Административно право

година, односно трето издание како колективен труд на учебникот

управно право издаден во 1997 година. СОДРЖИНА
Со жалење истакнуваме дека еден од основоположниците на
катедрата по административно право и Јавна администрација проф. д ГЛАВА
р Наум Гризо повеќе не е помеѓу нас, но неговиот труд провејува низ 13

страниците на овој учебник. ВОВЕД ВО АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО. 13

Ова издание на учебникот административно право му го 1.
Поим на администрација
посветуваме на проф. д-р Наум Гризо. 13
1.1. Функционален поимминистрација
Техничката обработка на учебникот е изведена од страна на 1.2. Организационен поинистрација.
13

асистентот на научната област административно право, м-р Драган 1.3.

Терминолошкиразлики поме у истрација
15

Гоцевски, за што му изразувамепосебна благодарност. 16

На крајот, свесни за неизбежните пропусти во изготвувањето на 1.3.1. Управа како формален/организационен поим
1.3.2. Управа како материјален/функционален по 16

колективни трудови (поради различните стилови на пишување, 1.3.3.Администрацијата како формален/организационен поим 17
17

опфатот на истражување на секој од авторите и сл.) кои особено 1.3.4. Администрацијата како материјален/функционален по 19
доаѓаат до израз кога трудот се пишува паралелно со одвивањето на 2.

Предмет на Административното право.

крупни реформи во рамките на самиот предмет на изучување, кө 2.1. Предмет на административното право како гранка на правниот систем.... 20
20

бидеме благодарни за сите добронамерни сугестии и критики 2.2. Предметна администратото право како наука. .21
изнесени заради усовршување и научна надградба на предметот 2.3.Науинистративното право. 22
административно право. 2.3.1. Историскиразвој .22

Скопје,
2.3.2. Современи тенденции за развој на науката за административното право
24

Авторите,
3.
2.4. Мешовити концепции за предметотнистративното право... 25

Октомври 2011 д-р Н. Гриза, Однос на административното право со други правни дисциплини
д-р С. Гелевски, 3.1. Односинистративното право со уставното право

3.5.Одминистративното право со кривичното 27

.27

д-р Б. Давитковски, 3.2.Одминистративното право со финансовото право 28

д-р А. Павловска - Данева 3.3. Односинистративното право со трудовото право 29

3.4.Одминистративното право со граѓанското право .31

право .32
4.
Методолошки пристап
административното право во шоучувањето на администрацијата и 32
5.
Изворина административното право........
5.1.Уставот како извор министративното право.
3.3

.35
5.2.Законите како извор на трото право. .36
5.3.Подзаконските акти како извор на административното право 38

5.4. Дополнително министративното право .40

5.4.1. Обичајното право како извор на административното право 40

управната) практика како извор на

административното право.
5.4.3. Науката како извор на административното право
6.
Основни поими на административното право.
6.1.
6.2.
Административно-правен од ос
Административно-правна норма
6.3. Основни институти наадминистративното право
7.
Положба и улога на државната администрација во Република Македонија
50
 Административно право
7.1 Прогласувалона самостојноста и сувереноста на Република Македониja и ГЛАВА IV
118

промените во уставното уредува. .......50

72. Устанки основи за организација на државната администрација во Република ОРГАНИЗАЦИЈА НА АДМИНИСТРАЦИJATA

118

МАКЕДОНИЈА 51
118
7.3. Законски основи за организацијана државната администрација во 1. Поим на организаци/а.
Република Македонија.. .54 119
2. Организациони принципи на администрацијата 119
ГЛАВА 57
2.1. Реален, територијален и персонален принцип
121
2.2. Инокосен и колегијален принц.
123
ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ НА УПРАВУВАЊЕ 57
2.3. Принцип на хиерархија и субординација.
2.4. Принцип на централизација и децентрализација 124
******‒‒‒‒‒‒‒‒‒

1. Централа 57 2.5. Принцип на контрола.

124

1.1.Понтрам .57
3. Компаративни искуства за организацијата нацентралната администрација125
1.2. Осно карактеристики на централизмот. .58

13. Видо 59
125
3.1. Министерска структура во Франција
1.3.1. Крут (строг) централизам 60 132

1.3.2.Деконцентрација .60
3.2. Министерска структура во Велика Британија
135
3.3. Министерска структура во САД.
1.3.3.Хиерархија. .62
3.4. Министерска структура во Германија.
138

1.3.4. Соција 63
141
3.5 Мистерс структура во Словенија.
2. децентралам.... .64

2.1 Понад 64
4. Организација на државната администрација во Република Македонија...147
4.1. Поим и видови органи на државната администрација во Република
2.2. Оскарактеристики на децентрализмот .66
Македонија 148

2.3.В централнам.. 68
4.2. Орган на државнатаадминистрација во Република Македонија согласно
150
3.Линиска и штабска организаja. 71 законските ти
4.2.1. Внатрешна организација на органите на државната управ 158

ГЛАВА III. 75
5. Jо ни служби. 161

5.1. Понм на јавна служба 161

ЛОКАЛНА САМОУПРАВА .75

5.2. Принципи на јавнитеслужби. 166

1. Поим... .75 5.3. Начини на управување со јавните служби 169

1.1. Корн искуства. .75 5.3.1. Јавна установа. .169

5.3.2. Концесија 170

1.1.1. Локална самоупрапија. 75

1.1.2.Локалсамоуправа во САД. .84 5.4.Димитена јавниот сектор 176

5.5. Приватизација. 178

1.1.3. Локалната самоуправа во Германија ,91
.95 5.5.1 Договара. 182
1.1.4. Локална управа во Франција. 5.5.2 Фр .184
1.1.5 Локална самоуправа во Република Словенија 102

5.5.3 Ваучер.. 185

2. Локалната самоуправа во Република Македонија 105

5.5.4Партиципаци .186
2.1. Уст на поставеност на локалната самоуправаво Република Македонија106 5.6 Корпорација 188

2.1.1. Законот за локална самоуправа од 1995 година 107

5.7. Јавни служби во Република Македонија. .191
2.1.2. Постојна законска поставеност на локалната самоуправ во Република 5.7.1. ПО 192
108
Македонија. 5.7.2. Основна установит 193
2.1.3. Оракт на локалната самоупра 112
5.7.3. Акти и статусни промени на установито 196
2.1.4. финансирале на локалната самоуправа 114

2.1.5. Однос пометри локалните органи на администрација во

5.7.А. Управувало, раководело и финансирало на установито .196

Република МАКЕДонија..
5.7.5. Вработени во установито и правото на штрајк 197
...115
3.7.6.дустановито. 198

3.7.7. Приватизација на установите

*******
.198

5
 Административно право

ГЛАВА У 203

5. Обука на кадрите во администрацијата.. .307

ОДГОВОРНОСТ НА АДМИНИСТРАЦИЈАТА 203 5.1. Обука на државните службеници во РепубликаМакедонија 309

1. Поим на политичка одговорност на министером. 204 6. Напредување на кадрите во администрацијата. 311

1.1. Основ за политиката одговорност на органот на управата 205 6.1. Напредување на државните службеници во Република Македонија. 315

(министерот) 205
1. Наградување на кадрите во администрацијата. 318

1.2.Влитичка одговорност. .208

7.1. Наградување на државните службеници во Република Македонија. ..320

1.3. Мехамн (андови, начини) на парламентарна контрола 210

8. Системи на администрација. 322

2. Дисциплинска одговорност на администрацијата .237

2.1. Дисциплинска одговорност за државните службеници во 237 ГЛАВА VII .. 327

2.1.1. Постапка за дисциплинска одговорност (дисциплинска .240

3. Материјална одговорност на администрацијата. 242 ДЕЈНОСТИ НА ОРГАНИТЕ НА АДМИНИСТРАЦИЈА И РЕФОРМИ НА

3.1. Материјална одговорностна државните службеници во Република JABHATA АДМИНИСТРАЦИЈА .327

Македонија .243

.244
ДЕЛ I ДЕЈНОСТИ НА ОРГАНИТЕНА АДМИНИСТРАЦИЈАТА. 327
4. Судска контрола врз администрацијата.
4.1. Англосаксонски модел на административно-судска контрола .245 1. Општ белешки за управната функција. 327

4.2. Контално-европски модел на судска контрола над администрацијата 2. Посебно за дејностите на управата 329
245
2.1.Спроведувале на утврдената политика и извршу вето на законите, другите
4.3. Судска контрола над администрацијата во Република Македонија. .249
прописи и општи ак .329

5. Институцијата омбудсман и одговорноста на администрацијата 254 2.2. Следна состојбите и да е на иницијанан 333

5.1. Поим на институцијата омбудсман. .254 2.3. Решавање на административни предмети. 335

258 2.4. Вршене на адистративен надор .339

5.2. Настанување и развојна институцијата омбудсман
5.3. Омбудсманија - карактеристика на современото живее е .261 2.5. Подготвувањепрописи и други ошти акти и вршење стручни работи за
5.4. Институцијата народен правобранител во Република Македонија. 264 Собранието и Владата 343

3. Ефикасност во вршењето на управната функција. 345

ГЛАВА VI ***
268

ДЕЛ II РЕФОРМИ НА ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА 348

КАДРИ ВО АДМИНИСТРАЦИЈАТА 268
1. Bosed TI

348

1. Поим на јавен службеник и службенички систем. 268

2. Административни реформи во САД... 351
1.1. Службенички систем во РепубликаМАКОДОНИja 272

1.1.1. Пон на државен службеник. 276

3. Администрирање реформи во земјите на Европската унија (членки на ОЕЦД)
1.1.2. Види државни службеници .276 .361

1.1.3.Правен статус на Агенцијата за администрација (AA) ..278

1.1.4 Министерство заинформатичко општество и администрација и 4. Реформа во јавната администрација во република Македонија
4.1. Вовед.
380

380
службеничкиотсистем во РепубликаМакедонија 280
4.2. Мотиви за спроведување на реформата. ..383

2. Принципи на вработување во јавниот сектор. 281

4.3. Цели на реформата на та министрација .384

3. Политичка селекција на административните кадри. 284 4.4. Насоки/области на реформата на јавната администрација .386

287 4.5 Стратегија зареформа на јавната администрација 2010-2015 .389

........
3.1.1. Политизација на административните кадри. 287
ГЛАВА VIII ‒‒‒‒‒‒‒‒‒‒‒‒‒‒
392
3.2. Процесот на деполитизација на државните службеници во Република
Македонија 291
АКТИ НА АДМИНИСТРАЦИЈАТА......... 392

4. Избор на административните службеници 293

4.1. Избор на државни службеници во Република Македонија. 295 1. Поим и видови на општи административни акти.. .393

2. Поим ивидови на конкретни административни акти 396

6
7
 Административно право

2.1. По не надт 8.1. Стручен надзор во областана образованието...

450
397

2.2. Конститун и декларати акти 399 8.2. СТРУЧЕН ... 451

2.3. Дискрециони исо закон сар хаг 400

2.4. збир колекти над страна нан -403 ГЛАВАХ ***********

454

3. Пошм и до на материални акти 405

ОДНОСИ ПОМЕЃУ ГРАЃАНИТЕ И ОРГАНИТЕ НА АДМИНИСТРАЦИЈАТА 454
3.1. Материјални акти на документиршы. ..405
3.2. Материјални насту о 406 -454
3,3. Материјални акти на примьо кјан. 407
1. Опомени
1
3.4.Осоријални акти 407 2. Основни граѓански права..
468

4. