АЛФА БК УНИВЕРЗИТЕТ

Факултет за финансије, банкарство и ревизију

Приступни рад из предмета: Економија јавног сектора

Регулације и регулаторна тела у Републици Србији

Предметни професор: Студент:

Доц. др Дринка Пековић Дарко Рудњанин, 0106/2021

Краљево, јун, 2023. године

САДРЖАЈ

УВОД...................................................................................................................................................... 3
РЕГУЛАЦИЈА ....................................................................................................................................... 4
ПОЈАМ РЕГУЛАЦИЈЕ: .................................................................................................................... 4
ОПРАВДАНОСТ РЕГУЛАЦИЈЕ ..................................................................................................... 4
Спречавање злоупотребе монопола ............................................................................................. 4
Редистрибуција добара ................................................................................................................. 5
Безбедност и заштита животне средине (екологија) .................................................................. 5
СПРОВОЂЕЊЕ РЕГУЛАЦИЈЕ ....................................................................................................... 5
РАЗЛОЗИ ЗА ДЕЛЕГИРАЊЕ РЕГУЛАЦИЈЕ НЕЗАВИСНИМ АГЕНЦИЈАМА ........................ 6
РАЗЛИКОВАЊЕ НЕЗАВИСНИХ КОНТРОЛНИХ И РЕГУЛАТОРНИХ ТЕЛА ............................ 8
Формална и фактичка независност регулаторних тела у Републици Србији ........................ 10
РЕГУЛАТОРНА ТЕЛА У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ ........................................................................... 12
НЕЗАВИСНО РЕГУЛАТОРНО ТЕЛА У ОБЛАСТИ ЕЛЕКТРОНСКИХ МЕДИЈА - РЕМ...... 13
Правни статус РЕМ-а .................................................................................................................. 13
Анализе рада РЕМ-а ................................................................................................................... 15
ЗАКЉУЧАК ........................................................................................................................................ 18
ЛИТЕРАТУРА ...................................................................................................................................... 19
УВОД:
Државне институције, надлежне за уређење појединих области од посебног интереса,
називамо Регулаторним телима. Њихов настанак, условљен је потребом све веће системске
диференцијације, професионализације и развојне функције државе, као и жеље да се
дефинисање правила, надзора и слично, ослободи политичког утицаја. Такође, постојањем
регулаторних тела са већим степеном самосталности и независности долази до ефикасније
контроле извршне власти, односно до укључивања цивилног друштва у процесе одлучивања.
У овом раду представићемо појам регулације, оправданост за увођење регулације,
начин спровођења регулације, као и разлоге за делегирање регулације.
Такође, у једном сегменту рада, упоређиваћемо независна контролна и регулаторна
тела, као и формалну и фактичку независност регулаторних тела.
У финалном делу рада представићемо регулаторна тела у Републици Србији на примеру
Независног регулаторног тела у области електронски медија – РЕМ.

3
РЕГУЛАЦИЈА

ПОЈАМ РЕГУЛАЦИЈЕ:

До краја 70-их година XX века, као доминантан начин управљања тржиштима, постојао
је тзв. „Кејнзијански модел“, који је подразумевао улогу државе у вођењу највећих привредих
субјеката, неретко оних са монополистичким положајем на тржишту. Након кризе „позитивне
државе“ која је наступила крајем горе наведеног периода, успостављен је нови начин
управљања тржиштима – Регулација. У државама Западне Европе дошло до либерализације
привреде и приватизација великих, до скора државних предузећа, а као главни предуслов
њиховог технолошког напретка и привредног развоја сматрао се управо њихов прелазак у
приватно власништво. Са овим процесом либерализације тржишта, са којих се држава повукла
из улоге власника и управљача, долази до појаве новог феномена. Држава наставља да утиче
на тржишту али сада као регулатор, преузимајући улогу креатора правила која дефинишу
функционисање одређеног тржишта. Практично говорећи, држава почиње да одређује услове
уласка нових учесника на тржиште, да поставља стандарде производа који се нуде, да се пита
о спајању и преузимају постојећих фирми. На овај начин, „позитивна држава“ је замењена од
стране „регулаторна државе“.

ОПРАВДАНОСТ РЕГУЛАЦИЈЕ

Поставља се питање из који је разлога држава остала активан учесник на либералним

тржиштима, односно које је оправдање за спровођење регулације, уместо дозвољавању
слободног функционисања либералних тржишта без утицаја извршне власти. На наведено
питање постоји неколико одговора.

Спречавање злоупотребе монопола

Велики број приватизованих, до скора државних предузећа, задржао је свој монополски
положај на тржишту, а што је посебно било изражено код мрежних индустрија
(телекомуникације, железница, снабдевање водом, производња и дистрибуција енергије и сл.).
У наведеним индустријама, неопходна су веома велика стартна улагања за изградњу нове
инфраструктуре, па је из тог разлога готово немогуће израдити нову – паралелну
инфраструктуру конкурентну постојећој а све услед великих трошкова и низа техничких
ограничења за изградњу (на пример потреба за експропријацијом земљишта за изградњу нове
пруге за конкурентску компанију и сл.).
Сходно наведеном, старе државне – приватизоване компаније, би биле у могућности да
наследе монопол које је компанија имала пре приватизације и да на тај начин, у старту,
елиминишу сваку потенцијалну конкуренцију. У циљу спречавања наведеног, неопходно је
донети прописе који би регулисали тржиште и успоставили конкурентност. Наведено је могуће
спровести утврђивањем услова пословања, цена производа, дефинисањем односа међу
конкурентима (на пример: обавезати компанију која је наследила инфраструктуру након

4
приватизације да исту мора учинити доступном и другим конкурентима по истим, од стране
државе предефинисаним условима), и другим механизмима.

