รัฐประศาสนศาสตร์

(Public Administration)

โดย
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. สิทธิพรร์ สุนทร
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.วัชรินทร์ สุทธิศัย
อาจารย์ ดร. รังสรรค์ อินทน์จันทน์
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สมเกียรติ เกียรติเจริญ
อาจารย์ธัณฏิกานต์ คำวิเศษธนธรณ์

หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต
สาขาวิชาการบริหารจัดการท้องถิน่ และการบริหารการพัฒนา
คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์
มหาวิทยาลัยราชภัฏมหาสารคาม
2565
 คำนำ

เอกสารประกอบการสอน รัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) รายวิชา

6213101 รัฐประศาสนศาสตร์ เล่มนี้ ผู้เขียนได้เรียบเรียงขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้
ประกอบการเรียนการสอนในรายวิชาหลักรัฐประศาสนศาสตร์ หลักสูตรสาขาวิชารัฐประศาสน
ศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏมหาสารคาม ผู้เขียนได้เรียบ
เรียงให้เนื้อหาครอบคลุม คำอธิบายรายวิชา (Course Description) โดยมุ่งเน้นให้ผู้เรียนมีความ
เข้าใจเรื่องความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์ การบริหารองค์การแบบระบบราชการ การจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่ การพัฒนาคุณภาพในการดำเนินการบริการขององค์การ การบริหารเชิงกลยุทธ์
ในถานการณ์ของความเปลี่ยนแปลง เทคโนโลยีสารสนเทศกับการบริหารองค์การ ภาระผู้นำ ธรร
มาภิบาลและบรรษัทภิบาล การจัดการความรู้และองค์กรแห่งการเรียนรู้ การบริหารองค์การด้วย
หลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารทรัพยากรมนุษย์ และความรู้
เบื้องต้นเกี่ยวกับการคลังและงบประมาณ ซึ่งตรงตามรายละเอียดหลักสูตรฯ เพื่อเป็นการสะดวก
และง่ายต่อนักศึกษา ในการที่จะศึกษาค้นคว้าด้วยตนเอง
นอกจากนี้ ผู้ เขียนยังหวังที่จะให้ เอกสารประกอบการสอนเล่ มนี้ เป็นประโยชน์ต่อผู้
ที่สนใจจะศึกษาหาความรู้ ในทาง รัฐ ประศาสนศาสตร์ (Public Administration) หรือในการ
บริหารรัฐกิจ, การบริหารราชการและการบริหารงานสาธารณะ อีกทางหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ไม่ได้
หมายความว่า เพียงอ่านเอกสารประกอบการสอนเล่มนี้แล้วจะเป็นการเพียงพอสำหรับนักบริหาร
นักบริหารจำต้องศึกษา ค้นคว้าจากเอกสาร ตำรา และงานเขียนอื่นๆ อีกมาก เพราะในปัจจุบัน
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ ได้วิวัฒนาการก้าวหน้าไปมาก นักบริหารจึงจำเป็นที่ต้องแสวงหา
องค์ความรู้ด้านการบริหารเพิ่มขึ้นตลอดเวลา เพื่อนำองค์ความรู้ ทักษะที่ได้ ไปบูรณาการ การ
บริ ห ารราชการ การบริ ห ารท้ อ งถิ่ น หรื อ บริ ห ารธุ ร กิ จ และสามารถนำหลั ก การบริ ห ารมา
ประยุกต์ใช้กับองค์ความรู้ในศาสตร์อื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ให้สามารถทำงานได้ดียิ่งขึ้น
รูปแบบการเขียน ผู้เขียนตั้งใจออกแบบการเขียน ให้ผู้อ่านเข้าใจง่าย โดยเลือกแนวคิด
ทฤษฎีที่เป็นองค์ความรู้สากล ที่ทุกคนยอมรับ ใช้แผนภูมิรูปภาพประกอบการถ่ายทอดเนื้อหา
ของทฤษฎี และแนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) โดยผู้เขียนตั้งใจ
เขียนให้กระชับ ตรงตามเนื้อหารายวิชาให้มากที่สุด ผู้เขียนได้นำแนวคิด ทฤษฎี มาจากหนังสือ
เอกสาร ตำราหลายๆ เล่ม แล้วนำมาประยุกต์กับองค์ความรู้ที่มี
 ข

ผู้เขียนขอขอบพระคุณเจ้าของหนังสือ เอกสาร ตำรา ที่ผู้เขียนได้นำแนวคิด ทฤษฎี

ของท่านมาเขียนลงในเอกสารประกอบการสอนเล่ มนี้ โดยไม่ได้ รับ อนุญ าตก่อน แต่ผู้ เขียนมี
เจตนาที่บริสุทธิ์ และต้องการถ่ายทอดองค์ความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์ ให้แก่นักศึกษาและผู้ที่
สนใจศึ ก ษา ซึ่ ง ผลลั พ ธ์ สุ ด ท้ า ยก็ เพื่ อ ประโยชน์ ส าธารณะ ดั งนั้ น ผู้ เขี ย นจึ ง ขออนุ ญ าตและ
ขอขอบพระคุณทุกท่านมา ณ โอกาสนี้ด้วย
ผู้เขียนตั้งใจจะปรับปรุงเอกสารประกอบการสอนเล่มนี้ให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้นในอนาคต และ
หวังเป็ น อย่ างยิ่งว่า เอกสารประกอบการสอนเล่ มนี้ คงจะเป็นประโยชน์ ในการเรียน การสอน
รายวิชาหลักรัฐประศาสนศาสตร์
ประโยชน์ ที่พึงมีจ ากการเขียนเอกสารประกอบการสอนรายวิชาหลั กรัฐประศาสน
ศาสตร์เล่มนี้ ผู้เขียนขอมอบเป็นเครื่องบูชาพระคุณของบูรพาจารย์ทุกท่านที่ประสิทธิ์ป ระสาท
วิชาให้

สิทธิพรร์ สุนทร และคณะ

กรกฎาคม 2565
 ค

สารบัญ
หัวเรื่อง หน้า
คานา …..…………………………………………………………..……………………………………………………..... ก
สารบัญ………………………………………………………..………………………..………………………………..…... ค
สารบัญรูปภาพ ……………………………………………………………………………………………….…………, ฉ
แผนบริหารการสอน (Course Syllabus) .………………………..……………….…………………..…... ช
แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 1 …………..…………………………………………………….…………,.. 1
บทที่ 1 ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ ……………………….…………,………............ 2-22
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์...................................................................................... 2
ความหมายและคาจากัดความ...................................................................................... 6
พัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์............................................................................... 11
แนวความคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ .......................................................................... 12
ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์......................................................................... 19
สรุป......................................................................................................................... ...... 20
คาถามท้ายบท ……………………………………………….…………,…………………………………… 21
เอกสารอ้างอิง …………………………………………….…………,…………………………………….. 22

แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 2 ……………………………………………………….…………,………… 23

บทที่ 2 องค์การและกระบวนการบริหารงาน...................................................................... 24-44
ความหมายขององค์การและการบริหาร.......………………………………….…………,………… 24
แนวคิดเกี่ยวกับองค์การและการจัดการ...........……………………………..…………,………… 26
กระบวนการบริหารงาน…………………………………………................................................. 28
การบริหารราชการ........................…………………………………………............................... 30
สรุป.............................................................................................................................. 41
คาถามท้ายบท ……………………………………………….…………,…………………………………… 42
เอกสารอ้างอิง …………………………………………….…………,…………………………………….. 43
แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 3 ……………………………………………………….…………,………… 44
บทที่ 3 การจัดการภาครัฐแนวใหม่ ………………………………………………………………….….….. 45-54
เบื้องต้นและพัฒนาการจัดการภาครัฐแนวใหม่............................................................... 45
 ง

สารบัญ (ต่อ)

หน้า
หัวเรื่อง
บทที่ 3 การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (ต่อ)............................................................................
การจัดการเชิงกลยุทธ์หรือเชิงยุทธศาสตร์..................................................................... 48
การพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ................................................................. 49
นโยบายกากับดูแลองค์การที่ดี………………………………................................................... 49
ตัวอย่างรูปแบบการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ในประเทศไทย…........................................ 50
สรุป............................................................................................................................... 52
คาถามท้ายบท ……………………………………….…………,……………………………………….… 53
เอกสารอ้างอิง …………………………………….…………,………………………….……………….. 54
แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 4 …………..………………………………………………….…………,.. 55
บทที่ 4 การบริหาร พฤติกรรมทางการบริหาร และสภาพแวดล้อม...…….…….…………,……… 56-98
การบริหารกับสภาพแวดล้อม .................................................................................... 56
พฤติกรรมทางการบริหาร ………………………………………….…….………………………....... 62
การบริการขององค์การ ............................................................................................. 66
สรุป....................................................................................…………………………………. 96
คาถามท้ายบท …………………………………………….…………,…………………………………… 97
เอกสารอ้างอิง ………………………………………….…………,…………………………………….. 98

แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 5 ……………………………………………………….…….,………… 101

บทที่ 5 นโยบายสาธารณะและการบริหารเชิงกลยุทธ์ภาครัฐ......................................... 102-145
นโยบายสาธารณะ............................………………………….…………….…………,………… 102
การบริหารเชิงกลยุทธ์.............................………………………………….…………,………… 112
สรุป ........................................................................................................................ 143
คาถามท้ายบท ………………………….…………….…………,…………………………………… 144
เอกสารอ้างอิง ……………………………….…….…………,…………………………….……….. 145
 จ

สารบัญ (ต่อ)
หัวเรื่อง หน้า
แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 6 ……………………………………..………….…………,……….…… 147
บทที่ 6 ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ……………………………………….……. 148-166
ความหมายและความสาคัญของการบริหารงานบุคคล .............................................. 148
ปรัชญาการบริหารงานบุคคล .................................................................................... 149
เป้าหมายของการบริหารงานบุคคล....................................................................………. 150
ภารกิจ 10 ประการของการบริหารงานบุคคล............................................................. 150
กระบวนการการบริหารงานบุคคล.............................................................................. 152
สรุป.............................................................................................................................. 164
คาถามท้ายบท ………………………….……………………….…………,..……………………………… 165
เอกสารอ้างอิง ……………………………………………….………….………………………………….. 166
แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 7 …………..…………………………………………………….…………,.. 167
บทที่ 7 ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับคลังและงบประมาณ ……………………………..…….…………………… 168-179
การคลัง ........................................................................................................................ 168
การงบประมาณ ............................................................................................................ 175
สรุป...................................................... ........................................................................ 177
คาถามท้ายบท ……………………………………………….…………,…………………………………… 178
เอกสารอ้างอิง …………………………………………….…………,…………………………………….. 179

แผนบริหารการสอนประจา บทที่ 8 ……………………………………………………….…………,………… 180

บทที่ 8 ทิศทางรัฐประศาสนศาสตร์และการปฏิรูประบบราชการในปัจจุบัน...................... 181-199
ทิศทางรัฐประศาสนศาสตร์....................................... …………………….…………,………… 181
การปฏิรูประบบราชการในปัจจุบัน…………………………………..………..…………,………… 188
สรุป.............................................................................................................................. 197
คาถามท้ายบท ……………………………………………….…………,…………………………………… 198
เอกสารอ้างอิง …………………………………………….…………,…………………………………….. 199
บรรณานุกรม ……………………………………………………………………………..………….……….……… 200
ฉ
 สารบัญรูปภาพ
รูปภาพที่ หน้า
2.1 แผนภูมิรูปภาพที่ 2.1 แสดงทฤษฎีระบบ………………………………………….………........ 32
2.2 แผนภูมิรูปภาพที่ 2.2 แสดงทฤษฎีระบบ.....................................................…………. 33
2.3 แผนภูมิรูปภาพที่ 2.2 แสดงทฤษฎีระบบ.....................................................…………. 34
4.1 แผนภูมิรูปภาพที่ 4.1 รูปแสดงความสัมพันธ์ระหว่างสภาพแวดล้อมแต่ละประเภท
ขององค์การ.............................................................................................................. 59
5.1 ภาพที่ 5.1 ขั้นตอนการจัดทาแผนยุทธศาสตร์ การจัดทาแผนยุทธศาสตร์............... 131
5.2 ภาพที่ 5.2 ตัวอย่างแผนยุทธศาสตร์ยุทธศาสตร์จังหวัดนครปฐม 4 ปี …,………..….. 140
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 1
หัวข้อเนื้อหาประจาบทที่ 1
1 การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
2 ความหมายและคาจากัดความ
3 พัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์
4 แนวความคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์
5 ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
6 สรุป
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1 เสริมสร้างความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับ “รัฐประศาสนศาสตร์”
2 อภิปรายถึงความหมาย แนวคิด ทฤษฏีรัฐประศาสนศาสตร์ และคาจากัดความของคาว่า
“รัฐประศาสนศาสตร์” พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
3 อภิปรายพัฒนาการ และสถานภาพของรัฐประศาสนศาตร์
4 วิเคราะห์กรณีศึกษาด้ายกระบวนการคิดเชิงระบบตามทฤษฎีต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
กิจกรรมการเรียนการสอน
1 ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2 บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3 นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา ข่าว เหตุการณ์บ้านเมือง ด้ายกระบวนการคิด
เชิงระบบตามทฤษฎีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
4 สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา
6 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติม
7 ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1 เอกสารประกอบการสอน
2 บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3 แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษาเพื่อเปรียบเทียบกับทฤษฎีต่างๆ ที่เรียน พร้อมให้ผู้เรียน
ร่วมแสดงความคิดเห็น
4 แบบทดสอบท้ายบท
5 การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1 ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2 ประเมินผลจากพฤติกรรมในการตอบคาถาม การซักถามในระหว่างการเรียนการสอน
3 ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะร่วมกิจกรรมที่ได้รับมอบหมายระหว่าง
มีการเรียนการสอน
4 ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
 บทที่ 1
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

สมเกียรติ เกียรติเจริญ
สิทธิพรร์ สุนทร

บทที่ 1 เป็นบทนำที่ทำควำมรู้ควำมเข้ำใจเกี่ยวกับ ควำมหมำย พัฒนำกำร แนวคิด ทฤษฎี

ทำงรัฐประศำสนศำสตร์ เพื่อเป็นกำรปูพื้นฐำนให้มีควำมรู้กว่ำงๆ เหมำะกับกำรศึกษำเบื้องต้นเพื่อนำสู่
บทอื่นๆ ต่อไป
1. กำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์: สิทธิพรร์ สุนทร
2. ควำมหมำยและคำจำกัดควำม : สิทธิพรร์ สุนทร
3. พัฒนำกำรของรัฐประศำสนศำสตร์ : สิทธิพรร์ สุนทร
4. แนวควำมคิดทำงรัฐประศำสนศำสตร์ : สมเกียรติ เกียรติเจริญ
5. ขอบข่ำยกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์ : สมเกียรติ เกียรติเจริญ
6. สรุป

1.1 การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
รั ฐ ประศำสนศำสตร์ (Public Administration) เป็ น คณะ/สำขำวิช ำที่ มี ก ำรศึ ก ษำ
กัน อย่ ำงแพร่ห ลำยในปั จจุบั น ในระดับอุดมศึกษำ โดยทั่วไปแล้วมักเป็นกำรศึกษำที่ว่ำด้วยเรื่องของ
“รั ฐ บำล” (government) และระบบรำชกำร (bureaucracy) ว่ ำมี รู ป แบบ โครงสร้ ำง และวิธี ก ำร
ในกำรบริ ห ำร/ปกครองสั ง คมอย่ ำ งไร รวมถึ งควำมสั ม พั น ธ์ ระหว่ำ งรั ฐ บำลกั บ องค์ ก รภำคเอกชน
ที่เกี่ยวข้องกับกำรบริหำร/ปกครองสังคมอีกด้วย โดยควำมเป็น “ศำสตร์” ขององค์ควำมรู้ในเรื่องนี้ดำเนิน
ไปผ่ ำนวิ ธี ก ำรศึ ก ษำในแบบที่ มี ค วำมเชื่ อ ว่ ำ สำมำรถเข้ ำ ไปถึ ง องค์ ค วำมรู้ ท ำงกำรบริ ห ำรได้ ผ่ ำ น
กระบวนกำรทำงวิ ท ยำศำสตร์ ที่ มุ่ งวั ด (measure) ปรำกฏกำรณ์ ต่ ำ งๆ ที่ เกี่ ย วข้ อ งกั บ กำรบริ ห ำร
ตลอดจนพฤติกรรมของเจ้ำหน้ำที่รัฐ และประชำชนที่มีบทบำท/ควำมเกี่ยวข้องกับกำรบริหำรงำนภำครัฐ
ได้อย่ำงเป็นรูปธรรมที่รวมเรียกกำรศึกษำในแบบนี้ว่ำ กำรศึกษำในแบบประจักษ์นิยม ซึ่งอำจเรียกได้ว่ำ
เป็นรัฐประศำสนศำสตร์กระแสหลัก ที่เป็นแนวศึกษำที่นิยมโดยทั่วไป ซึ่งแม้ว่ำกำรศึกษำรัฐประศำสน-
ศำสตร์ในลักษณะเช่นนี้กำลังถูกท้ำทำย ตั้งคำถำมจำกรัฐประศำสนศำสตร์กระแสรองที่มีวิธี กำรเข้ำถึง
องค์ควำมรู้ และเข้ำใจสิ่งที่เรียกว่ำควำมรู้ในแบบที่แตกต่ำงออกไปที่เรียกได้ว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์
ยุคหลั งพฤติกรรมศำสตร์ ” แต่ก็ยั งถือได้ว่ำในเวลำนี้ กำรศึกษำรัฐ ประศำสนศำสตร์ที่แพร่ห ลำยอยู่
 3

ในสถำนศึกษำส่วนใหญ่แล้ว ยังตกอยู่ในกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์กระแสหลักอยู่ ที่เป็นที่คุ้นเคย

มำกกว่ำ
กำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์ในแบบที่เรียกว่ำกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์แบบประจักษ์นิยม
(Empiricism) ตั้งอยู่บนควำมคิดของภววิทยำแบบประจักษ์นิยมที่ควำมจริงเกี่ยวกับกำรบริหำรนั้นแยก
ออกจำกตั ว ผู้ สั งเกต แต่ ส ำมำรถเข้ ำถึ งได้ ผ่ ำ นกำรรับ รู้จ ำกประสำทสั ม ผั ส ทั้ ง 5 เช่ น สำมำรถรั บ รู้
พฤติกรรมกำรบริ ห ำรงำนของพนั กงำน พฤติกรรมของประชำชน แล้ ว นำมำสร้ำงเป็ นหลั กกำรทำง
กำรบริ ห ำรขึ้ น มำ โดยอำศัย ควำมเป็ นเหตุเป็น ผลตำมแนวทำงแบบวิท ยำศำสตร์ และหลั ก กำรนั้ น
ก็จะยังใช้ได้ดีตรำบเท่ำที่ สำมำรถทำนำย คำดกำรณ์ สิ่งที่จะเกิดขึ้นทำงกำรบริหำรผ่ำนหลักกำรที่ผลิต
ขึ้นมำจำกกำรสังเกตนี้ โดยไม่มีพื้นที่ให้กับกำรตีควำม หรือพื้นที่ของกำรผลิตควำมรู้โดยมำจำกมนุษย์
เป็นผู้คิดเป็นปฐม แต่มนุษย์นั้นเป็นเพียงผู้สังเกตและอธิบำย บรรยำยเรื่องรำวออกมำอย่ำงตรงไปตรงมำ
ไม่ มี ส่ ว นในกำรเข้ำแทกแซงองค์ ค วำมรู้ที่ ถูก รับ รู้นั้ น ซึ่งสิ่ งนี้ เองที่ ท ำให้ ฐ ำนะของควำมเป็ น ศำสตร์
ของกำรบริห ำรที่เรีย กว่ำรัฐ ประศำสนศำสตร์ได้เกิดขึ้นและเป็นที่ ยอมรับ จนทำให้ เกิดกำรขยำยตัว
ของกำรนำควำมรู้ไปใช้ กำรขยำยตัวของกำรศึกษำไปทั่วโลก
ในกำรท ำควำมเข้ำใจเกี่ยวกับกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์โดยทั่วไปแล้ วจะใช้ สิ่ งที่ เรียกว่ำ
กระบวนทัศน์หรือพำรำไดม์ (Paradigm) เป็นเครื่องมือในกำรจำแนกสำนักทำงกำรศึกษำควำมรู้ทำงกำร
บริหำรรัฐกิจออกจำกกัน ซึ่งสิ่งที่เรียกว่ำ “กระบวนทัศน์” ควำมเข้ำใจเกี่ยวกับกระบวนทัศน์หรือพำรำไดม์
นี้ได้ถูกประยุกต์มำใช้กับองค์ควำมรู้ทำงกำรบริหำรรัฐกิจที่เรียกว่ำรัฐประศำสนศำสตร์ โดยเพื่อจำแนก
แนวทำงกำรศึ ก ษำรั ฐ ประศำสนศำสตร์ ให้ เกิ ด ควำมชั ด เจนนั้ น นิ โ คลำส เฮนรี่ (Nicholas Henry)
ได้เขีย นงำนในปี ค.ศ. 1975 ชื่ อว่ำ “Paradigms of Public Administration” โดยวัตถุป ระสงค์ใน
เอกสำร คือ ควำมพยำยำมแสดงเค้ำร่ำงกำรพัฒนำของสำขำวิชำผ่ำนกำรอธิบำยด้วย 5 กระบวนทัศน์ของ
วงกำรบริหำรรัฐกิจอเมริกัน ซึ่งอำจจะอธิบำยตำมแนวทำงของนิโคลำส เฮนรี่ ได้ดังนี้
กระบวนทัศน์กำรแยกกำรเมืองออกจำกกำรบริหำร (The Politics/Administration Dichotomy,
1900-1926) กระบวนทัศน์นี้ให้ควำมสำคัญกับกำรแบ่งแยกให้รัฐประศำสนศำสตร์ออกจำกรัฐศำสตร์หรือ
กำรเมื อง โดยที่ รั ฐศำสตร์ นั้ นอำจจะศึ กษำในเรื่องเกี่ ยวกับกระบวนกำรทำงกำรเมื อง กำรใช้ อำนำจทำง
กำรเมื อง แต่ ทว่ำกำรบริ หำรรั ฐกิ จนั้ นเป็ นเรื่องที่ เกี่ยวข้ องกั บกำรบริ หำร เช่ น กระบวนกำรน ำนโยบำย
ไปปฏิบัติ กระบวนกำรจัดกำรแบ่งหน้ำที่กำรทำงำน เป็นต้น ซึ่งประเด็นสำคัญสำหรับกำรดำเนินกำรเช่นนั้น
คือ ควำมพยำยำมจั ดกำรกับปั ญหำกำรไม่มีประสิ ทธิภำพของระบบบริหำรรวมถึงกำรทุจริตที่เกิดขึ้นซึ่ง
ทั้ง 2 ปัญหำนั้นมีควำมเชื่อมโยงโดยตรงกับกำรเมือง ดังนั้น กำรแยกกำรบริหำรออกจำกกำรเมืองและกำร
ทำให้กำรบริหำรถูกดำเนินกำรโดยนักบริหำรมืออำชีพที่ได้รับกำรศึกษำมำอย่ำงเชี่ยวชำญเฉพำะจึงเป็นสิ่ง
ที่จะช่วยจัดกำรกับปัญหำที่เกิดขึ้นได้
กระบ วน ทั ศ น์ ห ลั ก กำรกำรบ ริ ห ำร (The Principle of Administration, 1927-1937)
กระบวนทัศน์นี้ได้อิทธิพลมำจำกควำมพยำยำมที่จะทำให้ควำมคิดหรือหลักกำรทำงกำรบริหำรดำรง
 4

อยู่ในฐำนะขององค์ควำมรู้ที่สำมำรถปรับใช้ได้อย่ำงกว้ำงๆ ในแนวทำงของควำมเป็นศำสตร์ตำมแบบ
วิทยำศำสตร์ที่หำกควำมรู้เกี่ยวกับกำรบริหำรชุดนี้สำมำรถใช้ได้จริง ณ องค์กรภำครัฐแห่งนี้นี้ ก็ย่อมที่จะ
สำมำรถใช้ได้กับองค์กรอื่นๆ อีกด้วย และหลักกำรบริหำรนั้นสำมำรถที่จะค้นพบได้จำกกำรศึกษำอย่ำง
เป็นวิทยำศำสตร์ต่อประเด็นต่ำงๆ ทำงกำรบริหำร จำกนั้นข้อค้นพบก็จะนำมำสร้ำงให้เกิดหลักกำรเพื่อ
นำไปใช้ต่อไป เช่น หลักกำร POCCC, POSDCORB เป็นต้น
กระบวนทัศน์ รัฐประศำสนศำสตร์ในฐำนะรัฐ ศำสตร์ (Public Administration as Political
Science) ขณะที่ในกระบวนทัศน์ที่ 1 มองเห็นว่ำจะต้องแยกกำรเมืองออกจำกกำรบริหำร กระบวน
ทัศน์นี้เห็นไปในทิศทำงที่แตกต่ำงออกไป คือ เรำไม่อำจจะแยกกำรบริหำรกับกำรเมืองออกจำกกั นได้
นอกจำกนี้หลักกำรบริหำรต่ำงๆ เอำเข้ำจริงไม่อำจจะดำรงอยู่ในฐำนะหลักกำรที่ปรับใช้ได้เป็นกำรทั่วไป
เพรำะหลั ก กำรต่ ำ งๆ นั้ น อำจไม่ ได้ ท ำให้ เกิ ด ผลดี ในกำรบริห ำรเสมอไป ในหลั ก กำรเดี ย วนั้ น เอง
อำจส่งผลในทำงตรงกันข้ำมได้อีกด้วย ซึ่งทั้ง 2 ประเด็นนี้เป้นวิกฤติ สำคัญที่ก่อให้เกิดกำรปรับตัวของ
กำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์ในเวลำต่อมำ ในกระบวนทัศน์รัฐประศำสนศำสตร์ในฐำนะรัฐศำสตร์นี้
เล็งเห็นว่ำนักรัฐประศำสนศำสตร์ ข้ำรำชกำรผู้ปฏิบัติงำนล้วนมีส่วนเกี่ยวข้องกับกำรเมืองอยู่ไม่มำกก็น้อย
รวมถึงกำรบริหำรกับกำรเมืองนั้นเป็นเหมือ น 2 ด้ำนของเหรียญอันเดียวกัน ไม่อำจจะแยกจำกกันได้
แต่ต้องดำรงอยู่ควบคู่กันไปและมีควำมสำคัญด้วยกันทั้งคู่
กระบวนทัศน์รัฐประศำสนศำสตร์ในฐำนะของศำสตร์กำรบริหำร (Public Administration as
Administrative Science, 1956-1970) ในกระบวนทั ศ น์ นี้ มี ค วำมเห็ น ว่ำ กำรบริ ห ำรอำจจะต้ อ งมี
กำรปรับตัวโดยนำเอำหลักของกำรจัดกำรหรือควำมคิดหรือองค์ควำมรู้ในสำขำวิชำอื่นๆ เข้ำมำ เช่น
เศรษฐศำสตร์ กำรบริหำรธุรกิจ ศำสตร์กำรจัดกำร เข้ำมำสู่กำรผสมผสำนกับกำรพิจำรณำในประเด็น
ที่ว่ำรัฐประศำสนศำสตร์คือศำสตร์ที่แยกไม่ได้จำกกำรเมือง และก็ไม่ได้ แยกขำดไปจนไม่อำจจะนำเอำ
แนวคิดทำงกำรจัดกำรภำคเอกชนมำใช้ได้ จนก่อให้เกิดแนวคิดที่น่ำสนใจมำกมำย เช่น แนวคิดเกี่ยวกับ
กำรจั ด กำรภำครั ฐ (public management) หรื อ กำรจั ด กำรนิ ย มในรั ฐ ประศำสนศำสตร์ ที่ ม อง
นักบริหำรเป็นเหมือนกับผู้จัดกำร มองปัญหำของกำรบริหำรแบบเดิมที่ใช้ระบบรำชกำรในกำรขับเคลื่อน
ว่ำเป็นสิ่งที่ไม่ประสบผลสำเร็จในทำงที่จะสร้ำงประสิทธิผลออกมำได้
กระบวนทัศน์ รัฐประศำสนศำสตร์ในฐำนะรัฐประศำสนศำสตร์ (Public Administration as
Public Administration, 1970-?) กระบวนทัศน์นี้พิจำรณำว่ำรัฐประศำสนศำสตร์นั้นแตกต่ำงไปจำก
รัฐศำสตร์แต่ก็ไม่ได้เป็นแบบเดียวกับกำรกำรจัดกำรภำคเอกชน แต่รัฐประศำสนศำสตร์เป็นตัวของตัวเอง
ในฐำนะที่ต้องยืนอย่ำงมั่นคงในจุดยืนของผลประโยชน์สำธำรณะและควำมเดือดร้อนของประชำชนบน
รำกฐำนของควำมเป็ นสถำบั นนิ ยมและกำรพิจำรณำประชำชนในฐำนะพลเมืองที่ตื่นตัวที่ร่วมกันกับ
หน่วยงำนรัฐเข้ำจัดกำรกับปัญหำ นอกจำกนี้กำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์ไม่ได้ใช่กำรนำวิธีกำรศึกษำ
แบบวิทยำศำสตร์มำศึกษำเนื้อหำทำงกำรบริหำรเท่ำนั้น แต่ยังมีวิธีกำรศึกษำแบบอื่นๆ ที่สำมำรถนำเข้ำ
 5

มำใช้ได้ เช่น กำรตีควำม เป็นต้น และก้ำวออกมำให้ควำมสนใจกับประเด็นเรื่ องควำมเท่ำเทียมกันและ

ควำมเสมอภำค จำกเดิมที่ให้ควำมสำคัญกับประสิทธิภำพและประสิทธิผล
กระบวนทัศน์รัฐประศำสนศำสตร์ในฐำนะรัฐประศำสนศำสตร์ , “1970-?” นั้น นับว่ำน่ำสนใจยิ่ง
เพรำะนับตั้งแต่คริสต์ทศวรรษที่ 1970 นั้นรัฐประศำสนศำสตร์ถูกท้ำยทำยเป็นอย่ำงยิ่งในวิธีกำรศึกษำทำงรัฐ
ประศำสนศำสตร์ โดยได้ค้นหำและนำเข้ำวิธีกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์ในแบบใหม่ๆ เข้ำสู่วงกำรเพิ่ม
มำกขึ้น โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งแนวคิดหลังพฤติกรรมศำสตร์ (Post behaviorism) โดยวิธีใหม่ๆ ที่ถูกนำเข้ำมำ
นั้ น ไม่ ว่ ำจะเป็ น กำรให้ ค วำมส ำคั ญ กั บ กำรวิ เครำะห์ ภ ำษำ ภำษำคื อ ระบบของสั ญ ญะที่ มี ค วำม
สลับซับซ้อนมำและเป็นมำกกว่ำกำรเป็นแค่ภำพแสดง/ภำพตัวแทนของวัตถุที่ตั้งอยู่บนโลกของกำรรับรู้
เชิงประจักษ์ โลกของวัตถุไม่ใช่แค่ต้นทำงเพียงหนึ่งเดียวของภำษำ ภำษำมีห น้ำที่ที่ไม่ใช่แค่พรรณนำ
อธิบำยโลกของวัตถุที่จับต้องได้ดุจกระจกเงำที่สะท้อนสิ่ งต่ำงๆ อย่ำงตรงไปตรงมำ ในแบบที่จะเข้ำใจ
ควำมหมำยได้จำกควำมหมำยตำมตัวอักษร แต่สนใจกำรใช้ภำษำ กำรเข้ำใจบริบทที่ภำษำ มองภำษำว่ำ
คือ กำรกระทำแบบหนึ่ง ที่เมื่อใช้ภำษำผู้ใช้ได้แทรกคุณค่ำบำงอย่ำงเข้ำไปในกำรใช้ภำษำโดยที่บำงครั้ง
ไม่รู้ตัวเลยด้วยซ้ำว่ำอำรมณ์ควำมรู้สึ กลงไปพร้อมๆ กับกำรใช้ภำษำ ที่เต็มไปด้วยอคติของผู้ใช้ และจะ
รับรู้ควำมหมำยของภำษำก็ด้วยกำรเรียนรู้ เพรำะภำษำเป็นเรื่องทำงสังคมที่จะเข้ำใจด้วยควำมหมำย
ขึ้นอยู่กับกำรรับรู้ของคนในสังคมหนึ่งๆ อีกด้วย
งำนที่ให้ภำพกว้ำงๆ เกี่ยวกับรูปแบบและกำรศึกษำทำงรัฐประศำสนศำสตร์ที่น่ำสนใจ คือ งำน
ของนอร์มำ เอ็ม ริคุชชี่ (Norma M. Riccucci) (2010) ที่เขียนวรรณกรรมปริทัศน์เชิงวิพำกษ์ของกำร
วิจัยและกำรสร้ำงทฤษฎีในทำงกำรบริหำรรัฐกิจเพื่อเป้ำหมำยของกำรแสดงให้เห็นถึงควำมหลำกหลำย
ของแนวกำรศึกษำและกำรวิจัยทำงกำรบริหำรรัฐกิจ ในงำนชื่อว่ำ Public Administration กล่ำวคือ
ผู้เขียนได้ตรวจสอบกำรถกเถียงในประเด็นภววิทยำ (ontology) ญำณวิทยำ (epistemology) และ
วิธีกำรศึกษำ (methodology) ที่ทั้ง 3 เรื่องนั้น มีควำมแตกต่ำงกันในจุดที่ให้ควำมสนใจอย่ำงไร เช่น
กำรตั้งคำถำมสำหรับภำวะวิทยำจะถำมว่ำ “อะไรคือควำมเป็นจริง”, “อะไรคือกำรดำรงอยู่” ซึ่งเป็นกำร
เกี่ยวกับภำวะของกำรเป็นอยู่ ดำรงอยู่ ของสิ่งต่ำงๆ ว่ำดำรงอยู่ในลักษณะใด สภำพของกำรดำรงอยู่
เช่นนั้นเกิดขึ้นนอกตัวของผู้ศึกษำ หรือผู้ศึกษำมีส่วนในกำรลักษณะของควำมเป็นอยู่ ดำรงอยู่ของสิ่ง
นั้นๆ ด้วย ในขณะที่ ญำณวิทยำ ตั้งคำถำมว่ำ “เรำรู้สิ่งที่เรำรู้ได้อย่ำงไร” ซึ่งเป็นคำถำมเกี่ยวกับควำมรู้
และวิธีกำรแสวงหำควำมรู้ โดยได้สรุปถึงวิธีกำรศึกษำแบบต่ำงๆ ไว้ ว่ำสำมำรถจำแนกได้ คือ
การศึกษาโดยใช้การตีความ มีภววิทยำแบบสัมพันธนิยม คือ ควำมรู้และควำมหมำยเป็นเรื่อง
ของกำรตีควำม ที่ไม่ได้แยกขำดออกจำกตัวผู้ศึกษำ โดยใช้ญำณวิทยำในแบบที่ควำมรู้มีควำมสัมพันธ์กับ
ผู้ศึกษำ และไม่ได้ดำรงอยู่ในแบบของวัตถุวิสัยที่อยู่นอกตัวผู้ศึกษำ ควำมจริงทั้งหลำยเป็นสิ่งที่สังคม
สร้ำงขึ้นและเชื่อมโยงกับวัฒนธรรม ใช้วิธีวิทยำกำรตีควำม ด้วยเทคนิคกำรเก็บข้อมูลเชิงคุณภำพ
การศึกษาแบบเหตุผลนิยม มีภววิทยำที่ควำมคิดของผู้ศึกษำมีส่วนกำหนดควำมจริง ใช้ญำณ
วิทยำที่ว่ำ เหตุผลคือหัวใจของที่มำของควำมรู้ ซึ่งก่อนที่จะรู้มีบำงสิ่งอยู่ก่อนแล้วในสำนึก ซึ่งมีส่วนใน
 6

กำรกำหนดควำมรู้ ใช้วิธีวิทยำแบบอุปนัย กำรสังเกต กำรคิดเชิงเหตุผล เหตุผลเชิงคณิตศำสตร์ และกำร

วิพำกษ์เหตุผล ด้วยเทคนิคกำรเก็บข้อมูลเชิงคุณภำพ
การศึกษาแบบประจักษ์นิยม มีภววิทยำที่ผู้ศึกษำและควำมจริงเกี่ยวกับสิ่งที่ถูกศึกษำนั้นแยก
จำกกัน ใช้ญ ำณวิทยำแบบวัตถุวิสั ย ที่ควำมจริงนั้นเกิดขึ้นมำจำกกำรตระหนักรู้ผ่ ำนประสำทสั มผั ส
กำรรับ รู้ และประสบกำรณ์ ควำมรู้เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นมำภำยหลังจำกประสบกำรณ์ ใช้วิธีวิทยำ เช่น
กำรสั งเกต กำรตั้งสมมุติฐำนและกำรทดสอบสมมุติฐำน และผสมผสำน ใช้เทคนิคกำรเก็บข้อมูลทั้ง
เชิงปริมำณและเชิงคุณภำพ
การศึกษาแบบปฏิฐานนิยม มีภววิทยำที่ผู้ศึกษำและควำมจริ งของสิ่งที่ถูกศึกษำแยกจำกกัน
และมีลักษณะของควำมควำมจริงสำกลที่เป็นกำรทั่วไปดำรงอยู่ ใช้ญำณวิทยำแบบวัตถุวิสัยโดยควำมจริง
ที่ดำรงอยู่นั้นเป็นเรื่องพ้นไปจำกควำมคิดของมนุษย์ปรำศจำกอคติและเป็นในลักษณะนิรนัยสนใจกำรตั้ง
และทดสอบสมมุติฐำนและกำรทดสอบสมมุติฐำนรวมถึงกำรพิสูจน์ควำมถูกต้องด้วยเทคนิคในกำรเก็บ
ข้อมูลเชิงปริมำณ ผ่ำนวิธีกำรศึกษำที่หลำกหลำย เช่น กำรใช้สถิติชนิดต่ำง ๆ กำรวิจัยเชิงทดลอง
การศึกษาแบบหลังปฎิฐานนิยม มีภววิทยำที่สนใจกำรวิพำกษ์ต่อควำมจริงทั้งหลำยโดยที่ผู้
ศึกษำกับควำมจริงนั้นเป็นหนึ่งเดียวกัน ใช้ญำณวิทยำเพื่อทดสอบควำมเป็นวัตถุวิสัยของสิ่งต่ำงๆ (เพื่อ
แสดงให้ เห็ น ควำมควำมจริ งนั้ น ไม่ เป็ น วัต ถุ วิสั ย ) มี ค วำมเห็ น ว่ำควำมจริ งนั้ น ด ำรงอยู่ ในลั ก ษณะที่
สลับซับซ้อนเกิดกว่ำจะเข้ำใจหรืออธิบำยได้อย่ำงสมบูรณ์ซึ่งต้องกำรแสดงให้เห็นถึงควำมผิดปกติของ
ควำมรู้ ด้วยเทคนิคในกำรเก็บข้อมูลทั้งเชิงปริมำณและเชิงคุณภำพ
การศึกษาแบบหลังสมัยใหม่นิยม มีภววิทยำแบบสัมพันธนิยม ต่อต้ำนกำรดำรงอยู่ของควำม
จริ ง มองว่ ำ ควำมรู้ ต่ ำ งๆ นั้ น ขึ้ น อยู่ กั บ ฐำนคติ ซึ่ ง กำรรั บ รู้ ค วำมจริ ง สำกลเป็ น สิ่ ง ที่ เป็ น ไปไม่ ไ ด้
นอกจำกนั้นควำมจริงนั้นเป็นเรื่องทำงสังคมและทำงวั ฒนธรรมที่สร้ำงควำมจริงขึ้นมำ ใช้วิธีกำรศึกษำ
เชิงวิพำกษ์ แบบต่ำงๆ เช่น กำรรื้อสร้ำง สัญวิทยำ เป็นต้น และใช้เทคนิคในกำรเก็บข้อมูลในเชิงคุณภำพ
ภำวะวิทยำ ญำณวิทยำ และวิธีวิทยำ 3 สิ่งนี้ ริคุชชี่เห็นว่ำส่งผลต่อกำร ลักษณะ กำรเข้ำถึง
ควำมรู้ควำมจริง และวิธีที่จะเข้ำถึงควำมรู้ควำมจริงในกำรศึกษำทำงรัฐประศำสนศำสตร์ และทำให้วิธี
วิทยำในกำรศึกษำประเด็นต่ำงๆ ในสำขำวิชำมีควำมหลำกหลำย
ดังนั้นหำกจำแนกกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์เอำไว้เพียงตำมกำรจัดแบ่งกระบวนทัศน์ง่ำยๆ
โดยเอำกกระบวนทัศน์ของกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์แบบวิทยำศำสตร์ แต่เพียงอย่ำงเดียวคงไม่อำจ
ทำได้ด้วยควำมรู้ใหม่ๆ ไม่ได้เข้ำไปแทนที่ควำมรู้ชุดเก่ำทั้งหมดในแบบของกำรหักล้ำงกัน แต่เป็นไปในรูป
ของกำรประยุกต์ควำมรู้ก่อนหน้ำเข้ำกับควำมรู้ที่เกิดขึ้นใหม่ในเรื่องนั้นๆ เป็นควำมที่ขยำยกว้ำงออกไป
เป็ น ควำมจริ ง ที่ เพิ่ ม เติ ม ขึ้ น แต่ ค วำมจริ ง เดิ ม ก็ อ ำจจะยั ง ได้ รั บ กำรยอมรั บ ว่ ำ สำมำรถใช้ อ ธิ บ ำย
ปรำกฏกำรณ์ทำงกำรบริหำรต่อไปได้ เช่น ควำมคิดเกี่ยวกับกำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่ก็ไม่ได้เข้ำมำ
แทนที่ควำมควำมรู้เกี่ยวกับรัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิมไปทั้งหมด ควำมจริงส่วนหนึ่งของรัฐประศำสน
 7

ศำสตร์ ยุคดั้งเดิมก็ยังสำมำรถใช้อธิบำยปรำกฏกำรณ์ทำงกำรบริหำรได้ในแบบที่ควบคู่ไปกับควำมรู้
ทำงกำรบริหำรใหม่ๆ ที่เกิดขึ้น
เพื่อช่วยให้เข้ำใจภำพรวมของควำมหมำย “รัฐประศาสนศาสตร์” เรำต้องเข้ำใจก่อนว่ำมนุษย์
เป็นสัตว์สังคม ดังที่ อาริสโตเติล นักปรัชญำกรีกโบรำณ กล่ำวว่ำ “มนุษย์เป็นสัตว์สังคม” โดยธรรมชำติ
แล้วมนุษย์ไม่สำมำรถอยู่ลำพังเพียงคนเดียวได้ ต้องอำศัยรวมกันอยู่เป็นหมู่เหล่ำ ติดต่อสัมพันธ์กัน
พึ่งพำอำศัยกันและอยู่ภำยใต้ระเบียบกฎเกณฑ์เดียวกัน มนุษย์มีกำรเรียนรู้อยู่ตลอดเวลำ จึงเกิดจำกกำร
เรียนรู้วัฒนธรรมต่ำงๆ และกำรต้องอยู่ร่วมกันเป็นกลุ่ม จึงมี “ผู้นำกลุ่ม” รวมทั้งมี “กำรควบคุมดูแลกัน
ภำยในกลุ่ม” เพื่อให้เกิดควำมสุขและควำมสงบเรียบร้อย โดยผู้นำกลุ่มในปัจจุบันอำจเรียกว่ำ
“ผู้บริหำร” ขณะที่กำรควบคุมดูแลกันภำยในกลุ่มอำจเรียกว่ำ “กำรบริหำรรำชกำร” หรือ “รัฐ
ประศำสนศำสตร์” ด้วยเหตุนี้ มนุษย์จึงไม่อำจหลีกเลี่ยงจำกกำรบริหำรภำครัฐ กำรบริหำรรำชกำร หรือ
รัฐประศำสนศำสตร์ได้โดยง่ำย
ผู้เขียนมองว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์” เป็นสำขำวิชำที่มุ่งศึกษำ ความสัมพันธ์ระหว่างระบบ
การเมือง และระบบราชการ ทีเ่ ข้ำไปดำเนินกำรเพื่อประโยชน์สำธำรณะ และเป็นกำรรวมองค์ควำมรู้
ระหว่ำงแนวคิด ทฤษฎี และแนววิธีกำรปฏิบัติทำงรัฐประศำสนศำสตร์ ว่ำใครทำอะไร ที่ไหน เมื่อไหร่
อย่ำงไร เพื่อใคร และรู้ว่ำผู้ใด ได้รับอะไร เมื่อไร ที่ไหน อย่ำงไร แนวคิดต่ำงๆ ทำงรัฐประศำสนศำสตร์
เหล่ำนี้ อำจมีจุดเน้น มีกำรดำเนินงำน มีขั้นตอน แนวทำง วิธีกำร ที่คล้ำยคลึงหรือแตกต่ำงกันได้ แต่ทุก
แนวทำง จะต้องมีแนวคิดร่วมที่เหมือนหรือคล้ำยคลึงกัน คือกำรให้บริกำรสำธำรณะ

1.2 ความหมายและคาจากัดความ
กำรศึกษำวิชำ รัฐประศาสนศาสตร์ ได้มีวิวัฒนำกำรที่ก้ำวไกล ด้วยกำรเปลี่ยนแปลงทั้งทำง
สังคม เศรษฐกิจ กำรเมือง ทำให้กำรศึกษำวิชำนี้ มีแนวคิดที่หลำกหลำย ประเทศไทยมีกำร ใช้คำ
ค่อนข้ำงสับสน โดยมีกำรเรียกชื่อต่ำงกันไป เช่นกำรบริหำรรัฐกิจ กำรบริหำรสำธำรณกิจ กำรบริหำร
รำชกำร กำรบริหำรรำชกำรแผ่นดิน กำรบริหำรงำนสำธำรณะ กำรบริหำรจัดกำรภำครัฐ กำรบริหำรงำน
ภำครัฐบำล ทำให้บำงคนเข้ำใจว่ำรัฐประศำสนศำสตร์และบริหำรรัฐกิจเป็นคนละวิชำกัน ซึ่งแท้ที่จริง
แล้วมำจำกรำกศัพท์ภำษำอังกฤษคำเดียวกันคือ Public Administration ซึง่ พิทยำ บวรวัฒนำ
(2550 : 1) กล่ำวว่ำในปัจจุบันไม่มีนักวิชำกำรท่ำนใดที่จะให้คำตอบที่เป็นสำกลได้ว่ำ รัฐประศำสน
ศำสตร์ คืออะไร?
กำรให้ควำมหมำยของคำว่ำ รัฐประศานศาสตร์ (Public Administration) นั้น ขึ้นอยู่
กับนักวิชำกำรหรือผู้รู้แต่ละคน ซึง่ มีนักวิชำกำรหลำยท่ำนได้ให้ควำมหมำย ไว้ดังนี้
ปฐม มณีโรจน์ (2523 : 45) ได้ให้ควำมหมำย รัฐประศำสนศำสตร์ ไว้ 2 นัยคือ
1. มองในแง่ควำมเป็นสำขำวิชำ (Discipline) หรือในแง่ของกำรศึกษำ (Study)
มักจะใช้คำว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์”
 8

2. มองในแง่ควำมเป็นกระบวนกำร (Process) หรือกิจกรรม (Activity) ซึ่งอำจ

ครอบคลุมทั้งกำรบริหำรรำชกำรและกำรบริหำรรัฐวิสำหกิจ มักจะใช้คำว่ำ “บริหารรัฐกิจ”
ติน ปรัชญพฤทธิ์ (2535 : 1-27) กล่ำวว่ำ รัฐประศำสนศำสตร์ หมำยถึง สำขำวิชำ
และ/หรือ กิจกรรมที่เกี่ยวกับกำรบริหำรงำนภำครัฐ โดยใช้แยกกันดังนี้
ภาษาอังกฤษ คำว่ำ Public Administration (ใช้ P ตัวใหญ่ และ A. ตัวใหญ่)
หมำยถึง สำขำวิชำกำรบริหำรงำนภำครัฐบำล ส่วน public administration (ใช้ p ตัวเล็ก และ a
ตัวเล็ก) หมำยถึง กิจกรรมหรือกระบวนกำรบริหำรงำนภำครัฐ
ภาษาไทย คำว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์” มักจะหมำยถึง สำขำวิชำกำรบริหำรงำน
ของรัฐ ส่วน “กำรบริหำรรัฐกิจ” จะหมำยถึงกิจกรรมหรือกระบวนกำรเกี่ยวกับกำรบริหำรงำนของรัฐ
อุทัย เลาหวิเชียร (2543 : 10) กล่ำวว่ำ กำรบริหำรรัฐกิจ หมำยถึง กิจกรรม
(activity) ซึ่งนิยมเขียนเป็นภำษำอังกฤษว่ำ public administration ส่วนคำว่ำรัฐประศำสนศำสตร์
(Public Administration) นั้นหมำยถึงวิชำที่เกี่ยวกับกำรบริหำรรัฐกิจ จึงมีควำมหมำยถึงลักษณะวิชำ
(discipline)
สร้อยตระกูล ติวยานนท์ อรรถมานะ, (2543 : 3-8) กล่ำวว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์”
มำจำกรำกศัพท์ภำษำอังกฤษคำว่ำ Public Administration ภำษำไทยใช้คำว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์”
ซึ่งเป็นคำสมำส ประกอบด้วยคำว่ำ รัฐ + ประศำสนะ + ศำสตร์, บริหำรรัฐกิจ” หรือใช้คำว่ำ “สำธำรณ
บริหำรศำสตร์”แทนคำว่ำ รัฐประศำสนศำสตร์ ซึ่งหมำยถึง กำรบริหำรงำนสำธำรณะในลักษณะที่เป็น
สำขำวิชำ โดยภำษำอังกฤษใช้คำว่ำ Public Administration และใช้คำว่ำ “กำรบริหำรสำธำรณกิจ”
ซึ่งหมำยถึงกำรบริหำรสำธำรณะในลักษณะที่เป็นกระบวนกำรหรือกิจกรรมของกำรบริหำรงำนที่เป็น
สำธำรณะ ภำษำอังกฤษใช้คำว่ำ “public administration” แทนคำว่ำกำรบริหำรรัฐกิจ กำรบริหำร
รำชกำร หรือกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดิน
รัฐประศำสนศำสตร์ (Public Administration) เป็นควำมพยำยำมของกลุ่มคนที่ร่วมมือกัน
ปฏิบัติงำน ในหน่วยงำนต่ำงๆ ให้บรรลุผลอันเกี่ยวกับสำธำรณะหรือประชำชนทั่วไป มีขอบเขต
ครอบคลุมถึงกำรปฏิบัติงำนและสัมพันธภำพของทั้งสำมฝ่ำยคือ ฝ่ำยบริหำร นิติบัญญัติ และตุลำกำร มี
บทบำทสำคัญในกำรกำหนดนโยบำยสำธำรณะซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนกำรทำงกำรเมือง และ
เกี่ยวข้องโดยตรงกับกำรนำเอำนโยบำยสำธำรณะไปปฏิบัติให้บรรลุผล มีควำมแตกต่ำงจำกกำร
บริหำรงำนของเอกชนในประเด็นสำคัญมีควำมเกี่ยวข้องอย่ำงใกล้ชิดกับกลุ่มเอกชนและปัจเจกชน
จำนวนมำกในอันที่จัดหำบริกำรสำธำรณะให้แก่ชุมชน
กำรบริหำรระหว่ำงประเทศ หรือกำรบริหำรองค์กำรระหว่ำงประเทศก็อำจถูกจัดรวมไว้ด้วย
ดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo, 1955 : 2-5) กล่ำวว่ำ รัฐประศำสนศำสตร์ หรือบริหำรรัฐกิจ
(Public Administration) พิจำรณำได้เป็น 2 นัย คือ ในฐำนะเป็นสำขำวิทยำกำรศึกษำ (discipline of
study) เรียกว่ำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์หรือวิชำบริหำรรัฐกิจ ซึ่งเป็นวิชำที่ศึกษำเกี่ยวกับกำรบริหำรงำน
 9

ของรัฐ เป็นศำสตร์หรือวิชำกำร ซึ่งสำมำรถศึกษำได้อย่ำงเป็นระบบมีกฎเกณฑ์และหลักกำร และใน

ฐำนะที่เป็นกิจกรรม (activities) ซึ่งมีควำมหมำยตรงกับคำว่ำกำรบริหำรงำนสำธำรณะ หรือกิจ
กรรมกำรบริหำรงำนสำธำรณะซึ่งครอบคลุมทั้งกำรบริหำรรำชกำร ทั้งรำชกำรพลเรือนและทหำร เป็น
กิจกรรมที่รำชกำรปฏิบัติและต้องปฏิบัติ
สรุป นักวิชำกำรกลุ่มแรกได้ให้ควำมหมำย รัฐประศำสนศำสตร์ ไว้ 2 นัยคือ แง่
กำรศึกษำและแง่กิจกรรมคือ Public Administration และ public administration ใช้ต่ำงกันคือ
- Public Administration ใช้เรียกเกี่ยวกับสำชำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ หรือ ในแง่
ของกำรศึกษำ (Study)
 เป็นสำขำวิชำที่มุ่งเน้นศึกษำกรอบแนวคิดและทฤษฎี
กำรบริหำรงำนสำธำรณะ
 เป็นสำขำวิชำที่มุ่งเน้นศึกษำความสัมพันธ์ระหว่าง
การปกครองและการบริหารบ้านเมือง โดยเฉพำะระบบที่รัฐได้เข้ำไปดำเนินกำรเพื่อประโยชน์
สำธำรณะ หรือเป็นสำขำวิชำที่ศึกษำเกี่ยวกับกำรบริหำรงำนสำธำรณะโดยรวม ส่วน
- public administration ใช้เรียกเกี่ยวกับกระบวนกำรกำรบริหำรงำนภำครัฐ
หรือกิจกรรม (Activity) ซึ่งอำจครอบคลุมทั้งกำรบริหำรรำชกำรและกำรบริหำรรัฐวิสำหกิจ
 กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับกำรบริหำรงำนสำธำรณะ ซึ่งครอบคลุม
 กำรวิเครำะห์และกำหนดนโยบำย (Policy Making)
 กำรนำนโยบำยไปปฏิบัติ (Policy Implementation)
 กำรประเมินผลนโยบำย (Policy Evaluation)
 กิจกรรมที่ดำเนินกำรเพื่อประโยชน์สำธำรณะ (Public Interest)
 กิจกรรมที่ดำเนินกำรโดยองค์กรต่ำงๆ ทั้งภำครัฐ ภำคเอกชน องค์กร
พัฒนำเอกชน ที่เข้ำมำร่วมรับผิดชอบในกำรแก้ปัญหำและ/หรือพัฒนำเพื่อประโยชน์สำธำรณะ ดัง
แผนภูมิรูปภำพที่ 1
 10

รัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration)

(public administration)
รัฐประศาสนศาสตร์ บริหารรัฐกิจ
Public Administration) การบริหารราชการ
การบริหารงานสาธารณะ

เปนสา าวิชา การศึกษาการบริหาร

ราชการ
ึ่งหมายถึงกิจกรรม
คือการศึกษาการทางาน Activity)
การบริหารงาน องรัฐ มีความหมาย ที่เกี่ยว ้องกับการบริหาร
เปนลักษณะวิชา งานในภาครัฐทั้งหมด

แผนภูมิรูปภาพที่ 1.1 : แสดงควำมหมำย รัฐประศำสนศำสตร์ (Public Administration)

แง่กำรศึกษำ และ/หรือ แง่กิจกรรม

ชุบ กาญจนประกร. (2523 : 14) กล่ำวว่ำ รัฐประศำสนศำสตร์เป็นวิชำที่ว่ำด้วยหลักและ

วิธีกำรดำเนินงำนให้เป็นไปตำมนโยบำยที่วำงไว้โดยมุ่งเสำะหำหลักกำร และวิธีกำรที่จะใช้ในกำร
ปฏิบัติงำนให้รัดกุมและมีประสิทธิภำพขึ้น รัฐประศำสนศำสตร์จึงเป็นเรื่องของกำรกำหนดวัตถุประสงค์
กำรวำงแผนในกำรดำเนินงำน กำรแบ่งแยกหน้ำที่และควำมรับผิดชอบ กำรบังคับบัญชำตลอดจนกำร
ประเมินผล กำรปรับปรุงงำนให้ดีขึ้น หรืออีกนัยหนึ่งคือ เป็นวิชำที่ว่ำด้วยศิลปะและศำสตร์กำรบริหำร
รำชกำรของประเทศ เพื่อมุ่งถึงกำรประหยัด และประสิทธิภำพ เป็นสำคัญ
เฟลิก ์ เอ ไนโกร และ ลอยด์ จี ไนโกร (Felex A. Nigro and Lloyd G. Nigro, 1984
: 18) กล่ำวว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์” (Public Administration) เป็นควำมพยำยำมร่วมกันของกลุ่มคน
ที่อยู่ในภำครัฐ ครอบคลุม 3 สำขำหลัก คือ บริหำร นิติบัญญัติ และตุลำกำร ตลอดจนควำมสัมพันธ์
ระหว่ำงกัน มีบทบำทสำคัญในกำรกำหนดนโยบำย ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนกำรทำงกำรเมือง มี
ควำมแตกต่ำงด้ำนแนวทำงที่สำคัญๆ จำกกำรบริหำรงำนภำคเอกชน ซึง่ เกี่ยวข้องอย่ำงใกล้ชิดกับกลุ่ม
คน และบุคคลจำนวนมำก
 11

โวชิโน และ ราบิน (Vocino and Rabin, 1981, p. 4) เสนอว่ำ วิชำรัฐประศำสนศำสตร์ เป็น
กำรประยุกต์ใช้ทฤษฎีและวิธีกำรปฏิบัติงำนในเรื่องเกี่ยวกับองค์กำร กำรตัดสินใจ และบุคลำกร เพื่อ
นำมำสู่กำรแก้ไขปัญหำสำธำรณะ และมีควำมแตกต่ำงจำกกำรบริหำรงำนภำคเอกชน
สรุป นักวิชำกำรกลุ่มที่สองได้ให้ควำมหมำย รัฐประศำสนศำสตร์ เป็นเรื่องของกิจกรรม
ดังแผนภูมิรูปภำพที่ 2

รัฐประศาสนศาสตร์ (public administration) กิจกรรม และ/หรือ กระบวนการ

Public (สาธารณะ) ฝ่ายการเมือง Administration (การบริหาร)

ฝ่ายบริหาร

กิจกรรมในการแก้ไ ปัญหา การพัฒนา และ/หรือ การบริหารงานสาธารณะที่เกี่ยว ้อง

และมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ (Public Interests)

แผนภูมิรูปภาพที่ 1.2 : แสดงควำมหมำย รัฐประศำสนศำสตร์ (Public Administration) ในแง่

กิจกรรม และ/หรือ กระบวนกำร กำรบริหำรงำนภำครัฐหรือบริหำร
งำนสำธำรณะ
อย่ำงไรก็ตำมผู้เขียนมองว่ำกำรศึกษำวิชำ รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นสำขำวิชำที่มุ่งศึกษำ
อยู่ 2 นัยคือ
1. ด้ำนวิชำกำร คือกำรศึกษำกรอบแนวคิดและทฤษฎีทำงกำรบริหำร โดยเฉพำะกำร
บริหำรงำนสำธำรณะ
2. ด้ำนกระบวนกำรหรือกิจกรรม มุ่งศึกษำวิธีกำรนำกรอบแนวคิดและทฤษฎีทำงกำรบริหำร
มำปฏิบัติให้สำเร็จตำมวัตถุประสงค์และเป้ำหมำยขององค์กร หรือเพื่อประโยชน์สำธำรณะ โดยกำรนำ
องค์ควำมรู้จำกสหวิทยำกำรต่ำงๆ มำประยุกต์ ปรับใช้ให้เหมำะสมกับค่ำนิยม ควำมเชื่อ วัฒนธรรม
องค์กร ตลอดจนสภำพแวดล้อมทำงเศรษฐกิจ สังคม กำรเมือง และเทคโนโลยี ณ ช่วงเวลำนั้นๆ
ผู้เขียนมองว่ำ “รัฐประศาสนศาสตร์” คือศำสตร์ของผู้บริหำร โดยเฉพำะรัฐบำลซึง่ เป็นผู้มี
อำนำจในกำรตัดสินใจเลือกนโยบำยสำธำรณะว่ำ จะทำอะไร ที่ไหน เมื่อไหร่ อย่ำงไร และผู้ใด ได้รับ
อะไร เมื่อไร ที่ไหน อย่ำงไร เปรียบเสมือนรัฐบำลเป็นหัวใจ ซึ่งทำหน้ำที่สูบฉีดโลหิตไปเลี้ยงยังส่วนต่ำงๆ
 12

ของร่ำงกำย ประชำชนเปรียบเสมือนร่ำงกำยที่ต้องกำรนโยบำยสำธำรณะที่เอื้อประโยชน์ต่อตนหรือกลุ่ม
ของตน เพรำะผลของนโยบำยสำธำรณะจะส่งผลกระทบต่อทุกภำคส่วน ไม่ว่ำจะเป็นผู้รับนโยบำยหรือผู้
ปฏิบัติตำมนโยบำย รวมทั้งส่งผลกระทบกับระบบเศรษฐกิจ สังคม กำรเมือง และเทคโนโลยีด้วย ดังนั้น
รัฐจึงจำเป็นต้องบริหำรสำธำรณะตำมหลักธรรมำภิบำล (Good governance) คือหลักนิติธรรม หลัก
คุณธรรม หลักควำมโปร่งใส หลักกำรมีส่วนร่วม หลักควำมรับผิด หลักควำมคุ้มค่ำ รัฐต้องบริหำร
สำธำรณะโดยยึดกรอบแนวคิดในกำรบริหำรจัดกำรบ้ำนเมืองที่ดีเพื่อให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชำชน,
เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภำรกิจแห่งรัฐ
มีประสิทธิภำพ เกิดควำมคุ้มค่ำ, ลดขั้นตอนในกำรปฏิบัติงำน, ปรับปรุงภำรกิจของส่วนรำชกำรให้ทันต่อ
สถำนกำรณ์, ประชำชนได้รับควำมอำนวยควำมสะดวกและได้รับกำรตอบสนองต่อควำมต้องกำร, และมี
กำรติดตำมประเมินผลกำรปฏิบัติงำนอย่ำงสม่ำเสมอ

1.3 พัฒนาการ องรัฐประศาสนศาสตร์

รัฐประศำสนศำสตร์ คือ ศำสตร์ที่ศึกษำเกี่ยวกับกำรบริหำรงำนภำครัฐ หรือบำงครั้งใช้คำว่ำกำร
บริ ห ำรรั ฐ กิ จ หรื อ สำธำรณะบริ ห ำรศำสตร์ ส ำหรั บ กำรแปลควำมค ำว่ ำ Public Administration
เช่นเดียวกับคำว่ำรัฐประศำสนศำสตร์ ดังนั้นอำจจะสรุปว่ำ รัฐประศำสนศำสตร์ คือ กำรศึกษำเกี่ยวกับ
กำรบริหำร และศึกษำเกี่ยวกับหน่วยงำนของรัฐและสถำบันทำงกำรเมืองและองค์กำรภำคสำธำรณะว่ำ
จะบริหำรอย่ำงไรให้เกิดผลสำเร็จในแบบต่ำงๆ ก็คงไม่ผิดนัก ดังนั้นกำรเข้ำใจในภำพกว้ำง ๆ เกี่ยวกับ
กำรบริหำรและหน่วยงำนภำครัฐและองค์กำรสำธำรณะจึงน่ำจะเป็นจุดเริ่มต้นที่น่ำสนใจ
กำรบริหำร (administration) เป็นคำที่ถูกใช้บ่อยที่สุดคำหนึ่งในกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์
โดยหำกย้อนไปยังนักคิดคนสำคัญที่จะละเลยไปไม่ได้ คือ กูลิค (Gulick) และเออร์วิค (Urwick) โดยขทั้ง
2 ได้อธิบำยถึงสิ่งที่เรียกว่ำกระบวนกำรกำรบริหำรว่ำประกอบไปด้วยกิจกรรมสำคัญๆ สรุปรวมเป็นหลัก
ที่มีชื่อเสียงที่ชื่อ “POSDCORB” เป็นต้น
กำรบริหำรนั้น เป็น กิจกรรมที่มีลักษณะเป็นกระบวนกำร ที่หน่วยงำนต่ำงๆ จะต้อง
ทำงำนอย่ำงสอดประสำนงำนกันเพื่อให้บรรลุจุดมุ่งหมำยขององค์กำร นอกจำกนี้ กำรบริหำรเป็นเรื่อง
ของกำรจัดองค์กำร กำรวำงแผน กำรควบคุม ผลักดันให้เกิดทำงำนอย่ำงเป็นไปตำมกำรตัดสินใจหรือ
วิสัยทัศน์ขององค์กำรโดยทรัพยำกรทำงกำรบริหำร ไม่ว่ำจะเป็น มนุษย์ วัสดุอุปกรณ์ เงิน ข้อมูล ควำมรู้
เทคโนโลยี ร วมถึ งทรั พ ยำกรอื่ น ๆ อี ก ด้ ว ย นอกจำกนี้ ค ำว่ ำ “กำรบริ ห ำร” (administration) ยั ง มี
ควำมหมำยที่ใกล้เคียงกับคำว่ำ “กำรจัดกำร” (management) ที่มักใช้กับภำคธุรกิจหรือภำคเอกชน
มำกกว่ำ แต่ทั้ง 2 คำนั้น ก็ไม่ได้แยกขำดในกำรใช้โดยสิ้นเชิง เพรำะในแวดวงรัฐประศำสนศำสตร์ก็มีกำร
ใช้ คำว่ำกำรจั ด กำรส ำหรั บ แนวคิ ดส ำคั ญ ที่น ำเอำควำมรู้และวิธีก ำรจัด กำรแบบภำคธุรกิ จมำใช้กั บ
องค์กำรภำครัฐที่หลักกำรนี้ชื่อว่ำ “กำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่ ” (New public management) รวมถึง
บำงครั้งก็ใช้ผสมกันไปในคำเดียวคือใช้ว่ำ “กำรบริหำรจัดกำร” ก็มี
 13

กำรบริ ห ำรนั้ น มี ค วำมเกี่ ย วข้อ งกั บ คนและระบบงำนที่ ต้ อ งบริห ำรให้ เหมำะสม เพื่ อ ท ำให้
กำลังคนสร้ำงผลผลิตขององค์กำรในแบบต่ำงๆ ออกมำได้ พร้อมๆ กับบรรลุเป้ำหมำยในด้ำนต่ำงๆ ของ
ตนเอง เช่น ควำมอยู่ดีมีสุข ควำมร่ำรวย ควำมสุข ควำมมีเกียรติ เป็นต้น ให้ทั้งที่ผู้รับมอบหมำยกำร
ทำงำนกับผู้สั่งกำรทำงำนร่วมกันตำมบทบำทหน้ำที่ของตนอย่ำงเหมำะสมซึ่งกำรจะทำได้ในลักษณะนี้
เป็นเรื่องขององค์ควำมรู้ทำงด้ำนกำรบริหำรที่เมื่อผู้ศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์แล้วจะเกิดควำมเป็นมือ
อำชีพ (professional) ที่ ส ร้ ำงประสิ ทธิภ ำพและประสิ ท ธิผ ลขององค์กำร ไปพร้อมกับ ผลประโยชน์
สำธำรณะซึ่งไม่ใช่ใครก็ส ำมำรถท ำได้ เพรำะถ้อยคำที่เป็นที่ ยอมรับ อยู่เสมอ คือ กำรบริห ำรเป็นทั้ ง
ศำสตร์และศิลป์ ที่ต้องใช้ควำมรู้กว้ำงขวำงในหลำยมิติ ทั้งรู้ระบบงำน และเข้ำใจควำมเป็นมนุษย์ผ่ำน
กำรมีจิตวิทยำที่ดีอีกด้วย
นอกเหนือไปจำกกิจกรรมกำรบริหำรที่กล่ำวไปแล้ว กำรบริหำรยังเป็นเรื่องที่เกี่ย วข้อง
กับกำรตัดสินใจ กำรสื่อสำรทั้งภำยในและภำยนอกองค์กำร กำรควบคุมตรวจสอบและประเมินผล แต่
กิจกรรมทั้งหมดนั้นเป็นพื้นฐำนของกำรบริหำรองค์กำรไม่ว่ำทั้งภำครัฐและเอกชนซึ่งอำจจะถูกเรียกใน
ชื่อที่แตกต่ำงกันออกไปบ้ำงและคำถำมสำคัญที่ตำมมำ คือ กำรบริหำรที่เกิดขึ้นในภำครัฐที่ศึกษำกันใน
สำขำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์นั้นมีลักษณะที่สำคัญอย่ำงไร
นิโคลำส เฮนรี่ได้เสนอควำมเห็นว่ำรัฐประศำสนศำสตร์เป็นวิชำที่ศึกษำเรื่ององค์กำร
ของรัฐซึ่งมิได้มีจุดมุ่งหมำยเพื่อแสวงหำกำไรดังเช่นองค์กำรเอกชน และเป็นวิชำที่สนับสนุนให้องคืกำร
ของรัฐมีโครงสร้ำงกลไกกำรตัดสินใจและพฤติกรรมของข้ำรำชกำรที่เกื้อหนุนกำรให้บริกำรสำธำรณะ
(วรเดช จัทรศรและสมยศ โตจุ้ย, 2554, 5) ขณะที่เฟลิก เอ ไนโกร และลอยด์ จี ไนโกร (Felix A. Nigro
and Lloyd G. Nigro) ได้กล่ำวว่ำรัฐประศำสนศำสตร์เป็นวิชำที่ศึกษำถึงควำมพยำยำมร่วมมือกันของ
กลุม่ คนในทำงสำธำรณะ กิจกรรมของฝ่ำยบริหำร ฝ่ำยนิติบัญญัติ ฝ่ำยตุลำกำร เรื่องกำรกำหนดนโยบำย
สำธำรณะ และกำรบริหำรงำนภำครัฐมีควำมเกี่ยวข้องกับบุคคลหลำยฝ่ำยที่มีต่อกำรให้บริกำรแก่ชุมชน
(วรเดช จัน ทรศรและสมยศ โตจุ้ย , 2554, 1) ขณะที่ติน ปรัช ญพฤทธิ์ ได้ให้ ควำมหมำยของ Public
Administration ว่ำหมำยถึงสำขำวิชำและ/หรือกิจกรรมที่เกี่ยวกับกำรบริหำรงำนภำครัฐบำล ขณะที่
pubic administration หมำยถึงกิจกรรม (หรือกระบวนกำร) กำรบริหำรงำนภำครัฐบำล ในภำษำไทยนั้น
คำว่ำ รัฐประศำสนศำสตร์มักจะหมำยถึง สำขำวิชำกำรบริหำรของรัฐ ส่วนกำรบริหำรรัฐกิจมักหมำยถึง
กิจ กรรมหรื อกระบวนกำรเกี่ย วกับ กำรบริห ำรงำนของรัฐ (ติน ปรัช ญพฤทธิ์ อ้ำงถึงใน สั มฤทธิ์ ยศ
สมศักดิ์, 2549, 15) ขณะที่จอร์จ เอส กอร์ดอน (George S. Gordon) เห็ นว่ำ รัฐประศำสนศำสตร์
หมำยถึงกระบวนกำร องค์กำร และบุคคลที่ ดำรงตำแหน่งทำงรำชกำรทั้งหลำยและมีส่วนเกี่ยวข้องกับ
กำรกำหนดและนำเอำกฎหมำย ระเบียบ แบบแผนต่ำงๆ ที่ออกโดยฝ่ำยบริหำร และฝ่ำยตุลำกำรออกไป
ปฏิบัติ (จอร์จ เอส กอร์ดอน อ้ำงถึงในฤทธิกร ศิริประเสริฐโชค, 2557, 1) ซึ่งจำกควำมหมำยโดยสรุป
อำจจะกล่ ำ วได้ ว่ ำ รั ฐ ประศำสนศำสตร์ นั้ น เป็ น วิ ช ำที่ ศึ ก ษำเกี่ ย วกั บ องค์ ก ำรภำครั ฐ กระบวนกำร
บริห ำรงำนภำครัฐซึ่งโดยส่วนใหญ่แล้ วมีควำมเกี่ยวข้องกับระบบรำชกำรที่มีบทบำทหน้ำที่ต่อสั งคม
 14

โดยรวมในกำรจัดกำรกับปัญหำหรือควำมต้องกำรต่ำงๆ รวมทั้งเป็นวิชำที่มีกำรศึกษำถึงควำมสัมพันธ์
ระหว่ำงระบบรำชกำรกับกับสถำบันกำรใช้อำนำจในกำรปกครองประเทศว่ำจะเป็นรัฐบำล รัฐสภำ หรือศำล
โดยมีเป้ำหมำยเพื่อให้กำรดูแลประชำชนของประเทศให้มีควำมอยู่ดีมีสุขนั่นเอง ดังนั้นรัฐประศำสนศำสตร์
จึงมีควำมเกี่ยวข้องกับเรื่องต่ำงๆ ทำงสังคมกำรเมืองอย่ำงกว้ำงขวำงและพื้นฐำนควำมคิดเกี่ยวกับกำร
บริหำรที่ดียังได้มีควำมเปลี่ยนแปลงไปตำมสถำนกำรณ์และภำวะควำมเป็นอยู่ของประชำชนตลอดจน
สภำพกำรณ์ของสถำนกำรณ์ต่ำงๆ ของสังคมในเวลำนั้นอีกด้วย จนทำให้แนวคิดของรัฐประศำสนศำสตร์
มีควำมหลำกหลำยและหลำยครั้งไม่ได้เป็นไปในทิศทำงเดียวกัน และไม่อำจได้ข้อสรุปถึงแนวทำงที่ดีที่สุ ด
สำหรับกำรบริหำรองค์กำรภำครัฐว่ำจะดำเนินกำรอย่ำงไร

1.4 แนวคิดความคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์
กำรบริหำรนั้นเป็นสิ่งที่ควบคู่กับกำรอยู่ร่วมกันของมนุษย์ในสังคม แต่นับตั้งแต่วู๊ดโรว วิลสัน
(Woodrow Wilson) ผู้ที่ถือว่ำเป็นบิดำของวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ได้เสนอถึงกำรแก้ ปัญหำของระบบ
บริหำรรัฐกิจของสหรัฐอเมริกำในปี ค.ศ. 1887 จำกงำนของเขำที่ชื่อ The study of administration ก็
สร้ำงให้ เกิดควำมตระหนั กถึงสำขำวิช ำที่ ศึกษำในเรื่องเกี่ยวกับศำสตร์ของกำรบริห ำร (science of
administration) ว่ำเป็นควำมจำเป็นสังคมที่จะต้องเรียนรู้และพัฒ นำสำขำวิชำกำรบริหำรนี้ขึ้นมำอย่ำง
เป็นระบบ และนับตั้งแต่นั้นแนวคิดทำงรัฐประศำสนศำสตร์ก็ค่อยๆ พัฒนำขึ้นเรื่อยๆ ทั้งในแง่ของเนื้อหำ
และควำมหลำกหลำยจนถึงทุกวันนี้ ซึ่งในที่นี้จะอธิบำยถึงแนวคิดทำงรัฐประศำสนศำสตร์ที่ได้รับอิทธิพล
ของกำรศึกษำและพัฒนำของนักรัฐประศำสนศำสตร์ของสหรัฐอเมริกำพอสังเขป ดังนี้
1.4.1 แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แบบดั้งเดิม (Classic Public Administration)
เป้ำหมำยสำคัญสำหรับรัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิมในภำพรวมคือควำมพยำมยำมสร้ำงให้เกิด
ประสิทธิภำพในกำรบริหำรและแก้ไขปัญหำกำรทุจริตในหน่วยงำนภำครัฐ โดยมี นักวิชำกำรคนสำคัญ
หลำยคนที่ ให้ ค วำมคิ ด ที่ เป็ น ฐำนส ำคั ญ ส ำหรับ รัฐ ประศำสตร์ในเวลำต่ อ มำ จุ ด ก ำเนิ ด ของส ำหรั บ
รัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิมเพื่อตอบสนองปัญหำทำงสังคมกำรเมืองของสหรัฐอเมริกำที่ ก่อนหน้ำงำน
“The study of administration” ของวู๊ดโรว วิลสัน นั้นกำรบริหำรรัฐกิจของสหรัฐอเมริกำมีลักษณะที่
สั บ สนวุ่ น วำย โดยเฉพำะอย่ ำ งยิ่ ง งำนด้ ำ นบริ ห ำรบุ ค คลที่ เ ต็ ม ไปด้ ว ยระบบอุ ป ถั ม ภ์ ( the
spoil/patronage system) และโกงกิน รวมไปถึงกำรขยำยบทบำทของรัฐบำลที่มีภำระหน้ำที่ที่ซับซ้อน
กว้ ำ งขวำงมำกขึ้ น อี ก ด้ ว ย จนน ำไป สู่ ง ำน ชิ้ น ส ำคั ญ ของวู๊ ด โรว วิ ล สั น ชื่ อ The study of
administration ในปี ค.ศ. 1887 ที่ให้แนวคิดสำคัญในเวลำนั้น คือ กำรแยกกำรเมืองจำกกำรบริหำรที่
ควำมต่ำงระหว่ำงกำรเมืองกับ กำรบริหำร คือ กำรเมือง เป็นกิจกรรมของรัฐในลักษณะที่กว้ำงขวำง
ยิ่ งใหญ่ สำวนกำรบริ ห ำรนั้ น ไปอี ก แบบหนึ่ ง คื อ กิ จ กรรมของรั ฐ ในเชิ งปั จ เจกและยิ บ ย่ อ ย ดั งนั้ น
กำรเมืองจึงเป็นเรื่องของ the statesman ส่วนกำรบริหำรเป็นเรื่องของ technical official และยังนำ
แนวทำงกำรบริ ห ำรรำชกำรจำกยุ โรปมำใช้ รวมไปถึ งเรีย กร้อ งให้ เกิ ด “ศำสตร์ แห่ งกำรบริห ำร”
(science of administration) ที่เน้นเรื่องกำรมีประสิทธิภำพ ควำมเป็นกลำง ควำมประหยัด และควำม
 15

เป็นวิชำชีพ ไม่ยุ่งเกี่ยวกับกำรเมือง ศำสตร์ทำงกำรบริหำรของวิลสันเป็นศำสตร์ที่มีฐำนคิดว่ำสำมำรถเอำ

ไปใช้ได้อย่ำงกว้ำงขวำงโดยไม่ขึ้นกับบริบท และในช่วงแรกของรัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิมให้ควำม
สนใจไปที่กำรคิดค้น หำเทคนิ ควิ ธีกำรเพื่ อสร้ำงศำสตร์ที่ นำไปสู่ควำมมีประสิ ทธิภ ำพ ประหยัด กำร
ควบคุมตรวจสอบ ซึ่งผลที่ตำมมำ คือ กำรตอบรับเป็นอย่ำงดีจำกสังคมอเมริกันด้วย “ควำมสำเร็จ” ของ
กำรพัฒ นำโครงกำรขนำดใหญ่ขององค์กำรพัฒ นำพื้นที่แถบลุ่มแม่น้ำเทนเนสซี่ภำยใต้นโยบำย New
Deal ของ Roosevelt ควำมสำเร็จของโครงกำรพัฒนำพื้นที่แถบลุ่มแม่น้ำเทนเนสซี่ซึ่งเป็นโครงกำรที่
ขนำดใหญ่มำกของอเมริกำทำให้เกิดควำมเชื่อมั่นในหลักกำรของรัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิม และเห็น
ว่ำศำสตร์ดังกล่ำวมีลักษณะที่เป็นสำกลจนเกิดสำมำรถส่งออกหลักกำรไปใช้กับพื้นที่อื่นๆ เช่น ส่งออก
หลักกำรไปยังประเทศที่กำลังพัฒนำและด้อยพัฒนำเพื่อเป็นแนวทำงในกำรบริหำรได้ ซึ่งในเวลำต่อมำก็
มีผู้ที่คิดคล้ำยคลึงกับ วิลสัน คือ แฟรงคื กู๊ดนำว (Frank Goodnow) ที่เขียนงำนในปี ค.ศ. 1900 ชื่อ
Politics and Administration มี ส ำระส ำคั ญ คื อ กำรเมื อ งไม่ ได้ เป็ น สิ่ งเดี ย วกั น กั บ กำรบริ ห ำร แต่
กำรเมืองนั้นอยู่เหนือกำรบริหำร หน้ำที่ของกำรเมือง คือ กำรแสดงออกซึ่งเจตจำนงของรัฐ รัฐบำลที่มำ
จำกประชำชนต้องกำรหน่วงงำนรองรับสำหรับกำรใช้อำนำจและทำสิ่งที่ต้องกำรให้สำเร็จ คือ ให้แยก
กำรเมืองกับกำรบริหำรออกจำกกันและให้กำรเมืองอยู่ในฐำนะควบคุมกำรบริหำรหรือเหนือกว่ำ
บุ ค คลส ำคั ญ ต่อ มำส ำหรับ รั ฐ ประศำสนศำสตร์ยุค ดั้ งเดิ ม คื อ เฟรเดอลิ ก ดั บ บลิ ว เทเลอร์
(Frederick W. Taylor) ที่เสนอหลักกำรกำรบริหำรตำมหลักวิทยำศำสตร์ (scientific management)1
และได้ชื่อว่ำเป็นบิดำของกำรบริหำรตำมหลักวิทยำศำสตร์ คือ กำรนำเอำวิ ธีกำรศึกษำวิเครำะห์และกำร
แก้ไขปัญหำวิทยำศำสตร์มำใช้กับกำรบริหำรองค์กำรเพื่อสร้ำงประสิทธิภำพของงำนและคนงำนและ
จัดกำรกับปัญหำควำมไม่ลงรอยกันระหว่ำงผลประโยชน์ของนำยจ้ำงกับลูกจ้ำงจนนำไปสู่แนวคิดสำคัญ
ของเขำเรื่องกำรจ่ำยค่ำตอบแทนแบบจูงใจนั่นเอง โดยเทเลอร์ได้ศึกษำเรื่องเวลำกับกำรเคลื่อนไหวผ่ำน
กำรศึ ก ษำกำรเคลื่ อนไหวร่ ำงกำยขณะท ำงำนของคนงำนจะท ำให้ งำนเกิด ผลส ำเร็จ รวดเร็ว มี ก ำร
ออกแบบวิธีกำรทำงำนจำกกำรศึกษำทดลองอย่ำงเป็นวิทยำศำสตร์และกำหนดเป็นหนทำงที่ดีที่สุ ด
(one best way) ที่นักบริหำรจะต้องหำสิ่งนี้ให้พบ แต่อย่ำงไรก็ตำมปั ญหำที่ได้รับกำรวิพำกษ์วิจำรณ์
คือ กำรไม่สนใจปัจจัยกำรทำงำนในทำงสังคม แต่ให้ปัจจัยทำงกำรเงินเป็นตัวกำหนดสำคัญสำหรับกำร
จูงใจให้คนงำนทำงำน
แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ก็เป็นอีกหนึ่งคนที่จัดอยู๋ในกลุ่มผู้นำเสนอควำมคิดรัฐประศำสน
ศำสตร์ยุคดั้งเดิมจำกงำนชิ้นสำคัญของเขำในปี ค.ศ. 1922 ชื่อ “Bureaucracy” ที่เสนอในเรื่องสำคัญ
คือ องค์กำรและกำรบริหำรองค์ในแบบอุดมคติที่ชื่อว่ำองค์กำรแบบระบบรำชกำรนั่นเองที่ยึดหลักกำร
สั่งงำนตำมกฎระเบียบ ยึดหลักสำยกำรบังคับบัญชำ ควบคุมกระบวนกำรกำรสรรหำคนที่มีคุณภำพและ
น ำมำพั ฒ นำให้ เกิดประโยชน์ และทั กษะเฉพำะตั ว ยึดหลั กลำยลั ก ษณ์ อั กษรในกำรปฏิ บั ติงำน งำน
รำชกำรเป็นงำนที่ผู้ปฏิบัติสำมำรถยึดถึงเป็นอำชีพได้ มีบำนำญ เงินเดือน และกำรเติบโตตำมสำยอำชีพ
ของตน ซึ่งทั้งหมดนั้นเป็นไปเพื่อแก้ปัญหำสำคัญคือควำมมีประสิทธิภำพและกำรทุจริตในองค์กำรนั่นเอง
 16

ซึ่งนอกจำกนั กทฤษฎี ทั้ง 3 ที่กล่ ำวไปแล้ ว ยังมีอีก หลำยท่ ำน เช่น ลู เทอร์ กูลิ ค (Luther Gulick) ที่
นำเสนอหลัก POSDCORB ที่กล่ำวถึงไปก่อนหน้ำนี้แล้ว
1.4.2 แนวคิดมนุษย์สัมพันธ์ (Human Relation Approch) หรือรัฐประศำสนศำสตร์แบบนี
โอคลำสสิค (Neo-classical Public Administration)
เนื่องจำกหลักกำรบริหำรของรัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิมที่มุ่งเน้นไปยังกำรจัดกำรโครงสร้ำง
ขององค์กำรและโครงสร้ำงในกำรบริห ำรที่ไม่ให้ ควำมสนใจกับปัจจัยสำคัญคือมนุษย์ในองค์กำรและ
สังคมเท่ำที่ควร ในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1920-1930 จึงได้มีกำรนำเสนอแนวคิดทำงกำรบริหำรแบบที่
แตกต่ำงไปจำกเดิมรวมถึงเข้ำมำท้ำทำยกับแนวคิดกำรบริห ำรยุคดั้งเดิมขึ้นมำหำกพยำยำมทำควำม
เข้ำใจกับมนุษย์เพื่อจะสร้ำงประสิทธิภำพได้ โดยสรุปพอสังเขปถึงแนวคิดของนักทฤษฎีในกลุ่มนี้ เป็น
ดังนี้
เอลตัน เมโย (Elton Mayo) ได้ทำกำรศึกษำอย่ำงเป็นวิทยำศำสตร์ครั้งสำคัญที่ชื่อว่ำกำรศึกษำ
ที่ ฮ อร์ ท อรน์ (Hawthorne Studies) ซึ่ ง กำรค้ น คว้ ำ ทดลองที่ โ รงงำนในเมื อ งฮอร์ ธ อร์ น ของบริ ษั ท
Western Electric โดยกำรศึกษำของเขำนั้นแบ่งออกเป็น 4 ระยะ คือ กำรวิจัยเพื่อศึกษำผลกระทบ
ของสภำวะแวดล้อมของกำรทำงำนที่มีต่อผลผลิตของคนงำน กำรวิจัยเพื่อทดสอบตัวแปรต่ำงๆ เช่น กำร
พักผ่อน กำรจ่ำยค่ำตอบแทน ฯลฯ ว่ำจะมีผลต่อกำรผลิตของคนงำนหรือไม่ กำรสัมภำษณ์ควำมเห็น
พนักงำน และกำรทดลองทำงำนแบบกลุ่มในกำรต่อสำยลวดไฟฟ้ำแผงโทรศัพท์ซึ่งกำรศึกษำของเขำ
พบว่ำเงินไม่ใช่ปัจจัยจูงใจอย่ำงเดียว แต่ยังมีปัจจัยอื่น เช่น สภำวะสังคมในหน่วยงำน ปทัสถำนกลุ่มที่มี
ส่วนสำคัญในกำรผลักดันกำรทำงำน
เชสเตอร์ ไอ บำร์นำร์ด (Chester I. Barnard) นั้นไม่เห็นด้วยกับสำนัก Classics ที่มองมนุษย์
เป็นเครื่องจักรกลที่ผู้บริหำรจะสั่งให้ทำอะไรก็ได้แต่ว่ำมองเห็นว่ำควำมร่วมมือเป็นสิ่งสำคัญในองค์กำร
และคนเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุดในองค์กำร ดังนั้น ต้องพยำยำมชักจูงให้คนร่วมมือในกำรทำงำน และที่
สำคัญ คือ คำสั่งงำนนั้น จะต้องเป็นที่ฟังเข้ำใจ สอดคล้องกับควำมพอใจของผู้รับคำสั่ง และกำรยอมรับ
กำรสั่งกำร
เอ เอช มำสโลว์ (A. H. Maslow) ได้นำเสนอถึงสิ่งที่ชื่อว่ำ ทฤษฎีลำดับชั้นของแรงจูงใจของ
มำสโลว์ (Maslow’s hierarchical theory of motivation) ซึ่งเมื่อบุ คคลได้ รับ กำรตอบสนองควำม
ต้องกำรแล้วจะต้องกำรในระดับชั้นที่สูงขึ้น รำยละเอียดพอสังเขปเป็นดังนี้
ชั้น ที่ 1 ควำมต้ องกำรของร่ ำงกำย (Physiological needs) เป็ น ควำมต้ องกำรพื้ น ฐำนเพื่ อ
ควำมอยู่รอดของชีวิต ได้แก่ ควำมต้องกำรปัจจัยสี่ ควำมต้องกำรกำรยกย่อง และควำมต้องกำรทำงเพศ
ฯลฯ เป็นต้น
ชั้น ที่ 2 ควำมต้องกำรควำมปลอดภัย (Safety needs) เป็นควำมต้องกำรที่เหนือกว่ำควำม
ต้องกำรอยู่รอด ซึ่งมนุษย์ต้องกำรเพิ่มควำมต้องกำรในระดับที่สูงขึ้น เช่น ต้องกำรควำมมั่นคงในกำร
ทำงำน ควำมต้องกำรได้รับกำรปกป้องคุ้มครอง ควำมต้องกำรควำมปลอดภัยจำกอันตรำยต่ำงๆ เป็นต้น
 17

ชั้นที่ 3 ควำมต้องกำรด้ำนสังคม (Social needs) หรือควำมต้องกำรควำมรักและกำรยอมรับ

(Love and belongingness needs) ควำมต้องกำรทั้งในแง่ของกำรให้และกำรได้รับซึ่งควำมรัก ควำม
ต้องกำรเป็นส่วนหนึ่งของหมู่คณะ ควำมต้องกำรให้ได้กำรยอมรับ เป็นต้น
ชั้นที่ 4 ควำมต้องกำรกำรยกย่อง (Esteem needs) ซึ่งเป็นควำมต้องกำรกำรยกย่องส่วนตัว
(Self-esteem) ควำมนั บ ถื อ (Recognition) และสถำนะ (Status) จกสั ง คม ตลอดจนเป็ น ควำม
พยำยำมที่ จ ะให้ มี ค วำมสั ม พั น ธ์ ร ะดั บ สู ง กั บ บุ ค คลอื่ น เช่ น ควำมต้ อ งกำรให้ ได้ ก ำรเคำรพนั บ ถื อ
ควำมสำเร็จ ควำมรู้ ศักดิ์ศรี ควำมสำมำรถ สถำนะที่ดีในสังคมและมีชื่อเสียงในสังคม
ชั้นที่ 5 ควำมต้องกำรประสบควำมสำเร็จสูงสุดในชีวิต (Self-actualization needs) เป็นควำม
ต้องกำรสูงสุดแต่ล่ะบุคคล ซึ่งถ้ำบุคคลใดบรรลุควำมต้องกำรในขั้นนี้ได้ จะได้รับกำรยกย่องว่ำเป็นบุคคล
พิเศษ เช่น ควำมต้องกำรที่เกิดจำกควำมสำมำรถทำทุกสิ่งทุกอย่ำงได้สำเร็จ นักร้องหรือนักแสดงที่มี
ชื่อเสียง เป็นต้น
ดักลำส แม็กเกรเกอร์ (Douglas Murray McGregor) ได้นำเสนอทฤษฎีที่เกี่ยวกับกำรทำควำม
เข้ำใจมนุษย์ โดยได้นำเสนอถึงทฤษฎีเอ็กซ์ (Theory X) และทฤษฎีวำย (Theory Y) ซึ่งสำหรับทฤษฎี
เอ็กซ์นั้นมีทัศนะต่อมนุษย์ไปในทำงลบ ดังนั้นต้องใช้สิ่งจูงใจที่เป็นตัวเงิน (Financial incentives) ควบคู่
ไปกับกำรลงโทษ (Stick) ซึ่งแม็กเกรเกอร์เห็นว่ำเป็นวิธีกำรที่ไม่สำมำรถจูงใจให้ผู้ปฏิบัติงำนทำงำนได้
อย่ำงเพียงพอ โดยปกติแล้วมนุษย์มีนิสัยไม่ชอบทำงำนและจะพยำยำมหลีกเลี่ยงงำนให้มำกที่สุด และ
จำกกำรที่มนุษย์ไม่ชอบทำงำนจึงจำเป็นต้องมีกำรบังคับ ควบคุมและลงโทษเพื่อที่จะให้เขำทำงำน โดย
ธรรมชำติแล้วมนุษย์โดยทั่วไปจะพยำยำมหลีกเลี่ยงควำมรับผิดชอบ ไม่ค่อยมีควำมทะเยอทะยำน แต่
ต้องกำรควำมมั่น คงในกำรทำงำนเหนือสิ่ งอื่นใด ในขณะที่ ทฤษฎี วำยมีส มมติฐ ำนเกี่ยวกับ มนุษย์ใน
ทำงบวก ดังนั้นวิธีกำรที่แม็กเกรเกอร์เสนอให้ใช้ก็คือ กำรให้รำงวัล (Carrot) และใช้สิ่งจูงใจที่ไม่ใช่ตัวเงิน
(Non-financial incentives) โดยกำรให้ได้ผู้ปฏิบัติงำนควบคุมตนเองเพื่อปฏิบัติงำนตำมเป้ำหมำยที่เขำ
ได้ควบคุมไว้ตนเอง เห็นว่ำกำรใช้ควำมพยำยำมทำงด้ำนร่ำงกำยและจิตใจในกำรทำงำนนั้นเป็นเรื่อง
ธรรมชำติเช่นเดียวกับกำรละเล่นและกำรพักผ่อนจึงไม่ได้เป็ นปัญหำเมื่อมนุษย์ต้องทำงำน ภำยใต้สภำพ
ที่เหมำะสม มนุษย์จะไม่เรียนรู้แต่เฉพำะกำรยอมรับว่ำมีควำมรับผิดชอบเท่ำนั้นแต่ยังแสวงหำควำม
รับผิดชอบอีกด้วย ควำมสำมำรถในกำรใช้จินตนำกำร ควำมเฉลียวฉลำดและควำมคิดสร้ำงสรรค์เพื่อ
แก้ปั ญ หำต่ ำงๆขององค์ก ำรภำยใต้เงื่อนไขของชีวิต สั งคมอุ ตสำหกรรมสมัยใหม่ ศัก ยภำพทำงด้ ำน
สติปัญญำของมนุษย์ได้ถูกนำมำใช้แต่เพียงบำงส่วนเท่ำนั้น และเมื่อมนุษย์มีลักษณะที่แตกต่ำงกันเช่นนั้น
จงต้องดำเนินกำรจัดกำรอย่ำงเหมำะสม
สรุปภำพรวมของรัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิมและรัฐประศำสตร์ตำมแนวคิดมนุษย์สัมพันธ์ มี
จุดสำคัญ คือ กำรมุ่งไปที่รัฐบำลในกำรทำหน้ำที่ส่งบริกำรโดยตรงสู่ประชำชนผ่ำนหน่วยงำนผู้มีอำนำจ
ของภำครัฐ นโยบำยสำธำรณะและกำรบริหำรแบ่งกันว่ำฝ่ำยกำรเมืองกำหนดนโยบำยฝ่ำยบริหำรเอำ
นโยบำยไปปฏิบัติ นักบริหำรถูกตรวจสอบกำรทำงำนโดยนักกำรเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้ำมำ โครงกำร
 18

ต่ำงๆ ของภำครัฐจะถูกบริหำรได้อย่ำงดีที่สุดผ่ำนกลไกระบบรำชกำรและสำยกำรบังคับบัญชำจำกบนลง
ล่ำง คุณค่ำหลักๆ คือ ประสิทธิภำพและควำมมีเหตุผล และหน่วยงำนของรัฐมีลักษณะเป็นระบบปิด
ประชำชนเข้ำมำเกี่ยวข้องอย่ำงจำกัด
1.4.3 แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New public management)
แนวคิดกำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่นี้มีอิทธิพลมำกในกำรบริหำรงำนภำครัฐในปัจจุบันอันเป็นผล
จำกกำรนำเอำแนวคิดทำงเศรษฐศำสตร์และกำรบริหำรธุรกิจเข้ำมำสู่แวดวงกำรบริหำรงำนภำครัฐมำกขึ้น
อันเป็นผลจำกสภำพของเปลี่ยนแปลงทำงเศรษฐกิจที่รัฐบำลทั้งระดับรัฐและระดับท้องถิ่น จะต้องบริหำร
เพื่อตอบสนองควำมต้องกำรของประชำชนในระดับที่เพิ่มมำกขึ้นแต่ขณะเดียวกันเงินที่จะนำมำใช้ในกำร
บริหำรกลับไม่เป็นไปในทำงเดียวกัน คือ ภำวะเศรษฐกิจทำให้รัฐบำลมีเงินงบประมำณลดลงไปอย่ำงมำก
อีกปัญหำแนวคิดกำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่พยำยำมจัดกำร คือ กำรขยำยตัวมำกขึ้นของกำรบริหำรงำน
แบบระบบรำชกำรที่ไม่นำไปสู่กำรมีประสิทธิผล (effectiveness) จำกโครงสร้ำงที่ไม่เอื้อต่อกำรบริหำรที่
รวดเร็วของระบบรำชกำร โดยแนวคิดกำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่มีประเด็นสำคัญ คือ กำรใช้กลไกตลำด
และกำรแลกเปลี่ย นเข้ำมำเป็น แนวทำงในกำรจัดกำร และเข้ำแทนที่กำรบริห ำรที่ตั้งอยู่บนฐำนของ
กฎเกณฑ์ (rule base) แทนที่กระบวนกำรบริหำรที่ขับเคลื่อนด้วยอำนำจหน้ำที่ ด้วย ฐำนกำรตลำด
(market base) และฐำนกลยุทธ์ของกำรแข่งขัน โดยมองฐำนะของนักบริหำรในองค์กำรภำครัฐเป็นเสมือน
กับผู้จัดกำรภำครัฐ (public manager) ที่จะต้องถือหำงเสือ (steer) ไม่ใช่พำยเรือ (not row) ซึ่งนั่นก็
หมำยถึงกำรดำเนินกำรให้บริกำรประชำชนอำจจะให้เอกชนเข้ำมำร่วมจัดกำรในขณะที่รัฐผันตัวไปสู่กำร
เป็นผู้ควบคุมให้บรรลุเป้ำหมำยและกำหนดทิศทำงรวมถึงวำงรูปแบบในกำรทำงำนแทนที่จะทำสิ่งต่ำงๆ
ด้วยตนเอง รวมถึงจะทำโครงกำรใดก็ จะให้กำรวิเครำะห์ทำงกำรตลำดเป็นปัจจัยสำคัญในกำรวำงแผน
เน้นกระจำยกำรตัดสินใจ ให้อำนำจผู้จัดกำรอย่ำงเป็นอิสระมำกขึ้น
นอกจำกนี้ ก ำรจั ด กำรภำครัฐ แนวใหม่ ยังให้ ค วำมส ำคัญ กั บ กำรปฏิ รูป โครงสร้ำงของระบบ
รำชกำร แทนที่กลไกกำรควบคุม ด้วยกำรคิดที่เน้นกลยุทธ์ทำงกำรตลำด และให้ประชำชนมีทำงเลือก
มำกขึ้นในกำรใช้บริกำรมำกขึ้นจำกควำมหลำกหลำยของผู้ให้บริกำร สนใจใน out put และ out come
มำกกว่ ำ ที่ ก ระบวนกำรหรื อ โครงสร้ ำ ง และขั บ เคลื่ อ นงำนด้ ว ยกำรเน้ น ผลลั พ ธ์ น ำเสนอกำรจ่ ำ ย
ค่ำตอบแทนที่เชื่อมโยงกับควำมสำมำรถ เพิ่มควำมรวดเร็วในกำรทำงำน เพิ่มกำรทำสัญญำจ้ำงเอกชนมำ
ช่ว ยจั ดกำรให้ บ ริ กำร รวมถึงจู งใจให้ เกิด ประสิ ทธิผ ลผ่ ำนสิ่ งจูงใจที่ เป็ น ตัว เงินให้ กับ หน่ว ยงำนและ
บุคคลำกรในแบบต่ำงๆ มุ่งเป้ำหมำย ควำมใกล้ชิดกับผู้รับบริกำรในฐำนะของลูกค้ำ ให้ควำมเป็นอิสระ
ของนักบริหำรในฐำนะผู้จัดกำรที่มีควำมเป็นอิสระ ลดควำมยุ่งยำกในกำรบริหำร และทำในเรื่องที่ทำได้ดี
ถ้ำเรื่องใดทำแล้วไม่ดี ให้หำคนช่วยหรือคนที่ชำนำญมำทำ ผ่อนปรนในเรื่องของกฎระเบียบต่ำงๆ ให้มี
ควำมยืดหยุ่ นในกำรดำเนิ นงำน แต่ตอบสนองต่อเป้ำหมำย และกำรลดสำยกำรบังคับบัญชำเพื่อลด
ค่ำใช้จ่ำย และเพิ่มกำรมีส่วนร่วมลดขนำดองค์กำร (downsizing) และมีกำรใช้พนักงำนชั่วครำว หรือ
กำรจ้ำงตำมสั ญญำเพื่อให้ เกิดกำรกระตุ้นกำรทำงำนให้ ตอบสนองต่อเป้ำหมำยมำกยิ่งขึ้น รวมถึงใช้
 19

ควำมรู้ของบุคคลหรือองค์กำรภำยนอกเข้ำมำร่วมทำงำน (outsourcing) หำกบุคคลหรือองค์กำรภำยนอก

สำมำรถดำเนินกำรได้ดีกว่ำในงบประมำณที่น้อยกว่ำ
1.4.4. แนวคิดการบริหารรัฐกิจใหม่ (New Public Administration)
แนวคิดกำรบริหำรรัฐกิจใหม่นี้เป็นแนวคิดที่เป็นผลจำกกำรวิพำกษ์ต่อแนวคิดและกำรปฏิบัติ
ตำมแนวทำงรัฐประศำสนศำสตร์ยุคดั้งเดิมและยุคมนุษย์นิยมรวมไปถึงวิพำกษ์แนวทำงกำรศึกษำแบบ
พฤติกรรมศำสตร์ที่เกิดขึ้นในกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์อีกด้วย โดยจุดเริ่มสำคัญ คือ กำรประชุมกัน
ของนั กวิชำกำรและนักปฏิบั ติในแวดวงกำรบริห ำรรัฐกิจของสหรัฐอเมริกำ ในปี ค.ศ. 1968 ที่ชื่อว่ำ
“กำรประชุมมิ น นำวบรูก ” โดยกำรน ำของดไวท์ วอลโด (Dwight Waldo) โดยผลจำกกำรประชุ ม
ถกเถี ย งได้ ถู ก รวบ รวม กล ำยเป็ น ห นั งสื อ ชื่ อ Toward A New Public Administration: The
Minnowbrook Perspective (1971) ในเวลำต่อมำ รวมไปถึงผลงำนอีกชิ้นที่มีอิทธิผลต่อแนวคิดกำร
บริหำรรัฐกิจใหม่ คือ Public Administration in a Time of Turbulence โดยดไวท์ วอลโด (1971)
และ New Public Administration โดยจอร์จ เฟรดเดอริกสั น (1980) โดยประเด็น ส ำคั ญ ของกำร
บริ ห ำรรั ฐ กิ จ ใหม่ คื อ สนใจปั ญ หำควำมเสมอภำคทำงสั งคม (social equity) ตอกย้ ำค่ ำ นิ ย มกำร
ปกครองแบบประชำธิปไตยในกำรบริหำร สนใจควำมแตกต่ำงหลำกหลำย รวมถึงทัศนะต่อบทบำทของ
ตัวนักบริหำรรัฐกิจที่เป็นผู้มีส่วนสำคัญในกำรเสนอควำมคิดที่ก่อให้เกิดควำมเปลี่ยนแปลงในแนวทำงกำร
บริหำรหรือนโยบำยได้ด้วย ซึ่งในเวลำต่อมำเกือบอีก 20 ปี หลังจำกกำรประชุมที่มินนำวบรูกก็เกิดกำร
ประชุมที่มินนำวบรูกครั้งที่ 2 ในปี ค.ศ. 1988 และผลสำคัญของกำรประชุมครั้งนี้ ก็คือ คำประกำศแห่ง
เมืองแบล็กส์เบิ ร์ก (The Blacksburg Manifesto) ที่นอกจำกจะตอกย้ำค่ำนิยมทำงกำรบริหำรจำกปี
ค.ศ. 1968 แล้ว ยังบอกถึงว่ำกำรบริหำรรัฐกิจไม่ใช่เป็นกลำง แต่ต้องให้ควำมสำคัญกับควำมเสมอภำค
และนักบริหำรรัฐกิจสำมำรถใช้ดุลยพินิจได้ไม่ใช่รอรับฟังคำสั่งแต่อย่ำงเดียว รวมถึงที่สำคัญมำก คือ
ประชำชนเป็น Active Citizen หรือพลเมืองที่ตื่นตัวที่จะร่วมแก้ไขปัญหำกับภำครัฐ สนใจฐำนควำมคิด
ของของหน่วยงำนหรือเรียกอีกแบบ คือ ควำมเป็นสถำบันนิยมที่ประวัติศำสตร์และประสบกำรณ์ของ
หน่วยงำนคือแนวทำงกำรปฏิบัติในปัจจุบันเพรำะผ่ำนกำรทดสอบจำกประสบกำรณ์มำแล้ว
1.4.5 แนวคิดธรรมาภิบาล (Good governance)
กำรนำหลัก good governance เข้ำมำในแวดวงของกำรบริหำรภำครัฐ เกิดขึ้นโดยธนำคำรโลก
(World Bank) และกองทุนกำรเงินระหว่ำงประเทศ(International Monetary Fund: IMF) ในปี ค.ศ.
1994 โดยเสนอให้มีกำรปฏิรูประบบรำชกำรโดยใช้หลั กธรรมำภิบำล ได้แก่ ระบบกำรจัดสรรอำนำจทั้ง
ทำงกำรเมืองและเศรษฐกิจในสังคม กำรเมืองที่เน้นควำมชอบธรรมในอำนำจ กำรปกครองตำมแบบ
ประชำธิปไตย กำรบริหำรภำครัฐที่มีประสิทธิภำพและตรวจสอบได้ กระตุ้นกำรแข่งขันและกลไกตลำด
ปรับลดขนำดเจ้ำหน้ำที่ภำครัฐ หันมำใช้หน่วยงำนที่ไม่ ใช่ภำครัฐมำกยิ่งขึ้น เข้มงวดในกระบวนกำรใช้
จ่ำยงบประมำณและกระจำยอำนำจ ใช้หลักธรรมำภิบำล เป็นเงื่อนไขสำคัญในกำรพิจำรณำอนุมัติให้กู้
โดยมีเป้ ำหมำยเพื่ อ ยกระดั บ คุณ ภำพกำรบริก ำรภำครัฐ ที่ ดี ยิ่งขึ้น ยึด หลั ก นิ ติ ธ รรมรวมทั้ งกำรขจั ด
 20

คอรัปชั่นในประเทศเหล่ำนั้นให้หมดสิ้น ซึ่งในเวลำต่อมำก็มีกำรปรับเปลี่ยนให้เหมำะสมยิ่งขึ้น จนใน

ปัจจุบันนี้อำจสรุปประเด็นสำคัญของธรรมำภิบำลของไทยได้ว่ำกำรเข้ำมำของหลักกำรบริหำรจัดกำรที่ดี
ของไทยนั้นมำจำกปัญหำวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นใน พ.ศ. 2540 ที่เรียกว่ำวิกฤติต้มยำกุ้ง ที่นำไปสู่กำร
ขอรับควำมช่วยเหลือจำกกองทุนกำรเงินระหว่ำงประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ที่
กำรขอรับควำมช่วยเหลือนั้นมีเงื่อนไขของกำรต้องปรับรูปแบบกำรบริหำรงำนภำครัฐให้เป็นในลักษณะ
ของกำรบริหำรจัดกำรที่ดี ซึ่งนำมำสู่ควำมพยำยำมปฏิรูประบบรำชกำรขนำนใหญ่ มีกฎหมำยที่เกี่ยวข้อง
ออกมำ เช่น พระรำชกฤษฎีกำว่ำด้วยหลักเกณฑ์และวิธีกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 และ
หลักของกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ดี ได้รับกำรปรับปรุงอย่ำงต่อเนื่องจนล่ำสุดคณะกรรมกำรพัฒนำ
ระบบรำชกำร (กพร.) ในปี พ.ศ. 2555 ได้เสนอหลักกำรบริหำรจัดกำรที่ดี ว่ำประกอบด้วย 4 หลัก กับ
อีก 10 ข้อย่อย ดังนี้
1.4.5.1 ห ลั ก ก ารบ ริ ห ารจั ด ก ารภ าค รั ฐ แ น ว ให ม่ New Public Management)
ประกอบด้วย หลักประสิทธิผล Effectiveness) คือ ผลกำรปฏิบัติรำชกำรที่บรรลุวัตถุประสงค์และ
เป้ำหมำยของแผนกำรปฏิบัติรำชกำรตำมที่ได้รับงบประมำณมำดำเนินกำร รวมถึงสำมำรถเทียบเคียงกับ
ส่วนรำชกำรหรือหน่วยงำนที่มีภำรกิจคล้ำยคลึงกันและมีผลกำรปฏิบัติงำนในระดับชั้นนำของประเทศ
เพื่อให้เกิดประโยชน์สุขต่อประชำชนโดยกำรปฏิบัติรำชกำรจะต้องมีทิศทำงยุทธศำสตร์และเป้ำประสงค์
ที่ชัดเจนมีกระบวนกำรปฏิบัติงำนและระบบงำนที่เป็นมำตรฐำนรวมถึงมีก ำรติดตำมประเมินผลและ
พัฒนำปรับปรุงอย่ำงต่อเนื่องและเป็นระบบ หลักประสิทธิภาพ Efficiency) คือ กำรบริหำรรำชกำร
ตำมแนวทำงกำรกำกับดูแลที่ดีที่มีกำรออกแบบกระบวนกำรปฏิบัติงำนโดยใช้เทคนิคและเครื่องมือกำร
บริหำรจัดกำรที่เหมำะสมให้องค์กำรสำมำรถใช้ทรัพยำกรทั้งด้ำนต้นทุ น แรงงำนและระยะเวลำให้เกิด
ประโยชน์สูงสุดต่อกำรพัฒ นำขีดควำมสำมำรถในกำรปฏิบัติรำชกำรตำมภำรกิจเพื่อตอบสนองควำม
ต้องกำรของประชำชนและผู้ มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่ม หลักการตอบสนอง Responsiveness) คือ
กำรให้บริกำรที่สำมำรถดำเนินกำรได้ภำยในระยะเวลำที่กำหนด และสร้ำงควำมเชื่อมั่น ควำมไว้วำงใจ
รวมถึงตอบสนองควำมคำดหวังหรือควำมต้องกำรของประชำชนผู้รับบริกำร และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มี
ควำมหลำกหลำยและมีควำมแตกต่ำง
1.4.5.2 หลักค่านิ ยมประชาธิ ปไตย Democratic Value) ประกอบด้ว ยเรื่อง หลักภาระ
รั บ ผิ ด ชอบ Accountability) คื อ กำรแสดงควำมรับ ผิ ด ชอบในกำรปฏิ บั ติ ห น้ ำ ที่ แ ละผลงำนต่ อ
เป้ำหมำยที่กำหนดไว้ โดยควำมรับผิดชอบนั้นควรอยู่ในระดับที่สนองต่อควำมคำดหวังของสำธำรณะ
รวมทั้ ง กำรแสดงถึ ง ควำมส ำนึ ก ในกำรรั บ ผิ ด ชอบต่ อ ปั ญ หำสำธำรณ ะ หลั ก ความโปร่ ง ใส
Transparency) คือ กระบวนกำรเปิดเผยอย่ำงตรงไปตรงมำชี้แจงได้เมื่อมีข้อสงสัยและสำมำรถเข้ำถึง
ข้อมูลข่ำวสำรอันไม่ต้องห้ำมตำมกฎหมำยได้อย่ำงเสรี โดยประชำชนสำมำรถรู้ทุกขั้นตอนในกำรดำเนิน
กิจกรรมหรือกระบวนกำรต่ำงๆ และสำมำรถตรวจสอบได้ หลักนิติธรรม Rule of Law) คือ กำรใช้
อำนำจของกฎหมำย กฎระเบียบข้อบังคับในกำรบริหำรรำชกำรด้วยควำมเป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ และ
 21

คำนึงถึงสิทธิเสรีภำพของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย หลักความเสมอภาค Equity) คือ กำรได้รับกำรปฏิบัติ

และได้รับบริกำรอย่ำงเท่ำเทียมกันโดยไม่มีกำรแบ่งแยกด้ำน ชำยหรือหญิง ถิ่นกำเนิด เชื้อชำติ ภำษำ
เพศ อำยุ ควำมพิกำรสภำพทำงกำยหรือสุขภำพ สถำนะของบุคคล ฐำนะทำงเศรษฐกิจและสังคม ควำม
เชื่อทำงศำสนำกำรศึกษำ กำรฝึกอบรม และอื่นๆ
1.4.5.3 หลักประชารัฐ Participatory State) ประกอบด้วยเรื่อง หลักการมีส่วนร่วมและ
มุ่งเน้นฉันทามติ Participation/ Consensus Oriented) คือ กระบวนกำรที่ข้ำรำชกำร ประชำชน
และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่มมีโอกำสได้เข้ำร่วมในกำรรับรู้ เรียนรู้ ทำควำมเข้ำใจ ร่วมแสดงทัศนะ ร่วม
เสนอปัญหำหรือ ประเด็นที่สำคัญที่เกี่ยวข้อง ร่วมคิดแนวทำง ร่วมกำรแก้ไขปัญหำ ร่วมในกระบวนกำร
ตัดสินใจ และร่วมกระบวนกำรพัฒนำในฐำนะหุ้นส่วนกำรพัฒนำ โดยกำรเกิดข้อตกลงร่วมกันนั้นคือ กำร
หำข้อตกลงทั่วไปภำยในกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเป็นข้อตกลงที่เกิดจำกกำรใช้กระบวนกำร
เพื่อหำข้อคิดเห็นจำกกลุ่มบุคคลที่ได้รับประโยชน์และเสียประโยชน์ โดยเฉพำะกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ
โดยตรงซึ่งต้องไม่มีข้อคัดค้ำนที่ยุติไม่ได้ในประเด็นที่สำคัญ โดยฉันทำมติไม่จำเป็นต้องหมำยควำมว่ำเป็น
ควำมเห็นพ้องโดยเอกฉันท์ หลักการกระจายอานาจ Decentralization) คือ กำรถ่ำยโอนอำนำจกำร
ตัดสินใจทรัพยำกร และภำรกิจจำกส่วนรำชกำรส่วนกลำงให้แก่หน่วยกำรปกครองอื่นๆ (รำชกำรบริหำร
ส่วนท้องถิ่น) และภำคประชำชนดำเนินกำรแทนโดยมีอิสระตำมสมควรรวมถึงกำรมอบอำนำจและควำม
รับผิดชอบในกำรตัดสินใจและกำรดำเนินกำรให้แก่บุคลำกร โดยมุ่งเน้นกำรสร้ำงควำมพึงพอใจในกำร
ให้บริกำรต่อผู้รับบริกำรและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกำรปรับปรุงกระบวนกำร และเพิ่มผลิตภำพเพื่อผลกำร
ดำเนินงำนที่ดีของส่วนรำชกำร
1.4.5.4 ห ลั ก ค ว าม รั บ ผิ ด ช อ บ ท างก ารบ ริ ก าร Administrative Responsibility)
ประกอบด้วย หลักคุณ ธรรม/จริยธรรม Morality/Ethics) กำรปฏิบัติรำชกำรต้องมีควำมสำนึกใน
หน้ ำที่ ค วำมรั บ ผิ ด ชอบให้ เป็ น ไปอย่ ำงมี คุ ณ ธรรมควำมสำมำรถ ตำมควำมคำดหวังของสั งคมและ
สอดคล้องกับจรรยำบรรณวิชำชีพ และตำมควำมต้องกำรของระบบรำชกำร

1.5 อบ ่าย องการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์

วรเดช จั น ทรศรและสมยศ โตจุ้ย (2554) ได้ แบ่ งขอบข่ ำยกำรศึก ษำทำงด้ ำนรัฐ ประศำสน
ศำสตร์ออกเป็น 5 ขอบข่ำย คือ ขอบข่ำยกำรศึกษำด้ำนวิทยำกำรจัดกำร ขอบข่ำยนี้เป็นเรื่องของกำรนำ
ควำมรู้แบบวิทยำศำสตร์มำใช้กับกำรบริหำร ขอบข่ำยกำรศึกษำด้ำนพฤติกรรมองค์กำรเป็นเรื่องของ
กำรศึกษำเกี่ยวกับทฤษฎีองค์กำร พฤติกรรมมนุษย์ ขอบข่ำยกำรศึกษำด้ำนบริหำรรัฐกิจเปรียบเทียบ
และกำรบริหำรกำรพัฒนำเป็นกำรศึกษำเพื่อดูว่ำระบบกำรบริหำรต่ำงๆ มีควำมเหมือนหรือแตกต่ำงกัน
อย่ำงไรเพื่อเข้ำใจถึงปัจจัยที่ทำให้เกิดควำมแตกต่ำง ปัจจัยที่ทำให้เกิดควำมสำเร็จหรือล้มเหลว ขอบข่ำย
กำรศึกษำด้ำนกำรวิเครำะห์นโยบำยสำธำรณะมีเรื่องที่เกี่ยวข้องคือ กำรกำหนดนโยบำย กำรนำนโยบำย
ไปปฏิบัติ กระประเมินผลนโยบำย และวิเครำะห์ผลสะท้อนกลับของนโยบำย และขอบข่ำยกำรศึก ษำ
 22

ด้ำนทำงเลือกสำธำรณะที่สนใจศึกษำพฤติกรรมของกลุ่มผลประโยชน์ พฤติกรรมของหน่วยงำน และหำ

วิธีกำร รูปแบบ โครงสร้ำง ที่เหมำะสม (วรเดช จันทรศร อ้ำงถึงในสัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์, 2549, 36-40)
ในขณะที่ในฤทธิกร ศิริประเสริฐโชค (2557) ได้แบ่งขอบข่ำยในแง่ของวิชำกำรกับขอบข่ำยในแง่
ของกิจกรรม โดยขอบข่ำยในแง่ของวิชำกำรนั้นได้อำศัยแนวทำงวิชำกำรของกำรศึกษำที่แตกต่ำงกันเป็น
ขอบเขตย่อยๆ ภำยในขอบข่ำยนั้น เช่น กำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์ในช่วงของกำรวำงพื้นฐำนหรือที่
ทั่วๆ ไปเรียกว่ำรัฐประศำสนศำสตร์ยุคคลำสสิคและนีโอคลำสสิคที่ประกอบด้วยควำมรู้วิชำกำรของนัก
ทฤษฎีคนสำคัญ เช่น วู๊ดโรว วิลสัน, แมกซ์ เวเบอร์, กูลิค และ เออร์วิค, เชสเตอร์ ไอ บำร์นำร์ด, เป็นต้น
จำกนั้ น จึ งไปสู่ อีก ขอบเขตที่ เกิ ดจำกกำรท้ ำทำยทำงควำมคิ ด ของนั ก วิช ำกำรที่ มี ต่ อวิ ช ำกำรของรัฐ
ประศำสนศำสตร์ยุคคลำสสิคและนีโอคลำสสิค เช่น กำรท้ำทำยควำมคิดเรื่องกำรแยกกำรเมืองออกจำก
กำรบริ ห ำร เป็ น ต้ น ต่ อ มำก็ ไ ปสู่ ข อบเขตย่ อ ยเรื่ อ งกำรบริ ห ำรรั ฐ กิ จ ใหม่ (The New public
administration) และกำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่ (The New public management) เป็นต้น ซึ่งถือ
เป็นกำรแบ่งที่เอำเนื้อหำวิชำกำรเป็นเกณฑ์ในแบ่งประเภทของกำรศึกษำในขอบข่ำยของรัฐประศำสน
ศำสตร์ ส่วนขอบข่ำยในแง่ของกิจกรรมของฤทธิกร ศิริประเสริฐโชคมองว่ำกำรบริหำรรัฐกิจในฐำนะของ
กำรปฏิ บั ตินั้ น ได้ เปลี่ ย นแปลงและขยำยขอบข่ำยออกไปมำกขึ้น และได้ส รุป ขอบข่ ำยของกิ จกรรม
ออกเป็น 5 เรื่อง คือ กำรรักษำเอกรำชและควำมมั่นคงของชำติ กำรรักษำควำมสงบเรียบร้อยของสังคม
กำรจัดกำรทรัพย์สินสำธำรณะและกิจกรรมทำงด้ำนกำรเงินกำรคลังของประเทศ กำรพัฒนำเศรษฐกิจ
ของประเทศ กำรสร้ำงและรักษำขีดควำมสำมำรถในกำรแข่งขันระหว่ำงประเทศ และกำรสร้ำงเสรีภำพ
และควำมเสมอภำคให้เกิดขึ้นในสังคม

1.8 บทสรุป
รัฐประศำสนศำสตร์เป็นสำขำวิชำที่มีควำมหลำกหลำยและกว้ำงขวำงและยังมีกำรเปลี่ยนแปลง
ขององค์ ค วำมรู้ อ ยู่ ต ลอดเวลำไปตำมปั ญ หำบ้ ำ นเมื อ งและปั ญ หำขององค์ ก ำรและกำรบริ ห ำรที่
เปลี่ยนแปลงไป สำขำวิชำนี้สำมำรถจำแนกแนวทำงกำรศึกษำออกไปได้หลำยแนวทำงที่ไม่ได้แยกขำด
จำกกันอย่ำงสิ้นเชิงและไม่ได้มีแ นวทำงใดได้รับกำรยอมรับว่ำจริงเหนือกว่ำแนวทำงอื่นๆ อย่ำงลบล้ำง
ควำมถูกต้องของแนวทำงอื่นๆ ไปได้ ซึ่งอำจจะแบ่งแนวหรือกระบวนทัศน์ทำงรัฐประศำสนศำสตร์ตำมที่
นิโคลำส เฮนรี่ได้ให้ไว้ได้ 5 แนวทำง คือ กระบวนทัศน์กำรแยกกำรเมืองออกจำกกำรบริหำร กระบวน
ทั ศ น์ ห ลั ก กำรกำรบริ ห ำร กระบวนทั ศ น์ รั ฐ ประศำสนศำสตร์ในฐำนะรั ฐ ศำสตร์ กระบวนทั ศ น์ รั ฐ
ประศำสนศำสตร์ในฐำนะของศำสตร์กำรบริห ำร และกระบวนทัศน์รัฐประศำสนศำสตร์ในฐำนะรัฐ
ประศำสนศำสตร์ กำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์จึงมีควำมเกี่ยวข้องกับเรื่องต่ำงๆ อย่ำงกว้ำงขวำง จนทำ
ให้ขอบข่ำยหรือควำมสนใจของกำรศึ กษำรัฐประศำสนศำสตร์มีควำมหลำกหลำยครอบคลุมหลำยเรื่อง
เช่น กำรบริหำรจัดกำร องค์กำร นโยบำยสำธำรณะซึ่งกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์จะเป็นประโยชน์กับ
ทั้งผู้ที่ปฏิบัติงำนในองค์กำรภำครัฐและประชำชนทั่วไปทั้งในมิติของผู้ปฏิบัติหรือพลเมืองที่ดีของรัฐ
 23

คาถามท้ายบท

1. รัฐประศำสนศำสตร์มคี วำมหมำยและกำรจำกัดควำมว่ำอย่ำงไร
2. ให้อธิบำยพัฒนำกำรของรัฐประศำสนศำสตร์ พร้อมยกตัวอย่ำง
3. รัฐประศำสนศำสตร์มีแนวคิดสำคัญๆ ว่ำอย่ำงไรบ้ำง
4. ให้อธิบำยขอบข่ำยกำรศึกษำรัฐประศำสนศำสตร์และยกตัวอย่ำงประกอบ
5. หำกมีคนมำถำมท่ำนว่ำ “รัฐประศำสนศำสตร์” คืออะไร ท่ำนจะอธิบำยให้คนนั้นเข้ำใจง่ำยๆ
พอสังเขปว่ำอย่ำงไร
 24

เอกสารอ้างอิง

ชุบ กำญจนประกร. คาบรรยายหลักรัฐประศาสนศาสตร์. สถำบันบัณฑิตพัฒนบริหำรศำสตร์, โรเนียว,

2523.
ติน ปรัชญพฤทธิ์. รัฐประศำสนศำสตร์เปรียบเทียบ: เครื่องมือในกำรบริหำรประเทศ (พิมพ์ครั้ง ที่ 2).
กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์จุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลัย, 2535.
ปฐม มณีโรจน์. อบ ่ายและสถานภาพ องรัฐประศาสนศาสตร์: พิจารณาใน ทัศนะวิชาชีพ. ใน
อุทัย เลำหวิเชียร ปรัชญำ เวสำรัชช์ และเฉลิมพล ศรีหงษ์ (บรรณำธิกำร), รัฐประศำสนศำสตร์:
ขอบข่ำย สถำนภำพ และพัฒนำกำรในประเทศไทย (พิมพ์ครั้งที่ 2, หน้ำ 58-79). กรุงเทพฯ :
สำนักพิมพ์แสงรุ้งกำรพิมพ์, 2523.
พิทยำ บวรวัฒนำ. รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและแนวการศึกษา ค.ศ.1970-ค.ศ.1980).
กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์แห่งจุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลัย, 2550.
สร้อยตระกูล (ติวยำนนท์) อรรถมำนะ, สาธารณบริหารศาสตร์. กรุงเทพ : โรงพิมพ์
มหำวิทยำลัยธรรมศำสตร์, 2543.
สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์. รัฐประศาสนศาสตร์ : แนวคิดและทฤษฎี. กรุงเทพฯ : เอ็กซ์เปอร์เน็ท, 2549.
อุทัย เลำหวิเชียร. รัฐประศาสนศาสตร์ : ลักษณะวิชาและมิติต่างๆ. (พิมพ์ครั้งที่ 6). กรุงเทพฯ :
สำนักพิมพ์ที พี เอ็น เพรส, 2543.
ฤทธิกร ศิริประเสิรฐโชค. อบ ่ายและวิธีการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์. เอกสำรประกอบกำรสอน
วิชำ 355501. วิทยำลัยกำรบริหำรรัฐกิจ มหำวิทยำลัยบูรพำ, 2557.
Dwight Waldo. The Study of Public Administration. New York : Random House, 1955.
Felex A. Nigro and Lloyd G. Nigro. Modern public administration. 6th ed. New York :
Harper & Row, 1984.
George, H. Frederickson. (1980). “Comparing the Reinventing Government
Movement with the New Public Administration”. Public Administration
Review 56 (3).
Vocino, T. & Rabin, J. Contemporary public administration. New York : Harcourt
Brace Jovanovich, 1981.
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 2
หัวข้อเนื้อหาประจาบท 2
1. ความหมายขององค์การและการบริหาร
2. แนวคิดเกี่ยวกับองค์การและการจัดการ
3. กระบวนการบริหารงาน
4. ระบบราชการ
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1. อภิปรายความหมาย แนวคิดเกี่ยวกับองค์การ และการบริหาร
2. อภิปรายรูปแบบและประเภทขององค์การ
3. อภิปรายกระบวนการบริหารงาน
4. อภิปรายระบบราชการและการปฏิรูประบบราชการไทยในปัจจุบัน
กิจกรรมการเรียนการสอน
1. ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2. บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3. นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา ด้ายกระบวนการคิดเชิงระบบตามทฤษฎีต่างๆ
ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
4. สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5. เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา
6. ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1. เอกสารประกอบการสอน
2. บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3. แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษาเพื่อเปรียบเทียบกับทฤษฎีต่างๆ ที่เรียน พร้อมให้ผู้เรียน
ร่วมแสดงความคิดเห็น
4. แบบทดสอบท้ายบท
5. การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1. ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2. ประเมินผลจากพฤติกรรมในการตอบคาถาม การซักถามในระหว่างการเรียนการสอน
 3. ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะเรียน ร่วมกิจกรรมระหว่างมีการเรียน
การสอน
4. ประเมินผลจากพฤติกรรมการให้ความร่วมมือในการเรียนการสอน
5. ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
6. ประเมินผลจากการสอบไล่ประจาภาคการศึกษา
 บทที่ 2
องค์การและกระบวนการบริหารงาน

สิทธิพรร์ สุนทร
รังสรรค์ อินทน์จันทน์

บทที่ 2 เป็นการเรียนรู้เกี่ยวกับ องค์การ กระบวนการบริหารงาน การบริหารราชการและการ

ปฏิรูประบบราชการไทยในปัจจุบัน ทั้งแนวคิด ทฤษฎีและตัวอย่างที่เกิดขึ้น เพื่อพัฒนาความรู้เกี่ยวกับ
องค์การ การบริหารงาน และลักษณะงานของราชการ บทนี้ประกอบด้วย
1. ความหมายขององค์การและการบริหาร : สิทธิพรร์ สุนทร
2. แนวคิดเกี่ยวกับองค์การและการจัดการ : สิทธิพรร์ สุนทร
3. กระบวนการบริหารงาน : สิทธิพรร์ สุนทร
4. การบริหารราชการ : รังสรรค์ อินทน์จันทน์
5. สรุป : รังสรรค์ อินทน์จันทน์

2.1 ความหมายขององค์การและการบริหาร
2.1.1 ความหมายขององค์การ
“องค์กร” เป็นศัพท์บัญญัติที่ตรงกับภาษาอังกฤษว่า “Organ” หมายถึง ส่วนประกอบย่อยของ
หน่วยใหญ่ ทาหน้าที่สัมพันธ์กันหรือขึ้นต่อกันและกัน (ตามพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.
๒๕๒๕)
“องค์การ” ตรงกับภาษาอังกฤษว่า “Organization” หมายถึง ศูนย์กลางของกิจการที่รวม
ประกอบกันขึ้นเป็นหน่วย หรือจะพูดง่ายๆ ก็คือ หลายๆ “องค์กร” รวมกันเข้ามา จะกลายเป็น
“องค์การ” ทันที
“องค์การเป็นเสมือนเวทีแสดงของวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ในการนาเอาแนวความคิด
(concepts) หรือทฤษฏี (theory) ตลอดจนหลักการต่างๆ (principles) มาประยุกต์ใช้ให้เกิดประโยชน์
และเป็นผลดีต่อสาธารณะ”.............การทาความเข้าใจให้ถ่องแท้ในคาว่า...องค์การ...จึงมีความสาคัญ
เพราะองค์การเกี่ยวข้องกับชีวิตของมนุษย์ในสังคมตั้งแต่เกิดจนตาย และเกี่ยวข้องกับชีวิตประจาวันของ
มนุษย์ในสังคมตั้งแต่ศีรษะจรดปลายเท้า และตั้งแต่เช้าจรดเย็นจนถึงเข้านอนในแต่ละวัน ”
ธงชัย สันติวงษ์ (2533: 257) กล่าวว่า องค์การหมายถึง รูปแบบการ ทางานของมนุษย์ที่มี
ลักษณะการทางานเป็นกลุ่มและมีการ ประสานงานกันตลอดเวลา ตลอดจนต้องมีการกาหนดทิศทาง มี
การจัด ระเบียบวิธีทางานและการติดตามวัดผลสาเร็จของงานที่ทาอยู่เสมอ ด้วย
 25

ฟลิบเนอร์และเชอร์วูด (Pfiffner and Sherwood, 1965) นิยามว่า องค์การเป็นกระบวนการ

ที่มีแบบแผนซึ่งประกอบไปด้วยบุคคลจานวน มากเกินกว่าที่จะมาพบกันได้หมด บุคคลเหล่านี้ต่างก็มา
ปฏิบัติงานที่มี ความซับซ้อนและมีความสัมพันธ์กันอย่างจงใจและต่างก็มีจุดมุ่งหมาย ในผลสาเร็จที่ตั้ง
หวังไว้ร่วมกัน
แคทซ์และแคน (Katz and Kahn, 1966: 64) และเชสเตอร์ (Chester, 1970) สรุปว่า
องค์การหมายถึง หน่วยงานทางสังคมที่มี บุคคลจานวนมากมาร่วมแรงร่วมใจประสานกันทางานหรือ
กิจกรรมที่มี ความซับซ้อนอย่างมีระบบ และร่วมกันตัดสินใจแก้ปัญหาเพื่อให้บรรลุ ทั้งเป้ าหมายส่วน
บุคคลและเป้ าหมายองค์การ
พอร์ทเตอร์ลอร์เลอร์และแฮคเคอร์ (Porter, Lawler and Hacker, 1975)องค์การ คือ
หน่วยงานซึ่งมีคนจานวนมากร่วมมือร่วมใจกันที่จะทางานอย่างใดอย่างหนึ่ง โดยมีวัตถุประสงค์ที่มี
ระเบียบแบบแผนชัดเจน แน่นอนและมีเหตุผล (กรุงเทพธุรกิจออนไลน์)
2.1.2 ความหมายของการบริหาร
การบริหาร มีสองคาที่ใช้ในความหมายเดียวกันคือ คาว่า การบริหาร (Administration) และ
การจัดการ (Management) การบริหาร ใช้ในการบริหารระดับสูง หน้าที่เน้นหนักที่การกาหนดนโยบาย
ที่สาคัญและการกาหนดแผนไปสู่การปฏิบัติ (Implementation) เป็นคาที่นิยมใช้ในการบริหารรัฐกิจ
(Public administration) เน้นการดาเนินงานให้เป็นไปตามนโยบาย (แผนที่ได้วางไว้) ส่วนการจัดการ
(Management) นิยมใช้สาหรับการจัดการธุรกิจ
เราจึงเรียกผู้ที่ดารงตาแหน่งระดับบริหารในหน่วยงานราชการว่า "ผู้บริหาร" ในขณะที่บริษัท
ห้างร้าน ใช้เรียกตาแหน่งเป็น "ผู้จัดการ" เนื่องจากการศึกษาเป็นกิจการที่มุ่งประโยชน์สาธารณะ และ
จัดเป็นส่วนงานของทางราชการ จึงใช้เรียกชื่อผู้ดารงตาแหน่งดังกล่าวว่า "ผู้บริหารการศึกษา" หาก
ปฏิบัติงานเป็นหัวหน้าในสถานศึกษา เรียกว่า "ผู้บริหารสถานศึกษา"
ได้มีผู้ให้คาจากัดความหมายของ "การบริหาร" ในฐานะที่เป็นกิจกรรมชนิดหนึ่ง ดังต่อไปนี้
Peter F. Drucker : การบริหาร คือ ศิลปในการทางานให้บรรลุเป้าหมายร่วมกับผู้อื่น
Harold koontz : การบริหาร คือ การดาเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้ โดยการ
อาศัยคน เงิน วัตถุสิ่งของ เป็นปัจจัยในการปฏิบัติงาน
Herbert A. simon : การบริหาร คือ กิจกรรมที่บุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป ร่วมมือกัน
ดาเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่ง หรือหลายอย่างร่วมกัน
วิจิตร ศรีสอ้านและคณะได้สรุปสาระสาคัญของการบริหารไว้ดังนี้
1 การบริหารเป็นกิจกรรมของกลุ่มบุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป
2 ร่วมมือกันทากิจกรรม
3 เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ร่วมกัน
4 โดยการใช้กระบวนการ และทรัพยากรที่เหมาะสม
 26

สาหรับการบริหารในฐานะที่เป็นวิชาการสาขาหนึ่ง มีลักษณะเป็นศาสตร์โดย สมบูรณ์

เช่นเดียวกับศาสตร์สาขาอื่น ๆ กล่าวคือ เป็นสาขาวิชาที่มีการจัดระเบียบให้เป็นระบบของการศึกษา มี
องค์แห่งความรู้ หลักการ และทฤษฎี ที่เกิดจากการศึกษาค้นคว้า เชิงวิทยาศาสตร์ การบริหารจึงเป็นสิ่ง
ที่นามาศึกษาเล่าเรียนกันได้โดยนาไปประยุกต์ใช้ สู่การปฏิบัติ ให้เหมาะสมกับสถานการณ์และ
สิ่งแวดล้อม ซึ่งขึ้นอยู่กับความสามารถ ประสบการณ์ และบุคลิกภาพส่วนตัวของผู้บริหารแต่ละคน
จึงสรุปได้ว่า การบริหาร หมายถึง การใช้ศาสตร์และศิลป์ของบุคคลตั้งแต่ 2 คน ขึ้นไป ร่วมมือ
กันดาเนินกิจกรรมหรืองานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่วางไว้ร่วมกัน โดยอาศัยกระบวนการ และทรัพยากร
ทางการบริหารเป็นปัจจัยอย่างประหยัด และให้เกิดประโยชน์ สูงสุด

2.2 แนวคิดเกี่ยวกับองค์การและการจัดองค์การ
องค์การ คือ การรวมตัวกันของคนตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป โดยมีจุดมุ่งหมายร่วมกันในการทา
กิจกรรม หรือ งานอย่างใดอย่างหนึ่ง โดยอาศัยกระบวนการจัดโครงสร้างของกิจกรรมหรืองานนั้น
ออกเป็นประเภทต่าง ๆ เพื่อแบ่งงานให้แก่สมาชิกในองค์การดาเนินการปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมาย
2.2.1 ลักษณะขององค์การ
1. องค์การคือกลุ่มของบุคคล (Organization as a Group of People) เป็นกลุ่มของบุคคลที่มี
เป้าหมายร่วมกัน ต้องอาศัยความร่วมมือร่วมใจ
2. องค์การคือโครงสร้างของความสัมพันธ์ (Organization as a Structure of Relationship)
เป็นความรับผิดชอบระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ
3. องค์การเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของการจัดการ (Organization as a Function of
Management) เป็นรูปของการจัดกิจกรรม หรืองานต่าง ๆ ที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันเข้าไว้ด้วยกัน โดย
กาหนดหน้าที่ (authority) ความรับผิดชอบ (Responsibility)
4. องค์การคือกระบวนการ (Organization as a Process) ลาดับ ขั้นตอน ความต่อเนื่อง การ
ดาเนินงาน ก่อให้เกิดความรวดเร็ว ถูกต้อง และประหยัด มีขั้นตอนดังนี้
2.2.2 การกาหนดเป้าหมาย (Determination of objectives)
การแบ่งงาน (Division of activities)
การจัดบุคคลเข้าทางาน (Fitting individuals into activities)
การสร้างความสัมพันธ์ (Developing relationships)
 27

ดังนั้นเป้าหมายขององค์การ (Organization Goal) คือ จุดหมายปลายทางที่กาหนดขั้นเพื่อให้

การจัดสรรทรัพยากร และกิจกรรมต่าง ๆ ขององค์การเอื้ออานวยประโยชน์ต่อทิศทางสุดท้ายที่กาหนด
ไว้ในองค์การนั้น ๆ เช่น กาไรสูงสุด
2.2.3 ความสาคัญในการกาหนดเป้าหมายขององค์การ
1. ใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติกิจกรรมขององค์การ
2. เป็นการอานวยความถูกต้องตามระเบียบแบบแผน
3. เป็นมาตราฐานที่สมาชิกในองค์การและนอกองค์การสามารถวัดความสาเร็จได้
2.2.4 วัตถุประสงค์ขององค์การ (Organization objectives)
1. วัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจหรือกาไร (Economic or Profit objectives) กาไรสูงสุด
ผลตอบแทนจากการลงทุน
2. วัตถุประสงค์เกี่ยวกับการให้บริการ (Service objectives) เพื่อสนองต่อความต้องการของ
ประชาชน
3. วัตถุประสงค์ทางด้านสังคม (social objectives) สนองความต้องการของประชาชน ความ
รับผิดชอบทางสังคม

2.2.5 รูปแบบขององค์การ
1. รูปแบบองค์การแบบปฐมภูมิ และองค์การแบบทุติยภูมิ
องค์การแบบปฐมภูมิ (Primary Organization) องค์การที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ เช่น ครอบ
ครับ เพื่อน
องค์การแบบทุติยภูมิ (Secondary Organization) องค์การที่เกิดขึ้นด้วยบทบาท หน้าที่
เหตุผล เช่น ธุรกิจ
2. องค์การแบบมีรูปแบบ และองค์การแบบไร้รูปแบบ
องค์การแบบมีรูปแบบ (Formal Organization) คือองค์การที่มีโครงสร้างอย่างมีรูปแบบ มี
กฏเกณฑ์ ระเบียบแบบแผน หรือองค์การทางราชการ หรือการบริหารจากบนลงล่าง (Top-down
Management) หรือการบริหารแบบแนวดิ่ง (Vertical) องค์ประกอบที่สาคัญขององค์การแบบมี
รูปแบบ
1. การแบ่งระดับชั้นสายการบังคับบัญชา (Hierarchy)
การบริหารระดับต้น (Lower Management)
 28

การบริหารระดับกลาง (Middle Management)

การบริหารระดับสูง(Top Management)
2. การแบ่งงาน (Division of Labor)
3. ช่วงการควบคุม (span of Control)
4. เอกภาพในการบริหารงาน (Unity of Command)
องค์การแบบไร้รูปแบบ (Informal Organization) หรือองค์การที่ไม่เป็นทางการ ไม่มี
โครงสร้าง ไม่มี ระเบียบแบบแผน ไม่มีการกาหนดหน้าที่ ไม่มีสายบังคับบัญชา
ข้อดี 1 งานบางอย่างดาเนินไปอย่างรวดเร็ว
2. ส่งเสริมขวัญและกาลังใจ
3. เป็นทางออกที่บาบัดความไม่พอใจ
4. ลดภาระของหัวหน้างานลงได้บ้าง
ข้อเสีย 1 เกิดการต่อต้านกับองค์การมีรูปแบบ
2. เกิดการแตกแยกเป็นกลุ่ม ทาให้เสียแบบแผน
2.2.6 ประเภทขององค์การ (Types of Organization)
การจาแนกประเภทขององค์การโดยยึดโครงสร้าง (สมคิด บางโม, 2538) แบ่งออกเป็น 2 แบบ
ดังนี้
1. องค์การแบบเป็นทางการ (formal organization) เป็นองค์การที่มีการจัดโครงสร้างอย่างเป็น
ระเบียบแบบแผนแน่นอน การจัดตั้งมีกฎหมายรองรับ บางแห่งเรียกว่า องค์การรูปนัย ได้แก่ บริษัท
มูลนิธิ หน่วยราชการ กรม โรงพยาบาล โรงเรียน ฯลฯ ซึ่งการศึกษาเรื่ององค์การและการจัดการจะเป็น
การศึกษาในเรื่องขององค์การประเภทนี้ทั้งสิ้น
2. องค์การแบบไม่เป็นทางการ (informal organization) เป็นองค์การที่รวมกันหรือจัดตั้งขึ้น
ด้วยความพึงพอใจและมีความสัมพันธ์กันเป็นส่วนตัว ไม่มีการจัดระเบียบโครงสร้างภายใน มีการรวมตัว
กันอย่างง่ายๆ และเลิกล้มได้ง่าย องค์การแบบนี้เรียกว่า องค์การอรูปนัย หรือ องค์การนอกแบบ เช่น
ชมรมต่างๆหรือกลุ่มต่างๆ อาจเป็นการรวมกลุ่มกันตามความสมัครใจของสมาชิกกลุ่ม ซึ่งเนื่องมาจาก
รายได้ อาชีพ รสนิยม ศาสนา ประเพณี ตาแหน่งงาน ฯลฯ

2.3 กระบวนการบริหารงาน
กระบวนการบริหารงาน ประกอบด้วย กระบวนการ 3 ขั้น (ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์, 2543) ดังนี้
1. พิจารณาแยกประเภทงาน จัดกลุ่มงาน และออกแบบงานสาหรับผู้ทางานแต่ละคน
(Identification of Work & Grouping Work) ก่อนอื่นผู้บริหารจะต้องพิจารณาตรวจสอบแยกประเภท
ดูว่า กิจการของตนนั้นมีงานอะไรบ้างที่จะต้องจัดทาเพื่อให้กิจการได้รับผลสาเร็จตามวัตถุประสงค์ ขั้น
ต่อมาก็คือ การจัดกลุ่มงานหรือจาแนกประเภทงานออกเป็นประเภท โดยมีหลักที่ว่างานที่เหมือนกันควร
 29

จะรวมอยู่ด้วยกัน เพื่อให้เป็นไปตามหลักการของการแบ่งงานกันทา โดยการจัดจาแนกงานตามหน้าที่แต่

ละชนิดออกเป็นกลุ่มๆ ตามความถนัด และตามความสามารถของผู้ที่จะปฏิบัติ
2. ทาคาบรรยายลักษณะงาน (Job Description & Delegation of Authority &
Responsibility) ระบุขอบเขตของงานและมอบหมายงาน พร้อมทั้งกาหนดความรับผิดชอบ และให้
อานาจหน้าที่ ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้
- ระบุให้เห็นถึงขอบเขตของงานที่แบ่งให้สาหรับแต่ละคนตามที่ได้ plan ไว้ในขั้นแรก
เพื่อให้ทราบว่า งานแต่ละชิ้นที่ได้แบ่งออกแบบไว้นั้นจะเกี่ยวข้องกับเรื่องอะไร ชนิดไหน มีขอบเขตและ
ปริมาณมากน้อยแค่ไหน โดยการระบุชื่อเป็นตาแหน่งพร้อมกับให้รายละเอียดเกี่ยวกับงานชิ้นนั้นเอาไว้
- ขั้นต่อมา ผู้บริหารก็จะดาเนินการพิจารณามอบหมาย (Delegation) ให้
แก่ผู้ทางานในระดับรองลงไป (สาหรับงานที่มอบหมายได้)
- การมอบหมายงานประกอบด้วยการกาหนดความรับผิดชอบ
(Responsibility) ที่ชัดแจ้งเกี่ยวกับงานที่มอบหมายให้ทา พร้อมกันนั้นก็มอบหมายอานาจหน้าที่
(Authority) ให้ เพื่อใช้สาหรับการทางานตามความรับผิดชอบ (Responsibility) ที่ได้รับมอบหมายให้
เสร็จสิ้นไปได้
3. จัดวางความสัมพันธ์ (Establishment of Relationship) การจัดวางความสัมพันธ์จะทาให้
ทราบว่า ใครต้องรายงานต่อใคร เพื่อให้งานส่วนต่างๆ ดาเนินไปโดยปราศจากข้อขัดแย้ง มีการทางาน
ร่วมกันอย่างเป็นระเบียบเพื่อให้ทุกฝ่ายร่วมมือกันทางานมุ่งไปสู่จุดหมายอันเดียวกัน (สุวิทย์ แย้มเผื่อน;
มหาวิทยาลัย ขอนแก่น)
กระบวนการบริหารจัดการ เป็นกลไกและตัวประสานที่สาคัญที่สุดในการประมวล ผลักดัน
และกากับให้ปัจจัยต่างๆที่เป็นทรัพยากรการจัดการประเภทต่างๆ สามารถดาเนินไปได้โดยมี
ประสิทธิภาพ จนบรรลุเป้าหมายตามที่ต้องการ การเข้าใจถึงกระบวนการบริหารจัดการและการฝึกฝน
ให้มีทักษะสูงขึ้น จะช่วยให้การบริหารงานมีประสิทธิ ภาพมากขึ้นได้ กิจกรรมพื้นฐาน ๔ ระการที่ทาให้
เกิดกระบวนการบริหารจัดการ มีดังนี้
1. การวางแผน (Planning) หมายถึงกระบวนการในการกาหนดเป้าหมาย แผนงาน และ
ตัดสินใจหาวิธีการที่ดีที่สุดที่ทาให้เป้าหมายนั้นบรรลุผลสาเร็จ
2. การจัดองค์การ (Organizing) หมายถึงกระบวนการในการจัดตั้งและจัดวางทรัพยากรบุคคล
และทรัพยากรที่ไม่ใช่บุคคล โดยวางแผนให้สามารถบรรลุผลสาเร็จขององค์การ
3. การนาและสั่งการ (Leading and Directing) หมายถึง กระบวนการของการมีอิทธิพล
เหนือบุคคลอื่นในการที่จะให้บุคคลอื่นมีพฤติกรรมในการทางานที่ต้องการ และทาให้บรรลุเป้าหมายของ
องค์การ
4. การควบคุม (Controlling) หมายถึง กระบวนการในการกาหนดกิจกรรมต่างๆ ขององค์การ
ให้เป็นไปตามมาตรฐาน และเป้าหมายที่องค์การคาดหวัง และกาหนดไว้ หลักการบริหาร. (ออนไลน์)
 30

เข้าถึงได้ที่ได้ที่: https://www.gotoknow.org/posts/530706
การบริหาร (Management Principle) ได้วางหลักพื้นฐานทางการบริหารไว้ 14 ประการ ดังนี้
1. การแบ่งงานกันทา (Division of work) การแบ่งงานกันทาจะทาให้คนเกิดความชานาญ
เฉพาะอย่าง (Specialization) อันเป็นหลักการใช้ประโยชน์ของคนและกลุ่มคน ให้ทางานเกิดประโยชน์
สูงสุด
2. อานาจหน้าที่ (Authority) เป็นเครื่องมือที่จะทาให้ผู้บริหารมีสิทธิที่จะสั่งให้ผู้อื่นปฏิบัติงานที่
ต้องการได้โดยจะมีความรับผิดชอบ (Responsibility) เกิดขึ้นตามมาด้วย ซึ่งจะมีความสมดุลย์ซึ่งกัน
และกัน
3. ความมีระเบียบวินัย (Discipline) บุคคลในองค์การจะต้องเคารพเชื่อฟัง และปฏิบัติตาม
กฎเกณฑ์ กติกาและข้อบังคับต่าง ๆ ที่องค์การกาหนดไว้ ความมีระเบียบวินัยจะมาจากความเป็นผู้นาที่
ดี
4. เอกภาพในการบังคับบัญชา (Unity of Command) ในการทางานใต้บังคับบัญชาควรได้รับ
คาสั่งจากผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดียวเท่านั้น ไม่เช่นนั้นจะเกิดการโต้แย้งสับสน
5. เอกภาพในการสั่งการ (Unity of Direction) ควรอยู่ภายใต้การจัดการหรือการสั่งการโดย
ผู้บังคับบัญชาคนหนึ่งคนใด
6. ผลประโยชน์ขององค์การมาก่อนผลประโยชน์ส่วนบุคคล (Subordinatation ofindividual
interest to the general interest) คานึงถึงผลประโยชน์ขององค์การเป็นอันดับแรก
7. ผลตอบแทนที่ได้รับ (Remuneration of Personnel) ต้องยุติธรรม และเกิดความพึงพอใจ
ทั้งสองฝ่าย
8. การรวมอานาจ (Centralization) ควรรวมอานาจไว้ที่ศูนย์กลางเพื่อให้สามารถควบคุมได้
9. สายการบังคับบัญชา (Scalar Chain) การติดต่อสื่อสารควรเป็นไปตามสายงาน
10. ความมีระเบียบเรียบร้อย (Order) ผู้บริหารต้องกาหนดลักษณะและขอบเขตของงานเพื่อ
ประสิทธิภาพในการจัดระเบียบการทางาน
11. ความเสมอภาค (Equity) ยุติธรรม และความเป็นกันเอง เพื่อให้เกิดความจงรักภักดี
12. ความมั่นคงในการทางาน (Stability of Tenture of Personnel) การหมุนเวียนคนงาน
ตลอดจนการเรียนรู้ และความมั่นคงในการจ้างงาน
13. ความคิดริเริ่ม (Initiative) เปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็น ให้แสดงออกถึงความคิดริเริ่ม
14. ความสามัคคี (Esprit de Corps) หลีกเลี่ยงการแบ่งพรรคแบ่งพวกในองค์การ
สามารถสรุปเป็นหลักการพื้นฐานที่สาคัญของการจัดองค์กร เพื่อใช้เป็นแนวทางในศึกษา
วิเคราะห์เทียบเคียงกับ พุทธวิธีการจัดองค์กรคณะสงฆ์ของพระพุทธเจ้าในสมัยพุทธกาลได้ 5 ประการ
คือ
 31

1. การกาหนดวัตถุประสงค์ (Objective) หมายถึง การกาหนดเป้าหมายในการทางานภายใน

องค์กร
2. หลักการแบ่งงานกันทา (Divide of work) หมายถึง การแบ่งแยกกิจกรรมภายใน
องค์กรออกเป็นลักษณะต่าง ๆ เพื่อให้มีการทางานร่วมกัน
3. หลักการมอบหมายอานาจหน้าที่และความรับผิดชอบ (Delegation of Authorityand
Responsibility) หมายถึง การกระจายอานาจหน้าที่ไปยังส่วนต่าง ๆ ขององค์กรเพื่อให้เกิดการทางานที่
เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
4. หลักการจัดสายการบังคับบัญชาและช่วงของการบังคับบัญชา (Command and Span of
control) หมายถึง ลาดับขั้นของสายงานที่มีการมอบอานาจหน้าที่ไปยังส่วนต่าง ๆ ขององค์กรและ
ขนาดการควบคุมของผู้บังคับบัญชาแต่ละคน
5. หลักการประสานงาน (Coordination) หมายถึง การติดต่อสื่อสารในองค์กรอันจะก่อให้เกิด
ความเข้าใจในจุดมุ่งหมายและวิธีการดาเนินงานในองค์กร ซึ่งจะทาให้การทางานเป็นไปอย่างมี
ประสิทธิภาพ

2.4 การบริหารราชการ
ในการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์นั้น หากจะกล่าวถึงความรู้ที่เกี่ยวข้องกับระบบราชการแล้ว
บุคคลแรกๆ ที่จะถูกพูดถึง คือ นักสังคมวิทยาชาวเยอรมันนามว่าแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ที่สนใจ
ศึกษาพฤติกรรมทางสังคมของมนุษย์ และอิทธิพลของสั งคมต่อระบบราชการ จากนั้นจึงได้นาเสนอ
องค์การในแบบอุดมคติที่ชื่อว่า “bureaucracy” (ค.ศ. 1922) หรือองค์กรแบบระบบราชการ ที่ถือเป็น
แม่แบบขององค์กรที่มุ่งเป้าหมายสาคัญสาหรับการตอบสนองปัญหาของระบบการบริหารงานที่ไม่มี
ประสิ ท ธิภ าพและการทุ จ ริ ตและหวังว่าองค์ การในแบบอุ ดมคติ ที่ เสนอขึ้ นมานี้ จะช่ ว ยให้ เกิ ดความ
เปลี่ ย นแปลงขึ้น กับ ระบบการบริ ห ารภาครัฐ โดยองค์ กรแบบระบบราชการในอุดมคติของเขานั้น มี
ลักษณะที่สาคัญ คือ เป็นองค์กรที่มีการจัดโครงสร้างในแบบของการแบ่งงานกันทาตามความเชี่ยวชาญ
เฉพาะด้าน และในแต่ละตาแหน่งงานขององค์กรนั้นมีการแบ่งแยกและกาหนดสายการบังคับบัญชาไว้
อย่างชัดเจน มีการยึดแนวทางการปฏิบัติงานที่เน้นกฎ ระเบียบในการปฏิบัติงานที่อยู่ในรูป แบบที่ชัด
แจ้ ง รวมไปถึ ง พยายามขจั ด ความสั ม พั น ธ์ ส่ ว นบุ ค คลที่ มั ก น าไปสู่ ปั ญ หาต่ า งๆ แล้ ว แทนที่ ด้ ว ย
ความสั ม พั น ธ์อย่ างเป็ น ทางการในรู ป แบบของความสั มพั น ธ์ของงาน แต่ก ารที่ จะได้ป ระสิ ท ธิภ าพ
นอกจากโครงสร้างที่กล่าวไปแล้วหากจะต้องการประสิทธิภาพและลดปัญหาการทุจริตสิ่งที่สาคั ญคือ
ทรัพยากรมนุษย์หรือผู้ปฏิบัติงานนั้นจะต้องเข้ามาสู่องค์การจากกระบวนการคัดเลือกอย่างถูกต้องและ
ยุติธรรมตามความสามารถ
 32

ส าหรั บ แมกซ์ เวเบอร์ นั้ น องค์ ก รแบบระบบราชการจะยึด หลั ก การสั่ งงานตามกฎระเบี ย บ

ยึดหลักสายการบังคับ บัญชา ควบคุมกระบวนการการสรรหาคนที่มีคุณ ภาพและนามาพัฒ นาให้ เกิด
ประโยชน์และทักษะเฉพาะตัว ยึดหลักลายลักษณ์อักษรในการปฏิบัติงาน งานราชการผู้ ที่ทางานใน
องค์กรนี้สามารถยึดถึงเป็นอาชีพได้ ข้าราชการภักดีต่อ impersonal ไม่ใช่ personal คือ การภักดีต่อ
องค์การไม่ใช่บุคคล (ซึ่งตรงนี้เป็นจุดเปลี่ยน/จุดต่างสาคัญของระบบราชการแบบโบราณกับสมัยใหม่เลย
ทีเดียว) การแต่งตั้งเข้ารับ ตาแหน่ งโดยผู้ที่อยู่ในตาแหน่งสูงกว่า เป็นข้าราชการเป็นแล้ วจะสามารถ
เป็นไปได้ตลอดชีวิต การเป็นข้าราชการจะมีบานาญมีเงินเดือน และเมื่ออยู่ในองค์การจะสามารถเติบโต
ก้าวหน้าตามสายอาชีพจากต่าไปสูง จากที่กล่าวไปถึงรายละเอียดของระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์
อาจจะสรุป ได้ใน 2 ประเด็น สาคัญ ในเรื่องการได้มาซึ่งอานาจของบุคคลและรูปแบบของโครงสร้าง
องค์กรแบบระบบราชการ (ฤทธิกร ศิริประเสริฐโชค, 2557, 29-38) คือ ในเรื่องการได้มาซึ่งอานาจของ
บุคคลนั้น แมกซ์ เวเบอร์ พบว่า การได้มาซึ่งอานาจหน้าที่อย่างชอบธรรมของบุคคลในสังคมอาจมาจาก
แหล่งที่มาได้ 3 แหล่ง คือ อานาจหน้าที่ตามประเพณี อานาจหน้าที่ตามบารมีนิยม และอานาจหน้าที่
ตามกฎหมาย โดยอานาจและกลไกการบริหารถือเป็นสิ่งสาคัญต่อการบริหารในองค์กรระบบราชการ ใน
เรื่องโครงสร้างองค์กรแบบระบบราชการนั้นมีลักษณะเด่นของรูปแบบโครงสร้างพื้นฐาน คือ ใช้หลัก
ลาดับขั้น หลักแห่งอานาจหน้าที่และความรับผิดชอบ หลักการทางานที่ยึดถือกฎ ระเบียบวินัย กฎเกณฑ์
ข้อบังคับ มีลักษณะความเป็นทางการ หลักแห่งการแบ่งงานกันทาตามความชานาญเฉพาะ การถือหลัก
คุณธรรมในการบริหาร และมีลักษณะความเป็นวิชาชีพนั่นเอง
องค์กรแบบระบบราชการนี้ไม่ใช่องค์กรที่แปลกใหม่แต่อย่างใด เพราะเป็นลักษณะทั่วไปของ
องค์กรที่เป็นองค์กรภาครัฐที่เกิดขึ้นมาช้านานในหลายประเทศอยู่แล้ว หลายๆ ส่วนของข้อเสนอเกี่ยวกับ
องค์กรของแมกซ์เวเบอร์ก็มีส่วนคล้ายคลึงกับองค์กรภาครัฐในสมัยก่อน เช่น ระบบราชการของไทยใน
สมัยอยุธยา ระบบราชการของจีนโบราณ ทว่าระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์ได้เสนอความเห็นใหม่ๆ
เพื่ อ สร้ า งองค์ ก รที่ ส ามารถน าไปสู่ ป ระสิ ท ธิ ภ าพ และลดปั ญ หาการทุ จ ริ ต ได้ ผ่ า นการจั ด การกั บ
ความสัมพันธ์ส่วนบุคคลที่เป็นสาเหตุหลักของปัญหาต่างๆ ของระบบ ผ่านการแบ่งงานกันทาที่ชัดเจน
สายการบังคับบัญชาลดหลั่นกันซึ่งจะทาให้เป็นภาพของระบบราชการนี้ดุจปิรามิดที่ฐานกว้างและค่อยๆ
แคบลงเมื่อเพิ่มความสูงขึ้นที่ผู้บังคับบัญชาชั้นที่สูงกว่าจะทาหน้าที่สั่งงาน ควบคุม ตรวจสอบความถูก
ต้องของงานของผู้ที่อยู่ใต้บังคับบัญชารวมถึงรับผิดชอบต่อผลงานที่เกิดขึ้นของผู้ที่อยู่ใต้การบังคับบัญชา
อีกด้วย ระเบียบและกฎเกณฑ์อย่างเป็นทางการที่ช่วยให้การทางานดาเนินไปอย่างที่หวังว่าจะสามารถที่
จะตรวจสอบและควบคุมการทุจริตไม่ให้เกิดขึ้นได้รวมทั้งช่วยให้เกิดความเสมอภาคของทุกคนในองค์กร
ภายใต้กฎหรือมาตรฐานชุดเดียวกัน ไม่มีความสัมพันธ์อย่างเป็นส่วนตัวในองค์กรแบบระบบราชการเพื่อ
หวังว่าขจัดระบบเส้นสายออกไปจากการทางาน การคงไว้ซึ่งสวัสดิการและความมั่นคงในระยาวรวมถึง
ความก้าวหน้าในสายอาชีพเพื่อเสริมสร้างกาลังใจของบุคคลากรให้ ตั้งใจทางานและไม่ทุจริตบนการ
 33

ประเมิน เพื่อรับ เข้าและประเมินงานผลงานผ่ านระบบคุณ ธรรม (merit system) และการแยกอย่าง

ชัดเจนถึงทรัพยากรขององค์กรกับทรัพยากรของบุคคลที่ปฏิบัติงานในองค์กร
ค าว่ า ระบบราชการนั้ น ติ ณ ปรั ช ญพฤทธิ์ ได้ ก ล่ า วว่ า แวงซองด์ เดอ กู ร์ เนย์ (Vincint de
Gournay) ชาวฝรั่ งเศสเป็ น ผู้ น าค าว่ า bureaucracy มาใช้ เป็ นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1745 เพื่ อ บรรยาย
ลักษณะของรัฐบาลปรัสเซียซึ่งมีความหมายในทางที่เสียหายว่าอานาจตกอยู่ในมือของข้าราชการ ระบบ
ราชการจึงเป็นรูปแบบการบริหารของรัฐบาลชนิดหนึ่ง (ติณ ปรัชญพฤทธิ์ อ้างถึงในสัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ ,
2549, 103) และกุลธน ธนาพงศธรได้ประมวลและจาแนกการให้ความหมายของระบบราชการออกเป็น
4 แนวทาง คือ (กุลธน ธนาพงศธร, 2522, 155-162)
แนวทางที่ 1 ให้ความหมายของระบบราชการโดยพิจารณาถึงโครงสร้างพื้นฐานขององค์กร
ดั ง เช่ น ที่ วิ ค เตอร์ ทอมสั น (Victor Thompson) และวอลเลซ เซเยอร์ (Wallace Sayre) ได้ ใ ห้
ความหมายโดยที่วิคเตอร์ ทอมสันเห็นว่าองค์กรแบบระบบราชการจะมีการโครงสร้างของการจัดอานาจ
หน้าที่ สายการบังคับบัญชาขณะที่วอลเลซ เซเยอร์เห็นว่าโครงสร้างจะต้องมีการแบ่งงานกันทาตาม
ความชานาญเฉพาะด้านและมีระเบียบข้อบังคับในการดาเนินการขององค์การ
แนวทางที่ 2 ให้ความหมายของระบบราชการในเชิงของพฤติกรรมขององค์การที่แสดง
ออกมาทั้งพฤติกรรมที่เป็นปรกติและผิดปรกติ พฤติกรรมที่ปรกติ คือ พฤติกรรมที่มีเป้าหมายชัดเจน
และพึงกระทา และพฤติกรรมที่ไม่ป รกติ เช่น การเคร่งครัดในกฎระเบียบ การรวมศูนย์อานาจ การ
ทางานที่ล่าช้า
แนวทางที่ 3 ให้ความหมายของระบบราชการในเชิงการดาเนินการให้สาเร็จตามเป้าหมาย
โดยองค์กรแบบระบบราชการหมายถึงองค์กรที่สามารถจะดาเนินการจนก่อให้ เกิดความส าเร็จตาม
เป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่ถ้าไม่สามารถทาให้เกิดความสาเร็จตามเป้าหมายได้ องค์กรนั้นก็
ไม่ใช่ระบบราชการ
แนวทางที่ 4 ให้ค วามหมายของระบบราชการในเชิงบทบาทของระบบราชการ โดยมี 2
แง่มุมที่มี ต่อระบบราชการ คือ ในแง่ห นึ่งเห็ นว่าระบบราชการไม่ ดีทาให้ เกิดความเสี ยหายและไม่ มี
ประสิทธิภาพ ไม่ยืดหยุ่น สิ้นเปลือง เต็มไปด้วยกฎระเบียบที่ล่าช้า ในขณะที่อีกด้านเห็นว่าระบบราชการ
เป็นสิ่งที่ดีนาไปสู่ผลประโยชน์ของประชาชนและประเทศ
ความหมายตามรากศั พ ท์ ข องค าว่ า “bureaucracy” มาจากค า 2 ค ารวมกั น คื อ ค าว่ า
“bureau” และคาว่า “cracy” คาว่า “bureau” หมายถึงผ้าปูโต๊ะของเจ้าหน้าที่รัฐบาลฝรั่งเศส ส่วน
คาว่า “cracy” หมายถึงการปกครอง ซึ่งความหมายของคานี้หมายถึงการปกครองโดยบุคคลที่นั่งทางาน
อยู่บนโต๊ะเขียนหนังสือ (จุมพล หนิมพานิช, 2538 : 212)

2.4.1 ลักษณะของระบบและระบบราชการ
 34

แผนภูมิรูปภาพที่ 2.1 : แสดงทฤษฎีระบบ

2.4.2 ทฤษฎีระบบ

แผนภูมิรูปภาพที่ 2.2 : แสดงทฤษฎีระบบ

ทฤษฎีระบบสามารถแยกออกได้เป็น 2 แนวใหญ่ด้วยกัน คือ

 35

แนวแรกมองในฐานะสิ่งมีชีวิตคล้ายกับทางชีววิทยา (System as organic entity) ตัวแทนที่

เด่นของแนวคิดนี้ในวิชารัฐศาสตร์ ได้แก่ เดวิด อีสตัน (David Easton) และแนวที่สองมองระบบในแง่
ของโครงสร้าง – หน้าที่ ตัวแทนของแนวความคิดนี้ คือ เกเบรียล อัลมอนต์
ระบบในฐานะสิ่งมีชีวิต
หัวใจของนักทฤษฎีระบบอยู่ที่การมองสังคมว่าเป็นระบบ (Social system) ที่มีความสัมพันธ์
เกี่ยวข้องกับระหว่างระบบใหญ่กับระบบย่อยคล้ายสิ่งมีชีวิต เช่น ร่างกายมนุษย์ซึ่งประกอบด้วยอวัยวะ
ต่าง ๆ ที่มีความสัมพันธ์กัน ในฐานะที่เป็นระบบสังคมจึงมีความจาเป็นที่จะต้องการบางอย่าง (Need)
ได้รับการตอบสนอง เพื่อความอยู่รอดของระบบ คือ อยู่ในภาวะดุลยภาพ ดังนั้น ระบบของสังคมจึงมี
ฐานะคล้ ายกั บ สิ่ งมี ชี วิต คื อ สามารถปรั บ ตั ว ให้ อ ยู่ รอดได้ ถ้ าหากความต้ อ งการต่ า ง ๆ ได้ รับ การ
ตอบสนอง แต่ถ้าหากความต้องการของสังคมไม่ได้รับการตอบสนองเท่าที่ควรก็จะทาให้สังคมเกิดภาวะ
ไร้ดุลยภาพ คือ เสียศูนย์ระบบก็เสื่อมสลายไปในที่สุด ดังเช่น เดวิด อีสตัน ที่มองระบบในฐานะสิ่งมีชีวิต
และเป็นคนแรกที่นาเอาทฤษฎีระบบมาใช้ในการศึกษาวิชารัฐศาสตร์ ความหวังของ อีสตัน อยู่ที่การ
สร้างทฤษฎีทางการเมืองที่เป็นมาตรฐานให้เป็นที่ยอมรับของนักรัฐศาสตร์ทั่วไป

แผนภูมิรูปภาพที่ 2.3 : แสดงทฤษฎีระบบ

สภาพแวดล้อม (Environment) หมายถึง สภาพสังคมและสิ่งแวดล้อมที่มีอิทธิพลต่อระบบการเมือง

สิ่งที่ใส่เข้าไปในระบบการเมือง (Inputs) แยกเป็นข้อเรียกร้องที่มีต่อระบบ (Demand) และ
การยอมรับหรือการสนับสนุนที่สมาชิกมีต่อระบบ (Support)
ระบบการเมือง (Political system) หมายถึง ระบบความสัมพันธ์และพฤติกรรมทางการเมือง
รวมตลอดถึงสถาบันและโครงสร้างทางการเมืองที่ทาหน้าที่ในการจัดสรรสิ่งที่มีค่าในสังคม
ผลลัพธ์ที่ออกมาจากการทางานของระบบการเมือง (Output) เช่น นโยบาย การตัดสินใจ
การดาเนินการของรัฐบาล
 36

ข้ อ มู ล ย้ อ นกลั บ (Feedback) หมายถึ ง ผลสะท้ อ นอั น เนื่ อ งมาจากการท างานของระบบ

การเมืองอันจะน าไปสู่ การสนั บสนุ น หรือการตั้งข้อเรียกร้องใหม่ ต่อระบบการเมื อง ถ้ าระบบการเมื อง
สามารถตอบสนองต่ อ ข้อเรี ย กร้อ งก็ จะได้ รับ การสนั บ สนุน จากสมาชิก ระบบก็อ ยู่รอดหากเป็ น ไปใน
ทางตรงข้ามระบบก็สลายไป
ระบบในฐานะโครงสร้าง-หน้าที่
ทฤษฎี โครงสร้ าง-หน้ าที่ ยั งมองการท างานของระบบการเมื องในแง่ของ Inputs-Outputs แต่
ให้ความสาคัญกับหน้าที่และภารกิจของระบบเห็นว่าหน้าที่เป็นตัวกาหนดโครงสร้างในระบบ
หน้าที่ทางการเมืองหรือส่วนที่นาเข้าไป ประกอบไปด้วย
1. การให้ความรู้ทางการเมืองแก่ประชาชน เพื่อให้เกิดความตื่นตัวและต้องการเข้ามา
มีส่วนร่วมทางการเมือง
2. การให้ประชาชนสามารถแสดงออกทางการเมือง เพื่อป้องกันประโยชน์ของประชาชน
3. การรวมตัวของประชาชนที่มีผลประโยชน์ร่วมกัน ในรูปของกลุ่มผลประโยชน์และพรรค
การเมือง
4. การคมนาคมติดต่อสื่อสาร เพื่อแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการเมืองของประชาชน
หน้าที่ของรัฐบาลหรือส่วนที่ออกมาประกอบไปด้วยการกาหนดกฎเกณฑ์ข้อบังคับต่างๆ การ
บังคับใช้กฎเกณฑ์ และการพิจารณาตัดสินให้เป็นไปตามกฎเกณฑ์
หน้าที่เกี่ยวกับความสามารถของระบบการเมือง ประกอบด้วย
1. การปกป้ อ งรั ก ษาและการปรั บ ตั ว ของระบบการเมื อ ง (Maintenance and
adaptation)
2. กระบวนการเปลี่ยนแปลงสิ่งที่นาเข้าให้เป็นผลออกมา (Conversion)
3. ความสามารถอื่น ๆ เช่นความสามารถในการกาหนดระเบียบกฎเกณฑ์ความ
สามารถในการสกั ด เอาทรั พ ยากรมาใช้ อ ย่ างมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ ความสามารถในการแจกจ่ ายและ
ตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของประชาชน รวมตลอดถึงความสามารถในเชิงสัญลักษณ์ เพื่อสร้างความ
รู้สึกมีส่วนร่วมให้เกิดขึ้นในหมู่ประชาชน

2.4.3 ระบบราชการ
แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) นั ก สั งคมวิ ท ยาชาวเยอรมั น ผู้ มี ชื่ อ เสี ย งได้ เขี ย นหนั งสื อ ชื่ อ
Bureaucracy (1922) โดยพยายามอธิบายถึงองค์การในอุดมคติที่เรียกได้ว่าองค์การแบบระบบราชการ
ซึ่งไม่จาเป็นว่าจะต้องเป็นองค์การของทางราชการเท่านั้น ซึ่งหากองค์การภาคเอกชนมีลักษณะดังกล่าว
ก็สามารถเรียกว่าเป็นองค์การแบบระบบราชการได้ โดยที่แมกซ์ เวเบอร์ได้ระบุถึงองค์การแบบระบบ
ราชการว่าเป็นองค์การที่มีลักษณะดังนี้
- ยึดหลักการสั่งงานตามกฎระเบียบ
 37

- ยึดหลักสายการบังคับบัญชา
- ควบคุมกระบวนการการสรรหาคนที่มีคุณภาพและนามาพัฒนาให้เกิดประโยชน์และทักษะ
เฉพาะตัว
- ยึดหลักลายลักษณ์อักษรในการปฏิบัติงาน
- งานรัฐการ/ราชการนั้นสามารถยึดถึงเป็นอาชีพได้
- ข้าราชการภักดีต่อ impersonal ไม่ใช่ personal (ภักดีต่อองค์การไม่ใช่บุคคลซึ่งตรงนี้เป็น
จุดเปลี่ยน/จุดต่างสาคัญของระบบราชการแบบโบราณกับสมัยใหม่)
- การแต่งตั้งเข้ารับตาแหน่งโดยคนที่อยู่ในตาแหน่งสูงกว่า
- เป็นข้าราชการเป็นแล้วจะสามารถเป็นไปได้ตลอดชีวิต
- การเป็นข้าราชการจะมีบานาญมีเงินเดือน
- เมื่ออยู่ในองค์การจะสามารถเติบโตก้าวหน้าตามสายอาชีพจากต่าไปสูง

2.4.4 ปัญหาขององค์การแบบระบบราชการ
การบริหารงานในองค์การของรัฐหรือกระทั่งองค์การเอกชนที่มีขนาดใหญ่และมีโครงสร้างและ
รูปแบบการบริหารงานแบบระบบราชการนั้นมักจะมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากประชาชนหรือลูกค้าผู้มาใช้
บริการอยู่เสมอที่เป็ นไปในลักษณะของความไม่พึงพอใจในการปฏิบัติงานหรือการบริการที่ ล่ าช้า ไม่
สนใจและไม่สร้างให้เกิดความราบรื่นในการบริการ ซึ่งเป็นวิจารณ์ที่มีข้อเท็จจริงอยู่ไม่น้อย และเกิดกับ
แทบทุกหน่วยงานของรัฐ
องค์การในรู ปแบบระบบราชการจะบริห ารงานไปตามกฎหมายหรือระเบียบแบบแผนอย่าง
เคร่งครัด มีการยืดหยุ่นน้อย บุคลากรทางานโดยไม่อาจใช้วิจารณญาณได้อย่างเต็มที่ เพราะถูกจากัดอยู่
ด้วยกฎหมาย ระเบียบ คาสั่งและขั้นตอนต่าง ๆ โครงสร้างสายการบังคับบัญชา ซึ่งเป็นเหตุให้เกิดความ
ล่าช้า การทางานในแต่ละงานต้องทาตามกระบวนการของงาน การที่หน่วยงานราชการจะต้องรับผิดชอบ
ต่อการอานวยประโยชน์ หรือการรักษาประโยชน์ของประเทศอันเป็นส่วนรวม หรือการดาเนินการเพื่อให้
บรรลุเป้าหมายของหน่วยงานภาคเอกชนที่ทางานกันในแบบระบบราชการจึงไม่ค่อยประสบความสาเร็จ
เพราะการกาหนดระเบียบปฏิบัติงานอย่างรอบคอบเพื่อจัดการกับปัญหาการไม่มีประสิทธิภาพและการ
คอร์รัป ชั่น กลายเป็ นผลกระทบที่ทาให้ไม่ เกิดประสิทธิผ ลในการปฏิบัติงาน รวมทั้งในบางกรณีมีการ
แทรกแซงโดยฝ่ ายการเมืองอีกด้ว ย ซึ่งแตกต่างจากองค์การเอกชนที่ส่ว นใหญ่ แล้ว เป็นกลุ่ มบุคคลที่
ร่วมกันดาเนินงานเพื่อแสวงหาผลประโยชน์หรือผลกาไรให้แก่กลุ่มบุคคลเหล่านนั้น การทางานแม้จะมี
ระเบี ย บเช่น เดี ย วกัน กับ องค์ก ารราชการแต่ ก็มี ความยืด หยุ่น ได้ม าก การปรับ ปรุงใด ๆ ก็ท าได้ ง่าย
โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์การธุรกิจมีคู่แข่งขันอยู่รอบด้านความล้มเหลวในการบริหารจะหมายถึงความย่อย
ยับทางธุรกิจ จึงจาเป็นต้องพัฒนาตัวเองทุกวิถีทางเพื่อให้สามารถบริการลูกค้าได้รวดเร็ว ทันอกทันใจ
ในขณะที่องค์การราชการแม้จะมีแนวความคิดแต่ก็มักจะติดขัดอยู่ที่การปฏิบัติเนื่องจากระบบงานไม่เปิด
 38

ช่องอย่างองค์การเอกชน นอกจากนี้องค์การแบบราชการจึงประสบปัญหาหลาย ๆ อย่างที่องค์การแบบ

อื่น ๆ ไม่เคยพบเคยเห็น เช่น การบริหารราชการเป็นการสิ้นเปลืองและไม่มีประสิทธิภาพ
ความล่ าช้าในการปฏิ บั ติราชการนั้ นเป็นปั ญหาและจุดอ่อนหรือเป็นลั กษณะส าคัญของระบบ
ราชการซึ่งยากที่จะแก้ไขได้ เนื่องจากผูกพันกับตัวบุคคลและระบบงาน งานบางอย่างระบบงานไม่ดีก็ไม่
อาจทาให้สาเร็จรวดเร็วได้ และแม้จะมีระบบงานดีแต่ถ้าคนไม่ดี ไม่มีความรู้ ความสามารถ การปฏิบัติ
ราชการก็จะเกิดความล่าช้าได้เช่นเดียวกัน ความล่าช้าในการปฏิบัติราชการหรือปฏิบัติงานตรงกับคาว่า
red tape ในภาษาอังกฤษ ซึ่งเป็นคาที่ใช้กันในวงราชการอังกฤษมาช้านาน ในราชการของอังกฤษสมัย
โบราณนิยมใช้เชือกสีแดงผูกเอกสารหรือแฟ้มเวลาเก็บและค้นเรื่องจะต้องแก้มัดออกชักช้ามากกว่าจะใช้
การได้การทางานล่าช้าจึงเรียกว่า red tape มาจนทุกวันนี้ ลักษณะสาคัญของการทางานล่าช้าที่เรียกว่า
red tape นั้ น คื อ ความล่ าช้ า เพราะข้ า ราชการไม่ ก ล้ าตั ด สิ น ใจตามล าพั งเนื่ อ งจากถู ก รัด รึงอยู่ ด้ ว ย
กฎหมาย ระเบียบแบบแผนด้วยระบบงานดังกล่าวทาให้ราชการกลายเป็นบุคคลที่เอาตัวรอดไว้ก่อน
(Saved man) กล่ าวคื อ จะต้ อ งปฏิ บั ติ งานให้ ถู กต้ อ งตามกฎหมาย ระเบี ย บ ค าสั่ งของทางราชการ
เพื่อความปลอดภัย ของตัวเอง เพราะหากละเมิดกฎหมาย คาสั่ ง จะมีความผิ ดทางวินัย การปฏิบั ติ
ราชการของพวกข้าราชการจึงอาจจะล่าช้าเพราะระบบราชการบังคับได้ส่วนหนึ่งแต่อีกส่วนหนึ่งล่าช้า
เพราะปัจจัยส่วนบุคคล
ผลเสียของความล่าช้าในการปฏิบัติราชการมีส่วนกระทบโดยตรงต่อการให้บริการที่รวดเร็วแก่
ประชาชน กล่าวคือ บริการที่รวดเร็วจะเกิดขึ้นไม่ได้หากมีความล่าช้าในการปฏิบัติราชการ จึงกล่าวได้ว่า
ความล่าช้าในการปฏิบัติราชการเป็นสาเหตุหนึ่งที่นาไปสู่ความล้มเหลวและเสื่อมประสิทธิภาพและมีส่วน
ทาลายศรัทธาของประชาชนที่มีต่อทางราชการให้หมดสิ้นไปด้วย
วิธีขจั ดความล่ าช้ าในการปฏิ บั ติ ราชการโดยการศึ กษาท าความเข้ าใจถึ งมู ลเหตุ และ
พิจารณาหาทางแก้ไขที่มูลเหตุนั้น มูลเหตุของความล่า ช้าในการปฏิบัติราชการที่เกิดจากปัจจัยส่วน
บุคคลมีดังนี้คือ
1. การท างานโดยไม่ มี แ ผน เป็ น ที่ ย อมรั บ กั น ว่ า การวางแผนเป็ น กระบวนการ
บริหารงานที่จาเป็นและวิถีทางที่จะนาไปสู่ความสาเร็จที่ดีที่สุดได้ การทางานที่ปราศจากแผนเปรียบได้
กับการดาเนินชีวิตที่ไม่มีจุดหมาย การจะเป็นอย่างไรสุดแต่โชควาสนาจะพาไป การทางานโดยไม่มีแผน
จะเกิดความล่ าช้าเพราะไม่ได้เตรีย มการไว้ล่ วงหน้า ไม่ได้กาหนดแนวทางปฏิบัติไว้ เมื่อถึงขั้นลงมือ
ปฏิบัติงานจริงๆอาจลังเลใจหรือไม่กล้าตัดสินใจ ซึ่งจะเกิดความล่าช้าขึ้นได้
2. การทางานที่ขาดความรับผิดชอบ ความรับ ผิดชอบในการปฏิบัติงานมีความหมาย
แสดงออกในสาระสาคัญ 4 ประการ ได้แก่
2.1 ความผู ก พั น ที่ จ ะต้ อ งปฏิ บั ติ ง านตามหน้ า ที่ ให้ บ รรลุ ผ ลคื อ รั บ ผิ ด ชอบต่ อ
ประสิทธิผลของงานตามที่ตนมีหน้าที่ทั้งในลักษณะส่วนตัวและส่วนรวม
2.2 ความผูกพันที่จะต้องปฏิบัติงานให้มีประสิทธิภาพได้ผลงานสูงกว่าการลงทุนลงแรง
 39

2.3 ความผูกพันที่จะต้องพร้อมเสมอที่จะต้องรับการตรวจสอบ หรือการสอบถามได้ทุก

โอกาส
3. ขาดการควบคุมโดยใกล้ชิด การควบคุมในที่นี้มีความหมาย 2 ประการ คือประการแรกการ
ควบคุมให้เป็นไปตามแผนซึ่งถือว่าเป็นของคู่กับแผน สุดที่จะแยกออกจากกันได้ ส่วนประการที่สองการ
ควบคุมงานคือการดาเนินการโดยวิธีต่างๆ เพื่อให้งานดาเนินไปภายในขอบเขตแห่งวัตถุประสงค์ของ
องค์การ รวมทั้งมาตรฐานของงานที่กาหนดไว้ในทางปฏิบัติการควบคุมงานจะต้อง
3.1 กาหนดเป้าหมายที่แน่นอน เฉพาะเจาะจงและมีทางสาเร็จภายในเวลาที่จากัด
3.2 กาหนดขอบเขตอานาจหน้าที่ของการปฏิบัติงานให้ ชัดเจน ไม่ให้ ก้าวก่ายหรือ
ซ้าซ้อนกับคนอื่นการควบคุมให้เป็นไปตามแผนและการควบคุมงานโดยใกล้ชิดงานจะมีทางสาเร็จอย่างมี
ประสิทธิภาพ ความล่าช้ายากที่จะเกิดขึ้นได้
4. ขาดการติดตามงาน งานที่ขาดการติดตามย่อมจะสาเร็จรวดเร็วมิได้ แต่ถ้ามีการติดตามอย่าง
ใกล้ชิดจะมีทางสาเร็จตามกาหนดเวลาในการบริหาร การติดตามงานจึงเป็นสิ่งจาเป็นในการปฏิบัติมีหลัก
อยู่ว่าการทางานของเจ้าหน้าที่ทุกคนจะต้องติดตาม 4 เรื่องด้วยกันคือ
4.1 ติดตามปริมาณและคุณภาพของงานที่กาลังปฏิบัติและยังมิเสร็จสิ้น
4.2 ติดตามปริมาณและคุณภาพของงานที่ทาสาเร็จแล้วว่าได้มาตรฐานหรือไม่
4.3 ติดตามดูความพร้อมเพรียงของอัตรากาลังเจ้าหน้าที่วัสดุและเงิน
4.4 ติดตามวิธีการจัดการหรือบริหาร
งานทุกชนิ ดถ้ามีการติดตามจะทาให้ ทราบปัญ หาและทางแก้ไขได้ทั นท่วงที งานจะ
ดาเนินไปไม่ติดขัดหรือล่าช้า
5. ระบบการจัดเก็บเอกสารล้มเหลว การจัดเก็บเอกสารที่ดีจะเอื้ออานวยให้การปฏิบัติราชการ
ได้รวดเร็วอย่างไม่ต้องสงสัย การปฏิบัติราชการนั้นจะต้องทาเป็นลายลักษณ์อักษรมีระเบียบปฏิบัติที่
แน่นอนและมีหลักฐานตรวจสอบได้ ในทางปฏิบัติจึงต้องใช้กระดาษเป็นจานวนมากสาหรับพิมพ์บัน ทึก
เรื่องราว พิมพ์ข้อความต่าง ๆ หรือสั่งงานตลอดจนโต้ตอบ เอกสารทุกชนิดที่ใช้ในราชการจะต้องเก็บ
รักษาไว้อย่างปลอดภัย และนามาใช้อ้างอิงทันท่วงที จึงมีระบบจัดเก็บเอกสารเพื่อความสะดวกรวดเร็ว
ในการจัดเก็บ ค้นหาและรักษาความปลอดภัย ตลอดจนความเป็นระเบียบสวยงาม หากมีการจัดเก็บ
เอกสารที่ดีจะทาให้การปฏิบัติงานคล่องตัวไม่ล่าช้าเสียเวลาในการค้นหา แต่ถ้าระบบการจัดเก็บเอกสาร
ไม่ดีอาจเสียเวลาในการค้นหานามาใช้ ฉะนั้นระบบการจัดเก็บเอกสารที่ล้มเหลวจะทาให้เกิดความล่าช้า
ในการปฏิบัติราชการ ยากที่จะหลีกเลี่ยงได้
6. จงใจหน่วงเหนี่ยวเพื่ อผลประโยชน์ส่วนตัว ความล่าช้าในการปฏิบัติราชการที่เกอดขึ้นจาก
การจงใจหน่วงเหนี่ยวเป็นสิ่งที่มองเห็นได้ชัดเจนแทบไม่ต้องอธิบายใด ๆ การจงใจหน่วงเหนี่ยวให้งาน
ล่าช้าอาจเกิดขึ้นได้เพราะต้องการเรียกร้องผลประโยชน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งงานที่เปิดช่องให้ใช้ดุลพินิจ
ได้อย่างกว้างขวาง ตราบใดที่ยังไม่ได้รับผลประโยชน์ก็แกล้งหมกงานไว้หรือไม่หยิบขึ้นมาทา แทนที่งาน
 40

จะเสร็จภายในวันเดียวจะต้องล่าช้าไปหลายวันก็ได้ การจงใจหน่วงเหนี่ยวจึงเป็นมูลเหตุให้งานล่าช้าที่
เกิดจากตัวบุคคล จะต้องแก้ไขโดยการควบคุมและติดตามงานตลอดจนลงโทษอย่างเฉียบขาด
7. ขาดความเข้าใจในวิธีการทางานที่ถูกต้อง มูลเหตุของความล่าช้าในการปฏิบัติราชการเกิดขึ้น
ได้เสมอ เนื่องจากงานบางอย่างผู้ป ฏิบัติไม่มีความรู้ความเข้าใจ และไม่สนใจจึงไม่ทราบทางปฏิบัติที่
ถูกต้อง และหากเขาผู้นั้นไม่ใฝ่ใจปรึกษาหารือผู้บังคับบัญชาหรือเพื่อนร่วมงานก็หมกงานนั้นไว้ งานที่ผู้
ปฏิบัติเข้าใจวิธีจะทาได้ทันที แต่จะลงมือทาหรือไม่อยู่ที่ความกระตือรือร้นของเขาอีกส่วนหนึ่ง
8. ขาดความกระตือรือร้น ความกระตือรือร้นหมายถึงความมุ่งมั่นที่จะทางานอย่างฉับพลัน เอา
จริงเอาจัง ไม่รีรอหรือผัดวันประกันพรุ่ง บุคคลที่มีความกระตือรือร้นในการทางานเขาจะเร่งรีบทางาน
โดยที่ผู้บังคับบัญชาไม่ต้องสั่งการ หรือบอกกล่าวเร่งรีด ความล่าช้าในการปฏิบัติงานจะไม่เกิดขึ้น เรา
อาจปลุกให้บุคคลมีความกระตือรือร้นได้โดยส่งเสริมกาลังใจหรือทาให้เขามีกาลังขวัญ ตลอดจนการเร่ง
เร้าให้บรรยากาศในหน่วยงานมีชีวิตชีวา และมีความหวังในตาแหน่งที่สูงขึ้น
ความล่าช้าในการปฏิบั ติราชการเป็นโรคร้ายในระบบราชการ และเป็นตัวถ่วงในการเร่งรีด
พัฒนาประเทศ ผลที่เกิดจากการปฏิบัติราชการล่าช้าโดยไม่มีเหตุผลนั้น คือการนาไปสู่ความล้มเหลวใน
การทางานให้มีประสิทธิภาพ การให้บริการที่พึงพอใจแก่ประชาชน และทาลายศรัทธาของประชาชน
พึงตระหนักว่าข้าราชการทุกคนเป็นเครื่องมือของรัฐ ที่ได้รับมอบภารกิจและอานาจหน้าที่ให้รับผิดชอบ
งานอย่างใดอย่างหนึ่ง ความต้องการของประชาชนและรัฐบาลคือการทางานให้สาเร็จเสร็จสิ้นไปด้วย
ความรวดเร็วและถูกต้องในเบื้องต้น และอานวยผลในการพัฒ นาประเทศในเบื้องท้าย ซึ่งสิ่งดังกล่าว
ประชาชนปรารถนาและรอคอยที่จะได้พบเห็นในทุกส่วนราชการ แต่ความล่าช้าในการปฏิบัติราชการก็
ยังคงมีอยู่ในบางส่วนราชการ

2.4.5 ระบบราชการในบริบทของสังคมไทย
คาว่า ระบบราชการ (bureaucracy) นั้นเป็นคาที่มีความน่าสนใจอย่างมากในทางการทางาน
ของภาษาที่ได้สร้างสานึกบางอย่างขึ้นมาจากการใช้คาว่า “ราชการ” เช่น ในฐานะข้ารับใช้ใต้เบื้องพระ
ยุคคลบาทของพระราชาในงานต่าง ๆ ซึ่งนาไปสู่ความภาคภูมิใจและศักดิ์ศรีของผู้ที่เป็นข้าราชการ ที่
ความรู้ สึ ก ของการเป็ น ข้ าของพระราชาบางครั้ งอาจเป็ น มรดกตกทอดมาจากการปกครองในยุ ค
สมบูรณาญาสิทธิราชย์ หรือบ้างครั้งมีการใช้คาว่าข้ารัฐการเพื่อให้เกิดความตระหนักถึงบทบาทหน้าที่ใน
ฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติงานเพื่อผลประโยชน์ของรัฐเป็นสาคัญ หรือกระทั่งใช้คาว่าข้าราษฎรเป็นต้น
เพื่อสร้างสานึกของผู้ที่ปฏิบัติงานอยู่ในหน่วยงานของรัฐจะต้องตระหนักถึงบทบาทหน้าที่ว่าจะต้องให้
ความสาคัญกับราษฎรปรือประชาชนของประเทศเป็นสาคัญ เป็นต้น ซึ่งปาฐกถาพิเศษของศาสตราจารย์
กิตติคุณ ดร.วิษณุ เครืองาม หัวข้อการเป็นข้าราชการที่ดีในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เนื่องในโอกาส
วันข้าราชการพลเรือน 1 เมษายน 2556 น่าจะให้ภาพของความเข้าใจของสังคมไทยต่อคาว่าข้าราชการ
และระบบราชการได้อย่างน่าสนใจ และบทความดังกล่าวปัจจุบันก็ยังอยู่ในระบบของข้อมูลของเว็บไซต์
 41

สานั กงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนเพื่อเผยแพร่ให้ กับข้าราชการและประชาชนทั่วไปได้รับ

ทราบ มีเนื้อความบางส่วน ดังนี้
“…คาว่า “ข้าราชการ” นั้น เป็นคาที่ศักดิ์สิทธิ์ มันมีทั้งอานาจ มีทั้งหน้าที่ มีทั้งบทบาท มีทั้ง
ความรับผิดชอบอยู่ในตัวของมันเอง สมัยก่อนกิจการทั้งหลายของ ประเทศชาติบ้านเมือง เป็นกิจการ
ของ พระราชา หรือ พระเจ้าแผ่นดิน ทั้งนั้น เราจึงเรียกกิจการเหล่านั้น ว่า “ราชการ” เพราะเป็นการ
ของพระราชา แล้ ว ใครก็ตามที่ ไปท ากิจกรรมนั้น ไม่ว่าจะเป็น ตารวจ ทหาร พลเรือน เราก็ เรีย กว่า
ข้าราชการทั้งสิ้น คาว่า “ข้า” ในที่นี้ไม่ได้แปลว่า ขี้ข้าม้าครอกหรือคนรับใช้ ที่หลายๆคนพยายามแปล
คามันอาจจะซ้ากัน แต่ “ข้า” ในที่นี้แปลว่า “คน” แปลว่า “ตัวตน” คนสมัยก่อน เวลาพูดกับผู้หลัก
ผู้ใหญ่กว่าก็เรียกตัวเองว่า “ข้า” ผู้หลักผู้ใหญ่ แม้กระทั่งพระราชา พระมหากษัตริย์ แม้กระทั่งมี พระ
ราชดารัส ตรัสสั่งพสกนิกรก็ทรงเรียกพระองค์เองว่า “ข้า” เหมือนกัน เพราะฉะนั้น คาว่า “ข้า” จะไป
เรียกว่าขี้ข้าม้าครอกคนรับใช้ได้อย่างไร คนที่คิดว่าขี้ข้าม้าครอกต้อยต่า จนกระทั่งมีคนอยากให้เปลี่ยน
คาว่า “ข้าราชการ” เป็นอย่างอื่น…
…เพราะฉะนั้น ข้าราชการก็คือ คนของพระเจ้าแผ่นดิน คนที่ทากิจการงานของพระเจ้าแผ่นดิน
ความจริงมีคาศัพท์ที่หรูหรา ไพเราะ เป็นภาษาบาลีด้วยซ้า เค้าเรียกว่า “ราชภัฏ ” แปลว่า “คนของ
พระราชา” แปลตรงๆ ว่า “ข้าราชการ”…
…ในสมัย ร. 5-7 เป็นช่วงเวลาที่พระเจ้าแผ่นดินแบกพระราชภาระในการก่อสร้างระบบราชการ
พลเรือน จนวัน นี้ ทรงหยุดและมอบให้ หน่วยงานต่างๆ วันนี้จึงเป็นวันข้าราชการพลเรือน เป็นวันที่
ข้าราชการทั้งหลาย จงภาคภูมิใจในศักดิ์ศรี และคนที่ไม่ได้เป็นข้าราชการนึกถึงคุณ ความดีที่ได้ช่ว ย
ปฏิบัติราชการทางานที่เรียกว่า “งานของพระราชา” เพื่อประโยชน์ของเราด้วยความราบรื่น สวัสดี …”
(วิษณุ เครืองาม, 2556)
จากปาฐกถาที่ยกตัวอย่างนี้ น่าจะช่วยให้เห็นความน่าสนใจของข้าราชการที่ปฏิบัติงานอยู่ใน
องค์ที่อยู่ในโครงสร้างที่ชื่อระบบราชการ

2.4.6 ระบบราชการไทย
ระบบราชการไทยหากจะแบ่งตามหลั กของการบริห ารราชการ 3 แบบ อันประกอบไปด้วย
ระบบการบริ ห ารแบบรวมศู น ย์ (centralization) การแบ่ งอ านาจ (devolution) และการกระจาย
อานาจ (decentralization) จะก่อให้เกิดโครงสร้างการบริหารราชการที่แบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ระบบ
บริหารราชการส่วนกลาง ระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาค และระบบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยมี
กฎหมายสาคัญ คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 (และที่แก้ไขเพิ่มเติม )
ใจความสาคัญมีดังนี้ ในมาตรา 4 ให้จัดระเบียบบริหารราชการเป็น 3 ส่วน คือ ระเบียบบริหารราชการ
ส่วนกลาง ระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค และระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
 42

การจั ด ระเบี ย บบริ ห ารราชการส่ ว นกลาง ประกอบด้ ว ยส านั ก นายกรัฐ มนตรี (มี ฐ านะเท่ า
กระทรวง) กระทรวง หรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง ทบวง ซึ่งสังกัดสานักนายกรัฐมนตรีหรือ
กระทรวง และกรมหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ซึ่งสังกัดหรือไม่สังกัดสานัก
นายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง โดยให้มีนายกรัฐมนตรีอยู่ในฐานะหัวหน้าของรัฐบาล (มาตรา 11)
โดยให้มีหน้าที่ คือ
กากับโดยทั่วไปซึ่งการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อการนี้จะสั่งให้ราชการส่วนกลาง ราชการส่วน
ภูมิภาค และส่วนราชการซึ่งมีหน้าที่ควบคุมราชการส่วนท้องถิ่น ชี้แจง แสดงความคิดเห็น ทารายงาน
เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการ ในกรณีจาเป็นจะยับยั้งการปฏิบัติราชการใด ๆ ที่ขัดต่อ นโยบายหรือมติของ
คณะรัฐมนตรีก็ได้และมีอานาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของราชการส่วนกลาง
ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น
มอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีกากับการบริหารราชการของกระทรวง หรือทบวงหนึ่งหรือ
หลายกระทรวงหรือทบวงบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารทุกตาแหน่งซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม
และส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกรม
สั่งให้ข้าราชการซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรมหนึ่งมาปฏิบัติราชการสานักนายกรัฐมนตรี โดย
จะให้ขาดจากอัตราเงินเดือนทางสังกัดเดิมหรือไม่ก็ได้ ในกรณีที่ให้ขาดจากอัตราเงินเดือนทางสังกัดเดิม
ให้ได้รับเงินเดือนในสานักนายกรัฐมนตรีในระดับ และขั้นที่ไม่สูงกว่าเดิม
แต่งตั้งข้าราชการซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรมหนึ่งไปดารงตาแหน่งของอีกกระทรวง ทบวง
กรมหนึ่ง โดยให้ ได้รับ เงิน เดือนจากกระทรวง ทบวง กรมเดิม ในกรณีเช่นว่านี้ให้ ข้าราชการซึ่งได้รับ
แต่งตั้งมีฐานะเสมือนเป็นข้าราชการสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตนมาดารงตาแหน่งนั้นทุกประการ
แต่ ถ้ า เป็ น การแต่ ง ตั้ ง ข้ า ราชการตั้ ง แต่ ต าแหน่ ง อธิ บ ดี ห รื อ เที ย บเท่ า ขึ้ น ไปต้ อ งได้ รั บ อนุ มั ติ จ าก
คณะรัฐมนตรี
แต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา หรือคณะที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี หรือ
เป็นคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติราชการใด ๆ และกาหนดอัตราเบี้ยประชุมหรือค่าตอบแทนให้แก่ผู้ซึ่งได้รับ
แต่งตั้ง รวมถึงแต่งตั้งข้าราชการการเมืองให้ ปฏิบัติราชการในสานักนายกรัฐมนตรี และวางระเบียบ
ปฏิบัติราชการ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดิ นเป็นไปโดยรวดเร็วและมีประสิทธิภาพเท่าที่ไม่ขัดหรือ
แย้งกับพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น
ในมาตรา 18 ให้จัดระเบียบราชการของกระทรวง ประกอบด้วย สานักงานรัฐมนตรี สานักงาน
ปลัดกระทรวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น เว้นแต่บางกระทรวงเห็นว่าไม่มีความจาเป็น จะ
ไม่แยกส่วนราชการตั้งขึ้นเป็นกรมก็ได้โดยให้แต่ละกระทรวงมีปลัดกระทรวง 1 คนมีอานาจบังคับบัญชา
และรั บ ผิ ด ชอบในกระทรวงนั้ น ๆ ส่ ว นในระดั บ กรมนั้ น มาตรา 31 ได้ ระบุ ถึ งการแบ่ งส่ ว นราชการ
ประกอบด้วย สานักงานเลขานุการกรม กองหรือส่วนราชการที่มีฐานะเทียบกอง เว้นแต่บางกรมเห็ นว่า
 43

ไม่มีความจาเป็นจะไม่แยกส่วนราชการตั้งขึ้นเป็นกองก็ได้ และกรมใดมีความจาเป็น จะแบ่งส่วนราชการ

โดยให้มีส่วนราชการอื่นก็ได้
ในการจัดระเบียบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคให้จัดระเบียบโดยแบ่งเป็นจังหวัดและอาเภอ
(มาตรา 51) โดยจังหวัดนั้นให้รวมท้องที่หลายๆ อาเภอตั้ งขึ้นเป็นจังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล และใน
จังหวัดหนึ่งให้มีหน่วยราชการบริหารรองจากจังหวัดเรียกว่าอาเภอ (มาตรา 61) โดยจังหวัดให้มีผู้ว่า
ราชการจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ ส่วนในระดับอาเภอให้มีนายอาเภอทาหน้าที่บังคับบัญชา
ข้าราชการ
ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในมาตรา 70 ให้จัดระเบียบบริหารราชการส่วน
ท้องถิ่น ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล และราชการส่ วนท้องถิ่นอื่น
ตามที่มีกฎหมายกาหนด
นอกจากนี้แล้วตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการพลเรือนยังให้มีให้มีคณะกรรมการ
พัฒนาระบบราชการคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า “ก.พ.ร.” (มาตรา 71) ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีหรือ
รองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธาน รัฐมนตรีหนึ่งคนที่นายกรัฐมนตรีกาหนดเป็น
รองประธาน ผู้ซึ่งคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมอบหมายหนึ่งคน
และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกินสิบคน ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญ ในทาง
ด้านนิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์รัฐศาสตร์ การบริหารรัฐกิจ การบริหารธุรกิจ การเงินการคลัง จิตวิทยา
องค์ การ และสั งคมวิท ยาอย่ างน้ อ ยด้ านละหนึ่ งคน มี อ านาจหน้ าที่ เสนอแนะและให้ ค าปรึก ษาแก่
คณะรั ฐ มนตรีเกี่ย วกับ การพั ฒ นาระบบราชการและงานของรัฐอย่างอื่น ซึ่งรวมถึงโครงสร้างระบบ
ราชการ ระบบงบประมาณ ระบบบุคลากร มาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรม ค่าตอบแทน และวิธี
ปฏิบัติราชการอื่น โดยจะเสนอแนะให้มีการกาหนดเป้าหมายยุทธศาสตร์ และมาตรการก็ได้
เสนอแนะและให้คาปรึ กษาแก่หน่วยงานอื่นของรัฐที่มิได้อยู่ในกากับของราชการฝ่ายบริหาร
ตามที่หน่วยงานดังกล่าวร้องขอ
รายงานต่อคณะรัฐมนตรีในกรณีที่มีการดาเนินการขัดหรือไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ที่กาหนด
เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อกาหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานในการจัดตั้ง การรวม การโอน การ
ยุบ เลิก การกาหนดชื่อ การเปลี่ยนชื่อ การกาหนดอานาจหน้าที่ และการแบ่งส่วนราชการภายในของ
ส่วนราชการที่เป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการอื่น
เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกฤษฎีกา และกฎที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้
ดาเนินการให้มีการชี้แจงทาความเข้าใจแก่ส่วนราชการและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและประชาชน
ทั่วไป รวมตลอดทั้งการฝึกอบรม

2.5 สรุป
 44

องค์การ คือ การรวมตัว กันของคนตั้งแต่ 2 คนขึ้ นไป โดยมีจุด มุ่งหมายร่ว มกันในการท า

กิจ กรรม หรือ งานอย่างใดอย่างหนึ่ ง โดยอาศัยกระบวนการจัดโครงสร้างของกิจกรรมหรืองานนั้ น
ออกเป็นประเภทต่าง ๆ เพื่อแบ่งงานให้แก่สมาชิกในองค์การดาเนินการปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมาย
การบริหาร หมายถึง การใช้ศาสตร์และศิลป์ของบุคคลตั้งแต่ 2 คน ขึ้นไป ร่วมมือกันดาเนิน
กิจกรรมหรืองานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่วางไว้ร่วมกัน โดยอาศัยกระบวนการ และทรัพยากรทางการ
บริหารเป็นปัจจัยอย่างประหยัด และให้เกิดประโยชน์ สูงสุด
ทั้งสองคาเป็นคาที่เชื่อมโยงสนับสนุนซึ่งกันและกัน ในการที่จะบริหารจัดการองค์การให้สาเร็จ
โดย เฉพาะองค์การระบบราชการหรือภาครัฐที่มีความสาคัญยิ่งจะต้องเข้าใจกระบวนการบริหารงาน
และระบบราชการ ซึ่งปัจจุบันนามาซึ่งการปฏิรูประบบราชการอย่างชัดเจน

คาถามท้ายบท

1. ให้อธิบายคาว่า “องค์การ”และ “การบริหาร” มาให้เข้าใจและยกตัวอย่าง

2. รูปแบบและประเภทองค์การมีอะไรบ้าง อธิบาย
3. ให้อธิบายระบบราชการ และยกตัวอย่างระบบราชการไทย พอสังเขป
 45

เอกสารอ้างอิง

กุลธน ธนาพงศธร. การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ : ไทยวัฒนาพานิช, 2522.

จุมพล หนิมพานิช. สังคมและวัฒนธรรม. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2538.
 46

ธงชัย สันติวงษ์. การบริหารงานบุคคล. กรุงเทพฯ : สานักพิมพ์ไทยวัฒนาพานิช, 2533.

