ΑΡΘΡΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΧΡΗΣΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Η χρηστή διοίκηση ως αρχή και ως δικαίωμα στην εθνική
και ευρωπαϊκή έννομη τάξη
ΙΩΑΝΝΑ ΠΕΡΒΟΥ∗
Υπ. ∆ιδ. ∆ιεθνούς ∆ικαίου ΑΠΘ, Μ∆Ε (∆ΠΘ),
MBA (ACT), LLM (Cantab)
Η αρχή της χρηστής διοίκησης αναπτύσσει καταρχάς περιορισμένη λει-

τουργία στην ελληνική έννομη τάξη. Ωστόσο, η θέσπιση του δικαιώματος
στη χρηστή διοίκηση στο Χάρτη Θεμελιωδών ∆ικαιωμάτων της Ευρωπαϊ-
κής Ένωσης (ΧΘ∆ΕΕ) αναβαθμίζει ποιοτικά τον όρο «χρηστή διοίκηση».
Στην ευρωπαϊκή δικαιοταξία το δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση λειτουργεί
ως πυρήνας της ευρωπαϊκής διοικητικής διαδικασίας, που εγγυάται την
τήρηση θεμελιωδών διαδικαστικών δικαιωμάτων όπως της προηγούμενης
ακρόασης, της πρόσβασης στο φάκελο, αλλά και την υποχρέωση της διοί-
κησης να αιτιολογεί τις πράξεις της. Η παρούσα μελέτη εξετάζει τη δογμα-
τική διαφοροποίηση μεταξύ γενικής αρχής και δικαιώματος και ερευνά την
ομοιόμορφη ή μη αντιμετώπιση και αντίληψη της έννοιας από τις δύο δι-
καιοταξίες. Παράλληλα ανιχνεύει την ανάδυση και τα συστατικά στοιχεία
της ευρωπαϊκής διοικητικής διαδικασίας. Τέλος, αξιολογεί τη συμβολή του
δικαιώματος χρηστής διοίκησης που προβλέπεται στο Χάρτη Θεμελιωδών
∆ικαιωμάτων στην προστασία του ευρωπαίου διοικούμενου, εστιάζοντας
στην πρόσφατη νομολογία των ευρωπαϊκών δικαιοδοτικών οργάνων.
1. Η γενική αρχή της χρηστής διοίκησης στην ελληνική έννομη τάξη

Η αρχή της χρηστής διοίκησης κατέχει σημαντική θέση στο διοικητικό
δίκαιο, καθώς αποτελεί ένα από τα κυριότερα μέσα προστασίας του διοι-
∗
Η παρούσα συµβολή αποτελεί επεξεργασµένη και συντοµευµένη εκδοχή διπλωµατικής
εργασίας της γράφουσας που υποβλήθηκε στο πλαίσιο του ΠΜΣ ∆ηµόσιου ∆ικαίου και
Πολιτικής Επιστήµης του ∆ηµοκριτείου Πανεπιστηµίου Θράκης.
ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

642 Ιωάννα Πέρβου
κούμενου.1 Με τον όρο «χρηστή διοίκηση» εννοείται «η άσκηση των διοικη-

τικών αρμοδιοτήτων σύμφωνα με το κοινό περί δικαίου αίσθημα, δηλαδή
με τρόπο σύμφωνο με τα χρηστά ήθη, […] [ο] τρόπο[ς] άσκησης της ανα-
τεθειμένης εξουσίας, ώστε να μην προσβάλλονται οι εκάστοτε αντιλήψεις
περί ηθικής».2 Πρόκειται για ένα σχετικά πρόσφατο θεσμό που έχει δια-
πλάσει κατεξοχήν η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (εφεξής
ΣτΕ).3
Η αρχή της χρηστής διοίκησης καταλέγεται μεταξύ των γενικών αρχών
του διοικητικού δικαίου· πρόκειται δηλαδή, για έναν όρο που αντιστοιχεί σε
ένα πλέγμα κανόνων δικαίου που δεν «αναγράφονται μεν ρητώς και γενι-
κώς σε κανένα νομοθετικό κείμενο, αλλά προκύπτουν από το σύνολο και
το πνεύμα του ισχύοντος δικαίου».4 Οι γενικές αρχές αναφέρονται στη θε-
ωρία και ως «άγραφοι κανόνες», ελλείψει της ρητής αποτύπωσής τους στη
νομοθεσία της εκάστοτε έννομης τάξης. Για το λόγο αυτό, δεν υφίσταται
ομοφωνία στη θεωρία όσον αφορά στη σχέση τους με τις λοιπές πηγές του
δικαίου, αλλά και στη νομική τους φύση. Ο Στασινόπουλος παρατηρεί σχε-
τικά ότι «συγγραφείς δε τινες επιχειρούν να στηρίξουν ταύτας [τις γενικές
αρχές] άλλοτε μεν εις την ηθικήν, άλλοτε εις το φυσικόν δίκαιον, άλλοτε δε
εις το έθιμον. Ο αληθής όμως χαρακτήρ των γενικών αρχών είναι ότι αύται
δεν προέρχονται εξ άλλης τινός πηγής, αλλ’ είναι εκδηλώσεις αυτού του
κειμένου, ήτοι του γραπτού δικαίου, ερμηνευομένου κατά την αληθή αυτού
έννοιαν και έκτασιν».5 Υπό αυτό το πρίσμα, οι γενικές αρχές δεν αποτελούν
ουσιαστική πηγή του δικαίου, εφόσον είναι εκδηλώσεις του γραπτού δικαί-
ου. Ωστόσο, ανάγονται σε αυτοτελή τυπική πηγή, καθόσον δεν τελούν σε
σχέση εξάρτησης με τις υπόλοιπες τυπικές, παρά μόνο συναρτώνται με το
αληθές πνεύμα του δικαίου. Συνεπώς, οι γενικές αρχές αποτελούν μια α-
παραίτητη ερμηνευτική ενέργεια, ένα εργαλείο για την επίτευξη της αντικει-
μενικής – τελολογικής ερμηνείας του δικαίου («…κατά την αληθή αυτού
έννοιαν και έκτασιν»), και την αποφυγή αναντιστοιχιών μεταξύ των κανό-
ΕΠΑΜΕΙΝΩΝ∆ΑΣ Π. ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο ∆ιοικητικού ∆ικαίου, Τόµος 1 (13η

1
έκδ., Αθήνα: Νοµική Βιβλιοθήκη, 2010), 96.

2
ΧΡΗΣΤΟΣ ΠΑΝ. ∆ΕΤΣΑΡΙ∆ΗΣ, Οι αρχές της δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης και της καλής
πίστης στο διοικητικό δίκαιο (Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003), 46.
3
ΜΑΓ∆ΑΛΗΝΗ ΧΑΤΖΗΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ-ΕΜΜΑΝΟΥΗΛΙ∆ΟΥ, «Η Εφαρµογή της Αρχής της
«Χρηστής ∆ιοικήσεως» στο Φορολογικό ∆ίκαιο», Αρµενόπουλος 35 (1981), 617.
4
Π. ∆. ∆ΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό ∆ιοικητικό ∆ίκαιο (6η έκδ. ενηµερωµένη από Π.-Μ. Ευστρα-
τίου και Θ. Παπαγεωργίου, Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012), 106.
5
ΜΙΧ. ∆. ΣΤΑΣΙΝΟΠΟΥΛΟΣ, Μαθήµατα ∆ιοικητικού ∆ικαίου (Αθήναι, 1957), 114.

Η χρηστή διοίκηση ως αρχή και ως δικαίωμα 643
νων δικαίου και της πραγματικότητας στην οποία αυτοί οφείλουν να α-

νταποκρίνονται. Οι γενικές αρχές λειτουργούν ως αντιστάθμισμα στη με-
ταβαλλόμενη διοικητική νομοθεσία και συνέχουν το διοικητικό δίκαιο, εκ-
πληρώνοντας το αξίωμα της ασφάλειας δικαίου.6
Αν και δεν αμφισβητείται ο χαρακτηρισμός των γενικών αρχών ως αυ-
τοτελούς τυπικής πηγής του δικαίου, στη θεωρία κρατούν δύο απόψεις
σχετικά με την τυπική τους ισχύ. Σύμφωνα με την πρώτη, οι γενικές αρχές
απλώς συμπληρώνουν τα κενά των νόμων, ενώ κατά την δεύτερη υλοποι-
ούν τις συνταγματικές διατάξεις περί κράτους δικαίου και νομιμότητας.7
Ειδικότερα, σύμφωνα με την πρώτη θέση υποστηρίζεται ότι «οι γενικές αρ-
χές έχουν συμπληρωματικό χαρακτήρα και ισχύουν όταν δεν υπάρχει σχε-
τικός κανόνας, ο οποίος έχει θεσπιστεί με πράξη νομοθετικού οργάνου».8
Βάσει αυτής της θεωρητικής προσέγγισης, ο δικαστής δεν ερμηνεύει μόνον
τις κείμενες διατάξεις «κατά την αληθή έννοια και έκτασή τους», αλλά θε-
σπίζει κανόνες δικαίου, ώστε να καλυφθούν τα υφιστάμενα νομοθετικά
κενά,9 προάγοντας έτσι τη νομολογία σε οιονεί πηγή του δικαίου και τον
δικαστή σε συνεργάτη του νομοθέτη και αποφασιστικό παράγοντα στη
διαμόρφωση δικαιικών κανόνων.10 Στον αντίποδα, η δεύτερη προσέγγιση
αντιμετωπίζει τις γενικές αρχές ως κανόνες πλήρεις και τέλειους (leges per-
fectae), που δεν αποτελούν κατασκευή της νομολογίας, μολονότι αποκα-
λύπτονται μέσα από αυτή·11 πραγματώνουν δε τη συνταγματική απαίτηση
6
∆ΗΜΗΤΡΑ ΚΟΝΤΟΓΙΩΡΓΑ-ΘΕΟΧΑΡΟΠΟΥΛΟΥ & ΕΥΑΓΓΕΛΙΑ ΚΟΥΤΟΥΠΑ-ΡΕΓΚΑΚΟΥ, Εµ-
βάθυνση ∆ηµοσίου ∆ικαίου, Ειδικά Θέµατα ∆ιοικητικού ∆ικαίου (Αθήνα – Θεσσαλονίκη:
Εκδόσεις Σάκκουλα, 2005), 34.
7
πίστης στο διοικητικό δίκαιο, ό.π., 20.
8
ΕΠΑΜΕΙΝΩΝ∆ΑΣ Π. ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο ∆ιοικητικού ∆ικαίου, ό.π., 68.
9
∆ΗΜΗΤΡΙΟΣ ΚΟΡΣΟΣ, ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Γενικό Μέρος (4η έκδ. ενηµερωµένη-
συµπληρωµένη από Μ.-Ε. Κόρσου-Παναγοπούλου, Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκ-
κουλα, 2013), 214.
10
ΑΛΕΞΑΝ∆ΡΟΣ Γ. ΛΙΤΖΕΡΟΠΟΥΛΟΣ, Η νοµολογία ως παράγων διαπλάσεως του ιδιωτικού
δικαίου, Σύγχρονος επιστήµη και ελληνική δικαστηριακή πρακτική (Αθήνα – Κοµοτηνή: Εκ-
δόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2000), 10. O Cormenin επισηµαίνει στα 1840, οπότε και το διοι-
κητικό δίκαιο δεν είχε καταλάβει τη σηµερινή του έκταση στη γαλλική δικαιοταξία, ότι «la
jurisprudence est une seconde législation; elle est mȇme quelquefois toute la législation». M.
e
DE CORMENIN, Droit Administratif, t 1 (5 éd. revue et augmentée, Paris: Pagnerre, 1840),
XXVII.
11
ΜΙΧ. ∆. ΣΤΑΣΙΝΟΠΟΥΛΟΣ, Μαθήµατα ∆ιοικητικού ∆ικαίου, ό.π., 114, 116, ∆ΗΜΗΤΡΙΟΣ
ΚΟΡΣΟΣ, ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Γενικό Μέρος, ό.π., 214.

του κράτους δικαίου και δεν πρόκειται για επιχρίσματα στην ελλιπή κωδι-
κοποίηση του διοικητικού δικαίου.
Η πορεία της αρχής της χρηστής διοίκησης συνυφαίνεται ιστορικά με
την αποσύνδεση του θεσμού του κράτους από το πρόσωπο του ηγεμόνα
και την εξασθένηση της απολυταρχικής οργάνωσής του.12 Η ηθική υπο-
χρέωση του ηγεμόνα να φροντίζει για την ευημερία των υπηκόων του, με-
ταστοιχειώθηκε μερικώς στην αρχή της χρηστής διοίκησης σε ένα κράτος
δικαίου.13 Η χρηστή διοίκηση αποτελεί αντιστάθμισμα και απαραίτητο
ζεύγμα της αρχής της νομιμότητας, καθώς προσδίδει την απαραίτητη ευε-
λιξία στην άκαμπτη αρχή της νομιμότητας. Με άλλα λόγια, μέσω της χρη-
στής διοίκησης η διοίκηση, κινούμενη εντός των ορίων νομιμότητας, οφεί-
λει να προτάσσει την πλέον συμφέρουσα λύση για το διοικούμενο.14 Πιο
συγκεκριμένα, η αρχή της χρηστής διοίκησης «επιβάλλει στα διοικητικά όρ-
γανα να ασκούν τις αρμοδιότητές τους σύμφωνα με το αίσθημα δικαίου
που επικρατεί, ώστε κατά την εφαρμογή των σχετικών διατάξεων να απο-
φεύγονται οι ανεπιεικείς και απλώς δογματικές ερμηνευτικές εκδοχές και
να επιδιώκεται η προσαρμογή των κανόνων δικαίου προς τις επικρατούσες
κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες και απαιτήσεις»· συνεπώς, αποτελεί
αποφασιστικό κριτήριο στην άσκηση διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης,
καθορίζοντας τα άκρα νόμιμα όρια της αρμοδιότητάς της.15 Με δεδομένο
ότι η εφαρμογή της αρχής προϋποθέτει τη διακριτική ευχέρεια της διοίκη-
σης και επαφίεται εν πολλοίς στην ελεύθερη, και άρα υποκειμενική, εκτίμη-
ση του οργάνου της διοίκησης, το εύρος της περιστέλλεται, στοιχείο που
συντείνει στο χαρακτηρισμό της αρχής ως νομοθετικού -και όχι συνταγμα-
τικού- επιπέδου.16
12
ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΓΕΡΟΝΤΑΣ κ.ά., ∆ιοικητικό ∆ίκαιο (β΄ έκδ., Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδό-
σεις Σάκκουλα, 2010), 3.
13
πίστης στο διοικητικό δίκαιο, ό.π., 47. Έτσι και ∆ΗΜΗΤΡΙΟΣ Γ. ΡΑΙΚΟΣ, ∆ηµόσια ∆ιοίκηση και
∆ιαφθορά, Από τη σκοπιά του ∆ιοικητικού ∆ικαίου (Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκ-
κουλα, 2006), 316-317.
14
«Χρηστής ∆ιοικήσεως» στο Φορολογικό ∆ίκαιο», ό.π., 617.
15
ΕΠΑΜΕΙΝΩΝ∆ΑΣ Π. ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο ∆ιοικητικού ∆ικαίου, ό.π., 96, 156.
16
Α. Ι. ΤΑΧΟΣ, Ελληνικό ∆ιοικητικό ∆ίκαιο (8η έκδ., Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις
Σάκκουλα, 2005), 121. Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 3064/2012 και ∆ΕφΑθ 194/2013 και προς την
αντίθετη κατεύθυνση ΣτΕ 747/1965, 493/1970.

