PRELOŽENÉ Z ORIGINÁLNEHO LISTU V ANGLIČTINE

ZASLANÉ E-MAILOM:

minister spravodlivosti Slovenskej republiky Boris Susko

minister vnútra Slovenskej republiky Matúš Šutaj Eštok
predseda Národnej rady Slovenskej republiky Peter Pellegrini
všetci poslanci Národnej rady Slovenskej republiky

8. januára 2024

Vážení páni ministri, vážený pán predseda Národnej rady SR, vážené poslankyne a poslanci Národnej
rady SR,

my, nižšie podpísané organizácie, sa na Vás obraciame, aby sme vyjadrili vážne obavy
z navrhovaného, v tajnosti vypracovaného právneho predpisu, ktorý by výrazne obmedzil ochranu
oznamovateľov na Slovensku. Žiadame Vás, aby ste podporili zamietnutie tejto novej právnej úpravy
a zasadili sa o to, aby bolo Slovensko naďalej európskym lídrom v ochrane oznamovateľov
konajúcich vo verejnom záujme.

Slovenská vláda 6. decembra 2023 predložila do Národnej rady návrh zákona, ktorým by sa zrušila
ochrana oznamovateľov v prípade príslušníkov polície a odstránili minimálne práva na slobodu slova
pre všetky ostatné osoby na základe zavedenia svojvoľných, subjektívnych úsudkov, ktoré sa
nestanovujú v smernici Európskej únie o ochrane oznamovateľov. Tajný proces prípravy tohto
spiatočníckeho právneho aktu pritom môže byť v rozpore s nariadením EÚ o podmienenosti
právnym štátom a môže ohroziť poskytovanie finančných prostriedkov Slovensku.

ZRUŠENIE OCHRANY OZNAMOVATEĽOV V PRÍPADE PRÍSLUŠNÍKOV POLÍCIE

Novým znením by sa súčasný zákon zmenil tak, že by boli spod ochrany vyňaté tieto prípady:

§ 25aa Prechodné ustanovenia k úpravám účinným dňom vyhlásenia

(1) Ochrana poskytnutá oznamovateľovi, ktorý je príslušníkom Policajného zboru, zaniká dňom
nadobudnutia účinnosti tohto zákona.
(2) Ochrana poskytnutá oznamovateľovi odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto zákona
zostáva zachovaná, len ak spĺňa podmienky ustanovené týmto zákonom.
 2

Vláda zmenu obhajovala nasledujúcim vysvetlením:

Táto zmena je v súlade s článkom 4 ods. 1 písm. a) smernice EP a Rady (EÚ) 2019/1937 z
23. októbra 2019 o ochrane osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie, v platnom znení,
podľa ktorého je osobná pôsobnosť obmedzená okrem iného na „osoby, ktoré majú postavenie
pracovníka v zmysle článku 45 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ vrátane štátnych zamestnancov“.
Dôvetok „vrátane štátnych zamestnancov“, je potrebné vnímať s ohľadom na vylúčené
pracovné pozície, ktoré predstavujú výkon verejnej služby […]. Daný záver potvrdzuje aj znenie
článku 3 ods. 2 smernice (EÚ) 2019/1937, ktorý ustanovuje: „Touto smernicou nie je dotknutá
zodpovednosť členských štátov zaistiť národnú bezpečnosť ani ich právomoc chrániť svoje
základné bezpečnostné záujmy.“

Toto vysvetlenie nemôže pri dôkladnom preskúmaní obstáť. Po prvé, v článku 4 ods. 1 sa len
vysvetľuje, že do pôsobnosti smernice sú zahrnutí aj štátni zamestnanci. Žiadne práva týchto
pracovníkov sa tým neobmedzujú. Stručne povedané, uvedený článok neobsahuje žiadnu výnimku
umožňujúcu obmedziť práva v prípade príslušníkov polície.

