
αντιμετωπίζοντας με τις ίδιες προϋποθέσεις όλους, χωρίς να
λαμβάνονται υπόψιν πολιτικές και θρησκευτικές διαφορές.
3. Αρχή της διαφάνειας. Υποχρέωση της διοίκησης είναι η
δημοσιοποίηση των αποφάσεων και των ενεργειών της. Είναι επίσης
υποχρεωμένη να διευκολύνει και να εξασφαλίζει την πρόσβαση των
πολιτών στα δημόσια έγγραφα που τους αφορούν. Απόρροια είναι η
υποχρέωση των διοικητικών υπηρεσιών να λαμβάνουν υπόψη την
γνώμη των ενδιαφερομένων, συνήθως πριν από την έκδοση
αποφάσεων, αυξάνοντας το εύρος του συνταγματικού δικαιώματος της
προηγούμενης ακρόασης.
4. Αρχή της χρηστής και αδιάφθορης διοίκησης. ​Η συμπεριφορά των
δημοσίων λειτουργών πρέπει να χαρακτηρίζεται από άψογο ήθος, αυτά
οφείλουν να τηρούν τους κανόνες που διέπουν την διοίκηση με
επιείκεια και να τους εφαρμόζουν καλή τη πίστη, προκειμένου να είναι
δικαιολογημένη η εμπιστοσύνη των πολιτών σε αυτή. Επιπλέον, έχουν
υποχρέωση να χρησιμοποιούν με φειδώ και δίχως δόλο το δημόσιο
χρήμα, ώστε να ενισχύεται ο επαγγελματισμός των υπαλλήλων και να
εξαλείφονται τα φαινόμενα διαφθοράς.
5. Αρχή της προστασίας του πολίτη. Η διοίκηση υποχρεούται να
ανταποκρίνεται με ταχύτητα και συνέπεια στις ανάγκες και τα
αιτήματα των πολιτών και να ολοκληρώνει έγκαιρα τις υποθέσεις που
έχει αναλάβει. Για να το πετύχει αυτό απαραίτητη είναι η απλούστευση
και η εκλογίκευση των διαδικασιών, προκειμένου να αποφεύγονται
φαινόμενα κακοδιοίκησης. Η καθυστέρηση διεκπεραίωσης των
υποθέσεων και η παραβίαση του εύλογου χρόνου, εγείρουν αξίωση
αποζημίωσης των πολιτών και επιβολή κυρώσεων για τα διοικητικά
4
όργανα .

4
Άρθρο 41 του Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΕ και άρθρο 103 παρ. 1 Συντάγματος.
​

36
 6. Αρχή της ποιότητας των αποτελεσμάτων. Η διοίκηση με την
σύγχρονη μορφή της πρέπει να λειτουργεί με συγκεκριμένα
προσδιορισμένους στόχους, οι οποίοι προάγουν το δημόσιο συμφέρον
και βελτιστοποιούν την άσκηση της πολιτικής. Για να επιτευχθεί κάτι
τέτοιο πρέπει να σταθμίζονται οι επιδιωκόμενοι σκοποί με αυτούς της
διοίκησης, να αξιολογούνται οι εναλλακτικές λύσεις και να υπάρχει
μέριμνα για την αποτελεσματική εφαρμογή και την αξιολόγηση των
δράσεων.
7. Αρχή της εγγύτερης προς τον πολίτη διοίκησης. Η ενεργός συμμετοχή
των πολιτών στις διοικητικές διαδικασίες αποτελεί βασική προϋπόθεση
της δημοκρατικής κοινωνίας. Η αρχή αυτή βρίσκεται σε συνάφεια με
την αρχή της επικουρικότητας στην κρατική οργάνωση. Τα συστήματα
της δημόσιας διοίκησης που αντικατοπτρίζουν την αρχή αυτή είναι η
αποκέντρωση και η αυτοδιοίκηση, με την μεταφορά αρμοδιοτήτων και
μέσων από το κέντρο στην περιφέρεια, με την κεντρική διοίκηση να
έχει κυρίως επιτελικό χαρακτήρα.

2.4.1 Ο νέος ηθικός κανόνας.

Όταν κάποιος διερωτάται σε μία δύσκολη και περίπλοκη κατάσταση πως να
δράσει και ποιες ηθικές αξίες να ακολουθήσει, οι οποίες βρίσκονται σε σύγκρουση,
εισέρχεται σε μία κατάσταση “δύσκολων επιλογών”. Τα διλήμματα αυτά είναι πολλά
περισσότερα στις γραφειοκρατικές οργανώσεις, οι οποίες λόγω της πολυπλοκότητάς
τους και του δαιδαλώδους σχήματος τους αλλά και λόγω των δυσλειτουργιών που
αντιμετωπίζουν, δεν επιτυγχάνουν την αποτελεσματική αντιμετώπισή τους. Είναι
φανερή επομένως η σύγχυση και η αμηχανία των στελεχών και των υπαλλήλων που
άθελά τους εισέρχονται σε μια τέτοια κατάσταση, με αποτέλεσμα και η ίδια η
οργάνωση και η διοίκηση να δυσλειτουργούν (Μακρυδημήτρης, 2013: 484,
Makrydemetres, 2002: 5).

Η ασάφεια των ηθικών αξιών μέσα στην οργάνωση, οι οποίες έχουν σαν στόχο
να κατευθύνουν την δράση των στελεχών και των υπαλλήλων στην δημόσια

37
διοίκηση, προκειμένου να δρουν με συνέπεια, αποτελεσματικότητα και να τους
βοηθούν όταν βρίσκονται σε δύσκολες καταστάσεις, πιθανότατα να οδηγήσουν σε
ένα εκφυλισμένο σύστημα, όπου όλα επιτρέπονται. “Ιδανικά η διοικητική ηθική θα
πρέπει να μην αναλώνεται μόνο σε κανόνες συμπεριφοράς αλλά αντιθέτως να
βρίσκεται πάνω και πέρα από τις απλουστευτικές αυτές συμπεριφορές, που γεννούν
τον σχετικισμό και περαιτέρω προβλήματα” ​(Μακρυδημήτρης, όπ. π.,
Makrydemetres, όπ. π). Για να επιλυθούν οποιαδήποτε προβλήματα τα οποία
γεννιούνται από την ασάφεια των κριτηρίων που εντοπίζονται σε ένα οργανωσιακό
περιβάλλον, απαραίτητος είναι ο ακριβής προσδιορισμός ορισμένων θεμελιωδών
κανόνων, οι οποίοι ταξινομούν συστηματικά τα βασικά διοικητικά διλήμματα και
παρέχουν έναν ορισμένο αριθμό κατευθυντήριων αρχών που λειτουργούν ως
εργαλεία επίλυσης των διλημμάτων (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 485, Makrydemetres,
όπ.π).

Ο Μακρυδημήτρης στο 25ο Παγκόσμιο Συνέδριο Διοικητικών Επιστημών το

2001, εισήγαγε ένα είδος “ηθικού ιδεότυπου”, όπως το ονομάζει και ο ίδιος,
λεξικογραφικής μορφής και κλιμακωτής λογικής, προκειμένου να είναι ξεκάθαρος ο
τρόπος εφαρμογής του στις εκάστοτε περιπτώσεις (Μακρυδημήτρης, όπ π.,
Makrydemetres, όπ.π). Το σύνολο των αρχών που διαμορφώνουν εκ νέου μια
διαδικασία αντιμετώπισης των ηθικών διοικητικών διλημμάτων είναι:

1. Η δημοκρατική υπευθυνότητα και η λογοδοσία (​Accountability​), που

προσδιορίζει την δημοκρατική αρετή,
2. Το κράτος δικαίου και η αρχή της νομιμότητας (​Legality​), που προσδιορίζει
την αρετή της νομιμότητας,
3. Η επαγγελματική ακεραιότητα και η αξιοκρατία των στελεχών (​Integrity​),
που προσδιορίζει την αξιοκρατική αρετή,
4. Η ανταπόκριση στην κοινωνία των πολιτών (​Responsiveness​), που
προσδιορίζει την κοινωνική αρετή.

Οι παραπάνω προϋποθέσεις σχηματίζουν το “υπόδειγμα ALIR” (από τα

ακρωνύμια των εννοιών στην αγγλική γλώσσα), σκοπός του οποίου είναι η
ταξινόμηση των κυριότερων ηθικών αξιών της διοίκησης με συστηματικό τρόπο για
την αντιμετώπιση των διλημμάτων στο δημόσιο περιβάλλον. Αποτελεί δηλαδή τη

38
συμπυκνωμένη μορφή ενός “ηθικού κανόνα” (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 486-488,
Makrydemetres, 2002: 6).

2.4.1.1. Η δημοκρατική αρετή.

5
Έχοντας υπόψη την διάκριση ανάμεσα στην “πολιτική” και την “διοίκηση” , ο
διοικητικός μηχανισμός αποτελεί το “εργαλείο”, το “μέσον” της πολιτικής
διαδικασίας, καθώς μετουσιώνει τις πολιτικές αποφάσεις και επιλογές σε αγαθά και
υπηρεσίες. Σκοπός της διοίκησης είναι η εκτέλεση και η εφαρμογή της δημόσιας
πολιτικής, όπως διαμορφώνεται από τους πολιτικούς οι οποίοι εγκρίνουν τα μέσα που
εφαρμόζει η διοίκηση. Η κυρίαρχη θέση της πολιτικής στο πολιτικο-διοικητικό
γίγνεσθαι εξηγεί και τον έλεγχο της κυβέρνησης και των πολιτικών επί των δημοσίων
οργανώσεων σε μια δημοκρατία. Παρ’ όλη την αυτονομία που διαθέτει η τελευταία
μέσω της διακριτικής ευχέρειας κλπ, δεν μπορεί να παρεκκλίνει από το κυρίαρχο
αξιακό πλαίσιο που διαμορφώνεται από τον πολιτικό μηχανισμό (Μακρυδημήτρης,
2013: 493, Makrydemetres, 2002: 7). Επιπροσθέτως, παρ’ όλη την ευχέρεια της
διοίκησης, αυτή παραμένει μέρος της ευρύτερης πολιτικής και κυβερνητικής
εξουσίας για την αντιμετώπιση μειζόνων προβλημάτων με συγκεκριμένα
αποτελέσματα και έχει υποχρέωση λογοδοσίας στους αιρετούς εκπροσώπους, που
διαθέτουν και την ευθύνη για τον καθορισμό των πολιτικών (Μακρυδημήτρης, 2013:
494-495, Makrydemetres, 2002: όπ. π).

Οι αξιωματούχοι τη διοίκησης έχουν υποχρέωση συμμόρφωσης στην εξουσία

και την εφαρμογή των κανόνων που θέτουν οι πολιτικοί, παρά την όποια διαφωνία
για την σκοπιμότητά τους. Είναι απαραίτητη, επομένως, η διατήρηση της ισορροπίας
ανάμεσα στην δημοκρατία και την διοίκηση. Έχουν και οι υπάλληλοι στην διοίκηση
υποχρέωση συμμόρφωσης στις πολιτικές επιλογές, αλλά και υιοθέτησης των αρχών
της ουδετερότητας και της αμεροληψίας ως προς τις κομματικές επιλογές και την
εκτέλεση των καθηκόντων τους. Συνεπώς, η αρχή της δημοκρατικής υπευθυνότητας

5
Η διάκριση αυτή περιλαμβάνει τον διαχωρισμό των λειτουργιών (διαμόρφωση -εκτέλεση πολιτικής),
“​
την οργανική διάκριση ανάμεσα σε πολιτικούς και υπαλλήλους και, τέλος, την υποταγή της διοίκησης
στην πολιτική” (Μακρυδημήτρης, 2013: 492).