1.1 Περιεχόμενο της χρηστής διοίκησης: τα δυσδιάκριτα όρια μεταξύ των

γενικών αρχών
Η έννοια της χρηστής διοίκησης (good administration,17 bonne admini-
stration) είναι νεφελώδης,18 γεγονός που επαληθεύεται πρώτιστα από τις
διαφοροποιήσεις του ίδιου του όρου, ο οποίος απαντάται και ως εύρυθμη,
ή καλή, ή αγαθή διοίκηση.19 Παρά το ρευστό και άμορφο χαρακτήρα της,
πρόκειται για μια έννοια φωτεινή με εμφανείς ηθικές συνυποδηλώσεις.20 Ο
προσδιορισμός «χρηστή» δηλώνει τη συμφωνία της διοικητικής δράσης με
τα χρηστά ήθη και τις ισχύουσες αντιλήψεις και είναι σαφώς ευρύτερος του
όρου «καλή» που υιοθετείται από άλλες δικαιοταξίες. Με άλλα λόγια, η αρ-
χή «αποσκοπεί στο να διατηρεί το ισχύον δίκαιο την επαφή με την κοινωνι-
κή πραγματικότητα και να λαμβάνει υπόψη τις υφιστάμενες συνθήκες κατά
τη μεταβολή του».21
Το εννοιολογικό εύρος του όρου, και η σκοπούμενη σύζευξη δικαίου και
κοινωνικής πραγματικότητας οδηγούν ορισμένες φορές, είτε σε γενικεύσεις,
είτε στη συνδυαστική ανάλυση της χρηστής διοίκησης με άλλες γενικές αρ-
χές του διοικητικού δικαίου. Τόσο η θεωρία όσο και η νομολογία σχετίζουν
ή και ταυτίζουν τη χρηστή διοίκηση με την αρχή της δικαιολογημένης εμπι-
στοσύνης, την αρχή της αμεροληψίας των διοικητικών οργάνων, την αρχή
της διαφάνειας και τους κανόνες διοικητικής συμπεριφοράς και δεοντολο-
17
S. A. DE SMITH, “Judicial Review and Administrative Discretionary Powers”,
TheModernLR 35 (1972), 418, DAVID DYZENHAUS, “The Rule of (Administrative) Law in
International Law”, Law&ContempProbs 68 (2004-2005), 139, Anisminic Ltd v Foreign
Compensation Commission [1969] 2 AC 147, [1969] 2 WLR 163, RALPH F. FUCHS, “Con-
cepts and Policies in Anglo-American Administrative Law Theory”, TheYaleLJ 47 (1938),
546, ALFRED C. AMAN, JR, “Administrative Equity: An Analysis of Exceptions to Adminis-
trative Rules”, DukeLJ Thirteenth Annual Administrative Law Issue, 1982, 280.
18
Η δυσκολία διατύπωσης ενός περιεκτικού και εναργή ορισµού για τη «χρηστή διοίκη-
ση» απασχολεί και τη γαλλική θεωρία, σύµφωνα την οποία «[l]a «bonne administration» est
souvent évoquée, mais rarement definie, [elle] est alors souvent considérée comme
indéfinissable». RHITA BOUSTA, Essai sur la notion de bonne administration en droit public
(Paris: Harmattan, 2010), 24.
19
∆ΗΜΗΤΡΑ ΚΟΝΤΟΓΙΩΡΓΑ-ΘΕΟΧΑΡΟΠΟΥΛΟΥ & ΕΥΑΓΓΕΛΙΑ ΚΟΥΤΟΥΠΑ-ΡΕΓΚΑΚΟΥ, Εµ-
βάθυνση ∆ηµοσίου ∆ικαίου, ό.π., 41.
20
«Χρηστής ∆ιοικήσεως» στο Φορολογικό ∆ίκαιο», ό.π., 617.
21
ΒΑΣΙΛΙΚΗ Ε. ΧΡΗΣΤΟΥ, «Η αρχή της καλής διοίκησης στο ευρωπαϊκό διοικητικό δί-
καιο», Εφηµ∆∆ (2008), 279.

γίας. Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι μέσω της χρηστής διοίκησης επιτυγχά-

νεται η αρχή της αναλογικότητας και της επιείκειας. Επομένως, η χρηστή
διοίκηση ενισχύει και συνέχει το αδιάλυτο πλέγμα των γενικών αρχών του
διοικητικού δικαίου.
Ειδικότερα, υπογραμμίζεται από τη θεωρία ότι η χρηστή διοίκηση και η
δικαιολογημένη εμπιστοσύνη είναι αρχές συγγενείς, καθότι εστιάζουν στην
ορθή συμπεριφορά των διοικητικών οργάνων22 και συναποτελούν τη λεγό-
μενη «διοικητική ηθική».23 Βέβαια, η συγγενής φύση των δύο αρχών συγχέει
ενίοτε τα μεταξύ τους όρια. Σε αυτό το πλαίσιο διατυπώνεται η άποψη πως
η χρηστή διοίκηση συνιστά μερικότερη έκφραση της δικαιολογημένης εμπι-
στοσύνης και την υλοποιεί θεσπίζοντας την αναγκαία ανάλογη υποχρέω-
ση στη διοίκηση. Η υπαγωγή της χρηστής διοίκησης στην αρχή της δικαιο-
λογημένης εμπιστοσύνης οδηγεί και στο συμπέρασμα ότι οι αναφορές της
νομολογίας στην πρώτη αφορούν στην κυριολεξία στη δεύτερη, υποδηλώ-
νοντας την απροθυμία του διοικητικού δικαστή να κάνει ρητή μνεία στην
αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.24 Η χρηστή διοίκηση τοποθετείται
στο επίκεντρο της διοικητικής ηθικής και ως εκ τούτου σχετίζεται με την
αρχή της διαφάνειας και καθιερώνει την υποχρέωση των διοικητικών αρ-
χών να επιτρέπουν την πρόσβαση των πολιτών στα διοικητικά στοιχεία.
Καθίσταται, λοιπόν, ένα «γενικότερο μέσο ελέγχου της εξουσίας από κάθε
μέλος του κοινωνικού συνόλου».25 Άλλωστε, η διαφάνεια της διοικητικής
δράσης επιβάλλει την ανάδειξη των δυνατοτήτων γνώσης για τον κάθε πο-
λίτη και εμπεριέχει τη δυνατότητα πρόσβασής του σε πληροφορίες που κα-
τέχει η δημόσια διοίκηση. Επομένως, διαφαίνεται εκ του αποτελέσματος
ένα κοινό πεδίο ορισμού των δύο αρχών.
1.2 Η χρηστή διοίκηση στην ελληνική νομολογία

Το ΣτΕ προσφεύγει στην αρχή της χρηστής διοίκησης συχνά, αποφεύ-
γοντας όμως να την ορίσει θετικά. Στις περισσότερες περιπτώσεις, το περι-
22
πίστης στο διοικητικό δίκαιο, ό.π., 47.
23
∆ΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΕΠΙΜΕΛΗΤΗΡΙΟ, Κώδικας ∆ιοικητικής Ηθικής και ∆εοντολογίας, άρθρο 3
<http://www.dee.gr/contents.asp?id=69&category=17>.
24
ΑΝ∆ΡΟΜΑΧΗ Γ. ΜΑΚΡΑΝΤΩΝΑΤΟΥ-ΣΚΑΛΤΣΑ, Γενικές αρχές στη Νοµολογία του ΣτΕ
και του ∆ΕΚ (Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2007), 47-48.
25
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ Ε. ΓΩΓΟΣ, Κανόνες ∆εοντολογίας της ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης (Αθήνα –
Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2000), 62, 66.

εχόμενο της αρχής καθορίζεται αρνητικά και το δικαστήριο τείνει να εξο-

μοιώσει τη χρηστή διοίκηση με την κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας
της διοίκησης.26 ∆ιερευνάται, λοιπόν, αν από τις θετικές ενέργειες της διοί-
κησης θεμελιώνεται πεποίθηση στους αιτούντες για τη διατήρηση πραγμα-
τικών καταστάσεων, η μεταβολή των οποίων θα είναι δυσμενής για το α-
τομικό τους συμφέρον, ή εάν η αλλαγή νομοθετικού πλαισίου δημιουργεί
κενά κατά το μεταβατικό στάδιο, τα οποία είναι στη διακριτική ευχέρεια
της διοίκησης να ερμηνεύσει και καλύψει.27
Στη νομολογία του ΣτΕ η αρχή της χρηστής διοίκησης μνημονεύεται συ-
στηματικά σε αποφάσεις που αφορούν στα προσόντα υποψηφίων και
στην προσκόμιση των απαραίτητων δικαιολογητικών κατά τη διεξαγωγή
διαγωνισμών για την πλήρωση θέσεων στο δημόσιο τομέα. Εσχάτως, ανα-
φορά της αρχής γίνεται και σε αποφάσεις σχετικά με τη διαθεσιμότητα υ-
παλλήλων στο δημόσιο τομέα.28 Πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με πρόσφατη
νομολογία του ΣτΕ κρίθηκε ότι «από την αρχή της χρηστής διοικήσεως επι-
βάλλεται, σε περίπτωση αμφισβητήσεως από την διοίκηση του περιεχομέ-
νου υπεύθυνης δηλώσεως, να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο μια σύντομη
προθεσμία προκειμένου να αποδείξει […] το περιεχόμενο της δηλώσεώς
του».29
Αντίθετα, κατά πάγια νομολογία του ΣτΕ η εκπρόθεσμη υποβολή δικαι-
ολογητικών αποκλείεται μετά τη λήξη της προθεσμίας υποβολής αιτήσεων
ακόμα και αν αυτά είναι συμπληρωματικά ή διευκρινιστικά εκείνων που
έχουν κατατεθεί εμπροθέσμως. Ο παραπάνω περιορισμός δεν αντίκειται
στην αρχή της χρηστής διοίκησης ή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης,
εκτός από την εξαιρετική περίπτωση κατά την οποία ο υποψήφιος είχε συ-
νυποβάλει εμπρόθεσμα και καλόπιστα δικαιολογητικά, τα οποία παρουσί-
αζαν ελλείψεις, σφάλματα ή πλημμέλειες που οφείλονταν αποκλειστικά σε
πταίσμα του διοικητικού οργάνου που τα είχε εκδώσει.30 Σε γενικές γραμ-
μές, συνάγεται ο κανόνας ότι η αρχή της χρηστής διοίκησης (όπως και της
δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη) εφαρμόζονται όταν η διοίκηση
26
Βλ. ενδεικτικά ∆Εφ Αθ 230/2012, σκ. 5.
27
Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2563/2011.
28
Βλ. ΜΠρ Ξανθ 9/2014, σκ. 4.
29
ΣτΕ 310/2014, σκ. 5. Οµοίως και ΣτΕ 3523/2012, σκ. 6, ΣτΕ 3836/2012, σκ. 7.
30
ΣτΕ 3895/2012, σκ. 6. Οµοίως και ∆ΕφΘεσσ 209/2013, σκ. 8, ∆ΕφΑθ 505/2013, σκ.
6.

δεν τηρεί ρητές διατάξεις προκήρυξης διαγωνισμού ή νόμου.31 Το ίδιο σκε-

πτικό ακολουθείται και όσον αφορά στο Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής
Προσωπικού (εφεξής ΑΣΕΠ), το οποίο ως «ανεξάρτητη διοικητική αρχή, η
οποία ασκεί έλεγχο νομιμότητας, έχει δέσμια αρμοδιότητα να μην δέχεται
εκπροθέσμως υποβαλλόμενα δικαιολογητικά […] και δεν επαφίεται στη
διακριτική του ευχέρεια η λήψη υπόψη τέτοιων δικαιολογητικών».32
Σχετικά με τα προσόντα των υποψήφιων σε διαγωνισμούς που διενερ-
γούνται υπό την εποπτεία δημόσιων φορέων, η νομολογία του ΣτΕ θέτει
πιο αυστηρά κριτήρια, απορρίπτοντας ως επί το πλείστον τους ισχυρι-
σμούς των προσφεύγοντων για παραβίαση της χρηστής διοίκησης. Σε αυτό
το επίπεδο, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση 1150/2010 του
ΣτΕ σχετικά με την ορθή συμπλήρωση από τους υποψήφιους των αιτήσεων
συμμετοχής τους. Το ΣτΕ απεφάνθη ότι η ελλιπής συμπλήρωση τυποποιη-
μένων αιτήσεων συνεπάγεται τη μη συνδρομή στο πρόσωπο του υποψηφί-
ου του σχετικού προσόντος, ακόμα και αν έχει επισυναφθεί το αντίστοιχο
δικαιολογητικό. Το ∆ικαστήριο έκρινε ότι δεν παραβιάζεται η αρχή της
χρηστής διοίκησης, αφού η τυποποίηση της διαδικασίας αποβλέπει στην
ταχύτερη εξαγωγή αποτελεσμάτων «ώστε να μην αδρανοποιείται ολόκλη-
ρο το μηχανογραφικό σύστημα επεξεργασίας των αιτήσεων […] εξαιτίας
ορισμένων υποψηφίων οι οποίοι από αμέλεια δεν συμπλήρωσαν τα κατάλ-
ληλα τετραγωνίδια […] προκειμένου να καλυφθούν το ταχύτερο δυνατό οι
θέσεις που προκηρύχθηκαν, χάριν της εύρυθμης λειτουργίας των δημόσιων
υπηρεσιών […] καθόσον στην περίπτωση αυτή σταθμίζεται επιτρεπτώς
από το νομοθέτη ως υπέρτερο το γενικότερο δημόσιο συμφέρον έναντι της
ατομικής βλάβης του αποκλεισμένου· [συνεπώς] η ρύθμιση αυτή δεν αντί-
κειται στις αρχές της αξιοκρατίας, της χρηστής διοικήσεως, της εμπιστοσύ-
νης του καλόπιστου διοικουμένου και της αναλογικότητας».33 Το σκεπτικό
του ΣτΕ συστέλλει το πεδίο εφαρμογής των γενικών αρχών, εφόσον προ-
τάσσει το δημόσιο συμφέρον έναντι του ατομικού. Έτσι, δημιουργείται το
παράδοξο όταν η διοίκηση αμφιβάλλει για το περιεχόμενο υπεύθυνης δή-
λωσης του διοικουμένου να τάσσει εύλογη προθεσμία για την υποβολή του
δικαιολογητικού, ενώ στην παραπάνω περίπτωση όπου το προσόν πιστο-
ποιείται με την επισύναψη του πιστοποιητικού να μη γίνεται δεκτή η αίτηση
λόγω πλημμέλειας του αιτούντος.
31
ΣτΕ 110/2010, 823/2010, 2067/2004, 13/2003, 1072/2003 και ∆ΕφΑθ 3/2012, σκ. 10.
32
ΣτΕ 2970/2013, σκ. 6.
33
ΣτΕ 1150/2010. Οµοίως και ΣτΕ 823/2010, 1798/2012, ∆ΕφΑθ 302/2013, σκ. 5.

Περαιτέρω, το ΣτΕ δέχεται πάγια ότι η αρχή της χρηστής διοίκησης είναι
γενική αρχή που ισχύει στο δίκαιο της κοινωνικής ασφάλισης, για την
προστασία του ασφαλιστικού δεσμού.34 Έτσι, έχει κριθεί ότι η αναζήτηση
από τον ασφαλιστικό οργανισμό αχρεωστήτως καταβληθεισών περιοδικών
ασφαλιστικών παροχών μετά την πάροδο εύλογου χρόνου από την εί-
σπραξή τους αντίκειται στην αρχή της χρηστής διοίκησης, εκτός εάν ο α-
σφαλισμένος τελούσε κατά την είσπραξή τους σε δόλο.35 Κατά τον ίδιο
τρόπο, η αρχή της χρηστής διοίκησης απαγορεύει τον εκ των υστέρων κα-
ταλογισμό εισφορών σε βάρος εργοδότη, για το χρονικό διάστημα για το
οποίο δημιουργήθηκε σε αυτόν η δικαιολογημένη πεποίθηση ότι δεν όφειλε
άλλες από τις καταβληθείσες εισφορές. Η αναζήτηση και καταβολή των
επιπλέον εισφορών από τον ασφαλιστικό οργανισμό θέτει σε κίνδυνο την
οικονομική σταθερότητα του εργοδότη που ενεργούσε καλόπιστα.36
Συναφώς, το ΣτΕ έχει θεσπίσει τρία κριτήρια που πρέπει να συντρέχουν
ώστε η αναδρομική επιβάρυνση ασφαλισμένου να μην παραβιάζει την αρ-
χή της χρηστής διοίκησης: πρώτον, να υφίσταται εύλογη, σταθερή και μα-
κρά πεποίθηση του ασφαλισμένου ότι δεν οφείλει τις εισφορές· δεύτερον, η
πεποίθηση αυτή πρέπει να θεμελιώνεται σε θετικές ενέργειες των ασφαλι-
στικών οργάνων, και τρίτον, να υφίσταται κίνδυνος οικονομικού κλονι-
σμού ή ζημίας του ασφαλισμένου.37 Το Ελεγκτικό Συνέδριο (εφεξής ΕΣ)
υιοθετεί και εξειδικεύει τις ίδιες προϋποθέσεις. Έχει αποφανθεί σχετικά ότι
η αναδρομική αναζήτηση από τον ασφαλιστικό οργανισμό αχρεωστήτως
καταβληθεισών εισφορών αντίκειται στην αρχή της χρηστής διοίκησης σε
περίπτωση που δημιουργούνται απρόβλεπτες οικονομικές δυσχέρειες με
άμεση δυσμενή επίδραση στα μέσα διαβίωσης του ίδιου του ασφαλισμένου
και της οικογένειάς του.38 Η αντιμετώπιση των δύο δικαστηρίων διαφέρει
ελαφρώς, λαμβάνοντας υπόψη ότι για το ΣτΕ αρκεί ο κίνδυνος οικονομικού
κλονισμού ή ζημίας, ενώ για το ΕΣ δεν αρκεί η διακινδύνευση, αλλά απαι-
τείται η «άμεση δυσμενής επίδραση» στην οικονομική κατάσταση του α-
σφαλισμένου, όριο εμφανώς αυστηρότερο.
34
∆Εφ Λαρ 27/2012, σκ. 5.
35
ΣτΕ 2533/2013, σκ. 3. Οµοίως ΣτΕ 4064/2013, 819/2007, 2010/2006, 3687/2005,
∆ΠρΠειρ 47/2009. Βλ. και ∆ΠρΑθ 4554/2014, σκ. 4.
36
ΣτΕ 232/2012, σκ. 4. Οµοίως ΣτΕ 1479/1995, 4227/1998, 1345/2008.
37
ΣτΕ 578/2013, σκ. 6, βλ. και ΣτΕ 1760/2012, σκ. 4.
38
ΕΣ 2457/2012, σκ. 5. Οµοίως και ΕΣ 1428/2005, 1489/2000.