Po druhé, smernica neobsahuje žiadnu požiadavku, podľa ktorej by oznamovatelia korupcie museli
byť štátnymi zamestnancami. Článok 4 ods. 1 písm. a) síce zahŕňa štátnych zamestnancov, ale
neobmedzuje sa len na nich. Ako je uvedené v odôvodnení 38:

Ochrana by sa mala v prvom rade uplatňovať na osoby, ktoré sú v pozícii „pracovníkov“ v

zmysle článku 45 ods. 1 ZFEÚ v súlade s výkladom Súdneho dvora, konkrétne osoby, ktoré
vykonávajú počas určitého obdobia v prospech inej osoby a pod jej vedením činnosti, za ktoré
dostávajú odmenu. Ochrana by sa preto mala priznať aj pracovníkom s neštandardným
pracovnoprávnym vzťahom vrátane pracovníkov na kratší pracovný čas a pracovníkov s
pracovnou zmluvou na dobu určitú, ako aj osôb s pracovnou zmluvou alebo pracovnoprávnym
vzťahom s agentúrou dočasného zamestnávania, v neistých druhoch vzťahov, pri ktorých sa
často ťažko uplatňuje štandardná forma ochrany pred nespravodlivým zaobchádzaním. Pojem
„pracovník“ zahŕňa tiež úradníkov, zamestnancov verejnej správy, ako aj ďalšie osoby, ktoré
pracujú vo verejnom sektore. (zvýraznenie bolo doplnené).

Okrem toho by tento právny predpis porušil doložku zákazu zníženia úrovne ochrany, ktorá je v
smernici zahrnutá. Transpozičné právne predpisy nemôžu oslabovať už existujúce práva
oznamovateľov. Ako sa uvádza v článku 25 ods. 2: „Vykonávanie tejto smernice nesmie byť za
žiadnych okolností dôvodom na zníženie úrovne ochrany, ktorú už členské štáty priznávajú v
oblastiach, na ktoré sa vzťahuje táto smernica.“

Predchádzajúci slovenský zákon z roku 2019 neobsahoval žiadnu výnimku týkajúcu sa príslušníkov
polície, pričom účel zákona je vysvetlený v § 1: poskytovať „ochran[u] osobám v pracovnoprávnom
vzťahu […] v súvislosti s oznamovaním kriminality…“. V § 2 písm. a) sa ako chránená osoba
vymedzuje každá „fyzická osoba, ktorá v dobrej viere urobí oznámenie orgánu príslušnému na
prijatie oznámenia alebo zamestnávateľovi…“. Opäť sa tu neuvádza žiadna výnimka, na základe
ktorej by zákon chránil všetky fyzické osoby okrem príslušníkov polície.
 3

Vláda ďalej svoj návrh zákona obhajovala tým, že výnimka pre políciu je opodstatnená, pretože
z rozsahu pôsobnosti smernice sú vyňaté záležitosti týkajúce sa národnej bezpečnosti. Tým sa však
obmedzuje len predmet zverejňovania informácií. V smernici sa neuvádza, že ochrana sa nevzťahuje
na príslušníkov orgánov pôsobiacich v oblasti národnej bezpečnosti, ktorí zverejnia informácie o
nezákonnej činnosti alebo zneužití právomoci nezávislej od národnej bezpečnosti. Tvrdenie vlády je
bezprecedentné. Žiadny iný členský štát EÚ doteraz nevyhlásil, že všetka práca polície je záležitosťou
národnej bezpečnosti. Slovensko sa nemôže stať zákonným precedensom drastického obmedzenia
rozsahu pôsobnosti smernice.

ZRUŠENIE MINIMÁLNEJ OCHRANY SLOBODY SLOVA

Navrhovaný právny predpis obsahuje množstvo ustanovení, ktoré umožňujú svojvoľné odňatie
ochrany. Dvoma najnebezpečnejšími ustanoveniami sú tie, na základe ktorých budú oznamovatelia
musieť hádať, či im budú priznané práva, čo je nielenže v rozpore s požiadavkou smernice, aby boli
stanovené jasné hranice, ale navyše by to malo aj výrazný zastrašujúci účinok.

