第 37 卷第 5 期 商丘师范学院学报 Vol． 37 No． 5

2021 年 5 月 JOUＲNAL OF SHANGQIU NOＲMAL UNIVEＲSITY May 2021

“两少一宽 ”民族刑事政策在反恐背景下的合理性分析
王 林
（ 西北政法大学 反恐怖主义法学院，陕西 西安 710063）

摘 要：“两少一宽”民族刑事政策是特定历史时期的产物 ，无论在事实上还是法理上，“两少一
宽”民族刑事政策都不再具有合理性，特别是在我国暴恐袭击频发、反恐形势日益严峻的背景下，
将“两少一宽”民族刑事政策适用于恐怖主义犯罪就更加缺乏说服力。“宽严相济 ”刑事政策是指
导我国刑事司法活动的基本原则 ，只有坚持用“宽严相济 ”刑事政策处理恐怖主义犯罪问题，才能
达到法律效果和社会效果的有机统一 。
关键词：“两少一宽”； 宽严相济； 反恐； 合理性
中图分类号： D925 文献标识码： A 文章编号： 1672 － 3600（ 2021） 05 － 0082 － 04

一、“两少一宽”民族刑事政策的提出及分析
“两少一宽 ”，即中共中央 1984 年第 5 号文件
提出的： “对少数民族的犯罪分子要坚持‘少 捕 少
杀’，在处理上一般要从宽。”我们称其为我国的民
族刑事政策。关于“两少一宽 ”的民族刑事政策，笔
者以为可以从以下几个方面进行把握 。
（ 一） 制定机关
“两少一宽 ”民族刑事政策的制定机关是中共
中央，中共中央作为党的机关，并不是国家机关，但
是由于中国共产党是我国的执政党，党的政策也是
我国法律的制定依据，因此“两少一宽 ”的刑事政策
对我国的刑事立法及司法都有指导作用。 虽然“两
少一宽”民族刑事政策的提出距今已经有 30 多年，
但是其间党中央并没有出台相关的文件废除或修改
“两少一宽”的民族刑事政策，“两少一宽 ”的民族刑
［1］
事政策在实然上仍是有效力的 。 殊的经济、文化、风俗等对少数民族成员特征的塑
“两少一宽”民族刑事政策的出台背景： 改革开
放之初我国的法制建设整体上还比较落后 ，特别是
少数民族地区，很多人的法制观念还很淡漠，对本民
族的风俗习惯、习惯法的认可度甚至强于对国家法
律的认可度。为了维护民族地区的社会稳定，减少
执法阻力，“两少一宽”民族刑事政策作为一个过渡
性的政策，在特定的历史条件下，具有一定的合理
性。但是，随着我国法治文明程度的提高，民族地区
和非民族地区差距的缩小，从“应然 ”层面上看，我
们要重新考虑“两少一宽 ”民族刑事政策在当代的
合理性，特别是在反恐背景下的合理性。
（ 二） 适用对象
中共中央 1984 年第 5 号文件规定得非常清楚，
“两少一宽 ”民族刑事政策的适用对象是少数民族
的犯罪分子，汉族以外的“少数民族 ”是唯一的界定
标准。由于我国采取民族区域自治的制度，“大杂
居、小聚居”是少数民族人口分布的总体特征，“两
少一宽”民族刑事政策的适用对象就包括民族自治
地方的和 非 民 族 自 治 地 方 的 少 数 民 族 犯 罪 分 子。
“两少一宽 ”民族刑事政策的出发点是民族地区特
造，这离不开民族地区特定的时空，如果脱离了民族
自治地区这个特定的环境，“两少一宽 ”民族刑事政
策就失去了存在的依据，也就失去了合理性的基础。
在非民族自治地区，如果仅仅是因为非民族特性的
原因，少数 民 族 人 员 实 施 了 犯 罪 活 动 就 不 能 适 用