Επιπλέον, επίκληση της αρχής της χρηστής διοίκησης στο πεδίο της κοι-
νωνικής ασφάλισης γίνεται και κατά το στάδιο της διοικητικής εκτέλεσης.
Το ΣτΕ έχει κρίνει ότι τα μέτρα διοικητικής εκτέλεσης που λαμβάνονται κα-
τά την ελεύθερη εκτίμηση του αρμόδιου οργάνου (εν προκειμένω του διευ-
θυντή ασφαλιστικού οργανισμού) οφείλουν να μην παραβιάζουν την αρχή
της χρηστής διοίκησης και της αναλογικότητας. Συνεπώς, η διοίκηση πρέ-
πει «να απέχει από τη λήψη μέτρων αναγκαστικής είσπραξης τα οποία δεν
είναι αναγκαία ούτε κατάλληλα για την επίτευξη του σκοπού της είσπρα-
ξης των εσόδων».39 Στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, η αρχή λει-
τουργεί ως ασπίδα ασφαλείας υπέρ του ασφαλισμένου και έκφραση κοι-
νωνικής επιείκειας, προκειμένου να διαφυλαχθεί το αίσθημα εμπιστοσύνης
που διέπει τον ασφαλιστικό δεσμό.
Τέλος, η χρηστή διοίκηση λειτουργεί καταλυτικά και στο πεδίο ανάκλη-
σης ατομικών διοικητικών πράξεων και πράξεων γενικού περιεχομένου,
καθόσον ο ακυρωτικός δικαστής δέχεται πάγια ότι η διοίκηση έχει καταρ-
χήν διακριτική ευχέρεια να ανακαλεί παράνομες ατομικές διοικητικές πρά-
ξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η προθεσμία προσβολής τους, και όχι
υποχρέωση ανάκλησης. Άμεσο αποτέλεσμα της παραπάνω αρχής είναι ότι
η άρνηση ανάκλησης από τη διοίκηση δεν συνιστά παράλειψη νόμιμης ο-
φειλόμενης ενέργειας.40 Βέβαια, η παραπάνω αρχή δεν είναι απόλυτη και
γνωρίζει εξαιρέσεις και περιορισμούς. Σημαντική απόφαση που καταδει-
κνύει την ανάγκη ορθής αξιολόγησης των πραγματικών περιστατικών από
τη διοίκηση και απορρίπτει την απαρέγκλιτη προσήλωση στο γράμμα του
νόμου, είναι η ΣτΕ 3977/2010. Σε αυτή την υπόθεση, το ΣτΕ έκρινε πως σε
περίπτωση ρύπανσης και υποβάθμισης του φυσικού περιβάλλοντος η διοί-
κηση έχει δέσμια υποχρέωση επιβολής κυρώσεων στους παραβάτες. Λαμ-
βάνοντας υπόψη ότι η επιβολή προστίμων στην υπό εξέταση περίπτωση
δεν στάθηκε ικανό μέτρο για το σεβασμό των περιβαλλοντικών όρων, απε-
φάνθη ότι η διοίκηση δεν αξιολόγησε ορθά τα πραγματικά στοιχεία και ό-
φειλε να επιβάλει προσωρινή ή οριστική διακοπή λειτουργίας της εργοστα-
σιακής μονάδας.41 Το σκεπτικό του ακυρωτικού δικαστή, σε συνδυασμό με
το γενικό αξίωμα ότι χρηστή διοίκηση και διακριτική ευχέρεια είναι έννοιες
αλληλένδετες, οδηγεί σε πρώτη ανάγνωση στο συμπέρασμα ότι οι παρα-
πάνω αρχές κάμπτονται σε περίπτωση υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος
39
ΣτΕ 848/2012, σκ. 3, ΣτΕ 849/2012, ∆Εφ Αθ 105/2012, σκ. 4-7.
40
ΣτΕ 3065/1991.
41
ΣτΕ 3977/2010, σκ. 12.

(όπως η προστασία του περιβάλλοντος) αφού η διακριτική ευχέρεια τρέπε-

ται σε δέσμια υποχρέωση. Όμως, ορθότερη προσέγγιση είναι ότι η χρηστή
και εύρυθμη διοίκηση δεν κάμπτεται παρά επιτυγχάνεται μέσα από την ε-
πιλογή του προσφορότερου μέτρου, που δεν επιλέχθηκε στη συγκεκριμένη
περίπτωση από το αρμόδιο όργανο.
1.3 Ενδιάμεσες παρατηρήσεις: χρηστή διοίκηση και διοικητική διαδικασία

Παρά το γεγονός ότι αμφότερες η θεωρία και η νομολογία δεν αξιολο-
γούν τη χρηστή διοίκηση ως αρχή συνταγματικού επιπέδου, η συμμόρφω-
ση της διοίκησης με αυτή, συνεπάγεται ενίοτε την προηγούμενη ακρόαση
του διοικουμένου, την αιτιολογημένη απόφαση της διοίκησης, ή την πρό-
σβαση σε διοικητικά έγγραφα. Επομένως, η τήρησή της συνδέεται άμεσα
με συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα. Παρόλο που οι αναφορές
στην αρχή είναι περιφερειακές και ελάχιστα συστηματοποιημένες, διαφαί-
νεται πως η χρηστή διοίκηση ισοδυναμεί με το σεβασμό των θεμελιωδών
δικαιωμάτων άμυνας. Ωστόσο, η παραπάνω παρατήρηση στηρίζεται στη
δογματική ασυνέπεια ότι η γενική – και όχι συνταγματικού επιπέδου – αρ-
χή της χρηστής διοίκησης εγγυάται την προστασία υπέρτερων συνταγμα-
τικών κανόνων δικαίου. Αυτή η ιεραρχική ανακολουθία επιλύεται στο ευ-
ρωπαϊκό δίκαιο, όπου θεσπίζεται το διαδικαστικό δικαίωμα στη χρηστή
διοίκηση.
2. Η χρηστή διοίκηση στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη: αναγνωριστική σκια-

γράφηση
Στην ευρωπαϊκή δικαιοταξία η υποχρέωση των οργάνων της διοίκησης
να ασκούν τις αρμοδιότητές τους σύμφωνα με τα χρηστά ήθη και κατά τον
πλέον συμφέροντα τρόπο για το διοικούμενο, θεμελιωνόταν στο άρθρο 288
της Συνθήκης Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΣΕΚ) και νυν άρθρο 340 εδ. β΄ της
Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) κατά το ο-
ποίο «η Ένωση υποχρεούται, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου
που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών, να αποκαθιστά τη ζημία
που προξενούν τα θεσμικά όργανα ή οι υπάλληλοί της κατά την άσκηση
των καθηκόντων τους» και δευτερευόντως στο άρθρο 253 ΣΕΚ και νυν άρ-
θρο 296 εδ. β΄ ΣΛΕΕ για την υποχρέωση αιτιολόγησης των νομικών πρά-
ξεων των ευρωπαϊκών οργάνων. Οι παραπάνω διατάξεις είναι γενικές
προστατευτικές ρήτρες υπέρ του ευρωπαίου πολίτη που συνδιαλέγεται με
τα όργανα της ΕΕ· η συστηματοποίηση και εξειδίκευσή τους επήλθε μέσω

της νομολογίας του ∆ικαστηρίου της Ένωσης (∆ΕΕ).42 Με τη θέση σε ισχύ

του ΧΘ∆ΕΕ43 επιχειρήθηκε η θεμελίωση της συντεταγμένης δράσης των ορ-
γάνων της ΕΕ και η τυποποίηση της διαδικασίας ενώπιόν τους (ευρωπαϊκή
διοικητική διαδικασία). Προς αυτή την κατεύθυνση, το άρθρο 41 ΧΘ∆ΕΕ
εισάγει το δικαίωμα χρηστής διοίκησης (right to good administration, droit
à une bonne administration), το οποίο αναλύεται περαιτέρω στο δικαίωμα
κάθε ατόμου στην αμερόληπτη, δίκαιη και εντός εύλογου χρόνου εξέταση
των υποθέσεών του, στην προηγούμενη ακρόαση πριν από τη λήψη δυσμε-
νών μέτρων σε βάρος του, στην πρόσβαση στο φάκελο και στην υποχρέω-
ση της διοίκησης να αιτιολογεί τις αποφάσεις της (άρθρο 41 §§ 1 και 2
στοιχ. α΄, β΄, και γ΄). Καθίσταται σαφές ότι πρόθεση των συντακτών του
Χάρτη ήταν να λάβει η έννοια της χρηστής διοίκησης προσωποκεντρικό
χαρακτήρα και να μην αποτελεί μόνον εργαλείο της διοίκησης που εγγυά-
ται την ορθή ερμηνεία του δικαίου υπό το φως των εκάστοτε πραγματικών
δεδομένων. Τα βασικά ζητήματα που εγείρονται με τη θέσπιση του δικαιώ-
ματος στη χρηστή διοίκηση είναι τρία: πρώτον, η συστηματική ενσωμάτω-
ση του άρθρου 41 στο Χάρτη, δεύτερον, η δογματική ταξινόμηση του δι-
καιώματος και τρίτον, η σχέση του με το άρθρο 43 ΧΘ∆ΕΕ για την προ-
σφυγή στον Ευρωπαίο ∆ιαμεσολαβητή σε περιπτώσεις κακοδιοίκησης.
2.1 Η χρηστή διοίκηση ως δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης

Το δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση αποτελεί μέρος της πέμπτης ενότητας
του ΧΘ∆ΕΕ σχετικά με τα δικαιώματα των πολιτών (rights of citizens, ci-
toyenneté). Η ενότητα απαρτίζεται από δύο επιμέρους κατηγορίες δικαιω-
μάτων: πρώτον, από τα δικαιώματα που εγγυώνται τη συμμετοχή των ευ-
42
C-50/12 P, Kendrion κατά Επιτροπής (26.11.2013), C-40/12 P, Gascogne Sack
Deutschland GmbH κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής (26.11.2013), C-433/10 P, Mauerhofer
κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής (31.03.2011) Συλλ. Ι-00048, C-85/09 P, Portela κατά Επιτρο-
πής (29.10.2009) Συλλ. Ι-00178, C-580/08 P, Srinivasan κατά ∆ιαµεσολαβητή (25.06.2009)
Συλλ. Ι-00110, C-114/08 P(R), Pellegrini κατά Επιτροπής (17.07.2008) Συλλ. Ι-00117, C-
47/07 P, Masdar (UK) κατά Επιτροπής (16.12.2008) Συλλ. Ι-09761.
43
Η ανάγκη θέσπισης ενός δεσµευτικού κειµένου για την προστασία των ανθρώπινων
δικαιωµάτων στην ευρωπαϊκή έννοµη τάξη έγινε σταδιακά ορατή κατά την πορεία της ευ-
ρωπαϊκής ενοποίησης. Ο Χάρτης εντάχθηκε σε µια quid pro quo λογική, όπου η προστασία
θεµελιωδών δικαιωµάτων ήταν το απαραίτητο αντάλλαγµα για τη νοµιµοποίηση των συνε-
χώς αυξανόµενων εξουσιών που αναλάµβανε η ΕΕ. PAUL CRAIG, EU Administrative Law
(Oxford: OUP, 2006), 492, BRUNO DE WITTE, “The Legal Status of the Charter: Vital Ques-
tion or Non-Issue?” MaastrichtJEur&CompL 8 (2001), 82.

ρωπαίων πολιτών στην ανάδειξη των μελών των οργάνων της ΕΕ (πολιτι-
κά δικαιώματα) και δεύτερον, από τα δικαιώματα που απορρέουν από την
ιδιότητά τους ως πολιτών της Ένωσης (πολιτότητα).44 Τα μεν ρυθμίζουν τη
συμμετοχή του ατόμου στη διαδικασία δημοκρατικού ελέγχου της ΕΕ και
τα δε εξασφαλίζουν τον έλεγχο της διοικητικής λειτουργίας.45 Σε αυτό το
πλαίσιο, η απόλαυση του δικαιώματος στη χρηστή διοίκηση εξαρτάται από
την πολιτότητα, ακριβώς επειδή βασική μέριμνα των συντακτών του Χάρτη
ήταν η εμπέδωση της αντίληψης ότι η ΕΕ είναι μια κοινότητα δικαίου, υπο-
κείμενη στην αρχή του κράτους δικαίου.46
Η πολιτότητα δηλώνει τον άμεσο νομικό δεσμό μεταξύ του πολίτη κρά-
τους μέλους και της ΕΕ δημιουργώντας το status civis europeus sum,47 αλλά
ταυτόχρονα περιορίζει ratione personae το πεδίο εφαρμογής των εν λόγω
διατάξεων. Ωστόσο, το άρθρο 41 αποτελεί την εξαίρεση στις διατάξεις της
πέμπτης ενότητας του ΧΘ∆ΕΕ, που παρέχουν δικαιώματα μόνο στους πο-
λίτες της Ένωσης, καθώς αφορά σε «κάθε πρόσωπο». Συνακόλουθα, γίνε-
ται δεκτό ότι κάθε φυσικό πρόσωπο που βρίσκεται στο έδαφος της ΕΕ, α-
νεξάρτητα από την ιθαγένειά του ή τη νόμιμη ή μη παραμονή του, υπάγεται
εν δυνάμει στο κανονιστικό πεδίο της διάταξης. Αντίστοιχα, κάθε νομικό
πρόσωπο που εδρεύει στη ΕΕ ή αναπτύσσει δραστηριότητα σε αυτήν, ε-
μπίπτει στο ρυθμιστικό πλαίσιο του άρθρου 41.48
Όσον αφορά στο πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος στη χρηστή διοί-
κηση ratione materiae, το άρθρο 41 § 1 προβλέπει ότι η αμερόληπτη, δίκαιη
και σε εύλογο χρόνο εξέταση των υποθέσεων κάθε ατόμου αφορά στα όρ-
44
Ο όρος πολιτότητα προσδιορίζει την απόλαυση των δικαιωµάτων και την ύπαρξη α-
ντίστοιχων υποχρεώσεων σε µια δικαιοταξία και είναι ευρύτερος του όρου ιθαγένεια που
σηµαίνει το νοµικό δεσµό µεταξύ ατόµου και κράτους. Για το λόγο αυτό, ο γαλλικός όρος
citoyenneté δεν αποδίδεται κλασικά ως ιθαγένεια, αλλά ως πολιτότητα.
45
MARC FALLON, “Les droits fondamentaux liés à la citoyenneté de l’ union européenne,
sous les regards croisés du traité c.e. el de la charte” στο JEAN-YVES CARLIER & OLIVIER DE
SCHUTTER (επιµ.), La Charte des droits fondamentaux de l’ Union européenne, Son apport à
la protection des droits de l’ homme en Europe (Bruxelles: Bruylant, 2002), 151.
46
Επεξηγήσεις σχετικά µε τον Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων (2007/C 303/02).
47
ANGELA WARD, “Access to Justice” στο STEVE PEERS & ANGELA WARD (επιµ.), The
EU charter of fundamental rights, politics, law and policy (Oxford & Portland: Hart, 2004),
125-126.
48
ΣΟΦΙΑ ΚΟΥΚΟΥΛΗ-ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΥ, «Χάρτης Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της ΕΕ:
πεδίο εφαρµογής και ελληνική νοµολογία (µε αφορµή τη ∆ΕΕ 26.2.2013, C-617/10, Aker-
berg Fransson)», ΘΠ∆∆ 2013, 179.

γανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Η παραπάνω διάταξη θεσπίζει

την υποχρέωση των οργάνων της ΕΕ να δρουν κατ’ αυτό τον τρόπο, συ-
ντελώντας έτσι σε μια αποτελεσματική ευρωπαϊκή διοίκηση και αφήνει α-
ναμενόμενα εκτός πεδίου ορισμού τις εθνικές αρχές, καθώς μια τέτοια
προσθήκη θα συνιστούσε περιορισμό της διαδικαστικής τους αυτονομίας.49
Όμως, παράλληλα με το άρθρο 41 ισχύει και η γενική διάταξη του άρθρου
51 ΧΘ∆ΕΕ, κατά το οποίο οι διατάξεις του Χάρτη απευθύνονται καταρχήν
στα όργανα της ΕΕ και στις εθνικές αρχές όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της
Ένωσης. Το άρθρο 51 αποτυπώνει με σαφήνεια την πάγια θέση του ∆ΕΕ
που ήδη πριν από τη θέση σε ισχύ του ΧΘ∆ΕΕ έκρινε ότι οι διοικητικές αρ-
χές των κρατών μελών φέρουν την υποχρέωση να σέβονται τα δικαιώματα
άμυνας όταν προτίθενται να εκδώσουν κατ’ εφαρμογή κοινοτικού δικαίου
βλαπτική πράξη εις βάρος ενός προσώπου.50 Έτσι, παρά το γεγονός ότι το
άρθρο 41 δεν αναφέρεται για λόγους συνέπειας της διάταξης στις εθνικές
αρχές, αυτές δεν εξαιρούνται από την υποχρέωση συμμόρφωσης προς αυ-
τό.51
Συνολικά, η θέσπιση ενός δικαιώματος στη χρηστή διοίκηση συνιστά
τυπολογική καινοτομία, αφού για πρώτη φορά η αρχή της χρηστής διοίκη-
σης υφίσταται δογματική μετατόπιση και ο όρος αποκτά την ιδιότητα ενός
γενικού δικαιώματος άμυνας, που αναλύεται σε επιμέρους υπο-
δικαιώματα. Ωστόσο, το άρθρο 41 «εισάγει υπό το μανδύα του δικαιώμα-
τος στη χρηστή διοίκηση, τη γενική αρχή του δικαίου σε μια αμερόληπτη
και επιεική μεταχείριση».52 Συνεπώς, το περιεχόμενο του δικαιώματος δεν
χαρακτηρίζεται από νομική πρωτοτυπία, αλλά αντίθετα αντανακλά το
κοινοτικό κεκτημένο σχετικά με τη διαφάνεια λειτουργίας των οργάνων της
Ένωσης. Η παραπάνω επισήμανση εμφαίνει την εννοιολογική εγγύτητα
μεταξύ των άρθρων 41 ΧΘ∆ΕΕ και 298 § 1 ΣΛΕΕ (πρώην 255 ΣΕΚ). Το τε-
λευταίο προβλέπει ότι «κατά την εκπλήρωση της αποστολής τους, τα θε-
σμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης στηρίζονται σε ευ-
ρωπαϊκή διοίκηση ανοιχτή, αποτελεσματική και ανεξάρτητη». Το άρθρο 41
49
ΠΑΥΛΟΣ-ΜΙΧΑΗΛ Ε. ΕΥΣΤΡΑΤΙΟΥ, «Το θεµελιώδες ευρωπαϊκό δικαίωµα χρηστής διοί-
κησης» στο Τόµος Τιµητικός του Συµβουλίου της Επικρατείας, 75 Χρόνια (Αθήνα – Θεσσα-
λονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα), 1276-1277.
50
C-349/07, Sopropé (18.12.2008) Συλλ. Ι-10369, σκ. 35-38.
51
ΕΥΓΕΝΙΑ Β. ΠΡΕΒΕ∆ΟΥΡΟΥ, Η Επιρροή του Ευρωπαϊκού ∆ικαίου στη ∆ίκη Ενώπιον του
Συµβουλίου της Επικρατείας (Αθήνα: Νοµική Βιβλιοθήκη, 2012), 24.
52
MARC FALLON, “Les droits fondamentaux liés à la citoyenneté…”, ό.π., 155.

υπερβαίνει τη διακηρυκτική υφή του άρθρου 298 § 1 και το επαναδιατυπώ-

νει υπό τη μορφή διαδικαστικών δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που στο-
χεύουν στην εδραίωση μιας άρτιας ευρωπαϊκής διοικητικής διαδικασίας. Σε
επίπεδο συμβολισμού, η διάταξη συμπυκνώνει τη σταδιακή ωρίμανση της
διοικητικής λειτουργίας της ΕΕ.
2.2 Το δικαίωμα χρηστής διοίκησης: η κανονιστική αναβάθμιση της αρχής

της χρηστής διοίκησης και η ταξινόμηση του δικαιώματος
Το άρθρο 41 ΧΘ∆ΕΕ προσδίδει συνταγματική αξία σε κοινές θεμελιώ-
δεις αρχές της διοικητικής διαδικασίας των κρατών μελών, δημιουργώντας
όμως μια διάταξη άγνωστη για τα συντάγματα των εθνικών δικαιοταξιών.
Πηγή έμπνευσης της διάταξης αποτελούν αδιαμφισβήτητα τα δικαιώματα
που απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις σύμφωνα με το
προοίμιο του Χάρτη και αναδεικνύουν την «αξιακή ομοιογένεια των εννό-
μων τάξεων της Ένωσης και των κρατών μελών της».53
Οι εθνικές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών λειτούργησαν
ενοποιητικά και νομιμοποιητικά για τον οργανισμό,54 αφού αποτέλεσαν τα
νομικά θεμέλια στη νομολογία του ∆ΕΕ και τους βασικούς πυλώνες κατά
τη σύνταξη του ΧΘ∆ΕΕ, ενώ θωράκισαν μερικά τους ευρωπαίους πολίτες
απέναντι στην εκχώρηση εξουσιών από τα κράτη στην Ένωση. Παρά τις
κοινές συνταγματικές παραδόσεις όμως, το δημοκρατικό έλλειμμα της ΕΕ
παραμένει, και επηρεάζει το επίπεδο της παρεχόμενης προστασίας δικαιω-
μάτων. Για αυτό το λόγο, οι συντάκτες του Χάρτη, αποσκοπώντας σε μια
ευρύτερη θεσμική ισορροπία, επιχείρησαν να διασφαλίσουν την πληρέστε-
ρη δυνατή προστασία των προβλεπόμενων δικαιωμάτων. Σε αυτό το πλαί-
σιο, ο ευρωπαίος νομοθέτης, περιέβαλε την αρχή της χρηστής διοίκησης με
τον τύπο δικαιώματος, ώστε να εξαλείψει διοικητικές αυθαιρεσίες και να
ενισχύσει μακροπρόθεσμα το νομιμοποιητικό έρεισμα των ευρωπαϊκών
οργάνων.
Η σπουδαιότερη συνέπεια της θέσπισης του δικαιώματος χρηστής διοί-
κησης σχετίζεται με το βαθμό κανονιστικότητάς του. Η θέσπιση δικαιώμα-
τος συνεπάγεται τη θετική υποχρέωση των ευρωπαϊκών διοικητικών οργά-
νων να σεβαστούν τα διαδικαστικά εχέγγυα που προβλέπει η διάταξη (υ-
πο-δικαιώματα), εισάγοντας αντικειμενική υποχρέωση για τη διοίκηση.
53
ΕΥΓΕΝΙΑ Β. ΠΡΕΒΕ∆ΟΥΡΟΥ, Η Επιρροή του Ευρωπαϊκού ∆ικαίου…, ό.π., 11.
54
ΛΙΝΑ ΠΑΠΑ∆ΟΠΟΥΛΟΥ, Εθνικό Σύνταγµα και Κοινοτικό ∆ίκαιο: Το Ζήτηµα της ‘Υπε-
ροχής’ (Αθήνα – Κοµοτηνή: Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2009), 598.

∆ηλαδή, η καθιέρωση δικαιώματος επιβάλλει στη διοίκηση επί ποινή ακυ-

ρότητας την εφαρμογή και τήρηση της διάταξης. Κατά συνέπεια, η χρηστή
διοίκηση αποσυνδέεται πλήρως από την άσκηση κατά διακριτική ευχέρεια
αρμοδιότητας της διοίκησης, και άρα από την ελεύθερη κρίση των οργά-
νων.
Η επιλογή του νομοθέτη, προεικάζει την αυξημένη νομοθετική δραστη-
ριότητα εκ μέρους της Ένωσης, έτσι ώστε η διαδικασία μεταξύ του διοι-
κούμενου και των οργάνων της να προβλέπεται από κανόνες δικαίου και
να μην εναπόκειται στις επιλογές των τελευταίων. Συνακόλουθα, μολονότι
το περιεχόμενο της χρηστής διοίκησης δεν διαφοροποιήθηκε με τη θέσπιση
δικαιώματος, η έννοια έλαβε αντικειμενικό χαρακτήρα στον ευρωπαϊκό
χώρο. Η μετάβαση από αρχή σε δικαίωμα συνεπάγεται πως δεν υφίστα-
νται νομοθετικά κενά ή εναλλακτικές που θα κληθεί να καλύψει ή να επιλέ-
ξει αντίστοιχα το αρμόδιο διοικητικό όργανο, χρησιμοποιώντας ως ερμη-
νευτικό εργαλείο την αρχή της χρηστής διοίκησης. Με άλλα λόγια, εκλείπει
το υποκειμενικό στοιχείο που ενέχει η αρχή της χρηστής διοίκησης, καθό-
σον η διοίκηση δεν εφαρμόζει την αρχή για να πετύχει την ορθή ερμηνεία
ενός κανόνα δικαίου, παρά την εφαρμόζει προκειμένου να σεβαστεί το δι-
καίωμα των διοικούμενων.
Το δικαίωμα χρηστής διοίκησης παρέχει τη νομική βάση για την αποτε-
λεσματική προστασία των διοικούμενων που ισχυρίζονται ότι θίγονται από
τα όργανα της Ένωσης δια μέσου των δικαιοδοτικών της οργάνων. Η
δογματική ταξινόμηση του δικαιώματος δυνάμει της κλασικής γενεακής
διάκρισης55 δεν είναι εφικτή. Καταρχάς, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης
φέρει χαρακτηριστικά ατομικού δικαιώματος, αφενός επειδή φορέας του
είναι το άτομο (εξατομίκευση του δικαιώματος), στο πρόσωπο του οποίου
συντρέχει η ζημία λόγω πιθανής παραβίασης, και αφετέρου γιατί ο φορέας
του δικαιώματος δύναται να επιδιώξει δικαστικά την άρση της ενδεχόμε-
νης παραβίασης. ∆ηλαδή, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης δημιουργεί μια
σφαίρα προστασίας για το διοικούμενο υποχρεώνοντας τη διοίκηση να
απέχει από συγκεκριμένες ενέργειες που θα βάλλουν κατά του δικαιώμα-
τος (status negativus).
Όμως, ο χαρακτηρισμός του δικαιώματος ως ατομικού δεν είναι
επαρκής, καθώς το δικαίωμα χρηστής διοίκησης προϋποθέτει την ύπαρξη
του διοικητικού μηχανισμού και την οργάνωση της κρατικής (εδώ υπερε-
55
KAREL VASAK, ‘A 30-Year Struggle: The Sustained Efforts to Give Force of Law to
the Universal Declaration of Human Rights’ UNESCO Courier 30 (1977), 29.

θνικής) εξουσίας, κατά τέτοιο τρόπο που θα επιτρέπει την αλληλεπίδραση

οργάνων της εξουσίας και ατόμου. Πιο απλά, το έννομο αγαθό που προ-
στατεύει το συγκεκριμένο δικαίωμα δημιουργείται και υλοποιείται από τον
εκάστοτε φορέα εξουσίας, ο οποίος και θεσπίζει τη διαδικασία που ακο-
λουθείται ενώπιόν του. ∆εν πρόκειται για ένα έννομο αγαθό που προσιδιά-
ζει στο άτομο ως τέτοιο, έτσι ώστε να χαρακτηρισθεί ως αμιγώς ατομικό
δικαίωμα. Αντίθετα, επαφίεται στη θετική ρύθμιση της διοικητικής διαδικα-
σίας από τον κυρίαρχο και άρα διαμορφώνεται μια «εξουσία επιτελούσα
διαδικαστικά εχέγγυα» (government-performative due process).56 Έτσι, το
δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση είναι καταρχάς ατομικό, με την ιδιαιτερότη-
τα ότι η αντικειμενική / θεσμική του διάσταση (υποχρέωση θετικής παρέμ-
βασης από τον κυρίαρχο)57 διογκώνεται. Βέβαια, ο χαρακτηρισμός του δι-
καιώματος με βάση την κλασική ταξινόμηση έχει θεωρητικό κυρίως ενδια-
φέρον και δεν αποτυπώνει επακριβώς τη λειτουργία του. Το δικαίωμα χρη-
στής διοίκησης συνιστά δικαίωμα στην οργάνωση και στη διαδικασία
(status activus processualis). Σε αυτό το σημείο, ο όρος «διαδικασία» δηλώ-
νει αφενός τους ειδικότερους κανόνες δικαίου που έχει θέσει η διοίκηση και
ορίζουν τις έννομες σχέσεις της με τους διοικούμενους, και αφετέρου υπεν-
θυμίζει την αναγκαιότητα ενεργού συμμετοχής του ατόμου στη διοικητική
διαδικασία (activus). Αυτή η κατηγοριοποίηση δεν είναι άγνωστη στις εθνι-
κές δικαιοταξίες, όπου ο όρος περιλαμβάνει τα δικαιώματα προηγούμενης
ακρόασης, αναφοράς κ.λπ. Επομένως, το δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση
χαρακτηρίζεται ορθότερα ως «εξατομικευμένο δημόσιο δικαίωμα»
(subjective public right), δηλαδή ένα δικαίωμα δημόσιου χαρακτήρα που
υφίσταται προς όφελος του γενικού δημόσιου συμφέροντος και για το ο-
ποίο υπάρχει δυνατότητα να εναχθεί το κράτος από τον διοικούμενο.58
Η κατασκευή των «εξατομικευμένων δημόσιων δικαιωμάτων» αποδίδε-
ται στη γερμανική νομολογία, όπου διακρίνονται από τα δημόσια δικαιώ-
ματα που δεν επιδέχονται δικαστικής προσφυγής ενώπιον του διοικητικού
δικαστή. Η διάκριση μεταξύ εξατομικευμένων δημόσιων δικαιωμάτων και
δημόσιων δικαιωμάτων αποβλέπει στον αυστηρό καθορισμό του locus
56
ERHARD DENNINGER, “Government Assistance in the Exercise of Basic Rights” Ger-
manLJ 12 (2011), 430, 446.
57
ΑΡΙΣΤΟΒΟΥΛΟΣ Ι. ΜΑΝΕΣΗΣ, Συνταγµατικά ∆ικαιώµατα, Α΄ Ατοµικές Ελευθερίες (δ΄
έκδ., Θεσσαλονίκη: Εκδοτικός Οίκος Σάκκουλα, 1982), 35-38.
58
KLARA KANSKA, “Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of the
Charter of Fundamental Rights” ELJ 10 (2004), 300.