39
αποτελεί τον πυρήνα, την κυρίαρχη αξία της διοικητικής δράσης σε μια δημοκρατία
(Μακρυδημήτρης, 2013: 495-496, Makrydemetres, 2002: 8).

2.4.1.2. Η αρετή της νομιμότητας.

Η επικυριαρχία του νόμου, ο σεβασμός και η τήρηση των κανόνων του
κράτους δικαίου συνιστούν βασική προϋπόθεση για την αποτελεσματική λειτουργία
της δημόσιας διοίκησης. Αξίζει να υπενθυμίσουμε, όπως τόνισε ο ίδιος ο Weber πως
η νομιμότητα αποτελεί τον κύριο όρο νομιμοποίησης της κρατικής δράσης και
εξουσίας – πρόκειται για τον τρίτο τύπο νομιμοποίησης της εξουσίας (βλ. πρώτο
κεφάλαιο). Η δημόσια διοίκηση οφείλει να τηρεί και να εφαρμόζει τους κανόνες και
να σέβεται την αρχή της νομιμότητας, γεγονός που αποτελεί και μια μορφή ελέγχου
της δράσης της, για να διασφαλίζεται ότι αυτή λειτουργεί πάντοτε σύμφωνα με τους
νόμους που καθορίζονται από την νομοθετική εξουσία (Μακρυδημήτρης, όπ. π.:
497-498, Makrydemetres, το ίδιο).

Ο έλεγχος της νομιμότητας της δράσης της διοίκησης που ασκείται από
ενδο-διοικητικά όργανα, από διοικητικά δικαστήρια και από ανεξάρτητες αρχές, έχει
ως στόχο τον έλεγχο της τήρησης των νόμιμων κάθε φορά διαδικασιών. Ο σεβασμός,
επίσης, των αρχών της αμεροληψίας, της ορθολογικότητας και συνάμα η εφαρμογή
της αρχής της νομιμότητας αποτελούν τις θεμελιώδεις προϋποθέσεις για την
προώθηση του κράτους δικαίου και την αποφυγή φαινομένων αυθαιρεσίας και
κατάχρησης της εξουσίας. Ωστόσο, η τυπολατρική και φορμαλιστική εφαρμογή των
κανόνων που χαρακτηρίζει μια δύσκαμπτη γραφειοκρατία διαστρεβλώνει και θέτει σε
κίνδυνο το “πνεύμα των νόμων” και του κράτους δικαίου. Αποτελεί κατα γενική
ομολογία ένα πρωταρχικό στάδιο ηθικής που θα πρέπει να διακατέχει την δράση των
δημοσίων υπαλλήλων και είναι βασικός όρος στην μεταρρυθμιστική διαδικασία στον
τομέα της ηθικής στην διοίκηση (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 499-500, Makrydemetres,
το ίδιο).

40
 2.4.1.3. Η αξιοκρατική αρετή.
Η δημόσια διοίκηση, για να πετύχει τους στόχους της χρησιμοποιεί για την
στελέχωση των υπηρεσιών της και των οργανισμών που υπάγονται στην δικαιοδοσία
της, προσωπικό, το οποίο έχει θέση δημοσίου υπαλλήλου και διέπεται από ειδικό
κανονιστικό πλαίσιο και προβλέψεις, κατά την πρόσληψή του, την επαγγελματική
εξέλιξη και την άσκηση των καθηκόντων του. Η εφαρμογή των γνώσεων από μέρους
τους ενισχύει τον επαγγελματισμό τους. Η επαγγελματική ακεραιότητα (integrity) και
η αυτονομία των στελεχών προϋποθέτει και συνεπάγεται ότι το διοικητικό προσωπικό
εισάγεται στη δημόσια διοίκηση, εξελίσσεται, σταδιοδρομεί σε αυτή μέσα στα
πλαίσια της έννομης τάξης και των κανόνων, φροντίζοντας για την εξυπηρέτηση του
δημοσίου συμφέροντος, δίχως να στηρίζεται σε πελατειακές σχέσεις
(Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 501, Makrydemetres, όπ. π.: 9).

Ο επαγγελματισμός των δημοσίων υπαλλήλων συνιστά τον συνδυασμό της

επιστημονικής γνώσης και εξειδίκευσης, των αποφάσεων και της δράσης, σύμφωνα
με τα ισχύοντα ενδο-οργανωτικά κριτήρια, καθώς και της αφοσίωσης στο πεδίο.
Εξάλλου, η επιστημονική γνώση πρέπει να συνοδεύεται από συγκεκριμένους κανόνες
και από επαγγελματικό ήθος, όπως για παράδειγμα αδιάφθορη συμπεριφορά κατά την
εξυπηρέτηση των πολιτών (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 500- 501, Makrydemetres, όπ.
π.: 10). Η “επαγγελματική αρετή” είναι το άθροισμα της γνώσης και του ήθους των
υπαλλήλων, όπως αναφέρθηκαν παραπάνω, μαζί με τις επικρατούσες αρχές και
κουλτούρα που διακρίνει το διοικητικό περιβάλλον. Η επαγγελματική ικανότητα
πηγάζει από την εκπαίδευση, την εμπειρία, την εξειδίκευση και συναντάται σε κάθε
επαγγελματικό κλάδο. Συνοδεύεται δε από τις ανάλογες ηθικές αξίες που υπάρχουν
σε κάθε επάγγελμα, καλλιεργούν και αναπτύσσουν την επαγγελματική συμπεριφορά
των εργαζομένων (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 504, Makrydemetres, το ίδιο).

Τέλος, η επαγγελματική αρετή των στελεχών της διοίκησης συνίσταται από

τρεις κατηγορίες: την “γνωστική- επιστημονική” (γνώσεις, εξειδίκευση, επιστήμη),
την “επαγγελματική” (ασκούν την επιστήμη που κατέχουν ως επάγγελμα) και την
“ηθική- ιδεολογική” ( ηθικά, πνευματικά και ιδεολογικά κριτήρια) (Μακρυδημήτρης,
όπ. π.: 505). Με τον συνδυασμό των τριών αυτών διαστάσεων ​καλλιεργείται η σαφής

41
γνώση των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεών τους και επομένως η
«αυτοδέσμευσή» τους για την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων και των καθηκόντων
τους υπό το πρίσμα των ανωτέρω αρχών.

2.4.1.4. Η κοινωνική αρετή.

Αντίθετα με την κυρίαρχη αντίληψη των προηγούμενων χρόνων αναφορικά με
6
το κράτος και την κοινωνία , όπου τους συνέδεε μια εξουστιακού τύπου σχέση, η
κοινωνία των πολιτών δεν είναι υποτελής στις επιθυμίες του κρατικού μηχανισμού.
Πρόκειται για μια σχέση ισοτιμίας μεταξύ των δύο, με την κοινωνία των πολιτών να
αποτελεί την βασική προϋπόθεση για την ύπαρξη μιας ελεύθερης και δημοκρατικής
κοινωνίας (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 507, Makrydemetres, όπ. π.:11).

Πλέον, κυρίαρχη αντίληψη είναι η προσπάθεια συνεργασίας ανάμεσα στους

δυο αυτούς “θεσμούς” για την δημιουργία μιας σχέσης που βασίζεται σε κοινωνικές
και πολιτικές αρχές και βελτιώνει τις κοινωνικές καταστάσεις που πάσχουν.
Προσβλέπει στην γεφύρωση του προϋπάρχοντος χάσματος και την επίτευξη της
ισορροπίας ανάμεσα στο κράτος, το οποίο ανταποκρίνεται στις κοινωνικές ανάγκες
και απαιτήσεις, και στην κοινωνία, η οποία έχει ενεργό ρόλο και αξιολογεί τις
πολιτικές του κράτους, ώστε να βελτιώνεται κάθε φορά (Μακρυδημήτρης, όπ. π.:
508, Makrydemetres, το ίδιο).

Το αξιακό πλαίσιο (“κοινωνική αρετή”) της δημόσιας δράσης συνεπάγεται και

ότι ο κρατικός μηχανισμός οφείλει να διευκολύνει την πρόσβαση των πολιτών στις
υπηρεσίες και να δημιουργεί ένα περιβάλλον, το οποίο επιτρέπει την βιώσιμη
κοινωνική ανάπτυξη. Η ανταποκρισιμότητα δεν περιορίζεται μόνο στις δυνάμεις της
αγοράς αλλά εστιάζει πρωταρχικά στην συμμετοχή των πολιτών σε όλα τα επίπεδα
διοίκησης και προωθεί την συνδιαλλαγή μεταξύ των δύο αυτών θεσμών. Επομένως, η
κοινωνία των πολιτών συνιστά μια πολύτιμη πηγή πληροφοριών, ανατροφοδότησης

6
“Ενώ το κράτος εξέφραζε και υπηρετούσε το δημόσιο συμφέρον, η κοινωνία των πολιτών υπήρχε υπό
​
το “κράτος” των ειδικών και μεμονωμένων συμφερόντων” (Μακρυδημήτρης, 2013: 507,
Makrydemetres, όπ. π.: 10).

42
και αξιολόγησης των δράσεων (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 508- 509, Makrydemetres,
το ίδιο).

Έτσι, έννοιες όπως αποκέντρωση, απογραφειοκρατικοποίηση, ιδιωτικοποίηση

και επικοινωνία αποτελούν την ουσία των μεταρρυθμίσεων σε πολλά διοικητικά
συστήματα και συνιστούν τον συνδετικό κρίκο ανάμεσα στο κράτος και την
κοινωνία. Οι πρακτικές αυτές και η ανάγκη για την ύπαρξη “κοινωνικής αρετής”
αυξάνει την γνώση και την ετοιμότητα του κρατικού μηχανισμού, ώστε να
προσαρμόζεται στις συνεχείς κοινωνικές αλλαγές και ενισχύει την ανάγκη για την
λογοδοσία των διοικητικών αρχών (Μακρυδημήτρης, όπ. π.: 510, Makrydemetres, το
ίδιο).

43
 Κεφάλαιο 3​ο​: Εφαρμογή των αρχών στον δημοσιοϋπαλληλικό
κώδικα.
Προκειμένου να πραγματοποιηθούν οι σκοποί και να εκτελείται η αποστολή
της δημόσιας διοίκησης, το δημόσιο στελεχώνεται από άτομα που καλύπτουν
διάφορες κάθε φορά θέσεις εργασίας σε δημόσιες υπηρεσίες και δημόσιους
οργανισμούς( βλ. το άρθρο 103 παρ. 1 του Συντάγματος) (Μακρυδημήτρης και
Πραβίτα, 2012: 489, Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, 2013: 3).Δημόσιοι
υπάλληλοι είναι τα φυσικά πρόσωπα, τα οποία παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο
Δημόσιο Νομικό Πρόσωπο του Κράτους, καθώς συνδέονται προς αυτό με μια ειδική
νομική σχέση που έχει συναφθεί με αυτό προαιρετικά, συνεπάγεται ιεραρχική
εξάρτηση και πειθαρχική ευθύνη και διέπεται αποκλειστικά ή εν μέρει από ειδικούς
κανόνες του διοικητικού δικαίου (Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ. π: 4). Ο
πρώτος ενιαίος υπαλληλικός κώδικας θεσπίστηκε με τον Ν. 1811/1951 “περί κώδικος
κατάστασης των Δημοσίων Διοικητικών Υπαλλήλων”, σκοπός του οποίου ήταν να
ενοποιήσει ρυθμίσεις διαφόρων θεμάτων που αφορούσαν τους δημοσίους
διοικητικούς υπαλλήλους, ώστε να απλουστευθεί η εφαρμογή τους, να εμπνεύσει
επίσης το αίσθημα δικαιοσύνης και ισότητας ανάμεσα στους υπαλλήλους αλλά και να
δημιουργήσει την τάξη που είναι απαραίτητη για την εύρυθμη λειτουργία της
διοίκησης (Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ. π: 10). Από τότε έχουν
πραγματοποιηθεί πολλές τροποποιήσεις με νομοθετήματα που κωδικοποιήθηκαν με
το Διάταγμα 611/1977 “Υπαλληλικός Κώδιξ”, ο οποίος δεν θέσπισε νέους κανόνες,
αλλά συμπεριέλαβε εκείνους που ίσχυαν κατά την έκδοσή του. Όμως, και έκτοτε
εκδόθηκε πλειάδα νόμων που τροποποιούσε τον Υπαλληλικό Κώδικα οπότε και
προέκυψε ξανά η ανάγκη για την κατάρτιση ενός νέου ΥΚ. Ψηφίστηκε έτσι ο Ν.
2683/1999, ο οποίος στην συνέχεια αντικαταστάθηκε από τον Ν.3528/2007 “Κύρωση
Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων
ΝΠΔΔ” (Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ. π: 11).

Παρακάτω θα μελετήσουμε τον Υπαλληλικό Κώδικα επί τη βάσει των αρχών

που έχουν διατυπωθεί στο πλαίσιο των παραδοσιακών και σύγχρονων μοντέλων
διοίκησης, όπως αναλύθηκαν στα προηγούμενα κεφάλαια της παρούσας εργασίας,
υπό το πρίσμα και των κριτηρίων ηθικής και δεοντολογίας, που οριοθετούν την
ορθολογική διοικητική συμπεριφορά. Προηγουμένως, αξίζει να επισημανθούν οι

44
κυριότερες παθογένειες του συστήματος οργάνωσης και λειτουργίας του
δημοσιοϋπαλληλικού σώματος.

3.1.​Παθογένειες συστήματος συγκρότησης και οργάνωσης των

Δημοσίων Υπαλλήλων.
Σημαντικό πρόβλημα αποτελεί ο μεγάλος αριθμός και η ποιότητα των
εργαζομένων στον δημόσιο τομέα. Το μέγεθος του δημοσιοϋπαλληλικού σώματος
μεγάλωσε κατακόρυφα, πολλές φορές με πολιτικά παρά με αξιοκρατικά μέσα
(Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.:558-559, Σπανού, 1996: 43). Αλλά και η
ποιότητα των εργαζομένων έχει αποτελέσει πρόβλημα, δεν βοηθούν εξάλλου οι
εκθέσεις που αξιολογούν την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητά τους, λόγω
της πληθωριστικής άριστης βαθμολόγησής τους (Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ.
π.: 561).

Παράλληλα, η ποιότητα της δημόσιας διοίκησης εξαρτάται και από το

σύστημα των προσλήψεων, ειδικά στις περιπτώσεις που επηρεάζεται από πολιτικά,
κομματικά συμφέροντα και πελατειακές πρακτικές (Σπανού, όπ. π: 45). Ακόμα, το
σύστημα που προβλέπεται από τον Υπαλληλικό Κώδικα για την πρόσβαση στη
Δημόσια Διοίκηση μπορεί να καταστεί αναξιοκρατικό, κυρίως εξαιτίας των συχνών
μεταβολών των κριτηρίων αλλά και των εξαιρέσεων από τους κανόνες ελέγχου που
θεσπίζονται από το ΑΣΕΠ, κατά την διαδικασία πρόσληψης (Μακρυδημήτρης και
Πραβίτα, όπ. π: 589).

Επιπλέον, το σύστημα σταδιοδρομίας, που περιλαμβάνει το βαθμολόγιο και το

μισθολόγιο επηρεάζεται από τις διαρκείς αλλαγές προκαλώντας σύγχυση και ένα
κλίμα δυσφορίας, εξαιτίας της ασάφειας των διατάξεων για τα προσόντα και τις
ικανότητες που πρέπει να κατέχουν οι υπάλληλοι για την κάλυψη των θέσεων
(Σπανού, όπ. π. :45). Τέλος, προβλήματα εμφανίζει το σύστημα εκπαίδευσης και
επιμόρφωσης των υπαλλήλων. Από την μία πλευρά, η εκπαίδευση στελεχών από την
Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης παράγει υπαλλήλους με
υψηλού επιπέδου ικανότητες έτοιμους να καταλάβουν θέσεις ευθύνης, που
προκαλούν διαφοροποιήσεις στους υπαλλήλους ως προς την αρχαιότητα. Από την

45
άλλη πλευρά, τα προγράμματα επιμόρφωσης εξαιτίας των συνεχών αλλαγών έχουν
τυποποιηθεί, χάνοντας την ουσία τους (Σπανού, όπ. π. 46-47).

3.2. Ν.3528/2007- Υπαλληλικός Κώδικας.

Με την κωδικοποίηση του Υπαλληλικού Κώδικα και την ένταξη σε ενιαίο
κείμενο των προηγούμενων νομοθετημάτων, πραγματοποιήθηκε μια ακόμη
προσπάθεια εξορθολογισμού της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης στην
κατεύθυνση μιας σύγχρονης μορφής διοίκησης και αντιμετώπισης των παραπάνω
προβλημάτων, για μια διοίκηση που θα είναι αποτελεσματική και αποδοτική στο
εσωτερικό της και θα παράγει υπηρεσίες προς όφελος των πολιτών.

3.2.1. Πρόσβαση στην δημόσια διοίκηση.

Μελετώντας τον ΥΚ προκύπτει ότι, όσον αφορά στην πρόσβαση στην
δημόσια διοίκηση, οι αρχές που καθιερώθηκαν από τους θεωρητικούς της
γραφειοκρατίας, έχουν εμπνεύσει τον νομοθέτη κατά την κατάρτιση του κώδικα, με
ελάχιστες παραλλαγές σε κάθε περίπτωση. Η διαδικασία πρόσληψης των δημοσίων
υπαλλήλων διέπεται από τις αρχές της ισότητας και της αξιοκρατίας που
προβλέπονται από τα άρθρα 1 και 12 ΥΚ. Η αρχή της ισότητας αφορά την ισότητα
ευκαιριών κάθε πολίτη που ενδιαφέρεται να εργαστεί στην δημόσια διοίκηση και όχι
την πρόσβαση του καθενός στην δημόσια διοίκηση (Σπηλιωτόπουλος και
Χρυσανθάκης, όπ. π: 25, Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.: 499).

Ταυτόχρονα, καθορίζεται και η αρχή της αξιοκρατίας, σύμφωνα με την οποία

η προτίμηση για διορισμό σε θέση δημοσίου υπαλλήλου γίνεται βάσει της
προσωπικής αξίας κάθε υποψηφίου, μεταξύ όσων έχουν τα ίδια τυπικά προσόντα, τα
οποία καθορίζονται από απρόσωπους κανόνες που αφορούν τις γενικές και ειδικές
γνώσεις και την εμπειρία (Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ.π.,
Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.: 501). Προκειμένου να εφαρμόζεται ακώλυτα η
αξιοκρατική αρχή δίνεται ιδιαίτερη προσοχή στην αντικειμενική πρόσληψη του
προσωπικού αλλά επίσης το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (Α.Σ.Ε.Π)

46
είναι επιφορτισμένο με τον έλεγχο και την εποπτεία των διαδικασιών
(Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ.π.: 26, Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.:
502). Σκοπός των παραπάνω είναι η εξασφάλιση των αρχών της αξιοκρατίας, της
αντικειμενικότητας και της διαφάνειας των διαδικασιών προς αποφυγή των
πελατειακών πρακτικών και της πατρωνίας. Ο διορισμός γίνεται μέσω γραπτών
εξετάσεων ή τηρείται σειρά προτεραιότητας, που προσδιορίζονται με ακρίβεια από
απρόσωπους κανόνες (Νόμοι, διατάγματα) (Άρθρο 12 παρ. 2 ΥΚ.) (Σπηλιωτόπουλος
και Χρυσανθάκης, όπ.π.: 28-35, Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.). Με την
θέσπιση απρόσωπων κανόνων που διέπουν την διαδικασία επιλογής και διορισμού
στο δημοσιοϋπαλληλικό σώμα προστατεύεται η αντικειμενικότητα και η αμεροληψία
της διοίκησης . Ενώ, κατ’ αυτόν τον τρόπο διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα και
την αποδοτικότητα του διοικητικού συστήματος.

Ο καθορισμός της διαδικασίας στελέχωσης έχει απασχολήσει τους αναλυτές

των αρχών του προηγούμενου αιώνα. Για τον Weber και τον Taylor η πλήρωση των
θέσεων με κριτήριο την αξιοσύνη των φυσικών προσώπων αποτελεί βασική
προϋπόθεση για την αποδοτικότητα της οργάνωσης και την αποτελεσματική
εκπλήρωση των καθηκόντων τους για την παραγωγή ποιοτικών αποτελεσμάτων.
Συμπληρωματικά, για τον Weber η ύπαρξη απρόσωπων κανόνων που ισχύουν
καθολικά εξασφαλίζει την συνέχεια και την συνέπεια της διοίκησης. Επιπλέον, οι
αρχές που πλαισιώνουν το σύστημα αυτό βρίσκουν έρεισμα στους κανόνες ηθικής για
την ορθολογική λειτουργία των οργανώσεων (αρχή της ισότητας, της αξιοκρατίας).
Παρόλο που εξυπηρετούν ένα minimum της ποιότητας των υπαλλήλων, βάσει των
αρχών του NPM, αυτές ενίοτε αμφισβητούνται λόγω των συνεχών μεταβολών, της
πολυνομίας και του φορμαλισμού των διαδικασιών, που μερικές φορές μόνο
αποδοτικές δεν είναι.

3.2.2. Νομιμότητα ενεργειών και καθήκοντα δημοσίων

υπαλλήλων.
Τα άρθρα 24 και 25 του ΥΚ αφορούν τα καθήκοντα και τις υποχρεώσεις των
δημοσίων υπαλλήλων. Αυτοί οφείλουν να τηρούν την θέληση του κράτους και να

47
εξυπηρετούν τον λαό (άρθρο 24 ΥΚ) . Ταυτόχρονα, είναι υποχρεωμένοι να εκτελούν
​

με επιμέλεια και συνέπεια τα καθήκοντα που τους ανατίθενται από τον προϊστάμενό
τους και να φροντίζουν για την νομιμότητα των ενεργειών τους (άρθρο 25 παρ. 1). Η
δράση και η συμπεριφορά τους οργανώνονται στο πλαίσιο μιας ιεραρχικά δομημένης
οργάνωσης, που απαρτίζεται από διάφορους βαθμούς και τμήματα. Ο υπάλληλος
υποχρεούται να υπακούει στις διαταγές των προϊσταμένων του δίχως καμία
αντίρρηση αρκεί όμως αυτές να είναι νόμιμες (άρθρο 25 παρ. 2). Επομένως, η δράση
του πρέπει να βρίσκεται πάντοτε σε εναρμόνιση με τις κατευθυντήριες γραμμές και
τις εντολές που του παρέχει ο ιεραρχικά προϊστάμενός του. Από την άλλη πλευρά, οι
προϊστάμενοι έχουν και αυτοί υποχρέωση ελέγχου και αξιολόγησης της
αποδοτικότητας των ενεργειών των υφισταμένων τους, ώστε να είναι αποτελεσματική
η δράση της δημόσιας διοίκησης (Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.: 515-516,
Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ. π. 64-65).

Η ιεραρχική αυτή σχέση που εκδηλώνεται με την παραπάνω μορφή, στο

εσωτερικό της οργάνωσης βρίσκει έρεισμα στις αρχές του Weber για την κατανομή
της εξουσίας και την υποχρέωση υπακοής σε απρόσωπους κανόνες. Παράλληλα, εν
προκειμένω λαμβάνονται υπόψη οι αρχές του καταμερισμού της εργασίας, της
εκχώρησης της εξουσίας, και της εθελουσίας συμμόρφωσης στις εντολές, όπως αυτές
αναπτύχθηκαν από τον Fayol. Επιπλέον, το άρθρο 24 διαπνέεται από τις αρχές των
διοικητικών αξιών και του προτύπου ALIR, της αρετής της νομιμότητας, αλλά και
την αρχή της νομιμότητας του New Public Management.

Επιπροσθέτως, σύμφωνα με το άρθρο 27 ΥΚ, ο υπάλληλος υποχρεούται να

συμπεριφέρεται με τρόπο ευπρεπή και προσήνη κατά την διάρκεια της υπηρεσίας
του, να εξυπηρετεί τους πολίτες, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του, να παρέχει
πληροφορίες όταν του ζητούνται και να διεκπεραιώνει τις υποθέσεις τηρώντας τις
προθεσμίες. Οφείλει, επίσης, να μην επηρεάζεται αρνητικά από τις πολιτικές,
θρησκευτικές ή λοιπές πεποιθήσεις των πολιτών όταν αυτοί βρίσκονται ενώπιόν του,
αντιθέτως πρέπει να τους αντιμετωπίζει ισότιμα και αμερόληπτα (Μακρυδημήτρης
και Πραβίτα, όπ. π.: 517, Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ. π. 67). Το άρθρο
αυτό εμπίπτει στο αξιακό πλαίσιο της διοικητικής δεοντολογίας και του νέου ηθικού
κώδικα. Οι αρχές της ουδετερότητας, της διαφάνειας, της ισότητας, της προστασίας

48
του πολίτη και τέλος της κοινωνικής αρετής αποτελούν χαρακτηριστικά μιας
αδιάφθορης, χρηστής και εγγύτερης στον πολίτη διοίκησης που προάγει το δημόσιο
συμφέρον, αποτελεί δε και βασικό παράγοντα του NPM για μια αποτελεσματικότερη
και αποδοτικότερη διοίκηση στη βάση της αμεροληψίας κατά την άσκηση των
καθηκόντων.

3.2.3. Μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων.

Ένα από τα σημαντικότερα δικαιώματα των δημοσίων υπαλλήλων αποτελεί η
εγγύηση της μονιμότητάς τους, που κατοχυρώνεται αρχικά συνταγματικά στο άρθρο
103 παράγραφος 4 και στην συνέχεια στο άρθρο 39 ΥΚ (Μακρυδημήτρης και
Πραβίτα, όπ. π.: 531-538, Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ. π. 59). Οι
υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις, δεν απολύονται παρά μόνο στις
περιπτώσεις που προβλέπει το ίδιο το Σύνταγμα και ο Υπαλληλικός Κώδικας.
Κυριότερος λόγος για την καθιέρωση της μονιμότητας είναι η αποφυγή φαινομένων
κακοδιοίκησης και ανεπάρκειας στον δημόσιο τομέα που οφείλονται στις πελατειακές
σχέσεις και το σύστημα των λαφύρων, καθώς και η επίτευξη της σταθερότητας και
της αντικειμενικότητας εντός του οργανωτικού πλαισίου κατά την άσκηση των
καθηκόντων των υπαλλήλων, πράγμα που πραγματώνεται μέσω της εφαρμογής της
αξιοκρατικής αρχής.

Συνυφασμένη με το δικαίωμα και μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων και

απόρροια αυτού είναι η υποχρέωση πολιτικής ουδετερότητας, στο άρθρο 45 παρ. 2
ΥΚ. Ειδικότερα, ο δημόσιος υπάλληλος οφείλει να μην επηρεάζεται κατά την άσκηση
των καθηκόντων του από κομματικές ιδεολογίες ή συμφέροντα αλλά αντιθέτως
πρέπει να είναι αμερόληπτος και αντικειμενικός (Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ.
π.: 522-529, Σπηλιωτόπουλος και Χρυσανθάκης, όπ. π.: 53). Οφείλει να εκτελεί τα
καθήκοντά του sine ira ac studio, όπως τόνιζε ο Weber, χωρίς μίσος και πάθος, αλλά
σύμφωνα με σαφώς προσδιορισμένους κανόνες που διέπουν την δράση του
(Μακρυδημήτρης, 2013: 83-85).

49
 Η εγγύηση της μονιμότητας και η συμπεριφορά του δημοσιοϋπαλληλικού
στελέχους με επαγγελματισμό απαντώνται στον ιδεότυπο του Weber για την
γραφειοκρατία. Ο Fayol, επίσης, στις αρχές διοίκησης κρίνει απαραίτητη την
σταθερότητα της απασχόλησης των υπαλλήλων, καθώς η μη σταθερότητα της δράσης
του προσωπικού οδηγεί στην αναποτελεσματικότητα της οργάνωσης. Ακόμα, η
σύνδεση με μια συγκεκριμένη ομάδα, το αίσθημα ασφάλειας και αλληλεγγύης
(“Esprit de corps”) που γεννάται στον υπάλληλο συμβάλλει στην αύξηση της
αποδοτικότητας της εργασίας του. Τα παραπάνω, εμπίπτουν και στο αξιακό πλαίσιο
της διοικητικής ηθικής διότι εδώ αντανακλώνται οι αρχές της αμεροληψίας, της
ουδετερότητας και η επαγγελματική αρετή.

Αντιθέτως, και παρόλο που ουσία της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων
είναι η επίτευξη της μεγαλύτερης δυνατής αποδοτικότητας, της αποτελεσματικότητάς
τους και η παροχή ποιοτικών υπηρεσιών στο σύνολο των πολιτών, το
μεταρρυθμιστικό μοντέλο του New Public Management, υιοθετώντας πρακτικές του
ιδιωτικού τομέα, αντιτίθεται στην μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων: αυτοί
πρέπει να αξιολογούνται βάσει ορισμένων κριτηρίων (οικονομικότητα, δείκτες
ποιότητας και αποδοτικότητας) για την δράση τους και όποτε κρίνονται ανεπαρκείς
να λύεται η σχέση τους με την δημόσια διοίκηση.

3.2.4. Αποδοχές.
Ένα ακόμα σημαντικό δικαίωμα των δημοσίων υπαλλήλων είναι το δικαίωμα
σε μισθό για την εργασία που παρέχουν (άρθρο 41 ΥΚ). Όπως τονίζεται στην πρώτη
παράγραφο του άρθρου, σκοπός του μισθού είναι η αξιοπρεπής διαβίωση του
υπαλλήλου και η αποτελεσματική εκτέλεση των καθηκόντων του για μια αποδοτική
διοίκηση. Δεν έχει επομένως ο μισθός ανταλλακτικό χαρακτήρα παρά αποσκοπεί
στην έντιμη στάση του υπαλλήλου και στην αφοσίωσή του. Εκτός από τις βασικές
απολαβές του, καταβάλλονται και επιδόματα που προβλέπονται από την εκάστοτε
νομοθεσία (Μακρυδημήτρης και Πραβίτα, όπ. π.: 541-542, Σπηλιωτόπουλος και
Χρυσανθάκης, όπ. π.: 60-61).

50
 Για τον Taylor ο μισθός και η δυνατότητα μισθολογικής εξέλιξης αποτελούν
κίνητρο προσέλκυσης υποψηφίων και αύξησης της παραγωγικότητας των
υπαλλήλων. Ο Fayol έδινε στον μισθό ανταποδοτικό χαρακτήρα για την δουλειά που
παρέχει κάθε υπάλληλος στην υπηρεσία. Ο μισθός πρέπει να ανταποκρίνεται και να
ικανοποιεί τις ανάγκες των υπαλλήλων, ώστε να συνεχίζουν να παράγουν
αποτελέσματα. Στο μοντέλο του NPM ο μισθός και η αύξηση των αποδοχών εν τέλει
συνιστά μέσο επιβράβευσης των εργαζομένων για την αποδοτική τους δράση, ύστερα
από την αξιολόγηση της εργασίας τους. Οι αποδοχές των υπαλλήλων, ο μισθός, τα
επιδόματα συμβάλλουν επίσης στην ικανοποίηση των φυσιολογικών αναγκών τους,
όπως τις ονόμαζε ο Maslow, αλλά και στη μεγιστοποίηση της απόδοσής τους, καθώς
κυριαρχεί το αίσθημα ότι η εργασία τους έχει νόημα εντός των οργανισμών. Πάντως,
τα στοιχεία αυτά δεν αποτελούν εγγύηση ότι ο εργαζόμενος θα προσφέρει το μέγιστο
των δυνατοτήτων και ικανοτήτων του, οπότε είναι απαραίτητο να εφαρμοστούν
περαιτέρω πρακτικές υποκίνησης και ικανοποίησης των αναγκών.

3.2.5. Εκπαίδευση- επιμόρφωση.

Η συνεχής εκπαίδευση των δημοσίων υπαλλήλων αποτελεί δικαίωμά τους
αλλά και υποχρέωση της υπηρεσίας να μεριμνά για αυτήν, σε όλη την διάρκεια της
σταδιοδρομίας τους. Εκτός από την αρχική πανεπιστημιακή εκπαίδευσή τους, που
αποτελεί άλλωστε και προϋπόθεση εισαγωγής στο σώμα των δημοσίων υπαλλήλων,
απαραίτητη είναι και η υπηρεσιακή μετεκπαίδευση και η συνεχής επιμόρφωση των
υπαλλήλων (άρθρο 47 ΥΚ). Η εισαγωγική εκπαίδευση που πραγματοποιείται κατά
την πρώτη διετία από τον διορισμό του υπαλλήλου, συνιστά υποχρέωση και της
διοίκησης και του ίδιου του υπαλλήλου, εφόσον αποβλέπει στην εξοικείωσή του με
το αντικείμενο της υπηρεσίας. Σκοπός της καλλιέργειας και της ανάπτυξης των
επαγγελματικών προσόντων είναι η αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων και η
αποδοτική λειτουργία της υπηρεσίας (Μακρυδημήτρης και Πραβίτα όπ. π.: 543- 545).

