1

ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ:

ΜΑΚΡΟΧΡΟΝΙΕΣ ΤΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΟΙ ΕΠΙΔΡΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΚΡΙΣΗΣ

Θεόδωρος Ν. Τσέκος
Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης
Τμήμα Διοίκησης Επιχειρήσεων και Οργανισμών
ΤΕΙ Πελοποννήσου

1. Η ασάφεια των όρων «προγραμματισμός» και «αξιολόγηση» στην ελληνική διοικητική

πρακτική.

Το περιεχόμενου των όρων «προγραμματισμός» και «αξιολόγηση» υπήρξε και παραμένει

ασαφές στο ελληνικό πολιτικο –διοικητικό σύστημα. Η έννοια του προγραμματισμού
συγχέεται με - ή καλύτερα επικαλύπτεται από- εκείνην της νομοθέτησης. Η νομοθετική
διατύπωση γενικών αρχών και κανόνων, που συχνά συμπαρατίθενται με επι μέρους
τεχνικές λεπτομέρειες εφαρμογής, υποκαθιστά την έννοια του σχεδιασμού δημοσίων
πολιτικών. Αντίστοιχα ο έλεγχος της συμμόρφωσης των «διοικουμένων» (αλλά και των
χειριστών) προς τις διατάξεις υποκαθιστά την έννοια της αξιολόγησης της εφαρμογής των
δημοσίων πολιτικών.

Απλουστεύοντας την περιγραφή του προβλήματος θα μπορούσαμε να υποστηρίξουμε ότι

γενικά επικρατεί στο επίπεδο του πολιτικού και θεσμικού λόγου και των αντιστοίχων
συμπεριφορών, η αντίληψη πως η ουσία του διοικητικού γίγνεσθαι δεν είναι παρά η ορθή
νομοθέτηση και ότι τα επιθυμητά διοικητικά αλλά εν τέλει κοινωνικο-οικονομικά
αποτελέσματα δεν απαιτούν περαιτέρω σχεδιασμό αλλά επέρχονται αυτομάτως με την
υιοθέτηση της κατάλληλης διάταξης. Κατά συνέπεια η ουσία των διοικητικών
προβλημάτων είναι νομικής φύσεως. Αφορά δηλαδή την νομοθέτηση και την
συμμόρφωση.

2
Κατ’ αναλογία συχνά συγχέονται, στα πλαίσια της διοικητικής δράσης, και οι έννοιες του
ελέγχου συμμόρφωσης και του ελέγχου απόδοσης. Η πρώτη εξ αυτών αναφέρεται στην
διακρίβωση της συμμόρφωσης των ενεργούντων οργάνων της διοίκησης προς κανόνες,
προδιαγραφές ή ιεραρχικές εντολές. Η δεύτερη αναφέρεται στην αξιολόγηση των
αποτελεσμάτων που προκύπτουν από αποφάσεις και ενέργειες των διοικητικών οργάνων
ως προς τεθέντες στόχους δημόσιας πολιτικής.

Οι εν λόγω ασάφειες προκύπτουν από την παρατηρούμενη σύγχυση μεταξύ των εννοιών
του εννόμου αποτελέσματος και του (υλικού – κοινωνικο-οικονομικού) διοικητικού
αποτελέσματος. Η σύγχυση αυτή είναι πολιτισμικής φύσεως, εντοπίζεται δηλαδή στο πεδίο
της πολιτικο-διοικητικής κουλτούρας και αποτελεί την ουσία αυτού που ευρέως
αποκαλείται νομικισμός

2. Ιχνογραφώντας την κουλτούρα του νομικισμού

α. Η νοοτροπία …

Η αντίληψη της «αυτάρκειας» του νομοθετείν, έχει διαποτίσει την συλλογική νοοτροπία.
Υποφώσκει η πεποίθηση, όχι μόνο στο ευρύ κοινό αλλά (παραδόξως) και στους μετέχοντες
στην δημόσια εξουσία, πως η ρύθμιση παράγει αυτοτελώς αποτελέσματα και δεν
απαιτούνται περαιτέρω σχεδιασμοί. Η διοικητική αποτελεσματικότητα, κατ’ αυτή την
έννοια δεν είναι παρά προϊόν ορθών νομοτεχνικών πρακτικών.

Η αντίληψη αυτή τεκμαίρεται από απλές, ανθρωπολογικού χαρακτήρα, παρατηρήσεις

συμβάντων και φαινομένων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί, αίφνης, η συχνότατη
προσφυγή στην αποδιδόμενη στον Εμμανουήλ Ροΐδη ταυτολογική ρήση «Εις νόμος
απαιτείται εις αυτήν τη χώραν, ο οποίος να επιτάσσει την εφαρμογήν όλων των υπολοίπων
νόμων». Η επίκλησή της υποδηλώνει την πεποίθηση πως η αναποτελεσματικότητα των
διατάξεων μπορεί να αντιμετωπισθεί μόνο με νέες διατάξεις. Παραβλέπει δηλαδή το
ερώτημα του γιατί εκεί όπου απέτυχαν όλοι οι προηγούμενοι νόμοι θα επιτύχει ένας ακόμη,

3
ενώ συσκοτίζει το σημαντικότατο ζήτημα των αιτίων της μη εφαρμογής. Ο Ροΐδης βεβαίως
υπήρξε κυρίως συγγραφέας σατιρικός και η επίμαχη φράση θα πρέπει να εκληφθεί ως ένα
εκ των πολλών ευφυολογημάτων του. Οι συνεχιζόμενες όμως για πάνω από έναν αιώνα
πολιτικές και δημοσιογραφικές αναφορές σε αυτήν, μαρτυρούν την πολιτισμική ισχύ του
ελληνικού νομικισμού.

Το δεύτερο παράδειγμα που θα αναφερθεί εδώ αφορά διαπρεπή Έλληνα πολιτικό που
επανειλημμένα διετέλεσε υπουργός. Όντας κάποτε αρμόδιος για τα διοικητικά ζητήματα
ζήτησε να ενημερωθεί περί Διοίκησης Ολικής Ποιότητας. Ενόσω αρμόδιος υπηρεσιακός
παράγοντας επεξηγούσε την φιλοσοφία και τις μεθόδους της ΔΟΠ ο υπουργός ρώτησε
«Δηλαδή με την μεθοδολογία αυτή προσπαθούμε να ωθήσουμε του δημοσίους
υπαλλήλους να κάνουν σωστά την δουλειά τους;» Και όταν έλαβε την απάντηση «Κατά
μίαν έννοια , ναι…», αντέτεινε εμφατικά: «Μα τι λέτε, αυτό είναι συνταγματική τους
υποχρέωση!». Υπονοώντας εμμέσως πλην σαφώς ότι οι εφαρμοστικές μέθοδοι παρέλκουν
και η διοικητική ορθοπραξία εκπορεύεται ευθέως και αμέσως εκ του συντάγματος.

β…και η επίδραση στην διοικητική συμπεριφορά

Όταν οι οδηγητές γνώμης (opinion leaders) και οι διαμορφωτές πολιτικής (agenda setters)
εμφορούνται από δεδομένες αντιλήψεις αναμενόμενο είναι ότι και οι ασκούντες
εμπράκτως τις τομεακές πολιτικές (implementers) , δηλαδή κατά κύριο λόγο τα
υπηρεσιακά στελέχη, θα επηρεάζονται από αυτές. Αντί πολλών, θα αναφερθούμε εδώ σε
δύο χαρακτηριστικά παραδείγματα.

Το πρώτο αφορά υπάλληλο με μεγάλη προϋπηρεσία ο οποίος παρακολουθώντας, προ ετών,

επιμορφωτικό πρόγραμμα για τις νέες μεθόδους διοίκησης και μετέχοντας σε συζήτηση
περί της ανάγκης ανάπτυξης οράματος ενός δημόσιου οργανισμού, διατύπωσε την άποψη
ότι η προσέγγιση αυτή δεν ήταν καθόλου καινοτόμος. Όταν ο ίδιος, είπε, διορίσθηκε για
πρώτη φορά στα τέλη της δεκαετίας του ‘50 σε δημόσια τεχνική υπηρεσία διαπίστωσε ότι
εκεί υπήρχε όραμα. «Ήταν μάλιστα αναρτημένο σε περίοπτο σημείο για να εμπεδώνεται
από όλους». Στο δε ερώτημα ποιο ήταν το αναρτημένο αυτό όραμα απάντησε: «Ο φάκελος

4
να είναι εντάξει και το έργο ποτέ να μην γίνει». Επρόκειτο για υπηρεσία -και μάλιστα
υπηρεσία με τεχνικές / κατασκευαστικές αρμοδιότητες- πλήρως προσανατολισμένη στους
κανόνες (rule oriented), που είχε υιοθετήσει αμυντική στρατηγική περιορισμού των
κινδύνων («ευθυνοφοβία») επιλέγοντας μιάν απόλυτα συσταλτική προσέγγιση των
αρμοδιοτήτων της, στοχεύοντας αποκλειστικά το νομότυπο και αγνοώντας το
αποτέλεσμα. Και μάλιστα στην περίπτωσή της το υλικό και απτό αποτέλεσμα, αφού αυτό
δεν συνίστατο σε διοικητικές πράξεις αλλά σε έργα υποδομής Το ενδιαφέρον στην
συγκεκριμένη εκδοχή του νομικισμού είναι ότι αποτυπώνει πλήρη συνείδηση του
γεγονότος ότι η δογματική προσήλωση στο «γράμμα του νόμου» υποσκάπτει το
αποτέλεσμα. Άρα δεν ταυτίζεται με την πλέον διαδεδομένη «μεταφυσική» αντίληψη περί
της παντοδυναμίας και της αυτό-εκπλήρωσης των διατάξεων. Ωστόσο και οι δύο εκδοχές
έχουν κοινή ρίζα: αγνοούν το αποτέλεσμα.

γ. Μελέτη περίπτωσης: το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης

(Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.)

