七局国际公司经营管理工作例会 2021 年 3 季度

EPC/交钥匙项目的全过程管理探讨

相信我们所有人对 EPC/交钥匙的概念和定义都有很清晰的认
识，我们七局在这方面也有所参与，如南苏丹迈瑞迪水厂项目、墨
西哥奇瓜森 II 期水电站项目、PKM 高速公路项目，雅万项目、特雷
金升水电站项目、优乐高水电站项目等。通过在特雷金升项目直接
参与履约管理和先期对交钥匙项目模式的接触以及 EPC 课程的专业

培训，对 EPC 项目的全过程管理粗略有几点思考，在此供大家探

讨。
1. “真、假 EPC 模式”的认识

随着市场经济和私人投资领域的发展，以“EPC/交钥匙”模式
为主的项目采购方式在建筑工程领域得到了长足发展，但因雇主对
项目采购策略和风险分配方式的侧重点各有差异，EPC 项目也出现
了多种混杂形式。如：
（1）常规的 EPC 模式，即雇主仅重点负责编制 PFU（即项目

的“功能使用说明”）或者“雇主要求”，EPC 承包商负责承担项
目的所有设计、采购和施工、调试及试运行工作，并承担项目实施
的大部分风险，雇主不再关注或监控承包商对项目的日常管理，但
以严格的、清晰的验收流程检验承包商完成的项目是否具备其拟定
的功能要求，即以“宽进严出”的方式完成项目采购。
（2）雇主指定“设计方”的 EPC 模式，即项目的设计工作由

雇主指定的设计方完成，EPC 承包商无自由度选择设计方以及控制

设计工作，但又不得不承担 EPC 模式下的大部分实施责任。（如铁建

的麦加轻轨项目、我们七局参加的 PKM 项目都是这样形式）
（3）雇主介入 EPC 承包商项目日常管理的 EPC 模式，即雇主

自身或通过聘请咨询的方式介入 EPC 承包商的项目日常管理，例如

采用传统施工合同项目管理的方式。

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当然可能还有其他很多种交叉模式 （如雇主提供主要材料、雇主指
定主要设备供应商等，变相使 EPC 承包商失去采购权） ，但无论哪种项目
采购模式，都是雇主和承包商之间商业行为的体现，也是承包商经
过慎重决策后的选择结果。也只有 EPC 承包商对项目的“设计权”

和“采购权”具有支配地位的“EPC 模式”才能发挥此种模式初创
者们所设想的结果。
2. EPC 项目签约前的考虑

（1） 应选择在项目所在国（地）具有勘察资源的设计实施方
（或设计合作方）
雇主选用 EPC 项目采购模式，本意即为将合同下尽可能多的风
险转移给承包商，以相对更确定的价格和工期完成项目采购，但承
包商对这些尽可能多的风险应是可进行鉴别、计价和控制的，这就
要求雇主应给予承包商足够的合理时间进行标前准备；然而事实
上，由于各种因素，我们参与的 EPC 项目，招标方给予的标书准备
时间都相对较短，并需在较短时间内获取大量补充基础数据，如完
全依赖雇主招标文件信息（通常 EPC 模式下雇主对其提供的数据/信
息的准确性、完整性和充分性均不承担责任），是无法有效地对风
险进行鉴别、计价和控制的。因此在较短的时间内，只有选择在项
目所在国（地）具有勘察资源的设计实施方（或设计合作方）才有
望快速获取补充基础数据和信息，对风险进行鉴别、计价和控制。
同时，一个专业性较强且互为交叉、联系紧密的专业业务也不
应人为的分开实施，如“勘察”和“设计”工作。事实上，特雷金
升水电站项目的勘察工作和设计工作被分属为两个包后给后续实施
造成了无穷的困扰，原本要求的 4 个月完成基本设计也变成了不可
能完成的任务。
（2）将设计方纳入成功中标后 EPC 承包商实施项目的命运共
同体
a. 首先要求我们开发优质设计合作方；

