公策 file03 羅清俊

第一篇：公共政策的基本概念
一、公共政策的定義
(一) Thomas Dye(1972) ：公共政策就是政府所選擇去做或者不去做的任何事情。
(二) Cochran and Malone(1995) ：執行公共計畫以實現社會目標  的政治決定。
(三) Pal(1992) ：公共政策是公共權威當局所選擇的行動綱領或不行動，以分析闡明某一個既定問題或是一組相互關聯性的問題。
1.  公共政策是公共權威當局所進行的活動。
2.  公共政策的選擇行動是一種意圖行為(目標導向) 。
3.  公共政策包括權威當局的行動或是不行動的行為。
4.  公共政策是以解決公共問題為導向。

二、公共政策的層次(由上而下來區分) ：
(一) 政治政策(political policy) 。
(二) 政府政策(government policy) 。
(三) 首長政策(executive policy) 。
(四) 行政政策(administrative policy) 。

三、公共政策的類型：依照 Theodore Lowi(1972) 與 Robert Salisury(1968) 的分類：

(一) 管制政策(regulatory policy) ：權威當局設定規則與規範藉以指導政府機關或是標的團體的行為。例如環保政策。
(二) 自我管制政策(self-regulatory policy) ：權威當局並未制訂鉅細靡遺的規則，而只是設定一些原則性的規定，
委由各政府機關與標的團體自行採取行動。例如校園自主政策。
(三) 分配政策(distributive policy) ：權威當局將利益分配給不同機關、標的團體、地區等等的政策型態。例如補助款分配政策。
(四) 重分配政策(redistributive policy) ：權威當局將某一標的團體的利益或義務轉移給另一標的團體享受或承擔的政策。
例如決定稅率的政策。

四、公共政策研究的範圍
(一) 政策研究(policy study) ：著重政策理論的建構，學術界所著重的領域。又稱為政策本身的研究(analysis of policy) ，
範圍包括：
1.  政策內容研究：描述特定政策的背景與發展(利用個案研究) 。
2.  政策過程研究：描述政策問題如何形成的各階段活動。
3.  政策產出研究：探討不同地區或是國家的公共服務水準等等政策產出究竟受到那些因素的影響。
又稱為政策決定因素(policy determinants) 的研究。

(二) 政策分析(policy analysis) ：著重政策建言與實際的政策規劃藍圖，企圖解決社會問題，所以是為了政策而研究
(analysis for policy) ，不僅強調 know how 的技術，同時也包含政策說服的工作。範圍包括：
1.  政策倡導(policy advocacy) ：政策分析者提出特定政策方案，透過個人或是團體向社會大眾或是政策制訂者推銷政策的活動。
2.  過程倡導(process advocacy) ：企圖改進政策政策制訂系統，一方面透過政府功能與任務的重新配置，以改進政府機能；
另一方面透過計畫系統與方案評估新途徑的發展，以強化政策選擇的基礎。
 3.  提供政策制訂資訊(provide policy information) ：為協助政策制訂者研擬政策方案，學術界或政府內部提供相關的政策資訊。

五、公共政策的分析模型：
模型的功能在於簡化事務、認定因素、溝通知識、指導研究、提出解釋。公共政策分析模型的種類包括以下：
(一) 制度主義(Institutionalism：policy as institutional activity) ：機構的特質會促使某項公共政策的產出或是抑制某項公共政策的產出
即龍生龍、鳳生鳳...。
(二) 團體理論(Group Theory：policy as group equibibrium)
1. 由多元主義(pluralism) 學者 David Thruman(1951) 所提出。
2. 政策的產出是由社會中各個不同團體彼此協商、討價還價產生。
3. 政府的角色是建立遊戲規則與調停妥協。
4. 團體對於公共政策的影響力決定於團體成員的數量、財富、組織強弱、領導、人脈與內在聚合的程度。
(三) 菁英主義(Elite Theory：policy as elite preferences)
1. 民眾具有疏離感，並且資訊獲得相當困難，故而政治菁英可以主導輿論，因此公共政策的內容反映政治菁英的偏好。
2. 這些菁英是由上層社會經濟階層中提拔，類似貴族政治。
3. 菁英主義不盡然違反大眾利益。
(四) 理性主義(Rationalism ： policy as an efficient goal achievement)
1. 政策經過正確的設計達到極大化的成就。
2. 理性的步驟：
(1) . 知道社會所有的價值與相對的權重。
(2) . 知道所有的備選方案。
(3) .知道所有的備選方案的後果。
(4) .可計算每一方案的益本比。
(5) . 選擇最佳的方案。
3. 理性的困難：人類智慧的限制。
(五) 漸進調適(Incrementalism ： policy as variation of the past)
1. 政策是政府修補過去政策的連續性過程。
2. Charles E. Lindblom 所提出。
3. 特點：政治便宜主義、考慮沈澱成本、決策安全性、人類的限制。
(六) 賽局理論(Game Theory ： policy as rational choice in competitive situations)
1. 使用時機：當兩個或多個參與者必須選擇某一個行動，而行動者決策的選擇取決於對方的決定時。
2. 特點：
(1)決策者的決策是相互依賴的(互相影響) 。
(2)適用於談判。
(3)實例：Chicken Game 的例子。
3. 使用的限制：資訊取得困難、勝負的損失與利得難以數量估計。
(七) 系統理論(System Theory：policy as system output)
1. 公共政策是政治系統對於外在環境的反應結果。
2. David Easton(1965) 所提出。
(八) 公共選擇模型(Public Choice Model)
 1. 利用經濟學的自利前提分析政治或政策現象。
2. 高度簡化與演繹。
3. 政治人物的動機與政策規劃具有高度密切的關聯(例如分配政策、政治景氣循環) 。
4. 執行人員策略性的機會主義與政策執行的關係。

第二篇：政策類型理論：分配政策，重分配政策與管制政策
壹、甚麼是分配政策(政治) ？分配政策(政治) 到底研究甚麼？
Lowi 在 1964 年提出政策類型理論：按照 Lowi 的說法，任何政策長期來看均具備重分配的特質，同時也具備管制的特質。
但是，政治的運作都是短期的，短期之內政策可區分為分配政策、管制政策與重分配政策。
短期之內，有些政策的制訂直接牽涉到實質政策利益的分配，但是卻可以不考慮資源有限的情況下做成(開政治支票
即使財政赤字也是繼任者的責任，而非當事人所關心) ，這種政策我們稱之為分配政策。分配政策可以細分為許多小單位，
而每一個單位之間是彼此獨立的。典型的分配政策例如河川與港口的興建，國防採購與研究發展方案，或是農業的保證價格
補助等等。恩寵(patronage) 可以視為分配的同義字。嚴格說起來，它不能稱之為政策，它只是高度個別化(individualized) 的
決定(decision) ，唯有將這些決定彙整之後才能稱之為政策。Lowi 認為啟動分配政策以及影響分配政策制訂過程與結果的最大
因素來自於國會議員以及國會內部結構的特質，政治鐵三角現象是 Lowi 理論的主軸，鐵三角之下的小政府(little government) 所
造成的政策利益分配過程與結果可稱之為分配政治所呈現出來的有趣政治現象。
一、相關的實證研究
二、形式模型的研究
三、台灣的觀察

貳、管制政策
一、意義：所謂的管制(regulation) ，最簡單的說法是指政府對於所管轄地區經濟秩序或是社會生活安全所做的必要干預過程。
Michael Reagan 認為管制是政府透過連續性的行政過程，要求或禁止個人與某些機構所做的某些活動或行為，這些個人或機構
大部分是私人性的，不過有時候公部門亦會牽涉其中。政府在執行這些作為時，通常會透過指定的管制機構。例如我國行政院
公平交易委員會的成立，是為了規範個人或公司行號在經濟市場中是否有獨佔、違法結合、仿冒或不法的多層次傳銷行為等等；
成立行政院環境保護署的目的是了防止破壞環境的行為例如個人交通工具排放黑煙、私人工廠或公營公司(例如中油) 排放廢水或
廢棄物等等。管制政策基本上是一種政治過程，絕非經濟學或其他自然科學可以單純決定：Policy = Goals + Facts + Values。

二、管制政策的種類與管制範圍：
(一) 經濟管制(economic regulation)：涉及政府對於產品價格的干預，避免消費者利益受到企業獨佔的侵害。
(二) 社會管制(social regulation)：政府對於民眾健康、安全與環境所做的干預。

三、為什麼要管制？
(一) 防止經濟權力的濫用：
在經濟市場中經濟權力的濫用最常見的結果是壟斷、寡占與產品的不實廣告。經濟市場上獨佔或是寡佔的廠商為了追求更高的
利潤極有可能控制產品的供給量而哄抬價格，為了避免市場遭受少數廠商的控制，政府有責任出面干預維持市場的正常運作。
這些現象都是市場失靈時政府積極涉入的例子。市場失靈的原因：
1.  不充分資訊。
 2.  自然獨佔。
3.  外部性。
(二) 排除健康與安全的威脅：為了排除一些對於民眾的健康與安全具有危害的因子。環保，食品檢驗與衛生，職業安全。
(三) 企業對於管制的需求有時候政府管制的動機是由於企業的要求，著名的例子是美國民用航空委員會(Civil Aeronautics Board) 的
成立。
(四) 社會因素：現代福利國家的責任在於「保護」社會大眾使社會形成一個所謂的安全網(safety net) 。例如行車速限，安全帶。
(五) 政治的考慮：公共選擇學派的對於經濟管制產生的看法(攫取現象) 。

四、社會管制與經濟管制的比較
(一) 社會管制所關心的是我們可能會受到肉體上的傷害，而經濟管制則是關心錢包。
(二) 經濟管制關心特定行業，但是社會管制不關心特定的行業，而是關心問題與功能。
(三) 社會管制的組織型態偏向於單一首長制(single-headed)而非如經濟管制一般成立獨立管制委員會(IRCs) 。
(四) 社會管制當中俘虜的現象不嚴重(但易被反工業團體俘虜) ，原因：
1.  許多公益團體參與。
2.  公聽會與訴訟的數量多。
3.  社會管制具有道德上的訴求。
4.  被管制機構(業者) 因為成本利益的考量，故而俘虜現象較少(旋轉門的現象較少)
(五) 社會管制又稱風險管理(同時關心事前與事後的處置) ，經濟管制偏向事後的處理。
(六) 比較上來說，公益團體與公民參與社會管制過程的機會較多。

補充：從 James.Q.Wilson 的政策分析架構討論究竟那一種類型的政策仍易產生俘虜現象。

五、政府管制常用的手段：
(一) 制訂管制法規：
例如美國食品與藥物檢驗署(Food and Drug Administration) 對於藥品與食品的標籤就制訂各種不同的規定，諸如藥品的廣告必須
包含藥品可能的副作用、禁忌、以及適當的警示；對於食品，諸如冰淇淋或熱狗也制訂「標準成分」的規定。
(二) 仲裁或裁決(adjudication) ：
管制機構利用準司法權維持市場秩序或保障社會大眾的權益。例如美國聯邦貿易委員會可以裁決並處罰利用不實廣告欺騙顧客
的廠商，美國國家勞工關係委員會(National Labor Relation Board) 仲裁雇主或工會是否有對待員工不公平的情形。
(三) 稽查：管制機構亦從事稽查工作做為判定被管制者違法行為的基礎。
(四) 檢驗：有些管制機構也仰賴檢驗的工作來達成管制的目標，需要檢驗的管制項目以有關於公害防治、食品與藥物的管制
居多。

六、管制所產生的負面問題
(一) 成本過高：
各級政府管制機構的預算相當可觀。除此之外，被管制標的團體的順服成本(compliance cost) 是相當昂貴的，同時也影響生產力、
創新與競爭力。
(二) 重創經濟績效：
管制有時限制產業進入市場或是設定某項產品的費率，藉以保護體質弱的產業或公司，然而這些成本卻要廣大的消費者來承擔
 (三) 延遲與過度的官樣文章：
管制機構處理業務的速度過於緩慢，例如美國食品與藥物檢驗局花了 10 年的時間才發展一套花生奶油(peanut butter) 的認定標準
(四) 管制機構的能力不足：
就美國過去的經驗來說，被總統任命的獨立管制委員會委員通常都與總統有著深厚的情誼，但是不見得具有充分的資格從事
管制工作。
(五) 容易發生瀆職：
管制機構常常被指責與被管制產業關係密切且友好，並且可能造成管制人員瀆職。
(六) 管制的範圍過度膨脹：
產生這個問題主要是因為管制機構所面對的管制對象與管制環境相當多樣化，因此無法預先制訂完整的管制法令藉以執行。
(七) 管制過程難以控制。
(八) 很難估量管制是否達到預期目標。

第三篇：生產線方式的公共政策過程研究
一、傳統政策學者認為公共政策理論就是生產線方式的公共政策過程論：一般來說，他們將公共政策過程的階段區分為問題
認定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估等等。
二、  政策科學之父 H. D. Lasswell(1951，1971) 提倡政策科學之時，就相當強調公共政策過程的重要性。他認為，公共政策過程
包含兩種知識型態，分別為政策內容(實質) 與政策過程(程序) 。而他認為雖然二者不可或缺，但是程序似乎更能影響政策的效果。
三、 不過，從 1980 年代起，生產線方式的公共政策過程研究遭受相當多的批評(未來我們會詳加介紹批評的內容) 。即使如此，
生產線方式的公共政策過程研究仍然提供初學者學習公共政策的基礎，因此，我們仍會先以生產線的階段方式介紹公共政策的
基本理論。
四、生產線的公共政策過程論區分為以下幾個程序，我們將會依序為同學介紹：
(一) 政策問題的建構與認定。
(二) 政策議程的建立。
(三) 政策規劃與預測。
(四) 政策執行。
(五) 政策評估。

第 四篇：政策問題的建構與認定
一、意義：
(一) 政策問題的建構與問題診斷、問題界定、問題認定的意義相同。
(二) 瞭解公共問題的性質以及形成問題的原因。
(三) 政策問題的建構是希望找出問題形成的原因或甚至於因果關係之後，對症下藥，解決問題。

二、政策問題的特質：
(一) 互賴性(interdependence) ：政策問題並非單獨存在，而是交互影響，互相依賴。例如教育問題與社會治安的問題。
(二) 主觀性(subjectivity) ：政策問題是人類對於環境採取行動的思考
產物，它並不是完全客觀存在的實體，而是人類以概念詮釋問題情境的感覺產物。例如過去與現在對於環境保護問題的感受
不同，是因為「問題情境」不相同。
(三) 人為性(artificiality) ：政策問題是人類主觀判斷的產物，它不能脫離那些企圖界定該問題的利害關係人或個人，因此政策問題
 是基於社會需要而建構、維持與改變。
(四) 動態性(dynamics) ：政策問題與解決方案之間的關係是動態的，換言之，政策問題隨時都會改變(可能變的更壞) ，而一旦改變
我們就必須重新建構政策問題，找出新的政策方案。
(五) 時效性(time-constraints) ：有些政策問題必須在很短的時間內加以處理。也因此分析人員必須承受很大的壓力。
(六) 歷史性(history) ：任何政策問題的發生都有其歷史根源，過去的歷史事件發展結果都有可能變成現有政策問題的原因，形成
連續性的因果關係。
三、建構政策問題的方法：
(一) 類別分析法(classificational analysis) ：根據經驗對問題加以分類，形成抽象之概念。
1. 邏輯區分(logical division)
2. 邏輯分類(logical classification)
(二) 層級分析法(hierarchy analysis) ：認定問題各種可能原因的方法，然後抽絲剝繭配合政策問題的情境，將問題發生原因的
範圍加以縮小。問題範圍從大至小，可區分為以下：
1. 可能原因(possible causes) 。
2. 合理的原因(plausible causes) 。
3. 實際的原因(actionable causes) 。
(三)  類比法(synectics) ：從過去發生的類似問題當中，指出政策問題的成因、特質與類別。
1. 人的類比：將自己想像為政策利害關係人。
2. 直接類比：直接比較兩個極為類似的問題情境而找出原因。例如，吸毒與酗酒政策問題的原因。
3. 符號類比：例如利用系統論來瞭解真實世界。
4.  幻想類比：對於過去從未發生的案例，利用想像力探討政策問題發生的原因。
(四) 腦力激盪法。
(五) 界限分析法。

四、政策問題建構需注意的要點：
(一) 重點置於利害關係人的需求。
(二) 建構過程的參與者必須具備代表性。
(三) 不輕易接受民代、特定利害關係團體對於問題的界定。
(四) 重視跨機關職權問題的癥結。
(五) 發揮想像空間。
(六) 不斷循環並挑戰問題形成的原因。

五、政策問題診斷誤差的因素：
(一) 組織結構造成資訊扭曲的問題：
1.  垂直化的組織結構使資訊流通必須由上而下的指揮體系，容易造成資訊扭曲。
2.  橫向的專業分工。
3.  組織的集權化。
(二) 意識型態的偏差：分析人員基於個人認知信仰來判斷問題的成因。例如保守派與自由派對於經濟衰退原因的看法。
(三) 科學知識的不足。
(四) 逃避結構性的問題。
 (五) 其他。

第五篇：政策議程的建立(Agenda Setting)
一、意義
政策制訂者必須面對許多政策利害關係人的要求與意見，然而並非所有的要求與意見都能夠順利地被政策制訂者所接受。
凡是那些少數被政策制訂者納入處理公共政策時程表的要求或意見，就是所謂的政策議程(policy agenda) 。

二、政策議程的分類(Cobb and Elder，1972) ：

(一) 系統議程(systematic agenda) 或稱之為大眾議程(public agenda) ：
一般性議題、大家共同討論、範圍相當廣泛，例如士林之狼進台大。
(二) 政府議程(government agenda) 或稱之為制度議程(institutional agenda) ：
如果該系統議題為政府所注意，而且嚴重到非要採取手段不可時，該問題就進入了政府議程。

三、公共問題取得議程地位的先決條件(Koening，1986)
(一) 公共問題的性質：
公共問題吸引大眾、媒體熱烈報導、大家關切並認為是政府的職權，同時也期盼政府採取行動。
(二) 政治領導者的考慮：例如民選行政首長的競選承諾。
(三) 利益團體的影響。
(四) 危機或是特殊意外事件的發生：例如 921 地震，730 土石流。
(五) 社會運動大規模的舉行。
(六) 傳播媒體大量的報導。
(七) 國際組織與外國勢力的影響：例如智慧財產權保護，野生動物保護。

四、議程建立的過程(process of agenda setting) ：幾位政策學者提出議程建立過程的模型，例如 Cobb and Elder(1972) 提出的外在

催生模型(outside initiative model) ；Davies(1974) 提出的動員模式(mobilization model) ；Cobb,Rioss, and Ross(1976) 提出；內在催生
模型(inside initiative model) ；Nelson(1984) 所提出的議題形成四階段模式；Kingdon(1984) 提出的多元流程模型(multiple streams model) 。
我們介紹 Kingdon 的模型，其他的部分請閱讀講義。

五、John Kingdon(1984) 提出的多元流程模型(multiple streams model)

為何某些議題會被政府採納，某些則被忽略？為何某些備選方案比其他備選方案更受到重視？主要受到下列幾個因素影響
(一) 公共問題本身(Problem Stream)
1. 由行政官員認知某些社會狀況：
(1) 社會指標的改變。
(2) 巨大突發的變故。
(3) 透過方案的回饋資訊：方案的監測或透過民意代表反映。
2. 這些公共問題有時候會漸漸消失，因為：
(1) 社會指標改變。
(2) 民眾已經習慣。
(3) 新的議題產生。
 (4) 問題已解決。

(二) 政策備選方案(policy stream)
在公共問題產生的同時，一些可能的解決方案必須粗略產生，否則難以進入議程。
1.  通常是由幕後的參與者提供方案，例如專家、文官、議會助理或幕僚人員。
2.  各種不同想法的備選方案彼此競爭。
3.  而在方案選擇時決定採用的判準為：
(1) 可行性(政治上、行政上或技術上) 。
(2) 與社會價值一致的程度。
(3) 預算的限制。
(4) 公眾的接受性。
4. 共識的建立是靠說服。

(三) 政治性的因素
除了問題與被選方案之外，也需政治條件的配合：
(1) 選舉結束產生新的行政結構。
(2) 選舉結束產生新的議會民意結構。
(3) 利益團體對於政府該項公共問題殷切的需求。
(4) 政治氣氛的改變。
 (5) 共識的建立是靠討價還價的方式而非說服。
(6) 通常由檯面上的參與者參與，如行政首長、議員、媒體、政務官、政黨等。

(四) 三種匯流的交合(coupling) 與政策視窗的開啟。

第六篇：政策規劃與預測
一、政策規劃的意義
最簡單的意義就是研擬解決公共問題的處方(prescription) 。如果依照 Mayer(1985) 的定義：政策規劃是為了設計與選擇集體行動
的理性途徑(策略或方案) ，以達成未來滿意狀態或目標的過程。
(一) 目標導向：前瞻性。
(二) 設計與選擇：設計需創新，選擇需務實。
(三) 變遷導向：政策規劃必須能夠改變不滿意的現狀。
(四) 理性途徑：兼具工具理性(手段) 與實質理性(目標) 。
(五) 集體行動：政策規劃需要群策群力。

二、政策規劃的模式：政策規劃的模式應該是發展規劃的模式(developmental planning model) (Mayer，1985) 。

(一) 政策規劃應該結合行政與立法部門。
(二) 目標體系與優先順序必須清晰。
(三) 目標體系必須有所共識，包括行政、立法與社會大眾。
(四) 手段與目標的最佳(理性) 選擇。
 (五) 廣博性：規劃的政策必須充分考慮政策系統內各個環節的相關性。

三、政策規劃的步驟：
(一) 研擬政策目標。
(二) 民眾需求的評鑑：瞭解民眾需求期望與現狀之間的差距。
(三) 備選方案的研擬：創新或是漸進調適。
(四) 備選方案之間的選擇：建立判準，選擇合適的方案。最起碼必須考慮以下標準：
1.  政策資源充分性。
2. 執行技術的有無。
3. 社會價值規範的接受性。
4. 是否可精準地達成政策目標。
(五) 備選方案的可行性分析：
1.  經濟或技術的可行性：成本利益分析。
2. 行政或法律的可行性。
3. 社會或是環境的可行性。
4.  政治可行性分析。

四、政策預測：
政策規劃的目的是希望能夠營造滿意的未來狀況。而政策問題的認定到規劃完成，並加以執行之間總有時間落差，因此在規劃
之初就必須預先掌握未來狀態。因此預測在政策規劃的過程中扮演相當重要的角色。
一般說來，政策分析人員利用三種科學途徑預測未來：
1. projection：外推的方式，以歷史趨勢推斷未來。強調歸納。
2. prediction：基於明確的理論前提加以推斷。強調演繹。
3. conjecture：基於專家經驗或直覺推估未來。
(一) 外推預測(extrapolative forecasting) ：
線性趨勢的估計(古典時間序列分析) ：實例講解。
(二)  理論性的預測(theoretical forecasting) ：理論追蹤法(theory mapping) ，利用過去研究的理論成果加以推演。
1.聚合論證：二個或以上的前提支持某一理論。
例如罷工數增加與集權化同時造成員工生產力降低。
2. 分散論證：一個前提支持多個結論。
例如集權化同時造成生產力降低與增加疏離感。
3. 連續論證：一個前提支持多個結論，但屬連續性。
例如集權化降低生產力，生產力降低造成服務成本的提高。
4. 循環論證：最後一個結論支持第一個前提。
例如集權化造成疏離感增加，疏離感增加造成生產力下降，生產力下降又造成集權化程度的增加。
(三) 判斷預測(judgmental forecasting) ：德菲技術(Delphi Technique)
1. 利用專家的意見預測未來。
2. 該技術發展的原因在於過去會議的無效率以及溝通的扭曲(少數幾個人控制會議或權威體制) ，人際的衝突。
 3.  操作基本原則：
(1) 選擇性的匿名。
(2) 參與者的選擇是基於知識與興趣。
(3) 統計值展現出一致性與衝突性。
(4) 經由設計的衝突性來創造解決問題的方案。
(5) 公開辯論。
4.  實施步驟
(1)界定議題：參與者或分析者自己界定。
(2)選擇參與者：10~30 人，利用滾雪球抽樣法。
(3)設計第一回合問卷：第一回合問卷內容：
a. 預測項目：要求回答者針對某特定事件的發生機率做主觀的認定。
b. 議題項目：要求回答者針對議題的重要性加以評比。
c. 目標項目：要求回答者對於追求某項目標的可行性與需要性做判斷。
d. 方案項目：要求回答者提出欲達成某項目標所需要的方案。
例如以下表格的實例：

問卷 問題實例 程 度
項目
預測 根據最近研究顯示，每千人吸食大麻的人數在 當然可 可信 難說 不可信 不予置
項目 1990-2000 年之間會增加兩倍，您認為這樣的預測 信 評
是可信的嗎？
議題 個人使用大麻應該利用法規加以規範，這個議題與 非常重 重要 一點 不重要 不予置
項目 其他議題的相對重要性？ 要 點重 評
要
目標 國家政策之一是應該增加大眾對於醫藥使用大麻與 非常急 急切 不急 非常不 不予置
項目 個人使用大麻之間的區別。你認為這個目標是急切 切 切 急切 評
要達成的？
方案 有人建議加強大麻使用的教育方案，減少濫用大麻 絕對可 可能可 可能 絕對不 不予置
項目 的使用者，你認為可行性如何？ 行 行 不可 可行 評
行

五、政策論據(policy argument)
規劃政策方案不能憑空杜撰，需有一些根據作為政策的立論基礎。形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證。因此，
政策論據也是政策規劃過程中必須掌握的技術。
(一) 政策論據的要素：
1.政策相關資訊(policy-relevant information)：經由各種方法所蒐集的政策關資訊。包括政策問題、政策備選方案、政策行動、
政策結果以及政策績效的資訊等等。
2.  政策主張(policy claim)：
 政策主張是政策相關資訊邏輯推理的結果。
3. 立論理由(warrant) ：
政策相關資訊轉變為具體政策主張所賴以憑藉的保證。
4. 立論依據(backing) ：
用來證實立論理由所持的假設或論點。
5. 駁斥理由(rebuttal) ：
政策主張或立論理由不能被接受的原因。
6.  可信度(qualifier) 表達分析人員評斷政策主張之可信度之標準或指標。

 Ià Qà C
   ↑ ↑
  W  R
 ︱ ︱
 B  B

 (二) 政策論據的方式：將政策相關資訊轉變為具體主張的特定方式。
1.  權威的方式(authoritative) 。
2.  直覺的方式(intuitive)。
3.  分析的方式(analycintric)—量化。
4.  解釋的方式(explanatory)—質化。
5.  實用的方式(pragmatic)—類比。
6.  價值判斷(value-critical)—倫理道德。

七、對於政策論證的批判：政策對談或政策對話(policy discourse or policy dialogue)

批判理論學者認為政策論證忽略了政策的主張充滿了多元性與衝突性。單考政策論證來形成政策對於民主社會相當危險，
同時即使政策可以形成，但是執行過程恐怕無法抵擋民眾的阻力。因此因該強調政策對話。換言之，政策規劃過程應該容許
各的不同的利害關係人表述主客觀意見，充分容納各種社會價值，而不能僅僅片面接受政策論證之後的單一主張。

