เส้นทางเศรษฐกิจไทย

จากต้มยำ�กุ้งสู่ต้มกบ
อภิชาต สถิตนิรามัย
เส้นทางเศรษฐกิจไทย
จากต้มยำ�กุ้งสู่ต้มกบ
อภิชาต สถิตนิรามัย

พิมพ์ครั้งที่ 1 2564

เลขมาตรฐานสากลประจำ�หนังสืออิเล็กทรอนิกส์ 978-616-7667-99-7

กองบรรณาธิการ ธนาพล อิ๋วสกุล  สังคม จิรชูสกุล  นฤมล กระจ่างดารารัตน์

พิสูจน์อักษร นฤมล กระจ่างดารารัตน์
ออกแบบปก/รูปเล่ม พรเฉลิม รัตนไตรภพ

สำ�นักพิมพ์ฟ้าเดียวกัน
81 รัตนาธิเบศร์ 28 ถนนรัตนาธิเบศร์ ตำ�บลบางกระสอ อำ�เภอเมือง นนทบุรี 11000
กองบรรณาธิการ โทรศัพท์ 0-2965-6430 ฝ่ายสมาชิก โทรศัพท์/โทรสาร 0-2965-6414
อีเมล : sameskybooks@gmail.com  เว็บไซต์ : www.sameskybooks.net
 สารบัญ

คำ�นำ�ผู้เขียน (7)

บทที่ 1 บทนำ�: จากต้มยำ�กุ้งสู่ต้มกบและวิกฤตสังคมไทย 3

บทที่ 2 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 11
บทที่ 3 การก่อตัวของรัฐไทยและเศรษฐศาสตร์การเมืองของ 
กับดักรายได้ปานกลาง 33
บทที่ 4 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น? 65
บทที่ 5 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย: แนวทาง 
ปฏิบัตินิยมแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” 89
บทสรุป แลหน้าสู่แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์ 111

ประวัติการตีพิมพ์ 117
บรรณานุกรม 119
 คำ�นำ�ผู้เขียน

วิกฤตโรคระบาดโควิด-19 นอกจากจะสร้างความเสียหายอย่างยิ่งยวดทั้งทาง
เศรษฐกิจ ชีวิต และสุขภาวะของสังคมไทย และยังไม่มีทีท่าว่าจะยุติลงใน
เร็ววันแล้ว ยังทำ�ให้ทุกภาคส่วนต้องปรับตัวเข้ากับสถานการณ์ที่เกิดขึ้น
กิจกรรมการเรียนการสอนก็เช่นกัน การเรียนการสอนออนไลน์จงึ เข้ามาแทนที่
วิธีการแบบปกติ หนึ่งในอุปสรรคของการเรียนวิธีนี้คือความล่าช้า หรือการ
เข้าไม่ถึงสิ่งตีพิมพ์ที่ต้องใช้ประกอบการเรียนการสอนสืบเนื่องจากการปิด
มหาวิทยาลัยและหอสมุด ด้วยเหตุนี้หนังสือเล่มนี้จึงถือกำ�เนิดขึ้นในรูปแบบ
eBook เพื่อเปิดให้นักศึกษาเข้าถึงเอกสารประกอบการศึกษาได้อย่างสะดวก
โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิชา “เศรษฐกิจประเทศไทย” ของคณะเศรษฐศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งผู้เขียนรับผิดชอบ ในแง่นี้ตั้งแต่บทที่ 3 ของ
eBook เล่มนี้เป็นต้นไปจึงเคยตีพิมพ์ ในต่างกรรมต่างวาระมาก่อนแล้วทั้งสิ้น
ยกเว้นบทที่ 2 เท่านัน้ ทีผ่ เู้ ขียนถือโอกาสนีเ้ ขียนขึน้ ใหม่เพือ่ ความสมบูรณ์ของ
เนื้อหา
ผู้ เ ขี ย นถื อ โอกาสนี้ ข อขอบคุ ณ ผู้ ท รงคุ ณวุ ฒิ ที่ ใ ห้ ความเห็ น ต่ อ ทาง
สำ�นักพิมพ์ว่า เนื้อหาของหนังสือเล่มนี้มีคุณค่าเพียงพอแก่การจัดพิมพ์เพื่อ
การเผยแพร่อย่างกว้างขวางต่อสาธารณชนนอกเหนือไปจากนักศึกษาเท่านั้น
ยิ่งไปกว่านั้นผู้เขียนขอขอบคุณทุกท่าน ซึ่งมีจำ�นวนเกินกว่าที่จะกล่าวถึงได้
หมดทีช่ ว่ ยถกเถียง ให้ขอ้ มูล กระทัง่ ช่วยเหลือในงานธุรการต่างๆ แน่นอนว่า
ความผิดพลาดใดๆ ของหนังสือเล่มนีเ้ ป็นความรับผิดชอบของผูเ้ ขียนแต่ผเู้ ดียว

อภิชาต สถิตนิรามัย
ต้นสิงหาคม 2564 ริมนํ้าปาย แม่ฮอ่ งสอน

(8)
เส้นทางเศรษฐกิจไทย
 บทที่ 1
บทนำ�
จากต้มยำ�กุ้งสู่ต้มกบและวิกฤตสังคมไทย

เกือบ 25 ปีแล้วที่สังคมไทยผ่านพ้นวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 ตลอดช่วง

เวลานีพ้ ลังต่างๆ ได้ผลักเปลีย่ นโครงสร้างสังคมทัง้ ทางเศรษฐกิจและการเมือง
ไปอย่างไพศาล แต่โชคร้ายที่เป็นการพัฒนาแบบถดถอย คงไม่เป็นการเกิน
เลยไปทีจ่ ะกล่าวว่า ณ กลางปี 2564 สังคมไทยเผชิญกับปัญหาเชิงโครงสร้าง
ทางเศรษฐกิจแบบ “กับดักรายได้ปานกลาง” และกำ�ลังกลายเป็นสังคม “แก่
ก่อนรวย” หรืออาจเรียกรวมๆ ได้ว่าเป็นวิกฤตเศรษฐกิจแบบ “ต้มกบ”1 ส่วน
ปัญหาด้านทางการเมืองก็หนักหน่วงอย่างยิ่ง แทนที่การปฏิรูปการเมืองจน
กระทัง่ ได้รฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 นัน้ จะทำ�ให้กติกาเสรีนยิ มประชาธิปไตย
ลงหลักปักฐาน กลับปรากฏว่าก่อให้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองแบบแบ่งขัว้
แยกข้างระหว่างมวลชนเสื้อเหลืองและเสื้อแดง การปราบปรามทางการเมือง
1 
เนื่องจากวิกฤตนี้ก่อตัวขึ้นอย่างช้าๆ ค่อยเป็นค่อยไป ทำ�ให้กว่าที่สังคมจะตื่นตัวกับ
ปัญหาเชิงโครงสร้างนีอ้ ย่างจริงจัง ก็เข้าสูภ่ าวะวิกฤตเสียแล้ว  เปรียบได้ดงั การ “ต้มกบ” 
เนือ่ งจากกบเป็นสัตว์เลือดเย็น ซึง่ อุณหภูมขิ องร่างกายแปรเปลีย่ นไปตามสภาวะแวดล้อม 
ดังนั้นเมื่อนำ�กบไปต้มให้ค่อยๆ ร้อนขึ้นแล้วกบจะไม่กระโดดหนี จนเสียชีวิตไปในที่สุด 
วิกฤตต้มกบจึงมีลกั ษณะทีแ่ ตกต่างจากวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ทีเ่ รียกว่าวิกฤต “ต้มยำ�กุง้ ”
ซึ่งเป็นวิกฤตเศรษฐกิจแบบฟองสบู่  เมื่อแตกแล้วภาวะวิกฤตก็เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและ
รุนแรง 
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

อย่างรุนแรงในปี 2553 และการรัฐประหารอีก 2 ครัง้ ในปี 2549 และ 2557

ยิ่ ง ไปกว่ า นั้ น คณะรั ฐ ประหาร 2557 ยั ง ได้ อ อกแบบและผลั ก ดั น ให้ เ กิ ด
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ขึน้ ซึง่ อาจจัดได้วา่ เป็นกติกาการเมืองแบบคณาธิปไตย
ของชนชั้นนำ�หยิบมือเดียว การเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยและอนาคตทาง
เศรษฐกิจที่ไม่สดใสก่อให้เกิดความคับข้องใจในหมู่เยาวชนคนรุ่นใหม่ ทำ�ให้มี
การเคลือ่ นไหวเรียกร้องเปลีย่ นแปลงทางการเมืองอย่างต่อเนือ่ งมาตลอดตัง้ แต่
เดือนมีนาคม 2563 จนปัจจุบัน
หนังสือเล่มนี้เกิดขึ้นท่ามกลางวิกฤตโครงสร้างทางเศรษฐกิจและทาง 
การเมือง2 เป้าหมายของหนังสือรวมบทความเล่มนีท้ เี่ ขียนขึน้ ในต่างกรรมต่าง
วาระคือพยายามจะอธิบายการเปลี่ยนแปลงหรือพลวัตของเศรษฐกิจการเมือง
ไทยที่นำ�ไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจ “ต้มกบ” และวิกฤตทางการเมืองในปัจจุบัน
หนังสือเล่มนี้มีทั้งสิ้น 6 บท โดยบทที่ 1 นี้เป็นบทนำ� ส่วนบทที่ 2 และ 3
ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างทางเศรษฐกิจเป็นหลัก ในขณะที่บทที่
4 และ 5 เป็นบททีเ่ กีย่ วกับความขัดแย้งทางการเมือง และผลพวงของความ
ขัดแย้งต่อกระบวนการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจ ส่วนบทสุดท้ายคือบทสรุป
ขมวดปมปัญหาที่ร้อยรัดเนื้อหาในบทต่างๆ ก่อนหน้านี้ พร้อมกับชี้ทางออก
จากปัญหา
เนือ้ หาของบทที่ 2 ชีใ้ ห้เห็นว่าโครงสร้างเศรษฐกิจไทยได้เปลีย่ นไปอย่าง
ถาวรในช่วง 25 ปีหลังวิกฤตต้มยำ�กุ้ง กล่าวคืออัตราการเจริญเติบโตทาง
เศรษฐกิจลดต่ำ�ลงมาก ซึ่งเป็นผลจากการลงทุนรวมที่ลดลงกว่าครึ่งหนึ่งเมื่อ
เทียบกับช่วงก่อน พ.ศ. 2540 การลงทุนทีล่ ดลงนีท้ �ำ ให้ผลิตภาพการผลิตเพิม่
ขึ้นช้ามาก ส่งผลให้การส่งออก ซึ่งเป็นเครื่องยนต์หลักของระบบเศรษฐกิจ
ขยายตัวน้อยมากหลังจาก พ.ศ. 2550 กล่าวอีกแบบคือ เศรษฐกิจไทยเริ่ม
สูญเสียความสามารถในการแข่งขัน โดยเฉพาะอย่างยิง่ กับประเทศทีค่ า่ แรงต่�ำ
กว่า เมื่อประกอบกับโครงสร้างอายุประชากรที่ชราภาพลงอย่างรวดเร็ว จึง

2 
รวมทัง้ ภาวะวิกฤตโรคโควิด-19 ซึง่ ระบาดอย่างรุนแรงจนมีผเู้ สียชีวติ รายวันเกินกว่า
ร้อยคน และมีจำ�นวนผู้ติดเชื้อใหม่มากกว่า 2 หมื่นรายต่อวัน ณ ต้นเดือนสิงหาคม
2564 และยังไม่วี่แววว่าสถานการณ์จะดีขึ้นในเร็ววัน 

4
 บทนำ�: จากต้มยำ�กุ้งสู่ต้มกบและวิกฤตสังคมไทย

ทำ�ให้ประเทศไทยติดกับดักรายได้ปานกลาง และกำ�ลังกลายเป็นสังคม “แก่

ก่อนรวย” ในขณะที่การส่งเสริมการสร้างนวัตกรรมคือทางออกจากกับดักราย
ได้ปานกลาง ในการนี้รัฐจะต้องมีบทบาทนำ�ในสองด้านคือ หนึ่ง เป็นผู้นำ�ใน
การส่งเสริมนวัตกรรมด้วยมาตรการอุดหนุนต่างๆ สอง ต้องเป็นผูป้ อ้ งกันการ
ผูกขาดและส่งเสริมการแข่งขัน ซึง่ เป็นเนือ้ ดินอันอุดมให้กบั การสร้างนวัตกรรม
แต่ปรากฏว่าระบบราชการ ซึง่ ต้องเป็นกลไกหลักในการส่งเสริมนวัตกรรมกลับ
เสือ่ มประสิทธิผลไปท่ามกลางความขัดแย้งทางการเมืองอย่างยืดเยือ้ และเข้มข้น
ในรอบสิบกว่าปีที่ผ่านมา ยิ่งไปกว่านั้น กติกาทางการเมืองของรัฐธรรมนูญ
ฉบับ 2560 ถูกออกแบบให้กลายเป็นระบอบการปกครองทีไ่ ม่เป็นประชาธิปไตย
โดยกำ�หนดให้อำ�นาจกระจุกตัวสูงในมือของฝ่ายบริหารที่ถูกครอบงำ�โดยกลุ่ม
ชนชั้นนำ�ระดับสูง ที่ไม่ต้องรับผิดกับประชาชน กติกาการเมืองเช่นนี้จึงเอื้อ
ให้การคอร์รัปชันเกิดขึ้นได้โดยง่าย ส่งผลให้การวิ่งเต้นเพื่อผูกขาดกีดกันการ
แข่งขันจากนวัตกรรมใหม่ๆ เป็นไปได้อย่างกว้างขวาง
บทที่ 3 ขยายความบทที่ 2 ออกไปในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมือง และ
เสนอว่าการแก้ไขภาวะกับดักรายได้ปานกลางและสังคมแก่กอ่ นรวย ซึง่ ยังไม่มี
แนวโน้มจะประสบความสำ�เร็จ เกีย่ วพันอย่างแยกไม่ออกจากลักษณะเด่นของ
รัฐไทย เนื่องจากลักษณะเด่นนี้ทำ�ให้รัฐไทยกลายเป็นรัฐที่มีความสามารถต่ำ�
จนไม่ มี ศั ก ยภาพเพี ย งพอที่ จ ะส่ ง เสริ ม การสร้ า งนวั ต กรรม เพื่ อ ยกระดั บ
อุตสาหกรรมให้หลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางและความเหลื่อมล้ำ�สูง
ลักษณะเด่นของรัฐไทยคือ การรวมศูนย์อ�ำ นาจสูงไว้ทรี่ ะบบราชการส่วนกลาง
และฝ่ายบริหาร แต่ ในขณะเดียวกันหน่วยงานในกระทรวงต่างๆ กลับไร้
เอกภาพ (highly centralized but fragmented) ในการทำ�งานร่วมกัน ทำ�ให้
ระบบราชการกลายเป็นกลไกรัฐที่ไร้ประสิทธิผลและไร้ประสิทธิภาพในการขับ
เคลื่อนภารกิจต่างๆ ให้สำ�เร็จ แต่ในขณะเดียวกันอำ�นาจสาธารณะกลับยังไม่
ถูกแบ่งแยกเด็ดขาดออกจากผู้ปกครอง หรือยังไม่มีเส้นแบ่งที่ชัดเจนระหว่าง
ส่วนตัวกับส่วนรวม ทำ�ให้ชนชั้นนำ�ระดับสูงมีแรงจูงใจสูงมากที่จะยึดกุมรัฐ
(state capture) เพื่อใช้รัฐเป็นเครื่องมือในการสร้างค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่มิ
สมควรได้ เช่นการผูกขาดตัดตอนการแข่งขัน ส่งผลต่อเนือ่ งให้เศรษฐกิจไทย
มีความเหลื่อมล้ำ�สูงและมีการสร้างนวัตกรรมน้อย

5
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

บทที่ 3 ยังให้คำ�อธิบายทางประวัติศาสตร์ด้วยว่า ลักษณะเด่นของรัฐ

นีเ้ กิดขึน้ จากกระบวนการก่อตัวของรัฐสยามสมัยใหม่ในช่วงครึง่ หลังของคริสต์
ศตวรรษที่ 19 ถึงครึง่ แรกของศตวรรษที่ 20 เมือ่ อาณาจักรสยามแบบโบราณ
ต้องเผชิญกับการเข้ามาของมหาอำ�นาจตะวันตกในภูมิภาคนี้ บทนี้ชี้ว่าการ
ปฏิรปู การปกครองโดยรัชกาลที่ 5 เพือ่ สร้างรัฐสยามสมัยใหม่มไิ ด้มเี ป้าหมาย
ในการสร้างกลไกรัฐให้มคี วามสามารถสูงพอทีจ่ ะพัฒนาประเทศให้ทนั สมัย เพือ่
ตอบโต้การครอบงำ�จากเจ้าอาณานิคมตะวันตก แต่การปฏิรปู มีเป้าหมายอย่าง
แคบๆ เพียงแค่การยึดอำ�นาจการปกครองตนเองของรัฐประเทศราช เช่น รัฐ
ล้านนากลายเป็นของรัฐบาลกรุงเทพฯ ผ่านการสร้างกระทรวงกลาโหมและ
มหาดไทยเป็นหลักเท่านั้น
บทที่ 4 อธิบายความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างมวลชนเสื้อเหลือง
และแดง ว่าเป็นความขัดแย้งทางชนชั้นแบบหนึ่ง ความขัดแย้งนี้ไม่ใช่ความ
ขัดแย้งทางชนชัน้ ทีเ่ ป็นการต่อสูร้ ะหว่างชนชัน้ กรรมาชีพผูไ้ ร้ปจั จัยการผลิตกับ
ชนชัน้ นายทุนผูก้ ดขี่ แต่เป็นความขัดแย้งระหว่างชนชัน้ กลางใหม่ระดับล่างกับ
ชนชัน้ กลางเก่า ซึง่ เป็นชนชัน้ กลางระดับกลางขึน้ ไป กล่าวคือคนเสือ้ แดงเป็น 
กองหน้าทางการเมืองของ “ชนชั้นกลางระดับล่าง” หรือ “ชนชั้นกลางใหม่”
ซึง่ เป็นผลผลิตของการเปลีย่ นแปลงทางสังคมเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะอย่างยิง่
ในรอบ 20 ปีก่อน พ.ศ. 2550 คาดว่าชนชั้นนี้มีขนาดประมาณ 40% ของ
ครัวเรือนไทยในปี 2552 คนกลุ่มนี้เป็นผู้อยู่อาศัยทั้งในเขตเมืองและชนบท
ทำ�งานทัง้ ในและนอกภาคการเกษตร มีอาชีพทัง้ ในและนอกภาคการผลิตทีเ่ ป็น
ทางการ แม้ว่าคนกลุ่มนี้จะไม่ใช่คนจน แต่เขาก็จนกว่ามากทั้งในด้านรายได้
และทรัพย์สิน เมื่อเปรียบเทียบกับชนชั้นกลางระดับกลางขึ้นไป (ชนชั้นกลาง
เก่า) และคนเหล่านี้มักขาดหลักประกันความมั่นคงในชีวิต เนื่องจากทำ�งาน
ในภาคที่ไม่เป็นทางการ ทำ�ให้ไม่มีสวัสดิการสังคมรองรับ เช่นเงินบำ�นาญ
ในขณะเดียวกันพัฒนาการทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิง่ การลงหลัก
ปักฐานของการเมืองแบบเลือกตัง้ หลังรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 มีผลบังคับ
ใช้ ได้สร้างและกระตุน้ สำ�นึกความเป็นพลเมือง ซึง่ ก็คอื การตระหนักว่าตนเป็น
หุน้ ส่วนหนึง่ ของสังคมการเมือง ดังนัน้ ตนจึงมีสทิ ธิทจี่ ะกำ�หนดชะตากรรมของ
ตนเอง และเนือ่ งจากคนกลุม่ นีเ้ ป็นชนส่วนข้างมากของสังคม ในขณะทีเ่ ขามี

6
 บทนำ�: จากต้มยำ�กุ้งสู่ต้มกบและวิกฤตสังคมไทย

พืน้ ทีห่ รือเครือ่ งมืออืน่ ในการต่อรองทางการเมืองน้อยมาก การเลือกตัง้ จึงกลาย

เป็นเครือ่ งมือทีม่ ปี ระสิทธิผลทีส่ ดุ ในการผลักดันนโยบายของรัฐให้เป็นประโยชน์
แก่กลุ่มตน การรัฐประหาร 2549 และพัฒนาการทางการเมืองที่ตามมา จึง
เป็นการปฏิเสธความเป็นพลเมืองและทำ�ลายเครือ่ งมือทางนโยบายของชนชัน้ นี้
ในแง่นี้การต่อสู้ทางการเมืองของคนเสื้อแดง จึงเป็นไปเพื่อปกป้องการเมือง
แบบเลือกตั้ง ซึ่งเป็นสถาบันที่ปกป้องผลประโยชน์ของชนชั้นกลางใหม่
ตรงกันข้ามการลงหลักปักฐานของการเมืองแบบเลือกตัง้ ทัง้ ในระดับชาติ
และท้องถิน่ กลับทำ�ให้อทิ ธิพลทางการเมืองของชนชัน้ กลางเก่าลดน้อยลง การ
เลือกตัง้ ไม่ใช่เครือ่ งมือสำ�คัญและมีความหมายกับชีวติ ประจำ�วันของคนกลุม่ นี้
เนือ่ งจากในเชิงปริมาณแล้วกลุม่ นีเ้ ป็นเสียงข้างน้อยของสังคม ยิง่ กว่านัน้ ชนชัน้
นี้มีเครื่องมือและพืน้ ทีท่ างการเมืองอืน่ ๆ ที่มปี ระสิทธิผลสูงกว่าการลงคะแนน
เลือกตั้งในการต่อรองนโยบายกับรัฐอยู่แล้ว เช่นมีสื่อสารมวลชนกระแสหลัก
เป็นกระบอกเสียงของชนชั้น ดังนั้นการเคลื่อนไหวทางการเมืองของคนเสื้อ
เหลือง ซึ่งเป็นกองหน้าของชนชั้นกลางเก่า จึงต้องการลดทอนความสำ�คัญ
หรือทำ�ลายการเมืองแบบเลือกตั้ง ทั้งนี้เพื่อปกป้องอภิสิทธิ์ทางการเมืองของ
ชนชั้นตัวเองต่อไป
บทที่ 5 ของหนังสือเล่มนีเ้ ชือ่ มต่อจากบทที่ 4 โดยชี้ให้เห็นว่า ความ
ตื่นตัวทางการเมืองของมวลชนทุกสีเสื้อนั้นจะส่งผลให้แนวทางการผลักดัน
นโยบายแบบปฏิบตั นิ ยิ มของกลุม่ เทคโนแครตจะไม่ยงั่ ยืนอีกต่อไป บทความนี้
ศึกษาแนวปฏิบตั ขิ องเทคโนแครตไทย ซึง่ เป็นคนกลุม่ เล็กมากๆ แต่มบี ทบาท
เกินตัวในการกำ�หนดและผลักดันนโยบายมหภาคทัง้ ด้านการเงิน การคลัง และ
การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจมาตลอดตัง้ แต่หลังสงครามโลกครัง้ ที่ 2 จนกระทัง่
ปัจจุบนั บทนีเ้ สนอว่าเทคโนแครตรุน่ ต่างๆ ซึง่ มักอ้างว่าตนยึดแนวคิดและแนว
ปฏิบัติของป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นต้นแบบนั้น กลับฉวยใช้แนวทางปฏิบัตินิยม
แบบ “แมวไม่วา่ สีอะไร ขอให้จบั หนูได้กพ็ อ” ในการกำ�หนดนโยบายสาธารณะ
ซึ่งเป็นแนวทางที่ละเลยเพิกเฉยต่อที่มาอันชอบธรรมของอำ�นาจ กล่าวคือ
แนวทางนี้ไม่สนใจว่า การผลักดันนโยบายของตนผ่านผู้นำ�ทางการเมืองที่มี
อำ�นาจสูงสุดในการกำ�หนดนโยบายสาธารณะจะมีท่ีมาแห่งอำ�นาจที่ชอบธรรม
หรือไม่กต็ าม แต่ขอให้การใช้อ�ำ นาจนัน้ ถูกหลักวิชาและเพือ่ ประโยชน์สาธารณะ

7
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

เท่านั้นเป็นพอ จึงไม่แปลกเลยที่พบว่า เหล่าเทคโนแครตมักมีความสัมพันธ์

ทีร่ าบรืน่ กับนักการเมืองทีม่ าจากระบอบอำ�นาจนิยมทหารมากกว่านักการเมือง
ที่มาจากการเลือกตั้ง
บทที่ 5 เสนอต่อไปว่าการผลักดันนโยบายผ่านแนวทางปฏิบตั นิ ยิ มแบบ
นี้ จะไม่สามารถแก้ปญั หาหลักสองประการของเศรษฐกิจไทยในปัจจุบนั ได้ คือ
ปัญหากับดักรายได้ปานกลางและปัญหาความเหลื่อมล้ำ�ทางเศรษฐกิจ เพราะ
แนวทางนีข้ าดความชอบธรรมทางการเมือง ยิง่ ไปกว่านัน้ แนวทางปฏิบตั นิ ยิ ม
ที่ขาดความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยนี้จะไม่ยั่งยืนอีกต่อไป
เพราะแนวทางนี้ไม่สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์ทางการเมือง
ไทย ความตื่นตัวทางการเมืองของผู้คนทุกสีเสื้อและคนรุ่นใหม่เป็นสิ่งที่จะไข
นาฬิกาย้อนกลับไปไม่ได้อีกแล้ว ผู้คนเหล่านี้จะไม่อยู่เฉยแบบอดีตที่ปล่อยให้
มีปรากฏการณ์แบบ “พ.ศ. 2504 ทางการเขาสั่งมาว่าให้ชาวนาเลี้ยงเป็ดและ
สุกร” เกิดขึน้ อีกต่อไป ต้องยอมรับความจริงในปัจจุบนั ว่า สังคมไทยเป็นสังคม
ที่ซับซ้อนมากกว่าเดิมมาก ไทยเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูงที่พึ่งพา
การส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมและการท่องเทีย่ ว พูดอีกแบบคือสังคมไทยเลิก
เป็นสังคมชาวนามาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2530 เป็นอย่างช้าแล้ว สังคมไทยใน
ปัจจุบันเป็นสังคมหลังเกษตรกรรมที่ซับซ้อนขึ้นมาก ไม่ได้เป็นและเลิกเป็น
สังคมหมูบ่ า้ นมานานมากแล้ว ณ ปัจจุบนั สังคมไทยเต็มไปด้วยความแตกต่าง
หลายหลากทัง้ วิถชี วี ติ ทางเศรษฐกิจและทางสังคม ตลอดจนกระทัง่ ความหลาก
หลายของอัตลักษณ์ดา้ นเพศสภาพ ท่ามกลางความแตกต่างหลากหลายนีย้ อ่ ม
หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ฐานคิดและผลประโยชน์ของผู้คนจะแตกต่างกันไปด้วย และ
ต้องยอมรับว่าประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติจนถึงปัจจุบันยังไม่สามารถสร้าง
ระบอบการเมืองทีด่ กี ว่าระบอบประชาธิปไตย ซึง่ อนุญาตให้ผคู้ นทีห่ ลากหลาย
ผลประโยชน์มาต่อรองกันผ่านการสร้างนโยบายสาธารณะผลัดกันแพ้ ผลัดกัน
ชนะในทางนโยบาย โดยไม่จำ�เป็นต้องทำ�ร้ายกัน
บทสุดท้ายซึ่งเป็นบทสรุป จะชี้ว่าลักษณะเด่นของรัฐไทยข้างต้นนั้นคือ
ส่วนหนึ่งของปัญหาและเป็นที่มาของวิกฤตต่างๆ ที่สังคมไทยเผชิญอยู่ ณ
ขณะนี้ ดังนัน้ ทางออกจากปัญหาจึงหลีกเลีย่ งไม่พน้ ทีจ่ ะต้องทัง้ ปฏิรปู การเมือง
และปฏิรูปตัวรัฐไทย

8
 บทที่ 2
25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

บทนำ�
ปฐมบทของวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 เกิดขึ้นจากการนำ�เข้าเงินทุน
จากต่างประเทศจำ�นวนมหาศาลเพือ่ มาลงทุนในไทย แต่การนำ�เข้านีจ้ ะเกิดขึน้
ไม่ได้ หากธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้เริม่ กระบวนการเปิดเสรีบญั ชีทนุ เคลือ่ น
ย้ายตัง้ แต่ปี 2532 ซึง่ อนุญาตให้มกี ารนำ�เข้าเงินทุนระยะสัน้ ได้ เงินกูแ้ ละเงิน
ลงทุนระยะสัน้ เหล่านีเ้ องทำ�ให้เกิดการลงทุนล้นเกินในหลากหลายกิจการทัง้ ใน
ภาคการผลิตและอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งการเก็งกำ�ไรขนานใหญ่ในสินทรัพย์
ต่างๆ เช่นในตลาดหลักทรัพย์และในที่ดิน แม้ว่าจะมีการเปิดเสรีทางการเงิน
ในหลายประเทศของเอเชีย เช่นเกาหลีใต้และอินโดนีเซีย ด้วยเหตุผลต่างๆ
กันไป แต่ในกรณีของไทย การเปิดเสรีทางการเงินเกิดขึ้นจากการกำ�หนด
นโยบายที่ผิดพลาดของเทคโนแครตของธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่ง “เล่น
การเมือง” เพือ่ แย่งชิงตำ�แหน่งผูว้ า่ การธนาคาร การเล่นการเมืองนีเ้ กิดขึน้ จาก
ความไม่สอดคล้องกันระหว่างกติกาที่กำ�หนดสัมพันธภาพทางอำ�นาจระหว่าง
ธนาคารแห่งประเทศไทยกับกระทรวงการคลัง โดยเฉพาะอย่างยิง่ กติกาทีถ่ กู
กำ�หนดโดย พ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2485 กล่าวในอีกแบบหนึง่
การเปิดเสรีทางการเงินทีผ่ ดิ พลาดนี้ ทำ�ให้มกี ารนำ�เข้าเงินทุนจากต่างประเทศ
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

จำ�นวนมหาศาล ซึง่ ไปทำ�ลายหน้าทีจ่ ดั สรรทุนและประสานการลงทุนของระบบ

ธนาคารไทย อันเป็นแกนกลางของระบบทุนนิยมนายธนาคาร จนทำ�ให้เกิด
การลงทุนล้นเกินและการเก็งกำ�ไรในตลาดต่างๆ และกลายเป็นวิกฤตทีท่ �ำ ลาย
วิถีการสะสมทุนนี้ลงในที่สุด1
เมือ่ วิกฤตเศรษฐกิจระเบิดขึน้ ในวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 ภาระเฉพาะ
หน้าของรัฐไทยก็คอื การพลิกฟืน้ เศรษฐกิจให้พน้ จากภาวะวิกฤต ในการนีร้ ฐั จะ
ต้องกอบกู้ระบบสถาบันการเงินให้กลับมาทำ�งานได้อีกครั้งหนึ่ง โดยจะต้อง
แก้ไขปัญหาระยะสัน้ สองประการของภาคการเงินให้ได้คอื หนึง่ การแก้ปญั หา
หนี้เสีย-ด้อยคุณภาพจำ�นวมมหาศาล สอง การเพิ่มทุนให้กับสถาบันการเงิน
ทัง้ เพือ่ รองรับภาระขาดทุนจากการปรับโครงสร้างหนีแ้ ละเพือ่ การขยายสินเชือ่
รอบใหม่ ตราบใดที่ภาระนี้ยังไม่ประสบความสำ�เร็จ ตราบนั้นสินเชื่อจาก
สถาบันการเงินก็จะหดตัวต่อไป ซึ่งจะส่งผลให้เศรษฐกิจโดยรวมจมปลักอยู่ใน
ภาวะวิกฤตต่อไป ส่วนภารกิจในระยะยาวขึน้ คือ การรือ้ -สร้างกฎกติกาพืน้ ฐาน
ที่กำ�กับการทำ�งานของระบบสถาบันการเงิน เพื่อป้องกันมิให้วิกฤตเกิดขึ้นอีก
ในอนาคต แต่การณ์กลับปรากฏว่า การฟืน้ ตัวทางเศรษฐกิจเป็นไปอย่างเชือ่ ง
ช้าหลังวิกฤตการณ์ ซึง่ แยกไม่ออกจากความอ่อนแอของรัฐไทยในการแก้ปญั หา
เฉพาะหน้าสองประการนั้นของภาคการเงิน2 ซึ่งโดยตัวเองเป็นหัวใจของการ
พลิกฟื้นภาคการเงิน ส่งผลโดยตรงต่ออัตราการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยที่ช้า
กว่าประเทศในภูมิภาค เช่นเกาหลีใต้และมาเลเซีย
การฟื้นตัวอย่างช้าๆ ของเศรษฐกิจไทยนั้น ส่วนหนึ่งต้องกล่าวโทษ
กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ทีก่ �ำ หนดให้ทางการไทยใช้นโยบายอัตรา
ดอกเบีย้ สูงและการหดตัวทางการคลังอย่างรุนแรงซ้�ำ เติมภาวะเศรษฐกิจตกต่�ำ
ให้รุนแรงยิ่งขึ้นและฟื้นตัวช้าลง แม้ว่าการให้ยาผิดขนานนี้จะถูกแก้ไขในระยะ
ต่อมาก็ตาม แต่ก็ทำ�ให้กระบวนการปฏิรูปทั้งหมดสูญเสียความน่าเชื่อถือใน
สายตาประชาชน ซึง่ ส่งผลให้กระบวนการปฏิรปู โครงสร้างเศรษฐกิจมีความเป็น
ไปได้ทางการเมืองน้อยลง และประสบความสำ�เร็จยากขึ้นมาก ตัวอย่างเช่น

1 
ดูรายละเอียดในอภิชาต (2556, บทที่ 5)
2 
ดูรายละเอียดในอภิชาต (2556, บทที่ 6)

12
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

การแก้ไขกฎหมายเศรษฐกิจ 11 ฉบับ ที่สุดท้ายแล้วถูกกล่าวหาว่าเป็น

กฎหมาย “ขายชาติ” ไปเสียทัง้ หมด ทัง้ ๆ ทีห่ ลายฉบับมีความจำ�เป็นต่อการ
ปฏิรปู เช่นการแก้ไขกฎหมายล้มละลาย พ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทย และ
พ.ร.บ. ธุรกิจสถาบันการเงิน การแก้ไขกฎหมายที่ล่าช้าและถูกบิดเบือนนี้ส่ง
ผลย้อนกลับไปทำ�ให้การแก้ปัญหาหนี้เสียของสถาบันการเงินยุ่งยากและเชื่อง
ช้าลงไปอีก
ในระหว่างทีเ่ ศรษฐกิจยังไม่ฟนื้ ตัวจากภาวะวิกฤต ประชาชนนับล้านคน
ต้องตกอยู่ภายใต้ความทุกข์ยาก ผู้คนเรือนล้านถูกผลักไสเข้าสู่ความยากจน
จากภาวะเศรษฐกิจทีซ่ บเซา การจ้างงานทีล่ ดลง ตลอดจนระดับราคาสินค้าที่
สูงขึน้ ทำ�ให้ผคู้ นจำ�นวนมากต้องปรับเปลีย่ นพฤติกรรมทัง้ ด้านการบริโภค การ
ลงทุนด้านการศึกษาของบุตรหลาน การสาธารณสุข รวมทัง้ การแสวงหารายได้
ด้วยช่องทางใหม่ๆ ทัง้ ทีผ่ ดิ กฎหมายและเสีย่ งอันตรายยิง่ ขึน้ เพือ่ ความอยูร่ อด
ส่งผลให้คุณภาพชีวิตของผู้คนแย่ลงในที่สุด แต่อย่างไรก็ตามภาวะเศรษฐกิจ
ไทยได้ตกต่�ำ ลงจนถึงทีส่ ดุ เมือ่ ประมาณ พ.ศ. 2542 และต่อมาภาคการส่งออก
ได้กลายเป็นหัวรถจักรที่ฉุดลากเศรษฐกิจไทยให้ค่อยๆ ฟื้นตัวขึ้นจากหุบเหว
วิกฤตเศรษฐกิจ
โครงสร้างเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปหลังวิกฤต: พึ่งพิงการส่งออกสูง
เมือ่ วิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ผ่านพ้นไปแล้ว แต่ท�ำ ให้โครงสร้างเศรษฐกิจ
ไทยเปลีย่ นไปอย่างถาวรในหลากหลายด้าน วิกฤตเศรษฐกิจทำ�ลายองค์กรธุรกิจ
ไทยลงไปถึง 1 ใน 3 ทุนต่างประเทศหลัง่ ไหลเข้าซือ้ กิจการหลากหลายสาขา
ตลอด 5 ปีหลังวิกฤต การลงทุนโดยตรงจากต่างชาติ (Foreign Direct In-
vestment: FDI) ไหลเข้าไทยสูงมาก ปริมาณเงินลงทุนในรูปดอลลาร์สหรัฐ
เฉลี่ยที่ ไหลเข้ามีมูลค่าสูงถึง 3 เท่าของปริมาณเงินทุนที่ ไหลเข้าในช่วง
เศรษฐกิจฟองสบู่ หรือเกือบ 5 เท่าเมื่อคิดในรูปของเงินบาท กล่าวอีกแบบ
คือเพิ่มขึ้นเป็น 2 เท่าของสัดส่วน GDP ส่วนการลงทุนในหลักทรัพย์ก็เพิ่ม
ขึน้ เกือบเป็น 2 เท่า เมือ่ เทียบกับก่อนเกิดวิกฤต ในขณะทีส่ ดั ส่วนการลงทุน
โดยตรงจากต่างชาติตั้ง แต่ปี 2513 จนถึง ก่อนวิกฤตเพิ่มขึ้นเพียง 10%
(Natenapha 2008, 22-25)

13
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

เป้าหมายจากการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศอยู่ที่ภาคอุตสาหกรรม
ซึง่ มีสดั ส่วนการลงทุนจากต่างประเทศเพียง 37% ในช่วงก่อนวิกฤต แต่สงู ขึน้
เป็น 52% หลังจากวิกฤต แม้วา่ การขยายตัวของภาคอุตสาหกรรมส่งออกก่อน
วิกฤตจะมาจากการไหลเข้าของเงินลงทุนต่างชาติจำ�นวนมากอยู่แล้ว แต่การ
ลงทุนจากต่างชาติในอุตสาหกรรมส่งออกเมื่อหลังวิกฤตกลับมีมากกว่าก่อน
วิกฤตถึง 4 เท่าในรูปของดอลลาร์สหรัฐ และมากกว่า 6 เท่าในรูปของเงิน
บาท ญี่ปุ่นเป็นชาติที่เข้ามาลงทุนโดยตรงเพิ่มมากที่สุด มีสัดส่วนการลงทุน
เพิม่ ขึน้ จาก 29% เมือ่ ก่อนวิกฤตเป็น 38% เมือ่ หลังจากวิกฤต ส่วนการลงทุน
โดยตรงของชาติอื่นๆ อย่างสหรัฐอเมริกามีสัดส่วนลดลงเล็กน้อย ในขณะที่
การลงทุนของไต้หวันและฮ่องกงลดลงไปมาก เงินทุนไหลเข้าจากต่างชาตินี้
มุง่ สูอ่ ตุ สาหกรรมเครือ่ งไฟฟ้า เครือ่ งจักรกล และการขนส่ง โดยเฉพาะอย่าง
ยิ่งในอุตสาหกรรมรถยนต์ โดยเพิ่มขึ้นจาก 17% เป็น 28% ของการลงทุน
โดยตรงจากต่างชาติทั้งหมด (Natenapha 2008, 22-25)
ตัวอย่างของโครงสร้างเศรษฐกิจไทยที่เปลี่ยนไปอย่างถาวรหลังวิกฤต
เศรษฐกิจนี้ เห็นได้ชดั เจนในกรณีอตุ สาหกรรมรถยนต์ เพือ่ ตอบสนองต่อวิกฤต
รัฐไทยเปลี่ยนนโยบาย 2 ประการคือ หนึ่ง เปิดเสรีให้ต่างชาติเป็นเจ้าของ
กิจการได้ สอง ละทิ้งนโยบายอุตสาหกรรมทดแทนการนำ�เข้าและหันไป
ส่งเสริมการส่งออกแทน นโยบายแรกทำ�ให้ผู้ร่วมทุนชาวต่างชาติเข้ามาซื้อ
กิจการไปทัง้ หมดหรือไม่กก็ ลายเป็นผูถ้ อื หุน้ รายใหญ่ แทนผูร้ ว่ มลงทุนชาวไทย
เช่นโรงงานประกอบและโรงงานผลิตชิ้นส่วนรถยนต์ต้นน้ำ� ซึ่งล้วนถูกเปลี่ยน
มือให้ญปี่ นุ่ เป็นผูถ้ อื หุน้ ส่วนข้างมาก (Natenapha 2008, 25-26) การเปิดเสรี
ให้ต่างชาติเป็นเจ้าของกิจการได้ ทำ�ให้นักลงทุนชาวญี่ปุ่นเข้ามาลงทุนเพิ่ม
ทำ�ให้บริษัทอุตสาหกรรมรถยนต์ ไม่ล้มละลาย และยังทำ�ให้ไทยสามารถรักษา
ฐานการผลิตชิ้นส่วนและการประกอบรถยนต์เอาไว้ได้ต่อไป โรงงานประกอบ
รถยนต์ทั้ง 5 แห่งถูกหุ้นส่วนญี่ปุ่นซื้อหุ้นส่วนใหญ่ไป ในขณะที่บริษัทผลิต
ชิน้ ส่วนรถยนต์ทคี่ นไทยเป็นเจ้าของจำ�นวนครึง่ หนึง่ จากทัง้ หมด 1,200 บริษทั
หากไม่ขายให้นกั ลงทุนต่างชาติกต็ อ้ งล้มละลายลง จนถึงปี 2545 บริษทั ผลิต
ชิน้ ส่วนรถยนต์ทยี่ งั คงดำ�เนินการเหลืออยูเ่ พียง 700 แห่งเท่านัน้ ในกลุม่ บริษทั
ผลิตชิน้ ส่วนทีผ่ ลิตให้กบั โรงงานประกอบรถยนต์ มีไม่ถงึ 20 บริษทั ทีม่ คี นไทย

14
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

เป็นเจ้าของ ส่วนใหญ่จะตกเป็นของทุนญี่ปุ่น (Sakkarin 2008, 68-77)

นโยบายที่สอง การเปลี่ยนนโยบายจากทดแทนการนำ�เข้าเป็นการ
ส่งเสริมการส่งออก ทำ�ให้เป้าหมายของการผลิตและประกอบรถยนต์ ในไทย
ของบริษัทรถยนต์ญี่ปุ่นเปลี่ยนไป เดิมทีการผลิตและประกอบชิ้นส่วนใน
ประเทศไทยก็เพื่อตอบสนองตลาดในประเทศที่มีขนาดใหญ่พอสมควร เพราะ
การนำ�เข้ารถยนต์ทงั้ คันมีตน้ ทุนสูงกว่าการประกอบเองในประเทศ บริษทั ญีป่ นุ่
จึงย้ายฐานการประกอบรถยนต์มาทีป่ ระเทศไทย โดยไม่ได้มงุ่ หวังทีจ่ ะผลิตเพือ่
การส่งออก มีเพียงบริษทั มิตซูบชิ เิ ท่านัน้ ทีม่ แี ผนจะผลิตเพือ่ การส่งออก วิกฤต
เศรษฐกิจจึงเป็นช่วงจังหวะที่บริษัทรถยนต์ข้ามชาติเริ่มให้ความสนใจในการ
ผลิตเพื่อการส่งออกมากขึ้น เนื่องจากความต้องการในประเทศไทยลดลงด้วย
บริษัทโตโยต้าเป็นหนึ่งในบริษัทที่เปลี่ยนฐานการผลิตในไทยให้กลายเป็นฐาน
การผลิตเพือ่ การส่งออก โตโยต้ากำ�หนดให้ประเทศไทยกลายเป็นฐานการผลิต
รถกระบะ (pickup truck) ซึ่งจะส่งสินค้าออกขายไปทั่วโลก และวางแผนให้
เป็นฐานผลิตสำ�คัญของรถยนต์รุ่นคัมรี่ (Camry) และอัลติส (Altis) อีกด้วย
ปัจจัยเสริมสำ�คัญอีกประการหนึง่ คือ การอ่อนค่าของเงินบาท ซึง่ ทำ�ให้การนำ�
เข้าชิน้ ส่วนจากต่างประเทศมีตน้ ทุนสูงขึน้ ทำ�ให้บริษทั รถยนต์ตอ้ งการชิน้ ส่วน
ที่ผลิตในประเทศมากขึ้น ส่งผลให้ในปี 2543 มีการไหลเข้าของทุนจากต่าง
ประเทศอีกระลอกหนึง่ เพือ่ มาซือ้ กิจการบริษทั ชิน้ ส่วนรถยนต์ของคนไทย และ
ทำ�ให้บริษัทผลิตชิ้นส่วนรถยนต์ที่ผลิตให้แก่บริษัทรถยนต์ต่างชาติอยู่แล้ว มา
ลงทุนเปิดบริษัทสาขาขึ้นในไทย
การลงทุนจากต่างประเทศจำ�นวนมากในภาคอุตสาหกรรมหลังวิกฤต
ประกอบกับการที่ค่าเงินบาทอ่อนลงมาก ทำ�ให้สินค้าส่งออกจากไทยแข่งขัน
ได้ดีในตลาดระหว่างประเทศ ทั้งหมดนี้ส่งผลให้ไทยมีสภาพเสมือน “โรงงาน
รับจ้างผลิต” เพื่อการส่งออก จนกระทั่งระดับการส่งออกสูงถึง 70% ของ
รายได้ประชาชาติในปี 2558 และกลายเป็นเครื่องยนต์หลักในการขับเคลื่อน
เศรษฐกิจไทย

15
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

โครงสร้างเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไปหลังวิกฤต: การลงทุนลดลงถาวรและกับ
ดักรายได้ปานกลาง
10 ปีหลังจากวิกฤตเศรษฐกิจ ธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Develop-
ment Bank: ADB) พบว่า มีการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างขึ้นในบรรดา
ประเทศที่ประสบวิกฤต หลายๆ ประเทศมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ช้า
ลง เมื่อเทียบกับช่วงก่อนวิกฤต สาเหตุเบื้องต้นเกิดจากการลงทุนที่ลดลง
ธนาคารฯ ชีว้ า่ อัตราการลงทุนตกต่�ำ ลงหลังวิกฤต และไม่ฟนื้ ตัวกลับเข้าสูร่ ะดับ
ก่อนวิกฤตเลย (ADB 2007, 5) เช่นเดียวกัน ระดับการลงทุนของไทยก็ลดลง
มากหลังวิกฤต ในปัจจุบันประเทศไทยลงทุน (Gross capital formation)
ประมาณ 25% ของรายได้ประชาชาติเท่านั้น คิดเป็นประมาณครึ่งหนึ่งของ
สัดส่วนการลงทุนในช่วงก่อนวิกฤต (แผนภาพที่ 1) จากการลงทุนรวมทีล่ ดลงนี้
การลงทุนของภาคเอกชนลดลงค่อนข้างมากจาก 30% ของรายได้ประชาชาติ
ในปี 2540 เหลือเพียง 15% ในปี 2561 เท่านัน้ ส่วนการลงทุนโดยตรงจาก
ต่างประเทศก็ลดลงด้วยเช่นกัน (Pornthep et al. forthcoming, 5)
ระดับการลงทุนที่ลดลงส่งผลให้อัตราการเติบโตของผลิตภาพการผลิต
(productivity growth) ลดลงมากจาก 3.6% ในช่วง 2542-2550 เหลือเพียง
1.3% ระหว่าง 2553-2559 และทำ�ให้มูลค่าเพิ่มของภาคหัตถอุตสาหกรรม
ลดลงอย่างรวดเร็วตัง้ แต่ปี 2553 เป็นต้นมา (แผนภาพที่ 2) ทัง้ หมดนีท้ �ำ ให้
มูลค่าการส่งออก ของไทยไม่คอ่ ยขยายตัวมาตัง้ แต่หลังปี 2553 ภายหลังจาก
ที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วมาตั้งแต่หลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 (แผนภาพที่ 3)
การส่งออกที่ไม่ขยายตัวในช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมานี้แสดงให้เห็นว่า ความ
สามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทยลดลง กล่าวอีกแบบคือไทยไม่สามารถ
พัฒนาความสามารถในการผลิตจนกระทั่งสู้กับสินค้าส่งออกจากประเทศที่มี
ความก้าวหน้ามากกว่าได้ เช่นเกาหลีใต้และญีป่ นุ่ และในขณะเดียวกันก็สญู เสีย
ความสามารถในการแข่งขันให้กับประเทศที่ไล่กวดเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งในสินค้าที่ไม่ซับซ้อน และใช้แรงงานมาก หรือใช้ทรัพยากรสูง เช่น
เวียดนาม เป็นต้น ปัจจัยทีก่ ล่าวมาทัง้ หมดนีเ้ ป็นสาเหตุให้อตั ราการเติบโตของ
เศรษฐกิจลดลงเหลือประมาณ 5% ในช่วงปี 2543-2550 และลดลงเรื่อยๆ
จนเหลือ 4% ในช่วงปี 2553-2557 จนกลายเป็น 3.4% ตัง้ แต่ปี 2558-2562

16
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

แผนภาพที่ 1 อัตราการออมและการลงทุน (% of GDP)

ที่มา: Figure 3 in Pornthep (preliminary draft)

แผนภาพที่ 2 มูลค่าเพิ่มของภาคหัตถอุตสาหกรรม (% GDP)

ที่มา: Figure 2 in Pornthep et al. (forthcoming, 5)

17
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

แผนภาพที่ 3 มูลค่าการส่งออก

ที่มา: Figure 3 in Pornthep et al. (forthcoming, 6)

ก่อนที่วิกฤตโรคระบาดโควิด-19 จะเกิดขึ้นเมื่อต้นปี 25633 (Pornthep et al.