Κατά τον νόμο το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.) έχει

ως αρμοδιότητες τη διενέργεια επιθεωρήσεων, έκτακτων ελέγχων και ερευνών με σκοπό
τη διασφάλιση της εύρυθμης και αποτελεσματικής λειτουργίας της διοίκησης, ιδίως δε την
επισήμανση φαινομένων κακοδιοίκησης, αδιαφανών διαδικασιών,
αναποτελεσματικότητας, χαμηλής παραγωγικότητας και ποιότητας των παρεχόμενων
υπηρεσιών. Το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. είναι όργανο εσωτερικού ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης που
υπαγόταν -από την ίδρυσή του και μέχρι το 2015- στον Υπουργό Εσωτερικών, Δημόσιας
Διοίκησης και Αποκέντρωσης. To ερώτημα που τίθεται είναι το πώς προσδιορίζονται οι
έννοιες που συγκροτούν την αποστολή του σώματος. Αποτελεσματική λειτουργία,
αναποτελεσματικότητα, χαμηλή παραγωγικότητα και χαμηλή ποιότητα παρεχόμενων
υπηρεσιών είναι έννοιες που δεν επιδέχονται πολλαπλές ερμηνείες: παραπέμπουν απ’
ευθείας στους αντίστοιχους όρους του μάνατζμεντ – και για να είμαστε ακριβείς , του
δημοσίου μάνατζμεντ που επίσης τους χρησιμοποιεί. Η αναφορά σε αυτές αποτυπώνει
άλλωστε την επίδραση των ιδεών του Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ που κυριαρχούσαν
ακόμη διεθνώς στα μέσα της δεκαετίας του 1990 και μεταφέρονταν στην ελληνική

5
διοίκηση μέσω των ευρωπαϊκών προγραμμάτων, μικρού αριθμού ειδικών που
απασχολούνται σε δημόσιες υπηρεσίες, της εξωτερικής τεχνικής βοήθειας, της
ακαδημαϊκής κοινότητας, και των εταιρειών συμβούλων που παρέχουν υπηρεσίες στο
δημόσιο . Η μεταφορά αυτή αφορούσε βεβαίως το επίπεδο του διαλόγου και του
σχεδιασμού. Αντίθετα έννοιες όπως κακοδιοίκηση και εύρυθμη λειτουργία δεν έχουν
μονοσήμαντο περιεχόμενο και μπορούν να γίνουν κατανοητές με διαφορετικό τρόπο υπό
το πρίσμα της διοικητικής επιστήμης και του δημοσίου μάνατζμεντ και διαφορετικά υπό
το πρίσμα της νομικής επιστήμης και του διοικητικού δικαίου. Το πώς θα ερμηνευθούν
στην πράξη οι έννοιες αυτές είναι εξαιρετικά σημαντικό διότι η διαφορετική
νοηματοδότησή τους προσδιορίζει και έναν διαφορετικό τρόπο ελέγχου και διορθωτικών
παρεμβάσεων και κατ’ επέκταση έναν διαφορετικό ρόλο στο σώμα. Το ερώτημα το οποίο
ετέθη ευθύς εξαρχής ήταν αν το σώμα θα διαδραμάτιζε έναν συμβουλευτικό και
υποστηρικτικό ή αντίθετα έναν ελεγκτικό και κατασταλτικό ρόλο. Αν θα λειτουργούσαν
δηλαδή, σχηματικά , ως σύμβουλοι μάνατζμεντ ή ως «ράμπο»; Παρότι η προσέγγιση που
αρχικά επιχειρήθηκε μέσα από τη εκπαίδευση των επιλεγέντων επιθεωρητών έκλινε προς
την πρώτη κατεύθυνση η κοινή γνώμη και τα μέσα ενημέρωσης υιοθέτησαν την δεύτερη.
Χαρακτηριστικά είναι δημοσιεύματα που αναφερόμενα στο σώμα χρησιμοποιούν
διαχρονικά όρους όπως «ράμπο» και «αδιάφθοροι» που σηματοδοτούν ακριβώς μια
λειτουργία κατασταλτική 1. Αλλά και η ίδια η δράση του σώματος φαίνεται να
προσανατολίζεται εμπράκτως περισσότερο προς τον πειθαρχικό και νομικό έλεγχο παρά
προς την βελτίωση του μάνατζμεντ των υπηρεσιών. Ενδεικτικά είναι τα συγκεντρωτικά
στοιχεία που παρατίθενται στην Έκθεση για την περίοδο 2006-2009 2: το 49% περίπου
των ελέγχων καταλήγει σε αναζήτηση ποινικών και πειθαρχικών ευθυνών και σε
προτάσεις για την αποκατάσταση της νομιμότητας λειτουργίας των ελεγχθεισών

1
Βλ. ενδεικτικά: Σήμερα η πρώτη έξοδος των 50 «Ράμπο», Τα Νέα, 29/01/1998, Στον
εισαγγελέα στέλνουν γιατρούς και υπαλλήλους οι «Ράμπο» του ΥΠΕΣ, in.gr, 21/5/2010,
http://news.in.gr/greece/article/?aid=1139026, Τα «τρωκτικά» του Δημοσίου στη φάκα! Έθνος,
24/2/2013, όπου αναφέρεται « Το Σώμα των «Αδιάφθορων», όπως χαρακτηρίζεται πλέον από
τους υπαλλήλους στις δημόσιες υπηρεσίες, θα είναι «παντοδύναμο» […] Σε κάθε υπουργείο
«ράμπο» κατά της διαφθοράς».
2
ΣΕΕΔΔ (2009), Έκθεση ετών 2006-2009, σσ 15-16

6
υπηρεσιών ενώ μόλις το 27% αφορά στη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς τους. Από
την ανάλυση των δεδομένων προκύπτει ειδικότερα ότι από τους 183 ελέγχους που
αξιολογούνται στην Έκθεση ως οι σημαντικότεροι οι 141 είναι καθαρά έλεγχοι
νομιμότητας ενώ και οι λοιποί 42 έχουν διαστάσεις νομιμότητας.3 Αναλογικά αντίστοιχη
είναι και η συμμόρφωση των ελεγχόμενων υπηρεσιών προς τις υποδείξεις και προτάσεις
του σώματος -πάντοτε αναφορικά με τις σημαντικότερες υποθέσεις κατά την αξιολόγηση
της έκθεσης. Η συμμόρφωση αφορά 56 θέματα νομιμότητας και μόλις 14 θέματα
διαδικαστικής βελτίωσης, αποτυπώνοντας τον νομικοστραφή χαρακτήρα της ελληνικής
διοίκησης και την γενικότερη δυσχέρειά της να χειριστεί ζητήματα οργανωτικού (ανα-)
σχεδιασμού, ελλείψει, μεταξύ άλλων και της αναγκαίας τεχνογνωσίας.4

Ο κατασταλτικός και νομικοστραφής χαρακτήρας του ΣΕΕΔΔ ενισχύεται έτι περαιτέρω

όταν εντάσσεται στην Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς5 μαζί με
το Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος (Σ.Δ.Ο.Ε.) και αρμοδιότητες της Διεύθυνσης
Οικονομικής Αστυνομίας, υπαγόμενο αρχικά στον Υπουργό Επικρατείας 6 και εν συνεχεία
στο Υπουργείο Δικαιοσύνης7 και στον Αναπληρωτή Υπουργό8.

Yπό το πρίσμα μιάς σύγχρονης διοίκησης προσανατολισμένης στα αποτελέσματα (result

oriented) ένας κεντρικός ελεγκτικός φορέας θα έπρεπε να εστιάζεται στην
αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα χρησιμοποιώντας αντίστοιχες μεθόδους
προερχόμενες από την εργαλειοθήκη του μάνατζμεντ. Το γεγονός ότι το ΣΕEΔΔ, παρ’ ότι
στον αρχικό του σχεδιασμό περιλαμβάνονταν μια τέτοια προσέγγιση, στράφηκε σταδιακά
πρωτίστως στον έλεγχο νομιμότητας τεκμηριώνει τον προσανατολισμό της ελληνικής
διοίκησης στους κανόνες (rule oriented) και την κυριαρχία του νομικισμού.

3
Αυτόθι, σσ 28-43
4
Αυτόθι, σσ 17-27
5
Ν.4320/2015 αρθ 8
6
Υ26/2015 Απόφαση Πρωθυπουργού ΦΕΚ Τεύχος Β’ Αρ. Φύλλου 212-6 Φεβρουαρίου 2015
7
ΠΔ 71/2015 (ΦΕΚ 114/τ' Α/22-09-2015):
8
Υπ. αριθμ. Υ30/2015 Απόφαση Πρωθυπουργού (ΦΕΚ 2183/τ' Β/12-10-2015):

7
3. Οι πολιτισμικές ρίζες του ιδιότυπου ελληνικού νομικισμού

Ο νομικισμός του ελληνικού πολιτικο-διοικητικού συστήματος είναι ιδιότυπος. O όρος

δεν είναι αποκλειστικά ελληνικός, απαντάται, μεταξύ άλλων, και στα αγγλικά (legalism)
και τα γαλλικά (légalisme) υποδηλώνοντας την υπέρμετρη προσήλωση στο «γράμμα» και
όχι στο «πνεύμα» του νόμου - την περίφημη «βούληση του νομοθέτη». Και αυτού του
τύπου ο νομικισμός οδηγεί πρακτικά στην διοικητική αναποτελεσματικότητα. Η ελληνική
πολιτικο-διοικητική κουλτούρα ωστόσο γεννά μια επι πλέον παραδοξότητα: ένα σύστημα
που διαπνέεται από σχολαστική τυπολατρεία ενώ ταυτόχρονα παρουσιάζει αυξημένη
ανοχή στην παρατυπία. Η παραδοξότητα αυτή εδράζεται κατ’ αρχή σε ένα εκ των βασικών
πολιτισμικών χαρακτηριστικών του πολιτικο-διοικητικού μας συστήματος: την αδιαφορία
για τους τυπικά διακηρυσσόμενους στόχους και την προσπάθεια επίτευξης ιδιοτελών
επιδιώξεων εγγεγραμμένων σε κρυφές ατζέντες.9

Η έμφαση στην σχολαστική τήρηση κανόνων συνιστά δυναμική πολιτισμικά αντίρροπη

στον προσανατολισμό προς τα αποτελέσματα. Ο φαύλος κύκλος ξεκινά από την απόσταση
που υπάρχει ανάμεσα στους επίσημους – διακηρυγμένους και τους πραγματικούς στόχους,
την φανερή και την κρυφή ατζέντα των ασκούντων δημόσιες πολιτικές. Οργανισμοί που
στην πραγματικότητα δεν στοχεύουν τα αποτελέσματα που επισήμως διακηρύσσουν ότι
επιδιώκουν έχουν κάθε λόγο να μην επικεντρώνουν την προσοχή τους σε θέματα
αποτελεσματικότητας. Ο υπερτονισμός των κανόνων είναι ένας απλώς και
αποτελεσματικός τρόπος να συσκοτίζεται η συζήτηση επί της ουσίας αλλά και να
προσφέρει ευελιξία σε άτυπους χειρισμούς. Η μεγάλη έμφαση στους κανόνες γεννά
υπέρμετρη παραγωγή ρυθμίσεων, εξαιρέσεων και υπο-περιπτώσεων, παρέχοντας ένα
εξαιρετικό εργαλείο άτυπης διοικητικής συμπεριφοράς. Δημιουργεί κατ’ αρχήν , σε
επικοινωνιακούς όρους, έναν ‘θεσμικό θόρυβο’ που παρεμποδίζει τους ενδιαφερομένους
να αντιληφθούν με ακρίβεια τις νόμιμες συνθήκες, δηλαδή τα εκατέρωθεν δικαιώματα και
υποχρεώσεις. Ταυτόχρονα ανάγει την τελική ατομική πράξη στην ερμηνεία πολλών και

9
Βλ. Τσέκος Θ.(2007), «Πολιτισμικές Συνιστώσες της (Δυσ) Λειτουργίας του Ελληνικού Διοικητικού
Συστήματος», σε Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ-Ηλ. (Επιμ.), Διοικητική Θεωρία και Πράξη: Διοίκηση
και Κοινωνία, Εκδόσεις Σάκκουλα ΑΕ, σσ. 117-128,

8
ενίοτε αντιφατικών και αλληλοαναιρουμένων διατάξεων άρα μεγιστοποιεί την διακριτική
ευχέρεια του αποφασίζοντος διοικητικού οργάνου. Από την άλλη πλευρά η επιδίωξη
άτυπων και μη διακηρυγμένων στοχεύσεων γεννά ανοχή σε (τυπικά) αναποτελεσματικές
συμπεριφορές τόσο καθέτως δηλαδή την ανοχή των προϊσταμένων σε ανεπαρκή εργασία
και κακή απόδοση υφισταμένων, όσο και οριζοντίως ήτοι την ανοχή στα ίδια φαινόμενα
μεταξύ συναδέλφων. Ο συνδυασμός των δύο αυτών δυναμικών γεννά το παράδοξο μιάς
διοίκησης υπερ-ρυθμισμένης και τυπολατρικής και ταυτόχρονα α-τυπικής και
απρόβλεπτης, με την έννοια της αδυναμίας του «διοικούμενου» να γνωρίζει τους
μελλοντικούς όρους που θα ρυθμίζουν την οικονομική δραστηριότητά του ή την κοινωνική
συμπεριφορά του.