standi για την αποφυγή actio popularis.59 Εκτός από τις γερμανικές επιρ-
ροές, ανιχνεύονται και στοιχεία του αγγλοσαξονικού δικαίου. Παρατηρεί-
ται σχετικά ότι «η ευρύτατη αναγνώριση υποκειμενικών δικαιωμάτων βα-
σίζεται σε μια «εργαλειακή» διάσταση και […] στην αγγλοσαξονικού δικαί-
ου προέλευσης αντίληψη της «κινητοποίησης» του πολίτη για την επιβολή
του κοινοτικού δικαίου», μια τάση που καταγράφηκε πρώτα στη νομολο-
γία του ∆ΕΕ και στη συνέχεια στο ΧΘ∆ΕΕ.60 Από τα παραπάνω συνάγεται
ότι η «χρηστή διοίκηση» στο πλαίσιο του Χάρτη λειτουργεί ως όρος-
ομπρέλα που περιλαμβάνει τα δικαιώματα άμυνας του διοικούμενου στην
ΕΕ. Επομένως, ο όρος «δικαίωμα σε χρηστή διοικητική διαδικασία» ή «δι-
καίωμα στη διοικητική δικαιοσύνη» ανταποκρίνεται ακριβέστερα στο περι-
εχόμενο του άρθρου 41.
2.3 Το δικαίωμα χρηστής διοίκησης και το άρθρο 43 ΧΘ∆ΕΕ

Εκτός από τη διερεύνηση της νομικής φύσης του δικαιώματος χρηστής
διοίκησης, είναι σκόπιμο να εξετασθεί η διαλεκτική του σχέση με το δικαί-
ωμα προσφυγής στο ∆ιαμεσολαβητή (ombudsman) της Ένωσης. Πιο συ-
γκεκριμένα, το άρθρο 43 ΧΘ∆ΕΕ προβλέπει ότι «[κ]άθε πολίτης της Ένωσης
ή κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την καταστατική έ-
δρα του σε κράτος μέλος, έχει δικαίωμα να προσφεύγει στο ∆ιαμεσολαβητή
της Ένωσης, σχετικά με περιπτώσεις κακής διοίκησης στο πλαίσιο της
δράσης των κοινοτικών οργάνων ή οργανισμών, με εξαίρεση το ∆ικαστή-
ριο ή το Πρωτοδικείο κατά την άσκηση των δικαιοδοτικών καθηκόντων
τους».61 Σε μια πρώτη ανάγνωση, εντοπίζονται εύκολα οι διαφορές των
δύο διατάξεων ratione personae και materiae. Η προσφυγή στο ∆ιαμεσολα-
βητή έχει στενότερο πεδίο εφαρμογής από το δικαίωμα χρηστής διοίκησης,
εφόσον περιορίζει τον κύκλο των ενεργητικά νομιμοποιούμενων προσώ-
πων. Αντίστοιχα, η προσφυγή είναι δυνατό να στρέφεται μόνο κατά των
59
HANS GERALD CROSSLAND, “Rights of the Individual to Challenge Administrative Ac-
tion before Administrative Courts in France and Germany” Int’l&CompLQ 24 (1975), 730-
731.
60
ΑΠΟΣΤΟΛΗΣ ΓΕΡΟΝΤΑΣ, «Η προστασία των θεµελιωδών δικαιωµάτων και η παροχή
έννοµης προστασίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (µε αφορµή τις υποθέσεις C-432/05, Unibet
και C-354-5/04, Gestoras και Segi», Εφηµ∆∆ (2008), 729.
61
Το άρθρο 43 µεταφέρει στο Χάρτη το άρθρο 228 § 1 εδ. α΄ ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 195
ΣΕΚ).

ευρωπαϊκών οργάνων και οργανισμών και σε καμία περίπτωση κατά των

εθνικών διοικητικών αρχών.62
Η δεύτερη σημαντική διαφορά μεταξύ των δύο διατάξεων αφορά στη
νομική τους φύση. Το άρθρο 41 καθιδρύει ένα αγώγιμο δικαίωμα (δικαίω-
μα-αξίωση / claim-right), που επιτρέπει στο υποκείμενό του να επιδιώξει
δικαστικά την αποκατάσταση τυχόν παραβίασής του. Αντίθετα, οι εξουσί-
ες αποκατάστασης του ∆ιαμεσολαβητή αποβλέπουν στην εύρεση συμβιβα-
στικών λύσεων (φιλικού διακανονισμού) μεταξύ διοίκησης και διοικούμε-
νου· άλλωστε, οι αποφάσεις του δεν είναι νομικά δεσμευτικές.63 Επομένως,
η προσφυγή στο ∆ιαμεσολαβητή χαρακτηρίζεται καταχρηστικά ως δικαί-
ωμα, αφού ως σύλληψη απέχει από αυτή τη νομική κατασκευή. Συνιστά
μια διαδικαστική δυνατότητα που προσφέρει ο ενωσιακός νομοθέτης στον
ευρωπαίο πολίτη, υιοθετώντας τη φιλοσοφία των σκανδιναβικών χωρών
για την επίλυση διαφορών με τη διοίκηση. Ως ανεξάρτητη αρχή, ο διαμε-
σολαβητής δρα παράλληλα και συμπληρωματικά με τα δικαστήρια και
προσφέρει έναν εναλλακτικό εξωδικαστικό μηχανισμό διόρθωσης των
διάφορων μορφών κακής διοίκησης, ενθαρρύνοντας μια λογική «πρακτι-
κής δικαιοσύνης».64
Σημείο τομής των δύο διατάξεων είναι η έννοια της «κακής διοίκησης»
(maladministration). Αφενός, ο ∆ιαμεσολαβητής καλείται να διαγνώσει πε-
ριπτώσεις κακής διοίκησης και αφετέρου, η παραβίαση του δικαιώματος
χρηστής διοίκησης συνεπάγεται αυτόματα την ύπαρξη κακοδιοίκησης. Η
αλληλεπικάλυψη του περιεχομένου των δύο άρθρων γίνεται εμφανής ιδιαί-
τερα μέσα από τις ετήσιες εκθέσεις του ∆ιαμεσολαβητή, που καλείται να
απαριθμήσει τις περιπτώσεις κακής διοίκησης. Ο ∆ιαμεσολαβητής όρισε
θετικά την «κακή διοίκηση» ύστερα από πρόσκληση του Ευρωπαϊκού Κοι-
νοβουλίου, στην ετήσια έκθεση του 1998. Σύμφωνα με αυτή, «περίπτωση
κακής διοίκησης σημειώνεται όταν ένα δημόσιο όργανο παραλείπει να ε-
νεργήσει σύμφωνα με τον κανόνα ή την αρχή που το δεσμεύει».65 Τονίζεται
62
PAUL CRAIG, EU Administrative Law, ό.π., 833.
63
ΑΛΕΞΑΝ∆ΡΟΣ ΤΣΑ∆ΗΡΑΣ, «Ο ευρωπαίος διαµεσολαβητής: ιστορική εξέλιξη του θε-
σµού, όροι παραδεκτής καταγγελίας και προϋποθέσεις δικαιολογηµένων ερευνών», ΕΕΕυρ∆
(2003), 331.
64
ΒΑΣΙΛΙΚΗ Κ. ΒΡΕΤΟΥ, Ευρωπαίος ∆ιαµεσολαβητής & Συνήγορος του Πολίτη, Ο Ρόλος
τους στην Προστασία του Περιβάλλοντος (Αθήνα: Νοµική Βιβλιοθήκη, 2008), 36.
65
Ο ∆ΙΑΜΕΣΟΛΑΒΗΤΗΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΕΩΣ, Ετήσια Έκθεση για το 1998 (Λου-
ξεµβούργο, 1999), 20.

ότι η ελληνική απόδοση της κακής διοίκησης δεν είναι επιτυχής, αφού η
φράση «παραλείπει να ενεργήσει» παραπέμπει σε παράλειψη νόμιμης οφει-
λόμενης ενέργειας. Ορθότερη απόδοση θα ήταν «αποτυγχάνει να ενεργή-
σει» (“fails to act” στο αγγλικό κείμενο) που καλύπτει τόσο περιπτώσεις θε-
τικής ενέργειας, όσο και παράλειψης της διοίκησης. Σύμφωνα με τη γνήσια
ερμηνεία, «ο ορισμός δεν περιορίζει την κακοδιοίκηση σε περιπτώσεις όπου
ο κανόνας ή η αρχή που παραβιάζεται είναι ‘νομικά’ δεσμευτική. Οι αρχές
της «χρηστής διοίκησης» επεκτείνονται και πέρα από τα όρια του νόμου
[…] Κατά συνέπεια, ενώ η παρανομία κατ’ ανάγκη συνεπάγεται κακοδιοί-
κηση, η κακοδιοίκηση δεν συνεπάγεται απαραίτητα παρανομία».66 Όπως
προκύπτει, ο ∆ιαμεσολαβητής θέτει υπό την σκέπη προστασίας του και το
δικαίωμα χρηστής διοίκησης, επιτυγχάνοντας να ισορροπήσει μεταξύ της
ευρωπαϊκής διάστασης και των κοινών εθνικών αρχών των κρατών με-
λών.67 Συμβάλλει, λοιπόν, καταλυτικά στην ερμηνεία και προάσπιση του
άρθρου 41 ΧΘ∆ΕΕ.68
Ιδιαίτερη αναφορά αξίζει στον τρόπο με τον οποίο ο ∆ιαμεσολαβητής
αποκόπτει την κακοδιοίκηση από την παρανομία και διατυπώνει τη θέση
ότι η νομιμότητα δεν αποκλείει τη λανθασμένη εφαρμογή διαδικαστικών ή
ουσιαστικών κανόνων. Αυτή η θέση προσιδιάζει στην αντίληψη της χρη-
στής διοίκησης στην ελληνική έννομη τάξη, όπου η χρηστή διοίκηση λει-
τουργεί ως αντίβαρο στην αρχή της νομιμότητας και εξασφαλίζει στα όρ-
γανα της διοίκησης την απαραίτητη ελαστικότητα της υπαγωγής των
πραγματικών περιστατικών στον κανόνα δικαίου. Αντίθετα, η αποσύνδεση
κακοδιοίκησης και παρανομίας δεν συνάδει δογματικά με τη θέσπιση δι-
καιώματος χρηστής διοίκησης, καθόσον ένα δικαίωμα είτε παραβιάζεται,
είτε όχι, χωρίς να είναι δυνατή οποιαδήποτε ενδιάμεση κατάσταση. Βέβαια,
η θέση του ∆ιαμεσολαβητή επηρεάζεται και υπαγορεύεται από η φύση της
αρμοδιότητάς του και των φιλικών διακανονισμών που επιδιώκει.69
Συμπερασματικά, ο Ευρωπαίος ∆ιαμεσολαβητής έχει αναπτύξει ένα
δραστήριο ρόλο και προβαίνει σε συστηματική καταγραφή των περιπτώ-
66
Ο ΕΥΡΩΠΑΙΟΣ ∆ΙΑΜΕΣΟΛΑΒΗΤΗΣ, Ετήσια Έκθεση 2009 (ΕΕ: Λουξεµβούργο, 2010),
29.
67
ΝΙΚΗΦΟΡΟΣ ∆ΙΑΜΑΝΤΟΥΡΟΣ, «Χρηστή διοίκηση, κράτος δικαίου και ηθική: κρίσιµες
παράµετροι της ποιότητας της δηµοκρατίας» (Αθήνα, 2013), 6-7.
68
SIMONE CADEDDU, “The Proceedings of the European Ombudsman”,
L&ContempProblems 68 (2004), 162.
69
Comp. 2062/2010 (ANK)JF.

σεων κακοδιοίκησης από τα όργανα της Ένωσης. Αναμενόμενα, δεν περι-

ορίζεται στο κανονιστικό πεδίο του άρθρου 43 ΧΘ∆ΕΕ. Η άμεση συσχέτισή
του με το άρθρο 41, καθιστά την κακοδιοίκηση συνώνυμο της παραβίασης
της χρηστής διοίκησης για το ∆ιαμεσολαβητή.70 Οι ερμηνείες που προκρίνει
είναι προοδευτικές και θέτουν στο επίκεντρο τον διοικούμενο, κάτι που εν-
θαρρύνεται από τη μη δεσμευτικότητα των αποφάσεών του.
3. Το περιεχόμενο του άρθρου 41 ΧΘ∆ΕΕ

Το περιεχόμενο του δικαιώματος χρηστής διοίκησης στην ευρωπαϊκή
δικαιοταξία είχε διαπλαστεί νομολογιακά πριν από τη σύνταξη και θέση σε
ισχύ του Χάρτη, με ορόσημο τις αποφάσεις Tradax και Technische Univer-
sität München, όπου το ∆ΕΚ έκρινε ότι «η αρχή της χρηστής διοικήσεως
επιβάλλει […] έναντι μιας διοικήσεως που έχει επίγνωση των καθηκόντων
της, να γνωρίζουν οι πολίτες την αιτιολογία των πράξεων της Επιτροπής·
πρέπει, εξάλλου, να εφαρμόζεται ο γενικός κανόνας σύμφωνα με τον ο-
ποίο πρέπει να ενημερώνονται οι αποδέκτες αποφάσεως δημόσιας αρχής,
η οποία θίγει αισθητά τα συμφέροντά τους· είναι προς το συμφέρον τόσο
της δημόσιας αρχής όσο και των διοικουμένων να λαμβάνουν οι τελευταίοι
[…] όλα τα αναγκαία στοιχεία».71 Συνεπώς, η διαμόρφωση του δικαιώμα-
τος προπορεύεται του άρθρου 41· το δικαίωμα συνέχει όλες τις δικαιοκρα-
τικές υποχρεώσεις της ευρωπαϊκής διοίκησης προς τους πολίτες και αντι-
κατοπτρίζει την αρχή της δέουσας επιμέλειας της διοίκησης (due
diligence).72 Βέβαια, το δικαίωμα του Χάρτη δεν συνιστά εξαντλητική περι-
γραφή της χρηστής διοίκησης, στοιχείο που προκύπτει άμεσα από τη χρή-
ση του όρου «ιδίως» (41 § 2) και από τη μελέτη της νομολογίας η οποία φα-
νερώνει και άλλες εκφάνσεις της χρηστής διοίκησης, όπως η αρχή της
«χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης» και τις επιμέρους αρχές της αποδο-
70
DINAH SHELTON, “Remedies and the Charter of Fundamental Rights of the European
Union” στο STEVE PEERS & ANGELA WARD (επιµ.), The charter of fundamental rights, poli-
tics, law and policy (Oxford & Portland: Hart, 2004), 354.
71
C-64/82, Tradax κατά Επιτροπής (15.03.1984) Συλλ. 01359, C-269/90, Hauptzollant
München-Mitte κατά Technische Universität München (21.11.1991) Συλλ. Ι-05469, σκ. 14.
72
HANS PETER NEHL, “Good administration as procedural right and/or general princi-
ple?” στο HERWIG C.H. HOFMANN & ALEXANDER H. TÜRK (επιµ.), Legal Challenges in EU
Administrative Law, Towards an Integrated Administration (Cheltenham: EE Publishing,
2009), 327.

τικότητας και της αποτελεσματικότητας.73 Ωστόσο, το γενικό δικαίωμα στη

χρηστή διοίκηση που θεσπίζεται με το άρθρο 41 αποτελεί μείζον σημείο
αναφοράς της διοικητικής διαδικασίας ενώπιον των οργάνων της Ένωσης.
3.1 Το δικαίωμα στην αμερόληπτη, δίκαιη και εντός ευλόγου προθεσμίας

εξέταση των υποθέσεων (άρθρο 41 § 1)
Το άρθρο 41 § 1 ΧΘ∆ΕΕ οριοθετεί τα κύρια χαρακτηριστικά του δικαιώ-
ματος: α) την αμερόληπτη και ακριβοδίκαιη, και β) σε εύλογο χρονικό διά-
στημα εξέταση των υποθέσεων από τη διοίκηση. Εξαιτίας του εύρους της
υπό εξέταση διάταξης, οι αυτοτελείς αναφορές στη νομολογία των ευρω-
παϊκών δικαστηρίων δεν είναι πολλές. Τα δύο παραπάνω στοιχεία διασα-
φηνίστηκαν στην υπόθεση Volkswagen κατά Επιτροπής. Σε αυτή την υπό-
θεση, το ∆ικαστήριο έκρινε ότι η Επιτροπή «προσέβαλε το συμφέρον για μια
χρηστή κοινοτική διοίκηση καθόσον επέτρεψε στο ευρύ κοινό να έχει πρό-
σβαση, διαρκούσης της διαδικασίας έρευνας και διασκέψεως, σε τέτοιου
είδους εσωτερικές πληροφορίες της διοικήσεως». Το ∆ικαστήριο αποφάν-
θηκε ότι η συμπεριφορά της διοίκησης παραβίασε την αρχή της χρηστής
διοίκησης, καθόσον δεν επέδειξε την απαιτούμενη επιμέλεια και αμερολη-
ψία όσον αφορά στα στοιχεία της οικείας υπόθεσης.74 Η παραβίαση της
χρηστής διοίκησης καθιστά την πράξη της διοίκησης ακυρώσιμη, εφόσον
αποδειχθεί ότι η διοίκηση θα είχε καταλήξει σε διαφορετική απόφαση εάν
δεν είχε παραβιασθεί η αρχή.
Περαιτέρω, η υποχρέωση αμερόληπτης και ακριβοδίκαιης εξέτασης των
υποθέσεων διευκρινίστηκε στις αποφάσεις Hoechst και Imperial Chemical
Industries. Στις υποθέσεις αυτές το τότε ∆ΕΚ κλήθηκε να αξιολογήσει τους
χειρισμούς της Επιτροπής στην προσπάθεια διάλυσης επιχειρηματικής σύ-
μπραξης (καρτέλ) κατά παράβαση του ευρωπαϊκού δικαίου. Η Επιτροπή
που έλαβε γνώση της σύμπραξης, εξέφρασε σαφώς σε κάποια από τα μέλη
που της παρείχαν πληροφορίες, την πρόθεσή της να μην αποκαλύψει τη
μεταξύ τους συνεργασία με αντάλλαγμα τη μη επιβολή προστίμου. Παράλ-
ληλα, με έγγραφό της διαβεβαίωσε μία από τις επιχειρήσεις που της παρεί-
χε πληροφορίες ότι θα την προειδοποιούσε σε περίπτωση που άλλες εται-
ρείες επεδείκνυαν μεγαλύτερη προθυμία να συνεργασθούν. Το ∆ικαστήριο
έκρινε ότι η συμπεριφορά της Επιτροπής αποτελούσε παραβίαση της χρη-
στής διοίκησης και της αμερόληπτης εξέτασης των υποθέσεων και συνι-
73
ΝΙΚΗΦΟΡΟΣ ∆ΙΑΜΑΝΤΟΥΡΟΣ, «Χρηστή διοίκηση, κράτος δικαίου και ηθική…», ό.π., 5.
74
Τ-62/98, Volkswagen AG κατά Επιτροπής (06.07.2000) Συλλ. ΙΙ-2707, σκ. 269, 282.

στούσε πρόδηλη δυσμενή μεταχείριση κατά της προσφεύγουσας εταιρίας.75

Παρά το γεγονός ότι οι χειρισμοί της στόχευαν στη διάλυση της σύμπρα-
ξης, στην απόφαση του ∆ικαστηρίου βαρύνουσα σημασία έλαβε το γεγο-
νός ότι η Επιτροπή δρούσε κατά διακριτική ευχέρεια και άρα θα έπρεπε να
τηρούνται απαρέγκλιτα οι εγγυήσεις που παρέχει η ευρωπαϊκή δικαιοταξία
προς τους πολίτες. Οι επιλογές της Ένωσης και η πλημμελής ενημέρωση
της ενάγουσας εταιρείας αναφορικά με τα κρίσιμα στοιχεία που είχε η
πρώτη στη διάθεσή της, δεν επέτρεψαν στην τελευταία να ασκήσει λυσιτε-
λώς τα διαδικαστικά δικαιώματα άμυνας και ιδίως το δικαίωμα προηγού-
μενης ακρόασης.76
3.2 Τα θεμελιώδη δικαιώματα άμυνας: το δικαίωμα προηγούμενης ακρόα-

σης (άρθρο 41 § 2 στοιχ. α΄)
Το άρθρο 41 § 2 ενσωματώνει τα θεμελιώδη διαδικαστικά δικαιώματα
άμυνας. Το στοιχ. α΄ προβλέπει ότι κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα σε προη-
γούμενη ακρόαση (right to be heard, droit d’être entendu) προτού ληφθεί
ατομικό μέτρο εις βάρος του. ∆ηλαδή, «διασφαλίζει σε κάθε πρόσωπο τη
δυνατότητα να γνωστοποιεί λυσιτελώς και αποτελεσματικώς την άποψή
του, κατά τη διάρκεια διοικητικής διαδικασίας και πριν από την έκδοση
οποιασδήποτε αποφάσεως δυνάμενης να επηρεάσει δυσμενώς τα συμφέ-
ροντά του».77 Η άσκηση του δικαιώματος εξαρτάται από την πλήρωση
τριών προϋποθέσεων: α) την έκδοση ατομικού μέτρου,78 που β) εναπόκει-
ται στη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης και γ) είναι επιβαρυντικό για το
ενδιαφερόμενο πρόσωπο. Πρόκειται για ένα διαδικαστικό δικαίωμα που
παρά το γενικό του χαρακτήρα δεν τυγχάνει εφαρμογής στη νομοθετική
διαδικασία.79
Το περιεχόμενο και η διάρθρωση του δικαιώματος συμφωνεί με το δι-
καίωμα προηγούμενης ακρόασης όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 § 2
Συντάγματος, και στο άρθρο 6 Κ∆∆ιαδ, στο βαθμό που επιτρέπονται συ-
75
Τ-410/03, Hoechst GmbH κατά Επιτροπής (18.06.2008) Συλλ. II-00881, σκ. 137-138.
76
C-270/99, Z κατά Κοινοβουλίου (22.03.2001) Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα Ja-
cobs, σκ. 40, Τ-54/99, Max.mobil κατά Επιτροπής (30.01.2002) Συλλ. ΙΙ-00313, σκ. 48.
77
Sopropé, ό.π.
78 Τ-521/93, Atlanta κ.λπ. κατά Ευρωπαϊκής Κοινότητας (11.12.1996) Συλλ. ΙΙ-01707, σκ.
70.
79
JOËL RIDEAU, “Le rôle de l’Union européenne en matière de protection des droits de
l’homme” Recueil des Cours 265 (1997), 128-129.

γκρίσεις μεταξύ των δύο δικαιοταξιών. Στην ευρωπαϊκή δικαιοταξία, το

δικαίωμα ασκείται ενόψει μέτρου που αφορά άμεσα και ατομικά τον ενδι-
αφερόμενο, ωστόσο είναι δυνατή και η άσκησή του κατά κανονισμού στον
οποίο προσαρτώνται τα ονόματα των προσώπων που διαλαμβάνει.80 Τέ-
τοια περίπτωση αποτελούν οι υποθέσεις Kadi και PΜΟΙ, στις οποίες οι
προσφεύγοντες στράφηκαν κατά κανονισμών της Ένωσης καθό μέρος
τους έπλητταν, μέσω της επιβολής περιορισμών λόγω της φερόμενης σύν-
δεσής τους με το καθεστώς των Ταλιμπάν και των Μουτζαχεντίν αντίστοι-
χα.81 Οι δύο υποθέσεις είναι παρεμφερείς στο πραγματικό σκέλος και από
το διατακτικό τους συνάγεται πως το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης
δεν είναι απόλυτο και υπακούει σε σαφείς περιορισμούς.
Καταρχήν, η ανάγκη απόλαυσης του δικαιώματος προηγούμενης α-
κρόασης εντείνεται όσο δυσμενέστερο είναι το μέτρο που πρόκειται να επι-
βληθεί στο διοικούμενο.82 Όμως, αυτό το αξίωμα κάμπτεται εάν το μέτρο
επιβάλλεται χάριν της δημόσιας τάξης. Στην προκείμενη περίπτωση, οι
προσβαλλόμενοι κανονισμοί προέβλεπαν τη δέσμευση των περιουσιακών
στοιχείων προσώπων και οντοτήτων, αφενός για να παύσει η χρηματοδό-
τηση τρομοκρατικών οργανώσεων και καθεστώτων στο μέλλον, και αφε-
τέρου ως κύρωση για τη μέχρι τότε ανάμειξή τους με τις οικείες δραστηριό-
τητες. Πρόσφατα, η Ένωση διεύρυνε τους λόγους επιβολής αντίστοιχων
κυρώσεων και προσέθεσε ως λόγο εξαίρεσης στο δικαίωμα προηγούμενης
ακρόασης τη βίαιη καταστολή άμαχου πληθυσμού. Στην υπόθεση Syrian
Lebanese Commercial Bank SAL, η Ένωση προχώρησε σε δέσμευση των
κεφαλαίων της προσφεύγουσας με την αιτιολογία ότι είναι θυγατρική συ-
ριακής τράπεζας που ενισχύει την επίσημη συριακή κυβέρνηση. Ένας από
τους ισχυρισμούς της προσφεύγουσας ήταν ότι το Συμβούλιο απέρριψε το
αίτημά της για τη διεξαγωγή ακρόασης. Το ∆ΕΕ επανέλαβε την πάγια νο-
μολογία του ότι «η προηγούμενη ακρόαση δεν αποτελεί δικαίωμα των
προσώπων που υπόκεινται στα περιοριστικά μέτρα […] και δεν επιτάσσει
να γνωστοποιούν οι αρχές της Ένωσης, πριν από την αρχική καταχώρηση
προσώπου ή οντότητας σε κατάλογο για τη επιβολή περιοριστικών μέτρων,
80
Ε. ΠΡΕΒΕ∆ΟΥΡΟΥ, «Το δικαίωµα προηγούµενης ακρόασης στη νοµολογία των ∆ικα-
στηρίων της Ένωσης», ΘΠ∆∆ 2013, 930.
81
C-402/05 P & C-415/05 P, ό.π., σκ. 1, 99, T-284/08, People’s Mojahedin Organization
of Iran κατά Συµβουλίου (04.12.2008) Συλλ. ΙΙ-03487, σκ. 1-3. Οµοίως βλ. και C-280/12 P,
Συµβούλιο κατά Fulmen & Mahmoudian (28.11.2013), σκ. 73.
82 Ε. ΠΡΕΒΕ∆ΟΥΡΟΥ, «Το δικαίωµα προηγούµενης ακρόασης…», ό.π., 920.

τους λόγους της καταχωρήσεως [καθώς] η εκ των προτέρων γνωστοποίη-

ση θα διακύβευε την αποτελεσματικότητα των μέτρων δεσμεύσεως κεφα-
λαίων».83 Συμπληρώνεται δε, ότι για το ∆ΕΕ η απόλαυση του δικαιώματος
προηγούμενης ακρόασης πληρείται εφόσον υφίσταται η δυνατότητα α-
κρόασης μετά την επιβολή των δυσμενών μέτρων ή η δυνατότητα υποβο-
λής έγγραφων παρατηρήσεων.
Το ∆ικαστήριο έκρινε ότι η παραπάνω νομική κατασκευή αποσκοπεί
στην οικοδόμηση μιας ευρωπαϊκής δημόσιας τάξης. Ωστόσο, ακόμη και αν
γίνει δεκτό ότι οι περιορισμοί υπαγορεύονται από λόγους δημόσιας ασφά-
λειας, δεν παύουν να περιορίζουν το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης
υπέρμετρα, βάλλουν τον πυρήνα του και καθιστούν τη διάταξη κενό γράμ-
μα. Η απόφαση Syrian Lebanese Commercial Bank SAL διαφέρει από τις
δύο προαναφερθείσες, καθώς η δέσμευση περιουσιακών στοιχείων και η
περιστολή του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης δεν οφείλεται σε α-
πειλή λόγω τρομοκρατίας, αλλά σε θέση της ΕΕ κατά της πολιτικής τρίτης
χώρας. Άλλωστε, ο κανονισμός που προσβάλλεται στην υπό εξέταση α-
πόφαση ψηφίστηκε στο πλαίσιο του δεύτερου πυλώνα και όχι κατ’ εφαρ-
μογή απόφασης του Συμβουλίου Ασφαλείας.84
Η νομολογία του ∆ικαστηρίου είναι εξόχως εκτεταμένη στο πεδίο της
άσκησης οικονομικών ελευθεριών, λόγω της ειδικής φύσης και αποστολής
της ΕΕ. Η επιβολή προστίμων λόγω παραβίασης ενωσιακών κανόνων σε
νομικά πρόσωπα κρίνεται ως ένα από τα πλέον δυσμενή μέτρα που είναι
δυνατόν να τους επιβληθεί, εφόσον είναι πιθανό το μέγεθος τους να διασα-
λεύσει και να κλονίσει την οικονομική τους δραστηριότητα.85 Η προάσπιση
της οικονομικής ελευθερίας των επιχειρήσεων και ο παράλληλος σεβασμός
των κανόνων ανταγωνισμού της Ένωσης έχει απασχολήσει επανειλημμένα
το ∆ΕΕ, το οποίο και έχει διαμορφώσει πάγια νομολογία. Έτσι, έχει διαπι-
στωθεί ότι όταν η Επιτροπή εξετάζει τη δυνατότητα επιβολής προστίμου σε
επιχείρηση, οφείλει να το αναφέρει ρητά με ανακοίνωσή της, όπου θα εξη-
γεί τα «κύρια πραγματικά και νομικά στοιχεία που μπορούν να επισύρουν
83
Τ-174/12 & Τ-80/13, Syrian Lebanese Commercial Bank SAL κατά Συµβουλίου
(04.02.2014), σκ. 137-140. Για την κατάσταση στη Συρία βλ. Τ-202/12, Bouchra Al Saad
κατά Συµβουλίου (12.03.2014), σκ. 55, 117, Τ-383/11, Makhlouf κατά Συµβουλίου
(13.09.2013) σκ. 31.
84
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Έκθεση του 2013 για την εφαρµογή του χάρτη θεµελιωδών
δικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης» (14.4.2014) COM(2014) 224 final, 9.
85
C-462/98 P, Mediocurso κατά Επιτροπής (21.09.2000) Συλλ. Ι-07183, σκ. 22.

πρόστιμο», προκειμένου να παράσχει στην οικεία επιχείρηση τα αναγκαία

στοιχεία για να οργανώσει την άμυνά της και να ασκήσει λυσιτελώς το δι-
καίωμά της σε προηγούμενη ακρόαση.86 Επομένως, η προηγούμενη ενημέ-
ρωση της ενδιαφερόμενης επιχείρησης συνιστά θετική υποχρέωση της διοί-
κησης, ώστε να διασφαλίσει την απόλαυση του δικαιώματος προηγούμε-
νης ακρόασης. Η υποχρέωση σεβασμού του δικαιώματος σε ακρόαση υ-
φίσταται ακόμα και όταν η διοίκηση δεν οφείλει να αιτιολογήσει την υπό
έκδοση πράξη. Με άλλα λόγια, κρίσιμο στοιχείο της διοικητικής πράξης
είναι μόνο ο δυσμενής της χαρακτήρας για το διοικούμενο και δεν ενδιαφέ-
ρει αν είναι αιτιολογητέα.87
3.3 Τα θεμελιώδη δικαιώματα άμυνας: το δικαίωμα πρόσβασης στο φάκε-

λο (άρθρο 41 § 2 στοιχ. β΄)
Το άρθρο 41 § 2 στοιχ. β΄ προβλέπει το δικαίωμα κάθε προσώπου να έ-
χει πρόσβαση στο φάκελό του (access to the file, accès au dossier), τηρουμέ-
νων των νομίμων συμφερόντων της εμπιστευτικότητας και του επαγγελμα-
τικού και επιχειρηματικού απορρήτου. Το ενδιαφέρον σχετικά με το δικαί-
ωμα πρόσβασης στο φάκελο εστιάζεται σε δύο σημεία: πρώτον στη συ-
στηματική του σύνδεση με το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και στους
ευρείς περιορισμούς που υφίσταται χάριν της προστασίας ευαίσθητων
προσωπικών ή επαγγελματικών δεδομένων, και δεύτερον στη σχέση και
πιθανή αλληλεπικάλυψή του με το άρθρο 42 ΧΘ∆ΕΕ.
Αναφορικά με το πρώτο σημείο, το δικαίωμα πρόσβασης στο φάκελο
λειτουργεί ως προθάλαμος του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης: εί-
ναι μια προϋπόθεση που εάν δεν συντρέχει, δεν είναι δυνατή η λυσιτελής
άσκηση του δικαιώματος ακρόασης. Η πρόσβαση στο φάκελο επιτρέπει
την προπαρασκευασμένη άσκηση της προηγούμενης ακρόασης και εγγυά-
ται την άρτια παράθεση των θέσεων του διοικούμενου.88 Αντίστοιχα, η
πρόσβαση στο φάκελο απαιτεί να απειλείται η έκδοση δυσμενούς μέτρου.
Η άρρηκτη σύνδεση μεταξύ των δύο δικαιωμάτων αποδίδεται με καθαρό-
τητα στο άρθρο 6 § 2 εδ. γ΄ Κ∆∆ιαδ, κατά το οποίο η κλήση σε προηγούμε-
νη ακρόαση του ενδιαφερόμενου συμπεριλαμβάνει «το δικαίωμα να λάβει
γνώση των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων και να προβεί σε ανταπόδει-
86
Τ-15/02, BASF AG κατά Επιτροπής (15.03.2006) Συλλ. II-00497, σκ. 292, C-167/08,
Microsoft Corp. κατά Επιτροπής (27.06.2012) σκ. 185.
87
C-32/95 P, Επιτροπή κατά Lisrestal κ.ά. (24.10.1996) Συλλ. Ι-05373, σκ. 49.
88
Π. ∆. ∆ΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, ό.π., 270.

ξη». Η συνύφανση των δικαιωμάτων υφίσταται τόσο στην ελληνική όσο

και στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη.89
Επιπλέον, γίνεται δεκτό αφενός ότι η διοίκηση υποχρεούται εφόσον ζη-
τηθεί από το διοικούμενο να του χορηγήσει όλα τα κρίσιμα για την έκδοση
επιβαρυντικής απόφασης στοιχεία και αφετέρου να του παράσχει εύλογο
χρόνο, προκειμένου να ενημερωθεί πλήρως και να αναπτύξει τις απόψεις
του αναφορικά με την αποδιδόμενη σε αυτόν παράβαση. Σε περίπτωση
που η διοίκηση δεν τηρήσει τις παραπάνω υποχρεώσεις τότε η εκδοθείσα
απόφασή της είναι ακυρωτέα λόγω παράβασης ουσιώδους τύπου της δια-
δικασίας, καθώς δεν παρέχεται στο διοικούμενο πραγματική δυνατότητα
άμυνας.90 To ∆ΕΕ έχει αποφανθεί ότι «το δικαίωμα πρόσβασης στο φάκελο
κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας του αρμόδιου οργάνου γνωρίζει περι-
ορισμούς και εξαιρέσεις. Το όργανο της διοίκησης πρέπει να σταθμίσει το
συμφέρον της Ένωσης στη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων και
το δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί την άρνηση πρόσβασης».91 Συνακό-
λουθα, η Επιτροπή πρέπει να σταθμίζει, αφενός το δημόσιο συμφέρον και
τα προστατευόμενα δικαιώματα τρίτων και, από την άλλη πλευρά, το έν-
νομο συμφέρον του αιτούντος για τη γνωστοποίηση τους, δηλαδή το δι-
καίωμά του να αμυνθεί νόμιμα.
Πέρα από τη δυσχέρεια στάθμισης αντίρροπων συμφερόντων που α-
παιτείται για την κατάφαση ή άρνηση πρόσβασης στα στοιχεία του φακέ-
λου, η νομολογία του ∆ΕΕ επικεντρώνεται στην άρρηκτη σύνδεση πρόσβα-
σης στο φάκελο και προηγούμενης ακρόασης. Έτσι, η πρόσβαση στο φά-
κελο εντάσσεται στο καθήκον αρωγής της διοίκησης και δοκιμάζει τα όρια
της χρηστότητάς της.92 Για το ∆ΕΕ «σκοπός της προσβάσεως στον φάκελο
είναι ιδίως να παρέχεται στους αποδέκτες ανακοινώσεως […] η δυνατότη-
τα να λαμβάνουν γνώση των αποδεικτικών στοιχείων που περιλαμβάνο-
νται στο φάκελο […], ώστε να μπορέσουν βάσει των στοιχείων αυτών, να
λάβουν λυσιτελώς θέση επί των συμπερασμάτων στα οποία έχει καταλήξει
[το αρμόδιο όργανο]».93 Κατά συνέπεια, το ∆ΕΕ οφείλει να εξετάσει τα έγ-
89
∆ΕφΑθ 2089/2011.
90
ΕΣ 193/2010, 195/2010, σκ. 3.
91
Τ-474/08, Umbach κατά Επιτροπής (21.10.2010) Συλλ. II-00234, σκ. 70.
92
F-41/10, Moises Bermejo Garde κατά ΕΟΚΕ (25.09.2012) σκ. 171.
93
C-51/92 P, Hercules Chemicals κατά Επιτροπής (08.07.1999) Συλλ. Ι-04235, σκ. 75,
T-65/89, BPB Industries & British Gypsum κατά Επιτροπής (17.12.1998) Συλλ. ΙΙ-00389,
σκ. 21.

γραφα στα οποία ο προσφεύγων δεν είχε πρόσβαση, για να διαπιστώσει

εάν η γνώση αυτών θα μπορούσε να επηρεάσει την απόφαση της διοίκη-
σης.94
Περαιτέρω, ο σεβασμός του δικαιώματος πρόσβασης στο φάκελο κα-
θορίζεται από τη στάθμισή του με την προστασία των δεδομένων τρίτων.
Οι περιορισμοί της πρόσβασης στο φάκελο διατυπώνονται ρητά στη ρύθ-
μιση και συνάδουν προς τους σκοπούς της ΕΕ· το επαγγελματικό και επι-
χειρηματικό απόρρητο λειτουργεί ως φραγμός στη δικαιοκρατική αρχή της
πρόσβασης στο φάκελο, ακριβώς γιατί η ευρωπαϊκή διοίκηση δεν λειτουρ-
γεί προς όφελος του διοικούμενου, αλλά χάριν του διοικούμενου που ακο-
λουθεί τους κανόνες του ελεύθερου ανταγωνισμού. Ωστόσο, η ρητή ανα-
φορά των περιορισμών κρίνεται ανεπιτυχής, εφόσον πρόκειται για νομολο-
γιακές κατασκευές που έχουν διαμορφωθεί λεπτομερώς από το ∆ΕΕ. Επί-
σης, παρατηρείται ότι οι περιορισμοί που τίθενται στο δικαίωμα προηγού-
μενης ακρόασης αφορούν σε πιθανή διασάλευση της δημόσιας τάξης από
τον προσφεύγοντα, σε αντίθεση με την πρόσβαση στον φάκελο όπου το
δικαίωμα λαμβάνει οικονομική χροιά. Σε κάθε περίπτωση, οι περιορισμοί
της πρόσβασης στο φάκελο υπακούν στους γενικούς κανόνες περιορισμών
των ανθρώπινων δικαιωμάτων και η στάθμιση δικαιώματος – δικαιωμά-
των τρίτων διέπεται από την αρχή της αναλογικότητας. Η δυσκολία της
στάθμισης είναι πραγματική όσο και νομική: το πραγματικό σκέλος εκτεί-
νεται στην αξιολόγηση των αιτούμενων στοιχείων και τη δυνατότητα ανα-
τροπής της υφιστάμενης νομικής κατάστασης. Αντίθετα, το νομικό σκέλος
συνίσταται στην αξιολόγηση των αιτούμενων στοιχείων σε συνάρτηση με
τα δικαιώματα τρίτων και όχι της υπάρχουσας νομικής κατάστασης. Επί-
σης, η νομολογία του ∆ΕΕ υπαινίσσεται την αντίθεση μεταξύ του σεβασμού
των διαδικαστικών δικαιωμάτων που η Ένωση έχει θεσπίσει με την επιδίω-
ξη των θεμελιωδών οικονομικών της σκοπών. Η πλειοψηφία των υποθέσε-
ων που έχουν κριθεί από το ∆ΕΕ αφορούν στην προσπάθεια της Επιτροπής
να εξαλείψει συμπράξεις και να διασφαλίσει την ύπαρξη ελεύθερου αντα-
γωνισμού στην επικράτειά της. Η εξάρθρωση συμπράξεων απαιτεί χειρι-
σμούς που ενίοτε αντιβαίνουν σε μια ανοικτή και διαφανή ευρωπαϊκή διοί-
κηση. Συνεπώς, το ∆ικαστήριο καλείται να συμβιβάσει την επιδίωξη οικο-
νομικών σκοπών με την απόλαυση των δικαιωμάτων που το ίδιο έχει θε-
σπίσει νομολογιακά. Η θεματολογία της δικαστικής ύλης κατατείνει προς
94
C-238/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij κ.ά. κατά Επιτροπής (15.10.2002) Συλλ. I-
08375, σκ. 313.

τη θέση ότι η Ένωση παραμένει οικονομική και δεν είναι εύκολη η μετάβα-
ση σε μια Ένωση των δικαιωμάτων.95 Αντίθετα όμως, στην πληθώρα των
περιπτώσεων οι κρίσεις του ∆ΕΕ δείχνουν προς την ύπαρξη μιας διοίκησης
στην υπηρεσία των διοικουμένων.
Η πρόσβαση στο φάκελο και το γενικό δικαίωμα πρόσβασης στα έγ-
γραφα του άρθρου 42 ΧΘ∆ΕΕ (access to documents, accès aux documents)
εκ πρώτης όψεως συνδέονται αναπόφευκτα, εφόσον υλοποιούν την ατομι-
κή αξίωση πρόσβασης σε δημόσια έγγραφα, στοιχείο που δικαιολογεί και
τη συστηματική τους τοποθέτηση στο Χάρτη, αν και το προστατευτικό
τους πεδίο διαφέρει αισθητά. Πρώτον, τα δύο δικαιώματα διαφοροποιού-
νται ratione personae, καθώς φορείς του άρθρου 41 είναι όλα τα φυσικά ή
νομικά πρόσωπα, ενώ το άρθρο 42 αφορά μόνο στους πολίτες της ΕΕ. Η
κυριότερη διαφορά τους εντοπίζεται ratione materiae: η πρόσβαση στο φά-
κελο εντάσσεται στη διοικητική διαδικασία και παρέχει εχέγγυα στο πρό-
σωπο για την ορθή αντιμετώπισή του από τη διοίκηση. Έτσι, προϋποθέτει
την εκκρεμή έκδοση επαχθούς μέτρου για το πρόσωπο και αποσκοπεί στη
λυσιτελή προβολή των ισχυρισμών του κατά την ακρόασή του από τη διοί-
κηση. Το περιεχόμενο των στοιχείων στα οποία δύναται να έχει πρόσβαση
ο διοικούμενος εξαρτάται από το μέτρο που εκκρεμεί εις βάρος του και την
εν δυνάμει ανατροπή της απόφασης της διοίκησης. Στον αντίποδα, το άρ-
θρο 42 αφορά απεριόριστα σε οποιαδήποτε έγγραφα των οργάνων της ΕΕ,
σε δημόσια ευρωπαϊκά έγγραφα.96 Η raison d’être της διάταξης, όπως και
στο άρθρο 41 ΧΘ∆ΕΕ, ανάγεται στο άρθρο 298 § 1 ΣΛΕΕ, δηλαδή στην
παροχή ενός κοινού δικαιώματος «μιας όσο το δυνατόν ευρύτερης προ-
σβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων»,97 και συγκεκριμενοποιεί-
ται δυνάμει του άρθρου 298 § 2 ΣΛΕΕ μέσω του κανονισμού 1049/2001,
όπου ορίζεται σε ποιους περιορισμούς είναι δεκτικό (άρθρο 4).
Η σχέση των δύο δικαιωμάτων αποκρυσταλλώνεται στην απόφαση C-
139/07 P του ∆ΕΕ, κατά την οποία «το δικαίωμα λήψεως γνώσεως του διοι-
κητικού φακέλου στο πλαίσιο κινηθείσας διαδικασίας εξετάσεως [άρθρο 41
95
European Commission, Antitrust Manual of Procedures (EU: 2012), 129 επ.
96
ΧΡΗΣΤΟΣ ΠΑΝ. ∆ΕΤΣΑΡΙ∆ΗΣ, Το δικαίωµα γνώσης των διοικητικών εγγράφων (Αθήνα –
Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2006), 9 επ., ∆ΗΜΟΣΘΕΝΗΣ ∆. ΛΕΝΤΖΗΣ, Η πρόσβαση
στα έγγραφα των κοινοτικών οργάνων (Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2008),
153.
97
C-139/07 P, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau (29.06.2010)
Συλλ. Ι-05885, σκ. 51.

§ 2 στοιχ. β΄ ΧΘ∆ΕΕ] και το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα [άρθρο 42

ΧΘ∆ΕΕ] διακρίνονται νομικώς, αλλά γεγονός παραμένει ότι καταλήγουν σε
παρόμοια κατάσταση από λειτουργικής απόψεως. Ειδικότερα, ανεξαρτή-
τως της νομικής βάσεως που της αποδίδεται, η πρόσβαση στο φάκελο επι-
τρέπει στους ενδιαφερόμενους να λάβουν γνώση του συνόλου των παρα-
τηρήσεων και των εγγράφων που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή».98 Τα δι-
καιώματα αλληλοσυμπληρώνονται, καθόσον αμφότερες οι διατάξεις έχουν
θεσπιστεί προς όφελος του διοικούμενου. Παρότι το δικαίωμα πρόσβασης
στα έγγραφα δεν εντάσσεται στη διοικητική διαδικασία, χαρακτηρίζει τη
σχέση διοίκησης – διοικούμενου· η επίκλησή του εκφράζει τη διεκδίκηση
ανοιχτής ευρωπαϊκής διοίκησης.
3.4 Τα θεμελιώδη δικαιώματα άμυνας και η υποχρέωση της διοίκησης να

αιτιολογεί τις αποφάσεις της (άρθρο 41 § 2 στοιχ. γ΄)
Το άρθρο 41 § 2 στοιχ. γ΄ ΧΘ∆ΕΕ εισάγει την υποχρέωση των οργάνων
της ΕΕ να αιτιολογούν τις δυσμενείς ατομικές πράξεις που εκδίδουν. Σε
σχέση με τα στοιχ. α΄ και β΄, η υποχρέωση αιτιολογίας (obligation to give
reasons, obligation de motiver les décisions) έπεται της λήψης απόφασης
από το όργανο της διοίκησης και ως εκ τούτου της πρόσβασης του διοι-
κούμενου στο φάκελο και της προηγούμενης ακρόασής του. Σε δογματικό
επίπεδο, η υποχρέωση αιτιολογίας καθιστά το δικαίωμα χρηστής διοίκησης
πλήρες, καθώς δημιουργεί ένα χώρο προστασίας του ατόμου και ταυτό-
χρονα παράγει θετικές υποχρεώσεις προς τη διοίκηση για την προστασία
του φορέα του δικαιώματος. Η θετική υποχρέωση της διοίκησης να προ-
στατεύσει το δικαίωμα χρηστής διοίκησης μέσω της αιτιολόγησης των δυ-
σμενών μέτρων που λαμβάνει είναι το αντεστραμμένο είδωλο των διαδικα-
στικών δικαιωμάτων του διοικούμενου πριν από την έκδοση πράξης εις
βάρος του. Όσον αφορά στο χαρακτηρισμό των πράξεων της ευρωπαϊκής
διοίκησης, οι δυσμενείς ατομικές πράξεις είναι αιτιολογητέες· δηλαδή, η
ύπαρξη αιτιολογίας στο σώμα της πράξης συνιστά ουσιώδη τύπο αυτής.99
Με βάση τα παραπάνω γίνεται κατανοητό πως το άρθρο 41 § 2 του Χάρτη
αποτελεί ένα ενιαίο όλο και καλύπτει ένα μεγάλο τμήμα της ευρωπαϊκής
διοικητικής διαδικασίας. Τα τρία υπο-δικαιώματα χαρακτηρίζονται ως δι-
αδικαστικά ακριβώς επειδή αποτελούν τμήμα της διαδικασίας έκδοσης δι-
98
Technische Glaswerke Ilmenau, ό.π., σκ. 59.
99
ΒΑΣΙΛΙΚΗ ΚΑΨΑΛΗ, «Η αιτιολογία ως ουσιώδης τύπος των ατοµικών διοικητικών
πράξεων: µια υποβαθµισµένη διαδικαστική εγγύηση», Εφηµ∆∆ 2010, 570-572.