b. 与设计实施方签订标前协议并约定主要实施条件 （大型 EPC 项

目的设计费占项目总投资均在较小比例，通常不超过 3%，因此不应在设计费上
做较多限制。）；

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c. 要求设计方开发尽可能详细的内部工程量清单并实施总造价
控制的设计指导大纲。超过总造价控制时，设计实施方也应承担
（或按比例承担）相应部分超过的费用，以反推设计方的重视程
度，对总造价控制的节约进行分层并向直接参与设计的团队倾斜。
（3）标前锁定主要的设备包
对于含有影响实施风险较大的设备包项目，如大型成套设备采
购，应在标前锁定设备包并确定成功中标后实施的主要条件；不仅
可以获得较低的标前价格，也可为签约实施后快速打开局面提供保
障。（教训案例：*1.特雷金升水电站项目机组设备：无标前协议、未确定主要
实施条件，主合同签约后，设备商反悔，给履约实施造成困难；如果当时未出
现雇主急迫关闭融资的有利条件，本项目开工即就面临主机设备确定停滞的状
态。*2.墨西哥奇瓜森 II 期水电站项目主机设备：当时利用 Alstom 的方案(Alstom
价格 9900 万 USD) ， DEC 的价格（ 6900 万 USD ）进行投标，中标后（如果
Alstom 未能降价 2000WUSD）也将陷入无尽争端。当时也仅仅是因为 Alstom 追
求业绩（全球最大单机 8 万 KW 的灯泡贯流机组），改变了其内部设备来源
国，由全部来自加拿大改为部分来自中国，部分来自巴西。）
（4）分析雇主风险喜恶的偏好

a. 认 真 分 析 雇 主 在 招 标 文 件 中 设 置 的 合 同 条 件 （ 如

FIDIC、NEC、JCT、AIA 等）的专用条款和雇主要求等 ，可逐条列

出风险清单，分析雇主设置这些规定的用意，提前谋划（如果雇主采
用制式合同，承包商较容易根据一般条件分辨出其对项目采购的风险偏爱（因
为一般条件已是前人们经过多个项目深思考究后的文字体现），但较难分辨的
大部分风险喜恶均存在于专用合同条件和雇主要求中。例如雇主采用了 FIDIC
的 EPC 交钥匙模式进行项目采购，但其又在合同文件的某一个点还专门说明和
指出“雇主提供的资料和数据仅供投标人参考，投标人应根据其自身的勘察和
理解准备投标文件和进入合同”，很大程度上反应出雇主对其提供的招标文件
数据和资料都信心不足，投标方还何以完全依赖于这些资料和数据准备投标文
件！事实上 FIDIC EPC 合同条件的一般条件 4.10【现场数据】和 5.1【一般设计
责任】都已清晰的表达了这一点。“例如特雷金升的雇主在准备后续的一个水
电站项目招标时，其就直接在现场找了一个分包商的测量人员进行新项目的招
标地形测量，此结果的准确性和完整性值得怀疑”。）；
b. 标前通过各种渠道了解雇主项目实施后配备的项目管理方
（是雇主自身进行管理而委派雇主代表，还是聘用咨询或项目管理
承包商作为雇主代表）并有针对性的委派承包商项目管理团队（*有
的雇主自身有较强的设计咨询能力，通常由自身委派雇主代表，如 TNB、东京
电力公司、墨西哥联邦电力公司 CFE（CFE 不仅是雇主，也有极强的设计咨询

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能力，曾是厄瓜多尔 CCS 项目的雇主咨询方）； *通常私人投资雇主多采用咨

询和项目管理公司进行项目实施管理，另外国际开发银行资助的项目根据其采
购规则，也常要求雇主聘请知名项目管理公司作为雇主代表进行项目管
理。） 。---承包商与不同的项目管理方合作，履约差异很大 （相信我
们七局同仁对不同的咨询公司参与的项目，在项目履约管理过程中的难易程度
深有体会。如我们遇到的澳大利亚雪山公司、德国拉美尔公司、马来西亚的
SMHB 公司等）。

c. 分析招标文件，充分理解雇主对项目“设计”和“履约”的
参与和控制深度和力度。通常雇主在招标文件中加入专用条件或在
雇主要求中特别说明设计的审查或批准流程，如“批准”程序涉及
到施工图层级或一般工序验收和方案都需要雇主代表批准，则已清
晰表明雇主更愿意深度接入 EPC 承包商的日常项目管理工作，则标
前在考虑履约过程沟通成本和团队配置时应在标价上有所体现。
（我们在认识这两个过程时通常存在一个误区，即将“审查 Review”和“批准
Approval”视为“审批”，为一个过程，而其实质为两个过程。审查代表着雇主
参与程度低，如 FIDIC 银皮书约定审查为承包商报备的一个过程，雇主代表可
仅为知晓，如未现承包商违约，可不用回复；但批准程序则为雇主代表深度接
入，必须有雇主代表回复。）
d. 充分了解关联文件或法律、法规的规定
任何商业行为都是在法律框架下进行，合同文件也有适用法律
或管辖法律的规定。在一些 EPC 交钥匙工程中，现成适用规程多与
所在国法律、法规或者行业规范相关联，文件套文件。对于不熟悉
的国别或地区，在标前风险识别时，一定要分析所涉及的相关文件
对项目履约实施的影响。（*如特雷金升项目雇主在编制招标文件时将【沙
巴和纳闽电网规则】、【沙巴电力公司电网运行流程和实践】列入适用法律的
规定并占据最优先性，其对与输电设计、电网接入以及调试规则有一套详细的
规定，但似乎在标前准备时我们都未参考过这两个文件。又如墨西哥联邦电力
委员会 CFE 在其所有的公共工程项目格式合同中都会援用【公共工程法案】，
包括对项目结算和支付流程、验收程序、争议解决等等都需按【公共工程法
案】执行。）
3. 履约实施期间的注意事项