forthcoming, 5-6)
อัตราการเติบโตที่ช้าลงเรื่อยๆ ของไทยนี้ทำ�ให้นักเศรษฐศาสตร์ เช่น
สมชัย จิตสุชน (2557) ลงความเห็นว่า เศรษฐกิจไทยประสบกับปัญหา “กับ
ดักรายได้ปานกลาง” (middle income trap) ปัญหานีห้ มายถึงปรากฏการณ์ที่
ประเทศหนึ่งมีการพัฒนาจนสามารถหลุดพ้นจากความยากจนได้อย่างรวดเร็ว
แต่เมือ่ ก้าวเข้าเป็นประเทศทีม่ รี ายได้ปานกลางแล้ว กลับไม่สามารถก้าวต่อไป
เป็นประเทศทีพ่ ฒ ั นาแล้ว ซึง่ มีรายได้สงู ได้ส�ำ เร็จ ประกอบกับการที่โครงสร้าง
ประชากรไทยแก่ลงอย่างรวดเร็วเป็นอันดับสองของอาเซียนรองจากสิงคโปร์
เท่านั้น คาดการณ์ว่ากลุ่มคนที่เตรียมเกษียณอายุ (pre-retirement) หรือ

3 
Pornthep et al. (forthcoming, 6-8) เสนอด้วยว่า การส่งออกสินค้าที่ไม่เติบโตใน
ระยะหลังนัน้ ถูกชดเชยด้วยการขยายตัวอย่างรวดเร็วของภาคบริการ การท่องเทีย่ ว  และ
การไหลเข้ามาของแรงงานต่างชาติที่มีทักษะและค่าแรงต่ำ�  หาไม่แล้วอัตราการเติบโต
ทางเศรษฐกิจจะต่ำ�กว่าที่เกิดขึ้นจริงอีกด้วย

18
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

เกษียณอายุแล้ว (retirement) จะเพิม่ ขึน้ และจะมีสดั ส่วนเกินกว่า 40% ของ

ประชากรไทยทั้งหมดในปี 2573 แต่รายได้เฉลี่ยของไทยยังต่ำ�มากเมื่อเทียบ
กับประเทศที่มีโครงสร้างประชากรชราภาพเช่นสิงคโปร์ เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น
มีการคาดการณ์ต่อไปว่า เฉพาะปัจจัยการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรนี้
เพียงปัจจัยเดียว จะทำ�ให้ศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจไทยลดลงไปอยู่ที่
ระดับ 2.6-2.8% ต่ำ�ลงไปจากระดับปัจจุบันที่ประมาณ 3.2-3.5% (KKP
Research 2020, 2, 9) ทำ�ให้ประเทศไทยมีแนวโน้มสูงทีจ่ ะกลายเป็นประเทศ
“แก่ก่อนรวย”
ทางออกจากปัญหา “กับดักรายได้ปานกลาง” และ “แก่กอ่ นรวย” หลีก
เลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องยกระดับการพัฒนาอุตสาหกรรม (industrial upgrading)
ให้มคี วามสามารถในการผลิตในระดับทีส่ ูงขึน้ ผ่านการสร้างนวัตกรรม (inno-
vation) ซึ่งหมายถึงการหลอมรวมระหว่างความคิดใหม่ (new idea) สินค้า
ใหม่ (new product) และกระบวนการทางเทคโนโลยี (technological process)
เพือ่ ยกระดับผลิตภาพการผลิตและเพิม่ มูลค่า ในแง่นปี้ ญั หาการติดกับดักรายได้
ปานกลาง หรือการสูญเสียความสามารถในการแข่งขันย่อมมีนยั ว่า เศรษฐกิจ
ไทยขาด หรือมีความสามารถไม่เพียงพอในการสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ สิง่ ทีค่ วร
พิจารณา ณ จุดนีค้ อื มีสาเหตุใดบ้างทีข่ ดั ขวางการสร้างนวัตกรรมของเศรษฐกิจ
ไทย อาจตอบคำ�ถามนี้ได้ 2 ทางเป็นอย่างน้อยคือ
1) บทบาทหน้าที่และนโยบายของรัฐ
บทบาทหน้าที่และ/หรือนโยบายของรัฐเหมาะสม-เพียงพอหรือไม่
อย่างไร กับการส่งเสริมการสร้างนวัตกรรม แนวคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก
เสนอว่า รัฐต้องเป็นผูเ้ ล่นสำ�คัญในการบ่มเพาะนวัตกรรม เนือ่ งจากปัญหาทาง
เศรษฐศาสตร์ทเี่ รียกว่า “ผลกระทบภายนอกเชิงบวก” (positive externality or
spillover effect) ทำ�ให้เอกชนลงทุนน้อยเกินไปในทั้งด้านการวิจัยพัฒนา
(R&D) เพื่อการผลิตสินค้าประเภทใหม่ๆ ด้วยกระบวนการและเทคนิควิทยา
การใหม่ๆ และการเพิ่มคุณภาพของแรงงาน ทั้งในแง่คุณภาพการศึกษาและ
การพัฒนาฝีมอื แรงงาน กล่าวอย่างสั้นๆ แล้ว ปัญหาผลกระทบภายนอกเชิง
บวกคือ แรงจูงใจจากกลไกตลาดจะทำ�ให้เอกชนลงทุนในกิจกรรมเหล่านี้น้อย

19
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

กว่าจุดที่สังคมต้องการ เนื่องจากการพัฒนาฝีมือแรงงานและวิจัยพัฒนา ก่อ

ให้เกิดผลประโยชน์แก่ผู้อื่นที่ไม่ได้เป็นผู้ลงทุนทำ�กิจกรรมนั้นๆ ตัวอย่างเช่น
หากมีบริษัทหนึ่งลงทุนในการฝึกฝนคนงานแล้ว แต่มีบริษัทอื่นๆ ซึ่งไม่ได้
ลงทุนในการฝึกฝนเลยกลับใช้วธิ กี ารซือ้ ตัวคนงานผูผ้ า่ นการฝึกฝนแล้วไป หาก
คาดการณ์วา่ จะเป็นเช่นนี้ บริษทั แรกก็จะไม่ลงทุนฝึกฝนคนงานตัง้ แต่ตน้ หรือ
จะเลือกฝึกทักษะแรงงานประเภททีเ่ ป็นประโยชน์เฉพาะต่อบริษทั ตน ซึง่ เอาไป
ใช้ในกิจการอืน่ ๆ ได้ยากเท่านัน้ ตรรกะนี้ใช้ได้กบั กิจกรรมการวิจยั พัฒนาด้วย
เช่นกัน ตัวอย่างเช่น เมือ่ ลงทุนวิจยั พัฒนาสินค้าใหม่หรือกระบวนการผลิตใหม่
สำ�เร็จแล้ว คู่แข่งอาจเลียนแบบได้โดยไม่ได้ร่วมลงทุนลงแรงในกิจกรรมการ
วิจัยพัฒนาเลย หากคาดการณ์เช่นนี้ตั้งแต่ต้น บริษัทแรกก็อาจจะไม่ลงทุน
พัฒนาเลย แรงจูงใจแบบนี้จึงทำ�ให้โดยรวมแล้ว เอกชนจะลงทุนในกิจกรรม
ทั้งสองต่ำ�กว่าจุดที่สังคมต้องการ ทางแก้คือจะต้องมีกลไกที่เป็นตัวกลางช่วย
ให้ภาคเอกชนร่วมมือลงทุนและแบ่งปันผลประโยชน์กนั แต่การทีจ่ ะร่วมมือกัน
ได้ผเู้ กีย่ วข้องต้องมีความไว้วางใจ-เชือ่ ใจกันว่าเมือ่ ตนร่วมลงทุนแล้วผูอ้ นื่ ก็ตอ้ ง
ร่วมลงทุนด้วย และผลประโยชน์จากการลงทุนก็ตอ้ งถูกจัดสรรอย่างเป็นธรรม
อีกด้วย
ความร่วมมืออย่างใกล้ชิด (cooperation and coordination) และต่อ
เนื่องระหว่าง 3 ภาคีคือ รัฐ เอกชน และแรงงาน คือกุญแจหนึ่งแห่งความ
สำ�เร็จของการยกระดับอุตสาหกรรม แต่พนื้ ฐานแห่งความร่วมมือระหว่างภาคี
สามเส้าคือ ความเชื่อมั่น-ไว้วางใจ-เชื่อใจ (trust) ซึ่งกันและกันของทั้งสาม
ฝ่าย ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อทั้งสามฝ่ายมีปฏิสัมพันธ์กันมาอย่างยาวนานบน
พืน้ ฐานของความยุตธิ รรม ไม่เอาเปรียบ และเคารพการมีสว่ นร่วมของทุกฝ่าย
พูดถึงที่สุดแล้ว รัฐจะต้องเป็นแกนกลางในการประสาน (co-ordinate) หรือมี
บทบาทนำ�ในการแก้ปัญหา คำ�ถามที่ตามมาคือความสามารถของรัฐไทยใน
การเป็นผู้นำ�มีเพียงพอหรือไม่
World Bank (2016) ชี้ว่า มีปัจจัยหลายประการที่ทำ�ให้เศรษฐกิจไทย
สูญเสียความสามารถในการแข่งขัน เช่นขาดการลงทุนทีเ่ พียงพอในโครงสร้าง
พืน้ ฐาน หรือพัฒนาการในทางลบของสถาบันต่างๆ เช่น การมีสทิ ธิม์ เี สียงใน
ทางการเมือง (voice and accountability) และเสถียรภาพทางการเมือง

20
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

(political stability) ซึ่งทำ�ให้ความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบของไทยที่เคยมี

เหนือกว่าประเทศอื่นๆ ลดลงหรือหมดไป ดังเช่นที่แสดงในแผนภาพที่ 4
แต่ปัจจัยสำ�คัญที่รายงานฉบับนี้เน้นย้ำ�คือ ความสามารถของระบบ
ราชการทีล่ ดลง (แผนภาพที่ 5) ทัง้ ๆ ทีร่ ะบบราชการเคยเป็นปัจจัยทีเ่ ข้มแข็ง
หรือเคยเป็นเสาค้ำ�ยันเศรษฐกิจไทยมาตลอด ท่ามกลางความไร้เสถียรภาพ
ทางการเมืองในอดีต (World Bank 2016, 12) พิจารณาในแง่นแี้ ล้วอาจกล่าว
ได้วา่ คุณภาพทีถ่ ดถอยของระบบราชการเป็นหนึง่ ในปัจจัยทีอ่ ธิบายการติดกับ
รายได้ปานกลาง เนื่องจากความสามารถของรัฐไทยได้เสื่อมถอยลง ในขณะ
ที่รัฐต้องมีบทบาทนำ�ในการยกระดับการพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นภารกิจที่
ยากและซ้ำ�ซ้อนกว่าเดิมมาก เมื่อเปรียบกับบทบาทของรัฐไทยในช่วงเริ่มต้น
กระบวนการทำ�ให้เป็นอุตสาหกรรมเมื่อประมาณ 60 ปีที่แล้ว4
2) การกระจุกตัวและการผูกขาดตลาดกับการสูญเสียความสามารถใน
การแข่งขัน
นอกจากแนวคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลักทีก่ ล่าวมาข้างต้นแล้ว แนวคิด
เศรษฐศาสตร์แบบชุมปีเตอร์ (Joseph Schumpeter) ว่าด้วย “การสร้างสรรค์
แบบทำ�ลายล้าง” (creative destruction) อาจเป็นหนึง่ ในชุดคำ�อธิบายว่า เหตุ
ใดเศรษฐกิจไทยจึงสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน จนทำ�ให้ประเทศไทย
ตกอยู่ใน “กับดักรายได้ปานกลาง” ในปัจจุบนั แนวคิดนีเ้ สนอว่า บ่อเกิดของ
การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมาจากการสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ (innovation) แต่
นวัตกรรมหรือสิ่งประดิษฐ์ ใหม่ๆ อาจจะไม่เกิดขึ้นหรือไม่ถูกนำ�มาใช้ก็ ได้
เนือ่ งจากขาดสถาบัน (กฎ กติกา) เหมาะสมทีจ่ ะรองรับนวัตกรรม โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งกติกาที่ปกป้องและฟูมฟักการประดิษฐ์คิดค้นนวัตกรรม ตัวอย่างเช่น
กฎหมายลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร (copyright and patent) และกติกาที่ดูแลรักษา
การแข่งขันป้องกันการผูกขาดในตลาด เช่นกฎหมายต่อต้านการผูกขาด
(anti-trust law)
ระบบลิขสิทธิ์และสิทธิบัตรทำ�งานในสองแง่คือ หนึ่ง สร้างแรงจูงใจ

4 
ดูรายละเอียดบทบาทของรัฐไทยในช่วงนีเ้ พิม่ เติมใน อภิชาต (2556, บทที่ 2 และ 3)

21
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

แผนภาพที่ 4 Global Competitiveness, score (7=best)

ที่มา: Figure 1 in World Bank (2016, 14)

แผนภาพที่ 5 คุณภาพของระบบราชการ

ที่มา: Figure 5 in World Bank (2016, 28)

22
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

กระตุน้ ให้มกี ารประดิษฐ์คดิ ค้นนวัตกรรมใหม่ๆ เนือ่ งจากกฎหมายประเภทนีจ้ ะ

ให้การคุ้มครองป้องกันการเลียนแบบจากผู้ที่มิได้เป็นคนลงทุนสร้างนวัตกรรม
ทำ�ให้ผทู้ รงสิทธิ์ได้รบั ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (economic rent) ไประยะหนึง่ ตาม
ที่กำ�หนดไว้ในกฎหมาย สอง เมื่อหมดระยะเวลาคุ้มครองแล้ว นวัตกรรม/
ความรู้เหล่านี้ก็จะได้รับการเปิดเผยแก่สาธารณะ เพื่อให้กลายเป็นฐานในการ
ประดิษฐ์คิดค้นต่อไป ในอีกด้านหนึ่ง เมื่อผู้ประดิษฐ์คิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ
เหล่านีล้ งหลักปักฐานแล้ว (incumbent) ย่อมมีแรงจูงใจทีจ่ ะปกป้องรักษาค่าเช่า
ทางเศรษฐกิจต่อไปเรื่อยๆ โดยการผูกขาดตัดตอน ไม่ยอมให้มีคู่แข่งใหม่ๆ
เกิ ด ขึ้ น ด้ ว ยวิ ธี การต่ า งๆ การผู ก ขาดต่ อ ต้ า นคู่ แ ข่ ง นี้ จึ ง มี ผ ลให้ การสร้ า ง
นวัตกรรมน้อยลง หรือช้าลง และส่งผลต่ออัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
ในที่สุด
Aghion, Antonin and Bunel (2021, 135-36) เสนอว่า ประเทศหนึง่ ๆ
อาจติดกับดักรายได้ปานกลาง เนือ่ งจากการทีป่ ระเทศนัน้ ๆ ไม่สามารถเปลีย่ น
นโยบายส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจจากการลงทุน (investment-based
growth) เพื่อไล่กวดทางเทคโนโลยี (catch up) มาเป็นการสร้างนวัตกรรม
(innovation-based growth) ได้ กล่าวอีกแบบคือเมือ่ ประเทศเพิง่ เริม่ ต้นพัฒนา
เศรษฐกิจใหม่ๆ ผู้ประกอบการเกือบทั้งหมดจะอยู่ห่างไกลจากพรมแดนทาง
เทคโนโลยีมาก (technological frontier) ดังนั้นการลงทุนเพื่อลอกเลียนแบบ
สิ่งที่มีอยู่แล้วในประเทศอื่นๆ ก็จะทำ�ให้ผลิตภาพการผลิตของประเทศล้าหลัง
เหล่านีเ้ พิม่ ขึน้ มากแล้ว จนสามารถกลายเป็นประเทศรายได้ปานกลางในทีส่ ดุ
แต่เมื่อพัฒนาถึงจุดหนึ่ง ประเทศรายได้ปานกลางเหล่านี้จะมีความจำ�เป็นที่
ต้องเปลีย่ นนโยบายส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจ จากการลงทุนมาเป็นการ
สร้างนวัตกรรม เนือ่ งจากเมือ่ พัฒนามาถึงจุดนีแ้ ล้ว หากจะยังคงทำ�การลงทุน
เพือ่ ลอกเลียนแบบต่อไป อัตราการเติบโตจะช้าลง เพราะกิจการต่างๆ อยู่ใกล้
พรมแดนทางเทคโนโลยีมากขึ้น การลอกเลียนแบบจะเพิ่มผลิตภาพการผลิต
ได้อีกเล็กน้อยเท่านั้น ประเทศเหล่านี้จะติดกับดักรายได้ปานกลาง หากไม่
สามารถเปลี่ยนนโยบายมาเป็นการเน้นการสร้างนวัตกรรม
เหตุใดทีท่ �ำ ให้ประเทศรายได้ปานกลางไม่สามารถเปลีย่ นนโยบายมาเน้น
การสร้างนวัตกรรมได้นนั้ Aghion, Antonin and Bunel (2021, 136-37) ชีว้ า่

23
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

เกิดจากการที่ผู้ประกอบการเดิมที่เติบโตมากับนโยบายส่งเสริมการลงทุนได้
พัฒนาตัวเองไปเป็นผูผ้ กู ขาด ซึง่ จะพยายามทุกวิถที างในการต่อต้านการเข้าสู่
ตลาดของคู่แข่งรายใหม่ๆ เพื่อรักษาค่าเช่าทางเศรษฐกิจไว้ ทำ�ให้อัตราการ
เกิดขึ้นของนวัตกรรม และอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจช้าลงในที่สุด
คำ�อธิบายนี้น่าจะใช้กับกรณีของไทยได้เช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อ
พิจารณาจากข้อมูลต่อไปนี้ Tosapol et al. (2019, 9) ชีว้ า่ แม้ไทยจะพึง่ พา
การส่งออกในฐานะเครือ่ งยนต์แห่งการเติบโตสูงมากก็ตาม แต่ภาคการส่งออก
กลับมีการกระจุกตัวสูง กล่าวคือมีบริษัทจดทะเบียนเพียง 6% เท่านั้นที่เป็น
ผูส้ ง่ ออก ในบรรดาผูส้ ง่ ออกนี้ บริษทั ส่งออกที่ใหญ่ทสี่ ดุ 5% แรก ส่งออกสูง
ถึง 88.3% ของมูลค่าส่งออกทั้งหมด ในขณะที่มีเพียง 15% ของบริษัทส่ง
ออกเท่านัน้ ทีถ่ อื ได้วา่ เป็นผูส้ ง่ ออกสินค้าทีม่ คี วามซ้�ำ ซ้อนสูง และมีเพียง 20%
เท่านั้นที่ส่งออกสินค้าใหม่ๆ
ระดับการกระจุกตัวในเศรษฐกิจไทยสูงมากและมีสภาพแย่ลงเรือ่ ยๆ ในปี
2549 บริษทั ใหญ่ทสี่ ดุ ใน 5 เปอร์เซ็นต์ไทล์แรกมีรายได้ถงึ 85% ของรายได้
ของบริษัททั้งหมด 10 ปีต่อมาเมื่อ พ.ศ. 2559 ตัวเลขนี้เพิ่มขึ้นเป็น 90%
(ทศพลและคณะ 2562, 5) ส่วนการกระจุกตัวของความเป็นเจ้าของนั้นก็สูง
มากเช่นกัน ผูถ้ อื หุน้ สูงสุด 0.1% ถือหุน้ ถึง 44% ของหุน้ ทัง้ หมด แม้วา่ ภาค
ธุรกิจไทยจะมีกลุ่มทุนที่หลากหลายถึงประมาณ 6,000 กลุ่มก็ตาม แต่ก็ถูก
ครอบงำ�ด้วยกลุม่ ทุนขนาดใหญ่จ�ำ นวนน้อย โดยบริษทั ของกลุม่ ทุนส่วนมากอยู่
ในกลุม่ บริษทั ที่ใหญ่ทสี่ ดุ 10% ของประเทศ ซึง่ กว่าครึง่ หนึง่ เป็นบริษทั ในกลุม่
ทุน5 ทีส่ �ำ คัญคือกลุม่ ทุนขนาดใหญ่เหล่านีค้ รอบงำ�เศรษฐกิจไทยสูงมาก กล่าว
คือ 5% ของบริษทั ในสังกัดของกลุม่ ทุนต่างๆ มียอดขายถึง 46% และได้รบั
60% ของกำ�ไรในปี 2559 (ทศพลและคณะ 2562, 11, 14-15) ยิง่ ไปกว่านัน้
อำ�นาจเหนือตลาดในการกำ�หนดราคาของภาคธุรกิจไทยก็มแี นวโน้มสูงขึน้ เรือ่ ยๆ
แผนภาพที่ 6 แสดงให้เห็นว่า อำ�นาจเหนือตลาดของบริษทั จดทะเบียน6

5 
หมายถึงกลุม่ บริษทั ทีเ่ ชือ่ มโยงกันผ่านการถือหุน้ ทัง้ ในรูปโครงสร้างแบบพีระมิดและ
ในรูปการถือหุ้นไขว้ Tosapol et al. (2019, 7)
6 
ซึง่ ก็คอื ความสามารถในการกำ�หนดราคาของผูข้ าย โดยวัดจากสัดส่วนของราคาขาย

24
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

แผนภาพที่ 6 อำ�นาจเหนือตลาด

ที่มา: คัดลอกจาก Figure 9 in Tosapol et al. (2019, 14)

มีค่าค่อนข้างคงที่ในช่วงปี 2549-2554 แต่กลับเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ หลังจากนั้น

อำ�นาจเหนือตลาดที่เพิ่มขึ้นนี้มาจากการที่บริษัทเดิมมีอำ�นาจเหนือตลาดเพิ่ม
ขึน้ เป็นส่วนใหญ่ และทีส่ �ำ คัญคือ บริษทั ทีอ่ ยู่ในกลุม่ ทุนมีอ�ำ นาจกำ�หนดราคา
สูงกว่าบริษัทอื่นๆ โดยเฉลี่ย 4.7% และบริษัทที่มีอายุมากก็มีอำ�นาจเหนือ
ตลาดมากกว่าบริษัทที่มีอายุน้อยอีกด้วย7 กล่าวในภาพรวมแล้ว Tosapol
et al. (2019, 14-23) เสนอว่า มีความเชือ่ มโยงระหว่างบริษทั ทีม่ อี �ำ นาจเหนือ
ตลาดสูงกับอัตราการเติบโตของผลิตภาพ และการลงทุนที่ต่ำ� มีแนวโน้มที่จะ
ส่งออก และโอกาสที่จะอยู่รอดในตลาดต่างประเทศน้อย รวมทั้งมีแนวโน้มที่
จะพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ต่ำ�อีกด้วย
อำ�นาจเหนือตลาดสามารถถูกแก้ไขและป้องกันได้จากการใช้กฎหมาย
ต่อต้านการผูกขาด และส่งเสริมการแข่งขัน ประเทศไทยได้ออกพระราช
บัญญัตกิ �ำ หนดราคาสินค้าและป้องกันการผูกขาด พ.ศ. 2522 เป็นชาติแรกใน
อาเซียน ต่อมามีการแก้ไขกฎหมายนี้อีกสองครั้ง กลายเป็นพระราชบัญญัติ

กับต้นทุนส่วนเพิ่ม (price/marginal cost)

7 
อายุเฉลี่ยของบริษัทไทยมีค่าเพิ่มขึ้นจาก 18 เป็น 22 ปี ในช่วง พ.ศ. 2554-2559 
เนือ่ งจากอัตราการเข้าและออกจากตลาดของกิจการต่างๆ ลดลง (Tosapol et al. 2019, 4)
ส่งผลให้ภาคธุรกิจไทยมีพลวัตลดลงด้วย

25
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

การแข่งขันทางการค้าพ.ศ. 25428 และพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า
พ.ศ. 2560 ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 5 ตุลาคม 2560 เป็นต้นมา แต่เป็น
ที่น่าเสียดายว่า ตลอดระยะเวลาตั้งแต่ปี 2522 จนถึงปัจจุบัน ปรากฏว่าไม่
เคยมีกจิ การใดๆ เลยทีถ่ กู เอาผิดจากการบังคับใช้กฎหมายชุดนี้ ยิง่ ไปกว่านัน้
แม้วา่ การแก้ไข พ.ร.บ. ฉบับนีค้ รัง้ ล่าสุดได้เพิม่ อำ�นาจและความเป็นอิสระของ
คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า เพือ่ แก้ไขความไร้ประสิทธิผลของกฎหมาย
ฉบับก่อนแล้วก็ตาม9 แต่กรณีการควบรวมกิจการค้าปลีกระหว่างบริษทั ซีพแี ละ
เทสโก้ ซึ่งคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีมติอนุญาตให้ควบรวมได้
ทำ�ให้สาธารณะและองค์กรต่างๆ เกิดความไม่เชื่อมั่นในการทำ�งานของคณะ
กรรมการชุดนี้ จนกระทั่ง 37 องค์กรผู้บริโภคร่วมกันเป็นโจทก์ฟ้องคณะ
กรรมการการแข่งขันทางการค้าและสำ�นักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า
ในวันที่ 15 มีนาคม 256410
Aghion, Antonin and Bunel (2021, 138-39) เสนอว่า ยิ่งประเทศ
อยู่ใกล้พรมแดนเทคโนโลยีเท่าไร ระดับการแข่งขันสูงยิ่งมีผลต่ออัตราการ
เติบโต เนือ่ งจากการแข่งขันสูงจะยิง่ จูงใจให้บริษทั ทีอ่ ยู่ใกล้พรมแดนฯ อยูแ่ ล้ว
สร้างสรรค์นวัตกรรมเพือ่ หลีกหนีการแข่งขันทีร่ นุ แรง จึงทำ�ให้อตั ราการเติบโต
สูงกว่าประเทศในระดับเดียวกัน ซึ่งมีระดับการแข่งขันที่ต่ำ�กว่า จากเหตุผลนี้

8 
สำ�นักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า, “ความเป็นมาของกฎหมายการแข่งขัน
ทางการค้าของไทย,” https://otcc.or.th/history-of-thailands-trade-competition-law.
ตลอดระยะเวลาที่พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ใช้บังคับ มีคดีการ
แข่งขันทางการค้าเข้าสูก่ ารพิจารณาของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าทัง้ หมด 96
เรือ่ ง คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าพิจารณาแล้วเสร็จ 84 เรือ่ ง โดยคณะกรรมการฯ
มีมติสง่ั ยุติ 81 เรือ่ ง และส่งพนักงานอัยการดำ�เนินคดี 3 เรือ่ ง แต่พนักงานอัยการสัง่ ไม่
ฟ้องคดี เท่ากับว่าไม่เคยมีคดีการแข่งขันทางการค้าขึ้นสู่การพิจารณาของศาลยุติธรรม
แม้แต่คดีเดียว
9 
สำ�นักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า, “ความเป็นมาของคณะกรรมการการ
แข่งขันทางการค้า,” https://otcc.or.th/about-the-trade-competition-commission.
10 
กองบรรณาธิการประชาไท, “37 องค์กรผู้บริโภคฟ้องบอร์ดแข่งขันทางการค้าปม
อนุญาตให้ควบรวมกิจการ CP-Tesco อาจขัดกฎหมาย,”  ประชาไท, 15 มีนาคม 2564,
https://prachatai.com/journal/2021/03/92124.

26
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

เองจึงมีนยั ต่อไปว่า คอร์รปั ชันจะเป็นต้นทุนทีส่ งู ยิง่ ขึน้ เมือ่ ประเทศเข้าใกล้พรม

แดนฯ มากยิง่ ขึน้ 11 เพราะว่าประเทศทีย่ งิ่ การคอร์รปั ชันทำ�ได้งา่ ย ก็จะยิง่ จูงใจ
ให้บริษัทที่ลงหลักปักฐานแล้วจ่ายผลประโยชน์ให้กับผู้มีอำ�นาจ เพื่อขัดขวาง
การแข่งขันแทนทีจ่ ะลงทุนสร้างนวัตกรรม ในแง่นแี้ ล้ว Aghion, Antonin and
Bunel (2021, 292) จึงเสนอว่า “นวัตกรรมขาดประชาธิปไตยไม่ได้” (innova-
tion needs democracy) เนื่องจากประชาธิปไตยหมายถึงการถ่วงดุลอำ�นาจ
จึงป้องกันหรือลดการใช้อำ�นาจโดยมิชอบของผู้ถืออำ�นาจสาธารณะได้
Aghion, Antonin and Bunel (2021, 294-97) เห็นว่า เนื่องจาก
รัฐธรรมนูญเป็นกฎกติกาทีร่ ะบุถงึ การแบ่งปันอำ�นาจการตัดสินใจระหว่างอำ�นาจ
นิตบิ ญั ญัติ ตุลาการ และฝ่ายบริหาร จึงจะต้องหาสมดุลทีเ่ หมาะสม(optimum)
ของอำ�นาจฝ่ายบริหารให้ได้ หากฝ่ายบริหารมีอ�ำ นาจตัดสินใจน้อยไป หรือถูก
ค้านอำ�นาจมากไปแล้ว รัฐบาลจะอ่อนแอเกินไปในการทำ�หน้าเป็นผูส้ นับสนุน
ส่งเสริมนวัตกรรม และการจัดวางระบบสวัสดิการสังคมไว้รองรับแรงงานที่ได้
รับผลกระทบจากกระบวนการสร้างสรรค์ที่ทำ�ลายล้าง แต่ถ้าหากฝ่ายบริหาร
หรือรัฐบาลมีอ�ำ นาจมากเกินไป หรือถูกตรวจสอบได้นอ้ ยเกินไปแล้ว ก็จะสร้าง
แรงจูงใจให้บริษัทที่ลงหลักปักฐานแล้ว จ่ายผลประโยชน์ให้กับผู้มีอำ�นาจเพื่อ
ขัดขวางการแข่งขันได้ รัฐธรรมนูญอาจถูกออกแบบให้บรรลุจุดเหมาะสมนี้ได้
ด้วยหลากหลายกลไก ตั้งแต่การออกแบบระบบเลือกตั้ง เช่นระบบเสียงข้าง
มาก (first-past-the-post) หรือระบบสัดส่วน (proportional representation)
กฎการลงคะแนนเสียงของรัฐสภา เช่นกฎเสียงมากธรรมดา (simple majority)
หรือเสียงส่วนใหญ่พเิ ศษ (supermajority) จำ�นวนครัง้ และวาระการดำ�รงตำ�แหน่ง
ของผู้นำ�ทางการเมือง ฯลฯ เป็นต้น
จากแนวคิดนีเ้ มือ่ ทาบวัดกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 แล้ว งานชิน้ นี้
มีความเห็นว่า แม้บทบัญญัตจิ �ำ นวนมากของรัฐธรรมนูญฉบับนีจ้ ะถูกออกแบบ
มาเพื่อคัดง้างเสียงข้างมาก (counter-majoritarian-measures) ด้วยมาตรการ

11 
ตั้งแต่ปี 2540 จนถึงปี 2560 ค่าของดัชนีวัดระดับคอร์รัปชันของไทยทั้งที่ประเมิน
โดยธนาคารโลกและองค์กรความโปร่งใสนานาชาติ เคลือ่ นไหวอยู่ในช่วงแคบๆ  เกือบจะ
ไม่มีการเปลี่ยนแปลงเลย (ธานี 2563, 4) 

27
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

หลายประการ ตัวอย่างเช่นระบบเลือกตัง้ แบบ “จัดสรรปันส่วนผสม” ทีม่ งุ่ ลด

ความได้เปรียบของพรรคขนาดใหญ่ เพราะยิง่ พรรคใดชนะการเลือกตัง้ ในระบบ
ส.ส. เขตมาก ก็จะยิ่งได้ ส.ส. ในระบบบัญชีรายชื่อน้อยลง หรือไม่ได้เลย ส่ง
ผลให้พรรคขนาดกลางมีอ�ำ นาจต่อรองมากขึน้ เพราะจะได้จ�ำ นวน ส.ส. ระบบ
บัญชีรายชื่อเพิ่มขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับระบบเลือกตั้งแบบบัตร 2 ใบของ
รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ยิ่งไปกว่านั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังออกแบบให้
อำ�นาจศาล และองค์กรอิสระต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิง่ สำ�นักงานตรวจเงินแผ่นดิน
(สตง.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)
สามารถตรวจสอบรัฐบาล ทัง้ ในเรือ่ งวินยั การเงินการคลัง มาตรฐานจริยธรรม
และอืน่ ๆ โดยทีอ่ งค์กรเหล่านี้ไม่ได้มาจากและไม่อาจถูกตรวจสอบด้วยกลไกที่
ยึดโยงกับประชาชน ที่สำ�คัญที่สุดคือ การกำ�หนดไว้ในบทเฉพาะกาลให้มี
วุฒสิ มาชิกจำ�นวน 250 คนทีม่ าจากการแต่งตัง้ มีอ�ำ นาจในการลงคะแนนเลือก
นายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. โดยผู้ที่จะมาดำ�รงตำ�แหน่งนี้ไม่จำ�เป็นต้องเป็น
ส.ส. อีกด้วย (Siripan 2020, 54-56) มาตรการต่อต้านเสียงข้างมากเหล่านี้
เมือ่ พิจารณาอย่างผิวเผินแล้ว อาจเข้าใจผิดได้วา่ เป็นรัฐธรรมนูญทีถ่ กู ออกแบบ
ให้รัฐบาลอ่อนแอหรือถูกคานอำ�นาจมากเกินไป ซึ่งจะทำ�ให้การใช้อำ�นาจใน
ทางมิชอบทำ�ได้ยากขึ้น ส่งผลให้การคอร์รัปชันน้อยลงอันจะเป็นผลดีต่อการ
แข่งขัน แต่ในอีกด้านหนึ่ง หากมีกลุ่มอำ�นาจนำ�ที่สามารถครอบงำ�หรือชี้นำ�
ส.ว. และองค์กรอิสระเหล่านี้ได้แล้ว รัฐธรรมนูญฉบับนีก้ จ็ ะเอือ้ ให้กลุม่ อำ�นาจ
นำ�นี้ปกครองประเทศแบบคณาธิปไตย (Oligarchy) เนื่องจากสามารถจัดตั้ง
รัฐบาลและกำ�หนดตัวนายกรัฐมนตรีได้โดยไม่ตอ้ งยึดโยง ไม่ถกู ตรวจสอบ และ
ไม่ต้องรับผิดกับประชาชน มิหนำ�ซ้ำ�ยังสามารถถอดถอนนายกรัฐมนตรีและ
รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง แต่เป็นฝ่ายที่ไม่ใช่พวกเดียวกับกลุ่มอำ�นาจนำ�นี้
ได้ผ่านกลไก ส.ว.และองค์กรอิสระต่างๆ ไม่แปลกเลยที่ Siripan (2020, 52)
จะเห็นว่าโดยเนื้อแท้แล้ว ระบอบการเมืองไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับ 2560
นี้ไม่ใช่ระบอบประชาธิปไตย แต่ถูกครอบงำ�ด้วยทหาร เพียงแต่อนุญาตให้มี
การเลือกตั้งที่ถูกชี้นำ� (military electoral co-optation polity) ได้12

12 
ข้อความดัง่ เดิมคือ  “the undemocratic political structure of military electoral

28
 25 ปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540

ในแง่นแ้ี ล้วบทความนีเ้ ห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ยังไม่บรรลุ

จุดสมดุลของอำ�นาจฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่มาจากการกำ�หนดของ
กลุม่ อำ�นาจนำ�คณาธิปไตย ทีจ่ ะกลายเป็นกรอบเชิงสถาบันเอือ้ ให้กระบวนการ
เติบโตโดยการสร้างสรรค์แบบทำ�ลายล้างเกิดขึน้ ได้จริง เนือ่ งจากทำ�ให้อ�ำ นาจ
กระจุกตัวสูงมากทีฝ่ า่ ยบริหาร จึงไม่แปลกเลยทีต่ ลอดระยะเวลาทีผ่ า่ นมาภาย
ใต้การนำ�ของนายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ระดับคอร์รัปชัน
ของไทยมิได้ดีขึ้นอย่างเห็นได้ชัดเจน
สรุป
บทนีเ้ สนอว่า 25 ปีภายหลังวิกฤต พ.ศ. 2540 โครงสร้างเศรษฐกิจไทย
ได้เปลีย่ นไปอย่างสิน้ เชิง อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจลดต่�ำ ลงมาก จาก
การลงทุนทีล่ ดลงกว่าครึง่ หนึง่ การลงทุนทีล่ ดลงนีท้ �ำ ให้ผลิตภาพการผลิตเพิม่
ขึน้ ช้ามาก ส่งผลให้การส่งออก ซึง่ เป็นเครือ่ งยนต์หลักของระบบเศรษฐกิจไม่
สามารถขยายตัวอย่างรวดเร็ว ดังเช่นในช่วง 10 ปีแรกหลังวิกฤต กล่าวอีก
แบบคือ เศรษฐกิจไทยมีความสามารถในการแข่งขันลดลงมาก เมื่อประกอบ
กับโครงสร้างอายุประชากรทีช่ ราภาพขึน้ อย่างรวดเร็ว จึงทำ�ให้ประเทศไทยติด
กับดักรายได้ปานกลางในปัจจุบนั และมีแนวโน้มทีจ่ ะกลายเป็นสังคม “แก่กอ่ น
รวย” ต่อไป
การส่งเสริมการสร้างนวัตกรรมคือทางออกจากกับดักรายได้ปานกลางที่
ได้รบั การยอมรับกันทัว่ ไป ทัง้ ในทางทฤษฎีและในทางปฏิบตั ิ แต่ทางออกสาย
นี้เรียกร้องให้รัฐมีบทบาทนำ�ในสองประการคือ หนึ่ง เป็นผู้นำ�ในการส่งเสริม
การสร้างนวัตกรรมด้วยมาตรการอุดหนุนต่างๆ สอง ต้องเป็นผูก้ �ำ กับความคุม
ป้องกันการผูกขาดและส่งเสริมการแข่งขัน ซึง่ จะเป็นเนือ้ ดินอันอุดมให้กบั การ
สร้างนวัตกรรม แต่การณ์กลับปรากฏว่าระบบราชการ ซึ่งต้องเป็นกลไกหลัก
ในการส่งเสริมนวัตกรรมกลับเสื่อมสมรรถภาพและประสิทธิผลไปท่ามกลาง
ความขัดแย้งทางการเมือง อย่างยืดเยือ้ และเข้มข้นในรอบ 10 กว่าปีทผี่ า่ นมา

co-optation polity remains ingrained on account of the way that the 2017
Constitution was crafted”.

29
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ยิง่ ไปกว่านัน้ กติกาทางการเมืองของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ซึง่ อำ�นวย

การร่างโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ถูกออกแบบให้กลายเป็น
ระบอบการปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตย เนื่องจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560
ออกแบบให้มกี ารกระจุกตัวทางอำ�นาจสูงในมือของฝ่ายบริหารโดยไม่ตอ้ งรับผิด
กับประชาชน อันเอือ้ ให้การคอร์รปั ชันเป็นไปได้อย่างกว้างขวาง ส่งผลให้การ
ผูกขาดตัดตอน เพื่อกีดกันการแข่งขันจากผู้สร้างนวัตกรรมใหม่ๆ เป็นไปโดย
ง่าย เช่นนี้แล้ว ณ ปัจจุบัน 25 ปีภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 นอกจาก
ภาวะวิกฤตใหญ่หลวงจากโรคระบาดแล้ว สังคมเศรษฐกิจไทยยังคงต้องเผชิญ
กับทั้งกับดัก “แก่ก่อนรวย” และวิกฤตความขัดแย้งทางการเมืองที่ยังหา
ทางออกไม่ได้มามากกว่าหนึ่งทศวรรษแล้วต่อไป ปฏิสัมพันธ์ระหว่างวิกฤต
หลายด้านนี้จะเป็นตัวกำ�หนดพลวัตของสังคมเศรษฐกิจไทยในระยะต่อไป
แนวโน้มในระยะสั้นข้างหน้านี้ หากกล่าวอย่างเบาที่สุดแล้ว สังคมไทยคงจะ
ยังมองไม่เห็นแสงสว่างที่ปลายอุโมงค์ต่อไป

30
 บทที่ 3
การก่อตัวของรัฐไทย
และเศรษฐศาสตร์การเมืองของกับดักรายได้ปานกลาง

บทนำ�
2 ปัญหาสำ�คัญทางเศรษฐกิจที่สังคมไทยเผชิญมาเป็นเวลานานปี แต่
ยังไม่มีแนวโน้มที่จะแก้ไขได้ส�ำ เร็จคือ หนึ่ง ปัญหา “กับดักรายได้ปานกลาง”
ซึ่งเป็นสภาวะที่ภาคเศรษฐกิจไม่สามารถยกระดับรายได้จากระดับปานกลางสู่
ระดับรายได้สูง ในขณะที่ไทยกำ�ลังเข้าสู่ภาวะสังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ (hy-
per-aged society) ดังนัน้ สังคมแก่กอ่ นรวยจึงเป็นความจริงที่ใกล้เข้ามาเรือ่ ยๆ
สอง ปัญหาความเหลื่อมล้ำ�ทางเศรษฐกิจในระดับสูงอันดับต้นๆ ของโลก
บทความนีจ้ ะเสนอว่า ภาวะกับดักรายได้ปานกลางและความเหลือ่ มล้�ำ สูงนีเ้ กีย่ ว
พันอย่างลึกซึ้งกับลักษณะเด่นของรัฐไทย—การรวมศูนย์อำ�นาจสูงแต่ไร้
เอกภาพ ( highly centralized but fragmented ) ซึ่ ง เป็ น ผลพวงทาง
ประวัตศิ าสตร์ของการสร้างรัฐไทยสมัยใหม่ สภาพรวมศูนย์แต่ไร้เอกภาพของ
รัฐนี้เป็นสาเหตุหลักที่ทำ�ให้การยกระดับอุตสาหกรรมเพิ่มผลิตภาพการผลิตให้
หลุดพ้นภาวะกับดักรายได้ปานกลางเป็นไปได้ยาก ในขณะที่ลักษณะรวมศูนย์
อำ�นาจสูงนัน้ ย่อมหมายถึงการทีช่ นชัน้ นำ�มีอ�ำ นาจสูงในการสร้างส่วนเกินทาง
เศรษฐกิจ (economic rent) ดังสะท้อนให้เห็นได้ชดั จากการกระจุกตัวของความ
มัง่ คัง่ ในมือคนจำ�นวนน้อยนิด (The 1% Problem) เช่นเดียวกับประเทศร่�ำ รวย
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

แล้วหลายแห่ง ไม่แปลกแต่อย่างใดที่อำ�นาจรวมศูนย์ของรัฐในการสร้างส่วน
เกินนีจ้ ะเป็น “มรดก” ชิน้ ใหญ่ทชี่ นชัน้ นำ�ผูย้ ดึ กุมรัฐ ซึง่ มีความต่อเนือ่ งสูงมาก
ยอมไม่ได้ทจี่ ะสูญเสีย ไม่แปลกเลยทีพ่ วกเขาพร้อมจะใช้ความรุนแรงทางการ
เมืองเกือบทุกรูปแบบไม่วา่ จะเป็นการล้อมปราบกลางเมือง และการรัฐประหาร
ซึ่งสถาปนาระบอบเผด็จการทหารเข้าควบคุมพลังทางสังคม เมื่อรู้สึกว่าถูก
ท้าทาย
กับดักรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap)
ความหมายของกับดักรายได้ปานกลางโดยทัว่ ไปนั้นหมายถึง สภาวะที่
ประเทศหนึ่งมีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจระดับสูงในช่วงแรกของการ
พัฒนาเศรษฐกิจ จนกระทัง่ สามารถยกระดับตัวเองจากความยากจนเข้าสูฐ่ านะ
ปานกลางได้อย่างรวดเร็ว แต่ตอ่ มาอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจกลับลดต่�ำ
ลงจนกระทั่งไม่สามารถข้ามพ้นจากฐานะรายได้ปานกลางจนกลายเป็นสังคม
รายได้สงู สำ�เร็จ ทำ�ให้ประเทศตกอยู่ในภาวะรายได้ปานกลางเป็นเวลายาวนาน
ซึง่ อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยก็สอดคล้องกับภาพนี้ (สมชัย 2557,
6-7) แม้จะมีขอ้ ถกเถียงว่า อะไรคือเกณฑ์วดั หรือเส้นแบ่งระหว่างรายได้ปาน
กลางกับรายได้สูง และระยะเวลายาวนานแค่ไหนที่เมื่อประเทศหนึ่งต้องอยู่ใน
ฐานะรายได้ปานกลางแล้วถึงจะถูกจัดว่าติดกับดักก็ตาม1 แต่ดูเหมือนว่าทั้งใน
หมูผ่ กู้ �ำ หนดนโยบายและนักเศรษฐศาสตร์ไทยต่างก็เชือ่ ว่า ประเทศไทยตกอยู่
ในกับดักนี้แล้ว จึงปรากฏว่ามีงานวิจัยหลายชิ้นที่พยายามเสนอทางออกจาก
กับดักนี้ เช่น สมชัย (2557) และ Pasuk and Pornthep (2013) ส่วนใน
ระดับนโยบายของไทย ปัญหากับดักรายได้ปานกลางได้กลายเป็นส่วนหนึ่งที่
ร่างยุทธศาสตร์ชาติ (สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 2560, 10) ตัง้
เป้าไว้ว่าจะต้องก้ามข้ามไปให้ได้
งานศึกษาเรื่องกับดักรายได้ปานกลางแบ่งออกได้เป็นสองประเภทคือ
หนึ่ง งานที่เน้นเชิงนโยบายเศรษฐกิจ-เทคนิคที่จะช่วยให้ไทยหลุดพ้นกับดัก
1 
ในแง่นี้นักวิชาการส่วนหนึ่งจึงมีความเห็นว่า “กับดักรายได้ปานกลาง” เป็นเพียงข้อ
สังเกตเชิงมโนทัศน์ (conjecture) เท่านั้น หาใช่ทฤษฎีแต่อย่างไร (ดูงานของ Eichen-
green, Park, and Shin 2011 เป็นต้น)

34
 การก่อตัวของรัฐไทย

เช่น งานของสมเกียรติ เสาวรัจ และณัฐสิฏ (2556) ที่ได้ศกึ ษาถึงแนวทางใน

การเพิ่มผลิตภาพของภาคอุตสาหกรรมการผลิตผ่าน 3 กระบวนการหลักคือ
การยกระดับกระบวนการผลิต (process upgrading) การยกระดับผลิตภัณฑ์
(product upgrading) และการยกระดับไปสูก่ จิ กรรมทีม่ มี ลู ค่าเพิม่ สูงขึน้ (func-
tional upgrading) โดยใช้กรณีศกึ ษาของบริษทั ต่างๆ ส่วนงานของปกป้อง และ
ศุภณัฏฐ์ (2556) นัน้ ก็พยายามหามาตรการต่างๆ ในการปฏิรปู ระบบการศึกษา
เพื่อนำ�ไปสู่การเพิ่มคุณภาพของการเรียนการสอนในระบบโรงเรียน เป็นต้น
สอง งานที่เน้นปัจจัยทางสถาบันหรืองานเชิงเศรษฐศาสตร์การเมือง
เช่ น งานของสมชั ย ( 2557), Lauridsen ( 2008a, 2008b), Pasuk and
Pornthep (2013) และ Doner (2009) เป็นต้น งานกลุ่มนี้มักไม่ได้ปฏิเสธว่า
สิ่งที่นำ�เสนอในงานกลุ่มแรกนั้นมีความสำ�คัญ แต่ตั้งข้อสังเกตว่าอย่างน้อยใน
หมู่นักวิชาการก็ได้ตระหนักถึงปัญหากับดักรายได้ปานกลาง และได้เสนอข้อ
เสนอเชิงนโยบายเศรษฐกิจ-เชิงเทคนิคในการแก้ปัญหานี้มานานเกินสิบปีแล้ว
(Pasuk and Pornthep 2013, 1) แต่ไม่ปรากฏว่าปัญหาดังกล่าวได้รับการ
แก้ไขจนสำ�เร็จแต่อย่างใด จึงเห็นว่าต้องหันมาทำ�ความเข้าใจกับปัจจัยทาง
สถาบันและทางการเมืองของปัญหากับดักรายได้ปานกลาง ตัวอย่างเช่นงาน
ของ Pasuk and Pornthep (2013) เสนอให้เห็นภาพของความเหลือ่ มล้�ำ ทาง
เศรษฐกิจด้านต่างๆ ในระดับสูงของสังคมไทย และชีว้ า่ หากปัญหาความเหลือ่ ม
ล้ำ�ได้รับการแก้ไขแล้ว ก็จะช่วยให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นไปได้
อย่างรวดเร็วยิง่ ขึน้ พูดอีกแบบคือการกระจายรายได้ทดี่ ขี นึ้ นอกจากจะไม่เป็น
อุปสรรคต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจแล้ว (no trade-off between growth and
equity) ยังจะทำ�ให้เศรษฐกิจเติบโตได้เร็วยิ่งขึ้นอีกด้วย งานชิ้นนี้เสนอต่อไป
ว่าสาเหตุที่การแก้ไขความเหลื่อมล้ำ�ระดับสูงในไทยไม่ประสบความสำ�เร็จนั้น
เกิดจากการที่เศรษฐกิจการเมืองไทยถูกครอบงำ�ด้วยกลุ่มคณาธิปไตย (Pasuk
and Pornthep 2013, 33)2 ซึ่งเป็นทั้งต้นเหตุของความเหลื่อมล้ำ�และเป็นผู้
ขัดขวางไม่ให้ปัญหานี้ได้รับการแก้ไข กล่าวในรายละเอียดคือ กลุ่มชนชั้นนำ�

2 
“‘oligarchy’ rule by the few in some form or another”. คณาธิปไตยหมายถึง
การปกครองของคนกลุ่มหนึ่งในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง

35
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

คณาธิปไตยไทยนั้นไม่ได้มีลักษณะหยุดนิ่ง แต่มีความสามารถในการปรับตัว
สูงผ่านกลไกต่างๆ ทีท่ �ำ ให้กลุม่ นีส้ ามารถผนวกรวมเอา (co-opted) “คนแปลก
หน้า” ทีเ่ กิดจากกลุม่ พลังใหม่ๆ มาเป็นพวกได้ ทำ�ให้สามารถต่อต้านการเรียก
ร้องให้มกี ารกระจายทรัพยากรออกสูว่ งกว้างได้ส�ำ เร็จตลอดมา กลุม่ คณาธิปไตย
ในปัจจุบันนั้นมีรากที่มาตั้งแต่ยุคสมบูรณา­ญาสิทธิราชย์ที่ประกอบด้วยกลุ่ม
“ผู้ดีเก่า” (aristocrats) ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ พ่อค้าใหญ่ (ชาวจีนสยาม) เมื่อ
หลัง 2475 ภายใต้การเมืองแบบรัฐราชการ (Bureaucratic Polity) ข้าราชการ
ชั้นผู้ใหญ่นำ�โดยทหารก็กลายเป็นกลุ่มนำ� เมื่อต่อมาเศรษฐกิจขยายตัวขึ้น
เรื่อยๆ และก่อให้เกิดกลุ่มธุรกิจใหม่ๆ ระดับชาติ กลุ่มนี้ก็ถูกดึงเข้ามา ตาม
ด้วยกลุ่มธุรกิจจากต่างจังหวัด จนกระทั่งเมื่อหลังรัฐประหาร 2549 กลุ่ม
ตุลาการอาวุโสก็กลายเป็นส่วนหนึง่ ของกลุม่ คณาธิปไตยในปัจจุบนั (Pasuk and
Pornthep 2013, 34-35)
ส่วนงานของสมชัย (2557) เฉพาะในส่วนที่เสนอเกี่ยวกับปัจจัยทาง
สถาบันที่จะช่วยให้หลุดพ้นกับดักนั้น สมชัยเสนอว่าการใช้สถาบันแบบ MEG
(Market-enhancing governance) ซึ่งไทยเริ่มต้นใช้ในยุคของจอมพลสฤษดิ์
ธนะรัชต์ นัน้ ไม่เพียงพอทีจ่ ะทำ�ให้ไทยหลุดจากกับดัก เนือ่ งจากชุดกติกา MEG
มุง่ จะปลดปล่อยให้พลังของกลไกตลาดเสรีท�ำ งานได้อย่างเต็มทีเ่ ท่านัน้ ตัวอย่าง
มาตรการ MEG เช่นการยกเลิกข้อจำ�กัดของตลาด การลดบทบาทภาครัฐใน
การผลิตสินค้าเอกชน การเปิดประเทศเพื่อการค้า การลงทุน และการแลก
เปลีย่ นเทคโนโลยีกบั ต่างประเทศ เป็นต้น ซึง่ เป็นยุทธวิธที ปี่ ระเทศยากจนหลาย
ประเทศ เช่นไทยและจีนใช้จนประสบความสำ�เร็จในการยกระดับเป็นประเทศ
รายได้ปานกลาง แต่แนวทางนี้มักไม่สามารถทำ�ให้เศรษฐกิจก้าวพ้นกับดัก
ประเทศรายได้ปานกลางจนมีรายได้สงู ได้ สมชัยจึงเสนอต่อไปว่าให้ใช้สถาบัน
แบบ GEG (Growth-enhancing governance) แทน ซึ่งก็คือชุดกติกาที่เน้น
ให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูงและต่อเนือ่ ง โดยไม่จ�ำ เป็นต้องยึดมัน่ ในกลไก
ตลาด กล่าวคือภาครัฐและภาคเอกชนร่วมมือกันในการผลักดันให้เศรษฐกิจ
ขยายตัวอย่างรวดเร็ว เช่นผ่านการร่วมมือกันผลิตสินค้าสาธารณะ หรือสินค้า
กึง่ สาธารณะทีเ่ ป็นรากฐานของการขยายตัวระดับสูง (เช่นความรูด้ า้ นเทคโนโลยี)
โดยรัฐให้การสนับสนุนในรูปแบบต่างๆ ทั้งด้านการเงิน การให้ความคุ้มครอง

36
 การก่อตัวของรัฐไทย

ไม่ให้เอกชนทีก่ �ำ ลังพัฒนาเทคโนโลยีเผชิญการแข่งขันจากต่างประเทศทีม่ รี ะดับ

เทคโนโลยีเหนือกว่าในระยะแรก ในการดำ�เนินนโยบายสนับสนุนเอกชนนี้จะ
ต้องทำ�ไปพร้อมกับการป้องกันมิให้มีการสนับสนุนภาคธุรกิจ หรือผู้ประกอบ
การที่ไม่ใช่ผทู้ มี่ ศี กั ยภาพ (nonperformers) อย่างไม่สนิ้ สุด (สมชัย 2557, 19)
สมชัยเน้นย้ำ�มากว่า เงื่อนไขหลักที่จะทำ�ให้การปรับใช้ชุดกติกาแบบ GEG
ประสบความสำ�เร็จนั้น จะต้องลดโอกาสเข้าถึงค่าเช่าทางเศรษฐกิจของผู้ไม่มี
ศักยภาพ (rent-capture by non-performers) หรือการจงใจสร้างค่าเช่าทาง
เศรษฐกิจที่ไม่ดี (unproductive economic rent) กล่าวคือต้องมีมาตรการ
ควบคุมการคอร์รัปชัน ทั้งการคอร์รัปชันภายใต้กติกาหรือกฎหมายที่มี และ
การคอร์รัปชันเชิงนโยบายด้วยการสร้างกติกาใหม่ที่เอื้อประโยชน์แก่ตนและ
พวกพ้อง นอกจากนี้สมชัยยังเสนอแนวทางกว้างๆ โดยไม่มีรายละเอียดอีก
สองข้อในการปรับใช้ ซึ่งก็คือปฏิรูประบบราชการให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
และเพิม่ อำ�นาจต่อรองทางการเมืองให้กบั ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ (สม
ชัย 2557, 32) อาจกล่าวได้วา่ ชุดกติกาแบบ GEG ทีส่ มชัยเสนอนัน้ เป็นการ
ถอดบทเรียนการใช้ “นโยบายอุตสาหกรรม” (industrial policy) เช่นทีเ่ กาหลีใต้
เคยใช้จนทำ�ให้หลุดพ้นกับดับรายได้ปานกลางนัน่ เอง ในแง่นสี้ มชัยกำ�ชับอย่าง
ยิ่งว่า เงื่อนไขจำ�เป็นในการปรับใช้นโยบายอุตสาหกรรมแบบนี้คือการป้องกัน
คอร์รัปชัน หากทำ�ไม่ได้ “ก็ไม่ควรให้รัฐใช้เงินอุดหนุนเทคโนโลยี เพราะจะมี
ความเสีย่ งทีจ่ ะล้มเหลวและเป็นภาระทางการคลังมากมาย” (สมชัย 2557, 33)
แม้บทนีเ้ ห็นด้วยกับภาพกว้างของทัง้ สมชัยและ Pasuk and Pornthep
แต่อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่า งานทั้งสองชิ้นยังไม่เพียงพอที่จะสร้างความ
เข้าใจต่อปมประเด็นปัญหาหลัก ซึง่ ก็คอื ปัจจัยทางเศรษฐศาสตร์การเมืองของ
การที่ข้อเสนอต่างๆ ในการแก้ปัญหากับดักรายได้ไม่ได้ถูกนำ�ไปปฏิบัติอย่าง
จริงจัง ทั้งๆ ที่สังคมไทยตระหนักรู้ในปมปัญหานี้มานานแล้ว ผู้เขียนเห็นว่า
ปัจจัยสำ�คัญทีเ่ ป็นคำ�ตอบของคำ�ถามนีก้ ค็ อื ลักษณะเด่นหรือลักษณะหลักของ
รัฐไทย ซึ่งก็คือการที่รัฐไทยมีลักษณะรวมศูนย์อำ�นาจไว้ที่ส่วนกลางสูง (ที่
กรุงเทพฯ) และในอีกด้านหนึ่งคือการที่อำ�นาจตัดสินใจกระจุกตัวสูงมากในมือ
ของชนชั้ น นำ �จำ � นวนหยิ บ มื อ เดี ย ว ( highly centralized) และใช้ อำ � นาจ
“สาธารณะ” นีเ้ สมือนหนึง่ ว่ารัฐเป็น “สมบัต”ิ ส่วนตัวของชนชัน้ นำ� แต่ในขณะ

37
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

เดียวกันก็เป็นรัฐที่ไร้เอกภาพ (fragmented) งานชิ้นนี้เห็นว่าลักษณะเด่นของ

รัฐไทยแบบนี้เองที่เป็นสาเหตุหลักที่ทำ�ให้การยกระดับอุตสาหกรรมเพิ่มผลิต
ภาพการผลิต เพือ่ ให้หลุดพ้นภาวะกับดักรายได้ปานกลางเป็นไปได้ยาก เพราะ
ภาวะไร้เอกภาพนี้ย่อมมีนัยว่ารัฐไทย ในฐานะเครื่องมือแห่งการพัฒนา เป็น
รัฐที่ทั้งไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการขับเคลื่อนผลักดันนโยบาย หรือ
พูดได้ว่ารัฐไทยเป็นรัฐที่มีความสามารถต่ำ� รัฐที่มีความสามารถต่ำ�เช่นนี้ย่อม
เป็นเครือ่ งมือที่ไม่มปี ระสิทธิผลในการผลักดันนโยบายยกระดับอุตสาหกรรมดัง
ทีส่ มชัยเสนอไว้3 โดยเฉพาะอย่างยิง่ นโยบายอุตสาหกรรมในบริบทของการยก
ระดับอุตสาหกรรม (industrial upgrading) ซึ่งโดยตัวมันเองเป็นโจทย์ที่ยาก
กว่าการเปลี่ยนผ่านโครงสร้างการผลิตจากเกษตรกรรมสู่จากอุตสาหกรรมใน
ระยะเริ่มต้นของการพัฒนาอุตสาหกรรม (diversification vs. upgrading)4
สมชัยคงจะตระหนักถึงประเด็นนีแ้ ม้จะไม่ได้กล่าวไว้อย่างชัดแจ้ง เพราะหนึง่ ใน
ข้อเสนอของเขาคือการปฏิรปู ระบบราชการ แต่กม็ ไิ ด้ให้ความสำ�คัญเพียงพอที่
จะวิเคราะห์ต่อไปในรายละเอียด บทนี้จะชี้ให้เห็นต่อไปว่า โอกาสที่จะปฏิรูป
ระบบราชการไทยจนกระทั่งกลายเป็นกลไกที่มีประสิทธิผลในการขับเคลื่อน
นโยบายยกระดับอุตสาหกรรมนั้นมีน้อย เมื่อพิจารณาจากความล้มเหลวของ
ความพยายามที่จะปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมา หากไม่มีการเปลี่ยนแปลง
ทางการเมืองครั้งใหญ่ พูดอีกแบบหนึ่งคือระบบราชการของไทยนั้นสามารถ
ต่อต้านการเปลี่ยนแปลงได้สูงมาก5

3 
พูดอีกแบบคือ แม้สมชัยจะใช้ประสบการณ์ของเกาหลีใต้ในการพัฒนาอุตสาหกรรม
แต่สมชัยกลับไม่อภิปรายถึงความแตกต่างโดยรากฐานระหว่างคุณภาพของรัฐไทยกับ
เกาหลีใต้ ซึ่งหากใช้กรอบของ Evans (1995) เป็นตัวแบบแล้ว รัฐเกาหลีใต้อาจจัดว่า
เป็นรัฐแห่งการพัฒนา (Developmental State) ในขณะที่รัฐไทยเป็นแค่รัฐขั้นกลาง
(Intermediate State) เท่านั้น
4 
ดูรายละเอียดของความแตกต่างประเด็นนี้ได้ใน Doner (2009, 74-78)
5 
การกล่ า วเช่ น นี้ มิ ไ ด้ ห มายความว่ า ระบบราชการสมั ย ใหม่ ข องไทยไม่ มี ความ
เปลีย่ นแปลงเลยนับตัง้ แต่เริม่ ก่อตัวในครึง่ หลังของคริสต์ศตวรรษที่ 19 จริงๆ แล้วมีการ
เปลี่ยนแปลงสำ�คัญในต้นทศวรรษ 1960 โดยรัฐบาลเผด็จการทหารของจอมพลสฤษดิ์
ธนะรัชต์ โดยเฉพาะอย่างยิง่ การปฏิรปู กลไกการบริหารและการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจ

38
 การก่อตัวของรัฐไทย

ในด้านหนึ่งลักษณะรวมศูนย์อำ�นาจสูงของรัฐไทยนั้นก็เหมือน “ดาบ 
สองคม” ที่ในทางหนึ่งย่อมหมายถึงศักยภาพในการใช้อำ�นาจที่กระจุกตัวสูงนี้
ในการสร้างส่วนเกินทางเศรษฐกิจที่ไม่สมควรได้ (unproductive economic
rent) ให้แก่ชนชั้นนำ�เอง ดังนั้นข้อเสนอของสมชัยที่ว่าการปรับใช้ชุดกติกา
แบบ GEG ให้ประสบความสำ�เร็จจะต้องลดโอกาสเข้าถึงค่าเช่าทางเศรษฐกิจ
ของผู้ไม่มีศักยภาพ หรือการจงใจสร้างค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่ไม่สมควรได้นั้น
นำ�ไปสูค่ �ำ ถามว่าปัจจัยใดบ้างทีจ่ ะช่วยป้องกันปัญหานี้ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ภาย
ใต้โครงสร้างทางอำ�นาจทีก่ ระจุกตัวสูง กล่าวได้วา่ มีปจั จัยอย่างน้อยสองประการ
ที่เกี่ยวข้องคือ หนึ่ง ระบบราชการแบบมืออาชีพที่มีคุณภาพ (merit-based
professional bureaucracy) แต่ระบบราชการที่มีคุณภาพสูงเช่นนี้ จะต้องมี
การลงทุนสร้างขึน้ และบำ�รุงรักษาไว้อย่างต่อเนือ่ ง สอง สังคมจะต้องมีเส้นแบ่ง
ระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลกับผลประโยชน์สาธารณะที่ค่อนข้างชัดเจน
(public vs. private interests) รวมทัง้ มีความยึดมัน่ ว่าผลประโยชน์สาธารณะ
มาก่อนส่วนบุคคล หรือเราอาจเรียกว่าเป็นอุดมการณ์สาธารณะ6 ซึ่งเส้นแบ่ง
นีจ้ ะเป็นกรอบช่วยให้ระบบราชการและตัวแสดงในภาครัฐอืน่ ๆ ป้องกันการจงใจ
สร้างค่าเช่าที่ ไม่สมควรได้ และการแจกค่าเช่าไปยังผู้ที่ ไม่มีศักยภาพด้วย
อย่างไรก็ตาม เงือ่ นไขทัง้ สองนีเ้ กีย่ วพันกับประวัตศิ าสตร์ของการก่อรูปรัฐอย่าง
แนบชิด ซึ่งบทความนี้เชื่อว่าสังคมไทยยังไม่ได้บรรลุเงื่อนไขนี้อย่างชัดเจน

มหภาค เพื่อรองรับการเริ่มต้นพัฒนาอุตสาหกรรม อาจอ้างได้ว่า ความสำ�เร็จในการ

พัฒนาเศรษฐกิจจนสามารถยกระดับรายได้ของไทยจากประเทศยากจนกระทัง่ เป็นรายได้
ปานกลางในปัจจุบันนั้นเกิดจากความสำ�เร็จในการปฏิรูประบบราชการในครั้งนั้นด้วย (ดู
รายละเอียดใน อภิชาต 2556) แต่อย่างไรก็ตาม บทความนี้เห็นว่าโดยสาระสำ�คัญแล้ว
ลักษณะเด่นของรัฐไทยไม่ได้ถูกเปลี่ยนไปจนกระทั่งเข้าสู่คุณภาพใหม่แม้ในปัจจุบัน
6 
อาจเรียกได้วา่ เป็นอุดมการณ์ชาตินยิ ม ในความหมายทีป่ ระชาชนเป็นเจ้าของรัฐทีแ่ ท้
จริงสมดังคำ�ว่า “Nation-State” คือรัฐสมัยใหม่ทรี่ ฐั เป็นของประชาชาติ (nation) ไม่เป็น
สมบัตสิ ว่ นตัวของใคร ในความหมายนี้ Benedict Anderson (1978) เห็นว่ารัฐไทยทีถ่ กู
สร้างขึ้นตั้งแต่รัชกาลที่ 5 จนกระทั่ง 2475 นั้นยังไม่ใช้รัฐที่เป็น Nation-State แต่เป็น
รัฐราชสมบัติ (Patrimonial State) เพราะรัฐยังเป็นสมบัติของผู้ปกครอง เพียงแต่ถูก
ปฏิรูปให้มีความทันสมัยมากขึ้นเพียงพอที่จะมีบูรณภาพเหนือดินแดนและประชากรได้
เท่านั้น

39
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ไม่แปลกแต่อย่างใดที่อำ�นาจรวมศูนย์ของรัฐในการสร้างส่วนเกินนี้จะ
กลายเป็น “สมบัติ” ชิ้นใหญ่ที่ชนชั้นนำ�ผู้ยึดกุมรัฐ ซึ่งก็คือกลุ่มคณาธิปไตยที่
มีความต่อเนือ่ งสูงดังที่ Pasuk and Pornthep เสนอไว้ ยอมไม่ได้ทจี่ ะสูญเสีย
ไป และพร้อมทีจ่ ะใช้ความรุนแรงทางการเมือง เช่น การรัฐประหารเพือ่ รักษา
อำ�นาจรวมศูนย์นี้ไว้ตอ่ ไปเมือ่ รูส้ กึ ว่าถูกท้าทาย อันเป็นปัจจัยหนึง่ ทีท่ �ำ ให้ความ
ขัดแย้งทางการเมืองไทยรุนแรงขึ้นมากในระยะ 10 ปีเศษที่ผ่านมา พูดอีก
แบบคืออำ�นาจทางการเมืองของกลุ่มคณาธิปไตยที่สามารถขัดขวางมาตรการ
การกระจายทรัพยากรนั้น แยกไม่ออกจากลักษณะอำ�นาจรวมศูนย์ที่สูงมาก
ของรัฐไทย
ประเด็นปัญหาที่น่าสนใจ คือ ลักษณะเด่นของรัฐไทย—รวมศูนย์
อำ�นาจสูงแต่ไร้เอกภาพนี้มีพัฒนาการทางประวัติศาสตร์และคลี่คลายมาถึง
ปัจจุบันได้เช่นไร ซึ่งเราจะทำ�ความเข้าใจประเด็นนี้ในหัวข้อต่อไป
การก่อรูปและพัฒนาการของรัฐไทย: รัฐราชสมบัตริ วมศูนย์สงู แต่ไร้เอกภาพ
ข้อเสนอหลักของบทความนี้คือ ลักษณะหลักของรัฐไทย—รวมศูนย์
สูงแต่ไร้เอกภาพ—เป็นอุปสรรคสำ�คัญต่อการก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลาง
หัวข้อต่อไปนีจ้ ะพยายามอธิบายถึงการก่อตัวของรัฐไทย “สมัยใหม่” ทีเ่ ริม่ ต้น
ขึน้ ครึง่ หลังของคริสต์ศตวรรษที่ 19 แต่รฐั ใหม่นยี้ งั คงรักษาลักษณะของรัฐราช
สมบัตไิ ว้ตอ่ ไป กล่าวอีกแบบได้วา่ รัฐใหม่นย้ี งั ไม่เป็นรัฐประชาชาติ ในความหมาย
ที่มีการแบ่งแยกเด็ดขาดของอำ�นาจสาธารณะ ซึ่งเป็นอำ�นาจสูงสุด ออกจาก
ทัง้ ตัวผูป้ กครองและผูถ้ กู ปกครอง หรือพูดอีกแบบคือมีเส้นแบ่งทีช่ ดั เจนระหว่าง
ส่วนตัวกับส่วนสาธารณะ ดังที่ Anderson (1978)7 เคยเสนอไว้ กล่าวอีกแบบ
คือ ลักษณะของรัฐราชสมบัตแิ บบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ทค่ี ณะราษฎรรับมรดก
มาเมื่อ พ.ศ. 2475 นั้นถูกเปลี่ยนแปลงไปไม่มากพอที่จะเป็นเครื่องมือที่มี
ประสิทธิผลในการผลักดันให้เศรษฐกิจไทยหลุดพ้นกับดับรายได้ปานกลางใน
ปัจจุบัน

7 
ขอขอบคุณศาสตราจารย์เกษียร เตชะพีระ ที่แนะนำ�ให้อ่านบทความนี้ ซึ่งชี้ให้เห็น
ถึงจุดกำ�เนิดของลักษณะเด่นของรัฐไทย

40
 การก่อตัวของรัฐไทย

การก่อตัวของรัฐไทย: รัฐราชสมบัติรวมศูนย์สมัยใหม่
โดยรากฐานแล้ว การปฏิรูปที่เริ่มต้นโดยรัชกาลที่ 5 นั้นไม่ได้มีเป้า
หมายที่จะปฏิรูปประเทศอย่างรอบด้าน เพื่อทำ�ให้สยามกลายเป็นสังคมสมัย
ใหม่อย่างรวดเร็วดังเช่นสมัยเมอิจขิ องญีป่ นุ่ เป้าประสงค์หลักของพระองค์เป็น
เพียงการเปลี่ยนแปลงรัฐจากแบบเก่ามาเป็นแบบใหม่ที่มีการรวบอำ�นาจการ
ปกครองเข้าสู่ศูนย์กลางในสองความหมายคือ หนึ่ง ในเชิงพื้นที่นั้นเป็นการ
รวบอำ�นาจของรัฐประเทศราช เช่นรัฐล้านนาเข้าสู่กรุงเทพ พูดอีกแบบก็คือ
การเปลี่ยนประเทศราชให้เป็นจังหวัดต่างๆ ที่ถูกปกครองด้วยข้าราชการจาก
กรุงเทพฯ สอง เป็นการรวบอำ�นาจของบรรดาขุนนางเข้าสูอ่ งค์พระมหากษัตริย์
ซึ่งเท่ากับยุติระบบการแบ่งปันอำ�นาจระหว่างกษัตริย์กับขุนนาง จนสามารถ
สถาปนาระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ให้เป็นจริงได้เป็นครั้ง
แรกในประวัติศาสตร์ ทำ�ให้รัฐกรุงเทพฯ สามารถมีอำ�นาจเหนือดินแดนและ
ประชากร (territorial integrity) ของสยามได้ทวั่ ถึงกว่ารัฐดัง่ เดิมมาก8 แต่การ
ปฏิรูปที่เริ่มในรัชกาลที่ 5 ก็หยุดอยู่เพียงการปรับเปลี่ยนวิธีการปกครองของ
รัฐเป็นหลักเท่านัน้ มิได้มเี ข็มมุง่ ทีจ่ ะปฏิรปู เปลีย่ นแปลงเศรษฐกิจและสังคมให้
ทันสมัยอย่างขนาดใหญ่ไปพร้อมๆ กันด้วย กล่าวอีกแบบเป้าหมายการปฏิรปู
แคบๆ นีก้ เ็ พียงพอต่อความต้องการของผูป้ กครองในขณะนัน้ แล้ว การจะเข้าใจ
ประเด็นนี้ได้นั้น จะต้องตระหนักว่าจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปนี้แยกไม่ออกจาก
บริบทของการปะทะประสานระหว่างรัฐสยามกับรัฐตะวันตกทีเ่ ข้ามาล่าอาณานิคม
ในย่านนี้
แตกต่างจากภาพทีน่ กั วิชาการก่อนหน้านีท้ อี่ ธิบายว่า จุดเริม่ ต้นของการ
ปฏิรปู เพือ่ ทำ�ให้สยามทันสมัยนัน้ เกิดขึน้ เพือ่ ตอบโต้กบั การแผ่อ�ำ นาจของนัก
ล่าอาณานิคมตะวันตก หรือกล่าวอีกแบบคือการถูกคุกคามอย่างรุนแรงจาก
มหาอำ�นาจอาณานิคมตะวันตกนัน้ เป็นแรงกระตุน้ ทีท่ �ำ ให้สยามต้องปฏิรปู ตัว
เองเพื่อรักษาไว้ซึ่งเอกราชของชาติ แต่ Anderson (1978, 200-203) เสนอ

8 
รัฐดั่งเดิมอาจจัดได้ว่าเป็นรัฐแบบ Mandala ซึ่งอำ�นาจของศูนย์กลางมีจำ�กัด ไม่
สามารถแผ่อำ�นาจได้อย่างทั่วถึง กล่าวอีกแบบคืออำ�นาจรัฐในเขตที่ใกล้ศูนย์กลางจะ
เข้มข้นกว่าในเขตรอบนอก (Kullada 2004, 179-180)

41
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ในทางตรงกันข้ามว่า การเข้ามาของมหาอำ�นาจอาณานิคมในย่านนีก้ ลับทำ�ให้

รัฐคูแ่ ข่งดัง้ เดิม เช่นพม่าและเวียดนาม ไม่สามารถทีจ่ ะแข่งขันกับรัฐสยามได้
อีกต่อไป ทำ�ให้รฐั สยามปลอดภัยจากภัยคุกคามภายนอกอย่างไม่เคยมีมาก่อน
จนกระทั่งกองทัพสยามในรอบ 100 ปี (2383-2483) ไม่เคยต้องรบกับศัตรู
ภายนอกดังเช่นในยุครัตนโกสินทร์ตอนต้นอีกเลย ความปลอดภัยจากการ
ท้าทายของอำ�นาจภายนอกนี้ กลายเป็นโอกาสทองที่ผู้ปกครองสยามฉวยใช้
เพื่อสร้าง “อาณานิคมภายใน” ซึ่งก็คือการรวบอำ�นาจเหนือท้องถิ่นของ
ประเทศราชมาเป็นของรัฐกรุงเทพ ผ่านการสร้างทางรถไฟ ระบบโทรเลข
ระบบราชการแบบใหม่เพื่อปกครองท้องถิ่น และโดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้าง
กองทัพประจำ�การซึ่งรัชกาลที่ 5 สร้างขึ้นจากการไป “ดูงาน” รัฐอาณานิคม
ที่สิงคโปร์ ปัตตาเวีย และอินเดียที่สามารถใช้เพียงกองทหารขนาดเล็กแต่มี
ประสิทธิภาพสูงพอที่จะปกครองได้
ด้วยเหตุที่การแผ่อิทธิพลของมหาอำ�นาจอาณานิคมไม่ได้ท้าท้ายการ
ดำ�รงอยูข่ องสยามอย่างถึงราก ดังนัน้ การปฏิรปู ของสยามจึงไม่ได้มเี ป้าหมาย
ที่จะต้องต่อกรกับมหาอำ�นาจเจ้าอาณานิคมตั้งแต่ต้น ทำ�ให้ผู้ปกครองสยาม
ไม่มคี วามจำ�เป็นต้องลงทุนปฏิรปู ขนานใหญ่ในด้านอืน่ ๆ ด้วย ดังเช่นทีเ่ กิดขึน้
ในญี่ปุ่น แม้กระทั่งการแก้ไขสนธิสัญญาที่ไม่เสมอภาคระหว่างสยามกับชาติ
อื่นๆ ก็เป็นไปอย่างล่าช้ามาก กว่าจะแก้ไขได้เบ็ดเสร็จก็ล่วงเข้าหลังการ
เปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แล้ว (Seksan 1989, 471, footnote 76)
ความไม่จำ�เป็นที่จะต้องปฏิรูปอย่างรอบด้านนี้ ทำ�ให้ผู้ปกครองไม่ได้พยายาม
ทีจ่ ะสร้างกลไกรัฐให้มคี วามสามารถและประสิทธิผลสูงทัง้ เพือ่ การดูดทรัพยากร
(เช่นการเก็บภาษีทางตรง) และการระดมกำ�ลังคนเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจให้
ทันสมัยอย่างรวดเร็ว และทำ�ให้ผปู้ กครองเห็นว่าลงทุนขนานใหญ่ในโครงสร้าง
พื้นฐานด้านต่างๆ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจนั้นไม่ได้มีความจำ�เป็นเร่งด่วน ดัง
สะท้อนได้จากงบประมาณประจำ�ปีของรัฐในช่วงเวลาก่อนการเปลีย่ นแปลงการ
ปกครอง พ.ศ. 2475 ทีง่ บประมาณส่วนใหญ่ถกู ใช้ไปเพือ่ ล่าอาณานิคมภายใน
และเพื่อบำ�รุงชนชั้นปกครอง ในขณะที่รายจ่ายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจโดย
เฉพาะอย่างยิง่ เพือ่ การศึกษาของมวลชนและการพัฒนาเกษตรกรรมมีนอ้ ยมาก

42
 การก่อตัวของรัฐไทย

ในช่วงเวลากว่า 30 ปีก่อน พ.ศ. 24749 นั้น รูปแบบ (pattern) การจัดงบ

ประมาณรายปีให้ความสำ�คัญกับกิจการการล่าอาณานิคมภายในเป็นหลักตาม
ด้วยรายจ่ายของราชวงศ์ ตัวอย่างเช่นปี 2448 มีการจัดงบให้กระทรวงกลาโหม
เป็นอันดับแรก (29.07%) และมหาดไทยเป็นอันดับสอง (19.43%) ส่วนงบค่า
ใช้จา่ ยของราชวงศ์ มาเป็นอันดับสามคิดเป็น 14.45% ของงบประมาณประจำ�
ปี10 เฉพาะงบประมาณสามส่วนนีก้ ค็ ดิ เป็น 62.95% ของงบประมาณทัง้ หมด
แล้ว ทำ�ให้รัฐเหลือเงินที่จะจัดสรรให้กิจกรรมอื่นๆ น้อยมาก โดยเฉพาะงบ
ประมาณเพือ่ การลงทุนในด้านการศึกษามวลชนและการสร้างโครงสร้างพืน้ ฐาน
เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ กล่าวในส่วนการศึกษานั้น กว่าสยามจะมีกฎหมาย
การศึกษาภาคบังคับอย่างเป็นทางการก็ลว่ งเข้าสูร่ ชั กาลที่ 6 แล้ว และในทาง
ปฏิบตั กิ ารศึกษามวลชนมีความคืบหน้าน้อยมาก สาเหตุส�ำ คัญคือรัฐจัดสรรงบ
ประมาณให้น้อยมากไม่เกิน 4% ของงบประมาณประจำ�ปี ในช่วง 30 ปี
(2443-2473) กระทัง่ ต่อมาผูช้ ายในวัยแรงงานถูกเรียกเก็บภาษีตอ่ หัวชนิดพิเศษ
ซึง่ เรียกว่า “เงินศึกษาพลี” เพือ่ ขยายการศึกษาภาคบังคับในปี 2464 ในขณะ
ทีเ่ มือ่ เทียบกับญีป่ นุ่ แล้วปรากฏว่าเด็กญีป่ นุ่ ได้รบั การศึกษาชัน้ ประถมเกือบทุก
คนเมื่อต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 (Anderson 1978, 201, footnote 11)
ส่วนของการลงทุนในโครงสร้างพืน้ ฐานเพือ่ พัฒนาเศรษฐกิจนัน้ รัฐสยาม
ก็ให้ความสำ�คัญน้อยมาก จนกระทั่ง Feeny (1979) เห็นว่าความด้อยพัฒนา
ทางเศรษฐกิจในช่วงเวลา 2423-2483 เป็นผลจากการที่รัฐสยามละเลยและ
ทอดทิง้ ภาคเกษตรกรรม เช่น ไม่ยอมลงทุนในระบบชลประทานเพือ่ เพิม่ ผลิต
ภาพการผลิตของภาคเกษตร แต่เลือกทีจ่ ะให้ความสำ�คัญกับการล่าอาณานิคม
ภายในก่อน ตัวอย่างเช่น รัฐเลือกทีจ่ ะไม่สร้างระบบชลประทานขนาดใหญ่ตาม
ข้อเสนอของ Van der Heide ในปี 2446 แต่เลือกที่จะสร้างทางรถไฟสาย

9 
ข้อมูลเกีย่ วกับงบประมาณรายจ่ายของรัฐสยามในช่วงเวลานีค้ �ำ นวณจากตารางที่ 6.1
ของ Seksan (1989, 431-40)
10 
งบรายจ่ายของราชวงศ์อยู่ในระดับประมาณ 10 กว่าเปอร์เซ็นต์  ของงบทัง้ หมดจน
กระทัง่ ปี 2468 และลดลงเหลือต่�ำ กว่า 10% ตัง้ แต่ปี 2469-2473 ส่วนหนึง่ เกิดจากภาวะ
เศรษฐกิจตกต่ำ�ครั้งใหญ่ทั่วโลก (Great Depression)

43
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

เหนือแทน11 หรือเลือกจะลงทุนในโครงการชลประทานบางแห่งก่อน ซึ่งเป็น

ประโยชน์แก่ชนชัน้ นำ�แทนทีจ่ ะลงทุนในโครงการอืน่ ทีเ่ ป็นประโยชน์ตอ่ เศรษฐกิจ
มากกว่า ตัวอย่างเช่นเลือกสร้างโครงการป่าสัก ซึ่งเติมน้ำ�ให้โครงข่ายคลอง
รังสิต อันเป็นประโยชน์อย่างมากต่อชนชั้นนำ�ผู้เป็นเจ้าของที่ดินสองฝั่งที่ได้
จากสัมปทานขุดระบบคลองรังสิต แทนทีจ่ ะเลือกสร้างโครงการสุพรรณ ซึง่ จะ
เปิดที่ดินใหม่ๆ ให้ประชาชนได้จับจอง อันเป็นโทษแก่ชนชั้นนำ�ผู้เป็นเจ้าของ
ผืนนาในย่านรังสิต เนื่องจากผู้เช่านาในย่านนี้จะย้ายออกไปที่ดินแห่งใหม่
ในอีกแง่มุมหนึ่ง การที่รัฐให้สัมปทานการขุดคลองหลายสายเช่นในทุ่ง
รังสิตนี้ อาจก่อให้เกิดผลพวงที่รัชกาลที่ 5 ไม่ต้องการ จึงทำ�ให้พระองค์ยุติ
การให้สัมปทานขุดคลองเพิ่มเติมในเวลาต่อมา กล่าวคือ แม้ว่าการขุดคลอง
จะเป็นปัจจัยสำ�คัญในการขยายผืนนาใหม่ๆ เข้าสู่การปลูกข้าวเพื่อตอบสนอง
ต่อตลาดโลกภายหลังการเซ็นสนธิสญั ญาเบาว์รงิ กับประเทศอังกฤษในปี 2398
ซึง่ ทำ�ให้การค้าระหว่างประเทศขยายตัวมากและต่อมากลายเป็นฐานเศรษฐกิจ
ให้แก่รชั กาลที่ 5 ใช้ในการรวบอำ�นาจก็ตาม แต่ผลข้างเคียงของสัมปทานขุด
คลองนีก้ ค็ อื ระบบเจ้าทีด่ นิ ผืนใหญ่ทมี่ ชี าวนาจำ�นวนมากเช่าอยู่ อันอาจจะทำ�ให้
เจ้าทีด่ นิ เหล่านีม้ ศี กั ยภาพทีจ่ ะมีอ�ำ นาจท้าทายพระองค์ได้ ดังเช่นทีพ่ วกขุนนาง
ชั้นผู้ใหญ่ที่คุมไพร่พลจำ�นวนมากเคยมีอำ�นาจสูง ทำ�ให้รัชกาลที่ 5 ปฏิเสธที่
จะให้สัมปทานขุดคลองเพิ่มเติมในเวลาต่อมา ทำ�ให้ “แนวโน้มไปสู่ระบบเจ้า
ทีด่ นิ อย่างกว้างขวางในสมัยนัน้ หยุดชะงัก” (คริสและผาสุก 2557, 140) หลัง
จากนัน้ รัฐก็รบั เป็นภาระเองทีจ่ ะขุดคลองสายใหม่ๆ และแม้วา่ จะปฏิเสธโครงการ
ขนาดใหญ่ของ Van der Heide ไปแล้วก็ตาม คลองย่อยๆ หลายสายก็ได้รบั
การขุดโดยกรมชลประทานในเวลาต่อมา ทำ�ให้ภาคเกษตรของสยามกลายเป็น
ระบบการผลิตแบบชาวนารายย่อย ซึ่งเกิดขึ้นจากการจับจองที่ดินโดยเฉพาะ
อย่างยิง่ ของพวกไพร่-ทาสที่ได้รบั การปลดปล่อยในปลายทศวรรษ 2410 การ
ผลิตข้าวของสยามจึงไม่ใช่ระบบการปลูกแบบเจ้าที่ดินรายใหญ่ (plantation)

11 
แน่นอนว่า การสร้างทางรถไฟมีผลต่อการขยายตัวเศรษฐกิจแต่ก็เป็นผลทางอ้อม
วัตถุประสงค์หลักของการสร้างทางรถไฟนี้คือเพื่อให้รัฐกรุงเทพฯ สามารถขนกองทหาร
ขึ้นไปปราบปรามการ “ก่อกบฏ” ของรัฐล้านนาได้สะดวก ดังเช่นที่เกิดขึ้นที่แพร่

44
 การก่อตัวของรัฐไทย

ดังเช่นที่เกิดขึ้นในอาณานิคมเพื่อนบ้านที่ปลูกข้าวส่งออกเช่นเดียวกับสยาม
โดยเฉพาะอย่างยิง่ พม่าและเวียดนาม Kullada (2004, 181) เห็นว่า การหยุด
ชะงักของระบบเจ้าที่ดินนี้ ทำ�ให้ประสบการณ์ของไทยแตกต่างจากพม่าและ
เวียดนาม กล่าวคือ “พม่าและเวียดนามได้พฒ ั นาการเกษตรแบบเจ้าทีด่ นิ ราย
ใหญ่ และระบบสินเชื่อ ซึ่งในเวลาต่อมาก็นำ�ไปสู่การแตกตัวทางชนชั้นกลาย
เป็นชนชั้นเจ้าที่ดิน ชาวนารายใหญ่และรายย่อย และแรงงานรับจ้าง ตลอด
จนชนชั้นนายทุนเงินกู้”12 ในประเด็นนี้คริสและผาสุก (2557, 145) เห็นว่า
“สยามไม่ได้เอาอย่างระบบการบริหารจัดการที่ดินและภาษีที่ดินของประเทศ
อาณานิคม ซึง่ บังคับให้ชาวนาเพิม่ ทัง้ ผลผลิตและภาษีทตี่ อ้ งเสียให้แก่รัฐบาล”
ไม่แปลกเลยที่ปรากฏว่าผลผลิตข้าวต่อไร่ของสยามกลับลดลงเรื่อยๆ ถึงปีละ
เกือบ 1% ในช่วงเวลา 2463-2484 (Feeny 1979)
ในแง่รายได้ภายหลังการรวมศูนย์อำ�นาจการคลังนั้น ส่วนใหญ่มาจาก
การเก็บภาษีทางอ้อม นอกจากภาษีนำ�เข้า-ส่งออกแล้ว ภาษีการบริโภคที่มี
ฐานจากกรรมกรชาวจีนในเขตเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากการบริโภคสินค้า
เพียง 4 ชนิดเท่านั้นคือ ฝิ่น การพนัน เหล้า และลอตเตอรี่ ก็คิดเป็นถึง
40-50% ของรายได้ทั้งหมดของรัฐเกือบตลอดช่วงเวลาครึ่งหลังของศตวรรษ
ที่ 19 (Anderson 1978, 223) สาเหตุสำ�คัญที่รัฐสยามต้องพึ่งพารายได้ส่วน
ใหญ่จากภาษีทางอ้อมนัน้ เนือ่ งจากรัฐมีความสามารถทีต่ �่ำ มากในการเก็บภาษี
ทางตรงทัง้ ภาษีรชั ชูปการ (capitation tax) และภาษีทนี่ า (farm tax) ในเขต
ชนบท ดังที่ Seksan (1989, 477, footnote 87) ให้ข้อมูลว่า การหนีและ
การหลบเลีย่ งภาษีทงั้ สองประเภทเป็นไปอย่างกว้างขวาง หลายจังหวัดในภาค
อีสานไม่จา่ ยภาษีทนี่ าเลยจนกระทัง่ 2475 หรือในปี 2464 ประมาณ 300,000
12 
“[Burma and Vietnam] developed a large-scale land clearance and insti-
tutionalised credit system which consequently led to complex social stratification
of the landowning class, big and small peasant holders and labourers, as well
as money lenders” ความแตกต่างนีจ้ ะมีผลสำ�คัญทำ�ให้ขบวนการชาตินยิ ม 2475 ขาด
การเข้าร่วม-ขาดการสนับสนุนจากมวลชนวงกว้าง ในขณะทีข่ บวนการชาตินยิ มของสอง
ประเทศข้างต้นมีขบวนการมวลชนเข้าร่วมอย่างกว้างขวาง ซึง่ เราจะอภิปรายต่อไปว่าการ
ขาดฐานมวลชนของขบวนการ 2475 จะมีผลต่อพัฒนาการของรัฐไทยอย่างไรต่อไป

45
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

คนไม่จ่ายภาษีรัชชูปการ และเพิ่มเป็น 409,852 คนที่ไม่จ่ายภาษีนี้ใน 2 ปี

ต่อมา หรือในช่วงปี 2469-2472 ทีอ่ ย่างน้อย 325,000 คนไม่จา่ ยภาษี เมือ่
เปรียบเทียบกับญี่ปุ่นแล้ว Seksan เห็นว่า “ญี่ปุ่นสามารถควบคุมชนบทได้
อย่างเด็ดขาด ในครึ่งหลังของศตวรรษที่ 19 รัฐญี่ปุ่นขูดรีดชาวนาได้อย่าง
มหาศาล แต่ในขณะเดียวกันรัฐสยามสามารถจัดเก็บรายได้เพียงเล็กน้อย
เท่านั้นจากประชากรชนบท” (Seksan 1989, 477-78)13 การที่รัฐไม่สามารถ
เก็บภาษีจากประชากรส่วนใหญ่ซึ่งอยู่ในเขตชนบทของประเทศได้ สะท้อนให้
เห็นว่า กลไกปกครองของรัฐทีถ่ กู จัดตัง้ ขึน้ ยังมีระดับความสามารถในการเจาะ
ลึก (penetration) เข้าไปควบคุมประชากร14 เพือ่ ระดมทรัพยากรต่� ำ โดยเฉพาะ
อย่างยิง่ เมือ่ เปรียบกับญีป่ นุ่ ทัง้ ๆ ทีร่ ฐั ลงทุนไปเป็นอันดับหนึง่ ของรายจ่ายของ
รัฐ ดังที่แสดงข้อมูลไว้แล้วข้างต้น
ความสามารถทีต่ �่ำ ของระบบราชการแบบใหม่ของสยามนีเ้ กิดจากหลาย
ปัจจัย ทีส่ �ำ คัญคือระบบราชการทีถ่ กู สร้างขึน้ ใหม่นี้ แม้วา่ จะเปลีย่ นจากระบบ
ขุนนางที่ไม่มีการจ่ายเงินเดือนประจำ�เป็นระบบเงินเดือนและรับผิดรับชอบ
(accountable) ต่อผูป้ กครอง รวมถึงลงทุนในระบบการศึกษาสมัยใหม่ส�ำ หรับ
ลูกหลานชนชัน้ นำ�เพือ่ สร้างข้าราชการรุน่ ใหม่ เช่นสร้างโรงเรียนสวนกุหลาบ15

13 
“[Japan] was able to maintain a firm control of the countryside. In the
second half of the 19th Century incredible extraction was made on the peas-
antry by the Japanese state, whereas in the same period the Siamese state
was unable to collect even a faction of its revenue from the rural population.”
14 
อีกส่วนหนึ่ง เป็นเพราะรัฐสยามรู้จัก “ผ่อนสั้นผ่อนยาว” กับเขตชนบทในเวลาต่อ
มา เพือ่ ไม่ให้มกี ารลุกขึน้ สูข้ องชาวนา (peasant rebellion) อีก ดังเช่นทีเ่ กิดขึน้ ในกรณี
กบฏแพร่ หรือกรณีอนื่ ๆ ในอีสานที่ไม่พอใจรัฐกรุงเทพในการเรียกเก็บภาษีเป็นเงินแทนที่
จะเป็นส่วยสิ่งของและการส่งคนของกรุงเทพมาเป็นผู้ปกครองโดยตรง (Seksan 1989,
476)
15 
วัตถุประสงค์แต่แรกเริม่ ของการจัดตัง้ โรงเรียนสวนกุหลาบนัน้ มิได้มงุ่ หมายทีจ่ ะให้การ
ศึกษาแก่สามัญชน แต่ต้องการจะจัดการศึกษาให้แก่ลูกหลานของเชื้อพระวงศ์ชั้นล่าง
เท่านั้น (หม่อมเจ้าและหม่อมราชวงศ์) และกีดกันสามัญชน (โดยการขึ้นค่าเล่าเรียนใน
ระยะต่อมา) แต่เนือ่ งจากระบบราชการขยายตัวเร็วมาก จึงมีความจำ�เป็นทีจ่ ะต้องเปิดรับ
ลูกหลานสามัญชนเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ (Kullada 2004, 72-77) ร.ร. สวนกุหลาบจึงเป็น

46
 การก่อตัวของรัฐไทย

และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย แต่อย่างไรก็ตามระบบราชการแบบใหม่นกี้ ม็ ไิ ด้
วางอยู่บนฐานของระบบ meritocracy ความก้าวหน้าและผลตอบแทนในการ
ทำ�งานนั้นยังขึ้นอยู่กับสายเลือดและความจงรักภักดีเหนือกว่าทุกสิ่ง ตัวอย่าง
เช่น การสอบแข่งขันเพือ่ บรรจุเป็นข้าราชการนัน้ มีขนึ้ เป็นครัง้ แรกเพียง 4 ปี
ก่อน 2475 เท่านัน้ ซึง่ ช้ากว่าอาณานิคมเพือ่ นบ้านหลายแห่งมาก (Anderson
1978, 215) unmerited system นีเ้ ห็นได้ชดั มากในข้าราชการสายทหารทีส่ าย
เลือดมาก่อนทุกสิ่ง ตัวอย่างเช่นในปี 2453 นั้น นายทหารชั้นยศพลเอกและ
พลโททุกคนล้วนเป็นเชื้อพระวงศ์ ในขณะที่ 6 จาก 13 นายพลตรีก็เป็นเชื้อ
พระวงศ์ เมือ่ ไล่ลงมาถึงระดับผูบ้ งั คับบัญชากองพลนัน้ 5 ใน 9 คนก็เป็นเชือ้
พระวงศ์ ทำ�ให้ไม่แปลกทีจ่ ะเห็นนายพลเชือ้ พระวงศ์อายุเพียง 20 ปีเศษเท่านัน้
กล่าวโดยรวมแล้วข้าราชการระดับสูงของกระทรวงกลาโหมเต็มไปด้วยเชื้อ
พระวงศ์มากกว่ากระทรวงอืน่ ๆ (Anderson 1978, 206-7, footnote 20) ความ
คับข้องใจทีม่ ตี อ่ ระบบอภิสทิ ธิท์ างสายเลือดและเส้นสายนีเ้ องเป็นหนึง่ ในประเด็น
สำ�คัญที่นำ�ไปสู่เหตุการณ์ 2475 เนื่องจากพวกข้าราชการสามัญชนเรียกร้อง
ให้ใช้ “หลักวิชา” (merit system) ในการบริหารบ้านเมือง—เรียกร้องให้จัด
ระบบเงินเดือนให้มีมาตรฐาน (ตำ�แหน่งระดับเดียวกันต้องมีเงินเดือนเท่ากัน
ไม่ตอ้ งขึน้ อยูก่ บั ความพอใจของกษัตริย)์ การแต่งตัง้ และการเลือ่ นขัน้ ให้ขนึ้ กับ
ความอาวุโสและผลงาน ในขณะที่รัชกาลที่ 6 เห็นว่าต้องใช้ “หลักราชการ”
หรือหลักการรับใช้พระราชาเป็นเกณฑ์ในการบริหารบ้านเมือง (คริสและผาสุก
2557, 177-78)
กล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว ระบบราชการที่ยึดหลักการบริหารแบบ “หลัก
ราชการ” นี้ สะท้อนถึงลักษณะพืน้ ฐานทีส่ ดุ ของรัฐใหม่ทถี่ กู สร้างขึน้ ในรัชกาล
ที่ 5 แม้วา่ อาจเรียกได้วา่ เป็นรัฐแบบ nation-state ทีม่ อี งค์ประกอบประชากร
เขตแดน อำ�นาจอธิปไตย และรัฐบาล แต่โดยพื้นฐานแล้วก็ยังมีลักษณะแบบ
รัฐราชสมบัติ (patrimonial state) ที่ไม่ได้มีการแยกขาดระหว่างส่วนตัวและ
ส่วนสาธารณะ ผู้ปกครองยังคงถือเอาว่ารัฐเป็นเสมือนสมบัติส่วนตัว อันเห็น

ตัวอย่างชัดเจนว่า ผูป้ กครองมิได้มเี ป้าหมายทีจ่ ะใช้การศึกษาเป็นบันไดสำ�หรับการเลือ่ น

ชั้นทางสังคมของมวลชน หรือเป็นการศึกษาเพื่อเป็นฐานของระบบ meritocracy

47
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ได้จากหลักการบริหารระบบราชการและการจัดงบประมาณรายจ่ายที่เสนอไว้
ข้างต้น16 กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ เนื่องจากรัฐมหาอำ�นาจอาณานิคมไม่ได้
ท้าทายการดำ�รงอยูข่ องรัฐสยามอย่างถึงราก ทำ�ให้รฐั สยามไม่ได้มคี วามจำ�เป็น
ถึงขั้นที่จะต้องปฏิรูปอย่างรอบด้าน รวมทั้งเปลี่ยนรัฐให้เป็นแบบสมัยใหม่ที่มี
การแบ่งแยกชัดเจนระหว่างส่วนตัวกับส่วนสาธารณะ ซึง่ ก็น�ำ ไปสูร่ ะบบราชการ
แบบใหม่ที่ไม่ได้ถกู บริหารแบบ merit system ทำ�ให้ระบบราชการแบบใหม่นี้
แม้วา่ จะรวมศูนย์สงู และมีประสิทธิผล (effective) พอทีจ่ ะปกครองหัวเมือง แต่
ก็มไิ ด้มปี ระสิทธิผลพอทีจ่ ะใช้ระดมทรัพยากรขนานใหญ่เพือ่ สร้างสังคมเศรษฐกิจ
แบบใหม่
ด้วยสาเหตุเดียวกันทีร่ ฐั สยามไม่ได้ถกู คุกคามอย่างแรง ทำ�ให้ผปู้ กครอง
ไม่จ�ำ เป็นต้องปฏิรปู อย่างถึงรากซึง่ ก็ท�ำ ให้ผลกระทบจากการปฏิรปู ต่อประชาชน
ไม่รุนแรงเท่ากับผลกระทบที่รัฐอาณานิคมหลายแห่งในย่านนี้ก่อขึ้น ดังเช่นที่
กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่า สยามไม่ได้เลียนแบบระบบการบริหารจัดการที่ดินและ
ภาษีทดี่ นิ ของประเทศอาณานิคม ซึง่ บังคับให้ชาวนาเพิม่ ทัง้ ผลผลิตและภาษีที่
ต้องเสียให้แก่รัฐบาล ผลกระทบที่ไม่รุนแรงต่อประชาชนวงกว้างนี้เองที่ทำ�ให้
การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 มิได้มีฐานจากขบวนการมวลชนวงกว้าง
เข้าร่วม แต่เป็นการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจากพวกข้าราชการสามัญชนที่ลุก
ขึ้นมาปฏิเสธอำ�นาจสมบูรณาญาสิทธิ์ของพระราชา ซึ่งแตกต่างจากการ
ขบวนการชาตินิยมต่อต้านอาณานิคมตะวันตกหลายแห่งในย่านนี้ที่ขบวนการ
ชาตินยิ มมีมวลชนวงกว้างเข้าร่วมการต่อสู้ (Kullada 2004, 180-83; Ander-
son 1978, 225-26) ผลของการเปลี่ยนแปลง 2475 ที่ปราศจากขบวนการ
มวลชนสนับสนุนนัน้ ทำ�ให้ลกั ษณะพืน้ ฐานของรัฐไทยหลัง 2475 เปลีย่ นแปลง
ไปไม่มาก กล่าวคือรัฐยังคงมีลักษณะรวมศูนย์อำ�นาจสูง กลไกรัฐแทรกแซง