Редистрибуција добара
Постоји мишљење да, извршна власт, не би смела да се руководи само економском
ефикасношћу, већ би морала да у своје деловање укључи и социјални аспект, као и правичност.
Чињеница је да сиромашнији слојеви становништва нису у могућности да купују добра по
тржишним ценама, а како постоје производи који се сматрају предусловом за цивилизовани
живот (нпр. струја, вода, па и превоз), онда би држава морала да интервенише у циљу
обезбеђивање минимума егзистенције најсиромашнијим слојевима становништва. Наведена
интервенција је могућа путем субвенционисање, када држава, одређивањем економски
нерентабилне цене производа, омогући социјално угроженим категоријама куповину тог
производа, док са друге стране надокнађује разлику у цени (смањени приход), произвођачу,
односно продавцу наведеног производа.
Слично „социјалном” аспекту јесте и аргумент правичности. Примера ради, у
забаченим деловима земље није исплативо пословати, јер је цена дистрибуције гаса, воде или
струје далеко већа од оне у градовима. Зато компаније или не желе да дистрибуирају добра у
те забачене крајеве, или би то учиниле само по повећаној цени, у коју су уграђени трошкови
дистрибуције. Таква цена може бити и неколико пута виша у односу на урбана подручја, што
се може окарактерисати као неправично, јер је део становништва приморан да плаћа далеко
више за основна животна добра само зато што није у урбаним крајевима. Како би се избегао
овај сценарио, држава регулише цену производа тако да она буде нешто виша од тржишне за
урбана подручја, али истовремено омогућава руралним крајевима да добију производ по
једнакој, платежној цени.

Безбедност и заштита животне средине (екологија)

Производња, а нарочито дистрибуција енергије, гаса, али и телекомуникације и
транспорт, могу имати негативне ефекте на безбедност и животну средину, под условом да се
поставе стандарди који би то онемогућили. То је случај када се, рецимо, стандарди емитовања
телекомуникационих импулса одређују тако да узрокују минимум зрачења како би се
заштитили грађани. Још један пример би могла бити регулација интернета: надлежно тело
прописује стандарде и правила која штите кориснике или провајдере од неометаног упада,
крађе података са рачунара, или обарања компјутерских система.

СПРОВОЂЕЊЕ РЕГУЛАЦИЈЕ

Не постоји један начин којим се регулише привреда, већ их је више и исти нису
међусобно искључиву, већ могу да коегзистирају.
Прва могућност је да држава буде директан регулатор, односно да правила у појединим
секторима поставља директно влада или министарство. Ово се назива „политичком
регулацијом“.
Други начин је кроз „саморегулацију“ - удруживање субјеката у асоцијације које доносе
правила и тако регулишу рад свог чланства. Пример овог меког механизма су удружења
5
новинара или предузетника. За разлику од „политичке регулације“, код саморегулацију - у
случају неслагања са радом матичног удружења актер је слободан да га напусти и поступа по
другачијим правилима, или ће бити избачен, али онај ко спроводи санкцију није држава, већ
органи удружења. Код политичке регулације, на другој страни, непридржавање правила доводи
до ауторитативних казни (од финансијских, преко забране пословања, до кривичних).
Трећи начин спровођења регулације јесте кроз регулаторне агенције. Оне представљају
самосталне органе који су функционално одвојени од државе и нису директно одговорне
грађанима. Ту је кључна разлика у односу на тзв. политичку регулацију. Са друге стране,
регулаторне агенције се разликују у односу на саморегулацију у томе што оне саме доносе
ауторитативне акте који имају снагу званичних одлука државе, иза чијег извршења стоји апарат
силе. Да закључимо, регулаторне агенције представљају „тврди” механизам, који се
истовремено налази на „сигурној дистанци” од политичких тела.

РАЗЛОЗИ ЗА ДЕЛЕГИРАЊЕ РЕГУЛАЦИЈЕ НЕЗАВИСНИМ АГЕНЦИЈАМА

Поставља се питање - зашто је дошло до ширења регулаторних агенција у Западној Европи

након таласа приватизације Који аргументи подупиру одлуку да се регулација делегира
агенцијама уместо да остане у рукама министарстава? Постоји неколико разлога за наведено:
• Први се тиче кредибилног обавезивања. Могућност да се политичке гарнитуре смењују
након избора, поред позитивних, има и негативне стране. Једна је та да не постоји
гаранција да ће се започете политике дугорочно спроводити. Ово је пресудно за
привредне гране где су потребна енормна почетна улагања. Тако инвеститори нису
спремни да ризикују и улажу у изградњу рецимо аеродрома или телекомуникационих
предајника, ако ће се правила игре променити ускоро, тј. након наредних избора. Они
желе да правила која одређују услове пословања трају дуже од мандата владе, јер их
свака неочекивана промена драстично кошта. Замислите приватну телекомуникациону
компанију која у свој бизнис план уврсти једну цену импулса коју ће продавати
грађанима, а након што уложи милијарде евра и започне посао – министарство донесе
одлуку да цена импулса мора да буде мања од оне коју је ова компанија урачунала. Или,
рецимо да та фирма рачуна на могућност продаје интернета и ово „угради” у своју
процену зараде и ризика, а министарство накнадном регулацијом уведе препреке за
коришћење интернета (нпр. постављањем високих стандарда за брзину протока
података који нису реално остварљиви у датој земљи). Сада се враћамо на питање:
зашто агенције, а не министарства? Зато што је далеко мањи простор за промену
правила у току игре уколико је регулатор агенција. Наиме, политичка тела
(министарства) су често склона томе да доносе регулаторне одлуке у складу са
изборним калкулацијама. Тако, примера ради, могу декретом да нареде да максимална
цена производа (телефонског импулса, железничке карте, гаса итд.) буде знатно нижа
од тржишне, само зарад додворавања бирачима. Ово, наравно, представља велики
ударац компанијама којима се наносе значајни непредвиђени губици. Због ових
предности, инвеститори су склонији да улажу новац тамо где регулацију спроводе
независне агенције. Након таласа приватизације, владама западних земаља су требале
приватне инвестиције, јер без њих технолошки и индустријски напредак више није био