Ο νομοθέτης έχοντας υπόψη του την επιτακτική ανάγκη κατοχύρωσης του

δικαιώματος της επιμόρφωσης, εμπνέεται από το θεωρητικό πλαίσιο που περιβάλλει
τον θεσμό της γραφειοκρατίας. Το άρθρο αυτό ανταποκρίνεται στις αρχές

51
επιστημονικής διοίκησης που εισήγαγε ο Taylor, ο οποίος έκρινε ότι η επιμόρφωση
δεν αποτελεί «εφάπαξ πράξη» αλλά πραγματοποιείται καθ’ όλη την επαγγελματική
σταδιοδρομία των υπαλλήλων. Στοχεύει στην βελτίωση της απόδοσής τους, στην
μεγιστοποίηση των ικανοτήτων τους και στην διεύρυνση του γνωστικού τους πεδίου.
Προς την ίδια κατεύθυνση κινείται και το μοντέλο του New Public Management,
σύμφωνα με το οποίο τονίζεται η ανάγκη συνεχούς επιμόρφωσης των υπαλλήλων
χάριν της αύξησης της αποδοτικότητάς τους και της αποτελεσματικότητας της
οργάνωσης. Οι υπάλληλοι οφείλουν συνεχώς να προσαρμόζονται σε νέες και
καινοτόμες μεθόδους διοίκησης που αναδύονται. Η ανάγκη συνεχούς επιμόρφωσης,
εμπίπτει, ακόμα στις αρχές της ανταποκρισιμότητας και της επαγγελματικής
ακεραιότητας του ενδο-οργανωτικού ηθικού κώδικα, αφού προκύπτουν νέοι τρόποι
διοίκησης, τους οποίους οφείλει να γνωρίζει ο υπάλληλος ώστε να βελτιώνεται η
απόδοσή του και η ποιότητα της εργασίας του.

3.2.6. Αξιολόγηση δημοσίων υπαλλήλων.

Ένα εξαιρετικά σημαντικό εργαλείο διοίκησης του ανθρώπινου δυναμικού,
που εμφανίζεται με την εφαρμογή στον δημόσιο τομέα των τεχνικών της
επιστημονικής διοίκησης αλλά και του NPM, είναι η αξιολόγηση των υπαλλήλων.
Συνδέεται με την καλύτερη δυνατή αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού, την
ανάπτυξή του, την παρακίνησή του και την συμμετοχή του στο συλλογικό έργο της
διοίκησης (Σπανού, 2018: 214). Αποτελεί μέσο για την ποιοτική βελτίωση των
στελεχών της διοίκησης και συνεπώς αποβλέπει στην αποδοτικότερη λειτουργία της
οργάνωσης.

Το πρώτο σύστημα αξιολόγησης στην Ελλάδα εισήχθη με το Π.Δ. 318/1992,

και ίσχυσε για πολλά χρόνια. Προέβλεπε την αυτο-αξιολόγηση (άρθρο 11), την
συνέντευξη αξιολόγησης (άρθρο 10) και τα κριτήρια αξιολόγησης (άρθρο 4): α)
γνώση αντικειμένου, β) διοικητικές ικανότητες (για τους προϊσταμένους), γ)
ενδιαφέρον και δημιουργικότητα, δ) υπηρεσιακές σχέσεις και συμπεριφορά, ε)
αποτελεσματικότητα (ικανότητα θέσης, επίτευξη στόχων, ποιότητα και ποσότητα
εργασίας). Παράλληλα, στο άρθρο 12 προβλεπόταν μια πρώτη μορφή διοίκησης

52
βάσει στόχων σε σύνδεση με την αξιολόγηση των προϊσταμένων (Σπανού, όπ. π. :
215).

Στο άρθρο 81 παρ. 1 του Υπαλληλικού Κώδικα (του 2007) προβλέπεται ότι
αξιολογούνται τα τυπικά προσόντα των υπαλλήλων βάσει ενός συστήματος
αξιολόγησης, το οποίο διαπνέεται από αντικειμενικές, αξιοκρατικές και αποδοτικές
πρακτικές. Όμως, τα κριτήρια βάσει των οποίων θα αξιολογούνται οι υπάλληλοι, η
χρονική περίοδος, η διαδικασία και ο τρόπος αξιολόγησης δεν ορίζονται στον ίδιο
νόμο, παρά καθορίζονται με προεδρικό διάταγμα ύστερα από πρόταση του καθ’ ύλην
αρμόδιου υπουργού.

Παρόλες τις προβλέψεις για την αξιολόγηση των υπαλλήλων στην πορεία του
χρόνου αυτές δεν εφαρμόστηκαν αποτελεσματικά από τα στελέχη. Η καθυστέρηση
των αξιολογήσεων, η υποβάθμιση της διαδικασίας από τους αξιολoγητές και τους
αξιολογούμενους, η απουσία κινήτρων και η «πληθωριστική» άριστη βαθμολόγηση
των υπαλλήλων από τους προϊσταμένους, υποβάθμισε την αξιοπιστία και την
αντικειμενικότητα της διαδικασίας. Τα τελευταία χρόνια, κατά την εποχή των
μνημονίων, έγιναν προσπάθειες για την θεσμοθέτηση βιώσιμων πρακτικών που όμως
κάθε φορά δεν εφαρμόζονταν και παρέμειναν εν τέλει κενές περιεχομένου (Σπανού,
όπ. π.: 216 επ.).

Η ουσιαστικοποίηση των διαδικασιών αξιολόγησης εξακολουθεί να είναι

αναγκαία, καθώς αυτή πρέπει να συνδέεται με συγκεκριμένα κριτήρια όπως η
παραγωγή έργου στο πνεύμα της αντικειμενικότητας και της αποδοτικότητας. Έγιναν
προσπάθειες από τις κυβερνήσεις με την αναθεώρηση του υπαλληλικού κώδικα για
πρόβλεψη αντικειμενικότερων κριτηρίων. Με τον Ν. 4024/2011 εισήχθη η σταδιακή
αξιολόγηση των μονίμων διοικητικών υπαλλήλων βάσει της απόδοσής τους κατά την
υλοποίηση ποιοτικών και ποσοτικών στόχων. Καθιερώθηκε επίσης σύστημα
προαγωγής των υπαλλήλων από βαθμό σε βαθμό βάσει ορισμένων κριτηρίων και
ύστερα από αξιολόγηση και κατόπιν επίτευξης της τιθέμενης στοχοθεσίας (Άρθρο
10). Παρόλο που το σύστημα αυτό ίσχυσε για κάποια χρόνια μέχρι την ψήφιση του
Ν.4369/2016, οι προβλέψεις στην πράξη δεν εφαρμόστηκαν.

53
 3.3. Ισχύον θεσμικό πλαίσιο- Ν. 4369/2016.
Με την πάροδο των χρόνων ο Υπαλληλικός Κώδικας τροποποιήθηκε σε
διάφορα σημεία ουκ ολίγες φορές προκειμένου να αντιμετωπιστούν τα προβλήματα
που εντόπιζε η εκάστοτε κυβέρνηση, Ωστόσο, καθεμία από τις αλλαγές που
προτείνονταν δεν ήταν επαρκής ή δεν διέφερε από το προηγούμενο σύστημα. Η
τελευταία τροποποίηση αφορούσε κατά κύριο λόγο τον τρόπο λειτουργίας των
ανώτερων βαθμίδων υπαλλήλων της δημόσιας διοίκησης και τον καθορισμό
συγκεκριμένων κριτηρίων αξιολόγησής τους. Πρόκειται για τον Ν. 4369/2016, που
ψηφίστηκε για τη συμμόρφωση στο πλαίσιο των μνημονιακών ρυθμίσεων. Φιλοδοξία
του νομοθετήματος και της κυβέρνησης ήταν η επιτυχής αντιμετώπιση και επίλυση
των παθογενειών του δημοσίου τομέα, όπως οι πελατειακές σχέσεις στην συγκρότηση
των ιεραρχικά ανώτερων βαθμίδων. Το σύστημα προαγωγής και επιλογής
προϊσταμένων βασίζεται στις αρχές της αξιοκρατίας, της διαφάνειας και της
ουδετερότητας, ώστε να καθίσταται η διοίκηση αποδοτικότερη και ποιοτικότερη
αλλά και να αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη των πολιτών, όπως τονίζεται στην
Αιτιολογική έκθεση του νόμου .

Η σύσταση δε Μητρώου Επιτελικών Στελεχών για την κάλυψη θέσεων της

πολιτικο-διοικητικής ηγεσίας στοχεύει στην ολοκληρωτική αναδιαμόρφωση της
δημόσιας διοίκησης και του τρόπου λειτουργίας της με πλήρη απεξάρτησή της από
τις κομματικές επεμβάσεις.

3.3.1. Αξιολόγηση και έλεγχος.

Το σύστημα αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων, που προβλέπεται από τις
κείμενες διατάξεις, ρυθμίζεται βάσει αξιοκρατικών, αντικειμενικών και ορθολογικών
κριτηρίων, καθώς αποσκοπεί στην ποιοτική αναβάθμιση των στελεχών της διοίκησης
και συνακόλουθα στην αποδοτικότερη λειτουργία της, ωστόσο δεν εισάγονται
στοιχεία τα οποία είναι άγνωστα στην ελληνική πραγματικότητα. Το νέο θεσμικό
εγχείρημα επαναφέρει πολλά από τα στοιχεία του Π.Δ. 318/1992. Αξιολογητές
παραμένουν οι δύο ιεραρχικά ανώτεροι και μπορεί να είναι είτε δημόσιοι υπάλληλοι

54
είτε υπάλληλοι ΙΔΑΧ (άρθρο 15). Επιπλέον, τα κριτήρια αξιολόγησης των
υπαλλήλων όλων των κατηγοριών ταυτίζονται, θα μπορούσαμε να πούμε, με εκείνα
του Π.Δ. 318/1992. Σύμφωνα με τα άρθρα 17 και 18 πρόκειται για τις εξής
κατηγορίες: α) γνώση αντικειμένου, ενδιαφέρον και δημιουργικότητα, β)
υπηρεσιακές σχέσεις και συμπεριφορά, γ) αποτελεσματικότητα, δ) διοικητικές
ικανότητες (για τους προϊσταμένους).

Το κριτήριο της αποτελεσματικότητας περιλαμβάνει μεταξύ άλλων και την

επίτευξη των στόχων, που αναβαθμίζει την απόδοση των υπαλλήλων και επηρεάζει
την λειτουργία τη διοίκησης εν συνόλω. Η στοχοθεσία κατέχει προνομιακή θέση στις
δράσεις του NPM, καθώς οδηγεί στην αύξηση της αποτελεσματικότητας και της
αποδοτικότητας της διοίκησης με την αρμονική συνεργασία των στελεχών, στην
προσαρμογή στις κοινωνικές συνθήκες που συνεχώς μεταβάλλονται με ορθολογικό
τρόπο. Το άρθρο 22 ρυθμίζει τα της στοχοθεσίας στο εσωτερικό των οργανώσεων.
Σκοπός είναι η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα της λειτουργίας της
Δημόσιας Διοίκησης, ενώ η παρακολούθηση και η διαρκής βελτίωση
πραγματοποιείται με την εφαρμογή του Συστήματος «Διοίκηση μέσω Στόχων» στις
οργανώσεις του δημοσίου. Όμως, προκειμένου να λειτουργήσει το κριτήριο αυτό
σημαντική προϋπόθεση αποτελεί ο εκ των προτέρων καθορισμός της συνολικής και
ατομικής στοχοθεσίας από τους προϊσταμένους των οργανικών μονάδων (Σπανού, όπ.
π.: 223).