Αυτός ο ιδιότυπος νομικισμός οδηγεί αναπόφευκτα σε αναποτελεσματικότητα δημοσίων

πολιτικών. Η προσέγγιση του κράτους μέσα από το μικρο-συλλογικό πρίσμα δημιουργεί
μιά βραχυχρόνια προοπτική δράσης. Η διάδραση με την διοίκηση συνιστά κατά κανόνα
απόπειρα παράκαμψης ή ιδιοτελούς αξιοποίησης των τυπικών ρυθμίσεων, άρα συνδέεται
πάντοτε με «παράθυρα ευκαιρίας» δηλαδή των ευνοϊκών συνθηκών και της συγκυρίας. Οι
έννοιες αυτές είναι εξ ορισμού βραχυπρόθεσμες στο μέτρο που τίποτε δεν εγγυάται τον
πάγια φύση τους ή έστω την επανεμφάνισή τους, και ωθούν τα δρώντα υποκείμενα στην
αξιοποίηση της ευνοϊκής συγκυρίας.

4. Η επίδραση της διοικητικής κουλτούρας στα θέματα προγραμματισμού, ελέγχου και

αξιολόγησης.

Η πολιτισμική και διαδικαστική ενσωμάτωση των εργαλείων προγραμματισμού, ελέγχου

και αξιολόγησης στην λειτουργία της δημόσιας διοίκησης είναι κάτι παραπάνω από
ατελής. Ο έμπειρος Δ. Παπούλιας, καθηγητής του Μάνατζμεντ στο Πανεπιστήμιο
Αθηνών, κατά καιρούς επι κεφαλής μεγάλων δημοσίων οργανισμών όπως ο ΟΤΕ και η
ΔΕΗ αλλά και ΓΓ ΔΕΚΟ στο Υπουργείο Οικονομίας, μελετώντας την χρήση του
προγραμματισμού στην ανάπτυξη των τομεακών πολιτικών στην Ελλάδα υπογραμμίζει10

10
Παπούλιας Δ.,(1991), Ο δημόσιος τομέας σε κρίση. Μιά άποψη από τέσσερα σημεία., Γνώση, σ.σ. 17-35

9
ότι τα μεσο-μακροπρόθεσμα προγράμματα «αποτελούν μιάν απόπειρα προσέγγισης
θεμάτων που όλοι μιλάνε γι’ αυτά αλλά κανείς δεν αποπειράται επί της ουσίας, δεν
λαμβάνονται σοβαρά υπ’ όψη» και παρ’ ότι μακροχρόνιος προγραμματισμός υφίσταται
τυπικά στην Ελλάδα από το 1966, οπότε και εκπονήθηκε το πρώτο πενταετές, «ούτε αυτό
ούτε άλλο πενταετές εφαρμόστηκε ποτέ». Εκείνο που πραγματικά συμβαίνει είναι ότι
«στην καθημερινή ελληνική πραγματικότητα υλοποιούνται πολιτικές που ποτέ δεν
σχεδιάστηκαν σαν τέτοιες ... Παρακάμπτεται δηλαδή η έννοια της πολιτικής κατά τομέα ή
γενικότερα η έννοια του Προγραμματισμού, μέσα από πρακτικές και συνήθειες που έχουν
αναπτυχθεί, καθιερωθεί και χρησιμοποιούνται από την κεντρική Διοίκηση». Ποιές είναι
αυτές οι πρακτικές και συνήθειες; Πάντοτε κατά τον Παπούλια, «πλαίσια ή κατευθύνσεις»
γενικόλογα και καθόλου συνεκτικά σε επίπεδο πολιτικής εξαγγελίας, «μέτρα και
προτάσεις» επί μέρους και περιπτωσιολογικά, «νόμοι» που γενικότερα πιστεύεται ότι
συνιστούν την ουσία της πολιτικής αλλά, στην καλύτερη περίπτωση, δεν αποτελούν παρά
ένα σύνολο κανονιστικών όρων εφαρμογής, και τέλος «προφορικές εντολές» που
αυτοσχεδιάζουν επίσης περιπτωσιολογικά ή έρχονται πυροσβεστικά να αντιμετωπίσουν
κρίσεις. Η αδυναμία συστηματικού και μακροχρόνιου σχεδιασμού (που κατά την δική μας
ερμηνεία συνδέεται με τον πολιτισμικό κατακερματισμό του χρόνου), οδηγεί από μία άλλη
οδό, σύμφωνα με το Παπούλια, στον νομικισμό και την τυπολατρεία: « Η έλλειψη
πολιτικής και η υποκατάστασή της με νόμους και αποφάσεις εξηγεί σε μεγάλο βαθμό τη
νομικοποίηση που χαρακτηρίζει την Κεντρική Διοίκηση, με συνέπεια την αναζήτηση της
νομικής ερμηνείας αντί της πολιτικής και κατ’ επέκταση την επιδείνωση της
γραφειοκρατίας». Η εικόνα που σκιαγραφεί ο Δ. Παπούλιας για τον τρόπο παραγωγής
τομεακών πολιτικών περιλαμβάνει γενικόλογες πολιτικές διακηρύξεις αντί για
μακροχρόνιο προγραμματισμό, και υποκατάσταση του σχεδιασμού πολιτικής από την
νομοθετική περιπτωσιολογία.

Αντίστοιχη είναι η εικόνα που μεταφέρει ο Χ. Καστανίδης από την εμπειρία του ως
υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών. «Τι συμβαίνει συνήθως με τους επιλεγέντες
Διευθύνοντες Συμβούλους [των ΔΕΚΟ], οι οποίοι ελευθέρως έχουν μάθει στην αγορά να
ασκούν τα καθήκοντά τους με τρόπο αποφασιστικό, χωρίς δηλαδή να νερώνεται η
αρμοδιότητά τους κάθε φορά από τις επεμβάσεις των πολιτικών παραγόντων; Υποτίθεται

10
ότι συνάπτεται ένα επιχειρησιακό σχέδιο. Του λένε σε γενικές γραμμές τι πρέπει να κάνει.
Η κυβέρνηση, ασφαλώς, πρέπει να του πεί -γιατί είναι ο κύριος μέτοχος στις περισσότερες
των περιπτώσεων- τι πρέπει να πετύχει στην επόμενη πενταετία. Το συνήθως συμβαίνον
[κατόπιν] είναι ότι είτε εγκαταλείπονται στην τύχη τους και δεν ελέγχονται, είτε [οι
πολιτικοί] επεμβαίνουν διαρκώς στα πλαίσια ενός πολιτικού σχεδιασμού που δεν
αναλογίζεται το επιχειρησιακό σχέδιο» .

Τα προβλήματα που ανέκυπταν μέσα από τέτοιες πρακτικές δεν συνιστούσαν καν μιά
συστηματική και αποτελεσματική μαθησιακή διαδικασία, στο μέτρο που τα κατ’ εξοχήν
όργανα μιάς τέτοιας διαδικασίας, δηλαδή οι μηχανισμοί αξιολόγησης ήταν ανύπαρκτοι.
Ακόμα και η πολυετής έκθεση της ελληνικής διοίκησης στην λογική και τις προδιαγραφές
των ενωσιακών προγραμμάτων δεν στάθηκε ικανή να επιβάλλει την ανάπτυξη μιάς
ουσιαστικής διαδικασίας αξιολόγησης. Ο καθηγητής και τ. Γενικός Γραμματέας ΚΠΣ του
ΥΠΕΘΟ Πλασκοβίτης παρατηρεί 11
ότι επι σειράν ετών η Ελληνική Δημόσια Διοίκηση,
δεν κατόρθωσε να εγκαθιδρύσει εσωτερικές διαδικασίες και δομές αξιολόγησης δημοσίων
πολιτικών με θεσμοθετημένες προδιαγραφές και αρμοδιότητες. Η λύση που δόθηκε
προκειμένου να αντιμετωπισθεί η εγγενής -και, όπως έχουμε δεί, πολιτισμικής αιτιολογίας-
σχεδιαστική και ελεγκτική αδυναμία ήταν η προσφυγή στις υπηρεσίες του ιδιωτικού
τομέα. Οι σχεδιαστικές λειτουργίες καθώς και εκείνες του ενδιαμέσου ελέγχου εφαρμογής
αναζητήθηκαν μέσω μίσθωσης υπηρεσιών συμβούλων από τα επιχειρησιακά
προγράμματα.

Ωστόσο ούτε ο συγχρωτισμός αυτός βοήθησε ιδιαίτερα στην μεταφορά τεχνογνωσίας και
κυρίως στην αλλαγή στάσης, στο μέτρο που οι ιδιωτικές εταιρείες αφ’ ενός μεν
εξεδήλωναν «μιά αποφυγή, εσκεμμένη τις περισσότερες φορές, μεταφοράς τεχνογνωσίας
προς τις Γραμματείες που προέρχονται από την Δημόσια Διοίκηση, βεβαίως γιά λόγους
ευνόητους» ενώ παράλληλα δεν υπήρξαν ιδιαίτερα αποφασιστικοί στην επιβολή των
προβλεπομένων διαδικασιών στους δημόσιους εργοδότες τους, όντας επιφυλακτικοί στην

11
Πλασκοβίτης Η., (1999), «Σχεδιασμός δημοσίων πολιτικών», Η ελληνική διοίκηση μετά το 2000,
Ημερίδες προβληματισμού ΠΕΤΑ-ΕΚΔΔ, Συνάντηση 2/6/1999, Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης,
σ.σ. 18-27

11
άσκηση «κριτικής και ελέγχου ... προς τις αναθέτουσες αρχές απ’ τις οποίες επιζητούν
συνέχεια του έργου τους στο μέλλον». Εδώ έχουμε μία ακόμη περίπτωση ισορροπίας του
συστήματος στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο στο βαθμό που η διάδραση εμπεριέχει και
μιά δυνητική συναλλακτική σχέση οπότε ο φορέας (βεμπεριανού) εξορθολογισμού τείνει
να συναλλάσσεται με τον (βεμπεριανά) ανορθολογικά συμπεριφερόμενο με τους όρους
που εκείνος επιβάλλει, επειδή ακριβώς ο τελευταίος είναι εκείνος που ελέγχει την
πρόσβαση του πρώτου σε μιά συγκεκριμένη πηγή πόρων.

Τελικά η προσφυγή στην αγορά γιά διασφάλιση λειτουργιών που θα έπρεπε να ασκούνται
από τις δημόσιες υπηρεσίες αποδεικνύεται εμβαλωματική διότι δεν κάνει τίποτε
περισσότερο από το να δίδει «ad hoc λύσεις σε μόνιμα προβλήματα», όπως παρατηρεί και
πάλι ο Η. Πλασκοβίτης .

Η συμμετοχή της Ελλάδας στο εγχείρημα της ευρωπαϊκής ενοποίησης επηρεάζει σε

κάποιο βαθμό τις προγραμματικές και αξιολογητικές διαδικασίες, τουλάχιστον στο
μορφολογικό επίπεδο (βλ. κατωτέρω). Η έννοια των επιχειρησιακών σχεδίων επιβάλλεται
σταδιακά από την Ευρωπαϊκή Ένωση στην τρέχουσα διοικητική πρακτική μέσω των
χρηματοδοτικών προγραμμάτων και των διαδικασιών σχεδιασμού και παρακολούθησής
τους. Ωστόσο η ανταπόκριση της ελληνικής διοίκησης σ’ αυτόν τον έξωθεν επιβαλλόμενο
διαδικαστικό και ιδίως πολιτισμικό αναπροσανατολισμό υπήρξε βραδεία και ατελής. Ο Η.
Πλασκοβίτης αναφέρεται στις ιδιαίτερες δυσχέρειες που αντιμετώπισαν οι υπηρεσίες γιά
να προσαρμόσουν τις δραστηριότητές τους στην λογική του έργου και να εξοικειωθούν με
την στοιχειώδη λειτουργία συμπλήρωσης ενός τεχνικού δελτίου. «Το τεχνικό δελτίο δεν
έχει καμμιά ιδιαίτερη σοφία, εν τούτοις έχει αποτελέσει αντικείμενο πολλής δουλειάς και
πολλών συγκρούσεων ... Η χαοτική κατάσταση η οποία αντιμετωπίστηκε σε τεράστιο
αριθμό έργων γιά την συμπλήρωση αυτών των βασικών περιεχομένων ενός στοιχειώδους
τέτοιου εργαλείου, μας άφησε όλους άφωνους και ανέδειξε σε όλο του το μεγαλείο γιατί
τα έργα στην Ελλάδα δεν τελειώνουν στον χρόνο που πρέπει, κοστίζουν πολλαπλάσια από
αυτά που είχαν εκτιμηθεί και έχουν ποιότητα υποπολλαπλάσια απ’ αυτή που είχε
προδιαγραφεί». Η έλλειψη σχεδιαστικής ικανότητας συνδέονταν με απουσία βασικών
δεξιοτήτων. Κατά τον Πλασκοβίτη: «Υπήρχε μιά άγνοια διαδικασιών project management,

12
υπήρχε συχνά αδυναμία χειρισμού μηχανογραφικών συστημάτων, υπήρχε μιά έλλειψη
συστήματος και αρχικής και συνεχιζόμενης κατάρτισης ... υπήρχε δυστυχώς μια ευκαμψία
σε πολιτικές πιέσεις». Η σχεδιαστική αδυναμία των δημοσίων υπηρεσιών οδήγησε σε
«πιέσεις του είδους ‘εντάξτε το έργο και βλέπουμε’» και δι’ αυτής της οδού σε ανάληψη
δεσμεύσεων γιά έργα «με απρόβλεπτο χρόνο έναρξης, με λανθασμένη εκτίμηση κόστους,
με ελλείψεις στην τήρηση του θεσμικού πλαισίου».

Η πολιτισμική και πρακτική αδυναμία αξιοποίησης του προγραμματικού εργαλείου

ακυρώνει προφανώς και την δυνατότητα ουσιαστικού ελέγχου της εφαρμογής πολιτικών.
Η έρευνα12 καταδεικνύει ότι η παρατήρηση αυτή ισχύει ακόμη και για έναν βασικό τύπο
ελέγχου όπως ο δημοσιονομικός. Η δημοσιονομική διαχείριση και οι συναφείς έλεγχοι
ήταν ιστορικά προσανατολισμένοι αποκλειστικά προς την νομιμότητα. Μέχρι το 2010 το
υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο δεν συνέδεε την δημοσιονομική διαχείριση με τις
προτεραιότητες άσκησης δημόσιας πολιτικής «εξασθενώντας την συνολική δυνατότητα
δημοσιονομικού προγραμματισμού». Η εισαγωγή νέων μεθόδων δημοσιονομικού ελέγχου
με τον νόμο 3492/2006, μετά από μια αποτυχημένη προσπάθεια το 2003, βασίστηκε
«στην διαπίστωση ότι οι παραδοσιακές μορφές ελέγχου των δημοσίων δαπανών από την
δημοσιονομική διοίκηση και συγκεκριμένα , ο έλεγχος της νομιμότητας και κανονικότητας
των δημόσιων δαπανών από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου και ο έλεγχος των
δημοσίων διαχειρίσεων των υπολόγων από τους Οικονομικούς Επιθεωρητές αποδείχθηκαν
αναποτελεσματικές για την προστασία του δημοσίου χρήματος από τα φαινόμενα της
σπατάλης, της απάτης και της διαφθοράς […] Ως μία από τις αιτίες της κακοδαιμονίας
αυτής θεωρήθηκε η παντελής έλλειψη από την εγχώρια δημοσιονομική κουλτούρα και
πρακτική του κριτηρίου της αξιολόγησης του συστήματος εσωτερικού ελέγχου των

12
Βενετσανοπούλου Μ, Βελή-Ράπτη Ν. (2015) Νόμος 3492/2006. Η αρχή της δημοσιονομικής
διακυβέρνησης στην Ελλάδα και η αναγκαιότητα αλλαγής των ελέγχων στο πλαίσιο της προσπάθειας για
την αντιμετώπιση της διαφθοράς και της σπατάλης, σε Μακρυδημήτρης Αντ et. al. Αναδιοργάνωση της
Διοίκησης και του Κράτους στη μετά το Μνημόνιο Εποχή, Πρακτικά 5ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων,
Εθνικό Τυπογραφείο, σσ 129-139

13
ελεγχομένων φορέων καθώς και του ελέγχου απόδοσης των δαπανόμενων οικονομικών
πόρων […]» 13

5. Οι επιδράσεις της συμμετοχής στην ΕΕ: Ένας επείσακτος και προσχηματικός

προγραμματισμός

Στις λιγότερο αναπτυγμένες πολιτικο-διοικητικά χώρες ο σχεδιασμός της δημόσιας

δράσης είναι κατά κανόνα διαισθητικός, ενώ η παραγωγή δημόσιων πολιτικών μη
τεκμηριωμένη και συγκυριακή. Τα πολιτικο-διοικητικά συστήματά τους αντιμετωπίζοντας
προβλήματα αναποτελεσματικότητας αναζητούν ταχύρρυθμες και απλές λύσεις
οδηγούμενα στην μίμηση επιτυχημένων εγχειρημάτων τρίτων χωρών. Επειδή όμως στις
περιπτώσεις αυτές η εκσυγχρονιστική αιτιολογία είναι κυρίως «επικοινωνιακή», η
μεταφορά των προτύπων γίνεται επιφανειακά. Συνήθης πρακτική είναι η βιαστική
εξαγγελία μεταρρυθμίσεων μετά από μια σύντομη ενημερωτική επίσκεψη της πολιτικής
ηγεσίας σε τρίτη, «επιτυχημένη» επί δεδομένου πεδίου, χώρα. Οι εξαγγελίες αυτές
βασισμένες στην «ζωντανή» ενημέρωση των πολιτικών προϊσταμένων και όχι σε μελέτες
προσαρμογής μπορούν να χαρακτηριστούν ως πρακτικές του «δες-και-πες». Η αντιγραφή
ωστόσο μεθόδων δεν σημαίνει και την επίτευξη των επιθυμητών αποτελεσμάτων. Η
υιοθέτηση μιας τεχνικής δεν συνεπάγεται αυτομάτως και την ορθή χρήση της. Διοικητικός
μιμητισμός δεν σημαίνει47 ότι η δάνεια τακτική εφαρμόζεται αυτούσια, ούτε ότι η χρήση
της στο πεδίο μίμησης και από τις εντός αυτού ομάδες συμφερόντων διατηρεί τη
σκοπιμότητα που έχει στο πεδίο προέλευσης και για τις εκεί ομάδες συμφερόντων. Η
καινοτομία δεν εγγράφεται σε tabula rasa, αλλά εντάσσεται σε πεδίο δυναμικών τις οποίες
επηρεάζει και από τις οποίες επηρεάζεται48. Η υιοθέτηση της –ευρωπαϊκά
επιβαλλόμενης– χρήσης τεχνικών προγραμματισμού, για παράδειγμα, δεν συνεπάγεται
αυτομάτως και ορθό προγραμματισμό.

Οι ελληνικές υπηρεσίες συμμορφώνονται εξ ανάγκης με τις τυπικές απαιτήσεις των

ευρωπαϊκών σχεδιαστικών και ελεγκτικών μηχανισμών ως προϋπόθεση για την

13
Αυτόθι σελ. 131

14
εξασφάλιση των χρηματοδοτήσεων. Η θεώρηση μάλιστα των ευρωπαϊκών απαιτήσεων
από τα ΜΟΠ μέχρι το τρέχον ΚΠΣ φανερώνει μια προϊούσα ενίσχυση της τυποποίησης
και του ελέγχου. Έτσι, και στρατηγικές χαράσσονται και επιχειρησιακά σχέδια δράσης
εκπονούνται και αναλύσεις SWOT επιχειρούνται, και συνέργιες αναζητούνται και τεχνικά
δελτία συντάσσονται, και ποσοτικοί δείκτες αυτοσχεδιάζονται και ex ante, on going και
ex post αξιολογήσεις πραγματοποιούνται. Ωστόσο τα προϊόντα όλων αυτών των
«ασκήσεων βεμπεριανού ορθολογισμού» είναι εξαιρετικά φτωχά. Η κατανομή των πόρων
προκύπτει συνεπώς από συσχετισμούς και διεργασίες της τοπικότητας, των πελατειακών
δικτύων και των ελίτ που ελάχιστη σχέση έχουν με τον επιχειρησιακό ορθολογισμό και τα
ποσοτικά διοικητικά εργαλεία. Η τυπική συμμόρφωση καθίσταται συνεπώς όχι απλώς
αναγκαία αλλά ικανή συνθήκη διασφάλισης των χρηματοδοτήσεων. Ως εκ τούτου η χρήση
των μεθόδων προγραμματισμού γίνεται προσχηματική.