6
 могућ. Како би убедили инвеститоре у дугорочну стабилност кључних правила у
њиховом сектору, креиране су независне регулаторне агенције.

• Друго, политичари би могли да кроз регулаторне одлуке фаворизују себи блиске

компаније како би им административним путем донели предност у односу на
конкуренцију, а тиме и сигуран профит. Из ових разлога сматра се да је боље решење
делегирати регулациона овлашћења на агенције. Оне немају интерес да се понашају
популистички, јер се не такмиче на изборима, нити их бирачи смењују.

• Трећи разлог за делегирање регулаторних овлашћења независним агенцијама јесте

пребацивање одговорности. Није новост да постоје одлуке које политички нису
популарне, али су неопходне и добре на дужи рок. Не желећи да умање изборне шансе,
политичари често повлаче популистичке, али истовремено и дугорочно штетне потезе.
Пример би могла бити минимална цена гаса. Грађани не воле поскупљења, чак и кад су
она последица екстерних шокова или промењене тржишне климе. Министарство може
да кроз регулациону одлуку држи минималну цену гаса, која са друге стране доводи до
трошкова компаније која даље не може да унапређује своју инфраструктуру/технологију
и тиме је спречена да развија технологију која би довела до јефтиније
производње/дистрибуције гаса. Како би се избегао овај сценарио, регулација се
делегира агенцији која је спремна да повлачи непопуларне потезе, јер неће трпети
изборне консеквенце. Другим речима, она служи као „громобран” за бирача, и у стању
је да одлуке базира на стручним, а не политичким проценама.

• Четврти аргумент за постојање независних регулаторних тела је - развијање експертизе.

Регулатори се фокусирају стриктно на своју област и имају већи простор да унапређују
стручна знања. Прво, одлив људског кадра у агенцијама није чест, за разлику од
министарстава, где нови избори углавном доносе многе персоналне промене на самом
врху (министри, државни секретари). Континуитет у људским ресурсима омогућава
агенцијама да квалитетније развијају експертизу, која је кључна за регулацију, посебно
у технички комплексним питањима (каква постоје у енергетици, телекомуникацијама,
појединим видовима транспорта, интернету, електронским медијима итд.). Друго,
кадрови у министарствима свакодневно су изложени различитим притисцима и
приморани да се паралелно баве темама које нису међусобно повезане. То онемогућава
дубљу специјализацију из једне уже области, а без ње регулационе одлуке нису
квалитетне. Такође, пажњу могу да одвуку и медијске афере или притисци на њихов
рад. Због овога они нису у позицији да се фокусирају само на стручне аспекте своје
области, што као последицу има - непостојање дубље експертизе. Противаргумент би
био да и у министарствима постоје тимови стручњака чији је посао сталан, тако да и
они доводе до континуитета развијања експертизе. Међутим, њихов рад је опет
условљен плановима и приоритетима људи из врха министарства који кроз расподелу
ресурса знатно утичу на развијање експертизе. Замислите да министар „среже” средства
за конференције и пројекте који се баве питањем брзине интернета, јер не сматра да је
питање сигурности на мрежи приоритетно. Тиме директно спречава стручњаке који су
му подређени да се усавршавају у оном сегменту за који процењују да је битнији у датом
тренутку. Дакле, знатан је утицај не експертских личности које су политичке
постављене, док у независним агенцијама сами руководиоци (директор, чланови
7
 управног одбора) имају боље разумевање и слух за потребе струке, а то доводи до бољих
претпоставки за развитак експертизе.

РАЗЛИКОВАЊЕ НЕЗАВИСНИХ КОНТРОЛНИХ И РЕГУЛАТОРНИХ ТЕЛА

Не могу се све независне институције називати регулаторним телима. Иако се у

стручној литератури која се бави овом темом, независна тела попут Заштитника грађана или
Повереника за информације од јавног значаја, често називају регулаторним телима, она
фактички то нису.
По правилу, када се разматрају било контролна било регулаторна тела, и једнима и
другима приписује својство самосталности и / или независности. Ови појмови се често, у
литератури, а и код самог законодавца, користе као синоними што може да створи додатну
забуну.
Према др Глушцу, „самосталност треба посматрати као „организациону особину коју
поседује орган ако је у стању да сам обавља послове из свог делокруга, док независност говори
о суштинском положају органа у систему државне власти који је такав да нико не сме и не може
да му намеће вољу“. У том смислу независност подразумева и самосталност, јер је сваки
независни орган истовремено и самосталан, док сваки самостални орган не мора бити
независан1.
Основни мотив за формирање контролних тела је успостављање независне контроле над
носиоцима јавних овлашћења, осим оних чија контрола је обезбеђена кроз систем поделе
власти, па су из њихове надлежности изузети: парламент, председник државе, влада, судови и
тужилаштва. Из наведеног се може закључити да су независна контролна тела фокусирана на
јавну управу, а регулаторна тела на тржиште. Овде посебно треба имати у виду да и
регулаторна тела могу кршити права грађана, па контролна тела имају надлежност и над њима.
У нашем правном систему, постоје три независна контролна тела са која делују у
области заштите права грађана:
• Заштитник грађана,
• Повереник за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, и
• Повереник за заштиту равноправности.
Сва три наведена органа, бирају посланици, односно Народна скупштина Републике
Србије, из редова правника са вишегодишњим искуством у области заштите људских права,
квалификованом парламентарном већином (већина свих посланик – у случају Републике
Србије 126 посланика).
Сва три органа подносе годишње извештаје Народној скупштини, која је дужна да их
разматра. Ови органи такође могу подносити предлоге за оцену уставности и законитости
закона и других општих аката Уставном суду. Поменути органи, имају право на предлагање
закона и давање мишљења на нацрте закона и других општих аката. Поред три горе наведена
независна органа која делују у области заштите људских права, у исту категорију, најчешће се

1 др Глушац Лука, Прегледани научни рад: “Разликовање (независних) контролни и регулаторних тела“,
8
сврставају и Агенција за спречавање Корупције (Ранији назив: Агенција за борбу против
корупције) и ДРИ (Државна ревизорска институција).
Овде треба истаћи да је контрола улога, у неким случајевима, садржана у регулацији.
Наведено се може лако уочити на примеру, Регулаторног тело за електронске медије ( у даљем
тексту: - РЕМ) које, између осталог, доноси општа подзаконска акта из своје надлежности;
ближе уређује поступак, услове и критеријуме за издавање дозвола дозволе и издаје одобрења
за пружање медијске услуге. РЕМ истовремено контролише рад пружалаца медијских услуга
и стара се о доследној примени одредаба овог закона.
Слично РЕМ-у, и Народна банка Србије (у даљем тексту НБС) је и регулатор и
контролор, из разлога што уређује, контролише и унапређује несметано функционисање
платног промета у земљи и са иностранством, али и издаје и одузима дозволе за обављање
послова делатности осигурања, финансијског лизинга, управљање добровољним пензијским
фондовима, истовремено вршећи контролу ових делатности. Наведено имплицира да
доминантна (претежна) функција одређује да ли ће неко тело бити сматрано регулаторним или
контролним.
Кључне заједничке карактеристике регулаторних и контролних тела су њихова
независност, посебан однос са Народном скупштином и институционално „измештење“ у
односу на три традиционалне гране власти. Ипак, постоје значајне разлике између ова два типа
тела.
Регулаторна тела имају улогу да пропишу начин вршења делатности других субјеката у
својој области и одређују "правила игре". Са друге стране, независна контролна тела не уређују
или регулишу рад других ентитета, већ се старају о поштовању прописа које доноси (најчешће)
законодавац. Још једна разлика је у финансирању. Контролна тела, углавном, зависе од
финансирања из буџета и донација, кроз пројектне активности, до Регулаторна тела обично
имају сопствене приходе. Када је у питању објект деловања, регулаторна тела су пре свега
усмерена на тржиште, док контролна тела имају фокус на јавну управу.
Као што смо на самом почетку рада навели, неретко се некритички регулаторна и
контролна тела стављају под исти кош, или се пак коришћењем синтагме независна
регулаторна тела заправо мисли на независна контролна тела. Тој забуни допринела је и
Европска унија, која је била један од најснажнијих поборника увођења и оснаживања
независних регулаторних и контролних тела у Републици Србији, са фокусом на област
људских права. У нашој земљи, прихватање постојања ових тела и њихове контролне улоге,
није ишло без отпора остатка државне администрације, а нарочито извршне власти.
Обзиром на наведено, независна контролна тела су често и предмет извештаја ЕУ,
посебно годишњих извештаја о напретку Србије и резолуција Европског парламента, у којима
се тражи да им се осигура независност, ојача нормативни оквир за рад, обезбеде потребни
капацитети, омогући несметан рад, али и обезбеди систематично праћење њихових препорука,
односно успостави бољи и проактивнији однос Народне скупштине према њима. Ипак,
терминологија коју ЕК користи у својим извештајима доприноси доданом компликовању
ситуације у разумевању разлика између контролних и регулаторних тела.
Наиме, ЕК за независна контролна тела у области људских права користи фразу на
Енглеском језику „independent regulatory bodies“ (IRBs) која се у званичним преводима на
српском језику преводи као „независна регулаторна тела“. Наведено има за последицу да