ราชบัณฑิตยสถาน. พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ :
อักษรเจริญทัศน์, 2538.
วิษณุ เครืองาม. การเป็นข้าราชการที่ดีในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว. ปาฐกถาพิเศษ เนื่องในวัน
ข้าราชการพลเรือน 1 เมษายน 2556. กรุงเทพฯ : สานักงานข้าราชการพลเรือน, 2556.
ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์. องค์การและการจัดการ. พิมพ์ครั้งที่ 9. กรุงเทพฯ : ศูนย์หนังสือมหาวิทยาลัย
ธุรกิจบัณฑิตย์. 2543.
สุวิช แย้มเผื่อน. หลักการตลาด. กรุงเทพฯ : ศูนย์ตารามาตรฐาน, 2533.
สมคิด บางโม. องคการและการจัดการ. กรุงเทพฯ : วิทยพิพัฒน์ 2538.
สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์. รัฐประศาสนศาสตร์ : แนวคิดและทฤษฎี. กรุงเทพฯ : เอ็กซ์เปอร์เน็ท, 2549.
หลักการบริหาร. 2556. สืบค้นจาก http://www.oknation.net/mediacenter.mcu.ac.th.
ฤทธิกร ศิริประเสิรฐโชค. ขอบข่ายและวิธีการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์. เอกสารประกอบการสอน
วิชา 355501. วิทยาลัยการบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยบูรพา. 2557.
Barnard, Chester I. The Function of Executive. Cambridge, Massachusettes : Harvard
University, 1970.
Katz, D., & Kahn, R. L. The Social Psychology of Organizations. New York: Wiley. 1966.
Pfiffner, J. M., & Sherwood, F. P. Administrative Organization. New Jersey : Prentice-
Hall. 1965.
Porter, L.W. Lawler, E. and Hackman, J.R. Behaviour in Organizations. Toyko : McGraw-
Hill Kogakusha. 1975.
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 3
หัวข้อเนื้อหาประจาบทที่ 3
1 เบื้องต้นและพัฒนาการจัดการภาครัฐแนวใหม่
2 การจัดการเชิงกลยุทธ์หรือเชิงยุทธศาสตร์
3 การพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ
4 นโยบายกากับดูแลองค์การที่ดี
5 ตัวอย่างรูปแบบการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ในประเทศไทย
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1 เสริมสร้างความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับ “การจัดการภาครัฐสมัยใหม่”
2 อภิปรายถึงการจัดการเชิงกลยุทธ์หรือยุทธศาสตร์ การพัฒนาคุณภาพการ NPM
3 อภิปรายนโยบายกากับดูแลองค์การที่ดีและตัวอย่างจากการจัดการภาครัฐสมัยใหม่
4 วิเคราะห์กรณีศึกษาด้ายกระบวนการคิดเชิงระบบตามทฤษฎีต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
กิจกรรมการเรียนการสอน
1 ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2 บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3 นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา ข่าว เหตุการณ์บ้านเมือง ด้าย
กระบวนการคิดเชิงระบบตามทฤษฎีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
4 สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา
6 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติม
7 ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1 เอกสารประกอบการสอน
2 บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3 แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษาเพื่อเปรียบเทียบกับทฤษฎีต่างๆ ที่เรียน พร้อมให้
ผู้เรียนร่วมแสดงความคิดเห็น
4 แบบทดสอบท้ายบท
5 การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1 ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2 ประเมินผลจากพฤติกรรมการตอบคาถาม การซักถามระหว่างการเรียนการสอน
3 ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะร่วมกิจกรรมที่ได้รับมอบหมาย
ระหว่างมีการเรียนการสอน
4 ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
 บทที่ 3
การจัดการภาครัฐแนวใหม่

รังสรรค์ อินทน์จันทน์

บทที่ 3 เป็นการเรียนรู้ต่อเนื่องจากบทที่ 2 ที่กล่าวถึงองค์การ กระบวนการบริหารงาน การ

บริหารราชการ นั่นคือ แล้วคิดของการจัดการระบบราชการใหม่หรือการจัดการภาครัฐใหม่ บทนี้จะ
ประกอบด้วย เนื้อหาดังนี้
1. เบื้องต้นและพัฒนาการจัดการภาครัฐแนวใหม่
2. การจัดการเชิงกลยุทธ์หรือเชิงยุทธศาสตร์
3. การพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ
4. นโยบายกากับดูแลองค์การที่ดี
5. ตัวอย่างรูปแบบการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ในประเทศไทย
6. สรุป

3.1 เบื้องต้นและพัฒนาการจัดการภาครัฐแนวใหม่
NPM คืออะไร การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) คือ การ
เพิ่มผลผลิตในการ บริหารงานภาครัฐ โดยให้ความสาคัญต่อผลสาเร็จของงานเป็นหัวใจหลักสาคัญ เป็น
แนวคิดและที่มาของ การปฏิรูประบบราชการและการประกาศใช้ระบบการบริหารงานแบบมุ่งผลสมัฤทธิ์
(Result Based Management) ของรั ฐ บาลไทย โดยให้ ส่ ว นราชการระดั บกรมต้ องจัด ทาตัว ชี้วัดและ
เป้าหมายของผลงานที่ จะเกิดขึ้น
แนวคิด ในทศวรรษที่ 1984 การปฏิรูประบบราชการถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนแปลง
แบบปฏิวัติการบริหารราชการที่เกี่ยวข้องกับ “การปรับกระบวนทัศน์ ” (Paradigm Shift) จากตัวแบบ
ราชการของ Weber Model Bureaucracy ที่มีอิทธิพลมาเกือบศตวรรษ ไปสู่หลัก “การบริหารจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่” (New Public Management, NPM) หรือ “แนวคิดที่มุ่งเน้นการบริหารจัดการ แนว
ใหม่ ” (New Managerialism) (Denis Saint-Martin. 1988 : 391; อ้ างอิ งจาก สมพงษ์ จุ้ ย ศิ ริ เอกสาร
ประกอบการเรียนวิชาการจัดการ ทรัพยากรมนุษย์)
การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ตั้งอยู่บนสมมติฐานของความเป็ นสา
กล ของทฤษฎีการบริหารและเทคนิควิธีการจัดการ ว่าสามารถนาไปประยุกต์ใช้ได้ทั้งการบริหารรัฐกิจและ
การบริหารธุรกิจ ซึ่งเป็นกระแสความคิดที่สอดคล้องกับรัฐประศาสนศาสตร์แบบคลาสสิกของ Woodrow
Wilson ที่ เน้ น แยกการเมื อ งออกจากการบริ ห ารงาน และหลั ก วิ ท ยาศาสตร์ ก ารจั ด การ (Scientific
 46

management) ของ Frederick Taylor โดยมุ่ ง เน้ น ให้ ค วามส าคั ญ ต่ อ การประหยั ด (economy)
ประสิทธิภาพ (efficiency) และประสิทธิผล (effectiveness) (เทพศักดิ์ 2554)
แนวคิดดังกล่าว ต้องการให้มีการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์และวิธีการบริห ารงานภาครัฐ ไป
จากเดิม ที่ให้ความสาคัญต่อทรัพยากรหรือปัจจัยนาเข้า (input) และอาศัยกฏระเบียบเป็นเครื่องมือใน
การดาเนินงาน โดยหันมาเน้นถึงวัตถุประสงค์และสัมฤทธิ์ผลของการดาเนินงานทั้งในแง่ผลผลิต (output)
ผลลัพธ์ (outcome) และความคุ้มค่าของเงิน (value for money) รวมทั้งการพัฒนาคุณภาพและสร้าง
ความพึ งพอใจ 2 ให้ แก่ป ระชาชนผู้ รั บ บริการ โดยนาเอาเทคนิ ควิธีการบริห ารจัดการสมัยใหม่ เข้า มา
ประยุกต์ใช้มากขึ้น เช่น การวางแผนเชิงกลยุทธ์ การวัดและประเมินผลงาน การบริหารคุณภาพโดยรวม
การรื้อปรับระบบ เป็นต้น (ทศพร,2554) เดวิด ออสบอร์น และ เทด แกรเบร้อ (David Osborne & Ted
Gaebler) ได้เสนอแนวคิดของ Reinventing Government ว่าเป็น พาราไดม์ที่ ได้รับ การยอมรับ สู งสุ ด
ในทางรัฐประศาสนศาสตร์ในช่วง ทศวรรษ 1990 โดยเฉพาะได้เสนอความคิดเกี่ยวกับต้องการให้ระบบ
ราชการมี ลั ก ษณะของการแข่ ง ขั น การ ให้ บ ริ ก ารสาธารณะ (a competitive government) รวมถึ ง
ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบที่ให้ ความสาคัญต่อผลของการปฏิบัติงานมากกว่าสนใจถึงปัจจัยนาเข้า
ทางการบริหารงาน และขั้ นตอนการ ทางานทั้งหลาย (a results-oriented government) ดังนั้น อาจ
กล่ าวได้ ว่าจุ ด เริ่ ม ต้ น ของแนวคิ ด Reinventing Government มี อิ ท ธิ พ ลท าให้ ภ าครัฐ หั น มาสนใจต่ อ
แนวคิ ด การบริ ห ารธุ ร กิ จ มากยิ่ ง ขึ้ น ในระยะ ต่ อ มา ซึ่ ง ได้ พั ฒ นาต่ อ มาเป็ น แนวคิ ด การจั ด การนิ ย ม
(Managerialism) ที่ให้ ความสาคัญกับ การนาวิธีการ บริห ารงานแบบเอกชนและเทคนิคบริห ารจัดการ
สมัยใหม่มาปรับ ใช้กับ การบริหารงานในภาคราชการ โดยการมองว่าวิธีการบริหารงานย่อมเหมือนกัน
(Business-like Approach) จะต่างกันก็ตรงที่วัตถุประสงค์เท่านั้น ซึ่งแนวคิดของการจัดการนิยมนี้ได้มา
บูรณาการผสมผสานกับทฤษฎีทางเศรษศาสตร์ ได้ทาให้เกิด ขึ้นมาเป็นแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม่
(New Public Management) ที่ ท างรั ฐ ประศาสนศาสตร์ ถื อ ว่ า เป็ น จุ ด สนใจ (focus) ที่ ส าคั ญ ของ
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบั น ทั้งหมดล้วนมีอิทธิพลที่ทาให้รัฐประศาสนศาสตร์หันมาสนใจใน
เรื่องของการปฏิบัติเพื่อมุ่งสู่ความเป็นเลิศหรือ Best Practices มาก ยิ่งขึน้ (เทพศกัดิ์ 2554)
วัตถุประสงค์หลักของ NPM คือ ต้องการปรับปรุงประสิทธิภาพของภาคราชการ โดยใช้วิธีการ
ทางการบริห ารจัดการ และวิธีการที่ใช้ กันในภาคเอกชน แต่ประสิทธิภ าพเป็ นเพียงหลั กการเดียวของ
กระบวนทัศน์ การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคม นอกเหนือจากหลักความรับผิดชอบตรวจสอบได้
(Accountability) ความโปร่งใส (Transparency) การเปิดเผย (Openness) ความยุติธรรม (Fairness)
และความเสมอภาค (Equity) (พิทยา,2553) 3
ทาไมต้องเป็น “NPM” เหตุผลที่ต้องนา NPM มาใช้ เนื่องจาก
1. กระแสโลกาภิวัตน์ส่งผลให้สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกประเทศเปลี่ยนแปลงไปอย่าง
รวดเร็ ว จึ ง มี ความจ าเป็ น อย่ างยิ่ งส าหรับองค์กรทั้งภาครัฐและเอกชน ที่ ต้อ งเพิ่ มศั กยภาพและความ
ยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนเพื่อตอบสนองความต้องการของระบบที่เปลี่ยนแปลงไป
 47

2. ระบบราชการไทยมีปัญหาที่สาคัญคือ ความเสื่อมถอยของระบบราชการ และขาด ธรร

มาภิบาล ถ้าภาครัฐไม่ปรับเปลี่ยนและพัฒนาการบริหารจัดการของภาครัฐเพื่อไปสู่องค์กรสมัยใหม่ โดยยึด
หลักธรรมาภิบาล ก็จะส่งผลบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ทั้งยังเป็นอุปสรรคต่อการ
พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในอนาคตด้วย
ดังนั้น การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ( New Public Management) จึงเป็นแนวคิดพื้นฐาน
ของ การบริหารจัดการภาครัฐซึ่งจะนาไปสู่การเปลี่ยนแปลงระบบต่าง ๆ ของภาครัฐและยุทธศาสตร์ด้าน
ต่าง ๆ ที่ เป็นรูปธรรม มีแนวทางในการบริหารจัดการดังนี้
- การให้บริการที่มีคุณภาพแก่ประชาชน
- คานึงถึงความต้องการของประชาชนเป็นหลัก
- รัฐพึงทาบทบาทเฉพาะที่รัฐทาได้ดีเท่านั้น

เทพศักดิ์ (2554) ได้อธิบายความสาคัญของการปฏิรูปการจัดการภาครัฐ ไว้ดังนี้

1. เพื่อแก้ไขปัญหาพื้นฐานเดิมที่องค์กรแบบระบบราชการมีอยู่ เนื่องจากเป็ นองค์การที่มีขนาด
ใหญ่ มี ความซับ ซ้ อนสู ง มีก ารท างานที่ ยึดกฏระเบี ยบเป็ น ลายลั กษณ์ อัก ษร มีการกาหนดหน้ าที่เป็ น
ทางการ มีสาย การบังคับบัญชายาว ทาให้มีการยึดกฏระเบียบมากว่ายึดเป้าหมาย มีความล้าสมัย ไม่
สอดคล้องกับ สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งมีข้อจากั ดในการตอบสนองความต้องการและ
ความคาดหวังของ ประชาชนและไม่สามารถแก้ไขปัญหาของประชาชนได้
2. เพื่อเป็นเครื่องมือในการทางานเพื่อตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม ที่
เกิดขึ้น ซึ่งการเปลี่ ยนแปลงของสภาพแวดล้ อมในการบริห ารงานภาครัฐอาจจะมาจากทั้งภายในและ
ภายนอกองค์การ การปฏิรูปการจัดการภาครัฐจะทาให้การบริหารงานภาครัฐเกิดความชัดเจนในพันธกิจ
และความรับผิดชอบ ซึ่งนาไปสู่การปรับโครงสร้างขององค์การภาครัฐ
3. เพื่อให้เกิดความทันสมัย เอทซิโอนี่ (Etzioni) มองว่าองค์การที่เป็นทางการจะต้องเป็นองค์การ
ที่ ใช้รูปแบบของเหตุและผลและความมีประสิทธิภาพ ให้สอดคล้องกับความทันสมัยของสังคม ที่เกิดขึ้น
โดย 4 องค์การจะต้องมีการแสดงออกถึงคุณค่าในการทางานที่ใช้วิธีการทางานในการบรรลุเป้าหมายโดย
ใช้หลัก เหตุและผล ยึดหลักความมีประสิทธิผลและการเพิ่มผลผลิต (Productivity)
4. เพื่อตอบสนองต่อความต้องการและความคาดหวังของประชาชน แนวคิดของการปฏิรูปอาจ
มิได้ เกิดขึ้นมาจากภายในองค์การเท่านั้น ในบางกรณีแนวคิดของการปฏิรูปอาจเกิดขึ้นจากประชาชนที่อยู่
ภายนอกองค์การได้เนื่ องจากประชาชนให้ ความสนใจต่ อบริการที่ได้รับ จากองค์การที่เกิดขึ้น รวมถึง
แนวคิด ของการปฏิรูปอาจได้รับการสนับสนุนหรือความคาดหวังจากประชาชนภายนอกองค์การได้ เช่น
ความ คาดหวังในความมีประสิทธิภาพขององค์การ การมีจิตสานึกในการให้บริการ การมีจิตสานึกในการ
เป็น ข้าราชการที่ดีเป็นต้น
 48

การบริหารภาครัฐของไทย ได้มีการนาแนวคิด หลักการและแนวทางการบริหารที่ถือว่า เป็น

NPM มาใช้บ้าง การบริหารภาครัฐของไทย ได้มีการนาแนวคิด หลักการและแนวทางการบริหารที่เป็นการ
จัดการภาครัฐแนวใหม่ มาใช้หลายเรื่อง ดังต่อไปนี้
1. การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance)
แนวคิดและหลักการ การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good
Governance) หมายถึง การปกครอง การบริหาร การควบคุมดูแลกิจการต่าง ๆ ให้เป็นไป ในครรลอง
ธรรม
พระราชกฤษฎี ก าว่ าด้ ว ยหลั ก เกณฑ์ แ ละวิธี ก ารบริห ารกิ จ การบ้ า นเมื อ งที่ ดี พ .ศ.2546
ประกอบด้วย 9 หมวด โดยหมวดที่ 1 มาตรา 6 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้แก่ การบริหารราชการ
เพื่อบรรลุ เป้าหมายดังต่อไปนี้
(1) เกิดประโยชน์สุขของประชาชน
(2) เกิดผลสมัฤทธิ์ตอ่ภารกิจของรัฐ
(3) มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ
(4) ไม่มีขนั้ ตอนการปฏิบัติงานเกินความจาเป็น
(5) มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์
(6) ประชาชนได้รับการอานวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ
(7) มีการประเมิน ผลการปฏิบั ติราชการอย่างสม่ าเสมอ หลั กธรรมาภิ บาล ประกอบด้ว ย
หลักการสาคัญ 6 ประการ ดังนี้
1) หลักนิติธรรม เป็นหลักที่ถือเป็นกฎ กติกาในสังคม ที่ทุกคนมีส่วนเกี่ยวข้อง ดังนั้น การตรา
กฎหมายที่ถูกต้องเป็นธรรม การบังคับให้เป็ นไปตามกฎหมาย โดยคานึงถึงสิทธิเสรีภาพของสมาชิก ระบบ
กฎหมายและกระบวนการยุติธรรมที่ดีมีความเป็นธรรมและมีความชัดเจน
2) หลักคุณธรรม เป็ น การพัฒ นาให้ บุคลากรของภาครัฐยึดมั่นในความถูกต้อง ดีงาม การ
ส่งเสริม สนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองเพื่อให้เป็ นผู้ที่มีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบ
วินัย ประกอบอาชีพสุจริต
3) หลักความโปร่งใส การทางานที่เปิดเผยและสามารถตรวจสอบได้ จะส่งผลให้ การทุจริต
คอรัปชั่นและความด้อยประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของข้าราชการลดลง
4) หลักการมีส่วนร่วม เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมรับรู้ มีส่วนเกี่ยวข้อง
กั บ กระบวนการตั ด สิ น ใจ กระบวนการด าเนิ น การของโครงการ รวมถึ ง ได้ รั บ การเสริ ม สร้ า งขี ด
ความสามารถใน การเข้ามามีส่วนร่วม
5) หลักความคุ้มค่า การพั ฒ นาที่ยั่งยืนจะต้องบริห ารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่าง
จากัดให้ เกิดประโยชน์สุขแก่ส่วนรวม คานึงถึงความประหยัด ความคุ้มค่า สร้างสรรสินค้าและบริการที่มี
คุณภาพ โดยยึดถือประชาชนเป็นเป้าหมายสูงสุดในการทางาน
 49

6) หลักความสานึกรับผิดชอบ เป็นกระบวนการทางานที่จะช่วยเสริมสร้างประสิทธิภาพการ
ทางาน ให้ดีขึ้น ความสานึกรับผิดชอบต่อการปฏิบัติงานของหน่วยงานจะต้องมีลักษณะสาคัญ 6 ประการ
คือ การมีเป้าหมายที่ชัดเจน ทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกัน การปฏิบัติการอย่างมีประสิทธิภาพ การจัดการ
พฤติกรรมที่ไม่ เอื้ออานวยให้เกิดการรับผิดชอบ การทางานอย่างไม่หยุดยั้ง การมีแผนสารองการติดตาม
ประเมินผลการทางาน

3.2 การจัดการเชิงกลยุทธ์หรือเชิงยุทธศาสตร์
เทพศักดิ์ (2554) กล่าวว่า การจัดการเชิงกลยุทธ์ (Strategic Management) ซึ่งศึกษาเกี่ยวกับ
การประเมินสภาพแวดล้อมทางธุรกิจ การกาหนดกลยุทธ์ให้ สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมทางธุรกิจจริงที่
เกิดขึ้น การกาหนดวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์การนากลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติและการประเมินผลกลยุทธ์โดยที่
ในการ ประเมินสภาพแวดล้อมทางธุรกิจก็ได้มีการพัฒนาเทคนิคต่าง ๆ ขึ้นมาเป็นจานวนมาก เพื่อนามาใช้
ในการประเมินสภาพแวดล้อม เทคนิคเหล่านั้นที่สาคัญ ได้แก่ เทคนิคการวิเคราะห์จุดแข็ง จุดอ่อน โอกาส
และข้อจากัด (SWOT Analysis), เทคนิค BCG Growth Share Matrix, เทคนิค GE Business Screen ,
เทคนิค การตัวแบบการวิเคราะห์ปัจจัย 5 ประการของพอร์ตเตอร์ ฯลฯ โดยสามารถแบ่งกลยุทธ์หรือยุทธ์
ศาสตร์ออกมาได้ออกมาเป็น 4 ประเภท คือ
4.1 กลยุ ท ธ์ ห รื อ ยุ ท ธ์ ศ าสตร์ ในเชิ ง รุ ก (SO Strategy) ได้ ม าจากการน าข้ อ มู ล การประเมิ น
สภาพแวดล้อมที่เป็นจุดแข็งและโอกาสมาพิจารณาร่วมกัน เพื่อที่จะนามากาหนดเป็น กลยุทธ์หรือยุทธ์
ศาสตร์ในเชิงรุก
4.2 กลยุทธ์ห รือยุทธ์ศาสตร์ในเชิงป้ องกัน (ST Strategy) ได้มาจากการนาข้อ มูลการประเมิน
สภาพแวดล้อมที่เป็นจุดแข็งและข้อจากัดมาพิจารณาร่วมกัน เพื่อที่จะนามากาหนดเป็นกลยุทธ์หรือยุทธ์
ศาสตร์ในเชิงป้องกัน
4.3 กลยุทธ์หรือยุทธ์ศาสตร์ในเชิงการแก้ไข (WO Strategy) ได้มาจากการนาข้อมูลการประเมิน
สภาพแวดล้อมที่เป็นจุดอ่อนและโอกาสมาพิจารณาร่วมกัน เพื่อที่จะนนามากาหนดเป็นกลยุทธ์หรือยุทธ์
ศาสตร์ในเชิงแก้ไข
4.4 กลยุ ท ธ์ ห รื อ ยุ ท ธ์ ศ าสตร์ ในเชิ ง รั บ (WT Strategy) ได้ ม าจากการน าข้ อ มู ล การประเมิ น
สภาพแวดล้อมที่เป็นจุดอ่อนและข้อจ ากัดมาพิจารณาร่ว มกัน เพื่อที่จะน ามาก าหนดเป็ นกลยุทธ์หรือ
ยุทธ์ ศาสตร์ในเชิงรับ

3.3 การพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ (Public Sector Management

Quality Award หรือ PMQA)
ความสาคัญและเหตุผลความจาเป็น การพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ มีวัตถุประสงค์
เพื่อพัฒ นาระบบบริหารจัดการภายใน องค์การให้ มีระบบที่ดีเกิดการพัฒ นาองค์การอย่างต่อเนื่องและ
 50

ยั่งยืน ซึ่งในอนาคตจะกาหนดให้มีการมอบ รางวัลคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ ให้กับส่วนราชการที่

ปรับปรุงองค์การได้อย่างต่อเนื่อง และเป็นไป ตามเกณฑ์ที่กาาหนด
หลักการและแนวคิด
เกณฑ์คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ เป็นการนาหลักเกณฑ์และแนวคิดตามรางวัลคุณภาพ
แห่ งชาติ ข องสหรั ฐ อเมริ ก าร (Malcolm Baldrige National Quality Award : MBNQA) และรางวั ล
คุ ณ ภาพ แห่ งชาติ ข องประเทศไทย (Thailand Quality Award : TQA) มาปรั บ ให้ ส อดคล้ อ งกั บ ทิ ศ
ทางการพัฒนา ระบบราชการไทย และการดาเนินงานตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการ
บริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546
เกณฑ์คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ ประกอบด้วย 7 หมวด
หมวด 1 การนาองค์การ
หมวด 2 การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์
หมวด 3 การให้ความสาคัญกับผู้รับบริการและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย
หมวด 4 การวัด การวิเคราะห์และการจัดการความรู้
หมวด 5 การมุ่งเน้นทรัพยากรบุคคล
หมวด 6 การจัดการกระบวนการ
หมวด 7 ผลลัพธ์การดาเนินการ

3.4 นโยบายกากับดแแลองค์การที่ดี (Organizational Governance : OG)

ความหมาย : นโยบายการกากับดูแลองค์การที่ดี หมายถึง การประกาศเจตนารมณ์ขององค์การที่
จะดาเนินการและกาหนดนโยบายตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เพื่อประโยชน์
สุข ของประชาชน โดยผู้บริหารของแต่ละองค์การจะต้องวางนโยบายเกี่ยวกับรัฐ สังคม และสิ่งแวดล้อม
ผู้รับบริการและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย องค์การ และผู้ปฏิบัติงาน รวมทั้งกาหนดแนวทางปฏิบัติและมาตรการ
หรือโครงการ เพื่อให้บรรลุผลตามนโยบายขององค์การ
หลักการและแนวคิด :
1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวด 4 หน้าที่ของชนชาวไทย มาตรา
74 กาหนดให้ “บุคคลผู้เป็นข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ
หรือ เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ มีหน้าที่ดาเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อานวย
ความ สะดวก และให้บริการแก่ประชาชนตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีในการ
ปฏิบัติ หน้าที่และในการปฏิบัติการอื่นที่เกี่ยวข้องกับประชาชน ….”
2. เพื่อให้ภาครัฐนาหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี มาประยุกต์ใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติ
ราชการ สามารถเรียนรู้ ปรับตัว และตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงในการอานวยความสะดวกและการ
 51

ให้บริการประชาชนได้อย่างทันกาล การจัดทานโยบายการกากับดูแลองค์การที่ดีนี้ถือเป็นส่วนหนึ่งของการ
นาหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาลเข้ามาประยุกต์ใช้
องค์ประกอบ :
เพื่อให้การจัดทานโยบายการกากับดูแลองค์การที่ดีของภาครัฐเป็นไปในทิศทางเดียวกัน และมี
ความเป็นสากลเทียบเท่าหน่วยงานในต่างประเทศ และหน่ วยงานในภาคเอกชน สานักงาน ก.พ.ร. จึง
เห็นสมควรกาหนดกรอบนโยบายการกากับดูแลองค์การที่ดีซึ่งครอบคลุมองค์ประกอบ 4 ด้านสาคัญได้แก่
1. นโยบายด้านรัฐ สังคม และสิ่งแวดล้อม
2. นโยบายด้านผู้รับบริการ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย
3. นโยบายด้านองค์การ
4. นโยบายด้านผู้ปฏิบัติงาน

3.5 ตัวอย่างรแปแบบการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ในประเทศไทย
3.5.1 การประเมินผลการปฏิบัติราชการตามคารับรองการปฏิบัติราชการของส่วนราชการ :
KPI (Key Performance Indicators)
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีพ.ศ. 2546 หมวด 8
การ ประเมินผลการปฏิบัติราชการ กาหนดให้ส่วนราชการดาเนินการประเมินผลการปฏิบัติราชการของ
ส่ ว น 8 ราชการเกี่ ย วกั บ ผลสมั ฤ ทธิ์ข องภารกิจ คุณ ภาพการให้ บ ริก าร ความพึ งพอใจของประชาชน
ผู้รับบริการความ คุ้มค่าในภารกิจ เทพศกัดิ์กล่าวว่า กรอบแนวคดิของการจดัการภาครัฐแนวใหม่ (New
Public Management) ได้ให้ ความสาคัญต่อจุดสนใจหนงึ่ ที่สาคัญ คือเรื่องผลสมัฤทธิ์ (result) ที่เกิดขึ้น
จากการบริหาร โดยถือได้ว่าเป็น การเปลี่ยนแปลงจากแนวคิดการจัดการภาครัฐแบบเดิม ที่ให้ความสาคัญ
ต่อภาระรับ ผิ ดชอบที่ มีต่ อปั จ จั ย น าเข้าหรือ ทรัพ ยากรและกระบวนการทางาน (input and process
accountability) เช่น ปฏิบัติงานตาม กฎระเบียบ ปฏิบัติงานตามขั้นตอนที่กาหนด เป็นต้น มาเป็นภาระ
รับผิดชอบที่มีต่อผลสมัฤทธิ์ (accountability for results) แทน
กรอบการประเมินผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการ แยกตามมิติ 4 มิติ ได้แก่
1. มิติด้านประสิทธิผล
2. มิติด้านคุณภาพการให้บริการ
3. มิติด้านประสิทธิภาพของการปฏิบัติราชการ
4. มิติด้านการพัฒนาองค์การ
3.5.2 Balanced Scorecard
เป็นเครื่องมือทางการบริหารที่ถูกพัฒนาขึ้นมาโดย โรเบิร์ต เอส แคปแลน และ เดวิด พี นอร์ตัน
(Robert S. Kaplan and David P. Norton) ในปี ค .ศ. 1996 ซึ่งศูนย์กลางของกระบวนการจัดการใน
องค์การในมุมมองของแคปแลนและนอร์ตัน ก็คือ คุณ ค่าสี่ ประการที่องค์การจะต้องใช้เป็นกรอบเพื่ อ
 52

น าไปใช้ ในการตอบสนองต่ อ กลยุ ท ธ์ แ ละวิ สั ย ทั ศ น์ ที่ อ งค์ ก ารได้ ก าหนดขึ้ น คื อ คุ ณ ค่ า ด้ า นการเงิ น

(Finance) คุณค่าด้านลูกค้า (Customer) คุณค่าด้านกระบวนการ (Internal Process) และคุณด่าด้าน
การเรียนรู้และนวัตกรรม (Learning&Growth)
Balanced Scorecard หมายถึ ง การแปลงวิ สั ย ทั ศ น์ แ ละกลยุ ท ธ์ข ององค์ ก ารให้ อ อกมาเป็ น
ตัวชี้วัด ต่าง ๆ และผลักดันตัวชี้วัดเหล่านั ้นให้ตอบสนองต่อเป้าหมายที่เป็นคุณค่าความสาเร็จของการ
บริหารองค์กร เชิงกลยุทธ์ใน 4 ด้าน ได้แก่ ด้านการเงิน ด้านลูกค้า ด้านกระบวนการภายในธุรกิจ และ
ด้านการเรียนรู้และ การเติบโตขององค์การ รวมถึงการสร้างความสมดุลในแต่ละด้าน
สาระสาคัญ ของการบริหารงานในเครื่องมือ Balanced Scorecard สาระสาคัญ ของเครื่องมือ
Balanced Scorecard มีองค์ประกอบที่สาคัญอยู่ใน 6 ส่วนที่สาคัญ คือ
(1) การกาหนดคุณค่าหลักขององค์การ (Value)
(2) การกาหนดวิสัยทัศน์ (Vision)
(3) การก าหนดกลยุ ท ธ์ 9 (Strategy) และการก าหนดวัต ถุ ป ระสงค์ เชิ งกลยุ ท ธ์ (Strategic
Objective)
(4) การจัดทาแผนที่กลยุทธ์ (Strategy Map)
(5) การกาหนดตัวชี ้วัดและเป้าหมาย และ
(6) การริเริ่มแผน โครงการและกิจกรรม (Initiative) โดยทั้งหมดสามารถแสดงความเชื่อมโยงกัน
อย่างสมดุล

3.5.3 การบริหารราชการแบบบแรณาการ (CEO)

การบริหารราชการแบบบูรณาการ หมายถึง การบริหารที่ทุกหน่วยงานทางานแบบมุ่งเน้นผลงาน
(Results) ตามยุทธศาสตร์เป็นหลักเป็ นการทางานหลายหน่วยงานโดยอาศัยความเชี่ยวชาญและความ
ชานาญการของแต่ละหน่วยงานที่แตกต่างกันเฉพาะด้าน โดยร่วมกันคิด ร่วมกันทางาน โดยใช้ทรัพยากร
ร่วมกันเพื่อให้บรรลุผลตามยุทธศาสตร์ มุ่งสู่ผลสาเร็จและเป้าหมายของงานร่วมกัน เพื่อก่อให้เกิดความ
ประหยัด เสริมสร้างประสิทธิผลและประสิทธิภาพของการดาเนินงานเป็นหลัก
แนวคิดการบริหารราชการแบบบูรณาการ ปัจจุบันปัญหาบ้านเมืองมีความสลับซับซ้อนมากขึ้น ใน
การแก้ไขปัญหาหรื อการตัดสินใจต้องใช้ ความรู้และทักษาหลายสาขาวิชาร่วมกัน ทาให้ไม่สามารถแก้ไข
ปัญหาโดยส่วนราชการใดส่วนราชการหนึ่ง ได้ รวมทั้งการบริหารงานตามภารกิจ (Function) ไม่สามารถ
แก้ปัญหาบางอย่างได้ เพราะการจัดแบ่ง โครงสร้างองค์การภาครัฐจะมีพันธกิจ (Mission) ขององค์กรอยู่
ซึ่งจะทาให้แต่ละองค์กรมีความเชี่ยวชาญ เฉพาะด้านที่แตกต่างกัน
การบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (CEO) ผลสืบเนื่องมาจากการปฏิรูประบบราชการ เพื่อ
การพัฒนาและเปลี่ยนแปลงให้มีความทันสมัย (Modernization) และให้มีการปรับโครงสร้างกระทรวง
ทบวง กรม โดยใช้การจัดโครงสร้างตามยุทธศาสตร์ที่ รับผิดชอบ (Agenda Base Organizaion) โดยให้มี
 53

เจ้าภาพรับผิดชอบเป็นกลุ่มงาน (Cluster) เพื่อแก้ไข ปัญหาการไม่สามารถนานโยบายไปสู่การปฏิบัติใน

ระดับพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากระดับจังหวัด มีหน่วยงานระดับส่วนกลาง ระดับเขตไปตั้ งอยู่
ในพื ้นที่เป็นจานวนมาก รวมทั้ งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต่างก็มีนโยบาย/แผนงาน โครงการของ
ตนเอง ไม่มีความสอดคล้องในภาพรวมของจังหวัดหรือความ ต้องการของประชาชน ซึ่งเป็ นการพัฒนา
แบบแยกส่วน ขาดความเชื่อมโยง บูรณาการซึ่งกันและกัน
3.5.4 การให้บริการแบบจุดเดียวเบ็ดเสร็จ (One Stop Services)
One Stop Services หมายถึง การนางานที่ให้บริการทั้งหมดที่เกี่ยวข้อง มารวมให้บริการอยู่ใน
สถานที่เดียวกัน ใน ลักษณะที่ส่งต่องานระหว่างกันทันทีหรือเสร็จในขั้นตอนหรือเสร็จในจุดให้บริการเดียว
โดยมีจุดประสงค์ เพื่อให้การให้บริการมีความรวดเร็วขึ้น
รูป แบบของการให้ บ ริการแบบจุดเดียวเบ็ ดเสร็จ รูป แบบที่ 1 การน าหลายหน่ว ยงานมารวม
ให้ บริการอยู่ในสถานที่เดียวกัน รูปแบบที่2 กระจายอานาจมาให้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งทาหน้าที่
ให้บ ริการแบบเบ็ดเสร็จ รูปแบบที่ 3 การปรับปรุงและออกแบบใหม่ในการให้ บริการ รูปแบบที่ 4 การ
สามารถให้บริการผ่านทางอินเทอร์เน็ตได้เสร็จทันที
ส่วนรูปแบบการจัดการภาครัฐสมัยอื่นๆ ได้แก่ การปรับปรุงระบบการบริหารงานบุคคลภาครัฐ
การประเมินผลการปฏิบัติราชการของ ข้าราชการ (IPA) การกาหนดมาตรฐานจริยธรรมข้าราชการ เป็น
ต้น

6. สรุป
การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) คือ การเพิ่มผลผลิตในการ
บริหารงานภาครัฐ โดยให้ความสาคัญต่อผลสาเร็จของงานเป็นหัวใจหลักสาคัญ เป็นแนวคิดและที่มาของ
การปฏิรูป ระบบราชการและการประกาศใช้ระบบการบริห ารงานแบบมุ่งผลสมัฤทธิ์ (Result Based
Management) ของรัฐบาลไทย โดยให้ส่วนราชการระดับกรมต้องจัดทาตัวชี้วัดและเป้าหมายของผลงาน
การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ( New Public Management) จึงเป็นแนวคิดพื้นฐานของ การบริหาร
จัดการภาครัฐซึ่งจะนาไปสู่การเปลี่ยนแปลงระบบต่าง ๆ ของภาครัฐและยุทธศาสตร์ด้านต่าง ๆ ที่ เป็น
รูปธรรม มีแนวทางในการให้บริการที่มีคุณภาพแก่ประชาชน คานึงถึงความต้องการของประชาชนเป็น
หลัก รัฐพึงทาบทบาทเฉพาะที่รัฐทาได้ดีเท่านั้น
 54

คาถามท้ายบท

1. จงอธิบายความหมายของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ พอสังเขป พร้อมยกตัวอย่างประกอบ

2. จงอธิบายถึงทฤษฎีการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ประกอบด้วยอะไรบ้าง
3. จงอภิปรายถึงเหตุผลที่ต้องนาแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่มาใช้
4. จงยกตัวอย่างแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management : NPM) ที่
สามารถนามาใช้ในองค์กรภาครัฐ
5. จงวิเคราะห์ถึงปัญหาการจัดการภาครัฐแนวใหม่ และให้เสนอถึงแนวทางแก้ไข
 55

เอกสารอ้างอิง

เทพศักดิ์ บุณยรัตพันธ์. รัฐประศาสนศาสตร์กับการปฏิรแประบบราชการ. เอกสารประกอบการสอนชุด

วิชาแนวคิด ทฤษฎีและหลักการรัฐประศาสนศาสตร์. พิมพ์ครั้งที่ 7. นนทบุรี : โรงพิมพ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2554.
ทศพร ศิริสัมพันธ์. ทิศทางและแนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์. เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา
แนวคิดทฤษฎีและหลักการรัฐประศาสนศาสตร์. พิมพ์ครั้งที่ 7. นนทบุรี : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัย
สุโขทัยธรรมาธิราช, 2554.
“พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546,” ราชกิจจา
นุเบกษา. เล่ม 120 ตอนที่ 100ก. หน้า 1-16. 9 ตุลาคม 2546.
พิทยา บวรวัฒนา. รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและแนวการศึกษา. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลง
กรณมหาวิทยาลัย, 2533.
David Osborne, and Ted Gaeler. Reinventing Government. N.P. 1992.
Kaplan, Robert S., and Norton David P. The Balanced Scorecard : Translating Strategies
into Action. Boston : Harvard Business School Press. 1996.
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 4
หัวข้อเนื้อหาประจาบทที่ 4
1 การบริหารกับสภาพแวดล้อม
2 พฤติกรรมการบริหาร
3 การบริการขององค์การ
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1 เสริมสร้างความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับ “การบริหารกับสภาพแวดล้อม พฤติกรรมการบริหาร
และการบริการขององค์การ
2 อภิปรายถึงการบริหารกับสภาพแวดล้อ
3 อภิปรายถึงพฤติกรรมการบริหาร
4 อภิปรายถึงการบริการขององค์การ
กิจกรรมการเรียนการสอน
1 ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2 บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3 นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา กระบวนการบริหารจัดการ
4 สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา
6 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติม
7 ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1 เอกสารประกอบการสอน
2 บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3 แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษากระบวนการบริหารจัดการ และพฤติกรรมทางการ
บริหาร
4 แบบทดสอบท้ายบท
5 การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1 ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2 ประเมินผลจากพฤติกรรมการตอบคาถาม การซักถามระหว่างการเรียนการสอน
3 ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะร่วมกิจกรรมที่ได้รับมอบหมาย
ระหว่างมีการเรียนการสอน
4 ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
 บทที่ 4
การบริหาร พฤติกรรมทางการบริหารและสภาพแวดล้อม
สิทธิพรร์ สุนทร
สมเกียรติ เกียรติเจริญ

บทที่ 4 เป็นบทที่ที่นำเสนอเกี่ยวกับกำรจัดกำรภำครัฐสมัยใหม่ ที่ต่อเนื่องจำกบทที่ 2 และ 3 ซึ่ง

แยกออกมำเพื่อให้ควำมสำคัญกับกำรบริหำรรำชกำรที่จะต้องปฏิรูปและกำรจัดกำรภำครัฐสมัยใหม่ ในบท
ที่นี้ จะประกอบด้วย 3 เรื่องหลัก ดังนี้
1. กำรบริหำรกับสภำพแวดล้อม : สิทธิพรร์ สุนทร
2. พฤติกรรมทำงกำรบริหำร : สิทธิพรร์ สุนทร
3. กำรบริกำรขององค์กำร : สมเกียรติ เกียรติเจริญ
4. สรุป

4.1 การบริหารกับสภาพแวดล้อม
คำว่ำ กำรบริหำร (administration) มีรำกศัพท์มำจำกภำษำลำติน “administatrae” หมำยถึง
ช่วยเหลือ (assist) หรืออำนวยกำร (direct) กำรบริหำรมีควำมสัมพันธ์หรือมีควำมหมำยใกล้เคียงกับคำว่ำ
“minister” ซึ่งหมำยถึง กำรรับใช้หรือผู้รับใช้ หรือผู้รับใช้รัฐ คือ รัฐมนตรี สำหรับควำมหมำยดั้งเดิมของคำ
ว่ำ administer หมำยถึง กำรติดตำมดูแลสิ่งต่ำง ๆ
4.1.1 ความหมายของการบริหาร
ไซมอน (Simon) กล่ำวว่ำ “กำรบริหำร หมำยถึง ศิลปะในกำรทำให้สิ่งต่ำงๆ ได้รับกำรกระทำ
จนเป็นผลสำเร็จ กล่ำวคือ ผู้บริหำรมิใช่เป็นผู้ปฏิบัติ แต่เป็นผู้ใช้ศิลปะในกำรทำให้ผู้ปฏิบัติงำนทำงำนจน
สำเร็จตำมจุดมุ่งหมำยที่ผู้บริหำรตัดสินใจเลือกแล้ว”
บาร์นาร์ด (Barnard, 1972) กล่ำวว่ำ “กำรบริหำร หมำยถึง กำรทำงำนของคณะ
บุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป ที่ร่วมกันปฏิบัติกำรให้บรรลุเปำหมำยร่วมกัน”
เทอรี่ (Terry, 1968) ให้ควำมหมำยว่ำ “กำรบริหำรเป็นกระบวนกำรต่ำงๆ ซึ่งประกอบด้วย
กำรวำงแผน กำรจัดหน่วยงำน กำรอำนวยกำร กำรควบคุม ที่ถูกพิจำรณำจัดกระทำขึ้นเพื่อให้บรรลุ
วัตถุประสงค์ โดยใช้กำลังคน และทรัพยำกรที่มีอยู่
ปีเตอร์ เอฟ ดรักเกอร์ (Peter F. Drucker) ให้ควำมหมำยว่ำ “กำรบริหำร คือกำรทำให้งำน
ต่ำงๆ ลุล่วงไปโดยอำศัยคนอื่นเป็นผู้นำ”
เดโจน (Dejon,1978) ให้ควำมหมำยว่ำ “กำรบริหำร เป็นกระบวนกำรที่จะทำให้วัตถุประสงค์
ประสบควำมสำเร็จโดยผ่ำนทำงบุคคลและกำรใช้ทรัพยำกรอื่น กระบวนกำรดังกล่ำวรวมถึงองค์ประกอบ
 57

ของกำรบริหำรอันได้แก่ กำรกำหนดวัตถุประสงค์ กำรวำงแผน กำรจัดองค์กร กำรกำหนดนโยบำย กำร

บริกำร และกำรควบคุม”
รุจิร์ ภู่สาระและจันทรานี สงวนนาม (2545: 4-5) กล่ำวถึง กำรบริหำรว่ำ เป็นเรื่องของกำรทำ
กิจกรรมโดยผู้บริหำรและสมำชิกในองค์กรเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่ำงมีประสิทธิภำพ ด้วยกำรใช้
ทรัพยำกร และเทคโนโลยีให้เกิดประโยชน์สูงสุด นักบริหำรหลำยคนจึงมีควำมคิดตรงกันว่ำ “กำรบริหำร
เป็นกระบวนกำรทำงำนร่วมกันของคณะบุคคล โดยมีวัตถุประสงค์เฉพำะที่แน่นอนในกำรทำงำน” บำงคน
เห็นว่ำกำรบริหำรเป็นศิลปะของกำรเป็นผู้นำที่จะนำผู้อื่นให้ทำงำนตำมวัตถุประสงค์ได้ และได้กล่ำวถึง
ลักษณะเด่นที่เป็นสำกลของกำรบริหำรไว้ 9 ประเด็นคือ
1. กำรบริหำรต้องมีวัตถุประสงค์หรือเป้ำหมำย
2. กำรบริหำรต้องอำศัยปัจจัยเป็นองค์ประกอบสำคัญ
3. กำรบริหำรต้องใช้ทรัพยำกรกำรบริหำรเป็นองค์ประกอบพื้นฐำน
4. กำรบริหำรต้องมีลักษณะกำรดำเนินกำรเป็นกระบวนกำรทำงสังคม
5. กำรบริหำรต้องเป็นกำรดำเนินกำรร่วมกันระหว่ำงกลุ่มบุคคลตั้งแต่ 2 คน
ขึ้นไป
6. กำรบริหำรต้องอำศัยควำมร่วมมือร่วมใจเพื่อให้กำรปฏิบัติตำมภำรกิจ
บรรลุวัตถุประสงค์
7. กำรบริหำรเป็นกำรร่วมมือดำเนินกำรอย่ำงมีเหตุผล
8. กำรบริหำรมีลักษณะเป็นกำรตรวจสอบผลกำรปฏิบัติงำนกับวัตถุประสงค์
ที่กำหนดไว้
9. กำรบริหำรไม่มีตัวตน แต่มีอิทธิพลต่อควำมเป็นอยู่ของมนุษย์
โดยมีองค์ประกอบของกำรบริหำร (Management Component) กำรบริหำรงำนทั้ง
ภำคอุตสำหกรรมกำรผลิตและกำรบริกำร จำเป้นต้องใช้ปัจจัยและทรัพยำกรพื้นฐำน โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งใน
ภำคอุตสำหกรรมกำรผลิตกำรบริหำรจะมีประสิทธิภำพ และเกิดประสิทธิผลมำกน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับ
องค์ประกอบ 3 ประกำร คือ
1. เป้ำหมำย (Goal) หรือวัตถุประสงค์ที่แน่นอนในกำรบริหำรองค์กำร ผู้บริหำรจะต้องมีกำร
กำหนดทิศทำงหรือวัตถุประสงค์ของกำรทำงำนได้อย่ำงชัดเจน
2. ปัจจัยกำรบริหำร (Factor of Management) ที่สำคัญได้แก่
คน (Man)
เงิน ( Money)
วัสดุ (Material)
เทคนิควิธี ( Method)
เครื่องจักร (Machine)
 58

ปัจจัยกำรบริหำรต้องคำนึงถึงผลหลำยๆ ด้ำนดังนั้นนักบริหำรจึงให้ควำมสำคัญกับกำรตลำด
(Marketing) และถือว่ำเป็นปัจจัยกำรบริหำรอีกตัวหนึ่งก็ได้
3. ลักษณะของกำรบริหำร (Management Style) กำรบริหำรเป็นทั้งศำสตร์และศิลป์ที่ผู้บริหำร
จะต้องนำมำประยุกต์ใช้ในกำรบริหำรให้เกิดประสิทธิผลสูงสุดต่อองค์กำร

4.1.2 สภาพแวดล้อม
สภำพแวดล้อมมีอิทธิพลต่อกำรเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของมนุษย์ให้อยำกทำงำน หรือ เกิดควำม
เบื่อหน่ำยในกำรทำงำนได้ดังนั้น กำรจัดสภำพแวดล้อมให้เอื้อต่อกำรทำงำน จะทำให้ ผู้ปฏิบัติงำนทำงำนได้
อย่ำงมีประสิทธิภำพ และมีควำมสุขอีกด้วย และในส่วนนี้ขอนำเสนอ ประเด็นต่ำง ๆ ดังนี้คือ (1)
ควำมหมำยของสภำพแวดล้อม (2) ควำมสำคัญของกำรจัดกำร สภำพแวดล้อม (3) สภำพแวดล้อมทำง
กำยภำพ
4.1.2.1 ความหมายของสภาพแวดล้อม
Jones (อ้ำงถึงใน ชุติมำ มำลัย, 2538, หน้ำ 37) ให้ควำมหมำยสภำพแวดล้อม หมำยถึง ทุกสิ่งทุก
อย่ำงรวมทั้งหมดที่อยู่ล้อมรอบปัจเจกบุคคลหรือกลุ่ม ได้แก่ สภำพแวดล้อมทำงกำยภำพ สังคมหรือ
วัฒนธรรม ซึ่งต่ำงก็มีอิทธิพลและควำมรู้สึกนึกคิดของบุคคลได้ทั้งสิ้น
พิทยา บวรวัฒนา (2544, หน้ำ 115) ได้กล่ำวว่ำ สภำพแวดล้อม หมำยถึง ทุกสิ่ง ทุกอย่ำงที่อยู่
นอกองค์กำร อันได้แก่ ปัจจัยทำงเศรษฐกิจ สภำพกำรเมือง ลักษณะของสังคม โครงสร้ำงของกฎหมำย
นิเวศวิทยำและวัฒนธรรม
4.1.2.2 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อม
กำรวิเครำะห์สภำพแวดล้อม เป็นกำรศึกษำถึงปัจจัยที่มีผลกระทบต่อกำรดำเนินงำนของ
สถำนศึกษำทั้งในแง่เชิงบวกและเชิงลบ ข้อมูลสภำพแวดล้อมเป็นข้อมูลในกำรประเมินสภำพของ
สถำนศึกษำว่ำเป็นอย่ำงไร และพัฒนำไปในทิศทำงใด สภำพแวดล้อมที่มีบทบำทต่อกำรดำเนินงำนของ
สถำนศึกษำแบ่งได้ 2 ประเภท คือ สภำพแวดล้อมภำยนอก และสภำพแวดล้อมภำยใน ข้อมูลที่ได้จำก
กำรวิเครำะห์สภำพแวดล้อมภำยนอก พิจำรณำจำก “โอกำสและอุปสรรค” ของสถำนศึกษำ ข้อมูลที่ได้จำก
กำรวิเครำะห์สภำพแวดล้อมภำยใน พิจำรณำจำก “จุดแข็งและจุดอ่อน” ทำงกำรบริหำร
โอกำส (Opportunities) หมำยถึง ปัจจัยหลักของสภำพแวดล้อมที่เอื้ออำนวย หรือสนับสนุนให้
กำรบริหำรประสบควำมสำเร็จ
อุปสรรค (Threats) หมำยถึง ปัจจัยหลักของสภำพแวดล้อมภำยนอกที่เป็นภัยคุกคำม หรือ
ข้อจำกัดที่ทำให้กำรดำเนินงำนทำงกำรบริหำรไม่ประสบควำมสำเร็จ
จุดแข็ง (Strengths) หมำยถึง ปัจจัยหลักของสภำพแวดล้อมภำยใน ที่เป็นข้อดี หรือข้อเด่น ที่
ทำให้กำรบริหำรประสบควำมสำเร็จ
 59

จุดอ่อน ( Weaknesses) หมำยถึง ปัจจัยหลักของสภำพแวดล้อมภำยในที่เป็นข้อด้อยซึ่งส่งผล

เสีย ต่อกำรดำเนินงำนของกำรบริหำร
4.1.2.3 ความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารกับสภาพแวดล้อม
สิ่งแวดล้อมทำงกำรบริหำร หมำยถึง สภำพของปัจจัยต่ำงๆ ที่อยู่ภำยในและภำยนอกองค์กำรของ
รัฐ และเอกชนซึ่งสำมำรถส่งอิทธิพลมำยังภำยในของระบบกำรบริหำรองค์กำร อันมีผลต่อประสิทธิภำพและ
ควำมสำเร็จของกำรบริหำรงำนในองค์กำร
สิ่งแวดล้อม ถือเป็นเครื่องมือที่มีควำมสำคัญยิ่งในกำรกำหนดนโยบำยกำรบริหำรงำน นอกจำกนี้ยัง
เป็นเครื่องมือที่ช่วยชี้วัดควำมสำเร็จของกำรบริหำร และถือเป็นทรัพยำกรหรือวัตถุดิบสำหรับป้อนให้กับ
ระบบกำรบริหำรเพื่อทำกำรแปรรูปให้เป็นสินค้ำหรือบริกำรตำมนโยบำยขององค์กำร
กล่ำวได้ว่ำ ทรัพยำกรในกำรบริหำรจัดเป็นสภำพแวดล้อมที่เกี่ยวข้องโดยตรง และเป็น
สภำพแวดล้อมที่จำเป็นในกำรบริหำรงำนขององค์กำร สินค้ำและบริกำรเป็นสิ่งที่องค์กำรได้มอบให้กับ
สภำพแวดล้อม และจะกลำยเป็นปัจจัยหนึ่งของระบบสภำพแวดล้อม ซึ่งสภำพแวดล้อมสำมำรถแบ่งออกได้
เป็นสภำพแวดล้อมภำยใน และสภำพแวดล้อมภำยนอก

กำรแบ่งสภำพแวดล้อมตำมลักษณะของควำมสัมพันธ์ระหว่ำงองค์กำรของรัฐกับสภำพแวดล้อม
แบ่งออกได้ 2ประเภท
1. สภำพแวดล้อมโดยทั่วไปของกำรบริหำรงำนของรัฐ (ภำยนอก)
2. สภำพแวดล้อมเฉพำะสำหรับองค์กำรต่ำงๆของรัฐ (ภำยใน)
1. สภาพแวดล้อมโดยทั่วไปของการบริหารงานของรัฐ (ภายนอก)
สภำพแวดล้อมโดยทั่วไปของกำรบริหำรงำนของรัฐ เป็นปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อระบบกำร
บริหำรงำนของรัฐในทุกๆส่วน หรือกล่ำวได้ว่ำ ปัจจัยดังกล่ำวมีอิทธิพลต่อองค์กำรของรัฐทุกๆองค์ กำร
ระดับของควำมสัมพันธ์ต่อองค์กำรอำจแตกต่ำงกันออกไปขึ้นอยู่กับ “ขอบเขต” ของแต่ละองค์กำร
เนื่องจำกปัจจัยประเภทนี้เป็นปัจจัยที่เกิดจำกลักษณะร่วมกันของสังคม ดังนั้นองค์กำรทุกๆประเภทที่ดำรง
อยู่ในสังคมดังกล่ำวจะต้องเผชิญและได้รับผลกระทบจำกสภำพแวดล้อมประเภทนี้เสมอ หรืออำจเรียกว่ำ
“ปัจจัยสภำพแวดล้อมภำยนอก”
2. สภาพแวดล้อมเฉพาะสาหรับองค์การต่างๆของรัฐ (ภายใน)
สภำพแวดล้อมเฉพำะสำหรับองค์กำรต่ำงๆของรัฐ เป็นปัจจัยที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับระบบกำร
บริหำรงำนในแต่ละองค์กำร เรียกได้ว่ำเป็นปัจจัยที่มีผลกระทบโดยตรงต่อระบบกำรบริหำรขององค์กำร
อำจพิจำรณำระบบสภำพแวดล้อมประเภทนี้ว่ำเป็นระบบของทรัพยำกรในกำรบริหำร สภำพแวดล้อม
 60

ประเภทนี้มีลักษณะเฉพำะที่จำเป็นในกำรดำเนินกำรสำหรับองค์กำรหนึ่งๆแต่อำจจะเป็นสิ่งที่ไม่มีควำม
จำเป็นสำหรับองค์กำรอื่นๆเลยก็ได้ หรือที่เรียกว่ำ “ปัจจัยสภำพแวดล้อมภำยใน”
รูปแสดงความสัมพันธ์ระหว่างสภาพแวดล้อมแต่ละประเภทขององค์การ
สภาพแวดล้อมโดยทั่วไป สภาพแวดล้อมเฉพาะสาหรับ
ของการบริหารงานของรัฐ วัฒนธรรม องค์การต่างๆของรัฐ
(ภายนอก) ประเพ ี ค่านิยม (ภายใน)

แผนภูมิรูปภาพที่ 4.1 : รูปแสดงควำมสัมพันธ์ระหว่ำงสภำพแวดล้อมแต่ละประเภท

ขององค์กำร

สภาพแวดล้อมโดยทั่วไปของการบริหารงานของรัฐ (ภายนอก)
1. ปัจจัยทางด้านวัฒนธรรม ประเพ ี และค่านิยม เป็นปัจจัยที่มีควำมสำคัญต่อระบบกำร
บริหำรงำนของรัฐ ซึ่งมีควำมแตกต่ำงกันไปตำมภูมิภำค เชื้อชำติ ศำสนำ ฯลฯ ซึ่งมีบทบำทอย่ำงมำกในกำร
กำหนดนโยบำยและประสิทธิภำพของกำรบริหำรงำน จึงมีควำมจำเป็นอย่ำงยิ่งที่รัฐจะต้องสรรหำผู้ที่
เหมำะสมเข้ำไปทำหน้ำที่ให้เหมำะสมกับสังคมนั้น ๆ
2. ระบบชนชั้นและสถาบันทางสังคม เป็นกำรศึกษำถึงโครงสร้ำงทำงชนชั้นของสังคม
จะทำให้ผู้บริหำรได้เข้ำใจถึงบทบำทและหน้ำที่ ตลอดจนสถำนภำพที่สังคมเป็นผู้กำหนดให้กับบุคคลต่ำงๆ
สถำบันทำงสังคม เช่น สถำบันกำรศึกษำ สถำบันศำสนำ สถำบันกษัตริย์ ฯลฯ ทำหน้ำที่ยึดเหนี่ยว
จิตใจของประชำชนในชำติที่มีอิทธิพลต่อวิธีกำรดำเนินชีวิตของประชำชน
กำรบริหำรงำนใดๆ ก็ตำมที่นำไปสู่ควำมขัดแย้งกับสถำบันทำงสังคม ก็จะถูกต่อต้ำน
อย่ำงรุนแรงและก่อให้เกิดปัญหำตำมมำ เช่น กำรเดินขบวน กำรก่อกำรร้ำย เป็นต้น
3. ปัจจัยทางเศรษฐกิจ มีอิทธิพลต่อกำรบริหำรงำนของรัฐ ทั้งในทำงตรงและทำงอ้อม
กำรปฏิบัติงำนของหน่วยงำนใดๆ จำเป็นต้องอำศัยงบประมำณเป็นเครื่องมือในกำรจัดสรรทรัพยำกร ดังนั้น
หำกประเทศมีสภำพเศรษฐกิจที่ย่ำแย่ย่อมเป็นผลให้รัฐบำลเก็บภำษีได้น้อย หน่วยงำนต่ำงๆของรัฐย่อม
ได้รับงบประมำณในกำรดำเนินงำนน้อยตำมไปด้วย และสภำพเศรษฐกิจยังมีอิทธิพลต่อชีวิตควำมเป็นอยู่
ของประชำชนในสังคมอีกด้วย
 61

4. ปัจจัยทางประชากร ในกำรกำหนดนโยบำยตลอดจนวิธีกำรบริหำรงำนขององค์กำร
ใดๆ ของรัฐ จำเป็นอย่ำงยิ่งที่จะต้องมีกำรศึกษำถึงปัจจัยทำงด้ำนประชำกรที่องค์กำรนั้นๆ จะเข้ำไป
เกี่ยวข้องดัวย ข้อมูลดังกล่ำวเป็นเครื่องชี้ให้ผู้บริหำรได้เห็นสภำพแรงงำนของท้องถิ่นนั้นๆ นอกจำกนี้
ผู้บริหำรยังต้องกำรข้อมูลเกี่ยวกับจำนวนผู้บริโภคในสินค้ำและบริกำรของตน เพรำะกิจกรรมใดๆ ของรัฐ
ย่อมเป็นไปเพื่อบำบัดควำมต้องกำรของสังคม หรือเพื่อให้บริกำรของรัฐต่อประชำชน
5. ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นสิ่งแวดล้อมที่มีควำมสำคัญยิ่ง และเป็นตัวชี้ให้เห็นถึง
ศักยภำพของประเทศนั้นๆ ในกำรที่จะพัฒนำต่อไป นอกจำกรัฐบำลจะต้องพยำยำมบริหำรประเทศให้
สอดคล้องกับทรัพยำกรของชำติที่มีอยู่แล้ว รัฐบำลจะต้องตระหนักอยู่ตลอดเวลำว่ำ ทรัพยำกรธรรมชำตินั้น
เป็นสิ่งที่สำมำรถควบคุมจัดสรรให้เกิดประสิทธิภำพเพิ่มขึ้นได้โดยอำศัยเทคโนโลยีและกำรจัดกำรที่ดี หำก
รัฐบำลละเลยก็จะทำให้ประเทศต้องสูญเสียทรัพยำกรธรรมชำติไปโดยเปล่ำประโยชน์
6. การศึกษาของประชาชน ระดับกำรศึกษำของประชำชนเป็นเครื่องชี้ให้เห็นถึงระดับ
ควำมเจริญของสังคมและมีอิทธิพลต่อกำรกำหนดรูปแบบของกำรบริหำร ถ้ำประชำชนส่วนใหญ่ยังคงอ่ำน
หนังสือไม่ออก กำรกระจำยอำนำจในกำรบริหำรก็จะประสบปัญหำ โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งในเรื่องของกำร
ติดต่อสื่อสำร นอกจำกนี้กำรที่รัฐจะนำเอำเทคโนโลยีใหม่ๆ มำใช้ย่อมทำได้ลำบำกยิ่งขึ้น
7. ปัจจัยทางการเมือง กำรเมืองเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกำรแสวงหำอำนำจเพื่อกำร
ปกครองประเทศในกำรดำเนินกำรดังกล่ำวจำเป็นต้องคำนึงถึงควำมต้องกำรของประชำชน กรอบกติกำที่
กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ และกฎหมำยต่ำงๆ ตลอดจนประเพณีและวัฒนธรรมทำงกำรเมืองของชำติด้วย ใน
ทัศนะของนักกำรเมืองจะมองว่ำระบบกำรบริหำรเป็นระบบหนึ่งของกำรเมืองกำรปกครอง แต่ในทัศนะของ
นักบริหำรจะมองว่ำกำรเมืองเป็นระบบย่อยที่จัดอยู่ในระบบสภำพแวดล้อมทำงกำรบริหำร
8. ปัจจัยทางกฎหมาย กฎหมำยเป็นปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อกำรบริหำรรำชกำรโดย
ทำงตรงและทำงอ้อม กฎหมำยจึงเป็นเครื่องมือที่สำคัญในกำรบริหำรงำนของรัฐ และเป็นปัจจัยที่สำมำรถส่ง
อิทธิพลทำให้ปัจจัยแวดล้อมอื่นๆของกำรบริหำรเปลี่ยนแปลงได้ อันจะนำมำซึ่งผลกระทบต่อกำรบริหำรใน
ระยะยำว กำรเปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมำยจึงเป็นสิ่งที่ควรกระทำด้วยควำมระมัดระวังและต้องคำนึงถึง
ผลกระทบทั้งโดยทำงตรงและทำงอ้อมต่อกำรบริหำรงำนของรัฐ
9. เทคโนโลยี เทคโนโลยีเป็นระบบของควำมรู้อันเกิดจำกควำมคิดสร้ำงสรรค์ของมนุษย์
ในอันที่จะสร้ำงควำมสะดวกสบำยในกำรดำเนินชีวิต เช่น ยำนพำหนะ เครื่องมือสื่อสำร อุปกรณ์สำนักงำน
เป็นต้น เทคโนโลยีเมื่อนำมำใช้ให้เกิดประโยชน์ในกำรบริหำร จัดว่ำเป็นเงื่อนไขประกำรหนึ่งของกำรเกิด
ระบบกำรบริหำรจัดกำร และกำรเพิ่มประสิทธิภำพในกำรบริหำรจัดกำร
10. ปัญหาและวิกฤติการ ์ของสังคม ปัญหำและวิกฤติกำรณ์ทำงสังคมเป็นปัจจัย
แวดล้อมที่มักมีที่มำจำกปัจจัยเบื้องต้นดังที่กล่ำวมำข้ำงต้น และเป็นปัจจัยที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อระบบ
กำรบริหำรงำนของรัฐ มีลักษณะเป็นปัญหำเฉพำะหน้ำ ที่รัฐบำลจะต้องเผชิญและแก้ไข เช่น ปัญหำกำร
ว่ำงงำน ปัญหำพลังงำนและมลภำวะ เป็นต้น
 62

ปัญหำและวิกฤติกำรณ์ของสังคม เป็นส่งที่นักกำรเมืองชอบนำมำกล่ำวถึงและใช้เป็น
นโยบำยในกำรทำงำนของตน ตลอดจนเป็นข้ออ้ำงในกำรแต่งตั้ง โยกย้ำยข้ำรำชกำร อยู่เสมอ
จะเห็นได้ว่ำ จำกรำยละเอียดของสภำพแวดล้อมโดยทั่วไปของกำรบริหำรงำนของรัฐที่
ได้กล่ำวมำทั้ง 10 ประกำร นั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งเท่ำนั้นซึ่งในทำงปฏิบัตินั้นยังมีสภำพแวดล้อมอื่นที่
เกี่ยวข้องกับกำรบริหำรอีกมำก ซึ่งสภำพแวดล้อมดังกล่ำวเป็นสภำพแวดล้อมที่อยู่ภำยนอกองค์กำร ซึ่ง
ผู้บริหำรและองค์กำรไม่สำมำรถที่จะควบคุมได้ เป็นสภำพแวดล้อมที่อยู่นอกเหนือกำรควบคุม ดังนั้นไม่
สำมำรถนำมำใช้ในกำรวำงแผนหรือกำหนดกลยุทธ์ในกำรดำเนินงำนได้ เพียงแต่สำมำรถนำมำเป็นข้อมูล
ประกอบในกำรวำงแผนเท่ำนั้น
4.1.2.4 ความสัมพันธ์ระหว่างสภาพแวดล้อมกับการวางแผน
พจน์ พจนพา ิชย์กุล กล่ำวว่ำ “ผู้บริหำรที่ดีต้องรู้จักปรับปรุงเปลี่ยนแปลง ประยุกต์
ทฤษฎีบริหำรต่ำงๆ ให้เหมำะสมกับ เหตุกำรณ์ และสถำนกำรณ์ในกำรนำไปใช้ ทั้งนี้ในกำรบริหำรองค์กำร
นั้นไม่ควรยึดติด แนวทำงหรือทฤษฎีใดทฤษฎีหนึ่งมำกเกินไป แต่ควรยึดหลักกำรปรับตัวเปลี่ยนแปลงให้
เหมำะสมกับเหตุกำรณ์และภำวะแวดล้อมในขณะนั้น หำกเป็นกำรคำดกำรณ์อนำคตก็ควรอำศัยข้อมูล
และองค์ประกอบทำงภำวะแวดล้อมในกำรตัดสินใจ”
จำกคำกล่ำวข้ำงต้นจะเห็นได้ว่ำ สภำพแวดล้อมมีควำมสำคัญต่อกำรบริหำรจัดกำร
และกำรวำงแผนงำนในอนำคตเป็นอย่ำงยิ่ง หำกพิจำรณำสภำพแวดล้อมจำกควำมเกี่ยวข้องปัจจัยกับระบบ
กำรบริหำรจัดกำร จะเห็นได้ว่ำ สำมำรถที่จะแบ่งปัจจัยสภำพแวดล้อมออกได้เป็น ๒ ประเภท คือ
สภำพแวดล้อมที่เกี่ยวข้องหรืออยู่ภำยในองค์กำร และสภำพแวดล้อมที่เกี่ยวข้องหรืออยู่ภำยนอกองค์กำร
ในกำรวำงแผนกำรดำเนินงำนนั้นปัจจัยสภำพแวดล้อมที่สำมำรถนำมำใช้ในกำรวำงแผนต้องเป็นปัจจัยที่
สำมำรถควบคุมได้ด้วยผู้บริหำรหรือองค์กำร ซึ่งก็คือ ปัจจัยสภำพแวดล้อมภำยในหรือสภำพแวดล้อมเฉพำะ
สำหรับองค์กำรต่ำงๆของรัฐนั่นเอง
ตัวอย่ำงเช่น งบประมำณมีควำมสำคัญต่อควำมสำเร็จหรือล้มเหลวของโครงกำรต่ำงๆ
ของรัฐบำลเป็นอย่ำงยิ่งและเป็นส่วนหนึ่งของแผนกำรดำเนินงำนที่ต้องมีกำรกล่ำวถึงงบประมำณในกำร
ดำเนินงำน ซึ่งรัฐสำมำรถที่จะควบคุมกำรใช้จ่ำยของงบประมำณได้เต็มที่ ดังนั้นในกำรวำงแผนงบประมำณ
ถือเป็นปัจจัยหนึ่งที่สำมำรถนำมำพิจำรณำเป็นส่วนหนึ่งของแผนงำนได้ เป็นต้น
แต่สำหรับปัจจัยสภำพแวดล้อมภำยนอกหรือสภำพแวดล้อมโดยทั่วไปของกำร
บริหำรงำนของรัฐ เป็นปัจจัยที่อยู่เหนือกำรควบคุม จึงไม่สำมำรถนำมำใช้ในกำรวำงแผนได้
ตัวอย่ำงเช่น สภำพดินฟ้ำ อำกำศ เป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนือกำรควบคุม รัฐไม่สำมำรถ
กำหนดได้ว่ำ ปริมำณน้ำฝนในแต่ละปีจะมีมำกหรือน้อย ดังนั้นกำรที่รัฐจะวำงแผนเพื่อเร่งผลผลิตข้ำวด้วย
หวังว่ำจะมีปริมำณน้ำฝนเพียงพอ จึงเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้
ดังนั้นจึงสรุปได้ว่ำ กำรศึกษำเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมของกำรบริหำรรัฐกิจเป็นควำม
 63

พยำยำมที่จะให้ผู้ศึกษำได้ตระหนักถึงอิทธิพล อันเนื่องมำจำกปัจจัยภำยนอกระบบกำรบริหำรงำนของรัฐ
ในกำรที่จะเข้ำใจถึงควำมสัมพันธ์ระหว่ำงปัจจัยแวดล้อมกับระบบกำรบริหำรงำนของรัฐ จะต้องกำหนด
ขอบเขตระหว่ำงหน่วยงำนของรัฐกับสภำพแวดล้อมให้ชัดเจน ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงหน่วยงำนของรัฐกับ
ปัจจัยสภำพแวดล้อมจะนำมำซึ่งกำรเปลี่ยนแปลงแก้ไขระบบบริหำรเพื่อที่จะสร้ำงดุลยภำพเพื่อให้กำร
ทำงำนของหน่วยงำนของรัฐเป็นประโยชน์ต่อสังคมโดยส่วนรวม

4.2 พฤติกรรมทางการบริหาร
ผู้บริหำรในยุคแรก ๆ มองบุคคลว่ำ เป็นปัจจัยกำรผลิตอย่ำงหนึ่งเช่นเดียวกับเครื่องจักรเครื่องกล
ต่อมำได้มีควำมพยำยำมที่จะเพิ่มประสิทธิภำพให้คนทำงำนได้มำกขึ้น เร็วขึ้น โดยกำรจูงใจด้วยเงินและวัตถุ
เป็นหลัก ที่เรียกว่ำ “กำรบริหำรเชิงวิทยำศำสตร์” แต่พบว่ำ กำรให้ควำมสำคัญกับมนุษยสัมพันธ์ไม่ได้
คำตอบที่ดีกับกำรบริหำร จึงมีกำรใช้วิธีกำรศึกษำทำงพฤติกรรมศำสตร์ ที่ทำให้เข้ำใจพฤติกรรมของมนุษย์ที่
อยู่ภำยใต้สภำพแวดล้อมขององค์กำร อันเป็นที่มำของกำรศึกษำพฤติกรรมองค์กำร ซึ่งกำรศึกษำ
ดังกล่ำว มีอิทธิพลอย่ำงมำกต่อแนวคิดกำรบริหำรในปัจจุบัน เนื่องจำกกำรบริหำรเป็นกระบวนกำรทำงำน
ให้สำเร็จโดยใช้บุคคลอื่น พฤติกรรมของบุคคลในองค์กำรจึงมีควำมสำคัญต่อกำรเพิ่มผลผลิตและ
ประสิทธิผลขององค์กำร
เนื่องจำกกำรบริหำรงำนเป็นกระบวนกำรทำงำนให้สำเร็จโดยใช้บุคคลอื่น และกำรบริหำรเป็น
กระบวนกำรของกำรวำงแผน กำรจัดองค์กำร และกำรควบคุมปัจจัยต่ำง ๆ โดยเฉพำะทรัพยำกรมนุษย์เป็น
ปัจจัยที่มีควำมต้องกำร มีควำมรู้สึกและอำรมณ์ ดังนั้น กำรที่จะบริหำรจัดกำรให้มนุษย์ทำงำนได้สำเร็จ เกิด
ประสิทธิผลตำมจุดมุ่งหมำยขององค์กำร ตลอดจนสำมำรถแข่งขันและทำให้องค์กำรอยู่รอดได้นั้น ผู้บริหำร
จำเป็นต้องทำกำรศึกษำพฤติกรรมภำยในองค์กำร เพื่อให้เกิดควำมเข้ำใจและสำมำรถทำนำยพฤติกรรมใน
องค์กำรได้ ตลอดจนสำมำรถควบคุมปัจจัยต่ำง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้เกิดพฤติกรรมที่พึงประสงค์ ทั้งนี้
กำรศึกษำพฤติกรรมองค์กำรมีควำมสำคัญต่อผู้บริหำรดังต่อไปนี้
1. ทำให้เกิดควำมเข้ำใจ และสำมำรถทำนำยและควบคุมพฤติกรรมของตนเอง
กำรศึกษำพฤติกรรมองค์กำรจะช่วยให้ผู้บริหำรเข้ำใจพฤติกรรมและควำมรู้สึกของตนเอง เช่น มี
ควำมเข้ำใจในควำมรู้สึก ควำมต้องกำรและแรงจูงใจของตนเอง ทำให้ทรำบธรรมชำติ จุดอ่อนและจุดแข็ง
ของพฤติกรรมของตนเอง ตลอดจนปัจจัยที่เป็นสำเหตุ ทำให้สำมำรถทำนำยและควบคุมพฤติกรรมของ
ตนเองให้เป็นไปในทิศทำงที่พึงประสงค์ เช่น นำควำมรู้ที่ได้มำใช้ในกำรปรับปรุงพัฒนำพฤติกรรม และควำม
ควำมสำมำรถในกำรตัดสินใจ กำรตอบสนอง กำรควบคุมอำรมณ์และควำมเครียดต่ำง ๆ กำรพัฒนำกำร
สื่อสำรกับผู้อื่น ซึ่งจะก่อให้เกิดประโยชน์อย่ำงมำกต่อกำรบริหำรงำนในอำชีพของตน
2. ทำให้เกิดควำมเข้ำใจ และสำมำรถทำนำยและควบคุมพฤติกรรมของผู้ใต้บังคับบัญชำ
 64

เนื่องจำกผู้บริหำรจำเป็นต้องรับผิดชอบในกำรวำงแผน กำรจัดองค์กำร และกำรควบคุมให้มีกำร

ทำงำนที่นำไปสู่ผลสำเร็จขององค์กำร กำรศึกษำพฤติกรรมองค์กำรจะทำให้ผู้บริหำรเข้ำใจธรรมชำติและ
ควำมต้องกำรของผู้ใต้บังคับบัญชำแต่ละคน เข้ำใจปัจจัยสำเหตุของพฤติกรรม จึงทำให้
ผู้บริหำรเข้ำใจในปัญหำต่ำง ๆ ที่เกิดขึ้นได้อย่ำงถูกต้อง สำมำรถทำนำยได้ว่ำ ถ้ำใส่ปัจจัยหรือตัว
แปรใดเข้ำไป จะส่งผลให้เกิดพฤติกรรมอะไรขึ้น ซึ่งนำมำสู่กำรแก้ไขปัญหำพฤติกรรมในองค์กำรด้วยกำร
ควบคุมตัวแปรต่ำง ๆ ได้อย่ำงเหมำะสม เช่น ใช้กำรจูงใจบุคลำกรให้ทำงำนอย่ำงทุ่มเทมำกขึ้น มีกำรจัด
ออกแบบงำนได้อย่ำงเหมำะสมกับธรรมชำติของคนทำงำน กำรแก้ไขปัญหำควำมขัดแย้งในองค์กำร กำร
สนับสนุนให้บุคลำกรทำงำนได้บรรลุตำมเป้ำหมำยและได้รับรำงวัล เป็นต้น
3. ทำให้เกิดควำมเข้ำใจ และสำมำรถทำนำยและควบคุมพฤติกรรมของเพื่อนร่วมงำน
เนื่องจำกผู้บริหำรจำเป็นต้องทำงำนและมีปฏิสัมพันธ์กับเพื่อนร่วมงำนในองค์กำร กำรเข้ำใจ
กระบวนกำรเกิดทัศนคติของบุคคล กำรเข้ำใจควำมแตกต่ำงของแต่ละบุคคลกระบวนกำรกลุ่มที่เกิดขึ้นจำก
กำรทำงำนร่วมกันและควำมสัมพันธ์ระหว่ำงกลุ่มวัฒนธรรมภำยในองค์กำรพฤติกรรมที่เกี่ยวกับอำนำจและ
กำรเมืองภำยในองค์กำรจะช่วยให้ผู้บริหำรเข้ำใจกระบวนกำรที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรมต่ำง ๆ ในองค์กำร ทำ
ให้สำมำรถทำนำยและนำมำใช้ในกำรสนับสนุนให้เกิดกำรทำงำนร่วมกันได้เป็นอย่ำงดี
4. ทำให้เกิดควำมเข้ำใจ และสำมำรถทำนำยพฤติกรรมของผู้บริหำร บุคคลอื่นและสภำวะต่ำง ๆ
ที่เกี่ยวข้องในกำรกำหนดนโยบำยขององค์กำร
เนื่องจำกผู้บริหำรมีหลำยระดับผู้บริหำรในระดับที่อยู่เหนือขึ้นไปจะมีอิทธิพลต่อผู้บริหำรในระดับ
รองลงมำ และบุคคลอื่นและสภำวะต่ำง ๆ ที่เกี่ยวข้องในกำรกำหนดนโยบำยกำรบริหำรจะมีอิทธิพลต่อ
ผู้บริหำรระดับสูง เช่น ผู้บริหำรจำกส่วนกลำง ผู้ตรวจรำชกำร ผู้ถือหุ้น รวมทั้งคู่แข่ง (Competitors) ผู้ส่ง
วัตถุดิบให้ (Suppliers) และลูกค้ำขององค์กำร ตลอดจนสภำพแวดล้อม เทคโนโลยี พฤติกรรมองค์กำรจึง
เป็นสิ่งที่จะช่วยให้ผู้บริหำรมีควำมเข้ำใจพฤติกรรมและควำมต้องกำรของผู้บริหำรที่อยู่เหนือขึ้นไปและ
บุคคลอื่นที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบำยขององค์กำร และสำมำรถทำนำยกำรเปลี่ยนแปลงของปัจจัยภำยนอก
ที่ส่งผลต่อนโยบำยขององค์กำร ซึ่งนำมำสู่กำรเจรจำต่อรอง กำรวำงแผน กำรจัดองค์กำร และกำรควบคุม
ให้องค์กำรมีกำรเปลี่ยนแปลงไปในทิศทำงที่พึงประสงค์ และสำมำรถตอบสนองควำมต้องกำรของผู้ที่มีส่วน
เกี่ยวข้องกับกำรกำหนดนโยบำยขององค์กำรได้
ดังนั้น กำรศึกษำพฤติกรรมองค์กำรจึงมีควำมสำคัญอย่ำงยิ่งต่อผู้บริหำร กล่ำวคือ ทำให้ผู้บริหำร
เข้ำใจตนเอง เข้ำใจผู้ใต้บังคับบัญชำ เข้ำใจเพื่อนร่วมงำนตลอดจนเข้ำใจผู้บริหำรและบุคคลอื่นและสภำวะ
ต่ำงๆ ที่เกี่ยวข้องในกำรกำหนดนโยบำย โดยควำมเข้ำใจเหล่ำนี้จะทำให้สำมำรถทำนำยพฤติกรรมที่จะ
เกิดขึ้น และสำมำรถปรับปรุงพฤติกรรมตนเอง จูงใจ สนับสนุน และควบคุมพฤติกรรมของบุคคลอื่น อันเป็น
ส่วนสำคัญที่จะทำให้ผู้บริหำรสำมำรถบริหำรตนเองและบุคคลรอบข้ำง และทำให้องค์กำรประสบ
ควำมสำเร็จได้
 65

พฤติกรรมองค์กำรหรือพฤติกรรมทำงกำรบริหำร เป็นกำรศึกษำพฤติกรรมของมนุษย์ในองค์กำร
อย่ำงเป็นระบบ ทั้ง พฤติกรรมระดับบุคคล กลุ่ม และองค์กำร โดยใช้ควำมรู้ทำงพฤติกรรมศำสตร์ ซึ่ง
ควำมรู้ที่ได้สำมำรถนำไปใช้ในกำรเพิ่มผลผลิตและควำมพึงพอใจของบุคลำกร อันนำไปสู่กำรเพิ่ม
ประสิทธิผลขององค์กำรในภำพรวม
4.2.1 พฤติกรรมการบริหารแต่ละระดับ
ระดับของกำรจัดกำรแบ่งออกได้เป็น 3 ระดับ ผู้ที่เข้ำมำปฏิบัติหน้ำที่ด้ำนกำรจัดกำรจะมีอำนำจ
หน้ำที่ และควำมรับผิดชอบต่ำงกันซึ่งขึ้นอยู่กับตำแหน่งต่ำง ๆ มีดังนี้
4.2.1.1. ผู้บริหำรระดับสูงสุด (Top Management) คือ ผู้จัดกำรอำวุโสหรือผู้บริหำรที่มี
ควำมสำคัญที่สุด โดยจะเป็นผู้ที่มีควำมชำนำญและมีประสบกำรณ์มำนำนหลำยปี ในกำรบริหำรงำน
ระดับนี้ประกอบด้วยคณะกรรมกำรบริหำร (Board of Directors) ประธำน (President) หรือ
หัวหน้ำผู้บริหำร (Chief Executive Officers) และเจ้ำหน้ำที่อื่น ๆ ของบริษัทกำรบริหำรงำนระดับสูง
จะต้องรับผิดชอบต่อกำรบริหำรงำนทั้งหมดขององค์กำรและตัดสินใจในกำรทำแผนงำนกว้ำง ๆ ของบริษัท
และเรื่องต่ำง ๆ ที่มีควำมสำคัญ เช่น กำรรวมกิจกำร สินค้ำชนิดใหม่ และกำรออกหุ้นทุน
4.2.1.2. ผู้บริหำรระดับกลำง (Middle Management) ประกอบด้วยผู้จัดกำรแผนก
(Division Managers) หรือผู้จัดกำรโรงงำน (Plant Manager) ผู้จัดกำรเหล่ำนี้มีควำมรับผิดชอบใน
กำรปรับปรุงโครงกำรดำเนินงำน ซึ่งช่วยทำให้โครงกำรกว้ำง ๆ ซึ่งทำขึ้นโดยฝ่ำยบริหำรขั้นสูงสุดสำเร็จ
ลุล่วงไปได้ด้วยดี และทำหน้ำที่สั่งงำนและรับรำยงำนจำกผู้บริหำรระดับต้นของหน่วยงำนที่อยู่ในควำม
รับผิดชอบของตน จึงเปรียบเสมือนตัวกลำงเชื่อมโยงระหว่ำงผู้บริหำรระดับสูง และระดับต้น
4.2.1.3. ผู้บริหำรระดับต้น ๆ (First Line of Supervisory) คือหัวหน้ำขั้นต้น เพรำะว่ำต้อง
มีควำมรับผิดขอบในกำรควบคุมดูแลคนงำน ซึ่งดำเนินงำนเป็นประจำ ไม่ต้องตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบำย
กฎระเบียบ และหน่วยปฏิบัติที่แน่นอนเป็นเครื่องมือช่วยในกำรปฏิบัติงำนอยู่แล้ว
4.2.2 พฤติกรรมทักษะของผู้บริหาร
ในอดีตนักวิชำกำรต่ำง ๆ ได้กล่ำวถึงทักษะของผู้บริหำร ซึ่งจะต้องมี 3 ประกำรคือ
4.2.2.1. ทักษณะในด้ำนรำยละเอียดของกำรปฏิบัติงำน (Technical Skill) หมำยถึง ควำมรู้ใน
วิธีกำร ปฎิบัติงำนในกำรใช้เครื่องมือ และมีควำมรู้ในเรื่องนั้น ๆ โดยเฉพำะเช่น ศัลยแพทย์ นักดนตรี
นักวิชำกำร
4.2.2.2. ทักษะในเรื่องมนุษยสัมพันธ์ (Human Relation Skills) หมำยถึง ควำมสำมำรถในกำร
ทำงำนร่วมกับผู้อื่น คือ มีมนุษยสัมพันธ์ เข้ำใจ และรู้วิธีจูงใจผู้ร่วมงำนทั้งเป็นรำยบุคคล หรือเป็นกลุ่ม ทั้งนี้
เพื่อให้ได้รับควำมร่วมมือ
4.2.2.3. ทักษะในเรื่องควำมคิด (Conceptual Skill) หมำยถึง มีควำมรู้ทำงทฤษฎี และหลักกำร
สำมำรถที่จะเข้ำใจถึงสภำพกำรทำงำนเป็นส่วนรวม เข้ำใจควำมเกี่ยวข้องของกิจกรรม หรือหน้ำที่ของงำน
ต่ำง ๆ เข้ำใจถึงควำมสำคัญของควำมสัมพันธ์ และกำรประสำนงำนของแต่ละหน้ำทีท่ ั้งภำยในองค์กำรกับ
 66

สภำพแวดล้อมในด้ำนเศรษฐกิจ กำรเมือง และสังคม อันจะทำให้เกิดผลสำเร็จเป็นส่วนรวมของกิจกำร แต่

ในปัจจุบันผู้บริหำรควรจะมีทักษะเพิ่มขึ้นอีก 2 ทักษะ คือ
4.2.2.4 ทักษะทำงด้ำนกำรตัดสินใจ (Decision-Making Skill) หมำยถึง ควำมสำมำรถของ
ผู้บริหำรในกำรพิจำรณำตัดสินใจต่ำง ๆ เช่น กำรตัดสินใจในกำรแก้ไขปัญหำ ซึ่งผู้บริหำรจะต้องมี
ควำมสำมำรถในกำรระบุปัญหำ วิเครำะห์สำเหตุของปัญหำ สำมำรถกำหนดทำงเลือกต่ำง ๆ ในกำรแก้ไข
ปัญหำ และพิจำรณำตัดสินใจในทำงเลือกใดทำงเลือกหนึ่งในกำรแก้ไขปัญหำ
4.2.2.5 ทักษะด้ำนกำรจัดกำรทำงด้ำนเวลำ (Time Management Skills) หมำยถึง ควำมสำมำรถ
ของผู้บริหำรในกำรบริหำรเวลำได้อย่ำงเหมำะสม เช่น งำนใดควรจะเป็นหน้ำที่ของผู้บริหำรงำนระดับสูง
งำนใดสำมำรถมอบหมำยให้ผู้บริหำรระดับรองลงไปปฏิบัติ
เป็นต้น
4.2.3 พฤติกรรมในกระบวนการการบริหารจัดการ หมำยถึง กระบวนกำรเพื่อให้บรรลุ
จุดมุ่งหมำยขององค์กร ซึ่งกระบวนกำรกำรบริหำรจัดกำรนี้สำมำรถแสดงให้เห็นถึงควำมเกี่ยวเนื่องกันได้
อย่ำงมี ปฏิสัมพันธ์สอดคล้องและต่อเนื่องดังแสดงให้เห็นดังภำพที่ 1.2 ทั้งนี้หน้ำที่ของกำรบริหำร
ประกอบด้วยกิจกรรมพื้นฐำน 4 ประกำรหรืออำจแบ่งในลักษณะที่เป็นขั้นตอนดังนี้
1) กำรวำงแผน (Planning) เป็นสิ่งที่องค์กรต้องกำรเปลี่ยนแปลงในอนำคต กำรวำงแผนเป็น
สะพำนเชื่อมระหว่ำงเหตุกำรณ์ปัจจุบันและอนำคตซึ่งทำได้โดยกำรให้บรรลุเป้ำหมำยผลลัพธ์ที่ต้องกำร กำร
วำงแผนจึงต้องอำศัยกำรกำหนดกลยุทธ์ที่ประสิทธิภำพ แม้ว่ำพื้นฐำนของกำรจัดกำรโดยทั่วไปเป็นงำนของ
ผู้บริหำรกำรวำงแผนเป็นสิ่งสำคัญสำหรับกำรปฏิบัติตำมกลยุทธ์ให้ประสบควำมสำเร็จและกำรประเมินกล
ยุทธ์ เพรำะว่ำ กำรจัดกำรองค์กร กำรจูงใจ กำรจัดบุคคลเข้ำทำงำน และกิจกรรมควบคุม ขึ้นกับกำร
วำงแผน กระบวนกำรวำงแผนจะต้องประกอบด้วยผู้บริหำรและพนักงำนภำยในองค์กร
กำรวำงแผนจะช่วยให้องค์กรกำหนดข้อดีจำกโอกำสภำยนอกและทำให้เกิดผลกระทบจำกอุปสรรค
ภำยนอกต่ำสุด โดยต้องมองเหตุกำรณ์ในอดีตและปัจจุบันเพื่อคำดคะเนเหตุกำรณ์ที่จะเกิดขั้นในอนำคต
กำรวำงแผน ประกอบด้วย กำรพัฒนำภำรกิจ (Mission) กำรคำดคะเนเหตุกำรณ์ปัจจุบัน เหตุกำรณ์อนำคต
และแนวโน้ม กำรกำหนดวัตถุประสงค์ และกำรเลือกกลยุทธ์ที่ใช้
กำรวำงแผนจะช่วยให้ธุรกิจปรับตัวสู่กำรเปลี่ยนแปลงของตลำดและสำมำรถกำหนดเป้ำหมำยได้
กำรบริหำรเชิงกลยุทธ์นั้นต้องกำรให้องค์กรติดตำมในลักษณะเชิงรุก (Proactive) มำกกว่ำที่จะเป็นเชิงรับ
(Reactive) องค์กรที่ประสบควำมสำเร็จจะต้องควบคุมอนำคตขององค์กรมำกกว่ำที่จะรอรับผลจำกอิทธิพล
สภำพแวดล้อมภำยนอกและเหตุกำรณ์ที่เกิดขึ้น กำรตัดสินใจ (Decision Making) ถือเป็นส่วนหนึ่งของกำร
วำงแผน กำรปรับตัวเป็นสิ่งจำเป็นเพรำะว่ำมีกำรเปลี่ยนแปลงของตลำด เศรษฐกิจ และคู่แข่งขันทั่วโลก
จุดเริ่มต้นของควำมสำเร็จที่ดีของธุรกิจคือกำรวำงแผนที่เหมำะสม เห็นผลได้จริง ยืดหยุ่น มีประสิทธิผล
และทรงประสิทธิภำพ
 67

2) กำรจัดกำรองค์กร (Organizing) จุดมุ่งหมำยของกำรจัดกำรองค์กรคือ กำรใช้ควำมพยำยำมทุก

กรณีโดยกำรกำหนดงำนและควำมสำคัญของอำนำจหน้ำที่ กำรจัดกำรองค์กร หมำยถึง กำรพิจำรณำถึงสิ่งที่
ต้องกำรทำและผู้ที่จะทำรำยงำนมีตัวอย่ำงในประวัติศำสตร์ของธุรกิจที่มีกำรจัดองค์กรที่ดี สำมำรถประสบ
ควำมสำเร็จในกำรแข่งขันและสำมำรถเอำชนะคู่แข่งขันได้ ธุรกิจที่มีกำรจัดองค์กรที่ดีสำมำรถจูงใจผู้บริหำร
และพนักงำนให้มองเห็นควำมสำคัญของควำมสำเร็จขององค์กร
กำรกำหนดลักษณะเฉพำะของงำน (Work Specialization) โดยกำรแบ่งงำนประกอบด้วยงำนที่
กำหนดออกมำเป็นแผนก กำรจัดแผนก และกำรมอบอำนำจหน้ำที่ (Delegating Authority) กำรแยกงำน
ออกเป็นงำนย่อยตำมกำรพัฒนำรำยละเอียดของงำน (Job Description) และคุณสมบัติของงงำน (Job
Specification) เครื่องมือเหล่ำนี้มีควำมชัดเจนสำหรับผู้บริหำรและพนักงำน ซึ่งต้องกำรทรำบลักษณะของ
งำน
กำรกำหนดแผนกในโครงสร้ำงขององค์กร (Organization Structure) ขนำดของกำรควบคุม
(Span of Control) และสำยกำรบังคับบัญชำ (Chain of Command) กำรเปลี่ยนแปลงกลยุทธ์ต้องกำร
กำรเปลี่ยนแปลงในโครงสร้ำง เพรำะตำแหน่งใหม่ๆ ที่สร้ำงขึ้นหรือลดลงหรือรวมกัน โครงสร้ำงองค์กร
จะต้องระบุถึงวิธีกำรใช้ทรัพยำกรและวิธีกำรซึ่งวัตถุประสงค์มีกำรกำหนดขึ้นในธุรกิจ กำรสนับสนุน
ทรัพยำกรและกำหนดวัตถุประสงค์ตำมสภำพทำงภูมิศำสตร์จะแตกต่ำงจำกโครงสร้ำงด้ำนผลิตภัณฑ์หรือ
ลูกค้ำ
รูปแบบทั่วไปของกำรจัดแผนกคือ ตำมหน้ำที่ (Functional) ตำมฝ่ำย (Divisional) ตำมหน่วย
ธุรกิจเชิงกลยุทธ์ (Strategic business unit) และด้ำนแมททริกซ์ (Matrix)
3) กำรนำหรือกำรสั่งกำร (Leading/Directing) เป็นกำรใช้อิทธิพลเพื่อจูงใจพนักงำนให้ปฏิบัติงำน
และนำไปสู่ควำมสำเร็จตำมเป้ำหมำยที่ระบุไว้ หรือเป็นกระบวนกำรจัดกำรให้สมำชิกในองค์กรทำงำน
ร่วมกันได้ด้วยวิธีกำรต่ำงๆ เพรำะทรัพยำกรมนุษย์เป็นสิ่งที่ซับซ้อนและเข้ำใจถ่องแท้ได้ยำก กำรนำหรือกำร
สั่งกำรจึงต้องใช้ควำมสำมำรถหลำยเรื่องควบคู่กันไป อำทิ ภำวะควำมเป็นผู้นำของผู้บริหำร กำรจูงใจ กำร
ติดต่อสื่อสำรในองค์กร และกำรทำงำนเป็นทีม เป็นต้น หน้ำที่ในกำรนำหรือสั่งกำรนี้ มีควำมสำคัญไม่น้อย
ไปกว่ำหน้ำที่อื่น เพรำะผู้บริหำรต้องแสดงบทบำทของผู้สั่งกำรอย่ำงมีคุณภำพ ถ้ำไม่เช่นนั้น แผนงำนที่วำง
ไว้ตลอดจนทรัพยำกรที่จัดเตรียมไว้อำจไม่เกิดประสิทธิผล ถ้ำผู้บริหำรดำเนินกิจกรรมด้ำนกำรสั่งกำรไม่ดีพอ
ดังนั้น กำรสั่งกำรจึงเป็นเรื่องของควำมรู้ควำมชำนำญ ประสบกำรณ์ และควำมสำมำรถที่จะชักจูงให้
พนักงำนร่วมกันปฏิบัติงำนไปตำมเป้ำหมำยที่กำหนดไว้ให้องค์กรประสบควำมสำเร็จตำมต้องกำร
4) กำรควบคุม (Controlling) กำรใช้ทรัพยำกรต่ำงๆ ขององค์กร ถือว่ำเป็นกระบวนกำรตรวจสอบ
หรือติดตำมผลและประเมินกำรปฏิบัติงำนในกิจกรรมต่ำงๆ ของพนักงำน เพื่อรักษำให้องค์กรดำเนินไปใน
ทิศทำงสู่เป้ำหมำยอย่ำงถูกต้องตำมวัตถุประสงค์หลักขององค์กร ในเวลำที่กำหนดไว้ องค์กรหรือธุรกิจที่
ประสบควำมล้มเหลวอำจเกิดจำกกำรขำดกำรควบคุม หรือมีกำรควบคุมที่ไร้ประสิทธิภำพ และหลำยแห่ง
เกิดจำกควำมไม่ใส่ใจในเรื่องของกำรควบคุม ละเลยเพิกเฉย หรือในทำงกลับกันคือมีกำรควบคุมมำกจนเกิด
 68

ควำมผิดพลำดขององค์กรเอง กำรควบคุมจึงเป็นหน้ำที่หลักทำงกำรบริหำรที่มีควำมสำคัญ ตั้งแต่เริ่มต้นจน

จบกระบวนกำรทำงกำรบริหำร

4.3 การบริการขององค์การ
กำรบริกำรและคุณภำพของกำรให้บริกำรมีควำมสำคัญอย่ำงยิ่งต่อผู้รับบริกำรใน งำนบริกำรนั้นๆ
เพื่อให้ผู้เข้ำรับกำรบริกำรเกิดควำมประทับใจและพอใจในกำรบริกำรนั้นสูงสุดในกำรสร้ำงควำมเป็นเอกลักษณ์
และเป็ นกำรจูงใจให้ ผู้รับ บริกำรกลั บ มำรับบริกำรอีก เป็นแนวควำมคิดหนึ่งที่ได้มีกำรนำมำใช้ในระบบ
รำชกำรภำครัฐของไทย และเป็นพื้นฐำนของกำรทำงำนและกำรนำไปประยุกต์ใช้ เพื่อเป็นเครื่องมือในกำร
วัดประเมินคุณภำพของหน่วยงำนภำครัฐต่อไป
4.3.1 ความหมายของการบริการ
กำรบริกำร หรือ Service มีนักวิชำกำรได้ให้ควำมหมำยไว้ ดังนี้
สุ ขุ ม นวลสกุ ล (2538, 16 – 21) กล่ ำ วว่ ำ “ค ำว่ ำ บริ ก ำรน่ ำ จะเป็ น ค ำที่ มี คุ ณ ค่ ำ และชวนให้
ภูมิอกภูมิใจเพรำะคำว่ำบริกำรนั้นหมำยถึงกำรทำประโยชน์ให้กับคนอื่ นมีควำมสุข ควำมพอใจซึ่งคนที่ทำก็
น่ำจะมีควำมสุขที่ตัวเองมีคุณค่ำแก่คนอื่นฉะนั้นถ้ำเรำตั้งอุดมกำรณ์ไว้ว่ำงำนของเรำคือบริกำรแล้วละก็งำน
ที่เรำทำจะเป็นที่พึงพอใจของผู้รับบริกำรเสมอผู้ที่มีหัวใจบริกำร จริงๆนั้นต้องแสวงหำควำมรู้รอบตัวเพื่อจะ
ได้ใช้ควำมรู้นั้นมำให้บริกำรเขำได้ควำมเจริญรุ่งเรืองของธุรกิจหรือองค์กรไม่ได้ขึ้นอยู่กับระบบกำรจัดกำรที่มี
ประสิทธิภำพหรือสินค้ำที่มีคุณภำพเลิศเท่ำนั้นกำรพัฒนำให้มีหัวใจบริกำรกับคนในองค์กรก็เป็นองค์ประกอบที่
สำคัญที่ละเลยไม่ได้”
สมิ ต สั ช ฌุ ก ร (2543, 25) ได้ ให้ ค วำมหมำยว่ ำ กำรบริ ก ำรคื อ กำรกระท ำที่ เปี่ ย มไปด้ ว ยควำม
ช่วยเหลือหรือกำรดำเนินกำรที่มีประโยชน์ต่อผู้อื่นกำรบริกำรจึงเป็นกำรปฏิบัติงำนที่กระทำหรือติดต่อและ
เกี่ยวข้องกับผู้ใช้บริกำรกำรให้บุคคลต่ำงๆได้ประโยชน์ทำงใดทำงหนึ่งทั้งด้วยควำมพยำยำมใดๆด้วยวิธีกำรที่
มีประโยชน์ต่อผู้อื่นกำรบริกำรจึงเป็นกำรปฏิบัติงำนที่กระทำหรือติดต่อและเกี่ยวข้องกับผู้ใช้บริกำรกำรให้
บุคคลต่ำงๆได้ประโยชน์ในทำงใดทำงหนึ่งทั้งด้วยควำมพยำยำมใดๆด้วยวิธีกำรที่หลำกหลำยในกำรทำให้คน
ต่ำงๆ ที่เกี่ยวข้องได้รับควำมช่วยเหลือเช่นเดียวกับกำรอำนวยควำมสะดวกเป็นกำรให้บริกำรแบบหนึ่งที่
สนองต่อควำมต้องกำรช่วยเหลือและอำนวยประโยชน์ให้แก่ผู้ใช้บริกำร
ดังนั้นจึงสรุปได้ว่ำบริกำรหมำยถึงกิจกรรมหรือกำรปฏิบัติเพื่อตอบสนองควำมต้องกำรและควำมพึง
พอใจของทั้งผู้ให้และผู้รับบริกำรซึ่งกิจกรรมนั้นไม่สำมำรถจับต้องได้
จินตนำ บุญบงกำร (2539, 7) ให้ควำมหมำยของคำว่ำ บริกำรไว้ว่ำ กำรบริกำรเป็นสิ่งที่สัมผัสและ
แตะต้องได้ยำกและเสื่อมสูญสภำพไปได้ง่ำย บริกำรจะทำขึ้นทันทีและส่งมอบให้ผู้รบั บริกำรทันทีหรือเกือบ
ทันที
 69

ปรัชญำ เวสำรัชช์ (2540, 6) ให้ควำมหมำยของคำว่ำ บริกำรไว้ว่ำ กำรบริกำรเป็นกำรอำนวยควำม

สะดวกที่หน่วยงำนของรัฐจัดให้แก่ประชำชนทั้งนี้หน่วยงำนอำจกำหนดให้ประชำชนไปรับบริกำรที่หน่วยงำน
ของรับหรืออำจส่งเจ้ำหน้ำที่ออกไปให้กำรบริกำรในจุดที่สะดวกสำหรับประชำชนก็ได้
พิทักษ์ ตรุษทิม (2538, 30) ให้ ควำมหมำยของคำว่ำบริกำร ไว้ว่ำ กำรบริกำรเป็นกำรให้บริกำร
สำธำรณะว่ำเป็นกำรบริกำรในฐำนะที่เป็นหน้ำที่ของหน่วยงำนที่มีอำนำจกระทำเพื่อตอบสนองต่อควำม
ต้องกำรเพื่อให้เกิดควำมพอใจ จำกควำมหมำยนี้จึงเป็นกำรพิจำรณำกำรให้บริกำรว่ำประกอบด้วยผู้ให้กำร
บริกำรและผู้รับกำรบริกำรโดยฝ่ำยแรกคือปฏิบัติเป็นหน้ำที่ที่ต้องให้กำรบริกำรเพื่อให้ฝ่ำยหลังเกิดควำมพึง
พอใจต่อธุรกิจหรือองค์กร
สมิ ต สั ช ฌุ ก ร (2543, 25) ได้ ให้ ค วำมหมำยว่ำ กำรบริก ำรคื อ กำรกระท ำที่ เปี่ ย มไปด้ ว ยควำม
ช่วยเหลือหรือกำรดำเนินกำรที่มีประโยชน์ต่อผู้อื่นกำรบริกำรจึงเป็ นกำรปฏิบัติงำนที่กระทำหรือติดต่อ และ
เกี่ยวข้องกับผู้ใช้บริกำรกำรให้บุคคลต่ำงๆได้ประโยชน์ทำงใดทำงหนึ่ง ทั้งด้วยควำมพยำยำมใดๆ ด้วยวิธีกำร
ที่มีประโยชน์ต่อ ผู้อื่น กำรบริกำรจึงเป็นกำรปฏิบัติงำนที่กระทำ หรือติดต่อและเกี่ยวข้องกับผู้ใช้บริกำรกำร
ให้บุคคลต่ำงๆได้ประโยชน์ในทำงใดทำงหนึ่งทั้งด้วย ควำมพยำยำมใดๆด้วยวิธีกำรที่หลำกหลำยในกำรทำให้
คนต่ำงๆ ที่เกี่ยวข้องได้รับควำมช่วยเหลือเช่นเดียวกับกำรอำนวยควำมสะดวกเป็นกำรให้บริกำรแบบหนึ่งที่
สนองต่อควำมต้องกำรช่วยเหลือ และอำนวยประโยชน์ให้แก่ผู้ใช้บริกำร
จินตนำ บุญบงกำร ได้ให้ควำมหมำยของคำว่ำบริกำร (Service) โดยให้ควำมหมำยเป็นข้อๆตรงกับ
ภำษำอังกฤษทั้ง 7 ตัวอักษร นี้
1) ยิ้มแย้มและเอำใจเขำมำใส่ใจเรำ (Smiling & Sympathy: S)
2) ตอบสนองต่อควำมประสงค์จำกผู้มำรับบริกำรอย่ำงรวดเร็วทันใจ (Early Response: E)
3) แสดงถึงออกควำมให้เกียรตินับถือผู้มำรับบริกำร (Respectful: R)
4) กำรให้บริกำรอย่ำงสมัครใจและเต็มใจ (Voluntaries Manner: V)
5) กำรรักษำภำพลักษณ์ของผู้ให้กำรบริกำรและของหน่วยงำนในองค์กำร (Image
Enhancing: I)
6) ควำมอ่อนน้อม อ่อนโยน สุภำพ มีมำรยำทดี (Courtesy: C)
7) ควำมกระฉับกระเฉงกระตือรือร้นขณะบริกำรและให้บริกำรมำกกว่ำ ที่ผู้รับหวังไว้
(Enthusiasm: E)
วิฑูรย์ สิมะโชคดี (2541, 202) ได้ให้ควำมหมำยของกำรบริกำรว่ำ กำรบริกำร หมำยถึง สิ่งที่สัมผัส
จับต้องได้ยำกและสูญสลำยหำยไปได้ง่ำย กำรบริกำรสำมำรถสร้ำงขึ้นโดยผู้ให้บริกำรทำเพื่อส่งมอบกำร
บริกำรหนึ่งๆให้แก่ผู้รับบริกำร กำรบริโภคหรือกำรใช้บริกำรจะเกิดขึ้นในทันทีที่มีกำรให้บริกำรนั้นๆหรือ
เกือบจะทันทีทันใดที่มีกำรบริกำรเกิดขึ้น กล่ำวโดยสรุป กำรบริกำร คือ กำรปฏิบัติกิจกรรมของกกลุ่มบุคคล
หรือกลุ่มบุคคลที่ส่งมอบเพื่อให้สำมำรถตอบสนองควำมต้องกำร กำรสร้ำงควำมพึงพอใจให้แก่ผู้มำใช้บริกำร
 70

กำรบริกำร หรือในภำษำอังกฤษ “Service” หมำยถึง คือกำรปฏิบัติกำรเพื่อรับใช้ รับรอง (serve)

หรือช่วยเหลือบุคคลทั้งหลำยที่เข้ำมำเกี่ยวข้องหรือรับบริกำรในกิจกำรต่ำงของหน่วยงำน ไม่ว่ำจะเป็นกำร
ติดต่อรำชกำรต่ำงๆ กำรรับ บริกำรด้ำนต่ำงๆ ของรัฐ เช่น บริกำรทำงกำรแพทย์ บริกำรทำงกำรศึกษำ
บริกำรทำงกำรให้ควำมช่วยเหลือในด้ำนต่ำงๆ เป็นต้น โดยสิ่งที่เรียกว่ำกำรบริกำรนี้ มีนักวิชำกำรหลำยท่ำน
ได้ให้ควำมหมำยเอำไว้ ดังเช่น
เบอร์รี่, พำรำสุรำมำน และเซียแทมล์ (Berry, Parasuraman and Zeithamal, 1985, 41-50) ได้
กล่ำวไว้ว่ำ คุณภำพกำรบริกำรตำมกำรรับรู้ของผู้บริโภค คือ กำรประเมินหรือควำมเห็นเกี่ยวกับคุณภำพ
ของกำรบริกำรเป็นผลลัพธ์ของกำรประเมินของผู้บริโภคที่มีต่อกำรบริกำรโดยรวม ว่ำมีควำมดีเลิศหรือดีกว่ำ
เหนือบริกำรใดๆ ที่บุคคลนั้นมีกำรรับรู้มำและคำดหวังจะเป็น
จริน อุดมเลิศ (2540 , 47-48) ได้ให้ควำมหมำยของกำรบริกำร ว่ำเป็นสิ่งที่จับสัมผัสแตะต้องได้
ยำก และเสื่อมสูญสภำพไปได้ง่ำย บริกำรจะทำขึ้นทันทีและส่งมอบให้ผู้รับบริกำรทันทีหรือเกือบจะทันที
ดังนั้นกำรบริกำรจึงเป็นกระบวนกำรของกิจกรรมในกำรส่งมอบบริกำรจำกผู้ให้บริกำรไปยังผู้รับบริกำรไม่ใช่
สิ่ งที่ จั บ ต้องได้ ชัดเจน แต่ อ อกมำในรู ป ของเวลำ สถำนที่ รูป แบบและที่ ส ำคัญ เป็ น สิ่ งที่ เอื้อ อำนวยทำง
จิตวิทยำให้เกิดควำมพึงพอใจคำว่ำบริกำรตรงกับภำษำอังกฤษว่ำ Service
พิทักษ์ ตรุษทิม (2538, 32) กล่ำวว่ำ กำรให้บริกำรสำธำรณะ คือ กำรที่บุคคล กลุ่มบุคคลหรือ
หน่วยงำนที่มีอำนำจหน้ำที่เกี่ยวข้องกับกำรให้บริกำรสำธำรณะซึ่งอำจจะเป็นรัฐหรือเอกชนมีหน้ำที่ในกำร
ส่งต่อกำรให้บ ริกำรสำธำรณะแก่ป ระชำชนโดยมีจุดมุ่งหมำยเพื่อสนองควำมต้องกำรของประชำชนโดย
ส่วนรวมยึดกำรตอบสนองควำมต้องกำรจำเป็นของประชำชนเป็นเป้ำหมำยกำรบริกำรของรัฐในเชิงรับจะ
เน้นกำรให้บริกำรระเบียบแบบแผนและมีลักษณะที่เป็นอุปสรรคต่อกำรให้บริกำร ดังนี้
1. ข้ำรำชกำรมีทัศนคติว่ำกำรให้บริกำรจะเริ่มต้นก็ต่อเมื่อมีผู้มำติดต่อขอรับบริกำรมำกกว่ำตนมี
หน้ำที่ที่จะต้องจัดบริกำรให้แก่รำษฎรตำมสิทธิประโยชน์ที่เขำควรจะได้รับ
2. กำรกำหนดระเบียบปฏิบัติและกำรใช้ดุลยพินิจของข้ำรำชกำรมักเป็นไปเพื่อสงวนอำนำจในกำร
ใช้ดุลยพินิจของหน่วยงำนหรือปกป้องตัวข้ำรำชกำรเอง มีลักษณะที่เน้นกำรควบคุมมำกกว่ำส่งเสริม กำร
ติดต่อรำชกำรจึงต้องใช้เอกสำรหลักฐำนต่ำงๆ เป็นจำนวนมำกและต้องผ่ำนกำรตัดสินใจหลำยขั้นตอน ซึ่ง
บำงครั้ง เกินกว่ำควำมจำเป็น
3. จำกกำรที่ข้ำรำชกำรมองว่ำตนมีอำนำจในกำรใช้ดุลยพินิจและมีกฎระเบียบเป็นเครื่องมือที่จะ
ปกป้ องกำรใช้ดุลยพินิจของตนทำให้ข้ำรำชกำรจำนวนไม่น้อยมีทัศนคติในลักษณะของเจ้ำขุนมูลนำยใน
ฐำนะที่ตนมีอำนำจที่จะบันดำลผลได้ผลเสียแก่ประชำชนกำรดำเนิน ควำมสัมพันธ์จึงเป็นไปในลักษณะที่ไม่
เท่ ำเที ย มกั น และน ำไปสู่ ปั ญ หำต่ ำ งๆเช่ น ควำมไม่ เต็ ม ใจที่ จ ะให้ บ ริก ำรรู้สึ ก ไม่ พ อใจเมื่ อ รำษฎรแสดง
ควำมเห็นโต้แย้ง เป็นต้น
 71

ดั งนั้ น เป้ ำ หมำยแรกของกำรจั ด บริก ำรแบบครบวงจรก็ คื อ กำรมุ่ งประโยชน์ ข องประชำชน

ผู้รับบริกำรทั้ง ผู้ที่มำติดต่อขอรับบริกำรและผู้ที่อยู่ในข่ ำยที่ควรจะได้รับกำรบริกำรเป็นสำคัญ ซึ่งมีลักษณะ
ดังนี้
1. ข้ำรำชกำรจะต้องถือว่ำ กำรให้บริกำรเป็นภำระหน้ำที่ที่ต้องดำเนินกำรอย่ำงต่อเนื่องโดยจะต้อง
พยำยำมจัดบริกำรให้ครอบคลุมผู้ที่อยู่ในข่ำยที่ควรจะได้รับบริกำรทุกคน
2. กำรกำหนดระเบียบวิธีกำรปฏิบัติกำรใช้ดุล ยพินิจจะต้องคำนึงถึงสิทธิประโยชน์ของผู้รับบริกำร
เป็นต้น โดยพยำยำมให้ผู้รับบริกำรได้สิทธิประโยชน์ที่สมควรจะได้รับอย่ำงสะดวกและรวดเร็ว
3. ข้ำรำชกำรจะต้องมองผู้รับบริกำรมีฐำนะหรือศักดิ์ท่ำเทียมกันกับตนมีสิทธิที่จะรับรู้ให้ควำมเห็น
โต้แย้ งด้วยเหตุผ ลได้อย่ ำงเต็ มที่ ส ร้ำงทั ศนคติและควำมสั มพันธ์ที่ดีระหว่ำงผู้ ให้ บริกำรและผู้ รับ บริกำร
ตลอดจนเป็นกำรให้บริกำรที่มีควำมถูกต้องชอบธรรมสำมำรถตรวจสอบได้ และสร้ำงควำมเสมอภำคทั้ง ใน
กำรให้บริกำรและในกำรที่ได้รับบริกำรจำกรัฐ
สมิต สัชฌุกร (2542 : 13-18) ได้ให้แนวคิดเกี่ยวกับกำรบริกำรไว้ว่ำ กำรบริกำรเป็นกำรปฏิบัติงำน
ที่กระทำหรือติดต่อเกี่ยวข้องกับผู้ใช้บริกำร ให้เขำได้ใช้ประโยชน์ทำงใดทำงหนึ่งด้วยควำมพยำยำมใดๆ ก็
ตำมและด้วยวิธีที่หลำกหลำย ให้คนต่ำงๆ ที่เกี่ยวข้องได้รับควำมช่วยเหลือซึ่งแยกพิจำรณำลักษณะของกำร
บริกำรได้ดังนี้
1. เป็นพฤติกรรมที่บุคคลแสดงออกต่อผู้อื่น ซึ่งจะเห็นได้จำกกำรกระทำโดยแสดงออกในลักษณะ
ของสีหน้ำ แววตำ กริยำท่ำทำง คำพูดและน้ำเสียง โดยพฤติกรรมที่ปรำกฏให้เห็นจะเกิดผลได้ทันที และ
แปรผลได้รวดเร็ว
2. เป็นกำรกระทำที่สะท้อนถึงควำมรู้สึกนึกคิดและจิตใจ กำรบริกำรจะขึ้นอยู่กับควำมคิดของผู้
ให้บริกำรที่จะแสดงออกถึง อำรมณ์ ควำมรู้สึก ควำมเชื่อ ควำมปรำรถนำและค่ำนิยม
3. เป็นสิ่งที่บุคคลได้กระทำขึ้นเชื่อมโยงถึงผลประโยชน์ของผู้รับบริกำร
ศุภนิตย์ โชครัตนชัย (2536, 13) กล่ำวว่ำ “กำรบริกำรกระบวนกำรของกำรปฏิบัติตนเพื่อผู้อื่นใน
อันที่จะทำให้ผู้อื่นได้รับควำมสุข ควำมสะดวกหรือควำมสบำย” นอกจำกนี้กำรบริกำรยังเป็นกำรกระทำที่
เกิดจำกจิตใจที่เปี่ยมไปด้วยควำมปรำรถนำดี ช่วยเหลือเกื้อกูล เอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ เอื้ออำทรมีน้ำใจไมตรีให้
ควำมสะดวกรวดเร็วให้ควำมเป็นธรรมและควำมเสมอภำค ซึ่งกำรให้บริกำรจะมีทั้งผู้ส่งและผู้รับ กล่ำวคือถ้ำ
เป็นกำรบริกำรที่ดี เมื่อผู้ให้บริกำรไปแล้ว ผู้รับบริกำรจะเกิดควำมประทับใจ หรือเกิดทัศนคติที่ดีต่อกำร
บริกำรดังกล่ำวได้
เกรียงเดช วัฒ นวงษ์สิงห์ (2542, 32) กล่ ำวว่ำ กำรให้ บริกำร คือ กำรที่บุคคล กลุ่มบุคคลหรือ
หน่วยงำนที่มีอำนำจหน้ำที่เกี่ ยวข้องกับกำรให้บริกำรสำธำรณะซึ่งอำจจะเป็นของรัฐหรือเอกชนมีหน้ำที่ใน
กำรส่ งต่อกำรให้ บ ริ กำรสำธำรณะแก่ป ระชำชน โดยมีจุดมุ่งหมำยเพื่ อตอบสนองต่อควำมต้องกำรของ
ประชำชนโดยส่วนรวม
 72

นิลุบล เพ็งพำนิช (2539, 80) ได้ให้ควำมหมำยของกำรบริกำรสำธำรณะว่ำ หมำยถึง กิจกรรมทุก

ประเภทที่รัฐบำลจัดทำขึ้นเพื่อสนองควำมต้องกำรส่วนรวมของประชำชน ซึ่งแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ
1. กิจกำรที่ตอบสนองควำมต้องกำรได้รับควำมปลอดภัย คือ หน่วยงำนที่ให้บริกำรเพื่อตอบสนอง
ควำมต้องกำรปลอดภัย ควบคุมดูแลให้ประชำชนอยู่ภำยใต้กฎหมำยเดียวกัน เช่นสำนักงำนตำรวจแห่งชำติ
2. ให้บริกำรที่ตอบสนองควำมต้องกำร ด้ำนควำมสะดวกสบำยในกำรดำเนินชีวิต เช่น กำรไฟฟ้ำ
กำรประปำ
จอนห์ ดี.มิลเลท (John D. Millet, 1954: 397-398) ได้ชี้ให้เห็นว่ำเป้ำหมำยสำคัญของกำรบริกำร
โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งบริกำรสำธำรณะ คือ กำรสร้ำงควำมพึงพอใจในกำรให้บริก ำรแก่ประชำชนโดยมีหลัก
หรือแนวทำงดังนี้
1. กำรให้บริกำรอย่ำงเสมอภำค (Equitable Service) หมำยถึงควำมยุติธรรมในกำรบริกำรงำน
ภำครัฐ โดยมีฐำนคติที่ว่ำคนทุกคนเท่ำเทียมกันในแง่มุมของกฎหมำยดังนั้นประชำชนทุกคนจะได้รับกำร
ปฏิบัติอย่ำงเท่ำเทียมกันในแง่มุมของกฎหมำยไม่มี กำรแบ่งแยกกีดกั้นในกำรให้บริกำร ประชำชนจะได้รับ
กำรปฏิบัติในฐำนะที่เป็นปัจเจกบุคคลที่ใช้มำตรฐำนให้บริกำรเดียวกัน
2. กำรให้บริกำรที่ตรงเวลำ (Timely Service) หมำยถึง กำรบริกำรจะต้องมองว่ำกำรให้บริกำร
สำธำรณะจะต้องตรงเวลำผลกำรปฏิบัติงำนของหน่วยงำนภำครัฐจะถือว่ ำไม่มีประสิทธิผลเลยถ้ำไม่มีกำร
ตรงเวลำซึ่งจะสร้ำงควำมไม่พึงพอใจให้แก่ประชำชน
3. กำรให้บริกำรอย่ำงเพียงพอ (Ample Service) หมำยถึงกำรให้บริกำรสำธำรณะต้องมีลักษณะ
มีจำนวนกำรให้บริกำรและสถำนที่บริกำรที่เหมำะสม ควำมเสมอภำคหรือกำรตรงเวลำจะไม่มีควำมหมำย
เลยถ้ำมีจำนวนกำรให้ บริกำรที่ไม่เพียงพอและสถำนที่ตั้งที่ให้ บริกำรสร้ำงควำมไม่ยุติธรรมให้ เกิดขึ้นแก่
ผู้รับบริกำร
4. กำรให้บริกำรอย่ำงต่อเนื่อง (Continuous Service) หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะที่เป็นไป
อย่ำงสม่ำเสมอโดยยึดประโยชน์ของสำธำรณะเป็นหลักไม่ใช่ยึดควำมพอใจของหน่ วยงำนที่ให้บริกำรว่ำจะ
ให้หรือหยุดบริกำรเมื่อใดก็ได้
5. กำรให้บริกำรอย่ำงก้ำวหน้ำ (Progressive Service) หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะที่มีกำร
ปรับปรุงคุณภำพและกำรปฏิบัติงำนกล่ำวอีกนัยหนึ่ง คือ กำรเพิ่มประสิทธิภำพหรือควำมสำมำรถที่จะทำ
หน้ำที่ได้มำกขึ้นโดยใช้หลักทรัพยำกรเท่ำเดิม
เลชทินีน (Lehtinen, 2001, 12) ได้ให้คำนิยำมไว้ว่ำ กำรบริกำร หมำยถึง กิจกรรมหนึ่งหรือชุด
ของกิจ กรรมหลำยอย่ ำงที่ เกิ ดขึ้ น จำกกำรปฏิ สั ม พั น ธ์ระหว่ำงบุ ค คลหรือวัต ถุอย่ ำงใดอย่ำงหนึ่ งเพื่ อ ให้
ผู้รับบริกำรเกิดควำมพึงพอใจ
กรอนรูส์ (Groonroos, 1990, 99) ได้ให้ คำนิยำมไว้ว่ำ กำรบริกำร หมำยถึง กิจกรรมหนึ่งหรือ
กิจกรรมหลำยอย่ ำงที่มีลั กษณะไม่อำจจับ ต้องได้ ซึ่งโดยทัว่ ไปไม่ จำเป็น ต้องทุ กกรณี ที่เกิด ขึ้นจำกกำร
 73

ปฏิสัมพันธ์ระหว่ำงลูกค้ำกับพนักงำนบริกำรและหรือลูกค้ำกับบริษัทผลิตสินค้ำกับระบบของกำรให้บริกำรที่
ได้จัดไว้ เพื่อช่วยผ่อนคลำยปญั หำของลูกค้ำ
คอทเลอร์ (1997, 473) ได้กล่ำวว่ำ กำรบริกำร หมำยถึง กิจกรรมหรือปฏิบัติกำรใดๆ ที่กลุ่มบุคคล
หนึ่งสำมำรถนำเสนอให้อีกกลุ่มหนึ่งซึ่งไม่สำมำรถจับต้องได้และไม่ได้ส่งผลของควำมเป็นเจ้ำของสิ่งใด
สแตนตอน (1992, 22) ได้ให้ควำมหมำยของ “กำรบริกำร” หมำยถึง กิจกรรมหรือผลประโยชน์ใด
ๆ ที่สำมำรถตอบสนองควำมต้องกำรให้เกิดควำมพึงพอใจด้วยลักษณะเฉพำะในตัวของมันเองที่จับต้องไม่ได้
และไม่จำเป็นต้องรวมกันอยู่กับกำรขำยสินค้ำหรือบริกำรใดกำรให้บริกำรอำจจะเกี่ยวข้องกับกำรใช้หรือไม่
ใช้สินค้ำที่มีตัวตน และไม่ได้แสดงควำมเป็นเจ้ำของสินค้ำนั้น
พเชนสกี และโทมั ส (Penchansky, R. and W. Thomas, 1981, 127-140) ได้ เสนอแนวคิ ด
เกี่ยวกับกำรเข้ำถึงกำรบริกำรดังนี้
1. ควำมเพีย งพอของบริกำรที่ มีอยู่ (Availability) คือ ควำมเพี ยงพอระหว่ำงบริกำรที่มีอยู่กับ
ควำมต้องกำรขอรับบริกำร
2. กำรเข้ำถึ งแหล่ งบริ ก ำร (Accessibility) คื อ ควำมสำมำรถที่ จ ะไปใช้แ หล่ งบริก ำรได้ อ ย่ ำง
สะดวก โดยคำนึงถึงลักษณะที่ตั้ง
3. ควำมสะดวกและสิ่งอำนวยควำมสะดวกของแหล่งบริกำร (Accommodation) ได้แก่ แหล่ง
บริกำรที่ผู้รับบริกำรยอมรับว่ำให้ควำมสะดวก และมีสิ่งอำนวยควำมสะดวก
4. กำรยอมรับคุณภำพของกำรบริกำร (Acceptability) ซึ่งในที่นี้ หมำยถึงกำรยอมรับลักษณะ
ของผู้ให้บริกำรด้วย
จำกกำรให้ควำมหมำยที่เกี่ยวข้องกับกำรบริกำรของนักวิชำกำรที่กล่ำวถึงไปก่อนหน้ำนี้ จะเห็นได้
ว่ำกำรจัดให้เกิดกำรบริกำร หรือกำรบริกำรสำธำรณะในลักษณะที่ดี หรือมีคุณภำพนั้น เป็นเรื่องของแนวคิด
ทำงกำรบริหำรที่มีควำมสำคัญกับทุกๆ องค์กำร และเกี่ยวข้องกับปัจจัยต่ำงๆ เป็นจำนวนมำกที่ผู้ให้บริกำร
จะต้ อ งท ำควำมเข้ ำใจ ทั้ งเข้ ำใจต่ อ วิธี กำรและกระบวนกำรบริห ำรหน่ ว ยงำนทั้ งในแง่ของบุ ค คล เพื่ อ
ก่อให้เกิดกำรรับรู้ต่อกำรบริกำรที่ดีของผู้รับบริกำรขององค์กำร
งำนบริกำรเป็นงำนสร้ำงควำมพึงพอใจและประทับใจให้กับลูกค้ำและผู้ที่มำติดต่อกำรบริกำรที่ดี
ย่อมมีผลดีต่อกำรปฏิบัติงำน และกำรให้บริกำรที่แย่ในโลกทุกวันนี้ที่ข้อมูลข่ำวสำรไหลบ่ำไปอย่ำงรวดเร็ว
ย่อมส่งผลกระทบต่อภำพลักษณ์และควำมนิยมของประชำชนที่มีต่อหน่วยงำนได้ในเวลำอันใกล้ ซึ่งอำจทำ
ให้หน่วยงำนถึงกับต้องยุติบทบำทหรือเลิกกิจกำรไปได้เลย ดังนั้นเป็นหน้ำที่ของบุคลำกรทุกคนที่จะต้อง
พยำมยำมสร้ำงให้ เกิดกำรรับ รู้ต่อกำรบริกำรของหน่วยงำนในระดับที่ดีให้ ได้ โดยกระบวนกำรของกำร
พัฒนำทรัพยำกรบุคคลของหน่วยงำนให้ตระหนักถึงควำมสำคัญของกำรบริกำร กำรเปลี่ยนแปลงควำมเชื่อ
ที่มีต่องำนและผู้รับบริกำรถือเป็นกระบวนกำรเริ่มต้นที่ไม่ต้องใช้เงินทองมำกมำย และมีประสิทธิภำพมำก
ที่สุดกว่ำเครื่องมือในกำรบริหำรใดๆ ดังนั้น กำรปลูกฝังจิตใจรักกำรบริกำร (Service mind) ย่อมนำมำสู่
จุดเริ่มต้นของกำรพัฒนำกำรบริกำรให้เป็นที่ย่อมรับ แต่กำรเกิดใจรักกำรบริกำรนั้น อำจเกิดได้จำกกำรสร้ำง
 74