收稿日期： 2021 － 02 － 10
基金项目： 国家社会科学后期资助项目“个体恐怖犯罪问题研究”（ 18FFX055） ；
河南省社会科学规划项目“‘独狼’恐怖主义法律问题研究”（ 2018CFX019） 。
作者简介： 王林（ 1980—） ，男，河南正阳人，西北政法大学反恐怖主义法学院（ 国家安全学院） 讲师，西北政法大学义乌研究院
研究员，博士。
 第5 期 王林： “两少一宽”民族刑事政策在反恐背景下的合理性分析
“两少一宽 ”的民族刑事政策。 即使是在民族自治
地区，如果刑事案件和民族特性无关，即使主体是少
数民族人员，也不能适用“两少一宽 ”民族刑 事 政
策。因此，对“两少一宽”民族刑事政策适用主体要
进行“限缩解释”，追求实质上的公平和正义。 当然
笔者赞成要尽快废除这个决定，以真正实现刑法适
［2］
用上的人人平等 。 中规定的“先发制敌、保持主动 ”的反恐怖主义工作
（ 三） 政策内容
“两少一宽 ”民族刑事政策的内容包括两个部
分： 少捕少杀和处理上一般要从宽。“少捕 ”指尽量
不批准逮捕，我国的《刑事诉讼法 》第 81 条第一款
规定： “对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以
上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足
以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕。”可
见，“少捕”是对《刑事诉讼法 》的变通规定，它提升
了逮捕的条件。“少杀”是针对严重犯罪而言的，尽
量不判处死刑立即执行，而是用死缓代替，当然，在
法治文明进步和限制死刑的“少杀慎杀 ”政策出台
的大背景下，“少杀 ”的民族刑事政策也是大 势 所
趋，是进步的，但是由于其对比的参照物是汉族的犯
［3］
罪分子，总会有不公平之嫌 。 使有数人，也只是松散的集合，没有严密的组织机构
“一宽”是指处理上一般要从宽。 可见，从宽是
一般做法，而且不区分轻罪和重罪。“一宽 ”的政策
不同于刑法中的法定和酌定量刑情节，是一种“一
刀切”的做法，在理论上很难自圆其说，更多是一种
政策上的功利考虑。
二、反恐背景下的“两少一宽”民族刑事政策
和世界很多国家一样，我国也面临着严峻的反
恐形势，“三股势力 ”更是在我国的新疆地区肆虐。
我国政府审时度势及时提出我国的反恐维稳斗争处
于“三期叠加 ”① 特殊时期，而保持新疆的社会稳定
和长治久安是新疆社会首要目标的正确判断 。特别
是在干预治疗阵痛期，“干预 ”成为必不可少的一部
分，在特殊时期就要突破常规措施、打破传统思想，
要积极创新反恐制度和措施，改变甚至废除不合理
的、落后 的 制 度 和 措 施。 在 反 恐 背 景 下，“两 少 一
宽”民族刑事政策有以下几个不可回避的问题 。
（ 一） 和我国的基本反恐政策相背离
严厉打击暴力恐怖犯罪是我国基本的反恐政
策，无论是《刑法》还是《刑事诉讼法 》都对恐怖主义