Βασικοί άξονες της υλοποίησης των διατάξεων είναι ο καθορισμός και η

πραγματοποίηση της ετήσιας στοχοθεσίας σε κάθε φορέα του δημοσίου, η ανάπτυξη
δεικτών αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας για την παρακολούθηση της
εφαρμογής των στόχων (παρ. 4) και, τέλος, η κατάρτιση ετήσιας έκθεσης
αξιολόγησης των δράσεων κάθε φορέα. Ταυτόχρονα, με την συμμετοχή των
υπαλλήλων στην θέσπιση στόχων και με την ομαδική εργασία αυξάνεται το αίσθημα
ευθύνης και το αίσθημα συνεργατικότητας που οδηγεί στην άσκηση των καθηκόντων
του χωρίς παρέκκλιση από αυτούς. Πρόκειται για ένα μέσο υποκίνησης των
υπαλλήλων για την παραγωγή ποιοτικών αποτελεσμάτων που στηρίζεται στις θεωρίες
υποκίνησης της Σχολής των Ανθρωπίνων Σχέσεων.

55
 Καινοτομία του παρόντος συστήματος συνιστά η σύγκληση Ολομέλειας
Διεύθυνσης και Τμήματος, σύμφωνα με το άρθρο 23, η οποία βαθμολογεί τις
εκθέσεις αξιολόγησης που συντάσσονται από τους προϊσταμένους και αξιολογεί την
υπηρεσία συνολικά, σε συνάρτηση με την στοχοθεσία. Προβλέπεται συγκεκριμένη
βαθμολογική κλίμακα (άρθρα 17 και 18) καθώς επίσης ατομική συνέντευξη του
αξιολογούμενου (άρθρο 19), όπου συζητούνται ο τρόπος βελτίωσης της ατομικής
απόδοσης και η αξιοποίηση του μέγιστου των ικανοτήτων των αξιολογούμενων.
Στόχος της συνέντευξης είναι ο σχηματισμός σφαιρικής, ολοκληρωμένης εικόνας για
το προφίλ του αξιολογούμενου (Σπανού, το ίδιο) .

Όσον αφορά την νέα βαθμολογική διαδικασία στο σύστημα αξιολόγησης,

αυτή ενέχει τον κίνδυνο να εντάξει μεγάλο αριθμό αξιολογούμενων στην κατηγορία
της αποδεκτής απόδοσης (Σπανού, το ίδιο). Προκειμένου να αποφευχθούν φαινόμενα
πληθωριστικής βαθμολογίας απαιτείται ειδική αιτιολογία (άρθρο. 17 παρ. 5). Η
ανώτατη βαθμολογία (από 90 και πάνω) επιβραβεύεται με επιδόματα, επαίνους κλπ.
Αντιστοίχως, και για την χαμηλότερη βαθμολογία (από 60 και κάτω) υπάρχει η
πρόβλεψη της ειδικής αιτιολογίας, με απτά στοιχεία, τα οποία επισύρουν και τις
ανάλογες κυρώσεις. Το όλο σύστημα της επιβράβευσης αλλά και η ύπαρξη ποινών
λειτουργούν παρακινητικά, αποβλέπουν αρχικά στην ηθική ικανοποίηση και εν
συνεχεία υποκινούν τους υπαλλήλους να προσφέρουν τα μέγιστα στο πλαίσιο των
καθηκόντων τους.

Άλλη μια καινοτομία που εισήχθη είναι η αξιολόγηση των προϊσταμένων από
τους υφισταμένους (άρθρο.18 παρ. 14 και 15), σύμφωνα με ορισμένες προϋποθέσεις.
Κάμπτεται κατά κάποιο τρόπο το αυστηρό βεμπεριανό σύστημα ιεραρχίας και
χρησιμοποιούνται σύγχρονες μέθοδοι διοίκησης, πιο ευέλικτοι, όπως προβλέπεται και
από το New Public Management. Για τη ακώλυτη και ταχεία πραγματοποίηση της
ανώνυμης αξιολόγησης, αυτή θα πραγματοποιείται ηλεκτρονικά, ώστε να
αντιμετωπίζονται φαινόμενα, όπως η παρεμπόδιση διανομής ή συμπλήρωσης του
εντύπου.

Τέλος, στο πεδίο εφαρμογής των αρχών του NPM, της ποιότητας και της
αποδοτικότητας, κινείται και το άρθρο 24, το οποίο προβλέπει τον κοινωνικό έλεγχο
των υπαλλήλων και κάθε υπηρεσίας. Αναλυτικότερα, για την εύρυθμη λειτουργία των

56
υπηρεσιών και τον εντοπισμό φαινομένων κακοδιοίκησης καθιερώνεται Διαδικασία
Ακρόασης Κοινωνικών Φορέων και Πολιτών (παρ. 1 περίπτωση β), ώστε να
εντοπίζονται φαινόμενα μη εύρυθμης λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης Η
ιστοσελίδα των υπηρεσιών αλλά και του αρμόδιου Υπουργείου διαθέτει τις
απαραίτητες φόρμες αξιολόγησης (περίπτωση γ). Η ικανοποίηση των αναγκών των
πολιτών μέσω της συμμετοχής τους στην διαδικασία αξιολόγησης και λογοδοσίας και
η διαφάνεια αποτελούν βασικά εργαλεία του NPM αλλά και της ηθικής
διακυβέρνησης.

3.3.2. Σταδιοδρομία και σύστημα επιλογής προϊσταμένων.

Το σύστημα σταδιοδρομίας λειτουργεί ως μηχανισμός προετοιμασίας και
ανάδειξης των στελεχών σε θέσεις ευθύνης και επιπλέον οριοθετεί την σχέση μεταξύ
διοίκησης και πολιτικής (Σπανού, όπ. π.: 232). Η πολιτική επιλογή των προϊσταμένων
σε θέσεις ευθύνης προκαλούσε δυσαρέσκεια εξαιτίας των προβλημάτων που
γεννούσε η πρακτική αυτή στο διοικητικό σύστημα. Η ποιοτική υστέρηση των
υπηρεσιών που επηρεαζόταν από τις πολιτικές, προσωπικές και πελατειακές σχέσεις
προκάλεσε την αναξιοπιστία και την αποστροφή των πολιτών για την δημόσια
διοίκηση. Η συνεχής αλλαγή του συστήματος σταδιοδρομίας, που βρισκόταν στην
agenda κάθε κυβέρνησης, είχε απώτερο σκοπό την μείωση της κομματικής επιρροής,
την διαφάνεια, την αντικειμενικότητα, την αξιοκρατία, (Σπανού, το ίδιο).

Η αντιμετώπιση των ζητημάτων που γεννούσε ο φορμαλισμός, η τυποποίηση

και η πολιτικοποίηση αποτέλεσε σημαντική προϋπόθεση για την αποκατάσταση της
αξιοπιστίας στην περίοδο των Μνημονίων, προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνέχεια
και η υψηλότερη απόδοση του δημοσίου τομέα. Στο πλαίσιο αυτό, επελέγη η
αντικατάσταση του «αναχρονιστικού και ελλιπούς πλέον συστήματος προαγωγών και
επιλογής προϊσταμένων, με ένα πιο σύγχρονο, ορθολογικότερο και αξιοκρατικότερο,
το οποίο θα ανταποκρίνεται στις σύγχρονες κοινωνικές ανάγκες» (Αιτιολογική
Έκθεση 2016 του Ν. 4369/2016 :5). Ως υπόβαθρο για άλλη μια φορά για τις αλλαγές
που εισήχθησαν στάθηκαν οι αρχές και οι δράσεις του New Public Management που

57
αφορούν τα πρόσωπα και τις θέσεις ευθύνης αλλά και οι αρχές της χρηστής και
αδιάφθορης διοίκησης.

Στο σύστημα προαγωγών, ειδικά για τους προϊσταμένους διεύθυνσης ή

τμήματος, εισάγονται δύο φάσεις (άρθρο 29, που αντικαθιστά τα άρθρα 84 μέχρι 86
του Ν. 3528/2007), στην πρώτη τα τυπικά προσόντα (Fachwissen) και η εμπειρία
(Dienstwissen) των υπαλλήλων μοριοδοτούνται από τα Συμβούλια Επιλογής
Προϊσταμένων και στη δεύτερη φάση λαμβάνεται υπόψη η αξιολόγηση των
υπαλλήλων και η δομημένη συνέντευξη.

Ως προς την επιλογή προϊσταμένων, το παρόν νομοθέτημα αποβλέπει να

αντικαταστήσει πλήρως το παραδοσιακό σύστημα επιλογής τους με έναν σύγχρονο
και ορθολογικό τρόπο και να αξιοποιήσει στο έπακρο τις δυνατότητες και τις
ικανότητες νέων υπαλλήλων έτοιμων να ανταποκριθούν στο μέγιστο στις θέσεις
ευθύνης, στις οποίες επιλέγονται , για την ποιοτική αναβάθμιση των υπηρεσιών του
τμήματος ή της διεύθυνσης που προΐστανται. Το παραδοσιακό σύστημα το οποίο
απέδιδε μεγάλη σημασία στο χρόνο διοικητικής εμπειρίας, που αποτελούσε άλλωστε
και κριτήριο επιλεξιμότητας, έδινε σε άτομα χωρίς ιδιαίτερες ικανότητες την
δυνατότητα να καταλάβουν θέσεις ευθύνης.

Προκείμενου, επομένως, να περιορίσει την “αναπαραγωγή” στελεχών που

ακολουθούσαν τον παραδοσιακό, “απαρχαιωμένο” θα λέγαμε τρόπο δράσης και
αντιμετώπισης κρίσεων, δόθηκε ιδιαίτερη βάση στον καθορισμό τεσσάρων ομάδων
κριτηρίων (τυπικά προσόντα, εργασιακή εμπειρία, αξιολόγηση και δομημένη
συνέντευξη), που μοριοδοτούνται με ειδικό συντελεστή βαρύτητας (ανάλογα με την
θέση ευθύνης), ώστε η τελική βαθμολογία να είναι αντικειμενική και αξιόπιστη
(άρθρο 85) .Στο κριτήριο της εργασιακής εμπειρίας προβλέπεται ακόμα στην παρ. 3β
υποπερ. ββ. του άρθρου 85. ότι όσοι έχουν συμπληρώσει 25 μόρια για προϋπηρεσία
στον ιδιωτικό τομέα έως και 7 έτη, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 98,
μπορούν να επιλεγούν σε θέσεις προϊσταμένων γενικής διεύθυνσης. Η τεχνική αυτή
φιλοδοξεί να εντάξει στην ελληνική διοικητική πραγματικότητα τον θεσμό των
managers, που προβλέπεται από την τεϋλοριανή θεωρία και το NPM. Εκτός από την
βαθμολογική τους ένταξη και εξέλιξη, μπορούν να καταλάβουν και επιτελικές θέσεις
ευθύνης. Εγκαταλείπεται, επίσης, το σύστημα γραπτής εξέτασης και δίνεται ιδιαίτερη

58
προσοχή στην συνέντευξη, η οποία παρέχει μια σφαιρική εικόνα των ικανοτήτων και
της προσωπικότητας των υποψηφίων (άρθρο 84, όπως αντικαταστάθηκε από το
άρθρο 29).