ค่ำนิยมของหน่วยงำนที่เกี่ยวข้องกับกำรบริกำรขึ้นมำ อำทิเช่น ลูกค้ำ คือ พระเจ้ำ งำนบริกำรเป็นงำนของ

ของข้ำรำชกำรทุกระดับ ควำมอดทนเป็ นหั วใจของกำรให้ บริกำร ข้ำรำชกำร คือ ข้ำรำษฎร ประชำชน
ทั้งหลำยจะได้รับบริกำรดุจญำติมิตร และสมำชิกทุกคนคือหัวใจของทีมบริกำรคุณภำพ เป็นต้น

4.3.2 ความสาคัญของการให้บริการ
ในปัจจุบันไม่ว่ำหน่วยงำนภำครัฐหรือหน่วยงำนภำคเอกชนได้ให้ควำมสำคัญเกี่ยวกับกำรบริกำร
โดยได้เพิ่มบทบำทและควำมสำคัญของกำรบริ กำรเป็นอันดับแรกจนกล่ำวได้ว่ำ แทบจะไม่มีหน่วยงำนใด
หรือธุรกิจใดที่จะไม่สนใจต่อกำรให้บริกำรที่ดีและมุ่งเน้นควำมมีคุณภำพอีกต่อไป แม้แต่หน่วยงำนภำครัฐก็
ต้องพัฒนำกำรให้บริกำรในด้ำนต่ำงๆเพื่อบริกำรประชำชนและเพิ่มประสิทธิภำพในกำรบริกำรประชำชนให้
มำกที่สุด ได้มีนกั วิชำกำรหลำยท่ำนสรุปควำมสำคัญ ของกำรบริกำรได้ดังนี้
สมิต สัชฌุกร (2542, 14-15) ได้กล่ำวถึงควำมสำคัญของกำรบริกำรว่ำ อำจพิจำรณำได้ 2 ด้ำน คือ
1. บริกำรที่ดีจะส่งผลให้ผู้บริกำรมีควำมรู้สึกชอบหรือพึงพอใจ ทั้งต่อตัว ผู้ให้บริกำรและหน่วยงำน
ที่ให้บริกำร มีควำมนิยมในหน่วยงำนที่ให้บริกำร มีควำมระลึกถึงและยินดีมำขอรับบริกำรอีกมีควำมประทับใจ
ที่ดีไปอีกนำน มีกำรบอกต่อไปยังผู้อื่นหรือแนะนำให้ มำใช้บริกำรเพิ่มขึ้น มีควำมภักดีต่อหน่วยบริกำรที่
ให้บริกำรและมีกำรพูดถึงกำรให้บริกำรและ หน่วยงำนในทำงที่ดี
2. บริกำรที่ไม่ดีจะส่งผลให้ผู้รับบริกำรมีควำมรู้สึกไม่ชอบหรือไม่พึงพอใจ ทั้งต่อตัวผู้ให้บริกำรและ
หน่วยงำนที่ให้บริกำร ดังนี้ มีควำมรังเกียจต่อตัวผู้ให้บริกำร มีควำม เสื่อมศรัทธำในหน่วยงำนที่ให้บริกำร มี
ควำมผิดหวังและไม่ใช้บริกำรอีก มีควำมรู้สึกที่ไม่ดีต่อกำรบริกำรของหน่วยงำนไปอีกนำน มีกำรบอกต่อไป
ยังผู้อื่นหรือแนะนำไม่ให้ผู้อื่นมำใช้บริกำร มีกำรพูดถึงผู้ให้บริกำรและหน่วยงำนในทำงที่ไม่ดี
ภรำดร แช่ม สุ่ ม (2548, 13) ได้ก ล่ ำวถึง ควำมส ำคัญ ของกำรบริกำรว่ำ เป้ ำหมำยส ำคัญ อยู่ ที่
ผู้รับบริกำรเป็นหลักสำคัญ โดยผู้ให้บริกำรจะต้องถือเป็นหน้ำที่ โดยตรงที่ต้องพยำยำมกระทำอย่ำงใดอย่ำง
หนึ่ งให้ ผู้รับ บริกำรเกิดควำมพึงพอใจสู งสุดเท่ำที่จะทำได้ เพรำะผู้ ใช้บริกำรมีจุดมุ่งหมำยของกำรมำรับ
บริกำรและคำดหวังให้มีกำรตอบสนองตำมควำมต้องกำรนั้น
ปรั ช ญำ เวสำรั ช ช์ (2540, 8) ได้กล่ ำวถึงควำมส ำคั ญ ของกำรบริกำร คือ กำรให้ บ ริกำรอย่ำงมี
ประสิทธิภำพ ด้วยขบวนกำรบริกำร มีวีธีกำรนำเสนอบริกำรในขบวนกำรบริหำรและมีควำม สำคัญในกำร
สร้ำงควำมพึงพอใจให้ กับ ผู้ รับ บริกำร มีควำมคล่ องตัว และสนองควำมต้องกำรของผู้ รับบริกำรได้อย่ำง
ถูกต้องมีคุณภำพ เช่น กำรนำเทคโนโลยีคอมพิวเตอร์เข้ำมำจัดระบบข้อมูลสำรสนเทศขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น เป็นต้น
สรุปได้ว่ำ ควำมสำคัญของกำรบริกำรเป็นกิจกรรมที่จับต้องไม่ได้ แต่สำมำรถชี้ระบุและสร้ำงควำม
พึงพอใจแก่ผู้มำรับบริกำรได้ ไม่ว่ำจะเป็นหน่วยงำนของภำครัฐและเอกชน กำรให้บริกำรแก่ผู้มำใช้บริกำรจึง
มีควำมสำคัญมำก ตอบสนองควำมต้องกำรของผู้มำใช้บริกำรสูงสุดและผู้ใช้บริกำรจะพูดถึงผู้ให้บริกำรและ
 75

หน่วยงำนในทำงที่ดีหรือไม่นั้น ก็ขึ้นอยู่กับผู้ให้บริกำรว่ำจะสร้ำงควำมพึงพอใจในงำนบริกำรนั้นมำกน้อย
เพียงใด
4.3.3 องค์ประกอบของการให้บริการ
องค์ประกอบของกำรให้บริกำรพิจำรณำจำกพฤติกรรมและวิธีก ำรบริกำรของผู้ให้บริกำร สถำนที่
กำรให้บริกำร เพื่อสร้ำงควำมพึงพอใจในกำรให้บริกำร เพรำะผู้รับบริกำรได้รับ ประสบกำรณ์โดยตรงจำก
กำรสัมผัสจำกผู้ให้บริกำร ซึ่งได้มีผู้ศึกษำเกี่ยวกับองค์ประกอบของกำรให้บริกำรไว้ ดังนี้
จิตตินั น ท์ เดชะคุป ต์ (2543, 30-35) ได้เสนอว่ำ ระบบกำรบริกำรที่มีประสิ ทธิ ภ ำพจำเป็ นต้อง
คำนึงถึงองค์ประกอบที่เป็นส่วนสำคัญ 5 ประกำร คือ
1. ผู้ รับบริกำร ลู กค้ำหรือผู้ รับบริกำรเป็นผู้ ที่มีบทบำทส ำคัญ ยิ่งในกระบวนกำรบริกำร เพรำะ
ควำมพึงพอใจของลูกค้ำคือเป้ำหมำยหลักของกำรบริกำร หำกกิจกรรมใดให้บริกำรที่ดี ทำให้ลูกค้ำพอใจก็
ย่อมจะสำมำรถรักษำลูกค้ำไว้ให้กลับมำใช้บริกำรนั้นๆต่อไปอีก หรืออำจจะแนะนำลูกค้ำใหม่ให้ด้วย ซึ่งจะ
ส่งผลให้กิจกรรมมีกำไร และประสบควำมสำเร็จเหนือคู่แข่งอื่นๆได้กำรบริกำรที่จะให้ผลตรงเป้ำหมำยสูงสุด
จึงจำเป็นต้องให้ควำมสนใจกับลูกค้ำเป็นพิเศษโดยเฉพำะเรื่องกำรรับรู้กำรบริกำรที่ลูกค้ำพึงพอใจ เพรำะ
กำรรับรู้จะถ่ำยทอดเป็นควำมรู้สึกนึกคิด และทัศนคติเกี่ยวกับกำรบริกำรได้ทั้งในแง่บวกและแง่ลบ รวมทั้ง
กำรเรียนรู้ประเภทของผู้รับบริกำรเพื่อจะให้ได้บริกำรได้อย่ำงถูกต้อง
2. ผู้ปฏิบัติงำน ผู้ปฏิบัติงำนในกิจกรรมบริกำรทุกคนล้วนมีควำมสำคัญต่อควำมสำเร็จ ในกำร
ดำเนินงำนบริกำรทั้งสิ้น ซึ่งจะปฏิบัติงำนเกี่ยวข้องกับกำรให้บริกำรอย่ำงใดอย่ำงหนึ่งในลักษณะของผู้ที่อยู่
เบื้องหลังกำรบริกำร หรือผู้ให้บริกำรที่ต้องติดต่อกับลูกค้ำโดยตรงเป็นประจำซึ่งพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติงำน
เกี่ยวข้องกับกำรบริกำรไม่ว่ำทำงใด มีอิทธิพลต่อกำรรับรู้คุณภำพของกำรบริกำรพอๆกับพฤติกรรมของผู้
ให้บริกำรโดยตรง ด้วยเหตุนี้ผู้ปฏิบัติงำนบริกำรจึงจำเป็นอย่ำงยิ่งที่จะต้องปฏิบัติงำนอย่ำงมีประสิทธิภำพ
เต็มควำมสำมำรถ เพรำะลูกค้ำจะมองเห็นภำพพจน์ธุรกิจได้เป็นอย่ำงดีจำกกำรแสดงออกของบุคลำกรใน
องค์กรบริกำรนั้น
3 . องค์กำรบริกำร เป้ำหมำยขององค์กำรธุรกิจทุกแห่งมุ่งควำมสนใจไปที่ควำมต้องกำร ของลูกค้ำ
เสมอเพื่อผลิตสินค้ำและบริกำรให้ถูกต้องตำมควำมต้องกำรของผู้บริโภค ธุรกิจบริกำร ก็เช่นเดียวกันจะต้อง
เสนอบริกำรที่มีผู้ซื้อหรือผู้บริโภคที่ชอบใจในกำรบริกำรนั้น ผู้ประกอบกำรหรือผู้บริหำรกำรบริกำรเป็นกำร
รับผิดชอบกำรวำงนโยบำยกำรบริหำรและควบคุมกำรดำเนินงำน ขององค์กำรธุรกิจให้อยู่รอดและทำกำไร
เนื่องจำกระบบกำรบริกำรเป็นหัวใจสำคัญของธุรกิจบริกำรกำรบริหำร กำรบริกำรที่มีประสิทธิภำพจะช่วย
ให้งำนบริกำรดำเนินไปได้ด้วยดี และสำมำรถตอบสนองควำมต้องกำรต่ำงๆของลูกค้ำให้มำกที่สุดโดยได้รับ
ควำมพึงพอใจสูงสุด ทั้งนี้ ผู้บริหำรในองค์กำรบริกำรจำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยต่ำงๆได้แก่ นโยบำยกำร
บริกำร กำรบริหำรกำรบริกำร วัฒนธรรมกำรบริกำร รูปแบบของบริกำร และคุณภำพกำรบริกำร
4. ผลิตภัณ ฑ์บ ริกำร ธุรกิจบริกำรมีลั กษณะต่ำงๆกันและมีกำรนำเสนอผลิตภัณ ฑ์ บริกำรด้วย
วิธีกำรให้บริกำร หรือกำรปฏิบัติต่อลูกค้ำแตกต่ำงกันไปตำมนโยบำยกำรให้บริกำรหรือวัตถุประสงค์กำร
 76

ให้บริกำรแต่ละประเภท ผลิตภัณฑ์กำรบริกำรนับเป็นกุญแจสำคัญของกำรบริกำรที่สนองตำมควำมต้องกำร
ของลูกค้ำหรือผู้มำใช้บริกำร เพื่อให้บรรลุเป้ำหมำยของกำรสร้ำงควำมพึงพอใจสูงสุดแก่ลูกค้ำ ทั้งนี้องค์กำร
บริกำรจะเป็นผู้กำหนดคุณลักษณะของผลิตภัณฑ์บริกำรที่นำเสนอลูกค้ำ โดยคำนึงถึงองค์ประกอบของ
ผลิตภัณฑ์บริกำร รูปแบบกำรให้บริกำร และภำพลักษณ์ของกำรบริกำร
5. สภำพแวดล้อมของกำรบริกำร กำรจัดสภำพแวดล้อมและบรรยำกำศขององค์กรที่ เอื้อต่อกำร
ให้บริกำรลูกค้ำ และกำรปฏิบัติงำนของบุคลำกรในองค์กำรเป็นเรื่องที่มิอำจจะละเลยได้เพรำะเป็นกำรสร้ำง
ภำพลักษณ์ขององค์กร และก่อให้เกิดกำรกล่ำวขำนเกี่ยวกับกำรบริกำรดังกล่ำว
ยสสุพล ศรีจันทร์ (2544, 41-42) กล่ำวว่ำ องค์ประกอบที่สำคัญของกำรบริกำรประกอบด้วย
1. สมบูรณ์และถูกต้อง ได้แก่ ผู้ให้บริกำรจะต้องศึกษำระเบียบ กฎหมำยต่ำงๆที่เกี่ยวข้องกับกำร
ให้บริกำรที่รับผิดชอบให้ชัดเจน เมื่อมีปัยหำในกำรปฏิบัติงำนก็จะสำมำรถตัดสินใจดำเนินกำรได้ทันที ไม่
ลังเลเปิดดูระเบียบ ซึ่งจะทำให้กำรบริกำรเกิดควำมล่ำช้ำ
2. บริกำรทั่วถึง ได้แก่ ปฏิบัติไม่เลือกปฏิบัติให้บริกำรเฉพำะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง ให้บริกำรทั่ว
ถึงกับบุคคลทุกระดับ
3. กำรบริกำรที่เป็นธรรม ได้แก่ ให้บริกำรตำมลำดับก่อน-หลังไม่ให้มีกำรใช้อภิสิทธิ์ ลัดขั้นตอน
ให้กับเฉพำะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง
จตุรงค์ มหิทธิโชติ (2541:22-23) ได้กล่ำวถึงองค์ประกอบของกำรบริกำรว่ำ
1. ควำมเชื่อถือ (Reliability) ประกอบด้วยควำมสม่ำเสมอ ควำมพร้อมที่จะให้บริกำร และอุทิศเวลำ
2. กำรตอบสนอง (Response) ประกอบด้วยควำมเต็มใจที่จะให้บริกำร และควำมต่อเนื่องในกำร
ติดต่องำน
3. ควำมสำมำรถ (Competence) ประกอบด้วย ควำมสำมรถในกำรบริกำร ควำมสำมำรถในกำร
สื่อสำร และควำมสำมำรถที่ในควำมรู้วิชำที่จะให้บริกำร
4. กำรเข้ำถึงบริกำร (Access) ประกอบด้วย ผู้ใช้บริกำรใช้เวลำรอคอยน้อย เวลำที่ใช้เป็นบริกำร
เป็นเวลำที่สะดวกสำหรับผู้ใช้บริกำร และอยู่ในสถำนที่ที่ผู้ใช้บริกำรติดต่อสะดวก
5. ควำมสุภำพอ่อนโยน (Courtesy) ประกอบด้วย กำรแสดงควำมสุภำพต่อผู้ใช้บริกำร ให้กำร
ต้อนรับที่เหมำะสม และผู้ให้บริกำรมีบุคลิกภำพที่ดี
6. กำรสื่อสำร (Communication) ประกอบด้วย มีกำรสื่อสำรชี้แจงขอบเขตและลักษณะของงำน
บริกำร และมีกำรอธิบำยขั้นตอนกำรให้บริกำร
7. ควำมซื่อสัตย์ (Credibility)
8. ควำมมั่นคง (Security) ได้แก่ ควำมปลอดภัยทำงกำยภำพ เช่น เครื่องมือ อุปกรณ์
9. ควำมเข้ำใจ (Understanding) ประกอบด้วย กำรรู้ผู้ใช้บริกำร กำรให้คำแนะนำและ เอำใจใส่
ต่อผู้ใช้บริกำร กำรให้ควำมสนใจต่อผู้ใช้บริกำร
 77

10. กำรสร้ำงสิ่งที่จับต้องได้ (Tangibility) ประกอบด้วย กำรเตรียมวัสดุอุปกรณ์ให้พร้อมสำหรับ

กำรให้บริกำร กำรเตรียมอุปกรณ์เพื่ออำนวยควำมสะดวกแก่ผู้ใช้บริกำร และกำรจัดเตรียมสถำนที่ที่
ให้บริกำร สวยงำมสะอำด
สรุปได้ว่ำ องค์ประกอบของกำรบริกำรจะประกอบไปด้วยผู้ให้บริกำร ผู้รับบริกำร กระบวนกำร
อำนวยควำมสะดวกในกำรบริกำร จะต้องเป็นไปตำมแผนงำนที่กำหนดไว้และ มีกำรเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ
จึงจะทำให้เกิดผลผลิตหรือผลลัพธ์ได้ดี เกิดควำมสะดวกรวดเร็ว ในกำรให้บริกำรและผู้ใช้บริ กำรพึงพอใจ
สูงสุด

4.3.4 หลักการให้บริการ
หลักกำรให้บริกำรเป็นแนวทำงในกำรดำเนินงำนด้ำนกำรบริกำร เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในกำร
ให้บริกำร จะต้องเป็นไปตำมแผนงำนที่กำหนดไว้และมีกำรเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอจึงจะทำให้เกิดผลลัพธ์หรือ
ผลผลิตออกมำได้ดีเกิดควำมสะดวกรวดเร็วในกำรให้บริกำร
สิริวรรณ เสรีรัตน์ (2540, 220) กล่ำวถึงหลัก 3 ประกำรสำหรับผู้มีหน้ำที่ให้บริกำร คือ
1. มีควำมยิ้มแย้มแจ่มใสและมีศิลปะในกำรพูด เช่น รู้จักพูดให้ผู้ฟังรู้สึกเข้ำใจง่ำย กำรแสดงควำม
สุภำพ
2. ทำให้ผู้มำติดต่อประทับใจในกำรบริกำรของหน่วยงำน เช่น พูดจำอ่อนน้อม กิริยำมำรยำท
เรียบร้อย อัธยำศัยดี
3. มีน้ำใจให้ควำมช่วยเหลือแก่ผู้มำติดต่อ เช่น ให้คำแนะนำหรือข้อมูลเกี่ยวกับงำน แนะนำผู้มำ
ติดต่อให้พบกับผู้ที่เกี่ยวข้อง
กุลธน ธนำพงศธร (2528, 18) กล่ำวว่ำหลักกำรให้บริกำร ได้แก่
1. กำรให้ บ ริ ก ำรสอดคล้ อ งกั บ ควำมต้ อ งกำรของคนส่ ว นใหญ่ กำรให้ บ ริ ก ำรนั้ น ควรจะต้ อ ง
ตอบสนองควำมต้องกำรของคนส่วนใหญ่ไม่ใช่เป็นกำรจัดกำรให้แก่บุคคลกลุ่มใดโดยเฉพำะ มิฉะนั้นแล้ว
นอกจำกจะไม่ เกิ ด ประโยชน์ สู งสุ ดในกำรเอื้อ อ ำนวยประโยชน์ แ ละกำรบริกำรแล้ ว ยังไม่ คุ้ม ค่ ำกั บ กำร
ดำเนินงำนนั้นด้วย
2. กำรบริกำรอย่ำงสม่ำเสมอ ในกำรให้บริกำรนั้นๆต้องดำเนินกำรอย่ำงต่อเนื่องและสม่ำเสมอตำม
ควำมพอใจของผู้บริหำรและผู้ปฏิบัติงำน
3. กำรให้บริกำรโดยยึดหลักควำมเสมอภำค กล่ำวคือ กำรให้บริกำรต่ำงๆจะต้องให้ แก่ผู้รับบริกำร
ทุกคนอย่ ำงเสมอภำคและเท่ำเทีย มกัน ไม่มีกำรใช้สิ ท ธิพิ เศษแก่บุ คคลหรือกลุ่ มบุคคลใดบุคคลหนึ่งใน
ลักษณะแตกต่ำงจำกกลุ่มคนอื่นๆอย่ำงเห็นได้ชัดเจนแก่ผุ้รับบริกำร
4. กำรให้บริกำรโดยยึดหลักควำมประหยัดโดยคำนึงว่ำค่ำใช้จ่ำยที่ต้องใช้ในกำรบริกำรจะต้องไม่
มำกจนเกินกว่ำผลที่ได้รับ
 78

5. กำรให้บริกำรโดยยึดหลักควำมสะดวก โดยคำนึงว่ำบริกำรที่จัดให้แก่ผู้รับบริกำรจะต้องเป็นไป
ในลักษณะที่ปฏิบัติได้ง่ำย สะดวกสบำย สิ้นเปลืองทรัพยำกรไม่มำกนักทั้งยังไม่เป็นกำรสร้ำงภำระยุ่งยำกใจ
ให้แก่ผู้ให้บริกำร
สรุปได้ว่ำ หลักกำรให้บริกำรเป็นกำรทำให้ผู้มำติดต่อประทับใจในกำรบริกำรของหน่วยงำน เช่น
กำรพูดจำอ่อนน้อม กิริยำเรียบร้อย มีอัธยำศัยดี ให้ควำมช่วยเหลือและแนะนำผู้ที่ เข้ำมำรับบริกำรด้วย
ควำมเต็มใจโดยไม่เลือกปฏิบัติ มีมนุษย์สัมพันธ์ที่ดีกับผู้รับบริกำร

4.3.5 ลักษ ะของการให้บริการ

ลักษณะกำรบริกำรเป็นกำรบ่งชี้ถึงกำรกระทำและแยกประเภทซึ่งจะทำให้เกิดควำมเข้ำใจว่ำ กำร
บริกำรเป็นอย่ำงไร ดังนี้
ศิริวรรร เสรีรัตน์ และคณะ (2541, 11) กล่ำวว่ำ ลักษณะที่สำคัญของกำรบริกำรมี 4 ลักษณะ ดังนี้
1. กำรบริกำรไม่สำมำรถจับต้องได้ บริกำรเป็นสิ่งที่มองไม่เห็นและไม่สำมำรถรับรู้ได้ก่อนกำรรับ
บริกำร ในบำงครั้งผู้ซื้อจะคำดหวังเกี่ยวกับคุณภำพและประโยชน์จำกกำรบริกำรไว้ก่อนที่จะใช้บริกำร ใน
บำงครั้งผุ้ซื้อจะคำดหวังเกี่ยวกับคุณภำพและประโยชน์จำกกำรบริกำรไว้ก่อนที่จะใช้บริกำรนั้นๆดังนั้นเพื่อ
เป็นกำรสร้ำงควำมเชื่อมั่นให้เกิดกับผู้ซื้อ ผู้ให้บริกำรควรจะมีกำรเตรียมควำมพร้อมในเรื่อ งส่วนประกอบ
ต่ำงๆที่จะนำมำเสนอบริกำรไว้ก่อนด้วย
2. บริกำรที่ไม่สำมำรถจะแบ่งแยกกำรให้บริกำรได้ กำรให้บริกำรถือเป็นกำรบริโภค ในขณะนั้น
กล่ำวคือ ผู้ขำยหนึ่งรำยสำมำรถให้บริกำรลูกค้ำในขณะนั้นได้หนึ่งรำย เนื่องจำกผู้ขำยแต่ละรำยมีลักษณะ
เฉพำะตัวไม่สำมำรถให้บริกำรคนอื่นแทนได้ ทำให้กำรขำยบริกำรมีข้อจำกัดในเรื่องของเวลำ เช่น ธุรกิจ
บริกำรนวดแผนโบรำณ ซึ่งผู้นวดสำมำรถที่จะให้บริกำรแก่ผู้ซื้อในเวลำเดียวกันได้เพียงคนเดียว เป็นต้น
3. กำรบริกำรเป็นสิ่งที่ไม่แน่นอน ขึ้นอยู่กับว่ำผู้ขำยบริกำรเป็นใคร จะให้บริกำรเมื่อไหร่ ที่ไหน
เนื่ องจำกเป็นกำรบริโภคโดยทัน ทีซึ่งในบงครั้งอำจจะมีเหตุกำรณ์ที่ไม่คำดคิดเกิดขึ้นทำให้ กำรบริกำรไม่
เกิดขึ้น เช่น ในเรื่องควำมพร้อมของเครื่องมือในกำรให้บริกำรอู่ซ่อมรถที่ไม่มีเครื่องมือในกำรยกเครื่องยนต์
นักบินที่สภำพจิตใจไม่พร้อมไม่สำมำรถที่จะขับเครื่องบินได้ เป็นต้น
4. บริ กำรไม่ ส ำมำรถที่ จ ะเก็ บ ไว้ได้ จำกลั กษณะข้ ำงต้ น บริกำรเป็ น สิ่ งที่ จับ จ้ องไม่ ได้ จ ะส่ งผล
ให้บริกำรไม่สำมำรถที่จะเก็บไว้บริโภคในบำงครั้งควำมแน่นอนของกำรบริกำรทำให้เกิดปัญหำเรื่องของกำร
บริกำรไม่เพียงพอ เช่น ในช่วงเทสกำลที่ห้ำงสรรพสินค้ำลดรำคำทำให้พนักงำนไม่สำมำรถให้บริกำรเพียงพอ
กับควำมต้องกำรของลูกค้ำ หรือบำงครั้งทำให้คุรภำพของกำรให้บริกำรลดลงตำมไปด้วย
ปณิศศำ ลัญชำนนท์ (2548, 163) ลักษณะบริกำรว่ำสำมำรถจำแนกออกเป็น 4 ประกำร ดังนี้
1. ไม่สำมำรถจับต้องได้ (Intangibility) หมำยควำมว่ำ ผู้บริโภคไม่สำมำรถรู้สึกมองเห็น ได้ยิน
ลิ้ ม รส หรื อ ได้ ก ลิ่ น ท ำให้ ไม่ ส ำมำรถทดลองใช้ ผ ลิ ต ภั ณ ฑ์ ก่ อ นที่ จ ะท ำกำรซื้ อ เช่ น กำร
ทำศัลยกรรม หรือกำรโดยสำรบนเครื่องบิน สิ่งเหล่ำนี้ผู้บริโภคไม่สำมำรถรู้ผลของกำรบริกำรได้จนกว่ำจะมี
 79

กำรผ่ำตัดหรือกำรเดินทำงจริงทำให้ผู้บริโภคไม่สำมำรถรู้ผลของกำรบริกำรได้จนกว่ำจะมีกำรผ่ำตัดหรือกำร
เดินทำงจริง ทำให้ผู้บริโภคพยำยำมจะแสวงหำสิ่งที่จะบ่งบอกถึงคุณภำพของกำรบริกำรเพื่อทำให้ตัวเองเกิด
ควำมเชื่อมั่นในกำรใช้บริกำรนั้นๆนักกำรตลำดจึงต้องพยำยำมทำให้บริกำรมีควำมสำมำรถในจับต้องได้ให้
มำกที่สุดโดยโปรแกรมกำรส่งเสริมกำรตลำด ควรชี้ให้เห็นถึงประโยชน์ที่จะได้รับจำกกำรบริกำรอย่ำงชัดเจน
มำกกว่ำที่จะเน้นตัวบริกำรเท่ำนั้น
2. ควำมไม่ ส ำมำรถแบ่ งแยกได้ (Service Inseparability) หมำยควำมว่ ำ กำรผลิ ต และ กำร
บริโภคเกิดขึ้นในขณะเดียวกัน ในประเด็นนี้จะตรงข้ำมกับกำรผลิต สินค้ำซึ่งเริ่มจำกกำรนำวัตถุดิบมำผลิต
แล้วนำไปเก็บไว้ในคลังสินค้ำ และหลังจำกที่ผู้บริโภคตัดสินใจซื้อจึงจะเกิดกำรบริโภค ส่วนบริกำรนั้นเริ่ม
จำกกำรที่ผู้บริโภคตัดสินใจซื้อแล้วจึงเกิดกำรผลิตและกำรบริโภค ในขณะเดียวกัน เช่น ผู้บริโภคตัดสินใจว่ำ
จะตั ดผมที่ ร้ำนนี้ แล้ ว ช่ำงตัดผมจึ งเริ่ มกระบวนกำรผลิ ต (กำรตั ดผม) และผู้ บริโภคได้รับ ผมทรงใหม่ใน
ขณะเดียวกัน
3. ควำมไม่แน่นอน (Service Variability) กล่ำวคือ คุณภำพในกำรให้บริกำรจะผันแปรไปตำมผู้
ให้บริกำร และขึ้นอยู่กับว่ำให้บริกำรเมื่อไหร่ ที่ไหน และอย่ำงไร
4. ควำมไม่ ส ำมำรถเก็ บ ไว้ ได้ (Perishability) บริ ก ำรเป็ น สิ่ ง ที่ ไม่ ส ำมำรถเก็ บ ไว้ ในโกดั งหรื อ
คลั งสิ น ค้ำ เมื่อ บริก ำรเกิ ดขึ้น นั กกำรตลำดจะไม่ส ำมำรถเก็บ ไว้เพื่ อขำยหรือ ใช้ ในภำยหลั งได้ ควำมไม่
สำมำรถเก็บไว้ได้ และไม่เกิดปัญหำถ้ำอุปสงค์ที่มีต่อกำรบริกำรนั้นคงที่แต่เมื่ออุปสงค์ที่มีต่อบริกำรมีควำม
ผันผวนมำก จะทำให้เกิดอุปสรรคในกำรบริหำร เช่น ในช่วงที่ไม่ใช่วันหยุดเทศกำล โรงแรมและรีสอร์ท
ต่ำงๆจะคิดรำคำห้องพักในระดับต่ำ หรือกรณีของร้ำนอำหำร จ้ำงพนักงำนชั่วครำวเพื่อเสิร์ฟอำหำรในช่วงที่
มีลูกค้ำมำก
สุพรรณี อินทร์แก้ว (2549, 35) กล่ำวว่ำ ธุรกิจหรือองค์กรสำมำรถให้กำรบริกำรแค่ลูกค้ำ ผู้มำ
ใช้บริกำรโดยอำศัยวิธีกำรหรือเครื่องมือต่ำงๆดังนี้
1. กำรให้บริกำรโดยอำศัยคนเป็นหลักหรือแบบพบหน้ำ เป็นวิธีกำรที่ดีกว่ำวิธีอื่นเพรำะกำรใช้คน
ในกำรให้บ ริกำรสำมำรถปรับ เปลี่ยนกำรบริกำรให้ เหมำะสมกับลูกค้ำหรือผู้รับบริก ำรแต่ละรำยได้ และ
ลักษณะของกำรบริกำรจะเป็นแบบใกล้ชิด ดังนั้นหำกธุรกิจหรือองค์กรนั้นประสบควำมสำเร็จได้ไม่ยำก แต่
วิธีกำรข้อนี้มีข้อจำกัดในเรื่องของควำมแตกต่ำงกำรให้บริกำร ณ เวลำที่ต่ำงกัน เนื่องจำกกำรให้บริกำรจะไม่
เหมือนกัน มำตรฐำนกำรให้บริกำรในแต่ละครั้ง ก็ไม่เท่ำกัน
2. กำรให้ บ ริ ก ำรด้ ว ยอุ ป กรณ์ อิ เล็ ก ทรอนิ ก ส์ ปั จ จุ บั น นั บ ว่ ำมี ค วำมส ำคั ญ มำกเนื่ อ งจำกกำร
เปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีต่ำงๆที่มีกำรพัฒนำเพื่อสนองควำมต้องกำรให้ลูกค้ำ ผู้รับบริกำร สำมำรถบริกำร
ได้ด้วยตนเอง และมีต้นทุนกำรให้บริกำรต่ำกว่ำกำรใช้คนให้บริกำรซึ่งกำรให้บริกำรแต่ละครั้งจะมีมำตรฐำน
เท่ำกัน แต่กำรให้บริกำรด้วยวิธีนี้มีข้อจำกัดในเรื่องกำรปรับรูปแบบกำรให้บริกำรแต่ละครั้งจะมีมำตรฐำน
เท่ำกัน แต่กำรให้บริกำรด้วยวิธีนี้มีข้อจำกัดในเรื่อง กำรปรับรูปแบบกำรให้บริกำรตำมควำมต้องกำรของ
ลูกค้ำแต่ละรำยได้ยำก
 80

สรุปได้ว่ำ ลักษณะของกำรให้บริกำร เป็นกำรให้บริกำรลูกค้ำซึ่งมีควำมสำคัญมำกทุกธุรกิจและทุก

องค์กร จะให้ควำมสำคัญกับกำรให้บริกำรเพื่อสร้ำงควำมพึงพอใจให้แก่ลูกค้ำผู้รับบริกำรตั้งแต่ต้นจนจบ
กระบวนกำร ซึ่งต้องสร้ำงควำมประทับใจทุกๆส่วนของกำรบริกำรทั้งวิธีกำรให้บริกำรที่ใช้คน และกำรใช้อุป
กรณี อิเล็กทรอนิกส์โดยเฉพำะกำรให้บริกำรที่ใช้คนเป็นหลักจะมีผลกระทบต่อควำมพึงพอใจได้มำกกว่ำ
บริกำรที่อำศัยอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ในกำรให้บริกำร
4.3.6 ลักษ ะการให้บริการที่ดี
ลักษณะกำรบริกำรที่ดี เป็ น กำรบอกถึงคุ ณ ภำพของกำรให้ บริกำรและส่ งผลถึงภำพลั ก ษณ์ ของ
บุคคลและหน่วยงำน ซึ่งจะทำให้บุคคลและหน่วยงำนได้รับกำรกล่ำวถึงในเชิงบวก ดังนี้
สมิต สัชฌุกร (2542, 174-176) ได้กล่ำวว่ำ ธุรกิจหลำยแห่งประสพควำมสำเร็จในกำรให้บริกำร
เพรำะผู้บ ริกำรมีห ลักกำรให้ บ ริกำรกำหนดไว้เป็นกรอบหรือแนวทำงในกำรปฏิบัติของพนักงำน เพื่อให้
พนักงำนยึดถือเป็นนโยบำยทั้งนี้ พนักงำนทุกคนและทุกระดับของกิจกำรถือเป็นแนวทำงปฏิบัติ 3 ประกำร
ดังนี้
1. ลูกค้ำต้องมำก่อนเสมอ หมำยถึง คำนึงถึงลูกค้ำก่อนสิ่งอื่นใด
2. ลูกค้ำถูกเสมอ ไม่ว่ำลูกค้ำจะพูดจะทำอย่ำงไร ต้องไม่โต้แย้งเพื่อยืนยันว่ำลูกค้ำผิด
3. ให้บริกำรด้วยควำมยิ้มแย้มแจ่มใส เพื่อให้ลูกค้ำอบอุ่น สบำยใจ
สมชำติ กิจยรรยง (2544, 138) กล่ำวว่ำ คุณลักษณะของกำรบริกำรที่ดี คือ มีควำมยิ้มแย้มและ
เอำใจเขำมำใส่ใจเรำ มีกำรตอบสนองต่อควำมประสงค์จำกลูกค้ำ มีควำมนับถือและให้เกียรติลูกค้ำหรือผู้
ที่มำใช้บริกำร ให้บริกำรแบบสมัครใจและเต็มใจทำ กำรรักษำภำพพจน์มีกิริยำอ่อนโยนให้บริกำรด้วยควำม
กระฉับกระเฉง
สุพรรณี อินทร์แก้ว (2549, 42) กล่ำวว่ำ ลักษณะกำรให้บริกำรที่ดี เป็นเทคนิคกำรให้บริกำร
โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งกำรสนทนำเพรำะกำรสนทนำเป็นสื่อกลำงระหว่ำงผู้รับบริกำรกับ ผู้ให้บริกำร กำร
สนทนำให้ผู้รับบริกำรเกิดควำมประทับใจ มีวิธีง่ำยๆ ดังนี้
1. สร้ำงควำมเป็นกันเองเพื่อให้ผู้รับบริกำรเกิดควำมอุ่นใจ แสดงควำมเป็นมิตรโดยอำจแสดงออก
ทำงสีหน้ำ แววตำ กิริยำท่ำทำงหรือน้ำเสียงที่สุภำพ มีหำงเสียง อำทิเช่น ขอประทำนโทษครับ (ค่ะ) มีอะไร
ให้ผม (ดิฉัน) ช่วยประสำนงำนได้บำงครับ (ค่ะ) กรุณำรอสักครู่นะครับ (ค่ะ) เป็นต้น กำรพูดจำต้องชัดเจน
ง่ำยต่อกำรเข้ำใจ และไม่เร็วหรือรัวจนผู้รับบริกำรไม่รู้เรื่อง
2. เน้นกำรฟังเป็นหลัก คือ ผู้ให้บริกำรควรตั้งใจฟังด้วยควำมอดทนขณะที่ผู้รับบริกำรพูดไม่ควร
แสดงอำกำรที่ไม่พอใจออกมำ ควรสบตำกับผู้รับบริกำรเป็นระยะๆพร้อมแสดงกิริยำตอบรับ เช่น กำรพยัก
หน้ำรับทรำบหรือยิ้มให้
3. ทวนคำพูด เพื่อแสดงให้ผู้รับบริกำรทรำบว่ำผู้ให้บริกำรกำลังตั้งใจฟังเรื่องที่ผู้รับบริกำรพูดอยู่
มหำวิทยำลัยสงขลำนครินทร์ (2553:ออนไลน์) กล่ำวว่ำ ลักษณะของกำรบริกำรที่ดี มีดังนี้
1. ผู้รับบริกำรต้องมำก่อนเสมอ หมำยถึง คำนึงถึงผู้รับบริกำรก่อนสิ่งอื่นใด
 81

2. ผู้รับบริกำรถูกเสมอไม่ว่ำผู้รับบริกำรจะพูดจะทำอย่ำงไรต้องไม่โต้แย้งเพื่อยืนยันว่ำผู้รับบริกำรผิด
3. ให้บริกำรด้วยควำมยิ้มแย้มแจ่มใส เพื่อให้ผู้รับบริกำรรู้สึกอบอุ่นสบำยใจ
จำกลักษณะของกำรบริกำรที่ดีสรุปได้ว่ำ ลักษณะของกำรบริกำรที่ดีผู้ให้บริกำรจะต้องระลึกเสมอ
ว่ำผู้รับบริกำรต้องมำก่อนเสมอ ทำด้วยควำมตั้งใจ เต็มใจ รวดเร็ว มีควำมยิ้มแย้ม แจ่มใส ให้เกียรติมีควำม
เท่ำเทียมกันและสร้ำงควำมพึงพอใจให้แก่อีกคนจำนวนมำก

4.3.7 แนวคิดและทฤษฎีเกี่ยวกับบริการสาธาร ะ
เรื่องนี้ ปฐม มณีโรจน์ (2541, 21) ได้ให้ควำมหมำยของกำรให้บริกำรสำธำรณะว่ำเป็น กำรบริกำร
ในฐำนะที่เป็นหน้ำที่ของหน่วยงำนที่มีอำนำจกระทำเพื่อตอบสนองต่อควำมต้องกำรเพื่อให้เกิดควำมพอใจ
จำกควำมหมำยนี้จึงเป็นกำรพิจำรณำกำรให้บริกำรว่ำประกอบด้วย ผู้ให้บริกำร (Providers) และ
ผู้รับบริกำร (Recipients) โดยฝ่ำยแรกถือปฏิบัติเป็นหน้ำที่ที่ ต้องให้บริกำรเพื่อให้ฝ่ำยหลังเกิดควำมพึง
พอใจ จำกควำมหมำยดังกล่ำวจะเห็นได้ว่ำเป็นกำรพิจำรณำโดยใช้แนวคิดเชิงระบบ (System Approach)
ทีม่ ีกำรมองว่ำหน่วยที่มีหน้ำที่ให้บริกำรใช้ปัจจัยนำเข้ำ (Inputs)เข้ำสู่กระบวนกำรผลิต (Process) และ
ออกมำเป็นผลผลิตหรือกำรบริกำร (Outputs) โดยทั้งหมดจะต้องเป็นไปตำมแผนงำนที่กำหนดไว้ดังนั้นกำร
ประเมินจะช่วยทำให้ทรำบถึงผลผลิตหรือกำรบริกำรที่เกิดขึ้นว่ำมีลักษณะเป็นอย่ำงไรซึ่งจะเป็นข้อมูล
ป้อนกลับ (Feedback) เป็นปัจจัยนำเข้ำต่อไปด้วยเหตุนี้ระบบกำรให้บริกำรสำธำรณะจึงมีลักษณะเคลื่อนที่
เคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ
ยงยุทธ พงษ์สุภำพ (2541, 11 – 12) ได้พิจำรณำกำรให้บริกำรสำธำรณะว่ำเป็น กำรเคลื่อนย้ำย
เรื่องที่ให้บริกำรจำกจุดหนึ่งไปยังอีกจุดหนึ่งเพื่อให้เป็นไปตำมที่ต้องกำรด้วยเหตุผลนี้ทำให้มองกำรบริกำรว่ำ
มี 4 ปัจจัยสำคัญคือ
1) ตัวบริกำร (Service)
2) แหล่งหรือสถำนที่ที่ให้บริกำร (Sources)
3) ช่องทำงในกำรให้บริกำร (Channels)
4) ผู้รับบริกำร (Client Groups)
จำกปัจจัยทั้งหมดดังกล่ำวจึงให้ควำมหมำยของระบบกำรให้บริกำรว่ำเป็นระบบที่มีกำรเคลื่อนย้ำย
บริกำรอย่ำงคล่องตัวผ่ำนช่องทำงที่เหมำะสมจำกแหล่งบริกำรที่มีคุณภำพไปยังผู้รับบริกำรตรงตำมเวลำที่
กำหนดไว้ซึ่งควำมหมำยดังกล่ำวนี้จะเห็นได้ว่ำกำรให้บริกำรนั้นจะต้องมีกำรเคลื่อนย้ำยตัวบริ กำรจำกผู้
ให้บริกำรไปยังผู้รับบริกำรผ่ำนช่องทำงและต้องตรงตำมเวลำที่กำหนด
สั ม พั น ธ์ ภู่ ไพบู ล ย์ (2540, 38) มี ค วำมเห็ น ว่ำกำรให้ บ ริก ำรสำธำรณะจะต้ อ งประกอบไปด้ ว ย
3 องค์ประกอบที่สำคัญคือหน่วยงำนที่ให้บริกำร (Service Delivery Agency) บริกำร (The Service) ซึ่ง
เป็นประโยชน์ที่หน่วยงำนที่ให้บริกำรได้ส่งมอบให้แก่ผู้รับบริกำร (The Service Recipient) โดยประโยชน์
 82

หรือคุณ ค่ำของบริกำรที่ได้รับ นั้น ผู้รับบริกำรจะตระหนัก ไว้ในจิตใจซึ่งอำจสำมำรถวัดออกมำในรูปของ

ทัศนคติก็ได้
อนุพันธ์ วิสุวรรณ (2539, 23 – 24) กำรให้บริกำรสำธำรณะมี 4 องค์ประกอบสำคัญคือ
1) ปัจจัยนำเข้ำ (Inputs) หรือทรัพยำกรอันได้แก่บุคลำกรค่ำใช้จ่ำยอุปกรณ์และ สิ่งอำนวยควำม
สะดวก
2) กิจกรรม (Activities) หรือกระบวนกำร (Process) ซึ่งหมำยถึงวิธีกำรที่จะใช้ทรัพยำกร
3) ผล (Results) หรือผลผลิต (Outputs) ซึ่งหมำยถึงสิ่งที่เกิดขึ้นหลังจำกมี กำรใช้ทรัพยำกร
4) ควำมคิดเห็น (Opinions) ต่อผลกระทบ (Impacts) ซึ่งหมำยถึงควำมคิดเห็นของประชำชนที่มี
ต่อบริกำรที่ได้รับจำกควำมหมำยดังกล่ำวจะเห็นได้ว่ำเป็นกำรพิจำรณำโดยใช้ แนวคิดเชิงระบบที่มีกำรมอง
ว่ำหน่วยงำนที่มีหน้ำที่ให้ บริกำรน ำปัจ จัยนำเข้ำสู่กระบวนกำรผลิตและออกมำเป็นผลอย่ำงไรก็ตำมจำก
ควำมหมำยดั งกล่ ำวมีป ระเด็น ส ำคั ญ ประเด็ น หนึ่ งก็คื อ กำรมองในแง่ของผลกระทบที่ เกิ ดขึ้ นหลั งกำร
ให้บริกำรซึ่งสำมำรถวัดได้จำกควำมคิดเห็นหรือทัศนคติของผู้รับบริกำรที่มีต่อระบบกำรให้บริกำร
ประยูร กำญจนดุล (2541, 21) ได้กล่ำวถึงแนวคิดของกำรให้บริกำรสำธำรณะดังนี้
1) บริกำรสำธำรณะเป็นกิจกรรมที่อยู่ในควำมอำนวยกำรหรือกำรควบคุมของรัฐ
2) บริกำรสำธำรณะมีวัตถุประสงค์ในกำรตอบสนองควำมต้องกำรส่วนรวมของประชำชน
3) กำรจัดระบบและวิธีกำรดำเนินบริกำรสำธำรณะย่อมจะแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้เสมอเพื่อให้
เหมำะสมแก่ควำมจำเป็นแห่งกำลสมัย
4) บริกำรสำธำรณะจะต้องจัดดำเนินกำรอยู่เป็นนิจและโดยสม่ำเสมอไม่มีกำรหยุดชะงักถ้ำบริกำร
สำธำรณะจะต้องหยุดชะงักลงด้วยประกำรใดๆประชำชนย่อมได้รับควำมเดือดร้อนหรือได้รับควำมเสียหำย
5) เอกชนย่อมมีสิทธิที่จะได้รั บ ประโยชน์จำกบริกำรสำธำรณะเท่ำเทียมกันจำกแนวคิดข้ำงต้น
ถึงแม้ว่ำจะมองแนวคิดของกำรให้บริกำรสำธำรณะจำกัดขอบเขตอยู่เพียงหน้ำที่ของ ฝ่ำยปกครองซึ่งเป็น
หน่วยงำนของรัฐเท่ำนั้นแต่เมื่อพิจำรณำในแง่ของวัตถุประสงค์แล้วอำจกล่ำวได้ว่ำค่อนข้ำงจะครอบคลุม
กล่ำวคือเป็ นกำรมองว่ ำกำรให้บริกำรสำธำรณะมีวัตถุประสงค์ เพื่อสนองต่อควำมต้องกำรส่วนรวมของ
ประชำชนมิใช่เพียงบุคคลหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเท่ำนั้นนอกจำกนี้คุณค่ำที่สำคัญอีกประกำรหนึ่งก็คือกำร
เน้นหลักกำรให้บริกำรสำธำรณะอันได้แก่ ควำมต่อเนื่องและควำมยุติธรรมในกำรให้บริกำรสำธำรณะซึ่ง
หลักกำรทั้งสองนี้ถูกนำไปใช้ใน กำรวัดควำมพึงพอใจของผู้รับบริกำรด้วยเช่นกัน
เทพศักดิ์ บุญรัตนพันธุ์ (2540, 13) ได้ให้ควำมหมำยของกำรให้บริกำรสำธำรณะว่ำกำรที่บุคคล
กลุ่มบุคคลหรือหน่วยงำนที่มีอำนำจหน้ำที่ที่เกี่ยวข้องกับกำรให้บริกำรสำธำรณะซึ่งอำจเป็นของรัฐหรือเอกชน
ที่มีหน้ำที่ในกำรส่งต่อกำรบริกำรสำธำรณะแก่ประชำชนโดยมีจุดมุ่งหมำยเพื่อสนองต่อควำมต้องกำรของ
ประชำชนโดยส่วนรวมมีองค์ประกอบที่สำคัญ 6 ส่วน
1) สถำนที่และบุคคลที่ให้บริกำร
2) ปัจจัยนำเข้ำหรือทรัพยำกร
 83

3) กระบวนกำรและกิจกรรม
4) ผลผลิตหรือตัวบริกำร
5) ช่องทำงกำรให้บริกำร
6) ผลกระทบที่มีต่อผู้รับบริกำร
จำกกำรพิ จ ำรณำแนวคิ ด เกี่ ย วกั บ กำรให้ บ ริก ำรสำธำรณะข้ ำงต้ น แสดงว่ำ เป้ ำ หมำยของกำร
ให้บริกำรสำธำรณะนั้นคือกำรสร้ำงควำมพึงพอใจให้เกิดแก่ผู้รับบริกำรดังนั้นกำรที่จะวัดว่ำ กำรให้บริกำร
สำธำรณะบรรลุเป้ ำหมำยหรื อไม่วิธีหนึ่ งคือกำรวัดควำมพึงพอใจของประชำชนผู้รับบริกำรเพื่อเป็นกำร
ประเมิน ผลกำรปฏิบัติงำนของหน่วยงำนที่มีหน้ำที่ให้บริกำรเพรำะ กำรวัดควำมพึงพอใจนี้เป็นกำรตอบ
คำถำมว่ำหน่วยงำนที่มีหน้ำที่ให้บริกำรมีควำมสำมำรถตอบสนอง ต่อควำมต้องกำรของประชำชนได้หรือไม่
เพียงใดและอย่ำงไรส่วนปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับ ควำมพึงพอใจนั้นสำมำรถพิจำรณำได้จำกแนวคิดเกี่ยวกับ
หลักกำรของกำรให้บริกำรสำธำรณะดังนี้
1) กำรให้บริกำรอย่ำงเสมอภำค (Equitable Service) หมำยถึงควำมยุติธรรมในกำรบริหำรงำน
ภำครัฐที่มีฐำนคติที่ว่ำคนทุกคนเท่ำเทียมกันดังนั้นประชำชนทุกคนจะได้รับกำรปฏิบัติอย่ำงเท่ำเทียมกันใน
แง่มุมของกฎหมำยไม่มีกำรแบ่งแยกกีดกันในกำรให้ บริกำรประชำชนจะได้รับกำรปฏิบัติในฐำนะที่เป็น
ปัจเจกบุคคลที่ใช้มำตรฐำนกำรให้บริกำรเดียวกัน
2) กำรให้บริกำรที่ตรงเวลำ (Timely Service) หมำยถึงกำรบริกำรจะต้องมองว่ำกำรให้บริกำร
สำธำรณะจะต้องตรงเวลำผลกำรปฏิบัติของหน่วยงำนภำครัฐจะถือว่ำไม่มีประสิทธิผลเลยถ้ำไม่มีกำรตรง
เวลำซึ่งจะสร้ำงควำมไม่พึงพอใจให้แก่ประชำชน
3) กำรให้บริกำรอย่ำงเพียงพอ (Ample Service) หมำยถึงกำรให้บริกำรสำธำรณะต้อง มีลักษณะ
มีจำนวนกำรให้บริกำรและสถำนที่ให้ บริกำรอย่ำงเหมำะสม (The Right Quantity at the Geographical
Location) ควำมเสมอภำคหรือกำรตรงเวลำจะไม่มีควำมหมำยเลยถ้ำมีจำนวนกำรให้บริกำรที่ไม่เพียงพอ
และสถำนที่ที่ให้บริกำรสร้ำงควำมไม่ยุติธรรมให้เกิดขึ้นแก่ผู้รับบริกำร
4) กำรให้ บ ริ ก ำรอย่ ำงต่ อ เนื่ อ ง (Continuous Service) หมำยถึ ง กำรให้ บ ริก ำรสำธำรณะ ที่
เป็นไปอย่ำงสม่ำเสมอโดยยึดประโยชน์ของสำธำรณะเป็นหลักไม่ใช่ยึดควำมพอใจของหน่วยงำนที่ให้บริกำร
จะให้หรือหยุดบริกำรเมื่อใดก็ได้
5) กำรให้บริกำรอย่ำงก้ำวหน้ำ (Progressive Service) หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะ ที่มีกำร
ปรับปรุงคุณภำพและผลกำรปฏิบัติงำนดังกล่ำวอีกนัยหนึ่งคือกำรเพิ่มประสิทธิภำพหรือควำมสำมำรถที่จะ
ทำหน้ำที่ได้มำกขึ้นโดยใช้ทรัพยำกรเท่ำเดิม
กำรบริกำรสำธำรณะแก่ประชำชนอย่ำงทั่วถึงและมีประสิทธิภำพนับเป็นนโยบำย อันสำคัญของ
ท้องถิ่น ประกำรหนึ่ งโดยมีวัตถุ ป ระสงค์ที่ จ ะให้ ป ระชำชนมีควำมนิ ยมชมชอบมีควำมเห็ นสอดคล้ อ งใน
นโยบำยและสนับสนุนผู้บริหำรท้องถิ่นอย่ำงเต็มที่นอกจำกนี้เป็นกำรดึงเอำประชำชนเข้ำมำเป็นพวกอันเป็น
กำรสร้ำงรำกฐำนในระบอบประชำธิปไตยในระดับประเทศได้ทั้งในทำงกำรเมืองและกำรปกครองแล้วใน
 84

ขณะเดียวกันยังเป็นกำรลดภำระทำงสั งคม เศรษฐกิจ กำรปกครองและกำรเมืองซึ่งรัฐบำลกลำงไม่สำมำรถ

ให้บ ริกำรได้อย่ำงทั่วถึงและมีป ระสิ ทธิภ ำพด้วยสภำพท้องถิ่นแต่ละแห่งมีขีดจำกัดและควำมต้องกำรไม่
เหมื อนกัน ดั งนั้ น กำรให้ ป ระชำชนผู้ อยู่ ในท้อ งถิ่น นั้น เองได้มี โอกำสเข้ ำมำปกครองและบริห ำรงำนของ
ประเทศด้วยตนเองเพื่อให้กำรบริกำรดำเนินไปได้อย่ำงประหยัดมีประสิทธิภำพและตรงตำมควำมประสงค์
ของประชำชน
ศุ ภ ชั ย ยำวะประภำส (2539 อ้ ำ งถึ งในกำรุ ณ ย์ ค ล้ ำ ยคลึ ง , 2550, 27) ได้ พิ จ ำรณำนิ ย ำมและ
ควำมหมำยของคำว่ำ “บริกำรสำธำรณะ” จะต้องพิจำรณำจำกองค์ประกอบ 2 ประกำร คือ
1. บริ กำรสำธำรณะเป็ น กิ จ กำรที่ อ ยู่ ในควำมอ ำนวยกำรหรือ ควำมควบคุ ม ของฝ่ ำยปกครอง
ลักษณะที่สำคัญที่สุดของบริกำรสำธำรณะคือต้องเป็นกิจกำรที่รัฐจัดทำขึ้นเพื่อสนองควำมต้องกำรส่วนรวม
ของประชำชนซึ่งก็คือเป็นกิจกำรที่อยู่ในควำมอำนวยกำรของรัฐแต่เนื่องจำกปัจจุบันภำรกิจของรัฐมีมำกขึ้น
กิจกรรมบำงอย่ำงต้องใช้เทคโนโลยีในกำรจัดทำสู งใช้เงินลงทุนสูงและรัฐไม่มีควำมพร้อมจึงต้องมอบให้
บุคคลอื่นซึ่งอำจเป็นหน่วยงำนของรัฐหรือเอกชนเป็นผู้ดำเนินกำรซึ่งเมื่อรัฐมอบหน้ำที่ในกำรจัดทำบริกำร
สำธำรณะให้บุคคลอื่นดำเนินกำรจัดทำแล้วบทบำทของรัฐในฐำนะผู้จัดทำหรือผู้อำนวยกำรก็จะเปลี่ยนไป
เป็นผู้ควบคุมโดยรัฐจะเป็นผู้ควบคุมมำตรฐำนของบริกำรสำธำรณะควบคุมควำมปลอดภัยรวมทั้งควบคุม
ค่ำบริกำรทั้งนี้เพื่อให้ประชำชนได้รับประโยชน์ตอบแทนมำกที่สุดและเดือดร้อนน้อยที่สุด
2. บริกำรสำธำรณะจะต้องมีวัตถุประสงค์เพื่อสำธำรณะประโยชน์โดยควำมต้องกำรส่ วนรวมของ
ประชำชนอำจแบ่งได้เป็น 2 ประเภทคือควำมต้องกำรที่จะมีชีวิตอยู่อย่ำงสุขสบำยและควำมต้องกำรที่จะอยู่
อย่ำงปลอดภัยดังนั้นบริกำรสำธำรณะที่รัฐจัดทำจึงต้องมีลักษณะที่สนองควำมต้องกำรของประชำชนทั้งสอง
ประกำรดังกล่ำวกิจกำรใดที่รัฐเห็นว่ำมีควำมจำเป็นต่อกำรอยู่อย่ ำงปลอดภัยหรือกำรอยู่อย่ำงสุขสบำยของ
ประชำชนรัฐ ก็จ ะต้องเข้ำไปจั ดท ำกิจ กำรนั้น และนอกจำกนี้ ในกำรจัดท ำบริกำรสำธำรณะของรัฐ รัฐ ไม่
สำมำรถจัดทำบริกำรสำธำรณะเพื่อประโยชน์ของบุคคลหนึ่งบุคคลใดหรือกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดได้รัฐจะต้องจัดทำ
บริกำรสำธำรณะเพื่อประชำชนทุกคนอย่ำงเสมอภำคและเท่ำเทียมกัน
นั น ทวัฒ น์ บรมำนั น ท์ (2547, 3- 5) ได้รวบรวมควำมหมำยของบริก ำรสำธำรณะตำมที่ มี ผู้ ให้
ควำมหมำยไว้ ดังนี้
รีนชำ พัส (Rene’ Chapus, 1996 อ้ำงถึงในนันทวัฒน์ บรมำนันท์, 2547, 3- 5) กล่ำวว่ำ กิจกรรม
ใดจะเป็นบริกำรสำธำรณะได้ก็ต่อเมื่อนิติบุคคลมหำชนเป็นผู้ดำเนินกำรหรือดูแลกิจกรรมนั้นเพื่อสำธำรณะ
ประโยชน์
เก็ ส ตั น เจเซ (Geston Je’ ze, 1998 อ้ ำงถึ งในนั น ทวั ฒ น์ บรมำนั น ท์ , 2547, 3 - 5) กล่ ำ วว่ ำ
กำรจะพิจำรณำว่ำกิจกรรมใดเป็นบริกำรสำธำรณะให้ดูที่จุดมุ่งหมำยของกำรก่อตั้งองค์กรหรือกิจกรรมนั้น
จีนเดอ โซโต (Jean de Soto, 1994 อ้ำงถึงในนันทวัฒน์ บรมำนันท์, 2547, 3 – 5) กล่ำวว่ำ
คำนิยำมของบริกำรสำธำรณะอำจแยกเป็นสองลักษณะโดยพิจำรณำจำกลักษณะทำงด้ำนกำรเมือง
กับลักษณะทำงด้ำนกฎหมำยคือ
 85

ก. ลักษณะทำงด้ำนกำรเมืองบริกำรสำธำรณะได้แก่สิ่งที่รัฐจะต้องจัดทำเพื่อสนองควำมต้องกำร
ของคนในชำติไม่ว่ำจะเป็นควำมต้องกำรขั้นพื้นฐำนเช่นควำมปลอดภัยจนกระทั่งถึงควำมต้องกำรทำงด้ำน
เศรษฐกิจโดยรัฐอำจทำเองหรือมอบให้คนอื่นเป็นผู้ดำเนินกำรจัดทำก็ได้
ข. ลักษณะทำงด้ำนกฎหมำยบริกำรสำธำรณะประกอบด้วยเงื่อนไขสำมประกำรคือ
1. เกิดขึ้นจำกผู้ปกครองประเทศหรือจำกแนวทำงที่ผู้ปกครองประเทศวำงไว้
2. มีควำมต้องกำรจำกประชำชนเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม
3. เกิดควำมไม่เพียงพอหรือไม่สำมำรถจัดทำได้โดยเอกชน
จำกคำจำกัดควำมดังกล่ำวข้ำงต้นพอสรุปได้ว่ำบริกำรสำธำรณะประกอบไปด้วยเงื่อนไขสำคัญ 3
ประกำรคือ
1. บริกำรสำธำรณเป็นงำนที่อยู่ในควำมรับผิดชอบของฝ่ำยปกครองโดยมีควำมแตกต่ำงอยู่ที่ฝ่ำย
ปกครองระดับสูงซึ่งจะเป็นผู้วำงกฎเกณฑ์ในกำรจัดตั้งเลือกวิธีกำรจัดตั้งเลือกวิธีกำรดำเนินงำนและกำร
ควบคุมกำรดำเนินกำรกับฝ่ำยปกครองระดับปฏิบัติงำนซึ่งจะต้องเป็นผู้ดำเนินกำรจัดทำบริกำรสำธำรณะ
ตำมหลักเกณฑ์ทฝี่ ่ำยปกครองระดับสูงได้วำงไว้
2. บริกำรสำธำรณะจะต้องตอบสนองควำมต้องกำรของส่วนรวม
3. บริกำรสำธำรณะจะต้องเป็นส่วนเสริมข้อบกพร่องหรือควำมไม่เพียงพอของเอกชนในเวลำต่อมำ
เงื่อนไข 3 ประกำรนี้ได้กลำยเป็นส่วนหนึ่งของทฤษฎีว่ำด้วยบริกำรสำธำรณะในปัจจุบัน
ในทำงทฤษฎีนั้ นบริกำรสำธำรณะแบ่งได้สองประเภทใหญ่ๆคือบริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำง
ปกครอง (Services Publics Administrative) และบริกำรสำธำรณะที่ มีลั กษณะทำงอุตสำหกรรมและ
พำณิ ช ยกรรม(Services Publics Industrials et Commerciaux) บริ ก ำรสำธำรณะที่ มี ลั ก ษณะทำง
ปกครองได้แก่กิจกรรมที่โดยสภำพแล้วเป็นงำนในหน้ำที่ของ ฝ่ำยปกครองที่จะต้องจัดทำเพื่อสนองตอบ
ควำมต้องกำรของประชำชนกิจกรรมเหล่ำนี้ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องกำรดูแลรักษำควำมปลอดภัยและควำม
สงบสุขของชุมชนบริกำรสำธำรณะประเภทนี้ฝ่ำยปกครองต้องอำศัย “อำนำจพิเศษ” ตำมกฎหมำยมหำชน
ในกำรจัดทำบริกำรสำธำรณะทำงปกครองส่วนใหญ่จะเป็นกิจกรรมที่รัฐจัดทำให้ประชำชนโดยไม่ต้องเสีย
ค่ำตอบแทนและนอกจำกนี้เนื่องจำกกิจกรรมของบริกำรสำธำรณะทำงปกครองเป็นเรื่องที่เป็นหน้ำที่เฉพำะ
ของฝ่ำยปกครองที่ต้องอำศัยเทคนิ คพิเศษในกำรจัดทำรวมทั้ง “อำนำจพิเศษ” ของฝ่ำยปกครองในกำร
จัดทำบริกำรสำธำรณะด้วยดังนั้นฝ่ำยปกครองจึงไม่สำมำรถมอบบริกำรสำธำรณะประเภทนี้ให้องค์กรอื่น
หรือเอกชนเข้ำมำดำเนินกำรแทนได้บริกำรสำธำรณะทำงปกครองจะได้แก่กิจกำรที่เกี่ยวข้องกับกำรรักษำ
ควำมสงบภำยในประเทศกำรป้องกันประเทศและกำรคลังเป็นต้น แต่เดิมนั้นบริกำรสำธำรณะทุกประเภท
จัดว่ำเป็นบริกำรสำธำรณะทำงปกครองทั้งสิ้นแต่ต่อมำเมื่อกิจกรรมเหล่ำนั้นมีมำกขึ้นและมีรูปแบบและ
วิธีกำรในกำรจัดทำที่แตกต่ำงกันออกไปจึงเกิด “ประเภท” ใหม่ๆของบริกำรสำธำรณะขึ้นมำอีก
บริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำงอุตสำหกรรมและพำณิชยกรรมเป็นบริกำรสำธำรณะ อีกประเภท
ที่ฝ่ ำยปกครองเป็ น ผู้ ด ำเนิ น กำรแต่ มีลั กษณะคล้ ำยกั บกำรดำเนิน กำรให้ บริกำรของเอกชนข้อแตกต่ำง
 86

ระหว่ำงบริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำงปกครองกับบริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำงอุตสำหกรรมและ
พำณิชยกรรมนั้นมีอยู่ 3 ประกำรด้วยกันคือ
1. วัตถุแห่งบริกำร บริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำงปกครองจะมีวั ตถุแห่งบริกำรเพื่อสนองควำม
ต้องกำรของประชำชนแต่เพียงอย่ำงเดียวในขณะนี้บริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำงอุตสำหกรรมและพำณิช
ยกรรมนั้ น มีวัตถุแห่ งบริกำรทำงด้ำนเศรษฐกิจเหมือนกับ วิสำหกิจเอกชนคือ เน้นทำงด้ำนกำรผลิ ตกำร
จำหน่ำยกำรให้บริกำรและมีกำรแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้รับ ดังเช่น กิจกำรของเอกชน
2. วิธีปฏิบัติงำน บริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำงปกครองจะมีวิธีปฏิบัติงำนที่รัฐสร้ำงขึ้นมำเป็น
แบบเดียวกัน มีระบบบั งคับ บัญชำซึ่งใช้กับผู้ปฏิบัติงำนทุกคนในขณะที่บริกำรสำธำรณะที่มีลั กษณะทำง
อุตสำหกรรมและพำณิ ชยกรรมจะมีวิธีปฏิบัติงำนที่ส ร้ำงขึ้ นมำเองแตกต่ำงไป จำกบริกำรสำธำรณะที่มี
ลักษณะทำงปกครองทั้งนี้เพื่อให้เกิดควำมคล่องตัวในกำรดำเนินกำร
3. แหล่งที่มำของเงินทุน บริกำรสำธำรณะที่มีลักษณะทำงปกครองจะมีแหล่งที่มำของเงินทุนจำก
รัฐแต่เพียงอย่ำงเดียวโดยรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบเงินทุนทั้งหมดที่นำมำใช้จ่ำยในกำรดำเนินกำรส่วนบริกำร
สำธำรณะที่มีลักษณะทำงอุตสำหกรรมและพำณิชยกรรมนั้นแหล่งรำยได้ส่วนใหญ่จะมำจำกค่ำตอบแทนที่
เรียกเก็บจำกผู้ใช้บริกำร

4.3.7.1 หลักเก ฑ์ในการจัดบริการสาธาร ะ

ในกำรจัดทำบริกำรสำธำรณะนั้นมีหลักเกณฑ์ที่สำคัญอยู่ 3 ประกำร คือ (วันเพ็ญทรัพย์ ส่งเสริม,
2529)
1. หลั ก ว่ำด้ว ยควำมเสมอภำคหลั กนี้ เป็ น หลั กเกณฑ์ ที่ ส ำคัญ ประกำรแรกในกำรจัด ท ำบริก ำร
สำธำรณะทั้งนี้เนื่องจำกกำรที่ฝ่ำยปกครองเข้ำมำจัดทำบริกำรสำธำรณะนั้น ฝ่ำยปกครองมิได้มีจุดมุ่งหมำยที่
จะจัดทำบริกำรสำธำรณะขึ้นเพื่อประโยชน์ของผู้หนึ่งผู้ใดโดยเฉพำะแต่ เป็นกำรจัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์ของ
ประชำชนทุกคนคือประชำชนทุกคนย่อมมีสิทธิได้รับกำรปฏิบัติหรือได้รับผลประโยชน์จำกบริกำรสำธำรณะ
อย่ำงเสมอภำคกันดังนั้นกิจกำรใดที่ฝ่ำยปกครองจัดทำขึ้นเพื่อบุคคลใดโดยเฉพำะจึงไม่มีลักษณะเป็นบริกำร
สำธำรณะแนวคำวินิจฉัยของศำลปกครองฝรั่ง เศสในส่วนที่เกี่ยวกับควำมเสมอภำคที่มีต่อบริกำรสำธำรณะ
นั้นสำมำรถแบ่งได้ 2 ประเภทใหญ่ๆคือในส่วนที่เกี่ยวกับผู้ใช้บริกำรสำธำรณะกำรเลือกปฏิบัติในระหว่ำง
ผู้ใช้บริกำรสำธำรณะอันทำให้เกิดควำมไม่เสมอภำคในกำรได้รับประโยชน์จำกบริกำรสำธำรณะไม่สำมำรถ
ทำได้กำรเข้ำทำงำนในหน่วยงำนของรัฐบุคคลทุกคนมีควำมเสมอภำคกันในกำรเข้ำทำงำนกับฝ่ำยปกครอง
กำรเลือกปฏิบัติไม่รับเข้ำทำงำนด้วยเหตุผลใดเหตุผลหนึ่งนอกจำกเหตุที่เกี่ยวกับควำมรู้ควำมสำมำรถซึ่งเป็น
คุณสมบัติส่วนตัวของผู้สมัครจะกระทำมิได้จำกหลักดังกล่ำวมีผลทำให้พลเมืองทุกคนมีควำมเสมอภำคกันใน
กำรเข้ำทำงำนกับ ฝ่ ำยปกครองควำมแตกต่ำงทำงด้ำนศำสนำแนวควำมคิดทำงกำรเมืองหรือเพศจะไม่
สำมำรถเป็นเหตุให้ฝ่ำยปกครองสร้ำงเงื่อนไขที่จะไม่รับเข้ำทำงำนหรือปฏิเสธไม่ให้เข้ำทำงำนได้คงมีเพียง
 87

ควำมรู้ควำมสำมำรถเท่ำนั้นที่ฝ่ำยปกครองสำมำรถกำหนดเป็นเงื่อนไขในกำรรับบุคคลเข้ำทำงำนกับฝ่ำย
ปกครองได้
2. หลั ก ว่ ำ ด้ ว ยควำมต่ อ เนื่ อ งเนื่ อ งจำกบริ ก ำรสำธำรณะเป็ น กิ จ กำรที่ มี ค วำมจ ำเป็ น ส ำหรั บ
ประชำชนดังนั้นหำกบริกำรสำธำรณะหยุดชะงักไม่ว่ำด้วยเหตุใดก็ตำมประชำชนผู้ใช้บริกำรสำธำรณะย่อม
ได้รับควำมเดือดร้อนหรือเสียหำยได้ด้วยเหตุนี้บริกำรสำธำรณะจึ งต้องมีควำมต่อเนื่องในกำรจัดทำหลักกำร
ที่สำคัญของหลักว่ำด้วยควำมต่อเนื่องของบริกำรสำธำรณะคือนิติบุคคลผู้มีหน้ำที่จัดทำบริกำรสำธำรณะ
จะต้องด ำเนิ น กำรจั ด ทำบริก ำรสำธำรณะอย่ ำงสม่ำเสมอและต่ อเนื่ องตลอดเวลำหำกมีกรณี ที่ เกิด กำร
หยุดชะงักจะต้องมีกำรรับผิดชอบและในกรณีที่ เกิดกำรหยุดชะงักขององค์กรปกครองท้องถิ่นหรือองค์กรม
มหำชนอิสระองค์กรที่ทำหน้ำที่กำกับดูแลจะต้องเข้ำดำเนินกำรแทนเพื่อเป็นหลักประกันกำรต่อเนื่องของ
บริกำรสำธำรณะสม่ำเสมอก็อำจจัดทำโดยมีหลักเกณฑ์และเงื่อนไขบำงประกำรเช่นพิพิธภัณฑ์สำมำรถ
กำหนดเวลำปิด– เปิดกำหนดวันหยุดได้กำรศึกษำสำมำรถกำหนดวันเวลำในกำรให้กำรศึกษำรวมทั้งกำร
หยุดพักร้อนประจำปีได้อีกด้วยนอกจำกนี้ควำมต่อเนื่องยังขึ้นอยู่กับยุคสมัยและสภำพสังคมอีกด้วย
3. หลักว่ำด้วยกำรปรับปรุงเปลี่ยนแปลงบริกำรสำธำรณะที่ดีนั้นจะต้องสำมำรถปรับปรุงแก้ไขได้
ตลอดเวลำเพื่อให้เหมำะสมกับเหตุกำรณ์และควำมจำเป็นในทำงปกครองที่จะรักษำประโยชน์สำธำรณะ
รวมทั้งปรับปรุงให้เข้ำกับวิวัฒนำกำรของควำมต้องกำรส่วนรวมของประชำชนด้วยหลักว่ำด้วยกำรปรับปรุง
เปลี่ ย นแปลงหมำยควำมถึ ง กำรปรั บ ปรุ งเปลี่ ย นแปลงบริ ก ำรสำธำรณะให้ ทั น กั บ ควำมต้ อ งกำรของ
ผู้ ใช้ บ ริ กำรสำธำรณะอยู่ เสมอเพื่ อ ให้ บ ริก ำรสำธำรณะที่ ฝ่ ำยปกครองจัดท ำมีควำมสอดคล้ อ งกับ ควำม
ต้องกำรของประชำชนหรือประโยชน์มหำชนหลักว่ำด้วยกำรปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนี้มีลักษณะแตกต่ำงจำก
หลักว่ำด้วยควำมต่อเนื่องที่มีลักษณะเป็น “กฎหมำย” ของบริกำรสำธำรณะหรือหลักว่ำด้วยควำมเสมอภำค
ที่มีลักษณะเป็น “หลักกฎหมำยทั่วไป” หลักว่ำด้วยกำรปรับปรุงเปลี่ยนแปลงไม่ได้ถูกกล่ำวถึงอย่ำงชัดแจ้ง
ใน คำวินิ จฉัยทำงปกครองแต่เป็ นกำรกล่ำวพำดพิงหรือให้ ข้อคิดเห็นว่ำโดยสภำพของกำรจัดทำบริกำร
สำธำรณะทั่ วไปไปที่มี วัตถุป ระสงค์ในกำรสนองควำมต้องกำรของประชำชนเมื่อเกิดเหตุกำรณ์ ที่ ควำม
ต้องกำรของประชำชนเปลี่ยนแปลงไปบริกำรสำธำรณะนั้นก็น่ำจะได้รับกำรเปลี่ยนแปลงตำมควำมควำม
ต้องกำรของประชำชนไปด้วย
แนวคิดกำรจัดทำบริกำรสำธำรณะกำรบริกำรประชำชนเป็นกำรให้บริกำรสำธำรณะประเภทหนึ่ง
ถ้ำหำกกำรจัดระบบกำรบริหำรงำนดีก็จะส่งผลให้กำรทำงำนมีประสิทธิภำพ
เคทซ์และเบรนด้ำ (1996 อ้ำงถึงในนันทวัฒน์ บรมำนันท์, 2547) ได้เสนอหลักกำรพื้นฐำนของกำร
ให้บริกำรสำธำรณะดังนี้
1. กำรปฏิบัติแบบเฉพำะเจำะจง (Specificity)
2. ควำมเสมอภำคเท่ำเทียมกัน (Universalism) หมำยถึงกำรให้บริกำรประชำชนจะต้อง
ไม่เลือกปฏิบัติ
 88

3. กำรวำงตัวเป็นกลำง (Affective Neutrality) เป็นกำรให้บริกำรโดยไม่ใช้อำรมณ์บริกำรด้วย

กริยำท่ำทำงน้ำเสียงที่สุภำพ
พงศ์สัณห์ ศรีสมทรัพย์และปิยะนุช เงินคล้ำย (2545, 33 – 34) กล่ำวถึงหลักกำรบริกำรที่ดีมีดังนี้
1. หลักประสิทธิภำพหมำยถึงกำรให้บริกำรที่ได้ผลลัพธ์สูงแต่ใช้ทรัพยำกรน้อยและคุ้มค่ำ
2. หลักควำมรับผิดชอบหมำยถึงกำรให้บริกำรได้ครบตำมขอบข่ำยของอำนำจหน้ำที่
3. หลักกำรตอบสนองหมำยถึงกำรที่ประชำชนสำมำรถเข้ำถึงกำรให้บริกำรของรัฐได้อย่ำงไม่จำกัด
สำมำรถเลือกรับบริกำรได้สอดคล้องกับควำมพอใจไม่สำมำรถหลีกเลี่ยงหรือปฏิเสธกำรให้บริกำรที่
ประชำชนร้องขออีกทั้งควรหำช่องทำงหรือเพิ่มโอกำสในกำรให้บริกำรประชำชนให้มำกที่สุด
4. หลักควำมรวดเร็วหมำยถึงกำรลดขั้นตอนให้น้อยที่สุดงำนใดที่ทำได้ทันทีควรจะทำถ้ำไม่สำมำรถ
ทำได้ทันทีควรกำหนดระยะเวลำและควรทำให้เร็วที่สุด
5. หลักควำมสอดคล้องหมำยถึงกำรจัดบริกำรให้สอดคล้องกับควำมด้องกำรของปัจเจกบุคคลและ
สภำพสังคม
6. หลักควำมเชื่อถือไว้วำงใจหมำยถึงกำรทำให้ประชำชนมีควำมศรัทธำในหน่วยงำนของรัฐได้รับ
ควำมพึงพอใจในบริกำร
7. หลักมนุษยสัมพันธ์หมำยถึงกำรให้บริกำรด้วยควำมยิ้มแย้มแจ่มใสเป็นมิตร
เอื้ออำทรต่อผู้รับบริกำรมีควำมใส่ใจสนใจเข้ำใจปัญหำและให้ควำมประทับใจมีควำมสุขหลังจำกรับบริกำร
8. หลักกำรให้เกียรติกำรยอมรับหมำยถึงกำรให้ควำมสำคัญไม่เลือกปฏิบัติต้อนรับด้วยควำมสุภำพ
ไม่ดูถูกเหยียดหยำมประชำชนไม่ใช้อำนำจข่มขู่
9. หลักควำมเต็มใจหมำยถึงทำทุกอย่ำงด้วยใจไม่แน่ใจหรือเสแสร้งพยำยำมสร้ำงจิตใจในกำร
บริกำร
10. หลักกำรแข่งขันหมำยถึงกำรพัฒนำหน่วยงำนที่ทำให้มีกำรบริกำรที่ดีกว่ำ
หน่วยงำนอื่นๆในประเภทเดียวกันและให้ประชำชนอยำกมำใช้บริกำรอีก
11. หลักควำมกระฉับกระเฉงหมำยถึงกำรตื่นตัวในกำรทำงำนมีควำมกระตือรือร้น
12. หลักภำพพจน์ที่ดี หมำยถึงกำรที่ประชำชนมีควำมมั่นใจในกำรรับบริกำรและรับรู้หน่วยงำน
ในทำงที่ ดีทั้งนี้ กำรที่จ ะสร้ ำงภำพพจน์ ที่ดีนั้นจะต้องอำศัยองค์ประกอบของหลั กกำรบริกำรดังกล่ ำวได้
ครบถ้วนเพื่อให้ผู้รับบริกำรพึงพอใจและประทับใจ
ปรัชญำ เวสำรัชช์ (2541, 36) จำแนกองค์ประกอบหรือสำเหตุ ที่ก่อให้เกิดพฤติกรรมระหว่ำงกำร
ติดต่อขอผู้ให้บริกำรและผู้รับบริกำรออกเป็น 3 ประเภทคือองค์ประกอบที่เกิดจำกตัวเจ้ำหน้ำที่องค์กำรเอง
องค์ประกอบด้ำนผู้รับบริกำรและองค์ประกอบที่เกิดจำกสภำพกำรติดต่อซึ่งองค์ประกอบที่เกิดจำกสภำพ
กำรติดต่อที่ออกมำย่อมมีผลสะท้อนออกมำในรูปของควำมพึงพอใจหรือกำรกระทำซึ่งจะส่งผลย้อนไปหำ
เจ้ำหน้ำที่องค์กำรและองค์กำรเอง
 89

ชูวงษ์ ฉำยะบุ ต ร (2539, 11 – 14) ได้เสนอหลั กกำรบริกำรแบบครบวงจรหรือกำรพั ฒ นำกำร

ให้บริกำรในเชิงรุกว่ำจะต้องเป็นไปตำมหลักกำรซึ่งอำจเรียกง่ำยๆว่ำ หลัก Package Service ดังนี้
1. ยึดกำรตอบสนองควำมต้องกำรจำเป็นของประชำชนเป็นเป้ำหมำยกำรบริกำรของรัฐในเชิงรับจะ
เน้นกำรให้บริกำรตำมระเบียบแบบแผนและมีลักษณะที่เป็นอุปสรรคต่อ กำรให้บริกำรดังนี้คือ
2. ข้ำรำชกำรมีทัศนคติว่ำกำรให้บริกำรจะเริ่มต้นก็ต่อเมื่อมีผู้มำติดต่อขอรับบริกำรมำกกว่ำที่มอง
ว่ำตนมีหน้ำที่จะต้องจัดบริกำรให้แก่รำษฎรตำมสิทธิประโยชน์ที่เขำควร จะได้รับ
ในกำรใช้ดุล ยพินิ จของหน่ วยงำนหรือป้ องกันตัวข้ำรำชกำรเองมีลั กษณะที่เน้นกำรควบคุมมำกกว่ำกำร
ส่งเสริมกำรติดต่อรำชกำรจึงต้องใช้เอกสำรหลักฐำนต่ำงๆเป็นจำนวนมำกและต้องผ่ำนกำรตัดสินใจหลำย
ขั้นตอนซึ่งบำงครั้งเกินกว่ำควำมจำเป็น
3. จำกกำรที่ข้ำรำชกำรมองว่ำตนมีอำนำจในกำรใช้ดุลยพินิจและมีกฎระเบียบเป็นเครื่องมือที่จะ
ปกป้ องกำรใช้ดุลยพินิจของตนทำให้ข้ำรำชกำรจำนวนไม่น้อยมีทัศนคติในลักษณะของเจ้ำขุนมูลนำยใน
ฐำนะที่ตนมีอำนำจที่จะบันดำลผลได้ผลเสียแก่ประชำชนกำรดำเนินควำมสัมพันธ์จึงเป็นไปในลักษณะที่ไม่
เท่ำเทียมกันและนำไปสู่ปัญหำต่ำงๆ เช่น ควำมไม่เต็มใจที่จะให้บริกำรรู้สึกไม่พอใจเมื่อรำษฎรแสดงควำมเห็น
โต้แย้ง เป็นต้น ดังนั้นเป้ำหมำยแรกของกำรจัดบริกำรแบบครบวงจรก็คือกำรมุ่งประโยชน์ของประชำชน
ผู้รั บ บริ กำรทั้งผู้ ที่มำติ ดต่อขอรับ บริกำรและผู้ ที่อยู่ในข่ำยที่ควรจะได้รับบริกำรเป็ นส ำคัญ ซึ่งมีลั กษณะ
ดังนี้คือ
1. ข้ำรำชกำรจะต้องถือว่ำกำรให้บริกำรเป็นภำระหน้ำที่ที่ต้องดำเนินกำรอย่ำงต่อเนื่องโดยจะต้อง
พยำยำมจัดบริกำรให้ครอบคลุมผู้ที่อยู่ในข่ำยควรจะได้รับบริกำรทุกคน
2. กำรกำหนดระเบียบวิธีกำรปฏิบัติและกำรใช้ดุลยพินิจจะต้องคำนึงถึงประโยชน์ของผู้รับบริกำร
เป็นหลักโดยพยำยำมให้ผู้รับบริกำรได้สิทธิประโยชน์ที่ควรจะได้รับอย่ำงสะดวกและรวดเร็ว
3. ข้ ำรำชกำรจะต้ อ งมองผู้ รั บ บริก ำรว่ำมี ฐ ำนะและศั กดิ์ ศ รีเท่ ำเที ย มกั บ ตนมี สิ ท ธิที่ จะรับ รู้ ให้
ควำมเห็นหรือโต้แย้งด้วยเหตุผลได้อย่ำงเต็มที่
4. ควำมรวดเร็วในกำรให้บริกำรสังคมปัจจุบันเป็นสังคมที่มีกำรเปลี่ยนแปลงต่ำงๆอย่ำงรวดเร็วและ
มีกำรแข่งขันกับสังคมอื่นๆอยู่ตลอดเวลำในขณะที่ปัญหำพื้นฐำนของ ระบบรำชกำรคือควำมล่ำช้ำซึ่งในด้ำน
หนึ่งเป็นควำมล่ำช้ำที่เกิดจำกควำมจำเป็นตำมลักษณะของกำรบริหำรรำชกำรเพื่อประโยชน์ส่วนรวมแห่งรัฐ
แต่ในหลำยส่วนควำมล่ำช้ำระบบรำชกำรเป็นเรื่องที่สำมำรถแก้ไขได้เช่นควำมล่ำช้ำที่เกิดจำกกำรปัดภำระ
ในกำรตัดสินใจควำมล่ำช้ำที่เกิดจำก กำรกระจำยอำนำจหรือเกิดจำกกำรกำหนดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นหรือ
ควำมล่ำช้ำที่เกิดขึ้นเพรำะ ขำดกำรพัฒนำงำนหรือนำเทคโนโลยีที่เหมำะสมมำใช้เป็นต้นปัญหำที่ตำมมำก็
คือระบบรำชกำร ถูกมองว่ำเป็นอุปสรรคสำคัญในกำรพัฒนำควำมเจริญก้ำวหน้ำและเป็นตัวถ่วงในระบบ
กำรแข่งขัน เสรีดั งนั้ น ระบบรำชกำรจ ำเป็ นที่ ต้องตั้งเป้ำหมำยในอันที่ จะพั ฒ นำกำรให้ บ ริกำรให้ มีควำม
รวดเร็วมำกขึ้นซึ่งอำจกระทำได้ใน 3 ลักษณะคือ
 90

4.1 กำรพัฒ นำข้ำรำชกำรให้มีทัศนคติมีควำมรู้ควำมสำมำรถเพื่อให้เกิดควำมชำนำญมี

ควำมกระตือรือร้นและกล้ำตัดสินใจในเรื่องที่อยู่ในอำนำจของตน
4.2 กำรกระจำยอำนำจหรือมอบอำนำจให้มำกขึ้นและปรับปรุง ระเบียบวิธีกำรทำงำนให้
มีขั้นตอนและใช้เวลำในกำรให้บริกำรให้เหลือน้อยที่สุด
4.3 กำรพัฒ นำเทคโนโลยีต่ำงๆที่จะสำมำรถให้ บ ริกำรได้เร็วขึ้น อนึ่ งกำรพั ฒ นำควำม
รวดเร็วในกำรให้บริกำรเป็นเรื่องที่สำมำรถกระทำได้ทั้งขั้นตอนก่อนกำรให้บริกำรซึ่งได้แก่กำรวำงแผนกำร
เตรียมกำรต่ำงๆให้พร้อมก่อนที่จะให้บริ กำรและกำรนำไปสู่ผู้ที่สมควรจะได้รับบริกำรเป็นกำรล่วงหน้ำเพื่อ
ป้องกันปัญหำหรือควำมเสียหำยเช่นกำรแจกจ่ำยน้ำสำหรับหมู่บ้ำนที่ประสบภัยแล้งนั้นหน่วยรำชกำรไม่
จำเป็นที่จะต้องรอให้มีกำรร้องแต่อำจนำน้ำไปแจกจ่ำยในหมู่บ้ำนเป้ำหมำยล่วงหน้ำได้เลยกำรพัฒนำควร
รวดเร็ ว ในขั้น ตอนกำรให้ บ ริกำรเมื่อมี ผู้ ม ำติ ดต่อ ขอรับบริกำรและกำรพั ฒ นำควำมรวดเร็ว ในขั้น ตอน
ให้บริกำรเช่นกำรรำยงำนกำรติดตำมผลกำรจัดเก็บเอกสำรต่ำงๆเป็นต้นเพื่อให้ครบวงจรของกำรให้บริกำร
สำมำรถด ำเนิ น กำรต่ อ เนื่ อ งไปได้ อ ย่ ำงรวดเร็ว ตั ว อย่ ำ งเช่ น กำรให้ บ ริ ก ำรในกำรจั ด ท ำบั ต รประจ ำตั ว
ประชำชนซึ่งจะต้องมีกำรจัดส่งเอกสำรหลักฐำนให้ส่วนกลำงเพื่อจัดทำบัตรกำรแจ้งย้ำยปลำยทำงซึ่ง สำนัก
ทะเบียนปลำยทำงจะต้องรอกำรยืนยันหลักฐำนทำงกำรทะเบียนจำกสำนักทะเบียนต้นทำงเป็นต้น
5. กำรให้บริกำรจะต้องเสร็จสมบูรณ์เป้ำหมำยของกำรให้บริกำรเชิงรุกแบบครบวงจรอีกประกำร
หนึ่งก็คือควำมเสร็จสมบูรณ์ของกำรให้บริกำรซึ่งหมำยถึงกำรเสร็จสมบูรณ์ตำม สิทธิประโยชน์ที่ผู้รับบริกำร
จะต้องได้รับโดยที่ผู้รับบริกำรไม่จำเป็นต้องมำติดต่อบ่อยครั้งนักซึ่งในลักษณะที่ดีของกำรให้บริกำรที่เสร็จ
สมบูรณ์ก็คือกำรบริกำรที่แล้วเสร็จในกำรติดต่อเพียงครั้งเดียวหรือไม่เกิน 2 ครั้ง
6. นอกจำกนี้กำรให้บริกำรที่เสร็จสมบูรณ์ยังหมำยถึงควำมพยำยำมที่จะให้บริกำรในเรื่องอื่นๆที่ผู้
มำติดต่อขอรับบริกำรสมควรจะได้รับด้วยแม้ว่ำผู้มำขอรับบริกำรจะไม่ได้ขอรับบริกำรในเรื่องนั้นก็ตำมแต่ถ้ำ
เห็นว่ำเป็นสิทธิประโยชน์ของผู้รับบริ กำรก็ควรที่จะให้คำแนะนำและพยำยำมให้บริกำรในเรื่องนั้นๆ ด้วย
เช่น ผู้มีผู้มำขอคัดสำเนำทะเบียนบ้ำนหำกเจ้ำหน้ำที่ผู้ให้บริกำรพบว่ำ บัตรประจำตัวประชำชนของผู้นั้น
หมดอำยุแล้วก็ดำเนินกำรจัดทำบัตรประจำตัวประชำชนให้ใหม่เป็นต้น
7. ควำมกระตือรือร้นในกำรให้บริกำรควำมกระตือรือร้นในกำรให้บริกำรเป็นเป้ำหมำย ที่สำคัญอีก
ประกำรหนึ่งในกำรพัฒนำกำรในเชิงรุกทั้งนี้เนื่องจำกประชำชนบำงส่วนยังมีควำมรู้สึกว่ำกำรมำติดต่อขอรับ
บริกำรจำกทำงรำชกำรเป็นเรื่องยุ่งยำกและเจ้ำหน้ำที่ไม่ค่อยเต็มใจที่จะให้บริกำรดังนั้นจึงมีทัศนคติที่ไม่มีต่อ
กำรบริกำรของรัฐและต่อเจ้ำหน้ำที่ผู้ให้บริกำรซึ่งนำไป สู่ปัญหำของกำรสื่อสำรทำควำมเข้ำใจกันดังนั้นหำก
เจ้ำหน้ำที่ผู้ให้บริกำรพยำยำมให้บริกำรด้วยควำมกระตือรือร้นแล้วก็จะให้ ผู้มำรับบริกำรเกิดทัศนคติที่ดี
ยอมรั บ ฟังเหตุผ ลคำแนะน ำต่ำงๆ มำกขึ้น และเต็มใจที่จะมำรับ บริกำรในเรื่องอื่นๆอีกนอกจำกนี้ควำม
กระตือรือร้น ในกำรให้ บริกำร ยังเป็ นปั จจัยสำคัญที่ทำให้กำรบริกำรนั้นเป็นไปอย่ำงรวดเร็วและมีควำม
สมบูรณ์ซึ่งจะนำ ไปสู่ควำมเชื่อถือศรัทธำของประชำชนในที่สุด
 91

8. กำรให้บริกำรด้วยควำมถูกต้องสำมำรถตรวจสอบได้กำรพัฒนำกำรให้บริกำรแบบ ครบวงจรนั้น
ไม่เพียงแต่จะต้องให้บริกำรที่เสร็จสมบูรณ์เท่ำนั้นแต่จะต้องมีควำมถูกต้องชอบธรรมทั้งในแง่ของนโยบำย
และระเบียบแบบแผนของทำงรำชกำรและถูกต้องในเชิงศีลธรรมจรรยำด้วยซึ่งเกี่ยวข้องกับกำรใช้ดุลยพินิจ
ของข้ำรำชกำรเป็นสำคัญเช่นในกรณีที่มีผู้มำขออนุญำตมีและใช้อำวุธปืนนำยทะเบียนจะต้องมีกำรสอบสวน
ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับควำมประพฤติและควำมจำเป็นของผู้รับบริกำรด้วยหรือในกรณีที่มีผู้มำขอจดทะเบียน
หย่ำแม้ว่ำนำยทะเบียนจะสำมำรถดำเนินกำรให้ได้ตำมควำมประสงค์แต่ในแง่ศีลธรรมจรรยำแล้วละก็ควรมี
กำรพูดจำไกล่เกลี่ย คู่สมรสเสียก่อนดังนั้นกำรใช้ดุลยพินิจในกำรให้บริกำรประชำชนจึงต้องเป็นไปอย่ำง
ถูกต้องและสำมำรถตรวจสอบได้ซึ่งกำรตรวจสอบควำมถูกต้องนี้อำจเป็นกำรตรวจสอบโดยกลไกภำยใน
ระบบรำชกำรเองเช่นกำรตรวจสอบควำมถูกต้องโดยผู้บังคับบัญชำหรืออำจเป็นกำรตรวจสอบ จำกภำยนอก
ซึ่ งที่ ส ำคั ญ ก็ คื อ กำรตรวจสอบโดยประชำชนและประกำรสุ ด ท้ ำยก็ คื อ กำรตรวจสอบโดยอำศั ย ส ำนึ ก
รับผิดชอบในเชิงศีลธรรมและจรรยำวิชำชีพของตัวข้ำรำชกำรเอง
9. ควำมสุภำพอ่อนโยนเป้ำหมำยอีกประกำรหนึ่งของกำรพัฒ นำกำรให้บริกำรแบบครบวงจรคือ
เจ้ำหน้ำที่ผู้ให้บริกำรจะต้องปฏิบัติต่อประชำชนผู้มำติดต่อขอรับบริกำรด้วยควำมสุภำพอ่อนน้อมซึ่งจะทำให้
ผู้มำรับบริกำรมีทัศนคติที่ดีต่อข้ำรำชกำรและกำรติดต่อกับทำงรำชกำรอัน จะส่งผลให้กำรสื่อสำรทำควำม
เข้ำใจระหว่ำงกันเป็นไปได้ง่ำยยิ่งขึ้น
10. ควำมสุภำพอ่อนน้อมในกำรให้บริกำรนั้นจะเกิดขึ้นได้โดยกำรพัฒนำทัศนคติ ของข้ำรำชกำรให้
เข้ำใจว่ำตนมีห น้ำที่ในกำรให้ บริกำรและเป็นหน้ำที่ที่มีควำมสำคัญรวมทั้งมีควำมรู้สึกเคำรพในสิทธิและ
ศักดิ์ศรีของผู้ที่มำติดต่อขอรับบริกำร
11. ควำมเสมอภำคกำรให้บริกำรแบบครบวงจรจะต้องถือว่ำข้ำรำชกำรมีหน้ำที่ที่จะต้องให้บริกำร
แก่ประชำชนโดยเสมอภำคกันซึ่งจะต้องเป็นไปตำมเงื่อนไขดังนี้
1. กำรให้บริกำรจะต้องเป็นไปภำยใต้ระเบียบแบบแผนเดียวกันและได้รับผลที่สมบูรณ์
ภำยใต้มำตรฐำนเดียวกันไม่ว่ำผู้รับบริกำรจะเป็นใครก็ตำมหรือเรียกว่ำควำมเสมอภำคในกำรให้บริกำร
2. กำรให้บริกำรจะต้องคำนึงถึงควำมเสมอภำคในโอกำสที่จะได้รับบริกำรด้วยทั้งนี้เพรำะ
ประชำชนบำงส่วนของประเทศเป็นกลุ่มบุคคลที่มีข้อจำกัดในเรื่องควำมสำมำรถในกำรที่จะติดต่อขอรับ
บริกำรจำกรั ฐเช่น มีร ำยได้น้ อยขำดควำมรู้ควำมเข้ำใจหรือข้อมูล ข่ำวสำรที่เพี ยงพออยู่ในพื้นที่ ห่ ำงไกล
ทุรกัน ดำรเป็นต้น ดังนั้น กำรจัดบริกำรของทำงรำชกำรจะต้องคำนึงถึงกลุ่มนี้ด้วยโดยจะต้องพยำยำมนำ
บริกำรตำมสิทธิประโยชน์ที่ควรจะได้รับเช่นกำรจัดหน่วยบริกำรเคลื่อนที่ต่ำงๆเป็นต้นกำรลดเงื่อนไขในกำร
รับบริกำรให้เหมำะสมกับควำมสำมำรถของผู้รับบริกำรเช่นกำรออกบัตรสงเครำะห์ในกำรรักษำพยำบำล
ให้แก่ผู้มีรำยได้น้อยกำรเรียกเก็บค่ำปรับในอัตรำที่ต่ำสุ ดตำมที่กฎหมำยกำหนดเมื่อเห็นว่ำผู้รับบริกำรไม่มี
เจตนำที่จะเลี่ยงกำรปฏิบัติตำมกฎหมำยแต่เป็นเพรำะขำดข้อมูลข่ำวสำรเป็นต้นซึ่งอำจเรียกควำมเสมอภำค
นี้ว่ำควำมเสมอภำคที่จะได้รับบริกำรที่จำเป็นจำกรัฐ
4.3.7.2 คุ ภาพของการให้บริการสาธาร ะ
 92

แนวทำงกำรปรับปรุงกำรบริกำรประชำชนของหน่วยงำนของรัฐมีดังนี้กำรปรับปรุงบทบำทภำรกิจ
และขนำดของหน่วยงำนของรัฐกำรปรับปรุงระบบกำรทำงำนด้วยวิธีต่ำงๆดังนี้
1. ปรับปรุงกำรทำงำนให้ง่ำย
2. กำรรื้อปรับระบบงำนที่ซ้ำซ้อนยุ่งยำก
3. กำหนดหลักเกณฑ์ขั้นตอนระยะเวลำเอกสำรประกอบค่ำธรรมเนียมวิธีดำเนินกำร
ให้ชัดเจนเป็นลำยลักษณ์อักษร
4. ปรับปรุงกำรบริกำรให้เบ็ดเสร็จที่จุดเดียว
5. เผยแพร่ประชำสัมพันธ์กำรบริกำร
6. มีระบบกำรประเมินผลแบบเปิดเผย
7. ให้รำงวัลบุคคลหรือหน่วยงำนที่ได้พัฒนำกำรให้บริกำร
การปรับปรุงสิ่งแวดล้อมในสถานที่ทางานด้วยวิธีต่างๆ ดังนี้
1. จัดสถำนที่ทำงำนให้เป็นระเบียบเรียบร้อยเป็นสัดส่วน
2. จัดสถำนที่จอดรถให้เพียงพอ
3. จัดสถำนที่นั่งรอรับบริกำร
4. จัดสถำนที่ให้บริกำรให้สะอำด
5. มีแผ่นป้ำยบอกห้องรับบริกำร
6. มีเจ้ำหน้ำที่ประชำสัมพันธ์
7. จัดภูมิทัศน์ให้สวยงำม
8. เจ้ำหน้ำที่ให้บริกำรแต่งกำยสะอำดเป็นระเบียบเรียบร้อยมีป้ำยชื่อผู้ให้บริกำรติดที่เสื้อ

4.3.8 การบริการประชาชน ลูกค้า และผู้รับบริการที่เรียกได้ว่ามี “คุ ภาพ”

ควำมรู้สึ กถึงกำรได้รับ บริกำรที่มีคุณ ภำพ (Quality) นั้น ต้องเริ่มจำกมีจิต ใจรักกำรบริกำรดังที่
กล่ำวไปแล้ว ยังต้องมี มำตรฐำนเชิงคุณ ภำพของกำรบริกำร อีกด้วย ซึ่งหมำยถึง หมำยถึง กำรบริกำรที่
เจ้ำหน้ำที่รัฐ หรือสมำชิกของหน่วยงำนต่ำงๆ บริกำรอย่ำงดีจำกใจจริงเพรำะรู้ถึงควำมสำคัญของสิ่งที่ตนเอง
กำลังดำเนินกำรอยู่ว่ำส่งผลถึงควำมอยู่รอดขององค์กำรและองตนเองด้วย โดยผู้ให้บริกำรจะต้องบริกำรให้
เป็นไปตำมคำแถลง พันธะสัญญำ หรือข้อกำหนดทำงกำรบริกำรของหน่วยงำนที่วำงไว้ ดังนั้น หน่วยงำน
จะต้องดำเนินกำรกำแนวแนวทำงกำรให้บริกำร หรือแนวทำงกำรปฏิบัติของเจ้ำหน้ำที่ต่อผู้รับบริกำรไว้ก่อน
รวมถึงข้อกำหนดกำรลงโทษกรณี ที่เข้ำหน้ำที่ไม่ได้ดำเนินกำรให้ เป็นไปตำมข้อกำหนดนั้นด้วย อำทิเช่น
พนักงำนของหน่วยงำน ก. จะต้องปฏิบัติงำนโดยยึดหลักดังต่อไปนี้ รักองค์กำรและรักงำนบริกำร ควำม
อดทน อดกลั้น ใส่ใจในรำยละเอียดของงำนที่ให้บริกำร ใส่ ใจในรำยละเอียดของผู้รับบริกำร ตื่นตัวอยู่
ตลอดเวลำไม่เฉื่อยชำเช้ำชำมเย็นชำม บริกำรด้ วยควำมเต็มใจและซื่อสัตย์ สุภำพ แจ่มใสและอัธยำศัยดี
บริกำรทุกระดับประทับใจ เป็นต้น
 93

กำรบริกำรให้ เกิด กำรรั บ รู้ ในแบบที่เกิดควำมพอใจของผู้ รับ บริกำรนั้ นจะต้องมีป ระเด็น ส ำคั ญ
นับตั้งแต่ เข้ำใจในควำมต้องกำรของผู้ใช้บริกำรว่ำต้องกำรอะไร เข้ำใจในตัวตนของผู้รับบริกำรว่ ำมีลักษณะ
และวัฒนธรรมแบบใด รู้จักวิธีติดต่อสื่อสำรที่ดี นุ่มนวล ชัดเจนและบรรลุเป้ำหมำย ไม่สร้ำงให้เกิดควำมรู้สึก
ในเชิงลบหรือสร้ำงควำมเขินอำย ไม่พอใจให้เกิดขึ้น หรือเรียกสิ่งนี้ว่ำเข้ำใจถึงมำรยำทในกำรให้บริกำร เป็น
ผู้ฟังที่ดีเพื่อที่จะเข้ำใจปัญหำและควำมต้องกำร อ่อนน้อมถ่อมตน ปรับภำพลักษณ์ภำยนอกของตน เช่น
ควำมสะอำดเรียบร้อยของกำรแต่งกำยให้อย่ำงสอดคล้องกับงำนและค่ำนิยมของถิ่นที่ให้บริกำร มีควำม
รับผิดชอบ ตลอดจนสร้ำงควำมน่ำเชื่อถือให้เกิดขึ้นกับหน่วยงำนผ่ำนภำพลักษณะและควำมรู้ในงำนบริกำร
เป็นต้น ซึ่งทั้งหมดนั้นย่อมนำไปสู่กำรตระหนักในภำวะของควำมจริงในทิศทำงที่ดีของผู้รับบริกำร หรือเรียก
ง่ำยๆ ว่ำเกิดควำมประทับใจในกำรบริกำรในครั้งนั้นๆ ซึ่งย่อมช่วยให้เอำชนะใจประชำชน และเอำชนะ
คู่แข่งในกรณีเป็นหน่วยงำนเอกชนได้อีกด้วย
เย็นจิตร ขวัญเมือง (2537, 4) กล่ำวถึง เทคนิคกำรให้บริกำรประทับใจ กำรให้บริกำรจะให้เกิด
ควำมประทับใจจะต้องอำนวยควำมสะดวกทุกๆ ด้ำนตำมควำมประสงค์ของผู้มำรับบริกำรโดย
1. อย่ำให้ผู้ใช้บริกำรเสียควำมรู้สึก
2. อย่ำให้ผู้ใช้บริกำรเสียหน้ำ
3. อย่ำให้ผู้ใช้บริกำรเสียใจ
4. อย่ำให้ผู้ใช้บริกำรเสียหำย
ดำรง ชลสุข (2537, 6-7) กล่ำวถึง กำรให้บริกำรจะต้องคำนึงถึงคุณธรรม 4 ประกำร คือ
1. โอบอ้อมอำรี คือ กำรให้ กำรเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่ เสียสละ ช่วยเหลือกันและกัน
2. วจีไพเรำะ คือ พูดจำด้วยวำจำที่ดูดดื่มใจ ซำบซึ้ง กล่ำวคำสุภำพ อ่อนหวำนไพเรำะ ให้
ผู้ใช้บริกำรชื่นใจ
3. สงเครำะห์ประชำชน คือ ทำตัวให้เป็นประโยชน์ต่อผู้อื่น ช่วยเหลือเขำไม่เห็นแก่ควำม
เหนื่อยยำก
4. วำงคนพอดี คื อ ท ำตั ว เหมำะสม สม่ ำเสมอ มี คุ ณ ภำพตั้ งใจบริก ำรประชำชนกำร
ให้บริกำรนอกเหนือจำกกำรรับชำระเงินแล้ว กำรให้บริกำรทั่วไปเป็นส่วนหนึ่งที่จะสร้ำงควำมพึงพอใจของ
ผู้ใช้บริกำรต่อประสิทธิผลในกำรปฏิบัติงำน และนำไปบอกเล่ำต่อไป คือ ควำมสะอำด ควำมเอำใจใส่และ
อัธยำศัยของพนักงำน กำรให้ควำมเสมอภำคแก่ผู้ใช้บริกำร
หำกเจ้ำหน้ำที่ของหน่วยงำนทำได้ดังที่กล่ำวไปแล้วย่อมสร้ำงควำมประทับใจให้เกิดขึ้น อย่ำงไรก็
ตำมควำมประทับใจที่เกิดขึ้นนั้นนอกจำกอำศัยทรัพยำกรมนุษย์ของหน่วยงำนแล้ว ยังมีปัจจัยอื่นๆร่วมด้วย
อำทิเช่น กำรจัดสถำนที่ของหน่วยงำน กำรแต่งกำยของพนักงำน บรรยำกำศภำยในหน่วยงำน กำรจัดสิ่ง
อำนวยควำมสะดวกสบำยให้กับผู้รับบริกำร กำรโฆษณำประชำสัมพันธ์ ควำมรวดเร็วของขั้นตอนกำรบริกำร
ฯลฯ ล้วนแล้วแต่เป็นส่วนหนึ่งของกำรตระหนักและรับรู้ในแบบของควำมประทับใจให้เกิดขึ้นได้
 94

4.3.9 เป้าหมายและแนวทางสาคัญของการบริการ
เทพศักดิ์ บุญยรัตนพันธุ์ (2536, 41-51) กล่ำวว่ำ เป้ำหมำยสำคัญของกำรบริกำร คือ กำรสร้ำง
ควำมพึงพอใจในกำรบริกำรให้แก่ประชำชนโดยมีหลักกำรหรือแนวทำง ดังนี้
1. กำรให้บริกำรอย่ำงเสมอภำค หมำยถึง ควำมยุติธรรมในกำรบริหำรงำนภำครัฐที่มีฐำนคติที่ว่ำ
คนทุกคนเท่ำเทียมกัน ดังนั้นประชำชนทุกคนจะได้รับปฏิบัติอย่ำงเท่ำเทียมกันในแง่มุนของกฎหมำยไม่มี
กำรแบ่งแยกกีดกันในกำรให้บริกำรประชำชนจะได้รับกำรปฏิบัติในฐำนะที่เป็บปัจเจกบุคคลที่ใช้ มำตรฐำน
กำรให้บริกำรเดียวกัน
2. กำรให้บริกำรที่ตรงเวลำ หมำยถึง กำรให้บริกำรที่ตรงเวลำ ผลกำรปฏิบัติงำนของหน่วยภำครัฐ
จะถือว่ำไม่มีประสิทธิผล ถ้ำไม่มีกำรตรงเวลำ ซึ่งจะสร้ำงควำมไม่พึงพอใจให้แก่ประชำชน
3. กำรให้ บ ริ ก ำรอย่ ำงเพี ย งพอ หมำยถึ ง กำรให้ บ ริกำรสำธำรณะต้ องมี ลั ก ษณะมี จ ำนวนกำร
ให้บริกำรและสถำนที่ให้บริกำรอย่ำงเหมำะสม
4. กำรให้บริกำรอย่ำงต่อเนื่อง หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะจะต้องเป็นไปอย่ำงสม่ำเสมอ โดย
ยึดประโยชน์ของสำธำรณะเป็นหลักไม่ใช่ยึดควำมพอใจของหน่วยงำนที่ให้บริกำรจะให้หรือ หยุดบริกำร
เมื่อใดก็ได้
5. กำรให้บริกำรอย่ำงก้ำวหน้ำ หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะที่มีกำรปรับปรุงคุณภำพ และผล
ปฏิบัติงำน กล่ำวอีกนั ยหนึ่ งคือ กำรเพิ่มประสิทธิภำพหรือควำมสำมำรถที่จะทำหน้ำที่ได้มำกขึ้นโดยใช้
ทรัพยำกรเท่ำเดิม
กุลธน ธนำพงศธร (2538, 303-304) เห็นว่ำหลักกำรให้บริกำร ได้แก่
1. หลักควำมสอดคล้องกับควำมต้องกำรของบุคคลเป็นส่วนใหญ่ กล่ำวคือ ประโยชน์และบริกำรที่
องค์กำรจัดให้นั้น จะต้องตอบสนองควำมต้องกำรของบุคลำกรส่วนใหญ่ หรือทั้งหมดมิใช่เป็นกำรจัดให้แก่
บุคคลกลุ่มหนึ่งโดยเฉพำะ มิฉะนั้นแล้วนอกจำกจะไม่เกิดประโยชน์สูงสุดในกำรเอื้ออำนวยประโยชน์ และ
บริกำรแล้วยังไม่คุ้มค่ำกับกำรดำเนินงำนนั้นๆด้วย
2. หลักควำมสม่ำเสมอ กล่ำวคือ กำรให้บริกำรนั้นๆ ต้องดำเนินไปอย่ำงต่อเนื่องและสม่ำเสมอ มิใช่
ทำๆ หยุดๆ ตำมควำมพอใจของผู้บริหำรหรือผู้ปฏิบัติงำน
3. หลักควำมเสมอภำค บริกำรที่จัดขึ้นนั้น จะต้องให้แก่ผู้มำใช้บริกำรทุกคนอย่ำงเสมอภำคและเท่ำ
เทียมกัน ไม่มีกำรใช้สิทธิพิเศษแก่บุคคลหรือกลุ่มใดในลักษณะแตกต่ำงจำกกลุ่มคนอื่นๆ อย่ำงเห็นได้ชัด
4. หลักประหยัดค่ำใช้จ่ำยที่ต้องใช้ไปในกำรบริกำรจะต้องไม่มำกเกินกว่ำผลที่จะได้รับ
5. หลั ก ควำมสะดวกบริ ก ำรที่ จั ด ให้ แ ก่ ผู้ รั บ บริ ก ำรจะต้ อ งเป็ น ไปในลั ก ษณะที่ ป ฏิ บั ติ ได้ ง่ ำ ย
สะดวกสบำย สิ้ น เปลื องทรัพ ยำกรไม่มำกนัก ทั้ งยังไม่เป็นกำรสร้ำงภำวะยุ่งยำกใจให้ แก่ผู้บ ริห ำร หรือ
ผู้ใช้บริกำรมำกจนเกินไปจำกแนวคิดนี้
 95