①“三期叠加”指暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期。
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犯罪作 出 了 严 格 于 普 通 刑 事 犯 罪 的 规 定。 例 如，
《刑法》中规定的帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活
动罪都是对刑法总则的突破，把帮助行为正犯化、把
预备行为实行犯化，而且把极端主义相关行为也纳
入刑法的规制范围，这些措施在客观上无疑会扩大
犯罪圈、加大对暴恐犯罪的惩罚力度，而《反恐法 》
原则也体现了我国严厉打击暴恐犯罪的政策 。如果
针对恐怖主义犯罪，我们还继续执行所谓的“两少
一宽”民族刑事政策就会和我国的基本反恐政策相
［4］
背离 。
（ 二） 恐怖主义犯罪具有特殊性
1． 恐怖主义犯罪是犯罪的“变异”形式
犯罪是一个历史现象，有其产生、犯罪、消亡的
过程，社会危害性是一切犯罪现象的共有特征 ，但是
各个阶段、各种类型的犯罪都有其独有的特征。 犯
罪的共性和个性构成犯罪的全景图，犯罪的个性决
定着多样化的解决之道。 从大的历史阶段来看，大
致可把犯罪分为三个阶段和类型 ： 普通犯罪、团伙犯
罪、恐怖主义犯罪。普通犯罪一般是单个人犯罪，即
和组织纪律； 团伙犯罪是犯罪的升级形式，团伙成员
间有严密的组织机构和组织纪律，有领导者、组织
者、参加者的区分，和普通犯罪相比，团伙犯罪更复
杂、更难对付； 恐怖主义犯罪是犯罪的高级“变异 ”
形式，因为和前两种犯罪相比，恐怖主义犯罪的“犯
罪性”成分减少，“政治性 ”成分相应增加，由于道德
性、政治性、情感性的影响，恐怖主义呈现出“建构
性”。
和普通犯罪、团伙犯罪相比，恐怖主义犯罪有更
严重的社会危害性，恐怖主义犯罪表现出毁灭性、后
果不可逆性等特点。如果我们认为由于民族地区特
殊的习俗和习惯，少数民族犯罪分子触犯了普通犯
罪和团伙犯罪可以执行“两少一宽 ”政策还具有一
定的政策考量，具有犯罪“变异 ”形式的恐怖主义犯
［5］
罪继续执行“两少一宽”政策就不再具有合理性 。
2． 恐怖主义犯罪是危害国家安全的犯罪
宗教型恐怖主义和民族型恐怖主义是恐怖主义
的两种主要形式，而且民族问题和宗教问题经常杂
糅在一起，很难把二者截然分开。 特别是在民族地
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区，民族、宗教型恐怖主义的外在表现往往是分裂国
家，在我国新疆地区，三股势力打着宗教自由、民族
自治的幌子，干着分裂国家的勾当。 在“双泛 ”思想
的影响下，以“东突”为代表的暴恐组织和人员针对
国家机关和无辜民众疯狂发动暴恐袭击，其最终目
的就是把新疆从中国分裂出去，建立所谓的“东突
［6］
厥斯坦伊斯兰共和国” 。
和日本等国的《刑法典》不同，我国的《刑法 》按
照侵犯国家法益、社会法益、个体法益的顺序排列罪
名，可见，侵犯国家法益的危害国家安全罪的危害性
最大，在章节排列上处于第一章的位置。 我国《刑