Η φυσική συνέπεια είναι αυθαίρετες και ατεκμηρίωτες δημόσιες πολιτικές βασισμένες

στην «πολιτική» διαίσθηση και στις τρέχουσες (καταγεγραμμένες δια των
δημοσκοπήσεων) δημόσιες εντυπώσεις, άρα σε τελική ανάλυση, πολιτικές
αναποτελεσματικές. Ενδεικτικό είναι εδώ το παράδειγμα του περιφερειακού
προγραμματισμού στην Ελλάδα. Οι Ψυχάρης και Γεωργαντάς μελετώντας το χωρικό
πρότυπο κατανομής των δημοσίων επενδύσεων στην χώρα την περίοδο 1976-2000 14

καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η κατανομή αυτή «δεν φαίνεται να υπαγορεύεται από
ένα συνολικότερο σχέδιο στρατηγικής περιφερειακής ανάπτυξης... Αντίθετα... φαίνεται
περισσότερο ότι υπαγορεύεται από αποσπασματικές και ad hoc παρεμβάσεις που
βασίζονται σε ευκαιριακά και απροσδιόριστα ορισμένες φορές κριτήρια παρά σε... κάποιο
μελετημένο σχέδιο καταγεγραμμένων αναγκών». Τα κριτήρια αυτά είναι εν πολλοίς η
«εκλογική γεωγραφία... ακόμη και η εντοπιότητα ορισμένων ισχυρών παραγόντων της
εκάστοτε κυβέρνησης».

14
Ψυχάρης Γ., Γεωργαντάς Η., (2004), Πολιτικές διαστάσεις της χωρικής κατανομής των δημοσίων
επενδύσεων στην Ελλάδα, σε Γ. Κοντογιώργης, Κ. Λάβδας, Μ. Μενδρινού, Δ. Χρυσοχόου (επιμ.), Τριάντα
Χρόνια Δημοκρατία. Το Πολιτικό Σύστημα της Τρίτης Ελληνικής Δημοκρατίας, Εκδόσεις Κριτική, Αθήνα,
τόμος Β΄, σελ. 116-117.

15
Αυτό το ανορθολογικό πρότυπο κατανομής πόρων που αρχικά καταγράφεται κατά την προ
της εντάξεως περίοδο 1976-1981, επαναλαμβάνεται αδιατάρακτα και
στην συνέχεια από το 1982 έως το 2000 όταν η ελληνική περιφερειακή ανάπτυξη
τροφοδοτείται από ευρωπαϊκούς πόρους και επιβάλλεται έξωθεν η συστηματική χρήση
μεθόδων προγραμματισμού (επιχειρησιακά σχέδια, αναλύσεις SWOT, ex ante, on going
και ex post αξιολογήσεις κ.λπ.). Τυπικά οι μεθοδολογίες εισάγονται αλλά τα επιδιωκόμενα
από την χρήση τους αποτελέσματα δεν διασφαλίζονται. Τουναντίον η «ιδιοτελής
προσαρμογή» τους επιτρέπει την αξιοποίησή τους ως εργαλείων ενίσχυσης της
προϋπάρχουσας κατάστασης την οποία υποτίθεται ότι επιχειρούν να ανατρέψουν: την
πελατειακή, στρεβλή και άδικη κατανομή των πόρων.

Υπ’ αυτές τις συνθήκες είναι αναμενόμενο το ότι, όπως σημειώνουν και οι Α. Πασσάς και
Δ. Δημητρακόπουλος15 οι μόνες πολιτικές που ασκούνται επιτυχώς είναι οι πολιτικές
‘επιτελείου’, εκείνες δηλαδή των οποίων η ολοκληρωμένη διεκπεραίωση, από τον
σχεδιασμό μέχρι και την πλήρη εφαρμογή, παραμένει ευθύνη μιάς ολιγομελούς επιτελικής
ομάδας και δεν απαιτεί την εκτεταμένη εμπλοκή υπηρεσιακών μηχανισμών. Η εν γένει
επίδραση επί της διοικητικής λειτουργίας της συμμετοχής της Ελλάδας στο ευρωπαϊκό
γίγνεσθαι φαίνεται μέχρι στιγμής να μην διαφέρει ποιοτικά από τις επιπτώσεις των
παλαιοτέρων εξορθολογιστικών εγχειρημάτων. Όπως παρατηρεί η Κ. Σπανού: « Η
ανταπόκριση του ελληνικού πολιτικο-διοικητικού συστήματος στις προκλήσεις του
ευρωπαϊκού περιβάλλοντος εμφανίζεται αποσπασματική, καθυστερημένη και
συνηθέστερα βραχυπρόθεσμης οπτικής ... το είδος της διοικητικής αναταπόκρισης [που]
δεν επιτρέπει την σταδιακή προσαρμογή του διοικητικού μηχανισμού και την μεταβολή
του τρόπου λειτουργίας του, αλλά αντιθέτως την αναβάλλει διαρκώς. Τον αφήνει πρακτικά
άθικτο ...»16 .

15
Dimitrakopoulos D. G., Passas A. G ,(2004) “Europeanisation and the Greek policy style. National or
Sectoral ?” σε Dimitrakopoulos D. G., Passas A. G (επιμ), Greece in the European Union, Routledge σσ
140-147
16
Σπανού Κ., (2001), Ελληνική Διοίκηση και Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, Εκδόσεις Παπαζήση,
σ.σ. 206-207

16
 6. Οι επιδράσεις της κρίσης

Η κατάσταση που περιγράφεται ανωτέρω δεν φαίνεται να μεταβάλλεται ακόμα και κατά
τη διάρκεια των πρόσφατων μεταρρυθμίσεων στο πλαίσιο των μνημονίων που συνοδεύουν
τις συμφωνίες δανειακής διευκόλυνσης. Θα ανέμενε κανείς ότι η συμπερίληψη
διοικητικών μεταρρυθμίσεων στους όρους αιρεσιμότητας (conditionality), δηλαδή ο
χαρακτηρισμός τους ως υποχρεωτικών προϋποθέσεων για την παροχής οικονομικής
βοήθειας - και μάλιστα από δρώντα υποκείμενα ενός περιβάλλοντος όπου ο
προγραμματικός ορθολογισμός έχει ιδιαίτερο βάρος (Υπηρεσίες της Επιτροπής, της ΕΚΤ
και του ΔΝΤ)- θα αύξανε τις πιθανότητες ενίσχυσης των προγραμματικών λειτουργιών
της ελληνικής διοίκησης. Ωστόσο, αυτές οι έξωθεν επιβαλλόμενες μεταρρυθμίσεις πέραν
του ότι είναι συγκριτικά περιορισμένες δεν ελάχιστα αγγίζουν τα ζητήματα του
προγραμματισμού.17

6.1 Ο σχεδιασμός των «μνημονιακών» μεταρρυθμίσεων

Κατ’ αρχήν -και σε αντίθεση με ζητήματα όπως οι δημοσιονομικοί περιορισμοί και οι

μεταρρυθμίσεις στην αγορά εργασίας- οι κατευθύνσεις της διοικητικής μεταρρύθμισης δεν
εξειδικευθήκαν στα μνημόνια τα οποία περιορίσθηκαν σχετικά σε λίγες γενικόλογες
επισημάνσεις. Το πρώτο μνημόνιο παρέπεμψε την εξειδίκευση αυτή σε μια ανεξάρτητη
εξωτερική λειτουργική αξιολόγηση και θα ανέμενε κανείς ότι μια τέτοια μελέτη θα ανέλυε
λεπτομερώς τα πεδία της εν γένει δημόσιας διοίκησης και των υποσυστημάτων της και θα
κατέληγε σε ένα χρονοπρογραμματισμένο, κοστολογημένο και άμεσα εφαρμόσιμο σχέδιο
δράσης. Η λειτουργική αξιολόγηση όμως που παρέδωσε ΟΟΣΑ το 2012 κατέληξε σε μια
σειρά αποσπασματικές συστάσεις είτε γενικευτικού είτε επι μέρους χαρακτήρα, όπως:
«[…] Διάγνωση των συστημικών ατελειών ή αδυναμιών που δημιουργούν εστίες

17
Tsekos T. N. , Triantafyllopoulou A. (2017), “Policy Evaluation Capacity in the Greek Local
Government: Formal Implementation and Substantial failures”, in Koprić I, Wollmann H, Marcou G,
Evaluating Reforms of Local Public and Social Services in Europe, Palgrave.

17
διαφθοράς […] ανάπτυξη και ταχεία εφαρμογή μιας στρατηγικής ενάντια στη διαφθορά.
[…] Παροχή παραδειγμάτων καλής διακυβέρνησης [..] Διαμόρφωση ενός σχεδίου […]
που θα διασφαλίσει τη διαλειτουργικότητα μεταξύ των συστημάτων ΤΠΕ των υπουργείων
[…] Καθιέρωση πρακτικών αρχών, […] για την καθιέρωση αποδοτικότερων και
αποτελεσματικότερων διοικητικών δομών, εν αναμονή βαθύτερων μεταρρυθμίσεων […]
απλούστευση των νομικών και κανονιστικών διατάξεων, και διασφάλιση ότι κάθε νέα
νομοθεσία που σχετίζεται με τις μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση θα συνάδει με τη
γενικότερη μεταρρυθμιστική προσπάθεια […Δημιουργία] ‘μονάδων για την επίτευξη
συγκεκριμένου σκοπού’ προκειμένου να αντιμετωπιστεί το φαινόμενο των τμημάτων
‘φαντασμάτων’ και να συγχωνευθούν αλληλοεπικαλυπτόμενες υποστηρικτικές μονάδες».
Η μοναδική αναφορά στον προγραμματισμό και τον έλεγχο είναι η γενικόλογη
«Μετακίνηση της έμφασης από κεντρικούς και εκ των προτέρων ελέγχους, σε εκ των
υστέρων ελέγχους της διαχείρισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού».
.
Συστάσεις αυτής της μορφής δεν συνιστούν επ ουδενί σχέδιο δράσης. Για να μετατραπούν
σε ένα ουσιαστικό οδηγό κατεύθυνσης και διαχείρισης των αλλαγών απαιτείται
λεπτομερής πρακτική εξειδίκευση που θα πάρει την μορφή ενός συνεκτικού και
συστηματικού προγράμματος εφαρμογής, με ενδιάμεσους στόχους, αναγκαίες ενέργειες,
απαραίτητους και διαθέσιμους πόρους για κάθε μία από αυτές, ρεαλιστικά
χρονοδιαγράμματα, αλλά και σαφείς ρόλους και ευθύνες των μετεχόντων. Ένα τέτοιο
σχέδιο δεν καταρτίστηκε στα πλαίσια της ως άνω μελέτης.