พิทักษ์ ตรุษทิม (2538, 33) กล่ำวว่ำเป้ำหมำยสำคัญของกำรบริกำร คือ กำรสร้ำงควำมพึงพอใจ

ในกำรให้บริกำรแก่ประชำชน โดยมีหลักหรือแนวทำง คือ
1. กำรให้บริกำรอย่ำงเสมอภำค (Equitable Service) หมำยถึง ควำมยุติธรรมในกำรบริหำรงำน
ภำครัฐที่มีฐำนคติที่ว่ำคนทุกคนเท่ำเทียมกัน ดังนั้น ประชำชนทุกคนจะได้รับกำรปฏิบัติอย่ำงเท่ำเทียมกันใน
แง่มุมของกฎหมำยไม่มีกำรแบ่งแยกกีดกั นในกำรให้ บริกำรประชำชนจะได้รับกำรปฏิบัติในฐำนะที่เป็น
ปัจเจกบุคคลที่ใช้มำตรฐำนกำรให้บริกำรเดียวกัน
2. กำรให้บริกำรที่ตรงเวลำ (Timely Service) หมำยถึง ในกำรบริกำรจะต้องมองว่ำกำรให้บริกำร
สำธำรณะจะต้องตรงต่อเวลำ ผลกำรปฏิบัติงำนของหน่วยงำนภำครัฐจะถือว่ำไม่มีประสิทธิผลเลยถ้ำไม่มีกำร
ตรงต่อเวลำ ซึ่งจะสร้ำงควำมไม่พอใจให้แก่ประชำชน
3. กำรให้บริกำรอย่ำงเพียงพอ (Ample Service) หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะต้องมีลักษณะ
มีจำนวนกำรให้บริกำรและสถำนที่ให้บริกำรอย่ำงเหมำะสม
4. กำรให้บริกำรอย่ำงต่อเนื่อง (Continuous Service) หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะที่เป็นไป
อย่ำงสม่ำเสมอ โดยยึดประโยชน์ของสำธำรณะเป็นหลัก ไม่ใช่ยึดควำมพอใจของหน่วยงำนที่ให้บริกำรว่ำจะ
ให้หยุดเมื่อใดก็ได้
5. กำรให้บริกำรอย่ำงก้ำวหน้ำ (Progressive Service) หมำยถึง กำรให้บริกำรสำธำรณะที่มีกำร
ประกันคุณภำพและผลกำรปฏิบั ติงำนกล่ำวอีกนัยหนึ่งคือกำรเพิ่มประสิทธิภำพหรือควำมสำมำรถที่จะทำ
หน้ำที่ได้มำกขึ้นโดยใช้ทรัพยำกรเท่ำเดิม
กิตติพงศ์ ขลิบแย้ม (2541, 23) กล่ำวว่ำกำรให้บริกำรที่ดีส่วนหนึ่งขึ้นกับกำรเข้ำถึงบริกำรและได้
เสนอแนวคิดเกี่ยวกับกำรเข้ำถึงกำรบริกำร ดังนี้
1. ควำมพอเพี ย งของบริกำรที่ มีอ ยู่ คือ ควำมพอเพี ย งระหว่ำงบริกำรที่ มี อ ยู่กับ ควำม
ต้องกำรขอรับบริกำร
2. กำรเข้ำถึงแหล่งบริกำรได้อย่ำงสะดวก โดยคำนึงถึงลักษณะที่ตั้งกำรเดินทำง
3. ควำมสะดวกและสิ่ งอ ำนวยควำมสะดวกของแหล่ งบริก ำร ได้ แ ก่ แหล่ งบริก ำรที่
ผู้รับบริกำรยอมรับว่ำให้ควำมสะดวกและมีสิ่งอำนวยควำมสะดวก
4. ควำมสำมำรถของผู้รับบริกำร ซึ่งในที่นี้รวมถึงกำรยอมรับลักษณะของผู้ให้บริกำรด้วย
รัชยำ กุลวำนิชไชยนันท์ (2535, 14-15) กล่ำวถึงหลักกำรกำรบริกำรที่ดีต้องประกอบด้วย
1. ควำมเชื่อถือได้ (Reliability) ประกอบด้วย
1.1 ควำมสม่ำเสมอ
1.2 ควำมพึ่งพำได้
2. กำรตอบสนอง (Responsiveness) ประกอบด้วย
2.1 ควำมเต็มใจที่จะให้บริกำร
2.2 ควำมพร้อมที่จะให้บริกำรและกำรอุทิศเวลำ
 96

2.3 ควำมต่อเนื่องในกำรติดต่อ
2.4 ปฏิบัติต่อผู้ใช้บริกำรเป็นอย่ำงดี
3. ควำมสำมำรถ (Competence) ประกอบด้วย
3.1 ควำมสำมำรถในกำรให้บริกำร
3.2 ควำมสำมำรถในกำรสื่อสำร
3.3 ควำมสำมำรถในควำมรู้วิชำกำรที่จะให้บริกำร
4. กำรเข้ำถึงบริกำร (Access) ประกอบด้วย
4.1 ผู้ ใช้บริกำรเข้ำใช้บริกำรหรือรับบริกำรได้ส ะดวก ระเบียบขัน้ ตอนไม่ควร
มำกมำยซับซ้อนเกินไป
4.2 ผู้ใช้บริกำรใช้เวลำรอคอยน้อย
4.3 เวลำที่ให้บริกำรเป็นเวลำที่สะดวกสำหรับผู้ใช้บริกำร
4.4 อยู่ในสถำนที่ที่ผู้ใช้บริกำรติดต่อได้สะดวก
5. ควำมสุภำพอ่อนโยน (Courtesy) ประกอบด้วย
5.1 กำรแสดงควำมสุภำพต่อผู้ใช้บริกำร
5.2 ให้กำรต้อนรับที่เหมำะสม
5.3 ผู้ให้บริกำรมีบุคลิกภำพที่ดี
6. กำรสื่อสำร (Communication) ประกอบด้วย
6.1 มีกำรสื่อสำรชี้แจงขอบเขตและลักษณะงำนบริกำร
6.2 มีกำรอธิบำยขั้น ตอนกำรให้บริกำร
7. ควำมซื่อสัตย์ (Credibility) คุณภำพของพนักงำนบริกำรมีควำมเที่ยงตรงน่ำเชื่อถือ
8. มีควำมมั่นคง (Security) ได้แก่ ควำมปลอดภัยทำงกำยภำพ เช่น เครื่องมืออุปกรณ์
9. ควำมเข้ำใจ (Understanding) ประกอบด้วย
9.1 กำรเรียนรู้ผู้ใช้บริกำร
9.2 กำรให้คำแนะนำและเอำใจใส่ผู้ใช้บริกำร
9.3 กำรให้ควำมสนใจต่อผู้ใช้บริกำร
10. กำรสร้ำงสิ่งเร้ำที่จับต้องได้ (Tangibility) ประกอบด้วย
10.1 กำรเตรียมวัสดุอุปกรณ์ให้พร้อมสำหรับให้บริกำร
10.2 กำรเตรียมอุปกรณ์เพื่ออำนวยควำมสะดวกแก่ผู้ใช้บริกำร
10.3 กำรจัดสถำนที่ที่ให้บริกำรสวยงำมสะอำด
แคทซ์ และ คำห์ น (Katz and Kahn,1973: 35) ได้เสนอควำมเห็ นว่ำ หลั กกำรส ำคัญ ของกำร
บริกำรลูกค้ำที่ควรปฏิบัติ ทั้ง ในองค์กำรของรัฐบำลและเอกชน ควรยึดหลักปฏิบัติดังนี้
 97

1. กำรติดต่อเฉพำะงำน (Specificity) หมำยถึง กำรติดต่อสื่อสำรระหว่ำงลูกค้ำกับหน่วยงำน จะ

จำกัดเฉพำะเรื่องงำนเท่ำนั้น พนักงำนไม่ควรนำเรื่องส่วนตัวนอกเหนือจำกหน้ำที่มำเกี่ยวข้องด้วย
2. กำรปฏิบัติโดยเสมอภำคเท่ำเทียมกัน (Universality) หมำยควำมว่ำ พนักงำนจะต้องปฏิบัติต่ อ
ลูกค้ำโดยควำมเป็นธรรม ไม่ถือเขำถือเรำ เช่นกำรให้บริกำรตำมลำดับก่อนหลังใครมำก่อนได้รับบริกำรก่อน
เป็นต้น
3. กำรวำงตนเป็นกลำง (Affective Neutrality) หมำยถึง พนักงำนจะต้องให้บริกำรลูกค้ำโดยไม่
เอำอำรมณ์ส่วนตัวเข้ำมำยุ่งเกี่ยวกับงำน ปฏิบัติงำนด้วยเหตุผล และใช้หลักกำรควำมถูกต้อง ไม่ขู่ตะคอก
หรือหำเหตุชวนวิวำทกับลูกค้ำ
จำกที่ยกตัวอย่ำงไปแล้วเกี่ยวกับควำมเห็นเห็นของนักวิชำกำรเกี่ยวกับหลักกำรให้บริกำร อำจสรุป
ได้ว่ำ สิ่งที่มีสร้ำงควำมรู้สึกพึงพอใจในกำรได้รับบริกำรนั้น ประกอบด้วยปัจจัยหลำยอย่ำง เช่น สิ่งช่วย
อำนวยควำมสะดวกต่ำงๆ ที่รองรับผู้รับบริกำรอย่ำงเพียงพอ เช่น สถำนที่ ที่นั่งรับรอง ลำนจอดรถ ควำม
รวดเร็วในกำรให้บริกำรในทุกขั้นตอน รวมถึงกำรให้ข้อมูลของหน่วยงำนย่อมเป็นองค์กระกอบสำคัญที่สร้ำง
ควำมประทับใจให้เกิดขึ้นได้
สถำนที่บ ริกำร ต้องสำมำรถเข้ำถึงได้โดยสะดวกและทั่ว ถึง กำรให้ บริกำรเป็นไปตำมขั้นตอนที่
องค์กำรแถลงไว้กับผู้รับบริกำรอย่ำงชัดเจน พนักงำนทุกระดับไม่ว่ำจะเป็น ผู้บริหำรหรือผู้ปฏิบัติกำรล้วน
แล้วแต่เป็นส่วนหนึ่งของกำรให้บริกำรของหน่วยงำนที่ใส่ใจในควำมต้องกำรของผู้รับบริกำร สภำพแวดล้อม
ที่เป็นมิตร สดชื่น สอดคล้องกับสภำพสังคมและวัฒนธรรม นำเทคโนโลยีต่ำงๆ รวมถึงเทคโนโลยีสำรสนเทศ
เข้ำมำใช้เพื่อเพิ่มประสิทธิภำพและขยำยขอบเขตของกำรให้บริกำรให้กว้ำงขวำงออกไปได้ และยังช่วยให้
รองรับกำรขอรับบริกำรในจำนวนที่มำกขึ้นได้อีกด้วย

4.3.10 องค์ประกอบคุ ภาพการบริการ

กำรให้บ ริกำรอย่ำงมีคุณภำพต้องอำศัยอง5ประกอบต่ำงๆ ที่สัมพันธ์กัน เริ่มตั้งแต่กำรเข้ำใจถึง
ควำมจำเป็นและควำมต้องกำรของลูกค้ำ รวมทั้งควำมคำดหวังและประสบกำรณ์ในกำรใช้บริกำรที่แตกต่ำง
กันของลูกค้ำ โดยกำรคำนึงถึงปัจจัยสำคัญ (จิตตินันท์ เดชะคุปต์,2546, 1-62) ดังนี้
1. ควำมพึงพอใจของผู้ใช้บริกำร กำรให้บริกำรที่ดีต้องมีเป้ำหมำยอยู่ที่ผู้ใช้บริกำรเป็นหลักสำคัญ
โดยผู้ให้บริกำรต้องถือเป็นหน้ำที่จะต้องพยำยำมกระทำอย่ำงใดอย่ำงหนึ่งให้ผู้ใช้บริกำรเกิดควำมพึงพอใจให้
มำกที่สุดเท่ำที่จะทำได้ เพรำะผู้ใช้บริกำรย่อมมีจุดหมำยของกำรมำรับบริกำรและควำมคำดหวังให้มีกำร
ตอบสนองควำมต้องกำรนั้น หำกผู้ใช้บริกำรสำมำรถรู้เท่ำทัน หรือรับรู้ควำมต้องกำรของผู้ใช้บริกำรและ
สำมำรถตอบสนองตำมควำมต้องกำร ผู้ใช้บริกำรย่อมเกิดควำมพึงพอใจและควำมรู้สึกที่ดีต่อกำรบริกำร
ดังกล่ำว
2. ควำมคำดหวังของผู้ใช้บริกำร กำรใช้บริกำรผู้ใช้บ ริกำรมักมีควำมคำดหวังอย่ำงใดอย่ำงหนึ่งจำก
บริกำร ผู้ให้บริกำรจึงจำเป็นต้องสำรวจและรู้เกี่ยวกับควำมคำดหวังพื้นฐำน ควำมคำดหวังเฉพำะผู้ใช้บริกำร
 98

เพื่อสำมำรถเสนอบริ กำรให้ ต รงกับ ควำมคำดหวัง และให้ ผู้ ใช้บริกำรเกิดควำมพึ งพอใจ หรือเกิด ควำม
ประทับใจ ควำมคำดหวังของผู้ใช้มักอยู่ที่กำรบริกำรที่รวดเร็วทันใจ มีประสิทธิภำพ และกำรแสดงออกด้วย
อัธยำศัยไมตรีของผู้ให้บริกำร
3. ควำมพร้อมในกำรให้ บ ริกำร กำรที่ผู้ ให้ บริกำรพร้อมที่ จะบริกำรในสิ่ งที่ ผู้ใช้บริกำรต้องกำร
ภำยในเวลำและรูปแบบที่ต้องกำร ย่อมทำให้เกิดประสิทธิของบริกำร หน่วยงำนบริกำรหรือธุรกิจกำรบริกำร
จึงจำเป็นต้องมีกำรตรวจสอบดูแลให้บุคลำกร รวมทั้ง กำรทำให้อุปกรณ์เครื่องใช้ต่ำงๆ มีควำมพร้อมอยู่
ตลอดเวลำ เพื่อสำมำรถสนองบริกำรได้อย่ำงทันใจ
4. ควำมมีคุณค่ำของบริกำร คือกำรให้บริกำรที่ตรงไปตรงมำ ไม่เอำเปรียบลูกค้ำและแสดงให้เห็น
ถึงควำมคุ้มค่ำของบริกำรที่ได้รับ คุณค่ำของบริกำรจึงขึ้นอยู่กับสิ่งที่ผู้ ใช้บริกำรได้รับและเกิดควำมรู้สึ ก
ประทับใจ
5. ควำมสนใจต่อกำรให้บริกำร กำรให้ควำมสนใจอย่ำงจริงใจต่อลูกค้ำทุกระดับ และทุกคนอย่ำง
ยุติธรรม เสมอภำคกัน และให้เกียรติลูกค้ำตลอดเวลำ
6. ควำมมีไมตรีจิตในกำรให้บริกำร กำรต้อนรับลูกค้ำด้วยใบหน้ำที่ยิ้มแย้มแจ่มใสด้วยท่ำทีสุภำพ
อ่อนโยน แสดงควำมเป็นมิตร รู้จักค้นหำควำมต้องกำรของผู้ใช้บริกำรและสร้ำงบรรยำกำศของกำรบริกำรที่
อบอุ่นเป็นกันเองของผู้ใช้บริกำร จะส่งผลให้ผู้ใช้บริกำรเกิดควำมรู้สึกที่ดีและประทับใจต่อบริกำรที่ได้รับ
7. ควำมมีประสิทธิภำพของกำรให้บริกำร ควำมสำเร็จของกำรให้บริกำรขึ้นอยู่กับกำรบริกำรที่เป็น
ระบบ มีขั้นตอนที่ชัดเจน มีกำรกำหนดแผนในกำรให้บริกำรและกำรพัฒนำยุทธวิธีกำรบริกำร เพื่อให้บริกำร
มีคุณ ภำพอย่ำงสม่ำเสมอ กำรสร้ำงประสิ ทธิภำพของกำรให้ บริกำร เริ่มต้น จำกกำรวิเครำะห์ วิจัยควำม
ต้องกำร ปฏิกิริยำตอบสนองและควำมประทับของผู้ใช้บริกำร เพื่อนำมำกกำหนดเป็นเป้ำหมำยของกำร
บริกำรรวมทั้งรูปแบบและปัจจัยพื้นฐำนของกำรบริกำรที่สอดคล้องกับควำมต้องกำรของผู้ใช้บริกำร
องค์ประกอบคุณภำพกำรบริกำรกล่ำวสรุปได้คือ เงื่อนไข หรือปัจจัยที่นำไปสู่กำรรับรู้ถึงคุณค่ำของ
งำนหรือหน่วยงำนที่ให้บริกำร หรือเป็นสิ่งที่ในปัจจุบันนี้ได้รับควำมนิยมกล่ำวถึงบ่อยครั้งคือเรื่อง “ควำมพึง
พอใจ” ที่มีกำรดำเนินกำรศึกษำวิจัยเป็นจำนวนมำกของทั้งหน่วยงำนภำครัฐ เอกชน ตลอดจนสถำนศึกษำ
ต่ำงๆ ล้วนแล้วให้ควำมสำคัญกับควำมพึงพอใจอันเกิดจำกกำรได้รับบริกำรที่ดีด้วยกันทั้งสิ้น

4.3.11 การบริการที่มีคุ ภาพตามข้อกาหนดหรือมาตรฐานในการให้บริการ

ข้อกำหนดคุณภำพ หรือมำตรฐำนกำรให้บริกำร เป็นคำแถลงพบได้ทั่วไปในปัจจุบัน เช่น กำรจัดส่ง
สินค้ำจะดำเนินกำรให้แล้วเสร็จใน 30 นำที และหำกไม่เป็นไปตำมนั้น องค์กรผู้ให้ บริกำรจะต้องชดเชย
ให้กับผู้รับบริกำรในทำงใดทำงหนึ่ง เช่น มอบส่วนลดค่ำบริกำร หรือกระทั่งให้บริกำรในครั้งนั้นโดยไม่คิด
มูลค่ำ เป็นต้น กำรที่หน่วยงำนต่ำงๆ ดำเนินกำรสร้ำงข้อกำหนดเชิงคุณภำพหรือมำตรฐำนกำรให้บริกำรให้
ผู้รับบริกำรรับรู้ในทุกวันนี้เป็นเรื่องของควำมจำเป็น เพรำะยุคโลกำภิวัตน์เป็นเรื่องของกำรแข่งขัน จัดบริกำร
ให้ มีมำตรฐำน ดังนั้ น ทุกหน่ ว ยงำนไม่เว้นแม้แต่ห น่ วยงำนของรัฐ จะถูกเปรียบเทียบจำกผู้ รับ บริกำรอยู่
 99

ตลอดเวลำว่ ำเมื่ อ รั บ บริ ก ำรจำกหน่ ว ยงำน ก. เมื่ อ เปรีย บเที ย บกั บ มำตรฐำนของวงกำร เช่ น วงกำร
หน่วยงำนรำชกำร วงกำรร้ำนอำหำรจำนด่วน ว่ำดีหรือแย่กว่ำ ซึ่งส่งผลต่อควำมนิยมของประชำชน และ
ควำมอยู่รอดของหน่วยงำนอีกด้วย โดยมำตรฐำนนี้เป็นเรื่องที่ไม่มีมำตรฐำน กล่ำวคือ กำรบริกำรจะต้องดี
ขึ้นไปให้มำกที่สุดเมื่อเทียบกับคู่แข่ง คู่แข่งก็จะทำให้ดีกว่ำ ดังนั้ น มำตรฐำนจะถูกยกระดับให้สูงขึ้น เพื่อจะ
นำไปปรับใช้ให้เหมำะสมกับลักษณะบริกำร
กำรก ำหนดมำตรฐำนของงำนบริก ำรหน่ ว ยงำนอำจด ำเนิ น กำรจั ด ท ำในลั ก ษณะของรำยกำร
ตรวจสอบให้กับพนักงำนว่ำได้ดำเนินกำรให้เป็นไปตำมข้อกำหนดนั้นหรือยัง เช่น
รำยกำรตรวจสอบกำรให้บริกำรของหน่วยงำน ก.
โปรดเขียนเครื่องหมำยลงในช่อง ตำมสภำพควำมเป็นจริง
1. กำรให้ควำมสนใจลูกค้ำ ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร
2. กำรต้นรับอย่ำงอบอุ่น ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร
3. กำรเอำใจใส่บริกำร ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร
4. ควำมถูกต้องในกำรให้บริกำร ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร
5. ควำมตั้งใจในกำรให้บริกำร ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร
6. ควำมตรงต่อเวลำ ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร
7. ควำมถูกต้อง ครบถ้วน ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร
8. กำรให้บริกำรอย่ำงเป็นธรรม ดำเนินกำรแล้ว ยังไม่ดำเนินกำร

4.3.12 การประเมินคุ ภาพการบริการ

กำรประเมินคุณภำพนั้นเป็นเรื่องของกำรเปรียบเทียบผลกำรบริกำรจริงกับควำมคำดหวัง และ
มำตรฐำนของกำรให้ บ ริกำร เพื่อทรำบควำมเห็ นของเจ้ำหน้ำที่ พนักงำน หรือผู้รับบริกำรต่อสภำพกำร
ให้ บริกำรที่ดำเนินอยู่ในปัจจุบัน เพื่อ นำข้อมูลที่ได้ไปใช้ในกำรพัฒ นำกำรให้บริกำรให้ดียิ่งขึ้นต่อไป ซึ่งมี
นักวิชำกำรกล่ำวถึงกำรประเมินคุณภำพบริกำรไว้ เช่น
เบอร์ รี่ , พำรำสุ ร ำมำน และเชี ย แทมล์ (Berry, Parasuraman and Zeithamal, 1985,
19-20) เห็นว่ำกำรบริกำรที่จะประสบควำมสำเร็จจะต้องประกอบด้วยคุณสมบัติสำคัญต่ำงๆ ดังนี้
1. กำรเข้ำถึงกำร (access) ผู้บริกำรเข้ำใจหรือรรับบริกำรได้สะดวก ระเบียบขั้นตอนไม่มำก
หรือซับซ้อนเกินไป เพื่อให้ผู้รับบริกำรสำมำรถเข้ำถึงบริกำรได้เมื่อต้องกำรโดยไม่ต้องเสียเวลำค้นหำสถำนที่
และรอคอยกำรบริกำร
2. กำรสื่อสำร (communication) ประกอบด้วย
2.1 มีกำรสื่อสำรชี้แจ้งขอบเขตและลักษณะงำนบริกำร
 100

2.2 มีกำรอธิบำยขั้นตอนกำรทำงำน เพื่อสร้ำงควำมเข้ำใจให้กับผู้รับบริกำร พร้อมควำม

พยำยำมทำควำมเข้ำใจผู้รับบริกำรที่จะสำมำรถให้บริกำร และแก้ปัญหำอย่ำงเหมำะสม
3. ควำมสำมำรถ (competence) ประกอบด้วย
3.1 สำมำรถในกำรให้บริกำร
3.2 สำมำรถในกำรสื่อสำร
3.3 สำมำรถในควำมรู้ ทักษะ และประสบกำรณ์ของผู้ ให้บริกำรที่พร้อมกำรให้บริกำรแก่
ผู้รับบริกำร
4. ควำมสุภำพอ่อนโยน (courtesy) ประกอบด้วย
4.1 ควำมแสดงควำมสุ ภ ำพต่ อ ผู้ รับ บริก ำรด้ ว ยกำรพู ด จำที่ สุ ภ ำพและกำรแต่ งกำยที่
เรียบร้อย รวมทั้งกำรแสดงออกของผู้ให้บริกำรที่มีควำมเหมำะสม
4.2 ให้กำรต้อนรับที่เหมำะสม และมีกำลเทศะด้วยควำมเต็มใจและจริงใจ
4.3 ผู้ให้บริกำรมีบุคลิกภำพที่ดี
5.ควำมน่ำเชื่อถือ (reliability) ประกอบด้วย
5.1 ควำมสม่ำเสมอของผลงำนที่ส่งมอบให้กับผู้รับบริกำร กำรรักษำคำมั่นสัญญำ
5.2 เป็นที่ควำมพึ่งพำของผู้รับบริกำร เมื่อเกิดปัญหำขึ้นกับกำรดำเนินงำน
6. ควำมซื่อสัตย์ (creditability) คุณภำพของกำรบริกำรมี่ควำมซื่อตรงน่ำเชื่อถือ
7. กำรตอบสนอง (responsiveness) ประกอบด้วย
7.1 ควำมเต็มใจที่จะให้บริกำร
7.2 ควำมพร้อมที่จะให้บริกำรและกำรอุทิศเวลำ
7.3 มีกำรติดต่ออย่ำงต่อเนื่อง และผู้รับบริกำรไม่ต้องรอคอยเป็นเวลำนำน
7.4 ปฏิบัติต่อผู้บริกำรเป็นอย่ำงดี และมีควำมถูกต้อง รวดเร็วในกำรให้บริกำร
8. ควำมมั่นคง (security) ประกอบด้วย
8.1 ควำมปลอดภัยทำงกำยภำพ เช่น เครื่องมือ อุปกรณ์ ฯลฯ
8.2 ควำมปลอดภัยด้ำนอื่นๆ เช่น ภำพลักษณ์ ชื่อเสียง หรือควำมสูญเสียที่จะเกิดขึ้นกับ
ตนเองและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนไม่ต้องกังวลว่ำข้อมูลของตนเองจะถูกเผยแพร่สู่สำธำรณะโดยไม่ได้รับ
อนุญำตเสียก่อน
9. กำรสร้ำงสิ่งที่จับต้องได้ (tangibility) ประกอบด้วย
9.1 กำรเตรียมวัสดุ อุปกรณ์ให้พร้อมสำหรับกำรให้บริกำร
9.2 กำรเตรียมอุปกรณ์ เพื่ออำนวยควำมสะดวกแก่ผู้ใช้บริกำรให้พร้อม
9.3 กำรจัดสถำนที่ให้บริกำรสวยงำม สะอำด มีที่นั่งสำหรับรอรับบริกำร
10. กำรเข้ำใจ (Understanding) ประกอบด้วย
10.1 กำรเรียนรู้ผู้ใช้บริกำร
 101

10.2 กำรให้คำแนะนำและเอำใจใส่ผู้บริกำร
10.3 กำรให้ควำมสนใจต่อผู้ใช้บริกำร
เท็นเนอร์ และดีโทโร (Tenner, and Detoro, 192, 85) เห็นว่ำคุณภำพให้บริกำรได้กำหนด
เกณฑ์มำตรฐำนเพื่อใช้วัดคุณภำพกำรให้ บริกำรที่เรียกว่ำ RATER (Reliability, Assurance, Tangibles,
Empathy, Responsiveness) ได้แก่
สิ่ ง ที่ จั บ ต้ อ งได้ (reliability) หมำยถึ ง ลั ก ษณะที่ ป รำกฏให้ เห็ น ได้ แ ก่ บุ ค ลำกร สถำนที่
เครื่องมือ และวัสดุสื่อสำรและสิ่งต่ำงๆที่เป็นเครื่องแสดงทำงกำยภำพหรือภำพลักษณ์ของบริกำรที่ลูกค้ำใช้
ประเมินคุณภำพกำรบริกำร
ควำมเชื่อถือได้ (assurance) หมำยถึง ควำมสำมำรถในกำรปฏิบัติงำนตำมที่รับปำกไว้ได้อย่ำง
ถูกต้อง และเชื่อใจได้ ซึ้งเกิดจำกกำรกำรให้บริกำรตำมสัญญำที่ไว้กับลูกค้ำ ให้บริกำรอย่ำงถูกต้องตั้งแต่
แรก ปฏิบัติงำนเสร็จตำมเวลำที่กำหนด มีควำมถูกต้องด้ำนกำรกำรรับชำระเงิน กำรบันทึกข้อมูลลูกค้ำ
กำรตอบสนอง (tangibles) หมำยถึง ควำมเต็มใจที่ช่วยเหลือลูกค้ำและให้บริกำรโดยทันที เช่น
กำรตอบคำถำม รับฟังข้อร้องเรียน แก้ปัญหำให้ลูกค้ำ รวมถึงกำรยืดหยุ่นและควำมสำมำรถในกำรปรับ
บริกำรให้ตรงควำมต้องกำรของลูกค้ำ
กำรให้ควำมมั่นใจ (empathy) หมำยถึง กำรให้ควำมมั่นใจด้ำนควำมรู้ มีอัธยำศัย ควำมเหำะ
สม ควำมสุภำพอ่อนน้อมของผู้ใช้บริกำร กำรสำมำรถสร้ำงควำมไว้วำงใจ และควำมมั่นใจให้กับลูกค้ำได้
กำรเอำใจเขำมำใส่ใจเรำ (responsiveness) หมำยถึง กำรเอื้ออำทร กำรเอำใจใส่กับลูกค้ำ
เพื่อแสดงว่ำลูกค้ำเป็นคนพิเศษและเห็นควำมสำคัญ กำรแสดงควำมเข้ำใจลูกค้ำทำได้ เช่น เรียนรู้และ
เข้ำใจถึงควำมต้องกำรลูกค้ำ ให้ควำมสนใจกับลูกค้ำเป็นรำยบุคล รู้จักและจำลูกค้ำประจำได้ มีอัยำศัย
สุภำพและเป็นมิตร
เบอรี่,พำรำสุรำมำน และเซียแทนล์ (Berry, Parsuraman and Zeithamal, 1990, 23-33)
และ เลิฟล็ อค (Lovelook, 1996, 92) มีควำมเห็ นเหมือนกันว่ำ กำรประเมินคุณ ภำพกำรบริกำร มี 5
ประกำร ที่เรียกว่ำ “SERVQUAL” (Service Quality) คือ
ควำมเป็นรูปธรรมของกำรบริกำร (tangibility) หมำยถึง กำรให้บริกำรที่สำมำรถสัมผัสจับต้อง
ได้ มีลักษณะทำงกำยภำพที่ปรำกฏให้เห็น เช่น สถำนที่ เครื่องมือ อุปกรณ์ต่ำงๆ วัสดุในกำรติดต่อสื่อสำร
กับผู้ใช้บริกำร และบุคคล
ควำมน่ ำเชื่อถือไว้วำงใจ (reliability) หมำยถึง ควำมสำมำรถในกำรให้ บริกำรนั้น ตรงกั บ
สัญญำที่ให้ไว้กับผู้ใช้บริกำร บริกำรที่ให้ทุกครั้งมีควำมถูกต้อง เหมำะสมและมีควำมสม่ำเสมอในทุกครั้ ง
ของกำรบริกำร ที่จะทำให้ผู้ใช้บริกำรรู้สึกว่ำบริกำรที่ได้รับนั้นมีควำมน่ำเชื่อถือ
กำรตอบสนองต่อผู้ใช้บริกำร(responsiveness) หมำยถึง กำรให้บริกำรด้วยควำมเต็มใจและ
มีควำมพร้อมที่จะช่วยเหลือบริกำรให้ผู้ใช้บริกำรทันที และกำรให้บริกำรที่สะดวกและรวดเร็ว
 102

กำรให้ ค วำมมั่ น ใจแก่ ผู้ ใ ช้ บ ริ ก ำร(assurance) หมำยถึ ง ผู้ ใ ห้ บ ริ ก ำรที่ มี ทั ก ษะควำมรู้

ควำมสำมำรถในกำรให้บริกำร และตอบสนองควำมต้องกำรของผู้ใช้บริกำรด้วยควำมสุภำพมีกิริยำท่ำทำง
และมำรยำทที่ดีในกำรให้บริกำร สำมำรถที่จะทำให้ผู้ใช้บริกำรเกิดควำมไว้วำงใจและเกิดควำมมั่นใจจะได้
บริกำรที่ดีที่สุด

4.4 สรุป
กำรบริหำรเป็นศิลปะในกำรทำให้สิ่งต่ำงๆ ได้รับกำรกระทำจนเป็นผลสำเร็จ เป็นผู้ใช้ศิลปะในกำร
ทำให้ผู้ปฏิบัติงำนทำงำนจนสำเร็จตำมจุดมุ่งหมำยที่ผู้บริหำรตัดสินใจเลือกแล้ว ส่วนสิ่งแวดล้อมทำงกำร
บริหำร หมำยถึง สภำพของปัจจัยต่ำงๆ ที่อยู่ภำยในและภำยนอกองค์กำรของรัฐ และเอกชนซึ่งสำมำรถส่ง
อิทธิพลมำยังภำยในของระบบกำรบริหำรองค์กำร อันมีผลต่อประสิทธิภำพและควำมสำเร็จของกำร
บริหำรงำนในองค์กำร สิ่งแวดล้อม ถือเป็นเครื่องมือที่มีควำมสำคัญยิ่งในกำรกำหนดนโยบำยกำรบริหำรงำน
นอกจำกนี้ยังเป็นเครื่องมือที่ช่วยชี้วัดควำมสำเร็จของกำรบริหำร และถือเป็นทรัพยำกรหรือวัตถุดิบสำหรับ
ป้อนให้กับระบบกำรบริหำรเพื่อทำกำรแปรรูปให้เป็นสินค้ำหรือบริกำรตำมนโยบำยขององค์กำร
ส่วนกำรบริกำรที่ดีจะส่งผลให้ผู้ บริกำรมีควำมรู้สึกชอบหรือพึงพอใจ ทั้งต่อตัว ผู้ ให้บริกำรและ
หน่วยงำนที่ให้บริกำร มีควำมนิยมในหน่วยงำนที่ให้บริกำร มีควำมระลึกถึงและยินดีมำขอรับบริกำรอีกมีควำม
ประทับใจที่ดีไปอีกนำน มีกำรบอกต่อไปยังผู้อื่นหรือแนะนำให้มำใช้บริกำรเพิ่มขึ้น มีควำมภักดีต่อหน่วย
บริกำรที่ให้ บ ริกำรและมีกำรพูดถึงกำรให้บริกำรและ หน่วยงำนในทำงที่ดี โดยบริกำรที่ ไม่ดีจะส่งผลให้
ผู้รับบริกำรมีควำมรู้สึกไม่ชอบหรือไม่พึงพอใจ ทั้งต่อตัวผู้ให้บริกำรและหน่วยงำนที่ให้บริกำร ดังนี้ มีควำม
รังเกียจต่อตัวผู้ให้บริกำร มีควำม เสื่อมศรัทธำในหน่วยงำนที่ให้บริกำร มีควำมผิดหวังและไม่ใช้บริกำรอีก มี
ควำมรู้สึกที่ไม่ดีต่อกำรบริกำรของหน่วยงำนไปอีกนำน มีกำรบอกต่อไปยังผู้อื่นหรือแนะนำไม่ให้ผู้อื่นมำใช้
บริกำร มีกำรพูดถึงผู้ให้บริกำรและหน่วยงำนในทำงที่ไม่ดี
 103

คาถามท้ายบท

1. กำรบริหำร และสภำพแวดล้อมหมำยถึงอะไร และเกี่ยวข้องกันอย่ำงไร

2. มีสภำพแวดล้อมอะไรบ้ำงที่ต้องคำนึงถึงในกำรบริหำรงำน
3. พฤติกรรมกำรบริหำรหมำยถึงอะไร พร้อมยกตัวอย่ำง
4. พฤติกรรมกำรบริหำรของผู้บริหำรแตกต่ำงกันอย่ำงไรกับองค์กำร
5. จงอธิบำยควำมหมำย ควำมสำคัญของกำรให้บริกำรพอสังเขป
6. องค์ประกอบกำรให้บริกำร ประกอบด้วยอะไรบ้ำง จงอธิบำยพร้อมยกตัวอย่ำงประกอบ
7. หลักกำรให้บริกำรมีอะไรบ้ำง ของให้อธิบำยลักษณะกำรให้บริกำรที่ดพี ร้อมยกตัวอย่ำง
8. จงอธิบำยถึงแนวคิดทฤษฏีกำรให้บริกำรสำธำรณะ พอสังเขป
9. จงอธิบำยถึงคุณภำพกำรให้บริกำรสำธำรณะ ระบุเป้ำหมำย และแนวทำงสำคัญของกำรบริกำร มำ
พอเข้ำใจ
 104

เอกสารอ้างอิง
กำรุณย์ คล้ำยคลึง. ปัญหาการซับซ้อนของอานาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธาร ะในเขตองค์การ
บริหารส่วนตาบลสุเทพ จังหวัดเชียงใหม่. ภำคนิพนธ์ รป.ม. (กำรเมืองและ กำรปกครอง).
เชียงใหม่ : บัณฑิตวิทยำลัย มหำวิทยำลัยเชียงใหม่. 2550.
กิตติพงศ์ ขลิบแย้ม. การศึกษาการให้บริการของสานักงานเขตกรุงเทพมหานคร : ศึกษากร ี สานักงาน
เขตจตุจักร. วิทยำนิพนธ์ศิลปศำสตรมหำบัณฑิต, สำขำวิชำรัฐศำสตร์, กรุงเทพฯ : มหำวิทยำลัย
รำมคำแหง. 2541.
เกรียงเดช วัฒนวงษ์สิงห์. ความพึงพอใจของประชาชนต่อการบริการของอาเภอด้านงาน ทะเบียนและ
บัตรประจาตัวประชาชน : ศึกษาเฉพาะกร ี อาเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี. วิทยำนิพนธ์
พัฒนำบริหำรศำสตรมหำบัณฑิต สำขำวิชำพัฒนำสังคม. กรุงเทพฯ : สถำบันบัณฑิตพัฒนบริหำร
ศำสตร์. 2542.
กุลธน ธนำพงศธร. การบริหารงานบุคคล. นนทบุรี : โรงพิมพมหำวิทยำลัยสุโขทัยธรรมำธิรำช, 2528.
. การบริหารงานบุคคล. พิมพ์ครั้งที่ 2. นนทบุรี : มหำวิทยำลัยสุโขทัยธรรมำธิรำช, 2538.
จตุรงค์ มหิทธิโชติ. การพัฒนาคุ ภาพการให้บริการของสถานีตารวจ. ขอนแก่น. วิทยำนิพนธ์ ศศ.ม.
พัฒนำสังคม. ขอนแก่น : มหำวิทยำลัยขอนแก่น, 2541.
 105

จริน อุดมเลิศ. ความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการงานทะเบียนของสานักทะเบียน อาเภอเมือง

ฉะเชิงเทรา. วิทยำนิพนธ์ พัฒนบริหำรศำสตรมหำบัณฑิต สำขำพัฒนำสังคม. กรุงเทพฯ : สถำบัน
บัณฑิตพัฒนบริหำรศำสตร์, 2540.
จิตตินันท์ เดชะคุปต์. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับจิตวิทยาการบริการ. สำขำวิชำคหกรรมศำสตร์
มหำวิทยำลัยสุโขทัยธรรมำธิรำช, 2543.
. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับจิตวิทยาบริการใมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมา ธิราช สาขาวิชาคหกรรม
ศาสตร์. เอกสำรกำรสอนชุดวิชำจิตวิทยำกำรบริกำร หน่วยที่ 1-7. (พิมพ์ครั้งที่ 4). นนทบุรี:
มหำวิทยำลัยสุโขทัยธรรมำธิรำช, 2546.
จินตนำ บุญบงกำร. การสร้างจิตสานึกการให้บริการกับการปรับปรุงการ บริการภาครัฐ. คณะกรรมกำร
ปฏิรูประบบรำชกำร สำนักเลขำนุกำร. กรุงเทพฯ: บริษัทฟอร์แม็ทพริ้นติ้ง, 2539.
ชุติมำ มำลัย. ความสัมพันธ์ระหว่างสภาพแวดล้อมในการทางานกับการทางานเป็นทีมของอาจารย์
พยาบาล วิทยาลัยพยาบาล สังกัดกระทรวงสาธาร สุข. วิทยำนิพนธ์ พย.ม. จุฬำลงกรณ
มหำวิทยำลัย, กรุงเทพฯ : จุฬำลงกรณมหำวิทยำลัย, 2538.
ชูวงศ ฉำยะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ : สวนทองถิ่น . 2539.

ดนุพันธ์ วิสุวรรณ. การพัฒนาระบบการจัดการการผลิตสาหรับโรงงานอุตสาหกรรมขนาดเล็ก :

กร ีศึกษาโรงงานอุตสาหกรรมผลิตบรรจุภั ฑ์พลาสติก. กรุงเทพฯ : ฐำนข้อมูลวิทยำนิพนธ์ไทย.
2539.
ดำรง ชลสุข. (2557). คุ ธรรมใดควรมีอยู่ในใจข้าราชการ. มติชน. 18 (8 มกรำคม 2537).
เทพศักดิ์ บุญรัตนพันธุ์. ปัจจัยที่ส่งผลต่อการสร้างประสิทธิผลของการนานโยบายให้บริการแก่
ประชาชนไปปฏิบัติ : กร ีศึกษาสานักงานเขตของกรุงเทพมหานคร. วิทยำนิพนธ์ พัฒนบริหำร
ศำสตร์ดุษฎีบัณฑิต สำขำกำรบริหำรกำรพัฒนำ. กรุงเทพฯ : สถำบันบัณฑิตพัฒนบริหำรศำสตร์,
2536.
. การสร้างประสิทธิผลของการนานโยบายการให้บริการแก่ประชาชนไปปฏิบัติ. กรุงเทพฯ : ส่วน
ท้องถิ่น, 2540.
นิลุบล เพ็งพำนิช. ความพึงพอใจของประชาชนต่อระบบและกระบวนการให้บริการ กรุงเทพมหานคร.
วิทยำนิพนธ์ พัฒนบริหำรศำสตรมหำบัณฑิต สำขำวิชำพัฒนำสังคม. กรุงเทพฯ : สถำบันบัณฑิต
พัฒนบริหำรศำสตร์, 2539.
นันทวัฒน์ บรมำนันท์. หลักกฏหมายปกครองเกี่ยวกับการบริการสาธาร ะ. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ :
วิญญูชน, 2547.
 106

ปฐม มณีโรจน์. ความพึงพอใจของประชาชนต่อระบบและกระบวนการให้บริการของกรุงเทพมหานคร

:
ศึกษากร ี สานักงานเขต. รวบรวมและเผยแพร่โดยสำนักนโยบำยและแผน กรุงเทพมหำนคร.
กรุงเทพฯ : สถำบันบัณฑิตพัฒนำบริหำรศำสตร์, 2541.
ประยูร กำญจนดุล. คาบรรยายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ : จุฬำลงกรณมหำวิทยำลัย,
2541.
ปรัชญำ เวสำรัชช์. บริการประชาชนทาได้ไม่ยาก (ถ้าอยากทา). กรุงเทพฯ : สำนักนำยกรัฐมนตรี, 2540.
. การสร้างธรรมาภิบาล (Good Governance) ในสังคมไทย. กรุงเทพ ฯ : ม.ป.ท., 2541.
พิทักษ์ ตรุษทิม. ความพึงพอใจของประชาชนต่อระบบและกระบวนการให้บริการ ของกรุงเทพฯศึกษา
เฉพาะกร ีสานักงานเขตยานนาวา. กรุงเทพฯ : สถำบันบัณฑิตพัฒนบริหำรศำสตร์, 2538.
พิทยำ บวรวัฒนำ. ทฤษฎีองค์การสาธาร ะ. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์แห่งจุฬำลงกรณ์
มหำวิทยำลัย, 2544.
พงศ์สัณห์ ศรีสมทรัพย์ และปิยะนุช เงินคล้ำย. นโยบายสาธาร ะ. กรุงเทพฯ : มหำวิทยำลัยรำมคำแหง,
2545.
ภรำดร แช่มสุ่ม. พฤติกรรมและความพึงพอใจของผู้ใช้บริการที่มีต่อการบริหาร จัดการรถตู้ร่วมบริการ
สาธาร ะ. พระนครศรีอยุธยำ : มหำวิทยำลัยรำชภัฏพระนครศรีอยุธยำ, 2548.
ยงยุทธ พงษ์สุภำพ. การพัฒนาเวชปฏิบัติครอบครัว : กร ีศูนย์แพทย์ชุมชนเมืองนครศรีอยุธยา. สำนัก
โครงกำรปฏิรูประบบบริกำรสำธำรณสุข : นนทบุรี, 2541.

ยศสุพล ศรีจันทร์. ความพึงพอใจของลูกค้าที่มีต่อการบริการของธนาคารกรุงไทย จากัด สาขาโกสุม

พิสัย
จังหวัดมหาสารคาม. รำยงำนกำรศึกษำปัญหำพิเศษ บธ.ม. บริหำรธุรกิจ. มหำสำรคำม :
มหำวิทยำลัยมหำสำรคำม, 2544.
รัชยำ กุลวำนิชไชยนันท์. ความพึงพอใจของผู้ประกันตนต่อบริการ ทางการแพทย์ : ศึกษาเฉพาะกร ี
ผู้ประกันตนในเขตกรุงเทพมหานครและปริม ฑล. รำยงำนกำรวิจัย. กรุงเทพฯ: สำนักงำน
ประกันสังคม, 2535.
รุจิร์ ภู่สำระและจันทรำนี สงวนนำม. การบริหารหลักสูตรในสถานศึกษา. กรุงเทพฯ : บุ๊คพอยท์, 2545.
วิฑูรย์ สิมะโชคดี. TQM คู่มือสูองคกรคุ ภาพยุค 2000. กรุงเทพฯ : ที พี เอพับลิชซิ่ง, 2541.
ศิริวรรณ เสรีรัตน์. การบริการการตลาดยุคใหม่. กรุงเทพฯ : วิสิทธ์พัฒนำ, 2540.
ศิริวรรณ เสรีรัตน์ และคณะ. การบริหารการตลาดยุคใหม่. กรุงเทพฯ : ธีระฟิล์มและไซเท็กซ์, 2541.
ศุภนิตย์ โชครัตนชัย. การปรับปรุงคุ ภาพการบริการ. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์. 2536.
สมิต สัชฌุกร. การต้อนรับและการบริการที่เป็นเลิศ. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2542.
 107

. ยุทธวิธีบริการครองใจลูกค้า. กรุงเทพฯ : เอ็กซเปอร์เน็ท, 2543.

สุขุม นวลสกุล. ทางานให้ดีต้องมีหัวใจบริการ. ในเอกสำรประกอบกำรประชุมวิชำกำรเวช กำรสังคม
(หน้ำ 16-21). กรุงเทพฯ : ธรรมนิติ. 2538.
สุพรรณี อินทร์แก้ว. การตลาดบริการเฉพาะอย่าง. พิมพ์ครั้งที่ 2 . กรุงเทพฯ ; ธนเพส, 2549.
สมชำติ กิจยรรยง. การพัฒนาทีมงานบริการ. กรุงเทพฯ : ธีระป้อมวรรณกรรม, 2544.
สัมพันธ์ ภู่ไพบูลย์. องค์การและการจัดการ. กรุงเทพฯ : พิทักษ์อักษร, 2540.
Barnard,Chester I. The Functions of the Excutives. Boston : Harvard University Press.
Berry, L. L., Parasuraman, A. & Zeithaml, V. A., SERVQUAL: A multiple-item scale for
measuring consumer perceptions of service quality. Journal of Marketing, 64,12-
40, 1985.
Dejon, William L. Principles of management: Text & cases. Menlo Park, California : The
Benjamin Cummings, 1978.
Drucker, Peter F. The Practice of Management. New York : Harper& Row, Publishers,
1954.
Gronroos, C. Relationship approach to marketing in service contexts: The marketing
and organizational behavior interface. Journal of Business Research, 20(1), 3-17.
1990.
Jarmo R. Lehtinen. Customer Relationship Management. McGraw-Hill Companies : 1st ed.
December 15, 2001.
Katz, Daniel and Kahn, Robert. The Social Psychology Organizations. New York : John
Wiley. Sons, 1973.
Kotler, P. Marketing management: Analysis planning implementation and control. 8th
ed. Englewood Cliffs, NJ.: Prentice-Hall, 1997.
LoveLock, H. C. Managing Services. New York : McGraw - Hill Book Company, 1996.
Millet, J. D. Management in the public service. New York: McGrew-Hill Book, 1954.
Penchansky, R., & Thomas, J. W. The concept of access: Definition and relationship to
consumer satisfaction. Medical Care, 19(2), 127-40, 1981.
Simon, H. A. Administrative Behavior. 3rd ed. New York : The free Press 1960.
Terry, George R. Principles of Management. Illinois : Richard D. Irwin, 1968.
Tenner, A. R., and Detoro, I. J. Total Quality Management : There Step to Continuous
Improvement. Massachusetts : Addison-Wesley, 1992.
108
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 5
หัวข้อเนื้อหาประจาบทที่ 5
1 นโยบายสาธารณะ
2 การบริหารเชิงกลยุทธ์
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1 เสริมสร้างความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับ “นโยบายสาธารณะ และการบริหารเชิงกลยุทธ์”
2 อภิปรายถึงความหมาย แนวคิด ทฤษฏี องค์ประกอบ และความสาคัญของนโยบาย
สาธารณะ และการบริหารเชิงกลยุทธ์ พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
3 วิเคราะห์กรณีศึกษาด้ายกระบวนการคิดเชิงระบบตามทฤษฎีต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง และทราบ
ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ และการบริหารเชิงกลยุทธ์
กิจกรรมการเรียนการสอน
1 ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2 บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3 นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา ข่าว เหตุการณ์บ้านเมือง ด้ายกระบวนการคิด
เชิงระบบตามทฤษฎีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะที่ได้ศึกษา
4 สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา
6 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติม
7 ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1 เอกสารประกอบการสอน
2 บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3 แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษาเพื่อเปรียบเทียบกับทฤษฎีต่างๆ ที่เรียน พร้อมให้ผู้เรียน
ร่วมแสดงความคิดเห็น
4 แบบทดสอบท้ายบท
5 การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1 ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2 ประเมินผลจากพฤติกรรมในการตอบคาถาม การซักถามในระหว่างการเรียนการสอน
3 ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะร่วมกิจกรรมที่ได้รับมอบหมายระหว่าง
 มีการเรียนการสอน
4 ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
 บทที่ 5
นโยบายสาธารณะและการบริหารเชิงกลยุทธ์ภาครัฐ

วัชรินทร์ สุทธิศัย
รังสรรค์ อินทน์จันทน์

บทที่ 5 เมื่อเราศึกษาการบริหารกับสภาพแวดล้อม พฤติกรรมการบริหารจากบทที่ 4 แล้ว อีก 2

สิ่งที่สาคัญในการบริหารทางรัฐประศาสนศาสตร์ คือ น.โยบายสาธารณะและการบริหารเชิงกลยุทธ์ ที่มี
ความสาคัญต่อการพัฒนาและการเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างมาก บทที่ 5 นี้ ผู้เรียบเรียงจึงได้กาหนดนาเสนอ 2
หัวข้อหลัก เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาองค์ความรู้ ดังนี้
1. นโยบายสาธารณะ : วัชรินทร์ สุทธิศัย
2. การบริหารเชิงกลยุทธ์ : รังสรรค์ อินทน์จันทน์
3. สรุป

5.1 นโยบายสาธารณะ
คาว่า “นโยบายสาธารณะ” หรือ Public Policy มีความหมายที่ค่อนข้างสลับซับซ้อน นักวิชาการ
ในแต่ละสาขาต่างมีความเห็นเกี่ยวกับความหมายของนโยบายสาธารณะแตกต่างกันไป ดังนั้นจึงมีผู้ให้
ความหมาย “นโยบายสาธารณะ” ไว้หลายแนว
5.1.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ
คาว่า “นโยบายสาธารณะ” หรือ Public Policy มีความหมายที่ค่อนข้างสลับซับซ้อน นักวิชาการ
ในแต่ละสาขาต่างมีความเห็นเกี่ยวกับความหมายของนโยบายสาธารณะแตกต่างกันไป ดังนั้นจึงมีผู้ให้
ความหมาย “นโยบายสาธารณะ” ไว้หลายแนว อาทิเช่น
รุ่งเรือง สุขาภิรมย์ (2543 : 13) ได้สรุปความหมายของนโยบายไว้ว่า นโยบาย หมายถึง แนว
ทางการดาเนินงานที่กาหนดขึ้นไว้ล่วงหน้า เพื่อให้ผู้บริหารใช้ในการตัดสินใจหรือให้ผู้ ที่เกี่ยวข้องใช้เป็น
กรอบกากับ หรือเป็นทิศทางการดาเนินงานขององค์การนั้นๆ ในการนาไปสู่ การบรรลุวัตถุประสงค์ที่กาหนด
ไว้ โดยทั่วไปนโยบายจะกาหนดไว้เป็นข้อความอย่างกว้างๆ และนโยบายอาจจะมีความละเอียดมากขึ้นเมื่อ
ต้องการให้มีความชัดเจนในการนาไปปฏิบัติ โดยนโยบายอาจประกอบด้วย แผนงาน โครงการ หรือกิจกรรม
ที่กาหนดขึ้นเพื่อเป็นแนวทางสาหรับการนาไปปฏิบัติด้วย
สร้อยตระกูล อรรถมานะ (2543 : 144) ได้เสนอความหมายของคาว่า นโยบายสาธารณะว่าคือ
นโยบายสาธารณะของภาครัฐบาลและนโยบายสาธารณะของหน่วยงานเอกชนที่มิได้แสวงหาผลกาไร และ
มิได้สังกัดในภาครัฐบาล โดยนามาผสมผสานกันอันมีรัฐบาลเป็นแกนนาในการกาหนดนโยบายสาธารณะอัน
 103

ครอบคลุม ซึ่งมีการบ่งถึงแนวทางในการปฏิบัติงานหรือโครงการ โดยมีการกาหนดเป้าหมาย (และ/หรือ

ปัญหาในสังคม) และวิธีการเพื่อให้บรรลุผล ทั้งนี้เพื่อรัฐจะได้จัดสรรคุณค่าต่างๆ ให้แก่สังคมส่วนรวม ใน
ขณะเดียวกันองค์การที่มิได้แสวงหากาไรและมิได้สังกัดกับรัฐบาลก็จะได้ช่วยรัฐบาลปฏิบัติงานเพื่อ
สาธารณประโยชน์ด้วย
กระมล ทองธรรมชาติ (2545 :7) นโยบาย หมายถึงแนวทางที่แต่ละประเทศได้เลือกปฏิบัติเพื่อให้
บรรลุวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่กาหนดไว้อันเป็นวัตถุประสงค์ที่เชื่อว่า ถ้าทาได้สาเร็จจะยัง
ประโยชน์กับประเทศของตนได้
พิทยา บวรวัฒนา (2545 : 1-2) ได้กล่าวว่าความหมายของนโยบายสาธารณะนั้น กว้าง
มาก เนื่องจากครอบคลุมถึงแนวการศึกษาสามแนวคือ
แนวแรก พิจารณาเรื่องกรอบวิเคราะห์นโยบายสาธารณะว่าควรมีลักษณะประการใดเพื่อนามาใช้
อธิบายกระบวนการนโยบาย และเป็นแนวการศึกษาที่พยายามสร้างทฤษฎีขึ้นมาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ
โดยตรง และสนใจเสนอกรอบการมองขั้นตอนกระบวนการนโยบายสาธารณะอันประกอบไปด้วยการ
กาหนดนโยบาย การนาเอานโยบายไปปฏิบัติ ผลของนโยบาย และการประเมินผลนโยบาย
แนวที่สอง พิจารณานโยบายของรัฐในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เช่นการศึกษาการเคหะ และการ
สาธารณสุข
ส่วนแนวที่สามนั้นเป็นการมองวิชานโยบายสาธารณะในฐานะที่เป็นเครื่องมือการบริหารอันหนึ่ง
นักวิชาการกลุ่มนี้พยายามเสนอให้วิชานโยบายสาธารณะเป็นศาสตร์ประยุกต์ที่มีหลักเกณฑ์แบบ
วิทยาศาสตร์ เพื่อเอื้ออานวยให้นักปฏิบัติได้ใช้เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์กระบวนการนโยบาย
ศุภชัย ยาวะประภาษ (2548 : 3) ได้ให้นิยามคาว่า นโยบายสาธารณะว่าเป็นแนวทางการดาเนิน
กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมที่ผ่านมาในอดีต กิจกรรมที่กาลังดาเนินอยู่ในปัจจุบัน และกิจกรรม
ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต นอกจากนี้ศุภชัย ยาวะประภาษได้ขยายความคาว่า แนวทางดาเนินกิจกรรม
ว่าในทางปฏิบัติก็คือ ทางเลือกที่รัฐบาลได้กาหนดขึ้นเพื่อแก้ปัญหา บรรเทาปัญหา และ/หรือป้องกันปัญหา
ต่างๆ ตามภาระหน้าที่ของรัฐบาล ทางเลือกนี้จะมีความชัดเจนเฉพาะเจาะจงมากน้อยเพียงใดย่อมขึ้นอยู่กับ
ผู้กาหนดทางเลือก และระดับความซับซ้อนของปัญหาด้วย ส่วนคาว่า กิจกรรมของรัฐ ได้ขยายความว่า กิ
จรรมนี้จะเกี่ยวข้องและมีผลกระทบต่อสาธารณชนมากบ้างน้อยบ้างสุดแล้วแต่ลักษณะของกิจกรรม และยัง
มีความหมายเป็นนัยว่า เป็นกิจกรรมที่ดาเนินการหรือควบคุมดูแลการดาเนินการโดยองค์กรของรัฐ เพื่อ
ประโยชน์สุขของสาธารณชนเป็นสาคัญ
สมบัติ ธารงธัญวงศ์ (2549 : 21-22) ได้จาแนกลักษณะที่เป็นองค์ประกอบสาคัญของนโยบาย
สาธารณะไว้ดังต่อไปนี้
1. เป็นกิจกรรมที่รัฐเลือกกระทาหรือไม่กระทา
2. เป็นการใช้อานาจของรัฐในการจัดสรรกิจกรรมเพื่อตอบสนองค่านิยม
ของสังคม
 104

3. ผู้มีอานาจในการกาหนดนโยบายสาธารณะได้แก่ ผู้นาทางการเมือง
ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ พรรคการเมือง สถาบันราชการ ข้าราชการและประมุขของประเทศ
4. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทาต้องเป็นชุดของการกระทาที่มีแบบแผน
ระบบ และกระบวนการอย่างชัดเจน เป็นการกระทาที่มีการสานต่ออย่างสม่าเสมอ และต่อเนื่อง
5. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทาต้องมีเป้าหมาย วัตถุประสงค์หรือ
จุดมุ่งหมายเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนจานวนมาก
6. เป็นกิจกรรมที่ต้องกระทาให้ปรากฏเป็นจริง มิใช่เป็นเพียงการแสดง
เจตนารมณ์หรือความตั้งใจที่จะกระทาด้วยคาพูดเท่านั้น
7. กิจกรรมที่เลือกกระทาต้องมีผลลัพธ์ในการแก้ไขปัญหาที่สาคัญ
ของสังคม ทั้งปัญหาความขัดแย้งหรือความร่วมมือของประชาชน
8.เป็นการตัดสินใจที่จะกระทาเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนจานวนมาก มิใช่
การตัดสินใจเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคล และเป็นชุดของการตัดสินใจที่เป็นระบบ มิใช่การตัดสินใจแบบ
เอกเทศ
9. เป็นการเลือกทางเลือกที่จะกระทา โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์
ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด ทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม
10. เป็นกิจกรรมที่เกิดจากการต่อรองหรือประนีประนอมระหว่างกลุ่ม
ผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง
11. เป็นกิจกรรมที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและระหว่างประเทศ
12. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทาหรือไม่กระทา อาจก่อให้เกิดผลทั้ง
ทางบวกและทางลบต่อสังคม
13. เป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย
โธมัส อาร์ ดาย (Thomas R. Dye) ใน Understanding Public Policy, 1984. กล่าว
ว่า “นโยบายสาธารณะคืออะไรก็ตามที่รัฐบาลตัดสินใจเลือกที่จะกระทาหรือไม่
กระทา” (Whatever governments choose to do or not to do.)
เจมส์ อี แอนเดอร์สัน (James E. Anderson) ใน Public Policy-Making, 1979. กล่าวว่า
ว่า “นโยบายสาธารณะ หมายถึงการกระทาบางอย่างที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาหรือเกี่ยวข้องกับเรื่อง
ใดเรื่องหนึ่ง โดยจะมีการนาไปปฏิบัติโดยบุคคลหรือกลุ่มบุคคล
ต่างๆ”(A purposive course of action followed by and actor or set of actors in deal
ing with a problem or matter of concern.)
เดวิด อิสตัน (David Easton) ใน A Framework for political Analysis, 1965. กล่าว
ว่า “นโยบายสาธารณะเป็นเรื่องของการจัดสรรคุณค่าและผลประโยชน์ต่าง ๆ อย่างเป็นทางการ”
(Authoritative allocation of values.)
 105

ฮาโรลล์ ลาสเวลล์ กับ อับราแฮม แคบแพลน (Harold Lasswell and Abraham

Caplan) ใน Power and Society, 1970. กล่าวว่า “นโยบายสาธารณะ หมายถึง
แผนงานและโครงการที่กาหนดขึ้นอันประกอบด้วยเป้าหมาย คุณค่า และการปฏิบัติต่าง ๆ”
(A projected program of goals. vlues and practices.)
ไอรา ชาร์ แคนสกี้ (Ira Sharkansky) ใน Policy Analysis in Political
Science, 1970. กล่าวว่า “นโยบายสาธารณะ หมายถึงกิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐบาลจัดทา
ขึ้น” (Actions taken by government.)
จากความหมายของนโยบายในข้างต้น สรุปได้ว่า นโยบายคือ สิ่งที่ได้กาหนดไว้ล่วงหน้าเพื่อใช้
เป็นแนวทาง หรือเป็นกรอบในการดาเนินงานด้านต่างๆ ซึ่งผู้บริหารและผู้ปฏิบัติ จะต้องนาไปใช้เป็นกรอบ
แนวทางในการพิจารณาตัดสินใจเลือก จัดทาแผน โครงการ และกาหนดวิธีดาเนินการ ให้ผู้ที่เกี่ยวข้องใช้
เป็นกรอบ หรือเป็นทิศทางการดาเนินงานขององค์การนั้นๆ ในการนาไปสู่การบรรลุวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้
5.1.2 องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ
องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ จะเป็นเครื่องบ่งชี้ให้เห็นได้ว่าสิ่งใดเป็นนโยบายสาธารณะนั้น มี
องค์ประกอบดังนี้
1. เป็นเงื่อนไขสาคัญที่ทุกๆ นโยบายสาธารณะจะต้องมีอยู่เสมอไป แบ่งออกเป็น 4 ประการ คือ
1.1 นโยบายสาธารณะจะต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจน สิ่งใดก็ตามที่ยอมรับได้ว่า
เป็น นโยบายสาธารณะได้นั้น จะต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจนเป็นองค์ประกอบอันดับแรก และเป้าหมายนั้นๆ
จะต้องสอดคล้องหรือตอบสนองตรงตามความต้องการของประชาชนเป็นส่วนรวม เป้าหมายใดที่เป็น การ
ตอบสนองโดยเฉพาะต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดโดยเฉพาะแล้วย่อมถือได้ว่าเป็นเป้าหมายที่ไม่ ถูกต้องของ
การบริหารประเทศตามระบอบประชาธิปไตย และไม่อาจยอมรับได้ว่าเป็นเป้าหมายที่ แท้จริงของนโยบาย
สาธารณะ
1.2 นโยบายสาธารณะจะต้องมีลักษณะเป็นแนวทางหรือหลักการที่ประสงค์
จะเป็นเป้าหมายที่กาหนดไว้ให้สามารถบรรลุผลสาเร็จได้
1.3 นโยบายสาธารณะ เป็นทางเลือกทางหนึ่งของการตัดสินใจเพื่อให้มีการ
กระทาหรือ งดเว้นไม่กระทาการอย่างใดอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐบาล ดังนั้น แนวทางเลือกในการตัดสินใจจึง
เป็นองค์ประกอบอีกประการหนึ่งของนโยบาย และการเลือกแนวทางเลือกใดนั้น จะต้องผ่านการ พิจารณา
ตัดสินใจอย่างสุขุมรอบคอบแล้วว่าเป็นแนวทางที่จะนาไปสู่ผลสาเร็จตามเป้าหมายได้อย่างดี ที่สุด เหมาะสม
ที่สุด และถูกต้องมากที่สุด
1.4 นโยบายสาธารณะ จะต้องเป็นสิ่งที่อยู่ในวิสัยที่น่าเป็นไปได้ใน
สภาพแวดล้อมทางสถานที่และตามกาลเวลาที่เป็นอยู่ในขณะนั้น ดังนั้น ความเป็นไปได้ในการนาเอานโยบาย
ไปปฏิบัติ จึงเป็นองค์ประกอบอีกประการหนึ่งของนโยบาย ซึ่งถ้าหากมีสิ่งก็ตามที่กาหนดขึ้นแล้วไม่อยู่ในวิสัย
 106

ที่ จะกระทาให้สาเร็จได้ สิ่งนั้นต้องมิใช่นโยบายสาธารณะ แต่จะเป็นเพียงความเพ้อฝันหรือความ ปรารถนา

ลมๆแล้งๆมากกว่า
2. องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ เป็นแนวทางปฏิบัติที่มีขอบเขตกว้างขวาง ครอบคลุม ไม่
เฉพาะแต่นโยบาย แต่ยังได้ขยายไปครอบคลุมถึงการดาเนินการต่างๆ เพื่อนาเอานโยบายไปปฏิบัติ อีกด้วย
และได้จาแนกองค์ประกอบของนโยบายออกเป็น 5 ประการ คือ
2.1 นโยบายจะต้องมีวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้อย่างแน่นอน ไม่ว่าวัตถุประสงค์
นั้นจะเป็นเช่นใดก็ตาม แต่ต้องเป็นวัตถุประสงค์ที่มุ่งก่อให้เกิดประโยชน์หรือเป็นผลดีต่อ ประเทศชาติ
2.2 นโยบายจะต้องประกอบด้วยล าดับขั้นของพฤติกรรมต่างๆ ที่มีแผน
จะก่อให้เกิดการบรรลุถึงวัตถุประสงค์ตามที่ได้กาหนดไว้
2.3 นโยบายจะต้องประกอบด้วยการกาหนดการกระทาต่างๆ ที่จะต้องเลือก
นามาปฏิบัติให้สอดคล้องกับกาลเวลาและสถานที่ เพื่อให้บรรลุตามความมุ่งหมาย
2.4 นโยบายจะต้องมีการประกาศให้ประชาชนทั่วไปได้รับรู้โดยทั่วกัน ซึ่งการ
ประกาศนี้อาจกระทาได้ในหลายรูปแบบ หลายลักษณะ เช่น แถลงต่อรัฐสภา ประกาศผ่านทางสื่อมวลชน
ต่างๆ เป็นต้น
2.5 นโยบายจะต้องมีการดาเนินการปฏิบัติตามลาดับขัน้ ตอนของการกระทา
ที่ได้ตัดสินใจเลือกไว้แล้ว
3. องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ เป็นสิ่งที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลและเกี่ยวข้องกับปัจจัย อื่นๆ
ของสังคม แบ่งออกเป็น 3 ประการ คือ
3.1 นโยบายจะต้องเป็นแผนงาน(program) ของรัฐบาล สิ่งที่ถือได้ว่าเป็น
นโยบายสาธารณะได้นั้นจะต้องมีองค์ประกอบสาคัญ คือ ต้องเป็นแผนงานหรือใช้ชุดแผนงานของรัฐบาลที่
กาลังอยู่ในตาแหน่งหน้าที่ในขณะนั้น
3.2 แผนงานของรัฐบาล จะต้องมีการกาหนดเป็นโครงการไว้ก่อนล่วงหน้า
(projected) การที่ต้องกาหนดให้รายการหรือชุดรายการของรัฐบาลต้องจัดทาเป็นโครงการไว้ก่อนล่วงหน้า
มีวัตถุประสงค์หรือเพื่อประโยชน์อย่างน้อย 2 ประการ คือ
1) เพื่อให้เป็นหลักประกันได้ว่าแผนงานของรัฐบาลนั้นได้กาหนดขึ้น
โดยผ่านการพินิจ พิจารณาถึงปัจจัยอื่นๆ ของสังคมอย่างละเอียดรอบคอบและด้วยความตั้งใจจริงที่จะให้มี
แผนงาน เช่นนั้นขึ้น มีการศึกษาพิจารณาถึงข้อมูลต่างๆ อย่างรอบคอบ ทุกแง่ทุกมุมเป็นอย่างดีและอย่าง
ถูกต้อง
2) เพื่อที่ว่าเมื่อได้กาหนดแผนงานของรัฐบาลใดๆ ขึ้นแล้ว ก่อนที่
จะนาไปปฏิบัติได้มีเวลาเพียงพอในการประกาศหรือแถลงให้ประชาชนได้ทราบก่อนล่วงหน้าและอย่างทั่วถึง
ประชาชนแต่ ละคนจะได้ปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ที่จะเปลี่ยนแปลงไปเมื่อได้นาเอานโยบายนั้นไปปฏิบัติ
 107

ได้อย่าง ถูกต้อง ทั้งอาจจะแสดงความคิดเห็นไม่ว่าจะสนับสนุนหรือคัดค้านก็ตาม ภายในขอบเขตที่กฎหมาย

ได้กาหนดไว้
3.3 แผนงานของรัฐบาลที่ได้กาหนดเป็นโครงการไว้ก่อนล่วงหน้า จะต้องเป็น
เรื่องที่เกี่ยวกับเป้าหมายปลายทาง คุณค่า และการปฏิบัติต่างๆ ของรัฐบาลในช่วงเวลาที่กาหนดไว้
การที่จะชี้ว่าอะไรเป็นองค์ประกอบนโยบายสาธารณะนั้นค่อยข้างจะสับสนและยุ่งยาก แม้
นักวิชาการทั้งหลายต่างก็ให้ความเห็นที่แตกต่างกันไป ซึ่งพอที่จะจาแนกองค์ประกอบตามความสาคัญของ
นโยบาย ได้ดังนี้
1. นโยบายเป็นหลักเกณฑ์ บรรทัดฐาน สาหรับวางแนวทางในการปฏิบัติงานให้บรรลุผลสาเร็จตาม
วัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ตั้งไว้
2. นโยบายเป็นจุดหมายที่นาไปสู่การสร้างเสถียรภาพและความมั่นคงของประเทศ
3. นโยบายเป็นสิ่งที่แสดงถึงความไม่แน่นอน ชัดเจนในการทางาน และก่อให้เกิดการประสานงาน
ระหว่างบุคคลและองค์กรต่างๆ รวมทั้งขจัดความซ้าซ้อน
4. นโยบายเป็นเครื่องมือไปสู่ภาวการณ์มีเอกภาพหรือเอกรูปของการดาเนินงานของรัฐบาล
5. นโยบายเป็นกลไกที่ทาให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างต่อเนื่อง6.นโยบายเป็นกระบวนการนาไปสู่
การเปลี่ยนแปลงที่มีเหตุมีผล
ประชุม รอดประเสริฐ (2535 : 51-72) กล่าวว่า ปัจจัยที่เป็นองค์ประกอบที่ใช้พิจารณาเพื่อการ
กาหนดนโยบายสาธารณะสามารถจาแนกได้เป็น 2 ประเภทคือ ปัจจัยที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐานและปัจจัย
ที่เกี่ยวข้องกับสภาพแวดล้อม
1. ปัจจัยที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐาน (Fundamental Factors) หมายถึง สิ่งใด ๆ ก็ตามที่ผู้มี
หน้าที่ในการกาหนดนโยบายจะต้องคานึงถึงอยู่ตลอดเวลา เพราะหากไม่คานึงถึงแล้วนโยบายที่กาหนดขึ้น
จะเป็นนโยบายที่ไม่สามารถปฏิบัติได้ หรือเป็นนโยบายที่ขาดความถูกต้องสมบูรณ์ อันจะเป็นสาเหตุที่
ก่อให้เกิดปัญหาอุปสรรคและความยุ่งยากในการปฏิบัติให้นโยบายนั้นบรรลุเป้าหมาย ปัจจัยที่เป็น
องค์ประกอบพื้นฐานในการกาหนดนโยบายมีหลายชนิด ซึ่งอาจรวมเป็นกลุ่มที่สาคัญได้ 3 กลุ่ม
ก. ปัจจัยที่เกี่ยวกับผลประโยชน์ ไม่ว่าจะเป็นการกาหนดนโยบายประเภทใด ก็ตาม ผู้
กาหนดนโยบายจะต้องคานึงถึงผลประโยชน์ขององค์การเป็นสาคัญในลักษณะที่เป็นการกาหนดให้องค์การ
ได้รับผลประโยชน์มากที่สุด หรือสูญเสียผลประโยชน์อันพึงได้น้อยที่สุด โดยปกติแล้วผลประโยชน์ของ
องค์การหรือหน่วยงานจะมีความผูกพันกับผลประโยชน์หรือความต้องการของบุคคลในองค์การเป็นอย่าง
มาก
ฉะนั้นการกาหนดนโยบายจะต้องมีลักษณะที่เป็นการตอบสนองความต้องการของบุคคลส่วน
ใหญ่ในองค์การหรือหน่วยงานนั้น ในองค์การธุรกิจเอกชนปัจจัยที่เป็นผลประโยชน์ได้แก่ ผล
กาไร ค่าตอบแทนต่างๆ และรวมทั้งชื่อเสียงเกียรติภูมิที่องค์การและบุคคลในองค์การได้รับ ในองค์การที่
เป็นรัฐบาลและประเทศชาติก็เช่นเดียวกัน ปัจจัยที่เป็นผลประโยชน์ร่วมของคนทั้งชาติ คือ ความอยู่ดีกิน
 108

ดี มีความสุขของประชาชน ความมัน่ คงในเอกราช ประชาธิปไตย เศรษฐกิจ การเมืองและ

สังคม ตลอดจนเกียรติภูมิของประเทศชาติ
ข. ปัจจัยที่เกี่ยวกับผู้กาหนดนโยบาย วิธีการหรือกระบวนการในการดาเนินนโยบาย โดย
ลักษณะเช่นนี้ผู้กาหนดนโยบายจะต้องรู้ตนเองว่าเป็นผู้ที่มีความรู้ความสามารถหรือไม่ เพราะหากขาด
ความรู้ความสามารถและความเข้าใจอย่างแท้จริงในการกาหนดนโยบายแล้ว นโยบายที่กาหนดขึ้นอาจ
บกพร่องหรือขาดหลักการที่สาคัญโดยปกติ ผู้ทาหน้าที่ในการกาหนดนโยบายควรมีความรู้ความเข้าใจอย่าง
น้อย 2 ประการคือ ความรู้ความเข้าใจในเรื่องวิธีการกาหนดนโยบาย และความรู้ความเข้าใจโดยทั่วไป
เกี่ยวกับปัจจัยต่าง ๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกาหนดนโยบาย นอกจากนั้นนโยบายที่กาหนดขึ้นจะต้องมี
ความเหมาะสม มีความเป็นเหตุเป็นผล และมีความถูกต้อง จึงจะถือว่าเป็นนโยบายที่สามารถนาไปปฏิบัติ
ได้ฉะนั้น
ความรู้ความเข้าใจในวิธีการกาหนดนโยบายจึงปัจจัยที่สาคัญมากเช่นเดียวกับปัจจัยอื่น ๆ
ค. ปัจจัยที่เกี่ยวกับข้อมูลและเอกสารต่าง ๆ ในการกาหนดนโยบายนั้น หากข้อมูลหรือ
เอกสารที่ได้ขาดข้อเท็จจริง ย่อมทาให้นโยบายมีความผิดพลาดและการนาเอานโยบายที่ผิดพลาดไปปฏิบัติ
ย่อมก่อให้เกิดความเสียหายต่อองค์การและหน่วยงานอย่างที่สุดอาจทาให้องค์การหรือหน่วยงานถึงแก่กาล
วิบัติได้ ฉะนั้นผู้กาหนดนโยบายจะต้องพยายามกรองข่าวสารและข้อมูลที่ได้อย่างละเอียดรอบคอบ พิจารณา
อย่างลึกซึ้งไม่พยายามที่จะกาหนดนโยบายโดยใช้ข้อมูลที่ปราศจากข้อเท็จจริง หรือเป็นข้อมูลที่ปรุงแต่งขึ้น
เองเพื่อให้นโยบายอยู่ในลักษณะเป็นการสร้างวิมานในอากาศ
2. ปัจจัยที่เป็นสิ่งแวดล้อม (Environment Factors) หมายถึง สิ่งแวดล้อม
ในสังคมที่ผู้กาหนดนโยบายจะต้องคานึงถึง เพราะสิ่งแวดล้อมในสังคมมีผลกระทบต่อการกาหนดนโยบาย
เป็นอย่างมากทั้งโดยตรงและโดยอ้อม สิ่งแวดล้อมบางชนิดอยู่ไกล บางชนิดอยู่ใกล้ และอาจมีผลกระทบต่อ
การกาหนดนโยบายในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน ชาร์แคน สกี
(Ira Sharkansky) ได้จาแนกสิ่งแวดล้อมที่มีผลกระทบต่อการกาหนดนโยบายออกเป็น 3 ประเภทคือ
วัฒนธรรมทางการเมือง นโยบายของรัฐ และสถานที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ ซึ่งปัจจัยดังกล่าวแล้วสามารถ
อธิบายเป็นรายละเอียดพอสังเขปได้ดังนี้
ก. ปัจจัยทางการเมืองและวัฒนธรรมทางการเมือง เป็นปัจจัยที่มีผลกระทบหรือมีอิทธิพล
ต่อการกาหนดนโยบายเป็นอย่างมาก เพราะรูปแบบของการเมืองหรือการปกครองย่อมจะเป็นรูปแบบของ
การกาหนดนโยบายของสังคมหรือองค์การนั้นด้วย เช่น ประเทศหรือชาติที่มีระบอบการปกครองแบบสังคม
นิยมหรือคอมมิวนิสต์ ย่อมจะกาหนดกรอบความมีอิสระเสรีและการดารงชีวิตของบุคคลในชาติไว้อย่าง
กาจัด ส่วนประเทศหรือชาติที่มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจะมีนโยบายในลักษณะที่เปิดโอกาส
ให้ประชาชนพลเมืองมีสิทธิ เสรีภาพ และ
มีวิถีการดารงชีวิตอย่างกว้างขวาง ดาย (Thomas R. Dye) ได้ชี้ให้เห็นว่าปัจจัยทางการเมือง ที่มีผลกระทบ
ต่อการกาหนดนโยบายจาแนกออกเป็น5ประเภท คือ มติมหาชน (Public opinion)
 109

ทัศนะของชนชั้นปกครองหรือชั้นปัญญาชน (Elite attitude) อิทธิพลของพรรคการเมืองหรือกลุ่ม

ชน (Party influence) กลุ่มผลประโยชน์ (Interest groups) และระบบราชการ
(Bureaucracy)
วัฒนธรรมทางการเมือง (Political culture) ก็เป็นปัจจัยสาคัญอีกชนิดหนึ่งที่มีผลกระทบ
หรือมีอิทธิพลต่อการกาหนดนโยบาย ซึ่ง เอลาซาร์ (Daniel J.Elazar) ได้จาแนกวัฒนธรรมทางการเมือง
ไว้ 3 ลักษณะด้วยกันคือ ลัทธิคุณธรรมนิยม (Moralism) ลักทธิปัจเจกชนนิยม (Individualism) และลัทธิ
ประเพณีนิยม (Traditionalism)
ปัจจัยทางการเมืองและวัฒนธรรมทางการเมืองดังกล่าวแล้ว มีอิทธิพลต่อการกาหนดนโยบาย
ของรัฐ ของหน่วยงาน หรือองค์การตลอดเวลา ความรุนแรงของอิทธิพลหรือผลกระทบที่มีต่อนโยบายจะ
มากน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับสภาวการณ์
ข. ปัจจัยทางเศรษฐกิจ นับเป็นปัจจัยที่สาคัญอีกอย่างหนึ่งที่มีผลกระทบต่อการกาหนด
นโยบายอย่างสาคัญ องค์การหรือหน่วยงานจะกาหนดนโยบายได้กว้างขวาง หรือการดาเนินการของ
นโยบายจะเป็นไปโดยมีเสถียรภาพ และความต่อเนื่องได้มากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่กับลักษณะทางเศรษฐกิจ
ขององค์การหรือหน่วยงานนั้น องค์การหรือหน่วยงานที่มีภาวะทางเศรษฐกิจไม่มั่นคง ย่อมไม่สามารถ
กาหนดนโยบายได้อย่างกว้าง และการปฏิบัติตามนโยบายอาจไม่บรรลุเป้าหมายได้อย่างสมบูรณ์ เช่น
กระทรวงกลาโหม มีนโยบายที่จะเพิ่มจานวนทหารประจาการและจัดหาอาวุธยุทโธปกรณ์ที่ทันสมัยมาใช้ใน
กองทัพ ซึ่งหากเศรษฐกิจของประเทศอยู่ในภาวะตกต่าแล้ว นโยบายที่กระทรวงกลาโหมกาหนดขึ้นอาจไม่
เป็นไปตามเป้าหมาย หรืออาจะเป็นนโยบายที่ไม่สามารถปฏิบัติได้
อนึ่ง เศรษฐกิจเป็นเรื่องที่มีความละเอียดลึกซึ้ง แม้ผู้กาหนดนโยบายจะมิได้เป็นนัก
เศรษฐศาสตร์ แต่ก็มีความจาเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพยายามศึกษาและเรียนรู้ถึงปัจจัยทางเศรษฐกิจใน
ลักษณะต่าง ๆ ตามสมควร ทั้งนี้เพื่อให้สามารถกาหนดนโยบายได้โดยไม่ผิดพลาดมากนัก ปัจจัยทาง
เศรษฐกิจมีหลายชนิดเช่น รายได้ของประชาชนหรือของบุคคลในหน่วยงาน อัตราความเจริญเติบโตทาง
อุตสาหกรรมระดับการศึกษาของประชาชน จานวนทรัพยากรที่องค์การหรือหน่วยงานที่มีอยู่ และรวมไป
ถึงความสามารถในการผลิตขององค์การหรือหน่วยงานนั้น ตลอดจนภาวการณ์ว่างงานของประชาชนด้วย
ค. ปัจจัยทางสังคม เป็นอีกองค์ประกอบหนึ่งที่มีผลกระทบต่อการกาหนดนโยบาย ลักษณะ
ความเป็นอยู่ของสมาชิก ความแตกต่างของกลุ่มสมาชิก ความสมัครสมานของกลุ่มสมาชิกล้วนแล้วแต่มี
อิทธิพลต่อการกาหนดนโยบาย ถ้าสมาชิกมีความสามัคคีปรองดองกัน การกาหนดนโยบาย นโยบายย่อม
เป็นได้โดยง่าย และการปฏิบัติตามนโยบายจะบรรลุถึงเป้าหมายที่ต้องการโดยไม่ยาก ปัจจัยทางสังคมมี
หลายประเภทหลายชนิด เช่น วัฒนธรรม ระเบียบประเพณี ความเชื่อ ค่านิยม และลักษณะของชุมชน เป็น
ต้น
 110

วัฒนธรรมและระเบียบประเพณีมีอิทธิพลต่อนโยบาย ในลักษณะที่จะทาให้การกาหนด
นโยบายเป็นไปในลักษณะเดิม การเปลี่ยนแปลงประเพณี วัฒนธรรมได้ย่อมหมายถึงการเปลี่ยนแปลง
นโยบายตามไปด้วย
ค่านิยมและความเชื่อมีอิทธิพลต่อนโยบายในลักษณะที่จะทาให้การกาหนดนโยบายคล้อยตาม
ความคิดเห็น หรือตามความต้องการของคนบางส่วน (ซึ่งอาจเป็นกลุ่มใหญ่) ในหน่วยงานนั้น เช่น ถ้า
บุคคลหรือประชาชนมีความเชื่อและมีค่านิยมที่จะใช้สิ่งของที่ผลิตขึ้นในประเทศ รัฐควรต้องกาหนดนโยบาย
สนับสนุนการลงทุนและการผลิตสิ่งของตามความนิยมหรือความต้องการของประชาชนเหล่านั้น
ลักษณะชุมชนซึ่งอาจแบ่งเป็นชุมชนในเมือง ชุมชนในชนบท ชุมชนของชนกลุ่มน้อย หรืออื่น
ๆ ซึ่งอาจมีความแตกต่างกันในเรื่องความหนาแน่นของที่อยู่อาศัย สภาพความเป็นอยู่ที่แตกต่างกันและมี
ปัญหาไม่เหมือนกัน ซึ่งสิ่งต่าง ๆ ดังกล่าวล้วนมีอิทธิพล และผลกระทบต่อการกาหนดนโยบายทั้งสิ้น โดย
จะต้องทาให้นโยบายสามารถตอบสนองความต้องการของกลุ่มชนเหล่านั้นอย่างเหมาะสมตามควร
ง. ปัจจัยทางภูมิศาสตร์และประวัติศาสตร์ ในการกาหนดนโยบายใด ๆ ก็ตาม ผู้กาหนด
นโยบายจะต้องคานึงถึงสถานที่ตั้ง พื้นที่ อาณาเขต สภาพภูมิอากาศ และสภาพภูมิประเทศขององค์การ
หรือหน่วยงาน โดยจะต้องกาหนดนโยบายให้สอดคล้องกับสภาพต่าง ๆ ดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อให้นโยบายที่
กาหนดขึ้นเป็นนโยบายที่ถูกต้องและสามารถปฏิบัติได้ เช่น ในพื้นที่ราบลุ่มริมฝั่งทะเลควรใช้เป็นพื้นที่เพื่อ
การพัฒนาประมงน้าเค็ม มากกว่าจะนาไปเพื่อการพัฒนาการเกษตรกรรมทางด้านธัญพืช เป็นต้น
นอกจากนีเ้ หตุการณ์ต่าง ๆ ทางประวัติศาสตร์ขององค์การ หรือหน่วยงานย่อมมีผลกระทบ
หรือมีอิทธิพลต่อการกาหนดนโยบายเป็นอย่างมาก เพราะเหตุการณ์ในอดีตมักจะเป็นเครื่องชี้หรือเป็น
ตัวกาหนดเหตุการณ์ในปัจจุบัน ดังนั้น ผู้กาหนดนโยบายอาจมีความจาเป็นที่จะต้องวิเคราะห์และ
พิจารณาเหตุการณ์ต่าง ๆ ในอดีตของหน่วยงานเป็นเครื่องเตือนใจในการตัดสินใจเลือกกาหนดนโยบายใน
แนวทางที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แก่หน่วยงานหรือองค์การให้มากที่สุด
ปัจจัยทุกประเภทดังกล่าว มีความสาคัญและมีอิทธิพลต่อการกาหนดนโยบายทั้งสิ้น นโยบาย
ที่กาหนดขึ้นจะเป็นประโยชน์หรือเป็นนโยบายที่ใช้ได้มากน้อยเพียงใด นอกจากจะขึ้นอยู่กับความรู้ความ
เข้าใจ และความสามารถของตัวบุคลที่เป็นผู้กาหนดนโยบายแล้ว ยังขึ้นอยู่กับปริมาณและความถูกต้องของ
ปัจจัยต่าง ๆ ที่นามาเพื่อพิจารณาประกอบการกาหนดนโยบายนั้นอีกด้วย
เจมส์ แอนเดอร์สัน (1994) กล่าวว่า องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ มีดังนี้
ประเด็นที่ 1 นโยบายเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการกระทาที่มีเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ชัดเจน
มากกว่าการกระทาโดยบังเอิญหรือไม่ตั้งใจ
ประเด็นที่ 2 นโยบายประกอบด้วยชุดหรือแบบแผนการกระทาที่ต่อเนื่องกันโดยเจ้าหน้าที่ของ
รัฐ มากไปกว่าการตัดสินใจเฉพาะเรื่อง และการตัดสินใจที่แยกจากกัน
ประเด็นที่ 3 นโยบายสาธารณะเกิดขึ้นเพื่อตอบสนองข้อเรียกร้องในเชิงนโยบาย หรือการ
เรียกร้องของผู้ขอให้มีการกระทาหรืองดเว้นการกระทาในเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับสาธารณะ
 111

ประเด็นที่ 4 นโยบายเกี่ยวข้องกับสิ่งที่รัฐบาลกระทาจริงๆ ไม่เป็นเพียงสิ่งที่ตั้งใจจะทาหรือพูด

ว่ากาลังจะทา
ประเด็นที่ 5 นโยบายสาธารณะอาจเป็นได้ทั้งในเชิงบวกหรือเชิงลบ
ประเด็นที่ 6 นโยบายสาธารณะจะต้องอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย หรืออานาจที่ชอบธรรม
5.13 ความสาคัญของนโยบายสาธารณะ
ศุภชัย ยาวะประภาษ (2538 : 35-42) การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่สาคัญและจาเป็น
สาหรับผู้ศึกษาทางรัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์ทั้งนี้เนื่องจากนโยบายสาธารณะเป็นแนวทางการ
ดาเนินกิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งเปรียบเสมือนแผนปฏิบัติงานของรัฐบาลนั่นเอง การศึกษาเรื่องของรัฐและ
การบริหารงานของรัฐบาลนั้น หากขาดความรู้ความเข้าใจในกิจกรรมที่รัฐบาลมุ่งปฏิบัติจริงย่อมไม่เกิด
ประโยชน์เท่าที่ควร การที่จะรู้จักและทาความเข้าใจเกี่ยวกับ “รัฐ” ผู้ศึกษาต้องเข้าใจในสิ่งที่รัฐตั้งใจจะ
กระทาด้วย มิฉะนั้นจะเปรียบเสมือนการศึกษามนุษย์ โดยไม่ให้ความสนใจแก่พฤติกรรมและการแสดงออก
ของมนุษย์ ซึ่งย่อมเป็นการยากที่จะเข้าใจมนุษย์ นอกจากนั้น การศึกษาการบริหารของรัฐหากไม่เข้าใจ
แนวทางอันเป็นกรอบชี้นาการบริหารงานดังกล่าว ย่อมเป็นการที่จะเข้าใจภาพรวมของการบริหาร
ทั้งหมด ทั้งนี้เนื่องจากการศึกษาดังกล่าวเป็นเสมือนการพิจารณาเฉพาะ “ปัจจุบันในระดับจุลภาค” โดย
ไม่คานึงถึง “แนวทาง” อันเป็นที่มาและเป็นกรอบของสิ่งที่ดาเนินอยู่ในปัจจุบันนั้น ด้วยเหตุนี้การศึกษา
นโยบายสาธารณะจึงมีความสาคัญทั้งต่อนักศึกษาทางรัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์
ความสาคัญของการศึกษาวิชานี้ แสดงให้เห็นได้ชัดเมื่อพิจารณาพัฒนาการ การศึกษารัฐศาสตร์
และรัฐประศาสนศาสตร์ ปัจจุบันมหาวิทยาลัยทุกแห่งที่มีการสอนทางรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ จะ
บรรจุวิชาที่มีชื่อวิชาเรียกว่า นโยบายสาธารณะ หรือชื่ออื่นในทานองนี้เอาไว้ ว บางแห่งบรรจุไว้ทั้งในระดับ
ปริญญาตรี โท และเอก นี่แสดงให้เห็นชัดถึงความสาคัญของการศึกษาเรื่องนี้ ซึ่งคงไม่ใช่เรื่อง
แปลก หากพิจารณาให้ลึกซึ้งจะเห็นว่า การศึกษาวิชานี้มีประโยชน์ทั้งในทางวิชาการและการปฏิบัติ
ในทางวิชาการ การศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะจะทาให้นักรัฐศาสตร์เข้าใจการเมืองลึกซึ้งยิ่งขึ้น เป็น
รูปธรรมยิ่งขึ้น และทาให้นักรัฐศาสตร์เข้าใจภาพรวมของการบริหารชัดเจนยิ่งขึ้น สาหรับสาขาวิชาอื่น ๆ
การศึกษานโยบายสาธารณะจะช่วยให้ผู้ศึกษาเกิดความรู้ความเข้าใจในเรื่องราวของสาขาวิชาของตนดี
ยิ่งขึ้น อาทิ แพทย์ที่เข้าใจในเนื้อหาและความเป็นมาของนโยบายสาธารณสุข ย่อมพิจารณาเรื่องราว
เกี่ยวกับปัจจุบันและอนาคตของการสาธารณสุขได้ชัดเจนกว่าผู้ที่ไม่ได้ศึกษา นักเศรษฐศาสตร์ที่ติดตาม
นโยบายการเงินการคลังของรัฐบาลตลอดเวลา ย่อมสามารถเข้าใจในปรากฏการณ์ทางเศรษฐศาสตร์ได้
ลึกซึ้งและชัดเจนกว่าผู้ที่ไม่สนใจติดตาม นักการเกษตรที่มีความรู้เรื่องนโยบายการเกษตรของประเทศ ย่อม
สามารถพิจารณาปัญหาและวางแผนการเกษตรได้รอบคอบ รัดกุมขึ้น นอกจากนั้นความเข้าใจในเทคนิค
และระเบียบวิธีการในการกาหนด วิเคราะห์ และประเมินผล ย่อมช่วยให้ผู้เกี่ยวข้องกับนโยบายในทาง
 112

ปฏิบัติสามารถวางแผนพัฒนานโยบาย และนานโยบายไปปฏิบัติให้บังเกิดผลได้อย่างมีประสิทธิภาพมาก
ยิ่งขึ้น
นอกจากนั้นยังเห็นว่าการศึกษานโยบายสาธารณะจะก่อให้เกิดประโยชน์แก่ผู้ศึกษาทั้งในด้าน
ความคิดทางวิชาการและในเชิงปฏิบัติหลายประการ สรุปได้ดังนี้ (กุลธน ธนาพงศธร 2520)
1. การศึกษานโยบายของรัฐย่อมทาให้ผู้ศึกษาได้รับความรู้ความเข้าใจโดยสามารถทราบ ไม่เฉพาะ
แต่ว่า อะไร เป็นนโยบายของประเทศหนึ่ง ๆ ในยุคสมัยหนึ่งมีอยู่และใช้อยู่เท่านั้น แต่ยังทาให้สามารถ
ทราบต่อไปอีกว่า ทาไม จึงต้องมีนโยบายเช่นนี้ ใคร เป็นผู้ริเริ่มหรือมีส่วนผลักดันที่สาคัญในการกาหนด
นโยบายนั้น ๆ ขึ้นมา และ อะไร ที่จะเป็นผลที่เกิดขึ้นจากการที่มีนโยบายเช่นนั้น
ส่วนประโยชน์ที่ผู้ศึกษาจะพึงได้รับจากการศึกษานโยบายของรัฐนั้น เป็นประโยชน์ที่จะได้รับ
เพิ่มเติมนอกเหนือไปจากที่ได้รับจากการศึกษารัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์ กล่าวคือผู้ที่ศึกษาวิชานี้
ยังจะได้รับความรู้ความเข้าใจโดยทราบอีกว่า
ก. ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง ๆ ที่รัฐบาลของประเทศนั้น ๆ ได้กาหนดหรือมีนโยบาย
อะไรบ้าง และนโยบายนั้นมีเนื้อหาสาระในรายละเอียดอะไรบ้าง เป็นการทราบในระดับที่ลึกซึ้งกว่าบุคคล
โดยทั่วไป ทั้งเป็นการทราบเพื่อที่จะได้ทาการศึกษาค้นคว้าหามูลเหตุและผลต่อไปอีกด้วย
ข. ทาให้ทราบว่าทาไมหรือเพราะสาเหตุใดรัฐบาลของประเทศหนึ่ง ๆ ในยุคลสมัยหนึ่งจึงต้อง
มีนโยบายเช่นนั้นเช่นนี้ โดยทาการศึกษาวิเคราะห์หามูลเหตุที่จะก่อให้เกิดการกาหนดนโยบายเช่นนั้นขึ้น
ค. การศึกษาถึงนโยบายของรัฐยังทาให้ผู้ศึกษาได้ทราบว่า บุคคลใดหรือองค์การใดที่มี
บทบาทสาคัญหรือเป็นผู้ริเริ่มให้มีนโยบายอย่างหนึ่งอย่างใดขึ้น ซึง่ แต่บุคคล แต่ละองค์การ จะมีอิทธิพล
ต่อการกาหนดนโยบายของรัฐไม่เท่าเทียมกัน การที่ได้ทราบว่าบุคคลใดหรือองค์การใดเป็น “เจ้าของ” ที่
แท้จริงของนโยบายหนึ่ง ๆ นั้น ทาให้ทราบถึงมูลเหตุและวัตถุประสงค์ในการกาหนดนโยบายเช่นนั้นขึ้นมา
ง. ทาให้ผู้ศึกษาสามารถทราบได้ว่า ถ้าหากรัฐบาลของประเทศหนึ่ง ๆ ได้กาหนดนโยบาย
อย่างหนึ่งอย่างใดแล้ว เมื่อนาเอานโยบายเช่นนั้นไปปฏิบัติ จะก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนและ
ประเทศชาติอย่างไร และผลกระทบนั้นเป็นผลดีหรือผลเสียอย่างไรบ้าง หากได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง
นโยบายและการปฏิบัติตามนโยบายอย่างหนึ่งอย่างใดแล้ว จะก่อให้เกิดผลเช่นใดขึ้น
2. จะทราบว่ากระบวนการต่างๆ ของการกาหนดนโยบายของรัฐ เป็นอย่างไร มีขั้นตอนต่าง ๆ
อย่างไรบ้าง
3. การศึกษานโยบายของรัฐยังสามารถทาให้ทราบถึง ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของสถาบัน
ทางการเมืองและผู้นาทางการเมืองในประเทศหนึ่ง ๆ ในขณะใดขณะหนึ่งว่ามีอยู่มากน้อยแค่ไหน เพียงใด
4. การศึกษานโยบายของรัฐจะช่วยให้ผู้ศึกษาได้ทราบถึงวิธีการต่าง ๆ ในการวิเคราะห์ปัญหาอย่างมี
เหตุมีผล มีกฏเกณฑ์ มิใช่เป็นการวิพากษ์วิจารณ์ โดยใช้สามัญสานึกหรือค่านิยมของแต่ละบุคคล
 113

ประชุม รอดประเสริฐ (2539: 16-18) ได้กล่าวถึงความสาคัญของนโยบายว่าเป็นส่วนหนึ่งของ

วิธีการจัดการ ซึ่งเป็นหนึ่งในสี่ของปัจจัยการบริหาร การบริหารจะไม่ประสบผลสาเร็จหากขาดปัจจัยหนึ่ง
ปัจจัยใด ดังนั้นนโยบายจึงมีความสาคัญต่อการบริหารในประเด็นต่อไปนี้
1. นโยบายจะช่วยให้ผู้บริหารทราบว่าจะทาอะไร ทาอย่างไรและใช้ปัจจัยชนิด
ใดบ้าง นโยบายจะช่วยให้ผู้บริหารปฏิบัติงานต่างๆ อย่างมีความมั่นใจ
2. นโยบายจะช่วยให้บุคลากรทุกระดับชั้นในองค์การหรือหน่วยงานได้เข้าใจถึงภารกิจของ
หน่วยงานที่ตนสังกัด รวมทั้งวิธีการที่จะปฏิบัติภารกิจให้ประสบผลสาเร็จ อีกทั้งช่วยให้การประสานงาน
ระหว่างหน่วยงานเป็นไปได้ง่ายขึ้น
3. นโยบายก่อให้เกิดเป้าหมายในการปฏิบัติงานซึ่งเป็นสิ่งจาเป็นอย่างยิ่งสาหรับการบริหารงาน
4. นโยบายที่ดีจะช่วยสนับสนุนส่งเสริมการใช้อานาจของผู้บริหารให้เป็นไปโดยถูกต้องมีเหตุผล
และมีความยุติธรรม อันจะนามาซึ่งความเชื่อถือ ความจงรักภักดีและความมีน้าใจในการปฏิบัติงานของ
ผู้ใต้บังคับบัญชา
5. นโยบายจะช่วยให้เกิดพัฒนาการทางการบริหาร นอกจากนี้นโยบายยังช่วย
ประหยัดเวลา ก่อให้เกิดการประสานงาน ช่วยให้องค์การเกิดความมั่นคง เป็นโครงร่างที่จะนาไปสู่การ
ตัดสินใจของผู้บริหารและจะเป็นไปโดยถูกต้อง ยุติธรรม มีความเที่ยงตรงมากยิ่งขึ้น
สรุปได้ว่าความสาคัญของนโยบายสาธารณะ ก็คือ นโยบายสาธารณะมีความสาคัญกับทุกภาคส่วน
เช่นรัฐบาล (Government) ถ้ารัฐบาลกาหนดนโยบาย สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน จะทาให้
รัฐบาลได้รับความศรัทธาเชื่อถือจากประชาชน สาคัญกับองค์การ (Organization) คือนโยบายเป็นเสมือน
เข็มทิศที่บอกทิศทางการดาเนินงานขององค์กร และสาคัญต่อประเทศ (Country) คือใช้นโยบายในการแสดง
ทิศทาง ศักยภาพและความสามารถให้เป็นที่ยอมรับทั่วไป ทั้งในประเทศและต่างประเทศ โดยทุกรัฐบาล
จะต้องแถลงนโยบายในการบริหารประเทศ และเป็นเครื่องมือที่จะช่วยให้ประชาชนในประเทศนั้นมีความ
ผาสุก และสามารถอยู่ร่วมกันในสังคมได้อย่างสมานฉันท์

5.1.3 ประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ
1. ทาให้สามารถทราบได้ว่าในช่วงระยะเวลาหนึ่ง ๆ รัฐบาลของประเทศหนึ่งประเทศใดก็ตามได้
กาหนดให้มีนโยบายอะไรบ้าง และนโยบายเหล่านั้นมีรายละเอียดขอเนื้อหาสาระอะไรบ้าง
2. ทาให้ทราบได้ว่าทาไมหรือเพราะเหตุใดรัฐบาลของประเทศหนึ่ง ๆ ในขณะในขณะหนึ่งจึงต้องมี
นโยบายเช่นนั้น
3. ทาให้ทราบอีกว่า บุคคลหรือองค์การใดที่มีบทบาทสาคัญหรือเป็นผู้ริเริ่มให้มีนโยบายอย่างใด
อย่างหนึ่งขึ้น
4. ทาให้ทราบได้ว่า ถ้าหากมีการนาเอานโยบายที่ได้กาหนดขึ้นแล้วไปปฏิบัติจะก่อให้เกิดผลกระทบ
ต่อประชาชนและประเทศชาติอย่างไรบ้าง
 114

5. ทาให้ทราบว่ากระบวนการต่าง ๆ ของนโยบาย ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการกาหนดนโยบายก็ดี

กระบวนการวิเคราะห์นโยบายก็ดี หรือกระบวนการนาเอานโยบายไปปฏิบัติก็ดีเป็นอย่างไรบ้าง
6. ทาให้ทราบถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของสถาบันทางการเมืองและผู้นาทางการเมืองของ
ประเทศหนึ่ง ๆ ในขณะใดขณะหนึ่งว่ามีอยู่มากน้อยแค่ไหน เพียงใด

5.2 ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์
มีนักวิชาการหลายท่านได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์ไว้ดังนี้
ธงชั ย สั น ติ ว งษ์ (อ้ า งใน กาญ จนา ศิ ริ ว งค์ , 2552) ได้ ใ ห้ ค วามหมายของการบริ ห ารเชิ ง
กลยุทธ์ คือ ชุดของการตัดสินใจและการกระทาต่างๆ ซึ่งจะนาไปสู่การพัฒนากลยุทธ์ที่มีประสิทธิภาพที่จะช่วย
ให้องค์การบรรลุความสาเร็จตามเป้าหมายต่างๆ ได้
ประโชค ชุมพล (อ้างใน ขัตติยา ด้วงสาราญ, 2552) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์ คือ
กระบวนการที่เกี่ยวข้องกับผู้บริหารจากทุกฝ่ายขององค์การในการกาหนดและปฏิบัติตามเป้าหมายและกล
ยุทธ์ขององค์การหรือเป็นกระบวนการต่อเนื่อง ในการกาหนดการปฏิบัติการและการควบคุม ซึ่งเป็นแผน
หลักเพื่อเป็นแนวทางให้องค์การสามารถบรรลุเป้าหมายภายใต้สภาพแวดล้อมภายในและภายนอกที่กาหนด
สมยศ นาวี ก าร (อ้ า งใน กาญจนา ศิ ริ ว งค์ , 2552) ได้ ใ ห้ ค วามหมายของการบริ ห ารเชิ ง
กลยุทธ์ (Strategic Management) คือ กระบวนการของการกาหนดทิศทางระยะยาว การกาหนดกลยุทธ์
การดาเนินกลยุทธ์ และการประเมินกลยุทธ์ขององค์การ
สมชาย ภคภาสน์วิวัฒน์ (อ้างใน ปิยะนุช สวัสดี, 2553) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์
คือ การบริห ารหรือการจัดการในลักษณะที่มีการวิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ
สังคมและธุรกิจ ทั้งในระยะสั้น และระยะยาวให้มีความสอดคล้องกับจุดอ่อนและจุดแข็งของธุรกิจ
ศิริวรรณ เสรีรัตน์ (อ้างใน ขัตติยา ด้วงสาราญ, 2552) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์
คื อ การวางแผนด าเนิ น การ และควบคุ ม ในแนวทางเชิ งกลยุ ท ธ์ซึ่ งจะช่ ว ยให้ ก ารบริห ารเป็ น ไปอย่ า งมี
ประสิทธิภาพและประเมินผล จุดเน้นของการบริหารเชิงกลยุทธ์ มุ่งพิจารณาในแง่ของการบริหารเชิงกลยุทธ์ที่
คิดค้นขึ้นมาต้องอาศัยพื้นฐานทางการบริหารเป็นหลัก
ประยงค์ มีใจซื่อ (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์ คือ
กระบวนการบริหารที่มีความต่อเนื่อง มีการกระทาซ้าบ่อยๆ มีการเชื่อมโยงและเกี่ยวข้องกับทุกหน่วยงานใน
องค์การ มุ่งหวังเพื่อให้สามารถดาเนินการได้อย่างเหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมและสถานการณ์
ในขณะนั้นๆ
บุญเลิศ เย็นคงคา (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ, 2550) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์ คือ
แผนการดาเนินงานโดยการอาศัยการวิเคราะห์สภาพแวดล้อมจากทั้งภายในและภายนอก นามาประเมินและ
วิเคราะห์หาทางเลือกที่ดีที่สุด เพื่อการตัดสินใจให้กับองค์การ
 115

จินตนา บุญบงการ (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ, 2550) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์

คื อ กระบวนการที่ ป ระกอบด้ ว ยการวิ เคราะห์ ส ภาพแวดล้ อ มและข้ อ มู ล ส าคั ญ ของธุ ร กิ จ ที่ ใช้ ในการ
ประกอบการตัดสินใจ การวางแนวทางการดาเนินงาน และควบคุมการปฏิบัติงานเชิงกลยุทธ์ขององค์การ
เพื่อ ที่จ ะสร้ างความมั่น ใจว่า องค์การสามารถที่จะดาเนิน การได้ อย่างสอดคล้ องกับ สภาพแวดล้ อมและ
สถานการณ์ ที่ เกิ ด ขึ้ น ตลอดจนสามารถ มี พั ฒ นาการและสามารถแข่ งขั น ในอุ ต สาหกรรมได้ อ ย่ างมี
ประสิทธิภาพ
ไพโรจน์ ปิยะวงษ์วัฒนา (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ, 2550) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกล
ยุทธ์ คือ การบริหารองค์การให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลด้วยการใช้ประโยชน์
จากทรัพยากรที่มีอยู่เพื่อก่อให้เกิดความได้เปรียบทางการแข่งขันภายใต้สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลง รวมทั้ง
ต้องคานึงถึงผู้มีส่วนได้เสียขององค์การ
สุพานี สฤษฎ์วานิช (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ, 2550) ได้ให้ความหมายของการบริหารเชิงกลยุทธ์
คือ การบริหารองค์การโดยรวมให้มีกลยุทธ์หลักและกลยุทธ์การแข่งขัน ตลอดจนมีข้อได้เปรียบในการแข่งขัน
เหนือกว่ากิจการอื่นๆ
จากความหมายของนักวิชาการดังกล่าว สรุปได้ว่า การบริหารเชิงกลยุทธ์ หมายถึง การบริหารงาน
ซึ่งกระทาอย่างต่อเนื่องสอดคล้องกับสิ่งแวดล้อม มีการวิเคราะห์ สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกเพื่อการ
ตัดสินใจหาทางเลือกที่ดีที่สุด นาไปสู่การพัฒนากลยุทธ์ที่มีประสิทธิภาพ โดยใช้กระบวนการของการกาหนด
ทิศทางระยะยาว การกาหนดกลยุทธ์การดาเนินกลยุทธ์และการควบคุม และการประเมินกลยุทธ์ขององค์การ

5.2.1 วิวัฒนาการของการบริหารเชิงกลยุทธ์
มีนักวิชาการหลายคนได้กล่าวถึงวิวัฒนาการของการบริหารเชิงกลยุทธ์ไว้ดังนี้
ประยงค์ มีใจซื่อ (อ้ างใน ถนอม แย้มคล้ าย, 2554) ได้ส รุปไว้ว่า จากการศึก ษาวิจัยพบว่า การ
บริหารเชิงกลยุทธ์ได้เริ่มต้นขึ้น โดยการสนับสนุนของมูลนิธิ Ford และ Carnegie Corporation ในช่วงปี
ค.ศ. 1950–1959 ในช่ว งเวลาดังกล่ าววิช าการบริห ารเชิ งกลยุ ท ธ์ (Strategic Management) ได้ รับการ
ผลักดันให้บรรจุไว้ในหลักสูตรของสถาบันที่มีการเรียนการสอนด้านบริหารธุรกิจ แต่มีชื่อเรียกว่านโยบาย
ธุรกิจ (Business Policy) ขอบเขตของวิชานโยบายธุรกิจในช่วงเริ่มต้นเป็นเรื่องที่รวมเอาวิชาต่างๆ เข้าไว้
ด้วยกัน เช่น วิชาการตลาด การเงิน พฤติกรรมองค์การ การผลิต และอื่นๆ ที่องค์การดาเนินงานภายใน
ช่วงเวลานั้น และได้รับความนิยมขึ้นเรื่อยมาในช่วงปี ค.ศ. 1970 -1979 และ 1980 – 1989 ทั้งนี้เนื่องจาก
การบริหารเชิงกลยุทธ์สามารถอธิบายเชิงเหตุเชิงผลในองค์การ ได้และยังชี้ให้ในเรื่องความรับผิ ดชอบ ต่อ
สังคมและจริยธรรมของผู้ประกอบการ กฎหมาย การเมือง และสภาพเศรษฐกิจโดยรวมที่มีผลกระทบต่อ
ความสาเร็จในการดาเนินงานขององค์การ นอกจากนี้ยังได้มีการศึกษาวิจัยอีกมากมายในเรื่องกลยุทธ์เชิงการ
แข่ ง ขั น ผลการศึ ก ษาหลายฉบั บ ได้ พ ยายามที่ จ ะอธิ บ ายและก าหนดวิ ธี ก ารต่ า ง ๆ ในการวิ เคราะห์
อุตสาหกรรม วิธีการตัดสิน ใจ เพื่อกาหนดนโยบายทางธุรกิจ จนกระทั่งปลายทศวรรษ 1980 ก็ได้มีการ
 116

เปลี่ ย นชื่ อ จากวิ ช านโยบายธุ ร กิ จ (Business Policy) มาเป็ น วิ ช าการบริ ห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์ (Strategic
Management) อย่างเช่นที่นิยมเรียกกันอยู่ในปัจจุบัน
นอกจากนี้ พื้นฐานสาคัญสาหรับการบริหารเชิงกลยุทธ์ เพื่อมุ่งหวังความสาเร็จในหลายๆ ด้าน
ผู้บริหารเชิงกลยุทธ์ต้องพยายามให้ผู้เชี่ยวชาญในสาขาต่างๆ ภายในองค์การได้มีโอกาสแสดงความสามารถ
ตามความถนัดของตนอย่างเต็มที่ ทั้งนี้เพราะหน้าที่ในหน่วยงานต่างๆ ขององค์การกับกระบวนการบริหาร
เชิงกลยุทธ์มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกันอย่างแยกไม่ออก กระบวนการบริหารเชิงกลยุทธ์เกิดขึ้นท่ามกลางการ
ประสานสัมพันธ์ของหน่วยงานต่างๆ ในองค์การ (Cross – Functional Undertaking) นั่นหมายความว่า
ทุกหน่วยงานภายในองค์การจะต้องเดินไปพร้อมๆ กัน แล้วมุ่งสู่ทิศทางเดียวกันจึงทาให้องค์การสามารถ
บรรลุเป้าหมายได้
สรุ ป ได้ ว่ า การบริ ห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์ เริ่ ม ต้ น มาจากองค์ ก ารธุ ร กิ จ ที่ มุ่ ง หวั ง ให้ อ งค์ ก ารประสบ
ความสาเร็จในหลายๆ ด้าน ด้วยการประสานความร่วมมือของทุกฝ่ายในองค์การเพื่อเป้าหมาย ความสาเร็จ
ในทิศทางเดียวกันร่วมกัน เป็นแนวคิดที่มีวิวัฒนาการยาวนานจึงมีนักวิชาการคิดค้นและสร้างแนวคิดขึ้นมา
เพื่อให้หลักเกณฑ์ของการบริหารเชิงกลยุทธ์ได้รับการยอมรับอย่างเป็นสากล
5.2.2 ความสาคัญของการบริหารเชิงกลยุทธ์
มีนักวิชาการได้กล่าวถึงความสาคัญของการบริหารเชิงกลยุทธ์ ไว้ดังนี้
ธงชัย สันติวงษ์ (อ้างใน ปิยะนุช สวัสดี, 2553) กล่าวว่า ความสาคัญของการบริหารเชิงกลยุทธ์ มี
ดังนี้
1. การบริห ารเชิงกลยุท ธ์ ช่วยให้ องค์การสามารถคาดการณ์ ถึงปัญ หา และโอกาสที่จะ
เป็นไปในอนาคต
2. การบริห ารเชิงกลยุ ทธ์ เอื้ออานวยให้ องค์การมีวัตถุประสงค์และทิศทางในอนาคตที่
ชัดเจน
3. การบริหารเชิงกลยุทธ์ เป็นเครื่องช่วยที่สาคัญที่ช่วยให้ผู้บริหารระดับสูงสามารถบริหาร
องค์การในขอบเขตที่กว้างได้ และเท่ากับเป็นการช่วยลดการเสี่ยงมิให้องค์การล่องลอยไปตามกิจกรรมย่อย
และเป็นไปตามอิทธิพลของสภาพแวดล้อมโดยไม่สามรถกากับตนเอง
4. การศึ ก ษาวิ จั ย ทางวิ ช าการในด้ านนี้ ได้ มี ก ารพั ฒ นาก้ า วหน้ ามากจนสามารถช่ ว ยให้
นักบริหารวางแผนกลยุทธ์ได้ดีและง่ายกว่าเดิม
5. มีหลักฐานที่พิสูจน์ชัดมากมายว่า ผู้บริหารที่ทาการบริหารเชิงกลยุทธ์จะมีประสิทธิภาพ
ประสบความสาเร็จได้มากกว่า
ประโชค ชุมพล (อ้างใน อภิญญา ขัดมะโน, 2551) กล่าวว่า ความส าคัญของการบริห าร
เชิงกลยุทธ์ มีดังนี้
1. ช่วยผู้บ ริหารให้สามารถสารวจปัญหาและความสามารถพื้นฐานขององค์การ และการ
เปลี่ยนแปลงสถานการณ์
 117

2. ผลลัพธ์จากกระบวนการกาหนดทิศทางที่ชัดเจนสาหรับพนักงาน ทาให้องค์การสามารถ
ตอบสนองต่อสภาพแวดล้อมทั้งภายในและผู้เกี่ยวข้องจากภายนอก
3. ช่วยปรับปรุงให้ผู้บริหารสามารถทราบถึงทิศทางและสามารถยืดหยุ่นในการปรับตัวให้
ตอบสนองต่อสภาพแวดล้อมที่ไม่สามารถคาดคะเนได้
สมยศ นาวีการ (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ , 2550) กล่ าวว่า ความส าคัญ ของการบริห าร
เชิงกลยุทธ์ มีดังนี้
1. การบริหารเชิงกลยุทธ์จะช่วยให้หน่วยงานขององค์การมุ่งไปสู่วัตถุประสงค์อย่างเดียวกัน
ถ้าปราศจากแนวทางที่กาหนดโดยการบริหารเชิงกลยุทธ์แล้ว หน่วยงานขององค์การมักจะโน้มเอียงไปสู่
ทิศทางที่แตกต่างกัน
2. การบริ ห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์ บั ง คั บ ให้ ผู้ บ ริ ห ารต้ อ งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและตระหนั ก ถึ ง
สภาพแวดล้อมของพวกเขามากขึ้น การบริหารเชิงกลยุทธ์จะปลูกฝังนิสัยการใช้ความคิดและการมองอนาคต
แก่ผู้บริหาร
3. การบริหารเชิงกลยุทธ์เปิดโอกาสให้ระดับการบริหารต่างๆ มีส่วนร่ วมในการบริหารเชิงกล
ยุทธ์ ไม่เพียงแต่สนับสนุนความผูกพันในส่วนของผู้บริหารที่มีส่วนร่วมเท่านั้น แต่จะช่วยลดการต่อต้านสิ่งที่
พวกเขาไม่เข้าใจ บุคคลส่วนใหญ่จะยอมรับการตัดสินใจ เมื่อพวกเขาเข้าใจปัจจัยที่จากัดและทางเลือกที่
เป็นไปได้
พั ช รา มั่ งชม (อ้างใน ธีร วรรณ ศรีขวัญ , 2550) กล่ าวว่า ความส าคั ญ ในการบริห ารเชิงกลยุ ท ธ์
มีดังนี้
1. ช่ ว ยให้ อ งค์ ก ารมี วั ต ถุ ป ระสงค์ แ ละก าหนดทิ ศ ทางในอนาคตที่ ชั ด เจนท าให้
ผู้ใต้บังคับบัญชาทางานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
2. ช่วยสร้างความสอดคล้องของการดาเนินการภายในองค์การ และทาให้หน่วยงานของ
องค์การมุ่งไปสู่วัตถุประสงค์เดียวกัน
3. เปิดโอกาสให้ผู้บริหารในระดับต่างๆ มีส่วนร่วมในการบริหาร ทาให้ได้พัฒนาความคิด
และช่วยลดการต่อต้านการเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้น
4. ช่วยให้องค์การสามารถคาดการณ์ปัญหาจากการเปลี่ยนแปลง ทั้งภายในองค์การ และ
ภายนอกองค์การที่เกิดขึ้นในอนาคต
5. ช่วยให้ผู้บริหารระดับสูงสามารถบริหารองค์การได้อย่างกว้างขวาง ทาให้ช่วย ลดความ
เสี่ยงได้
ประยงค์ มีใจซื่อ (อ้างใน จิตราภรณ์ โกบุตร และคณะ, 2550) กล่าวว่า ความสาคัญในการบริหาร
เชิงกลยุทธ์ มีดังนี้
1. องค์การมีระบบบริห ารที่ดี เอื้อต่อการดาเนิ นงาน รวดเร็วต่อการตอบสนอง ความ
ต้องการของลูกค้า
 118

2. เพิ่มการมีส่วนร่วมของพนักงานในการกาหนดกลยุทธ์และเป้าหมายขององค์การ
3. การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกเพื่อรู้เขารู้เรา ทาให้มีการเตรียมพร้อมเพื่อ
รับมือกับการเปลี่ยนแปลงด้านต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
ศิริวรรณ เสรีรัตน์ (อ้างใน พิมลพรรณ ดุษิยามี, 2550) กล่าวไว้โดยสรุปได้ว่า ความสาคัญในการ
บริหารเชิงกลยุทธ์ มีดังนี้
1. การบริ ห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์ มี จุ ด มุ่ ง หมายเพื่ อ ให้ บ รรลุ เ ป้ า หมายขององค์ ก าร ( Strategic
Management is aimed toward achieving organization wide goals) ผู้บริหารที่มีประสิทธิผลจะต้อง
เข้าใจเป้าหมายขององค์การว่าต้องการบรรลุความต้องการสูงสุดในท้องถิ่น หรือความต้องการในระดับโลก
(Global)
2. การบริ ห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์ จ ะเกี่ ย วข้ อ งกั บ ผู้ ที่ ไ ด้ ป ระโยชน์ จ ากองค์ ก าร (Strategic
Management considers a broad range of stakeholders) ผู้ ที่ ได้ รั บ ผลป ระโยช น์ จากองค์ ก าร
(Stakeholders)
3. การบริหารเชิงกลยุทธ์นามาซึ่งขอบเขตหลายช่วงเวลา (Strategic Management
Entails multiple time horizons) ผู้บริหารควรศึกษาความต้องการขององค์การในระยะยาวและระยะสั้น
4. การบริ ห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์ จ ะเกี่ ย วข้ อ งทั้ ง ประสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ล (Strategic
Management is concerned with both efficiency and effectives) ก ารใช้ วิ ธี ก าร (Means) ที่ มี
ประสิทธิภาพ (Efficiency) เพื่อให้บรรลุเป้าหมาย (Goals) อย่างมีประสิทธิผล (Effectiveness)
บุญเลิศ เย็นคงคา (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ, 2550) กล่าวว่า ความสาคัญของการบริหาร
เชิงกลยุทธ์ มีดังนี้
1. ช่วยให้องค์การมีวัตถุประสงค์และภารกิจขององค์การในอนาคตอย่างชัดเจน สามารถใช้
เป็นแนวทางสาหรับผู้ปฏิบัติงานในการทางานให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
2. ช่วยให้การดาเนินงานสอดคล้องในหน้าที่ต่างๆ ภายในองค์การ เพื่อนาไปสู่วัตถุประสงค์ที่
กาหนดไว้
3. เปิดโอกาสให้ผู้บริหารระดับต่างๆ มีส่วนร่วมในการบริหาร มีความคิดริเริ่มสร้างสรรค์เพื่อ
พัฒนาองค์การ
4. ช่วยให้องค์การสามารถคาดการณ์ปัญหาที่เกิดขึ้นแล้วเปลี่ยนแปลงปัญหาให้เป็นโอกาสที่
จะดาเนินงานในอนาคต
5. ช่วยให้ผู้บริหารมีวิสัยทัศน์ที่กว้างไกล สามารถตัดสินใจได้อย่างรอบคอบและสามารถลด
ความเสี่ยงได้
จินตนา บุญบงการ (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ, 2550) กล่าวว่า ความสาคัญของการบริหารเชิงกล
ยุทธ์ มีดังนี้
 119

1. กาหนดทิศทางองค์การ กระบวนการบริหารเชิงกลยุทธ์ช่วยให้ผู้บริหารเกิดความเข้าใจต่อ
การเปลี่ยนแปลงและมีวิสัยทัศน์ต่ออนาคต ทาให้สามารถกาหนดวัตถุประสงค์และทิศทางการดาเนินงานได้
อย่างเป็นรูปธรรม
2. สร้างความสอดคล้องในการปฏิบัติ การบริหารเชิงกลยุทธ์ให้ความสนใจกับการกาหนด
การประยุกต์ การตรวจสอบ และการควบคุมกลยุทธ์ขององค์การ
3. สร้างความพร้อมให้แก่องค์การการศึกษา การวิเคราะห์ สภาพแวดล้อมและการกาหนด
กลยุทธ์ ช่ว ยให้ ผู้ บ ริห าร ผู้ จั ดการในส่ วนต่างๆ และสมาชิกขององค์การเกิดความเข้าใจในภาพรวมและ
ศักยภาพของงาน ตลอดจนอิทธิพลของปัจจัยแวดล้อมที่มีต่อองค์การ
ชนินทร์ ชุนหพันธรักษ์ (อ้างใน ธีรวรรณ ศรีขวัญ, 2550) กล่าวไว้โดยสรุปได้ว่า ความสาคัญของการ
บริหารเชิงกลยุทธ์ มีดังนี้
1. การบริหารเชิงกลยุทธ์ทาให้ผู้บริหารสามารถวางแผนล่วงหน้าทันต่อเหตุการณ์สามารถ
แข่งขันกับคู่แข่งได้อย่างมีประสิทธ์ภาพ
2. ทาให้สามารถวิเคราะห์ตรวจสอบทั้งสภาพแวดล้อมภายนอกและภายในองค์การ ทาให้
การกาหนดกลยุทธ์ในระดับต่างๆ มีประสิทธิภาพ
3. การบริ ห ารเชิงกลยุ ท ธ์ท าให้ ผู้ บ ริห ารระดั บสู ง ระดับ กลาง และพนั กงานในทุก ระดั บ
ปฏิบัติงานตามที่ได้รับมอบหมายอย่างมีทิศทางเดียวกัน ส่งผลทาให้เพิ่มประสิทธิภาพในการทางาน ทาให้
องค์การดาเนินงานบรรลุตามเป้าหมาย
4. การบริหารเชิงกลยุ ทธ์จะช่วยให้ องค์การสามารถกาหนดวัตถุประสงค์และทิศทางการ
ดาเนินงานในอนาคตมีความชัดเจน โดยมุ่งการดาเนินงานทั้งในปั จจุบันและในอนาคต และสามารถทาให้
องค์การสามารถดาเนินงานตามทิศทางที่กาหนดไว้ล่วงหน้าทาให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารงาน
สุพานี สฤษฎ์วานิช (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่าความสาคัญของการบริหารเชิงกลยุทธ์
มีดังนี้
1. ช่วยให้ผู้บริหารตื่นตัวต่อการเปลี่ยนแปลง เห็นโอกาสใหม่ๆ เห็นข้อจากัดที่อาจเกิดขึ้น ทา
ให้องค์การสามารถปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมได้ดีกว่า
2. ช่วยให้องค์การโดยส่วนรวมมีทิศทางในการดาเนินงานที่ชัดเจนเห็นถึงแนวทางที่สาคัญที่
องค์การจะต้องปฏิบัติ ทาให้องค์การนั้นๆ แข็งแกร่งประสบความสาเร็จและเติบโตต่อไปได้
3. ท าให้ อ งค์ การสามารถสร้างผลตอบ (Returns) ที่ เหนื อ กว่าคู่ แข่ งได้ ด้ว ยการสร้างข้ อ
ได้เปรียบในการแข่งขัน (Competitive Advantage) และสามารถรักษาข้อได้เปรียบนี้ไว้ได้
4. ช่วยให้ผู้บริหารสามารถยกระดับผลการปฏิบัติงานขึ้นมาได้ คือ องค์การจะสามารถบรรลุ
ทั้งประสิทธิภาพ (Efficiency) และมีประสิทธิผล (Effectiveness)
 120

5. ช่วยทาให้ผู้บริหารมีการทางานในลักษณะ Proactive คือ การคาดการณ์ เหตุการณ์ต่างๆ

ที่จะเกิด หรือเป็นฝ่ายรุกมากกว่าที่จะเป็นฝ่ายรับและป้ องกันตัว (Reactive and Defensive) ทาให้องค์การ
สามารถปรับตัวได้ดีกว่า หรือฉกฉวยโอกาสได้ดีกว่า
จากความสาคัญที่นักวิชาการกล่าวมา สรุปได้ว่า การบริหารเชิงกลยุทธ์มีความสาคัญ ดังนี้
1. ช่วยให้องค์การสามารถคาดการณ์ถึงปัญหาและโอกาสที่จะเป็นในอนาคต
2. การบริห ารเชิงกลยุ ทธ์ เอื้ออานวยให้ องค์การมีวัตถุประสงค์ และทิศทางในอนาคตที่
ชัดเจน
3. การบริหารเชิงกลยุทธ์ เป็นเครื่องมือที่สาคัญที่ช่วยให้ผู้บริหารระดับสูงสามารถบริหาร
องค์การในขอบเขตที่กว้างได้เท่ากับช่วยลดความเสี่ยง
4. สามารถปรับองค์การให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมภายนอกได้ ทา
ให้มีผลตอบแทนขององค์การที่สูงกว่าคู่แข่งเพราะมีข้อได้เปรียบในการแข่งขันที่เหนือกว่า และ
ยั่งยืนกว่า
5. เปิดโอกาสให้ผู้บริหารในระดับต่างๆ มีส่วนร่วมในการบริหารทาให้ได้พัฒนาความคิด และ
ช่วยลดการต่อต้านการเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้น
6. การบริหารเชิงกลยุทธ์สามารถช่วยให้นักบริหารวางแผนกลยุทธ์ได้ดีและง่ายกว่าเดิม
7. ช่วยให้ผู้บริหารสามารถยกระดับผลการปฏิบัติงานขึ้นมาได้

5.2.3 หลักการของการบริหารเชิงกลยุทธ์
การบริ ห ารเชิ งกลยุ ท ธ์ เป็ น การบริ ห ารที่ เป็ น ระบบ ที่ จ ะช่ ว ยให้ ก ารบริ ห ารองค์ ก ารบรรลุ ตาม
วัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ มีนักวิชาการหลายท่านได้กล่าวถึง หลักการของการบริหารเชิงกลยุทธ์ ไว้ดังนี้
พิบูล ทีปะปาล (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่า หลักการบริหารเชิงกลยุทธ์เป็นการ กาหนด
แนวทางหรือทิศทางในการดาเนินการขององค์การเพื่อให้บรรลุตามเป้าหมาย หรือวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้
ซึ่งการกาหนดแนวทางหรือทิศทางในการดาเนินงานนั้น ผู้บริห าร จึงต้องทาการวิเคราะห์และประเมิน
ปัจจัยต่างๆ ที่เกิดจากสิ่งแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกองค์การ เพื่อจัดทาแผนดาเนินการที่เหมาะสมที่สุด
เพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้อย่างมีประสิทธิภาพ
สุพานี สฤษฎ์วานิช (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่า หลักการของการบริหารเชิงกลยุทธ์
เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจเชิงบริหารและการดาเนินการที่จะกาหนดผลการปฏิบัติขององค์ การในระยะยาวให้
เกิดขึ้นตามที่กาหนด
กาญจนา ศิริวงค์ (2552, หน้า 19) กล่าวว่า หลักการของการบริหารเชิงกลยุทธ์ เป็นการจัดการ
ภายใต้สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงและมีทิศทางที่ไม่แน่นอน ผู้บริหารต้องเข้าใจพลวัต (Dynamics) ของ
การเปลี่ ย นแปลง ทั้ งสามารถคาดเดาและกาหนดทิ ศทางขององค์ การไปสู่ จุ ดหมายตามที่ ว างไว้อย่างมี
ประสิทธิภาพ
 121

มอร์แกน มาร์ค และคณะ ให้ความเห็นว่า หลักการบริหารเชิงกลยุทธ์ต้องอาศัยระบบที่ช่วยผลักดัน

ให้ อ งค์ ก ารท าสิ่ ง ที่ เหมาะสม และถู ก ต้ อ งตลอดเวลา ซึ่ งช่ ว ยให้ ก ารระบุ วางแผนงาน และจั ด ล าดั บ
ความสาคัญของการลงทุนแต่ละโครงการ เพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องเข้าใจบทบาทและหน้าที่ของตนก่อนนากลยุทธ์ไป
ปฏิบัติ ตลอดจนสร้างความแน่ใจว่าการดาเนินงานตามแผนบรรลุเป้าหมายที่กาหนดไว้ (อ้างอิงใน ณัฐยา สิน
ตระการผล, 2553, 24)
สมยศ นาวีการ (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่า หลักการของการบริหารเชิงกลยุทธ์จะมุ่ง
ตรวจสอบและประเมินทั้งโอกาสและอุปสรรคภายในสภาพแวดล้อมภายนอก จุดแข็งและจุดอ่อนภายใน
สภาพแวดล้อมองค์การ
พั ช รา มั่ งชม (อ้างใน กาญจนา ศิริว งค์ , 2552) กล่ าวว่าหลั กการของการบริห ารเชิ งกลยุท ธ์จ ะ
เกี่ยวข้องกับการบริหารองค์การทั้งหมดให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมภายนอกโดยการกาหนดวัตถุประสงค์
แผนงานต่าง ๆ และที่สาคัญเป็นการวางแผนระยะยาว
สมชาย ภคภาสน์วิวัฒน์ (อ้างใน ปิยะนุช สวัสดี, 2553) หลักการของการบริหารเชิงกลยุทธ์เป็นการ
กาหนดกลยุทธ์ที่เหมาะสมและสามารถตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมโดยคานึงถึงจุดอ่อน
จุดแข็งขององค์การ
จินตนา บุญบงการ (อ้างใน ปิยะนุช สวัสดี, 2553) กล่าวว่า หลักกาของการรบริหารเชิงกลยุทธ์ว่า
ผู้บริหารระดับสูงในฐานะผู้นา (Leader) และผู้ตัดสินใจ (Decision Maker) จะสามารถนาพาหน่วยงานของ
เขาให้ผ่านกระแสการพลวัตของสภาพแวดล้อมที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว
ไพโรจน์ ปิยะวงษ์วัฒนา (อ้างใน ปิยะนุช สวัสดี, 2553) กล่าวว่า หลักการของการบริหารเชิงกล
ยุทธ์ว่าเป็นการจัดการภายใต้สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงและมีทิศทางที่ไม่แน่นอน ผู้บริหารต้องเข้าใจ
พลวัต (Dynamic) ของการเปลี่ ย นแปลงรวมทั้ งสามารถคาดเดาและกาหนดทิศทางขององค์การ น าพา
องค์การไปสู่จุดมุ่งหมายตามที่วางไว้อย่างมีประสิทธิภาพ
จากหลักการบริหารเชิงกลยุทธ์ที่นักวิชาการได้กล่าวไว้พอสรุปได้ว่า
1. เป็ น การกาหนดแนวทางหรือทิศทางในการดาเนินงานขององค์การ เพื่ อให้ บรรลุ ตาม
เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้
2. เป็นการบริหารที่มีการกาหนดผลการปฏิบัติขององค์การในระยะที่แน่นอน
3. ต้องวิเคราะห์และประเมินสภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกองค์การ เพื่อเป็น
ข้อมูลในการจัดทาแผนงานดาเนินการที่เหมาะสมที่สุด เพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้อย่างมีประสิทธิภาพ
5.2.4 กระบวนการของการบริหารเชิงกลยุทธ์
นักวิชาการหลายท่านได้กล่าวถึงกระบวนการบริหารเชิงกลยุทธ์ ไว้ดังนี้
ธงชัย สันติวงษ์ (อ้างใน ปิยะนุช สวัสดี, 2553) กล่าวไว้โดยสรุปได้ว่า กระบวนการบริหารเชิงกล
ยุทธ์ ประกอบด้วย
 122

1. การวิเคราะห์เพื่อการจัดการเชิงกลยุทธ์
การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายนอก (Analysis of External Environment) คือ การตรวจสอบ
โดยละเอียดเกี่ยวกับปัจจัยทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและเทคโนโลยีที่ซึ่งองค์การต้องเกี่ยวข้องในขณะ
ปฏิบัติงานอยู่ และทาการประเมินให้เห็นโอกาส (Opportunities) และ ข้อจากัด (Treats)
การวิเคราะห์โดยละเอียดเกี่ยวทรัพยากรต่าง ๆ ที่มีอยู่ภายใน จุดแข็ง (Strengths) และจุดอ่อน
(Weakness) เพื่อประเมินให้ทราบถึงกาลังความสามารถที่มีอยู่จะช่วยให้การดาเนินการต่างๆ ดาเนินต่อไป
ได้ และสามารถประสบความส าเร็ จ ได้ ภ ายใต้ เงื่อ นไขของสภาวะแวดล้ อ มขององค์ ก าร ที่ เป็ น อยู่ แ ละ
เปลี่ยนแปลงไปด้วย
การรับรู้ถึงค่านิยมส่วนบุคคล (Personal Values) และมีวัตถุประสงค์ส่วนตัวของกลุ่มบุคคลที่มี
อานาจ รวมทั้งบุคคลฝ่ายต่าง ๆ ที่ยังคงมีอานาจอิทธิพลอยู่ภายใต้แวดวงองค์การ ทั้งที่เพราะค่านิ ยมส่วนตัว
ของบุคคลเหล่านี้ที่เป็นผู้ที่ตัดสินใจที่สาคัญ จะมีผลกระทบต่อทางเลือกกลยุทธ์อย่างแน่นอน ดังนั้น เพื่อให้
กลยุทธ์เป็นที่ยอมรับโดยคณะผู้บริหารเหล่านี้ผู้บริหารที่วางแผนกลยุทธ์จึงควรรับรู้ค่านิยมดังกล่าว และปรับ
กลยุทธ์ให้สอดคล้องกับค่านิยมและความชอบส่ว นบุคคลจนเป็นที่ยอมรับได้ในที่สุด การพิจารณาตกลงใจ
เกี่ยวกับความรับผิดชอบขององค์การที่พึงมีต่อสังคม
2. การวางแผนเชิงกลยุทธ์และกระบวนการบริหารโดยวัตถุประสงค์
การกาหนดจุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์ทางกลยุทธ์ (Mission and Strategic
Objectives) คือ การพิจารณาตกลงใจเกี่ยวกับจุดมุ่งหมายของกิจการ
การกาหนดแผนงานหลัก นโยบายและกลยุทธ์ย่อย (Major Plans Policies and Sub Strategies)
หมายถึง การแจกแจงออกเป็นแผนงานหลักต่างๆ ที่จาเป็นเพื่อการทางานให้บรรลุตามวัตถุประสงค์
3. การปฏิบัติตามกลยุทธ์
การปฏิบัติตามกลยุทธ์ นับว่ามีความสาคัญโดยตรงต่อความสาเร็จของกลยุทธ์ ทั้งนี้เพราะกลยุทธ์ที่
ดีนั้นจะบรรลุผลสาเร็จได้ ย่อมต้องสามารถได้รับการปฏิบัติลุล่วงไป ปัจจัยที่สาคัญต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการ
ปฏิบัติงานทั้งหลาย คือ วัฒนธรรมองค์การที่มีอยู่ โครงสร้างองค์การที่จัดไว้และคุ ณภาพทรัพยากรมนุษย์
ตลอดจนความพร้อมและเหมาะสมของระบบและกระบวนการบริห ารงานเหล่ านี้ต่างก็เป็นเครื่องมือให้
ผู้บ ริห ารที่เป็นผู้ทางานทั้งหลาย ทั้งที่เป็นผู้บริหารระดับกลางและผู้บริหารที่อยู่ต่าลงไปได้ใช้สาหรับการ
ทางานระหว่างกัน

4. การประเมินกลยุทธ์
การประเมินกลยุทธ์ เป็ นหน้าที่สาคัญของผู้บริหารระดับสูง ที่จะทาการประเมินถึงกลยุทธ์ต่างๆ
ขององค์กรที่พึงต้องการทราบ เมื่อได้จัดวางกลยุทธ์ไว้อย่างดีแล้ว ก็ต้องมีการวิเคราะห์ตรวจสอบโดยตลอด
เกี่ยวกับผลที่ออกมาได้ของกลยุทธ์ที่กาลังใช้อยู่ในปัจจุบัน
 123

ประโชค ชุ ม พล (อ้ า งใน ถนอม แย้ ม คล้ า ย, 2554) กล่ า วว่ า กระบวนการบริ ห ารงานเชิ ง
กลยุทธ์ ประกอบด้วย
1. การวิเคราะห์สถานการณ์ (Conduct a Situation Analysis)
1.1 ก าหนดวิ สั ย ทั ศ น์ (Vision) ประกอบด้ ว ย วิ สั ย ทั ศ น์ ท างด้ า นการท างาน การ
ให้บริการ ความเจริญเติบโต การสร้างพนักงานที่มีคุณค่า การใช้เทคโนโลยีที่เหนือกว่า บุคลากรมีความภูมิใจ
ในการทางาน โอกาสในการพัฒนาตัวเอง กิจกรรมที่รับผิดชอบต่อสังคม
1.2 ภารกิจ (Mission) ประกอบด้วยภารกิจที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มที่มีผลประโยชน์เกี่ยวกับ
องค์การ (Stakeholder)
1.3 เป้าหมาย (Goals) ประกอบด้วย เป้าหมาย ลูกค้า ความเจริเติบโต พนักงาน และ
การจัดการ
1.4 วัตถุประสงค์ (Objectives) คือ วัตถุประสงค์ทางด้านความสามารถ
1.5 ค่านิ ยม (Core Values) ประกอบด้วย ค่านิยม ความเชื่อถือ และวัฒ นธรรมของ
องค์การ
2. การวิเคราะห์ SWOT (SWOT Analysis)
2.1 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายใน (Internal Environment)
2.2 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายนอก (External Environment Analysis)
2.3 การวิเคราะห์ทรัพยากรภายใน (Internal Resource Analysis)
3. การปฏิ บั ติ ตามกลยุ ท ธ์ (Implement the Strategy) ผู้ บ ริห ารจะต้ อ งก าหนดภารกิ จ
(Mission) และเป้ าหมาย (Goals) การวิ เคราะห์ ส ถานการณ์ (Situation Analysis) และการปฏิ บั ติ ก าร
เพื่อให้บรรลุเป้าหมายเพื่อให้เกิดการทางานที่ประสบความสาเร็จด้วยการใช้ 4 หน้าที่ในกระบวนการจัดการ
ดังนี้
3.1 การวางแผน (Planning)
3.2 การจัดองค์การ (Organizing)
3.3 การชักนา (Leading)
3.4 การควบคุม (Controlling)
3.5 การรักษาการควบคุมกลยุทธ์ (Maintain Strategy Control)
สมยศ นาวี ก าร (อ้ า งใน กาญจนา ศิ ริ ว งค์ , 2552) กล่ า วว่ า กระบวนการบริ ห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์
ประกอบด้วย
1. การประเมินจุดแข็ง จุดอ่อน โอกาส และอุปสรรคขององค์การ
จุด แข็ ง คือ ข้อได้เปรี ยบภายในองค์การที่ ส นับสนุนการบรรลุ วัตถุป ระสงค์ขององค์การ
จุดอ่อนจะตรงข้ามกับจุดแข็ง
 124

จุ ด อ่ อ น คื อ ข้ อ เสี ย เปรี ย บภายในองค์ ก ารที่ ขั ด ขวางหรื อ เป็ น อุ ป สรรคต่ อ การบรรลุ

วัตถุประสงค์ขององค์การ
โอกาส คือ สถานการณ์ภายนอกที่ให้โอกาสต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ อุปสรรค
จะอยู่ตรงข้ามกัน
อุปสรรค คือ สถานการณ์ภายนอกที่สร้างอุปสรรคต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ
กระบวนการประเมิน จุ ดแข็ง จุ ด อ่อน โอกาส และอุป สรรคขององค์การจะถูก เรียกกั น โดยทั่ว ไปว่าการ
วิเคราะห์ SWOT การวิเคราะห์ SWOT จะให้ข้อมูลแก่ผู้ตัดสินใจภายในองค์การ เพื่อใช้เป็นรากฐานการ
ตัดสิน ใจของพวกเขา การวิเคราะห์ SWOT ช่วยให้องค์การแสวงหาผลประโยชน์จากโอกาสและต่อสู้กับ
อุปสรรคในอนาคตได้
2. การกาหนดภารกิจขององค์การทุกองค์การจะต้องมีภารกิจ
ภารกิจ คือ เหตุผลการดารงอยู่ขององค์การ การกาหนดภารกิจขององค์การมีความสาคัญ
เป็นอย่างมาก เพราะภารกิจจะกาหนดขอบเขตการดาเนินงานขององค์การถ้อยแถลงของภารกิจอาจจะเขียน
ไว้อย่างกว้างๆ หรือแคบๆ การเขียนถ้อยแถลงของภารกิจจะมีผลกระทบต่อขนาดขององค์การ
3. การกาหนดปรัชญาและนโยบายขององค์การ
ปรัชญา ขององค์การจะแสดงให้เห็นถึงค่านิยมและความเชื่อขององค์การ ซึ่งจะถูกใช้เป็น
แนวทางของพฤติกรรมของสมาชิกทุกคนภายในองค์การ องค์การทั้งหลายได้กาหนดแนวทางของการบริหาร
ไว้เป็น ลายลักษณ์ อักษร เพื่ อสะท้อนให้เห็นถึงปรัช ญาขององค์การ นโยบายขององค์การจะให้ แนวทางที่
กาหนด แก่สมาชิกทุกคนภายในองค์การ นโยบายจะสร้างข้อจากัดอย่างกว้างๆ ในการตัดสินใจของผู้บริหาร
4. การกาหนดวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์
วัต ถุป ระสงค์เชิงกลยุ ท ธ์ คื อ ผลส าเร็จที่ องค์ก ารโดยส่ ว นรวมต้ องการบรรลุ ภ ายในช่ ว ง
ระยะเวลาหนึ่ง วัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์จะถูกถ่ายทอดเป็นผลสาเร็จที่เฉพาะเจาะจง เพื่อการบรรลุภารกิจ
ขององค์การ
5. กาหนดกลยุทธ์องค์การ
กลยุทธ์ คือ หนทางไปสู่จุดหมาย กลยุทธ์ขององค์การชี้ให้เห็นถึงวิธีการบรรลุวั ตถุประสงค์
เชิงกลยุทธ์ขององค์การ ขั้นตอนของการบริหารเชิงกลยุทธ์ และการเลือกกลยุทธ์ขององค์การที่ดีที่สุด
6. การดาเนินกลยุทธ์ขององค์การ
การดาเนินกลยุทธ์ขององค์การจะครอบคลุมทุกด้านของกระบวนการบริหาร เช่น การจูงใจ
การจ่ายผลตอบแทน การประเมินผลงาน และการควบคุม
7. การควบคุมกลยุทธ์ขององค์การ
การควบคุมจะเกี่ยวพันกับการวัดผลงาน เปรียบเทียบระหว่างผลงานที่วัดได้ และผลงานที่
วางแผนไว้และการแก้ไขข้อแตกต่างที่เกิดขึ้น กระบวนการดังกล่าวนี้จะถูกใช้กับการควบคุมกลยุทธ์ของ
องค์การเหมือนกัน เครื่องชี้ผลการดาเนินกลยุทธ์ขององค์การ การประเมินผลตอนแรกๆ จะมีความสาคัญไม่
 125

เพียงแต่เพื่อการดาเนินกลยุทธ์อย่างมีประสิทธิภาพเท่านั้น แต่เพื่อการปรับปรุงกลยุทธ์ที่ไม่มีประสิทธิภาพ
ขององค์การ
พัชรา มั่งชม (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่า กระบวนการบริหารเชิงกลยุทธ์ ประกอบด้วย
1. การวิเคราะห์เชิงกลยุทธ์
ผู้บริหารหรือนักกลยุทธ์ของธุรกิจจะต้องบริหารเชิงกลยุทธ์ให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์และ
นโยบายของธุรกิจ ผู้ บริห ารจะต้องศึกษาและวิเคราะห์ ความเป็นไปได้ของการดาเนินงานทั้งโอกาสและ
อุปสรรคต่างๆ โดยพิจารณาถึงปัญหาที่จะเกิดจากสภาพแวดล้อมภายในและสภาพแวดล้อมภายนอก โดย
วิเคราะห์ถึงจุดเด่นและจุดด้อยหรือจุดอ่อนและจุดแข็งขององค์การ รวมทั้งศึกษาปัญหาและรวบรวมข้อมูลที่
จาเป็นในการแก้ปัญหา
2. การกาหนดกลยุทธ์
ได้กาหนดวัตถุป ระสงค์ ภาระหน้าที่ เป้ าหมายหรือแนวทางการดาเนินการ และทาการ
ตัดสินใจ (Strategy Decision) โดยมีการวิเคราะห์สถานการณ์แข่งขันภายใน และภายนอกองค์การตลอดจน
ปั จ จั ย อื่ น ๆ ก าหนดกลยุ ท ธ์ อ อกมาใช้ กระบวนการนี้ เรี ย กว่ า การก าหนดรู ป แบบกลยุ ท ธ์ (Strategy
Formulation)
3. การปฏิบัติตามกลยุทธ์
ผู้บริห ารจาเป็น ต้องพิจารณากลยุทธ์ให้ สอดคล้องกับปัญ หาขององค์การ อาทิเช่น สั งคม
การเมือง หรือนโยบายของรัฐ เป็นต้น รวมทั้งการวิเคราะห์ข้อมูลฐานะทางการเงิน การวิเคราะห์พยากรณ์
การปฏิบัติงาน เป็นต้น เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานในการเลือกกลยุทธ์มาแก้ปัญหาได้อย่างเหมาะสม สามารถ
นาเข้าข้อมูลมาประเมินทางเลือกและเลือกทางที่ดีที่สุดนาไปปฏิบัติตามกลยุทธ์ที่ได้ตัดสินใจ โดยพิจารณา
ทรัพยากรและโครงสร้างตลอดรวมถึงนโยบายและการบริหารขององค์กร
4. การประเมินและการควบคุมกลยุทธ์
ผู้ บ ริ ห ารจะต้ อ งท าความเข้ า ใจในเรื่ อ งผลลั พ ธ์ ข องนโยบายองค์ ก ร (Business Policy
Outcomes) หรือสิ่งที่เกิดขึ้นอาจจะบรรลุผลสาเร็จหรือไม่ก็ตาม ขั้นตอนนี้คือ การประเมินและควบคุมกล
ยุทธ์ ซึ่งเป็นการตรวจสอบดูว่ามีการเปลี่ยนแปลงอะไรเกิดขึ้นหลังจากที่มีการปฏิบัติตามกลยุทธ์แล้ว ซึ่งการ
ประเมินผลและควบคุมกลยุทธ์ อาจมีวัตถุประสงค์ของแต่ละองค์กรที่ต่างกันออกไป
ศิริวรรณ เสรีรัตน์ และคณะ (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่า กระบวนการบริหารเชิงกล
ยุทธ์มีองค์ประกอบ ที่สรุปได้ดังนี้
1. การวิเคราะห์สถานการณ์ (Conduct a Situation Analysis) ประกอบด้วย
การวิ เคราะห์ เชิ ง กลยุ ท ธ์ (Strategic Analysis) เป็ น พื้ น ฐานของกระบวนการบริ ห าร
เชิงกลยุทธ์ ขั้นตอนในการวิเคราะห์เชิงกลยุทธ์ ได้แก่
- การกาหนดจุดมุ่งหมาย (Purpose)
- วิสัยทัศน์ (Vision)
 126

- ข้อความภารกิจ (Mission)
- วัตถุประสงค์ (Objective)
- นโยบายขององค์การ (Organizational Policy)
- การวิเคราะห์ SWOT (SWOT Analysis) ประกอบด้วย โอกาสและอุปสรรค
ภายนอก (External Opportunities and Threats) จุดแข็งและจุดอ่อนภายใน (Internal Strengths and
Weaknesses)
2. การวางแผนกลยุทธ์ ประกอบด้วย 3 ขั้น ได้แก่
ขัน้ ที่ 1 ปัจจัยนาเข้า (The input stage)
- แมททริกซ์การประเมินปัจจัยภายใน(Internal Factor Evaluation (IFE) Matrix)
- แมททริกซ์การประเมินปัจจัยภายนอก (External Factor Evaluation
(EFE) Matrix)
- แมททริกซ์โครงร่างการแข่งขัน (The Competitive Matrix (CPM))
ขัน้ ที่ 2 การจับคู่ (The Matching Stage)
- แมททริกซ์อุปสรรค – โอกาส – จุดอ่อน – จุดแข็ง (Threats –
Opportunities – Weaknesses – Strengths (TOWS) Matrix)
- แมททริกซ์ตาแหน่งกลยุทธ์และการประเมินปฏิบัติ (Strategic Position
And Action Evaluation (SPACE) Matrix)
- กลยุทธ์การจัดสรรทรัพยากร : แมททริกซ์กลุ่มที่ปรึกษาบอสตัน
(Boston Consulting Group (BCG) Matrix)
- แมททริกซ์การประเมินปัจจัยภายใน การประเมินปัจจัยภายนอก(Internal
External (IE) Matrix)
- แมททริกซ์กลยุทธ์หลัก (Grand Strategic (GS) Matrix)
ขั้นที่ 3 การตัดสินใจ (The Decision Stage)
- แมททริกซ์การวางแผนกลยุทธ์เชิงปริมาณ (Quantitative Strategic
Planning Matrix (QSPM))
3. การปฏิบัติตามกลยุทธ์ (Strategy Implementation)
เป็นกระบวนการของการเปลี่ยนแปลงกลยุทธ์ที่กาหนดไว้ (Intended Strategy) ให้เป็น
กลยุทธ์ที่เป็นจริง (Realized Strategy) หรือ เป็นกระบวนการเปลี่ยนแปลงกลยุทธ์ให้เป็นการปฏิบัติและ
ผลลัพธ์
4. การควบคุมเชิงกลยุทธ์ (Strategic Control)
 127

เป็ น กระบวนการพิจ ารณาว่ากลยุทธ์ได้บรรลุ เป้าหมาและวัตถุประสงค์ห รือไม่ถ้ากระท า

เช่ น นั้ น และมี ก ารปฏิ บั ติ เพื่ อ แก้ ไขปั ญ หา ผู้ ก าหนดกลยุ ท ธ์ จ ะประเมิ น ผลกระทบของกลยุ ท ธ์ แ ละการ
ตอบสนองที่เหมาะสม หรือเป็นกระบวนการในการจัดการซึ่งต้องตรวจสอบแผนกลยุทธ์และการเปลี่ยนแปลง
กลยุทธ์ให้เหมาะสม
สมชาย ภคภาสน์ วิวัฒ น์ (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่า กระบวนการบริห าร
เชิงกลยุทธ์ประกอบด้วยขั้นตอน 3 ขั้นตอน ซึ่งสรุปได้ดังนี้
1. การวิเคราะห์เชิงกลยุทธ์ (Strategic Analysis)
การวิเคราะห์เชิงกลยุทธ์ หมายถึง ขั้นตอนในการวิเคราะห์องค์ประกอบทั้งหมด 3 ประการ
คือ การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายนอก การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายในองค์การ และการวิเคราะห์
ทัศนคติ ค่านิยม หรือวัฒนธรรมขององค์การ
2. ทางเลือกในเชิงกลยุทธ์ (Strategic Choice) ประกอบด้วย
การกาหนดแนวทางหรือทางเลือกทางกลยุทธ์ (Strategic Options) กล่าวคือ ภายหลังจาก
ที่ได้มีการวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายนอกและสภาพแวดล้อมภายในตลอดจนค่านิยมขององค์การแล้ว ก็จะ
เป็นขั้นตอนที่จะดูถึงความเป็นไปได้ ในการกาหนดทิศทางพัฒนาองค์การ
การประเมินทางเลือกเชิงกลยุทธ์ เมื่อกาหนดทางเลือกในเชิงกลยุทธ์หลายๆ แนวทางแล้ว ก็
จะมาสู่ขั้นตอนการศึกษาความเป็นไปได้ และความเหาะสมของแนวทางเป็นการประเมินถึงทางเลือกที่ดีที่สุด
การเลือกกลยุทธ์ เป็นช่วงของการตัดสินใจในการเลือกทางเลือกใดเป็นที่เด่นชัดในการที่จะ
ไปสู่ข้อยุติในการกาหนดทางเลือกที่เด่นชัดนั้น ต้องยอมรับว่าประเด็นหรืออค่านิยม ของผู้นาหรือฝ่ายบริหาร
นั้นมีน้าหนักมากในการเป็นตัวกาหนดทางเลือก
3. การน ากลยุ ท ธ์ ไปปฏิ บั ติ (Strategy Implementation) หมายถึ ง ขั้ น ตอนที่ จ ะมี ก าร
วางแผนใช้ทรัพยากรไม่ว่าจะเป็นการหามาซึ่งการเงิน กาหนดบุคลากร หรือการสร้างโรงงานหรือเครือข่าย
นอกจากนั้นยังหมายถึง ขั้นตอนของการจัดโครงสร้างองค์การที่เหมาะสม เพื่อสามารถนาเอาแนวทางหรือกล
ยุทธ์ที่ได้ตัดสินใจนั้นไปปฏิบัติได้ดี
พั กตร์ วัฒ นสิ น ธ์ และพสุ เดชะริน ทร์ (อ้ างใน กาญจนา ศิ ริว งค์, 2552) กล่ าวไว้โดยสรุป ได้ ว่า
กระบวนการบริหารเชิงกลยุทธ์ประกอบด้วย
1. การก าหนดทิ ศทางองค์ กร (Direction Setting) ได้ กาหนดทิ ศ ทาง วิสั ย ทั ศ น์ ภารกิ จ
ปรัชญา และวัตถุประสงค์ขององค์การ การกาหนดทิศทางขององค์การจะเป็นการบ่งชี้ว่าองค์การจะมุ่งไปใน
ทิศทางใด หรือสาเหตุของการดารงอยู่ขององค์การ หรือประเภทที่องค์การดาเนินอยู่ นอกจากนี้การกาหนด
ทิศทางขององค์การยังมีส่วนช่ วยในการแปลงวิสัยทัศน์หรือภารกิจขององค์การให้กลายมาเป็นวัตถุประสงค์
ในการดาเนินงานที่มีลักษณะที่ชัดเจนขึ้น
 128

2. การวิเคราะห์ เชิงกลยุทธ์ (Strategic Analysis) คือ การวิเคราะห์ ถึงปัจจัยและสภาวะ

ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องงกับองค์การ เพื่อที่จะได้มีความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับปัจจัยต่างๆ รวมทั้งสถานนะของ
ตัวองค์การได้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้น
3. การจัดทากลยุทธ์ (Strategic Formulation) คือ การนาข้อมูลและความรู้ต่างๆ ที่ได้รับ
จากการกาหนดทิศทางขององค์การ และคัดเลือกว่ากลยุทธ์ใดที่มีความเหมาะสมกับองค์การมากที่สุด การ
จัดทากลยุทธ์เป็นการกาหนดแนวทาง วิธีการ และกิจกรรมต่างๆ ขององค์การเพื่อช่วยให้องค์การสามารถ
บรรลุภารกิจและวัตถุประสงค์ที่ได้กาหนดไว้
4. การปฏิบัติตามกลยุทธ์ (Strategic Implementation) เป็นขั้นตอนการนาเอากลยุทธ์ที่
ได้วางแผนจัดทาและคัดเลือกไว้มาดาเนินการประยุกต์ปฏิบัติ เพื่อให้เกิดผลลัพธ์ตามวัตถุประสงค์ที่ได้ตั้งไว้
ประยงค์ มี ใจซื่ อ (อ้ า งใน กาญจนา ศิ ริ ว งค์ , 2552) กล่ าวว่ า กระบวนการบริห ารเชิ ง กลยุ ท ธ์
ประกอบด้วย 5 ขั้นตอน สรุปได้ดังนี้
1. การวิเคราะห์สภาพแวดล้อม (An Environmental Analysis)
2. การกาหนดทิศทางขององค์การ (An Organizational Direction)
3. การสร้างกลยุทธ์องค์การ (Strategy Formulation)
4. การปฏิบัติการเชิงกลยุทธ์ (Strategy Implementation)
5. การควบคุมเชิงกลยุทธ์ (Strategy Control)

ขัน้ ที่ 1 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อม

กระบวนการบริหารเชิงกลยุทธ์เริ่มต้นที่การวิเคราะห์สภาพแวดล้อม ซึ่งจะสะท้อนให้เห็น
ภาพของของสภาพแวดล้อมขององค์การในด้าน ชี้ให้เห็นอุปสรรคและโอกาสทั้งในปัจจุบันและในอนาคต
ประเมินข้อดีและข้อเสีย
ในที่นี้คาว่า สภาพแวดล้อม หมายความรวมทั้งสภาพแวดล้อมภายในและภายนอกองค์การ
ซึ่งสามารถส่งผลกระทบต่อการสร้างความได้เปรียบเชิงการแข่งขัน
ขั้นที่ 2 การกาหนดทิศทางองค์การ
มีองค์ประกอบหลัก 4 ประการ ซึ่งนามาใช้ในการกาหนดทิศทางขององค์การ คือ
1. วิสัยทัศน์ (Vision)
2. ภารกิจหลัก (Mission)
3. วัตถุประสงค์ (Objective)
4. เป้าหมาย (Goal)
ในขั้นของการวิเคราะห์สภาพแวดล้อมเป็นขั้นที่ชี้ให้เห็น ข้อดี ข้อเด่น (Strengths) ข้อเสีย
ข้อด้อย (Weaknesses) โอกาส (Opportunities) อุปสรรคหรือภัยคุกคาม (Treats)
 129

การที่ผู้บริหารได้เข้าใจทั้งข้อดี ข้อเสีย อุปสรรคและโอกาส จะช่วยให้สามารถกาหนดทิศทาง

พร้อมทั้งทาการปรับเปลี่ยนให้เกิดความเหมาะสมยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม ผู้บริหารจะต้องมีความเข้าใจถึงวิธีการ
สร้างวิสัยทัศน์และการกาหนดภารกิจหลักขององค์การ คือ ต้องเข้าใจลักษณะที่แท้จริงของวัตถุประสงค์ของ
องค์ก าร สามารถสร้ างและน าเอากระบวนการที่ มี ป ระสิ ท ธิภ าพและประสิ ท ธิผ ลใช้ ในการก าหนดและ
ปรับเปลี่ยนทิศทางองค์การ
ขั้นที่ 3 การสร้างกลยุทธ์องค์การ
คาว่า กลยุทธ์ (Strategy) ในเรื่องของการบริหาร เป็นการผสมผสาน รวบรวมรูปแบบหรือ
แผนการต่างๆ เข้าไว้ด้วยกันเพื่อให้เกิดการประสานสัมพันธ์ซึ่งกันและกันระหว่างเป้าหมายหลัก นโยบาย
หลักและการดาเนิ น งานขององค์การ ดังนั้ นการสร้างกลยุทธ์จึงเป็ นกระบวนการออกแบบกลยุทธ์ซึ่งจะ
นาไปสู่ ความได้เปรียบเชิ งการแข่งขัน และเป็นการสร้างโอกาสในด้านต่างๆ ให้แก่องค์การอย่างต่อเนื่อง
ตลอดไป
เพื่อให้การสร้างกลยุทธ์ขององค์การมีความหมายอย่างเหมาะสม ผู้บริหารจะต้องมีความ
เข้าใจอย่างชัดเจนเกี่ยวกับเครื่องมือชนิดต่างๆ ที่นามาใช้สร้างกลยุทธ์ เช่น
- การวิเคราะห์โครงสร้างองค์การ (Industry Structure Analysis)
- การวิเคราะห์สายสัมพันธ์แห่งคุณค่า (Value Chain Analysis)
- ก า ร วิ เค ร า ะ ห์ BCG Matrix (The Boston Consulting Group Growth Share
Matrix)

ขั้นที่ 4 การปฏิบัติการเชิงกลยุทธ์
เป็นขั้นตอนที่จะต้องเกี่ยวข้ องกับการปฏิบัติการเพื่อทาการวิเคราะห์เชิงเหตุเชิงผล ว่าการ
ดาเนินการต่างๆ จะก่อให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลแก่องค์การมมากน้อยเพียงใด กล่าวคือ กลยุทธ์
ขององค์การที่สร้างขึ้นในขั้นตอนที่ 3 จะสามารถนาพาและก่อให้เกิดประโยชน์ ในด้านต่างๆ แก่องค์การได้
อย่างไร
เพื่อให้การปฏิบัติการเชิงกลยุทธ์ประสบผลสาเร็จตามที่มุ่งหวัง ผู้บริหารต้องเข้าใจสิ่งต่างๆ
อย่างชัดเจนในทุกสถานการณ์ เช่น
- รู้วิธีที่จะประคับประคองสิ่งต่างๆ ให้ดาเนินไปได้ด้วยดี ภายใต้กระแสการเปลี่ยนแปลงที่
เกิดขึ้น
- รู้วิธีที่ จ ะปรั บ เปลี่ ย นสิ่ งต่างๆ ให้ เกิดความสอดคล้ องกับวัฒ นธรรมองค์การเพื่ อให้ การ
ดาเนินงานไม่หยุดชะงัก
- รู้ว่าการปฏิบัติการเชิงกลยุทธ์จะมีผลกระทบต่อโครงสร้างองค์การอย่างไร
- เข้าใจถึงความแตกต่างระหว่างภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติ
 130

- รู้และเข้าใจว่ าทักษะทางด้านใดบ้ าง ที่จาเป็น ต่อการนามาใช้ในการดาเนิ นงานเพื่ อให้

เกิดผลในทางปฏิบัติและนาพาองค์การไปสู่ความสาเร็จที่มุ่งหวัง
ในขั้นการปฏิบัติการเชิงกลยุทธ์นี้ มุ่งหวังที่จะชี้แนะแนวทางในการปฏิบัติเพื่อให้บรรลุถึง
แนวทางในการดาเนินงานที่จะสามารถลดปัญ หาและอุปสรรคต่างๆ ได้ ในการดาเนินงานในขั้นนี้จาเป็นต้อง
สร้างแผนเชิงกลยุทธ์เพื่อเอาชนะอุปสรรคนับประการซึ่งจะเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติงานจริง
ขั้นที่ 5 การควบคุมเชิงกลยุทธ์
การควบคุมเชิงกลยุทธ์ เป็นการควบคุมองค์การชนิดพิเศษที่มุ่งตรงไปที่
- การตรวจสอบ (Monitoring)
- การประเมินผล (Evaluating) และ
- การปรับปรุงแก้ไข (Improving)
ผู้ บ ริ ห ารจะต้องมีความเข้าใจอย่างชัดเจนตลอดกระบวนการควบคุม และรู้ถึงบทบาทที่
แท้จริงของการตรวจสอบเชิงกลยุทธ์จึงจะนาไปสู่ความสาเร็จได้
จิน ตนา บุ ญ บงการ (อ้างใน กาญจนา ศิริว งค์, 2552) กล่ าวว่า กระบวนการบริห ารเชิงกลยุท ธ์
ประกอบด้วย
1. การวิ เคราะห์ ส ภาพแวดล้ อ ม (Environment Analysis) ผู้ บ ริ ห ารหรื อ นั ก กลยุ ท ธ์
(Strategist) ต้องศึกษาและวิเคราะห์ปัจจัยในด้านต่างๆ ที่มีผลกระทบต่อการดาเนินงานขององค์การ ซึ่ง
สามารถแบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ สภาพแวดล้อมภายนอก (External Environment) และ สภาพแวดล้อม
ภายในองค์การ (Internal Environment)
2. การกาหนดทิศทางขององค์การ (Set Organization Direction) ผู้ บริห ารจะนาข้อมูล
ต่างๆ ที่ได้รับจากการวิเคราะห์โอกาสและข้อจากัดมาทาการประมวลผล เพื่ อใช้กาหนดทิศทางเชิงกลยุทธ์
ขององค์การ โดยที่การกาหนดทิศทางขององค์การสามารถกระทาได้ในลักษณะของการกาหนดภารกิจและ
การตั้งเป้าหมายขององค์การ (Mission and Goal Establishment)
3. การกาหนดกลยุ ท ธ์ (Strategy Formulation) หมายถึ ง การน าทิ ศทางขององค์ก ารที่
กาหนดไว้อย่างกว้างๆ มาพัฒนาเพื่อเป็นแนวทางการดาเนินงานในอนาคตขององค์การ
4. การน ากลยุ ท ธ์ไปปฏิ บั ติ (Strategy Implementation) หมายถึง การน ากลยุ ท ธ์ที่ ถู ก
ก าหนดขึ้ น ไปประยุ ก ต์ ในการด าเนิ น งานอย่ างเป็ น รู ป ธรรม ผ่ านการจั ด โครงสร้ าง บุ ค ลากร และการ
ประสานงานร่วมกันอย่างเป็นระบบ
5. การควบคุม และการประเมิ น กลยุ ทธ์ (Strategy Evaluation and Control) หมายถึ ง
การติดตามและการตรวจสอบ (Monitoring) วิเคราะห์ปัญหา กาหนดแนวทาง ปรับปรุง และพัฒนาให้กล
ยุทธ์ที่กาลังดาเนินอยู่เกิดความสอดคล้องกับสถานการณ์จริง
ชนินทร์ ชุนหพันธรักษ์ (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าว่า กระบวนการบริหารเชิงกลยุทธ์
ประกอบด้วย
 131

1. การกาหนดกลยุทธ์ เป็นขั้นตอนที่พิจารณาถึงสภาพแวดล้อมขององค์การทั้งภายนอกและ
ภายในขององค์การที่ระบุถึงโอกาสต่างๆ และอุปสรรคต่างๆ จุดเด่นและจุดด้อยขององค์การ พิจารณาถึ ง
วิสั ย ทั ศ น์ (Vision) ของผู้ บ ริ ห าร กาหนดเป้ าหมายขององค์ ก าร (Goals) และการกาหนดวัต ถุ ป ระสงค์
(Objectives) หลังจากนั้นผู้บริหารจะได้มีการกาหนดกลยุทธ์ขององค์การ
2. การนากลยุทธ์ไปปฏิบัติ ขั้นตอนนี้เป็นการลงมือปฏิบัติตามกลยุทธ์ในระดับต่างๆ ตาม
ขั้นตอนการกาหนดกลยุทธ์เพื่อที่จะให้การนากลยุทธ์ไปปฏิบัติประสบความสาเร็จ ผู้บริหารจะต้องเข้าใจใน
แนวคิดและสิ่งต่างๆ ในองค์การ
3. การประเมินผลและการควบคุมกลยุทธ์ เป็นการติดตามประเมินผลและควบคุมเพื่อดูว่า
กลยุทธ์ที่จะนาไปปฏิบัติเป็นไปตามแบบที่ได้กาหนดไว้หรือไม่ เพื่อที่จะได้ทาการปรับปรุง และมั่นใจว่าการ
ปฏิบัติตามหน้าที่ต่างๆ เป็นไปอย่างสมบูรณ์
ไพโรจน์ ปิยะวงษ์วัฒ นา (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) กล่าวว่า กระบวนการบริหาร
เชิงกลยุทธ์ ประกอบด้วย
1. การวิเคราะห์เชิงกลยุทธ์ (Strategic Analysis) คือ การวิเคราะห์ความเปลี่ยนแปลงของ
สภาพแวดล้อมภายนอกและสภาพแวดล้อมภายใน การวิเคราะห์ทัศนคติ ค่านิยม วัฒนธรรมองค์การ
2. ทางเลือกเชิงกลยุทธ์ (Strategic Choice) คือ การกาหนดแนวทางเลือกที่สอดคล้องกับ
ทิศทางขององค์การในอนาคต มีการประเมินทางเลือกที่ดีหรือเหมาะสมที่สุดขององค์การ และสุดท้ายนี้คือ
การเลือกกลยุทธ์ที่จะใช้ในองค์การให้เหมาะสมเป็นไปตามภารกิจและวัตถุประสงค์ขององค์การที่ได้ตั้งไว้
3. การดาเนิ น กลยุ ท ธ์ และการควบคุ ม (Strategy Implementation and Control) คื อ
การนาเอากลยุทธ์มาดาเนินการประยุกต์เพื่อให้เกิดผลตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ ซึ่งต้องมีการเสริมสร้างทักษะ
ความสามารถบุคลากร ทั้งในระดับบริหารและปฏิบัติการ ให้เหมาะสมกับกลยุทธ์องค์การ นอกจากนี้ยังต้อง
จัดโครงสร้างองค์การ ให้สอดคล้องกับกลยุทธ์ รวมทั้งต้องคานึงถึง ความสอดคล้องของวัฒนธรรมองค์การ
จะต้องสอดคล้องและสนับสนุนกลยุทธ์ สุดท้ายได้แก่ การตรวจสอบประเมินและควบคุมการดาเนินกลยุทธ์
ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้
สุพ านี สฤษฏ์ วานิ ช (อ้างใน กาญจนา ศิริว งค์, 2552) กล่ าวว่า กระบวนการบริห ารเชิงกลยุท ธ์
ประกอบด้วย
1. การกาหนดแผนกลยุทธ์ (Strategy Formulation) หรือการวางแผนกลยุทธ์ (Strategic
Planning) เป็ นขั้น ตอนของการวางแผนสาคัญที่จะเริ่มจากการวิเคราะห์ สภาพแวดล้ อมทั้งภายนอกและ
ภายในองค์การ เพื่อกาหนดเป้าหมายระยะยาวที่จะบอกทิศทางขององค์การ
2. การน าแผนกลยุ ทธ์ไปปฏิบั ติ (Strategy Implementation) เป็น ขั้นตอนการวางแผน
ดาเนินงานและกานาแผนงานต่างๆ ไปปฏิบัติ แต่การดาเนินงานตามขั้นตอนนี้ให้บรรลุผลจะต้องเตรียมความ
พร้อมของปัจจัยต่าง ๆ คือ ปัจจัยด้านบุคลากร โครงสร้างขององค์การ ระบบงานต่างๆ ที่จาเป็น เพื่ออานวย
ให้การนาแผนกลยุทธ์ไปปฏิบัตินั้นบังเกิดผล
 132

3. การติ ด ตามและประเมิ น ผลกลยุ ท ธ์ (Strategy Evaluation and Control) เป็ น การ

ตรวจสอบและติดตามผลการดาเนินงานตามที่ระบุไว้ในแผนกลยุทธ์ ปัญหาอุปสรรคต่างๆ ที่เผชิญอยู่เพื่อจะ
ได้ดาเนินการแก้ไขให้เหมาะสม
Thompson and Strickland (อ้ า งใน กาญจนา ศิ ริ ว งค์ , 2552) กล่ า วว่ า กระบวนการบริ ห าร
เชิงกลยุทธ์ ประกอบด้วย
1. การก าหนดข้ อ ความวิ สั ย ทั ศ น์ ข้ อ ความพั น ธกิ จ เป้ า หมายและวั ต ถุ ป ระสงค์
(Formulation of Vision, Mission Statement, Goal and Objective) เป็ น ก ารก าห น ด จุ ด ห ม าย
5 ประการ ดังนี้
การกาหนดวิสัยทัศน์ขององค์การ (Organization’s Vision) เป็นข้อความทั่วไป ซึ่งกาหนด
ทิศทาง ข้อความภารกิจ เป็นข้อความที่กาหนดส่วนประกอบของวิสัยทัศน์ ควรอธิบายถึงรายละเอียดของ
องค์การ ขอบเขตของการปฏิบัติ ความต้องการ (Need) และค่านิยมเบื้องต้นขององค์การ
การก าหนดข้ อ ความภารกิ จ (Mission Statement) เป็ น ขอบเขตของงานในองค์ก ารซึ่ ง
กาหนดขึ้น เพื่อเป็น ภาพรวม และดาเนินการวินิจฉัยออกมาเขียนเป็นเฉพาะที่เป็นเป้าหมายขององค์การ
ออกมา
การก าหนดเป้ าหมายเชิ งกลยุ ท ธ์ (Goal and Objective) เป็ น ข้ อ ความอย่ า งกว้ างของ
จุดมุ่งหมายขององค์การ ซึ่งกาหนดขึ้นเพื่อให้บรรลุภารกิจ (Mission) เป็นจุดมุ่งหมายหลักขององค์การ
การก าหนดเป้ าหมาย (Goal) เป็ น การก าหนดสิ่ งที่ ต้ อ งการในอนาคตซึ่ งองค์ ก าร ต้ อ ง
พยายามให้ เกิดขึ้น โดยเป็ นส่วนประกอบของการวางแผนที่สาคัญเกี่ยวกับเป้าหมายในอนาคตที่องค์การ
ต้องการให้บรรลุถึงเป้าหมาย
การก าหนดวั ตถุ ป ระสงค์ เชิ งกลยุ ทธ์ (Strategic Objective) วั ตถุ ประสงค์ เชิ งกลยุ ท ธ์ เป็ น
ข้อความเฉพาะอย่างที่กาหนดหลักเกณฑ์เพื่อให้บรรลุ เป้าหมาย ในสภาพแวดล้อมภายใน และภายนอก
ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง ซึ่งเป็นสิ่งจาเป็นที่เป็นโอกาสภายใต้สภาพแวดล้อม
2. การกาหนดกลยุทธ์ (Strategy Formulation) หรือการวางแผนเชิงกลยุทธ์ (Strategic
Planning) หมายถึง การกาหนดกลยุทธ์ทางเลือก และเลือกจากทางเลือกซึ่งสามารถบรรลุจุดประสงค์ เป็น
แผนที่สาคัญและเป็นแผนระยะยาว
3. การปฏิบัติตามกลยุทธ์ (Strategy Implementation) เป็นกระบวนการเปลี่ยนแปลงกล
ยุทธ์ให้เป็นการปฏิบัติและผลลัพธ์ คือ
- การกาหนดโครงสร้างขององค์การ
- การจัดระบบการปฏิบัติการที่เหมาะสม
- การยอมรับรูปแบบการจัดการที่เหมาะสม
- การจัดวัฒนธรรมขององค์การหรือค่านิยม
 133

Fred R. David (1993) (อ้างใน กาญจนา ศิริวงค์, 2552) ได้กล่าวว่า กระบวนการจัดการเชิงกล

ยุ ทธ์เป็ น กระบวนการที่ ต่อเนื่ องและขั้นตอนต่ างๆ ของการจัดการเชิงกลยุท ธ์นี้ จะเกี่ยวพั น ระหว่างกั น
โดยทั่วไปประกอบด้วยขั้นตอนพื้นฐาน 4 ขั้น คือ
1. การวิเคราะห์ สภาพแวดล้อม ประกอบด้วย การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายนอกเพื่ อ
พิจารณาถึงโอกาสและอุปสรรคขององค์การ และการวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายในโดยพิจารณาจุดแข็ง
และจุดอ่อนขององค์การทั้งในปัจจุบันและอนาคต
1.1 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายนอก เพื่อพิจารณาถึงโอกาสและอุปสรรคขององค์การที่
อยู่ภายนอกองค์การ และไม่ได้อยู่ภายใต้การควบคุมระยะสั้นของผู้บริหารระดับสูง โดยทั่วไปสภาพแวดล้อม
ภายนอกมีอยู่ 2 ส่วน คือ
- สภาพแวดล้อมการดาเนินงาน (Task Environment) ประกอบด้วยปัจจัยที่กระทบและ
ถูกกระทบโดยตรงต่อการดาเนิน งานขององค์การ ได้แก่ ผู้มีส่วนได้เสีย รัฐบาล ผู้จาหน่ายวัตถุดิบ ชุมชน
คู่แข่ง ฯลฯ
- สภาพแวดล้ อ มโดยทั่ ว ไป (General Environment) ประกอบด้ ว ยปั จจั ย ที่ ไม่ กระทบ
โดยตรงต่อการดาเนินงานระยะสั้นขององค์การ แต่ปัจจัยเหล่านี้จะมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในระยะยาวของ
องค์การ ได้แก่ เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม เทคโนโลยี สถานการณ์ทางการเมืองและกฎหมาย ฯลฯ
1.2 การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายใน เพื่อพิจารณาจุดแข็งและจุดอ่อนขององค์การ ทั้ง
ในปัจจุบันและอนาคต ได้แก่ โครงสร้าง วัฒนธรรม ทรัพยากรขององค์การ ฯลฯ
การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกองค์การ เรียกว่าการวิเคราะห์ สวอท
(SWOT Analysis) ประกอบดังนี้
S: Strengths หรือ จุ ดแข็ง หมายถึง การดาเนินงานภายในที่องค์การสามารถกระทาได้ดีและมี
ลักษณะเด่น ไม่ว่าจะเป็น การบริหาร การผลิต การเงิน การบัญชี การตลาด บุคลากร รวมไปถึงการวิจัยและ
พัฒนา ซึ่งปัจจัยเหล่านี้เป็นปัจจัยที่เอื้อต่อความสาเร็จขององค์กร ตัวอย่างเช่น ความสามารถที่เด่นเป็นพิเศษ
ความแตกต่างทางการแข่งขัน ตราสินค้าที่เป็นที่รู้จัก พนักงานมีความสามารถ การเงินมีความมั่นคง และมี
เทคโนโลยีที่ทันสมัย
W: Weaknesses หรือ จุดอ่อน หมายถึง การดาเนินงานภายในที่องค์การไม่สามารถกระทาได้ดี ซึ่ง
จะทาให้กลายเป็นอุปสรรคต่อความสาเร็จขององค์การ เช่น การเงิน มีไม่เพียงพอ ความชานาญตลาดน้อย
ต้นทุนสูง ขาดความสามารถที่เด่น สินค้าล้าสมัย ดังนั้น องค์กรจะต้องกาหนดกลยุทธ์ที่สามารถลบล้างหรือ
ปรับปรุงจุดอ่อนของการดาเนินงานภายในเหล่านี้ให้ดีขึ้น
O: Opportunities หรือ โอกาส หมายถึง สภาพแวดล้อมภายนอกหรือช่องทาง ที่เป็นประโยชน์
ต่อการดาเนินงานขององค์การ เช่น การขยายตลาดทั่วโลกการพัฒนาสินค้าใหม่ การบริการใหม่ การพัฒนา
คุณภาพ ลูกค้าต้องการสิ่งใหม่ๆ การเปลี่ยนแปลงทางประชากรศาสตร์กฎหมายที่มีผลกระทบต่อการแข่งขัน
 134

องค์การจะต้องคาดคะเนการเปลี่ ย นแปลงของสภาพแวดล้ อมภายนอก เช่น เศรษฐกิจ สั งคม การเมือง

เทคโนโลยีและการแข่งขันอยู่เป็นระยะ เพื่อหาโอกาสจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม
T: Threats หรือ อุปสรรค หมายถึง สภาวะแวดล้อมภายนอกขององค์การหรือช่องทางที่ก่อให้เกิด
ปั ญ หาและอุป สรรคต่อการบรรลุวัตถุป ระสงค์ขององค์การ เช่น ผู้ เข้ามาใหม่ในตลาด การเปลี่ ยนแปลง
เทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลงประชากรศาสตร์ สิ่งทดแทนการนาเข้า ปัญหาเศรษฐกิจ อุปสรรคจากกฎหมาย
แรงกดดันจากลูกค้า ซึ่งองค์กรต้องพยายามเปลี่ยนจากอุปสรรคให้เป็นโอกาส
2. การก าห น ดกลยุ ท ธ์ (Strategy Formulation) คื อ การพั ฒ นาแผน ระยะยาว
บนรากฐานของโอกาสและอุปสรรคที่เป็นสภาพแวดล้อมภายนอก จุดแข็งและจุดอ่อนที่เป็นสภาพแวดล้อม
ภายในองค์การ การกาหนดกลยุทธ์จะต้องรวมถึงการระบุภารกิจ การกาหนดเป้าหมาย การพัฒนากลยุทธ์
และการกาหนดนโยบายขององค์การ
องค์การจะต้องกาหนดกลยุทธ์ทางเลือ กที่เป็นไปได้มากที่สุด องค์การจะต้องพิจารณาว่า
กลยุทธ์ทางเลือกไหนที่สอดคล้องกับทรัพยากรและความสามารถและสร้างความได้เปรียบทางการแข่งขันได้ดี
ที่สุด กลยุทธ์ทางเลือกแต่ละอย่างจะมีข้อดีและข้อเสีย องค์การจะต้องวิเคราะห์ และเปรียบเทียบกลยุทธ์
ทางเลือกขององค์การบนรากฐานของเกณฑ์บางอย่าง ในที่สุดองค์การจะสามารถเลือกกลยุทธ์ทางเลือกที่ดี
ที่สุดขององค์การ
3. การดาเนินกลยุทธ์ (Strategy Implementation) กลยุทธ์ที่เกิดจากความคิดที่รอบคอบ
สามารถที่จะนาไปปฏิบัติ หัวใจสาคัญของการดาเนินกลยุทธ์ภายในองค์การคือความสอดคล้องระหว่างกล
ยุทธ์ โครงสร้างและวัฒนธรรมขององค์การ แมคคินซีย์ แอนด์ โดได้ชี้ให้เห็นว่า ความสาเร็จของการดาเนินกล
ยุทธ์ภ ายในองค์การขึ้น อยู่กับความสอดคล้ องของปัจจัยทางองค์การ 7 ประการ ที่รู้จักกันโดยทั่วไป คือ
แบบจาลอง 7-S ได้แก่
3.1 กลยุ ท ธ์ (Strategy) หมายถึ ง การวางแผนเพื่ อ ตอบสนองการเปลี่ ย นแปลง ของ
สภาพแวดล้อม การพิจารณา จุดแข็ง จุดอ่อนขององค์การ
3.2 โครงสร้าง (Structure) หมายถึง โครงสร้างขององค์การที่แสดงความสัมพันธ์ระหว่าง
อานาจหน้าที่และความรับผิดชอบ รวมถึงขนาดการควบคุม การรวมอานาจ และการกระจายอานาจของ
ผู้บริหาร การแบ่งโครงสร้างงานตามหน้าที่ ได้อย่างเหมาะสม
3.3 ค่านิยมร่วม (Shared Values) หมายถึง ค่านิยมร่วมกันระหว่างคนในองค์การและความ
เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
3.4 ระบบ (System) หมายถึง กระบวนการและล าดับชั้นการปฏิบัติงานทุกอย่างที่เป็น
ระบบที่ต่อเนื่องสอดคล้องประสานกันทุกระดับ
3.5 คน (Staff) หมายถึง การคัดเลือกบุคลากรที่ความสามารถ การพัฒนาบุคลากรอย่าง
ต่อเนื่อง
 135

3.6 สไตล์ (Styles) หมายถึง การจัดการที่มีรูปแบบวิธีที่เหมาะสมกับลักษณะ ขององค์การ

เช่น การสั่งการ การควบคุม การจูงใจ สะท้อนถึงวัฒนธรรมองค์การ
3.7 ทักษะ (Skill) หมายถึง ความโดดเด่น ความเชี่ยวชาญในงาน
4. การควบคุมกลยุทธ์ (Strategy Evaluation)
การควบคุมกลยุทธ์ คือ การตรวจสอบกิจกรรมและผลการดาเนินงานขององค์การ โดยทา
การเปรียบเทียบระหว่างผลการดาเนินงานจริงและผลการดาเนินงานที่ต้องการ ผู้บริหารจะต้องใช้ข้ อมูล
เหล่านี้เพื่อการแก้ไขปัญหาขององค์การ การควบคุมกลยุทธ์จะมีประสิทธิภาพได้ ผู้บริหารจะต้องได้รับการ
ป้อนข้อมูลกลับที่ชัดเจน และทันทีจากผู้ใต้บังคับบัญชา

5.2.5 การจัดทาแผนยุทธศาสตร์/แผนกลยุทธ์
 136

ภาพที่ 5.1 ขั้นตอนการจัดทาแผนยุทธศาสตร์ การจัดทาแผนยุทธศาสตร์ (อ้างถึงในกรมวิทยาศาสตร์และ

เทคโนโลยี กระทรวงกลาโหม)

ยุทธศาสตร์ หมายถึง แนวทางในการบรรลุจุดหมายของหน่วยงาน ดังนั้นจุดหมายจึงเป็นสิ่งที่สาคัญ

ยิ่ ง ในการจั ด ท ายุ ท ธศาสตร์ โดยผู้ จั ด ท าจ าเป็ น ต้ อ งก าหนดจุ ด หมายของหน่ ว ยงานให้ ชั ด เจน เพื่ อ ให้
ยุทธศาสตร์ที่ได้ออกมานั้นตรงตามความต้องการ และดาเนินไปในทิศทางที่ถูกต้อง
ขั้นตอนแรกในการจัดทาแผนยุทธศาสตร์ คือขั้นตอนของการกาหนดพันธกิจ (mission)
พันธกิจ หมายถึงกรอบ หรือขอบเขตการดาเนินงานของหน่วยงาน การกาหนดพันธกิจ สามารถทา
ได้โดยนาภารกิจ (หรือหน้าที่ความรับผิดชอบ) แต่ละข้อที่หน่วยงานได้รับมอบหมายตั้งแต่แรกก่อตั้งมาเป็น
แนวทาง ทั้งนี้ผู้จัดทาต้องกาหนดให้ชัดเจนว่าพันธกิจแต่ละข้อ มีความหมายครอบคลุมขอบเขตแค่ไหน และ
แต่ละข้อมีความแตกต่างกันอย่างไร เพื่อให้การจัดทาแผนยุทธศาสตร์ในขั้นตอนต่อไปเป็นไปอย่างสะดวก
และถูกต้อง
ขั้นตอนที่สอง ขั้นตอนของการกาหนดวิสัยทัศน์ (vision) ให้กับหน่วยงาน
 137

วิสัยทัศน์ หมายถึงสิ่งที่เราต้องการให้หน่วยงานเป็น ภายในกรอบระยะเวลาหนึ่งๆ โดยการจัดทา

วิสัยทัศน์ของหน่วยงาน ควรกระทาเมื่อเราได้กาหนดพันธกิจของหน่วยงานเป็นที่เรียบร้อยแล้ว จากนั้นจึงนา
พันธกิจทั้งหมดมาพิจารณาในภาพรวม ว่าหน่วยงานจักต้องดาเนินการในเรื่องใดบ้าง และเพื่อให้หน่วยงาน
สามารถบรรลุพันธกิจได้ครบถ้วนทุกข้อ หน่วยงานต้องมีความเป็นเลิศในด้านใด หรือควรมุ่งเน้นไปในทิศทาง
ใด
ขั้นตอนที่สาม การกาหนดประเด็นยุทธศาสตร์ (strategy issue)
ประเด็นยุทธศาสตร์ หมายถึงประเด็นหลักที่ต้องคานึงถึง ต้องพัฒนา ต้องมุ่งเน้นประเด็นยุทธศาสตร์
นี้ สามารถท าได้ โดยการน าพั น ธกิ จ แต่ ล ะข้ อ มาพิ จารณาว่าในพั น ธกิ จแต่ ล ะข้ อ นั้ น หน่ ว ยงานต้ อ งการ
ดาเนินการในประเด็นใดเป็นพิเศษ และหลังจากได้ดาเนินการดังกล่าวเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ต้องการให้เกิดผล
การเปลี่ยนแปลงในทิศทางใด ทั้งนี้ ในการจัดทาประเด็นยุทธศาสตร์ของแต่ละหน่วยงานนั้น จาเป็นอย่างยิ่งที่
จะต้องนาแผนบริหารราชการแผ่นดิน ของกระทรวงต้นสังกัดมาเป็นหลักประกอบการพิจารณาด้วย
ขั้นตอนที่สี่ คือ การกาหนดเป้าประสงค์ (goal) ของแผนยุทธศาสตร์
เป้าประสงค์ หมายถึงสิ่งที่หน่วยงานปรารถนาจะบรรลุ โดยต้องนาประเด็นยุทธศาสตร์มาพิจารณา
ว่า หากสามารถดาเนิ นการจนประสบความสาเร็จตามประเด็นยุทธศาสตร์แต่ล ะข้อแล้ว ใครเป็นผู้ได้รับ
ผลประโยชน์ และได้รับประโยชน์อย่างไร ยกตัวอย่างเช่น เป้าประสงค์ของกรมสรรพากรประการหนึ่งคือ รัฐ
มีรายได้จากการจัดเก็บภาษีเพียงพอในการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ จากตัวอย่างนี้ ผู้ได้รับประโยชน์คือ
ภาครัฐ โดยได้ประโยชน์คือสามารถจัดเก็บภาษีได้มากพอ ที่จะนาไปพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ได้ นั่นเอง
ขั้นตอนที่ห้า ขั้นตอนของการสร้างตัวชี้วัด (Key Performance Identification)
ตัวชี้วัด หมายถึงสิ่งที่จะเป็นตัวบ่งชี้ว่าหน่วยงานสามารถปฏิบัติงานบรรลุเป้าประสงค์ที่วางไว้ได้
หรือไม่ ขั้นตอนนี้เราจะต้องพิจารณาหาปัจจัยที่เป็นตัวบ่งชี้ดังกล่าว และต้องใช้ถ้อยคาที่ชัดเจน ทั้งในแง่ของ
คาจากัดความ และการระบุขอบเขต เช่น “จานวนสมาชิกที่เข้า ร่วมโครงการในหนึ่งเดือน” เป็นต้น โดย
ตัวชี้วัดนี้จะถูกนาเป็นหลักในการกาหนดค่าเป้าหมายในลาดับต่อไป
ขั้นตอนที่หก ขั้นตอนของการกาหนดค่าเป้าหมาย (target)
ค่าเป้าหมาย หมายถึงตัวเลขหรือค่าของตัวชี้วัดความสาเร็จที่หน่วยงานต้องการบรรลุขั้นตอนนี้ เป็น
ขั้นตอนของการกาหนด หรือระบุว่าในแผนงานนั้นๆ หน่วยงานต้องการทาอะไร ให้ได้เป็นจานวนเท่าไร และ
ภายในกรอบระยะเวลาเท่าใดจึงจะถือว่าบรรลุเป้าหมาย เช่น ต้องผลิตนักสังคมสงเคราะห์เพิ่มเป็นจานวน
1,250 คน ภายในระยะเวลา 5 ปี เป็นต้น
ขั้นตอนที่เจ็ด ขั้นตอนสุดท้าย คือขั้นตอนของการกาหนดกลยุทธ์ (strategy)
กลยุทธ์ หมายถึง สิ่งที่หน่วยงานจะดาเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าประสงค์ โดยกลยุทธ์นี้ จะกาหนดขึ้น
จากการพิจารณาปัจจัยแห่งความสาเร็จ (critical success factors) เป็นสาคัญ กล่าวคือ ต้องพิจารณาว่าใน
การที่จะบรรลุเป้าประสงค์ข้อหนึ่งๆ นั้น มีปัจจัยใดบ้างที่มีผลต่อความสาเร็จ และเราจาเป็นต้องทาอย่างไรจึง
จะไปสู่จุดนั้นได้
 138

การเขียนแผนที่ยุทธศาสตร์ (Strategy Map)

การเขียนแผนที่ยุ ทธศาสตร์นั้ นเป็นการนาเอาแนวความคิดเรื่อง Balance Scorecard หรือการ
บริ ห ารงานเพื่ อ ให้ เกิ ด ผลส าเร็ จ อย่ างรอบด้าน และเป็ น เหตุ เป็ น ผลต่ อกั น มาเขีย นเป็ น แผนภาพแสดง
ความสัมพันธ์ของมิติต่างๆ อย่างเป็นขั้นเป็นตอน โดยแผนที่ยุทธศาสตร์จะเป็นเสมือน แผนที่ที่จะคอยนาทาง
หน่ ว ยงานให้ ส ามารถปฏิ บั ติงานจนบรรลุ เป้าหมายยุท ธศาสตร์ที่ วางไว้ได้ ตัวอย่าง การบริห ารงานของ
ภาคเอกชน มักจะมุ่งเน้นความสาเร็จในด้านต่างๆ คือ
- Customer Perspective
- Financial Perspective
- Internal business Perspective
- Learning and Growth Perspective
ส่วนการบริหารงานในภาครัฐซึ่งเป็นหน่วยงานหรือองค์กรที่จัดตั้งขึ้นมิใช่เพื่อจุดประสงค์ในการ
แสวงหาผลกาไร ก็จะมีมิติที่มุ่งเน้นให้ความสาคัญแตกต่ างกันไป โดยการบริหารงานของภาครัฐจะมุ่งเน้น
ความสาเร็จในด้านต่างๆ คือ
- ด้านประสิทธิผล
- ด้านคุณภาพการบริการ
- ด้านประสิทธิภาพ
- ด้านการพัฒนาองค์กร
มิติทางด้านประสิทธิผล
ในมิ ติของประสิ ท ธิผ ลนั้ น หน่ ว ยงานต้อ งพิ จารณาว่าหากหน่ ว ยงานได้ด าเนิ น การตามประเด็ น
ยุทธศาสตร์ใดประเด็นหนึ่งจนเป็นผลสาเร็จแล้ว จะก่อให้เกิดผลดีต่อประเทศชาติและสังคมส่านรวมอย่างไรบ้าง
มิติทางด้านคุณภาพการบริการ
ในส่วนของมิติทางด้านคุณภาพการบริการนั้น ต้องพึงระลึกว่าการจัดทาบริการสาธารณะของภาครัฐ
นั้น มีกลุ่มเป้าหมายหลักที่ต้องคานึงถึงอยู่ด้วยกัน 2 กลุ่ม คือ กลุ่มผู้รับบริการ (หรือประชาชน) และกลุ่มของ
ภาคี (เช่น NGOs หน่วยงานภาครัฐอื่นๆ หรือหน่วยงานภาคเอกชน เป็นต้น) การกาหนดคุณภาพการบริการ
นั้ น จะเป็ น การระบุ ว่าในการที่ จ ะส่ งเสริม ผลั ก ดั น ให้ ป ระสิ ท ธิผ ลที่ เราตั้ งไว้ นั้ น ประสบความส าเร็จ ได้
ผู้รับบริการจะต้องได้รับประโยชน์ด้านใดจากหน่วยงาน เช่นได้รับโอกาสในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ได้รับรู้
ความเข้าใจในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นต้น ตลอดจนการระบุถึงบทบาทของภาคี ว่าภาคีจะต้องให้ความร่วมมือ
กับหน่วยงานของเราอย่างไรในด้านใดบ้าง
มิติทางด้านประสิทธิภาพ
ในมิตินี้จะคานึงถึงปัจจัยหรือทรัพยากรนาเข้า (input) ในเชิงเปรียบเทียบกับผลผลิตที่ได้ (output)
กล่าวคือ หากหน่วยงานสามารถทางานใดๆ ให้อัตราส่วนระหว่างทรัพยากรนาเข้ากับผลผลิตมีค่าน้อยได้
เท่าใด ก็หมายถึงความมีประสิทธิภาพในการทางานของหน่วยงานนั้นๆ มีมากเท่านั้น ฐานคิดในการกาหนด
 139

ประสิทธิภาพของงานนั้น ต้องเริ่มต้นที่ขอบเขตอานาจของหน่วยงาน โดยให้ผู้เขียนแผนที่ยุทธศาสตร์ทาการ

ระบุ หน่วยงาน กอง สานัก ที่มีขอบเขตอานาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นยุทธศาสตร์นั้นๆ ลงไปในแผนฯ
แล้วทาการพิจารณาต่อไปว่า หน่วยงานนั้นๆ ต้องรับผิดชอบดาเนินการอย่างไรบ้าง เพื่อให้ผู้รับบริการได้รับ
ประโยชน์ต่างๆ และต้องดาเนินการอย่างไรเพื่อให้ภาคีให้ความร่วมมือกับหน่วยงาน ตามที่กาหนดไว้ในมิติ
ด้านคุณภาพการบริการ
มิติทางด้านการพัฒนาองค์กร
ในส่วนนี้ หน่วยงานต้องหันกลับมาพิจารณาทบทวนศักยภาพของตนเอง เพื่อให้ทราบว่าต้องมีการ
พัฒ นาทักษะของบุคลากรในสั งกัดในด้านใดบ้าง รวมถึงต้องมีการพัฒ นาขีดความรู้ความสามารถในด้าน
เทคโนโลยีขององค์กรอย่างไรบ้าง จึงจะทาให้หน่วยงานสามารถปฏิบัติงานจนก่อให้เกิดประสิทธิภาพตามที่
กาหนดไว้ได้
ในการเขียนแผนที่ยุทธศาสตร์นั้น นอกจากจะมีการเขียนแผนภาพแสดงความสั มพันธ์ของปัจจัยใน
มิติต่างๆ แล้ว ยังมีการกาหนดตัวชี้วัด (KPI) ค่าเป้าหมาย และโครงการริเริ่มสร้างสรรค์ลงไปอีกด้วย ในการ
เขียนแผนที่ยุทธศาสตร์จะต้องมีการทาลุกศร เพื่อแสดงถึงความเชื่อมโยงสัมพันธ์กันของมิติและขั้นตอนต่างๆ
โดยลูกศรจะลากจากปัจจัยที่เป็นเหตุไปยังปัจจัยที่เป็นผล และจะสร้างลูกศรเฉพาะในส่วนที่ปัจจัยเหล่านั้น มี
ความสัมพันธ์เป็นเหตุเป็นผลกันโดยตรงเท่านั้น การกาหนดตัวชี้วัดในแผนที่ยุทธศาสตร์จะต้องมีการกาหนด
ทั้งในส่วนของตัวชี้วัดเหตุ และตัวชี้วัดผล โดยมักจะกาหนดตัวชี้วัดเริ่มจากมิติด้านประสิทธิผลเรื่อยไปจนถึง
มิติด้านการพัฒนาองค์กรตามลาดับ

5.2.6 การจัดทาแผนยุทธศาสตร์ตามแนวทางของสานักงานคณะกรรมการพัฒนา
ระบบราชการ (กพร.)
140
141
142
143
144
 145

ภาพที่ 5.2 ตัวอย่างแผนยุทธศาสตร์ยุทธศาสตร์จังหวัดนครปฐม 4 ปี (พ.ศ. 2558 – 2561)

 146

วิสัยทัศน์ (Vision)
“เป็นแหล่งผลิตสินค้าเกษตร อุตสาหกรรมแปรรูปที่ได้มาตรฐานสากล การท่องเที่ยวปลอดภัย และ
ชีวีเป็นสุข”

พันธกิจ (Misson)
1. ยกระดับการผลิตสินค้าการเกษตรและอุตสาหกรรมให้ได้มาตรฐานปลอดภัยและเป็นมิตรกับ
สิ่งแวดล้อม
2. พัฒนาการค้าการลงทุนและระบบโลจิสติกส์ให้ได้มาตรฐาน
3. ส่งเสริมการท่องเที่ยวเชิงประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม
4. การเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ
5. ฟื้นฟู อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้สู่ความสมดุลและยั่งยืน
6. เสริมสร้างความมั่นคงทางสังคม พัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนอย่างยั่งยืน
ประเด็นยุทธศาสตร์ (Strategic Issues)
1. การพัฒนาการเกษตรและอุตสาหกรรมแปรรูปเพื่อเพิ่มมูลค่า
2. เพิ่มประสิทธิภาพการแข่งขันด้านการท่องเที่ยวเชิงประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม
3. การเสริมสร้างคุณภาพชีวิตประชาชนอย่างยั่งยืน
เป้าประสงค์รวม (Goals)
1. สินค้าเกษตร และอุตสาหกรรมของจังหวัดมีความปลอดภัยและผ่านการรับรองมาตรฐานสากล
2. ขยายตลาดและมีมูลค่าเพิ่มขึ้น
3. การสร้างความเข้มแข็งให้เครือข่ายเกษตรกรอย่างยั่งยืน
4. เป็นแหล่งท่องเที่ยวเชิงประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมอันดับต้นของประเทศ
5. จังหวัดมีรายได้จากการท่องเที่ยวเพิ่มขึ้น 10% ต่อปี
6. ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง
7. ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้รับการดูแลรักษาให้เกิดความสมดุลอย่างมีคุณภาพ
8. สังคมมีคุณภาพ มีภูมิปัญญาและภูมิคุ้มกัน มีศักยภาพรองรับการจัดตั้งประชาคมอาเซียนในทุก
มิติ
กลยุทธ์ (Strategy)
1. เพิ่มประสิทธิภาพและศักยภาพการผลิตภาคการเกษตรและอุตสาหกรรมแปรรูปเพื่อเพิ่มมูลค่า
สินค้า
2. เพื่อการจัดการคุณภาพการปฏิบัติทางการเกษตร
 147

3. การสร้างมูลค่าเพิ่มผลผลิตทางการเกษตรและอุตสาหกรรมและอุตสาหกรรมแปรรูปตลอดห่วงโซ่
การผลิต
4. การสร้างความมั่นคงในอาชีพและรายได้แก่เกษตรกร
5. พัฒนาระบบการบริหารการจัดการและกลไกการท่องเที่ยว
6. พัฒนาปัจจัยพื้นฐานด้านการท่องเที่ยว
7. พัฒนาผลิตภัณฑ์ทางการท่องเที่ยว
8. พัฒนาศักยภาพบุคคลากรด้านการท่องเที่ยว
9. พัฒนาด้านการตลาดและประชาสัมพันธ์
10. เสริมสร้างภูมิคุ้มกันความเข้มแข็งทางสังคมและพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน
11. เสริมสร้างความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน
12. พัฒนาระบบบริการสาธารณสุขขั้นพื้นฐานเชิงรุก
13. สร้างความตระหนักในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู และควบคุมการใช้ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
อย่างคุ้มค่าและเป็นธรรม
ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 1 การพัฒนาการเกษตรและอุตสาหกรรมแปรรูปเพื่อเพิ่มมูลค่า
เป้าประสงค์
1. สินค้าเกษตร เกษตรอุตสาหกรรม แลอุตสาหกรรมมีความปลอดภัยและผ่านการรับรอง
มาตรฐานสากล
2. ขยายตลาดและเพิ่มมูลค่าสินค้าและบริการ
ตัวชี้วัด
1. ร้อยละของจานวนฟาร์มเกษตรที่ผ่านการรับรองมาตรฐานเพิ่มขึ้นจากปีที่ผ่านมาไม่น้อย
กว่าร้อยละ 5
2. อัตราการขยายตัวของ GPP เพิ่มขึ้นจากปีที่ผ่านมา ร้อยละ 5 ต่อปี
กลยุทธ์
1. เพิ่มประสิทธิภาพและศักยภาพการผลิตภาคการเกษตรและอุตสาหกรรมแปรรูปเพื่อเพิ่ม
มูลค่าสินค้า
2. เพื่อการจัดการคุณภาพการปฏิบัติทางการเกษตร
3. การสร้างมูลค่าเพิ่มผลผลิตทางการเกษตรและอุตสาหกรรมและอุตสาหกรรมแปรรูปตลอด
ห่วงโซ่การผลิต
4. การสร้างความมั่นคงในอาชีพและรายได้แก่เกษตรกร

ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 2 เพิ่มศักยภาพด้านการท่องเที่ยวเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
เป้าประสงค์
 148

จานวนนักท่องเที่ยวและรายได้เพิ่มขึ้น
ตัวชีว้ ัด
1. รายได้จากการท่องเที่ยวที่เพิ่มขึ้นจากค่าเฉลี่ย 3 ปีย้อนหลัง ร้อยละ 10
2. ความพึงพอใจของนักท่องเที่ยวของจังหวัดเพิ่มขึ้น
3. จานวนแหล่งท่องเที่ยวที่ได้รับการพัฒนาเพิ่มขึ้น
กลยุทธ์
1. พัฒนาระบบการบริหารการจัดการและกลไกการท่องเที่ยว
2. พัฒนาปัจจัยพื้นฐานด้านการท่องเที่ยว
3. พัฒนาผลิตภัณฑ์ทางการท่องเที่ยว
4. พัฒนาศักยภาพบุคคลากรด้านการท่องเที่ยว
5. พัฒนาด้านการตลาดและประชาฤสัมพันธ์
ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 3 การเสริมสร้างคุณภาพชีวิตประชาชนอย่างยั่งยืน
เป้าประสงค์
เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนและสร้างความมั่นคงทางสังคมอย่างทั่วถึง
ตัวชีว้ ัด
1. อัตราส่วนการจับกุมคดียาเสพติดลดลง
2. ร้อยละที่ลดลงต่อปีของคดีอาญาจาแนกแต่ละประเภท
3. ร้อยละสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานได้รับการพัฒนาปรับปรุงให้ดีขึ้น
กลยุทธ์
1. ปรับปรุงด้านโครงสร้างพื้นฐานเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน
2. เสริมสร้างความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน
3. พัฒนาระบบบริการสาธารณสุขขั้นพื้นฐานเชิงรุก
4. สร้างความตระหนักในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู และควบคุมการใช้ทรัพยากรธรรมชาติและ
สิ่งแวดล้อม อย่างคุ้มค่าและเป็นธรรม

5.3 สรุป
นโยบายสาธารณะว่าคือ นโยบายสาธารณะของภาครัฐบาลและนโยบายสาธารณะของหน่วยงาน
เอกชนที่มิได้แสวงหาผลกาไร และมิได้สังกัดในภาครัฐบาล โดยนามาผสมผสานกันอันมีรัฐบาลเป็นแกนนาใน
การกาหนดนโยบายสาธารณะอันครอบคลุม ซึ่งมีการบ่งถึงแนวทางในการปฏิบัติงานหรือโครงการ โดยมี
การกาหนดเป้าหมาย (และ/หรือปัญหาในสังคม) และวิธีการเพื่อให้บรรลุผล ทั้งนี้เพื่อรัฐจะได้จัดสรรคุณค่า
ต่างๆ ให้แก่สังคมส่วนรวม ในขณะเดียวกันองค์การที่มิได้แสวงหากาไรและมิได้สังกัดกับรัฐบาลก็จะได้ช่วย
รัฐบาลปฏิบัติงานเพื่อสาธารณประโยชน์ด้วย
 149

การบริหารเชิงกลยุทธ์ หมายถึง การบริหารงานซึ่งกระทาอย่างต่อเนื่องสอดคล้องกับสิ่งแวดล้อม มี

การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกเพื่อการตัดสินใจหาทางเลือกที่ดีที่สุด นาไปสู่การพัฒนากล
ยุทธ์ที่มีประสิทธิภาพ โดยใช้กระบวนการของการกาหนดทิศทางระยะยาว การกาหนดกลยุทธ์การดาเนินกล
ยุทธ์และการควบคุม และการประเมินกลยุทธ์ขององค์การ

คาถามท้ายบท

1. นโยบายสาธารณะหมายถึงอะไร
2. องค์ประกอบสาคัญของนโยบายคืออะไร
3. นโยบายสาธารณะมีความสาคัญอย่างไร
4. ให้อธิบายประโยชน์ของการศึกษานโยบายสาธารณะ
5. จงอธิบายความหมาย วิวัฒนาการ ของการบริหารเชิงกลยุทธ์ มาพอสังเขป
6. การบริหารเชิงกลยุทธ์มีความสาคัญอย่างไร ยกตัวอย่างประกอบ
7. กระบวนการของการบริหารเชิงกลยุทธ์ ประกอบด้วยอะไรบ้าง
8. จงอธิบายถึงการการจัดทาแผนยุทธศาสตร์/แผนกลยุทธ์
9. ให้แสดงการจัดทาแผนยุทธศาสตร์ตามแนวทางของสานักงาน กพร.
 150

เอกสารอ้างอิง

กมล ทองธรรมชาติ. วิวัฒนาการของระบอบรัฐธรรมนูญไทยจากอดีตถึงปัจจุบัน. กรุงเทพฯ : บรรณกิจ,

2545.
กาญจนา ศิริวงค์. การบริหารเชิงกลยุทธ์ในโรงเรียนเถินวิทยา อาเภอเถิน จังหวัดลาปาง.
ศึกษาศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการบริหารการศึกษา มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2552.
กุลธน ธนาพงศธร. หลักการกาหนดนโยบายของรัฐ. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2520.
ขัตติยา ด้วงสาราญ. รูปแบบการบริหารเชิงกลยุทธ์สาหรับโรงเรียนขนาดเล็ก. ดุษฎีนิพนธ์ปริญญาปรัชญา
ดุษฎีบัณฑิต สาขาการบริหารการศึกษา บัณฑิตวิทยาลัย. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2552.
 151

จิต ราภรณ์ โกบุ ต ร และคณะ. ประสิท ธิ ภ าพการบริ ห ารเชิ งกลยุทธ์ ในสถานศึก ษา ตามทรรศนะของ
ข้าราชการครู สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาเพชรบูรณ์ เขต 3 เพชรบูรณ์, 2550.
ถนอม แย้มคล้าย. ประสิทธิภาพการบริหารเชิงกลยุทธ์ของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตาบล ในจังหวัด
ชัยนาท. การค้นคว้าแบบอิสระ การปกครองท้องถิ่นแผน ข โครงการพิเศษ มหาวิทยาลัยขอนแก่น ,
2554.
ธีรวรรณ ศรีขวัญ. วิเคราะห์ประสิทธิภาพการดาเนินงานและการบริหารเชิงกลยุทธ์ กรณีศึกษา
ธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน). สารนิพนธ์ เศรษฐศาสตรมหาบัณฑิตศึกษา. กรุงเทพฯ :
มหาวิทยาลัยรามคาแหง, 2546.
ประชุม รอดประเสริฐ. นโยบายและการวางแผน : หลักการและทฤษฎี. กรุงเทพฯ : เนติกุลการพิมพ์
2535.
. การบริหารโครงการ. กรุงเทพฯ: เนติกุลการพิมพ, 2539.
ปิ ย ะนุ ช สวั ส ดี . การบริ ห ารเชิ งกลยุ ท ธ์ เพื่ อ ความยั่ งยื น ของคณะอุ ต สาหกรรมเกษตร มหาวิ ท ยาลั ย
เชียงใหม่.บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์, 2553.
พิมลพรรณ ดุษิยามี. การบริหารเชิงกลยุทธ์ของผู้บริหารสถานศึกษาเอกชน. วิทยานิพนธ์ศึกษาศาสตร
มหาบัณฑิต สาขาวิชาการบริหารการศึกษา. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2550.
พิทยา บวรวัฒนา. ทฤษฎีองค์การสาธารณะ. (พิมพ์ครั้งที่ 5). กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2545.
รุ่งเรือง สุขาภิรมย์. การวิเคราะห์ปัจจัยที่สัมพันธ์กับการนานโยบายการศึกษาไปปฏิบัติ : กรณีศึกษา
นโยบายการขยายการศึกษาขั้นพื้นฐาน. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. 2543.
ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538.
. การบริหารงานบุคคลภาครัฐไทย : กระแสใหมและสิ่งทาทาย. กรุงเทพฯ : จุดทอง 2548.
สมบัติ ธารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ. พิมพ์ครั้งที่ 14 .
กรุงเทพฯ : เสมาธรรม, 2549.
สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ. พฤติกรรมองค์การ: ทฤษฎีและการประยุกต์. กรุงเทพฯ:
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2543.
อภิญญา ขัตมะโน. ประสิทธิผลการบริหารงานขององค์กรในมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ กรณีศึกษา คณะ
พยาบาลศาสตร์. วิทยานิพนธ์ พยาบาลศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย. เชียงใหม่ :
มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2551.
Anderson, James E. Public Policy Making. New York : Praeger Publishers, 1979.
Dye, Thomas R. Understanding Public Policy. 5th ed. Englewood Cliff, New Jersey :
Prentice
Hall, 1984.
Easton, David. A Framework for Political Analysis. Englewood Cliff, New Jersey : Prentice
 152

Hall, 1965.
Lasswell, Harold D. and Caplan, Abraham. Power and Society. New Haven : Yale University
Press, 1970.
Sharkansky, Ira. Policy Analysis in Political Science. Chicago : Markham, 1970.
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 6
หัวข้อเนื้อหาประจาบทที่ 6
1 ความหมายและความสาคัญของการบริหารงานบุคคล
2 ปรัชญาการบริหารงานบุคคล
3 เป้าหมายของการบริหารงานบุคคล
4 ภารกิจ 10 ประการของการบริหารบุคคล
5 กระบวนการบริหารบุคคล
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1 ความหมายและความสาคัญของการบริหารงานบุคคล
2 อภิปรายถึงปรัชญาการบริหารงานบุคคล
3 อภิปรายถึงเป้าหมายของการบริหารงานบุคคล
4 อภิปรายถึงภารกิจ 10 ประการของการบริหารบุคคล
5 อภิปรายถึงกระบวนการบริหารบุคคล
กิจกรรมการเรียนการสอน
1 ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2 บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3 นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา การบริหารงานบุคคล
4 สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา
6 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติม
7 ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1 เอกสารประกอบการสอน
2 บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3 แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษาการบริหารงานบุคคลภาครัฐ
4 แบบทดสอบท้ายบท
5 การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1 ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2 ประเมินผลจากพฤติกรรมการตอบคาถาม การซักถามระหว่างการเรียนการสอน
3 ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะร่วมกิจกรรมที่ได้รับมอบหมาย
ระหว่างมีการเรียนการสอน
4 ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
 บทที่ 6
ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล
รังสรรค์ อินทน์จันทน์
วัชรินทร์ สุทธิศัย

บทที่ 6 เป็นบทที่จะกล่าวถึงการบริหารงานบุคคล ความหมาย ความสาคัญ ปรัชญา เป้าหมายและ

กระบวนการบริหารงานบุคคล ดังนั้น บทนี้จะประกอบด้วย ดังนี้
1. ความหมายและความสาคัญของการบริหารงานบุคคล
2. ปรัชญาการบริหารงานบุคคล
3. เป้าหมายของการบริหารงานบุคคล
4. ภารกิจ 10 ประการของการบริหารบุคคล
5. กระบวนการบริหารบุคคล
6. สรุป
โดยทั่วไปมนุษย์แต่ละคนมีลักษณะหลากหลายแตกต่างกันในด้าน ความรู้ ทักษะ ทัศนคติ ซึ่งจะเป็น
องค์ประกอบที่ทาหน้าที่ในการปฏิบัติภารกิจต่างๆ ให้องค์การบรรลุเป้าหมาย การดาเนินการให้มนุษย์สามารถ
สร้างสรรค์งานอย่างมีประสิทธิภาพนั้นต้องอาศัยคุณภาพทางการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในองค์การ (พะยอม วงศ์
สารศรี. 2538 : 2) ดังนั้นผู้บริหารองค์การทุกคนสมควรต้องมีความรู้และความเข้าใจอย่างลึกซึ้งถึงหลักการบริหาร
ทรัพยากรมนุษย์ เพื่อให้สามารถบริหารงานบุคคลให้เกิดประโยชน์ได้อย่างมีประสิทธิภาพก่อให้เกิดประสิทธิผลแก่
องค์การ
“
6.1 ความหมายและความสาคัญของการบริหารทรัพยากรมนุษย์
การบริหารงานบุคคล” ซึ่งเป็นคาเดิมที่เคยใช้มาในอดีตนั้น เป็นคาที่สื่ อถึงการดาเนินกิจกรรมพื้นฐาน
ดั้งเดิม กล่าวคือ การสรรหา บรรจุ แต่งตั้ง การเลื่อนขั้นเงินเดือน การดาเนินการทางวินัย ฯลฯ
ในปัจจุบันความหมายของ “คน” ในองค์กรไปไกลกว่านั้นมาก ด้วยถือว่าคนเป็น “ทรัพยากร” ที่มีค่าจึง
เกิดคาว่า “การบริหารทรัพยากรมนุษย์” ขึ้น หรือในบางองค์กรมองไกลกว่านั้นอีก กล่าวคือมองเห็นว่าคนเป็น
“ต้นทุน” ที่สาคัญขององค์กร จึงเกิดคาใหม่ขึ้นมาว่า “การบริหารทรัพยากรบุคคลที่เป็นต้นทุน ” หรือ “การ
บริหารทุนมนุษย์” หรือ “Human Capital Management” ขึ้นอีกหนึ่งคา
ดังนั้น คาว่า “การบริหารทุนมนุษย์” หรือ “การบริหารทรัพยากรมนุษย์” จึงมีความหมายใกล้เคียงกัน
เนื่องจากมองคนเป็น “ต้นทุน” หรือเป็น “ทรัพยากร” ที่สาคัญขององค์กร
หากต้นทุนมีน้อย ก็ต้องเติมให้เต็มหรือทาให้มีมากเพียงพอ
หากต้นทุนมีจุดบกพร่อง ก้ต้องพัฒนา แก้ไข หรือเพิ่มคุณค่าเพื่อให้เป็นพลังขับเคลื่อนอย่างแท้จริง
 149

หากต้นทุนมีลักษณะที่เข้าข่ายที่เรียกว่า “เสื่อม” หรือพัฒ นาไม่ขึ้นไม่ว่าจะด้วยวิธีการใด ก็ต้องหาทาง