a. 重视“设计经理”在 EPC 项目管理中的重要角色，设置专职

设计经理一职并由自己公司委派的核心人员担任，给予充分职权，
与我们的“技术经理”或“总工”的定位区分开。 （设计经理应偏重
设计协调、管理和设计方案的落地，我们技术经理或总工应偏重施工组织设计

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和专项施工方案的实施。）
b. 要求设计实施方从开始阶段即委派全职设计代表（如果涉及
较多土建工程，还应包含全职地质工程师），且全职设计代表和地
质工程师的各方面能力应与雇主代表的设计审核团队主管能力对等
或者更高，切不可出现“大学教授式的讲课形式交流”。“通常情
况下雇主咨询方对设计代表能力的认可已是设计工作取得成功的一
半”。（以特雷金升项目为例，先期设计方设计代表在确定基本设计方案并向
雇主作设计展示时，无法与其咨询方 SMHB 的设计总监做对等交流，给对方造
成极差的印象，为后续设计工作的开展造成障碍；另外设计图纸的批复缓慢也
与设计代表的主观能动性差存在直接关系（设计代表甚至都不知雇主咨询方设
计审核主管是谁，联系方式，从未见面交流）。）
c. 交界面管理。作为 EPC 项目总包方，常常需要管理和协调多
个专业分包商，相互交叉的交界面多，应理清全项目的交界面接口
清单，形成交界面接口处理流程图，由项目施工经理总负责，避免
返工和分包商反索赔，造成管理损失。
4. 其他探讨和分享的内容
通过对在工作中遇到的“争议”的思考，在此就澄清和答疑以
及合同谈判中的注意事项也做如下分享。
a. 对于承包商的“现场进入权”（雇主给予承包商现场进入权是雇主
基本义务之一）， 标前应需雇主进一步说明其提供的现场应达到何种
程度，满足何种要求。如料场作为现场的一部分，那雇主提供料
场，应对料源土质和石料质量应达到某种要求进行说明，或者至少
应有定性的描述，而不能只字不提。
还应全面了解招标文件中对各类“许可”获取的规定，有无雇
主和承包商义务互相交叉的情况（如某一方获取许可是另一方获取
另外许可的前提），如有必要，一定要明确提出交接面，并且应特
别注意“relevant 或 corresponding”等这类模糊的词汇，一定要充分
了解并理解工程实施需要获得的各类政府许可的类型和内容，特别
是承包商应完成的那部分，确定开工前或开工后应去拿的许可是什
么样的许可，万不可泛泛而谈。
b. 如在 FICIC EPC/T 模式下，雇主规定了实施 “规范”或”标
准”（不仅限于性能规范），甚至规定承包商具体的施工方法选择、工
艺等，需澄清雇主要求的这些实施规范或标准，承包商是否有权改
变。如承包商无权改变，则应结合 5.1 款《一般设计责任》考虑，风
险的划分。（承包商实施工程的自由程度需与对应的实施成本（如
管理成本等）相联系）。

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c. 仔 细 分 析 招 标 中 对 工 作 范 围 的 描 述 （ 通 常 在 给 定 的

specification 中有描述），特别注意那些招标人列举说“现有的工作
范围是在经过有限的调查和踏勘后得出的，可以设想或者预见到某
种或某些工作（可能是特定的）将会发生(对应投标人来说，这通常

是一个巨坑)，本合同应包含此类工作“等语句的表述，投标人/承包
商在编制投标文件时一定要对照工程量清单或者价格表对相应支付
项做认真解读，要么在澄清时向招标人主动提出“基于目前不完整
的调查和不明朗的现状，如在实施过程中发生这些某种或某些工
作，是否纳入暂定金项目或以变更处理，要么在投标阶段将此纳入
不可预见费中，进入报价。 特别的，在交钥匙条件下，以里程碑式
价格表支付时，如果在招标标阶段对于投标人来说，很难估计这种
很可能会发生的工作的具体需完成工程量，投标人最好在澄清阶段
主动提出这项很可能发生的工作的某个工程量节点为可预见的，如
果实际发生超过，应规定相应合理的补偿方式。否则，在实施过程
中，工程师很可能会以“中标合同金额的完整性”拒绝承包商的诉
求。
d. 对于“背靠背”关系的分包合同谈判中，对于变更的处理，
除了背靠背的原则（含变更确认，支付等）外，还应考虑与雇主无
关的、仅存系于总包和分包层面的变更的处理原则，因为此时“背
靠背”关系不存在或不试用。
e. 对于 EPC/T 的采购模式下，投标阶段确定工作范围时，对于
隐含的工作，有必要要求雇主澄清或者投标人做进一步探索。特别
对于线型工程，如公路、铁路、输电线路、引水渠道等，有无非
“现有”的跨越红线的当地规划设施，最好请雇主澄清，或由投标
方向相关当局查询并澄清，以确定将来的实施范围。（如基准日前已
有的政府规划且与实施项目交叉干扰，但在招标文件中未提及，例如 PKM 项目
4 标段的跨越主线的规划铁路桥。）