Οι προϋποθέσεις αυτές δεν διασφαλίστηκαν ουσιαστικά ούτε και με τον Οδικό Χάρτη που
συνοδεύει το Μνημόνιο Συνεργασίας το οποίο συνήφθη μεταξύ της Ελλάδας, της Γαλλίας
ως συντονίστριας χώρας για θέματα διοικητικής μεταρρύθμισης και της Task Force for
Greece (Ομάδας Δράσης για την Ελλάδα). Το σχέδιο αυτό επικεντρώνεται σε ζητήματα
διυπουργικού συντονισμού και δομικού ανασχεδιασμού με αναφορές στην διαχείριση του

18
ανθρώπινου δυναμικού και τις νέες τεχνολογίες ενώ οι προτάσεις του είναι και εδώ είτε
προπαρασκευαστικές είτε γενικευτικές 18:

• Ο «Προσδιορισμός των καταλλήλων συνθηκών και διαδικασιών που θα

διασφαλίσουν την ταχεία και αποτελεσματική διευθέτηση αντιτιθεμένων θεμάτων
μεταξύ υπουργείων»,
• Ο «Προσδιορισμός νέων ρόλων και αρμοδιοτήτων , κανόνων και διαδικασιών για
την προετοιμασία, παρακολούθηση και επίσημη καταχώρηση/καταγραφή όλων των
συναντήσεων που συνδέονται με την υλοποίηση κυβερνητικών πολιτικών και στις
οποίες εμπλέκονται αρκετά υπουργεία»
• Ο «Καθορισμός και εφαρμογή κύκλων ταχείας παρακολούθησης που επιτρέπουν
την γρήγορη λήψη και εκτέλεση των αποφάσεων»
• Ο «Καθορισμός των κατευθυντήριων γραμμών αξιολόγησης, της σχετικής
μεθοδολογίας και των κριτηρίων, ενσωματώνοντας βασικούς κανόνες για τα
οργανογράμματα, τις υποστηρικτικές λειτουργίες (οικονομικά θέματα, διαχείριση
ανθρώπινων πόρων και ΤΠΕ) και τα θέματα καταπολέμησης της απάτης και της
διαφθοράς. Ιδιαίτερη βαρύτητα θα δοθεί στην απαίτηση για συντονισμό».
• Ο «Καθορισμός μιας πλήρους και ολοκληρωμένης στρατηγικής διαχείρισης
ανθρωπίνων πόρων - Καθορισμός της στρατηγικής και της οριζόντιας διαχείρισης
των κρατικών υπαλλήλων (νόμιμα δικαιώματα και υποχρεώσεις των δημοσίων
υπαλλήλων, μισθολογική πολιτική, προσλήψεις)»
• Η «Αποκατάσταση της εικόνας της διοίκησης (τόσο εντός της διοίκησης όσο και
εκτός αυτής) - Συμμετοχή του προσωπικού στη μεταρρύθμιση: καθορισμός κοινών
δεσμεύσεων για την κινητοποίηση του προσωπικού»
• Η «Διάγνωση των συστημικών σφαλμάτων ή αδυναμιών του πλαισίου της
δημόσιας διοίκησης, τα οποία ευνοούν την απάτη και τη διαφθορά, ως βάση για την
ανάπτυξη και την ταχεία εφαρμογή μιας στρατηγικής για την καταπολέμηση τους».

18
Τσέκος Θ. Ν. (2015)“Διαρθρωτικές αλλαγές και διοικητική μεταρρύθμιση” σε Γεωργαράκης Ν.,
Δεμερτζής Ν., (επιμ.), Το Πολιτικό Πορτραίτο της Ελλάδας. Κρίση και η αποδόμηση του Πολιτικού, Εθνικό
Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών, Gutenberg, , σσ 359-377

19
Η κυριαρχία των δομικών μεταβολών -οι οποίες σημειωτέον δρομολογήθηκαν χωρίς
επαρκή τεκμηρίωση- απέναντι στις λειτουργίες (συμπεριλαμβανομένων και των
προγραμματικών) προκύπτει από το ότι αφιερώνονται σ’ αυτές, συμπεριλαμβανομένων
και των συντονιστικών δομών, 26 διαφορετικές προβλεπόμενες δράσεις ή/ και ενέργειες.
Είναι μάλιστα ενδεικτικό ότι τα δομικά ζητήματα είναι το μόνο κεφάλαιο όπου σε κάθε
στόχο / δράση προβλέπονται λεπτομερέστερες ενέργειες. Για τα θέματα ανθρώπινου
δυναμικού προβλέπονται 17. Αντίθετα για τα θέματα αξιολόγησης των διοικητικών
επιδόσεων και αποδοτικότητας των δημοσίων πολιτικών μόλις 2.

Ομοίως για το κομβικό ζήτημα της διαδικαστικής ποιότητας, που συνιστά προαπαιτούμενο
του δομικού ανασχεδιασμού, υπάρχει μία μόνο αναφορά και αυτή συνδεδεμένη με τα
θέματα καταπολέμησης της διαφθοράς, και μάλιστα τελείως παρενθετικά ως συμπλήρωμα
στην σύνταξη ενός κώδικα δεοντολογίας και χωρίς να αναφέρονται συγκεκριμένες
ενέργειες. Αξίζει να σημειωθεί ότι για τα κρίσιμα αυτά ζητήματα, που συνιστούν τον
ακρογωνιαίο λίθο μιάς ουσιαστικής διοικητικής μεταρρύθμισης, ο οδικός χάρτης δεν
περιλαμβάνει ειδικά κεφάλαια αλλά οι αντίστοιχες στοχεύσεις / δράσεις και οι όποιες
λιγοστές ενέργειες βρίσκονται διασκορπισμένες στα λοιπά κεφάλαια.

Επι πλέον ακόμα και οι σπάνιες αυτές αναφορές στα θέματα αξιολόγησης και ελέγχου
δεν στοχεύουν στην ευρύτερη προγραμματική αναβάθμιση της ελληνικής διοίκησης
αλλά εξαντλούνται στον έλεγχο της πορείας των «μνημονιακών» μεταρρυθμίσεων:
 Η «Παρακολούθηση της αξιολόγησης των επιπτώσεων των νέων νομοθετικών ή
κανονιστικών ρυθμίσεων, σε συντονισμό με τα συναρμόδια υπουργεία […] Σύσταση
ομάδας που θα ενημερώνει τον Πρωθυπουργό και τα υπουργεία καθώς και θα
αξιολογεί τις νέες νομοθετικές ή κανονιστικές ρυθμίσεις».
 Η «Σύσταση μιας Μονάδας Αναδιάρθρωσης σε κάθε υπουργείο που θα είναι
υπεύθυνη για την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων καθώς και αξιολόγηση των
αποτελεσμάτων των μεταρρυθμίσεων».
 Ο «Καθορισμός στρατηγικής (ξεκινώντας από την κεντρική διοίκηση και τους
προϊσταμένους οργανικών μονάδων) και των κατευθυντήριων γραμμών και
κριτηρίων για την εφαρμογή της αξιολόγησης».

20
 Η «Εκπαίδευση των ομάδων αξιολόγησης που θα είναι υπεύθυνες για κάθε
υπουργείο».

Ειδικά για τα ζητήματα της αξιολόγησης αποτελεσμάτων και τον εντοπισμό ποιοτικών και
ποσοτικών ανεπαρκειών -που αποτελούν προαπαιτούμενα για τον σχεδιασμό κατ’ αρχήν
διαδικαστικών και εν συνεχεία δομικών αλλαγών- προβλέπονται δύο μόνο ενέργειες και
μάλιστα ως «μακροχρόνιες μεταρρυθμίσεις» σε χρονικές φάσεις που έπονται των άμεσων
δομικών μεταβολών :
• Η «Έναρξη ελέγχων / λειτουργικών αξιολογήσεων για την αποτελεσματικότητα
και την αποδοτικότητα των βασικών δημόσιων πολιτικών» και
• Η « Διεξαγωγή έρευνας για την μέτρηση της ικανοποίησης των πολιτών από
βασικές δημόσιες πολιτικές (μέτρηση της ποιότητας των υπηρεσιών) και έναρξη
αντίστοιχων μεταρρυθμίσεων για την “ποιότητα εξυπηρέτησης”»

Τέλος για τα θέματα αξιολόγησης του ανθρώπινου δυναμικού προβλέπεται η άμεση

«έναρξη γενικής αξιολόγησης προσωπικού σε όλα τα υπουργεία σύμφωνα με το άρθρο 35
του νόμου 4024/2011». Ο νόμος αυτός ωστόσο δεν θεσπίζει κάποια συστηματική και
δόκιμη μεθοδολογία αξιολόγησης. Αναφέρει απλώς ότι «[η] διαδικασία αξιολόγησης
διενεργείται με αξιοκρατικά – επιστημονικά κριτήρια με την συνδρομή και εξωτερικών
συμβούλων». Αξιολόγηση προσωπικού όμως σημαίνει ιδίως αξιολόγηση της απόδοσης
του ανθρώπινου δυναμικού. Για να καταστεί δε εφικτή η ουσιαστική αξιολόγηση της
απόδοσης, δηλαδή του βαθμού επίτευξης συγκεκριμένων στόχων, απαιτελιται η χρήση
ποιοτικών και ποσοτικών δεικτών, η ποσοτικοποιημένη στοχοθεσία και οι μετρήσεις
αποτελεσμάτων. Προϋποθέσεις που έχουν μεν εισαχθεί ήδη από το 2004 με τον νόμο 3230,
ουδέποτε όμως έχουν συστηματικά εφαρμοστεί στην διοικητική πραγματικότητα..

6.2. Η εφαρμογή των «μνημονιακών» μεταρρυθμίσεων

Ο προεκτεθείς ατελής σχεδιασμός παρήγαγε μια εκτενή εφαρμοστική νομοθεσία η οποία

με την σειρά της, όπως ήταν άλλωστε αναμενόμενο, εστιάζεται σε στόχους
δημοσιονομικού και οικονομικού ενδιαφέροντος ως προς δε τις διοικητικές

21
μεταρρυθμίσεις κυρίως σε εκείνες που θα συμβάλλουν στην επίτευξή των στόχων αυτών.19
Αλλά και οι περιορισμένες αναφορές σε θέματα γενικότερης διοικητικής μεταρρύθμισης
αντιμετωπίζουν τις δομικές μεταβολές πρωτίστως ως εργαλείο μείωσης του ανθρώπινου
δυναμικού των υπηρεσιών με στενά δημοσιονομικές στοχεύσεις. Το γεγονός ότι πολύ
γρήγορα έγινε σαφές πως η μείωση του προσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών θα επέλθει
από τις συνταξιοδοτήσεις -εθελούσιες αποχωρήσεις δημιούργησε ένα «κενό πολιτικής»
για εκείνους εκ των δανειστών που εστίαζαν στα θέματα των απολύσεων . Το κενό αυτό
καλύφθηκε μέσω της αντικατάστασης του νομιμοποιητικού επιχειρήματος του ποσοτικού
περιορισμού («μεγάλο και σπάταλο κράτος») από εκείνο της αναγκαίας ποιοτικής
αναβάθμισης του ανθρώπινου δυναμικού και οδήγησε στην αποδοχή της αντικατάστασης
όλων των απολυομένων με νέες προσλήψεις. Χαρακτηριστικές είναι οι δηλώσεις του τότε
επικεφαλής του προγράμματος του ΔΝΤ στην Ελλάδα Poul Thomsen στην Καθημερινή,
της 24/11/13: «Μου προκαλεί έκπληξη ότι σε μια χώρα με 60% περίπου ανεργία στους
νέους, και με συχνά κακές δημόσιες υπηρεσίες, το πολιτικό σύστημα είναι τόσο απρόθυμο
να αποδεχθεί ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι που δεν αποδίδουν μπορούν να αντικατασταθούν
από νέους, μορφωμένους ανθρώπους που αγωνιούν να τους δοθεί μια ευκαιρία. Λοιπόν,
ναι, νομίζω ότι η ευελιξία στην εφαρμογή υποχρεωτικών απολύσεων όταν αυτό είναι
αναγκαίο, αποτελεί μια κρίσιμη πτυχή του προγράμματος. Από άποψη όχι μόνο
οικονομική, αλλά και κοινωνικής δικαιοσύνης». Η απουσία όμως ενός συστήματος
ποσοτικοποιημένης στοχοθεσίας καθιστά αδύνατη την εξατομικευμένη αξιολόγηση της
απόδοσης και κατ’ επέκταση των δυνατοτήτων ανάπτυξης των υπαλλήλων. Ως συνέπεια
η αδυναμία να εντοπισθούν κατά περίπτωση και σύμφωνα με τις εξαγγελίες οι «δημόσιοι
υπάλληλοι που δεν αποδίδουν» οδήγησε σε επιλογές αναζήτησης «επιόρκων» (και πάλι
δηλαδή της ταύτιση της κακοδιοίκησης με την παρανομία, υπό το προεκτεθέν πνεύμα του
νομικισμού) αλλά και οριζόντιας κατάργησης φορέων και κλάδων.