οικητικής πράξης που φέρει ορισμένα χαρακτηριστικά, κάτι που αναπό-

φευκτα περιορίζει το πεδίο εφαρμογής τους. Ακολουθώντας αυτό το σκε-
πτικό, η υποχρέωση αιτιολογίας εδράζεται μεν στη γενική επιταγή αιτιολό-
γησης των νομικών πράξεων σύμφωνα με το άρθρο 296 § 2 ΣΛΕΕ (πρώην
253 ΣΕΚ), ωστόσο όμως είναι πολύ στενότερη αυτής.
Προς αυτή την κατεύθυνση οδηγεί και η νομολογία του ∆ΕΕ. Ειδικότε-
ρα, οι αποφάσεις Unectef κατά Heylens και Sodemare κ.λπ. κατά Regione
Lombardia σκιαγραφούν το εύρος της υποχρέωσης αιτιολογίας. Στην πρώ-
τη υπόθεση το προδικαστικό ερώτημα που τέθηκε στο ∆ΕΕ ήταν «αν, σε
περίπτωση που σε ένα κράτος μέλος η άσκηση έμμισθης επαγγελματικής
δραστηριότητας εξαρτάται από την κατοχή εθνικού ή αναγνωρισμένου ως
ισότιμου αλλοδαπού διπλώματος, η αρχή […] της ελεύθερης κυκλοφορίας
των εργαζομένων επιβάλλει όπως η απόφαση, με την οποία δεν αναγνωρί-
ζεται η ισοτιμία διπλώματος χορηγηθέντος από άλλο κράτος μέλος […]
είναι αιτιολογημένη».100 Το ∆ΕΕ έκρινε ότι «η αρμόδια εθνική αρχή υπο-
χρεούται, είτε με την ίδια απόφαση είτε, κατόπιν αιτήσεώς […], με μεταγε-
νέστερη γνωστοποίηση, να καθιστά γνωστούς τους λόγους αρνήσεώς της
[…] ώστε να καθίσταται δυνατός ο έλεγχος νομιμότητας [της πράξης]».101
Μολονότι το ∆ικαστήριο δεν απεφάνθη ότι η αιτιολογία συνιστά ουσιώδη
τύπο των δυσμενών ατομικών πράξεων της διοίκησης («είτε, κατόπιν αιτή-
σεώς […]»), εντούτοις συνέδεσε άμεσα την αιτιολογία με τον έλεγχο νομι-
μότητας της πράξης της διοίκησης102 και κυριότερα επέκτεινε την ύπαρξη
αιτιολογίας στις δυσμενείς ατομικές πράξεις της διοίκησης και στα εθνικά
διοικητικά όργανα, όποτε εφαρμόζουν κανόνες ευρωπαϊκού δικαίου ή ό-
ταν δύνανται να παρακωλύσουν ενωσιακή ελευθερία.103 Στον αντίποδα, με
την απόφαση Sodemare το ∆ΕΕ έκρινε ότι η υποχρέωση αιτιολόγησης δεν
καλύπτει εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις γενικού περιεχομένου.104 Οι κρίσεις
του ∆ικαστηρίου συναινούν στην άποψη πως τα στοιχεία του άρθρου 41 §
2 ΧΘ∆ΕΕ αρμολογούν την ευρωπαϊκή διοικητική διαδικασία κατά τρόπο
100
C-222/86, Unectef κατά Heylens (15.10.1987) Συλλ. 1987 04097, σκ. 7.
101
idem, σκ. 15, 17.
102
ΜΙΧΑΛΗΣ ΠΙΚΡΑΜΕΝΟΣ, Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων και ο ακυρωτικός δι-
καστικός έλεγχος (Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012), 16.
103
JÜRGEN SCHWARZE, “Judicial Review of European Administrative Procedure”
L&ContempPr 68 (2004), 93.
104
C-70/95, Sodemare κ.λπ. κατά Regione Lombardia (17.06.1997) Συλλ. Ι-03395, σκ.
18.

σύμφωνο προς την έννοια της χρηστής διοίκησης στις επιμέρους εθνικές
έννομες τάξεις των μελών της Ένωσης.
Ακόμη, εκτός από τις εθνικές κανονιστικές διοικητικές πράξεις, το ∆ΕΕ
έχει καταλήξει ότι η υποχρέωση αιτιολόγησης δεν καλύπτει τις δυσμενείς
ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατά δέσμια αρμοδιότητα
των εθνικών διοικητικών οργάνων. Αυτές οι αποφάσεις, αφενός υπενθυμί-
ζουν τη διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών της ΕΕ που απορρέει
από την αρχή της επικουρικότητας η οποία διέπει την ευρωπαϊκή έννομη
τάξη, και αφετέρου συνδέουν το δικαίωμα χρηστής διοίκησης με την ά-
σκηση αρμοδιότητας κατά διακριτική ευχέρεια του οργάνου που εκδίδει
την επίμαχη πράξη, παρότι αυτό δεν αναφέρεται ρητά στο Χάρτη. Έτσι, η
υποχρέωση αιτιολόγησης του στοιχ. γ΄ καθιστά τις δυσμενείς ατομικές
πράξεις της ευρωπαϊκής διοίκησης «φύσει αιτιολογητέες» κατά την ορολο-
γία που έχει εισάγει το ΣτΕ και στο μέτρο που επιτρέπονται συγκρίσεις.
Τέλος, ενδιαφέρουσα είναι η διάκριση μεταξύ υποχρέωσης αιτιολόγη-
σης και δικαιολόγησης που εισάγει το ∆ΕΕ, στις περιπτώσεις όπου τα δια-
δικαστικά εχέγγυα του διοικούμενου περιστέλλονται. Ειδικότερα, το ∆ΕΕ
έκρινε ότι η επιβολή περιοριστικών μέτρων σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο
είναι πράξη της διοίκησης που ελέγχεται ως προς τη νομιμότητά της: ο έ-
λεγχος νομιμότητας, αφενός περιλαμβάνει τον έλεγχο επαρκούς αιτιολογί-
ας της πράξης, ως ουσιώδους τύπου αυτής, και αφετέρου τον έλεγχο δι-
καιολόγησης του μέτρου που εκτείνεται στην εκτίμηση των γεγονότων και
των περιστάσεων βάσει των οποίων δικαιολογείται η πράξη.105 ∆ηλαδή, ο
έλεγχος δικαιολόγησης ομοιάζει με την παράβαση ουσίας και την ορθή ερ-
μηνεία και εφαρμογή του νόμου από τη διοίκηση που εξετάζεται από τον
εθνικό ακυρωτικό δικαστή.106 Η υποχρέωση αιτιολόγησης της διοίκησης
εντείνεται όταν τα δυσμενή μέτρα επιβάλλονται στο διοικούμενο για λόγους
δημόσιας τάξης και υφίσταται παρέκκλιση από το δικαίωμά του σε προη-
γούμενη ακρόαση. Συνεπώς, η αιτιολογία των πράξεων δέσμευσης περιου-
σιακών στοιχείων οντοτήτων για λόγους σχετικούς με τη διεθνή και εξωτε-
ρική πολιτική της Ένωσης (τρομοκρατία, διάδοση πυρηνικών όπλων, αν-
θρωπιστικοί λόγοι), εκτός από ουσιώδης τύπος, είναι επιτακτική καθώς
105
C-348/12 P, Συµβούλιο κατά Manufacturing Support & Procurement Kala Naft
(28.11.2013), σκ. 56-57.
106
Π. ∆. ∆ΑΓΤΟΓΛΟΥ, ∆ιοικητικό ∆ικονοµικό ∆ίκαιο (5η έκδ. ενηµερωµένη από Π. Λαζα-
ράτο και Θ. Παπαγεωργίου, Αθήνα – Θεσσαλονίκη: Εκδόσεις Σάκκουλα, 2011), 554.

αναπληρώνει κατά κάποιο τρόπο την αδυναμία προηγούμενης ακρόασης

του ατόμου που υφίσταται τα μέτρα.
Η υποχρέωση της διοίκησης να αιτιολογεί τις πράξεις της ολοκληρώνει
τα διαδικαστικά εχέγγυα που προσφέρει η ευρωπαϊκή δικαιοταξία στο δι-
οικούμενο. Από τα παραπάνω, αποδεικνύεται ότι το άρθρο 41 συμπυκνώ-
νει και συνοψίζει τη φιλοσοφία της ευρωπαϊκής διοικητικής διαδικασίας.
4. Καταληκτικές παρατηρήσεις
Η αρχή της χρηστής διοίκησης ως γενική αρχή του διοικητικού δικαίου
έχει περιορισμένες εφαρμογές, εφόσον εξαρτάται από την άσκηση της αρ-
μοδιότητας των διοικητικών οργάνων κατά διακριτική ευχέρεια. Στο πλαί-
σιο της διοικητικής διαδικασίας όμως, συνάπτεται με το συνταγματικά κα-
τοχυρωμένο δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης, και ως εκ τούτου με
τα διαδικαστικά εχέγγυα που οφείλει να παρέχει η διοίκηση στους διοικού-
μενους πριν από την έκδοση δυσμενών μέτρων σε βάρος τους. ∆υνάμει των
παραπάνω, η θέσπιση ενός δικαιώματος στη χρηστή διοίκηση στην ευρω-
παϊκή έννομη τάξη δεν ανταποκρίνεται στην κατανόηση του όρου στις πε-
ρισσότερες εθνικές έννομες τάξεις των κρατών μελών της Ένωσης. Η διοι-
κητική διαδικασία που διαγράφεται συνοπτικά στο άρθρο 41 ΧΘ∆ΕΕ δεν
διαφέρει από τη δομή της διοικητικής διαδικασίας στην ελληνική έννομη
τάξη. Σε δικαιοκρατικό επίπεδο το δικαίωμα χρηστής διοίκησης αποσκοπεί
να χωρέσει σε μια διάταξη τη σχέση που επιθυμεί να δημιουργήσει η ευρω-
παϊκή διοίκηση με τους διοικούμενους. Ελλείψει ενός ολοκληρωμένου κώ-
δικα διοικητικής διαδικασίας, το άρθρο 41 ΧΘ∆ΕΕ καλύπτει μεγάλο τμήμα
των σχέσεων μεταξύ των ευρωπαϊκών οργάνων και των φυσικών ή νομι-
κών προσώπων. Η ανάλυση του δικαιώματος στο άρθρο 41§ 2 συντείνει
προς τη θέση ότι το δικαίωμα χρηστής διοίκησης αποτελεί το απόσταγμα
των γενικών αρχών των κρατών μελών της Ένωσης, που ήδη πριν από τη
συνομολόγηση και θέση σε ισχύ του Χάρτη είχαν επηρεάσει σημαντικά την
ευρωπαϊκή έννομη τάξη. Συνεπώς, το δικαίωμα συνιστά θεσμική και όχι
ουσιαστική καινοτομία του Χάρτη.
Λόγω της φύσης της χρηστής διοίκησης ως διαδικαστικού δικαιώματος,
η αντιμετώπισή του από το ∆ΕΕ διέπεται από σταθερότητα και συνέπεια,
σε αντίθεση με την αμηχανία που έχει επιδείξει σε άλλα δικαιώματα. Το
∆ικαστήριο της Ένωσης έχει αφομοιώσει και υιοθετήσει τις γενικές αρχές
των κρατών μελών, στην προσπάθεια εύρεσης ενός κοινού τόπου μεταξύ
διάφορων εθνικών τάξεων με μακρόχρονες νομικές παραδόσεις και ιδιαί-

τερα χαρακτηριστικά. Έτσι, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης αποτελεί ισχυ-

ρό παράδειγμα της επίδρασης των εθνικών έννομων τάξεων στη διάπλαση
της ευρωπαϊκής.107
107
PAUL CRAIG, “Right to Good Administration” στο STEVE PEERS ET AL. (επιµ.), The
EU Charter of Fundamental Rights, A Commentary (Oxford: Hart Publishing, 2014), 1071.

ΑΡΘΡΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΧΡΗΣΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

ΑΡΘΡΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΧΡΗΣΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Η χρηστή διοίκηση ως αρχή και ως δικαίωμα στην εθνική

και ευρωπαϊκή έννομη τάξη

Η αρχή της χρηστής διοίκησης αναπτύσσει καταρχάς περιορισμένη λει-

1. Η γενική αρχή της χρηστής διοίκησης στην ελληνική έννομη τάξη

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

κούμενου.1 Με τον όρο «χρηστή διοίκηση» εννοείται «η άσκηση των διοικη-

ΕΠΑΜΕΙΝΩΝ∆ΑΣ Π. ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ, Εγχειρίδιο ∆ιοικητικού ∆ικαίου, Τόµος 1 (13η

έκδ., Αθήνα: Νοµική Βιβλιοθήκη, 2010), 96.

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

νων δικαίου και της πραγματικότητας στην οποία αυτοί οφείλουν να α-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

1.1 Περιεχόμενο της χρηστής διοίκησης: τα δυσδιάκριτα όρια μεταξύ των

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

γίας. Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι μέσω της χρηστής διοίκησης επιτυγχά-

1.2 Η χρηστή διοίκηση στην ελληνική νομολογία

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

εχόμενο της αρχής καθορίζεται αρνητικά και το δικαστήριο τείνει να εξο-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

δεν τηρεί ρητές διατάξεις προκήρυξης διαγωνισμού ή νόμου.31 Το ίδιο σκε-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

(όπως η προστασία του περιβάλλοντος) αφού η διακριτική ευχέρεια τρέπε-

1.3 Ενδιάμεσες παρατηρήσεις: χρηστή διοίκηση και διοικητική διαδικασία

2. Η χρηστή διοίκηση στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη: αναγνωριστική σκια-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

της νομολογίας του ∆ικαστηρίου της Ένωσης (∆ΕΕ).42 Με τη θέση σε ισχύ

2.1 Η χρηστή διοίκηση ως δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

γανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Η παραπάνω διάταξη θεσπίζει

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

υπερβαίνει τη διακηρυκτική υφή του άρθρου 298 § 1 και το επαναδιατυπώ-

2.2 Το δικαίωμα χρηστής διοίκησης: η κανονιστική αναβάθμιση της αρχής

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

∆ηλαδή, η καθιέρωση δικαιώματος επιβάλλει στη διοίκηση επί ποινή ακυ-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

θνικής) εξουσίας, κατά τέτοιο τρόπο που θα επιτρέπει την αλληλεπίδραση

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

2.3 Το δικαίωμα χρηστής διοίκησης και το άρθρο 43 ΧΘ∆ΕΕ

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

ευρωπαϊκών οργάνων και οργανισμών και σε καμία περίπτωση κατά των

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

σεων κακοδιοίκησης από τα όργανα της Ένωσης. Αναμενόμενα, δεν περι-

3. Το περιεχόμενο του άρθρου 41 ΧΘ∆ΕΕ

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

τικότητας και της αποτελεσματικότητας.73 Ωστόσο, το γενικό δικαίωμα στη

3.1 Το δικαίωμα στην αμερόληπτη, δίκαιη και εντός ευλόγου προθεσμίας

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

στούσε πρόδηλη δυσμενή μεταχείριση κατά της προσφεύγουσας εταιρίας.75

3.2 Τα θεμελιώδη δικαιώματα άμυνας: το δικαίωμα προηγούμενης ακρόα-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

γκρίσεις μεταξύ των δύο δικαιοταξιών. Στην ευρωπαϊκή δικαιοταξία, το

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

τους λόγους της καταχωρήσεως [καθώς] η εκ των προτέρων γνωστοποίη-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

πρόστιμο», προκειμένου να παράσχει στην οικεία επιχείρηση τα αναγκαία

3.3 Τα θεμελιώδη δικαιώματα άμυνας: το δικαίωμα πρόσβασης στο φάκε-

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

ξη». Η συνύφανση των δικαιωμάτων υφίσταται τόσο στην ελληνική όσο

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (ΤοΣ) 3-4/2014

γραφα στα οποία ο προσφεύγων δεν είχε πρόσβαση, για να διαπιστώσει