法》第一章规定有背叛国家罪、分裂国家罪、煽动分
裂国家罪、武装叛乱、暴乱罪等罪名，如果少数民族
犯罪分子出于分裂国家的目的发动恐怖袭击 ，就可
能触犯上述罪名①。 如果对这些危害国家安全的犯
罪适用“两少一宽”政策的话，和我们的立法宗旨是
不相符的，也是不合理的。
（ 三） 和我国“宽严相济”的刑事政策不符
“宽严相济 ”是我国目前所执行的一项基本的
刑事政策，“宽严相济 ”强调的是“宽 ”和“严 ”的调
和，既不是一味地宽，也不是一味地严，而是当宽则
宽，当严则严，宽中有严，严中有宽。 如果对某一类
犯罪、或某一类犯罪人一味地、不加区别地从轻处
罚，和“宽严相济”的基本精神是不符的。
三、坚决贯彻“宽严相济”的刑事政策
由于“两少一宽 ”的民族刑事政策已经不具备
继续存在的历史条件，而且和我国基本的反恐政策
以及刑事政策存在矛盾冲突，笔者以为，我们要尽快
废除这个规定，用“宽严相济 ”的刑事政策处理少数
民族犯罪分子犯罪问题，特别是少数民族犯罪分子
［7］
实施暴恐活动的问题 。 况。在这种情况下，被动参加者的意志并不是完全
（ 一） 全面把握
“宽严相济”中的“宽 ”和“严 ”是矛盾的两个方
面，矛盾的两个方面是对立统一的关系 ，二者缺一不
可，在一定的条件下相互转化。 我们对“宽严相济 ”
的刑事政策要全面把握，不能失之偏颇，要以宽济
严，也要以严济宽。到底是从“宽”处理还是从“严 ”
处理，依据应该是客观事实，是行为的社会危害性和
行为人的人身危险性。具体到少数民族犯罪分子所
犯的恐怖主义犯罪，在整体上我们要从严处理，但在
具体问题上，我们也要具体问题具体分析，如果有可
以从宽的情节，也要依法从宽。
（ 二） 区别对待
1． 在暴恐犯罪中贯彻“严”
在暴恐犯罪中贯彻“宽严相济 ”刑事政策并不
是一味地从严，主要是指对于罪行十分严重、社会危
害性极大，依法应当判处重刑或死刑的，要坚决地判
处重刑或死刑。特别是对危害国家安全犯罪和恐怖
组织犯罪，更要毫不动摇地坚持依法严惩的方针②。
通过在暴恐犯罪中坚决贯彻“严 ”，可以有效预防和
打击暴恐犯罪。
2． 在暴恐犯罪中贯彻“宽”
宽严相济中的“宽 ”主要是指对社会危害性较
小的犯罪，或者人身危险性较小、主观恶性不大的被
告人，可以依法从轻、减轻或者免除处罚。 一般来
讲，和普通犯罪相比，恐怖主义犯罪的社会危害性和
行为人的主观恶性都更大，不存在从轻处罚的基础。
但我们对恐怖主义犯罪进行考量时，不但要进行外
部比较，还要进行内部的比较和考察。笔者以为，基
于以下原因，恐怖主义犯罪存在从宽处理的可能性 。
（ 1） 迫于宗教极端思想的胁迫。 恐怖主义特别
是宗教极端性的恐怖主义一般都会打着宗教的旗号
和幌子，恐怖组织的领导者和积极参加者歪曲宗教
教义，许多信教群众被裹挟和蒙蔽，甚至在某些时
候，存在被胁迫参与恐怖组织、发动恐怖袭击的情
自由的，他们的主观恶性要低于领导者和积极参加
者，而且我国《刑法 》对胁从犯也有“应当按照他的
犯罪情节减轻处罚或者免除处罚 ”的规定，这和宽
严相济中的从宽处理的精神是相一致的 。