Το σχετικό με την τελευταία αυτή πολιτική μέτρο των υποχρεωτικών ‘αποχωρήσεων’ είχε
συμβολικό χαρακτήρα ως απόδειξη επιτυχίας της επιβαλλόμενης πολιτικής και δεν
συνδέθηκε με κάποια αντικειμενική διαδικασία αξιολόγησης. Αυτό προκύπτει άλλωστε
από το γεγονός ότι ο αριθμός των απολυομένων ανά φορέα καθορίστηκε με εμπειρικό

19
Τσέκος (2015), οπ. παρ.

22
τρόπο μέσω διαπραγμάτευσης ανεξάρτητα από - και πριν την ολοκλήρωση της
διαδικασίας αξιολόγησης δομών και προσωπικού.

Με εξαίρεση το προφανές της απομάκρυνσης των «επιόρκων» δεν χρησιμοποιήθηκαν

αντικειμενικά και μετρήσιμα κριτήρια κατάταξης των αξιολογούμενων υπαλλήλων. Πως
θα μπορούσε άλλωστε αφού η τεχνική ανεπάρκεια των διαδικασιών αξιολόγησης δεν
επέτρεπε άλλου τύπου λύσεις. Μόνον η ποσοτικοποιημένη στοχοθεσία και η αξιολόγηση
του βαθμού επίτευξης των στόχων θα μπορούσαν να προσφέρουν μια διαφορετική βάση
συνολικής και ατομικής αξιολόγησης. Η εισαγωγή τέτοιων κριτηρίων επιχειρήθηκε
πράγματι με τις διατάξεις του νόμου 4024/11 ο οποίος στο άρθρο 7 προβλέπει ότι για
την προαγωγή, η απόδοση του υπαλλήλου ως βαθμός επίτευξης της στοχοθεσίας
προσμετράται στο 70% της συνολικής βαθμολογίας ενώ στο άρθρο 10 θέτει ως
προϋπόθεση για την επιλογή προϊσταμένων την επίτευξη των στόχων σε ποσοστό 90%
κατά τα δύο τελευταία προ της αξιολόγησης έτη. Η εφαρμογή όμως αυτής της μεθόδου
δεν ήταν εφικτή στο βαθμό που δεν έχει ουσιαστικά εισαχθεί σύστημα δεικτών απόδοσης
και μετρήσιμων στόχων. Ο σχετικός νόμος 3230/04 που θεσπίζει στην ελληνική διοίκηση
το σύστημα της διοίκησης μέσω στόχων όπως ήδη αναφέρθηκε, παρέμεινε πλημμελώς
εφαρμοζόμενος έως και αδρανής πέραν της δεκαετίας . Αντί όμως στο πλαίσιο των
διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων να ενισχυθεί η προσπάθεια εφαρμογής του νόμου αυτού
και να αξιοποιηθούν οι δυνατότητες της αξιολόγησης βάσει της μέτρησης αποτελεσμάτων,
προτιμήθηκε να καταργηθούν οι σχετικές ρυθμίσεις του άρθρου 10 με τις διατάξεις του
άρθρου 6 του ν. 4275/14, ο οποίος κατά τα λοιπά προέβλεψε -ορθά- ως εργαλείο επιλογής
προϊσταμένων την διαγωνιστική διαδικασία προσθέτοντας όμως και την –αμφίβολης
χρησιμότητας στο δεδομένο πελατειακό περιβάλλον- δομημένη συνέντευξη.

Οι προβλέψεις του ν. 3230/04 επανεισήχθησαν προσφάτως τροποποιημένες με τις

διατάξεις του άρθρου 22, τις περιπτώσεις β, γ και δ της παραγράφου 2 του άρθρου 23
καθώς και της παραγράφου 3 του άρθρου 31 του ν. 4369/2016. Οι πιθανότητες
ουσιαστικής εφαρμογής τους παραμένουν ωστόσο περιορισμένες όχι λόγω τεχνικών
ατελειών αλλά κυρίως διότι η κουλτούρα του πολιτικο-διοικητικού συστήματος παραμένει
ξένη προς παρόμοιες πρακτικές.

23
Τέλος, η πλευρά των δανειστών προτάσσει δια των μνημονίων και των παράγωγων τους
κειμένων, την ανάγκη αναβάθμισης των συντονιστικών λειτουργιών. Το θέμα ωστόσο
γίνεται λανθασμένα αντιληπτό υπό την επίδραση των κυρίαρχων αντιλήψεων της «μετά το
Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ» (Post – NPM) εποχής ως πρόβλημα απουσίας κεντρικών
δομών. Ως συνέπεια θεσπίζονται, σύμφωνα με τα όσα προβλέπονται στα μνημόνια και
στον οδικό χάρτη, δύο νέα όργανα. Το Κυβερνητικό Συμβούλιο Μεταρρύθμισης με την
4/10-2-12 Πράξη Υπουργικού Συμβουλίου και η Γενική Γραμματεία Συντονισμού του
Κυβερνητικού Έργου με το άρθρο 14 του νόμου 4109/13. Η σύνθεση όμως του πρώτου εκ
των οργάνων αυτών, προβλέπεται να είναι εκείνη της υφιστάμενης Κυβερνητικής
Επιτροπής, άρα η δημιουργία του δεν προσθέτει την παραμικρή συντονιστική
λειτουργικότητα. Το δεύτερο όργανο αναλαμβάνει κατά βάση αρμοδιότητες που μέχρι
τώρα ασκούσε –ανεπαρκώς- η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης. Το ατελέσφορο των
αυτών των λειτουργιών δεν οφειλόταν σε δομικά ή διαδικαστικά προβλήματα αλλά στις
ιδιομορφίες του ελληνικού πολιτικού συστήματος και στους τρόπους με τους οποίους
παράγονται στα πλαίσιά του οι δημόσιες πολιτικές. Η προσθήκη ενός ακόμη
συντονιστικού οργάνου, και μάλιστα χωρίς την κατάργηση του προ-υφισταμένου, όχι
μόνον δεν επιλύει τα προβλήματα συντονισμού αλλά αντίθετα κινδυνεύει να τα
επιδεινώσει δια της επικάλυψης αρμοδιοτήτων και της «θεσμικής αντιπαράθεσης». Ο
πολλαπλασιασμός των συντονιστικών δομών δεν αναβαθμίζει πραγματικά τον στρατηγικό
χαρακτήρα της κυβερνητικής λειτουργίας και έχει απλώς συμβολικό και νομιμοποιητικό
χαρακτήρα.

6.3 Η αξιολόγηση των «μνημονιακών» μεταρρυθμίσεων

Tο Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ) δημοσίευσε το 2015 έκθεση υπό τον

αποκαλυπτικό τίτλο «Περισσότερη προσοχή στα αποτελέσματα που απαιτούνται για τη
βελτίωση της παροχής τεχνικής βοήθειας προς την Ελλάδα» 20. Το ΕΕΣ διερεύνησε το πώς
η Task Force (TF) συντόνισε το πρόγραμμα Τεχνικής Βοήθειας (ΤΒ) που προσφέρεται από

20
European Court of Auditors (2015), Special Report. More attention to results needed to improve the
delivery of technical assistance to Greece, Luxembourg: Publications Office of the European Union No 19.
60 p.

24
το 2011 από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, προκειμένου να υποστηρίξει την υλοποίηση των
μεταρρυθμίσεων. Το συμπέρασμα του ελέγχου είναι ότι η Task Force δεν καθοδήγησε με
επάρκεια τον σχεδιασμό και την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων. Η έκθεση υπογραμμίζει
το γεγονός ότι οι μεταρρυθμίσεις της τρόικα δεν βελτίωσαν την ικανότητα
προγραμματισμού και αξιολόγησης της ελληνικής διοίκησης. Οι μεταρρυθμίσεις
χαρακτηρίζονται ως κακοσχεδιασμένες χωρίς επαρκή χρήση των τεχνικών
προγραμματισμού όπως ο σαφής καθορισμός του προς αντιμετώπιση προβλήματος, η
ανάλυση των εναλλακτικών επιλογών και η εκ των προτέρων αξιολόγηση (ex ante
evaluation).

Η ίδια η TF χαρακτηρίζεται ως μονάδα ελλιπώς συγκροτημένη που συστάθηκε βιαστικά,

χωρίς πλήρη ανάλυση των εναλλακτικών επιλογών. Δεν διέθετε ολοκληρωμένη
στρατηγική με αποτέλεσμα να βασίζεται σε μια ανα-δραστική (reactive) προσέγγιση «με
βάση την ζήτηση», σε αντίθεση με την εντολή την οποία είχε λάβει να «ανιχνεύσει τις
ανάγκες για τεχνική βοήθεια». Η TF δεν προέβη σε συστηματική αξιολόγηση των αναγκών
προκειμένου να καθορίσει ποια ειδικά θέματα πρέπει να αντιμετωπιστούν. Οι
προτεραιότητές της προέρχονταν απευθείας από τα μνημόνια τα οποία, όμως, έχοντας ένα
πολύ ευρύ πεδίο αναφοράς ( και όντας όπως είδαμε ανεπαρκή σε θέματα διοικητικής
μεταρρύθμισης) δεν μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως άμεσος οδηγός για τον προσδιορισμό
των μεταρρυθμιστικών προγραμμάτων του έργου.

Η σχεδιαστική λειτουργία της TF χαρακτηρίζεται στην έκθεση ως ανεπαρκής. Το 10% των

σχεδίων μεταρρύθμισης δεν συνδέονταν καν με συγκεκριμένες στοχεύσεις στο πλαίσιο
των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής. Ένας αριθμός από αυτά δεν είχαν
σαφώς καθορισμένα παραδοτέα ούτε συνοδεύονταν από οδικό χάρτη εφαρμογής με
συγκεκριμένους ενδιάμεσους στόχους και χρονοδιαγράμματα. Σε ορισμένες περιπτώσεις,
ο σχεδιασμός ήταν υπερβολικά φιλόδοξος, γεγονός που αποκαλύπτει ανεπαρκή εκ των
προτέρων αξιολόγηση (ex ante evaluation), και μόνο σε λίγες περιπτώσεις τα σχέδια
περιλάμβαναν δείκτες για την μέτρηση των αποτελεσμάτων.

25
Κατά την έκθεση η συνεχής αξιολόγηση της εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων(on going
evaluation) φαίνεται να είναι εξίσου μη συστηματική και ανεπαρκής. Η παρακολούθηση
των διαδικασιών εφαρμογής για πολλά έργα είναι αδύναμη, μη συστηματικά
τεκμηριωμένη και δεν συνδέεται με μετρήσιμους στόχους, επαληθεύσιμους με χρήση
δεικτών. Η TF δεν αναζήτησε συστηματική ανατροφοδότηση από τους δικαιούχους και
δεν παρακολούθησε την εφαρμογή και τις ευρύτερες επιπτώσεις της ΤΒ. Επίσης δεν
ανέλυσε συστηματικά και συγκεκριμένα τα όποια αποτελέσματα προέκυψαν υπό το
πρίσμα των συμφωνηθέντων στόχων και με χρήση δεικτών. Ως εκ τούτου, η
παρακολούθηση (monitoring) δεν οδήγησε σε μεταβολή των αρχικών στόχων και
προθεσμιών των έργων ακόμη και όταν μια τέτοια επανεξέταση ήταν αναγκαία για την
προσαρμογή του έργου στις ταχέως εξελισσόμενες εξωτερικές συνθήκες.

Ειδικότερα η έκθεση παρατηρεί ότι ακόμη και στα θέματα της αναδιοργάνωσης των δομών
στα οποία εστιάσθηκε η «μνημονιακή» μεταρρυθμιστική προσπάθεια δεν απέδωσε τα
αναμενόμενα αποτελέσματα . Οι επιπτώσεις της επιχειρηθείσας αξιολόγησης των δομών
επί της οργάνωσης των υπουργείων ήταν περιορισμένες ενώ οι αναγκαίες περιγραφές
θέσεων δεν αναπτύχθηκαν όπως θα έπρεπε. Έτσι ενώ ο αριθμός των θέσεων ευθύνης
μειώθηκε κατά 40% δεν υπήρξαν σημαντικές μεταβολές στις λειτουργίες εντός των
υπουργείων με συνέπεια να μην βελτιωθεί η επιχειρησιακή ευελιξία της διοίκησης.

Αντιστοίχως αρνητική είναι η αξιολόγηση της ενίσχυσης του συντονιστικού κέντρου της
κυβέρνησης. Η προσθήκη της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού του Κυβερνητικού
Έργου στις προϋπάρχουσες συντονιστικές δομές παρήγαγε επικαλύψεις και περιττές
συναρμοδιότητες. Ταυτόχρονα παρ΄ ότι είχε προβλεφθεί ο επικεφαλής της να είναι επί
θητεία υπάλληλος με πενταετή σύμβαση προκειμένου να εγγυάται την συνέχεια της
κυβερνητικής δράσης στην πράξη μετετράπη σε μετακλητό με αποτέλεσμα εντός της
πρώτης διετίας της λειτουργίας της να έχουν ασκήσει τα καθήκοντα αυτά 3 (και μέχρι
σήμερα 4) πρόσωπα με πολιτική επιλογή.

Η έκθεση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να

βασίζονται σε μια στρατηγική με σαφώς καθορισμένες προτεραιότητες και στόχους η

26
οποία να ακολουθείται μέσα από ένα προσεκτικά σχεδιασμένο σύστημα εφαρμογής, το
οποίο θα παρακολουθείται μεθοδικά και θα αξιολογείται επιμελώς υπό το πρίσμα των
στόχων που έχουν τεθεί, ενώ τα διδάγματα της αξιολόγησης θα πρέπει να
επανατροφοδοτούν τις διαδικασίες σχεδιασμού.21

7. Συμπεραίνοντας

Η περιορισμένη ικανότητα προγραμματισμού και αξιολόγησης της ελληνικής

δημόσιας διοίκησης προκύπτει από ορισμένα εκ των βασικών μορφολογικών
χαρακτηριστικών της τα οποία υποβαθμίζουν διαχρονικά την ποιότητα άσκησης δημόσιας
πολιτικής. Μια διακυβέρνηση βασισμένη σε πελατειακά δίκτυα παράγει δημόσια δράση
βραχέως ορίζοντος. Ο χρόνος αποτελεί κρίσιμο συστατικό της δημόσιας δράσης και σε
πελατειακό περιβάλλον ο βραχύς πολιτικός χρόνος (politics) υποκαθιστά τον αναγκαίο
μεσο-μακροπρόθεσμο χρόνο της δημόσιας πολιτικής (policy). Η ιδιόμορφη αυτή
πρόσληψή του χρόνου σε συνδυασμό με την αδιαφορία για τα τυπικά αποτελέσματα –στο
βαθμό που οι πελατειακοί στόχοι είναι κατά κύριο λόγο, άτυποι-υποσκάπτουν τις βασικές
προϋποθέσεις της αποτελεσματικής και αποδοτικής άσκησης δημόσιας πολιτικής: τον
μακροπρόθεσμο σχεδιασμό, την παρακολούθηση της εφαρμογής, την αξιολόγηση των
ενδιαμέσων και τελικών αποτελεσμάτων καθώς και των επιπτώσεων αλλά και την
ανατροφοδότηση του σχεδιασμού. Ο προγραμματισμός και η αξιολόγηση, όπως ασκούνται
στην Ελλάδα, δεν είναι σε θέση να υποστηρίξουν την λήψη ορθολογικών πολιτικο-
διοικητικών αποφάσεων και να συμβάλουν στην βελτίωση των επιδόσεων της δημόσιας
δράσης. Κατά συνέπεια δεν μπορούν να θεωρηθούν ως εργαλεία δημόσιας πολιτικής. Οι
αποφάσεις δημόσιας πολιτικής βασίζονται σε υποθέσεις και διαίσθηση, ενώ οι
προσαρμογές των πολιτικών επιτυγχάνονται μόνο μέσω της προηγούμενης αποτυχίας
τους. Ούτε η μακροπρόθεσμη επίδραση της συμμετοχής της Ελλάδας στις διαδικασίες της
ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, αλλά ούτε και οι πρόσφατες «μνημονιακές» μεταρρυθμίσεις,
κατόρθωσαν να μεταβάλουν την κατάσταση αυτή. Ειδικότερα, η μνημονιακή

21
Οπ. παρ. σ.σ. 16-17, 27-29, 35-37 και 61-63

27
«αιρεσιμότητα» των διοικητικών μεταρρύθμισεων παρ’ όλο τον τυπικά δεσμευτικό της
χαρακτήρα μοιάζει να εξουδετερώνεται τόσο από τις εγχώριες πολιτικο-διοικητικές
δυναμικές όσο και από τις στενά δημοσιονομικές προτεραιότητες των δανειστών.22

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Βενετσανοπούλου Μ, Βελή-Ράπτη Ν. (2015) «Νόμος 3492/2006. Η αρχή της

δημοσιονομικής διακυβέρνησης στην Ελλάδα και η αναγκαιότητα αλλαγής των ελέγχων
στο πλαίσιο της προσπάθειας για την αντιμετώπιση της διαφθοράς και της σπατάλης», σε
Μακρυδημήτρης Αντ et. al. Αναδιοργάνωση της Διοίκησης και του Κράτους στη μετά το
Μνημόνιο Εποχή, Πρακτικά 5ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων, Εθνικό
Τυπογραφείο, σσ 129-139

Dimitrakopoulos D. G., Passas A. G ,(2004) “Europeanisation and the Greek policy style.
National or Sectoral ?” σε Dimitrakopoulos D. G., Passas A. G (επιμ), Greece in the
European Union, Routledge σσ 140-147

Καστανίδης Χ., (1999), «Οι παθολογίες της δημόσιας διοίκησης και οι ατελέσφορες
προσπάθειες διοικητικής μεταρρύθμισης», σε Η ελληνική διοίκηση μετά το 2000,Ημερίδες
προβληματισμού ΠΕΤΑ-ΕΚΔΔ, Συνάντηση 2/6/1999, Εθνικό Κέντρο Δημόσιας
Διοίκησης, σ.σ. 3-9

Παπούλιας Δ.,(1991), Ο δημόσιος τομέας σε κρίση. Μιά άποψη από τέσσερα σημεία,
Εκδόσεις Γνώση, σ.σ. 17-35

22
Για μιάν ευρεία ανάλυση των όρων άσκησης αλλά και των ορίων επίδρασης της «αιρεσιμότητας» βλ.
Spanou C. (2016), Policy conditionality, structural adjustment and the domestic policy system. Conceptual
framework and research agenda, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University
Institute, EUI Working Paper RSCAS 2016/60

28
Πλασκοβίτης Η., (1999), «Σχεδιασμός δημοσίων πολιτικών», Η ελληνική διοίκηση μετά
το 2000, Ημερίδες προβληματισμού ΠΕΤΑ-ΕΚΔΔ, Συνάντηση 2/6/1999, Εθνικό Κέντρο
Δημόσιας Διοίκησης, σ.σ. 18-27

ΣΕΕΔΔ (2009), Έκθεση ετών 2006-2009

Σπανού Κ., (2001), Ελληνική Διοίκηση και Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, Εκδόσεις

Παπαζήση, σ.σ. 206-207

Spanou C. (2016), Policy conditionality, structural adjustment and the domestic policy
system. Conceptual framework and research agenda Robert Schuman Centre for Advanced
Studies, European University Institute, EUI Working Paper RSCAS 2016/60

Τσέκος Θ.Ν. (2007), «Πολιτισμικές Συνιστώσες της (Δυσ) Λειτουργίας του Ελληνικού
Διοικητικού Συστήματος», σε Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ-Ηλ. (Επιμ.), Διοικητική
Θεωρία και Πράξη: Διοίκηση και Κοινωνία, Εκδόσεις Σάκκουλα ΑΕ, σσ. 117-128

Τσέκος Θ. Ν. (2015), “Διαρθρωτικές αλλαγές και διοικητική μεταρρύθμιση” σε

Γεωργαράκης Ν., Δεμερτζής Ν., (επιμ.) Το Πολιτικό Πορτραίτο της Ελλάδας. Κρίση και η
αποδόμηση του Πολιτικού, Εθνικό Κέντρο Κοινωνικών Ερευνών-, Gutenberg, Αθήνα, σσ
359-377

Tsekos T. N. , Triantafyllopoulou A. (2017), “Policy Evaluation Capacity in the Greek

Local Government: Formal Implementation and Substantial failures”, in Koprić I,
Wollmann H, Marcou G, Evaluating Reforms of Local Public and Social Services in
Europe, Palgrave.

Ψυχάρης Γ., Γεωργαντάς Η., (2004), Πολιτικές διαστάσεις της χωρικής κατανομής των
δημοσίων επενδύσεων στην Ελλάδα, σε Γ. Κοντογιώργης, Κ. Λάβδας, Μ. Μενδρινού, Δ.
Χρυσοχόου (επιμ.), Τριάντα Χρόνια Δημοκρατία. Το Πολιτικό Σύστημα της Τρίτης
Ελληνικής Δημοκρατίας, Εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, τόμος Β΄, σελ. 116-117.

29