9
поједини аутори из области европских интеграција преузимају овај превод и означавају, на
пример, Заштитника грађана или Повереника за информације од јавног значаја и заштиту
података о личности као независна регулаторна тела. Исто масовно чине и медији, што се може
лако утврдити и најједноставнијим интернет претрагама, где се већина текстова под написима
„независна регулаторна тела“ заправо односи на независна контролна тела2.
Формална и фактичка независност регулаторних тела у Републици Србији
Аутори оригиналног научног рада: “Настанак и независност регулаторних тела у
Србији: Домаће или екстерне детерминанте3“ - Слободан Томић и Александар Јованчнић, у
свом раду, обрадили су појам формалне („de jure“) и фактичке („de facto“) независности, том
приликом користећи Ђиралдијев индекс, за мерење формалне независности регулаторних тела
у Републици Србији, који, иако не идеалан, аутори сматрају до сада најуспешнијим моделом за
квантитативно одређивање формалне независности регулаторних тела, и који је као такав
коришћен у више стручних и научних радова.
Када је реч о формалној независности, она се односи на овлашћења регулатора настала
из прописа (закон или други правни акт), процедуре које регулатор примењује и ресурсе који
су на располагању регулатору. Међутим, у пракси се показало да формална независност не
значи нужно и фактичку независност, што се може догодити услед притисака или других
механизама којима власт утиче на регулатора, тако да се може рећи да је фактичка независност
предуслов за постојање формалне независности, али да се не може сматрати гарантом за
постојање исте.
Као разлог за наведену анализу, аутори наводе потребу да се формална и фактичка
независност аналитички раздвоје, а све услед честих тврдњи у јавности да регулаторна тела у
Србији немају висок степен независности. Наведено је потребно сагледати и са аспекта
извештавања више међународних институција, као што је Европска комисија и сл. које често у
својим извештајима за горе наведене тврдње, наводе негативне примере из праксе. Сада ћемо
сагледати резултат оцене формалне независности регулаторних тела у Републици Србији
коришћењем Ђиралдијевог индекса.
Ђиралдијев индекс се састоји од пондерисаног збира појединачних индикатора, којима
се третирају следећи параметри (димензије):
− Статус директора регулационог тела;
− Статус управног одбора регулационог тела
− Однос регулаторног тела са владом и парламентом;
− Финансијска и организациона аутономија;
− Надлежност регулаторног тела
Наведеним параметрима (димензијама), одређују се вредности према унапред
дефинисаним индикаторима у распону од 0,00 до 1,00. Пондерисани збир свих параметара,
такође има вредност у опсегу од 0 до 1, где резултат „0“ представља „потпуну зависност“
регулаторног тела, а резултат „1“ представља „потпуну независност“ регулатора.
Резултати до којих су дошли аутори Слободан Томић и Александар Јованчнић
представљени су у табели број 1. која иако је израђена на основу раније регулативе и даље се

2
др Глушац Лука, Прегледани научни рад: “Разликовање (независних) контролни и регулаторних тела“,
3Слободан Томић и Александар Јованчнић, оригинални научни рад: “Настанак и независност регулаторних тела у Србији:
Домаће или екстерне детерминанте;
10
може сматрати врло релевантном, обзиром да није дошло до великих (а негде уопште) измена
регулативе које би утицала не вредности горе наведених индикатора и њима придружених
параметара.

НАЗИВ РЕГУЛАТОРА ИНДЕКС ФОРМАЛНЕ НЕЗАВИСНОСТИ

Агенција за енергетику 0,79
РАТЕЛ 0,8
Комисија за заштиту конкуренције 0,8
РРА (сад је то РЕМ) 0,87
Табела број 1 - Ниво формалне независности регулаторних тела у Републици Србији (преузето из рада Настанак и
независност регулаторних тела у Србији: Домаће или екстерне детерминанте4)

Ниво добијених резултата имплицира да регулаторна тела у Републици Србији поседују

веома висок степен формалне независности, чак и у поређењу са сличним институцијама у
развијеним демократијама Европске уније.
На основу наведеног можемо закључити да су прописи којима су успостављена
регулаторна тела и којима се дефинише њихов рад, предвидела веома висок ниво независности
ових институција, али да, обзиром на документоване критике на рачун мањка независности
ових институција, одговоре за исто је потребно потражити у ниском степену фактичке
независности у односу на извршну власт.

4
Слободан Томић и Александар Јованчнић, оригинални научни рад: “Настанак и независност регулаторних тела у Србији:
Домаће или екстерне детерминанте;
11
РЕГУЛАТОРНА ТЕЛА У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ

У последњих неколико година у Републици Србији су формирана независна регулаторна

тела и јавне агенције у различитим областима. У контексту "функционално децентрализоване"
државне управе, постоји комплекс ових правних субјеката који обављају одређена управно -
јавна овлашћења. Када се упореди са државама у окружењу, Република Србија заостаје у
увођењу независних регулаторних тела у свој правни систем, што је резултат субјективних и
објективних фактора.
Устав Републике Србије (члан 137. ст. 1–2), члан 4. Закон о државној управи („Службени
гласник РС“, број 79/05, 101/07, 95/10, 99/14, 30/18 – др. закон и 47/18)5 и Закон о јавним
агенцијама („Службени гласник РС“, број 18/05, 81/05 – исправка, 47/18)6, пружају општи
правни оквир за оснивање независних регулаторних тела. У сагласности са овим правним
инструментима, јавна овлашћења могу бити делегирана специфичним органима који обављају
регулаторну функцију у појединим областима или делатностима, са циљем ефикаснијег и
рационалнијег испуњавања права и обавеза грађана, као и задовољења њихових потреба од
непосредног интереса. Формирање независне агенције је могуће преко специфичног закона,
али под условима да:
− послови агенције не захтевају сталан и директан политички надзор,
− агенција може бити ефикаснија и квалитетнија у свом раду у односу на органе државне
управе,
− да се финансира од такси које корисници услуга плаћају.
Независна регулаторна тела представљају посебну поткатегорију јавних агенција, што
значи да деле сва типична обележја регулаторних јавних агенција. Ова тела имају задатак да
остваре јавне интересе, поседују правни статус јуридичких лица, издвајају се по стручности и
специјализацији, а такође се карактеришу деполитизацијом, имају ауторитет и непрофитни су.
Уз то, њихов положај је независан од извршне власти и регулисан једним посебним законом.
У Републици Србији постоји више десетина оваквих независних регулаторних тела.
Примери таквих агенција су: Регулаторно тело за електронске медије (РЕМ)7, Регулаторно тело
за електронске комуникације и поштанске услуге (РАТЕЛ), Агенција за енергетику Републике
Србије, Комисија за хартије од вредности, Републичка комисија за заштиту права у поступцима
јавних набавки, итд. Прецизан списак није лако саставити, јер он зависи од тумачења
критеријума независности, као што је и наведено и ранијим поглављима.
У наставку текста, посветићемо се разматрању функционисања РЕМ-а кроз призму
„Правне анализе положаја Независног регулаторног тела у области електронских медија“
коју је израдио Независно удружење новинара Србије – НУНС. Наведена анализа доступна
је на порталу НУНС-а8. Разлог за избор овог регулаторног тела као примера за
представљање, садржан је у чињенице да је ово тело, од стране грађана вероватно
најпознатије регулаторно тело, нарочито када се у виду имају скорашња дешавања у
Републици Србији, и захтев дела грађана за распуштањем садашњег сазива овог тела и
забрана емитовања појединих емитера.
5 https://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/zakon/2005/79/1/reg
6 http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/zakon/2005/18/8/reg
7 Некадашња Републичка радиодифузна агенција (РРА)
8 https://nuns.rs/media/2021/06/PRAVNA-ANALIZA-POLOZAJA-NEZAVISNOG-REGULATORNOG-TELA-U-OBLASTI-

ELEKTRONSKIH-MEDIJA-U-SRBIJI.pdf
12
НЕЗАВИСНО РЕГУЛАТОРНО ТЕЛА У ОБЛАСТИ ЕЛЕКТРОНСКИХ МЕДИЈА - РЕМ

У јулу 2003. године је основан први независни регулатор у области радиодифузије у

Републици Србији, у сагласности са Законом о радиодифузији. Усмерени на циљеве
усклађивања са праксом у Европској унији, обезбеђивања услова за непрекидно
функционисање тржишта електронских медија и заштите независности електронских медија,
основни задаци независних регулатора били су дефинисани. Степен независности и квалитет
регулације одразиће се на степен медијских слобода електронских медија.
Закон о радиодифузији препознао је значај независног регулатора, придодајући значајна
овлашћења тадашњој Републичкој радиодифузној агенцији (РРА), што је допринело
регулисању тржишта електронских медија (као што су смањење нелегалних емитовања и
спровођење јавних конкурса). Оснивањем новог регулаторног тела - РАТЕЛ-а, надлежности
РЕМ-а су делимично промењене, преузевши технички аспект пружања медијских услуга.
Постојала је и тенденција да независна регулаторна тела постају класични носиоци
јавних овлашћења који врше делове државне управе, што би их приближило статусу
специфичних органа државне управе, што није жељено за независна регулативна тела, стога
је један од основних проблема да регулација не наметне независним регулаторним телима
статус издвојених органа државне управе. Независну регулацију не може спроводити орган
који зависи од извршне власти, па је неопходно поставити независне регулаторе у равнотежу
где ће бити јасно одвојени од власти и контролисани од стране судске власти. Само тако ће се
обезбедити да институција која врши одговорну регулативну функцију буде поштена,
независна и поштована. Први корак у овом процесу је преусмеравање њиховог правног статуса
у правном систему и уклањање механизама који утичу на њихову независност.
Правни статус РЕМ-а
У сугласности са Чланом 137, ставовима 2. и 3. Устава Републике Србије („Службени
гласник РС“, број 98/06, 115/2021 и 16/22)9, могуће је пренети одређена јавна овлашћења на
предузећа, установе, организације и појединце, као и на посебне органе који обављају
регулаторну функцију у специфичним областима или делатностима.
Сходно наведеном, најприкладнији термин из Устава за РЕМ би био "посебан орган за
обављање регулаторне функције". Устав такође наглашава да појединачни акти и радње
државних органа, организација са јавним овлашћењима, органа аутономних покрајина и
јединица локалне самоуправе морају бити усаглашени са законом и да се контрола законитости
обавља преко управног суда, осим у случају када је предвиђена заштита пред другим судом
(Члан 198. Устава). Ово значи да судска власт има надлежност за проверу законитости
појединачних аката. Члан 5. Закона о електронским медијима („Службени гласник РС“, број
83/14, 6/16 – др. закон, 129/21)10 ближе дефинише оснивање РЕМ-а:
„Регулаторно тело за електронске медије (у даљем тексту: Регулатор), основано
овим законом, је самостална независна регулаторна организација са својством
правног лица, која врши јавна овлашћења у циљу: делотворног спровођења утврђене
политике у области пружања медијских услуга у Републици Србији; унапређивања
квалитета и разноврсности услуга електронских медија; доприноса очувању,

9 https://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/ustav/2006/98/1/reg
10 https://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/skupstina/zakon/2014/83/5/reg
13
 заштити и развоју слободе мишљења и изражавања; у циљу заштите интереса
јавности у области електронских медија и заштите корисника услуга електронских
медија, у складу са одредбама овог закона, на начин примерен демократском друштву.

Регулатор је функционално и финансијски независан од државних органа и

организација, пружалаца медијских услуга и оператора.

Седиште Регулатора је у Београду.

За вршење стручних и административних послова образује се стручна служба

Регулатора чија се основна правила организације и начин рада прописује Статутом.

На права и дужности запослених у стручној служби Регулатора примењују се прописи

којима се регулишу права и обавезе државних службеника.

У циљу ефикаснијег надзора над радом пружалаца медијских услуга, Регулатор може
/оснивати подручне канцеларије.

У обављању појединих стручних послова из своје надлежности, Регулатор може

ангажовати друга домаћа или страна правна и физичка лица.