„Nevyhnutnosť“ oznámenia ako predpoklad poskytnutia ochrany

V § 2 písm. c) sa stanovuje požiadavka, že oznámenie musí byť „nevyhnutné“, inak oznamovateľ
nemá žiadne práva a je bezbranný voči odvetným opatreniam. Tento subjektívny test znamená, že
oznamovateľ bude musieť hádať, či bude príslušný úradník súhlasiť, že pravda nepočká, čo by malo a
aj bude mať závažný zastrašujúci účinok, ktorý sa prejaví na toku dôkazov potrebných na zastavenie
korupcie už v zárodku. Táto požiadavka je zároveň v mnohých prípadoch nerealizovateľná, kým nie je
ukončené vyšetrovanie. Čo je však najpodstatnejšie, touto podmienkou sa neoprávnene znižuje
minimálny štandard smernice, pretože podľa článku 5 bodu 2 smernice sa ochrana vzťahuje na
všetky nahlásenia a zverejnenia informácií opierajúce sa o „odôvodnené podozrenie“. Poskytnutie
právnej ochrany sa tu nijako nepodmieňuje tým, že oznámenie protispoločenskej činnosti musí byť
nevyhnutné1. Navrhovaná požiadavka je zároveň v rozpore s doložkou zákazu zníženia úrovne
ochrany. V doterajšom slovenskom zákone sa podmienka „nevyhnutnosti“ nestanovovala.

Odopretie ochrany v prípade „zjavného“ zneužitia oznamovania

V § 2 písm. k) sa stanovuje, že oznamovateľ, ktorý sa dopustí „zjavného zneužitia“ práva urobiť
oznámenie, nepožíva ochranu. Opäť ide o celkom subjektívny štandard, ktorý otvára dvere
svojvoľnému odňatiu ochrany oznamovateľom, na ktorých sa vzťahuje smernica. Znovu to svedčí o
trojakom porušení požiadaviek smernice, a to pokiaľ ide o jasnosť, minimálnu úroveň ochrany a
zákaz zníženia úrovne ochrany. V smernici sa poskytnutie ochrany podmieňuje jedine tým, že
príslušné dôkazy musia prejsť testom odôvodneného podozrenia. Žiadnu výzvu na dodatočné
posúdenie smernica nezahŕňa. Ustanovenie o „zjavnom zneužití“ by mohlo ponechať bez ochrany
tých, ktorí sa dopustili omylu v dobrej viere, alebo tých, ktorí disponujú presnými dôkazmi, ale majú
údajne nekalé úmysly. Zmyslom podmienky odôvodneného podozrenia je chrániť oznámenia
urobené v dobrej viere omylom. V odôvodnení 32 smernice sa jasne uvádza, že motívy sú pre takéto
posúdenie nepodstatné. Oznamovatelia budú musieť bez ohľadu na to, aké majú dôkazy, hádať, či im
úradníci budú dôverovať alebo nie, a vecou odhadu bude dokonca aj to, či vôbec majú nejaké práva.

1 V smernici sa konkrétne stanovuje požiadavka, že musí existovať odôvodnená domnienka, že oznámenie je

nevyhnutné v záujme ochrany proti vyvodeniu zodpovednosti alebo pri zverejnení informácií za výnimočných
okolností, napríklad ak môžu byť dôkazy zničené alebo v prípade bezprostredného ohrozenia verejného zdravia
alebo bezpečnosti (čl. 15 ods. 1). V navrhovanej právnej úprave sa tento test odôvodnenej domnienky
neoprávnene odstraňuje a namiesto neho sa na všetky prípady oznamovania uplatňuje scenár núdzovej
situácie.
 4

V slovenskom zákone z čias pred transpozíciou takáto klauzula nebola, takže ide takisto o porušenie
doložky o zákaze zníženia úrovne ochrany. Najzásadnejšie je, že táto klauzula je zbytočná. Ak totiž
niekto zneužije právo nahlásiť nezákonnú činnosť, neprešiel by testom odôvodneného podozrenia.