16 
อย่างไรก็ตาม รัฐสยามก็มีพัฒนาการในการแบ่งแยกระหว่างสมบัติส่วนตัวกับส่วน
ของรัฐ เช่นพัฒนาการของสิทธิสว่ นบุคคลในทีด่ นิ   และก็ไม่มรี ายงานว่ามีการยึดกิจการ
เอกชนเป็นของรัฐในช่วง 2398-2475 (ดู Seksan 1989, 180-94) รวมทั้งเริ่มมีการ
แบ่งแยกระหว่างพระคลังข้างที่ซึ่งเป็นสินทรัพย์ส่วนพระองค์ กับพระคลังมหาสมบัติซึ่ง
เป็นของรัฐ (ดู Kullada 2004, 20, 34 เป็นต้น) แม้วา่ จะยังไม่มเี ส้นแบ่งทีเ่ ด็ดขาดก็ตาม

48
 การก่อตัวของรัฐไทย

สังคมได้ต�
่ำ ในขณะทีเ่ ส้นแบ่งระหว่างส่วนตัวและส่วนสาธารณะก็ยงั ไม่ชดั เจน
การปฏิวัติที่ขาดมวลชนกับความเป็นอิสระของรัฐ: รัฐไร้เอกภาพ
Anderson (1978, 225-26) เสนอว่า การขาดขบวนการมวลชนวงกว้าง
เข้าร่วมเปลีย่ นแปลงการปกครอง 2475 ทีน่ �ำ โดยข้าราชการสามัญชนนัน้ เป็น
ปัจจัยหลักทีท่ �ำ ให้รฐั ไทยช่วงหลังการปฏิวตั ิ 2475 มีความต่อเนือ่ งจากอดีตสูง
รัฐยังคงรักษาลักษณะพื้นฐาน—การรวมศูนย์อำ�นาจและการไม่แบ่งแยก
ระหว่างส่วนตัวกับส่วนสาธารณะอย่างเด็ดขาดไว้ตอ่ ไป พูดอีกแบบคือ Ander-
son เห็ นว่ า รั ฐ ไทยหลั ง 2475 ที่ Riggs ( 1966) เรี ย กว่ า “รั ฐ ราชการ”
(Bureaucratic Polity) นั้น เอาเข้าจริงก็คือรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์กลายพันธุ์ที่
ขาดความชอบธรรมอย่างเช่นทีก่ ษัตริยเ์ คยมี (Anderson 1978, 226)17 มันจึง
ยังคงรักษาแนวคิดและธรรมเนียม (perspectives and traditions) ของระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชย์ ไว้ต่อไป แต่สิ่งสำ�คัญที่เกิดขึ้นใหม่หลัง 2475 ก็คือ
ลักษณะไร้เอกภาพของรัฐ (fragmented state) เนื่องจากระบบราชการใหม่นี้
ถูกสร้างให้แบ่งแยกงานตามหน้าที่ (functionalized bureaucracy) เมื่อไม่มี
อำ�นาจสมบูรณาญาสิทธิ์ของกษัตริย์ควบคุมไว้แล้ว ในขณะที่ไม่มีพลังทาง
สังคมอืน่ ๆ เข้ามากำ�กับควบคุมแทน เพราะการปฏิวตั ิ 2475 ขาดพลังมวลชน
วงกว้างเป็นรากฐาน ทำ�ให้ระบบราชการมีความเป็นอิสระ (autonomy) จาก
สังคมสูงมาก ส่งผลให้แต่ละส่วนของระบบราชการต่อสู้กันเอง เพื่อช่วงชิง-
รักษาขอบเขตอำ�นาจ-ผลประโยชน์ของตัวและหน่วยงาน (intra bureaucratic
conflict) ทั้งหมดนี้ทำ�ให้ Riggs เรียกระบบการเมืองไทยหลัง 2475 ว่ารัฐ
ราชการ Riggs บรรยายลักษณะนี้ไว้ว่า “สมาชิกของคณะรัฐมนตรีส่วนใหญ่
เป็นข้าราชการ [ประจำ�]... นักการเมืองในฐานะรัฐมนตรีมักตอบสนองต่อข้อ
เรียกร้องและผลประโยชน์ของข้าราชการผู้ใต้บังคับบัญชามากกว่าต่อกลุ่มผล
ประโยชน์ พรรคการเมือง หรือองค์กรนิติบัญญัตินอกระบบกลไกรัฐ” (Riggs
1966, 312)18 ด้วยเหตุที่การเมืองแบบนี้ไม่ตอบสนองต่อพลังทางสังคมนอก

17 
“Riggs’s ‘bureaucratic polity’ was, in fact, the absolutist moi-state manqué.”
18 
“Cabinet members, for the most part, have been officials… cabinet politi-

49
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ระบบราชการนี้เอง ทำ�ให้รัฐราชการขาดฐานความชอบธรรมทางการเมืองใน
วงกว้าง ส่งผลให้ให้การเมืองหลัง 2475 เต็มไปด้วยความไร้เสถียรภาพอัน
เป็นปัญหาหนึง่ ทีส่ บื ทอดถึงปัจจุบนั ผลพวงอีกประการของลักษณะรัฐรวมศูนย์
ไร้เอกภาพแบบนี้ก็คือ ระบบราชการกลายเป็นเครื่องมือที่ไร้ทั้งประสิทธิภาพ
และประสิทธิผลในการพัฒนาเศรษฐกิจ
ไม่แปลกเลยที่ Riggs (1966, chap. 10, 311-66) จะอุทิศพื้นที่ถึง 1
บทเต็มๆ เพือ่ บรรยายให้เห็นถึงภาพของความไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ของระบบราชการไทยทัง้ ในแง่กระบวนการตัดสินใจทางนโยบาย, การวางแผน
และการจัดสรรงบประมาณ, การบริหารบุคคล การสั่งการและการควบคุม
ภายในของระบบราชการ, การทำ�งานทีซ่ �้ำ ซ้อนและขัดแย้งกันเองระหว่างหน่วย
งาน ทัง้ หมดนีเ้ พือ่ แสดงให้เห็นถึงตรรกะของการเมืองแบบรัฐราชการ พูดอีก
แบบหนึ่งก็คือ ทั้งความไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบราชการไทย
ซึ่งดูไร้เหตุผล (senseless) เมื่อมองจากมุมของผลประโยชน์สาธารณะนั้น
กลับสมเหตุสมผลมาก หากมองจากมุมของข้าราชการผู้ได้ประโยชน์จากการ
ไร้ความสามารถของระบบ แรงจูงใจเช่นนี้เองที่ทำ�ให้ข้าราชการต่อต้านการ
ปฏิรูประบบราชการสูงมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทที่พลังจากภายนอก
ระบบราชการทีจ่ ะผลักดันให้มกี ารเปลีย่ นแปลงนัน้ ไม่เข้มแข็ง ในการนี้ Riggs
(1996, 346-58) ใช้งานศึกษาของ IBRD (ต่อมากลายเป็นธนาคารโลก; World
Bank) ซึ่งส่งคณะผู้เชี่ยวชาญเข้ามาสำ�รวจประเทศไทยในช่วงรอยต่อระหว่าง
รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามกับการรัฐประหาร พ.ศ. 2500 เพื่อเตรียม
การสำ�หรับการร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับแรก ชี้ให้เห็นถึงความสามารถต่�ำ
ของระบบราชการในการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึง่ เกิดจากการเมืองแบบรัฐราชการ
ดังตัวอย่างต่อไปนี้
รายงานของธนาคารโลกชีว้ า่ ลักษณะการจัดองค์กรในระบบราชการไทย
ไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล เนือ่ งจากการแบ่งงานระหว่างหน่วยงานนัน้ มี

cians have shown themselves more responsive to the interests and demands
of their bureaucratic subordinates than to the concerns of interest groups,
political parties, or legislative bodies outside the state apparatus”

50
 การก่อตัวของรัฐไทย

ลักษณะเด่นๆ ดังนี้ หนึ่ง ซ้ำ�ซ้อน งานในหน้าที่ (function) เดียวกันกลับมี

หน่วยงานมากกว่าหนึ่งแห่งรับผิดชอบ เช่นทั้งกระทรวงเกษตรและสหกรณ์
และกรมประชาสงเคราะห์ (Department of public welfare) ต่างก็ท�ำ โครงการ
นิคมการเกษตร (land settlement) หรือรัฐวิสาหกิจในกิจการอุตสาหกรรมต่างๆ
(government industries) ก็กระจายอยู่ในหลายกระทรวง และในกระทรวงบาง
แห่งมีหน่วยงานสถิติถึง 2-3 หน่วยในกระทรวงเดียวแต่ไม่เชื่อมโยงกัน ส่วน
ในเขตอีสานหน้าที่เดียวกันซึ่งประกอบด้วยงานสองส่วนกลับแยกกันทำ�ใน 2
กระทรวง กล่าวคือการสร้างอ่างเก็บน้� ำ (tanks) เป็นหน้าทีข่ องกรมชลประทาน
ในขณะที่การสร้างคลองส่งน้ำ�กลับเป็นหน้าที่ของกระทรวงเกษตร ซึ่งไม่มี
ศักยภาพด้านวิศวกรรม คลองส่งน้ำ�จึงไม่ถูกสร้าง สอง หน่วยงานที่หมด
ภารกิจแล้วกลับไม่ถูกยกเลิก ตัวอย่างเช่นสำ�นักงานข้าว ซึ่งถูกสร้างขึ้นเพื่อ
ผูกขาดการค้าข้าวระหว่างประเทศภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในบริบทที่
ขาดแคลนข้าวในตลาดโลก แต่เมือ่ ต่อภาวะนีห้ มดไปและรัฐอนุญาตให้เอกชน
ส่งออกข้าวได้เองแล้ว สำ�นักงานข้าวกลับไม่ถกู ยกเลิกจนกระทัง่ หลังรัฐประหาร
2500 สาม หน้าที่บางอย่างกลับไม่มีหน่วยงานเจ้าภาพทำ�ให้กลายเป็นงาน
ฝากของอีกหน่วยหนึง่ ซึง่ ก็ท�ำ ให้ไม่มแี รงจูงใจทีจ่ ะทำ�หน้าทีน่ นั้ สี่ เมือ่ มีการ 
กระจายหน้าทีร่ ะหว่างหน่วยงาน แต่ละหน่วยงานกลับไม่มแี รงจูงใจหรือกลไก
ที่จะประสานงานกัน19 ทำ�ให้ระบบไร้ทั้งประสิทธิภาพ (duplication of staff,
extra expense) ไร้ประสิทธิผล และนำ�ไปสูก่ ารแข่งขันระหว่างหน่วยงานที่ไร้
สาระ (senseless rivalry) เมื่อมองจากมุมของผลประโยชน์สาธารณะ20

19 
Riggs (1966, 333-35) เห็นว่าแม้กระทั่งคณะรัฐมนตรีซึ่งควรเป็นองค์กรสูงสุดใน
การทำ�หน้าที่ประสานงานนั้นก็ไม่ได้ต่างจากคณะกรรมการทั้งหลายในระบบราชการไทย
ที่ไม่สามารถทำ�หน้าที่เป็นกลไกประสานงานได้จริง เนื่องจากเอาเข้าจริงแล้วที่ประชุม
ค.ร.ม. กลายเป็นเวทีต่อรอง “ทางการเมือง” ระหว่างส่วนต่างๆ ของระบบราชการที่มี
รัฐมนตรีเป็นตัวแทนและที่ประชุมมักจะจบลงด้วยการประนีประนอม ซึ่งไม่เชื่อมโยงกับ
การประสานงานกันเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ
20 
ดูรายละเอียดใน Riggs (1966, 352-58) ในกรณีการแข่งขันกันวิจยั พันธุข์ า้ วระหว่าง
กรมชลประทานและกรมการข้าวและการไม่แม้แต่จะพยายามประสานงานกันเอง ทัง้ ๆ ที่
2 กรมนี้อยู่ในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ด้วยกัน หรือกรณีที่แต่ละกรมของกระทรวงนี้
ต่างก็มีส่วนงานส่งเสริมการเกษตร (extension service) เป็นของตัวเอง แทนที่จะมี

51
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ลักษณะพืน้ ฐานการทำ�งานของระบบราชการไทยไร้เอกภาพทีท่ ง้ั ซ้�ำ ซ้อน

สิ้นเปลือง ไม่ประสานงานแต่แข่งขันกันเองจนไร้ทิศทางหลักนี้ อาจถือได้ว่า
เป็นผลจากการทีร่ ฐั ไทยยุคหลัง 2475 หลุดออกจากการควบคุมของพลังนอก
ระบบราชการ จากทั้งผู้ปกครองดั้งเดิมและประชาชนวงกว้าง ดังนั้นนอกจาก
ลักษณะรวมศูนย์อำ�นาจสูงที่ส่วนกลางอันเป็นมรดกของรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ฯ
ซึ่งไม่ได้รับการแก้ไขใดๆ ในสาระสำ�คัญแล้วยังมีลักษณะเป็นรัฐไร้เอกภาพ
เพิม่ เติมขึน้ มาอีกด้วย หรือกล่าวได้อกี แบบว่า เป็นเพราะการปฏิวตั ิ 2475 ไม่
ประสบความสำ�เร็จในการสถาปนาอำ�นาจสาธารณะให้แยกขาดจากตัวผูป้ กครอง
ได้นั้นเอง ที่ทำ�ให้กลไกรัฐส่วนต่างๆ เมื่อไร้ผู้ควบคุมแล้วก็หันมาต่อสู้เพื่อ
ช่วงชิงอำ�นาจสาธารณะจนนำ�ไปสูค่ วามเป็นรัฐรวมศูนย์ที่ไร้เอกภาพในทีส่ ดุ เรา
จะเห็นได้ชัดเจนในหัวข้อต่อไปว่า ลักษณะพื้นฐานของรัฐไทยนี้จะสืบทอดใน
ยุคถัดๆ ไป ทั้งๆ ที่มีความพยายามที่จะปฏิรูประบบราชการเป็นระยะๆ
ความล้มเหลวในการปฏิรูปรัฐ และกับดักรายได้ปานกลาง21
หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 นัน้ แม้วา่ พลังนอกระบบราชการจะ
เติบโตมากขึ้นเรื่อยๆ จนกระทั่งการเลือกตั้งทั่วไปเกิดขึ้นอย่างสม่ำ�เสมอมาก
ขึน้ หลัง พ.ศ. 2521 ก็ตาม แต่โดยรวมแล้ว แรงกดดันจากนอกระบบราชการ
ยังไม่สามารถกดดันให้การปฏิรูประบบราชการประสบความสำ�เร็จได้อย่าง
แท้จริง รัฐบาลเกือบทุกชุดนับตั้งแต่ปี 2533 เป็นต้นมาตระหนักถึงความ
จำ�เป็นที่จะต้องมีการปฏิรูประบบราชการ22 รัฐบาลแต่ละชุดต่างก็มีนโยบายที่
จะปฏิรปู ระบบราชการด้วยกันทัง้ นัน้ จนทำ�ให้มกี ารแต่งตัง้ คณะกรรมการปฏิรปู
ระบบราชการมาแล้วไม่นอ้ ยกว่า 23 ชุด ปัญหาความอ่อนแอหลักๆ ของกลไก
รัฐล้วนยังไม่เปลีย่ นไปมากนักนับตัง้ แต่ทศวรรษ 2503 คือการทีก่ รมต่างๆ ซึง่
เป็นฐานของระบบราชการนั้นขาดมุมมองต่อภารกิจต่างๆ ในระดับภาพรวม

หน่วยงานกลางสำ�หรับหน้าทีส่ ง่ เสริมการเกษตรโดยเฉพาะเพือ่ บูรณาการการบริการให้แก่

เกษตรกร
21 
การอภิปรายต่อไปนี้มาจาก อภิชาต (2556, 299-305, 310-14)
22 
หากมิได้กล่าวเป็นอย่างอืน่ การอภิปรายต่อไปนีเ้ ก็บความจาก Lauridsen (2008a,
822-27)

52
 การก่อตัวของรัฐไทย

(departmental parochialism) ต่างมุ่งเน้นแต่ภารกิจแคบๆ ของตน จนทำ�ให้

ทั้งระบบขาดการประสานงานระหว่างกัน ความทับซ้อน (overlap) ซ้ำ�ซ้อน
(duplication) ความล่าช้า (red tape) และความไม่มเี อกภาพ (inconsistence)
ไร้ประสิทธิภาพ (inefficiency) และไร้ประสิทธิผล (ineffectiveness) ในการ
ดำ�เนินงานต่างๆ ยังคงมีอยู่ต่อไป
รัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน สมัย 1 และ 2 (2534-2535) ออก พ.ร.บ. 
ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 เพือ่ จำ�กัดการขยายตัวของหน่วยงาน
ราชการ (zero growth) แต่พัฒนาให้ทันสมัยมากขึ้น ลดอำ�นาจแต่งตั้ง
ข้าราชการระดับสูงของนักการเมืองลงโดยให้นกั การเมืองมีอ�ำ นาจในการแต่งตัง้
ข้าราชการระดับซี 11 เท่านัน้ ทำ�ให้นกั การเมืองไม่สามารถแต่งตัง้ อธิบดีกรม
ในระดับซี 10 ได้เอง เมือ่ รัฐบาลชวน 1 ขึน้ สูอ่ �ำ นาจก็ตอ้ งการออกแบบระบบ
ราชการใหม่ (reengineering) โดยลดจำ�นวนข้าราชการ ย้ายโอนข้าราชการ
เพิม่ การใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ มีการประเมินผลงาน เพิม่ การฝึกอบรม ถ่ายโอน
ภาระงานบางอย่างให้ภาคเอกชน ฯลฯ จนกระทั่งมีการคัดเลือกกรมต่างๆ
จำ�นวน 15 แห่งขึน้ ทำ�โครงการนำ�ร่องเหล่านี้ แต่รฐั บาลชวนก็มไิ ด้ผลักดันการ
ปฏิรูปอย่างจริงจังและเร่งด่วนเมื่อถูกต่อต้านโดยข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ส่วน
รัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปอาชา กลับตัดทอนงบประมาณในการศึกษา-
ดำ�เนินงานปรับระบบราชการทีต่ ง้ั โดยรัฐบาลชวนลง ในขณะทีร่ ฐั บาลของพลเอก
ชวลิต ยงใจยุทธ ก็มไิ ด้ด�ำ เนินการใดๆ มากนัก แม้วา่ จะมีเสียงเรียกร้องจาก
องค์กรต่างๆ และภาคเอกชนให้มีการปฏิรูปราชการก็ตาม ดังนั้นจึงไม่แปลก
เลยที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 (2540-2544) จะเห็น
ว่าภาครัฐและความอ่อนแอของระบบราชการจะเป็นอุปสรรคสำ�คัญในการบรรลุ
เป้าหมายของแผน ฉบับที่ 8 จนกระทั่งวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 อุบัติขึ้นและ
การผ่านรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 นัน้ เองทีก่ ลายเป็นแรงผลักดันสำ�คัญให้มกี าร
ร่างแผนการปฏิรูประบบราชการขนานใหญ่ด้วยความร่วมมือ/ผลักดันของ
ธนาคารโลกและธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) จนกระทั่งรัฐบาลชวน 2 เซ็น
สัญญากับธนาคารโลกวงเงิน 400 ล้านเหรียญสหรัฐในโครงการปฏิรูปภาครัฐ
เมือ่ ปี 2541 จนนำ�ไปสูแ่ ผนการปฏิรปู การบริหารจัดการภาครัฐ (Public Sector
Management Reform Plan: PSMRP) ระยะเวลา 3 ปี ในปีถัดมา ซึ่ง

53
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ครอบคลุ ม การปฏิ รู ป ใน 5 ด้ า นด้ ว ยกั น เช่ น ด้ า นการบริ ห ารรายจ่ า ย

(expenditure management), การบริหารทรัพยากรบุคคล (human resource
management) การออก พ.ร.บ. ปี 2542 ให้อ�ำ นาจรัฐบาลในการจัดตัง้ องค์กร
อิสระภาครัฐ (autonomous public organization) ได้เป็นต้น แต่ด้วยปัญหา
หลากหลายประการนับตั้งแต่การให้ความสำ�คัญในระดับต่ำ�ต่อการปฏิรูป รวม
ทัง้ การทีร่ ฐั บาลชุดต่างๆ มักมีอายุสนั้ แรงต่อต้านจากระบบราชการ และอืน่ ๆ
จนอาจกล่าวได้วา่ การปฏิรปู ทีเ่ ริม่ ต้นตัง้ แต่ปี 2533 เป็นต้นมานัน้ ประสบความ
สำ�เร็จน้อยมาก นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ถึงกับกล่าวว่าการปฏิรูประบบ
ราชการมีลักษณะเป็นวงจรอุบาทว์ (vicious circle)
[การปฏิรูป] เริ่มต้นโดยการจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปและระบุหน่วยงานที่
จะรับผิดชอบการปฏิรปู , การตัดสินใจต่อแผนการปฏิรปู , มติคณะรัฐมนตรี,
การใช้จา่ ยเงินตามแผนการปฏิรปู เช่น การดูงาน การวิจยั การจัดประชุม...
แต่ในขณะที่ผลงานจากการทำ�ตามแผนการปฏิรูปยังไม่ปรากฏชัดเจนนั้น
รัฐบาลผสมของไทยซึง่ มักมีอายุนอ้ ยกว่า 2 ปีกจ็ ะล้มลง หลังจากนัน้ รัฐบาล
ผสมชุดใหม่ก็จะเริ่มต้นวงจรการปฏิรูปนี้อีกครั้งหนึ่ง (Lauridsen 2008a,
827)
ดังนั้น เมื่อเปรียบเทียบกับก่อน พ.ศ. 2534 แล้ว ข้ออ่อนของระบบ
ราชการก็ยังคงไม่ได้รับการแก้ไขมากนักกล่าวคือ ลักษณะการบริหารโดยไม่
ประสานงานกันระหว่างหน่วยงานภายในกระทรวงหนึง่ ๆ หรือระหว่างกระทรวง
ยังคงอยูต่ อ่ ซึง่ ทำ�ให้การทำ�งานมีลกั ษณะคล้ายกับอาณาจักรย่อยๆ ทีแ่ ข่งขัน-
แย่งอำ�นาจกัน รวมทัง้ ลักษณะทีห่ น่วยต่างๆ ขาดมุมมองภารกิจในระดับภาพ
รวม (departmental parochialism) ต่างมุ่งเน้นแต่ภารกิจแคบๆ ของตน จน
ทำ�ให้ทง้ั ระบบขาดการประสานงานระหว่างกัน ความไร้เอกภาพ (fragmentation),
ความทับซ้อน (overlap), และซ้�ำ ซ้อน (duplication) ระหว่างหน่วยงานก็ยงั คง
เป็นเช่นเดิม ยังคงมีการจัดตั้งหน่วยงานและคณะกรรมการชุดใหม่ๆ โดยไม่
ยุบเลิกหน่วยงานเดิม แต่ในขณะเดียวกันข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในหน่วยงาน
ทั้งหลายกลับยังคงมีอำ�นาจตัดสินสูงเช่นเดิม ทั้งในแง่การกำ�หนดเนื้อหาทาง
นโยบาย การขับเคลื่อน และการบังคับใช้มาตรการต่างๆ ตามนโยบายที่

54
 การก่อตัวของรัฐไทย

กำ�หนดไว้ รวมทั้งรักษาอำ�นาจต่อรองในระดับสูงกับนักการเมืองที่มาจากการ
เลือกตัง้ ไว้ได้เช่นกัน สาเหตุหลักเป็นเพราะนักการเมืองจากการเลือกตัง้ แต่ละ
คนมักอยูใ่ นตำ�แหน่งเพียงช่วงสัน้ ๆ เท่านัน้ เนือ่ งจากรัฐบาลมักมีอายุไม่ยนื ยาว
ทำ�ให้ขา้ ราชการสามารถถ่วงเวลา หรือแม้กระทัง่ ขัดขวางนโยบายของรัฐมนตรี
ได้ สิง่ ทีน่ า่ สังเกตคือการรักษาอำ�นาจในระดับสูงของข้าราชการเหล่านี้ไว้ได้นนั้
เกิดขึ้นภายใต้บริบทที่กระบวนการทำ�ให้เป็นประชาธิปไตยเพิ่มอำ�นาจให้แก่
นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง (Lauridsen 2008a, 832; Christensen
1993, 124-25)
ส่วนการปฏิรปู ระบบราชการในยุครัฐบาลทักษิณนัน้ มีจดุ เริม่ ต้นจากการ
เป็นหนึง่ ในนโยบายทีพ่ รรคไทยรักไทยใช้ในการหาเสียงสำ�หรับการเลือกตัง้ ในปี
254423 รัฐบาลเกือบทุกชุดก่อนหน้านีต้ า่ งก็มนี โยบายในการปฏิรปู ระบบราชการ
แต่กไ็ ม่เคยมีรฐั บาลไหนขับเคลือ่ นได้มากเท่ารัฐบาลนี้ หลังจากชนะการเลือกตัง้
รัฐบาลทักษิณได้จัดตั้งสำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)
ขึ้นเป็นส่วนราชการที่ไม่มีฐานะเป็นกรม ไม่เป็นนิติบุคคล อยู่ในสังกัดสำ�นัก
นายกรัฐมนตรีเป็นศูนย์กลางในการเสนอแนะ ประสานงานและผลักดันการ
ปฏิรปู ระบบราชการ โดยทีค่ ณะกรรมการของ ก.พ.ร. ประกอบด้วยบุคคลจาก
ฝ่ายการเมืองและผู้เชี่ยวชาญเท่านั้น ซึ่งแตกต่างจากคณะกรรมการปฏิรูปฯ
ของรัฐบาลชวน หรือรัฐบาลชุดก่อนๆ ที่นอกจากจะประกอบด้วยคนจากสอง
ฝ่ายข้างต้นแล้ว ยังมีตวั แทนของข้าราชการอีกด้วย การตัง้ สำ�นักงาน ก.พ.ร.
แยกออกจากสำ�นักงาน ก.พ. ซึง่ เคยเป็นหน่วยงานทีเ่ ป็นเจ้าภาพภารกิจปฏิรปู
ระบบราชการมาตลอด รวมทั้งการตัดตัวแทนของระบบราชการออกจากคณะ
กรรมการปฏิรูประบบราชการ สิ่งนี้ย่อมแสดงถึงความเหนือกว่าของพลังฝ่าย
การเมืองที่มีต่อฝ่ายราชการอย่างชัดเจน ต่อมา ก.พ.ร. ได้กำ�หนดแผน
ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการ (Public Sector Development Strategy:
PSDP) ระยะเวลา 5 ปีขึ้นเป็นแม่บทในการปฏิรูป ซึ่งได้รับการอนุมัติจาก
คณะรัฐมนตรีในเดือนพฤษภาคม 2546

23 
หากไม่ระบุเป็นอย่างอืน่ แล้ว ข้อความข้างล่างนีเ้ ก็บความจากนครินทร์ (2550) และ
Lauridsen (2008a, 845-48)

55
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

รัฐบาลทักษิณเสนอกฎหมายใหม่ 2 ฉบับคือ ร่าง พ.ร.บ. ปรับปรุง

กระทรวง ทบวง กรม และร่าง พ.ร.บ. ปรับปรุงระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
ให้รฐั สภาพิจารณา และมีผลบังคับใช้ในวันที่ 3 ตุลาคม 2545 พระราชบัญญัติ
ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม มีเป้าหมายในการลดภารกิจทีซ่ �ำ้ ซ้อนระหว่าง
หน่วยงานต่างๆ ลง โดยการปรับโครงสร้างกระทรวง ทบวง กรมใหม่ ซึง่ เป็น
ผลให้โครงสร้างระบบราชการมีกระทรวงเพิ่มขึ้นจาก 14 เป็น 20 กระทรวง
ในการนีค้ ณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ซึง่ อยูภ่ ายใต้สงั กัดสำ�นักนายก
รัฐมนตรีมาโดยตลอดได้ถกู ย้ายเข้าสังกัดกระทรวงอุตสาหกรรม ต่อมาได้มกี าร
ออกกฎกระทรวงตาม พ.ร.บ. ปรับปรุงระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โดย
กำ�หนดให้จดั กลุม่ ภารกิจ (cluster) ของกรมในกระทรวงต่างๆ ทีม่ หี น้าทีเ่ กีย่ ว
เนื่องกันขึ้นเป็นกลุ่มเดียวกัน โดยมีรองปลัดกระทรวงเป็นหัวหน้ากลุ่มภารกิจ
ในปี 2546 คณะรัฐมนตรีอนุมตั แิ ผนปฏิบตั กิ ารและมีกระทรวงจำ�นวน 11 แห่ง
เริ่มปฏิบัติตามโดยวางเป้าหมายว่าจะลดขั้นตอน หรือเวลาที่ใช้ในการทำ�ภาร
กิจหนึ่งๆ ลงจากเดิมถึง 30-50% (Suehiro 2007, 27)
ในอีกด้านหนึง่ Lauridsen (2008a) ศึกษาความพยายามในการยกระดับ
อุตสาหกรรมไทยในช่วงเวลาก่อนรัฐบาลทักษิณ (2533-2544) แล้ว ไม่พบว่า
รั ฐ ไทยมี การกำ � หนดแผนการยกระดั บ อุ ต สาหกรรมที่ เ ป็ น เอกภาพและมี
ยุทธศาสตร์24 (no coherent strategic industrial policy) ในทางตรงข้าม
ทิศทางของนโยบายอุตสาหกรรม (industrial policy orientation) นั้นกลับถูก
ครอบงำ�ด้วยแนวคิดแบบเสรีนิยมใหม่และมียุทธศาสตร์โดยนัย (implicit de-
velopment strategy) ในการส่งเสริมอุตสาหกรรมผ่านการดึงดูดการลงทุนจาก
ต่างประเทศ เนือ่ งจากไทยมีความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบในเรือ่ งค่าแรงราคา
ถูกและทรัพยากรธรรมชาติที่อุดมสมบูรณ์ รูปแบบการพัฒนาเช่นนี้ก็ ไม่
เปลีย่ นแปลงเมือ่ ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจใหม่ๆ เนือ่ งจากรัฐบาลชวน 2 เน้น
การแก้วิกฤตในภาคการเงินและละเลยทอดทิ้งภาคเศรษฐกิจจริง จนกระทั่ง
พ.ศ. 2541-2544 จึงเริ่มเกิดชุดนโยบายในการส่งเสริมอุตสาหกรรมขนาดเล็ก

24 
การอภิปรายในส่วนนี้สรุปความจาก Lauridsen (2008a, 864-66)

56
 การก่อตัวของรัฐไทย

และขนาดกลางพร้อมๆ กับการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม (comprehensive

SME support and industrial restructuring policy packages) แต่เมือ่ ถึงขัน้
ตอนขับเคลื่อนแผนกลับมีลักษณะเป็นวงจรอุบาทว์ กล่าวคือ การริเริ่มใหม่ๆ
เหล่านีม้ กั จะ “แท้ง” เสียก่อนทีน่ โยบายจะเข้าสูก่ ารตัดสินใจของคณะรัฐมนตรี
หรือก่อนที่กฎหมายจะผ่านรัฐสภา หรือถูกยกเลิกในขั้นตอนการปฏิบัติ การ
ยกเลิกในขั้นตอนหลังนี้มักจะเกิดเพราะการปฏิบัตินั้นล่าช้ามาก จนกระทั่ง
ไม่ทันการเปลี่ยนรัฐบาล จึงทำ�ให้ต้องเริ่มวงจรใหม่ตั้งแต่การวางแผนอีกครั้ง
หนึ่ง ทำ�ให้มีแผนงานจำ�นวนมากที่ถูกยกเลิกก่อนที่จะถูกนำ�ไปปฏิบัติ เพราะ
มีการเปลี่ยนรัฐบาล
นอกจากลักษณะวงจรอุบาทว์แล้ว ชุดนโยบายอุตสาหกรรมก็มักมี
ลักษณะไร้เอกภาพและขัดแย้งกันเอง (inconsistency) เนื่องจากนโยบายยก
ระดับอุตสาหกรรมนั้นอยู่ในการดูแลของหน่วยงานที่อ่อนแอกว่า เช่นหน่วย
งานของกระทรวงอุตสาหกรรม ศึกษาธิการ วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่ง
แวดล้อม ในขณะทีน่ โยบายด้านการค้าและการลงทุนอยู่ในความดูแลของหน่วย
งานทีเ่ ข้มแข็งกว่า เช่น กระทรวงการคลังและคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน
ซึ่งมักกำ�หนดนโยบายเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ ในระยะสั้นของตนเองเช่น ด้าน
รายได้และดุลการค้า ตัวอย่างเช่น เมือ่ กระทรวงอุตสาหกรรมมีนโยบายส่งเสริม
ผู้ผลิตชิ้นส่วนรถยนต์ภายในประเทศ (supplier development policy) กลับ
ปรากฏว่ากระทรวงการคลังกำ�หนดโครงสร้างภาษีที่ทำ�ให้ผู้ผลิตชิ้นส่วนใน
ประเทศเสียเปรียบเป็นต้น
ลักษณะของความไร้เอกภาพข้างต้นนัน้ ถูกซ้�ำ เติมด้วยการแข่งขันกันเอง
ทั้งในหน่วยงานที่สังกัดกระทรวงเดียวกันและระหว่างกระทรวง สิ่งนี้ทำ�ให้เกิด
ปรากฏการณ์ซ้ำ�ซากที่ภาระงานเดียวกันตกอยู่ใต้ความรับผิดชอบของหลายๆ
หน่วยงานโดยไม่มีเส้นแบ่งงานกันที่ชัดเจน หรือมีการประสานงานกันที่มี
ประสิทธิภาพ นอกจากนี้แล้ว การที่ฐานอำ�นาจของการบริหารราชการของ
ไทยอยู่ในระดับกรม แต่กรมหรือกองจะมองภารกิจงานของตัวเองอย่างแคบๆ
ในขณะทีร่ ฐั บาลมักมีอายุสนั้ และมีการปรับคณะรัฐมนตรีบอ่ ยๆ ทำ�ให้การบริหาร
ในระดับรัฐมนตรีอ่อนแอกว่าระดับกรม จึงทำ�ให้เกิดภาวะที่ไม่มีใครสั่งใครได้
หรือไม่มี “เจ้าภาพ” ที่ชัดเจนในงานหนึ่งๆ ทำ�ให้ภาระงานใดๆ ที่ต้องอาศัย

57
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

การทำ�งานร่วมกันระหว่างหลายๆ หน่วยงานเป็นไปอย่างยากลำ�บาก โดยสรุป

คือ รัฐไทยขาดองค์กรกลาง (pilot agencies) ที่เข้มแข็งในการประสาน
นโยบาย และการปฏิบตั ริ ะหว่างหน่วยงานต่างๆ ให้เป็นไปอย่างมีเอกภาพและ
ไม่ขัดแย้งกันเอง25
อาจกล่าวได้ว่ารัฐบาลทักษิณเป็นรัฐบาลแรกที่มียุทธศาสตร์ ในระดับ
ภาพรวมของการยกระดับขีดความสามารถของภาคอุตสาหกรรม (industrial
upgrading)26 ซึ่งประกอบด้วยยุทธศาสตร์ย่อยหลายๆ ด้าน เช่น
ก) ยุทธศาสตร์สง่ เสริมความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม
รัฐบาลได้จัดตั้งคณะกรรมการเพิ่มความสามารถด้านการแข่งขันระดับชาติ
(National Competitiveness Committee) ในปี 2545 และจัดสรรงบประมาณ
จำ � นวน 17. 6 พัน ล้า นบาทเพิ่มเติมขึ้น จากงบประมาณประจำ�ปี เพื่อใช้
ขับเคลื่อนยุทธศาสตร์นี้ กรรมการคณะนี้เลือกอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ 5
สาขาคือ อาหาร (processed food) ยานยนต์ (vehicle and parts) แฟชั่น
(garments, leather, and jewellery) ท่องเที่ยว (tourism) และ software
(multimedia and animation) เป็นสาขาเป้าหมาย เพือ่ ให้การส่งเสริมและยก
ระดับ (Industrial upgrading)
ข) การยกระดับความสามารถด้านเทคโนโลยีของภาคอุตสาหกรรม เพือ่
การนี้มาตรการจำ�นวนหนึ่งจึงถูกกำ�หนดขึ้น เช่น มีการปฏิรูปคณะกรรมการ
ส่งเสริมการลงทุน (BOI) ใน 2 ด้าน กล่าวคือย้ายคณะกรรมการนี้จากที่เคย
สั ง กั ด สำ � นั ก นายกฯ ไปรวมกั บ กระทรวงอุ ต สาหกรรม (เพื่ อ ให้ น โยบาย
อุตสาหกรรมมีเอกภาพในองค์รวมมากขึ้น) และให้ BOI ออกแบบมาตรการ
ส่งเสริมการลงทุนใหม่จากเดิมที่เคยเน้นส่งเสริมการลงทุนด้านกายภาพ มา
เป็นการส่งเสริมการลงทุนด้านทักษะ เทคโนโลยี และนวัตกรรมใหม่ (Skill,
Technology and Innovation Package) เช่นผูท้ ลี่ งทุนในกิจกรรม R&D หรือ
การออกแบบจะได้รบั การยกเว้นภาษีเงินได้เป็นเวลาหนึง่ หรือสองปีเป็นต้น รวม

25 
ประโยคนี้ทำ�ให้เราต้องนึกถึงข้อคิดของ Riggs เมื่อหลายสิบปีก่อนหน้านี้ว่า ครม.
ไม่สามารถทำ�หน้าที่หน่วยงานสูงสุดในการประสานนโยบายได้
26 
การอภิปรายในส่วนนี้ สรุปความจาก Lauridsen (2008b)

58
 การก่อตัวของรัฐไทย

ทั้งมีความพยายามที่จะทำ�ให้มีความเชื่อมโยงกันมากขึ้นระหว่างองค์กรที่ทำ�
หน้าที่วิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีของรัฐกับภาคอุตสาหกรรม
ผลการศึกษา 2 ชิ้นคงเพียงพอในการชี้ประเด็นว่า แม้กระทั่งรัฐบาล
ทักษิณที่มีความเข้มแข็งทางการเมืองมากที่สุดในบรรดารัฐบาลที่มาจากการ
เลือกตัง้ แล้วก็ยงั ไม่ประสบความสำ�เร็จในการยกระดับอุตสาหกรรม งานชิน้ แรก
ของ Doner and Ramsay (2004, 42) ซึง่ ศึกษาอุตสาหกรรมน้�ำ ตาล พบว่า
แม้แต่ในอุตสาหกรรมดั้งเดิมที่มีความซับซ้อนน้อยและประสบความสำ�เร็จมา
นาน รัฐบาลทักษิณก็ไม่ประสบความสำ�เร็จในการยกระดับผลิตภาพ (produc-
tivity) ของอุตสาหกรรม การทำ�งานของหน่วยงานต่างๆ ของรัฐก็ยังคง
กระจัดกระจายและไม่ประสานงานกันเอง ตัวอย่างเช่น ภารกิจการวิจยั ของรัฐ
ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ อุ ต สาหกรรมอ้ อ ยและน้ำ � ตาลก็ ยั ง กระจั ด กระจายอยู่ ใ น 3
กระทรวงคือ เกษตรฯ พาณิชย์ และอุตสาหกรรม หรือในระดับภาพรวม งาน
ชิน้ นีป้ ระเมินว่า ความพยายามของรัฐบาลทักษิณในการสร้างกรอบทางสถาบัน
เพื่อยกระดับอุตสาหกรรมนั้น ในท้ายที่สุดแล้วไม่ประสบความสำ�เร็จ (Doner
and Ramsay 2004, 44-45)
ส่วนงานชิ้นที่สอง ซึ่งมีข้อสรุปเช่นเดียวกับงานชิ้นแรก คืองานของ
Lauridsen (2008b, 24) เห็นว่า ผลงานการยกระดับอุตสาหกรรมของรัฐบาล
นี้ไม่ประสบผลสำ�เร็จ แม้วา่ จะเป็นรัฐบาลแรกๆ ทีต่ ระหนักดีถงึ ปัญหา อีกทัง้
มียทุ ธศาสตร์และแผนงานทีช่ ดั เจนกว่ารัฐบาลชุดก่อนๆ ก็ตาม แต่โดยรวมแล้ว
งานชิ้นนี้เห็นว่า “นโยบายยกระดับอุตสาหกรรมไม่มีประสิทธิผลพอเพียงที่จะ
ทำ�ให้ [เศรษฐกิจไทย] กลายเป็น ‘ไทยแลนด์อิงค์’ ตามเส้นทางของประเทศ
อุตสาหกรรมใหม่แห่งเอเชียได้”27
อุปสรรคสำ�คัญที่ทำ�ให้การยกระดับอุตสาหกรรมยุครัฐบาลทักษิณไม่
ประสบผลสำ�เร็จคือระบบราชการ จึงอาจสรุปได้ว่า การปฏิรูประบบราชการ
ของรัฐบาลทักษิณไม่ประสบผลสำ�เร็จในการแก้ปัญหาความไร้ประสิทธิผลของ

27 
“The overall picture was thus that of a mixed record that did not qualify
to an effective industrial upgrading policy leading towards a ‘Thailand Inc’
-along the trajectory of the Asian NICs.”

59
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

กลไกรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ปัญหาความไร้เอกภาพ ขาดมุมมองภารกิจต่างๆ

ในระดับภาพรวมของกรม (departmental parochialism) ความทับซ้อน (over-
lap) และซ้ำ�ซ้อน (duplication) ของภาระหน้าที่ระหว่างกรมและกองต่างๆ
รัฐบาลนี้ยังคงต้องหันไปใช้วิธีการเดิมๆ เช่น การจัดตั้งหน่วยงานใหม่ หรือ
คณะกรรมการใหม่ๆ ขึน้ โดยไม่สามารถยกเลิกหน่วยงาน หรือคณะกรรมการ
เก่าที่ไม่มีประสิทธิผลในการจัดการกับภารกิจที่ได้รับมอบหมาย ตัวอย่างเช่น
ในภารกิจการอบรมและพัฒนาฝีมือแรงงานนั้น ก็ยังคงตกอยู่ภายใต้ความรับ
ผิดชอบของ 9 กระทรวง ที่จัดหลักสูตรอบรมให้แก่แรงงานในกลุ่มเป้าหมาย
ต่างๆ กัน ดังนัน้ รัฐบาลจึงต้องจัดตัง้ คณะกรรมการพัฒนาทักษะแรงงาน (Skill
Development Promotion Committee) ขึน้ มาใหม่อกี คณะหนึง่ เป็นต้น Lau-
ridsen (2008b, 18-20)
กล่าวได้ว่ารัฐบาลทุกชุดหลังการรัฐประหารสองครั้งในปี 2549 และ
2557 ไม่มีแนวนโยบายที่จะปฏิรูประบบราชการอย่างจริงจังอีกเลย ความขัด
แย้งทางการเมือง ซึง่ ปะทุเป็นความรุนแรงกลางกรุงเป็นครัง้ คราวและความไร้
เสถียรภาพของรัฐบาลเป็นบริบทที่ทำ�ให้ไม่มีการให้ความสำ�คัญกับการปฏิรูป
ระบบราชการ ส่วนปัญหากับดักรายได้ปานกลาง แม้ว่าจะได้รับความสำ�คัญ
จากรัฐบาลเผด็จการทหารของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จนกลายเป็นส่วน
สำ�คัญของยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งจะมีผลบังคับให้รัฐบาลชุดต่อไปๆ ปฏิบัติตาม
ส่วนหนึง่ ของยุทธศาสตร์นี้ได้ถกู แปรเป็นรูปธรรมเพือ่ นำ�ไปสูก่ ารปฏิบตั แิ ล้วผ่าน
“พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561” ซึ่งประกาศใช้
เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2561 ณ จุดนี้คงเป็นการเร็วเกินไปที่จะตัดสินว่า
โครงการ EEC นี้จะประสบความสำ�เร็จในการยกระดับอุตสาหกรรมจนทำ�ให้
ประเทศไทยหลุดพ้นกับดักรายได้ปานกลางได้หรือไม่ แต่อย่างไรก็ตาม จาก
การอภิปรายที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้น งานชิ้นนี้มีความหวังน้อยมากว่าจะ
ประสบความสำ�เร็จ เพราะทั้งยุทธศาสตร์ชาติและโครงการ EEC ถูกออกมา
แบบมาให้ถูกขับเคลื่อนภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ที่สถาปนาให้รัฐ
ราชการที่รวมศูนย์อำ�นาจไว้สูง ไร้เอกภาพ ต่อต้านการเปลี่ยนแปลง และไร้
ความชอบธรรมแบบประชาธิปไตย ฟืน้ คืนชีพมาเป็นผูน้ �ำ การพัฒนาเศรษฐกิจ
อีกครั้งหนึ่ง ทั้งๆ ที่กลไกรัฐมิได้ถูกปฏิรูปโดยรากฐาน ยิ่งไปกว่านั้นการ

60
 การก่อตัวของรัฐไทย

สถาปนาอำ�นาจนำ�ของรัฐราชการครัง้ นีก้ ค็ อื ความพยายามทีจ่ ะหมุนเข็มนาฬิกา

กลับสู่อดีตทำ�ให้ระบบราชการกลับมาควบคุมสังคมอีกครั้ง ทั้งๆ ที่พลังทาง
สังคมเติบโตขึ้นมากแล้วในปัจจุบัน ความตึงเครียดที่จะเกิดขึ้นระหว่างรัฐกับ
สังคมนีอ้ าจจะทำ�ให้การฟืน้ ชีพของรัฐราชการครัง้ นี้ไร้เสถียรภาพอย่างมาก จน
เป็นไปได้วา่ ยุทธศาสตร์ชาติหรือแม้แต่รฐั ธรรมนูญฉบับปี 2560 นีจ้ ะถูกยกเลิก
ไปด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งในที่สุด แม้กระทั่งในระยะปานกลางที่จะถึงนี้
สรุป
บทนีเ้ สนอว่า ภาวะกับดักรายได้ปานกลางและกับดักความเหลือ่ มล้�ำ ใน
ระดับสูงที่ไทยเผชิญอยู่ในขณะนี้และไม่มีแนวโน้มที่จะถูกแก้ไขสำ�เร็จได้อย่าง
น้อยในระยะปานกลางทีจ่ ะถึงนี้ เกีย่ วพันอย่างแยกไม่ออกจากลักษณะเด่นของ
รัฐไทย ซึ่งก็คือรัฐที่มีระดับรวมศูนย์อำ�นาจสูงแต่ไร้เอกภาพ และอำ�นาจ
สาธารณะยังไม่แบ่งแยกเด็ดขาดออกจากผู้ปกครอง หรือยังไม่มีเส้นแบ่งที่
ชัดเจนระหว่างส่วนตัวกับส่วนสาธารณะ ลักษณะเช่นนีท้ �ำ ให้รฐั มีความสามารถ
ต่�ำ ทีจ่ ะชีน้ �ำ การยกระดับอุตสาหกรรมจนทำ�ให้เศรษฐกิจหลุดออกจากกับดักราย
ได้ปานกลางได้ ในขณะเดียวกันอำ�นาจทีก่ ระจุกตัวสูงแต่ไม่มเี ส้นแบ่งทีช่ ดั เจน
ระหว่างส่วนตัวกับส่วนรวมก็ท�ำ ให้รัฐกลายเป็นเครื่องมือของชนชั้นนำ�ที่ยึดรัฐ
ได้ในการสร้างค่าเช่าทางเศรษฐกิจทีม่ สิ มควรได้ อันทำ�ให้เศรษฐกิจไทยมีความ
เหลื่อมล้ำ�สูง
บทความนีเ้ สนอต่อไปว่า ลักษณะหลักของรัฐนีเ้ กิดขึน้ ในระหว่างการก่อ
ตัวรูปแบบใหม่ของรัฐในช่วงครึง่ หลังของคริสต์ศตวรรษที่ 19 ถึงครึง่ แรกของ
ศตวรรษที่ 20 โดยที่พัฒนาการของรัฐหลังจากนั้นมีผลต่อการเปลี่ยนแปลง
ลักษณะหลักของรัฐไทยไม่มากนัก กล่าวในแง่นมี้ มุ มองของ Atul Kohli (2007)
ที่เสนอว่า ความสามารถของรัฐแต่ละรูปแบบ (type) ในการชี้นำ�การพัฒนา
อุตสาหกรรมของประเทศโลกที่ 3 ซึง่ มีไม่เท่ากันนัน้ แยกไม่ออกจากขัน้ ตอน
การก่อตัวของรัฐแบบใหม่ในประเทศรอบนอกทุนนิยมศูนย์กลาง เมื่อประเทศ
เหล่านีเ้ ผชิญกับการเข้ามาของมหาอำ�นาจอาณานิคมตะวันตก และเมือ่ รากฐาน
ของรัฐยุคใหม่ก่อตัวขึ้นแล้ว ความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐใหม่นี้
ไปในทิศทางทีก่ ลุม่ ฝ่ายต่างๆ ต้องการในภายหลังนัน้ เป็นเรือ่ งที่ไม่งา่ ยเลย ดัง

61
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ที่เขาสรุปว่า “ข้อเสนอใจกลางของการศึกษานี้คือ สถาบันของรัฐที่เป็นมรดก