Επιπλέον, ως προς τις προϋποθέσεις επιλογής στις θέσεις προϊσταμένων

γενικών διευθύνσεων και διευθύνσεων, διατηρείται η πλειονότητα των προϋποθέσεων
που ίσχυαν στο προϋπάρχον σύστημα (άρθρο 84 παρ. 1 και 2, όπως
αντικαταστάθηκαν από το άρθρο 29). Εγκαταλείπεται πάντως η πρακτική της
μακρόχρονης παραμονής στη θέση προϊσταμένου διεύθυνσης. Πρόκειται για μια
προσπάθεια απο-πολιτικοποίησης και καταπολέμησης της «συντεχιακής νοοτροπίας»
μέσα στη διοίκηση (Κτιστάκη, όπ. π.: 178). Η εισαγωγή και η σταδιοδρομία σε θέσεις
ευθύνης στελεχών καταρτισμένων και εξειδικευμένων, που έχουν λάβει τις
απαραίτητες γνώσεις, συμβάλλει στην αντιμετώπιση των δυσλειτουργιών της
δημόσιας διοίκησης.

59
 Αποτίμηση
Οι μεταρρυθμιστικές τάσεις της ελληνικής νομοθεσίας προς ένα σύγχρονο
μοντέλο γραφειοκρατίας, το οποίο υιοθετεί τις αρχές και τις δράσεις του NPM,
ξεκίνησαν ήδη από τα τέλη του προηγούμενου αιώνα αλλά εντατικοποιήθηκαν και
κορυφώθηκαν τα χρόνια της κρίσης και της εφαρμογής των Μνημονίων.

Παρόλη την ανάγκη υιοθέτησης αρχών ενός σύγχρονου μοντέλου που θα

καταπολεμούσε τις παθογένειες της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, ασκήθηκε κριτική
γι’ αυτή την κατεύθυνση. Η έκθεση της Επιτροπής διοικητικού εκσυγχρονισμού
Δεκλερή, εντόπισε σχετικές αδυναμίες. Αρχικά, επισημάνθηκε ότι η εξίσωση κράτους
και δημόσιας διοίκησης με τις επιχειρήσεις δεν ήταν δυνατή και επομένως δεν ήταν
δυνατή η αυτούσια υιοθέτηση των μεθόδων τους. Αυτό οφείλεται κυρίως στις
ιδιαιτερότητες αλλά και στον ρόλο του δημοσίου τομέα, που δεν είναι άλλος από την
εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Αντιθέτως, εφαρμόσιμες είναι εκείνες οι
τεχνικές του ιδιωτικού τομέα που προσαρμόζονται στην ιδιοσυγκρασία του
ελληνικού Δημοσίου (δείκτες αποδοτικότητας, κίνητρα) (Μακρυδημήτρης και
Μιχαλόπουλος, 2000: 663). Τονίζεται, λοιπόν, η συμπληρωματικότητα των αρχών
του NPM προς τις παραδοσιακές θεωρίες που έχουν διαμορφώσει εδώ και έναν αιώνα
περίπου τις δημόσιες οργανώσεις (Κτιστάκη, όπ. π.: 174).

Ταυτόχρονα, αντίστοιχη είναι και η περίπτωση του επιστημονικού μοντέλου

του Taylor. Η άκριτη υιοθέτηση των αρχών της εργαλειακής προσέγγισης στην
δημόσια πραγματικότητα, δεν είναι επιθυμητή. Οι πρακτικές που “απογυμνώνουν”
τον ανθρώπινο παράγοντα από τα χαρακτηριστικά του εργασιακού και κοινωνικού
παράγοντα προς όφελος της αύξησης της παραγωγικότητας μόνο τα αντίθετα
αποτελέσματα μπορεί να επιφέρουν. Επιπροσθέτως, η αμοιβή αποτελεί κίνητρο
υποκίνησης των εργαζομένων, ωστόσο δεν είναι το μοναδικό και η θεώρηση αυτή
είναι ελλιπής, καθώς δεν λαμβάνει υπόψη τον πολύπλοκο χαρακτήρα του ανθρώπινου
παράγοντα. Η μηχανοποίηση της εργασίας και η έλλειψη περισσότερων κινήτρων
μπορεί να αποβεί αντιπαραγωγική και να αλλοτριώσει τον εργαζόμενο.

Επιπλέον, και στην θεωρία του Taylor και σε αυτή του NPM η ένταξη στην
οργάνωση των managers δεν υπάγεται στο καθεστώς του δημοσίου τομέα, δεν

60
εμπίπτει στην οργανωτική φιλοσοφία της γραφειοκρατίας και της δημόσιας
διοίκησης, όπου κυριαρχεί η αυστηρή ιεραρχική δομή. Η πλήρωση θέσεων ευθύνης
γίνεται με την μέθοδο της σταδιοδρομίας και των προαγωγών και λαμβάνονται υπόψη
αυστηρά καθορισμένες προϋποθέσεις, εντός της γραφειοκρατικής οργάνωσης.
Μοναδικός τρόπος εισόδου ατόμων εκτός του διοικητικού συστήματος σε θέσεις
ευθύνης αφορά σε εξειδικευμένες, ειδικές θέσεις της πολιτικο-διοικητικής ηγεσίας.

Καταληκτικά, η προσήλωση στο μοντέλο της αγοράς μετέβαλε και τα

χαρακτηριστικά των πολιτών. Δεν συμπεριφέρονται πλέον ως χρήστες των δημοσίων
αγαθών παρά ως πελάτες/καταναλωτές των δημοσίων υπηρεσιών (Κτιστάκη, όπ. π.;
191). Έχοντας ως θεωρητική βάση την θεωρία της δημόσιας επιλογής (public choice),
το αγοραίο μοντέλο επικεντρώνεται στις ατομικές προτιμήσεις και ο
πελάτης/καταναλωτής πλέον αναζητά μηχανισμούς που ικανοποιούν τις προτιμήσεις
του και αυξάνουν το όφελός του. Δημοκρατικές αρχές, όπως η αρχή της νομιμότητας
ή η αρχή της ισότητας, χάνουν σταδιακά την αξία τους, καθώς επίσης μεταβάλλεται
και η έννοια του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό διαμορφώθηκε από την κλασική
θεωρία της δημόσιας διοίκησης. Ωστόσο, ο ρόλος του κράτους και οι δημόσιες
πολιτικές του δεν μπορούν να διαφέρουν από την εξυπηρέτηση του δημοσίου
συμφέροντος (Κτιστάκη, όπ. π.: 192). Πάντως, η ενεργός συμμετοχή των πολιτών
στην διαμόρφωση της δημόσιας πολιτικής συνιστά επιτακτική ανάγκη στην μετά την
κρίση εποχή, ώστε να τηρούνται οι αρχές της διαφάνειας, της λογοδοσίας, της
ισότητας.

Οι αντιδράσεις στην φιλελεύθερη θεωρία και πρακτική του NPM οδήγησαν

στην ανάπτυξη μιας νέας εναλλακτικής άποψης, η οποία στοχεύει στην
αντικατάστασή του. Γίνεται λόγος λοιπόν για την διακυβέρνηση, η οποία προβάλλει
ένα σύστημα σχέσεων μεταξύ κράτους και κοινωνίας πολιτών με δικτυακή δομή και
αντιτίθεται στην ιεραρχική δομή αλλά και στο μοντέλο της αγοράς. Πρόκειται για ένα
υπόδειγμα οργάνωσης και λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών, που δεν θα έχει τα
χαρακτηριστικά (οικονομικά και ιδιωτικά) των προηγούμενων αλλά θα στηρίζεται
στην ιδιαίτερη σχέση κράτους και κοινωνίας των πολιτών (Καρκατσούλης, όπ. π.:
313).

61
 Επιπλέον, οι υποστηρικτές του μοντέλου της διακυβέρνησης διατείνονται ότι
πρέπει να ενισχυθεί ο ρόλος του εθνικού κράτους ενώ αντιθέτως για τους
μεταρρυθμιστές πιο αναγκαία είναι η ενίσχυση των διεθνών και υπερεθνικών
σχηματισμών, ως αποτέλεσμα των παγκοσμιοποιημένων μεταρρυθμιστικών
προσπαθειών. Η αξιακή βάση του προτύπου της διακυβέρνησης συγκροτείται επί των
αρχών διοίκησης και οργάνωσης του σύγχρονου δημοκρατικού κράτους (κράτος
δικαίου, σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, πολιτική ουδετερότητα, δημόσια
συμμετοχή, ισότητα, ελεύθερη πληροφόρηση, επαγγελματισμός και επάρκεια,
διοικητική ουδετερότητα, λογοδοσία) (Καρκατσούλης, όπ. π.: 314 επ.), ώστε να
καταπολεμηθούν τα φαινόμενα διαφθοράς που γέννησε το αγοραίο μοντέλο
(Κτιστάκη, όπ.π.: 201).

Το σύγχρονο αυτό πρότυπο αποκαθιστά την θέση του πολίτη μέσα στη
κοινωνία και την θέση του σε σχέση με την διοίκηση. Οι πολίτες από παθητικοί
αποδέκτες και χρήστες των υπηρεσιών του κράτους αναλαμβάνουν ενεργό συμμετοχή
στη διακυβέρνηση στο πλαίσιο της κοινωνίας των πολιτών, επί τη βάσει της αρχής
της διαφάνειας. Για να πραγματοποιηθεί αυτό σημαντική προϋπόθεση είναι η
καθιέρωση διαδικασίας διαβούλευσης μεταξύ της διοίκησης και των πολιτών, για την
αναζήτηση λύσεων από τα άτομα που επηρεάζονται από τα αποτελέσματα των
αποφάσεων αλλά και για να ελέγχουν αυτά τον τρόπο που παρέχονται οι υπηρεσίες
από την διοίκηση (Κτιστάκη, όπ. π.: 195-196). Ο ρόλος του ανθρώπινου παράγοντα
στον εκσυγχρονισμό τα διοίκησης είναι εξαιρετικά σημαντικός. Γι’ αυτό γίνεται
λόγος για έναν νέο τύπο δημοσίου υπαλλήλου, ο οποίος διαθέτει εξειδικευμένη
γνώση, που απέκτησε μέσω της προηγούμενης εκπαίδευσης και της επαγγελματικής
εμπειρίας, και μπορεί να συμμετέχει σε οργανώσεις με οικονομικό, πολιτικό και
διοικητικό χαρακτήρα (Κτιστάκη, όπ. π.: 200-201).