①2014 年 9 月 9 日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意
见》中将一些行为认定为煽动分裂国家罪，例如组织、纠集他人，宣扬、散布、传播宗教极端、暴力恐怖思想的。这个司法解
释就充分说明国家对以暴力恐怖、宗教极端为手段分裂国家行为严厉打击的态度。
②2010 年 2 月 8 日最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》，对人民法院在刑事审判中如何贯彻宽严相济刑
事政策作出了原则性的规定。除了这个规定， 2010 年 3 月 24 日最高人民法院刑一庭《准确把握和正确适用依法从严政策》
以及 2007 年 1 月 15 日最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，都对宽严相济刑事政
策在司法实践中的应用作出了详细的规定。
 第5 期 王林： “两少一宽”民族刑事政策在反恐背景下的合理性分析 85

（ 2） 分化恐怖组织的需要。 虽然恐怖组织经常 1． 法律效果

用极端宗教思想作为成员间的“粘合剂 ”，以期达到 “宽严相济 ”刑事政策适用于恐怖主义犯罪的
长期控制恐怖组织成员的目的。但和普通的团伙犯 处理在法律效果上的基本要求是公平 、公正，不出现
罪一样，恐怖组织也不可能是铁板一块，恐怖组织内 适用法律的错误，判决经得起法律的评判和时间的
部也会存在矛盾和分歧，我们的反恐斗争就要在这 考验。通过判决达到威慑犯罪、减少恐怖主义犯罪
［9］
方面做好文章。“保护合法、制止非法、遏制极端、 的目的 。
抵制渗透、打击犯罪 ”是我国提高宗教法治化水平 2． 社会效果
的要求，可见我国政府对宗教的管理也是奉行“区 社会效果是超越法律效果的效果，但是法律效
别对待”的原则，也是为了达到区别与分化合法、非 果是社会效果的基础，只有良好的法律效果才会产
法、犯罪的目的。具体到恐怖主义犯罪，恐怖组织的 生良好的社会效果。良好社会效果的基本要求是化
领导者、积极参加者和被动参加者，甚至是被胁迫参 解矛盾、稳定社会、促进和谐。恐怖主义犯罪特别是
加者，他们在恐怖组织内的地位和作用是不同的 ，社 民族地区的恐怖主义犯罪严重破坏民族团结 ，使主
会危害性是不同的，反映出的主观恶性以及改造的 体民族和少数民族之间产生对抗情绪，最终影响民
难易程度也是不同的。恐怖主义犯罪的从犯以及胁 族地区甚至是整个国家的社会稳定和长治久安 。通
从犯依据“宽严相济”刑事政策的精神，可以从轻处 过适用“宽严相济”刑事政策，对少数民族人员所犯
理，给他们一个重新融入社会的机会 ，这不但有利于 恐怖主义犯罪，一方面严厉打击，另一方面又根据具
瓦解恐怖组织，感召恐怖组织的其他参加者和潜在 体情况，依据法律从宽处理，既打击犯罪、保护合法，
的极端分子，主动脱离恐怖组织、抛弃极端化思想， 分化了恐怖组织，又给犯罪人一个重新回归社会的
起到特殊预防和一般预防的良好效果，而且也反映 机会，恢复被恐怖主义犯罪破坏的社会秩序和关系 。
出党和政府对暴恐犯罪并不是单纯严厉打击的态
度，而是采用多种措施综合施治、标本兼治，在社会 参考文献：
层面铲除滋生暴恐的土壤，从源头治理恐怖主义的 ［1］臧金磊． 反恐背景下我国民族刑事政策走向［J］． 江西警

政策。 察学院学报，
2019（ 5） ．

（ 三） 严格依法 ［2］韩轶，闫永安． 冲突、背离与超越： “两少一宽”刑事政策

“宽严相济 ”的刑事政策是我国刑事领域立法 的历史进路［J］． 安徽农业大学学报（ 社会科学版） ，

2016
（ 5） ．
和执法的指导性原则，但是政策毕竟不是法律本身，
［3］胡利明． 论法治控制“两 少 一 宽”［J］． 犯 罪 研 究，2017
如何处理政策和法律的关系，是我们需要慎重处理
（ 2） ．
的问题。政策对立法和司法、执法都有指导作用，但
［4］胡利明． 论控制“两少一宽”适用的法治思路［J］． 汕头大
是政策毕竟具有原则性，政策不能替代法律，如果以
学学报（ 人文社会科学版） ，
2018（ 2） ．
“策”代“法”，就会破坏罪刑法定、罪责刑相一致、法 ［5］王林． 刑法基本理论视角下的反恐研究［J］． 广西警察学
律面前人人平等等法律原则，这也违背了“依法治 院学报，
2018（ 2） ．
国”的精神。以“宽严相济 ”刑事政策为指导处理恐 ［6］王林．《国家安全法》与《反恐怖主义法》衔接研究［J］．
怖主义犯罪问题，绝不能突破刑法的界限，要在刑法 商丘师范学院学报，
2017（ 8） ．
的界限内从“宽 ”或从“严 ”处理，于法有据、于法有 ［7］刘嘉怡，李波． 民族刑事政策的现代视野［J］． 人民法治，
［8］
度，实现政策指导和严格执法的有机统一 。 2018（ 22） ．

（ 四） 注重效果 ［8］屈耀伦． 我国西部地区民族恐怖主义犯罪刑事政策检视

［J］． 法学论坛，
2018（ 6） ．
法律是重要的社会调控工具，作为一种社会治
［9］王娜，严励． 反恐背景下对少数民族特殊刑事政策的审
理工具，我们就要注重法律适用的效果，不仅是法律
视［J］． 山东警察学院学报，
2016（ 3） ．
效果，也要考虑社会效果。既要打击犯罪，又要保障
人权； 既要保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，又
【责任编辑： 李维乐】
要维护被害人的利益； 既要注重特殊预防，又要注重
一般预防。注重效果是法律功利性的必然要求 。