f. EPC/T 采购模式下，查找 Test on Completion 的具体描述（可

能在雇主要求 中 或在特 殊合同 条件中 ，也可能作为 单 独文件 要
求），包括测试/验收程序、方法和标准等的具体描述以探知雇主对
竣工试验的详细要求。如无此类的详细规定，建议在澄清答疑阶段
明确提出。
g. EPC/T 采购模式下，如在“雇主要求”或“雇主功能使用说
明”甚至“规范”中，明确规定某项工作或设备的参数、性能或功
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能要求（甚至规定到型号要求的深度），应特别注意此类文件中对
性能或功能要求的“一般类”规定的描述，如是非穷尽类的描述或
可能在执行过程中发生改变的描述，如“应遵守某某规范或行业标
准的最新规定”，则应整体联系起来考虑，是否有对明示规定的某
项工作或设备的参数、性能或功能要求的除外的规定，如果没有，
则可在标前澄清时请求雇主澄清。
h. 查找合同文件中关于“法定性”要求的规定，应特别注意当
出现法定性要求与“雇主要求”或合同中的其他要求不一致、或冲
突时的规定，如规定需要承包商自担费用和风险去修正此类不一致
或冲突时，应在报价中对此有所反应，或增加不可预见费，或应在
标前澄清中提出，并对涉及工程实施的相应特定“法定性”要求做
详细调查，特别是涉及设计、实施、劳工、进口等等。并应与“立
法变更”的规定联系起来，如果存在承包商自担费用和风险去修正
此类不一致或冲突时，“立法变更”的规定存在的适用性就存疑，
有必要在标前澄清中提出。
i. 如果在雇主招标文件的商务条款中承诺了承包商将被给予任
何“免税”方面的便利的规定，应详细阅读这类文字描述。通常来
说雇主和承包商之间应是一种“商业关系”，由特定合同维持，但
“税、费”通常在一个国家为强制性法律规定，任何合法商业行为
均必须遵守缴纳，如果雇主在商务条款中做出了此类承诺，应特别
关注雇主是否已经就此类“免税”的承诺获得了法律的许可或任何
其他形式的批准（通常为当局的批准）或规定了雇主将要在什么时
候获得此类的许可或者批准；以及商务条款中是否规定了雇主履行
此类“承诺”的时间要求、要达到什么程度，如果没有，而仅仅简
单的提及承包商应免于缴纳某种“税费”，在没有政府的背书下，
此通常是一纸空文。即便雇主就是政府机构或具有政府背景的商业
公司，此一定应在标前谈判中明确提出。同时，如果存在此类雇主
“承诺”，还应有相应对雇主未按商务条款约定的时间和程度基于
承包商此类承诺时的后果处理方式。
j. 如涉及大型负责项目，存在多个单位工程，实施时间较长，

若合同约定需对某些单位工程，如临时设施或建筑物在 TOC 前需承

包商负责运行，一定需关注可能的运行条件的影响，各个单位工程
间的交叉影响以及外部因素对运行临时设施和建筑物的影响。例
如，大型水电站工程，承包商负责所有水工结构的设计、采购和施
工工作，在施工过程中，需要进行施工期导流，当有些河流存在汛
期大量上游漂浮的木制和朽木漂浮下后，在导流进口或其他水工结
构淤积时，影响正常导流时，需对大量的此类漂浮物进行清理，此
工作应在此类交钥匙工程估价时有一定考虑，否则将出现较大风
险，而无此内费用包含。

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EPC/交钥匙模式已是现行项目采购的主流方式，像我们七局这
种在业界本身无较强设计能力的企业采用设计分包或者联营的形式
从事 EPC/交钥匙工程将是必然之举，然而对设计方的管控好坏又将

直接影响到 EPC 项目的成败。因此，总的来讲，一定要将设计方纳

入项目命运共同体，实行总造价控制的项目设计指导思想；同时，
通过内部培养和社会引入相结合的方式，发展一支懂设计、善管
理、会经营的专业化管理团队。

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