ตกทอดมาในยุคอาณานิคมนัน้ ก็เปรียบเสมือน ‘เหรียญทีไ่ ม่ยอมหลอมละลาย’”
(Kohli 2007, 19)

62
 บทที่ 4
เหลือง VS แดง
สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?1

บทนำ�
ปฏิเสธไม่ได้ว่า ภาวะความขัดแย้งการเมืองไทยที่ดำ�รงอยู่ในปัจจุบัน
เป็นปรากฏการณ์ทางการเมืองแบบใหม่ทมี่ กี ารระดมมวลชนทัง้ เสือ้ เหลืองและ
เสื้อแดงจำ�นวนมาก เข้าสนับสนุนการต่อสู้ของแต่ละฝ่ายอย่างเข้มข้นและ
ยาวนาน จนอาจกล่าวได้ว่านี้เป็นการเมืองมวลชน (mass politics) ครั้งแรก
ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ไม่แปลกเลยที่ปรากฏการณ์นี้จะกระตุ้นให้นัก

1 
เนื้อหาของบทนี้ปรับปรุงมาจากบทความที่ผู้เขียนและคณะดำ�เนินการโครงการวิจัย
เรื่อง “ทบทวนภูมิทัศน์การเมืองไทย” (Re-examining the Political Landscape of
Thailand) เพื่อเสนอต่อแผนงานเสริมสร้างการเรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทยเพื่อการ
พัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) ซึ่งได้นำ�เสนอต่อสาธารณะในครึ่งหลังของปี 2555
และเป็นการวิจยั ในระยะทีส่ องต่อจากอภิชาตและคณะ (2553) “รายงานเบือ้ งต้นโครงการ
วิจยั การเปลีย่ นแปลงด้านเศรษฐกิจและสังคมของชนชัน้ ใหม่”  ผูเ้ ขียนขอขอบคุณ นสธ.
ทีส่ นับสนุนเงินทุนเพือ่ การวิจยั และขอขอบคุณคณะนักวิจยั ทัง้ 2 ชุดทีช่ ว่ ยถกเถียงแลก
เปลี่ยนมุมมองและนำ�เสนอข้อมูลต่างๆ ที่สุดท้ายเป็นประโยชน์ต่อการเขียนบทความนี้ 
แน่นอนว่า ความผิดพลาดใดๆ ของงานชิ้นนี้ย่อมเป็นของผู้เขียนเพียงผู้เดียว ไม่
เกีย่ วข้องกับแหล่งทุนและคณะผูร้ ว่ มวิจยั แต่อย่างใด  ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ทอี่ า้ งอิงใน
บทความนี้ทั้งหมดมาจากงานชิ้นที่สอง
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

วิชาการทั้งไทยและเทศพากันแสวงหาคำ�อธิบายไปต่างๆ เพื่อตอบคำ�ถามใน
หลายแง่มุม คำ�ถามแรกๆ ที่ควรจะต้องตอบคือ หนึ่ง ใครคือคนเสื้อเหลือง
และใครคือคนเสื้อแดง? คนสองกลุ่มนี้มีองค์ประกอบและมีบุคลิกลักษณะ
อย่างไร? อะไรคือลักษณะพืน้ ฐานความขัดแย้งของ 2 กลุม่ นี?้ ความขัดแย้ง
นี้ที่มีลักษณะเป็นความขัดแย้งทางชนชั้นหรือไม่? ถ้าใช่แล้วความขัดแย้งนั้น
คืออะไร? มวลชนทัง้ สองฝ่ายเป็นเพียงเบีย้ หมากทางการเมือง ทีถ่ กู ฉวยใช้ใน
ท่ามกลางความขัดแย้งระหว่างกลุ่มชนชั้นนำ�ทางอำ�นาจเท่านั้น โดยไม่มี
อุดมการณ์และ/หรือผลประโยชน์เฉพาะที่เป็นของตนเอง?
บทนี้แบ่งออกเป็น 5 ส่วน ส่วนแรกจะทดลองนำ�เสนอจากข้อมูลเชิง
ประจักษ์ว่า มวลชนเสื้อแดงและเสื้อเหลืองคือใคร มีบุคลิกลักษณะทางสังคม
เศรษฐกิจอย่างไร ส่วนที่สองจะอภิปรายถึงการก่อตัวของชนชั้นใหม่ในบริบท
ของการเปลีย่ นแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมของไทย ในรอบสองทศวรรษผ่าน
ส่วนที่สามและสี่จะเสนอว่า อะไรคือผลประโยชน์และความขัดแย้งพื้นฐาน
ระหว่าง 2 ฝ่าย? ความขัดแย้งนีม้ ลี กั ษณะเป็นความขัดแย้งทางชนชัน้ หรือไม่
อย่างไร? ส่วนสุดท้ายจะเป็นบทสรุป
ใครคือคนเสื้อแดงและคนเสื้อเหลือง
การศึกษาเชิงปริมาณชิ้นแรกที่พยายามตอบคำ�ถามนี้คือ Ammar and
Somchai (2012, 66-67) ซึง่ สำ�รวจตัวอย่างในขอบข่ายทัว่ ประเทศเมือ่ ปี 2552
งานชิ้นนี้มีข้อสรุปว่า หนึ่ง ไม่พบว่าระดับฐานะทางเศรษฐกิจ (จนหรือรวย),
ภูมิภาค (อีสาน เหนือ ฯลฯ), สถานะภาพทางอาชีพ (นายจ้าง ลูกจ้าง ผู้
ประกอบการอิสระ [self-employed]), จะเป็นตัวกำ�หนดความน่าจะเป็นของ
ความเป็นคนเสื้อแดง ดังนั้นความเชื่อทั่วๆ ไปที่เห็นว่า คนเสื้อแดงคือคนจน
จึงเป็นเพียงมายาคติ สอง พบว่า “ผูท้ มี่ ฐี านะทางเศรษฐกิจระดับดีมแี นวโน้ม
ที่จะเป็นคนเสื้อเหลือง ดังนั้นคนกรุงเทพ (ทุกระดับชั้นรายได้) และผู้มีฐานะ
ดีนอกกรุงเทพมีแนวโน้มที่จะเป็นเสื้อเหลือง”2

2 
“There is a clear tendency for better-off people to be Yellow. Thus Bang-
kok people (across all income classes) are more likely to be Yellow, while

66
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

ส่วนการสำ�รวจขั้นต้นของอภิชาตและคณะ (2553, 21-37) ในเดือน

เมษายน-พฤษภาคม 2553 พบว่า หนึ่ง คนเสื้อแดงมีแนวโน้มที่จะประกอบ
อาชีพทางการเกษตรและรับจ้างนอกระบบมากกว่าคนเสื้อเหลือง ในทางกลับ
กันพบว่า คนเสือ้ เหลืองมีแนวโน้มทีจ่ ะประกอบอาชีพเป็นข้าราชการ พนักงาน
ของรัฐ และค้าขายเป็นสัดส่วนที่สูงกว่าคนเสื้อแดง และคนที่เป็นกลาง สอง
คนเสือ้ เหลืองจบการศึกษาในระดับปริญญาตรี หรือสูงกว่าปริญญาตรีมากกว่า
คนเสื้อแดง สาม คนเสื้อเหลืองมีระดับรายได้สูงกว่าทั้งคนเสื้อแดงและผู้ไม่
สนับสนุนฝ่ายใด จึงสรุปได้วา่ ในภาพรวมแล้วคนเสือ้ เหลืองคือ ผูท้ มี่ ฐี านะทาง
เศรษฐกิจและสังคมดีกว่าคนเสือ้ แดง ทัง้ ในแง่ระดับการศึกษาทีส่ งู กว่า มีอาชีพ
มัน่ คงกว่า เช่น ข้าราชการ, พนักงานรัฐวิสาหกิจ, นักธุรกิจ, นักวิชาชีพต่างๆ
(professional) ในขณะที่ส่วนใหญ่ของคนเสื้อแดงคือ ผู้ที่มีระดับการศึกษาต่ำ�
กว่า เป็นผู้มีอาชีพที่กระแสรายได้ไม่สม่�ำ เสมอ เช่นเกษตรกรพาณิชย์ (com-
mercial agriculturalists), รับจ้างทัว่ ไป, ประกอบอาชีพอิสระ (self-employed)
อย่างไรก็ตาม คนเสื้อแดงมิใช่คนจน
แม้ผลการศึกษา 2 ชิ้นข้างต้นมีข้อค้นพบที่ขัดแย้งกันในบางประเด็น
เช่น สถานภาพทางอาชีพกับความเป็นเหลือ/แดง ฯลฯ แต่ประเด็นที่งานทั้ง
2 ชิ้นเห็นพ้องกันคือ หนึ่ง คนเสื้อแดงมิใช่คนจน สอง แม้ว่าคนเสื้อแดงจะ
ไม่จน แต่มีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมต่ำ�กว่าคนเสื้อเหลือง กล่าวในแง่นี้
แล้ว ผู้เขียนจึงขอเสนอสมมุติฐานว่า3 ส่วนใหญ่ของคนเสื้อแดงคือ “ชนชั้น
กลางระดับล่างรุน่ ใหม่” (emerging-lower-middle-class) ทัง้ ในเมืองและชนบท
ในขณะทีก่ ลุม่ คนเสือ้ เหลือคือ ชนชัน้ กลางระดับกลางขึน้ ไป (established-mid-
dle-class)4 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตเมือง

outside Bangkok the better -off are more likely to be Yellow.” in Ammar and
Somchai (2012, 66-67)
3 
สมมุตฐิ านนีส้ ร้างขึน้ จากการศึกษาของอภิชาตและคณะ (2553) ซึง่ เป็นการศึกษาขัน้
เบือ้ งต้นเท่านัน้   ส่วนการศึกษาขัน้ ทีส่ อง (อภิชาตและคณะ 2555) ทัง้ ในระดับลึกและใน
ขอบเขตที่กว้างขึ้นกว่างานชิ้นแรก รวมทั้งทำ�การทดสอบสมมุติฐานนี้ในเชิงสถิติและนำ�
เสนอต่อสาธารณะในช่วงครึ่งหลังของ พ.ศ. 2555
4 
สมมุติฐานนี้ถูกเสนอครั้งแรกโดยนิธิ เอียวศรีวงศ์ ในต่างกรรมต่างวาระกัน เช่นใน

67
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

การก่อตัวของชนชัน้ กลางใหม่และการเปลีย่ นแปลงทางสังคมเศรษฐกิจใน

รอบ 20 ปี
การอภิปรายข้างต้นชีว้ า่ ณ จุดเริม่ ต้นแห่งคริสต์ศตวรรษที่ 21 ชนชัน้
กลางใหม่ ซึ่งมีข้อเรียกร้องและผลประโยชน์เฉพาะทางชนชั้นของตน เริ่ม
ปรากฏตั ว ขึ้ น ในสั ง คมการเมื อ งไทย จะตระหนั กรู้ ห รื อ ไม่ ก็ ตาม พรรค
ไทยรักไทย “มองเห็น” คนกลุม่ นี้ และจงใจออกแบบนโยบายเพือ่ เปลีย่ นพลัง
ใหม่ทางสังคมให้เป็นฐานเสียงของพรรค คำ�ถามคือ กลุ่มชนชั้นกลางใหม่ก่อ
ตัวขึ้นจนกระทั่งมีผลประโยชน์เฉพาะทางชนชั้นได้อย่างไร เพื่อตอบคำ�ถามนี้
ต้องเหลียวหลังไปพิจารณาการเปลีย่ นแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมในรอบ 20
ปีที่ผ่านมา
ช่วง 20 ปีที่ผ่านมา รายได้และรายจ่ายของคนไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น
โดยตลอด รายได้เพิ่มขั้นในอัตรา 8.8% ต่อปี โดยปี 2552 รายได้เฉลี่ยต่อ
คนต่อเดือนมีคา่ ประมาณ 6 พันบาทเศษ ในขณะทีร่ ายจ่ายมีอตั ราเพิม่ ร้อยละ
7.3 ต่อปี ดังนั้นคนไทยจึงมีเงินออมหรือสะสมทรัพย์สินเพิ่มขึ้น (ทีดีอาร์ ไอ
2554, 47-48) การที่รายได้เพิ่มขึ้นตลอดช่วงเวลานี้เอง ทำ�ให้สัดส่วนของ
ประชากรไทย ซึง่ เป็นคนจนเนือ่ งจากมีรายได้ทตี่ �่ำ กว่าเส้นความยากจน ลดลง
อย่างรวดเร็วจาก 42.2% ในปี 2531 เหลือเพียง 7.7% หรือประมาณ 5
ล้านคนในปี 2553 เท่านั้น เมื่อแบ่งการพิจารณาสัดส่วนคนจนออกเป็นเขต
เมืองและชนบทแล้ว สัดส่วนคนจนในชนบทลดลงจาก 49.7% เหลือ 10.4%
ส่วนในแขตเมืองนั้นลดลงจาก 23.7% เป็น 2.6% ในช่วงเวลาเดียวกัน
(Pasuk and Pornthep 2012, 13-14)
ควบคู่ไปกับการที่รายได้เพิ่มขึ้นและความยากจนลงนั้น โครงสร้างการ
ผลิตของไทยได้เปลี่ยนจากภาคเกษตรกรรมเป็นภาคอุตสาหกรรมและภาค
บริการ ภายใต้การเปลี่ยนผ่านนี้ โครงสร้างอาชีพของสังคมก็สะท้อนความ
เปลี่ยนแปลงนี้เช่นกัน (รูปที่ 1)

บทความ “การปรับระบบการเมือง” และ “เสือ้ เหลืองเป็นใครและออกมาทำ�ไม” (นิธิ 2551

และ 2553ข)

68
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

รูปที่ 1 สัดส่วนการเปลี่ยนแปลงอาชีพช่วงปี 2529-2552

รูปที่ 2 ค่าจ้างเฉลี่ยในแต่ละอาชีพ

69
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

จากรูปครัวเรือนเกษตรกรรมมีแนวโน้มลดลงร้อยละ 1 ต่อปี เช่นเดียว

กับแรงงานทั่วไปที่มีแนวโน้มลดลง แต่ 3 อาชีพคือ เจ้าของกิจการ, ผู้
ประกอบวิชาชีพ, และเสมียน-ค้าขาย-พนักงานบริการ มีสดั ส่วนเพิม่ ขึน้ ส่วน
อาชีพการผลิตและพนักงานในอุตสาหกรรมมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วใน
ช่วงปี 2529-2549 แต่มีแนวโน้มลดน้อยลงในช่วงปี 2549-2552
จากรูปทัง้ สองหากถือว่า ผูม้ รี ายได้ตอ่ คนต่อเดือนมากกว่า 5,000 บาท
ขึ้นไปในปี 25525 เป็นชนชั้นกลางแล้ว พบว่ามี 2 กลุ่มอาชีพคือเกษตรกร
และแรงงานพื้นฐาน ซึ่งมีประมาณ 32% ของครัวเรือนทั้งหมด ในปี 2552
(ลดลงจาก 55% ในปี 2529) เท่านั้น ที่ไม่ใช่ชนชั้นกลาง โดยเกษตรกรมี
รายได้เฉลี่ย 3,214 บาทต่อเดือน
ในกลุ่มชนชั้นกลางนั้นเราอาจจัดให้อาชีพเสมียน, อาชีพการค้าและ
บริการ, และอาชีพการผลิต ซึ่งเมื่อรวมกันแล้วมีประมาณเกือบ 35% ของ
ครัวเรือนทัง้ หมดในปี 2552 เป็นชนชัน้ กลางระดับล่าง โดยใช้เกณฑ์รายได้ตอ่
เดือนระหว่าง 5,000-10,000 บาท ในหมู่ชนชั้นกลางระดับล่างนี้ กลุ่มอาชีพ
การค้าและบริการเป็นกลุ่มทีเ่ พิม่ ขึน้ อย่างรวดเร็วจาก 10 เปอร์เซ็นต์เศษในปี
2529 เป็น 20% ของครัวเรือนทั้งหมดในปี 2552 และมีแนวโน้มกระจายตัว
ออกจากเขตเมืองไปสูเ่ ขตชนบท และกระจายตัวออกจาก กทม. ไปทุกภูมภิ าค
อีกด้วย กลุ่มนี้มีรายได้ 5,828 บาทต่อเดือน ใกล้เคียงกับรายได้ของคนงาน
ภาคการผลิตในอุตสาหกรรม แต่สงู กว่าเกษตรกรเกือบสองเท่า อย่างไรก็ตาม
รายได้ระดับนีย้ งั ต่�ำ กว่ารายได้เฉลีย่ ต่อคน (6,239 บาท) ในปี 2552 (ทีดอี าร์ไอ
2554, 37-38) สรุปแล้วชนชัน้ กลางระดับล่าง ซึง่ ไม่ใช่เกษตรกร มีสดั ส่วนถึง
ประมาณหนึง่ ในสามของครัวเรือนทัง้ ประเทศ สำ�หรับภาคเกษตรกรรมในรอบ
20 ปีทผี่ า่ นมานัน้ การเปลีย่ นแปลงก็เป็นไปอย่างกว้างขวาง จนอาจอ้างได้วา่
มีการก่อตัวของชนชั้นกลางระดับล่างในภาคเกษตรกรรมเช่นกัน
อัมมาร สยามวาลา (2547, 11) เมือ่ ทบทวนอดีตและมองอนาคตของ
ภาคเกษตรแล้วจึงสรุปว่า ชนบทไทย “จะมีฐานะความเป็นอยู่ที่ค่อยๆ ดีขึ้น

5 
เส้นความยากจนด้านรายได้เท่ากับ 1,586 บาทต่อคนต่อเดือนในปี 2552

70
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

สมการที่เป็นสมมุติฐานหลักของการเมืองไทย คือชนบท = เกษตรกรรม =

ความยากจน น่าจะเป็นจริงน้อยลง อย่างน้อยก็ในส่วนที่ระบุว่า เป็นชนบท
หรือเกษตรกรแล้วต้องยากจน” เนือ่ งจากแรงงานหนุม่ สาวอายุ 15-34 ปี ของ
ภาคเกษตรและชนบทไหลออกในอัตราเร่งในช่วง 2532-2541 สู่เมือง และ
ส่วนใหญ่สโู่ รงเรียน เมือ่ ย้ายออกแล้วหนุม่ สาวจำ�นวนมากกว่า 3.5 ล้านคนนี้
จะไม่หวนกลับไปทำ�งานในภาคเกษตรอีก ข้อเท็จจริงนี้ท�ำ ให้ภาคเกษตรกรรม
ขาดแคลนแรงงานอย่างหนัก เกษตรกรจึงต้องนำ�เครือ่ งจักรและเทคโนโลยีมา
ใช้ทดแทนแรงงานอย่างกว้างขวาง พร้อมๆ ไปกับการใช้แรงงานรับจ้าง ใน
ทางสังคมกิจกรรมการเกษตรจึงเลิกเป็นกิจกรรมแบบครอบครัว กล่าวอีกแบบ
คือ สังคมชนบทไทยมิใช่สังคมชาวนาอีกต่อไปแล้ว (no longer a peasant
society) แต่แตกตัวออกเป็น 2 กลุ่มย่อยคือ กลุ่มมืออาชีพ หรือเกษตร
พาณิชย์ และกลุ่มดั้งเดิมหรือเกษตรพอเพียง กลุ่มแรกจะมีอายุน้อยกว่า ใช้
เทคนิคการผลิตสมัยใหม่ เข้าใจ และรับมือกับความผันผวนของตลาดได้ดกี ว่า
รวมทั้งขนาดของไร่นามีแนวโน้มจะใหญ่ขึ้นด้วย เนื่องจากพวกมืออาชีพ
สามารถก้าวข้ามข้อจำ�กัดของการใช้แรงงานครอบครัวได้ด้วยเครื่องจักรและ
ลูกจ้าง พวก นีจ้ งึ มีรายได้สงู กว่าระดับเฉลีย่ ของเกษตรกรในปัจจุบนั มาก และ
จะกลายเป็นกลุ่มหลักของภาคเกษตรในอนาคต จากการประเมินของ FAO
(2006, Part II, 40-41) พบว่า ในปี 2547 เกษตรกรมืออาชีพของไทย6 มี
จำ�นวน 1.36 ล้านครัวเรือน หรือคิดเป็น 19% ของครัวเรือนเกษตรกรทัง้ หมด
ซึง่ เพิม่ ขึน้ จาก 0.94 ล้านครัวเรือนในปี 2529 ส่วนรายได้ตอ่ เดือนของพวกเขา
เพิ่มขึ้นจาก 2,525 เป็น 9,311 บาทในช่วงเวลาเดียวกัน ซึ่งสูงกว่ารายได้
เฉลี่ยของเกษตรกรทั้งหมดถึง 70% ดังนั้นจึงอาจจัดเกษตรกรในกลุ่มนี้ได้ว่า
เป็น “ชนชัน้ กลางใหม่” ในภาคเกษตรกรรม7 ส่วนกลุม่ ทีส่ องจะเป็นคนสูงอายุ

6 
งานชิน้ นีน้ ยิ ามครอบครัวเกษตรกรมืออาชีพว่า คือครัวเรือนทีม่ รี ายได้จากภาคเกษตร
มากกว่า 60% ของรายได้ทั้งหมด และผู้เป็นหัวหน้าครอบครัวไม่ประกอบอาชีพอื่นๆ
เพิ่มเติม
7 
จากตัวเลข 19% อาจคิดคร่าวๆ ได้วา่ เป็น 5% ของครัวเรือนทัง้ ประเทศ  เนือ่ งจาก
ครัวเรือนเกษตรกรทัง้ หมดมีมากกว่า 25% เล็กน้อย  ดังนัน้ อาจอ้างได้วา่ เมือ่ รวมชนชัน้

71
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ที่ ลู ก หลานย้ า ยออกไปแล้ ว อาศั ย เงิ น ส่ ง กลั บ ของลู ก หลานจากนอกภาค

การเกษตร ส่วนตัวเองก็ทำ�การเกษตรแบบพอยังชีพ กลุ่มนี้จะมีความสำ�คัญ
น้อยลงเรื่อยๆ ในอนาคต
นอกจากนี้ การแยกตัวของภาคเกษตรออกจากสังคมชาวนายังแสดงออก
ด้วยความหลากหลายของอาชีพใหม่ๆ ในชนบทเช่น รับเหมาก่อสร้าง ตัดผม
เสริ ม สวย ค้ า ปลี ก ขายอาหารสำ � เร็ จ รู ป ช่ า งซ่ อ มรถจั กรยานยนต์ ห รื อ
เครือ่ งจักรกลการเกษตร ซึง่ ในอดีตไม่สามารถมีได้ เพราะอุปสงค์มไี ม่เพียงพอ
ดังนั้นไม่เพียงแต่สัดส่วนของเกษตรกรจะลดลง เมื่อเทียบกับประชากรไทย
ทั้งหมดเท่านั้น แต่ลดลงเมื่อเทียบกับประชากรในชนบทเองด้วย
Keyes (2010) ให้ภาพการเปลี่ยนแปลงในรอบห้าสิบปีของหมู่บ้าน
หนองตืน่ อ.เมือง จ.มหาสารคาม สอดรับกับภาพของอัมมารอย่างมาก กล่าว
คือ Keyes พบว่า ในปี 2548 นั้นไม่มีครอบครัวใดในหมู่บ้านนี้ปลูกข้าวเพื่อ
ขายอีกต่อไป แต่เป็นการปลูกเพือ่ บริโภคเองในครอบครัวขยายของตนเพือ่ ลด
ความเสีย่ งเท่านัน้ ตัวอย่างเช่นครอบครัวหนึง่ มีพน่ี อ้ งสีค่ น ชายสองหญิงสอง
ลูกชายทั้งสองและสามีของลูกผู้หญิงคนหนึ่งทำ�งานขับรถแท็กซี่ในกรุงเทพ
ส่วนลูกผู้หญิงคนสุดท้องยังคงอยู่ในหมู่บ้าน ปลูกข้าวเลี้ยงคนทั้งสี่ครอบครัว
โดยใช้เทคนิคการปลูกข้าวแบบใช้ทุนเข้มข้นในทุกขั้นตอนการผลิต (Keyes,
15-16) ส่วนทั้งสามคนในเมืองก็จะส่งเงินกลับไปเป็นทุน และลงแรงช่วยทำ�
นาเป็นครั้งคราว ในแง่นี้จึงไม่แปลกที่คนขับแท็กซี่ผู้นี้จะเรียกตัวเองว่าเป็น
“ชาวบ้าน” หรือ “ชาวนา” ทัง้ ๆ ทีร่ ายได้เกือบทัง้ หมดของเขามาจากนอกภาค
การเกษตร เช่นเดียวกับคนอื่นๆ ในหมู่บ้าน
Keyes เสนอต่อไปว่า การอพยพออกจากภาคการเกษตรมาสู่เมืองใน
ช่วงแรก ตามด้วยการไปทำ�งานต่างประเทศในช่วงหลัง โดยเริ่มจากแรงงาน
ชาย ตามด้วยผู้หญิงในยุคต่อมา ได้สร้างประสบการณ์ทำ�งานต่างถิ่นให้แก่
ชาวบ้าน ประกอบกับการขยายตัวด้านการศึกษาและความแพร่หลายของ
สื่อสารมวลชน ทั้งหมดนี้ทำ�ให้โลกทัศน์ของ “ชาวบ้าน” เปลี่ยนไปมาก คน
ชนบททุกวันนี้จึงเป็น “ชาวบ้านผู้รู้โลกกว้าง” (cosmopolitan villagers)

กลางระดับล่างทั้งในและนอกภาคการเกษตรเข้าด้วยกันแล้ว ชนชั้นนี้มีประมาณ 40%

ของครัวเรือนไทยในปี 2552

72
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

จากบทความของอัมมารและ Keyes เราอาจสรุปได้ว่า สังคมชนบท

ไทยมิได้เป็นสังคมชาวนาอีกต่อไปแล้ว แม้ว่าเขายังคงเรียกตัวเองว่า “ชาว
บ้าน” หรือชาวไร่-ชาวนาเช่นเดิม แต่เราอาจจะสรุปภาพสังคม “หลังชาวนา”
ในปัจจุบนั ได้วา่ เป็นสังคมทีผ่ คู้ นมีวถิ ชี วี ติ ทางเศรษฐกิจแบบตลาดเต็มตัว ไม่
ว่าจะเป็นการผลิตในภาคเกษตรหรือนอกภาคเกษตร คนเหล่านีม้ รี ายได้สงู ขึน้
และมีแหล่งรายได้หลักจากงานนอกภาคเกษตร เข้าถึงสื่อ เช่นโทรทัศน์และ
โทรศัพท์มอื ถืออย่างทัว่ ถึง ลูกหลานมีการศึกษาสูงขึน้ รวมทัง้ มีแบบแผนการ
บริโภคไม่แตกต่างจากคนเมือง
โดยสรุปแล้ว สังคมเศรษฐกิจไทยทั้งในและนอกภาคเกษตรมีการ
เปลี่ยนแปลงอย่างกว้างขวาง จนทำ�ให้เกิดการก่อตัวของชนชั้นกลางใหม่ข้ึน
ทั้งในและนอกภาคการเกษตร ในขณะที่คนจนกลายเป็นคนส่วนข้างน้อยของ
สังคม คำ�ถามต่อไปที่น่าสนใจคือ อะไรเป็นปัญหาร่วม หรืออะไรเป็นผล
ประโยชน์เฉพาะของชนชั้นใหม่นี้ ซึ่งอาจจะประมวลได้ดังนี้
ในระดับภาพรวมแล้ว ปัญหาความไม่เท่าเทียมทางรายได้ยงั คงทรงตัว
อยู่ในระดับสูงมากตลอดช่วงหลายสิบปีทผี่ า่ นมา และยังไม่มแี นวโน้มจะลดลง
โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคเอเชียตะวันออก
เฉียงใต้ ซึ่งระดับความไม่เท่าเทียมลดลงอย่างเห็นได้ชัด (ดูรูปที่ 3)
ในขณะที่กลุ่มคนรวยที่สุด 20% แรกของไทยมีส่วนแบ่งรายได้ลดลง
เล็กน้อยจาก 50.05% ในปี 2539 เป็น 46.68% ในปี 2553 ส่วนกลุม่ คนจน
ทีส่ ุดมีส่วนแบ่งรายได้เพิ่มขึน้ น้อยมากจาก 6.10% เป็น 6.76% ในช่วงเวลา
เดียวกัน (Pasuk and Pornthep 2012, 15-16) ยิง่ แย่ไปกว่านัน้ เมือ่ พิจารณา
ความไม่ เ ท่ า เทียมด้า นสิน ทรัพ ย์แล้ว จะพบว่ากลุ่มรวยสุด 20% แรกมี
ทรัพย์สินมากกว่ากลุ่มจนสุดถึง 69 เท่า
องค์ประกอบหนึง่ ของความไม่เท่าเทียมด้านรายได้ขา้ งต้นคือ ความไม่
เท่าเทียมของค่าจ้าง ในขณะที่ 10% ของกลุม่ แรงงานซึง่ จนทีส่ ดุ ได้รบั ส่วน
แบ่งเพียงแค่ 1.85% ของค่าจ้างทั้งหมดในปี 2549 โดยได้รับค่าจ้างเฉลี่ย
เพียง 1,468 บาทต่อคนต่อเดือนเท่านั้น ส่วนแบ่งนี้เพิ่มขึ้นเป็น 2.2% ในปี
2553 โดยมีค่าจ้างเฉลี่ย 2,133 บาท ส่วนผู้มีเงินเดือนสูงสุด 10% กลับได้
รับส่วนแบ่งค่าจ้างเพิ่มขึ้นจาก 35.11% เป็น 36.96% ในช่วงเวลาเดียวกัน

73
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

รูปที่ 3 ค่าสัมประสิทธิ์ Gini, 2503-2548

ที่มา: UNDP (2010) อ้างจาก Prof. Hall Hill, ANU

แม้วา่ อัตราส่วนค่าจ้างระหว่างกลุม่ ทีจ่ นทีส่ ดุ กับกลุม่ รวยสุด ลดลงเล็กน้อยจาก

18.97 เป็น 16.66 เท่า แต่ถือได้ว่าความไม่เท่าเทียมด้านค่าจ้างในหมู่ผู้ใช้
แรงงานยังคงสูงมาก (Pasuk and Pornthep 2012, 16-17)
เมือ่ พิจารณาถึงสัดส่วนของค่าจ้างต่อรายได้ประชาชาติ เทียบกับสัดส่วน
ของผลตอบแทนต่อทุนและปัจจัยการผลิตอื่นๆแล้ว พบว่าสัดส่วนของค่าจ้าง
ทรงตัวอยู่ในช่วง 0.5-0.6 ในช่วงปี 2536-2552 ซึ่งเมื่อเทียบกับสัดส่วนค่า
จ้างของอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรป (0.65-0.7) สัดส่วนของไทยจึงอยู่ใน
ระดับต่ำ� ยิ่งไปกว่านั้น ในขณะที่ผลิตภาพของแรงงานเพิ่มขึ้นในอัตรา 3.6%
ต่อปี แต่ค่าจ้างแท้จริงของคนงานกลับเติบโตเพียง 1.4% เท่านั้นในช่วงปี
2545-2551 ในขณะที่รายได้ประชาชาติที่แท้จริงโตขึ้นราวปีละ 5% แสดงว่า
ส่วนใหญ่ของผลประโยชน์ของการเพิ่มผลิตภาพของแรงงานกลับตกแก่ผู้อื่น
(Pasuk and Pornthep 2012, 19, 21) สิ่งเหล่านี้เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำ�ให้มี
ความไม่เท่าเทียมด้านรายได้สงู ระหว่างกลุม่ ลูกจ้าง กับผูม้ รี ายได้จากสินทรัพย์
และผู้ประกอบการ

74
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

เนื่องจากส่วนใหญ่ของแรงงานไม่ได้ทำ�งานในภาคทางการ (62-64%
ในช่วงปี 2548-2553) ดังนั้น นอกจากความคุ้มครองด้านสุขภาพทั่วหน้า
(โครงการ 30 บาท) ทีร่ ฐั จัดให้เมือ่ 25448 แล้ว ความคุม้ ครองทางสังคมอืน่ ๆ
เช่นการว่างงาน เงินทดแทน สงเคราะห์บตุ ร บำ�นาญ ฯลฯ ภายใต้การจัดการ
ของสำ�นักงานประกันสังคมนั้น ครอบคลุมประชากรเพียง 25% ในปี 2553
ส่วนอีก 12.7% ซึ่งเป็นข้าราชการและพนักงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจได้รับ
ความคุ้มครองเช่นกัน แต่ประชากรที่เหลือประมาณสองในสาม หรือคิดเป็น
จำ�นวน 24 ล้านคน ยังไม่ได้รบั ความคุม้ ครองทางสังคมเหล่านี้ (Pasuk and
Pornthep 2012, 18)
อาจสรุปจากข้างต้นได้ว่า “ชนชั้นกลางระดับล่าง” หรือ “ชนชั้นกลาง
ใหม่” เป็นผลผลิตของการเปลี่ยนแปลงทางสังคมเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา ซึ่งผู้เขียนคาดว่ามีประมาณ 40% ของครัว
เรือนไทยในปี 2552 คนกลุม่ นีเ้ ป็นผูอ้ ยูอ่ าศัยทัง้ ในเขตเมืองและชนบท ทำ�งาน
ทัง้ ในและนอกภาคการเกษตร มีอาชีพทัง้ ในและนอกภาคการผลิตทีเ่ ป็นทางการ
แม้ ว่ า คนกลุ่ ม นี้จะไม่ ใช่คนจน แต่เขาก็จนกว่ามากทั้งในด้านรายได้และ
ทรัพย์สิน เมื่อเปรียบเทียบกับชนชั้นกลางระดับกลางขึ้นไป (ชนชั้นกลางเก่า)
และจำ�นวนมากในหมูค่ นเหล่านีข้ าดหลักประกันความมัน่ คงในชีวติ เนือ่ งจาก
ทำ�งานในภาคที่ไม่เป็นทางการ
กล่าวในรายละเอียดเพิ่มเติมนอกเหนือจากฐานะทางเศรษฐกิจข้างต้น
แล้ว คนกลุ่มนี้คือ ผู้ที่วิถีชีวิตทั้งด้านการผลิตและการบริโภคผูกพันกับระบบ
ทุนนิยมอย่างแนบแน่น เขาเป็นผูค้ า้ ขาย, ผูป้ ระกอบการอิสระเช่นขับรถแท็กซี,่
จักรยานยนต์รับจ้าง, ช่างซ่อมเครื่องยนต์, ช่างเสริมสวย ฯลฯ หรือแม้เป็น
เกษตรกรก็เป็นเกษตรกรเชิงพาณิชย์ มีเป้าหมายการผลิตเพือ่ ป้อนตลาด เขา
ไม่ใช่เกษตรกรแบบพอเพียงทีผ่ ลิตเพือ่ บริโภคเองเป็นหลัก ผูค้ นเหล่านีต้ า่ งวาด
หวังต้องการไต่เต้า ยกระดับฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมภายใต้ระบบตลาด
สมัยใหม่ ไม่แตกต่างไปจากชนชั้นกลางเก่า สิ่งที่แตกต่างคือ เขาอาจมี

8 
ปัจจุบันโครงการ “30 บาทรักษาทุกโรค” ครอบคลุม 75.2% ของประชากร ดังนั้น
ประชากรจำ�นวนนี้ในช่วงก่อนมีโครงการจึงไม่มีหลักประกันด้านสุขภาพที่จัดให้โดยรัฐ

75
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

สมรรถนะ (capabilities) เช่นระดับการศึกษา ทักษะ ความสามารถ และการ

เข้าถึงแหล่งเงินทุนหรือโอกาสต่างๆ ทางเศรษฐกิจและสังคม ต่ำ�กว่าชนชั้น
กลางเก่า สิ่งเหล่านี้ทำ�ให้ชนชั้นกลางใหม่มีฐานะทางเศรษฐกิจต่ำ�กว่าชนชั้น
กลางเก่า และเนือ่ งจากสถานะทางอาชีพของชนชัน้ กลางใหม่เหล่านีม้ กั อยูน่ อก
ภาคการผลิตที่เป็นทางการ (informal sector) จึงทำ�ให้ขาดหลักประกันความ
มัน่ คงในชีวติ ในขณะทีล่ กั ษณะอาชีพกลับผูกพันกับระบบตลาดอย่างแนบแน่น
ซึ่งทำ�ให้มีกระแสรายได้ที่ไม่แน่นอน หรือมีความผันผวนตามวัฏจักรธุรกิจไป
ด้วย โดยสรุปแล้วสิง่ ทีผ่ คู้ นเหล่านีต้ อ้ งการคือ หลักประกันความมัน่ คงในชีวติ
และการอุดหนุนส่งเสริมจากรัฐ เพือ่ ยกระดับทางเศรษฐกิจให้ใกล้เคียงกับชนชัน้
กลางเก่ามากขึ้น
ด้วยลักษณะของชนชัน้ กลางใหม่เหล่านีเ้ อง เมือ่ รัฐบาลทักษิณ 1 ผลัก
ดันและปฏิบัติตามสัญญาที่ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งเมื่อปี 2544 โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งนโยบายทางสังคมในโครงการต่างๆ ที่ต่อมาเรียกกันว่า “นโยบาย
ประชานิยม” เช่นโครงการหลักประกันสุขภาพ การพักการชำ�ระหนี้ และ
กองทุนหมู่บ้าน ด้วยผลงานเช่นนี้จึงทำ�ให้ตัวนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร
และรัฐบาลพรรคไทยรักไทยได้รับความนิยมและความชื่นชมสูงสืบต่อมาจน
กระทั่งปัจจุบัน เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะ หนึ่ง โครงการเหล่านี้ตอบสนองและ
สอดคล้องกับความต้องการทางเศรษฐกิจของชนชั้นกลางใหม่ เนื่องจาก
โครงการเหล่านีต้ งั้ ใจออกแบบมาเพือ่ ช่วยให้ชวี ติ ชนชัน้ กลางใหม่มคี วามมัน่ คง
สูงขึ้น เช่นโครงการหลักประกันสุขภาพ หรือไม่ก็ช่วยให้เขามีโอกาสทาง
เศรษฐกิจมากขึ้นเช่น โครงการกองทุนหมู่บ้านทำ�ให้การเข้าถึงแหล่งเงินกู้ได้
ง่ายขึ้น และ/หรือด้วยต้นทุนที่ถูกลง ในขณะที่โครงการ OTOP ก็เปิดโอกาส
ใหม่ๆ ในการสร้างรายได้ เป็นต้น สอง รัฐบาลทักษิณ 1 เป็นรัฐบาลแรกทีม่ า
จากการเลือกตั้งในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ที่ใช้นโยบายมหภาคในการ
หาเสียงจนชนะการเลือกตั้งและสามารถปฏิบัติตามได้จนสำ�เร็จ ดังที่เสื้อแดง
ผู้ชื่นชมนายกทักษิณมักกล่าวว่า นโยบายของนายกทักษิณเป็นรูปธรรม
จับต้องได้ กินได้ สรุปแล้ว คนชั้นกลางระดับล่างจำ�นวนมาก ซึ่งต่อมามี
พัฒนาการทางความคิดกลายเป็นคนเสื้อแดงนั้น มีจุดเริ่มต้นจากความชื่นชม
นายกทักษิณและรัฐบาลพรรคไทยรักไทย เพราะตนได้ประโยชน์โดยตรงจาก
นโยบายของรัฐบาลนี้

76
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

ในแง่นี้ผู้เขียนเห็นว่า การก่อตัวหรือการปรากฏตัวขึ้นของชนชั้นกลาง
ใหม่ ซึ่งมีลักษณะเฉพาะแตกต่างจากชนชั้นกลางเก่า คือเงื่อนไขทางภววิสัย
ที่เอื้อให้แก่การก่อตัวของคนเสื้อแดง แน่นอนว่า ข้อเสนอนี้มิได้หมายความ
ว่า ทุกคนหรือส่วนใหญ่ของคนในชัน้ ชนนีจ้ ะต้องเป็นเสือ้ แดง ในขณะเดียวกัน
ย่อมมิได้หมายความว่า คนในชนชัน้ ทางเศรษฐกิจอืน่ ไม่วา่ จะยากดีมจี นเช่นไร
จะเป็นคนเสือ้ แดงไม่ได้ หรือคนชัน้ กลางใหม่นจี้ ะเป็นเสือ้ เหลืองหรือไม่มสี เี สือ้
ไม่ได้ การทีป่ จั เจกชนใดจะเลือกหรือไม่เลือกอัตลักษณ์ทางการเมืองใด ฐานะ
ทางเศรษฐกิจของเขาย่อมไม่ ใช่ปัจจัยที่จำ�เป็นและเพียงพอในการกำ�หนด
อัตลักษณ์ของเขา อย่างไรก็ตามผูเ้ ขียนมีสมมุตฐิ านว่า จำ�นวนทีม่ นี ยั ยะสำ�คัญ
ของคนเสื้อแดงเป็นคนในชนชั้นนี้
จากไพร่ฟ้าสู่ความเป็นพลเมือง
การปรากฏตัวขึน้ ของชนชัน้ ใหม่เป็นเงือ่ นไขทางภววิสยั ทีเ่ อือ้ แก่การก่อ
ตัวของพลังทางสังคมชนิดใหม่ หรือผูเ้ ล่นกลุม่ ใหม่ในสังคมการเมือง แต่สง่ิ นี้
ไม่ใช่ปจั จัยทีจ่ �ำ เป็นหรือเพียงพอทีจ่ ะเปลีย่ นคนกลุม่ ใหม่ให้กลายเป็นกลุม่ พลัง
ใหม่ทางสังคม บทความนีเ้ สนอว่า ความเปลีย่ นแปลงทางการเมืองในรอบสิบ
กว่าปีท่ผี ่านมาได้สร้างให้บางส่วนของคนกลุ่มใหม่น้ีให้กลายคนเสื้อแดง ซึ่งมี
จิตสำ�นึกทางการเมือง (political consciousness) แบบใหม่ คือการสำ�นึกว่า
ตนไม่ใช่ไพร่ ข้า หรือพสกนิกร ซึง่ ไม่มสี ทิ ธิ์ไม่มเี สียงในการกำ�หนดความเป็น
ไปของบ้านเมือง แต่กลับมีส�ำ นึกว่าตนเป็นพลเมือง หรือเป็นหุน้ ส่วนของสังคม
การเมืองนี้ ตนจึงมีสิทธิท่ีจะกำ�หนดชะตากรรมของบ้านเมืองเช่นกัน ดังนั้น
“คนเหล่านี้ต้องการพื้นที่ทางการเมือง เพื่อผลักดันผลประโยชน์ของตนเอง
ปัญหาทีเ่ ขาเผชิญอยูเ่ ป็นปัญหาทางการเมือง ไม่ใช่การร้องทุกข์ทางเศรษฐกิจ
หรือร้องขอการอุปถัมภ์จากรัฐ” (นิธิ 2551) ดังที่ช่างเฟอร์นิเจอร์เสื้อแดงใน
จังหวัดเชียงใหม่กล่าวว่า “(เมื่อก่อน) พึ่งพานโยบายรัฐน้อย หมดหน้าข้าวก็
ต้องปลูกแตง ปลูกอย่างอื่นต่อวนๆ กันไป ไม่ได้คิดถึงนโยบายของรัฐ คิดว่า
ต้องช่วยเหลือตัวเองเป็นหลัก เมือ่ ก่อนยังมีทด่ี นิ ทำ�กินอยู่ แต่พอทีด่ นิ ไม่มี เรา
ก็ตอ้ งพึง่ พิงนโยบายรัฐมากขึน้ และรูส้ กึ ว่าการเลือกตัง้ สำ�คัญกับตัวเองมากขึน้ ”9
9 
ข้อมูลจากการสนทนากลุ่มในหมู่บ้านแห่งหนึ่ง อำ�เภอดอยสะเก็ด จังหวัดเชียงใหม่
มกราคม 2554

77
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

อาจกล่าวได้วา่ สำ�นึกความเป็นพลเมืองทีแ่ พร่หลายในหมูค่ นเสือ้ แดงคือ

ความหวงแหนสิทธิการเลือกตัง้ ของตน กล่าวอีกแบบคือเขาให้นยิ ามขัน้ ต่�ำ ของ
ความเป็นประชาธิปไตยว่า จะต้องมีการเลือกตัง้ ซึง่ ทุกคนมีหนึง่ เสียงเท่าเทียม
กันในการแต่งตัง้ และถอดถอนผูป้ กครองของตน10 ดังทีเ่ สือ้ แดงอีกผูห้ นึง่ นิยาม
ประชาธิปไตยว่า “ต้องมาจากประชาชนโดยตรง ตราบใดทีต่ อ้ งให้ (ผูม้ อี �ำ นาจ)
คอยอนุญาต มันก็ไม่เป็นประชาธิปไตย ต้องมีสทิ ธิในการเลือกผูน้ �ำ ของเรา ถ้า
ไม่ดกี ว็ า่ กันไป ต้องไม่ถกู รัฐประหาร ไล่คนของเราออก”11 ดังนัน้ การรัฐประหาร
การปฏิเสธ หรือการแทรกแซงผลการเลือกตั้งโดยชนชั้นนำ�ทางอำ�นาจ จึง
เป็นการเมืองที่ขาดความชอบธรรมในสายตาของคนกลุ่มนี้ เพราะมันเท่ากับ
การปฏิเสธความเป็นหุ้นส่วนทางการเมืองของเขา รวมทั้งเป็นการปิดพื้นที่
ทางการเมือง ซึง่ เป็นเครือ่ งมือหลักในการผลักดันและต่อรองผลประโยชน์ของ
เขา คำ�ถามคือ สำ�นึกความเป็นพลเมืองนีเ้ กิดขึน้ ได้อย่างไร บทความนีเ้ ห็นว่า
พัฒนาการทางการเมืองต่อไปนี้ เป็นเหตุให้ส�ำ นึกเช่นนีเ้ กิดขึน้
การลงหลักปักฐานของการเมืองแบบเลือกตั้งระดับชาติ (electoral
politics) นับแต่ทศวรรษ 2523 ภายใต้ระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยครึง่
ใบ ซึ่งแม้ว่าจะเป็นการเลือกตั้งที่มีการกำ�กับจากชนชั้นนำ�ทางอำ�นาจก็ตาม
แต่การเลือกตั้งระดับชาติก็เกิดขึ้นอย่างสม่�ำ เสมอ ทำ�ให้ผู้คนเห็นว่าการเมือง
ปกติคือ การเมืองที่มีการเลือกตั้ง ดังนั้นการรัฐประหารหรือการแทรกแซง
ทางการเมืองอย่างเปิดเผย จึงเป็นภาวะผิดปกติของระบอบประชาธิปไตย
แม้ว่าการเลือกตั้งในช่วงเวลาก่อนปี 2544 ผู้ออกเสียงจะไม่ได้ประโยชน์
โดยตรงจากนโยบายในระดับมหภาค เนือ่ งจากเนือ้ หาของนโยบายมหภาคถูก
ครอบงำ�จากข้าราชการระดับสูงและเทคโนแครต ในขณะทีน่ กั การเมืองจากการ
10 
แน่นอนว่าความเป็นคนเสื้อแดงมีความหลากหลายทางความคิดทางการเมืองมาก 
แต่ผู้เขียนขอนิยามขั้นต่ำ�สุดทางความคิดของคนเสื้อแดงว่า เป็นผู้ที่เชื่อว่าการเลือกตั้ง
ในแง่ทท่ี กุ คนมีสทิ ธิเท่าเทียมกันในการแต่งตัง้ และถอดถอนผูป้ กครอง เป็นเงือ่ นไขบังคับ
ก่อนของความเป็นประชาธิปไตย  เขาอาจยอมรับหรือไม่ก็ได้ว่า มันเป็นเงื่อนไขที่ไม่
เพียงพอของระบอบประชาธิปไตย  แต่ตอ้ งยอมรับว่า ความเป็นประชาธิปไตยที่ไม่มกี าร
เลือกตั้ง หรือมีการเลือกตั้งภายใต้การกำ�กับของชนชั้นนำ�นั้น เป็นไปไม่ได้
11 
ข้อมูลจากการสนทนากลุ่มในเขตธนบุรี กรุงเทพฯ ธันวาคม 2553

78
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

เลือกตั้งมีบทบาทน้อยมาก ก่อนการเลือกตั้งในปี 2544 เกือบจะไม่มีการใช้

นโยบายมหภาคทีเ่ ป็นรูปธรรมในการหาเสียงเพือ่ เอาชนะการเลือกตัง้ เลย การ
ผลักดันและการปฏิบตั ติ ามนโยบายหลังการเลือกตัง้ จึงเป็นสิง่ ที่ไม่เคยเกิดขึน้
ผลประโยชน์โดยตรงที่อาจได้รับจากการเมืองแบบประชาธิปไตยครึ่งใบ จึงมี
ลักษณะไม่ทวั่ หน้า เฉพาะที่ เฉพาะถิน่ ส่วนใหญ่ในรูปโครงการต่างๆ ที่ ส.ส. 
ดึงงบประมาณจากส่วนกลางมาลงในเขตเลือกตั้งของตัวเอง หรือมีลักษณะ
เฉพาะตัวเช่นเงินสดที่ได้รบั แจกในช่วงหาเสียง หรือความช่วยเหลือส่วนบุคคล
ทีผ่ อู้ อกเสียงได้รบั โดยตรงจาก ส.ส. และเครือข่ายหัวคะแนนในช่วงระหว่างการ
เลือกตั้ง ดังนั้นจึงไม่แปลกเมื่อเกิดการรัฐประหารขัดจังหวะวงจรการเลือกตั้ง
เป็นครัง้ คราว เช่นในปี 2534 แล้ว กระแสการต่อต้านจากประชาชนในวงกว้าง
จึงไม่เกิดขึ้น เนื่องจากเขาไม่มีผลประโยชน์จากการเลือกตั้งสูงพอที่จะต้อง
ปกป้อง
จุดเปลี่ยนที่สำ�คัญที่สุดคือ เมื่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีผลบังคับใช้
กล่าวได้วา่ 2 ประเด็นหลักทีผ่ รู้ า่ งรัฐธรรมนูญฉบับนีต้ งั้ ใจออกแบบไว้คอ่ นข้าง
ประสบความสำ�เร็จคือ หนึง่ การสร้างฝ่ายบริหารทีเ่ ข้มเข็ง เพือ่ เพิม่ ประสิทธิผล
การทำ�งานของรัฐไทย สอง การกระจายอำ�นาจสู่ท้องถิ่น ในประเด็นแรก
รัฐธรรมนูญเปลีย่ นแปลงกฎกติการทางการเมืองหลายประการเพือ่ ก) กระตุน้
การสร้างพรรคการเมืองขนาดใหญ่และการสร้างนโยบายของพรรคการเมือง
โดยการเปลีย่ นระบบการเลือกตัง้ จากแบบหนึง่ เขตมี ส.ส. ได้หลายคนเป็นแบบ
เขตเดียวคนเดียว และให้มี ส.ส. จากระบบบัญชีรายชือ่ ข) เพิม่ อำ�นาจต่อรอง
ให้แก่ต�ำ แหน่งนายกรัฐมนตรีและหัวหน้าพรรคต่อรัฐมนตรีและหัวหน้ามุง้ เช่น
การกำ�หนดให้ผู้ที่จะสมัคร ส.ส. ต้องสังกัดพรรคเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 90 วัน
ในขณะทีบ่ งั คับให้ก�ำ หนดวันเลือกตัง้ ไม่เกิน 60 วันหลังประกาศยุบสภาผูแ้ ทนฯ
ฯลฯ กติกาเหล่านี้ตั้งใจออกแบบขึ้น เพื่อสร้างให้ฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็ง
และมีเสถียรภาพมากขึ้น กล่าวอีกแบบคือรัฐธรรมนูญ 2540 จงใจออกแบบ
มาเพื่อสร้างให้รัฐบาลมีสมรรถนะสูงขึ้น ในการผลักดันนโยบายใหม่ๆ หรือ
เปลี่ยนแปลง นโยบายเพื่อแก้ปัญหาต่างๆ ที่เผชิญอยู่ได้ทันท่วงที
พรรคไทยรักไทย ภายใต้การนำ�ของทักษิณชนะการเลือกตัง้ ครัง้ แรกภาย
ใต้รฐั ธรรมนูญฉบับนี้ในปี 2544 ได้ประโยชน์และทำ�ตามแรงจูงใจทีก่ �ำ หนดโดย