ปรับเปลี่ยน โยกย้าย หรือแม้กระทั่งต้องดาเนินการผ่องถ่ายออกไป
การบริหารงานบุคคล หมายถึง กระบวนการที่ผู้บริห ารใช้ดาเนินงานด้านบุคลากร ตั้งแต่การสรรหา
คัดเลือก และบรรจุบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสมให้ปฏิบัติงานในองค์การ พร้อมทั้งการพัฒนา ธารงรักษาให้สมาชิก
ที่ปฏิบัติงานในองค์การได้เพิ่มพูนความรู้ ความสามารถ มีสุขภาพกายและสุขภาพจิตที่ดีในการทางาน และยังรวม
ไปถึงการแสวงหาวิธีการที่ทาให้สมาชิกในองค์การ ที่ ต้องพ้นจากการทางานด้วยเหตุทุพพลภาพ เกษียณอายุหรือ
เหตุอื่นใดในงาน ให้สามารถดารงชีวิตอยู่ในสังคมได้อย่างมีความสุข
ความสาคัญ ของการบริการทรัพยากรมนุษย์ นั้น มีอยู่มากมายหลายประการแต่โดยส่วนจะ
เข้าใจกันเฉพาะในด้านขององค์กรผู้ได้รับผลประโยชน์โดยตรงจากการบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ที่มีประสิทธิภาพ
อย่ า งไรก็ ต าม ธั ญ ญา ผลอนั น ต์ (2546:17) ได้ ก ล่ า วถึ ง ความส าคั ญ ของการบริ ห ารทรั พ ยากรมนุ ษ ย์ ที่
นอกเหนือจากด้านองค์กรแล้ว ยังมีผลต่อด้านบุคลากรตลอดจนสังคมส่วนรวมด้วย ซึ่งได้อธิบายถึงสาคัญไว้ในแต่
ละ 3 ด้าน ดังต่อไปนี้
(1) ด้านบุคลากร ช่วยให้พนักงานในองค์การได้ค้นพบศักยภาพของตนเอง และได้พัฒนาตนเอง
ให้ มี ความสามารถเชิงสมรรถนะในการปฏิ บัติ งานได้ อย่างเต็ มที่ มีความผาสุ กและความพึ งพอใจในงาน เกิ ด
ความก้าวหน้า สามารถทางานที่ให้ผลการดาเนินการที่ดีมีประสิทธิผล
(2) ด้านองค์กร ช่วยพัฒ นาองค์กร พนักงานที่มีคุณภาพก็จะดาเนินการตามแผนปฏิบัติการ
ตามแนวทางที่ผู้นาระดับสูงวางไว้อย่างมีประสิทธิผล ทาให้เกิดผลการดาเนินงานที่เป็นเลิศทั้งด้านบริการและการ
ผลิตสินค้า องค์กรก็ย่อมจะเจริญก้าวหน้า มีความมั่นคงและขยายงานออกไปได้ด้วยดี
(3) ด้านสังคม ช่วยเสริมสร้างความมั่นคงให้แก่สังคมและประเทศชาติ เมื่อองค์กรซึ่งเป็นหน่วย
หนึ่ ง ของสั ง คมเจริ ญ ก้ า วหน้ า และมั่ น คงดี ก็ ส่ ง ผลไปถึ ง สั ง คมโดยรวมด้ ว ยเมื่ อ พนั ก งานได้ พั ฒ นาตนจนมี
ความสามารถหารายได้มาช่วยให้ครอบครัวมั่นคงก็ส่งผลดีต่อชุมชน

6.2 ปรัชญาการบริหารงานบุคคล
โดยปกติมนุษย์จะตัดสินใจทาสิ่งใดสิ่งหนึ่งนั้นตามความคิด ความเชื่อ และค่านิยมที่อยู่ในตัวของ
เขา โดยมีแนวความคิดที่เป็นพื้นฐานว่าสิ่งที่เลือกทาเป็นสิ่งที่มีค่ามากที่สุด ซึ่งสิ่งที่เป็นพื้นฐานของความคิดก็คือ
ปรัชญาประจาตัวนั้นเอง การบริหารทรัพยากรมนุษย์ก็เช่ นกัน ผู้บริหารหรือผู้จัดการก็จะต้องมีปรัชญาการบริหาร
ทรัพยากรมนุษย์เป็นแนวทางในการปฏิบัติ
ปรัชญาการบริหารงานบุคคลประกอบด้วย
1) หลักคุณธรรม (Merit - Based)
2) หลักสมรรถนะ (Competency - Based)
3) หลักผลงาน (Performance - Based)
4) หลักการกระจายอานาจและความรับผิดชอบ (HR Decentralization)
 150

5) หลักคุณภาพชีวิตในการทางาน (Quality of Work Life)

1) หลักคุณธรรม (Merit - Based) : หลักคุณธรรมหรือระบบคุณธรรมใช้ในการบริหารทรัพยากรบุคคล

ทั้งภาครัฐและภาคธุรกิจ หลักคุณธรรมประกอบด้วย 4 หลักใหญ่ คือ
(1) หลักความเสมอภาค คือ เสมอภาค ไม่เลือกปฏิบัติ ไม่คานึงถึงผิวพรรณ เชื้อชาติ เพศ ฯลฯ
(2) หลักความสามารถ การบริหารคนหมู่มากต้องมีวิธีวัดความสามารถ ซึ่งปัจจับันเปลี่ยนมาเป็น
หลักผลงาน และหลักสมรรถนะ
(3) หลักความเป็นกลาง หมายถึง การปฏิบัติหน้าที่โดยไม่คานึงถึงฝ่ายใด ข้าราชการเป็นกลไก
รั ฐ ต้ อ งท างานตามนโยบายของรั ฐ บาล แต่ บ างครั้งถู ก มองว่ ารับ ใช้ ห รือ เข้ าข้ างฝ่ ายใดฝ่ ายหนึ่ ง ซึ่ งอาจมี
ผลกระทบกับความมั่นคงในอาชีพราชการ
(4) หลักความมั่นคง หมายถึง การรับรองการเป็นอาชีพ มีทางก้าวหน้า มีค่าตอบแทน และ
สวัสดิการที่เหมาะสม ที่เกียรติและศักดิ์ศรี
2) หลักสมรรถนะ (Competency - Based) : หมายถึง ใช้คนให้ตรงกับความรู้ความสามารถ (Put the
Right Man on the Right Job) โดยการศึกษา และกาหนดความรู้ความสามารถที่ต้องการสาหรับตาแหน่งต่างๆ
แล้วนาไปสรรหาพัฒนาให้ได้บุคคลที่เหมาะสมมาดารงตาแหน่ง
3) หลักผลงาน (Performance - Based) : คือ การบริหารโดยยึดผลงานเป็นหลัก หมายความว่าจะให้
คุณให้โทษใครให้ดูที่ผลงาน ตรงนี้มาจากภาคธุรกิจ ถามว่าราชการยึดผลงานอย่างเดียวได้ไหม คาตอบคือคง
ไม่ได้ จะต้องมีปัจจัยอื่นๆ หรือแม้แต่ทางธุรกิจเหมือนกันต้องมองทั้ง Input ที่ใส่เข้าไปในการทางาน Output ที่
เกิดขึ้น รวมทั้งทัศนคติ (Attitude) และวิธีการทางานของเขา ต้องโปร่งใส แต่อย่างไรก็ตาม ก็ให้เน้นผลงาน ให้
ยึดผลงานเป็นหลัก
4) หลักการกระจายอานาจและความรับผิดชอบ (HR Decentralization) : คือให้ร่วมกันรับผิดชอบ
เวลาถามว่าใครเป็น HR Manager ใครเป็น Personnel Manager ถ้าเป็นยุคก่อนคาตอบคือ หัวหน้าการเจ้าหน้าที่
แต่คาตอบยุคนี้คือผู้บ ริหารนั้นเอง หรือ Line Manager นั้นเอง ที่เป็น HR Manager ในตัวเอง ต้องรู้หลักต้อง
บริหารได้
5) หลักคุณ ภาพชีวิต ในการทางาน (Quality of Work Life) : คือ ในการทางานมี Work Life กับ
Home Life ทาอย่างไรให้สมดุลกัน (Balance)

6.3 เป้าหมายของการบริหารบุคคล
เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของการบริหารงานบุคคลมี 4 วัตถุประสงค์หลัก คือ สรรหา พัฒนา
รักษาไว้ ใช้ประโยชน์
สรรหา คือ หาคนดีคนเก่งเข้ามาทางาน การสรรหาประกอบด้วยการสรรหาแบบตั้งรับหรือแบบ
ดั้งเดิม และการสรรหาเชิงรุก
 151

พัฒนา คือ รับเข้ามาแล้วพัฒนาให้เป็นคนดี คนเก่งยิ่งๆ ขึ้นไปอีก การที่จะพัฒนาให้เก่งขึ้นไปอีก

ต้องรู้ ว่าเขาเป็ นใคร เข้ามี ความถนั ด มีจุดแข็งจุ ดอ่อนอย่างไร ก็ต้องไปท าสิ่ งที่ เรียกว่า
Career Planning ทา IDP หรือ Individual Development Plan ระบบพัฒนาเป็นเรื่องที่
จาเป็นในการสร้างคน ต้องพัฒนาอย่างทั่วถึงทั้งองค์กร พัฒนาอย่างต่อเนื่อง เป็นต้น
รักษาไว้ คือ รักษาไว้ให้อยู่กับเราเป้นเรื่องการจัดการทางก้าวหน้าในอาชีพ การมีค่าตอบแทนที่
เหมาะสม การสร้างความพึงพอใจและเป็นผู้รักองค์กร
ใช้ประโยชน์ คือ การใช้ ค นให้ ต รงกั บ งาน ให้ ค วามเป็ น อิส ระและมี ส่ ว นร่ว ม ให้ ท างานได้ อ ย่ างเต็ ม
ศักยภาพ

6.4 ภารกิจ 10 ประการของการบริหารงานบุคคล

หลักวิชาหรือศาสตร์ในเรื่องการบริหารงานบุคคลอาจจาแนกได้เป็น 10 กลุ่มภารกิจ ดังนี้
1. โครงสร้างองค์กร (Organization Structure) จะเกี่ยวกับการออกแบบองค์กรและการจัด
ระบบงานในองค์กรซึ่งในราชการไทยปัจจุบัน มีคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ คือ กพร. จะช่วยดูแลเกี่ยวกับ
การจัดตั้งปรับปรุงองค์กร
โครงสร้างองค์กร คือ แผนภูมิแสดงตาแหน่งทั้งหมดในองค์กร แสดงความสัมพันธ์ของอานาจ
หน้าที่ของแต่ละหน่วยงาน หรือแสดงความเชื่อมโยงทั้งแนวตั้งและแนวนอนของตาแหน่งทั้งหมด รูปแบบของการ
จัดองค์กรรวมและของฝ่ายบริหารทรัพยากรบุคคลเองก็ขึ้นกับปัจจัยภายในและภายนอกหลายอย่าง และ ไม่
จาเป็น ต้องเหมือนกัน ในทุกองค์กร นอกจากนี้ การจัดทาโครงสร้างองค์กร จะสามารถระบุได้ว่าตาแหน่งใดใน
องค์กรมีหน้าที่อะไรต่อไป ซึ่งจะเป็นข้อมูลพื้นฐานที่สาคัญในการออกแบบกระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคลของ
องค์กรให้สอดคล้องต่อโครงสร้างองค์กรไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างอานาจหน้าที่ โครงสร้างการบังคับบัญชา และ
โครงสร้างอัตรากาลัง เพื่อให้การกระบวนการบริหารทรัพยากรบุคคลขององค์กรเป็นไปในทิศทางเดียวกันและไม่
เป็นอุปสรรคในการการปฏิบัติหน้าที่ในแต่ละบทบาทภารกิจของทรัพยากรบุคคล
2. การวางแผนกาลังคนและการสรรหาบุคลากร (Workforce Planning and Recruitment)
เกี่ยวข้องกับ
(1) Redeployment of resource เกลี่ยทรัพยากร อาจใช้วิธีเกลี่ยตาแหน่ง หรือเกลี่ย
คนไปทางานที่เหมาะสม
(2) Retirement Bubble คือ การรักษาผู้อยู่ในช่วงวัยกาลังจะเกษียณอายุไว้ในองค์กร
จะถ่ายทอดอย่างไรหรือจะรักษาเขาไว้ได้อย่างไร
(3) Organization Size เป็นการพิจารณาว่าขนาดขององค์กรควรจะมีขนาดเล็กหรือ
ขนาดใหญ่ หรืออาจว่าจ้างจากภายนอก
(4) War for Talent การรักษากาลังคนในสาขาที่ขาดแคลนหรือหายากไว้ในองค์กร
จะต้องมีการสรรหาในเชิงรุก และการเพิ่มพูนแรงจูงใจ
 152

3. การฝึกอบรม การพัฒ นา และการจัดการความรู้ (HRM–Training and Development

/Knowledge Management) กลุ่มนี้สอดคล้องกับการบริหารทรัพยากรบุคคล คือ สรรหา พัฒนา รักษาไว้ ใช้
ประโยชน์ และเพิ่มเรื่อง Knowledge Management – KM เข้าไป ยุคปัจจุบันพู ดถึงการบริห ารองค์ความรู้
การจัดการความรู้ เนื่องจากความรู้ทุกด้านไม่ใช่เฉพาะด้าน HR เท่านั้น ความรู้ในแต่ละด้านมีการเคลื่อนตัวไปเร็ว
มาก บางเรื่องเคลื่อนตัวไปจนกระทั่งความรู้เดิมที่มีอยู่ใช้ไม่ได้เลย จึงต้องสร้างบรรยากาศแห่งการเรียนรู้และการ
แลกเปลี่ยนความรู้เพื่อเป็นคุณค่าหลักในการทางาน
4. การวางแผนทดแทนต าแหน่ง/การหมุน เวียนงาน (Succession Plan/Staff Rotation)
การบริหารทรัพยากรบุคคลในองค์กรควรมีการวางแผนทดแทนตาแหน่ง หรือพูกง่ายๆ คือ มีแผนสืบทอดตาแหน่ง
หรื อการสร้ างตั ว ตายตั ว แทนนั่ น เอง โดยจะต้ อ งมี ก ารพิ จารณาผู้ ที่ มี คุณ สมบั ติที่ เหมาะสมกั บ ต าแหน่ ว นั้ น ๆ
เครื่องมือที่ช่วยในการวางแผนทดแทนตาแหน่ง ก็คือฐานข้อมูลกาลังคน (Talent Inventory HR Database) มี
การบริหารจัดการผู้ที่มีความรู้ความสามารถ (Talent Management)
5. การบริ ห ารผลการปฏิบั ติงาน (Performance Management) หรือ PM เป็ น การบริห าร
ทรัพยากรบุคคลโดยยึดผลงานเป็นหลัก มีการกาหนดเป้าหมายและตัวชี้วัด ถือเป็นกลไกสาคัญในการขับเคลื่อน
องค์กรให้ทางานบรรลุเป้าหมาย
6. การก าหนดภารกิ จ อย่ า งมี เป้ า หมายและการวั ด ผลงานบุ ค คล (Individual KPI) หลั ก
เบื้องต้นของการบริหารผลการปฏิบัติงานนั้นใช้กับองค์กร กล่าวคือ องค์กรต้องมีเป้าหมายว่าต้องทาอะไรให้เสร็จ
ในระดับไหน มีคุณภาพอย่างไร จากนั้นก็นามาใช้กับ บุคคล มีตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงานรายบุคคล (Individual
KPI) และนาผลไปใช้ในการให้คุณให้โทษ ตลอดจนการพัฒนาบุคคล
7. การบริหารค่าตอบแทนและสวัสดิการ (Pay Administration) ต้องคานึงถึงความเสมอภาค
ภายนอก (Ex-ternal Equity) และความเสมอภาคภายใน (Internal Equity) รวมถึงต้องใช้กลไกตลาด (Market
Mechanism) เข้ามาพิจารณาด้วย
8. การสื่อสารความรู้ความเข้าใจทั่วทั้งองค์กร ถือเป็นหน้าที่ของผู้บริหารด้านทรัพยากรบุคคล
(HR Manager) ที่ต้องสื่อสารเรื่องราวต่างๆ ทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับบุคคลในองค์กรให้ทั่วถึง โดยเฉพาะเรื่องสิทธิ
ประโยชน์ ทางก้าวหน้าหรือเงื่อนไขในการทางาน
9. คุณภาพให้บริการ ถือเป็นหน้าที่ของ HR Manager ด้วยที่ต้องให้ความสาคัญต่อลูกค้าหรือ
ผู้รับบริการและเน้นย้าหลักการเรื่องนี้ต่อผู้ปฏิบัติงานทั่วทั้งองค์กร
10. การพัฒนาและใช้ข้อมูลอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้องค์กรทันสมัยและใช้ข้อมูลบนฐาน
เดียวกันในการบริหารงาน

6.5 กระบวนการบริหารงานบุคคล
กระบวนการบริ ห ารงานบุ คคล หมายถึง องค์ประกอบที่ใช้ในการดาเนินงานต่างๆ เกี่ยวกับ
บุคลากร ซึ่งประกอบไปด้วย
 153

1) การวางแผนการบริหารงานบุคคล
การวางแผนการบริหารงานบุคคล หมายถึง การคาดคะเนความต้องการกาลังคนขององค์กร
ล่ ว งหน้ าว่าต้องการคนประเภทใด ระดับ ใด จานวนเท่ าไร และต้อ งการเมื่อ ไร และมี ปัจ จัยใดบ้ างเป็ น เครื่อ ง
กาหนดการวางแผนกาลังคน
การวางแผนการบริ ห ารงานบุ ค คลนั้ น เป็ น กระบวนการในการพิ จ ารณาก าหนดทิ ศ ทางและ
วิเคราะห์ความต้องการทรัพยากรมนุษย์ข ององค์การ ทั้งในปัจจุบันและอนาคต เพื่อให้สอดคล้องกับแผนกลยุทธ์
และสามารถบรรลุเป้าหมายขององค์การได้ ดังนั้นการวางแผนทรัพยากรมนุษย์จึงเปรียบเสมือนเข็มทิศนาทางใน
การดาเนินงานด้านทรัพยากรมนุษย์ให้ถึงจุดหมายอย่างมีประสิทธิภาพและไม่หลงทาง
1.1) ประโยชน์ของการวางแผนการบริหารงานบุคคล(พะยอม วงศ์สารศรี. 2538 : 51 – 52)
(1) ช่วยให้องค์การสามารถวางแผนพัฒนาการใช้ทรัพยากรมนุษย์ให้เกิดประโยชน์สูงสุด
(2) ช่วยให้กิจกรรมด้านทรัพยากรมนุษย์และเป้าหมายขององค์การในอนาคตมีความสอดคล้องกัน
(3) ช่ ว ยให้ กิ จ กรรมด้ านทรัพ ยากรมนุ ษ ย์ เป็ น ไปอย่างระบบและมี ค วามสั ม พั น ธ์ต่ อ เนื่ อ งกั น
กิจกรรมด้านทรัพยากรมนุษย์ ไม่เกิดปัญหาการขาดแคลนบุคลากร
(4) ช่วยให้การจ้างพนักงานใหม่เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
(5) ส่งเสริมและพัฒนาโอกาสความเท่าเทียมกันของพนักงานในหน่วยงานต่างๆ ขององค์การ
(6) เป็นแนวทางสาหรับองค์การที่มีหน้าที่ผลิตจะได้ผลิตกาลังคนให้สอดคล้องกับความต้องการ
ของหน่วยงาน
1.2) กระบวนการในการวางแผนการบริหารงานบุคคล
อย่างไรก็ตามการวางแผนทรัพยากรมนุษย์นั้น เป็นการคาดการณ์สิ่งที่จะเกิดขึ้นหรือสิ่งที่ควรจะเป็น
ในอนาคตขององค์กร ซึ่งการคาดการณ์ได้อย่างแม่นยานั้น ต้องอาศัยกระบวนการในพิจารณาอย่างรอบด้าน
เพื่อให้ได้ข้อมูลที่เหมาะสมสอดคล้องกับองค์กรในอนาคต ดังนั้นพะยอม วงศ์สารศรี ( 2538 : 52 – 57) จึงได้สรุป
ขั้นตอนการวางแผนทรัพยากรมนุษย์ไว้ ดังนี้
(1) การพิจ ารณาเป้ าหมาย และแผนขององค์การ (Goals and plans of Organization)
งานขั้นแรกสาหรับนักวางแผนทรัพยากรมนุษย์จะกระทา คือ การศึกษาและพิจารณาแผนกลยุทธ์ที่องค์การได้
กาหนดไว้ศึกษานโยบายสาธารณะ แนวโน้มทางด้านการเมือง สภาพเศรษฐกิจ สังคมตลอดจนความก้าวหน้าทาง
เทคโนโลยีต่างๆ เพื่อที่จะนาผลของการศึกษาเหล่านี้มาจัดวางข้อมูลด้านบุคคลที่ควรจะเป็นในอนาคตได้อย่าง
เหมาะสม
(2) การพิจารณาสภาพการณ์ของทรัพยากรมนุษย์ในปัจจุบัน (Current Human Resource
Situation) สารวจจานวนพนักงานทั้งหมดที่มีอยู่ โดยจาแนกออกตามประเภทต่างๆ เช่น ตามลักษณะของงาน
ตามแผนก ตามอายุ ตามระดับการศึกษา เป็นต้น
(3) การคาดการณ์ ท รัพยากรมนุ ษย์ (Human Resource Forecast) ในขั้นนี้ นักวางแผน
ทรัพยากรมนุษย์จะพิจารณาถึงจานวน และประเภทของพนักงานที่องค์การต้องการ พร้อมทั้งจานวนและประเภท
ของคนที่ต้องจ้างใหม่ ในขั้นนี้จะต้องพิจารณาให้ละเอียด ตรวจสอบพนักงานที่จะครบเกษียณอายุ การโยกย้าย
 154

การเลื่ อ นต าแหน่ ง จะได้ ท ราบจ านวนและประเภทของพนั ก งานที่ มี อ ยู่ จ ริง ๆ ว่ ามี จ านวนเท่ า ไร แล้ ว น ามา
เปรียบเทียบกับ จานวนที่องค์การทั้งหมดก็จะสามารถรู้ว่าองค์การต้องจ้างพนักงานใหม่ในกลุ่มใดบ้าง และใน
ระยะเวลาใด
(4) การกาหนดแผนปฏิบัติการ (Implementation Programs) หลังจากได้มีการคาดการณ์
ทรัพยากรมนุษย์เป็นที่เรียบร้อยแล้วจึงกาหนดออกมาเป็นแผนปฏิบัติการของฝ่ายทรัพยากรมนุษย์ เช่น แผนการ
สรรหาพนักงาน แผนการคัดเลือกและบรรจุพนักงาน แผนการประเมินผลการปฏิบัติงาน แผนการโอนย้าย การ
เลื่อนตาแหน่ง การฝึกอบรม และพัฒนา เป็นต้น
(5) การตรวจสอบและการปรับปรุง (Audit and Adjustment) ในขั้นนี้เป็นการตรวจสอบ
ความเหมาะสมและความก้าวหน้าของแผนปฏิบัติงาน การเปรียบเทียบแผนต่างๆ การแก้ไขปรับปรุงข้อบกพร่อง
การเปลี่ยนแปลงแผนทรัพยากรมนุษย์ และถ้ามีการเปลี่ยนแปลงแผนขององค์การ การจัดทาดัชนีแรงงานที่ ทันสมัย
ควรได้รับการพิจารณาศึกษา ทั้งนี้เพราะข้อมูลที่เชื่อถือได้เป็นสิ่งสาคัญของการวางแผน

2) การสรรหาและการคัดเลือก
การสรรหาและการคัดเลือก หมายถึง กระบวนการการดาเนินงานขององค์กรจัดทาขึ้นเพื่อมุ่งจูง
ใจผู้สมัครที่มีคุณภาพเข้ามาทางานในองค์กรของตน อัน ได้แก่ แหล่งที่ใช้ในการสรรหา ระยะเวลาในการสรรหา
วิธีการที่ใช้ในการสรรหาบุคลากร และการตัดสินใจคัดเลือกบุคลากรเข้าทางาน
การสรรหาและการคัดเลือกบุคลากรเป็นวิธีการที่จะให้ได้บุคลากรมาร่วมงาน จึงถือเป็นขั้นตอน
ที่สาคัญที่สุด ทั้งนี้เพราะว่าการได้มาซึ่งคนดี มีความรู้ความสามารถเหมาะสมกับงานมาทางานก็จะทาให้องค์กร
ประสบความส าเร็ จ ดั ง นั้ น องค์ ก ารแต่ ล ะองค์ ก ารจึ ง ต้ อ งให้ ค วามสนใจในการสรรหาบุ ค คลที่ มี ค วามรู้
ความสามารถ จากแหล่งต่างๆ โดยเพื่อทาการคัดเลื อกบุคคลที่เหมาะสมกับตาแหน่งงานให้เข้ามาร่วมงานกับ
องค์การได้อย่างเหมาะสม
การสรรหา หมายถึง กระบวนการในการแสวงหาบุคคล การชักจูงบุคคลที่มีความรู้ความสามารถ
มีคุณสมบัติตามที่ต้องการ และมีทัศนคติที่ดีต่อองค์การเข้ามาสู่องค์การ โดยให้ เกิดความสนใจมาสมัครงานใน
ตาแหน่งที่ต้องการกับองค์การ เพื่อองค์การจะได้คัดเลือกบุคคลที่เหมาะสมที่สุด
การคัดเลือก หมายถึง กระบวนการในการหาวิธีการกลั่ นกรองที่เป็นมาตรฐาน เพื่อใช้ในการ
ตัดสินใจเลือกบุคคลที่เชื่อถือว่าจะให้ได้บุคคลที่เหมาะสมกับตาแหน่งงานมากที่สุด รวมทั้งให้เกิดความยุติธรรมใน
การคัดเลือกบุคลากร
Niglo Felix A (1959 : 134 - 136) อธิบายว่า ในการสรรหาบุคลากรนั้น องค์การมีนโยบายใน
การสรรหาซึ่งแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ
(1) นโยบายแบบเปิด ซึ่งมีสาระสาคัญคือ
- เปิดโอกาสให้ทุกคนที่มีความสามารถ และมีคุณสมบัติเหมาะสมตามตาแหน่งที่ว่าง เข้ามางาน
ได้โดยเสมอภาค
 155

- เปิ ดรั บ สมัค รงานทุ กวัน และเวลาที่ องค์การเปิ ดทาการ ไม่ว่าในขณะนั้น จะมี ตาแหน่งว่าง
หรือไม่ก็ตาม
- เปิดโอกาสให้บุคคลเข้ามาสมัครได้ทุกระดับชั้น ถ้ามีคุณสมบัติตามที่ต้องการไม่จากัดว่าต้องไป
เริ่มต้นทางานที่ขั้นต้น หรือขั้นต่าสุดก่อน สามารถเริ่มต้นทางานในขั้นสูงได้เลย
- เปิดโอกาสให้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถ ประสบการณ์ และความชานาญในงานสมัครเข้า
ทางานได้ ถึงแม้ว่าระดับการศึกษาจะไม่ถึงมาตรฐานขั้นต่าของตาแหน่งที่กาหนดเอาไว้
(2) นโยบายแบบปิด ซึ่งมีสาระสาคัญดังนี้
- เปิ ดโอกาสให้ ผู้ สาเร็จการศึกษาตามระดับที่กาหนดไว้เป็นมาตรฐานเท่านั้นเข้ามาสมัครใน
ตาแหน่งต่าสุดของระดับนั้นก่อน แล้วจึงเลื่อนไปสู่ขั้นสูงต่อไป
- เปิดรับสมัครบุคคลเข้าทางานเฉพาะตาแหน่งว่างเท่านั้น
2.1) หลักเกณฑ์ของการสรรหา
ศิวาพร มัณฑุกานนท์ (2528 : 52) ได้กล่าวถึงหลักเกณฑ์ที่เป็นที่นิยมใช้ในการบริหารทรัพยากร
มนุษย์กันอย่างแพร่หลายในหลายประเทศ เพื่อใช้ในการสรรหาผู้มีความรู้ความสามารถในการปฏิบัติงานมีอยู่ 4
ประการ คือ
(1) หลักความสามารถ (Competence) หมายถึงการยึดถือความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ในการ
เลือกสรรบุคคลเข้าทางาน การสอบแข่งขัน การคัดเลือก การบรรจุแต่งตั้ง การพิจารณาความดีความชอบ และ
การเลื่อนขั้นเลื่อนตาแหน่ง
(2) หลักความเสมอภาค (Equality of Opportunity) หมายถึง การเปิดโอกาสเท่าเทียมกันแก่ผู้ที่
คุณสมบัติตามความต้องการ หรือที่กาหนดไว้ในการรับสมัครเข้าทางาน โดยไม่คานึงถึงชาติตระกูล ศาสนาหรือ
ผิวพรรณ และกาหนดเงินค่าตอบแทนในการปฏิบัติงาน ยึดหลักการที่ว่า งานที่มีลักษณะหน้าที่ความรับผิดชอบ
เท่าเทียมกันหรือคล้ายคลึงกัน ควรได้รับค่าตอบแทนเท่ากันและได้สัดส่วนเท่ากับปริมาณงาน
(3) หลักความมั่นคง (Security on Tenure) หมายถึง การมีหลักประกันที่จะสามารถยึดถื อเป็น
อาชีพ ตลอดไป จนกว่าจะเกษี ย ณอายุ หรืต ราบเท่ าที่ ยั งคงรักษาระดั บ มาตรฐานหรือความสามารถในการ
ปฏิบัติงานไว้ได้ การให้ออกจากงานต้องมีเหตุผล
(4) หลักความเป็นกลางทางการเมือง (Political Neutrality) หลักข้อนี้ไม่มีความสาคัญสาหรับการ
บริหารธุรกิจ แต่มีความสาคัญมากสาหรับข้าราชการ ข้าราชการประจาจะต้องปฏิบัติงานเพื่อประโยชน์ส่วนรวม
ของประชาชนเท่านั้น
2.2) แหล่งที่มาในการสรรหาบุคลากร
ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์ (2547 : 93-94) ได้จาแนกแหล่งที่มาในการสรรหาบุคคลได้ 2 แหล่ง คือ
(1) การสรรหาบุคลากรจากภายในองค์การ องค์การสามารถสรรหาบุคลากรที่มีความรู้ทักษะ และ
ประสบการณ์จากภายในองค์การเพื่อเข้าปฏิบัติงานในตาแหน่งที่ว่างลง หรือตาแหน่งที่เปิดขึ้นใหม่ โดยที่การสรร
หาบุคลากรจากภายในองค์การจะมีข้อดีและข้อเสียที่ต้องพิจารณาดังต่อไปนี้
ข้อดี ของการสรรหาบุคลากรจากภายในองค์การมีดังต่อไปนี้
 156

- สร้างขวัญและกาลังใจในการปฏิบัติงานให้แก่พนักงาน
- ประหยัดค่าใช้จ่ายในการสรรหาบุคลากรขององค์การ
ข้อเสีย ของการสรรหาบุคลากรจากภายในองค์การมีดังต่อไปนี้
- ส่งผลให้เกิดการขาดแคลนความคิดสร้างสรรค์ในการประเมินโอกาส การแก้ปัญหา และการ
สร้างนวัตกรรมใหม่ ๆ ทางธุรกิจ
- ไม่สามารถสรรหาบุคคลที่มีความเหมาะสมเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ในตาแหน่งที่มีความต้องการ
บุคลากร
- ก่อให้เกิดปัญหาการขาดแคลนบุคลากรขึ้นภายในองค์การ
(2) การสรรหาบุคลากรจากภายนอกองค์การ องค์การจะทาการสรรหาบุคลากรที่มีความเหมาะสม
จากภายนอกองค์การเพื่อเข้าปฏิบัติงานในตาแหน่งงานที่ว่าง โดยการสรรหาบุคลากรจากภายนอกองค์การจะมี
ข้อดี และข้อเสีย ที่ต้องพิจารณาดังต่อไปนี้
ข้อดี ของการสรรหาบุคลากรจากภายนอกองค์การมีดังต่อไปนี้
- สร้างความหลากหลายในการวิเคราะห์ โอกาส การแก้ปัญหา และการพัฒนานวัตกรรมทาง
ธุรกิจ
- สร้างโอกาสในการคัดเลือกบุคลากรที่มีความเหมาะสมในแต่ละหน้าที่งาน
- แก้ปัญหาเรื่องการขาดแคลนบุคลากรภายในองค์การทั้งในด้านของจานวนและคุณสมบัติ
ข้อเสีย ของการสรรหาบุคลากรจากภายนอกองค์การมีดังต่อไปนี้
- สิ้นเปลืองเวลาและค่าใช้จ่ายในการเตรียมการขององค์การ
- มีผลกระทบต่อขวัญและกาลังใจของบุคลากร
- ไม่เป็นผลดีต่อบรรยากาศในการปฏิบัติงานขององค์การ
2.3) ระบบการคั ด เลื อ กบุ ค คล เข้ าท างานซึ่ งสามารถจ าแนกเป็ น 2 ระบบใหญ่ ๆ (พะยอม
วงศ์สารศรี. 2538 : 162) คือ
(1) ระบบคุ ณ ธรรม (Merit System) หรื อ ระบบความรู้ ค วามสามารถ หรื อ ระบบความดี
ความสามารถ เป็ น วิธีการที่ต้องการให้ ได้ผู้ ที่มีความรู้ความสามารถในการปฏิบัติงาน วิธีการสาคัญ ของระบบ
คุณธรรม คือการทดสอบ
(2) ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) เป็นระบบที่ตรงกันข้ามกับระบบคุณธรรม เป็นระบบ
พรรคพวก ระบบชุบเลี้ยง ระบบสืบสายโลหิตเดียวกัน

2.4) กระบวนการในการคัดเลือกบุคลากรเข้าทางาน
การให้ ได้มาซึ่งบุ คลากรที่เหมาะสมเข้ามาทางานในองค์กรถือเป็นสิ่ งส าคัญเพราะหากได้คนที่ไม่
เหมาะสมเข้ามาในองค์กรย่อมจะก่อให้เ กิดความเสียหายต่อตัวองค์กรเอง ไม่ว่าจะเป็นการสูญเสียค่าใช้จ่าย เวลา
ผลผลิตและประสิทธิภาพในการดาเนินกิจกรรมแล้ว ยังส่งผลต่อขวัญกาลังใจของบุคลากรในการทางานอีกด้วย
 157

ดังนั้ น กระบวนการในการคัดเลือกบุ คลากรเข้าทางานนั้นจาเป็นที่ จะต้องดาเนิ นการอย่างรัดกุม โดยได้ล าดับ

ขั้นตอนไว้ดังต่อไปนี้
(1) การเริ่มต้นการรับสมัคร
(2) การสัมภาษณ์ขั้นต้น
(3) การกรอกใบสมัคร
(4) การสอบคัดเลือก หรือการทดสอบการทางาน
(5) การสอบสัมภาษณ์ เข้าทางานโดยฝ่ายบุคคล
(6) การสอบประวัติเดิมของผู้สมัคร
(7) การตรวจสุขภาพ
(8) การคัดเลือกขั้นสุดท้าย โดยฝ่ายบริหารหรือผู้บังคับบัญชา
Mondy R. Wayne et al. (1996 : 223 - 238) ได้ อ ธิ บ ายถึ ง การคั ด เลื อ กบุ ค ลากรสามารถ
ดาเนินการด้วยวิธีการดังต่อไปนี้
(1) การทดสอบความสามารถสติปัญญา
(2) การทดสอบความรู้เฉพาะตาแหน่ง หรือการทดสอบความสาเร็จ
(3) การทดสอบให้ปฏิบัติงานย่อยๆ
(4) การทดสอบความสนใจในงาน
(5) การทดสอบบุคลิกภาพ
(6) การสัมภาษณ์
3) การพัฒนาการบริหารงานบุคคล
การพัฒ นาทรัพยากรมนุษย์ หมายถึง กระบวนการที่จัดทาขึ้นเพื่อให้บุคลากรได้เรียนรู้ ปรับ
ทัศนคติในการทางาน และให้มีความชานาญในการปฏิบัติงานมากขึ้น
ดนัย เทียนพุฒ (2545 : 26) ได้ให้ความหมายของ การพัฒ นาทรัพยากรมนุษย์ หมายถึงการ
ดาเนินงานที่จะส่งเสริมให้พนั กงานมีความความสามารถ ทัศนคติ และประสบการณ์ที่เพิ่มขึ้น เพื่อให้พนักงาน
สามารถปฏิบัติงานในตาแหน่งปัจจุบันได้อย่างมีประสิทธิภาพและพร้อมที่จะรับผิดชอบในตาแหน่งที่สูงขึ้น ทั้งนี้
การพัฒนาพนักงานมิได้มีวัตถุประสงค์เพียง เพื่อให้พนักงานมีความรู้ความชานาญในงานปัจจุบันเท่านั้น แต่มีความ
มุ่งหมาย เพื่อให้พนักงานได้ก้าวหน้าและเติบโตต่อไปในอนาคตด้วย
ดังนั้นการพัฒ นาทรัพยากรมนุษย์จะครอบคลุมใน 3 เรื่องด้วยกันคือ การฝึกอบรม (training)
การศึกษา (education) และการพัฒนา (development)
3.1) ความสาคัญของการพัฒนาบุคลากร มี 6 ประการ (กุลธน ธนาพงศธร. 2532 : 169–171) คือ
(1) ช่วยทาให้ระบบ และวิธีการปฏิบัติงานมีสมรรถภาพดียิ่งขึ้นมีการติดต่อประสานงานดี
ยิ่ งขึ้น ทั้งนี้ เพราะการพั ฒ นาบุ ค คลจะช่ ว ยเร่งเร้าความสนใจในการปฏิ บัติ งานของบุ ค ลากรให้ มี ความส านึ ก
รับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ของตนให้ได้ผลดียิ่งขึ้น
 158

(2) ช่วยทาให้เกิดการประหยัด ลดความสิ้นเปลืองของวัสดุที่ใช้ในการปฏิบัติงานทั้งนี้เพราะ

เมื่อบุคคลใดได้รับการพัฒนามาเป็นอย่างดีแล้วย่อมสามารถปฏิบัติงานได้อย่างถูกต้อง
(3) ช่วยลดระยะเวลาของการเรียนรู้งานให้น้อยลง อีกทั้งยังเป็นการช่วยลดความเสียหาย
ต่างๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นจากการทางานแบบลองถูกลองผิดอีกด้วย
(4) ช่วยแบ่ งเบาภาระหน้าที่ของผู้บังคับบัญ ชา หรือหั วหน้าหน่วยงานต่างๆ ในการตอบ
คาถามหรือให้คาแนะนาแก่ผู้ใต้บังคับบัญชาของตน ในกรณีที่มีบุคลากรเข้าทางานใหม่ หรือเข้ารับตาแหน่งใหม่ใน
หน่วยงาน
(5) ช่วยกระตุ้นบุคลากรต่างๆ ให้ปฏิบัติงานเพื่อความเจริญก้าวหน้าในตาแหน่งหน้าที่ การ
งาน ทั้งนี้ เพราะโดยทั่ว ไปแล้ ว เมื่อมีการพิ จารณาเลื่อนตาแหน่งใดๆ ในองค์การก็ตาม มักจะคานึงถึงความรู้
ความสามารถที่บุคคลนั้นจะสามารถปฏิบัติงานในตาแหน่งที่ได้รับการเลื่อนขึ้นได้ ซึ่งผู้ที่ได้รับการพัฒนาแล้ว ย่อมมี
โอกาสมากกว่าผู้ที่มิได้เข้ารับการพัฒนา
(6) ช่วยทาให้บุคคลนั้นๆ มีโอกาสได้รับความรู้ ความคิดใหม่ๆ ทาให้เป็นคนทันสมัยทันต่อ
ความเจริญก้าวหน้าทางเทคโนโลยีใหม่ๆ
ขั้นตอนการพัฒนาบุคลากร มี 5 ขั้นตอน ดังต่อไปนี้
(1) การสารวจความต้องการ
(2) การกาหนดวัตถุประสงค์ของการพัฒนาบุคลากร
(3) การกาหนดรูปแบบในการพัฒนาบุคลากร
(4) การดาเนินการพัฒนา
(5) การประเมินผล
นอกจากนี้ รูปแบบวิธีการการบริหารงานบุคคลนั้น มีรูปแบบที่หลากหลายในการพัฒนา การ
เลือกใช้รูปแบบใด เวลากับบุคลกรระดับใด ผู้บังคับบัญชาต้องพิจารณาอย่างเหมาะสมเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพมาก
ที่สุด รูปแบบที่สาคัญได้แก่
(1) การศึกษาในสถาบันการศึกษา
(2) การฝึกอบรมก่อนหรือในขณะปฏิบัติงาน
(3) การปฐมนิเทศผู้ปฏิบัติงานใหม่
(4) การสอนแนะนางาน
(5) การฝึกปฏิบัติหรือการดูงาน
(6) การประชุมสัมมนา
(7) การย้ายสับเปลี่ยนหมุนเวียนตาแหน่ง
(8) การมอบหมายภารกิจใหม่ๆ
(9) การเลื่อนตาแหน่ง
(10) กิจกรรมอื่นๆ ที่นาไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม
4) การบริหารค่าตอบแทน
 159

การบริหารค่าตอบแทน หมายถึง การกาหนดปัจจัยต่างๆ เป็นหลักเกณฑ์กาหนดค่าจ้างเงินเดือน

รวมถึงการจัดสวัสดิการให้แก่บุคลากร
การบริห ารค่าตอบแทนถือเป็นกลไกสาคัญในการธารงรักษาทรัพยากรมนุษย์ให้อยู่กับองค์กร
นอกจากนี้ค่าตอบแทนยังถูกนามาใช้เป็นเครื่องมือกระตุ้นการเพิ่มประสิทธิภาพบุคลากรและความพึงพอใจในการ
ทางานอีกด้วย
ค่าตอบแทน (Compensation) เป็นคากว้างๆ หมายถึง ค่าแรง ค่าจ้าง เงินเดือน หรือผลประโยชน์
อื่นๆ ที่องค์กรให้แก่พนักงาน เพื่อตอบแทนการทางาน หรืออาจหมายถึง ค่าทดแทนที่องค์กรจ่ายเป็นค่าตอบแทน
ความสูญเสียต่างๆ ของพนักงาน ซึ่งรวมทั้งจ่ายทางตรงและทางอ้อมเป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน
ธัญญา พลอนั น ต์ (2546 : 36)ได้ให้ ความหมายของการบริหารค่าตอบแทน ว่าหมายถึง การ
กาหนดนโยบาย การวางแผนและกิจกรรมต่างๆ ที่เกี่ยวกับการจ่ายค่าตอบแทน ทั้งทางตรงและทางอ้อมให้แก่
พนักงาน
ดังนั้นการบริหารค่าตอบแทน จึงมีความหมายรวมถึง ค่าจ้างเงินเดือน ผลประโยชน์และบริการ
และค่าตอบแทนทางสังคม

4.1) ส่วนประกอบของค่าตอบแทน (พะยอม วงศ์สารศรี. 2538 : 180 – 185) คือ

(1) ค่าตอบแทนที่เป็นรูปเงิน (Money Pay) การจ่ายค่าจ้างเป็นเงินได้ถือปฏิบัติกันมาเป็นปกติ วิสัย
เพราะเงินคือสื่อกลางแห่งการแลกเปลี่ยนที่ทุกคนทางานก็หวังจะได้เงินมา
เงินจึงเป็นสินจ้างรางวัลล่อใจ ก่อให้เกิดความพอใจและส่งเสริมให้เกิดการทางาน นักบริหารจึง
ถือเอาเงินหรือสวัสดิการที่ต้องจ่ายให้พนักงานเป็นเครื่องมือสาหรับใช้ในการบริหารค่าตอบแทน ในรูปแบบของ
เงินเดือน และค่าจ้าง
เงินเดือน หมายถึง ค่าตอบแทนที่เป็นรายได้ประจาที่บุคลากรจะได้รับในอัตราคงที่ภายในช่วง
ระยะเวลาที่กาหนด โดยรายได้นี้จะไม่เปลี่ยนแปลงตามจานวนชั่วโมงทางาน หรือปริมาณของผลผลิตของบุคลากร
ค่าจ้าง หมายถึง ค่าตอบแทนที่บุคลากรได้รับโดยถือจากเกณฑ์ระยะเวลาในการปฏิบัติงานเป็น
หลัก เช่น ค่าจ้างรายวัน ค่าจ้างรายชั่วโมง เป็นต้น
(2) ค่าตอบแทนที่ เป็ น รู ป ความส าคั ญ ของงาน (Power Pay) ค่ าจ้ างที่ มิ ได้ จ่ายเป็ น รูป เงินทั้ ง
ทางตรงและทางอ้อม คือ จ่ายค่าตอบแทนพนักงานในรูปความสาคัญของงานที่เขาปฏิบัติอยู่ เพราะงานนั้นคือ
หัวใจของบริษัท เป็น งานที่จะต้องทาให้ เสร็จหรือไม่มีใครจะสามารถทาได้ เมื่อมอบอานาจการตัดสิ นใจให้ เขา
เพื่อให้เขาทางานให้สาเร็จ พนักงานผู้นั้นจะต้องตระหนักว่าผลิตภัณฑ์ที่เ ขาประกอบขึ้นมีความสาคัญอย่างยิ่งยวด
ซึ่งเราถือว่าพนักงานผู้นั้นได้รับค่าจ้างเป็นรูปความสาคัญของงาน
(3) ค่าตอบแทนที่เป็นรูปตาแหน่งงานที่ได้รับเลื่อนให้สูงขึ้น (Authority Pay) ผู้ที่ได้รับอานาจ
และตาแหน่งหน้าที่ใหม่ที่ได้รับเลื่อนขั้นมานี้ถือว่าบริษัทได้จ่ ายค่าตอบแทนทางสังคมให้อย่างหนึ่ง ซึ่งในบางครั้งมี
ความสาคัญ มากกว่าเงิน และเป็น ที่ใฝ่หาของพนักงานที่จะก้าวขึ้นไปสู่ระดับบริหาร และสร้างความพึงพอใจให้
เกิดขึ้นแก่พนักงานได้เป็นอย่างดี
 160

(4) ค่าจ้างในรูปสถานภาพที่ฝ่ายบริหารยกย่อง (Status Pay) ฝ่ายบริหารจะให้ความสาคัญยก

ย่องแก่พนักงานในตาแหน่งหน้าที่การงานที่เขาประจาอยู่สอดคล้องกับค่านิยมและการยอมรับทางสังคม ทั้งนี้
ย่อมขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหารว่าจะมีความนึกคิดในการจ่ายค่าจ้างในรูปค่าฐานะ ค่าเกียรติและศักดิ์ศรีให้เป็นกาลังใจ
แก่พนักงานของตนแค่ไหนเพียงใดด้วย
(5) ค่าจ้างในรูปองค์การที่มีหลักการที่ดี (Meta-goals Pay) พนักงานที่เลือกทางานในบริษัทที่
มั่นคงและทันสมัย ซึ่งมีวัตถุประสงค์และหลักการดีเยี่ยม (Supra-goals) ก็เท่ากับพนักงานผู้นั้นได้รับค่าจ้างตอบ
แทนในรูปความมั่นคงและก้าวหน้า ได้แก่
(5.1) หลักความพอเพียง (Adequacy)คือ การจ่ายค่าจ้างขั้นต่าให้เป็นไปตามกฎหมาย
กาหนด กล่าวคือ จะต้องพอเพียงที่ลูกจ้างจะยังชีพอยู่ได้โดยเฉลี่ยทั่วๆ ไป
(5.2) หลั ก ความยุ ติ ธ รรม (Equity)ซึ่ งบางครั้งรวมไปถึงจริย ธรรมของมนุ ษ ย์ ที่ ย ากจะ
ควบคุมได้ เพราะถือเป็นการสร้างความพึงพอใจและรักษาไว้พนักงานให้อยู่กับองค์กร
(5.3) หลักดุลยภาพ (Balance) หลักดุลยภาพ หมายถึง ความเหมาะสมระหว่างค่าจ้าง
และผลประโยชน์อื่นๆ ระหว่างค่าจ้างที่เป็นเงินและที่เป็นค่าทางสังคม กลุ่มงานที่มีลักษณะคล้ายกันควรได้ค่าจ้าง
เท่ากัน
(5.4) หลักควบคุม (Control) การควบคุมต้นทุนค่าใช้จ่ายเป็นสิ่งจาเป็น เพราะการลด
ค่าใช้จ่ายฟุ่มเฟือยและการประกอบการอย่างมีประสิทธิภาพเป็นหัวใจของการบริหาร การควบคุมจึงเป็นหลักการ
ของการวางแผนและบริหารเงินเดือน และเป็นเครื่องมือนาทางไปสู่จุดหมายที่ตั้งใจไว้ได้
(5.5) หลักความมั่นคง (Security) หลั กความมั่นคงหรือเสถียรภาพในความหมายของ
ค่าจ้างเงินเดือนนั้น หมายถึง การปรับปรุงสิ่งที่จะมาคุ้มครองลูกจ้างต่อภยันตรายและความเสี่ยงภัยต่างๆ ให้ดีขึ้น
เช่น การประกันชราภาพ เกษียณอายุ ทุพพลภาพ เจ็บป่วยหรือตายเนื่องจากอุบัติเหตุในงาน การว่างงาน เป็นต้น
(5.6) หลักล่อใจให้ทางาน (Incentives) ระบบค่าจ้างที่ดีจะล่อใจให้พนั กงานขยันขันแข็ง
สร้างงานให้บริษัทเจริญ ค่าจ้างมีความหมายโดยตรงต่อการกระตุ้นให้ลูกจ้างทางานให้บรรลุมาตรฐานและเกิน
มาตรฐานที่กาหนดไว้
(5.7) หลักการต่อรองค่าจ้างแลกค่าเหนื่อย (Pay-and-Effort Bargain) หลักล่อใจให้ทา
มักจะผูกพันอย่างใกล้ชิดกับการที่ลูกจ้างจะเรียกร้องผลตอบแทนหรือค่าจ้างแลกกับค่าเหนื่อยของเขาที่ลงแรงไป
(5.8) หลักการยอมรับ (Acceptability) หลักการที่ดีอันสุดท้ายได้แก่หลักการยอมรับการ
วางแผนและบริหารค่าจ้างในองค์การของโลกเสรีจะต้องให้พนักงานได้มีโอกาสศึกษาและรับรู้ด้วยเขาอาจจะเห็น
จุดอ่อนและจุดแข็ง ติชมและวิพากษ์ วิจารณ์ แสดงข้อคิดและเสนอแนะเพื่อประมวลความพอใจเข้าด้วยกันและ
อย่างถูกต้องตามหลักวิชา เพื่อว่าเขาจะได้ยอมรับและยึดถือปฏิบัติต่อไปหากเมื่อ การยอมรับมีมากขึ้นการต่อต้าน
ที่ค่อยๆ ลดลง

4.2) วัตถุประสงค์ในการให้ค่าตอบแทน
 161

(1) เพื่อสรรหาบุคคลเข้าทางานในองค์การ (To recruit people to the organization) เพราะการ

กาหนดอัต ราค่าจ่ าง และเงิน เดือนเป็ น สิ่ งจู งใจให้ บุ คคลมาสมัครท างาน ทาให้ ส ามารรถเลื อกบุคคลที่ มีความ
เหมาะสมเข้าปฏิบัติงาน
(2) เพื่อควบคุมต้อนทุนค่าใช้จ่าย (To control payroll costs) การกาหนดอัตราค่าจ้างเป็นไปตาม
การประเมินผลการปฏิบัติงาน โดยอาศัยตารางค่าจ้างและประเภทของงานประกอบ ซึ่งสิ่งเหล่านี้จะเป็นเครื่องมือ
ให้ผู้บริหารสามารถควบคุมการจ่ายเงินค่าจ้างและเงินเดือนให้เป็นไปตามกฎเกณฑ์ที่กาหนดไว้
(3) เพื่อสร้างความพึงพอใจให้ แก่ผู้ปฏิบัติงาน (To satisfy employees) การกาหนดอัตราค่าจ้า ง
เงินเดือนอย่างยุติธรรมเสมอภาพ จะเป็นการสร้างความพึงพอใจในการทางานของผู้ปฏิบัติงาน ก่อให้เกิดขวัญ และ
กาลังใจในการทางาน
(4) เพื่อจูงใจให้ ผู้ปฏิบั ติงานทากันอย่างมีประสิทธิภาพ (To motivate employees to superior
performance) การก าหนดอั ต ราค่ าจ้ า งและเงิน เดื อ นที่ เหมาะสม จะเป็ น การจู งใจให้ ค นงานท างานอย่ า งมี
ประสิทธิภาพให้แก่องค์การ

4.3) หลักในการกาหนดค่าตอบแทน
การประเมิ น ค่ า งานเป็ น กระบวนการส าคั ญ ในการก าหนดค่ า ตอบแทน ผู้ มี ห น้ า ที่ ก าหนด
ค่าตอบแทนจะต้องทาการศึกษา วิเคราะห์ และประเมินค่างาน ตลอดจนนาข้อมูลที่มี่อยู่มาใช้ประกอบกา รจัด
เรี ย งล าดั บ งานตามความส าคั ญ โดย ณั ฏ ฐพั น ธ์ เขจรนั น ทน์ ( 2547 : 223 - 225)ได้ อ ธิ บ ายว่ า เพื่ อ ก าหนด
ค่าตอบแทนที่เหมาะสมและยุติธรรม โดยที่การประเมินค่างาน สามารถกระทาได้ 2 วิธี ดังต่อไปนี้
- การประเมิ น ค่างานเชิงคุณ ภาพ วิธีก ารนี้ ผู้ ท าหน้ าที่ ป ระเมิน ค่ างานจะท าการจาแนก
เปรียบเทียบ และจัดลาดับงานตามความสาคัญ
- การประเมินค่างานเชิงปริมาณ วิธีการนี้ผู้ทาหน้าที่ประเมินค่างานจะทาการวิเคราะห์ความ
แตกต่างของแต่ละงานในรูปของตัวเลข
ข้อมูลที่ได้จากการประเมินค่างานถือเป็นปัจจัยสาคัญในการกาหนดค่าตอบแทนของบุคลากร
เนื่องจากการประเมินค่างานจะทาการเปรียบเทียบและจัดเรียงงานตามลาดับความสาคัญ โดยผู้ทาหน้าที่กาหนด
ค่าตอบแทนสามารถนาข้อมูลมาใช้งานได้โดยตรง

4.4) สวัสดิการ
สวัสดิการ หมายถึง ผลประโยชน์อื่นๆ ของบุคลากรที่องค์กรจ่ายนอกเหนือจากเงินเดือนและ
ค่าจ้าง ผลประโยชน์ดังกล่าวอาจจ่ายเป็นเงินสด สิ่งของ หรือบริการ เช่น อาหาร ค่าพาหนะ ภาษีเงินได้ที่องค์กร
ออกให้ เสื้อผ้า ที่พักอาศัย เป็นต้น
สวัสดิการเป็นสิ่งที่องค์การหรือนายจ้างเป็นผู้จัดหาให้แก่บุคลากร เช่น ที่อยู่อาศัย ค่าเล่าเรียน
บุตร ค่ารักษาพยาบาล อาหารกลางวัน และวันหยุด พิเศษ เป็นต้น ซึ่งเป็นการจัดหาในสิ่งที่นอกเหนือจากค่าจ้างที่
จ่ายให้โดยตรง โดยถือเสมือนเป็นหน้าที่และความรับผิดชอบของนายจ้าง ซึ่งถือเป็นสิ่งที่องค์การสมควรปฏิบัติ
 162

เพื่อธารงรักษาและจู งใจบุ คคลที่มีความสามารถให้ ร่วมงานกับองค์การ ปัจจุบันการจัดสวัส ดิการในองค์การมี

ความสาคัญต่อขวัญ กาลังใจ การธารงรักษาบุคลากร และความทุ่มเทที่บุคลากรมีให้กับองค์การ (ณัฏฐพันธ์ เขจร
นันทน์. 2547 : 238 – 245)
5.1) ประเภทของสวัสดิการ จาแนกออกเป็น 2 ลักษณะดังต่อไปนี้
(1) สวัส ดิ ก ารตามกฎหมาย หมายถึง สวัส ดิ การ ประโยชน์ และบริก ารที่ อ งค์ ก ารจั ด สรรให้ กั บ
บุคลากรตามข้อกาหนดของกฎหมาย เช่น บริการด้านสุ ขอนามัย ห้ องพยาบาล และห้ องสุขา เป็นต้น การจัด
สวัสดิการตามข้อกาหนดของกฎหมายมีวัตถุประสงค์เพื่อตอบสนองต่อความต้องการพื้นฐานของบุคลากรในสถาน
ประกอบการ ส่งเสริมสวัสดิภาพและความปลอดภัยในการปฏิบัติงานของบุคลากร ตลอดจนส่งเสริมคุณภาพชีวิตที่
ดีของประชากร
(2) สวัสดิการนอกเหนือจากที่กฎหมายกาหนด หมายถึง สวัสดิการ ประโยชน์ และบริการที่องค์การ
จัดให้กับบุคลากรด้วยความเต็มใจองค์การ ความร่วมมือระหว่างองค์การและบุคลากร หรือการร้องขอจากบุคลากร
โดยสวัส ดิการที่ให้ จ ะอยู่ น อกเหนือจากข้อกาหนดของกฎหมาย เช่น รถรับส่ง ที่อยู่อาศัย เงินช่ว ยเหลือพิเศษ
กิจกรรมนันทนาการและกีฬา เป็นต้น
5.2) หลักการจัดสวัสดิการ
(1) ตอบสนองความต้องการ เนื่องจากระบบสวัสดิการมีวัตถุประสงค์สาคัญ ในการตอบสนองต่อ
ความต้องการด้านต่างๆ ของสมาชิก ดังนั้ นผู้ที่มีห น้าที่จัดการด้านสวัสดิการจึงต้องพยายามค้นหา วางแผนให้
สวัสดิการ ประโยชน์และบริการในส่วนที่บุคลากรต้องการ เพื่อให้เขาสามารถนาสิ่งที่ได้รับไปใช้ให้เกิดประโยชน์แก่
ทั้งตนเองและครอบครัวได้อย่างเต็มที่ และก่อให้เกิดความรู้สึกผูกพันกับหน่วยงาน
(2) การมี ส่ ว นร่ ว ม เนื่ อ งจากบุ คลากรจะเป็ น ผู้ ได้ รับผลประโยชน์ โดยตรงจากระบบสวัส ดิ การที่
องค์การธุรกิจจัดให้ ดังนั้นการจัดสวัสดิการที่มีประสิทธิภาพสมควรเปิดโอกาสให้สมาชิกมีส่วนร่วมในการกาหนด
แนวทางการดาเนินงาน เพื่อให้บุคลากรเกิดความเข้าใจ การยอมรับ และได้รับประโยชน์สูงสุด ประการสาคัญ จะ
ทาให้ระบบสวัสดิการสามารถตอบสนองต่อความต้องการของสมาชิกได้อย่างแท้จริง
(3) ความสามารถในการจ่าย ระบบสวัสดิการของธุรกิจจะมีค่าใช้จ่ายทั้งโดยทางตรงและทางอ้อมแก่
องค์การ ต้องมีความเหมาะสมกับความสามารถในการลงทุนและการดาเนินงานขององค์การธุรกิจด้วย มิฉะนั้น
อาจก่อให้เกิดภาระทางการเงินและการดาเนินงาน ตลอดจนผลกระทบทางด้านความรู้สึกต่อบุคลากรทั้งในระยะ
สั้นและระยะยาว
(4) ความยืดหยุ่น ความต้องการที่หลากหลายในสังคมปัจจุบัน ทาให้ระบบสวัสดิการที่มีประสิทธิภาพ
ต้องถูกจัดขึ้นให้ สอดคล้องกับ ความต้องการของสมาชิกแต่ละคนมากที่สุด ตลอดจนสามารถปรั บได้ตามความ
เหมาะสมของสถานการณ์ เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ทั้งบุคลากรและองค์การตลอดจนไม่สูญเปล่าในการลงทุน
(5) ประสิทธิภาพของการทางาน เนื่องจากสวัสดิการมีวัตถุประสงค์ที่จะจูงใจให้บุคลากรปฏิบัติงาน
อย่างเต็มความสามารถ ดังนั้นการจัดระบบสวัสดิการจึงต้องคานึงถึงผลลัพธ์ ที่ได้จากการดาเนินงาน เช่น ลดภาระ
ทางเศรษฐกิจ ช่วยให้การดารงชีวิตง่ายขึ้น ส่งเสริมสุขภาพและพลานามัย เป็นต้น ซึ่งจะทาให้บุคลากรไม่ต้องกังวล
กับสิ่งแวดล้อม และสามารถปฏิบัติงานได้อย่างเต็มความสามารถ
 163

สวัสดิการ ประโยชน์ และบริการที่องค์การจัดให้กับพนักงานทั้งตามที่กฎหมายกาหนดและจัดขึ้น

ด้วยความสมัครใจ จะเปรียบเสมือนกุญแจสาคัญที่จะมีส่วนช่วยแก้ปัญหาความขัดแย้ง ตลอดจนช่วยส่งเสริมความ
ร่วมมือระหว่างองค์การและพนักงานในการพัฒนากิจการขององค์การให้มั่นคงและก้าวหน้าต่อไป อย่างไรก็ตาม
ชนิดของสวัสดิการ มีดังต่อไปนี้
(1) บริการด้านสุขภาพ (Health Services)
(2) บริการด้านความปลอดภัย (Safety Services)
(3) บริการด้านความมั่นคง (Security Services)
(4) การจ่ายค่าตอบแทนในวันหยุดตามระยะเวลาที่ได้รับอนุญาต (Payment for Entitle
leave)
(5) บริการด้านการศึกษา (Education Services)
(6) บริการด้านเศรษฐกิจ (Economic Services)
(7) บริการนันทนาการ (Recreational Services)
(8) บริการให้คาปรึกษา (Counseling Services)
(9) โบนัสและเงินสวัสดิการ (Bonuses and Award)
(10) บริการอื่นๆ (Other Services)

6) การประเมินผลการปฏิบัติงาน
การประเมินผลการปฏิบัติงาน หมายถึง ระบบที่องค์กรจัดทาขึ้นมา เพื่อหาคุณค่าของบุคลากร
ในแง่ของการปฏิบัติงาน อันได้แก่ การกาหนดบุคคลที่ทาหน้าที่ประเมินผลการปฏิบัติงาน วิธีการประเมินผลการ
ปฏิบัติงาน และวัตถุประสงค์ของการประเมินผลการปฏิบัติงาน
Dwivedi R.S. (1985 : 159) ได้ให้กล่าวเกี่ยวกับการประเมินผลการปฏิบัติงานไว้ว่าเป็นหน้าที่
ของผู้บั งคับ บั ญชาที่จะต้องพิจารณาว่า ผู้ใต้บังคับบัญ ชาสามารถปฏิบัติงานในตาแหน่งที่ได้รับมอบหมายได้มี
ประสิทธิภาพเพียงไร มีจุดอ่อนที่ต้องปรับปรุงเรื่องใดบ้าง ตลอดจนศักยภาพเพียงพอที่จะได้รับการแต่งตั้งให้ดารง
ตาแหน่งที่สูงขึ้นหรือไม่
การประเมินผลการปฏิบั ติงาน เป็นระบบ (Systematic Process) ที่ถูกพัฒ นาขึ้นเพื่อทาการวัด
คุณ ค่าของบุ คลากรในการปฏิบั ติงานภายในช่ว งระยะเวลาที่กาหนด ว่าเหมาะสมกับมาตรฐานที่ กาหนดและ
เหมาะสมกับรายได้ที่บุคลากรได้รับจากองค์การหรือไม่ ตลอดจนใช้ประกอบการพิจารณาศักยภาพของบุคลากรใน
การปฏิบัติงานในตาแหน่งที่สูงขึ้นไป และณัฏฐพันธ์ เขจรนันทน์ (2547 : 194-204) ได้กล่าวถึง วัตถุประสงค์ของ
การประเมินผลการปฏิบัติงานมีดังต่อไปนี้
(1) ใช้พิจารณาความเหมาะสมในการให้ผ ลตอบแทนแก่บุคลากร เช่น เงินเดือน ค่าจ้าง หรือ
ผลตอบแทนในรูปแบบต่าง ๆ ว่ามีความสอดคล้องกับงานที่บุคลากรปฏิบัติเพียงใด
 164

(2) ใช้พิจารณาความเหมาะสมในการปฏิบัติงานในตาแหน่งงานของบุคลากร ว่ามีความเหมาะสม

เพีย งใด ต้อ งมีการปรับ ปรุง พัฒ นา ฝึ กอบรม หรือปรับ ย้ายอย่างไร เพื่อ ให้ เกิดความเหมาะสมและสามารถ
ดาเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
(3) ใช้ประกอบการพิจารณาการเปลี่ยนตาแหน่งของบุคลากร การประเมินผลการปฏิบัติงานจะ
แสดงถึงประสิ ท ธิภ าพในการปฏิ บั ติงานของบุ คลากร ซึ่งถือ เป็ น ปั จจัยในการพิ จารณาความดีค วามชอบของ
บุคลากร
(4) ใช้ ป ระกอบการพิ จ ารณาเพื่ อ การฝึ ก อบรมและการพั ฒ นาบุ ค ลากร ผลลั พ ธ์ ที่ ได้ จ ากการ
ประเมินผลการปฏิบัติงานจะเป็นข้อมูลที่บ่งชี้ว่าบุคลากรสมควรที่จะได้รับการฝึกอบรมและการพัฒนาในรูปแบบใด
(5) ใช้ ป ระกอบการจดบั น ทึ ก ข้ อ มู ล ส่ ว นตั ว ของบุ ค ลากร ผลลั พ ธ์ ที่ ได้ จ ากการประเมิ น ผลการ
ปฏิบัติงานจะถูกบันทึกลงในทะเบียนประวัติของบุคคล เพื่อให้ฝ่ายบริหารสามารถนาข้อมูลที่ได้รับ ไปใช้ประโยชน์
ได้ตรงตามความต้องการ
(6) ใช้ประกอบในการบริหารงานในด้านต่าง ๆ เช่น การสร้างความยุติธรรม และการแก้ปัญหาความ
ขัดแย้งภายในองค์การ เป็นต้น เพื่อก่อให้เกิดบรรยากาศในการปฏิบัติงานที่ดีและเสริมสร้างศักยภาพโดยรวมของ
องค์การ
อนึ่ง ผลลัพธ์ของการประเมินผลการปฏิบัติงานจะมีผลเกี่ยวข้องกับความรู้สึกของบุคลากรภายใน
องค์การ อัน จะส่งผลกระทบถึงขวัญ และกาลังใจของบุคลากร ตลอดจนประสิ ทธิภ าพในการดาเนินงานของ
องค์การในอนาคต ผู้ที่มีหน้าที่ทาการประเมินผลสมควรต้องมีความเข้าใจในหลักการประเมินผลการปฏิบัติงาน
ดังต่อไปนี้
(1) ผู้ ท าการประเมิ น ผลการปฏิ บั ติ งานต้ อ งมี ค วามเข้ า ใจในหลั ก การและเครื่ อ งมื อ ที่ ใช้ ในการ
ประเมิ น ผล ว่ามี ข้ อดี ข้ อ เสี ย และขอบเขตอย่ างไร เพื่ อ ให้ ส ามารถน ามาใช้ป ระกอบการประเมิ น ผลการ
ปฏิบัติงานแต่ละชนิดได้ถูกต้องตามวัตถุประสงค์
(2) การประเมินผลการปฏิบัติงานเป็นกระบวนการต่อเนื่ องที่ต้องกระทาอยู่ตลอดเวลาตามความ
เหมาะสม เพื่อให้เกิดความถูกต้องและเป็นธรรมต่อผู้ถูกประเมินทุกคน
(3) การประเมินผลการปฏิบั ติงานเป็นการประเมินค่าของผลการปฏิบัติงาน มิใช่การประเมินค่า
บุคคล ดังนั้นผู้ทาการประเมินต้องให้ความสนใจกับคุณลักษณะที่สาคัญของแต่ละงานและผลลัพธ์ที่ได้เป็นสาคัญ
(4) การประเมินผลการปฏิบัติงานเป็นหน้าที่และความรับผิดชอบของหัวหน้างานทุกคน ตลอดจน
บุคคลที่ได้รับมอบหายจากองค์การ
(5) การประเมิน ผลการปฏิ บั ติ งานจะต้ องมีทั้ งความเที่ ยงตรง (Validity) และมี ความเชื่ อถือ ได้
(Reliability) เพื่อให้ได้ผลลัพธ์สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ และมีความยุติธรรมกับทุกฝ่าย
(6) การประเมินผลการปฏิบัติงานจะต้องมีการแจ้งผลลัพธ์ของการประเมิน (Feedback) แก่บุคคล
ที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้บุ คลากรที่ถูกประเมิน ได้รับทราบถึงผลการปฏิบัติงานของตนในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาว่า
เป็นไปตามความต้องการขององค์การหรือไม่ และสมควรต้องพัฒนาปรับปรุงอย่างไร
ธัญญา พลอนันต์ (2546 : 33-35) ได้จาแนกวิธีการวิธีการประเมินผลการปฏิบัติงานไว้ดังต่อไปนี้
 165

- กระจายตามหลักสถิติ (Statistical Distribution)

- จัดลาดับตามผลการทางาน (Ranking)
- ตรวจสอบรายการตามระยะเวลา (Check List)
- เทียบกับผลการปฏิบัติงานมาตรฐาน (Field Review)
- เทียบกับแผนงานหรือรายงานผลการดาเนินการ (Work Report)
- ประเมินโดยกลุ่ม (Group Appraisal)
- ประเมินโดยใช้เหตุการณ์สาคัญ (Critical Incidents)
- ประเมินตามผลงานเทียบกับเป้าที่ตั้งไว้ล่วงหน้า (Appraisal by Results)
- ประเมินตามวัตถุประสงค์ที่วางไว้ล่วงหน้า (Appraisal by Objectives)
- ประวัติการมาปฏิบัติงาน (Attendance Report)
- เปรียบเทียบมาตราส่วน (Graphic Rating Scale)
- แบบผสมหลากหลายประเด็น (Mixed Appraisal)
อย่างไรก็ตามการประเมินผลการปฏิบัติงานนั้นจะส่งผลดีกับองค์การได้ก็ต่อเมื่อ มีการนาผลลัพธ์
จากการประเมินผลการปฏิบัติงานไปใช้
ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์ (2547 : 209) ได้อธิบายรูปแบบของการนาผลลัพธ์ที่ได้จากการประเมินผล
การปฏิบัติงานไปใช้ ดังต่อไปนี้
(1) การน าผลไปใช้ ต ามวัต ถุ ป ระสงค์ การน าผลที่ ได้ จ ากการประเมิ น ผลการปฏิ บั ติ งานไปใช้ใน
ลักษณะนี้ สามารถกระทาได้เป็น 4 รูปแบบ ดังต่อไปนี้
- การกาหนดค่าตอบแทน
- การเปลี่ยนแปลงตาแหน่ง
- การปรับปรุงการปฏิบัติงาน
- การจ้างงาน
(2) การแจ้งผลการประเมิน การแจ้งผลลัพธ์ที่ได้จากการประเมินผลการปฏิบัติงานเป็นการให้ข้อมูล
ย้อนกลับ (Feedback) แก่พนักงาน เพื่อให้รับทราบว่าตนองปฏิบัติงานอยู่ในระดับใดสมควรที่จะต้องมีการพัฒนา
และปรับปรุงการปฏิบัติงานหรือไม่เพียงใด
7) การพ้นออกจากงาน
การพ้นออกจากงาน หมายถึง ขั้นตอนกระบวนการที่องค์กรจัดทาขึ้นเพื่อ เตรียมความพร้อมใน
การเกษียณอายุหรือการต้องออกจากงานที่มิใช้การกระทาผิดวินัยอย่างร้ายแรง
ในการบริหารทรัพยากรมนุษย์ที่สาคัญอีกประการหนึ่ง คือ การพ้นออกจากงานของบุคลากร
การที่บุ คลากรได้พ้น สภาพการทางานในองค์การ เป็นแนวความคิดด้านพฤติกรรมศาสตร์ที่มีการตระหนักถึง
ความสาคัญของคนมากขึ้น
 166

ภิ ญ โญ สาธร (2517 : 453) ได้ ให้ ค วามหมายของการให้ พ้ น จากงานไว้ ว่ า หมายถึ ง การที่

พนักงานเจ้าหน้าที่พ้นจากการงานและหมดสิทธิที่จะได้รับเงินเดือนของหน่วยงานตลอดไป และภิญโญ สาธร ได้
ระบุสาเหตุสาคัญในการพ้นจากงาน มีดังต่อไปนี้
- ปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ
- ปัญหาด้านวินัย
- การให้ออกจากงานเพราะหย่อนสมรรถภาพ
- การให้ออกจากงานเมื่อคราวให้เกษียณอายุ
- การให้ออกจากงานเมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่กระทาความผิดอย่างหนัก
ดังนั้นการให้พ้นจากงานของบุคลากรจึงเป็นกระบวนการที่จะทาให้บุคลากรที่ปฏิบัติงานพ้นจาก
อานาจหน้าที่ ความรับผิดชอบจากหน่วยงานที่สังกัดไป อันมีสาเหตุที่แตกต่างกันไป มีทั้งสมัครใจและไม่สมัคร
ใจ พ้นจากการทางานชั่วคราวหรือถาวรก็ได้
แต่อย่างไรก็ตามหากมองในแง่ของทรัพยากรมนุษย์ที่มีคุณค่าต่อองค์ก รแล้ว เมื่อบุคคลได้อุทิศ
เวลาทั้ งชีวิตทางานให้ แก่องค์การแล้ ว ยามที่เขาเลี้ ยงดูตัวเองไม่ได้เนื่องจากทุพ พลภาพอัน เนื่องมาจากการ
ปฏิบั ติงานหรือจากเกษียณอายุบุ คคลเหล่ านั้นควรได้รับการตอบแทนจากองค์การ เพื่อทาให้ ชีวิตบั้นปลายมี
ความสุข พะยอม วงศ์สารศรี (2538 : 252 - 253) ได้ให้ความหมายของการพ้นจากงานอีกด้านหนึ่งก็คือ
การพ้นจากงาน หมายถึง การพ้นออกจากสภาพการทางาน เนื่องจากการลาออก ทุพพลภาพ
และเกษียณอายุ
ดังนั้นองค์กรและฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์จะต้องคานึงถึงบุคคลที่ทางานกับองค์กรจนครบ
เกษี ย ณ หรื อจ าเป็ น ต้ อ งออกจากงานด้ว ยเหตุผ ลบางประการ ยกเว้น การกระท าผิ ด วินัย ร้ายแรง โดยการ
จัดเตรียมความพร้อมให้บุคลากรสามารถดารงชีวิตอยู่ในสังคมได้อย่างมีความสุข เช่น การให้บาเหน็จ บานาญ
ทุนสารองเลี้ยงชีพ เงินทดแทน หรือผลตอบแทนในรูปอื่น
ผลประโยชน์ที่ได้รับจากการสร้างแนวทางการพ้นจากงานแก่องค์กร มีดังนี้
(1) ภาพพจน์ ข ององค์ก รในสายตาของบุ ค คลทั่ ว ไปเป็ น ไปในทางบวก เพราะสิ่ งที่ เชื่ อมโยงต่ อ
แนวความคิดอื่นๆ ตามมาอีกมากมาย เช่น ความศรัทธาองค์กร การสนใจอุดหนุนผลผลิตขององค์กร
(2) พนักงานที่ปฏิบัติงานอยู่มีขวัญและกาลังใจ เพราะได้รับ รู้ว่าองค์กรไม่ทอดทิ้ง พิทักษ์คุ้มครอง
ถึงแม้จะไม่ได้ทางานให้แก่องค์กรแล้ว ซึ่งสิ่งเหล่านี้ได้ก่อให้เกิดผลในด้านความตั้งใจในการปฏิบัติงานของพนักงาน
นั้น
(3) จูงใจให้ผู้ที่มีความสามารถเข้ามาปฏิบัติงานในองค์กร เพราะมองว่าองค์กรนี้มีความมั่นคงในด้าน
การจัดสวัสดิการต่างๆ แก่พนักงาน

6.5 สรุป
 167

การบริหารงานบุคคล เป็น กระบวนการที่ผู้บริหารใช้ดาเนินงานด้านบุคลากร ตั้งแต่การสรรหา คัดเลือก

และบรรจุบุ คคลที่มีคุณ สมบั ติเหมาะสมให้ ปฏิบั ติงานในองค์การ พร้อมทั้งการพัฒ นา ธ ารงรักษาให้ สมาชิกที่
ปฏิบัติงานในองค์การได้เพิ่มพูนความรู้ ความสามารถ มีสุขภาพกายและสุขภาพจิตที่ดีในการทางาน และยังรวมไป
ถึงการแสวงหาวิธีการที่ทาให้สมาชิกในองค์การ ที่ต้องพ้นจากการทางานด้วยเหตุทุพพลภาพ เกษียณอายุหรือเหตุ
อื่นใดในงาน ให้สามารถดารงชีวิตอยู่ในสังคมได้อย่างมีความสุข มีความสาคัญอย่างมากกับองค์การ ซึ่ง เป็นหัวใจ
ขององค์การในการนาพาองค์การให้รอด

คาถามท้ายบท

1. การบริหารงานบุคคลหมายถึงอะไรและมีความสาคัญอย่างไร
2. การบริหารงานบุคคลมีกระบวนการอะไรบ้าง อธิบายยกตัวอย่าง
3. ภารกิจการบริหารงานบุคคลมีว่าอย่างไร
4. การบริหารงานบุคคลเกี่ยวข้องอย่างไรกับองค์การ
168
 169

เอกสารอ้างอิง

ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์ . 2547. การจัดการทรัพยากรมนุษย์. กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น จากัด (มหาชน).

กุลธน ธนาพงศธร. นโยบายของรัฐ : ศาสตร์ที่ถูกลืม ใน นโยบายของรัฐ อะไร ทาไมและอย่างไร. กรุงเทพฯ :
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2532.
ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์. การจัดการทรัพยากรมนุษย์. กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น จากัด (มหาชน), 2547.
ดนัย เทียนพุฒ. การหารทรัพยากรบุคคลสู่ศตวรรษที่ 21. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : นาโกต้า, 2545.
ธัญญา ผลอนันต์. การมุ่งเน้นทรัพยากรบุคคล : แนวทางสร้างความพึงพอใจแก่พนักงาน. กรุงเทพฯ : อินโน
กราฟฟิกส์, 2546.
พะยอม วงศ์สารศรี. การบริหารทรัพยากรมนุษย์. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ : คณะวิทยาการจัดการ สถาบันราช
ภัฏสวนดุสิต, 2538.
ภิญโญ สาธร. หลักการบริหารงานบุคคล . กรุงเทพฯ : วัฒนาพานิช, 2517.
ศิวาพร มัณฑุกานนท์ และคณะ. การบริหารงานบุคคล. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคาแหง, 2528.
Dwivedi R.S.. Management of Human Resources. New Delhi : Oxford & IBH
Publishing, 1985.
Mondy R. Wayne, Robert M. Noe, and Shane R. Premeaux, Human Resource
Management. New Jersey : Prentice Hall, Inc, 1996.
Niglo Felix A. Public Personnel Administration. New York : Henry Holtand
Company, 1959.
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 7
หัวข้อเนื้อหาประจาบทที่ 7
1 การคลัง
2 การงบประมาณ
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1 การอธิบายถึงการคลัง
2 การอธิบายถึงการงบประมาณ
กิจกรรมการเรียนการสอน
1 ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2 บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3 นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา การคลังและงบประมาณ
4 สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา
6 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติม
7 ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1 เอกสารประกอบการสอน
2 บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3 แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษาการคลังและงบประมาณ
4 แบบทดสอบท้ายบท
5 การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1 ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2 ประเมินผลจากพฤติกรรมการตอบคาถาม การซักถามระหว่างการเรียนการสอน
3 ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะร่วมกิจกรรมที่ได้รับมอบหมาย
ระหว่างมีการเรียนการสอน
4 ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
 บทที่ 7
ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการคลังและงบประมาณ
สิทธิพรร์ สุนทร
ธัณฏิกานต์ คำวิเศษธนธรณ์
บทที่ 8 ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการคลังและงบประมาณ จะเป็นการเรียนรู้เกี่ยวกับการ
คลัง ซึ่งเป็นส่วนของประเทศ ทั้งความหมาย รายละเอียด ความเป็นมาก และอื่นๆ ตลอดจน
งบประมาณ การใช้งบประมาณ เป็นองค์ความรู้การคลัง การงบประมาณ ดังหัวข้อนี้
1. การคลัง
2. งบประมาณ
3. สรุป

7.1 การคลัง
7.1.1 ความหมายของการคลังภาครัฐ
การคลังภาครัฐ (Public Finance) หมายถึง การคลังในส่วนของรัฐบาล หรือ
การคลั งในกิจ กรรมที่รั ฐ บาลเป็ น เจ้าของ การคลั งภาครัฐ หรือการคลั งของรัฐ บาลเป็ น เรื่อ ง
เกี่ยวกับกิจกรรมทางการคลัง การเงินต่างๆ ของรัฐบาลที่ถือเป็นหน่วยที่สำคัญหน่วยหนึ่งของ
ระบบสังคม เนื่องจากมีผลผูกพันและกระทบไม่เฉพาะชีวิตความเป็นอยู่ของคนในปัจจุบันเท่านั้น
แต่ยังมักจะส่งผลกระทบและผูกพันถึงคนในอนาคตหรือในยุคต่อไปด้วย
มีนักวิชาการหลายคนได้ให้ความหมายเกี่ยวกับการคลังภาครัฐ ไว้ดังนี้
การคลังภาครัฐ ครอบคลุมถึงปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศแทบทุกประการ
โดยอาจแบ่งปัญหาได้เป็น 4 ประการใหญ่ๆ คือ
1) ปัญหาการจัดสรรทรัพยากร (Resource Allocation)
2) ปัญหาการกระจายรายได้ประชาชาติ (Income Distribution)
3) ปัญหาการทำให้คนมีงานทำ (Full Employment)
4) ปัญหาเสถียรภาพของระดับราคาและการพัฒนาเศรษฐกิจ (Price-Level
Stability and Economic Growth)
การคลัง เป็นเรื่องที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการเข้าไปมีบทบาทในทางเศรษฐกิจของ
รัฐบาลในด้านต่างๆ รวม 4 ด้าน คือ
1) การจัดสรรทรัพยากร (The Allocation Function)
 169

2) การกระจายรายได้ประชาชาติ (The Distribution Function)

3) การรักษาเสถียรภาพและความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (The
Stabilization Function)
4) การประสานงบประมาณ (Coordination of Budget Functions)
การคลัง เป็นการกำหนดนโยบายและการดำเนินงานด้านการเงินของรัฐบาล ซึ่งในทาง
ปฏิบัติจะเกี่ยวข้องกับรายได้ของรัฐบาล (Government Revenue) ที่ได้มาจากภาษีอากรและ
แ ห ล่ งราย ได้ อื่ น ๆ ราย จ่ าย รั ฐ บ าล (Government Expenditure) ห นี้ ข อ งรั ฐ บ าล
(Government Debt) หรือหนี้สาธารณะ (Public Debt) และนโยบายการคลัง (Fiscal Policy)
การคลั ง ภาครั ฐ (Public Finance) ที่ เรี ย กกั น อยู่ ทั่ ว ไปนั้ น เป็ น คำที่ ไ ม่ ต รงกั บ
ความหมายตามตัวอักษรที่คำนี้ควร เป็นเรื่องเกี่ยวกับการเงินและโดยเหตุผลดังกล่าวผู้แต่งตำรา
บางคนจึงนิยมที่ จะเรียกคำนี้ว่า “เศรษฐศาสตร์ในภาครัฐ (Public Sector Economics)” หรือ
“เศรษฐศาสตร์ของรัฐ Public Economics)” แทน โดยหมายถึงหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์จุลภาค
ของรัฐบาลในการจัดสรรทรัพยากรและการกระจายรายได้ รวมทั้งหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์มห
ภาคของรัฐบาลในการจัดเก็บภาษี การใช้จ่าย และการใช้นโยบายการเงินที่มีผลต่อภาพรวมการ
ว่างงานในทุกระดับ และต่อระดับราคา
การคลังภาครัฐ (Public Finance) เป็นการศึกษากิจกรรมการหารายได้และการใช้จ่าย
ของรัฐบาล การอธิบายเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ภาษีอากร รายจ่ายสาธารณะ และหนี้
สาธารณะการคลั ง ภาครัฐเป็ น การศึกษาผลกระทบต่างๆ ของงบประมาณต่อระบบเศรษฐกิจ
โดยเฉพาะผลกระทบต่อการบรรลุเป้าหมายสำคัญทางเศรษฐกิจในด้านความเจริญเติบโตทาง
เศรษฐกิจ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ตลอดจนประสิทธิภาพการ
บริหาร นอกจาหนี้ การคลังภาครัฐยังเป็นการศึกษาถึง “สิ่งที่ควรจะเป็น (What to be)” การทำ
ความเข้าใจการคลังภาครัฐจะทำให้สามารถอธิบายประเด็นสาธารณะต่างๆ ดังต่อไปนี้ได้ดีขึ้น
1) กิจการของรัฐควรมีขอบข่ายครอบคลุมถึงอะไรบ้าง
2) บริ การสาธารณะประเภทใดควรจะอยู่ ในความดู แลรับ ผิ ด ชอบจัด ให้ บริก ารของ
ส่วนกลางหรือส่วนท้องถิ่นจึงจะถูกต้อง
3) ระบบภาษีอากรที่กำลั งใช้อยู่เป็น อุป สรรคขัดขวางการเจริญ เติบ โตของเศรษฐกิจ
หรือไม่
4) เหตุใดท้องถิ่นจึงประสบปัญหาในการบริหารงานมากมาย และท้องถิ่นควรจะหาทาง
ออกของท้องถิ่นเองอย่างไร เพื่อให้ส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงได้น้อยที่สุด
 170

5) รั ฐ บาลจะมี วิ ธ การอย่ างไรในการรับ มื อกั บ วงจรธุรกิ จ เมื่ อเกิด เหตุก ารณ์ ที่ ไม่ ได้
คาดคิดมาก่อนอันสืบเนื่องจากความพลาดพลั้งของมนุษย์ หรือเมื่อมีการประเมินสถานการณ์ทาง
เศรษฐกิจผิดพลาด
6) เหตุใดจึงต้องกังวลกับการเป็นหนี้ของประเทศชาติ
การคลั ง ภาครั ฐ หรื อ การคลั ง รั ฐ บาล ประกอบด้ ว ยการศึ ก ษาแนวคิ ด ทฤษฎี
พฤติกรรม กิจกรรมการดำเนินงาน ตลอดจนแนวปฏิบัติต่างๆ เกี่ยวกับ การหารายได้ การใช้จ่าย
สาธารณะ การภาษีอากร การก่อหนี้ส าธารณะ การใช้จ่ายของรัฐบาล บทบาทของรัฐบาลใน
ระบบเศรษฐกิจ นโยบายการเงิน และนโยบายการคลัง ระดับประเทศ และ/หรือระดับท้องถิ่น
รวมทั้งการศึกษาผลกระทบจากกิจกรรมการดำเนินการต่างๆ ทางการคลังของรัฐบาลที่มีต่อสังคม
และประเทศโดยส่วนรวม

7.2 นโยบายการคลัง
นโยบายการคลัง (Fiscal Policy) คือ นโยบายเกี่ยวกับการใช้จ่ายและรายได้ของรัฐ
เป็นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดแนวทาง เป้าหมาย และการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย
ทางเศรษฐกิจ นโยบายการคลังประกอบด้วย นโยบายภาษีอากร นโยบายด้านรายจ่าย นโยบาย
การก่อหนี้และบริหารหนี้สาธารณะ และนโยบายในการบริหารเงินคงคลัง
วัตถุประสงค์ของนโยบายการคลัง
ประการที่ 1 ส่ งเสริ ม การจัด สรรทรัพ ยากรระหว่างภาคเอกชนและภาครัฐ บาลให้ มี
ประสิทธิภาพ สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดี จัดสรรทรัพยากรในสัดส่วนที่
ทำให้สังคมได้รับสวัสดิการและมีประสิทธิภาพสูงสุด รัฐสามารถจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะ
(Public goods and service) ในปริมาณและคุณภาพตรงกับความต้องการของประชาชน
ประการที่ 2 ส่งเสริมการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม แต่ละกลุ่มจะได้รับประโยชน์และ
ภาระที่ เป็ น ธรรม นโยบายการคลั งจะนำไปสู่ ก ารปรับ ปรุ งการกระจายรายได้ เบื้ อ งต้ น ของ
ประชาชนให้ทัดเทียมกัน
ประการที่ 3 เสริมสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ รัฐบาลสามารถใช้นโยบายการ
คลังเพิ่มการใช้จ่ายและขยายการลงทุนในภาครัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนาด้านสาธารณูปโภค
เพื่ออำนวยความสะดวกแก่การลงทุนและการผลิตของภาคเอกชน
ประการที่ 4 รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ นโยบายการคลังสามารถใช้ในการสร้าง
เสถีย รภาพทางเศรษฐกิ จ เสถี ย รภาพในตลาดเงิน และความสมดุ ล ในบั ญ ชี ดุล การชำระเงิน
ระหว่างประเทศ
 171

7.3 นโยบายทางเศรษฐกิจ
นโยบายทางเศรษฐกิจ หมายถึง กิจกรรมทางเศรษฐกิจของบุคคลหรือคณะบุคคล โดยมี
จุดมุ่งหมายทางเศรษฐกิจที่ได้ตั้งไว้
นโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐ แบ่งออกเป็น 2 ประเภท ดังต่อไปนี้
1. นโยบายการเงิน หมายถึง นโยบายที่ เกี่ ยวข้อ งกั บ การใช้ม าตรการต่ าง ๆ ในการ
กำหนดและ ควบคุมปริมาณเงิน และสิ นเชื่อ ให้ มีความเหมาะสมกับความต้องการและความ
จำเป็นของระบบเศรษฐกิจ ได้แก่ การรักษาเสถียรภาพของราคา การส่งเสริมให้มีการจ้างงาน
เพิ่มขึ้นการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม การรักษาความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการชำระเงิน
ระหว่างประเทศ แบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ
1) นโยบายการเงินแบบผ่อนคลาย เป็นการแก้ไขปัญหาเงินฝืดของรัฐบาล โดย
ใช้เครื่องมือทางการเงินต่าง ๆ เพื่อเพิ่มปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจให้เหมาะสมกับภาวะทาง
เศรษฐกิจในขณะนั้น ซึ่งเป็น การเพิ่มอำนาจการซื้อให้ประชาชน เป็นการกระตุ้นให้เศรษฐกิจฟื้น
ตัว ทำให้ระดับราคาสินค้าสูงขึ้น จูงใจให้ ลงทุนเพิ่มขึ้น การจ้างงานก็จะเพิ่มขึ้น ผลผลิตเพิ่มจน
รายได้ประชาชาติสูงขึ้น เป็นการแก้ไขปัญหาเงินฝืด
2) นโยบายการเงินแบบเข้มงวดหรือแบบรัดตัว เป็นการแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อของ
รัฐบาลโดยใช้เครื่องมือการเงิ นต่าง ๆ เพื่อลดปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจให้เหมาะสมกับภาวะ
เศรษฐกิจในขณะนั้น คือ ลดอำนาจการซื้อของประชาชนลง เป็นการแก้ปัญหาภาวะเงินเฟ้อ

2. นโยบายการคลัง หมายถึง นโยบายการหารายได้และการวางแผนการใช้จ่ายของ

รัฐบาล นโยบายการคลัง เป็นเครื่องมือในการดำรงไว้ซึ่งเสถี ยรภาพของรายได้ในประเทศ เพราะ
ผลจากการดำเนิ น นโยบายการคลังของรัฐบาลจะส่ งผลกระทบต่อสภาวะทางเศรษฐกิจของ
ประเทศตามเป้าหมายหรือจุดประสงค์ของรัฐบาลที่วางไว้ มี 3 ประเภท ดังนี้
1) นโยบายการคลังกับการเปลี่ยนแปลงรายได้ประชาชาติ การเก็บภาษีอากร
และการใช้จ่าย ของรัฐบาลมีผลกระทบกับรายได้และค่าใช้จ่ายของประเทศ เพราะถ้ารัฐบาลเก็บ
ภาษีในอัตราที่สูงทำให้ประชาชน มีรายได้ที่จะนำไปใช้จ่ายได้จริงมีจำนวนลดลง ทำให้การบริโภค
ของประชาชนลดลง ถ้ารัฐบาลเก็บภาษี ในอัตราที่ต่ำจะทำให้ประชาชนมีรายได้เหลืออยู่ในมือ
จำนวนมาก ประชาชนจะบริโภคเพิ่มมากขึ้น มีผลทำให้ รายได้ประชาชาติเพิ่มขึ้นด้วย
2) นโยบายการคลังกับการแก้ปัญหาภาวะเงินเฟ้อ รัฐบาลใช้นโยบายการคลัง
แบบหดตัวเพื่อแก้ปัญหาภาวะเงินเฟ้อ โดยการเพิ่มอัตราภาษีและลดรายจ่ายของรัฐบาล เพื่อลด
 172

ปริ ม าณเงิน หมุ น เวีย น ในระบบเศรษฐกิจ ลดความต้อ งการบริโภคของประชาชนลงและลด

รายจ่าย ของรัฐบาลทำให้ป ระชาชนมี รายได้ลดลง นโยบายนี้รัฐบาลต้องใช้งบประมาณแบบ
เกินดุล คือต้องทำให้รายรับสูงกว่ารายจ่าย
3) นโยบายการคลังกับการแก้ปัญหาภาวะเงินฝืด รัฐบาลใช้นโยบายการคลัง
แบบขยายตัว เพื่อแก้ปัญหาภาวะเงินฝืด โดยการเพิ่มรายจ่ายของรัฐบาลและลดอัตราภาษี เพื่อ
เพิ่มปริมาณเงินหมุนเวียนใน ระบบเศรษฐกิจ เพิ่มความต้องการบริโภคของประชาชน เพิ่มการ
ลงทุน เพิ่ มการจ้ างงานและผลผลิ ต ทำให้ ป ระชาชนมีรายได้เพิ่ มขึ้น นโยบายนี้รัฐบาลต้ องใช้
งบประมาณ แบบขาดดุล คือต้องทำให้รายจ่าย สูงกว่ารายรับ
รายรับ ของรัฐบาล หมายถึ ง เงินที่รัฐบาลได้รับในรอบปี ได้แก่ รายได้รัฐบาล
และเงินกู้
ของรัฐบาล
รายได้ของรัฐบาล หมายถึง เงินภาษีอากร กำไรจากรัฐวิสาหกิจ ค่าธรรมเนียม
และรายได้เบ็ ดเตล็ ดอื่น ๆ ในรอบปีรายได้ของรัฐบาลที่ส ำคัญ คือ รายได้จากภาษีอากรแบ่ ง
ออกเป็น 2 ประเภท คือ1. รายได้จากภาษีอากร 2. รายได้ที่มิใช่ภาษีอากร
รายได้จ ากภาษี อากร หมายถึง รายได้ที่ รัฐ บาลบั งคั บเก็บ จากประชาชนผู้ มี
รายได้เพื่อใช้จ่ายในกิจกรรมของรัฐบาลเพื่อก่อให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวม และไม่
มีผลตอบแทนโดยตรงจากผู้เสียภาษีอากร
รายได้ที่มิใช่ภาษีอากร หมายถึง รายได้ที่รัฐ บาลไปบังคับเก็บจากประชาชน เช่น รายได้
เก็บ จากภาคหลวงป่ าไม้ ภาคหลวงแร่ รายได้จากการรถไฟ การไฟฟ้ า อุตสาหกรรมของรัฐ
รายได้จากค่าธรรมเนียม จดทะเบียน การออกใบอนุญาตต่าง ๆ รายได้จากเงินช่วยเหลือจาก
ต่างประเทศและรายได้ค่าปรับดอกเบี้ย เงินกู้ รายได้จากสลากกินแบ่งรัฐบาล ฯลฯ
7.4 ภาษีอากร
วัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีอากร
1. เพื่อเป็นรายได้ของรัฐบาล ส่วนใหญ่มาจากภาษีอากร
2. เพื่อจัดสรรและกระจายรายได้ โดยยึดหลักการเก็บภาษีจากผู้ที่มีรายได้มาก
ในอัตราที่สูงและ ยกเว้นรายได้ในกรณีไม่ถึงเกณฑ์เสียภาษี
3. เพื่อเป็นการควบคุมการบริโภค การผลิต ตลอดจนการนำเข้าและส่งออก
4. เพื่อนำไปชำระหนี้ของรัฐบาลและพัฒนาประเทศ
5. เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยการปรับอัตราภาษีให้เหมาะสมกับสภาพ
เศรษฐกิจ ใช้แก้ปัญหาภาวะเงินเฟ้อและภาวะเงินฝืด
 173

หลักการจัดเก็บภาษีที่ดี
1. หลักความยุติธรรม หมายถึง บุคคลทุกคนต้องมีหน้าที่เสียภาษีจากรายได้
ของตนเอง
2. หลักความแน่นอน หมายถึง การกำหนดวิธีการปฏิบัติให้แน่นอน เพื่อให้ทุกคน
ถือปฏิบัติให้ เหมือนกัน เช่น อัตราการคำนวณภาษี วิธีการชำระภาษี ระยะเวลาในการชำระภาษี
การจ่ายคืนภาษี ฯลฯ
3. หลักความสะดวก หมายถึง การกำหนดให้ผู้เสียภาษีได้รับความสะดวกในการ
เสียภาษี
4. หลักความประหยัด หมายถึง การคำนึงถึงค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บภาษี
เมื่อเปรียบเทียบกับรายได้
5. หลักความยืดหยุ่น หมายถึง การควบคุมภาวะเศรษฐกิจไม่ให้ตกต่ำหรือรุ่งเรือง
จนเกินไป

ประเภทของภาษีอากร
1. การแบ่งตามลักษณะของฐานภาษี แบ่งออกเป็น 3 ชนิด ดังนี้
1) การเก็บภาษีจากทรัพย์สิน ได้แก่ ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ภาษีทรัพย์สิน
2) การเก็บภาษีจากการขายหรือใช้สิ่งของ ได้แก่ ภาษีการค้า ภาษีศุลกากร
ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT)
3) การเก็บภาษีเงินได้จากผู้มีรายได้ ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาภาษีเงินได้
นิติบุคคล
2. การแบ่งตามหลักการผลักภาระภาษี แบ่งออกเป็น 2 ชนิด ดังนี้
1) ภาษีทางตรง เป็นภาษีที่ผู้เสียภาษีไม่สามารถผลักภาระภาษีให้ผู้อื่นได้ เช่น
ภาษีเงินได้ บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก ฯลฯ
2) ภาษีทางอ้อม เป็นภาษีที่ผู้เสียภาษีอากรสามารถผลักภาระให้ผู้อื่นได้เช่น
ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีศุลกากร ภาษีสรรพสามิ

7.5 นโยบายการเงิน และนโยบายการคลัง

นโยบายการเงิ น (Monetary policy) หลายคนอาจสงสั ย ว่ า นโยบายการเงิ น หรื อ
Monetary policy กับนโยบายการคลัง ที่เรียกว่า Fiscal policy นั้นแตกต่างกันอย่างไร เมื่อไร
 174

ถึงจะเรียกว่านโยบายการเงิน และเมื่อไรถึงจะเรียกว่านโยบายการคลัง และจำเป็นต้องดำเนินไป

ในทิศทางที่สอดคล้องกันหรือไม่
นโยบายการเงิน (Monetary policy) คือ นโยบายที่เกี่ยวข้องกับเครื่องมือทางการเงิน
ได้แก่ ปริ มาณเงิน (Money supply) อั ตราแลกเปลี่ ยน (Exchange rate) และอัตราดอกเบี้ ย
(Interest rate) ทำโดยการปรับลด-เพิ่มปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจที่จะมีผลต่อการกำหนด
ทิศทางของอัตราแลกเปลี่ยนให้แข็งค่าหรืออ่อนค่า และการปรับลด-เพิ่มของอัตราดอกเบี้ย ซึ่ ง
เป็นหน้าที่ของธนาคารกลาง หรือธนาคารแห่งประเทศไทยในการกำหนดทิศทางของการดำเนิน
นโยบายการเงิน
นโยบายการเงิน (monetary policy) หมายถึงมาตรการทางการเงินที่ธนาคารกลางของ
แต่ละประเทศนำมาใช้ในการควบคุมดูแลปริมาณเงินและสินเชื่อรวมของระบบเศรษฐกิจ เพื่อ
บรรลุ เป้ าหมายทางเศรษฐกิจประการใดประการหนึ่งหรือหลายประการ อันได้แก่ การรักษา
เสถียรภาพทางราคา การส่งเสริมให้มีการจ้างงานเต็มที่ การรักษาความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
การรักษาดุลการชำระเงินระหว่างประเทศ และการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม
นโยบายการคลัง (Fiscal Policy) เป็นเครื่องมือที่รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังใช้เพื่อ
บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจ.ตามที่ต้องการคือเจริญเติบโต (Eco.Growth), มีเสถียรภาพ
(Eco.Stabitity), มีความเสมอภาค (Eco.Equity) หรือ การกระจายรายได้อย่างยุติธรรม
เครื่องมือของกระทรวงการคลังคือ
1. การใช้มาตรการเพิ่ม – ลด ภาษี
2. การเพิ่ม – ลด การก่อหนี้สาธารณะ
3. รายจ่ายสาธารณะ (รัฐบาลสามารถเพิ่ม – ลด รายจ่ายประจำปี)
ข้อดี ถ้ารัฐดำเนิน นโยบายถูกทาง จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ และบรรลุเป้าหมายตาม
ต้องการ เช่น
1) ลดภาษีนิติบุคคลเพื่อจูงใจให้นักลงทุนต่างชาติมาลงทุนในประเทศมากๆ จะ
ได้เกิดการจ้างงาน
2) ลดภาษื ค่าธรรมเนียม ค่าโอน การซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ เป็นการกระ้ตุ้น
ให้มีการซื้อขายมากขึ้น คอนโด บ้าน จะได้ไม่ล้น แต่ทั้งนี้อัตราดอกเบี้ยเงินกู้เป็นปััจจัยหลักในการ
ตัดสินใจ
3) โครงการพัฒ นาประเทศ ด้านสาธารณูปโภคทั้งหลาย ที่รัฐลงทุน ล้ วนแล้ว
ก่อให้เกิดการจ้างงานทั้งสิ้น\
 175

4) ลดช่องว่างระหว่างคนจนคนรวย ให้เกิดความเป็นธรรม อย่างการเก็บภาษื

รายได้บุคคลธรรมดา เก็บในอัตราก้าวหน้า รายได้มากเสียมาก รายได้น้อยเสียน้อย ในขณะที่
นโยบายการเงิน อย่ าง การเพิ่ มอัตราดอกเบี้ ย เดือดร้อนเท่ากัน กู้ก็กู้แพงเหมือนกัน ฝากเงิน
เท่ากันก็ได้ดอกเบี้ยเท่ากัน
5) นโยบายการคลังยืดหยุ่นกว่า เวลาเกิดวิกฤต เช่น แบงค์จะล้ม กรณีวิกฤตต้ม
ยำกุ้ง แฮมเบอร์เกอร์ รัฐเข้าช่วยได้โดยให้เงินกู้
6) ในยามเศรษฐกิ จ อยู่ ในภาวะเงิน ฝื ด (ดอกเบี้ ย ต่ ำ แล้ ว แต่ ก ารบริ โ ภคก็ ไม่
กระเตื้อง- นโยบายการเงินไม่ได้ผล) รัฐสามารถกระตุ้นโดยใช้มาตรการได้ในวงกว้างกว่า เช่น การ
ลดภาษี การจ้างงาน
ข้อเสีย
1) ทำให้ รัฐอาจใช้นโยบายประชานิยมเป็นเครื่องมือหาเสียง เอาใจประชาชน
ลดภาษื แจกเงิน โดยผ่านนโยบายการคลังได้
2) การก่อหนี้สาธารณะมากเกินไป การคิดทำโครงการใหญ่ ๆ นอกจากทำให้เรา
เป็นหนี้แล้ว เงินคงคลังร่อยหรอ ยังเป็นช่องทางให้นักการเมืองทุจริตได้
3) นโยบายการคลังสภาต้องตราเป็น พรบ. อาจช้า
นโยบายการคลัง (fiscal policy) หมายถึงนโยบายเกี่ยวกับการใช้รายได้และรายจ่าย
ของรัฐเป็ นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดแนวทาง เป้าหมาย และการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุ
เป้าหมายทางเศรษฐกิจเช่นเดียวกับการดำเนินนโยบายการเงิน
วัตถุประสงค์ของนโยบายการคลัง
ประการที่ 1 ส่งเสริมการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคเอกชนและภาครัฐบาลให้ มี
ประสิทธิภาพ สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดี จัดสรรทรัพ ยากรในสัดส่วนที่
ทำให้สังคมได้รับสวัสดิการและมีประสิทธิภาพสูงสุด รัฐสามารถจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะ
(Public goods and service) ในปริมาณและคุณภาพตรงกับความต้องการของประชาชน
ประการที่ 2 ส่งเสริมการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม แต่ละกลุ่มจะได้รับประโยชน์และ
ภาระที่ เป็ น ธรรม นโยบายการคลั งจะนำไปสู่ ก ารปรับ ปรุ งการกระจายรายได้ เบื้ อ งต้ น ของ
ประชาชนให้ทัดเทียมกัน
ประการที่ 3 เสริมสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ รัฐบาลสามารถใช้นโยบายการ
คลังเพิ่มการใช้จ่ายและขยายการลงทุนในภาครัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนาด้ านสาธารณูปโภค
เพื่ออำนวยความสะดวกแก่การลงทุนและการผลิตของภาคเอกชน
 176

ประการที่ 4 รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ นโยบายการคลังสามารถใช้ในการสร้าง

เสถีย รภาพทางเศรษฐกิ จ เสถี ย รภาพในตลาดเงิน และความสมดุ ล ในบั ญ ชี ดุล การชำระเงิน
ระหว่างประเทศ
ระบบการคลังรัฐบาล มีขอบข่ายกว้างขวางสัมพันธ์กับหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน
ทุกระดับ และมีผลโดยตรงต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศถ้าการทำงานของระบบการคลังของ
รัฐบาลไม่สัมพันธ์กันย่อมส่งผลให้การทำงานของหน่วยงานต่างๆของรัฐขัดข้องกันไปด้วย
ระบบการบริหารงานคลังของรัฐบาล ประกอบด้วยกิจกรรมการดำเนินการทางการคลัง
ที่สำคัญๆ และมีความสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบอย่างน้อย 12 กิจกรรม คือ
1) การกำหนดนโยบายและแผนการคลัง
2) การบริหารงบประมาณแผ่นดิน
3) การบริหารการจัดเก็บภาษีอากรและจัดหารายได้ประเภทต่างๆ
4) การบริหารหนี้สาธารณะ
5) การบริหารเงินคงคลังได้แก่ การรับ การจ่าย การเก็บรักษา และการสำรองเงิน
6) การบริหารเงินนอกงบประมาณ
7) การบริหารเงินทุนหมุนเวียนและกองทุนพิเศษ
8) การบริหารพัสดุ
9) การบริหารทรัพย์สินแผ่นดิน
10) การบริหารระบบบัญชีรัฐบาลและระบบข้อมูลข่าวสารทางการคลัง
11) การบริหารการตรวจสอบและรายงานทางการคลัง
12) การบริหารการประเมินผลทางการคลัง
โดยสรุ ป นโยบายการเงิ น จะเป็ น นโยบายที่ มี ผ ลกระทบโดยตรงต่ อ ปริ ม าณเงิ น ที่
หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ แล้วปริมาณเงินจึงจะส่งผลกระทบถึงอุปสงค์มวลรวมอีกครั้งหนึ่ง ซึ่ง
ความสัมพันธ์จะเป็นไปในทิศทางเดียวกันคือปริมาณเงินเพิ่มจะทำให้การใช้จ่ายรวมหรืออุปสงค์
มวลรวมเพิ่ม โดยผ่านตัวการใช้จ่ายของครัวเรือน ในทางกลับกัน ถ้าปริมาณเงินลดก็จะส่งผลให้
อุปสงค์มวลรวมลดตาม ซึ่งแตกต่างไปจากนโยบายการคลัง การดำเนินนโยบายการคลังไม่ว่าจะ
เป็นการดำเนินมาตรการทางด้านรายจ่ายหรือรายได้จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อการเปลี่ยนแปลง
ของอุปสงค์มวลรวมเกือบจะทันที กล่าวคือ ทางด้านรายจ่ายโดยผ่านตัวการใช้จ่ายของรัฐบาล ซึ่ง
เป็นองค์ประกอบตัวหนึ่งในอุปสงค์มวลรวม ส่วนรายได้ (ภาษี) ผ่านตัวการใช้จ่ายของภาคเอกชน
(ครัวเรือน + ธุรกิจ) ซึ่งเป็นองค์ประกอบในอุปสงค์มวลรวมเช่นเดียวกัน
 177

7.2 การงบประมาณ
7.2.1 การงบประมาณ
งบประมาณแผ่นดิน หมายถึง แผนเกี่ยวกับการใช้จ่ายของรัฐบาลและการจัดหารายรับ
ให้ เพี ย งพอกับ การใช้จ่ ายในรอบระยะเวลาหนึ่ง โดยปกติมี ระยะเวลา 1 ปี ดังนั้ น จึงเรียกว่า
งบประมาณแผ่นดินประจำปี ซึ่งจะเริ่มต้นในวันที่ 1 ตุลาคมของปีไปจนถึงวันที่ 30 กันยายนของ
ปีถัดไป สำนักงบประมาณเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบจัดทำงบประมาณแผ่นดินและนำเสนอเพื่อ
พิจารณา เมื่อได้รับอนุมัติแล้วจึงตราออกมาเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีเพื่อใช้บังคับ
ต่อไป
การจัดทำงบประมาณแผ่นดินเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้รัฐบาลมีการวางแผนที่จะดำเนินการ
ไว้ล่วงหน้าและรายจ่ายของรัฐบาลเป็นส่วนประกอบของอุปสงค์รวม การวางแผนการใช้จ่ายและ
การหารายรับจะทำให้สามารถคาดคะเนสภาพเศรษฐกิจในปีต่อไปได้ นอกจากนี้ยังช่วยให้รัฐบาล
บริการการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพภายในขอบเขตของงบประมาณที่จัดทำขึ้น
7.2.2 ประเภทของงบประมาณแผ่นดิน
งบประมาณแผ่นดินแบ่งได้ 2 ประเภท คือ
งบประมาณสมดุล (Balanced budget) หมายถึง งบประมาณที่รายได้ของรัฐบาล
รวมกันแล้วเท่ากับรายจ่ายของรัฐบาลพอดี ดังนั้น รัฐบาลไม่จำเป็นต้องกู้เงินมาใช้จ่ายหรือนำเงิน
คงคลังออกมาใช้
งบประมาณไม่ส มดุ ล (Unbalanced budget) หมายถึ ง งบประมาณที่ รายได้ ของ
รัฐ บาลไม่เท่ ากับ รายจ่ ายของรั ฐบาล ถ้ารายได้ของรัฐ บาลสู งกว่ารายจ่ายของรัฐ บาลเรียกว่า
งบประมาณเกินดุล (Surplus budget) ซึ่งรัฐบาลจะมีรายได้เหลือจากการใช้จ่าย เงินคงคลังของ
รัฐบาลจะเพิ่มขึ้น ถ้ารายได้ของรัฐบาลต่ำกว่ารายจ่ายของรัฐบาล เรียกว่ า งบประมาณขาดดุล
(Deficit budget) ซึ่งรัฐบาลต้องกู้เงินหรือนำเงินคงคลังออกมาใช้จ่าย
อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาในแง่ของประมาณการรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลแล้ว
งบประมาณแผ่นดินจะต้องสมดุลเพื่อมิให้เกิดปัญหาในด้านต่างๆ ตามมา
Otto Eckstein กล่าวถึงการคลังภาครัฐบาล (Public Finance) หรือการคลังสาธารณะ
ว่าเป็นการศึกษากิจกรรมการหารายได้และการใช้จ่ายของรัฐบาล การอธิบายเกี่ยวกับการใช้จ่าย
การเงินงบประมาณ ภาษีอากร รายจ่ายสาธารณะ และหนี้สาธารณะ
การคลั งภาครัฐ เป็ น การศึกษาผลกระทบต่างๆ ของงบประมาณต่ อระบบเศรษฐกิ จ
โดยเฉพาะผลกระทบต่อการบรรลุเป้าหมายสำคัญทางเศรษฐกิจในด้านความเจริญเติบโตทาง
เศรษฐกิจ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ตลอดจนประสิทธิภาพการ
 178