За обављање послова из своје надлежности Регулатор је одговоран Народној

скупштини.

Начин рада и унутрашња организација Регулатора уређује се Статутом, који доноси

Савет Регулатора.“

Органи РЕМ-а (регулатора) дефинисани су од члана 6. до члана 21. Закона о

електронским медијима. Члан 6. прописује да су органи Регулатора: Савет и председник
Савета. Савет доноси одлуке о свим питањима из делокруга рада Регулатора. Председник
Савета представља и заступа Регулатора, а у случају његове спречености заменик председника
Савета.
Чланом 22. Закона о електронским медијима, прописан је делокруг рада РЕМ-а, односно
регулатора (термин који се користи у самом Закону) и то:
1) утврђује Предлог стратегије развоја медијске услуге радија и аудио-визуелних медијских услуга у Републици
Србији, и доставља је, поштујући законом предвиђену процедуру, Влади на усвајање;

2) доноси Статут;

3) доноси општа подзаконска акта предвиђена законом;

4) издаје дозволе за пружање медијске услуге телевизије и линеарне медијске услуге радија (у даљем тексту:
дозвола);

5) ближе уређује поступак, услове и критеријуме за издавање дозвола у складу са одредбама овог закона и
прописује образац и садржину те дозволе;

6) издаје одобрења за пружање медијске услуге на захтев и ближе уређује поступaк издавања одобрења;

7) води Регистар медијских услуга и евиденцију пружалаца медијских услуга на захтев;

8) контролише рад пружалаца медијских услуга и стара се о доследној примени одредаба овог закона;

9) изриче мере пружаоцима медијских услуга у складу са овим законом;

10) прописује правила која су обавезујућа за пружаоце медијских услуга, a посебно она којима се обезбеђује
спровођење Стратегије из тачке 1. овог става;

11) одлучује о пријавама у вези са програмским деловањем пружалаца медијских услуга;

12) ближе утврђује логичку нумерацију канала;

14
13) даје мишљење надлежним државним органима у вези са приступањем међународним конвенцијама које се
односе на област пружања медијских услуга;

14) даје иницијативу за доношење и измену закона, других прописа и општих аката ради ефикасног обављања
послова из свог делокруга рада;

15) утврђује ближа правила која се односе на програмске садржаје а у вези са заштитом достојанства личности
и других личних права, заштитом права малолетника, забраном говора мржње и др;

16) врши анализе релевантног медијског тржишта, у сарадњи са телом надлежним за заштиту конкуренције, у
складу са методологијом прописаном актом који доноси Регулатор;

17) врши истраживања потреба корисника медијских услуга и штити њихове интересе;

18) сарађује и координира свој рад са телом надлежним за електронске комуникације и телом надлежним за
заштиту конкуренције, као и са другим регулаторним телима у складу са овим законом;

19) подстиче очување и заштиту српске културе и језика, као и културе и језика националних мањина;

20) подстиче унапређење доступности медијских услуга oсобама са инвалидитетом;

21) подстиче развој стваралаштва у области радија, телевизије и других аудио-визуелних медијских услуга у
Републици Србији;

22) подстиче развој професионализма и високог степена образовања запослених у електронским медијима у
Републици Србији, као и унапређење уређивачке независности и аутономије пружалаца медијских услуга;

23) обавља и друге послове у складу са законом.

Послове из става 1. тач. 3), 4), 5), 6), 9), 10), 12) и 15) овог члана Регулатор обавља као поверене послове.

Регулатор је дужан да за прописе које доноси на основу става 1. тач. 3), 5), 10), 12) и 15) овог члана прибави
мишљење о њиховој уставности и законитости и да их објави у „Службеном гласнику Републике Србије”.

Финансирање рада регулатора (РЕМ-а) дефинисано је члановима 34. – 37. Закона о

електронским медијима, од којих је у члану 35. одређено да приход Регулатора чине средства
остварена од накнаде коју пружалац медијске услуге плаћа за право на пружање медијске
услуге, у складу са законом.
Јавност рада и судска контрола рада РЕМ-а, прописане су члановима 38. – 42. Закона о
електронским медијима.
Анализе рада РЕМ-а
У извештају о напретку Србије за 2018. годину, у поглављу које се односи РЕМ, наводи
се следеће: „потребно је ојачати независност Регулаторног тела за електронске медије (РЕМ)
како би му се омогућило да штити медијски плурализам. Ово ће му такође омогућити да
испуњава своје задатке реагујући на промене програма које срозавају уреднички садржај и
састав програма, као што је предвиђено дозволама за фреквенцију, дајући му овлашћење за
изрицање сразмерних новчаних казни“, додајући да је РЕМ „пропустио да укаже на
неуравнотежено извештавање медија током кампање за председничке изборе 2016. године“4.
Извештај дакле препознаје проблем недовољне независности РЕМ-а, и прави јасну везу између
независности и квалитета и ефикасности регулације. Другим речима независност РЕМ-а није
сама себи циљ, већ треба да позиционира РЕМ као независног „чувара“ медијског плурализма
на тржишту електронских медија11.