79
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

กติกาใหม่ๆ เหล่านี้อย่างเต็มที่ ผลที่ตามมาคือเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์

การเมืองไทย ที่มีรัฐบาลชนะการเลือกตั้งด้วยการใช้นโยบายระดับมหภาคใน
การหาเสียง ยิ่งไปกว่านั้นยังทำ�สามารถผลักดันนโยบายเหล่านั้น จนสำ�เร็จ
ภายหลังการเลือกตั้งอย่างรวดเร็ว ทั้งหมดนี้สร้างความนิยมอย่างยิ่งให้แก่ตัว
นายกทักษิณและพรรคไทยรักไทย และมีผลอย่างสำ�คัญทีท่ �ำ ให้พรรคนีช้ นะการ
เลือกตัง้ แบบถล่มทลายในครัง้ ถัดมา จนสามารถจัดตัง้ รัฐบาลพรรคเดียวสำ�เร็จ
เป็นครัง้ แรกในประวัตศิ าสตร์อกี ด้วย โดยสรุปคือผลงานของรัฐบาลทักษิณทำ�ให้
ผูอ้ อกเสียงตระหนักว่า บัตรเลือกตัง้ “กินได้” ในรูปของนโยบายระดับมหภาค
ประเด็นทีส่ อง รัฐธรรมนูญฉบับนีม้ ผี ลบังคับให้รฐั ไทย ถ่ายโอนอำ�นาจ
และงบประมาณสู่องค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) ในระดับที่ไม่เคยเกิดขึ้นมา
ก่อน แม้ในปัจจุบันจะยังกล่าวอ้างไม่ได้ว่า ระดับการกระจายอำ�นาจที่เป็นอยู่
จะอนุญาตให้ อปท. มีอสิ ระจากรัฐส่วนกลางเพียงพอ ทีจ่ ะทำ�ให้ประชาชนใน
ท้องถิ่นต่างๆ สามารถปกครองตัวเองได้ตามเจตนารมณ์ของตนอย่างแท้จริง
เนื่องจากการกำ�กับและการควบคุมจากรัฐส่วนกลางยังสูงมาก อย่างไรก็ตาม
นับตั้งแต่ พ.ศ. 2546 เป็นต้นมา อปท.ในระดับเทศบาลและองค์การบริหาร
ส่วนตำ�บล (อบต.) ทุกแห่ง ซึง่ มีประมาณ 7,775 รวมทัง้ องค์การบริหารส่วน
จังหวัด (อบจ.) อีก 75 แห่งทัว่ ประเทศ มีฝา่ ยบริหารและฝ่ายนิตบิ ญั ญัตทิ มี่ า
จากการเลือกตัง้ โดยตรงของประชาชนในแต่ละท้องถิน่ เป็นครัง้ แรก แม้วา่ กลไก
การเลือกตัง้ โดยตรงเพียงอย่างเดียวจะยังไม่สมบูรณ์พร้อม ทีจ่ ะบังคับให้ อปท.
รับผิดต่อประชาชนอย่างเต็มที่ แต่ผลการสำ�รวจของสถาบันพระปกเกล้า
(2553) พบว่า ประชาชนมีความเชือ่ มัน่ ในการทำ�งานของ อปท. เพิม่ ขึน้ จาก
ร้อยละ 63.5 ในปี 2545 เป็นร้อยละ 71.8 ในปี 2548 ส่วนการเปรียบเทียบ
ความเชือ่ มัน่ ในการทำ�งานของรัฐบาล/คณะรัฐมนตรีกบั อปท. จะพบว่า ระดับ
ความเชื่อมั่นต่อ อปท. อยู่ในระดับที่สูงกว่าตั้งแต่ปี 2550 เป็นต้นมา โดย
ความพึงพอใจต่อการใช้บริการของ อปท. ตั้งแต่ปี 2548-2553 อยู่ในระดับ
ที่มากกว่าร้อยละ 80 มาโดยตลอด ในปี 2548 มีระดับความพึงพอใจในการ
ใช้บริการอยูท่ รี่ อ้ ยละ 87.2 และเพิม่ ขึน้ เป็นร้อยละ 89.7 ในปี 2553 ในแง่นี้
กล่าวได้ว่า การกระจายอำ�นาจให้ อปท. ขนานใหญ่ผ่านการเลือกตั้งทางตรง
โดยเฉพาะอย่างยิง่ ในระดับ อบต. และเทศบาล ซึง่ มักมีขนาดไม่ใหญ่และใกล้

80
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

ชิดมากกับผูเ้ ลือกตัง้ ทัง้ ในแง่กายภาพและความสัมพันธ์ทางสังคม ประสบความ

สำ�เร็จตามสมควร
ยิ่งไปกว่านั้นหน้าที่และความรับผิดชอบของ อปท. ส่งผลโดยตรงและ
ชัดเจนต่อชีวติ ความเป็นอยูข่ องผูม้ สี ทิ ธิเลือกตัง้ ส่วนหนึง่ เป็นเพราะภาระหน้าที่
และทรัพยากรของ อปท. มีเพิ่มขึ้นกว่าก่อนปี 2542 อย่างมาก เห็นได้จาก
ในปัจจุบนั ทีร่ ายได้รวมของ อปท. ทัง้ ประเทศมีขนาดประมาณ 30% ของราย
ได้ของรัฐบาลกลาง สิ่งเหล่านี้ทำ�ให้การเลือกตั้งท้องถิ่นมีความสำ�คัญและมี
ความหมายต่อความเป็นอยู่ในชีวิตประจำ�วันของผู้คนแต่ละท้องถิ่นอย่างมาก
จึงไม่แปลกเลยที่การแข่งขันทางการเมืองในระดับนี้จะเป็นไปอย่างเข็มข้น
นอกจากนี้ ข้อมูลจากการสัมภาษณ์พบว่า เกณฑ์การตัดสินใจหนึ่งที่
ชาวบ้านในชนบทใช้ตัดสินใจลงคะแนนเลือกผู้บริหาร อปท. คือ ศักยภาพ
ความสามารถ และเครือข่ายของผู้สมัครในการดึงโครงการพัฒนา และ
ทรัพยากรต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิง่ จากรัฐส่วนกลางเข้าสูช่ มุ ชน (อภิชาตและ
คณะ 2555) เนือ่ งจากงบประมาณเกือบ 40% ของ อปท. มาจากการอุดหนุน
ของรัฐส่วนกลางโดยตรง ในขณะทีเ่ กณฑ์การจัดสรรงบอุดหนุนหลายประเภทให้
แก่อปท.แต่ละแห่งนัน้ เปิดโอกาสให้ผู้มีอ�ำ นาจในส่วนกลางใช้ดลุ พินิจได้กว้าง
ขวาง ทำ�ให้ อปท. ต้อง “วิ่งงบ” กับส่วนกลางเพื่อให้ได้รับการจัดสรรมาก
ที่สุด (อภิชาต 2554, 29-35) กล่าวได้ว่า ชาวบ้านใช้เครื่องมือการเลือกตั้ง
ระดับท้องถิ่นต่อรองดึงทรัพยากรจากรัฐส่วนกลาง กล่าวโดยสรุปคือ การ
เลือกตั้งทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นมีความหมายเชิงรูปธรรมต่อชีวิตผู้
ออกเสี ย งเลื อ กตั้ ง มากขึ้ น เรื่ อ ยๆ โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ตั้ ง แต่ พ.ศ. 2544
เป็นต้นมา ดังนัน้ คงไม่ผดิ พลาดนักทีจ่ ะอ้างว่า สำ�นึกทางการเมืองทีห่ วงแหน
สิทธิทางการเมืองได้เพิ่มขึ้นมากในช่วงเวลา 10 ปีเศษที่ผ่านมา โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งสิทธิในการเลือกตั้ง
ในแง่นี้การรัฐประหาร 2549 จึงเป็นจุดเปลี่ยนทางการเมืองครั้งใหญ่
การรัฐประหารครั้งนี้แตกต่างจากทุกครั้งก่อนหน้านี้ เป็นครั้งแรกที่มีการ
เคลือ่ นไหวมวลชนขนานใหญ่ในขอบเขตทัว่ ประเทศต่อต้านการรัฐประหาร ใน
อดีต เช่นกรณี 6 ตุลาคม 2519 และกุมภาพันธ์ 2534 การเคลื่อนไหวต่อ
ต้านเกิดขึน้ ในวงแคบและกระจุกตัวในหมูช่ นชัน้ กลางเก่าจำ�นวนน้อยในเขตเมือง

81
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

เท่านั้น เนื่องจากการก่อตัวของชนชั้นกลางใหม่ยังไม่เกิดขึ้น และมวลชน

จำ�นวนมากยังไม่มสี �ำ นึกความเป็นพลเมือง พูดอีกแบบคือการรัฐประหาร 2549
ทำ�ให้ประชาชนส่วนข้างมากของสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในหมู่ชนชั้นกลาง
ใหม่ ตระหนักรูว้ า่ การโค่นล้มรัฐบาลทักษิณ ซึง่ เขาเป็นผูแ้ ต่งตัง้ และเป็นผูท้ �ำ
ประโยชน์ให้เขา เป็นการริบคืนสิทธิการเลือกตัง้ ซึง่ เป็นเครือ่ งมือทางการเมือง
ที่ได้ผลทีส่ ดุ ในการต่อรองผลประโยชน์เฉพาะทางชนชัน้ ของเขา การรัฐประหาร
จึงเปรียบเสมือนการจุดสายชนวนระเบิดทางเมือง เปิดทางให้แก่การรวมตัวจัด
ตั้ง และการเคลื่อนไหวทางเมืองของขบวนการคนเสื้อแดงจนถึงปัจจุบัน ใน
ขณะที่การเคลื่อนไหวของกลุ่มคนเสื้อเหลือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการต่อต้าน
รัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช และรัฐบาลนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ รวมทั้งการ
ตัดสินยุบพรรคไทยรักไทยและพรรคพลังประชาชนโดยฝ่ายตุลาการก็กลายเป็น
เชื้อไฟอย่างวิเศษแก่การรวมตัวเคลื่อนไหวของคนเสื้อแดง
การอภิปรายข้างต้นเสนอว่า คนเสื้อแดงคือกองหน้าหรือตัวแทนทาง
ชนชั้นของกลุ่มคนประเภทใหม่ ซึ่งค่อยๆ เริ่มก่อตัวขึ้นทั้งในเมืองและชนบท
ทั้งในและนอกภาคเกษตรกรรม ทั้งในภาคเศรษฐกิจที่เป็นทางการและไม่เป็น
ทางการ คนกลุ่มนี้ได้ก้าวข้ามเส้นความยากจน กลายเป็นชนชั้นกลางระดับ
ล่าง ซึง่ เป็นคนส่วนข้างมากของสังคม แม้วา่ ความเติบโตทางเศรษฐกิจในรอบ
สองทศวรรษผ่านมาจะยังประโยชน์ ยกระดับฐานะของเขาให้พ้นความยากจน
แต่ความเหลือ่ มล้�ำ ทางรายได้และทรัพย์สนิ ระหว่างชนชัน้ ใหม่กบั กับชนชัน้ กลาง
เก่ายังคงทรงตัวในระดับสูงตลอดมา ยิง่ กว่านัน้ ชนชัน้ กลางเก่า ซึง่ มีฐานะทีจ่ ะ
รองรับความผันผวนของชีวิตได้ดีกว่า แต่กลับเข้าถึงบริการและหลักประกัน
ความมัน่ คงทีร่ ฐั จัดหาให้ได้มากกว่า ในขณะทีช่ นชัน้ กลางระดับล่างกลับเข้าถึง
บริการและหลักประกันความมั่นคงได้น้อยกว่า พรรคไทยรักไทย ภายใต้
เงื่อนไขที่เอื้ออำ�นวยให้จากกติกาใหม่ๆ ของรัฐธรรมนูญ 2540 เล็งเห็นช่อง
ว่างนี้ จึงหาเสียงโดยสร้างนโยบายชุดหนึ่งขึ้นเพื่อลดช่องว่างดังกล่าว และ
สามารถผลักดันนโยบายเหล่านั้นจนประสบผลสำ�เร็จได้ภายหลังการเลือกตั้ง
ในแง่นจี้ งึ ตีความการต่อต้านการรัฐประหาร การต่อต้านอำ�มาตย์ และเรียกร้อง
ให้ยบุ สภาของคนเสือ้ แดงในปี 2553 ได้วา่ คนเสือ้ แดงต่อสูท้ างการเมืองเพือ่
ปกป้องสิทธิการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิผลที่สุดในการผลักดัน
ให้การใช้อำ�นาจของรัฐเป็นประโยชน์แก่เขา

82
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

ชนชั้นกลางเก่าสู้เพื่อสิ่งใด
จากรูปที่ 1 กลุม่ คนทีเ่ ป็นเจ้าของกิจการการค้าและอุตสาหกรรม และ
ผู้ประกอบวิชาชีพมีสัดส่วนรวมกันประมาณ 30% เศษของจำ�นวนครัวเรือน
ทั้งประเทศ โดยมีรายได้ตั้งแต่เกือบ 15,000 บาทถึง 20,000 บาทเศษ (รูป
ที่ 2) ในปี 2552 ผู้เขียนคาดว่าคนชั้นกลางเก่ากลุ่มนี้คือ ฐานมวลชนหลัก
ของคนเสือ้ เหลือง กล่าวอีกแบบนัน้ คนเสือ้ เหลืองคือ กองหน้าของชนชัน้ กลาง
เก่า แม้ว่าคนกลุ่มนี้จะเป็นคนส่วนข้างน้อยของประเทศ แต่มีฐานะและความ
มั่นคงทางเศรษฐกิจสูง ชนชั้นนี้จึงมีความจำ�เป็นทางเศรษฐกิจที่จะต่อรองกับ
รัฐน้อยกว่า เมื่อเทียบกับชนชั้นกลางใหม่ เหตุผลสำ�คัญคือคนกลุ่มนี้เข้าถึง
บริการหลักๆ จากรัฐมานานแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการศึกษาในระดับสูงหรือการ
ศึกษาทีม่ คี ณ ุ ภาพสูง การรักษาพยาบาล หรือหลักประกันความมัน่ คงของชีวติ
ภายใต้กองทุนประกันสังคม รวมทั้งได้ประโยชน์จากโครงสร้างพื้นฐานทาง
กายภาพเช่น ถนน น้ำ�ประปา ไฟฟ้า ฯลฯ ก่อนกลุ่มอื่นๆ กล่าวอีกแบบคือ
คนกลุ่มนี้เป็นคนกลุ่มแรกที่ถูกสร้าง และเติบโตมาพร้อมๆ กับกระบวนการ
พัฒนาเศรษฐกิจในทศวรรษ 2503 ชนชั้นนี้จึงเป็นคนรุ่นแรกที่ได้ประโยชน์
โดยตรงจากความเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่นเป็นนักศึกษารุ่นแรกๆ ของการ
ขยายตัวของมหาวิทยาลัยที่ถูกจัดตั้งขึ้นหลายแห่งหลังพ.ศ. 2500
ประเด็นสำ�คัญคือเมื่อชนชั้นนี้จะต่อรองกับรัฐ ก็มีพื้นที่และเครื่องมือ
หลากหลายในการต่อรองกับรัฐที่ได้ผลอยูแ่ ล้ว โดยไม่ตอ้ งพึง่ การเลือกตัง้ อาจ
ถือได้วา่ สือ่ มวลชนกระแสหลักทุกแขนงเป็นตัวแทนและกระบอกเสียงของชนชัน้
นี้ จนกระทัง่ ไม่มรี ฐั บาลใดในอดีตทีจ่ ะอยูร่ อดทางการเมืองได้ โดยไม่ตอ้ งสนใจ
การวิพากษ์วิจารณ์ของสื่อมวลชน อีกสาเหตุหนึ่งที่ทำ�ให้ชนชั้นกลางเก่ามี
อำ�นาจต่อรองกับรัฐสูงคือ ความสำ�คัญของชนชัน้ นี้ในโครงสร้างการทำ�งานของ
ระบบเศรษฐกิจ อย่างน้อยก็ในระดับทีม่ ากกว่าชนชัน้ กลางใหม่ เช่น หากไม่มี
นักวิชาชีพประเภทต่างๆ หรือผู้ประกอบการขนาดเล็กและขนาดกลาง หรือมี
ไม่เพียงพอแล้ว การเติบโตขยายตัวของระบบเศรษฐกิจจะเป็นไปได้ยาก ดังนัน้
อำ�นาจต่อรองกับรัฐของเขาในเชิงโครงสร้างย่อมมีมากกว่าชนชั้นกลางใหม่
ยิ่งไปกว่านั้น เนื่องจากกลุ่มนี้มีจำ�นวนน้อยกว่า การเลือกตั้งจึงไม่ใช่
เครือ่ งมือชิน้ หลัก หรือแม้กระทัง่ จะเป็นเครือ่ งมือชิน้ สำ�คัญในการต่อรองกับรัฐ

83
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ดังนัน้ การเมืองแบบเลือกตัง้ จึงไม่มผี ลกระทบมาก หรือโดยตรงกับชีวติ ประจำ�

วันของเขา ตรงกันข้ามกับชนชั้นกลางใหม่ การลงหลักปักฐานของการเมือง
แบบเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งตั้งแต่ 2544
เป็นต้น กลับมาทำ�ให้อิทธิพลทางการเมืองของชนชั้นกลางเก่าต่อรัฐลดลง
เนื่องจากคนกลุ่มนี้เป็นเสียงส่วนน้อยของประเทศและมักอาศัยอยู่ในเขตเมือง
ใหญ่ พรรคการเมืองอนุรักษนิยมเช่นพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งได้รับความนิยม
ในหมูค่ นเหล่านีม้ านาน จึงไม่เคยชนะการเลือกตัง้ ระดับชาติเลย และเนือ่ งจาก
ระบบการเลือกตัง้ แบบใหม่ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ทำ�ให้การเมืองไทยเริม่
กลายเป็นการแข่งขันระหว่าง 2 พรรคใหญ่ การแพ้การเลือกตั้งของพรรค
ประชาธิปัตย์จึงทำ�ให้พรรคตัวแทนของชนชั้นนี้ กลายเป็นพรรคฝ่ายค้านใน
รัฐสภามาตลอด ยกเว้นยุคนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เท่านั้นที่ได้เป็นรัฐบาล
แต่กด็ ว้ ยวิธกี ารไม่ปกติ สถานการณ์นแี้ ตกต่างอย่างสิน้ เชิงกับก่อน พ.ศ. 2544
ทีร่ ฐั บาลไทยเป็นรัฐบาลผสมมาตลอด ทำ�ให้พรรคประชาธิปตั ย์มโี อกาสเข้าร่วม
รัฐบาลบ่อยครั้ง ทั้งในฐานะพรรคแกนนำ�และพรรคร่วมรัฐบาล จึงกล่าวได้ว่า
ตลอด 10 ปีเศษที่ผ่านมา อิทธิพลทางการเมืองของชนชั้นนี้ได้ลดลง
การขยายตัวของการเมืองแบบเลือกตั้งระดับท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่าง
ยิ่งตั้งแต่ 2546 เป็นต้นมานั้น เป็นประโยชน์แก่ชนชั้นนี้น้อยมาก เนื่องจาก
ชนชั้นนี้มักอาศัยอยู่ในเขตตัวเมือง ซึ่งเป็นเขตเทศบาลหรือเมืองใหญ่เช่น
กรุงเทพ ผู้อาศัยในพื้นที่เหล่านี้มีสิทธิในการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นมานาน
แล้วก่อน พ.ศ. 2546 ตรงกันข้ามกับชนชั้นกลางระดับล่างที่อาศัยอยู่ในเขต
ชนบท ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในเขต อบต. ทำ�ให้คนเหล่านี้เพิ่งมีสิทธิเลือกตั้งผู้
บริหารทางตรงเป็นครั้งแรกหลังปี 2546
ดังนั้นการขยายตัวและการลงหลักปักฐานของการเลือกตั้งทั้งในระดับ
ชาติและระดับท้องถิ่น จึงไม่ได้มีประโยชน์เพิ่มเติมมากนักต่อชนชั้นกลางเก่า
ตรงข้ามกลับทำ�ให้อทิ ธิพลทางการเมืองของเขาลดลงด้วยซ้� ำ จึงไม่แปลกเลยที่
วาทกรรมของฝ่ายเสือ้ เหลือง นอกเหนือจากวาทกรรมรักเจ้า จะเป็นวาทกรรม
ที่ลดทอน ลดความสำ�คัญ หรือกระทั่งทำ�ลายการเมืองแบบเลือกตั้ง ดังเช่น
คำ�ขวัญ “ประชาธิปไตยสี่วินาที” หรือการวิเคราะห์ปัญหาใจกลางของระบบ
การเมืองว่า เกิดจากความเลวร้ายของระบบเลือกตั้งที่มีนักการเมืองทุนนิยม

84
 เหลือง VS แดง: สีของความขัดแย้งทางชนชั้น?

สามานย์ ซึง่ เป็นเผด็จการรัฐสภา โดยการซือ้ ส.ส. และการซือ้ เสียงชาวชนบท

ผู้มีลักษณะ “โง่ จน เจ็บ” แล้วจึงใช้อำ�นาจทางการเมืองที่ตนผูกขาดได้นี้ไป
“โกงบ้านกินเมือง” ดังนั้นจึงต้องปฏิรูปการเมืองให้เป็น “การเมืองใหม่” ข้อ
เสนอหลักคือ การปรับระบบการคัดเลือกตัวแทนประชาชน โดยให้สมาชิกสภา
ผู้แทนราษฎร 70% มาจากการแต่งตั้ง และอีก 30% มาจากเลือกตั้ง เพื่อ
คัดสรรนักการเมืองแบบใหม่ทมี่ จี ริยธรรมและคุณธรรมในการปกครองบ้านเมือง
โดยสรุปจึงกล่าวได้ว่าการเคลื่อนไหวของมวลชนคนเสื้อเหลือง มีจุดหมายที่
จะปกป้องไม่ให้อิทธิพลทางการเมืองของตนลดลงจากการเมืองแบบเลือกตั้ง
สรุป
ข้อเสนอของบทความนี้คือ เราอาจอธิบายมิติสำ�คัญของความขัดแย้ง
ทางการเมืองระหว่างกลุม่ คนเสือ้ เหลืองและคนเสือ้ แดงได้วา่ เป็นความขัดแย้ง
ทางชนชั้นแบบหนึ่ง แต่ความขัดแย้งนี้ไม่ใช่ความขัดแย้งทางชนชั้นในความ
หมายแบบดัง้ เดิม ทีเ่ ป็นการต่อสูท้ างชนชัน้ ระหว่างชนชัน้ กรรมมาชีพ ผูไ้ ร้ซงึ่
ปัจจัยการผลิต กับชนชัน้ นายทุนผูก้ ดขี่ หรือระหว่างผูม้ งั่ มีกบั ผูย้ ากจน ผูเ้ ขียน
เสนอว่า เป็นความขัดแย้งระหว่างชนชัน้ กลางใหม่ระดับล่าง ซึง่ มีกองหน้าเป็น
คนเสื้อแดง กับชนชั้นกลางเก่า (ชนชั้นกลางระดับกลางขึ้นไป) ซึ่งมีคนเสื้อ
เหลืองเป็นตัวแทน
กล่าวในรายละเอียด คนเสื้อแดงคือตัวแทนทางชนชั้นของกลุ่มคน
ประเภทใหม่ ซึง่ ก่อตัวขึน้ ทัง้ ในเมืองและชนบท ทัง้ ในและนอกภาคเกษตรกรรม
ทัง้ ในภาคเศรษฐกิจทีเ่ ป็นทางการและไม่เป็นทางการ คนกลุม่ นี้ได้กา้ วข้ามเส้น
ความยากจน กลายเป็นชนชั้นกลางระดับล่าง ซึ่งเป็นคนส่วนข้างมากของ
สังคม แม้ว่าความเติบโตทางเศรษฐกิจในรอบสองทศวรรษผ่านมาจะยัง
ประโยชน์ ยกระดับฐานะของเขาให้พ้นความยากจน แต่ความเหลื่อมล้ำ�ทาง
รายได้และทรัพย์สนิ ระหว่างชนชัน้ กลางใหม่กบั ชนชัน้ กลางเก่ายังคงทรงตัวใน
ระดับสูงตลอดมา และยังขาดหลักประกันความมั่นคงในชีวิตอีกด้วย ในขณะ
ทีพ่ ฒั นาการทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิง่ การลงหลักปักฐานของการเมือง
แบบเลือกตั้งในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมา ได้สร้างและกระตุ้นสำ�นึกความเป็น
พลเมือง ซึ่งก็คือการตระหนักว่า ตนเป็นหุ้นส่วนหนึ่งของสังคมการเมือง

85
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ดังนั้นจึงมีสิทธิที่จะกำ�หนดชะตากรรมของตนเอง และเนื่องจากคนกลุ่มนี้เป็น
ชนส่วนข้างมากของสังคม ในขณะทีเ่ ขามีพนื้ ทีห่ รือเครือ่ งมืออืน่ ในการต่อรอง
ทางการเมืองทีจ่ �ำ กัด การเลือกตัง้ จึงเป็นกลายเครือ่ งมือทีม่ ปี ระสิทธิผลทีส่ ดุ ใน
การผลักดันให้นโยบายของรัฐเป็นประโยชน์แก่ตน การรัฐประหาร 2549 และ
พัฒนาการทางการเมืองที่ตามมา จึงเป็นการปฏิเสธความเป็นพลเมือง และ
ทำ�ลายเครื่องมือชิ้นหลักของชนชั้นนี้ ในแง่นี้การต่อสู้ทางการเมืองของคน
เสือ้ แดง จึงเป็นไปเพือ่ ปกป้องการเมืองแบบเลือกตัง้ ซึง่ เป็นสถาบันทีป่ กป้อง
ผลประโยชน์ของชนชั้นกลางใหม่ได้ดีที่สุด
ตรงกันข้าม การลงหลักปักฐานและการขยายตัวของการเมืองแบบเลือก
ตัง้ ทัง้ ในระดับชาติและท้องถิน่ กลับทำ�ให้อทิ ธิพลทางการเมืองของชนชัน้ กลาง
เก่าลดน้อยลง การเลือกตั้งไม่ใช่เครื่องมือสำ�คัญและมีความหมายกับชีวิต
ประจำ�วันของคนกลุม่ นี้ เนือ่ งจากในเชิงปริมาณแล้ว เขาเป็นคนส่วนข้างน้อย
ของสังคม ยิ่งกว่านั้น ชนชั้นนี้ยังมีเครื่องมือและพื้นที่ทางการเมืองอื่นๆ ที่มี
ประสิทธิผลสูงกว่าการลงคะแนนเลือกตัง้ ในการต่อรองนโยบายทีเ่ ป็นประโยชน์
แก่ชนชัน้ ตนจากรัฐ เช่นการมีสอื่ สารมวลชนกระแสหลักเป็นกระบอกเสียงของ
ชนชั้นตน ดังนั้นการเคลื่อนไหวทางการเมืองของคนเสื้อเหลือง ซึ่งเป็นกอง
หน้าของชนชั้นกลางเก่า จึงต้องการลดทอนความสำ�คัญหรือทำ�ลายการเมือง
แบบเลือกตั้ง ทั้งนี้เพื่อปกป้องอภิสิทธิ์ทางการเมืองของชนชั้นตัวเองต่อไป
ในท้า ยที่สุดแล้วจึง อาจมองว่า ความขัดแย้งระหว่างกลุ่มเสื้อแดง
และเสือ้ เหลืองมีลกั ษณะเป็นการเมืองของการกระจายทรัพยากร (redistributive
politics) ที่ฝ่ายหนึ่งต้องการปกป้องการเมืองแบบเลือกตั้ง ซึ่งกลายเป็น
เครื่องมือชิ้นสำ�คัญที่สุดในการผลักดันให้รัฐจัดสรรทรัพยากรมารับใช้ผล
ประโยชน์ของชนชัน้ ตน ในขณะทีอ่ กี ฝ่ายหนึง่ ต้องการลดทอนความสำ�คัญของ
เครือ่ งมือนี้ เพราะมันลดบทบาทและอิทธิพลทางการเมืองของชนชัน้ ตน กล่าว
ในเชิงนีแ้ ล้ว บทความนีจ้ งึ ปฏิเสธทัศนะทีม่ องความขัดแย้งนีว้ า่ เป็นเพียงความ
ขัดแย้งในหมู่ชนชั้นนำ�เท่านั้น โดยที่มวลชนทั้งสองฝ่ายเป็นเพียงเบี้ยหมาก
ทางการเมืองของชนชั้นนำ� (Crispin 2012) แน่นอนบทความนี้ไม่ปฏิเสธว่า
มีความขัดแย้งในหมู่ชนชั้นนำ�เป็นส่วนหนึ่งของความขัดแย้งด้วย แต่เห็นว่า
ความขัดแย้งที่มีลักษณะทางชนชั้นนี้เป็นประเด็นหลัก ส่วนความขัดแย้งของ
ชนชั้นนำ�นั้นเป็นเรื่องรอง

86
 บทที่ 5
เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย
แนวทางปฏิบัตินิยมแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ”

บทนำ�
ชื่ อ ป๋ ว ย อึ๊ ง ภากรณ์ นั้ น ถู ก เชื่ อ มโยงอย่ า งแนบแน่ น กั บ ความเป็ น
“เทคโนแครต” ของไทย ป๋วยถูกเชิดชูวา่ เป็นต้นแบบในอุดมคติของเทคโนแครต
ผูเ้ ก่งกาจในใช้วชิ าความรู้ในการกำ�หนดนโยบายของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ด้าน
การเงินการคลังและการพัฒนาเศรษฐกิจ เพือ่ ประโยชน์สาธารณะอย่างซือ่ สัตย์
สุจริต แต่เอาเข้าจริงแล้วความเก่งกาจไม่วา่ ในเชิงความรู้ ความสามารถ หรือ
ความซื่อสัตย์นั้นกลับมิใช่คุณสมบัติโดดเด่นที่สุดที่แยกป๋วยออกจากคนอื่นๆ
แต่กลับเป็นความกล้าหาญที่จะไม่สยบยอมต่อผู้มีอำ�นาจเบ็ดเสร็จ พร้อมที่จะ
คัดค้านดำ�ริหรือการกระทำ�ของผูก้ มุ อำ�นาจทีป่ ว๋ ยเห็นว่าไม่ถกู ต้อง และทีส่ �ำ คัญ
คือ ความยึดมั่นในการเมืองแบบเสรีนิยมประชาธิปไตย เทคโนแครตไทยใน
รุน่ ต่อๆ มามักอ้างว่าตนยึดป๋วยเป็นแบบอย่างในการทำ�งาน แต่กาลต่อมาก็ชี้
ให้เห็นว่า เทคโนแครตรุ่นหลังๆ กลับมิได้ยึดมั่นในแนวทางของป๋วย โดย
เฉพาะอย่างยิง่ อุดมการณ์ทางการเมืองแบบเสรีนยิ มประชาธิปไตยทีป่ ว๋ ยเชือ่ มัน่
ข้อสังเกตว่า การที่เทคโนแครตรุ่นหลังๆ ไม่ยึดมั่นในแนวทางแบบ
เสรีนยิ มประชาธิปไตยนัน้ มิใช่สงิ่ ใหม่แต่อย่างไร แม้แต่ในปี 2519 บทความ
ของ Laurence D. Stifel ก็ตงั้ ข้อสังเกตในการศึกษากลุม่ เทคโนแครตภายหลัง
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

สงครามโลกครัง้ ที่ 2 ถึงความสัมพันธ์ระหว่างขุนทหารผูก้ มุ อำ�นาจทางการเมือง

กับเทคโนแครตว่า ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึง่ เกิดจากการกำ�หนดและ
ขับเคลือ่ นนโยบายของเทคโนแครตนัน้ ช่วยสร้างความชอบธรรมทางการเมือง
ให้แก่ระบอบอำ�นาจนิยมแบบทหาร แม้ว่าภายใต้ความสัมพันธ์นี้ไม่ได้เป็นไป
เพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวของเทคโนแครตเป็นด้านหลักก็ตาม อาจอ้างได้ด้วย
ซ้ำ�ไปว่า คนกลุ่มนี้ทำ�งานด้วยสำ�นึกถึงประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก อย่างไร
ก็ตาม คนพวกนี้ก็อดไม่ได้ที่จะยินดีปรีดาไปกับเกียรติภูมิและความใกล้ชิด
อำ�นาจที่พวกเขามี ยิ่งในฐานะชนชั้นนำ�ทางปัญญาแล้ว พวกเขามั่นใจและ
เชือ่ มัน่ อย่างเต็มเปีย่ มต่อการตัดสินใจทางนโยบายเศรษฐกิจ และความเชือ่ มัน่
นี้ยิ่งถูกตอกย้ำ�เมื่อนโยบายของเขาได้รับการยอมรับจากขุนทหารอย่างเต็มที่
แม้ว่าบางคนจะตระหนักรู้ถึงความไม่ชอบธรรมของระบอบอำ�นาจนิยมทหาร
ก็ตาม แต่
มีเทคโนแครตเพียงไม่กคี่ นเท่านัน้ ทีเ่ ชือ่ มัน่ ในความสามารถของนักการเมือง
[จากการเลือกตั้ง] ว่าจะสามารถนำ�พาประเทศไปสู่ความเจริญก้าวหน้าได้
เทคโนแครตรุน่ เยาว์ [รุน่ ที่ 2 หลังสงคราม] มักดูแคลนสมาชิกรัฐสภาจาก
การเลือกตั้งว่า เป็นคนบ้านๆ คอร์รัปชัน และทำ�งานโดยขาดเป้าหมาย
[ของบ้านเมือง] สิ่งนี้ทำ�ให้ตั้งข้อสังเกตได้ว่า บทบาทของเทคโนแครตจะ
ต้องถูกนิยามใหม่ หากต้องการให้ระบบรัฐสภาใหม่ [จากการเลือกตั้ง] มี
อิสระและตั้งมั่นต่อไป1
เป็นทีน่ า่ ตกใจยิง่ ว่า สีท่ ศวรรษหลังการตีพมิ พ์บทความ ข้อสังเกตนีย้ งั
คงใช้ได้กับสถานการณ์ในปัจจุบัน

1 
“[F]ew had faith in the ability of ordinary politicians to guide the progress
of the country, and many of the younger technocrats deprecated the lack of
purpose, the corruption, the unsophistication of the elected members of parlia-
ment. This leads to the final observation that the role of technocrats must be
redefined if the new parliamentary system is to be viable and independent.”
(Stifel 1976, 1195)

90
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

นิยามและรุ่นของเทคโนแครตไทยนับจากหลังสงครามโลก
ความหมายในปัจจุบนั ของคำ�ว่าเทคโนแครตที่ใช้โดยผูส้ อื่ ข่าวนอกบริบท
ของสังคมไทยนัน้ มักหมายถึงผูท้ มี่ อี �ำ นาจจากวิชาความรู้ ความเชีย่ วชาญใน
ศาสตร์ ใ ดๆ ซึ่ ง ใช้ อำ � นาจนั้ น ตั ด สิ น ใจต่ อ ปั ญ หาสาธารณะ เช่ น วิ ศ วกร
นักวิทยาศาสตร์ หรือผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจแทนที่ผู้ใช้อำ�นาจที่มาจากการ
เลือกตัง้ 2 ความหมายนีส้ อ่ นัยถึงความไม่เป็นประชาธิปไตย เนือ่ งจากการตัดสิน
ใจของเทคโนแครตไม่ตอ้ งยึดโยงกับผูอ้ อกเสียงเลือกตัง้ ส่วนที่ Stifle ใช้หมาย
ถึงเจ้าหน้าทีข่ องรัฐไทยผูม้ กี ารศึกษาสมัยใหม่ทงั้ จากในและต่างประเทศ ซึง่ ใช้
ทักษะใหม่ๆ มากำ�หนดนโยบายและบริหารนโยบายระดับชาติ การใช้ทักษะ
ใหม่ๆ เหล่านีท้ �ำ ให้คนภายนอกยากทีจ่ ะแบ่งแยกว่าในยุคอำ�นาจนิยมทหารก่อน
2516 นั้นเทคโนแครตเป็นผู้มีอำ�นาจในการกำ�หนดเป้าหมายและเนื้อหาของ
นโยบาย หรือเป็นแค่ผปู้ ฏิบตั ขิ บั เคลือ่ นนโยบาย (Stifle 1976, 1188) ในขณะ
ที่รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ แบ่งแยกอย่างชัดเจนระหว่างผู้มีอำ�นาจในการตัดสิน
ใจขัน้ สุดท้าย ซึง่ เขาเรียกว่า “ชนชัน้ นำ�ทางอำ�นาจ” และเรียกเทคโนแครตว่า
“ขุนนางนักวิชาการ” ซึ่งก็คือ “ข้าราชการผู้บริหารระดับกลาง (middle-level
executive) ซึ่งมีหน้าที่ดูแลการดำ�เนินนโยบายเศรษฐกิจ... มิใช่ผู้กำ�หนด
นโยบายหรือผูต้ ดั สินใจขัน้ สุดท้ายในการกำ�หนดนโยบาย” (รังสรรค์ 2532, 70)
ในบทนี้ คำ�ว่าเทคโนแครตจะหมายถึงกลุ่มบุคคลผู้มีความรู้ ความ
เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจ ซึ่งใช้หรืออ้างว่าใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญนั้นในการ
กำ�หนด หรือนำ�เสนอนโยบายสาธารณะด้านเศรษฐกิจ ทัง้ ในภาครัฐและเอกชน
โดยไม่สนใจว่าเขาจะเป็นผูม้ อี �ำ นาจตัดสินใจขัน้ สุดท้ายหรือเป็นเพียงผูเ้ สนอแนะ
หรือเป็นเพียงผู้ขับเคลื่อนนโยบาย3
ในแง่นี้แล้ว อาจแบ่งเทคโนแครตเฉพาะของภาครัฐนับตั้งแต่หลัง
สงครามโลกครั้งที่ 2 ได้เป็น 3 รุ่นคือ รุ่นของป๋วย อึ้งภากรณ์ ป๋วยนั้นมี
ความสามารถและบารมีโดดเด่น จนกลายเป็นผูน้ �ำ ของรุน่ อย่างชัดเจน สมาชิก
ของคนในรุ่นนี้มีบุญมา วงศ์สวรรค์ ฉลอง ปึงตระกูล สมหมาย ฮุนตระกูล
เป็นต้น ส่วนรุน่ ที่ 2 นัน้ คือรุน่ ของเสนาะ อูนากูล อาจกล่าวได้วา่ เขาเป็นผูท้ ี่
2 
“Technocracy,” Wikipedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Technocracy.
3 
นิยามนี้จะถูกขยายความต่อไป

91
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

มีบทบาทโดดเด่นมากที่สุดคนหนึ่งของรุ่น แม้ว่าภาวะผู้นำ�ของเขาในรุ่นนี้จะ
ไม่ได้รับการยอมรับเทียบเท่าป๋วยก็ตาม ตัวอย่างของสมาชิกในรุ่นนี้คือ นุกูล
ประจวบเหมาะ พนัส สิมะเสถียร ชวลิต ธนะชานันทน์ ฯลฯ รุน่ ที่ 3 คือรุน่
ของ ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล นิพัทธ พุกกะณะสุต วิจิตร สุพินิจ ชัยวัฒน์
วิบูลย์สวัสดิ์ โฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฏ์ ศุภชัย พานิชภักดิ์ เป็นต้น (รังสรรค์
2532, เชิงอรรถ 49, 40)
ประสบการณ์ชีวิตและการทำ�งาน รวมทั้งภูมิหลังทางการศึกษาที่แตก
ต่างกันระหว่างรุ่น ทำ�ให้เทคโนแครตในแต่ละรุ่นให้ความสำ�คัญกับเป้าหมาย
ทางเศรษฐกิจทีแ่ ตกต่างกัน โดยคนในรุน่ แรกมีประสบการณ์ตรงกับภาวะความ
ไร้เสถียรภาพของเศรษฐกิจและการเมือง ทั้งในระหว่างและหลังสงครามโลก
ครัง้ ที่ 2 รวมทัง้ ยังเป็นผูส้ บื ทอดจารีตอนุรกั ษนิยมทางการเงินการคลังโดยตรง
จากขุนนาง และที่ปรึกษาชาวต่างประเทศในยุคก่อนการเปลี่ยนแปลงการ
ปกครอง 2475 ทำ�ให้คนกลุ่มนี้เน้นความสำ�คัญของการรักษาเสถียรภาพทาง
เศรษฐกิจเหนือสิ่งอื่นใด ดังนั้นหนึ่งในผลงานสำ�คัญของคนรุ่นนี้คือ การสร้าง
กฎกติกาทางการเงินและการคลังขึ้น เพื่อผูกมัดมิให้ผู้มีอำ�นาจทางการเมือง
(ในยุคนัน้ คือบุคคลในเครือ่ งแบบ) ใช้นโยบายการเงินการคลังไปในทิศทางทีจ่ ะ
ก่อให้เกิดความไร้เสถียรภาพ ในขณะที่เทคโนแครตรุ่นสองให้ความสำ�คัญแก่
ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมากขึ้น แต่ก็มิได้ถึงกับละทิ้งเป้าหมายด้าน
เสถียรภาพ สาเหตุสำ�คัญคือคนรุ่นนี้เกือบทั้งหมด จบการศึกษาระดับสูงทาง
เศรษฐศาสตร์กระแสหลักจากสหรัฐอเมริกา ซึ่งให้ความสำ�คัญเหนือสิ่งอื่นใด
ต่อประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรของกลไกตลาด ในขณะทีล่ ะเลยความ
เชื่อมโยงและความเกี่ยวพันระหว่างปัจจัยทางเศรษฐกิจกับปัจจัยอื่นๆ ทั้ง
ทางการเมืองและสังคม ทำ�ให้คนในรุน่ นี้ไม่ได้ให้ความสำ�คัญกับเป้าหมายอืน่ ๆ
โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือการกระจายรายได้ แต่อย่างไรก็ตามอาจกล่าวโดยรวม
ได้ว่า เทคโนแครตทั้ง 2 รุ่นมีอคติทางนโยบายที่ให้ความสำ�คัญแก่เป้าหมาย
การเจริญเติบโต และเสถียรภาพของเศรษฐกิจ มากกว่าการลดความยากจน
และการกระจายรายได้ รวมทั้งมีแนวโน้มในการเข้าข้างเมืองมากกว่าชนบท
(รังสรรค์ 2532, 72-74)
ประสบการณ์การทำ�งานทีแ่ ตกต่างระหว่างคนในสองรุน่ นี้ ทำ�ให้รนุ่ ที่ 2

92
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

ตัง้ คำ�ถามต่อความสัมพันธ์ระหว่างเทคโนแครตกับระบอบอำ�นาจนิยมทหารน้อย
กว่ารุน่ แรก กล่าวคือคนในรุน่ ที่ 1 นัน้ โดยเฉพาะป๋วยพบเจอกับการใช้อ�ำ นาจ
ฉ้อฉลของผูก้ มุ อำ�นาจโดยตรง ทัง้ จากพลตำ�รวจเอกเผ่า ศรียานนท์ และจอมพล
สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ดังเช่นในขณะทีเ่ ขาเป็นรองผูว้ า่ การธนาคารแห่งประเทศไทย
สหธนาคารได้ท�ำ ผิดกฎควบคุมการแลกเปลีย่ นเงินตราระหว่างประเทศ ซึง่ ทำ�ให้
ต้องถูกปรับเป็นเงินหลายล้านบาท ผู้มีอำ�นาจทั้งสองกลับต่อรองให้ป๋วยไม่สั่ง
ปรับ เมื่อไม่ยอมทำ�ตาม เขาจึงถูกปลดจากตำ�แหน่ง แม้กระทั่งภายหลัง
รัฐประหาร 2500 แล้ว จอมพลสฤษดิก์ เ็ คยแทรกแซงการทำ�งานของธนาคาร
แห่งประเทศไทย เช่นกรณีทมี่ ดี �ำ ริจะให้จดั ตัง้ คณะกรรมการขึน้ มาเป็นเอกเทศ
เพื่อบริหารจัดการเงินสำ�รองระหว่างประเทศ แทนธนาคารแห่งประเทศไทย
(ป๋วย 2515, 163-66, 170-71)
ส่วนเทคโนแครตรุ่นที่ 2 นั้น เริ่มต้นทำ�งานภายหลังการจบการศึกษา
จากต่างประเทศ เมื่อระบอบเผด็จการเบ็ดเสร็จของจอมพลสฤษดิ์ลงหลักปัก
ฐานแล้ว ทำ�ให้คนเหล่านี้มองเห็นว่าระบอบสฤษดิ์นั้นคือ “เครื่องมือที่ดีที่สุด
ในการรับใช้ประเทศชาติ” (Stifle 1976, 1191) เนื่องจากอำ�นาจรวมศูนย์ที่
เบ็ดเสร็จเด็ดขาดของเขา ทำ�ให้จอมพลสฤษดิส์ ามารถรับเอาเนือ้ หาทางนโยบาย
ทีเ่ สนอโดยเทคโนแครตไปปฏิบตั ไิ ด้โดยตัดผ่าน-ก้าวข้ามการเมืองภายในระบบ
ราชการไปได้ สิ่งนี้ทำ�ให้เทคโนแครตรุ่น 2 ยอมรับในความชอบธรรมของ
สฤษดิท์ มี่ ตี อ่ การพัฒนาประเทศ และยินดีปรีดาทีจ่ ะได้คลุกคลีกบั ชนชัน้ นำ�ทหาร
ในวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร รวมทั้งยอมรับข้ออ้างของทหารว่าความ
มัน่ คงของประเทศมีความสำ�คัญสูงสุด (Stifle 1976, 1191-92) ซึง่ เท่ากับการ
ยอมรับการนำ�ของทหารนั่นเอง ตัวอย่างที่เด่นชัดของคนในกลุ่มก็คือ เสนาะ
อูนากูล เขากลับมาเริม่ ต้นการทำ�งานทีส่ ภาพัฒนาเศรษฐกิจ4 ซึง่ เพิง่ ถูกจัดตัง้
ขึ้นใหม่ๆ ในปี 2502 ตามคำ�ชักชวนของป๋วย ในหนังสือ พลังเทคโนแครต
ซึง่ เป็นบันทึกความทรงจำ�ของเขานัน้ กล่าวว่า “อย่างน้อยในระยะแรก จอมพล
สฤษดิส์ ามารถรวบรวมคนเก่งและคนดีมาช่วยชาติบา้ นเมืองได้เป็นจำ�นวนมาก
เพือ่ นำ�ชาติเข้าสู่ ‘ยุคพัฒนา’” (เสนาะ 2556, 91) ประสบการณ์และท่าทีการ

4 
ชื่อเดิมของสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในปัจจุบัน

93
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ยอมรับการนำ�ของทหารผูก้ มุ อำ�นาจทางการเมืองเช่นนีเ้ องทีท่ �ำ ให้ Stifle เห็น