PREDLOŽENIE TAJNÉHO ZÁKONA JE PORUŠENÍM NARIADENIA O PODMIENENOSTI PRÁVNYM

ŠTÁTOM

Základnou zásadou práva EÚ je, že činnosť vlády musí byť postavená na transparentnom, pluralitnom
a demokratickom základe, pričom nedodržanie tejto zásady môže viesť k vyvodzovaniu
zodpovednosti vrátane pozastavenia financovania z prostriedkov EÚ. V prípade uvedeného
legislatívneho návrhu však nedošlo k žiadnemu zapojeniu spoločnosti, celý proces bol zahalený
rúškom tajomstva a jeho výsledok bol predložený ako hotová vec.

V tomto prípade je kľúčovou otázkou, či je skrátené konanie v súlade so zásadami právneho štátu,
ako sú vymedzené v nariadení EÚ o podmienenosti. Okrem toho podľa zásad právneho štátu je
takisto nutné zaistiť právnu istotu. Rýchle zmeny právnych predpisov môžu vyvolať neistotu u
rôznych zainteresovaných strán vrátane oznamovateľov. Je nevyhnutné zabezpečiť, aby výkonná
moc nekonala svojvoľne, pričom unáhlená a tajná príprava tohto právneho predpisu vytvorila
zraniteľnosť voči svojvoľným rozhodnutiam, keďže bola obídená riadna kontrola a posúdenie. Tento
odklon od základných zásad práva EÚ nielenže vyvoláva otázky o legitímnosti legislatívneho procesu,
ale tiež spochybňuje záväzok dodržiavať zásady právneho štátu v Európskej únii. Konanie slovenskej
vlády je oprávneným dôvodom na to, aby Európska komisia prijala opatrenia podľa nariadenia o
podmienenosti vrátane finančných sankcií.

****

Vzhľadom na závažné problémy, ktoré by nový zákon spôsobil, nebude stačiť len odstrániť porušenia
smernice EÚ, ako sme zhrnuli vyššie. Dovoľujeme si tvrdiť, že ani tieto, ani iné významné zmeny
slovenského práva by nemali byť dokončené bez legitímneho procesu, do ktorého by boli zapojené
zainteresované strany a odborné orgány s príslušnými kompetenciami. Preto vyzývame vládu, aby
navrhovaný zákon stiahla a vyzývame poslancov parlamentu, aby tento návrh na zmenu súčasnej
ochrany oznamovateľov na Slovensku odmietli a požadovali, aby všetky budúce návrhy prešli
otvoreným a legitímnym procesom konzultácií a preskúmania.

Sme Vám naďalej k dispozícii, aby sme Vám zodpovedali akékoľvek otázky alebo poskytli ďalšie
potrebné informácie.

S úctou,

podpísané organizácie

Na vedomie
Prezidentka Slovenskej republiky Zuzana Čaputová
 5

Government Accountability Project (USA)

Transparency International Taliansko
GlobaLeaks (medzinárodná organizácia)
Blueprint for Free Speech (medzinárodná organizácia)
Transparency International Holandsko
The Good Lobby (Európa)
Human Rights Law Centre (Austrália)
Nadácia Zastavme korupciu (Slovensko)
Transparency International Slovensko
Whistleblowing International Network
Pištaljka (Srbsko)
Protect (Spojené kráľovstvo)
SpeakOut SpeakUp Ltd (Spojené kráľovstvo)
Africké centrum pre mediálnu a informačnú gramotnosť (Nigéria)
Xnet, Inštitút pre demokratickú digitalizáciu (Európa)
ARTICLE 19: Globálna kampaň za slobodu prejavu (medzinárodná organizácia)
Fundacja im. Stefana Batorego (Poľsko)
Fundacja Akademia Antykorupcyjna (Poľsko)
Legal Human Academy
Centre for Free Expression (Kanada)
Oživení (Česká republika)
Európske centrum pre slobodu tlače a médií (ECPMF) (Európa)
Transparency International Bulharsko
Transparency International EU
Free Press Unlimited (medzinárodná organizácia)
Transparency International Írsko
Global Witness (medzinárodná organizácia)