Σε κάθε περίπτωση σημαντική προϋπόθεση για την βιωσιμότητα των

μεταρρυθμίσεων που συνεισφέρουν στον εξορθολογισμό της διοίκησης, ιδίως στην
ελληνική πραγματικότητα, είναι η υλοποίηση εν τοις πράγμασι των προβλέψεων. Με
τις σχετικά πρόσφατες ρυθμίσεις του Ν. 4369/2016 υιοθετούνται πρακτικές που
περιλαμβάνονταν σε προηγούμενα νομοθετήματα που είχαν τον ίδιο σκοπό με το
παρόν, ωστόσο τις περισσότερες φορές δεν εφαρμόστηκαν ή τροποποιήθηκαν με την

62
αλλαγή της κυβέρνησης. Είναι κατανοητό ότι κυριαρχεί έλλειψη εμπιστοσύνης και
καχυποψία για τις προθέσεις των εκάστοτε κυβερνώντων με αντίθετα ιδεολογικές
κατευθύνσεις. Ωστόσο, οι συνεχείς μεταβολές του νομοθετικού πλαισίου και η
απουσία ενός σταθερού θεσμικού περιβάλλοντος προκαλούν αίσθημα δυσαρέσκειας
κι αμφιβολίας στο προσωπικό της Δημόσιας Διοίκησης, οδηγώντας και σε μείωση της
εργασιακής απόδοσης.

63
 Συμπέρασμα
Τα μοντέλα γραφειοκρατίας είχαν καθοριστική συμβολή στην διαμόρφωση
αρχών οργάνωσης και διοίκησης. Καθόρισαν τις λειτουργίες και το αξιακό πλαίσιο,
μεταξύ άλλων, και των δημοσίων οργανώσεων και είχαν ως κύριο σκοπό την
επίτευξη της αποτελεσματικότητάς τους. Καθένα από τα μοντέλα ανταποκρίθηκε στις
κοινωνικές ανάγκες της εποχής διαμόρφωσής τους. Γι’ αυτό, άλλωστε, και υπάρχει
πλειάδα θεωρητικών προσεγγίσεων που εντοπίζουν τα ελλείμματα λειτουργίας των
οργανώσεων και εν συνεχεία διατυπώνουν προτάσεις που αμφισβητούν,
συμπληρώνουν ή και επιβεβαιώνουν ακόμα τα ισχύοντα.

Η συμπληρωματικότητα των θεωριών κατέστη φανερή κατά την εξέταση του

θεσμικού πλαισίου που αφορά στους δημοσίους υπαλλήλους. Κάποιες μάλιστα
μοιράζονταν κοινά στοιχεία και κοινούς στόχους. Άλλες πάλι συμπλήρωναν τις
ελλείψεις, αναθεωρούσαν ή μετέβαλλαν τις δυσλειτουργίες των προηγούμενων. Αλλά
κύριος σκοπός όλων ανεξαιρέτως υπήρξε η αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα
των υπαλλήλων, και η παροχή ποιοτικών δημοσίων υπηρεσιών. Απαραίτητη
προϋπόθεση σε κάθε περίπτωση για την υλοποίηση των κάθε είδους πρακτικών είναι
η ύπαρξη ενός συνεκτικού θεσμικού πλαισίου αρχών και αξιών που συνοδεύει
(Καρκατσούλης, όπ. π.: 233) τα παραπάνω επιμέρους στοιχεία για την επίτευξη της
ορθής διοικητικής συμπεριφοράς.

Στο θεσμικό πλαίσιο των υπαλλήλων της δημόσιας διοίκησης βρίσκουν

εφαρμογή οι αρχές και οι πρακτικές που καθιερώνουν οι παραδοσιακές και
μεταρρυθμιστικές θεωρίες για την ενίσχυση της αποδοτικότητας και της
αποτελεσματικότητας της Διοίκησης. Όμως, απαραίτητη προϋπόθεση γι’ αυτό είναι η
σε επίπεδο διοικητικής πρακτικής εφαρμογή των διατάξεων που καθιερώνονται και
εμπεριέχουν τα παραπάνω στοιχεία, και η δημιουργία ενός σταθερού πολιτικού και
διοικητικού περιβάλλοντος, μέσα στο οποίο οι δημόσιοι υπάλληλοι θα βελτιώνουν
την ποιότητα της εργασίας τους. Η απο-πολιτικοποίηση, η καταπολέμηση του
φορμαλισμού και της πολυνομίας είναι μερικές μόνο από τις αναγκαίες συνθήκες για
την αντιμετώπιση των προβλημάτων του διοικητικού συστήματος της χώρας.

64
 Στην εποχή της κρίσης είναι αναγκαία η αναζήτηση και η καθιέρωση ενός
υποδείγματος, το οποίο θα επαναπροσδιορίζει την σχέση πολιτών και κράτους και θα
αποκαθιστά την εμπιστοσύνη των τελευταίων προς τους θεσμούς. Χρειάζεται, επίσης,
να επαναπροσδιοριστεί ο ρόλος του κράτους έναντι του αγοραίου μοντέλου, με
βασικούς άξονες την συμμετοχή των πολιτών και την ποιότητα των θεσμών και της
δημοκρατίας (Κτιστάκη, όπ. π.: 200). Απαραίτητη, εξάλλου, προϋπόθεση του
εκσυγχρονισμού είναι η ποιοτική βελτίωση του δημοσιοϋπαλληλικού σώματος, που
θα συμμετέχει ενεργά στις οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών.

65
 Βιβλιογραφία
● Βιβλία
Καρκατσούλης Π. (2004), ​Το κράτος σε μετάβαση. Από τη «Διοικητική
Μεταρρύθμιση» και το «Νέο Δημόσιο Management» στη «Διακυβέρνηση», Α
​ θήνα: Ι.
Σιδέρης,
Κτιστάκη Στ. (2009), ​Εισαγωγή στην Διοικητική επιστήμη, ​Αθήνα: Παπαζήσης,
Λαδή Στ. και Β. Νταλάκου (2010), ​Ανάλυση Δημόσιας Πολιτικής, ​Αθήνα: Παπαζήσης,
Μακρυδημήτρης Αντ. και Ν. Μιχαλόπουλος (επιμ.) (2000), ​Εκθέσεις
εμπειρογνωμόνων για τη δημόσια διοίκηση 1950- 1998. ​Αθήνα: Παπαζήσης,
Μακρυδημήτρης Αντ. και Μ.-Ηλ. Πραβίτα (2012), Διοικητική Επιστήμη Ι: Δημόσια
Διοίκηση. Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης,​Αθήνα- Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας,
Μακρυδημήτρης Αντ. (2013), ​Διοικητική Επιστήμη ΙΙ: Προσεγγίσεις στην θεωρία των
οργανώσεων, Ε΄​έκδοση, Αθήνα- Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας,
Μιχαλόπουλος Ν. (2003), ​Από τη δημόσια γραφειοκρατία στο δημόσιο management,
Αθήνα: Παπαζήσης,
Μουζέλης Ν. (1991), ​Οργάνωση και γραφειοκρατία: Ανάλυση των σύγχρονων
θεωριών, Α
​ θήνα: Σάκκουλα,
Μπουραντάς Δημ. Κ. (2002), ​Μάνατζμεντ: θεωρητικό υπόβαθρο, σύγχρονες
πρακτικές,​Αθήνα: Γ. Μπένος,
Σεραφετινίδου Μ. (2003), ​Το Φαινόμενο της Γραφειοκρατίας- Τόμος Ι: Η Θεωρητική
Συζήτηση, Α
​ θήνα: Gutenberg,
Σπανού Κ. (1996), ​Το πρόβλημα της Δημόσιας Διοίκησης. Μια πρώτη προσέγγιση,
Αθήνα: ΙΟΒΕ,
Σπανού Κ. (επιμ.) (2018), ​Μεταρρυθμίσεις στη Δημόσια Διοίκηση στη διάρκεια της
κρίσης. Επισκόπηση, περιγραφή, αποτίμηση,​Αθήνα: ΕΛΙΑΜΕΠ,
Σπηλιωτόπουλος Επ. και Χ. Χρυσανθάκης (2013), ​Βασικοί θεσμοί
δημοσιοϋπαλληλικού δικαίου,​8​η​έκδοση, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη,
Chevallier J. (1993 μτφ.), ​Διοικητική Επιστήμη,​ Αθήνα- Κομοτηνή: Αντ. Ν.
Σάκκουλας,
Fayol H. (2010 μετ.), ​Γενικές αρχές διοικήσεως στις επιχειρήσεις, Α
​ θήνα-
Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας,
Boston J., Basic NPM ideas and their development, ​στο Christensen T. and P.
Laegreid (ed.) (2009), ​The Ashgate Research Companion to New Public
Management,​Fernham: Ashagate Publishing Limited,

66
Hughes Ow. E. (2003), ​Public management and administration: An Introduction,
New York: St. Martin’s Press,
Lynn Laurence. E. (2006), ​Public Management: Old and new,​New York:Routledge,
Simon H., D. Smithburg, V. Thompson (1968), ​Public Administration, New York:
Alfred Knopf

● Άρθρα από το διαδίκτυο

Μακρυδημήτρης Αντ. (2000), ​Οι αρχές του κώδικα καλής συμπεριφοράς της δημόσιας
διοίκησης,​Βήμα της Κυριακής,
Μακρυδημήτρης Αντ. (2003), ​Τι πρέπει να προσέχει κανείς όταν διοικεί, Οικονομικός
Ταχυδρόμος, τεύχος της 8​ής Μαΐου 2003, σειρά «Σύγχρονες τάσεις στο Μάνατζμεντ»,
συνεργασία Οικονομικού Ταχυδρόμου και ALBA,

Gruening G. (2001), ​Origin and theoretical basis of New Public Management,

International Public Management Journal, vol. 4, No 1, pp. 1-25,
Hood Chr. (1995), ​The “New Public Management” in the 1980s: Variations on the
theme,​Accounting, Organizations and Society, vol. 20, No. 2/3, pp. 93-109,
Makrydemetres Anth. (2002), ​“Dealing with the Ethical Dilemmas in Public
Administration: the ‘A.L.I.R.’ Imperatives of Ethical Reasoning”, ​International
Review of Administrative Science.

● Νομοθεσία
Ν.3528/2007 (ΦΕΚ Α 26) “​Κύρωση Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών
Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων ΝΠΔΔ”,
Ν.4024/2011 (ΦΕΚ Α 226) “​Συνταξιοδοτικές ρυθμίσεις, ενιαίο μισθολόγιο-
βαθμολόγιο, εργασιακή εφεδρεία και άλλες διατάξεις του μεσοπρόθεσμου πλαισίου
δημοσιονομικής στρατηγικής 2012-2015.”​,
Ν.4369/2016 (ΦΕΚ Α 33) ​“Εθνικό μητρώο επιτελικών στελεχών Δημόσιας Διοίκησης,
βαθμολογική διάρθρωση θέσεων, συστήματα αξιολόγησης, προαγωγών και επιλογής
προϊσταμένων (διαφάνεια- αξιοκρατία και αποτελεσματικότητα της Δημόσιας
Διοίκησης) και άλλες διατάξεις”,
Αιτιολογική Έκθεση στο σχέδιο νόμου “​Εθνικό μητρώο επιτελικών στελεχών
Δημόσιας Διοίκησης, βαθμολογική διάρθρωση θέσεων, συστήματα αξιολόγησης,
προαγωγών και επιλογής προϊσταμένων (διαφάνεια- αξιοκρατία και
αποτελεσματικότητα της Δημόσιας Διοίκησης)- 2016”.

67