ว่าบทบาทของเทคโนแครตจะต้องปรับเปลี่ยนไปภายใต้ระบอบการเมืองแบบ
ประชาธิปไตย ดังข้อความที่ยกมาในบทนำ� แต่โชคร้ายที่จวบจนปัจจุบันท่าที
เช่นนี้ยังไม่ถูกตั้งคำ�ถามอย่างถึงรากถึงโคนในหมู่เทคโนแครตปัจจุบันอันอาจ
จัดได้ว่าเป็นเทคโนแครตรุ่นที่ 4 ซึ่งมีส่วนอย่างสำ�คัญในการหนุนเสริมให้
ระบอบอำ�นาจนิยมทหารอยู่ได้ ส่วนสำ�คัญอาจเป็นเพราะเสนาะ อูนากูล มี
อิทธิพลต่อเทคโนแครตรุ่นปัจจุบันโดยตรง ผ่านการจัดตั้งสถาบันการวิจัยเพื่อ
การพัฒนาแห่งประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ (TDRI)
ณ จุดนี้ อาจตั้งข้อสังเกตได้ 2 ประการที่สำ�คัญต่อความสัมพันธ์
ระหว่างเทคโนแครตกับผู้กุมอำ�นาจการเมืองไทยในช่วงเวลากว่า 40 ปี นับ
ตั้งแต่ พ.ศ. 2498 ซึ่งเป็นหลักหมายแรกๆ ของความสำ�เร็จในการกำ�หนด
นโยบายเศรษฐกิจจนถึง พ.ศ. 2540 อันเป็นจุดเสือ่ มทรามทีส่ ดุ ของเทคโนแครต
ในภาครัฐคือ หนึง่ ในช่วง 20 กว่าปีระหว่างทศวรรษ 2500 และ 2510 ซึง่
เป็นช่วงก่อร่างสร้างตัวของเทคโนแครตรุ่นที่ 2 นั้น คนกลุ่มนี้ได้ก่อร่างสร้าง
ท่วงท่า (ethos) ของกลุ่มขึ้นมาคือ ลักษณะปฏิบัตินิยม (pragmatism) ใน
ความหมายที่อาจเทียบเคียงได้กับวาทะอันโด่งดังของอดีตผู้นำ�จีนที่ว่า “แมว
ไม่วา่ สีอะไร ขอให้จบั หนูได้กพ็ อ” กล่าวคือ เพือ่ ผลักดันให้เศรษฐกิจไทยบรรลุ
ถึงเป้าหมายทีต่ นเห็นว่าชอบว่าควรแล้ว ไม่วา่ จะเป็นความมีเสถียรภาพ ความ
เติบโต หรือประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจก็ตาม พวกเขาพร้อมทีจ่ ะทำ�งานร่วมกับ
ผูท้ มี่ อี �ำ นาจทางการเมือง ไม่วา่ ผูน้ นั้ จะขึน้ สูอ่ �ำ นาจอย่างชอบธรรมหรือไม่กต็ าม
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมเช่นนี้ถูกสืบทอดโดยเทคโนแครตรุ่นที่ 4 ทั้งๆ ที่เป็น
เทคโนแครตนอกภาครัฐ เมื่อการเมืองไทยพลิกผันจากการเมืองแบบเลือกตั้ง
กลับไปสู่การเมืองแบบอำ�นาจนิยมอีกครั้งหนึ่งหลัง พ.ศ. 2548 ข้อสังเกต
ประการที่สอง คือ เทคโนแครตจะมีอิทธิพลทางนโยบายสูงในช่วงที่การเมือง
ไทยไม่เป็นประชาธิปไตย แต่จะมีอิทธิพลลดลงในช่วงเวลาที่การเมืองเป็น
ประชาธิปไตย5 หรือกล่าวอีกแบบได้ว่า เทคโนแครตมักจะมีความสัมพันธ์

5 
ดูรายละเอียดของความสัมพันธ์ในช่วงเวลากว่า 40 ปีนี้ได้ใน อภิชาต (2556, บทที่
2-3, 5) และ Apichat (2002, chap. 4)

94
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

ทีร่ าบรืน่ กับทหารผูม้ อี �ำ นาจในยุคเผด็จการหรือกึง่ เผด็จการ มากกว่าผูม้ อี �ำ นาจ

ที่มาจากการเลือกตั้ง ดังเช่นความสัมพันธ์ที่ค่อนข้างราบรื่นระหว่างทหารกับ
เทคโนแครตในยุคสฤษดิ์-ถนอม-ประภาส หรือกระทั่งยุครัฐบาลเปรม โดย
เปรียบเทียบกับความสัมพันธ์ทมี่ คี วามขัดแย้งมากกว่าระหว่างเทคโนแครตกับ
นายกรัฐมนตรีผมู้ าจากการเลือกตัง้ เช่น ยุครัฐบาลชาติชาย หรือรัฐบาลทักษิณ
เป็นต้น
สาเหตุสำ�คัญที่ทำ�ให้เทคโนแครตภาครัฐหมดอิทธิพลในการกำ�หนด
นโยบายเศรษฐกิจ ซึ่งเปิดทางให้เทคโนแครตรุ่นที่ 4 ผู้เป็นเทคโนแครตนอก
ภาครัฐมีบทบาทแทนทีน่ นั้ คือความเสือ่ มทรามของเทคโนแครตรุน่ ที่ 3 ความ
เสื่อมทรามนี้เองเป็นสาเหตุหลักของการกำ�หนดนโยบายเปิดเสรีทางการเงินที่
ผิดพลาด ซึง่ เริม่ ต้นในต้นทศวรรษ 2530 นโยบายนีถ้ กู ผลักดันอย่างเต็มทีจ่ าก
เทคโนแครตรุ่นที่ 3 และได้รับการอนุมัติจากรัฐบาลจากการเลือกตั้งทุกพรรค
จนกระทัง่ ระเบิดออกเป็นวิกฤตเศรษฐกิจครัง้ ร้ายแรงทีส่ ดุ ในประวัตศิ าสตร์ไทย
หลังวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 ผลงานชิน้ โบว์ด�ำ นีไ้ ด้ท�ำ ลายเกียรติภมู แิ ละความ
น่าเชือ่ ถือของเทคโนแครตภาครัฐต่อสังคมอย่างรุนแรง โดยเฉพาะอย่างยิง่ ต่อ
เทคโนแครตในธนาคารแห่งประเทศไทย ภายใต้บริบทเช่นนีเ้ องทีภ่ ายหลังการ
เลือกตั้ง พ.ศ. 2544 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งครั้งแรกภายใต้กติกาของรัฐธรรมนูญ
ฉบับ พ.ศ. 2540 ทำ�ให้รัฐบาลทักษิณ ชินวัตรกลายเป็นรัฐบาลจากการเลือก
ตั้งที่เข้มแข็งที่สุดในประวัติศาสตร์การเมืองไทย รัฐบาลทักษิณจึงสร้างทีมที่
ปรึกษาทางเศรษฐกิจของตนขึ้นเอง เพื่อกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจ และลด
บทบาทของเทคโนแครตภาครัฐในการกำ�หนดนโยบายลงเหลือเพียง “ช่าง
เทคนิค” ในการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า หลัง
จากปี 2540 อิทธิพลในการกำ�หนดเนื้อหาของนโยบายเศรษฐกิจโดยเทคโน
แครตภาครัฐอ่อนตัวลงมาก อันเป็นการเปิดทางให้กับเทคโนแครตรุ่นที่ 4 มี
บทบาทเพิ่มขึ้น ดังจะกล่าวในหัวข้อต่อไป
TDRI: เทคโนแครตรุ่นที่ 4 กับการสืบทอดท่วงท่าปฏิบัตินิยม
โดยทั่วไปแล้วปัญหาแรกในการศึกษาองค์กรหนึ่งๆ คือปัญหาว่า จะ
ศึกษาองค์กรผ่านตัวแสดงใด จะใช้ผู้ใดเป็นตัวแทนขององค์กร หรือต้องศึกษา
สมาชิกทุกคนในองค์กรนัน้ ๆ บทความนีจ้ ะศึกษาผ่านผูบ้ ริหารสูงสุดขององค์กร

95
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

คือผู้ดำ�รงตำ�แหน่งประธานสถาบันของทีดีอาร์ ไอ และคณะกรรมการที่กำ�กับ
ดูแลฝ่ายบริหาร ซึ่งก็คือสภาสถาบันและคณะกรรมการบริหารสถาบันของ
ทีดีอาร์ ไอ โดยมิได้ศึกษาผ่านบทบาทของนักวิจัยหรือบุคคลากรอื่นๆ ของ
องค์กรนี้ เนื่องจากเชื่อว่าทิศทางใหญ่ๆ และแบบแผนปฏิบัติขององค์กรถูก
กำ�หนดและกำ�กับจากกลุม่ บุคคลข้างต้นเป็นหลัก  ดังนัน้ ข้อกล่าวอ้างใดๆ ของ
บทความนี้จึงมิได้หมายความว่า นักวิจัยหรือปัจเจกชนขององค์กรจำ�เป็นต้อง
มีแนวคิดหรือท่าทีสอดคล้องกับองค์กร
กล่าวอ้างได้วา่ สถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย ซึง่ เป็นทีร่ จู้ กั กัน
ดีในชือ่ ย่อว่า ทีดอี าร์ไอ6 คือองค์กรของเทคโนแครตรุน่ ที่ 4 ของประเทศไทย
ทัง้ ๆ ทีเ่ ป็นองค์กรนอกภาครัฐ แต่ทดี อี าร์ไอกลับสืบทอดบทบาท แนวคิด และ
บุคลิกลักษณะ (ethos) ของเทคโนแครตภาครัฐโดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
แนวทางแบบปฏิบัตินิยมแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” จาก
เทคโนแครตรุน่ ที่ 2 ส่วนสำ�คัญของความสืบเนือ่ งนีเ้ กิดจากการสืบต่อในแง่ตวั
บุคคล โดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านเสนาะ อูนากูล ซึ่งเป็นทั้งผู้จัดตั้งและดำ�รง
ตำ�แหน่งประธานมูลนิธฯิ คนแรกจนถึงปัจจุบนั รวมทัง้ เป็นประธานสภาสถาบัน
และประธานคณะกรรมการบริหารสถาบันคนแรกอีกด้วย แม้ว่าวัตถุประสงค์
ของเสนาะในการจัดตัง้ ทีดอี าร์ไอคือการให้องค์กรนีท้ �ำ หน้าทีเ่ ป็นคลังสมองของ
ภาครัฐโดยตรง กล่าวอีกแบบคือ ต้องการให้เป็นส่วนหนึง่ ของเทคโนแครต ซึง่
ทำ�หน้าที่วิจัยนโยบายสาธารณะสนับสนุนงานของภาครัฐ แต่คณะผู้ก่อตั้ง
ตระหนักดีวา่ หากจัดตัง้ องค์กรนี้ให้เป็นส่วนหนึง่ ของภาครัฐแล้วจะต้องประสบ
ปัญหาในการบริหารหลายประการ สุดท้ายจึงจัดตั้งขึ้นนอกภาครัฐแทน อาจ
กล่าวได้ว่า แม้ด้วยความไม่ตั้งใจของคณะผู้ก่อตั้ง แต่สุดท้ายแล้วการก่อตั้ง

6 
มีฐานะทางกฎหมายเป็นมูลนิธทิ ไ่ี ม่แสวงหากำ�ไร ก่อตัง้ ขึน้ อย่างเป็นทางการเมือ่ เดือน
มีนาคม 2527 จากการริเริม่ และผลักดันของเสนาะ อูนากูล ในช่วงทีด่ �ำ รงตำ�แหน่งเลขาธิการ
สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในยุครัฐบาลเปรม และตั้งใจให้ทีดีอาร์ ไอเป็น
สถาบันวิจัยอิสระที่เป็นคลังสมองของประเทศไทย โดยผลักดันให้รัฐบาลแคนาดาในนาม
ขององค์กรชือ่ Canadian International Development Agency (CIDA) มอบเงินช่วย
เหลือก้อนสำ�คัญ เพื่อเป็นทุนเริ่มต้นให้กับทีดีอาร์ไอ (เสนาะ 2556, 271-77)

96
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

ทีดีอาร์ ไอให้อยู่นอกภาครัฐก็คือการปรับตัวของกลุ่มเทคโนแครตครั้งสำ�คัญใน
การสร้างรูปแบบการทำ�งาน (platform) เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนผ่านทาง 
การเมืองจากระบอบประชาธิปไตยครึง่ ใบ ซึง่ กำ�ลังจะสิน้ สุดลงเมือ่ รัฐบาลเปรม
ลงจากอำ�นาจ สูก่ ารเมืองแบบเลือกตัง้ พอดี ดังนัน้ ในช่วง “ตัง้ ไข่” ทีดอี าร์ไอ
ทำ�หน้าที่ไม่ต่างจากส่วนขยายของกลุ่มเทคโนแครตรุ่นที่สอง ดังคำ�กล่าวของ
อาณัติ อาภาภิรม ประธานสถาบันคนแรก (พ.ย. 2527-ก.ค. 2530) ถึง
ผลงานขององค์กร
ในช่วงแรกมีผลมาก...อาจารย์เสนาะซึ่งเป็นเลขาธิการสภาพัฒน์มานั่งเป็น
ประธานมูลนิธิและที่สำ�คัญที่สุดคือพลเอกเปรม ในช่วงนั้นนักวิชาการของ
ทีดอี าร์ไอเป็นทีป่ รึกษาของพลเอกเปรมหกคน มันจึงต่อสายตรงกับรัฐบาล
เพราะฉะนัน้ นโยบายสาธารณะของรัฐบาลมาจากมันสมองของทีดอี าร์ไอเป็น
ส่วนใหญ่ แต่ตอนนี้มันไม่เหมือนเดิมแล้ว (ปกป้องและคณะ 2557, 68)
แต่เมื่อการเมืองเปลี่ยนผ่านสู่การเมืองแบบเลือกตั้งนับตั้งแต่ยุคนายก
รัฐมนตรีชาติชาย ชุณหะวัณ แล้ว เสนาะได้สะท้อนว่า “เนือ่ งจากสภาพการเมือง
เปลีย่ นไป การเชือ่ มผลงานวิจยั ของสถาบันผ่านบุคคลทีม่ หี น้าทีก่ �ำ หนดนโยบาย
โดยตรง จึงเริม่ ไม่ใช่รปู แบบทีเ่ หมาะสม” ฉลองภพ สุสงั กร์กาญจน์ ประธาน
สถาบันคนที่ 4 (ม.ค. 2539-มี.ค. 2550) จึงเริ่มเชื่อมงานวิจัยสู่นโยบายโดย
การสร้างแนวร่วมกับเจ้าหน้าที่ระดับกลางของรัฐ เพื่อให้ทีดีอาร์ ไอคงรักษา
บทบาทในการเสนอแนะนโยบายผ่านการจัดทำ�แผนพัฒนาและนโยบายของ
หน่วยงานรัฐต่อไป (เสนาะ 2556, 278)
สิ่งที่เสนาะไม่ได้กล่าวไว้ในรายละเอียดของความจำ�เป็นในการปรับตัว
ครัง้ นีค้ อื การเมืองแบบเลือกตัง้ หลังยุคพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นต้นมา
โดยเฉพาะอย่างยิง่ ความเปลีย่ นแปลงอย่างไพศาลหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
มีผลบังคับใช้ กติกาการเมืองชุดใหม่นปี้ ระสบความสำ�เร็จตามเจตนารมณ์ของ
ผูร้ า่ งคือ การเปลีย่ นรัฐบาลจากการเลือกตัง้ ที่ไร้ประสิทธิผลให้กลายเป็นรัฐบาล
ที่เข้มแข็งจนสามารถตอบสนองต่อความต้องการของสังคมได้ดีขึ้น รัฐบาล
ทักษิณ ชินวัตร ใช้อำ�นาจตามกติกาใหม่นี้ผลักดันชุดนโยบาย “ประชานิยม”
ตามสัญญาที่ ให้ไว้ ในการหาเสียงอย่างรวดเร็ว จนได้รับความนิยมอย่าง

97
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ล้ น หลาม และกลายเป็ น รั ฐ บาลจากการเลื อ กตั้ ง ที่ มี อำ � นาจสู ง ที่ สุ ด ใน

ประวัตศิ าสตร์การเมืองไทย ภายใต้บริบทใหม่ทางการเมืองนี้ ประกอบกับความ
เสือ่ มทรามของเทคโนแครตภาครัฐรุน่ ที่ 3 ซึง่ นำ�พาเศรษฐกิจไทยเข้าสูห่ บุ เหว
วิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 รัฐบาลทักษิณจึงสร้างทีมที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจ
ของตนขึ้น และลดบทบาทของเทคโนแครตภาครัฐในการกำ�หนดนโยบายลง
เหลือเพียง “ช่างเทคนิค” ซึ่งต้องปฏิบัติตามคำ�สั่งของนักการเมือง และมิได้
มีส่วนอย่างสำ�คัญในการกำ�หนดเนื้อหาของนโยบายอีกต่อไป (Suehiro 2014;
อภิชาต 2556, 298-308) ในช่วงเวลาดังกล่าว ทีดีอาร์ ไอก็เริ่มวิพากษ์วิจารณ์
โยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลอย่างเผ็ดร้อนขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อ
เนื้ อ หาของนโยบายประชานิ ย มและผลพวงทางการคลั ง รวมทั้ ง วิ จารณ์
“ผลประโยชน์ทบั ซ้อน” และ “คอร์รปั ชันเชิงนโยบาย” จนนายกรัฐมนตรีทกั ษิณ
ตั้งข้อกล่าวหาต่อสาธารณะว่า นักวิจัยทีดีอาร์ ไอเป็น “ขาประจำ�” และมีอคติ
ในการวิจารณ์รัฐบาล จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจแต่อย่างใดที่ในภาวะเช่นนี้ท�ำ ให้
ฉลองภพต้องปรับเปลีย่ นรูปแบบการทำ�งานกับภาครัฐ และไม่เป็นทีน่ า่ แปลกใจ
อีกเช่นกัน เมื่อมีการรัฐประหาร 2549 อันนำ�ไปสู่การตั้งรัฐบาลนอกวิถีทาง
ประชาธิปไตยซึง่ มีพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ฉลองภพ
จึ งยิ น ดี รั บตำ�แหน่ง รัฐ มนตรีว่า การกระทรวงการคลัง และใช้นักวิจัยจาก
ทีดีอาร์ ไอเป็นทีมงาน ในขณะเดียวกันบุคลากรบางส่วนของทีดีอาร์ ไอก็ได้รับ
การแต่งตั้งให้ดำ�รงตำ�แหน่งในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
เป็นที่เข้าใจได้อีกเช่นกันว่า เหตุใดฉลองภพในฐานะประธานสถาบันฯ
จึงไม่ถกู ขัดขวาง หรือถูกทัดทานเมือ่ ตัดสินใจทำ�งานให้กบั รัฐบาลทีม่ าจากคณะ
รัฐประหาร 2549 หากพิจารณาจากรายชื่อกลุ่มบุคคลที่กำ�กับนโยบายและ
ทิศทางการทำ�งานของทีดอี าร์ไอ ในประการแรก เมือ่ พิจารณาเฉพาะบุคคลที่
ดำ�รงตำ�แหน่งประธานสภาสถาบัน และประธานกรรมการบริหารสถาบัน 3 คน
แรก นับจากการก่อตั้งจนถึงปัจจุบันคือ เสนาะ อูนากูล อานันท์ ปันยารชุน
และโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ จะพบว่าทั้งสามก็คือหัวขบวนของเทคโนแครตรุ่นที่
สอง ซึ่งทั้งหมดก็เคยทำ�งานให้กับผู้มีอำ�นาจทางการเมืองที่ไม่ได้มาจากการ
เลือกตั้ง และทั้งหมดเคยดำ�รงตำ�แหน่งทั้งในระดับนายกรัฐมนตรี รองนายก
รัฐมนตรีและรัฐมนตรีในรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตัง้ ในประการถัดมาเมือ่

98
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

พิจารณาจากรายชือ่ คณะกรรมการสภาสถาบันและคณะกรรมการบริหารสถาบัน
ชุด พ.ศ. 2557 แล้ว (เอกสิทธิ์ 2556, ตารางที่ 5, 50-51) จะพบว่า กว่าครึง่
เป็นคนชุดเดิมทีเ่ คยอยู่ในกรรมการทัง้ สองชุดมาแล้วตัง้ แต่ปี 2548 เป็นอย่าง
ช้า แม้วา่ จะไม่สามารถระบุหลักเกณฑ์ในการเลือกบุคคลเหล่านี้ แต่ขอ้ สังเกต
คือ คนเหล่านีจ้ �ำ นวนมากมักเป็นผูท้ ี่ใกล้ชดิ หรือมีความสัมพันธ์ในทางใดทาง
หนึ่งกับเสนาะ กรรมการสองชุดนี้จึงมีลักษณะกระจุกตัวในวงแคบ และมีสาย
สัมพันธ์ต่อเนื่องยาวนาน
ท่วงท่าแบบปฏิบตั นิ ยิ มที่ “แมวไม่วา่ สีอะไร ขอให้จบั หนูได้กพ็ อ” ของ
ทีดอี าร์ไอนัน้ ยังสามารถเข้าใจได้เพิม่ เติม หากพิจารณาจากทัศนะของ “ผูใ้ หญ่”
แห่งทีดีอาร์ ไอ ตัวอย่างเช่น ทัศนะของโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ ประธานสภา
สถาบันและประธานกรรมการบริหารสถาบันคนปัจจุบนั ซึง่ เห็นว่า ในระยะยาว
แล้วประเทศจะต้องเป็นประชาธิปไตย ในแง่ที่ว่าพรรคการเมืองต้องเป็นผู้
กำ�หนดนโยบายแทนทีข่ า้ ราชการหรือเทคโนแครต ซึง่ มีบทบาทสูงในยุคทหาร
แต่อย่างไรก็ตาม “อยากเห็นพรรคการเมืองเป็นของปวงชน คือพรรคที่ไม่มี
เจ้าของ... เพียงแต่ว่าขณะนี้ [2557] เรายังไม่มีบรรยากาศแบบนั้น พรรค 
การเมืองจำ�นวนมากของเรายังมีเจ้าของชัดเจน” (ปกป้องและคณะ 2557,
120-21) ซึง่ มีนัยว่า ณ 2557 ประเทศไทยยังไม่พร้อมทีจ่ ะให้พรรคการเมือง
กำ�หนดนโยบายอย่างเต็มที่ เทคโนแครตในฐานะ “คนดีและคนเก่ง” จึงควรมี
บทบาทกำ�หนดนโยบายต่อไป
ตัวอย่างทีส่ องคือ ทัศนะของอาณัติ อาภาภิรม ประธานสถาบันฯ คน
แรก ซึง่ เห็นว่าอุปสรรคทีท่ �ำ ให้ไทยก้าวไม่พน้ กับดับรายได้ปานกลางคือ วงจร
อุบาทว์การเมืองที่เริ่มจากรัฐประหาร-การเลือกตั้ง-นักการเมืองใช้อำ�นาจไม่
ชอบธรรม-รัฐประหาร แต่เมือ่ ถูกถามว่า 30 ปีทผี่ า่ นมาการเมืองไทยดีขนึ้ หรือ
แย่ลง เขาตอบว่า “ประชาชนรูจ้ กั ประชาธิปไตยมากขึน้ ... แต่ส�ำ หรับจิตวิญญาณ
ประชาธิปไตยนั้นยังมีน้อย ประชาธิปไตยไม่ใช่แค่รูปแบบ ที่สหรัฐอเมริกาถ้า
มีคนรูว้ า่ มีการซือ้ เสียง คนซือ้ กับคนขายตายทัง้ คู่ แต่ทเี่ มืองไทยคนซือ้ กับคน
ขายยังอยู่ได้ เพราะเราไม่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตย” ในขณะเดียวกัน เขา
ตัง้ ความหวังไว้กบั ชนชัน้ กลางไทยว่า จะเป็นผูช้ ว่ ยให้หลุดพ้นจากปัญหากับดัก
รายได้ปานกลาง เนื่องจากเป็นผู้ที่ “พอมีเงิน พอมีความรู้ พอมีสำ�นึกต่อ

99
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ประเทศชาติ” (ปกป้องและคณะ 2557, 60-61) ด้วยทัศนะทีด่ แู คลนผูอ้ อกเสียง

ส่วนใหญ่ของสังคมว่าไม่มจี ติ วิญญาณประชาธิปไตย และไม่มสี �ำ นึกต่อประเทศ
ชาติเช่นนี้แล้ว จึงไม่แปลกที่กรรมการในทีดีอาร์ ไอจะไม่ขัดขวางหรือทัดทาน
ฉลองภพ เมื่อเขาตัดสินใจเข้าทำ�งานให้กับรัฐบาลที่มาจากคณะรัฐประหาร
ไม่วา่ จะด้วยเหตุผลใดก็ตาม ทีดอี าร์ไอภายใต้การนำ�ของประธานสถาบัน
คนที่ 5 (นิพนธ์ พัวพงศกร 2551-2555) และคนที่ 6 (สมเกียรติ ตัง้ กิจวานิชย์
2555-ปัจจุบนั ) ก็ได้ปรับเปลีย่ นบทบาทในการผลักดันนโยบายสาธารณะไปอีก
แบบหนึ่ง นิพนธ์เป็นผู้ริเริ่มตั้งโจทย์การวิจัยที่ทีดีอาร์ ไอเห็นว่าเป็นปัญหา
สำ�คัญๆ ของประเทศ โดยไม่รอแหล่งทุนสนับสนุน หากจำ�เป็น สถาบันจะนำ�
เงินสะสมบางส่วนมาใช้สนับสนุนการวิจัย ในประการที่สอง ทีดีอาร์ไอเริ่มหัน
มาทำ�การประชาสัมพันธ์เผยแพร่ผลงานวิจยั ของตนกับสาธารณะโดยตรง อาจ
จะเป็นเพราะเห็นด้วยกับเสนาะว่าในปัจจุบันนั้น “การผลักดันนโยบายจำ�เป็น
ต้องอาศัยแรงหนุนจากประชาชน” (เสนาะ 2556, 280-85) หรืออาจเป็นเพราะ
ทีดีอาร์ ไอไม่มีทางเลือกมากนักที่จะผลักดันกับผู้มีอำ�นาจโดยตรงหลังปี 2550
โดยเฉพาะอย่างยิง่ ในยามทีร่ ฐั บาลมาจากพรรคทีส่ บื ทอดจากพรรคไทยรักไทย
ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่ามีความสัมพันธ์ที่ “ไม่ราบรื่น” กับทีดีอาร์ ไอ ตัวอย่าง
หลักของความสัมพันธ์ทไ่ี ม่ราบรืน่ นีก้ ค็ อื นโยบายจำ�นำ�ข้าวของรัฐบาลยิง่ ลักษณ์
ซึง่ ทีดอี าร์ไอได้วพิ ากษ์วจิ ารณ์อย่างถึงทีส่ ดุ ในขณะทีน่ โยบายประกันราคาข้าว
ของรัฐบาลอภิสิทธิ์นั้น ทีดีอาร์ไอมีส่วนอย่างสำ�คัญในการเสนอแนะ7
ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยมที่ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” นั้น
เร็วเกินไปที่จะประเมิณได้ในยุคของสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบัน
คนปัจจุบนั เนือ่ งจากขณะทีเ่ ขียนบทความนี้ (กุมภาพันธ์ 2558) การรัฐประหาร
22 พฤษภาคม 2557 เพิง่ ผ่านพ้นมา 7 เดือนเท่านัน้ ภายหลังการรัฐประหาร
เขาประกาศแนวปฏิบัติแก่พนักงานของทีดีอาร์ ไอว่า หากใครไปรับตำ�แหน่ง
ทางการเมืองแล้ว จะต้องลาออกจากทีดีอาร์ ไอและให้ความสำ�คัญกับการ
ผลักดันนโยบายผ่านสาธารณะมากขึ้น จนถึงขั้นจัดตั้งทีมงานจัดการความรู้

7 
“เปิดรายงานประชุม กขช.ประวัติศาสตร์ นิพนธ์ ประธาน TDRI คลุกวงในรัฐบาล
มาร์คดันนโยบายประกันราคาข้าว,” https://www.hereandthere.today/?p=1451.

100
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

และสื่อสารสาธารณะขึ้นมารับผิดชอบการทำ�งานในส่วนนี้โดยตรง ซึ่งเป็น
แนวปฎิบัติที่เป็นไปตามแนวทางประชาธิปไตย ไม่ใช่ท่วงท่าแบบปฏิบัตินิยม
ในอดีต แต่ภายหลังการรัฐประหารเช่นกันปรากฏว่ามีสมาชิกของคณะกรรมการ
สภาสถาบันชุดปี 2557 จำ�นวน 4 คนจากกรรมการทั้งหมด 25 คน ที่รับ
ตำ�แหน่งทางการเมืองต่างๆ ทัง้ ในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิตบิ ญั ญัตทิ เี่ กิดจากการ
รัฐประหารครัง้ ล่าสุด คือกอบกาญจน์ วัฒนวรางกูร ณรงค์ชยั  อัครเศรณี ยงยุทธ
ยุทธวงศ์ รับตำ�แหน่งในระดับรัฐมนตรีและรองนายกรัฐมนตรี ในขณะทีก่ อบศักดิ์
ภูตระกูล เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ แนวปฎิบัติซึ่งประธานสถาบัน
สมเกียรติ ตัง้ กิจวานิชย์ ประกาศห้ามมิให้พนักงานของทีดอี าร์ไอดำ�รงตำ�แหน่ง
ทางการเมืองนั้นย่อมใช้บังคับไม่ได้กับสมาชิกของคณะกรรมการสภาสถาบัน
4 คนข้างต้น เนื่องจากคนเหล่านี้มิใช่พนักงานของทีดีอาร์ ไอ สิ่งที่น่ากังวล
คือทิศทางการทำ�งานของประธานสถาบันนัน้ ย่อมต้องอยูภ่ ายใต้การกำ�กับดูแล
ตามหน้าที่ของคณะกรรมการสภาสถาบัน ซึ่งรวมถึง 4 คนข้างต้นที่ตอบรับ
ตำ�แหน่งทางการเมืองหลังรัฐประหาร  อนาคตจะเป็นผูต้ ดั สินว่าประธานสถาบัน
คนที่ 6 จะรักษาแนวปฏิบตั ทิ เี่ ป็นไปตามวิถที างประชาธิปไตยต่อไปได้หรือไม่
ท่วงท่าปฏิบัตินิยม: “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” กับการ
เปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์การเมืองไทย
ท่วงท่าแบบปฏิบตั นิ ยิ ม ทีก่ อ่ ร่างสร้างขึน้ โดยเทคโนแครตรุน่ ที่ 2 และ
สืบทอดจนถึงรุ่นที่ 4 ในปัจจุบันนี้นั้น มีลักษณะที่ว่าเพื่อการผลักดันให้
เศรษฐกิจไทยบรรลุถงึ เป้าหมายทีต่ นเห็นควรแล้ว เหล่าเทคโนแครตก็พร้อมที่
จะทำ�งานร่วมกับผูท้ ม่ี อี �ำ นาจทางการเมือง โดยไม่ค�ำ นึงถึงความชอบธรรมของ
แหล่งทีม่ าแห่งอำ�นาจทางการเมือง ท่วงท่าแบบปฏิบตั นิ ยิ มนีถ้ กู ยึดถือมายาว 
นานกว่า 50 ปี จนอาจกล่าวได้ว่า มันกลายเป็นธรรมเนียม หรือแบบแผน
พฤติกรรมทางการเมืองของเทคโนแครตไทยไปแล้ว ในแง่นแี้ ล้ว เราอาจปรับ
แต่งนิยามความเป็น “เทคโนแครตไทย” ที่กล่าวไว้ในตอนต้นของบทความนี้
จาก “กลุม่ บุคคลผูม้ คี วามรู้ ความเชีย่ วชาญทางเศรษฐกิจ ซึง่ ใช้หรืออ้างว่าใช้
ความรู้ความเชี่ยวชาญนั้นในการกำ�หนด หรือนำ�เสนอนโยบายสาธารณะด้าน
เศรษฐกิจ” เป็น “กลุ่มบุคคลผู้ใช้หรืออ้างว่าใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญทาง
เศรษฐกิจในการกำ�หนด หรือนำ�เสนอนโยบายสาธารณะด้านเศรษฐกิจ ทั้งใน

101
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ภาครัฐและเอกชนผ่าน การเมืองแบบเทคโนแครต” ซึง่ เกษียร เตชะพีระ เคย

เสนอไว้วา่ เป็นการเมืองที่ “ละเลยปัญหาทีม่ าอันชอบธรรมของอำ�นาจ” กล่าว
คือ เป็นผูท้ อี่ า้ งอิงอำ�นาจที่ใช้ในการกำ�หนดนโยบายสาธารณะ โดยไม่ให้ความ
สำ�คัญว่า อำ�นาจนัน้ จะมีทมี่ าทีช่ อบธรรมหรือไม่กต็ าม แต่ขอให้การใช้อ�ำ นาจ
นั้น ถูกหลักวิชาและเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้นเป็นพอ8
ในวาระครบรอบ 100 ปีชาตกาลของป๋วย ต้นแบบแห่งเทคโนแครตไทย
ที่มักจะถูกฉวยใช้ในการให้ความหมายทางการเมืองจากฝ่ายต่างๆ จึงสมควร
ที่จะได้รับการทบทวนว่า การเมืองแบบเทคโนแครตไทยนี้เป็นปัญหาหรือไม่
อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทปัจจุบันของสังคมการเมืองไทย
ประการแรก เป็นที่ชัดเจนว่า ตลอดเวลากว่า 50 ปีนั้นเทคโนแครต
ไทยมีความสัมพันธ์ทรี่ าบรืน่ และมีอทิ ธิพลในการกำ�หนดนโยบายต่อผูป้ กครอง
ทีม่ าจากระบอบอำ�นาจนิยมทหารมากว่านักการเมืองทีม่ าจากการเลือกตัง้ เรา
เข้าใจได้ไม่ยากว่าทำ�ไมจึงเป็นเช่นนี้ เนื่องจากปัจจัยหลักของความสำ�เร็จใน
การผลักดันนโยบายของเทคโนแครตในระบอบอำ�นาจนิยมก็คือ “หู” ของผู้มี
อำ�นาจสูงสุดเท่านัน้ หรือก็คอื ความไว้วางใจ-ความเชือ่ ใจของผูม้ อี �ำ นาจ ตราบ
ใดที่ยึดกุมหูของผู้มีอำ�นาจสำ�เร็จ งานก็ลุล่วงแล้ว ซึ่งแน่นอนว่ามันง่ายกว่า
มากเมือ่ เทียบกับการผลักดันนโยบายในสังคมการเมืองแบบเปิด หรือแบบเสรี
ประชาธิปไตยที่อนุญาตให้ผลประโยชน์หรือแนวคิดของกลุ่มคนที่หลายหลาก
ได้รับการต่อรองระหว่างกันอย่างเท่าเทียม ในสังคมแบบเปิดนี้เองที่แนวคิด
ของเทคโนแครตก็จะเป็นเพียงแค่หนึง่ ในบรรดาแนวคิดและผลประโยชน์ทตี่ อ้ ง
แข่งขันกับแนวคิดและผลประโยชน์อื่นๆ
ประการทีส่ อง มักมีความเข้าใจผิดๆ ทัง้ ในหมูน่ กั วิชาการและคนทัว่ ไป
ว่า ระบอบอำ�นาจนิยมมีประสิทธิผลมากกว่าระบอบประชาธิปไตยในการกำ�หนด
นโยบายทีเ่ ป็นประโยชน์ตอ่ ส่วนรวม หรือสามารถแก้ปญั หาระยะยาวได้มากกว่า
เนือ่ งจากเชือ่ ว่า การแข่งขันทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยนัน้ จะจูงใจ
ให้นักการเมืองแสวงหาความนิยมทางการเมืองในระยะสั้นมากกว่าแก้ปัญหา

8 
เสวนาสาธารณะ “คิดใหม่ประชานิยม: จากรัฐบาลทักษิณถึงยิง่ ลักษณ์เราเรียนรูอ้ ะไรได้
บ้าง,” ทีดอี าร์ไอ, 17 มิถนุ ายน 2556, http://tdri.or.th/multimedia/eot-rethink-populism.

102
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

ระยะยาว รวมทั้งนโยบายก็มักจะถูกบิดเบือนโดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทาง
ในขณะทีภ่ ายใต้ระบอบอำ�นาจนิยมนัน้ ผูม้ อี �ำ นาจจะสามารถปกป้องเทคโนแครต
จากการถูกกดดันทางการเมืองได้ดกี ว่า (political insulation) ทำ�ให้เขาสามารถ
ใช้ความรู้ ความเชีย่ วชาญทางวิชาการสร้างนโยบายทีเ่ ป็นประโยชน์ตอ่ ส่วนรวม
และสามารถสนใจปัญหาเชิงโครงสร้างระยะยาวได้ดว้ ย เพราะ “ปลอดการเมือง”
นัน่ เอง โดยสรุปแล้ว อวิชชานีเ้ สนอว่า นโยบายทีด่ นี นั้ มักเป็นนโยบายทีป่ ลอด
การเมือง (แบบประชาธิปไตย) นั่นเอง
บทเรียนจากประวัติศาสตร์การกำ�หนดนโยบายของไทยชี้ ให้เห็นถึง
ความเป็นอวิชชาของการปลอดการเมืองนี้ ซึง่ ไม่เคยเกิดขึน้ จริงเลยแม้กระทัง่
ในยุคทองของเทคโนแครต ไม่วา่ จะภายใต้ยคุ สฤษดิ-์ ถนอม-ประภาส หรือยุค
เปรมก็ตาม การบิดเบือนนโยบายโดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทางก็เกิดขึ้น
ตลอดเวลา มิพกั ต้องกล่าวถึงการทุจริตของผู้กุมอำ�นาจ ตัวอย่างสำ�คัญที่เกิด
ขึ้นในยุคสฤษดิ์ก็คือ การที่สมาคมนายธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นกลุ่ม
ผลประโยชน์ที่มีอิทธิพลมากที่สุด กลับอยู่ใต้การอุปถัมภ์ของสฤษดิ์เองที่แม้
กระทั่งเทคโนแครตระดับป๋วย ก็ไม่ประสบความสำ�เร็จในการทัดทานอิทธิพล
ของกลุ่มนี้ในหลายครั้ง กรณีตัวอย่างคือสมาคมนายธนาคารสามารถชักชวน
ให้สฤษดิ์ “ทำ�แท้ง” ร่าง พ.ร.บ. การธนาคารพาณิชย์ฉบับ พ.ศ. 2505 ได้
สำ�เร็จ เพราะร่างนั้นมีมาตรการที่เข้มข้นเกินไปในการกำ�กับการทำ�ธุรกิจใน
สายตาของนายธนาคาร ทำ�ให้ พ.ร.บ. แม่บทฉบับนี้ต้องใช้เวลาร่างถึง 5 ปี
(อภิชาต 2556, บทที่ 3) กาลต่อมาในยุคเปรมาธิปไตยนั้น นายธนาคารก็
ประสบความสำ�เร็จอีกครั้งหนึ่งในการทำ�แท้งร่าง พ.ร.บ. ประกันเงินฝาก ซึ่ง
สมาชิกคนหนึ่งของเทคโนแครตรุ่นที่ 2 นี้เองที่เป็นเครื่องมือสำ�คัญของนาย
ธนาคาร (อภิชาต 2556, บทที่ 4) เอาเข้าจริงแล้ว การกำ�หนดนโยบายซึ่ง
ปลอดการเมื อ งได้ จ ริ ง ที่ เ กิ ด ขึ้ น ในยุ ค อำ �นาจนิ ย มนั้ น เป็ น การปลอดจาก
การเมืองมวลชนมากกว่า ดังเช่นในยุคสฤษดิท์ มี่ กี ารกวาดล้างสหภาพแรงงาน
จับกุมคุมขังนักหนังสือพิมพ์ และปัญญาชนหัวก้าวหน้าทั้งหลายอย่างขนาน
ใหญ่ แม้แต่ตัวเสนาะ อูนากูลเองก็มีประสบการณ์จากการถูกกดดันจากผู้นำ�
ในระบอบอำ�นาจนิยมให้ไม่สามารถกำ�หนดนโยบายที่เป็นไปตามหลักวิชาการ
ไม่วา่ จะเป็นกรณีทนี่ ายกรัฐมนตรีธานินทร์ กรัยวิเชียร บีบบังคับให้เขาในฐานะ

103
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ผู้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยไป “โกหก” ออกโทรทัศน์ว่าภาวะเศรษฐกิจยังดี

อยู่ (เสนาะ 2556, 136) หรือต้องเผชิญกับแรงกดดันให้อนุญาตจัดตัง้ ธนาคาร
พาณิชย์เพิ่มเติมในยุครัฐบาลเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ซึ่งแปลว่าผู้มีอำ�นาจจะ
ได้รับการตอบแทนหากทำ�ได้สำ�เร็จ เป็นต้น9 (อภิชาต 2556, บทที่ 4)
ยิง่ ไปกว่านัน้ และโดยไม่ตอ้ งกล่าวอ้างตัวอย่างของประเทศที่ “เจริญแล้ว”
แม้กระทั่งตัวอย่างจากประเทศเพื่อนบ้านอินโดนีเซีย ซึ่งเพิ่งเริ่มต้นเป็น
ประชาธิปไตยเมื่อ พ.ศ. 2541 นี้เองก็ชี้ว่านโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม-ชม
ชอบตลาด และรักษาวินัยทางการเงินการคลัง (อันเป็นแนวนโยบายหลักของ
เทคโนแครตไทยเช่นกัน ซึง่ เรายังไม่จ�ำ เป็นต้องถกเถียงกันถึงผลดี-ผลเสียของ
แนวนโยบายนี)้ ก็เกิดขึน้ ได้ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบเลือกตัง้ ทัง้ ๆ ที่
อาจอ้างได้วา่ สถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของผูม้ สี ทิ ธิออกเสียงเลือกตัง้ ของ
อินโดนีเซียมีความพร้อมต่อระบอบประชาธิปไตยน้อยกว่าของไทยด้วยซ้ำ�ไป
กล่าวโดยสรุปแล้ว Shiraishi (2014) ชี้ ให้เห็นว่า กระบวนการทำ�ให้เป็น
ประชาธิปไตยของอินโดนีเซีย ซึ่งแยกไม่ออกจากการกระจายอำ�นาจสู่ท้องถิ่น
ขนานใหญ่ (decentralized democratization) ทำ�ให้ท้องถิ่นมีอำ�นาจและงบ
ประมาณมากขึน้ มาก ท้องถิน่ จึงกลายเป็นเวทีตอ่ รองทีม่ ผี ลกว้างขวางต่อคนใน
ท้องถิน่ โดยเฉพาะอย่างยิง่ การเมืองด้านอัตลักษณ์และชาติพนั ธุ์ ในขณะทีก่ าร
ต่อสูท้ างการเมืองระดับชาติถกู ครอบงำ�ด้วยวาทกรรมทีว่ า่ ด้วยการเจริญเติบโต
ทางเศรษฐกิจ (politics of economic growth) กล่าวคือรัฐบาลกลางจะได้รับ
การสนับสนุนจากประชาชนและชนะการเลือกตัง้ ก็ตอ่ เมือ่ รัฐบาลมีภาพลักษณ์
ว่า สามารถสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน สามารถควบคุม
อัตราเงินเฟ้อและลดความยากจนได้ และภายใต้วาทกรรมความเจริญทาง
เศรษฐกิจนีเ้ องทีพ่ วกเทคโนแครตสามารถอ้างความเชีย่ วชาญของตัวเองได้ จน
เมื่อถึงยุครัฐบาลของนางเมกาวตี (Megawati Sukarnoputri) ซึ่งมาจากการ
เลือกตัง้ ก็สามารถผ่านกฎหมายการคลังบังคับไม่ให้รฐั บาลขาดดุลการคลังเกิน
9 
ในกรณีแรกนั้นนายกรัฐมนตรีธานินทร์ กำ�ลังจะปลดเสนาะออกจากตำ�แหน่งอยู่แล้ว
เนื่องจากเขาไม่ยอมทำ�ตาม แต่เขาก็รอดพ้นมาได้ เพราะนายกรัฐมนตรีธานินทร์ถูก
รัฐประหารเสียก่อน ส่วนในกรณีทสี่ องนัน้ พวกเทคโนแครตใช้ยทุ ธวิธี “ดองเรือ่ ง” รอจน
กระทั่งนายกรัฐมนตรีเกรียงศักดิ์หมดอำ�นาจไปก่อน

104
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

3% และควบคุมไม่ให้หนีข้ องรัฐทัง้ หมด (รวมรัฐบาลท้องถิน่ ) เกิน 60% ของ

ผลผลิตมวลรวมได้ส�ำ เร็จ (Shiraishi 2014, 277-78) ความย้อนแย้งทีเ่ กิดขึน้
ณ จุดนี้คือ กติกาการคลังแบบอนุรักษนิยมเกิดขึ้นในยุคที่เทคโนแครตของ
อินโดนีเซียอ่อนพลังไปมากแล้ว จนมีบทบาทไม่ตา่ งจากช่างเทคนิคในการแก้
ปัญหาเศรษฐกิจ และไม่มอี �ำ นาจทางการเมืองในการกำ�หนดนโยบายดังเช่นกาล
ก่อนหลงเหลืออีกเลย โดยเฉพาะอย่างยิง่ เมือ่ เทียบกับยุคทองของเทคโนแครต
ภายใต้ระบอบเผด็จการซูฮาร์โต บทเรียนจากอินโดนีเซียบทนี้สอนให้เรารู้ว่า
นโยบายที่ดีแม้กระทั่งในสายตาของเทคโนแครตนั้นไม่จำ�เป็นต้องเกิดจาก
เงื่อนไขที่ “ปลอดการเมือง”
ประการที่สาม การเมืองแบบเทคโนแครตที่เน้นการยึดกุมเฉพาะ “หู”
ของผู้ มี อำ �นาจ โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ผู้ มี อำ�นาจที่ ไ ม่ มี ความชอบธรรมทาง 
การเมืองนัน้ จะไม่สามารถแก้ปญั หาสองประการทีข่ ดั ขวางการพัฒนาขัน้ ต่อไป
ของเศรษฐกิจไทยคือ ปัญหากับดักรายได้ปานกลางและปัญหาความเหลือ่ มล้�ำ -
ความไม่ยตุ ธิ รรมทางเศรษฐกิจ ปัญหาทัง้ สองเป็นผลพวงโดยตรงของเส้นทาง 
การพัฒนาเศรษฐกิจไทยสมัยใหม่ที่เริ่มต้นในทศวรรษ 2500 ภายใต้ระบอบ
สฤษดิ์และจากการผลักดันของเทคโนแครตอย่างแข็งขัน เส้นทางการพัฒนา
ดังกล่าวเน้นการสร้างอุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้ทรัพยากรเข้มข้น โดยเฉพาะ
อย่างยิง่ ทรัพยากรแรงงาน ทีป่ ราศจากการพัฒนาเทคโนโลยีการผลิต ออกแบบ
หรือตรายี่ห้อสินค้าที่เป็นของตัวเอง เส้นทางการพัฒนาเช่นนี้ทำ�ให้ภาพรวม
ของการผลิตอุตสาหกรรมไทยในปัจจุบนั ไม่แตกต่างจากโรงงาน “รับจ้างทำ�ของ”
ขนาดใหญ่ ซึ่งเน้นการส่งออกสินค้าราคาถูก มีมูลค่าเพิ่มน้อย ไม่ได้แข่งขัน
ในตลาดโลกด้วยคุณภาพสินค้า หรือมีตรายีห่ อ้ ทีเ่ ป็นของตัวเอง หรือเป็นสินค้า
ที่มีนวัตกรรมใหม่ เมื่อเน้นการแข่งขันด้านราคา ผลพวงก็คืออัตราค่าจ้างไม่
สามารถเพิม่ สูงขึน้ ได้มากเท่าทีค่ วร สิง่ นีเ้ องจึงเป็นสาเหตุหนึง่ ของความเหลือ่ ม
ล้ำ�ทางเศรษฐกิจระดับสูง ทั้งๆ ที่ปัจจุบันเราเป็นสังคมที่ขาดแคลนแรงงาน10
10 
การขาดแคลนแรงงานในปัจจุบนั นัน้ เกิดขึน้ ในขณะทีส่ ดั ส่วนของผูท้ อี่ ยู่ในวัยทำ�งาน
ต่อประชากรทั้งหมดมีค่าสูงสุดแล้ว และนับจากนี้ไปสัดส่วนนี้จะมีค่าลดลงเรื่อยๆ ซึ่งจะ
ทำ�ให้การขาดแคลนแรงงานหนักหน่วงยิง่ ขึน้ หากไม่มกี ารยกระดับอุตสาหกรรมออกจาก
เส้นทางสายนี้

105
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ในอดีตเส้นทางสู่ความเป็นอุตสาหกรรมสายนี้เติบโตได้อย่างรวดเร็ว
เนือ่ งจากไทยยังมีทงั้ ทรัพยากรธรรมชาติและแรงงานเหลือเฟือ แต่ในปัจจุบนั
สิ่งเหล่านี้ไม่มีอยู่จริงอีกต่อไป ซึ่งทำ�ให้สินค้าส่งออกสูญเสียความสามารถใน
การแข่งขัน โดยเฉพาะกับประเทศเกิดใหม่ทางเศรษฐกิจดังทีท่ ราบกันดี ในแง่
นี้ตราบใดที่เศรษฐกิจไทยยังคงยึดติดกับเส้นทางการพัฒนาแบบเก่านี้ต่อไป
ปัญหากับดักรายได้ปานกลางและความไม่ยุติธรรมทางเศรษฐกิจก็ยังคงอยู่ต่อ
ไป ทางออกจากปัญหาทัง้ สองนีจ้ งึ หลีกเลีย่ งไม่พน้ ทีจ่ ะต้องยกระดับการพัฒนา
อุตสาหกรรม (industrial upgrading) สู่เส้นทางสายใหม่ที่เน้นการเติบโตแบบ
มีคุณภาพ มิใช่เน้นแต่ด้านปริมาณแบบอดีต ซึ่งหลีกเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้อง
ปรับปรุงคุณภาพและเพิ่มการลงทุนขนานใหญ่ในสองด้านคือ หนึ่ง การวิจัย
พั ฒ นา ( R& D) เพื่ อ การผลิ ต สิ น ค้ า ประเภทใหม่ ๆ ด้ ว ยกระบวนการและ
เทคนิควิทยาการใหม่ๆ สอง เพิ่มคุณภาพของแรงงาน ทั้งด้านคุณภาพการ
ศึกษาและการพัฒนาฝีมือแรงงาน ประเด็นสำ�คัญที่เป็นหัวใจแห่งความสำ�เร็จ
ของมาตรการทัง้ สองนีค้ อื กลไกตลาดแบบมือทีม่ องไม่เห็น จะล้มเหลวในการ
ผลักดันมาตรการทั้งสองนี้ เนื่องจากมีปัญหาทางเศรษฐศาสตร์ที่เรียกว่า ผล 
กระทบภายนอกเชิงบวก (positive externality or spillover effect)11 ทำ�ให้
เอกชนลงทุนน้อยเกินไปในทั้งสองด้าน ดังนั้นความร่วมมืออย่างใกล้ชิด (co-