11 Преузето из „Правне анализе положаја Независног регулаторног тела у области електронских медија“, страна 4.
15
 Током 2017. године, на захтев РЕМ-а, експертски тим Савета Европе је израдио студију
која се бави независном проценом рада РЕМ-а применом тзв. „INDIREG“ методе уз
контекстуалну интерпретацију резултата са одговарајућим препорукама. Предметни извештај
је доступан на порталу самог РЕМ-а12.
Метода „INDIREG“ је научно заснована метода процене формалне и фактичке
независности надзорних тела у области аудиовизуелних медија у пет различитих димензија:
(1) статус и надлежност, (2) финансијска независност, (3) аутономија одлучивања, (4) знање и
транспарентност, и (5) одговорност. Ова студија за спровођење о РЕМ одвија се у три корака:
1. Прикупљање података о формалној и фактичкој независности РЕМ;
2. Примена алата за рангирање „INDIREG“ на РЕМ;
3. Извођење тачака за обраћање пажње и контекстуална интерпретација резултата.
Графикон у наставку приказује ситуацију из јула 2017. године, на основу примене алата
за рангирање на РЕМ. Потребно је напоменути да је алат за рангирање само прелазни корак у
анализи помоћу које се изводе тачке за обраћање пажње у погледу контекстуалне
интерпретације.

Применом алата за рангирање, изведене су следеће тачке за обраћање пажње (у потпуности

преузето из „Независност и рад регулаторног тела за електронске медије у Републици Србији
процена на основу употребе методе INDIREG13“):
Димензија статуса и надлежности
− У нормалним околностима, било би довољно да се независност надзорног тела
препозна као акт парламента; ипак, управно-правна традиција Републике Србије не
признаје независна тела која би се противила независности РЕМ.

12
http://www.rem.rs/uploads/files/Baners/Nezavisnost%20i%20rad%20REM-a%20u%20Srbiji.pdf
13
http://www.rem.rs/uploads/files/Baners/Nezavisnost%20i%20rad%20REM-a%20u%20Srbiji.pdf
16
 − Премда су Законом о електронским медијима из 2014. године уведени бројни елементи
који би требало да допринесу повећању његових обавеза и јачању овлашћења, РЕМ
више није “власник” важне стратегије развоја радијских и аудиовизуелних услуга у
Републици Србији.
− Постоје јасни недостаци у могућностима наметања и употребе различитих
одвраћајућих санкција; ипак, ради се о двема различитим странама истог новчића. Сa
једне стране, надзорно тело нема овлашћења да наметне финансијске санкције које су
сасвим сигурно делотворније од укора и упозорења. Сa друге стране, РЕМ недовољно
користи санкције сa највећим ефектом застрашивања које поседује, тј. привремену
забрану програма.
− Постоји опасност да РЕМ добије инструкције (које нису судске), и то путем централне
стратегије развоја радијских и аудиовизуелних услуга у Републици Србији, те путем
одговарајућих провера уставности и законитости уредби и правилника.
Димензија финансијске независности
− Премда су поступак доношења буџета и његова одобрења јасни, а правне обавезе
предвидиве за ситуацију у којој парламент не одобрава нови буџет, чињеница да РЕМ
делује на бази застарелог плана буџета ограничава његову аутономију у одлучивању у
погледу начина на који ће се он трошити.
Димензија аутономије одлучивања
− Формална организација поступка номинације и именовања чланова Савета представља
најбољу праксу и постиже добре резултате у правној процени алата за рангирање.
− Поступак номинације и консолидације кандидата међу организацијама које заједно
чине једног предлагача склон је недостацима у пракси.
− Поступак номинације и именовања нових чланова Савета РЕМ често се одлаже или
омета због различитих процедуралних разлога.
− Чини се да се на тај начин чланови Савета присиљавају да се удаље од својих дневних
обавеза, а Савет више функционише као филтер, него као мотор независног надзорног
тела.
Димензија знања
− Квалификованост и стручност Савета и његовог особља нису побудили значајнију
пажњу, ни на формалном, ни на стварном нивоу.
Димензија одговорности и транспарентности
− РЕМ се слаже с објављеним наводима Закона о електронским медијима, али не ствара
истински ангажман са својим заинтересованим странама, јавношћу и медијима.

17
ЗАКЉУЧАК

На основу наведеног у горе наведеним поглављима, можемо закључити да је Република

Србија, пратећи трендове либералних тржишта, својим законским решењима предвидела
поверавање регулације истих независним регулаторним телима, са тим да треба констатовати
да је сама номенклатура назива доста неуједначена и да се често регулаторним телима називају
она која немају ту, већ функцију контролних тела.
Када је реч о самим регулаторним телима, као закључак се намеће да иста поседују
веома висок степен формалне независности, док се не може рећи да је исто случај са фактичком
независношћу, која је и даље у великом мери зависна од извршне власти. На основу наведеног
поставља се питање о стварној – реалној независности регулатора, а нарочиту на примеру
РЕМ-а, кога велик број грађана Републике Србије перципира као потпуно зависно од извршне
власти.

18
ЛИТЕРАТУРА

− Слободан Томић и Александар Јованчнић, оригинални научни рад: “Настанак и

независност регулаторних тела у Србији: Домаће или екстерне детерминанте“;

− др Глушац Лука, Прегледани научни рад: “Разликовање (независних) контролни и

регулаторних тела“;

− Миодраг Радојковић, „Независна (регулаторна) тела и институције у Републици

Србији;

− Kristina Irion, Michele Ledger, Sara Svensson i Невена Ршумовић, Независност и рад
регулаторног тела за електронске медије у Републици Србији процена на основу
употребе методе INDIREG, Савет Европе, Октобар 2017;

− Независно удружење новинара Србије – НУНС , „Правне анализе положаја

Независног регулаторног тела у области електронских медија“

− Устав Републике Србије, Закони и подзаконски акти преузети са званичног портала:

Правно – информациони систем Републике Србије - https://www.pravno-informacioni-
sistem.rs/

− Званичан портал РЕМ-а - http://www.rem.rs/sr

19