บริหาร นอกจากนี้การคลังภาครัฐยังเป็นการศึกษาถึง “สิ่งที่ควรจะเป็น” (What to be) การทำ

ความเข้าใจภาครัฐจะทำให้สามารถอธิบายประเด็นต่างๆ ดังต่อไปนี้ได้ดีขึ้น เช่น
1) กิจการของรับควรมีขอบข่ายคลอบคลุมถึงอะไรบ้าง
2) บริการสาธารณะประเภทใดควรจะอยู่ในความดูแลรับผิดชอบจัดให้ บริการของ
ส่วนกลางหรือส่วนท้องถิ่นจึงจะถูกต้อง
3) ระบบภาษีอากรที่กำลังใช้อยู่เป็นอุปสรรคขัดขวางการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ
หรือไม่
4) เหตุใดท้องถิ่นจึงประสพปัญหาในการบริหารงานมากมาย และท้องถิ่นควร
จะหาทางออกของท้องถิ่นเองอย่างไรเพื่อให้ส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงได้น้อยที่สุด
5) รัฐบาลจะมีวิธีการอย่างไรในการรับมือกับวงจรธุรกิจ เมื่อเกิดเหตุการณ์ที่ไม่
คาดคิดมาก่อนอันสืบเนื่องจากความพลาดพลั้งของมนุษย์ หรือ เมื่อมีการประเมินสถานการณ์
ทางเศรษฐกิจผิดพลาด
6) เหตุใดจึงต้องกังวลกับการเป็นหนี้ของประเทศชาติ
การคลังภาครัฐ หรือการคลังรัฐบาล ประกอบด้วยการศึกษาแนวคิด ทฤษฎี พฤติกรรม
กิจกรรมการดำเนินงาน ตลอดจนแนวปฏิบัติต่างๆ เกี่ยวกับการหารายได้ การใช้จ่ายสาธารณะ
การภาษีอากร การก่อหนี้สาธารณะ การใช้จ่ายของรัฐบาล บทบาทของรัฐบาลในระบบเศรษฐกิจ
นโยบายการเงิน และนโยบายการคลัง ระดับประเทศและ/หรือระดับท้องถิ่น รวมทั้งการศึกษา
ผลกระทบจากกิจกรรมการดำเนินการต่างๆทางการคลังของรัฐบาลที่มีต่อสังคมและประเทศโดย
ส่วนรวม
ระบบการบริหารการคลังสาธารณะหรืองานคลังของรัฐบาล ประกอบด้วย กิจกรรมการ
ดำเนินงานทางการคลังที่สำคัญ และมี ความสัมพันธ์กัน ดังนี้
1. การกำหนดนโยบาย
2. การบริหารงบประมาณแผ่นดิน
3. การบริหารหนี้สาธารณะ
4. การบริหารเงินคงคลัง
5. การบริหารเงินนอกงบประมาณ
6. การบริหารเงินทุนหมุนเวียน
7. การบริหารพัสดุ
8. การบริหารทรัพย์สินแผ่นดิน
9. การบริหารระบบบัญชี
 179

10.การบริหารการตรวจสอบ
11. การบริหารการประเมินทางการคลัง
12. การบริหารการจัดเก็บภาษ

7.3 สรุป
การคลังภาครัฐ หรือการคลังของรัฐบาลเป็นเรื่องเกี่ยวกับกิจกรรมทางการคลัง การเงิน
ต่างๆ ของรัฐบาลที่ถือเป็นหน่วยที่สำคัญหน่วยหนึ่งของระบบสังคม เนื่องจากมีผลผูกพันและ
กระทบไม่เฉพาะชีวิตความเป็นอยู่ของคนในปัจจุบัน ซึ่งมีนโยบายเกี่ยวกับการใช้จ่ายและรายได้
ของรัฐ เป็นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดแนวทาง เป้าหมาย และการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุ
เป้าหมายทางเศรษฐกิจ นโยบายการคลังประกอบด้วย นโยบายภาษีอากร นโยบายด้านรายจ่าย
นโยบายการก่อหนี้และบริหารหนี้สาธารณะ และนโยบายในการบริหารเงินคงคลัง
ส่วนการงบประมาณนั้น การใช้จ่ายของรัฐบาลและการจัดหารายรับให้เพียงพอกับการใช้
จ่ายในรอบระยะเวลาหนึ่ ง โดยปกติมีระยะเวลา 1 ปี ดังนั้ น จึงเรียกว่า งบประมาณแผ่ น ดิน
ประจำปี ซึ่ งจะเริ่ ม ต้ น ในวัน ที่ 1 ตุล าคมของปี ไปจนถึงวัน ที่ 30 กัน ยายนของปี ถัด ไป สำนั ก
งบประมาณเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบจัดทำงบประมาณแผ่นดินและนำเสนอเพื่อพิจารณา เมื่อ
ได้รับอนุมัติแล้วจึงตราออกมาเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีเพื่อใช้บังคับ ซึ่งทั้งสอง
ส่วนรัฐบาลแต่ละยุคสมัยจะต้องพิจารณาและดำเนินการอย่างรอบคอบ เพื่อประโยชน์สูงสุดของ
ประชาชน พลเมืองและของรัฐเป็นสำคัญ

คำถามท้ายบท
1. จงอธิบายถึงความหมาย “การบริหารการคลังภาครัฐ” พอสังเขป
2. ให้อธิบายถึงการบริหารการคลังของรัฐบาลและกิจกรรมทางการคลังที่สำคัญมีอะไรบ้าง
3. การคลังสาธารณะและการงบประมาณมีความสำคัญอย่างไร
4. ให้อธิบายการบริหารการคลังสาธารณะพอพอเข้า พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
5. ขงบอกความแตกต่างระหว่างนโยบายการคลัง(Fiscal Policy) กับนโยบายการเงิน
(Monetary Policy)
 180

เอกสารอ้างอิง

เกริกเกียรติ พิพัฒนเสรีธรรม. (2546). การคลังวาดวยการจัดสรรและการกระจาย. (พิมพครั้งที่

8). กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
โกวิท วงศสุรวัฒน. (ม.ป.ป.). หลักรัฐศาสตร. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร.
จรั ส สุ ว รรณมาลา. (2541). การบริ ห ารงานคลั ง สาธารณะ. กรุ ง เทพฯ : จุ ฬ าลงกรณ์
มหาวิทยาลัย.
วันรักษ์ มิ่งมณีนาคินและคณะ, เศรษฐศาสตร์มหาภาค, พิมพ์ครั้งที่ 8, 2545, หน้า 106
ณรงค์ สัจพันโรจน์. การจัดทําอนุมัติและบริหารงบประมาณแผนดิน ทฤษฎีและปฏิบัติ. บพิธ
การพิมพ์: กรุงเทพฯ 2538.
 แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 8
หัวข้อเนื้อหาประจาบทที่ 8
1 ทิศทางรัฐประศาสนศาสตร์
2 การปฏิรูประบบราชการในปัจจุบัน
วัตถุประสงค์เชิงพฤติกรรม
1 การอธิบายถึงทิศทางรัฐประศาสนศาสตร์
2 การอธิบายถึงการปฏิรูประบบราชการในปัจจุบัน
กิจกรรมการเรียนการสอน
1 ทาแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียน
2 บรรยายโดยใช้สื่อ Power Point ประกอบการยกตัวอย่าง
3 นักศึกษาวิเคราะห์ตัวอย่างกรณีศึกษา ทิศทางรัฐประศาสนศาสตร์และการปฏิรูป
4 สรุปประเด็นที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหาที่ได้ศึกษา
5 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้ซักถามในประเด็นข้อสงสัยต่างๆ ทีเ่ กี่ยวข้องกับเนื้อหา
6 เปิดโอกาสให้นักศึกษาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติม
7 ให้นักศึกษาทาแบบทดสอบท้ายบท
สื่อการเรียนการสอน
1 เอกสารประกอบการสอน
2 บรรยายเชิงวิชาการประกอบสื่อ (Power Point)
3 แบบฝึกวิเคราะห์กรณีศึกษา
4 แบบทดสอบท้ายบท
5 การสอนเสริม (ถ้ามี)
การวัดผลและการประเมินผล
1 ประเมินผลจากแบบประเมินผลตนเองก่อนเรียนและหลังเรียน
2 ประเมินผลจากพฤติกรรมการตอบคาถาม การซักถามระหว่างการเรียนการสอน
3 ประเมินผลจากพฤติกรรมการแสดงออกในขณะร่วมกิจกรรมที่ได้รับมอบหมาย
ระหว่างมีการเรียนการสอน
4 ประเมินผลจากแนวการตอบคาถามประจาบทเรียน
 บทที่ 8
ทิศทางรัฐประศาสนศาสตร์และการปฏิรูประบบราชการในปัจจุบัน
สิทธิพรร์ สุนทร
รังสรรค์ อินทน์จันทน์

บทที่ 8 บทนี้นำเสนอทิศทำงรัฐประศำสนศำสตร์และกำรปฏิรูประบบรำชกำรใน
ปัจจุบัน เพื่อสังเครำะห์รัฐประศำสนศำสตร์ให้เห็นถึงทิศทำงในอนำคต และกำรปฏิรูประบบ
รำชกำรที่เกิดขึ้นในประเทศไทย บทนี้ประกอบด้วย
1. ทิศทำงรัฐประศำสนศำสตร์ : สิทธิพรร์ สุนทร
2. กำรปฏิรูประบบรำชกำรในปัจจุบัน : รังสรรค์ อินทน์จันทน์
3. สรุป

8.1 ทิศทางรัฐประศาสนศาสตร์
สภำพควำมรู้วิชำรัฐประศำสนศำสตร์และวิธีกำรศึกษำตลอดจนประสบกำรณ์ในทำง
ปฏิบัติของบริบทสังคมไทยที่ได้พัฒนำมำอย่ำงยำวนำนจนมีกำรยอมรับกำรวิเครำะห์แบบ
ตะวันตกทั้งในฐำนะวิชำกำร(as a field of study ) และในฐำนะกิจกรรม ( as an activity ) ที่
ครอบคลุมถึงพัฒนำกำรลักษณะ ระบบและโครงสร้ำงของระบบ กลไก ตลอดจนเจ้ำหน้ำที่ และ
ควำมพยำยำมของวิชำนี้ต่อสำธำรณะจนเป็นที่เข้ำใจตรงกัน และแทบจะไม่เกิดเป็นปัญหำต่อ
เอกลักษณ์ของสำขำวิชำ ประกอบกับกำรพัฒนำกำรของกำรบริหำรงำนในรำชกำรไทยที่เริ่ม
ปฏิรูปจำกปี พ.ศ.2435 ที่ทำให้กำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ในประเทศไทยมีควำมแข็งแกร่ง
ตำมกระบวนกำรสร้ำงศำสตร์โดยผ่ำนขั้นตอนกำรปฏิบัติจนถึงกำรสร้ำงหลักกำรและทฏษฏีกำร
บริหำรงำนในภำครัฐ ปัจจุบันซึ่งกำลัง ก้ำวหน้ำเข้ำสู่ยุค 2,000 อันอยู่ในยุคของคลื่นลูกที่ 3 จึง
สมควรที่จะวิเครำะห์ถึงสภำพกำรณ์ของสังคมปัจจุบันและอนำคตเพื่อโยงสภำพกำรบริหำรงำน
สำธำรณะและหลักวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ บทควำมนี้เป็นควำมพยำยำมที่จะวิเครำะห์ถึงวิชำรัฐ
ประศำสนศำสตร์ว่ำควรจะดำเนินไปในลักษณะใดใน 4 ประเด็นดังนี้ ขอบเขตกำรศึกษำวิชำรัฐ
ประศำสนศำสตร์ในปัจจุบัน ควำมเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกในยุคคลื่นลูกที่ 3 แนวทำงของรัฐ
ประศำสนศำสตร์ในยุคคลื่นลูกที่ 3 และข้อวิพำกษ์ที่มีต่อกำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่
8.1.1.ขอบเขตกำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ในปัจจุบัน
 182

กำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ได้เปลี่ยนแปลงไปตำมยุคสมัยโดยนักวิชำกำรได้
วิเครำะห์ตำมสภำพสังคมกำรเมืองซึ่งเป็นสิ่งแวดล้อมทำงกำรบริหำรในช่วงต่ำงๆ ที่ผ่ำนมำ เรื่องที่
นิยมศึกษำกันมำกคือ กำรแบ่งแยกกำรศึกษำตำมกรอบเค้ำโครงควำมคิด ที่พัฒนำเป็นกรอบ
จำลองควำมคิดเพื่อกำรเรียนรู้ (Parsdigm ) ซึ่งถือเป็นองค์ควำมรู้ (Body of Knowledge)
ในทำงวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ อย่ำงหนึ่งดังเช่น นิโคลัส เฮนรี่ (Nicholas Heny) หรือ โรเบอร์ต
ที โคเลมบิวสกี ( Robert T.Golembiewski)ที่ได้แบ่งวิธีกำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์แต่ละ
ช่วงเวลำในอดีตว่ำมีจุดเน้น (Focus ) และทิศทำง (Locus) เป็นอย่ำงไรตัวอย่ำงเช่นกำรศึกษำใน
ยุคช่วงก่อนสงครำมโลกครั้งที่ 2 นักวิชำกำรได้เสนอทฤษฏีกำรแยกกำรเมืองออกจำกกำรบริหำร
หรือกล่ำวอีกนัยหนึ่งได้ว่ำกำรบริหำรรัฐกิจไม่ใช่กำรเมือง ( Political Science/Public
admistraion Dichotomy) กำรเสนอวิธีกำรบริหำรงำนโดยมุ่งเน้นประสิทธิภำพ กำรเสนอทฤษฏี
ระบบรำชกำร กำรบริหำรและกำรจัดกำรแบบวิทยำศำสตร์ (Scientifie Management ) และ
หลักกำรบริหำรโดยทั่วไป (The Principle of Management) ฯลฯ ในช่วงเวลำระหว่ำงปี 1900
–1950 วิชำรัฐประศำสนศำสตร์ได้ถูกยอมรับในหมู่นักวิชำกำรว่ำมีเอกลักษณ์และควำมแข็งแกร่ง
ของวิชำค่อนข้ำงมำก
ในช่วงปี 1950 – 1970 มีนักวิชำกำรเสนอแนวควำมคิดในกำรบริหำรงำนที่แตกต่ำง
ออกไปเช่นมองว่ำกำรบริหำรงำนของรัฐจำเป็นต้องเกี่ยวข้องกับกำรเมือง มีกำรเสนอทฤษฎี
องค์กรอรูปนัย(informal Organization) ในรำชกำร รวมถึงหลักกำรบริหำรแบบวิทยำศำสตร์ถูก
ท้ำทำยจำกกำรเสนอหลักกำรบริหำรที่คำนึงถึงหลักมนุษย์สัมพันธ์และทรัพยำกรมนุษย์ ทำให้วิชำ
รัฐประศำสนศำสตร์โดยรวมถูกท้ำทำยจนเกิดวิกฤตกำรณ์ด้ำนเอกลักษณ์ ในช่วงต่อเนื่องกันนี้ผู้
เสนอวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ในแนวทำงใหม่ (New Public Administration – NPA) ที่เสนอให้
ระบบรำชกำรต้องคำนึงถึงปัจจัยในเรื่องค่ำนิยมของสังคม ควำมยุติธรรม ควำมสำคัญในเรื่อง
กำรเมืองต่อกำรบริหำรงำนและสิ่งแวดล้อมในกำรบริหำรงำนอื่น ๆ ในช่วงสงครำมเวียดนำม
แนวทำงกำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ยึดถือแนวทำงของ NPA ซึ่งเสริมกำรศึกษำในเรื่องของ
เทคนิคกำรบริหำรงำนและกำรศึกษำกำรบริหำรเชิงเปรียบเทียบ (Comparative Public
Administration CPA ) ที่มีมำก่อนหน้ำโดยเน้นถึงกำรศึกษำสภำพแวดล้อม และสภำพสังคม
กำรเมืองนประเทศต่ำงๆ ควบคู่กับไปเพื่อประสิทธิผลในกำรให้ควำมช่วยเหลือของประเทศ
สหรัฐอเมริกำต่อประเทศกำลังพัฒนำ
ดังนั้นกำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ในปัจจุบันจึงมีขอบเขตกำรศึกษำและระบบของ
วิชำที่สัมพันธ์ระหว่ำงควำมเป็นวิชำกับกิจกรรมกำรบริหำรงำนจริงที่มีลักษณะประกอบด้วย
1. ขอบเขตหรือสำระของวิชำ (Seope)
 183

เป็นวิชำที่เกี่ยวข้องกับกำรบริหำรงำนสำธำรณะที่ว่ำด้วยโครงสร้ำงและหน้ำที่,
กระบวนกำรบริหำรงำน ,ทรัพยำกรมนุษย์,เทคโนโลยี และควำมเป็นศำสตร์
2. ควำมแข็งแกร่งของวิชำรัฐประศำสนศำสตร์
ควำมเป็นศำสตร์ในวิชำรัฐประศำสตร์ เกิดจำกกำรสร้ำงด้วยแบบทฤษฏีทำงกำร
บริหำรงำนโดยอำศัยกำรวิจัยและสหวิชำกำรเช่น สถิติ คณิตศำสตร์ วิศวอุตสำหกำร กำรวิจัย
ดำเนินงำนกำรบัญชี และ เครื่องมือด้ำนคอมพิวเตอร์ เป็นต้น กำรสร้ำงควำมแข็งแกร่งในฐำนะ
ศำสตร์ดังกล่ำวนำไปสู่กำรอธิบำยระบบของวิชำอย่ำงมีหลักกำรและเหตุผลโดยผ่ำนกำรพิสูจน์ที่มี
ควำมแข็งแกร่งเนื่องจำกสำมำรถทดสอบได้และถูกต้อง

3. มีเป้ำหมำยที่เด่นชัด
กำรพัฒนำควำมเป็นศำสตร์ในกำรบริหำรงำนสำธำรณะมีเป้ำหมำยในกำรลดควำมเสี่ยง
และควำมไม่แน่นอนในกำรบริหำรรวมทั้งเพื่อกำรเพิ่มผลผลิต(และกำรบริหำร) จนถึงจุดที่เกิด
ควำมพอใจ(Maximized Productivity and Satisfaction) เพรำะหำกขำดสิ่งเหล่ำนี้จะทำให้
กำรบริหำรงำนขำดทิศทำงก่อให้เกิดปัญหำในเรื่องคุณภำพประสิทธิภำพและประสิทธิผล
4. สอดคล้องกับค่ำนิยมและปทัสถำน
กำรบริหำรงำนภำครัฐและกำรบริหำรงำนสำธำรณะมีควำมจำเป็นต้องอำศัยค่ำนิยมและ
ปทัสถำนของสังคมอย่ำงเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งจุดนี้ทำให้วิชำรัฐประศำสนศำสต้องศึกษำถึงบทบำท
ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรัฐบำลกับเอกชน องค์กำรของรัฐด้วยกันเอง รัฐกับข้ำรำชกำร และรัฐกับ
เอกชน ดังนั้นจึงทำให้มีขอบเขตวิชำที่ครอบคลุมถึงทำงเลือกสำธำรณะ เศรษฐศำสตร์กำรเมือง
กำรวิเครำะห์นโยบำย กำรบริหำรงำนสำธำรณะ เรื่องที่ว่ำด้วยวิวัฒนำกำร กำรควบคุมจริยธรรม
ของข้ำรำชกำรกำรออกแบบองค์กำรสมัยใหม่ กำรพัฒนำองค์กำร เทคนิคกำรบริหำร
ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงกำรบริหำรงำนต่ำงๆ และกำรเติบโตและกำรสิ้นสุดขององค์กำร เป็นต้น
8.1.2 ความเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกในยุคคลื่นลูกที่สาม
ควำมเปลี่ยนแปลงของมนุษย์โลกตั้งแต่อดีตจนกระทั่งปัจจุบันที่ถือว่ำเป็นกำร
เปลี่ยนแปลงด้ำนอำรยธรรม (Civilizations )และวัฒนธรรม (Cultures) ขนำนใหญ่เกิดขึ้นรวม 3
ครั้ง ซึ่งกำรเปลี่ยนแปลงแต่ละครั้งมีมติด้ำนเวลำแห่งกำรเปลี่ยนแปลงในอัตรำเร่ง กล่ำวคือ ใน
ครัง้ แรกเป็นควำมเปลี่ยนแปลงที่เรียกว่ำเป็นกำรปฏิวัติเกษตรกรรมอันเป็นกำรเปลี่ยนแปลงของ
 184

คลื่นลูกที่ 1 (First Wave ) ใช้เวลำในกำรเปลี่ยนแปลงนับพันปี ครั้งที่สองเป็นควำมเปลี่ยนแปลง

โลกเป็นสังคมอุตสำหกรรมที่อำจเรียกเป็นควำมเปลี่ยนแปลงของคลื่นลูกที่สอง (Second Wave
) ใช้เวลำประมำณ 300 ปีและในปัจจุบันและอนำคตอันใกล้เป็นควำมเปลี่ยนแปลงในยุคคลื่นลูกที่
สำม (Third Wave ) เป็นยุคหลังกำรพัฒนำที่มีควำมเปลี่ยนแปลงรวดเร็วซึ่งเริ่มขึ้นเมื่อประมำณ
20 – 30 ปีที่ผ่ำนมำ
ควำมเปลี่ยนแปลงดังกล่ำวโดยเฉพำะในยุคคลื่นลูกที่ 3 ย่อมต้องอำศัยปัจจัยต่ำงๆเป็น
พลังผลักดันกำรเปลี่ยนแปลงอย่ำงขนำนใหญ่ (Missive Change ) ควำมเปลี่ยนแปลงจำกคลื่นลูก
ที่ 1 เป็นกำรปฏิวัติเกษตรกรรม โดยอำศัยควำมสำมำรถในกำรเปลี่ยนแปลงของผลิตผลที่ขึ้นกับ
ที่ดิน แรงงำนและพึ่งพิงควำมเชื่อเป็นพื้นฐำน ในขณะที่ควำมเปลี่ยนแปลงของคลื่นลูกที่ 2 เป็น
สังคม อุตสำหกรรมที่อำศัยเทคโนโลยี ควำมเป็นมำตรำฐำนในกำรทำให้เกิดประโยชน์สูงสุด
กำรรวมศูนย์ในกำรผลิตหรือกำรตัดสินใจหรือกำรดำเนินกำรต่ำงๆ ที่ผ่ำนสถำบันและโรงงำน
ดังนั้นควำมมั่นคงจะขึ้นอยู่กับประสิทธิภำพของสถำบันและเทคโนโลยีอุตสำหกรรมเป็นหลัก
รูปแบบของกำรดำเนินชีวิตจึงจะออกมำในลักษณะเพื่อมวลชน เช่น Mass Production, Mass
Consmnption , Mass Education , และ Mass Madia เป็นต้น สิ่งเหล่ำนี้เป็นผลผลิตของ
สถำบันหรือองค์กรที่มีควำมชำนำญเฉพำะ คลื่นลูกที่ 2 ก่อให้เกิดอำรยะธรรมแบบสังคม
อุตสำหกรรมและควำมทันสมัยที่อำศัยเทคโนโลยีจำกอุตสำหกรรมทั้งในแง่ของ ระบบกำรเมือง
ระบบเศรษฐกิจ ระบบกำรทำงำน สิ่งอำนวยควำมสะดวกตลอดจนค่ำนิยมและวิทยำกำรต่ำงๆ
อำรยะธรรมของมนุษย์ชำติในยุคคลื่นลูกที่ 3 ซึ่งเป็นผลมำจำกกำรสั่งสมและเรียนรู้
อำรยะธรรมจำกอดีตที่ใช้แรงำนและเครื่องจักรมำสู่กำรใช้เทคโนโลยีด้ำนคอมพิวเตอร์ในปัจจุบัน
ซึ่งเป็นอำรยะธรรมที่ใช้ควำมรู้จำกข้อมูลข่ำวสำรเป็นหลัก เช่น ควำมรู้ด้ำนสำรสนเทศ นวัฒ
กรรมในกำรบริหำร วัฒนธรรมของสังคมแนวใหม่ เทคโนโลยีล้ำยุค กำรศึกษำ กำรฝึกฝนอบรม
ควำมเจริญก้ำวหน้ำทำงกำรแพทย์ กำรเงินและเศรษฐกิจ ที่อำศัยอยู่ควำมรู้สมัยใหม่ในเรื่อง
เทคโนโลยีสำรสนเทศ(Information Technology) เป็นพื้นฐำนที่ทำให้เป็นสังคมอำรยะ (Civil
Society)
8.1.3 สาระของการเปลี่ยนแปลง
สภำพสังคมในยุคคลื่นลูกที่ 2 จะอำศัยกำรผลิตและกำรนำไปใช้ในลักษณะรวมศูนย์และ
เพื่อคนจำนวนมำก (Masses) เช่น กำรขนส่งมวลชน กำรศึกษำมวลชน และกำรสื่อสำรมวลชน
แต่ในยุคคลื่นลูกที่ 3 ควำมต้องกำรของคนจะมีควำมหลำกหลำยและเปลี่ยนแปลงอย่ำงกว้ำงขวำง
กำรตอบสนองต่อควำมเปลี่ยนแปลงและควำมต้องกำรที่เกิดขึ้นอย่ำงรวดเร็วจำเป็นต้องอำศัย
ช่องทำงที่หลำกหลำยทำให้ลดควำมเป็นสังคมที่รวมศูนย์และควำมเป็นมวลชนลง (Demassified
 185

Society ) แต่มีกำรตอบสนองควำมต้องกำรที่หลำกหลำยในสิ่งใหม่ๆ ที่แตกต่ำงออกไปทั้งในแง่

กำรงำนอำชีพ วิถีชีวิตวิธีกำรในกำรทำงำน อุดมกำรณ์ทำงกำรเมือง ควำมเคลื่อนไหวและกำร
แสดงออกทำงกำรเมือง ฯลฯ
ปัญหำจำกสังคมในยุคคลื่นลูกที่ 2 ได้แก่ปัญหำในด้ำนควำมคล่องตัวขององค์กร และ
หน่วยงำนขนำดใหญ่ที่มีกำรตัดสินใจแบบรวมศูนย์ และจำกบนลงล่ำงส่งผลให้เกิดควำมล่ำช้ำ
(Decision Overload )ที่ไม่ก่อให้เกิดประสิทธิภำพเท่ำที่ควร แต่ในยุคคลื่นลูกที่ 3 กระบวนกำร
ตัดสินใจที่อยู่ทุกหนแห่งเนื่องจำกควำมพร้อมของระบบข้อมูลเพื่อกำรตัดสินใจ จึงเกิดควำมรู้
เท่ำทันกันในแบบปัจเจกภำพ (Individuality ) นอกจำกนี้เทคโนโลยีสำรสนเทศยังสำมำรถติดต่อ
สื่อสำรได้เสมือนจริงดังกล่ำวทำให้กำรติดต่อของมนุษย์ประสบควำมสำเร็จทั้งทำงกำยภำพ และ
คุณค่ำทำงจิตใจได้ ดังนั้นผู้ที่มีข้อมูลข่ำวสำรที่มีประสิทธิภำพและรวดเร็วกว่ำจึงมีโอกำสในกำร
ดำเนินกำรด้ำนต่ำงๆ ได้มำกกว่ำ
ควำมรู้และวิทยำกำรในด้ำนต่ำงๆ จะแพร่กระจำยทำงสื่ออย่ำงรวดเร็ว กำรผลิตทีละมำก
ๆ ด้วยตลำดแบบผูกขำดจะถูกแบ่งส่วนทำงกำรตลำดให้มีขนำดเล็กลงและกระจำยออกไป ควำมรู้
ในด้ำนเทคโนโลยีกำรผลิตสินค้ำและบริกำรจึงไม่อยู่เฉพำะที่
ในแง่กำรเมือง กำรเข้ำถึงและแผ่ถึงกันของข่ำวสำรข้อมูลทำให้เกิดกำรเรียนรู้ที่ไร้
พรมแดน(Borderless) ควำมต้องกำรควำมเป็นอิสระในกำรตัดสินใจด้วยตัวเองโดยปรำศจำกกำร
ครอบงำจำกอำนำจกำลังของกลุ่มอื่นจะเกิดขึ้นสูง ดังเช่นกำรต่อสู้เพื่อแยกตัวเป็นอิสระโดยมีกำร
รวมกันอย่ำงหลวมๆ แบบเครือจักรภพของรัฐเอกรำช (Common – wealth of Independent
States – CIS ) ภำยหลังกำรล่มสลำยของสหภำพโซเวียด เป็นภำพสะท้อนของกำรบรรลุ
อุดมกำรณ์ด้วยตนเอง และกำรลดกำรครอบงำและกำรรวมศูนย์กลำงของอำนำจ
ในแง่ของประชำคมโลกจำกอิทธิพลควำมเป็นโลกำภิวัฒน์และโลกไร้พรมแดน จะทำให้
เกิดแนวโน้มในกำรเคลื่อนย้ำยของอำนำจไปสู่องค์กรที่เหนือกว่ำประเทศ(Supranational
Agencies)เช่น องค์กำรกำรค้ำโลก (World Trade Organization – WTO) กองทุนหมุนเวียน
ระหว่ำงประเทศ(International Menctary Fund –IMF )ที่ทรงอิทธิพลทำงเศรษฐกิจ ดังนั้น
แนวโน้มประเทศต่ำงๆจะมีกำรรวมตัวกันเป็นพันธ์มิตรเพ่อกำรแข่งขันในทำงเศรษฐกิจที่รุนแรง
ขึ้นในแทบทุกระดับ ได้แก่ กลุ่มองค์กรในระดับโลก (Globalist) กลุ่มองค์กรในระดับภูมิภำค(
Regionalist ) กลุ่มองค์กรในระดับชำติ(Nationalist) และกลุ่มองค์กรในระดับท้องถิ่น (Localist)
สำหรับในแต่ละประเทศ ในแต่ละภูมิภำคและในแต่ละท้องถิ่นก็จะมีเทคโนโลยีและวัฒนธรรมทำง
กำรเมืองกำรปกครองที่เป็นเอกลักษณ์ของตนเอง กำรควบคุมกำรวัดกำรด้ำนเศรษฐกิจที่มีทิศ
ทำงเข้ำสู่ และถูกกำหนดโดย ส่วนกลำงแบบดั้งเดิมจะมีแนวโน้มลดลง และทำให้เกิดภำวะของ
 186

กำรเพิ่มอำนำจให้กับประชำชนในสังคมย่อมมำกขึ้น จึงมิใช่ระบบมวลชนรวมศูนย์หำกแต่จะเป็น
สังคมประชำธิปไตยแบบชิ้นส่วนย่อย (Mosaic Democracy) นอกจำกนี้ในแง่พลังขับดันของกลุ่ม
ต่ำงๆ ส่วนหนึ่งจะถูกผลักดันโดยสื่อมวลชน และกำรติดต่อผ่ำนเครือข่ำยเทคโนโลยีสำรสนเทศที่
ทันสมัย ทำให้กลุ่มภำยในสังคมมีแนวโน้มในกำรตัดสินใจภำยในท้องถิ่นด้วยตนเอง กำรต่อสู้
แข่งขันกันด้วยลัทธิและอุดมกำรณ์ทำงกำรเมืองจะแปรเปลี่ยนไปเป็นกำรต่อสู้ในเชิงเศรษฐกิจ
ในขณะที่ปัญหำใหญ่ที่โลกต้องเผชิญร่วมกันอันหนึ่งคือปัญหำด้ำนสิ่งแวดล้อม
ภำรกิจในกำรบริหำรภำครัฐยังคงต้องมีบทบำทในด้ำนต่ำงๆ ค่อนข้ำงมำก โดยต้อง
ปรับเปลี่ยนบทบำทในบำงด้ำนให้เหมำะสมยิ่งขึ้น องค์กรของรัฐบำงแห่งจะมีบทบำทและมี
อิทธิพลมำกขึ้นในสังคมของยุคคลื่นลูกที่ 3 ซึ่งได้แก่องค์กรที่มีบทบำทในกำรควบคุมกำรไหลเวียน
ของสำระสนเทศและกำรวินิจฉัยสั่งกำรด้ำนนี้ อย่ำงไรก็ตำมองค์กรทำงด้ำนกำรวิจัยและพัฒนำ
(R&D) กำรศึกษำ กำรค้นคว้ำทำงวิทยำศำสตร์และเทคโนโลยี ตลอดจนกำรเศรษฐกิจก็จะเป็นอีก
กลุ่ม องค์กรหนึ่งที่ทรงอิทธิพล นอกจำกนั้นองค์กรที่จะมีบทบำทเป็นอย่ำงมำกในอนำคตคือ
องค์กรที่ รับผิดชอบดูแลด้ำนกำรจัดกำรสิ่งแวดล้อม ฉะนั้นระบบกำรจัดกำรองค์กำรของรัฐต่อ
บทบำทสำธำรณะโดยเฉพำะกลุ่มองค์กรทั้งสำมข้ำงต้นจะต้องมีกำรปรับเปลี่ยนระบบไปอย่ำง
มำก.
8.1.4 แนวทางของรัฐประศาสนศาสตร์ในยุคคลื่นโลกที่ 3
ภำยหลังกำรสิ้นสุดยุคสงครำมเย็นในปี 1995 กำรเผชิญหน้ำระหว่ำงค่ำยทุนนิยมและ
คอมมิวนิสต์ได้ลดลง ประเทศที่อยู่ในร่มเงำของค่ำยทั้งสองมีแนวทำงในเรื่องทำงกำรเมืองกำร
บริหำรรัฐกิจเปลี่ยนไป เช่นระหว่ำงที่อยู่ในกำรต่อสู้ด้ำนลัทธิและอุดมกำรณ์จนถึงยุคช่วงสงครำม
เย็น แนวคิดอย่ำงหนึ่งที่ใช้ในกำรบริหำรประเทศไทย คือ กำรยอมรับฝ่ำยบริหำรที่แข็งแกร่งที่
อำศัยบุคลิกภำพและคุณลักษณะบำงประกำรของผู้นำ ในกำรนำพำประเทศ
กำรเข้ำสู่ยุคข้อมูลข่ำวสำรภำยหลังกำรต่อสู้ทำงอุดมกำรณ์นำมำสู่กำรแข่งขันในทำง
เศรษฐกิจวัฒนธรรมกำรบริหำรและกำรปกครองด้วยลักษณะกำรบังคับด้วยกฎหมำย และกำรใช้
กฎเกณฑ์โดยรัฐเปลี่ยนแปลงไปสู่กำรที่รัฐต้องคอยเอื้ออำนวยให้เกิดกำรประสำนงำนเพื่อกำร
แข่งขันและกำรต่อสู้ในทำงเศรษฐกิจระหว่ำงประเทศ โดยนัยดังกล่ำวบทบำทของรัฐจึงต้องมีกำร
ปรับเปลี่ยนและถูกทดแทนโดยบทบำทของประชำชนและสังคมในลักษณะกำรมีส่วนร่วมและ
ควำมเป็นประชำธิปไตย โดยอำศัยองค์กรประชำชนและองค์กรทำงสังคม
8.1.5 การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration)
 187

กำรปรับปรุงระบบวิชำและกิจกรรมกำรบริหำรรัฐกิจเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อควำมสอดคล้อง
กับสภำพกำรณ์ทำงสังคมที่กำลังเปลี่ยนไปเนื้อหำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ที่ควรจะปรับเปลี่ยน
ได้แก่
1. โครงสร้ำงกำรบริหำรงำนของรัฐ
จะต้องมีโครงสร้ำงที่เอื้อต่อกำรเป็นรำชกำรลง โดยเน้นหนักในเรื่องควำมเป็น
วิชำกำรและมืออำชีพ (Professionlization) มำกขึ้น และยังต้องมีโครงสร้ำงกำรบริหำรในเชิง
ระนำบ (Horzontal) มำกกว่ำโครงสร้ำงในแนวดิ่ง (Vertica) เพื่อให้องค์กำรทำงสังคมทั้งสำม
องค์กร คือ ภำครัฐ เอกชน ประชำชน
2. บทบำทของรัฐ
กำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ในเรื่องบทบำทของรัฐต่อสังคมใหม่ที่สำคัญจำเป็น
ต้องมีกำรปรับเปลี่ยนโดยมีกำรสนับสนุนให้มีกำรพัฒนำอย่ำงยั่งยืน (Sustainable) ในสังคมอัน
ได้แก่ กำรพัฒนำทรัพยำกรมนุษย์ กำรพัฒนำศักยภำพคนในด้ำนวิทยำกร วิทยำศำสตร์
เทคโนโลยีต่ำง ๆ กำรบริหำรกำรจัดกำรด้ำนระบบข้อมูลสำรสนเทศ และกำรแลกเปลี่ยนข้อมูล
ข่ำวสำรต่ำง ๆ ซึ่งบทบำทของภำพรวม คือ กำรเน้นกำรสนับสนุนต่อสังคม
3. ภำวะผู้นำ (Leadership)
กำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ในเรื่องของภำวะผู้นำของสังคมยุคใหม่ เน้นผู้นำที่
สำมำรถพำองค์กำรสำธำรณะให้บรรลุผลซึ่งนอกจำกอำศัยควำมรู้ควำมสำมำรถของคนรวมทั้ง
สมรรถนะในกำรบริหำรขององค์กำร (Internal Management Capacity) ซึ่งโดยส่วนใหญ่
ผู้บริหำรมักจะไม่คำนึงถึงสิ่งนี้ทำให้กำรตัดสินใจผิดพลำด ที่ส่งผลกระทบต่อองค์กรอื่นและ
ทรัพยำกรโดยรวมของสังคม เช่น กำรมีพฤติกรรมในกำรมุ่งขยำยขอบเขตควำมรับผิดชอบออกไป
อยู่ไม่หยุดยั้งและควำมต้องกำรงบประมำณมำก ๆ เป็นต้น ซึ่งองค์กำรต้องกำรภำวะกำรเป็น
ผู้นำที่กล้ำตัดสินใจทั้งในแง่สร้ำงสรรกำรทำงำนของรัฐใหม่ (Reinventing Government) หรือ
กำรรื้อปรับระบบกำรทำงำน (Re-engineering)
4. กำรปฏิรูป (Reformation)
จำเป็นที่จะต้องเรียนรู้เกี่ยวกับกำรปฏิรูปบทบำท และภำรกิจขององค์กำรทั้งในมิติของ
กระบวนกำรทำงำนมิติระหว่ำงคควำมสัมพันธ์ระหว่ำงองค์กรของรัฐกับองค์กรสังคมอื่น และกำร
แก้ไขปัญหำอุปสรรคของภำรกิจที่มีควำมหลำกหลำยและควำมสับสน (Nonlincar and
Choatic) ต่ำง ๆ ที่จะมีในสังคมใหม่
5. กำรวิจัยทำงด้ำนรัฐประศำสนศำสตร์
ควำมรู้ในด้ำนกำรวิจัยทำงด้ำนรัฐประศำสนศำสตร์ควรจะประกอบไปด้วยกำรส่งเสริม
 188

ศึกษำกำรวิจัยที่ใช้ได้ในทำงรัฐปฏิบัติ (Practical Research) ที่นำไปสู่กำรทำงำนได้จริง เพรำะ

เป็นปัญหำในปัจจุบันและในอนำคตที่มีควำมซับซ้อน องค์กำรศึกษำของรัฐจะต้องมุ่งศึกษำในเชิง
ลึกและเฉพำะด้ำนและต้องกำรผลกำรศึกษำที่มีควำมเป็นรูปธรรมสูง ในขณะที่ต้องกำร
ศึกษำวิจัยในเชิงตอบสนองควำมต้องกำรของสังคมได้อย่ำงรอบด้ำน กำศึกษำเปรียบเทียบแบบ
ข้ำมวัฒนธรรมจึงเป็นสิ่งจำเป็นมิใช่เป็นกำรศึกษำเฉพำะที่ (Parochialism) หรือเป็นกรณีศึกษำ
(Case Study) ที่ก่อให้เกิดประโยชน์ในกำรแก้ไขปัญหำสังคมและปฏิบัติได้ยำก
6. กำรศึกษำถึงกำรบูรณำกำร (Integration)
กำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ในเรื่องกำรบูรณำกำรควำมรู้ในเรื่องสภำพแวดล้อม
ในกำรทำงำนในอนำคต สภำพสังคมอำรยะ รัฐธรรมนูญ ระบบรำชกำร ตัวเนื้อหำวิชำรัฐ
ประศำสนศำสตร์ให้เหมำะสมเป็นควำมจำเป็นอย่ำงมำกเนื่องจำกระบบในสังคมจะมีควำมสำคัญ
และมีควำมเกี่ยวพันทั้งทำงตรงและทำงอ้อม
8.1.6 ข้อวิพากษ์ที่มีต่อการจัดการภาครัฐแนวใหม่
ในบทนี้มีวัตถุประสงค์ในกำรวิเครำะห์ถึงวิชำรัฐประศำสนศำสตร์และกำรบริหำรรัฐกิจใน
อนำคตว่ำควรจะเดินไปในทิศทำงใด โดยชี้ให้เห็นถึงควำมจำเป็นผ่ำนสภำพสังคมที่เปลี่ยนไปและ
กำลังจะเกิดขึ้นในยุคคลื่นลูกที่ 3 เป็นสังคมโลกำภิวัฒน์โดยกำรนำเสนอถึงประเด็นต่ำง ๆ ใน
ภำพรวมของสังคมผ่ำนกำรทำงำนและวิถีชีวิตซึ่งอำจสรุปได้ดังนี้
1. ควำมเกี่ยวโยงและควำมสัมพันธ์ระหว่ำงหน่วยงำนของสังคมเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงได้
ยำกเนื่องจำกควำมไร้พรมแดนของสังคมโลกนำมำซึ่งวัฒนธรรมใหม่ให้แก่มนุษย์โลก จึง
จำเป็นต้องจัดลำดับควำสำคัญของควำมสัมพันธ์และกำรสร้ำงควำมเกี่ยวพันของสิ่งต่ำง ๆ ให้
เป็นควำมเกี่ยวพันที่สร้ำงสรร (Constructive Engagement) นอกจำกนี้ปัญหำที่เกิดขึ้นในที่
หนึ่งจะส่งผลกระทบต่อที่อื่นๆ เป็นวงกว้ำงจำกควำมไร้พรมแดนนั้นเสียด้วย
2. เนื่องจำกสังคมในอนำคตมีควำมซับซ้อนหลำกหลำย ปัญหำปัจจุบันจะเกี่ยวพันกัน
ทั้งระบบของสังคม กำรแก้ไขปัญหำจึงมิใช่จะแยกส่วนพิจำรณำที่คำนึงถึงปัจจัย
3. ในระหว่ำงที่มีควำมจำเป็นที่ต้องปรับกลยุทธ์ และปรับปรุงระเบียบกฎเกณฑ์ต่ำง ๆ
ให้มีควำมเหมำะสมขององค์กรของรัฐต่อสภำพสังคมนั้น กำรตัดสินใจโดยอำศัยวิทยำกรและ
ควำมรู้เพื่อจัดระเบียบใหม่จึงมีควำมจำเป็นต้องอำศัยมืออำชีพที่มีควำมเป็นกลำง และมีควำม
โปร่งใส แนวทำงกำรตั้งทีมงำนอิสระในกำรศึกษำเพื่อกำรตัดสินใจไปสู่อนำคตจึงเป็นแนวทำงที่
ควรจะเป็น
4. กำรให้ควำมสำคัญในเรื่องที่เป็นมหันตภัยร่วมกันของมนุษย์โลกโดยเฉพำะปัญหำ
สิ่งแวดล้อม เป็นสิ่งที่จำเป็น
 189

5. จำกข้อที่ 1-4 จึงต้องอำศัยกำรศึกษำมำอย่ำงถ่องแท้เพื่อกำรตัดสินใจอย่ำง

รอบคอบ ด้วยกำรอำศัยเทคโนโลยีโดยเฉพำะเครื่องคอมพิวเตอร์เข้ำมำช่วย
6. กำรศึกษำวิชำรัฐประศำสนศำสตร์ต้องประกอบไปด้วยค่ำนิยมสังคม ซึ่งค่ำนิยมที่
เป็นพื้นฐำนของกำรบริหำรรัฐกิจ คือ ควำมรับผิดชอบต่อสำธำรณะ (Public Accountability)
ซึ่งผู้ปฏิบัติงำนสำธำรณะที่ไม่เฉพำะกำรสร้ำงควำมเสียหำยในทำงเศรษฐกิจที่ส่งผลเสียหำยในวง
กว้ำง นอกจำกนี้องค์กรรำชกำรต้องชี้นำให้กับสังคม โดยให้องค์กรธุรกิจเอกชน และ Third
Sector เดินไปในแนวทำงเดียวกัน
7. องค์กรสำธำรณะและภำครัฐจำเป็นต้องถูกตรวจสอบจำกสังคมในเชิงกำรมีส่วนร่วม
และสิทธิกำรรับรู้ข่ำวสำรของรัฐ (Right to Know)
8. กำรสร้ำงสมรรถนะควำมแข็งแกร่งให้กับรำชกำร และเป็นหน่วยหลักในกำรแก้ไข
ปัญหำต่ำง ๆ โดยเฉพำะกำรเผชิญกับภำวะเศรษฐกิจโลกในช่วงที่เป็นจุดเปลี่ยนผ่ำน
(Transitional Perid) ไปสู่อนำคตเป็นสิ่งจำเป็นโดยเฉพำะสำหรับประเทศกำลังพัฒนำ

8.2 การปฏิรูประบบราชการในปัจจุบัน
กำรปฏิรูประบบรำชกำร หมำยถึงกำรปฏิรูประบบกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดินและพัฒนำ
กฎหมำยที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับกำรพัฒนำกำรเมือง กำรบริหำร เศรษฐกิจ และสังคม โดยมี
เป้ำหมำยเพื่อสร้ำงระบบกำรบริหำรและกำรบริกำรภำครัฐที่รวดเร็ว เสมอภำค และเป็นธรรม มี
ควำมสำมำรถในกำรให้บริกำรและพัฒนำ และให้มีกำรปฏิบัติงำนร่วมกันระหว่ำงหน่วยงำนของ
รัฐได้อย่ำงมีประสิทธิภำพ
กำรปฏิรูประบบรำชกำรมิใช่เป็นสิ่งที่ใหม่ ทุกประเทศในโลกต่ำงก็มีกำรปฏิรูประบบ
รำชกำรให้เอื้อต่อกำรพัฒนำประเทศตำมลำดับ โดยทดลองใช้วิธีกำรหลำยรูปแบบ ทั้งนี้ต้อง
พิจำรณำถึงองค์ประกอบภำยในของแต่ละประเทศด้วย อย่ำงไรก็ดี แนวควำมคิดเกี่ยวกับกำร
ปฏิรูประบบรำชกำรที่หลำยประเทศต่ำงก็มีกำรนำมำปรับใช้มีอยู่หลำยแนวควำมคิด ได้แก่
1. แนวควำมคิดกำรประดิษฐ์คิดค้นระบบใหม่ (Reinventing Government)
แนวควำมคิดนี้ได้มีกำรกล่ำวขวัญถึงและยอมรับนำไปประยุกต์ใช้กันอย่ำงแพร่หลำยมำก
โดยเฉพำะในกำรปฏิรูประบบรำชกำรของประเทศสหรัฐอเมริกำ ผู้คิดค้นแนวควำมคิดนี้ได้แก่
Osborne และ Gaebler มีเนื้อหำแนวคิดโดยสรุปดังนี้
1.1 กำรที่รัฐมีบทบำทเป็นผู้กำกับดูแลมำกกว่ำกำรเป็นผู้ปฏิบัติ (Catalytic
Government: Steering rather than rowing) รัฐบำลควรมีบทบำทในกำรเป็นผู้กำกับ ดูแล
โดยลดบทบำทในกำรเป็นผู้ปฏิบัติเองให้น้อยลงเท่ำที่จำเป็น ทั้งนี้ กำรกำกับดูแลดังกล่ำวอำจจะ
 190

เน้นในบทบำทกำรตรวจสอบและกำรให้ควำมรู้เชิงเทคนิควิชำกำรมำกขึ้น ในขณะเดียวกันก็เน้น
กำรให้เอกชนเข้ำมำ มีบทบำทเป็นผู้ปฏิบัติมำกยิ่งขึ้นในลักษณะหลำยรูปแบบ เช่น รูปแบบของ
กำรจ้ำงเหมำเอกชน
1.2 กำรให้อำนำจแก่ชุมชนเข้ำมำมีบทบำทในกำรดูแลตนเอง (Community
Owned Government : Empowering rather than serving) นั่นคือ ภำครัฐมิควรไปก้ำวก่ำย
หรือรับผิดชอบในกิจกรรมงำนของชุมชนทั้งหมด เนื่องจำกภำครัฐมิได้มีบุคลำกรที่ปฏิบัติงำนอยู่
ในชุมชนตลอด กำรเปิดโอกำสให้ชุมชนเป็นผู้ร่วมรับผิดชอบตนเองให้มำกที่สุดจะเป็นสิ่งที่
เหมำะสม เนื่องจำกชุมชนเป็นผู้ใกล้ชิดปัญหำตลอดเวลำ กำรได้มีส่วนร่วมในกำรแก้ไขปัญหำ
พัฒนำพื้นที่ของตนเองด้วยภูมิปัญญำที่สั่งสมมำแต่บรรพบุรุษ ย่อมทำให้คนในพื้นที่เกิดควำมรู้สึก
เป็นส่วนหนึ่งของชุมชน รู้สึกหวงแหนทำเพื่อชุมชนของตน
1.3 กำรสร้ำงระบบกำรแข่งขัน (Competitive Government: Infection
competitive into service delivery) รัฐบำลนอกจำกจะลดบทบำทกำรเป็นผู้ปฏิบัติเองแล้วยัง
ต้องสร้ำงระบบกำรแข่งขันให้เอกชนเข้ำมำมีบทบำทดังกล่ำวแทนด้วยควำมเสมอภำคด้วย
กล่ำวคือ ให้เอกชนต่ำงแข่งขันกันเข้ำมำมีส่วนในกำรให้บริกำรประชำชน ทั้งนี้ ภำครัฐต้องมี
บทบำทในกำรเป็นผู้กำหนดแนวทำง ระเบียบกำรตลำดเพื่อกำรแข่งขันของภำคเอกชน มิให้เกิด
กำรผูกขำดของภำคเอกชนในกำรให้บริกำรประชำชน
1.4 กำรเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบ (Mission-Driven Government :
Transforming rule-driven organizations) สิ่งที่นับเป็นเป็นอุปสรรคที่สำคัญอย่ำงหนึ่งของ
ระบบรำชกำรที่ให้บริกำรแก่ประชำชนล่ำช้ำก็คือ กำรกำหนดระเบียบขั้นตอนและกฎหมำย
รองรับมำกเกินไป ทำให้ข้ำรำชกำรต้องยึดถือและปฏิบัติตำมโดยไม่กล้ำหลีกเลี่ยง เนื่องจำกเป็น
หลักประกันว่ำตนเองจะไม่มีควำมผิด ดังนั้น กำรเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบ กฎหมำยให้เอื้อต่อกำร
ให้บริกำรประชำชนมีขั้นตอนน้อยลง ย่อมจะส่งผลให้กำรให้บริกำรประชำชนเป็นไปอย่ำงมี
ประสิทธิภำพขึ้นได้
1.5 กำรจัดสรรงบประมำณโดยมุ่งเน้นกำรบรรลุเป้ำหมำย (Results-Oriented
Government: Funding Outcomes, Not Inputs) รัฐควรมีระบบกำรจัดสรรงบประมำณโดย
ยึดผลสำเร็จตำมเป้ำหมำยที่กำหนดไว้ในแต่ละภำรกิจเป็นหลัก มิใช่จัดสรรโดยใช้กำรเพิ่มยอด
วงเงินทีละเล็กละน้อย จำกยอดวงเงินที่ได้รับกำรอนุมัติของปีงบประมำณที่ผ่ำนมำดังเช่นใน
ปัจจุบัน โดยไม่คำนึงถึงว่ำโครงกำรที่ขอรับกำรจัดสรรเงินงบประมำณนั้นมีควำมเหมำะสมที่
จะต้องดำเนินกำรอย่ำงต่อเนื่องต่อไปหรือไม่
1.6 กำรตอบสนองควำมต้องกำรของผู้รับบริกำร (Customer Driven
 191

Government: Meeting the Needs of the Customer, not the bureaucracy) โดยกำรที่
รัฐหรือบุคลำกรของรัฐต้องใกล้ชิดประชำชนเพื่อรับทรำบควำมต้องกำรปัญหำควำมเดือดร้อนของ
ประชำชน สำมำรถนำมำกำหนดวิธีกำร แนวทำงแก้ไขได้ถูกต้อง เหมำะสม
1.7 กำรจัดหำทรัพยำกรให้มำกกว่ำกำรใช้ (Enterprising Government:
Earning rather than Spending) ข้ำรำชกำรควรมุ่งเน้นกำรจัดหำหรือระดมทรัพยำกรจำกนอก
องค์กรมำใช้จ่ำยเพื่อกำรบริหำรจัดกำรให้คุ้มค่ำ เกิดประโยชน์สูงสุด จำกเดิมมุ่งกำรใช้จ่ำย
งบประมำณและทรัพยำกรให้หมดภำยในปีงบประมำณเท่ำนั้น
1.8 กำรมุ่งเน้นกำรป้องกันมำกกว่ำกำรแก้ไขปัญหำ (Anticipatory
Government: Prevention rather than Cure) กำรปฏิบัติงำนของหน่วยงำนภำครัฐ ควรจะ
ดำเนินงำนแก้ไขปัญหำควำมเดือดร้อนหรือควำมต้องกำรของประชำชนควบคู่กันไปกับกำร
วิเครำะห์ที่ปัญหำที่อำจจะเกิดขึ้นในอนำคต และเสนอแนะแนวทำงป้องกันปัญหำที่เกิดขึ้น อันจะ
เป็นกำรป้องกันกำรเกิดปัญหำในระยะยำวได้
1.9 กำรกระจำยอำนำจ (Decentralized Government : From hierarchy
to participation and teamwork) กำรจัดโครงสร้ำงระบบองค์กรภำครัฐควรจะมีชั้นกำรบังคับ
บัญชำน้อยลง เพื่อให้เกิดควำมคล่องตัวและรวดเร็วในกำรปฏิบัติภำรกิจ เป็นกำรใช้กำลังคนให้
เกิดประโยชน์สูงสุดด้วย นอกจำกนี้ยังเป็นกำรกระตุ้นให้ข้ำรำชกำรระดับล่ำงได้แสดง
ควำมสำมำรถคิดสร้ำงสรรค์สิ่งใหม่ รวมถึงกำรกระจำยอำนำจกำรตัดสินใจทำงกำรบริหำรจำก
รัฐบำลกลำงไปสู่รัฐบำลท้องถิ่นมำกยิ่งขึ้น ให้ประชำชนหรือองค์กรท้องถิ่นมีบทบำทในกำร
ตัดสินใจแก้ปัญหำของพื้นที่ได้มำกยิ่งขึ้น
1.10 กำรเปลี่ยนกำรบริหำรแบบผูกขำดเป็นกำรแข่งขันในระบบตลำด
(Market-Oriented Government: Leveraging change through the market) หน่วยงำน
ภำครัฐจะต้องลดบทบำทกำรเป็นผู้ปฏิบัติมำเป็นผู้ควบคุม ตรวจสอบมำตรฐำน ซึ่งบทบำทผู้
ปฏิบัตินั้นควรให้องค์กรเอกชนรับผิดชอบ ในขณะเดียวกันหน่วยงำนภำครัฐก็จะเป็นผู้กำหนด
มำตรฐำน ควบคุมกำรให้บริกำรที่เอกชนรับช่วงไปจำกภำครัฐ
2. แนวควำมคิดเกี่ยวกับกำรปรับรื้อระบบใหม่ (Reengineering) แนวคิดนี้มีพื้นฐำนมำ
จำกกำรรื้อปรับโครงสร้ำง ระบบงำนขององค์กรเอกชน ซึ่งสำมำรถนำมำใช้ได้ประสบควำมสำเร็จ
เห็นผลเป็นรูปธรรม โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งกำรมุ่งเน้นปรับเปลี่ยนระบบเดิมโดยสิ้นเชิง ได้แก่ แนวคิด
ของ Hammer และ Champy ซึ่งมีสำระสำคัญของแนวคิดดังกล่ำว คือ
2.1 กำรเปลี่ยนแปลงจะต้องเกิดจำกผู้บริหำรระดับสูงที่มีอำนำจตัดสินใจ
ทำงกำรบริหำรขององค์กำร
 192

2.2 กำรเปลี่ยนแปลงต้องพิจำรณำทั้งระบบโดยภำพรวม มิใช่พิจำรณำเฉพำะ

ส่วนใดส่วนหนึ่งเท่ำนั้น
2.3 มีกำรนำเทคโนโลยีสมัยใหม่ใช้ตำมควำมเหมำะสม เพื่อลดต้นทุนกำรผลิต
2.4 มีกำรรวมงำนที่มีลักษณะเหมือนกันเข้ำด้วยกัน เพื่อขจัดควำมซ้ำซ้อนและ
ลดต้นทุนทำงกำรบริหำร
2.5 ลดกำรตรวจสอบและกำรควบคุมให้น้อยลง และมีควำมยืดหยุ่นใน
กระบวนกำรปฏิบัติงำนเพื่องำนบรรลุเป้ำหมำยที่ตั้งไว้
3. แนวควำมคิดเกี่ยวกับกำรลดกำลังคนภำครัฐ (Downsizing) แนวควำมคิดในกำรลด
ขนำดกำลังคนในภำครัฐมีกำรยอมรับนำไปใช้กันอย่ำงแพร่หลำย เนื่องจำกหำยหน่วยงำนไม่ว่ำจะ
เป็นหน่วยงำนภำครัฐและภำคเอกชนต่ำงก็มีกำรนำเทคโนโลยี เครื่องมือเครื่องใช้สมัยใหม่มำใช้ใน
กำรทำงำนทดแทนกำลังคน ในขณะที่ยังคงมีกำรจ้ำงคนอยู่ทำให้เกิดภำวะคนล้นงำน หรือที่
เรียกว่ำ Overstaffing แนวคิดดังกล่ำวจึงมีกำรนำมำใช้ ซึ่งนักคิดที่ชื่อ Dessler ได้มีทรรศนะว่ำ
กำรที่องค์กำรใดๆ ลดขนำดกำลังคนนั้น ก่อให้เกิดผลดีหลำยประกำร เช่น ทำให้รูปแบบ
โครงสร้ำงขององค์กำรมีลักษณะแบบรำบ มีชั้นกำรบังคับบัญชำน้อยลง เมื่อหน่วยงำนมีขนำดเล็ก
ลงจะเอื้อต่อกำรติดต่อประสำนงำนทั้งแบบเป็นทำงกำรและไม่เป็นทำงกำรมำกขึ้น อีกทั้งเกิดกำร
กระจำยอำนำจกำรตัดสินใจ มีกำรบริหำรจัดกำรที่รวดเร็วและคล่องตัวในที่สุด
4. แนวควำมคิดเกี่ยวกับกำรแปรรูปองค์กำรภำครัฐ แนวคิดเกี่ยวกับกำรแปรรูปองค์กำร
ภำครัฐนี้ได้มีกำรกล่ำวถึงมำนำน แต่มิได้มีกำรนำมำใช้หรือเล็งเห็นควำมสำคัญอยู่จริงจังมำกนัก
จนกระทั่งทุกประเทศต่ำงก็ประสบปัญหำกำรขำดประสิทธิภำพขององค์กำรภำครัฐและกำรใช้
จ่ำยเงินภำครัฐไปเพื่อค่ำตอบแทนของข้ำรำชกำรที่มีมำกจนเกินไป จึงมำใช้แนวควำมคิดดังกล่ำว
กำรแปรรูปองค์กำรภำครัฐนี้จะเน้นให้ภำครัฐลดบทบำทในกำรเน้นผู้ปฏิบัติมำเน้นผู้กำหนด
นโยบำย กำรกำหนดกฎระเบียบ กำรควบคุม ส่งเสริมสนับสนุนมำกขึ้น ซึ่งกำรแปรรูปองค์กำร
ภำครัฐนี้จะมีรูปแบบหรือลักษณะของกำรแปรรูปในหลำยลักษณะ
4.1 กำรจัดตั้งองค์กำรมหำชน (Autonomy Public Organization) องค์กำร
ประเภทนี้ยังคงต้องปฏิบัติภำรกิจเพื่อสำธำรณชนโดยไม่มุ่งหวังกำไร และภำรกิจดังกล่ำวยังไม่มี
ควำมเหมำะสมที่จะให้เอกชนเป็นผู้ดำเนินกำร เนื่องจำกเกี่ยวข้องกับควำมมั่นคงหรือเป็นบริกำร
ภำครัฐขั้นพื้นฐำน ดังนั้น รัฐจึงควรดำเนินกำรต่อไปโดยมีกำรลดกฎระเบียบลง มีกำรคัดเลือก
ผู้บริหำรเองภำยใต้กำรสนับสนุนงบประมำณส่วนหนึ่งจำกรัฐ และอีกส่วนหนึ่งจำกกำรขำยสินค้ำ
หรือบริกำรของตนเอง
4.2 กำรแปรรูปองค์กำรภำครัฐให้เป็นเอกชน (Privatization) ภำรกิจของ
 193

ภำครัฐหลำยอย่ำงที่ไม่มีผลกระทบต่อควำมมั่นคงของชำติ เช่น กำรตรวจสอบบัญชี กำรออกแบบ

อำคำรหรือสิ่งก่อสร้ำง กำรฝึกอบรม ฯลฯ อำจให้เอกชนเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินกำรโดยภำครัฐไม่
ต้องรับผิดชอบทั้งในเรื่องกำลังคนและเงินงบประมำณ ซึ่งจะก่อให้เกิดประสิทธิภำพและ
ประสิทธิผลมำกกว่ำ
4.3 กำรแปรรูปองค์กำรรัฐวิสำหกิจให้เป็นองค์กำรเอกชน (Privatization) จำก
ปัญหำที่องค์กำรรัฐวิสำหกิจประสบอยู่ในปัจจุบัน คือ ผลกำรปฏิบัติงำนยึดกรอบของระบบ
รำชกำร ซึ่งไม่สำมำรถบรรลุเป้ำหมำยในกำรจัดตั้งเป็นหน่วยงำนรัฐวิสำหกิจได้ ดังนั้น แนวทำงใน
กำรขจัดปัญหำดังกล่ำวจึงเป็นกำรแปรรูปให้เป็นหน่วยงำนเอกชน แต่อย่ำงไรก็ดีต้องอยู่ภำยใต้
เงื่อนไขของกำรไม่มีกำรผูกขำด (Monopoly) โดยภำครัฐในระดับนโยบำยจะเป็นผู้ควบคุมให้เกิด
กำรแข่งขันโดยเสรี
4.4 กำรทำสัญญำให้เอกชนรับจ้ำงเหมำดำเนินกำร (Contract Out) เป็น
แนวคิดหนึ่งที่ลดบทบำทขององค์กำรภำครัฐลงจำกผู้ปฏิบัติมำเป็นผู้ควบคุมระดับนโยบำย วิธีนี้จะ
ให้เอกชนเป็นคู่สัญญำกับภำครัฐในกำรผลิตสินค้ำและบริกำร ซึ่งเป็นกำรสร้ำงงำนให้ภำคเอกชน
และประชำชนมำกขึ้น
5. แนวคิดเกี่ยวกับธรรมำภิบำล (Good Governance) แนวควำมคิดนี้บำงครั้งก็มีผู้เรียก
ว่ำ แนวคิดกำรบริหำรจัดกำรที่ดี แนวควำมคิดนี้ได้รับกำรผลักดันจำกธนำคำรโลก (World Bank)
ในกำรมุ่งเน้นให้ระบบกำรบริหำรงำนของรำชกำรได้รับควำมเชื่อถือและศรัทธำจำกประชำชน
อย่ำงแท้จริง ตลอดจนยังผลให้ประเทศพัฒนำไปในทิศทำงที่พึงประสงค์ได้ ซึ่งสำระสำคัญของ
แนวควำมคิดนี้ประกอบด้วย
5.1 ควำมรับผิดชอบต่อสังคมและกำรพร้อมที่จะรับกำรตรวจสอบได้ตลอดเวลำ
(Accountability)
5.2 ควำมโปร่งใส (Transparency) ในกระบวนกำรบริหำรจัดกำรทุกขั้นตอน
5.3 กำรกระจำยอำนำจ (Decentralization) เพื่อส่งเสริมให้เกิดควำมรวดเร็ว
ควำมคล่องตัวในกำรบริหำรงำนทุกระดับ ทำให้เกิดประสิทธิภำพและประสิทธิผลของกำรปฏิบัติ
ของภำครัฐ
5.4 กำรให้อำนำจแก่ประชำชน (Empowerment) เพื่อให้ประชำชนรับผิดชอบ
ตนเอง มีอำนำจในกำรจัดกำรทรัพยำกรท้องถิ่น และอำนำจในกำรตรวจสอบกำรปฏิบัติงำนของ
ภำครัฐได้
5.5 กำรมีส่วนร่วม (Participation) ได้แก่ กำรมีส่วนร่วมของประชำชน กำรมี
 194

ส่วนร่วมของผู้ร่วมงำนภำยในองค์กำรและระหว่ำงองค์กำร ซึ่งจะก่อให้เกิดวัฒนธรรมกำรทำงำน
เป็นทีม และเกิดลักษณะกำรทำงำนสื่อสำรสองทำง (Two-way Communication) คือ มีทั้ง
ลักษณะกำรสั่งกำรจำกเบื้องบน (Top-Down) และกำรนำเสนอจำกระดับล่ำงไปสู่ระดับบน
(Bottom-Up) ซึ่งจะทำให้เกิดควำมคิดเชิงสร้ำงสรรค์หรือนวัตกรรมใหม่ๆ เกิดขึ้นในหน่วยงำนได้
5.6 หลักนิติธรรม (Legal Framework) กำรบริหำรโดยยึดหลักที่ถูกต้องตำม
กฎหมำย จะช่วยลดควำมขัดแย้งในสังคมและองค์กำรได้
5.7 กำรตอบสนองควำมต้องกำรของผู้รับบริกำร (Responsiveness)
ข้ำรำชกำรจะต้องมีทัศนคติว่ำผู้มำขอรับบริกำรเปรียบเสมือนลูกค้ำ ต้องยึดประชำชนหรือผู้มำ
ขอรับบริกำรมำกกว่ำที่จะมุ่งตอบสนองควำมต้องกำรของผู้บังคับบัญชำ
5.8 หลักจริยธรรม (Ethics) องค์กำรที่บุคลำกรทุกระดับในองค์กำรเป็นผู้มี
คุณธรรมและจริยธรรม ย่อมนำไปสู่ควำมเจริญรุ่งเรือง มีภำพลักษณ์ที่ดีในสำยตำบุคคลภำยนอก
8.2.1 ความสาคัญของการปฏิรูประบบราชการ
กำรเปลี่ยนแปลงของโลกภำยใต้กระแสโลกำภิวัตน์ ทำให้กำรแข่งขันในเวทีโลกรุนแรง
มำกขึ้น สังคมเข้ำสู่ยุคแห่งกำรเรียนรู้ กระแสแห่งประชำธิปไตยทำให้บทบำทของภำคประชำ
สังคมมีบทบำทต่อกำรบริหำรงำนภำครัฐเพิ่มมำกขึ้น ระบบรำชกำรไทยต้องปรับเปลี่ยนและ
พัฒนำกำรบริหำรจัดกำรเพื่อเป็นองค์กรสมัยใหม่ โดยมีจุดมุ่งหมำยเพื่อ
1.เกิดประโยชน์สุขของประชำชน
2.เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภำรกิจของรัฐ
3.มีประสิทธิภำพและเกิดควำมคุ้มค่ำในเชิงภำรกิจของรัฐ
4.ไม่มีขั้นตอนกำรปฏิบัติงำนเกินควำมจำเป็น
5.มีกำรปรับปรุงภำรกิจของส่วนรำชกำรให้ทันต่อสถำนกำรณ์
6.ประชำชนได้รับกำรอำนวยควำมสะดวกและได้รับกำรตอบสนองควำมต้องกำร
8.2.2 การปฏิรูประบบราชการไทยตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน
ระบบรำชกำรไทยได้มีกำรปฏิรูปตำมลำดับ เพื่อให้สอดคล้องกับกำรเปลี่ยนแปลงทำง
เศรษฐกิจ สังคม และกำรเมืองทั้งภำยในและภำยนอกประเทศ ซึ่งกำรปฏิรูประบบรำชกำรไทยมี
ลำดับในกำรปฏิรูปที่สำคัญดังนี้คือ
1. การปฏิรูประบบราชการในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ
จำกเดิมที่ระบบกำรปกครองอยุธยำตอนต้นใช้ระบอบกำรปกครองตำมแบบอย่ำงของ
ขอม โดยมีกษัตริย์เป็นศูนย์กลำง และมีเสนำบดี 4 ฝ่ำย คือ ขุนเมือง ขุนวัง ขุนคลัง ขุนนำ[3] แต่
 195

กำรที่อำณำจักรอยุธยำแผ่ขยำยออกไปเรื่อยๆ โดยเฉพำะหลังกำรผนวกอำณำจักรสุโขทัยเข้ำเป็น
ส่วนหนึ่งของอำณำจักรอยุธยำในปี พ.ศ.1981 รวมถึงปัญหำกำรแย่งชิงอำนำจทำงกำรเมืองตลอด
ช่วงต้นของอำณำจักรอยุธยำ ทำให้ต้องปฏิรูปกำรปกครองเพื่อให้มีประสิทธิภำพและควำมมั่นคง
ยิ่งขึ้น โดยมีกำรตั้ง กรมกลำโหมและกรมมหำดไทย โดยทั้งสองกรมมีอัครมหำเสนำบดีเป็น
ผู้บังคับบัญชำและมีอำนำจเหนือ เสนำบดีจตุสดมภ์ แยกอำนำจของฝ่ำยทหำรและพลเรือนออก
จำกกันเพื่อรวมอำนำจเข้ำสู่ศูนย์กลำง ทำให้รำชธำนีเป็นศูนย์กลำงแห่งอำนำจ
นอกจำกนี้สมเด็จพระบรมไตรโลกนำถทรงกำรจัดระเบียบควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรำชธำนี
กับหัวเมืองใหม่ โดยให้พื้นที่รอบกรุงศรีอยุธยำและอำณำเขตเมืองลูกหลวงให้มำขึ้นกับเมืองหลวง
โดยตรงเป็นเขตปกครองใหม่เรียกว่ำ รำชธำนี จัดเป็นหัวเมืองชั้นในหัวเมืองนอกวงรำชธำนี
ออกไปจัดเป็นหัวเมืองเอกหรือเมืองลูกหลวงเอกและเมืองโทหรือเมืองลูกหลวงโท ไกลออกไปจำก
รำชธำนีและเมืองลูกหลวงเอกเมืองลูกหลวงโท จะเป็นเขตหัวเมืองใหญ่ เรียกว่ำ เมืองพระยำมหำ
นคร
2.การปฏิรูประบบราชการในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
กำรแผ่ขยำยของลัทธิจักรวรรดินิยมและกำรทำสนธิสัญญำเบำวริง ส่งผลให้สยำมต้องมี
กำรปรับปรุงระบบกำรค้ำ กำรจัดเก็บภำษี และระบบยุติธรรม กำรเกิดรัฐชำติ (Nation State)
ทำให้อำณำจักรสยำมขยำยตัวออกไปเป็นอันมำก และควำมซับซ้อนของสังคม ระบบกำรปกครอง
แบบจตุสดมภ์จึงล้ำสมัยและขำดประสิทธิภำพ พระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัวจึงทรง
ยกเลิกกำรปกครองแบบจตุสดมภ์และตั้งกระทรวงจำนวน 12 กระทรวงในวันที่ 1 เมษำยน 2435
เพื่อทำหน้ำทีบ่ ริหำรรำชกำรแผ่นดิน คือ
1.กระทรวงมหำดไทย
2.กระทรวงนครบำล
3.กระทรวงโยธำธิกำร
4.กระทรวงธรรมกำร
5.กระทรวงเกษตรพำนิชกำร
6.กระทรวงยุติธรรม
7.กระทรวงมุรธำธร
8.กระทรวงยุทธนำธิกำร
9.กระทรวงพระคลังมหำสมบัติ
10.กระทรวงกำรต่ำงประเทศ
11.กระทรวงกลำโหม
 196

12.กระทรวงวัง
กำรปฏิรูปรำชกำรบริหำรส่วนท้องถิ่น โปรดเกล้ำให้จัดระเบียบรำชกำรบริหำรส่วน
ท้องถิ่นโดยตรำพระรำชบัญญัติกำหนดสุขำภิบำลกรุงเทพฯ พ.ศ.2440 โดยให้กระทรวงนครบำล
จัดสุขำภิบำลขึ้นในกรุงเทพฯ และทดลองจัดตั้งสุขำภิบำลที่ตำบลท่ำฉลอม เมืองสมุทรสำคร ในปี
2448 และ ตรำพระรำชบัญญัติจัดกำรสุขำภิบำล ร.ศ.127 (พ.ศ.2452)
นอกจำกนี้ยังทรงปฏิรูปกฎหมำยและกำรศำล มีกำรยุบรวมปรับปรุงศำลเพื่อให้ทำหน้ำที่ได้ดี
ยิ่งขึ้น และตรำพระธรรมนูญศำลยุติธรรม พ.ศ. 2451 ให้มศี ำลฎีกำ ศำลสถิตยุติธรรม
กรุงเทพฯ และศำลหัวเมือง

3. การปฏิรูประบบราชการ พ.ศ.2476
หลังกำรเปลี่ยนแปลงกำรปกครอง พ.ศ.2475 ได้มีกำรตรำพระรำชบัญญัติว่ำด้วย
ระเบียบบริหำรรำชกำรแห่งรำชอำณำจักรสยำม พ.ศ.2476 เพื่อวำงโครงสร้ำงกำรบริหำรรำช
แผ่นดินภำยใต้ระบอบกำรปกครองใหม่ โดยแบ่งกำรบริหำรรำชกำรออกเป็น รำชกำรบริหำร
ส่วนกลำง ส่วนภูมิภำคและส่วนท้องถิ่น
4. การปฏิรูประบบราชการ พ.ศ.2545
กำรประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 มิถุนำยน พ.ศ.2544 มีกำรกำหนดนโนบำยกำร
ปฏิรูประบบรำชกำร โดยอนุมัติระเบียบสำนักนำยกรัฐมนตรีว่ำด้วยกำรปฏิรูประบบ
รำชกำร เพื่อให้กำรปฏิรูประบบรำชกำรบรรลุผลได้อย่ำงมีประสิทธิภำพและประสิทธิผล โดยให้มี
คณะกรรมกำรปฏิรูประบบรำชกำร เรียกโดยย่อว่ำ "ปรร." ประกอบด้วย นำยกรัฐมนตรีหรือรอง
นำยกรัฐมนตรีที่นำยกรัฐมนตรีมอบหมำยเป็นประธำนกรรมกำร รองนำยกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี
ประจำสำนักนำยกรัฐมนตรีที่นำยกรัฐมนตรีมอบหมำยเป็นรองประธำนกรรมกำร โดยมีเลขำธิกำร
คณะกรรมกำรปฏิรูประบบรำชกำรเป็นกรรมกำรและเลขำนุกำร
คณะกรรมกำรปฏิรูประบบรำชกำรมีอำนำจหน้ำที่ที่สำคัญในกำรกำหนดนโยบำย มำตรกำร และ
แนวทำงกำรดำเนินงำนเพื่อกำรปฏิรูประบบรำชกำร จัดทำแผนแม่บทกำรปฏิรูประบบรำชกำร
เพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี พิจำรณำอนุมัติ พิจำรณำกลั่นกรอง ประเมิน วิเครำะห์และเสนอแนะ
มำตรกำรหรือแนวทำงตัดสินใจเชิงรุกตำมนโยบำย
สำหรับกำรดำเนินกำรของรัฐบำลในกำรปฏิรูปเพื่อจัดระเบียบบริหำรรำชกำรส่วนกลำง
ของรัฐบำลปัจจุบัน ได้มีกำรทำกรอบแนวคิดทำงเศรษฐศำสตร์ คือ ห่วงโซ่แห่งคุณค่ำ (Value
Chain) มำปรับใช้ โดยผสมผสำนกับแนวคิดในกำรบริหำรจัดกำรที่ดี (Good Governance) ซึง่
รัฐบำลได้ประชุมเชิงปฏิบัติกำรโดยระดมสมองจำกนักกำรเมืองผู้ทรงคุณวุฒิ นักวิชำกำรและ
 197

ผู้บริหำรระดับสูงของทุกกระทรวง พบว่ำ ภำครัฐในอนำคตจะรับผิดชอบภำรกิจหลักรวม 11

กลุ่มภำรกิจ โดยมีรำยละเอียดที่สำคัญดังนี้
1. กำรปรับบทบำท ภำรกิจและโครงสร้ำงส่วนรำชกำร หรือที่รัฐบำลประกำศเป็น
นโยบำย ตำมที่ได้กล่ำวมำข้ำงต้นว่ำมีกำรนำกรองแนวคิดทฤษฎีและกรณีศึกษำจำกต่ำงประเทศ
มำปรับใช้ในกำรวิเครำะห์เพื่อปรับบทบำท ภำรกิจ และโครงสร้ำงของส่วนรำชกำร โดยมีกำร
ระดมสมองจำกผู้ที่เกี่ยวข้องรอบด้ำนและประชุมหำรือ โดยมอบหมำยให้รองนำยกรัฐมนตรีทุก
ท่ำนเป็นผู้รับผิดชอบในกำรควบคุม ดูแล และติดตำมควำมเคลื่อนไหวในกระทรวงที่ตนรับผิดชอบ
กำรปรับบทบำท ภำรกิจและโครงสร้ำงของรัฐบำลในชุดนี้มุ่งลดควำมซ้ำซ้อนของภำรกิจที่แต่ละ
ส่วนรำชกำรปฏิบัติอยู่ ถ่ำยโอนภำรกิจไปให้ท้องถิ่นมำกขึ้น ถ่ำยโอนภำรกิจที่ไม่จำเป็นให้เอกชน
เป็นผู้รับผิดชอบแทนภำครำชกำร ในขณะเดียวกันก็เพิ่มบทบำทภำครัฐในกำรเป็นที่ปรึกษำ
แนะนำกำรเป็นผู้ตรวจสอบ (Inspector) กำกับติดตำมประเมินผลกำรดำเนินงำนของหน่วยงำนที่
เกี่ยวข้องอย่ำงเป็นระบบมำกขึ้นด้วย
2. กำรมุ่งเน้นกำรปรำบปรำมทุจริตและประพฤติมิชอบในกำรปฏิบัติรำชกำร ซึ่งเมื่อ
รัฐบำลได้รับควำมไว้วำงใจจำกประชำชนให้จัดตั้งรัฐบำลเพื่อบริหำรประเทศแล้ว รัฐบำลได้
พยำยำมผลักดันนโยบำยกำรปรำบปรำมกำรทุจริตประพฤติมิชอบในวงรำชกำรโดยใช้กลไกของ
ระบบรำชกำรนั่นเอง นอกจำกนี้รัฐบำลยังมอบหมำยให้สำนักงำน ก.พ. ดำเนินโครงกำร “รำชกำร
ไทยใสสะอำด” ซึ่งได้วำงกรอบแนวทำงปฏิบัติแก่ข้ำรำชกำรให้ถือปฏิบัติอย่ำงจริงจัง และมีระบบ
กำรตรวจสอบผลสัมฤทธิ์ของโครงกำรอย่ำงต่อเนื่องด้วย
3. กำรมุ่งเน้นให้รัฐบำลก้ำวสู่กำรเป็นรัฐบำลอิเล็กทรอนิกส์ (e-Government) รัฐบำล
ชุดนี้ได้สร้ำงระบบอิเล็กทรอนิกส์ เพื่อให้องค์กำรภำครัฐ ธุรกิจและชุมชนต่ำงๆ ในประเทศไทย
โดยมีเป้ำหมำยเพื่อปรับปรุงระบบกำรบริหำรรำชกำรและกำรบริกำรประชำชนได้อย่ำงรวดเร็ว
ทันเหตุกำรณ์และมีประสิทธิภำพ
8.2.3 กฎหมายที่สาคัญในการปฏิรูประบบราชการ
1.พระรำชบัญญัติระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 ได้กำหนดให้
กำรพัฒนำระบบรำชกำรต้องสอดคล้องกับกำรเปลี่ยนแปลงทำงเศรษฐกิจ กำรเมือง สังคม ควำม
ต้องกำรของประชำชนและทันต่อกำรเ กำรบริหำรรำชกำรตำมพระรำชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อ
ประโยชน์สุขของประชำชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภำรกิจของรัฐ ควำมมีประสิทธิภำพ ควำมคุ้มค่ำใน
เชิงภำรกิจแห่งรัฐ กำรลดขั้นตอนกำรปฏิบัติงำน กำรลดภำรกิจและยุบเลิกหน่วยงำนที่ไม่
จำเป็น กำรกระจำยภำรกิจและทรัพยำกรให้แก่ท้องถิ่น กำรกระจำยอำนำจตัดสินใจ กำรอำนวย
 198

ควำมสะดวกและกำรตอบสนองควำมต้องกำรของประชำชน ทั้งนี้ โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลของ

งำน
กำรจัดสรรงบประมำณ และกำรบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเข้ำดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติ
หน้ำที่ต้องคำนึงถึงหลักกำรตำมวรรคหนึ่ง
ในกำรปฏิบัติหน้ำที่ของส่วนรำชกำร ต้องใช้วิธีกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ดี โดยเฉพำะ
อย่ำงยิ่งให้คำนึงถึงควำมรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงำน กำรมีส่วนร่วมของประชำชน กำรเปิดเผย
ข้อมูล กำรติดตำมตรวจสอบและประเมินผลกำรปฏิบัติงำน
2.พระรำชกฤษฎีกำว่ำด้วยหลักเกณฑ์และวิธีกำรบริหำรกิจบ้ำนเมืองที่ดี พ.ศ.2546 ได้
กำหนด ขอบเขต แบบแผน วิธีปฏิบัติรำชกำร เพื่อเป็นไปตำมหลักกำรบริหำรภำครัฐแนวใหม่
ดังนี้
1) เกิดประโยชน์สุขของประชำชน
2) เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภำรกิจของรัฐ
3) มีประสิทธิภำพและเกิดควำมคุ้มค่ำในเชิงภำรกิจของรัฐ
4) ไม่มีขั้นตอนกำรปฏิบัติงำนเกินควำมจำเป็น
5) มีกำรปรับปรุงภำรกิจของส่วนรำชกำรให้ทันต่อเหตุกำรณ์
6) ประชำชนได้รับกำรอำนวยควำมสะดวก และได้รับกำรตอบสนองควำม
7) มีกำรประเมินผลกำรปฏิบัติงำนอย่ำงสม่ำเสมอ ซึ่งได้แก่ กำรตรวจสอบและ
วัดผลกำรปฏิบัติงำน เพื่อให้เกิดระบบกำรควบคุมตนเอง
3.พระรำชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 24) พ.ศ. 2545 ที่ผ่ำนมำแม้ว่ำ
จะมีกำรปรับปรุงกำรแบ่งส่วนรำชกำรหลำยครั้ง แต่ยังคงให้มีกำรปฏิบัติรำชกำรตำมโครงสร้ำง
กำรบริหำรที่ไม่แตกต่ำงจำกรูปแบบเดิมซึ่งเป็นผลให้กำรทำงำนของข้ำรำชกำรเป็นไปด้วยควำม
ล่ำช้ำเพรำะมีขั้นตอนกำรปฏิบัติงำนค่อนข้ำงมำก และส่วนรำชกำรต่ำง ๆ มิได้กำหนดเป้ำหมำย
ร่วมกันและจัดกลไกกำรปฏิบัติงำนให้มีควำมสัมพันธ์กัน จึงเป็นผลทำให้กำรปฏิบัติงำนเกิดควำม
ซ้ำซ้อนและกระทบต่อกำรให้บริกำรแก่ประชำชน แนวทำงแก้ไขปัญหำในเรื่องนี้จำเป็นต้องมีกำร
ปรับปรุงระบบรำชกำรทั้งระบบ โดยกำรปรับอำนำจหน้ำที่ของส่วนรำชกำรขึ้นใหม่ และปรับปรุง
กำรบริหำรงำนโดยกำรจัดส่วนรำชกำรที่ปฏิบัติงำนสัมพันธ์กันรวมไว้เป็นกลุ่มงำนเดียวกัน ซึ่งจะ
เป็นพื้นฐำนที่สำคัญในกำรปรับระบบกำรทำงำนในรูปกลุ่มภำรกิจ เพื่อให้สำมำรถกำหนด
เป้ำหมำยและทิศทำงกำรปฏิบัติงำนของส่วนรำชกำรที่มีควำมเกี่ยวข้องกันให้สำมำรถทำงำน
ร่วมกันได้อย่ำงมีเอกภำพ และเกิดประสิทธิภำพ รวมทั้งจะเป็นกำรลดค่ำใช้จ่ำยในส่วนงำนที่
ซ้ำซ้อนกัน เมื่อจัดส่วนรำชกำรใหม่ให้สำมำรถปฏิบัติงำนได้แล้วจะมีผลทำให้แนวทำงควำม
 199

รับผิดชอบของส่วนรำชกำรต่ำง ๆ มีเป้ำหมำยที่ชัดเจน ซึ่งจะสำมำรถปรับปรุงกำรทำงำนของ

ข้ำรำชกำรให้มีประสิทธิภำพในระยะต่อไปให้มีกระทรวง และส่วนรำชกำรที่มีฐำนะเป็นกระทรวง
จำนวน 20 กระทรวงดังต่อไปนี้
(1) สำนักนำยกรัฐมนตรี
(2) กระทรวงกลำโหม
(3) กระทรวงกำรคลัง
(4) กระทรวงกำรต่ำงประเทศ
(5) กระทรวงกำรท่องเที่ยวและกีฬำ
(6) กระทรวงกำรพัฒนำสังคมและควำมมั่นคงของมนุษย์
(7) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
(8) กระทรวงคมนำคม
(9) กระทรวงทรัพยำกรธรรมชำติและสิ่งแวดล้อม
(10) กระทรวงเทคโนโลยีสำรสนเทศและกำรสื่อสำร
(11) กระทรวงพลังงำน
(12) กระทรวงพำณิชย์
(13) กระทรวงมหำดไทย
(14) กระทรวงยุติธรรม
(15) กระทรวงแรงงำน
(16) กระทรวงวัฒนธรรม
(17) กระทรวงวิทยำศำสตร์และเทคโนโลยี
(18) กระทรวงศึกษำธิกำร
(19) กระทรวงสำธำรณสุข
(20) กระทรวงอุตสำหกรรม

8.3 สรุป
กำรเข้ำสู่ยุคข้อมูลข่ำวสำรภำยหลังกำรต่อสู้ทำงอุดมกำรณ์นำมำสู่กำรแข่งขันในทำง
เศรษฐกิจวัฒนธรรมกำรบริหำรและกำรปกครองด้วยลักษณะกำรบังคับด้วยกฎหมำย และกำรใช้
กฎเกณฑ์โดยรัฐเปลี่ยนแปลงไปสู่กำรที่รัฐต้องคอยเอื้ออำนวยให้เกิดกำรประสำนงำนเพื่อกำร
แข่งขันและกำรต่อสู้ในทำงเศรษฐกิจระหว่ำงประเทศ โดยนัยดังกล่ำวบทบำทของรัฐจึงต้องมีกำร
 200

ปรับเปลี่ยนและถูกทดแทนโดยบทบำทของประชำชนและสังคมในลักษณะกำรมีส่วนร่วมและ
ควำมเป็นประชำธิปไตย โดยอำศัยองค์กรประชำชนและองค์กรทำงสังคม ทิศทำงรัฐประศำสน
ศำสตร์เพื่อปรับทิศทำงให้ทันต่อกำรเปลี่ยนแปลง โดยเฉพำะกำรปฏิรูปรำชกำรในปัจจุบัน
 201

คาถามท้ายบท
1. อธิบำยกำรปฏิรูประบบรำชกำรไทยตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน
2. สำเหตุของกำรปฏิรูประบบรำชกำรไทยในปัจจุบัน
3. กฎหมำยสำคัญในกำรปฏิรูประบบรำชกำรไทยในปัจจุบัน
 202

เอกสารอ้างอิง

เฉลิมพงศ์ มีสมนัย, ไตรรัตน์ โภคพลำกรณ์ และคณะ, การบริหารราชการไทย, พิมพ์ครั้งที่ 5,

(นนทบุรี สำนักพิมพ์มหำวิทยำลัยสุโขทัยธรรมำธิรำช, 2551) , หน้ำ หน้ำ 42–45 , 50.
ติน ปรัชญพฤทธิ์. รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ: เครื่องมือในการบริหารประเทศ (พิมพ์ครั้ง
ที่ 2).กรุงเทพมหำนคร: สำนักพิมพ์จุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลัย. 2535
ปฐม มณีโรจน์. ขอบข่ายและสถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์: พิจารณาใน ทัศนะวิชาชีพ.
ใน อุทัย เลำหวิเชียร ปรัชญำ เวสำรัชช์ และเฉลิมพล ศรีหงษ์ (บรรณำธิกำร), รัฐ
ประศำสนศำสตร์: ขอบข่ำย สถำนภำพ และพัฒนำกำรในประเทศไทย (พิมพ์ครั้งที่ 2,
หน้ำ 58-79). กรุงเทพมหำนคร: สำนักพิมพ์แสงรุ้งกำรพิมพ์. 2523.
วรเดช จันทรศร, การพัฒนาระบบราชการไทย, (กรุงเทพมหำนคร : คณะกรรมกำรปฏิรูประบบ
รำชกำรสำนักนำยกรัฐมนตรี, 2540) , หน้ำ 73-74.
สมเด็จพระเทพรัตนรำชสุดำ สยำมบรมรำชกุมำรี, บันทึกเรื่องการปกครองของไทยสมัยอยุธยา
และต้นรัตนโกสินทร์, (กรุงเทพมหำนคร: สำนักพิมพ์แห่งจุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลัย,
2549), หน้ำ 11.
 บรรณานุกรม

กมล ทองธรรมชาติ. วิวัฒนาการของระบอบรัฐธรรมนูญไทยจากอดีตถึงปัจจุบัน. กรุงเทพฯ :

บรรณกิจ, 2545.
กาญจนา ศิริวงค์. การบริหารเชิงกลยุทธ์ในโรงเรียนเถินวิทยา อาเภอเถิน จังหวัดลาปาง.
ศึกษาศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการบริหารการศึกษา มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2552.
การุณย์ คล้ายคลึง. ปัญหาการซับซ้อนของอานาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะในเขตองค์การ
บริหารส่วนตาบลสุเทพ จังหวัดเชียงใหม่. ภาคนิพนธ์ รป.ม. (การเมืองและ การปกครอง).
เชียงใหม่ : บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. 2550.
กิตติพงศ์ ขลิบแย้ม. การศึกษาการให้บริการของสานักงานเขตกรุงเทพมหานคร : ศึกษากรณี
สานักงานเขตจตุจักร. วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต, สาขาวิชารัฐศาสตร์, กรุงเทพฯ :
มหาวิทยาลัยรามคาแหง. 2541.
เกรียงเดช วัฒนวงษ์สิงห์. ความพึงพอใจของประชาชนต่อการบริการของอาเภอด้านงาน ทะเบียน
และบัตรประจาตัวประชาชน : ศึกษาเฉพาะกรณี อาเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี.
วิทยานิพนธ์ พัฒนาบริหารศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาพัฒนาสังคม. กรุงเทพฯ : สถาบัน
บัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์. 2542.
กุลธน ธนาพงศธร. หลักการกาหนดนโยบายของรัฐ. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2520.
. การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ : ไทยวัฒนาพานิช, 2522.
. การบริหารงานบุคคล. นนทบุรี : โรงพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2528.
. นโยบายของรัฐ : ศาสตร์ที่ถูกลืม ใน นโยบายของรัฐ อะไร ทาไมและอย่างไร.
กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2532.
. การบริหารงานบุคคล. พิมพ์ครั้งที่ 2. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2538.
ขัตติยา ด้วงสาราญ. รูปแบบการบริหารเชิงกลยุทธ์สาหรับโรงเรียนขนาดเล็ก. ดุษฎีนิพนธ์ปริญญา
ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาการบริหารการศึกษา บัณฑิตวิทยาลัย. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัย
ศิลปากร, 2552.
จตุรงค์ มหิทธิโชติ. การพัฒนาคุณภาพการให้บริการของสถานีตารวจ. ขอนแก่น. วิทยานิพนธ์
ศศ.ม. พัฒนาสังคม. ขอนแก่น : มหาวิทยาลัยขอนแก่น, 2541.
จริน อุดมเลิศ. ความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการงานทะเบียนของสานักทะเบียน อาเภอ
เมืองฉะเชิงเทรา. วิทยานิพนธ์ พัฒนบริหารศาสตรมหาบัณฑิต สาขาพัฒนาสังคม. กรุงเทพฯ
: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2540.
 201

จิตตินันท์ เดชะคุปต์. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับจิตวิทยาการบริการ. สาขาวิชาคหกรรมศาสตร์

มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2543.
. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับจิตวิทยาบริการใมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมา ธิราช สาขาวิชา
คหกรรมศาสตร์. เอกสารการสอนชุดวิชาจิตวิทยาการบริการ หน่วยที่ 1-7. (พิมพ์ครั้งที่ 4).
นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2546.
จินตนา บุญบงการ. การสร้างจิตสานึกการให้บริการกับการปรับปรุงการ บริการภาครัฐ.
คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ สานักเลขานุการ. กรุงเทพฯ: บริษัทฟอร์แม็ทพริ้นติ้ง,
2539.
จิตราภรณ์ โกบุตร และคณะ. ประสิทธิภาพการบริหารเชิงกลยุทธ์ในสถานศึกษา ตามทรรศนะของ
ข้าราชการครู สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาเพชรบูรณ์ เขต 3 เพชรบูรณ์, 2550.
จุมพล หนิมพานิช. สังคมและวัฒนธรรม. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2538.
ชุบ กาญจนประกร. คาบรรยายหลักรัฐประศาสนศาสตร์. สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์,
โรเนียว, 2523
ชุติมา มาลัย. ความสัมพันธ์ระหว่างสภาพแวดล้อมในการทางานกับการทางานเป็นทีมของ
อาจารย์พยาบาล วิทยาลัยพยาบาล สังกัดกระทรวงสาธารณสุข. วิทยานิพนธ์ พย.ม. จุฬา
ลงกรณมหาวิทยาลัย, กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2538.
ชูวงศ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ : สวนทองถิ่น . 2539.
ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์. การจัดการทรัพยากรมนุษย์. กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น จากัด
(มหาชน), 2547.
ดนุพันธ์ วิสุวรรณ. การพัฒนาระบบการจัดการการผลิตสาหรับโรงงานอุตสาหกรรมขนาดเล็ก :
กรณีศึกษาโรงงานอุตสาหกรรมผลิตบรรจุภัณฑ์พลาสติก. กรุงเทพฯ : ฐานข้อมูล
วิทยานิพนธ์ไทย. 2539.
ดนัย เทียนพุฒ. การหารทรัพยากรบุคคลสู่ศตวรรษที่ 21. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : นาโกต้า,
2545.
ดารง ชลสุข. (2557). คุณธรรมใดควรมีอยู่ในใจข้าราชการ. มติชน. 18 (8 มกราคม 2537).
ติน ปรัชญพฤทธิ์. รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ: เครื่องมือในการบริหารประเทศ (พิมพ์ครั้งที่ 2).
กรุงเทพฯ : สานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2535.
ถนอม แย้มคล้าย. ประสิทธิภาพการบริหารเชิงกลยุทธ์ของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตาบล ใน
จั ง หวั ด ชั ย นาท. การค้ น คว้ า แบบอิ ส ระ การปกครองท้ อ งถิ่ น แผน ข โครงการพิ เศษ
มหาวิทยาลัยขอนแก่น, 2554.
 202

เทพศักดิ์ บุญรัตนพันธุ์. ปัจจัยที่ส่งผลต่อการสร้างประสิทธิผลของการนานโยบายให้บริการแก่

ประชาชนไปปฏิบัติ : กรณีศึกษาสานักงานเขตของกรุงเทพมหานคร. วิทยานิพนธ์
พัฒนบริหารศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต สาขาการบริหารการพัฒนา. กรุงเทพฯ :
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2536.
. การสร้างประสิทธิผลของการนานโยบายการให้บริการแก่ประชาชนไปปฏิบัติ. กรุงเทพฯ :
ส่วนท้องถิ่น, 2540.
. รัฐประศาสนศาสตร์กับการปฏิรูประบบราชการ. เอกสารประกอบการสอนชุด
วิชาแนวคิด ทฤษฎีและหลักการรัฐประศาสนศาสตร์. พิมพ์ครั้งที่ 7. นนทบุรี : โรงพิมพ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2554.
ทศพร ศิริสัมพันธ์. ทิศทางและแนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์. เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา
แนวคิดทฤษฎีและหลักการรัฐประศาสนศาสตร์. พิมพ์ครั้งที่ 7. นนทบุรี : โรงพิมพ์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2554.
ธีรวรรณ ศรีขวัญ. วิเคราะห์ประสิทธิภาพการดาเนินงานและการบริหารเชิงกลยุทธ์ กรณีศึกษา
ธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน). สารนิพนธ์ เศรษฐศาสตรมหาบัณฑิตศึกษา. กรุงเทพฯ :
มหาวิทยาลัยรามคาแหง, 2546.
ธงชัย สันติวงษ์. การบริหารงานบุคคล. กรุงเทพฯ : สานักพิมพ์ไทยวัฒนาพานิช, 2533.
ธัญญา ผลอนันต์. การมุ่งเน้นทรัพยากรบุคคล : แนวทางสร้างความพึงพอใจแก่พนักงาน.
กรุงเทพฯ : อินโนกราฟฟิกส์, 2546.
นิลุบล เพ็งพานิช. ความพึงพอใจของประชาชนต่อระบบและกระบวนการให้บริการ
กรุงเทพมหานคร.วิทยานิพนธ์ พัฒนบริหารศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาพัฒนาสังคม.
กรุงเทพฯ : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2539.
นันทวัฒน์ บรมานันท์. หลักกฏหมายปกครองเกี่ยวกับการบริการสาธารณะ. พิมพ์ครั้งที่ 3.
กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2547.
ปฐม มณีโรจน์. ขอบข่ายและสถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์: พิจารณาใน ทัศนะวิชาชีพ. ใน
อุทัย เลาหวิเชียร ปรัชญา เวสารัชช์ และเฉลิมพล ศรีหงษ์ (บรรณาธิการ), รัฐประศาสน
ศาสตร์: ขอบข่าย สถานภาพ และพัฒนาการในประเทศไทย (พิมพ์ครั้งที่ 2, หน้า 58-79).
กรุงเทพฯ : สานักพิมพ์แสงรุ้งการพิมพ์, 2523.
. ความพึงพอใจของประชาชนต่อระบบและกระบวนการให้บริการของกรุงเทพมหานคร :
ศึกษากรณี สานักงานเขต. รวบรวมและเผยแพร่โดยสานักนโยบายและแผน
กรุงเทพมหานคร. กรุงเทพฯ : สถาบันบัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2541.
 203

ประชุม รอดประเสริฐ. นโยบายและการวางแผน : หลักการและทฤษฎี. กรุงเทพฯ : เนติกุล-การ

พิมพ์ 2535.
. การบริหารโครงการ. กรุงเทพฯ: เนติกุลการพิมพ, 2539.
ประยูร กาญจนดุล. คาบรรยายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย, 2541.
ปรัชญา เวสารัชช์. บริการประชาชนทาได้ไม่ยาก (ถ้าอยากทา). กรุงเทพฯ : สานักนายกรัฐมนตรี,
2540.
. การสร้างธรรมาภิบาล (Good Governance) ในสังคมไทย. กรุงเทพ ฯ : ม.ป.ท., 2541.
ปิยะนุช สวัสดี. การบริหารเชิงกลยุทธ์เพื่อความยั่งยืนของคณะอุตสาหกรรมเกษตร มหาวิทยาลัย
เชียงใหม่.บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์, 2553.
พะยอม วงศ์สารศรี. การบริหารทรัพยากรมนุษย์. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ : คณะวิทยาการจัดการ
สถาบันราชภัฏสวนดุสิต, 2538.
พิทักษ์ ตรุษทิม. ความพึงพอใจของประชาชนต่อระบบและกระบวนการให้บริการ ของกรุงเทพฯ
ศึกษาเฉพาะกรณีสานักงานเขตยานนาวา. กรุงเทพฯ : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์,
2538.
พิมลพรรณ ดุษิยามี. การบริหารเชิงกลยุทธ์ของผู้บริหารสถานศึกษาเอกชน. วิทยานิพนธ์ศึกษา-
ศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการบริหารการศึกษา. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยศิลปากร, 2550.
พิทยา บวรวัฒนา. รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและแนวการศึกษา. กรุงเทพฯ :
โรงพิมพ์จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2533.
. ทฤษฎีองค์การสาธารณะ. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย, 2544.
. ทฤษฎีองค์การสาธารณะ. (พิมพ์ครั้งที่ 5). กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2545.
. รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ.1970-ค.ศ.1980).
กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2550.
“พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546,”
ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 120 ตอนที่ 100ก. หน้า 1-16. 9 ตุลาคม 2546.
ภราดร แช่มสุ่ม. พฤติกรรมและความพึงพอใจของผู้ใช้บริการที่มีต่อการบริหาร จัดการรถตู้ร่วม
บริการสาธารณะ. พระนครศรีอยุธยา : มหาวิทยาลัยราชภัฏพระนครศรีอยุธยา, 2548.
ภิญโญ สาธร. หลักการบริหารงานบุคคล . กรุงเทพฯ : วัฒนาพานิช, 2517.
ยงยุทธ พงษ์สุภาพ. การพัฒนาเวชปฏิบัติครอบครัว : กรณีศูนย์แพทย์ชุมชนเมืองนครศรีอยุธยา.
สานักโครงการปฏิรูประบบบริการสาธารณสุข : นนทบุรี, 2541.
 204

ยศสุพล ศรีจันทร์. ความพึงพอใจของลูกค้าที่มีต่อการบริการของธนาคารกรุงไทย จากัด สาขา

โกสุมพิสัย จังหวัดมหาสารคาม. รายงานการศึกษาปัญหาพิเศษ บธ.ม. บริหารธุรกิจ. มหาสารคาม
: มหาวิทยาลัยมหาสารคาม, 2544.
รัชยา กุลวานิชไชยนันท์. ความพึงพอใจของผู้ประกันตนต่อบริการ ทางการแพทย์ : ศึกษาเฉพาะ
กรณีผู้ประกันตนในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล. รายงานการวิจัย. กรุงเทพฯ:
สานักงานประกันสังคม, 2535.
ราชบัณฑิตยสถาน. พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ :
อักษรเจริญทัศน์, 2538.
รุจิร์ ภู่สาระและจันทรานี สงวนนาม. การบริหารหลักสูตรในสถานศึกษา. กรุงเทพฯ : บุ๊คพอยท์,
2545.
รุ่งเรือง สุขาภิรมย์. การวิเคราะห์ปัจจัยที่สัมพันธ์กับการนานโยบายการศึกษาไปปฏิบัติ :
กรณีศึกษานโยบายการขยายการศึกษาขั้นพื้นฐาน. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
2543.
วิฑูรย์ สิมะโชคดี. TQM คู่มือสูองคกรคุณภาพยุค 2000. กรุงเทพฯ : ที พี เอพับลิชซิ่ง, 2541.
วิษณุ เครืองาม. การเป็นข้าราชการที่ดีในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว. ปาฐกถาพิเศษ เนื่องใน
วันข้าราชการพลเรือน 1 เมษายน 2556. กรุงเทพฯ : สานักงานข้าราชการพลเรือน, 2556.
ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์. องค์การและการจัดการ. พิมพ์ครั้งที่ 9. กรุงเทพฯ : ศูนย์หนังสือมหาวิทยาลัย
ธุรกิจบัณฑิตย์. 2543.
ศิริวรรณ เสรีรัตน์. การบริการการตลาดยุคใหม่. กรุงเทพฯ : วิสิทธ์พัฒนา, 2540.
ศิริวรรณ เสรีรัตน์ และคณะ. การบริหารการตลาดยุคใหม่. กรุงเทพฯ : ธีระฟิล์มและไซเท็กซ์,
2541.
ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538.
. การบริหารงานบุคคลภาครัฐไทย : กระแสใหมและสิ่งทาทาย. กรุงเทพฯ : จุดทอง 2548.
ศุภนิตย์ โชครัตนชัย. การปรับปรุงคุณภาพการบริการ. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์. 2536.
ศิวาพร มัณฑุกานนท์ และคณะ. การบริหารงานบุคคล. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคาแหง,
2528.
สมิต สัชฌุกร. การต้อนรับและการบริการที่เป็นเลิศ. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2542.
. ยุทธวิธีบริการครองใจลูกค้า. กรุงเทพฯ : เอ็กซเปอร์เน็ท, 2543.
สุขุม นวลสกุล. ทางานให้ดีต้องมีหัวใจบริการ. ในเอกสารประกอบการประชุมวิชาการเวช การ
สังคม (หน้า 16-21). กรุงเทพฯ : ธรรมนิติ. 2538.
สุพรรณี อินทร์แก้ว. การตลาดบริการเฉพาะอย่าง. พิมพ์ครั้งที่ 2 . กรุงเทพฯ ; ธนเพส, 2549.
 205

สุวิช แย้มเผื่อน. หลักการตลาด. กรุงเทพฯ : ศูนย์ตารามาตรฐาน, 2533.

สมคิด บางโม. องคการและการจัดการ. กรุงเทพฯ : วิทยพิพัฒน์ 2538.
สมชาติ กิจยรรยง. การพัฒนาทีมงานบริการ. กรุงเทพฯ : ธีระป้อมวรรณกรรม, 2544.
สมบัติ ธารงธัญวงศ์. นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ. พิมพ์
ครั้งที่ 14 .กรุงเทพฯ : เสมาธรรม, 2549.
สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ, สาธารณบริหารศาสตร์. กรุงเทพ : โรงพิมพ์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2543.
สัณห์ ศรีสมทรัพย์ และปิยะนุช เงินคล้าย. นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคาแหง,
2545.
สัมพันธ์ ภู่ไพบูลย์. องค์การและการจัดการ. กรุงเทพฯ : พิทักษ์อักษร, 2540.
สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์. รัฐประศาสนศาสตร์ : แนวคิดและทฤษฎี. กรุงเทพฯ : เอ็กซ์เปอร์เน็ท, 2549.
หลักการบริหาร. 2556. สืบค้นจาก http://www.oknation.net/mediacenter.mcu.ac.th. วันที่
16 พฤศจิกายน 2556.
อภิญญา ขัตมะโน. ประสิทธิผลการบริหารงานขององค์กรในมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ กรณีศึกษา
คณะพยาบาลศาสตร์. วิทยานิพนธ์ พยาบาลศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย. เชียงใหม่ :
มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2551.
อุทัย เลาหวิเชียร. รัฐประศาสนศาสตร์ : ลักษณะวิชาและมิติต่างๆ. (พิมพ์ครั้งที่ 6). กรุงเทพฯ :
สานักพิมพ์ที พี เอ็น เพรส, 2543.
ฤทธิกร ศิริประเสิรฐโชค. ขอบข่ายและวิธีการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์. เอกสารประกอบการ
สอนวิชา 355501. วิทยาลัยการบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยบูรพา, 2557.
Anderson, James E. Public Policy Making. New York : Praeger Publishers, 1979.
Barnard,Chester I. The Functions of the Excutives. Boston : Harvard University
Press.
Berry, L. L., Parasuraman, A. & Zeithaml, V. A., SERVQUAL: A multiple-item scale for
measuring consumer perceptions of service quality. Journal of Marketing,
64,12-40, 1985.
David Osborne, and Ted Gaeler. Reinventing Government. N.P. 1992.
Dejon, William L. Principles of management: Text & cases. Menlo Park, California :
The Benjamin Cummings, 1978.
Drucker, Peter F. The Practice of Management. New York : Harper& Row, Publishers,
1954.
 206

Dwight Waldo. The Study of Public Administration. New York : Random House, 1955.
Dwivedi R.S.. Management of Human Resources. New Delhi : Oxford & IBH
Publishing, 1985.
Dye, Thomas R. Understanding Public Policy. 5th ed. Englewood Cliff, New Jersey :
Prentice Hall, 1984.
Easton, David. A Framework for Political Analysis. Englewood Cliff, New
Jersey : Prentice Hall, 1965.
Felex A. Nigro and Lloyd G. Nigro. Modern public administration. 6th ed. New York :
Harper & Row, 1984.
George, H. Frederickson. (1980). “Comparing the Reinventing Government
Movement with the New Public Administration”. Public Administration
Review 56 (3).
Gronroos, C. Relationship approach to marketing in service contexts: The
marketing and organizational behavior interface. Journal of Business
Research, 20(1), 3-17. 1990.
Jarmo R. Lehtinen. Customer Relationship Management. McGraw-Hill Companies :
1st ed. December 15, 2001.
Kaplan, Robert S., and Norton David P. The Balanced Scorecard : Translating
Strategies into Action. Boston : Harvard Business School Press. 1996.
Katz, D., & Kahn, R. L. The Social Psychology of Organizations. New York: Wiley.
1966.
Katz, Daniel and Kahn, Robert. The Social Psychology Organizations. New York :
John Wiley. Sons, 1973.
Kotler, P. Marketing management: Analysis planning implementation and
control. 8th ed. Englewood Cliffs, NJ.: Prentice-Hall, 1997.
Lasswell, Harold D. and Caplan, Abraham. Power and Society. New Haven : Yale
University Press, 1970.
LoveLock, H. C. Managing Services. New York : McGraw - Hill Book Company, 1996.
Millet, J. D. Management in the public service. New York: McGrew-Hill Book, 1954.
Mondy R. Wayne, Robert M. Noe, and Shane R. Premeaux, Human Resource
Management. New Jersey : Prentice Hall, Inc, 1996.
 207

Niglo Felix A. Public Personnel Administration. New York : Henry Holtand

Company, 1959.
Penchansky, R., & Thomas, J. W. The concept of access: Definition and
relationship to consumer satisfaction. Medical Care, 19(2), 127-40, 1981.
Pfiffner, J. M., & Sherwood, F. P. Administrative Organization. New Jersey : Prentice-
Hall. 1965.
Porter, L.W. Lawler, E. and Hackman, J.R. Behaviour in Organizations. Toyko :
McGraw- Hill Kogakusha. 1975.
Sharkansky, Ira. Policy Analysis in Political Science. Chicago : Markham, 1970.
Simon, H. A. Administrative Behavior. 3rd ed. New York : The free Press 1960.
Terry, George R. Principles of Management. Illinois : Richard D. Irwin, 1968.
Tenner, A. R., and Detoro, I. J. Total Quality Management : There Step to
Continuous Improvement. Massachusetts : Addison-Wesley, 1992.
Vocino, T. & Rabin, J. Contemporary public administration. New York : Harcourt
Brace Jovanovich, 1981.