11 
กล่าวอย่างสั้นๆ แล้ว ปัญหานี้ก็คือ แรงจูงใจจากกลไกตลาดจะทำ�ให้เอกชนลงทุน
น้อยกว่าจุดที่สังคมต้องการ เนื่องจากกิจกรรมการพัฒนาฝีมือแรงงาน และวิจัย-พัฒนา
ก่อเกิดผลประโยชน์แก่ผทู้ ี่ไม่ได้ลงทุนทำ�กิจกรรมนัน้ ๆ ตัวอย่างเช่น หากบริษทั หนึง่ ลงทุน
ในการฝึกคนงานเสร็จแล้ว บริษทั คูแ่ ข่งซึง่ ไม่ได้ลงทุนในการฝึกเลย กลับใช้วธิ กี ารซือ้ ตัว
คนงานนั้นไปแทน เมื่อคาดการณ์ ได้ว่าจะเป็นเช่นนี้แล้ว บริษัทแรกก็จะไม่ลงทุนฝึกฝน
คนงานตั้งแต่ต้น หรือจะเลือกฝึกทักษะแรงงานประเภทที่เป็นประโยชน์เฉพาะต่อบริษัท
ตน ซึ่งเอาไปใช้ที่อื่นๆ ไม่ได้เท่านั้น ตรรกะนี้ใช้ได้กับกิจกรรมการวิจัย-พัฒนาเช่นกัน
ตัวอย่างเช่น เมือ่ เราลงทุนวิจยั พัฒนาสินค้าใหม่ หรือกระบวนการผลิตใหม่ขนึ้ มาแล้ว คู่
แข่งก็อาจเลียนแบบได้ โดยไม่ได้รว่ มลงทุนเลย หากคาดได้เช่นนี้ เราก็จะไม่ลงทุนพัฒนา
ตัง้ แต่ตน้ แรงจูงใจเช่นนีจ้ งึ ทำ�ให้โดยรวมแล้วภาคเอกชนลงทุนในกิจกรรมทัง้ สองต่�ำ กว่า
จุดทีส่ งั คมต้องการ ทางแก้กค็ อื จะต้องมีบคุ คลหรือกลไกทีจ่ ะช่วยให้ภาคเอกชนร่วมมือ
กันลงทุนและแบ่งปันผลประโยชน์กัน แต่การที่จะร่วมมือกันได้ผู้เกี่ยวข้องก็ต้องมีความ
ไว้วางใจ-เชื่อใจกันว่า เมื่อตนร่วมลงทุนแล้วผู้อื่นก็ต้องร่วมลงทุนด้วยและผลประโยชน์
จากการลงทุนก็ต้องถูกจัดสรรอย่างเป็นธรรมอีกด้วย

106
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

operation and coordination) และต่อเนื่องระหว่าง 3 ภาคีคือ รัฐ เอกชน

และแรงงาน จะเป็นกุญแจแห่งความสำ�เร็จของการยกระดับอุตสาหกรรม แต่
พื้นฐานแห่งความร่วมมือระหว่างภาคีสามเส้านี้คือ ความเชื่อมั่น-ไว้วางใจ-
เชื่อใจ (trust) ซึ่งกันและกันของทั้งสามฝ่าย ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อทั้งสาม
ฝ่ายมีปฏิสัมพันธ์กันมาอย่างยาวนานบนพื้นฐานของความยุติธรรม-ไม่เอา
เปรียบ และเคารพการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย พูดถึงที่สุดแล้ว รัฐจะต้องเป็น
แกนกลางในการประสาน (co-ordinate) ความร่วมมือนี้ ดังนั้นภายใต้บริบท
ของกระบวนการทางนโยบายทีผ่ า่ นมา คำ�ถามสำ�คัญคือ จะซือ้ ใจฝ่ายแรงงาน
ให้เชื่อมั่นได้อย่างไรว่าตนจะได้รับความยุติธรรม ทั้งในกระบวนการกำ�หนด
นโยบาย และได้รับผลประโยชน์ ในสัดส่วนที่เป็นธรรมเมื่อนโยบายยกระดับ
อุตสาหกรรมประสบความสำ�เร็จ เพราะประสบการณ์ของฝ่ายแรงงานจากอดีต
ระยะใกล้ในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมา พบว่า สัดส่วนของค่าจ้างต่อรายได้
ประชาชาติ ซึ่งต่ำ�กว่าประเทศที่มีการกระจายรายได้ที่เป็นธรรมอยู่แล้วมีค่า
ลดลง ในขณะทีส่ ดั ส่วนของกำ�ไรต่อรายได้ประชาชาติกลับเพิม่ ขึน้ (Pasuk and
Pornthep 2013) ในแง่นที้ า่ ทีการกำ�หนดนโยบายแบบ “ยึดกุมเฉพาะใบหู” ผู้
มีอ�ำ นาจของเทคโนแครตและให้นาํ้ หนักกับภาคเอกชน ในขณะที่ไม่ให้นาํ้ หนัก
กับฝ่ายแรงงาน จึงยากทีจ่ ะประสบความสำ�เร็จ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ภายใต้การ
เปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ทางการเมืองของไทยในปัจจุบัน
ประการสุดท้าย การเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ทางการเมืองของไทยอย่าง
ไพศาลในรอบ 10 กว่าปีทผี่ า่ นมา จะทำ�ให้นโยบายสาธารณะทีถ่ กู ผลักดันด้วย
วิธีการแบบ “แมวไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” ซึ่งปัจจัยสำ�คัญที่สุดของ
ความสำ�เร็จก็คือ “หู” ของผู้มีอำ�นาจนั้น จะไม่ยั่งยืนอีกต่อไป เนื่องจากมัน
ขาดความชอบธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ความตืน่ ตัวทางการเมือง
ของผูค้ นจำ�นวนมหาศาลทุกเสือ้ สี (ไม่วา่ จะตืน่ ตัวด้วยเหตุผลใดก็ตาม) เป็นสิง่
ที่จะไขนาฬิกาย้อนกลับไปไม่ได้อีกแล้ว (อภิชาต ยุกติ และนิติ 2556) ผู้คน
เหล่านี้จะไม่อยู่เฉยแบบอดีตที่ปล่อยให้มีปรากฏการณ์แบบ “พ.ศ. 2504
ทางการเขาสัง่ มาว่าให้ชาวนาเลีย้ งเป็ดและสุกร”12 เกิดขึน้ อีกต่อไป ต้องยอมรับ

12 
จากเนือ้ ร้องของเพลงผูใ้ หญ่ลี ขับร้องโดยศักดิศ์ รี ศรีอกั ษร แต่งโดยพิพฒ
ั น์ บริบรู ณ์

107
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ความจริงในปัจจุบันว่า สังคมเศรษฐกิจการเมืองไทยเป็นสังคมที่ซับซ้อน
มากกว่าเดิมมาก เราเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูงที่อยู่ได้ด้วยการส่ง
ออกสินค้าอุตสาหกรรมและการท่องเที่ยว พูดอีกแบบคือ สังคมไทยเริ่มเลิก
เป็นสังคมชาวนามาตั้งแต่ช่วงรอยต่อของรัฐบาลเปรมกับรัฐบาลชาติชายเป็น
อย่างช้าแล้ว สังคมไทยในปัจจุบนั เป็นสังคมหลังเกษตรกรรมทีซ่ บั ซ้อนขึน้ มาก
โดยไม่ได้เป็นและเลิกเป็นสังคมหมู่บ้านมานานมากแล้ว ณ ปัจจุบัน สังคม
ไทยเต็มไปด้วยความแตกต่างหลายหลาก ทั้งวิถีชีวิตทางเศรษฐกิจและทาง
สั ง คม ตลอดจนกระทั่ ง ความหลากหลายของอั ต ลั ก ษณ์ ด้ า นเพศสภาพ
ท่ามกลางความแตกต่างหลากหลายนี้ย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ฐานคิดและผล
ประโยชน์ของผูค้ นจะแตกต่างกันไปด้วย และต้องยอมรับด้วยว่าประวัตศิ าสตร์
ของมนุษยชาติจนถึงปัจจุบนั ยังไม่สามารถสร้างระบอบการเมืองทีด่ กี ว่าระบอบ
ประชาธิปไตย ซึ่งอนุญาตให้ผู้คนที่หลากหลายผลประโยชน์มาต่อรองกันผ่าน
การสร้างนโยบายสาธารณะผลัดกันแพ้ ผลัดกันชนะในทางนโยบาย โดยไม่
จำ�เป็นต้องทำ�ร้ายกัน
ในแง่นวี้ ธิ กี ารทีน่ า่ จะมีประสิทธิผลมากกว่าก็คอื แนวทางทีเ่ ริม่ เห็นแล้ว
ของทีดีอาร์ไอยุคปัจจุบัน (กุมภาพันธ์ 2558) ที่เน้นการเคลื่อนไหวทางความ
คิดในพืน้ ทีส่ าธารณะผ่านการสือ่ สารกับสังคมภายใต้วฒ ั นธรรมประชาธิปไตยที่
อ่อนน้อมเจียมตนว่า ความคิด-ข้อเสนอ-แนวทางของตนก็เป็นเพียงหนึ่งใน
ความคิดอันหลากหลายของสังคมแบบพหุนิยม ที่สุดท้ายแล้วจะกลายไปเป็น
นโยบายสาธารณะหรือไม่นั้น ก็ย่อมขึ้นกับการตัดสินใจของคนส่วนใหญ่ใน
สังคมซึง่ มีความเท่าเทียมกันในการกำ�หนดความเป็นไปของสังคม ไม่วา่ เขาจะ
มีฐานะสูง-ต่ำ�เพียงใด หรือมีการศึกษาหรือไม่ก็ตาม ไม่ใช่ข้ึนกับหูของผู้มี
อำ�นาจเบ็ดเสร็จ ความสำ�เร็จในการปรับบทบาทของเทคโนแครตอินโดนีเซีย 
น่าจะเป็นตัวอย่างให้แก่เทคโนแครตไทยได้ว่า การต่อสู้ทางนโยบายภายใต้
ระบอบประชาธิปไตยนั้นเป็นไปได้ ที่สำ�คัญคือ วิธีการแบบนี้สอดคล้องกับจิต
วิญญาณของป๋วยทีป่ รากฏใน “จดหมายของนายเข้ม เย็นยิง่ ถึงผู้ใหญ่บา้ นทำ�นุ

ใน พ.ศ. 2504 และบันทึกเสียงในปี 2507 อ้างใน “ผู้ใหญ่ลี,” Wikipedia, https://th.

wikipedia.org/wiki/ผู้ใหญ่ลี.

108
 เทคโนแครตกับการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจไทย

เกี ย รติ ก้ อ ง” 13 ซึ่ ง เรี ย กร้ อ งให้ ผู้ มี อำ � นาจปกครองบ้ า นเมื อ งโดยถื อ หลั ก
ประชาธิปไตยแบบประชาธรรมทีว่ า่ “หลักประชาธรรม คือธรรมเป็นอำ�นาจ–
ไม่ใช่อ�ำ นาจเป็นธรรม–และธรรมเกิดจากประชาชน รวมความว่าอำ�นาจสูงสุด
มาจากธรรมของประชาชน”
ความลงท้าย
เป็นทีน่ า่ เศร้าใจยิง่ ว่าเทคโนแครต ซึง่ เป็นคนกลุม่ เล็กๆ แต่เป็นขุมพลัง
สำ�คัญยิง่ แห่งการเปลีย่ นแปลงของสังคมเศรษฐกิจตลอดช่วงเวลากว่า 50 ปีที่
ผ่านมา ยังไม่สามารถข้ามพ้นข้อสังเกตเมื่อ 40 ปีก่อนของ Stifle ที่ว่า
บทบาทของเทคโนแครตจะต้องถูกนิยามใหม่ ให้สอดคล้องกับระบบประชาธิปไตย
จากการเลือกตั้ง จนกลายเป็นพลังแห่งการเปลี่ยนแปลงที่ยึดมั่นในหลักการ
เสรีนยิ มประชาธิปไตย ทัง้ ๆ ทีอ่ า้ งว่ายึดป๋วยเป็นแม่แบบ หรือเป็นแรงบันดาลใจ
เทคโนแครตรุน่ หลังป๋วยกลับยึดมัน่ กับ “หลักการ” แบบปฏิบตั นิ ยิ มทีว่ า่ “แมว
ไม่ว่าสีอะไร ขอให้จับหนูได้ก็พอ” หลักปฏิบัตินี้ทำ�ให้เทคโนแครตรุ่นหลังไม่
สนใจ ไม่ให้ความสำ�คัญกับความชอบธรรมของแหล่งที่มาแห่งอำ�นาจที่ตนใช้
ในการกำ�หนดนโยบาย แค่ขอให้การใช้อ�ำ นาจนัน้ ถูกหลักวิชา และเพือ่ ประโยชน์
สาธารณะเท่านั้นเป็นพอ ทำ�ให้บ่อยครั้งที่เมื่อการเมืองไทยหวนกลับสู่ระบอบ
เผด็จการแล้ว แทนที่แทคโนแครตจะไม่เข้าร่วมกับระบอบที่ไม่ชอบธรรม แต่
พวกเทคโนแครตกลับเห็นว่า “เป็นหน้าต่างแห่งโอกาส” ต้องรีบเข้าร่วมและ
ฉวยใช้อำ�นาจพิเศษเพื่อผลักดันวาระต่างๆ ที่ตนเห็นว่าชอบ ว่าควร อย่างไม่
ละอายต่อผู้ที่ตนอ้างว่าเป็นแม่แบบ

13 
“จดหมายจากนายเข้ม เย็นยิ่ง ถึงนายทำ�นุ เกียรติก้อง ผู้ใหญ่บ้านไทยเจริญ,”
http://puey-ungpakorn.org/index.php/archives?id=272. จดหมายเปิดผนึกฉบับนีเ้ ขียน
ขึ้นภายหลังจากที่จอมพลถนอม กิตติขจร ทำ�การรัฐประหารรัฐบาลของตัวเองที่มาจาก
การเลือกตัง้ ใน พ.ศ. 2514 เพือ่ แสดงความไม่เห็นด้วย และเรียกร้องให้ไทยมีการปกครอง
ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา

109
 บทสรุป
แลหน้าสู่แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์

จากบทที่ 2-5 เห็นได้ว่าสังคมไทยเดินทางมาถึงจุดพลิกผัน (critical point)

ที่สำ�คัญมากในประวัติศาสตร์ร่วมสมัยโดยเฉพาะอย่างยิ่งตั้งแต่หลังการปฏิวัติ
24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 การปะทะประสานระหว่างพลังต่างๆ ในระยะสั้นถึง
ปานกลางที่กำ�ลังมาถึงนี้ จะชี้ชะตาอนาคตสังคมไทยต่อไปอีกนาน
วิกฤตสามด้านทั้งเศรษฐกิจ การเมือง และโรคระบาดที่สังคมเรากำ�ลัง
เผชิญอยู่น้ี มีปัจจัยร่วมที่สำ�คัญที่สุดคือตัวรัฐไทย สถานการณ์วิกฤตต้มกบที่
ยืดเยือ้ นัน้ ส่วนหนึง่ เป็นเพราะรัฐไม่สามารถทำ�หน้าทีย่ กระดับอุตสาหกรรมผ่าน
การส่งเสริมการสร้างนวัตกรรมได้สำ�เร็จ เนื่องจากรัฐไทยมีลักษณะรวมศูนย์
อำ�นาจไว้ที่รัฐบาลกลางสูงมาก1 และฝ่ายบริหารมีอิสระสูงหรือรับผิดต่อสังคม
ในระดับต่�ำ 2 แต่ในขณะเดียวกันกลไกรัฐกลับไร้เอกภาพ ลักษณะเด่นของรัฐนี้
นอกจากจะทำ�ให้รัฐไทยเป็นรัฐที่มีความสามารถต่ำ�จนไม่สามารถนำ�เศรษฐกิจ
ออกจากกับดักรายได้ปานกลางได้แล้ว ยังเป็นบ่อเกิดของความเหลือ่ มล้�ำ สูงใน
ลำ�ดับต้นๆ ของโลกอีกด้วย ลักษณะเด่นของรัฐทีร่ วมศูนย์อ�ำ นาจสูงแต่ถกู ตรวจ

1 
ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน อภิชาต (2555).
2 
กล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 นี้คือตัวอย่างกติกาทางการเมืองที่เด่นชัดที่สุดที่
ทำ�ให้ฝ่ายบริหารของรัฐมีอิสระสูง และถูกตรวจสอบน้อย
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

สอบได้ยากนี้ ย่อมเป็นเครือ่ งมือชัน้ ดีในการสกัดส่วนเกินหรือค่าเช่าทางเศรษฐกิจ

จากสังคม จึงสร้างแรงจูงใจสูงมากให้ชนชัน้ นำ�กลุม่ เล็กๆ เข้ายึดกุมรัฐ (state
capture) เมือ่ ยึดได้แล้วก็ใช้รฐั เป็นเครือ่ งมือในการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ
เช่นผูกขาดจนมีอำ�นาจเหนือตลาดและกีดกันการแข่งขันจากผู้สร้างนวัตกรรม
รายใหม่ๆ กล่าวอย่างสัน้ ทีส่ ดุ คือ วิกฤตต้มกบและความเหลือ่ มล้�ำ สูงนีแ้ ยกไม่
ออกจากลักษณะเด่นของรัฐไทย
ในอีกด้านหนึง่ กล่าวอ้างได้วา่ ความเหลือ่ มล้�ำ ระดับสูงและการกระจุกตัว
ของอำ�นาจในการสร้างค่าเช่าทางเศรษฐกิจนี้เป็นสาเหตุสำ�คัญของวิกฤต
การเมืองไทยในรอบสิบกว่าปีทผี่ า่ นมา3 การปฏิรปู การเมืองในทศวรรษ 2530
จนตกผลึกกลายเป็นรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งมีเป้าหมายที่จะสร้างฝ่าย
บริหารหรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งที่เข้มแข็งและมีประสิทธิผลในการขับ
เคลือ่ นนโยบายมหภาค4 ประกอบกับความเหลือ่ มล้�ำ ระหว่างชนชัน้ ต่างๆ ทำ�ให้
ชนชัน้ กลางระดับล่างใช้บตั รเลือกตัง้ เป็นเครือ่ งมือทางนโยบายเพือ่ การกระจาย
รายได้ เมื่อรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ชนะการเลือกตั้งในปี 2544 และ 2548
แล้วดำ�เนิน “นโยบายประชานิยม” ตามทีห่ าเสียงไว้อย่างรวดเร็วจนได้รบั ความ
นิยมทางการเมืองอย่างสูง ซึ่งพัฒนาต่อมาจนกลายเป็นความขัดแย้งระหว่าง
มวลชนเสือ้ เหลือง-เสือ้ แดง การรัฐประหารสองครัง้ และรัฐธรรมนูญสองฉบับ
อาจตีความได้ว่า วิกฤตการเมืองชุดนี้นอกจากจะเป็นความขัดแย้งระหว่าง
มวลชนสองกลุม่ แล้ว ยังเป็นความขัดแย้งในหมูช่ นชัน้ นำ�กลุม่ เล็กๆ นีอ้ กี ด้วย
ความนิยมทางการเมืองที่มวลชนมอบให้แก่นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง
ทำ�ให้ชนชั้นนำ�อนุรักษนิยมตอบโต้โดยการเคลื่อนไหวมวลชนเสื้อเหลืองและ
การรัฐประหาร เพือ่ ทีจ่ ะรักษาปกป้องอำ�นาจทีก่ ระจุกตัวสูงนี้ไว้กบั กลุม่ ของตน
ต่อไป ซึ่งสุดท้ายก็ตกผลึกเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 และถูกบัญญัติ
ให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญเกือบทีจ่ ะเป็นไปไม่ได้เลยในทางปฏิบตั ิ หากชนชัน้ นำ�
อนุรกั ษนิยมไม่ยนิ ยอม ไม่แปลกเลยทีอ่ นาคตทัง้ ทางเศรษฐกิจและการเมืองที่
มืดมัวนี้ จะกระตุ้นให้เยาวชนคนหนุ่มสาวลุกขึ้นเคลื่อนไหวเรียกร้องการ

3 
ดูรายละเอียดได้ใน อภิชาต (2562, 7-32).
4 
ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน อภิชาต (2556, บทที่ 7).

112
 แลหน้าสู่แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์

เปลี่ยนแปลงทางการเมืองอย่างถอนรากถอนโคนในปัจจุบัน5
การรวมศูนย์อำ�นาจที่สูงในขณะที่การทำ�งานของหน่วยงานรัฐกลับไร้
เอกภาพ เนือ่ งจากขาดมุมมองต่อภารกิจต่างๆ ในระดับภาพรวม (departmental
parochialism) หน่วยงานต่างๆ จึงมุ่งเน้นแต่ภารกิจแคบๆ ของตน จนทำ�ให้
ทัง้ ระบบราชการขาดการประสานงานระหว่างกัน ดังนัน้ ความทับซ้อน (overlap)
ซ้�ำ ซ้อน (duplication) ความล่าช้า (red tape) และความไม่มเี อกภาพ (incon-
sistence) ไร้ประสิทธิภาพ (inefficiency) และไร้ประสิทธิผล (ineffectiveness)
จึงเป็นสิ่งที่เห็นได้ทั่วไปในการดำ�เนินงานต่างๆ ของรัฐ เช่นกัน วิกฤตโรค
ระบาดโควิด-19 อย่างรุนแรงได้เปิดเปลือยความไร้ประสิทธิผลของรัฐจนเป็นที่
ประจักษ์แจ้ง เมือ่ วัดจากจำ�นวนผูป้ ว่ ยใหม่ทมี่ มี ากกว่า 2 หมืน่ รายและมีผเู้ สีย
ชีวิตเกือบ 2 ร้อยคนต่อวัน ณ ต้นเดือนสิงหาคม 2564 ความสูญเสียนี้เกิด
ขึ้นท่ามกลางความสับสนอลหม่าน ตั้งแต่การจัดหาวัคซีนที่ทั้งไม่พอเพียง
ล่าช้า คุณภาพต่ำ� การกำ�หนดเกณฑ์การจัดสรรวัคซีนที่มีจำ�นวนน้อยแบบไร้
ยุทธศาสตร์ ในการป้องกันการสูญเสีย และไร้ความเท่าเทียมในการเข้าถึง
ตลอดจนการกระจายวัคซีนทีส่ บั สนและไร้ประสิทธิภาพ6 ในขณะทีส่ ถาบันวิจยั
เพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ ไอ) ประเมินผลงานของรัฐบาลประยุทธ์
ว่าการระบาดในเขต กทม. “สะท้อนถึงการขาดโครงสร้างและระบบในการรับมือ
กับการระบาดใหญ่ ที่สำ�คัญยังเกิดปัญหาที่ทำ�ให้มีความร่วมมือกันในการ
ควบคุมการระบาดน้อยกว่ากรณีสมุทรสาครมาก โดยเฉพาะปัญหาความขัดแย้ง
ระหว่างกระทรวงสาธารณสุขและ กทม. ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำ�ให้กรุงเทพฯ
กลายเป็นศูนย์กลางของการระบาดใหญ่ในปัจจุบัน”7
คลืน่ วิกฤต 3 ลูกทีซ่ ดั กระหน่�ำ สังคมไทยนีช้ ชี้ ดั ว่า แทนทีร่ ฐั ไทยจะเป็น
5 
ดูรายละเอียดใน กนกรัตน์ (2564).
6 
ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน วิโรจน์ ณ ระนอง และคณะ,“ข้อเสนอแนะการจัดหาและ
การกระจายวัคซีนโควิด-19,” ทีดอี าร์ไอ, 19 กรกฎาคม 2564, https://tdri.or.th/2021/07/
procurement-and-distribution-of-covid-19-vaccines.
7 
ดูรายละเอียดเพิม่ เติมใน “ประเมินผลงานกลางเทอมรัฐบาลประยุทธ์ 2: การควบคุม
การระบาดของโควิด-19 และการบริหารจัดการวัคซีน,” ทีดอี าร์ไอ, 11 กรกฎาคม 2564,
https://tdri.or.th/2021/07/report-2years-prayut-cabinet2.

113
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ส่วนหนึ่งของการแก้ปัญหากลับกลายเป็นปมเงื่อนหลักของปัญหา คำ�ถาม
สำ�คัญก็คือสังคมไทยจะฝ่ามรสุมเหล่านี้ได้อย่างไร แน่นอนว่าหนึ่งในคำ�ตอบ
ต่อคำ�ถามนีห้ ลีกเลีย่ งไม่พน้ ทีจ่ ะต้องจัดทำ�รัฐธรรมนูญใหม่ทงั้ ฉบับเพือ่ ทดแทน
ฉบับ พ.ศ. 2560 ทีไ่ ม่เป็นประชาธิปไตยและไม่บรรลุจดุ สมดุล (optimum) ของ
การแบ่งปันอำ�นาจการตัดสินใจระหว่างอำ�นาจนิติบัญญัติ ตุลาการ และฝ่าย
บริหาร ซึง่ จะเป็นสภาพแวดล้อมทีเ่ อือ้ ให้แก่การสร้างนวัตกรรมในทีส่ ดุ คำ�ตอบ
นี้แม้เป็นเงื่อนไขที่จำ�เป็นก็ตาม แต่ยังคงเป็นเงื่อนไขที่ไม่พอเพียงต่อการแก้
วิกฤตทั้ง 3 ด้าน แม้ว่าจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ท่ีบรรลุจุดสมดุลดังกล่าวได้
ก็ตาม หากลักษณะเด่นของรัฐ (รวมศูนย์อำ�นาจที่รัฐบาลกลางและกลไกรัฐที่
ไร้เอกภาพ) ยังคงไม่ได้รับการแก้ไข ตราบนั้นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะยังคง
เป็นแค่ความเป็นจริงบนแผ่นกระดาษเท่านัน้ รัฐบาลซึง่ มีทมี่ าจากรัฐธรรมนูญ
ฉบับใหม่ก็คงจะเป็นรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการตอบสนอง
ต่อปัญหาของประเทศและประชาชนไม่มากนัก เพราะระบบราชการยังคงเป็น
กลไกรัฐที่ไร้เอกภาพและไร้ประสิทธิผล ยิ่งไปกว่านั้นหากอำ�นาจยังคงกระจุก
ตัวและรวมศูนย์อยูท่ รี่ ฐั บาลกลาง ชนชัน้ นำ�กลุม่ เล็กๆ แคบๆ จะมีแรงจูงใจสูง
ที่จะยึดรัฐเพื่อเปลี่ยนให้รัฐกลายเป็นสมบัติส่วนตัวของผู้ปกครองในการสกัด
ส่วนเกินของสังคมมาเป็นของกลุม่ ตน โดยไม่ค�ำ นึงว่าวิธกี ารทีจ่ ะใช้ยดึ นัน้ เป็น
ประชาธิปไตยหรือไม่ หรือถูกกฎหมายหรือไม่ การปฏิรปู เพือ่ ลดความเหลือ่ ม
ล้�ำ ทางเศรษฐกิจก็จะถูกต่อต้านอย่างเข้มข้น ความไร้เสถียรภาพทางการเมือง
ก็จะเป็นสิ่งหลีกเลี่ยงได้ยากต่อไป
ดังนัน้ จึงหลีกเลีย่ งไม่ได้ทจี่ ะต้องทำ�การปฏิรปู การบริหารรัฐไทยในอีก 2
ประการคือ หนึง่ การกระจายอำ�นาจและทรัพยากรสูก่ ารปกครองท้องถิน่ อย่าง
เข้มข้นและจริงจัง เช่นอาจถึงขัน้ ทีจ่ ะต้องยกเลิกระบบการปกครองส่วนภูมภิ าค
ให้เหลือเพียงแค่การปกครองส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นเท่านั้น การกระจาย 
อำ�นาจขนานใหญ่นี้นอกจากจะเพื่อลดอำ�นาจรัฐบาลกลางในการสกัดส่วนเกิน
ทางเศรษฐกิจ ซึง่ จะลดแรงจูงใจของชนชัน้ นำ�ในการยึดรัฐแล้ว ยังจะส่งผลให้
ประสิทธิภาพของรัฐบาลกลางเพิ่มขึ้นอีกด้วย เนื่องจากจะเป็นการลดภาระที่
ไม่จ�ำ เป็นและไม่เชีย่ วชาญของรัฐบาลกลาง เช่นการจัดหาสินค้าสาธารณะระดับ
ท้องถิน่ ทำ�ให้รฐั บาลกลางสามารถหันไปทุม่ เททรัพยากรและความสามารถใน

114
 แลหน้าสู่แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์

การตอบสนองต่อปัญหาระดับมหภาค ซึง่ เป็นทัง้ ความเชีย่ วชาญและเป็นภาระ

หลักของรัฐบาลกลางได้ดขี นึ้ สอง ปฏิรปู ระบบราชการขนานใหญ่ทงั้ ในแง่การ
จัดองค์กรใหม่ ลดกฎระเบียบที่ไม่จ�ำ เป็นและล้าสมัย ขัน้ ตอนการทำ�งาน และ
อืน่ ๆ เพือ่ เพิม่ ประสิทธิภาพและสร้างเอกภาพระหว่างหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ
ผู้ เ ขี ย นตระหนั ก ดี ว่ า ข้ อ เสนอทั้ ง การปฏิ รู ป การเมื อ งโดยการร่ า ง
รัฐธรรมนูญฉบับใหม่และการปฏิรูปรัฐไทยทั้งในแง่การกระจายอำ�นาจและการ
ปฏิรปู ระบบราชการนัน้ โดยตัวมันเองก็คอื ข้อเสนอทางการเมืองแบบหนึง่ ข้อ
เสนอนี้ก็เช่นเดียวกับข้อเสนอทางการเมืองจำ�นวนมากที่ผ่านมา จะได้รับการ
รับฟังหรือไม่ก็ย่อมขึ้นอยู่กับการผลักดันและกระบวนการทางการเมืองที่ดำ�รง
อยู่ในปัจจุบัน ซึ่งคงจะไม่มีใครคาดการณ์ ได้ ณ จุดนี้

115
 ประวัติการตีพิมพ์

บทที่ 1 ตีพิมพ์ครั้งแรก ที่นี่

บทที่ 2 ตีพิมพ์ครั้งแรก ที่นี่

บทที่ 3 ตีพิมพ์ครั้งแรก พ.ศ. 2562 ในชื่อ “การก่อตัวของรัฐไทยและ

เศรษฐศาสตร์การเมืองของกับดักรายได้ปานกลาง” ใน รอยต่อและจุดตัด:
อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์ 60 ปี, บ.ก. สมชาย ปรีชาศิลปกุล และบุญเลิศ
วิเศษปรีชา (กรุงเทพฯ: เรือนแก้วการพิมพ์), 35-78.

บทที่ 4 ตีพมิ พ์ครัง้ แรก พ.ศ. 2556 ในชือ่ “เหลือง VS แดง : สีของความ
ขัดแย้งทางชนชั้น?,” ใน พฤษภา-พฤษภา: สังคมรัฐไทยกับความรุนแรง
ทางการเมือง, บ.ก. ชาญวิทย์ เกษตรศิริ (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำ�รา
สังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์), 199-230.

บทที่ 5 ตีพิมพ์ครั้งแรก พ.ศ. 2559 ในชื่อ “เทคโนแครตกับการกำ�หนด

นโยบายเศรษฐกิจไทย: แนวทางปฏิบัตินิยมแบบ ‘ไม่ว่าแมวสีอะไร ขอให้จับ
หนูได้กพ็ อ,’” ใน ป๋วยกับสังคมไทยในวิกฤตเปลีย่ น, บ.ก. ประจักษ์ ก้องกีรติ
และปกป้อง จันวิทย์ (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำ�ราสังคมศาสตร์และ
มนุษยศาสตร์), 3-26.

บทที่ 6 ตีพิมพ์ครั้งแรก ที่นี่

 บรรณานุกรม

ภาษาไทย
กนกรัตน์ เลิศชูสกุล. 2564. สงครามเย็น (ใน) ระหว่าง โบว์ขาว. กรุงเทพฯ: มติชน.
กองบรรณาธิการประชาไท. 2564, “37 องค์กรผู้บริโภคฟ้องบอร์ดแข่งขันทางการค้าปม
อนุญาตให้ควบรวมกิจการ CP-Tesco อาจขัดกฎหมาย.” ประชาไท, 15 มีนาคม
2564. https://prachatai.com/journal/2021/03/92124
คริส เบเคอร์ และผาสุก พงษ์ ไพจิตร. 2557. ประวัติศาสตร์ ไทยร่วมสมัย. กรุงเทพฯ:
มติชน.
“จดหมายจากนายเข้ม เย็นยิ่ง ถึงนายทำ�นุ เกียรติก้อง ผู้ใหญ่บ้านไทยเจริญ.” http://
puey-ungpakorn.org/index.php/archives?id=272.
ทศพล อภัยทาน, อาชว์ ปวีณวัฒน์, ชานนทร์ บันเทิงหรรษา, และกฤษฎ์เลิศ สัมพันธารักษ์.
2562. “ไม่แข่ง ยิง่ แพ้: อำ�นาจตลาดกับการยกระดับศักยภาพของธุรกิจ.” เอกสาร
ประการนำ�เสนอในงานสัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทยประจำ�ปี 2562,
วันที่ 30 กันยายน-1 ตุลาคม 2562, ณ ห้องบางกอกคอนเวนชั่น โรงแรม
เซ็นทาราแกรนด์ กรุงเทพฯ.
ธานี ชัยวัฒน์. 2563. โครงการวิจัยเพื่อสังคมไทยไร้คอร์รัปชัน ระยะที่ 2: รายงานวิจัย
ฉบับสมบูรณ์. กรุงเทพฯ: สํานักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจยั และ
นวัตกรรม.
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. 2550. “การปฏิรปู ระบบราชการในยุครัฐบาลทักษิณ 2544-2549:
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

ข้อเสนอของพรรคไทยรักไทย สนับสนุนโดยเทคโนแครต ต่อต้านโดยข้าราชการ.”

รายการการวิจัยที่ไม่ได้ตีพิมพ์.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2551. “การปรับระบบการเมือง.” มติชน, 25 สิงหาคม.
———. 2553ก. “พื้นที่การเมืองที่ปิดไม่ลง.” มติชน, 29 พฤศจิกายน.
———. 2553ข. “เสื้อเหลืองเป็นใครและออกมาทำ�ไม.” มติชน, 5 กรกฎาคม, 12
กรกฎาคม.
ปกป้อง จันวิทย์ และคณะ. 2557. 30 ปี ทีดอี าร์ไอ 30 ปี การพัฒนาเศรษฐกิจเศรษฐกิจ
ไทย. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา (ทีดีอาร์ไอ): กรุงเทพฯ.
ปกป้อง จันวิทย์ และศุภณัฏฐ์ ศศิวฒ ั น์. 2556. “การพัฒนาทุนมนุษย์เพือ่ ผลิตภาพ.”
ุ วิ ฒ
บทความเสนอในการสัมมนา “โมเดลใหม่ในการพัฒนา: สู่การเติบโตอย่างมี
คุณภาพโดยการเพิม่ ผลิตภาพ” การสัมมนาวิชาการประจำ�ปีของสถาบันวิจยั เพือ่
การพัฒนาประเทศไทย 18 พฤศจิกายน 2556 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชั่น
เซ็นเตอร์บี ชั้น 22 โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์.
“ประเมินผลงานกลางเทอมรัฐบาลประยุทธ์ 2: การควบคุมการระบาดของโควิด-19 และการ
บริหารจัดการวัคซีน.” ทีดอี าร์ไอ, 11 กรกฎาคม 2564. https://tdri.or.th/2021/07/
report-2years-prayut-cabinet2/
ป๋วย อึง๊ ภากรณ์. 2515. เหลียวหลังแลหน้า เมือ่ อายุ 60. กรุงเทพฯ: กองทุนเพือ่ ชนบท
สำ�นักศูนย์บัณฑิตอาสาสมัคร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
“เปิดรายงานประชุม กขช.ประวัติศาสตร์ นิพนธ์ ประธาน TDRI คลุกวงในรัฐบาลมาร์ค
ดัน ‘นโยบายประกันราคาข้าว.’” https://www.hereandthere.today/?p=1451.
“ผู้ใหญ่ลี.” Wikipedia, https://th.wikipedia.org/wikiผู้ใหญ่ลี
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ.์ 2532. กระบวนการกำ�หนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย: บท
วิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ. กรุงเทพฯ: สมาคมสังคมศาสตร์แห่ง
ประเทศไทย.
วิโรจน์ ณ ระนอง และคณะ. 2564. “ข้อเสนอแนะการจัดหาและการกระจายวัคซีนโค
วิด-19.” ทีดีอาร์ ไอ, 19 กรกฎาคม 2564. https://tdri.or.th/2021/07/procure-
ment-and-distribution-of-covid-19-vaccines.
สถาบันพระปกเกล้า. 2553. “วัดระดับความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบันต่างๆและ
ความพึงพอใจต่อการบริการของรัฐ พ.ศ. 2546-2553.” http://www.kpi.ac.th/
portal/knowledge/article_detail.php?id=17.
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาแห่งประเทศไทย (ทีดีอาร์ ไอ). 2554. “รายงานชีวิตคนไทยใน
สองทศวรรษของการพัฒนา: นัยยะต่อการเปลีย่ นแปลงนโยบายสาธารณะสำ�หรับ

120
 บรรณานุกรม

ความเป็นอยูข่ องครัวเรือนไทย (ฉบับประชาชน).” รายการวิจยั เสนอต่อ สำ�นักงาน

กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงานสร้างเสริมการ
เรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทยเพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.)
สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (PPSI), กันยายน 2554.
สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. 2560. “ร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 
2560-2579).” http://wise.co.th/wise/References/Thailand_Development/
Draft_20_Year_Country_Strategy_Full_Text.pdf.
สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย,์ เสาวรัจ รัตนคําฟู, และณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์. 2556. “สู่การ
สร้างนวัตกรรมและการพัฒนาเทคโนโลยีของภาคอุตสาหกรรมการผลิต” บทความ
เสนอในการสัมมนา “โมเดลใหม่ในการพัฒนา: สู่การเติบโตอย่างมีคุณภาพโดย
การเพิ่มผลิตภาพ” การสัมมนาวิชาการประจำ�ปีของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา
ประเทศไทย 18 พฤศจิกายน 2556 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์บี ชัน้
22 โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์.
สมชัย จิตสุชน. 2557. การยกระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจระยะยาวของไทย: มุมมอง
และข้อเสนอแนะเชิงสถาบัน. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย
(ทีดีอาร์ไอ) และธนาคารแห่งประเทศไทย.
สำ�นักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า. “ความเป็นมาของกฎหมายการแข่งขัน
ทางการค้าของไทย.” https://otcc.or.th/history-of-thailands-trade-competi-
tion-law.
สำ�นักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า. “ความเป็นมาของคณะกรรมการการ
แข่งขันทางการค้า.” https://otcc.or.th/about-the-trade-competition-commission.
เสนาะ อูนากูล. 2556. พลังเทคโนแครต: ผ่านชีวติ และงานของเสนาะ อูนากูล. กรุงเทพฯ:
มติชน.
เสวนาสาธารณะ “คิดใหม่ประชานิยม: จากรัฐบาลทักษิณถึงยิง่ ลักษณ์เราเรียนรูอ้ ะไรได้บา้ ง.”
ทีดอี าร์ไอ, 17 มิถนุ ายน 2556. http://tdri.or.th/multimedia/eot-rethink-populism.
อภิชาต สถิตนิรามัย. 2554. “รัฐธรรมนูญ การกระจายอำ�นาจ และการมีส่วนร่วมของ
ประชาชน (Constitution, Decentralization and Popular Participation).” บทความ
เสนอในการสัมมนาทางวิชาการประจำ�ปี 2554 ครั้งที่ 34 เรื่อง “ได้เวลาปฏิรูป
เพื่อเศรษฐกิจที่เป็นธรรม” จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ณ หอประชุ ม ศรี บู ร พา มหาวิ ท ยาลั ย ธรรมศาสตร์ ท่ า พระจั น ทร์ วั น ที่ 20
กรกฎาคม 2554.
———. 2555. รัฐธรรมนูญ การกระจายอำ�นาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน.

121
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

เชียงใหม่: แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี สถาบันศึกษานโยบาย

สาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.
อภิชาต สถิตนิรามัย. 2556. รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ: จากกำ�เนิดทุนนิยมนาย
ธนาคารถึงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540. นนทบุรี: ฟ้าเดียวกัน.
———. 2562. “คนชัน้ กลางกรุงเทพฯ ผูไ้ ม่ยดึ มัน่ ในระบอบประชาธิปไตยกับทฤษฎี
การทำ�ให้ทนั สมัย (Modernization Theory).” วารสารสังคมศาสตร์ 49(2): 7-32.
อภิชาต สถิตนิรามัย, ยุกติ มุกดาวิจิตร, และนิติ ภวัครพันธุ์. 2556. ทบทวนภูมิทัศน์
การเมืองไทย. กรุงเทพฯ: แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.).
อภิชาต สถิตนิรามัย, ยุกติ มุกดาวิจิตร, นิติ ภวัครพันธุ์, วรรณวิภางค์ มานะโชติพงษ์,
ประภาส ปิ่นตบแต่ง, และนฤมล ทับจุมพล. 2553. “รายงานเบื้องต้นโครงการ
วิจยั การเปลีย่ นแปลงด้านเศรษฐกิจและสังคมของชนชัน้ ใหม่.” รายการวิจยั เสนอ
ต่อ สำ�นักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงาน
สร้างเสริมการเรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทยเพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะ
ที่ดี (นสธ.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (PPSI).
อภิชาต สถิตนิรามัย, ยุกติ มุกดาวิจิตร, นิติ ภวัครพันธุ์, วรรณวิภางค์ มานะโชติพงษ์,
ประภาส ปิน่ ตบแต่ง, เวียงรัฐ เนติโพธิ,์ จักรกริช สังขมณี, ปิน่ แก้ว เหลืองอร่ามศรี,
และอนุสรณ์ อุณโณ. 2555. “ทบทวนภูมิทัศน์การเมืองไทย (Re-examining the
Political Landscape of Thailand).” รายการวิจัยเสนอต่อสำ�นักงานกองทุน
สนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงานสร้างเสริมการเรียนรูก้ บั
สถาบันอุดมศึกษาไทยเพือ่ การพัฒนานโยบายสาธารณะทีด่ ี (นสธ.) สถาบันศึกษา
นโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (PPSI).
อัมมาร สยามวาลา. 2547. “ชราภาพของภาคเกษตร: อดีตและอนาคตของชนบทไทย.”
บทความเสนอในทีส่ มั มนาวิชาการประจำ�ปี 2547 เรือ่ ง เหลียวหลังแลหน้า: ยีส่ บิ
ปีเศรษฐกิจสังคมไทย จัดโดยมูลนิธสิ ถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย (TDRI)
วันที่ 27-28 พฤศจิกายน 2547.
เอกสิทธิ์ หนุนภักดี. 2556. “ทีดอี าร์ไอกับการเมืองของวาทกรรมเศรษฐกิจไทย.” รายงาน
วิจัยอิสระระดับปริญญาเอก ภาคเรียนที่ 2/2555 (เม.ย. 2556) เสนอต่อเกษียร
เตชะพีระ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
KKP Research. 2020. “ทศวรรษถัดไปของไทย ธุรกิจโตอย่างไรเมื่อคนไทยกว่า 40%
เข้าสู่วัยเกษียณ.” KKP, 9 กันยายน 2563, เข้าถึงเมื่อ 10 กรกฎาคม 2564.
https://www.kkpfg.com/th/news/2020090960677.

122
 บรรณานุกรม

ภาษาอังกฤษ
Aghion, P., Céline Antonin, and Simon Bunel. 2021. The Power of Creative
Destruction: Economic Upheaval and the Wealth of Nations. London:
Harvard University Press.
Ammar Siamwalla and Somchai Jitsuchon. 2012. “The Socio-Economic Bases of
the Red/Yellow Divide: A Statistical Analysis.” In Bangkok May 2010: Per-
spectives on a Divided Thailand, edited by M. J. Montesano, Pavin Chacha-
valpongpun and Aekapal Chongvilaivan, 64-71. Singapore: ISEAS Publishing.
Anderson, B. R.O’G. 1978. “Studies of the Thai State: The State of Thai Studies.”
In The Study of Thailand: Analysis of Knowledge, Approaches, and Pros-
pects in Anthropology, Art History, Economics, History, and Political Sci-
ence, edited by Eliezer B. Ayal. Athens. Ohio: Ohio University Center for
International Studies Southeast Asia Program.
Apichat Satitniramai. 2002. “The Rise and Fall of the Technocrats: The Unholy
Trinity of Technocrates, Ruling Elites and Private Bankers and the Genesis
of the 1997 Economic Crisis.” Ph.D. Thesis, University of Wales, Swansea.
Crispin, S. W. 2012. “Thailand’s Classless Conflict.” In Bangkok May 2010: Per-
spectives on a Divided Thailand, edited by M. J. Montesano, Pavin Chacha-
valpongpun and Aekapal Chongvilaivan, 108-19. ISEAS Publishing: Singapore.
Doner, R. F. 2009. The Politics of Uneven Development: Thailand’s Economic
Growth in Comparative Perspective. New York: Cambridge University Press.
Doner, R. F., and A. Ramsay. 2004. “Growth into Trouble: Institutions and Politics
in the Thai Sugar Industry.” Journal of East Asian Studies 4(1): 97-138.
Eichengreen, B., D. Park, and K. Shin. 2011. “When Fast Growing Economies Slow
Down: International Evidence and Implications for the People’s Republic of
China.” NBER Working Paper 16919. Cambridge: National Bureau of Eco-
nomic research.
Feeny, D. 1970. “Competing Hypothesis of Underdevelopment: A Thai Case Study.”
Journal of Economic History 39(1): 113-27.
Food and Agricultural Organization of the United Nation (FAO). 2006. Rapid Growth
of Selected Asian Economies: Lessons and Implication for Agricultural and
Food Security, Republic of Korea, Thailand and Vietnam. Policy Assistance
Series 1/3. Bangkok: FAO Regional Office for Asia and the Pacific.

123
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

Keyes, C. 2010. “From Peasant to Cosmopolitan Villagers: Refiguring the ‘Rural’ in

Northern Thailand.” Special lecture organized by the Anthropology Graduate
Program, Thammasat University, on 15th November 2010.
Kohli, Atul. 2007. State-Directed Development: Political Power and Industrialization
in the Global Periphery. Cambridge: Cambridge University Press.
Kullada Kesboonchoo Mead. 2004. The Rise and Decline of Thai Absolutism. New
York: Routledge Curzon.
Lauridsen, L. S. 2008a. State, Institutions, and Industrial Development: Industrial
Deepening and Upgrading Policies in Taiwan and Thailand compared. Vol.1.
Aachen: Shaker Verlag.
———. 2008b. State, Institutions, and Industrial Development: Industrial Deep-
ening and Upgrading Policies in Taiwan and Thailand compared. Vol.2.
Aachen: Shaker Verlag.
———. 2008c. “The Policies and Politics of Industrial Upgrading in Thailand
during the Thaksin Era.” Paper presented at The 10th International Confer-
ence on Thai Studies, The Thai Khadi Research Institute, Thammasat
University, 9-11 January 2008.
Natenapha Wailerksak. 2008. “Companies in Crisis.” In Thai Capital after the 1997
Crisis, edited by Pasuk Phongpaichit and Chris Baker. Chiang Mai: Silkworm.
Pasuk Phongpaichit, and C. Baker. 2012. “Thailand in Trouble: Revolt of the Down-
trodden or Conflict among Elites?” In Bangkok May 2010: Perspectives on
a Divided Thailand, edited by M. J. Montesano, Pavin Chachavalpongpun,
and Aekapal Chongvilaivan, 214-29. Singapore: ISEAS Publishing.
Pasuk Phongpaichit, and Pornthep Benyaapikul. 2012. “Economy of Tomorrow: A
Technical Note on Thailand.” Paper presented at the FES (Friedrich Ebert
Stiftung) Regional Forum on the Economy of Tomorrow, 1-2 March 2010,
Pullman Hotel, Bangkok, Thailand, organized by FES and TDRI.
———. 2013. “Political Economy Dimension of a Middle Income Trap: Chal-
lenge and Opportunity for Policy Reform: Thailand.” Presented at Seminar/
Book Launch: Middle-Income Trap: Economic Myth-Political Reality. Case
Studies of Malaysia and Thailand, Organised by the Political Economy
Centre, Faculty of Economics, Chulalongkorn University and the Asia Foun-
dation, Bangkok.

124
 บรรณานุกรม

Pornthep Benyaapikul. n.d. “Thailand’s Path to Economic Recovery and Advance-

ment: Diagnostic Study on the Middle Income Trap and Prospects for
Post-Covid Economic Growth.” Preliminary draft.
Pornthep Benyaapikul, Benjamin Zawacki, William Cole, and Thomas Parks. Forth-
coming. “Thailand’s Path to Economic Recovery and Advancement Diag-
nostic Study on the Middle Income Trap and Prospects for Post-Covid
Economic Growth.” Australian Aid and Asia Foundation.
Riggs, F. W. 1966. Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu:
East-West Center Press.
Sakkarin Niyomsilpa. 2008. “Industry Globalized: The Automotive Sector.” In Thai
Capital after the 1997 Crisis, edited by Pasuk Phongpaichit and Chris Baker.
Chiang Mai: Silkworm.
Seksan Prasertkul. 1989. “The Transformation of the Thai State and Economic
Change (1855-1945).” Ph.D. Thesis, Cornell University.
Shiraishi, T. 2014. “Indonesian Technocracy in Transition: A Preliminary Analysis”.
Southeast Asian Studies 3(2): 255-81.
Siripan Nogsuan Sawasdee. 2020. “Electoral Integrity and the Repercussions of
Institutional Manipulations: The 2019 General Election in Thailand.” Asian
Journal of Comparative Politics 5(1): 52-68.
Stifel, Laurence D. 1976. “Technocrats and Modernization in Thailand.” Asian Survey
16(12): 1184-96.
Suehiro, A. 2007. “Technocracy and Thaksinocracy in Thailand: Reforms of the
Public Sector and the Budget System under the Thaksin Administration.”
Unpublished paper.
———. 2014. “Technocracy and Thaksinocracy in Thailand: Reforms of the
Public Sector and the Budget System under the Thaksin Government.”
Southeast Asian Studies 3(2): 299-344.
“Technocracy.” Wikipedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Technocracy.
Tosapol Apaitan, Chanont Banternghansa, Archawa Paweenawat, and Krislert Sam-
phantharak. 2019. “Towards a Competitive Thailand: The Role of Market
Power and Business Dynamism.” บทความนำ�เสนอในงานสัมมนาวิชาการ
ธนาคารแห่งระเทศไทยประจำ�ปี 2562, วันที่ 30 กันยายน-1 ตุลาคม 2562, ณ
ห้องบางกอกคอนเวนชั่น โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ กรุงเทพฯ.

125
 เส้นทางเศรษฐกิจไทย

World Bank. 2016. “Getting Back on Track: Reviving Growth and Securing Pros-
perity for All.” https://www.worldbank.org/en/country/thailand/publication/thai-
land-systematic-country-diagnostic-getting-back-on-track-and-reviving-growth

126