第七篇：政策執行
一、甚麼是政策執行？政策執行有何重要性？
二、政策執行理論的興起：
1973 年 Pressman and Widavsky 研究加州奧克蘭計畫(Oakland Project) 的政策執行之後，政策執行才被學者加以重視。
該計畫的主要研究議題在於回答為甚麼 1960 年代美國詹森總統推動利許多立益甚佳的政策大多面臨失敗。

三、政策執行概念的界定：
(一) 政策執行是科層體制的控制過程：
1. 政策與執行分離。行政上層負責規劃，下層負責執行。
2. 政策能否成功繫於政策設計是否得當。
 3. 不考慮執行本身所產生的負面影響。
4. 這是相當規範面的理性控制層面。受到科學管理學派或是太樂主義相當程度的影響。
(二) 政策執行是上下階層的互動過程：
1. 政策的目標與執行的細節是政策執行者彼此之間相互妥協的產物
，並非上層領導者理性控制的產物。
2. 基層的執行者才能決定政策目標是否能夠被實現。
3. 上級政府必須給予基層執行者足夠的自主權與政策資源。
(三) 政策執行的演進觀點：
1.上面兩種概念各有優劣。
2. 政策執行是演進的過程，上層與下層不斷互動，上層修正目標，下層修正執行技術。分析的重點在於權力依賴關係、
利益、動機與行為之間的問題。
3. 因此，政策執行不見得是單純的由上而下或由下而上，而是針對政策執行之後再形成新政策，
針對行動做出回應的過程。

四、政策執行研究途徑的演進：
(一) 第一代政策執行理論：
1. 基本概念：強調政策制訂者優越的地位、由上而下、理性模式。
2. 基本命題：政策制訂與執行是分離(分工) 但卻是連續的。
3. 代表學者：Sabatier and Mazmanian(1979) 認為影響政策執行成功的因素：
(1) .政策問題的特性(問題處理的難易度)
a.政策問題的嚴重性。
b.解決問題的技術是否存在。
c.所有管制行為的多樣性。
d.行為需要改變的人數。
e.標的團體行為需要改變的程度。
(2) 政策內容的結構與執行機關的相互配合：
a.政策的因果效度。
b.政策優先順序的明晰度。
c.執行機關的資源、行為準則與人員動機。
d.水平與垂直機關介入的程度。
(3) 其他外在因素
a.社會、經濟與技術情況。
b.媒體的關注程度。
c.特定團體的支持。
d.政府相關單位的支持。
e.公眾支持的程度(順眼) ：與政治社會化、成本利益考量、
社會價值、同輩團體的影響、選擇性的認知等等因素有關。

(二) 第二代政策執行理論：
 1. 基本概念：由下而上、強調執行階層的各種不同政策行動者如何影響政策執行，重新塑造公共政策。強調應該給予基層官
或是地方行政機關自主權，又稱後理性模式。
2.  基本命題：政策執行結構是有共識的自我選擇過程(process of consensual self-selection) ，而非政策制訂者一廂情願；有效政策
執行取決於多元行動者的複雜互動結果。

(三) 第三代政策執行理論：
1.基本概念：整合由上而下與由下而上的途徑。
2.代表學者：Goggin(1990) 等人。
3. 主要論點：
(1) .他們認為，第一代理論以上級命令為出發點，地方服從為終點，是一種演繹的途徑，但是太少的個案以及太多的變項
(2) .第二代理論認為政策執行起始於基層官員之間的互動，然後逐步形成交互依賴的互動網絡，這是一種歸納途徑。
(3) Goggin 認為應該結合二者，並且更強調府際關係所形成的衝突與合作關係對於政策執行的影響(聯邦、州政府、地方政
同時也認為應該由理論建構轉向為理論檢驗，建立操作化與測量的工具。

五、政策執行的傳送系統(delivery system) ：傳送系統意指傳送公共服務的機制(機構與工具) 。一般說來，有幾種不同的機構
或機制類型：
(一) 機構：
1. 政府系統：透過各種行政層級加以執行傳送：Nationalregional / statelocalcommunity
2. 公私部門混合合夥關係(public-private mix：partnership) ：借重私部門的財物或管理專才，或是由民間募貸。按照 Kouwenhov
說法，健全的公私合夥關係必須符合以下條件：
(1) 前提條件(starting conditions) ：
a.公私部門彼此互相依賴的程度。
b.彼此的目標吻合程度。
(2) 次級條件(secondary conditions) ：
 a.公私部門彼此溝通管道順暢的程度。
 b.是否存在中介者(broker) 扮演促進彼此協商的角色。
(3) 方案本身的條件(project conditions) ：
a.互信程度。
b.目標與策略的清晰程度。
c.成本、風險與報酬的清晰程度。
d.彼此權責劃分的清晰程度。
e.事前排除不必要管制法令的程度。
f.保護無辜第三者利益與權利的程度。
g.彼此協調的程度。
h.政府方案組織能力的充分程度(技術能力、法律能力、財務會計能力) 。
3. 自願部門的執行(voluntary sector) 例如宗教團體在社會服務與教育方面的成就，例如義警、義消、義交、紅十字會。
4. 利用社區(community) 作為傳送系統的機制。
(二) 工具：傳送系統的工具可利用市場、官僚或社區的觀念使標的團體在政策傳送系統中順服：
1.  威脅(threat) ：破壞個人已有的事物或價值。
 2.  交易(exchange) ：例如回饋金。
3.  愛(love) ：鼓勵忠誠使人聚合。
4.  說服(pursuation) ：例如“please keep off the grass“。
5.  讓違法行為成為一種 physically difficult，impossible，inconvenient。

第八篇：政策評估
一、政策評估發展的背景：1970 年代以來，政策評估在美國逐漸被重視，原因如下：
(一) 為了評鑑美國 60 年代所推行的大社會計畫(Great Society) 。
(二) 從大政府到小政府的趨勢：評估一些政府政策是否能夠因為無效率而刪除。
(三) 美國國會、州與地方政府希望能夠加強對於聯邦計畫的監督與控制。

二、政策評估的意義與目的：有系統地利用社會科學的研究程序來評價社會問題解決方案之規劃過程、執行過程與執行結果。
政策評估有其負面的目的，包括詐欺、掩飾、攻擊、規避、延緩等等。但是正面目的還是評估最主要的功能。
政策評估之正面目的在於：
(一)  創新方案尚未執行成功的計畫所認定的問題與標的團體是否合理？執行的可行性與成本效益如何？
(二) 現有的政策執行是否依照政策方案所規劃的過程將政策內容準確地送達所要服務的標的團體或區域？
(三) 政策在執行之後是否有效地達成原訂的目標？成本效益間的比例是否適當？

三、政策評估的特質(Dunn，1994) ：不管利用何種方法實施政策評估，政策評估都必須掌握以下特質：
(一) 價值為焦點(value focus) ：政策評估必須質疑政策目標是否符合社會價值(妥當性與適切性) ，也必須說明公共政策對於
社會發展的影響與貢獻。
(二) 價值與事實互賴(value-fact interdependence) ：價值的判斷必須以事實為基礎。
(三) 目前與過去取向(present and past orientation) 。
(四) 內外在價值的雙重性(value duality) ：評估必須同時注意政策的直接影響與間接影響。

四、政策評估的類型：
(一) 預評估：包含規劃評估(planning evaluation) 可評估性評
估(evaluability assessment) 與修正方案評估(fine-tuning program
evaluation)
(二) 執行評估：包含過程評估與傳送系統評估。
(三) 結果評估：包含影響評估以及效益評估。

五、預評估的種類與方法：
(一) 規劃評估(創新方案的評估) ：事實上與政策規劃過程一致。任何政策在規劃之前勢必要評估其達成目標的能力。
評估的程序如下：
1.  認定或敘述政策問題：認定問題之後建立目標與目的體系。
2.  找出問題與解決方案的因果模型。
3.  認定標的團體：找出風險團體、需要團體以及急切需求的標的團體。可利用的技術包括專家估計法、社區討論會、
類似案例估計法、指標法、普查或社會調查等等。
 4.  設計傳送系統。
(二) 可評估性評估：執行初期所做的評估。
1.目的：做為建立未來全面性結果評估的基礎。
2.進行步驟：
(1) 準備方案說明書。
(2) 晤談相關人員。
(3) 發掘方案進行中所發生的問題。
(4) 發展一個可評估方案的計畫，並藉以擬定未來全面性的評估計劃。
 (5) 責任預先的認定。
(三) 修正方案的評估：與規劃評估相同，差別在於它並非創新性的方案。

六、執行評估的種類與方法：
(一) 過程評估：評估為何政策不能夠按照原使政策目標執行？
1.  沒有方案或不完全處理：可能是執行人員不瞭解政策目標。
2.  錯誤的處理：例如牢頭充當心理輔導員。
3.  非標準化的處理：執行人員自由裁量權過多。
(二) 傳送系統的評估：輸送服務管道與服務內容的評估。
1.  傳送管道(delivery paths) 的評估。
2.  服務設定(specification of services) 的評估。
(三) 涵蓋範圍的評估：過多？過少？或是不適當？
(四) 蒐集執行評估資料的方法：
1.  直接觀察法。
2.  利用服務的紀錄資料。
3.  要求工作人員提供。
4.  向方案參與者蒐集資料：例如標的團體或民眾。

七、結果評估的種類與方法
(一) 影響評估(Impact Assessment) ：判斷政策方案執行後的淨效果之過程。確立評估標準(criteria) 之後再依照實驗設計的方法實施
實驗設計的三大要素為分組、時間、隨機。實驗設計按照內在效度與外在效度的程度由低至高區分為非實驗設計、準實驗設計
以及古典實驗設計。
1.  非實驗設計：假定標的團體狀況的變動與政策方案的出現或程度之間具有密切的關聯。例如在台北市各小學採行兒童營養
之後，觀察到台北市各小學的學童營養狀況有顯著改善。因此，就簡單的認定，台北市學童營養午餐的政策具有成效。然而
這樣的因果推論其實存有極大的問題(我們在後面會解釋) 。  X  O
2.  古典實驗設計：最嚴格的控制設計，如下圖所示：
淨效果= (O2-O1)-( O4-O3)
3.  準實驗設計：介於非實驗設計與古典實驗設計之間，下圖為準
實驗設計當中的一種，稱之為單一組別干擾式時間序列分析(Simple Interrupted Time Series Design)
淨效果= O4-O3
 4. 可能存在的干擾因素：
(1) 內在的變遷(endogenous change)。
(2) 長期的趨勢(secular trends)。
(3) 突發事件(interfering events)。
(4) 成熟趨勢(maturational trends)。
(5) 自我選擇(self-selection)。
(6) 測量誤差(measuring errors)：統計誤差與缺乏信度。
(7) 其他：如霍桑效應(Hawthorne Effect)。
5.  故而，政策方案的淨效果=總效果-干擾因素。

(二) 效益評估：評估政策是否達到效率或效能。
1. 成本效益分析(Cost-Benefit Analysis) 將政策方案的成本與利
益轉化成為貨幣單位藉以評價方案之益本比是否達成預期目標。
(1) 轉化成貨幣的方法：(影子價格法 shadow pricing)
a.  金錢測量(money measurement)：例如讓健康中心延時
2 小時休診可以減少工作者溜班看病。如果每人每年平均溜班 10 小時，則此方案每年所節省的利益=10*平均工資*看病人數
b.  市場價值(market valuation)：間接利用市場價值反應利益。例如某社區減少 50%的犯罪率，則利益可用當地房價漲幅來估
或是犯罪率減少的利益可以利用當地商業稅收增加的程度來計算。
c.  引發的需求(derived demand) ：民眾對於免費的公立公園或是休閒活動場所的滿意程度可以利用民眾願意付出至公園的交
來估算民眾滿意程度的市場價格。
d.  補償的成本(cost of compensation) ：透過矯正公共政策外部效果所花費的價格，來估算某項政策的實際成本。
(2) 貼現率的考量：大部分的公共政策的實施期間較長，成本的投注以及利益的回收也必須逐年實現。既然如此，成本與利
就必須考慮時間的因素。

Present Value= Amount/(1+r)t

r=折現率
t=年數

3. 成本效能分析(Cost-Effectiveness Analysis):：成本效能分析與成本利益分析的目的一樣，都是在比較各備選方案的成本與利
之比率，以選擇最佳的方案。兩者相同之處在計算成本部分均以貨幣價值計算，而不同點在於成本效能分析在計算利益部分
並非以貨幣為單位而是以財貨、服務或其他相關價值之產出衡量單位列為測量的基礎。

第九篇： 市場失靈(market failure)
一、政府利用公共政策干預公眾生活的主要理由(rationales) 在於市場機制存在的一些難以改善的缺失。

二、市場失靈的種類：
(一) 外部性(externalities) ：事實上就是外溢效果。當生產的成本與利益都不是由生產者所負擔與享受時，外部性就產生。
這些外部的成本與利益都不是生產之初所估計的。
 1.正面的外部性：教育、研究發展。
2.負面的外部性：污染。
3.因此這些例子鼓勵政府干預或管制。
(二) 自然的獨佔(natural monopoly) ：
1. 例子說明。
2. 政府通常透過何種形式的干預來矯正這種情形？
(1) 直接管制費率(如電費) 。
(2) 透過法律的保護避免單一廠掌控一切並鼓勵競爭(例如反拖辣斯法) 。
3. 自然獨佔與外部性之間的關聯： AT&T deregulation 的例子說明外部性與自然獨佔(或是報酬增加) 之間的衝突。
AT&T deregulation 的結果解決了自然獨佔的問題，卻意外地產生 7 或 8 家地區公司不願投入太多的 R&D 的工作(外部性的問
主要原因為 free-riders 的算計) 。
(三) 何謂不充分的資訊(inadequate information) 。
1.例子說明。消費者不瞭解生產者實際成本，或不瞭解產品成分。因為成本考量，消費者無能力或無時間查證。
2.這是政府社會管制的主要理由，例如藥物與食品的管制。或者是其他經濟市場的訊息例如利率，價格，真實成本。

第十篇： 政府失靈(government failure)
一、對於「政府干預」(政府活動) 表現高度需求的原因：
(一) 市場造成的缺陷越來越為人知曉(例如污染、財團的壟斷市場) 。
(二) 許多政治性的利益團體(環保團體、婦女團體、學生團體、少數族群團體) 以及參政權的開放，促使他們出面要求政府管制，
解決市場失靈的問題。
(三) 政治報酬的結構：相關的民意代表與行政官員通常因為政府干預而獲利，同時他們可以提出解決方案但是卻無需對該方案
是否能執行成功而負責。故而競相提出政府介入的方案。
(四) 政治人物高度的短視，不願意深入瞭解是否市場真正存在缺陷，而一味地以政府干預的方式思考(政治報酬的結構可能是
產生這種現象的原因) 。並且過度地重視短期利益，而忽略長期的成本。
(五) 負擔政府政策的成本者與接受利益者如果不屬於同一團體時，獲利的團體將活躍於遊說政府繼續提供。例如農民補貼，
關稅保護(汽車) 。此乃 microdecoupling ，是一種 well-organized minority exploit the majority。而 macrodecoupling 則是
the majority exploit the minority，這種現象的產生是因為政治權力站在投票屬於多數的一方，而一些少數族群則負擔大多數的稅源
例如所得重分配的政策(累進稅制) 。以上兩種清況都會增加對於政府干預活動的需求。

二、甚麼樣的原因使得人們對市場失靈的感受超過實際的狀況？三個原因：(1) 媒體的渲染(2) 特殊利益團體為了自身的利益
而誇大其詞，例如航空業要求政府管制進入市場的條件宣稱影響安全(3) 官僚體系對於市場失靈的高度敏感，例如 OSHA 與 FDA。

三、政府失靈的種類
(一) 很難衡量或者定義產出：故而品質如何難以斷言。政府產出又稱之為中介產品(intermediate products) ？舉例來說，
國防設備的增加或是加強不實廣告的取締對於最終目標達成的程度所做的貢獻難以認定。
(二) 單一生產來源：因為只有單一生產來源，因此沒有比較好壞的基準。
(三) 生產技術的不確定性：例如教育產出的例子，理解與表達技巧真的能代表教育的成果？國家安全的例子？
環保管制或是食品與藥物的管制例子？
(四) 缺乏 bottom-line 或是結束營業的機制：當政府產出不成功時，我們沒有一個可信賴的機制來結束非市場的活動
 (請神容易送神難) 。

第十一篇： 市場失靈與政府失靈的折衷
導言：
當私人或是集體行為產生令整體社會不滿意的狀況時，政府就必須診斷問題並提出解決方案以維持社會系統的平衡與發展。
按照過去的經驗，這些問題的解決通常會透過市場機制或者政府干預來達成。然而市場機制或是政府干預能否解決這些問題，
必須同時衡量問題本身與政策解決方案的特性。有些問題適合利用市場機能的運作來解決，有些適合政府積極干預，
而有些問題則適合利用市場與政府干預的混合策略。原則上，我們必須診斷究竟問題是因為市場失靈以至於無法達成
柏納圖效率(Pareto Efficiency) ？(例如外部性、自然獨佔、資訊不對稱、公共財提供的短缺或是分配的不平等？) ；還是因為
政府失靈？(例如政府因為缺乏生產成本與利益之間的價格機制而造成資源分配的不當、缺乏競爭、缺乏衡量政府產出的工具、
或是因為政治特權所造成分配不公平的問題等等) 。而在提出解決方案的同時也必須評估各個解決方案可能出現的限制與副作用。
政府政策必須充分考量這些問題的性質以及方案的限制之後，才有可能形成一個永續性解決問題的方案。

折衷的政策架構：
基於以上的討論，以下五種類型的政策方案在追求效率與公平之政策目標上有其不同的顯著功能(Weimer and Vining，1999) 。
這其中有的比較偏向於競爭市場機制，有的比較屬於政府干預，有的則介於二者之間。各種不同類型的政策問題可以利用以下
不同政策方案之一加以解決，或者一個涵蓋面較大的政策問題也可能同時使用這五種不同的解決方案。
(一) 第一種類型的政策與策略：自由化市場(freeing the market) 促進市場機能(facilitating markets) ，
模擬市場機能(simulating markets) ：
1. 自由化市場(freeing the market) ：
(1) . 解除管制(deregulation) ：解除管制是為了營造競爭市場以追求效率，並瓦解政治因素對於經濟公平權利的扭取。
具體來說，解除管制最大的目的在於矯正政府失靈現象當中民意代表呼應優勢利益團體的競租行為(rent-seeking) 而形成
的管制。
(2) .合法化(legalize) ：對於過去視為犯罪的行為加以合法化。例如對於賭博或是色情加以合法化並適度地規範。
(3) .民營化(privatize) ：由於政府失靈癥狀當中官僚體制的僵化，公營事業以及政府獨佔事業應該逐步減少，
以鼓勵民間企業進入市場競爭提升效率。
2. 促進市場機能(facilitating markets) ：創造可交易的市場財貨(例如可交易的污染許可) ，以解決市場失靈當中的外部性。
3. 模擬市場機能(simulating markets) ：政府可以創造類似市場競爭的拍賣議價(auction) 制度，讓競標者投標，
以解決市場失靈當中的自然獨佔現象。同時政府必須嚴格規範得標自然獨佔的產業提供一定的品質水準與合理價格。

(二) 第二種類型的政策與策略：利用補助或是稅捐來改變誘因。
當市場失靈明顯時，這是一種比較傾向於市場機能但是是利用政府干預來矯正嚴重市場失靈或是達到重分配的效果。
利用補助與稅捐是為了改變財貨的相對價格以改變標的團體的行為誘因。更簡單的說，這類政策是利用稅捐來提高私人的
使用成本(如果這項財貨來源豐沛) ，利用補助來降低私人成本(如果這項財貨的來源稀少) ，以增加行為改變的誘因。
這類型的策略對於外部性的市場失靈可以加以矯正並增加效率，但是也有可能因為資訊的限制而扭取市場。
1. 供給面的稅捐(supply-side taxes) ：
(1) .產出稅捐(output taxes) ：政府提高適量規模的稅捐藉以提高財貨價格至邊際的社會成本，使得邊際社會成本等於
邊際社會利益，達成外部性(效果) 的內部化。例如徵收污染排放稅。
(2) .關稅(tariff) ：利用關稅增加財貨價格，以減少消費者的購買慾望。
 2. 供給面的補助(supply-side subsidies) ：
(1) .補助配合款(matching grants) ：給予地方政府補助配合款，但是前提在於地方政府必須配合上級政府的政策目標。
 (2) .稅捐支出(tax expenditures) ：鼓勵某項行為可抵扣稅捐。例如鼓勵產業從事研究發展經費可抵扣稅捐。

3. 需求面補助(demand-side subsidies) ：
(1) .特殊種類的補助(in-kind subsidies) ：對於消費某項特定財貨的補助。通常由政府購買該項財貨，並直接免費給予消費者
該項財貨。例如電動機車或是瓦斯車改裝的補助。
(2) .補助券(voucher) ：指定用途補助，例如幼兒教育券，購買國宅的補助以提高社會公平性。

4. 需求面稅捐(demand-side taxes)
(1) .商品稅(commodity taxes) ：為抑制某項財貨的消費以減少外部性，政府利用高稅率加以限制。例如對於高污染性或是
高排氣量汽機車商品課以高稅率。
(2) .使用者付費(user fees) ：同樣為了解決外部性。凡是使用某項財貨必須繳納一定的費用。

(三) 第三種類型的政策與策略：建立法規。
1. 法規體系(framework) ：責任法制(liability rules) 或是刑法(criminal law) ：
防止資訊不對稱。生產者有義務提供消費者必要資訊，如果因為生產者未告知而導致消費者的損失，必須由生產者負責。
例如契約法或是反拖剌斯法。
2. 管制(regulation) ：
(1) .價格管制(price regulation) ：在自然獨佔的情況下，通常以管制價格(或是基本費率或是最高費率) 來穩定市場。
(2) .數量管制(quantity regulation) ：限制產業生產某項財貨，以避免負面的外部性。通常實施的時機於在該項生產過程如果
發生錯誤時必須付出相當高的代價，例如核能發電。
(3) .政府直接提供資訊(Direct Information Provision) ：避免資訊不對稱，故由政府主動提供資訊。例如政府評鑑並公布某種
產業廠商的服務品質以利消費者選擇。
(4) .政府間接提供資訊(Indirect Information Provision) ：同樣為避免資訊不對稱。例如發給證照給業者，可以保證業者的
最低服務品質水準。

(四) 第四種類型的政策與策略：透過非市場的機制提供財貨。
1. 直接透過政府機關(direct supply by government bureau) ：通常是為了提
供足夠的公共財、避免正面的外部性、提供公平性或是排除自然獨佔的問題。當然，透過政府提供服務造成
政府失靈的機會很高。通常我們可以做兩層次的市場失靈檢驗。第一層次確認市場失靈的證據，第二層確認干預性較少的
市場機能式管制(例如補助或是稅捐誘因) 也無法矯正該項政策所產生的市場失靈時，則我們只有選擇直接透過政府機關提供服務
由政府提供財貨或是服務的過程應該重視大眾與弱勢團體的決策參與以及政策對話(policy dialogue) ，
以期避免因為政治因素的干擾而扭取資源分配的效率與公平。
2. 獨立機構(independent agencies) 。
利用公營公司以避免正面的外部性、公平性或是自然獨佔的問題。例如大眾捷運公司的經營。
3. 外包(contract out) ：鼓勵民間參與，避免官僚體系提供服務的僵化與財務的永續經營。
(1) .與營利組織簽訂契約外包。
 (2) .與非營利組織簽訂契約外包：由於非營利組織並非以利潤為導向，因此除了避免官僚體系提供公共財過程的僵化之外，
同時可以達成分配公平的目的。

(五) 第五種類型的政策與策略：提供保險與損害的緩衝。
1. 保險(insurance) ：是一種事前預防措施的政府干預。
(1) 強制保險(mandatory insurance) ：為補足不完整的保險市場以及
公平性。例如汽機車的強制險。
(2) 補助保險(subsidized insurance) ：為了矯正市場失靈當中的資訊
不對稱，透過政府補助民眾保險，迫使保險業者提供正確的訊息。同時也為了避免民眾因為短視而受到災害的損失。
例如美國 1973 年水災保護法提供潛在災民投保水災險的補助。
2. 損害的緩衝(cushion) ：事後補償
 (1) .儲備資源以備災害或緊急之需(stockpiling) ：例如戰備儲油。
(2) .轉換性的協助(transitional assistance) ：政策經常受到阻撓是因為
加諸成本於某政策標的團體或是從該團體中移除利益。因此可以 利用轉換性的協助，例如土地徵收或是拆遷費用的發放
來減少阻力。
 (3) .現金補助(cash grants) ：例如美國 AFDC(aids to families with
dependent children) 與 SSI(supplemental security income：aid to the blind and disabled) 。目的在於追求結果的平等
(equality of outcome) 。

第十二篇：公共政策的政治分析—市場與政治觀點的分野
一、 公共政策理論受到經濟學深刻的影響
公共政策理論受到經濟學理性因素的影響極為深刻，但是實際上公共政策卻難以離開政治生活的本質，因此以自利，理性，
市場交易觀念的經濟學是否適合政策分析？值得反思？。

二、市場與政治的比較
市場概念以個人為出發點，追求自利(不見得是自私) ，強調競爭與自願性交易，讓個人重視資源的使用、發揮創意，
增加產量。當個人獲利，加總起來的社會就共同獲利。然而，真實政治世界真的是如此？以下幾點說明市場概念與
真實世界的差異：

(一) 社群或社區(community)
1.政治生活遠比魯賓遜漂流記複雜的多。政治與公共政策只有在社區中才會發生，因為公共政策是解決公共問題、
為了達成社區的共同目標，或是滿足社區某種需要而存在。因此社區才是政策分析的起始點，而非個人。
2.政治世界中，常聽得到：「行政院認為…」、「國民黨認為…」、「桃園縣認為…」、「農民認為…」等等都是以社群
或是社區或是團體的角度出發。我們常講的共識就是一種集體的意志(collective will) 。
3.既然有社群，就會有成員(membership) 的概念出現：
甲、它是政治生活當中重要的議題，例如國籍、俱樂部成員、教會成員等等。
乙、政治上最具爭議的就是這個部分，例如省籍、大陸新娘。因為牽涉到利益。
丙、政治(國籍) 社群與文化社群之間的調和一直都是棘手的政治議題：如何將多種文化社群至於同一個政治社群，而不會
影響原來的文化社群特質，例如母語教育就是一個顯著的例子。
 丁、成員(membership) 除了可以定義政治權利之外，也定義了社會與經濟的權利。也就是說，除了界定誰應該屬於這個
社群之外，同時也確認誰才是是彼此互相協助的對象，例如歐洲早期移民至新大陸時，葬禮包錢，生病包錢，提供金錢
互相贊助創業等等，唯有屬於同一個族群(例如義大利後裔，愛爾蘭後裔等等) 才能享受這種待遇。這跟台灣的紅白包以及
標會的現象極為接近。這是一種 pooling resources 的概念，藉著這種方式大家彼此分享，照顧，維持團結。

(二) 公益：政治世界中，除了私益之外，我們也追求公益。這種公益可能是個人利益的加總，例如追求高水準的生活水準；
也可能是追求社區共同的目標；也可能是在共識(多數決) 的情況下，贊成某個政策方案。不管如何，真實世界的公益是
有意識地營造出來。而經濟市場僅強調理性的自利行為，即使觸及公益，也是無意間創造出來的。
也就是說，當每個人都理性地追求個人最高效用時，集合起來則整個社會的利益就可以創造出來。

 (三) 影響力(influence)
1. 真實的政治世界到處充滿影響力。但是市場模型則人類的交易行為是理性也是自願性(在充分資訊之下獨立判斷) ，
因此外在影響力著墨的機會不大。
2. 想法方面：真實世界中，我們的想法會受到各種影響力的干擾，包括教育與社會化過程。例如過去有關都市居民研究發現，
居民對於金鍊子、高級轎車、好品牌的鞋子的具有高度的慾望，這是受到主流消費文化的影響。
3. 在行為方面：真實世界中，我們的行為也會受到他人的影響而做某一件事或不做某件事。
甲、我們會罷工是因為期待別人也會罷工
乙、我們會打電話到郵局抱怨，是因為過去的經驗顯示他們會有所回應，所以我願意去做這件事。
丙、我投某位候選人的票是因為父母交代
丁、一窩蜂效應(bandwagon effect)
 i.  投票會投給民調領先的人，是因為想搭上勝利的列車證明自己的選擇是對的
 ii.  銀行擠兌
 iii.  呼拉圈與帽子反戴
 iv.  監獄暴動

(四) 合作
1.市場概念利用兩人交易模型推論競爭行為，亦即 buyer 與 seller 之間的競價行為(完全競爭行為) 。如果有合作那並不是
運作良好的市場，例如壟斷或是寡占市場。
2.但是在政治世界中，合作與競爭是同等重要，原因在於：
甲、我們會利用合作形成聯盟，再與別人競爭。
乙、權力的本質就是合作，利用強制力無法持久，例如囚犯與牢頭建立合作關係。

(五) 忠誠
1.市場中沒有永遠的忠誠。在完全競爭市場中，買方與賣方不見得會永遠結合在一起(No glue in buyer-seller relations) 。
2.政治世界中就不太相同。人與人之間的交往牽涉到恩惠、幫助、人情、支持、未來必須實現的義務等等。
所以 E.E.Schattschneider 說過：“Politics is more like chosing a spouse than shopping in a five-and-ten cent store”
3.市場中僅有買方與賣方，價格談不籠永遠不可能結合。而在政治世界中雖區分為敵我兩派，但敵可變友，
朋友即使犯錯依然可被原諒。
(六) 資訊
1.完全競爭市場中的資訊是充分流通的，而政治世界中的資訊是不完整、解釋性以及策略性壓制的。
2.資訊也許客觀存在，例如我們知道某國會議員贊成某法案，這個訊息是正確的，但是更重要的是，誰來「詮釋」這個訊息。
(Interpretations are more powerful than facts.)
3.我們究竟要不要相信一件事，決定於「誰告訴我們？」以及「這件事是透過甚麼方式表達出來的？
甲、生病：相信醫生或是朋友，有人相信朋友，有人相信醫生
乙、有人相信報紙所播報的訊息，有人相信電視
4.真實政治世界裡，我們會去控制資訊的「解釋」(interpretation) ，這也不是政治人物的專利，小時候我們會向老師解釋
為何作業遲交，長大當老師之後向同學解釋為甚麼考卷還沒改好。
5.真實世界的資訊永遠都是不完整的，否則我們早就知道利用何種方案解決某種問題。因此，利用猜測、靈感來掌握訊息。
6.資訊並非每人垂手可得，有時候牽涉到相當多的成本，有時候又牽涉專業技術。
7.真實政治世界中的資訊有時候是一種秘密，因為一旦公布，情況就難以控制。如果我們天真到認為所有資訊都是中立無害的，
那就未免太天真了。「保密」與「公布」是政治場合中的兩手策略。

(七) 感情
1.在市場當中，資源有限，彼此排擠，使用在某處就不能投資在別處。用完就沒有了。
2.政治世界則不然，他依循「情感法則」：政治資源使用之後會越滾越大或越加強，例如影響力的管道，
政治的人脈都會因為常常使用而增加。
3.政治技巧與權威也會越用越靈光。例如做了一次困難的決策之後，下次再做就不難；第一次罵部屬很不習慣，
下一次就自然許多；順從長官一次，下一次就視為常態見怪不怪，最後政治技巧與權威就因為這樣建立穩固。

三、從政治的立場分析公共政策的主要追求目標
(一) 平等(Equality) ：
1.蛋糕分配的爭議：直覺上：按人數切成數塊
甲、 因為有人未能先獲得訊息： equality slices but unequal invitations.
乙、 按系上的組織結構(大學部學生、助教、講師、助教授、副教授、正教授、系主任) ：
unequal slices for unequal ranks,but equal slices for equal ranks
丙、 按男女先分成一半，再就每一種性別團體中平均分配： unequal slices but equal blocs
丁、 unequal slices but equal meals
戊、 有些人先天退蛋糕過敏，故寧可少吃一點： unequal slices but equal value to recipients
己、 發給每個人叉子，大家各憑本事： unequal slices but equal starting resources
庚、 因為蛋糕不夠，故大家抽籤： unequal slices but equal statistical chances
辛、 大家投票，看誰吃的多：unequal slices but equal votes
2.平等的面向(The Dimensions of Equality)
甲、 利益的獲得者(recipients – who gets something) ?
如上(甲乙丙)
乙、 利益的內容(item-what is being distributed) 如上(丁戊)
丙、 分配的過程(process – how is the distribution to be decided upon and carried out ) 如上(己庚辛)
3. 任何政策利益的分配均充滿多元標準與矛盾(paradox) ，決策者只能衡量實際的情況來做。
(二) 效率(efficiency)
1.市場與效率：市場理論認為自顧性(voluntary) 的交易可以達成，然需符合以下兩個條件：
甲、 自顧性：彼此間的買賣事出於自顧的，沒有強迫性
乙、 充分的資訊：客觀資訊：價格、量；主觀資訊：偏好
2.福利經濟學派(welfare economics) 的批評
甲、 無限制的市場從未存在：自由競爭市場學派認為，要達成效率需要無數的 buyer&seller 因此無人能夠影響市場，
福利經濟學派認為自然或技術上的獨佔，是無法避免的。
乙、 充分的資訊(perfect information) 無法達成：由於成本過高(包括物質及精神上的成本) ，在不充分資訊的情形下，
應透過政府管制來規範經濟市場。
丙、 外部效果(externality or social cost)
丁、 集體財貨(collective goods) ：自願性的交易有時無法產生足夠的公共財(public goods) ，因此無法鼓勵個人自願性地支付。
3.政治學者的批評
甲、 Outside Market：自願與強制性交易是很難分的(fuzzy) 。因為政治是由影響力、團體、忠誠、主觀的偏好….所構成。
家庭、同儕、歷史傳統、輿論、政治聯盟的壓力….等等使得自願性交易不可能。
乙、 Inside Market：
 i.  廣告：會造成非理性的選擇
 ii.  出售服務(service) 與建議：例如醫生、律師、會計師、公關、土地代書。因為相信他們的專業進而受其影響。
The preferences of consumer are shaped by sellers, not by buyers.
 iii.  窮人被迫加入勞力市場是為了生存而非興趣交易有時是因為參照團體給予的壓力
(三) 安全(Security) ：國家存在的目的是為滿足人類的需求，此為政府基本的職能。公共政策理性學派認為，
需求是可以計算的、定義的。例如物價指數、貧窮線(poverty line) 。但在政治世界中，政治學者認為並非如此容易
1.需求(need) 的面向
甲、物質有象徵性的意義(material things have symbolic meanings ) ，“People don’t just have needs, they have ideas about their needs”。
以食物為例，食物除了讓人免於飢餓之外，仍有歸屬、社會地位與精神或宗教上的意義。
乙、 相對(relative) 與絕對(absolute) 的需求：絕對的需求 à 將需求定義為固定的數值點；相對的需求 à 強調分配，
將需求定義在實際分配的基礎上，例如相對的剝奪感：你有我沒有；相對需求不僅適用於個人也適用於組織或企業。
例如進口配額(quota) 的問題；國防政策大多採用相對需求，一國要採購多少武器須視敵國人力及武器資源的多少而定。
丙、 直接(dirct) 需求與工具性(instrumental needs) 需求：直接需求是直接給予津貼滿足國民需求，而有些則為間接的需求，
如職訓教育企業保護。
丁、 避免未來風險的需求(潛在的需求)
戊、 社區、歸屬或關係的需求。例如國外大學球隊的設立。
2.政治世界中的需求(needs in polics)
甲、 政策的制訂過程是將人們對於需求的要求(claims) 變成合法的一種設計過程。民代提出建議 à 協調折衝 à 政策結果
(將人類的需求變成合法化標準，例如保險、補助金額領取之資格限制) 。
乙、 社群的共同需求(public needs) 會依照社會結構的不同。例如西方社會的設群共同需求有層級(hierarchy) 特質：
工業意外>老年>疾病>失業>家庭津貼(西方國家到處均充滿著個人主義的色彩) 。
丙、 社會安全的提供可以使社區凝聚一體並進而使居民產生對此社區的忠誠。政府提供社會安全制度給人民，
致使人民對於社區產生忠誠，不會要到他處去。
四、從政治的立場分析公共政策執行的工具：誘導機制(Inducements)
(一) 政治世界中的誘因(carrot)  與強制力(stick) 是混淆(fuzzy) ，然在市場理性學派中兩者是可以明確區分的。
(二)  理性學派認為獎勵越多效果越好，罰得越嚴效果越好，然而在真實世界中並非如此，因為 negative or positive inducements
是很據難區分的(fuzzy) 。
What determines whether an inducement is a reward or penalty is not the giver’s intention but the target’s expectation.
例如獎勵投資 1000 萬元的公司，政府每月給予營業稅 5%的免稅額，但業者聽信謠傳以為是 10%，
兩者雖同樣為 reward，但在業者心中認為此非 reward 而是 penalty。
(三)  在真實世界中誘導機制並不是那麼容易實現
1. 負面的懲戒(negative sanctions) 會打破社會關係：例如要求民眾檢舉密醫。不果如果沒有牽涉到個人利害關係時，
民眾是不會去彼此揭對方瘡疤，因此提供這種負面的懲戒反而會打破社會關係。
2. 正面的獎賞(postive rewards) 有時也會產生人與人的衝突：
甲、 紅利獎賞(bonus rewards)  : 僅提供一份十萬元的獎金，因名額有限，致使大家競相爭奪。
乙、 霍桑實驗(Hawthorne Experiment) ：在一組織中會有一些小團體產生，成員不能表現太好，否則會被他人認為愛現，
亦不能往上告狀，如有紅利則須平均分攤。
3.sanctions 與 rewards 均有成本
4.誘導機制設計者與接受者在想法上的差距：
甲、 問題學生、政治犯受罰、經濟制裁：限制越多反彈者越多
乙、 人類行為有策略性(算計) ：給予鼓勵反而會有反效果，因為人類會算計。
丙、 躲避：利用晚上偷偷設置管線排放廢水。
(四)  誘導機制的運用必須配合整個社會的特質：看看整個社會在乎什麼樣的賞罰，對症下藥。例如罰金需配合物價指數，
對於月進數千萬的廠商而言，僅罰 50 萬元根本不痛不癢。反過來說，社會如果飢餓邊緣，即使一點點的鼓勵賞金，
也會改變人類的行為。

第十三篇 簡速公共政策分析
壹、社會科學研究方法的途徑
甲、敏銳地發現某種「現象」重複出現的規則性
乙、呈現該現象的嚴重程度，包括廣度，深度與時間的持續性
丙、聚合與分解現象的特質
丁、以個人經驗、專家意見以及過去的研究發現為基礎，大膽假設影響該現象(Y) 出現的相關因素(Xi)
戊、蒐集證據驗證該現象與各種相關因素之間的關聯度，步驟如下：
 i.  畫出現象與因素之間關聯圖
 ii.  測量：分別操作化(operationalize) 抽象的現象與相關因素
1.  操作化：概念、概念成分、概念定義、操作定義、指標
2.  主觀的態度：利用問卷調查方法的態度量表來測量，舉例說明
3.  客觀的事實：利用官方資料分析來測量，舉例說明
 iii.  估計所欲觀察的現象與影響因素之間的關係，包括方向與強度
 iv.  找出重要的影響成因進而對症下藥
貳、政治經濟分析途徑
甲、 政治經濟途徑的前提：人類的理性行為
 i.  行為具有目的性，亦即每個人都有自己的偏好。偏好的特質：
1.  個人不能同時完成數個偏好
2.  人與人之間的偏好會彼此衝突，可透過說服、強迫與折衷加以解決
 ii.  人類行為是由誘因與限制所塑造：
1.  誘因：錢、成就、特權、名聲
2.  限制：獲得資訊的困難、法令限制
 iii.  人類是聰明且具有創意：人類會在限制與誘因之下，透過各種不同的變通方法滿足個人偏好
乙、政治經濟分析途徑告訴我們：因為個人理性前提造成了集體行動的問
題(例如 NBA 的經營管理或是賞鯨船的管理) ，而這些集體問題究竟應該透過甚麼機制或機構加以解決？市場或政府？
利用社會資本與社區觀念的自我治理？

參、行政體系運作的分析途徑：政策執行過程當中執行人員的行為偏離(shirking)
甲、執行人員的行為其實難以掌握，因為他們的行為受到許多因素的影響：
 i.  情境的臨機應變
 ii.  同儕的期待
 iii.  過去的經驗
 iv.  專業規範
 v.  利益團體
 vi.  組織文化
乙、四種不同的行政體系對於執行人員的控管問題：依照行政機關特質的不同，控管執行人員的方式也不盡相同。
行政組織可以依照組織目標的產出(output，組織的活動可觀察否？) 以及結果(outcome，造成的改變能否測量？) 來加以區分
成四種不同的行政組織，而在四種不同的行政組織的情況下，管理上的順服程度會不同，同時控管的手段也應該不同：
 i.  生產組織(production organizations) : 產出與結果均可觀察與測量
1.  管理者可以利用成本利益分析來管理。
2.  例如稅捐機構、郵局、負責發放年金的機構。
3.  這類組織面臨的問題在於將注意力過度放在容易估計的  結果，因此會有一些不良影響。例如稅捐機關過度積極而擾民、
職業媒合機關為了業績而提供不適當人員給業主、警察或檢察機關為了業績而容易侵犯民眾權利。
 ii.  程序組織(procedural organizations) : 產出可觀察，結果難以測量
1.  精神療養院的醫護人員、少年犯罪的諮商人員、職業安全稽查員、承平時期的空軍
2.  此類組織應該傾向於鼓勵專業主義的發展。因為既然結果難以控制，就讓專業本身約束自己。
3.  管理型態傾向於手段導向的管理與不斷地監督
4.  管理上，標準作業程序(Standard Operation Procedures) 相當重要。
 iii.  技藝組織(craft organization) ：產出難以觀察，結果可以測量
1.  戰爭時期的軍隊、刑警、查訪反拖剌司的律師、美國陸軍工程兵團(全美到處施工興建重大工程)
2.  這類組織的管理需應該讓成員有使命感(a sense of mission) ，並兼以績效評估其行為
3.  這類組織的管理者除了要求基層人員的執行結果之外，還必須防範這些平日不見蹤影的人員是否會濫用權力。
通常培養他們內在的責任感應該可以排除大部分的問題
  iv.  處理組織(coping organization) ：產出與結果都很難觀察與測量
1.  例如大學教授或外交官
2.  管理者只能保佑甄選到最優秀的人員，並加以適時的監督
3.  管理人員與基層人員經常會有衝突
4.  管理很困難，偶爾可利用殺雞儆猴的方式，不過效果仍有限

肆、建構解決問題的行動方案
甲、確立基本目標
 i.  效率：成本利益分析與成本效能分析
 ii.  公平
1.  公平的標準的確不容易確立：切蛋糕的例子
2.  政策利益與服務的分配涉及三個層面
甲、誰應該獲得利益？
乙、究竟要分配甚麼利益？
丙、分配的標準是甚麼以及如何執行？
 iii.  安全
1.  過去我們習慣利用可以計算的安全需求標準來衡量民眾需求
2.  不能忽略安全需求仍有不同層面的意義：
甲、象徵性的意義：歸屬，社會地位，精神或宗教意義
乙、相對需求與絕對需求
丙、直接需求與工具需求
丁、避免未來風險的需求
戊、社區、歸屬以及關係的需求
乙、建構目標與手段之間的層級連鎖關係
丙、行政資源的搭配：經費，執行人員與單位的配置
丁、傳送系統的舖設：傳送路徑與服務項目的安排
戊、誘導機制的設計：獎勵與懲罰是誘導機制的主要工具，但是二者之間不見得是線性關係。因為誘導機制的設計者、
執行者與接受者之間的想法有落差
 i.  設計者與執行者之間想法的落差
1.  負面的懲罰會打破社會關係
2.  正面的獎勵會造成社會關係的緊張
3.  懲罰與獎勵都會造成執行者的成本
 ii.  設計者與接受者之間想法的落差
1.  懲罰被當作是獎勵
2.  獎勵被當作是懲罰
3.  人的策略性行為扭取獎勵原意或逃避懲罰
己、實施「可評估性評估」(evaluablility assessment)
 i.  這是執行初期所做的評估
 ii.  目的是為了建立未來全面性「結果評估」的基礎
 iii.  進行步驟：
1.  政策方案執行一小段時間之後開始實施
2.  晤談政策方案相關人員
3.  發掘方案進行中所發生的問題
4.  擬定未來全面性的評估計畫
5.  預先認定相關責任

伍、資料庫的建立是問題分析與解決能力提升的基礎
甲、某資料公司對於資料處理的啟示
乙、便利超商對於資料處理的啟示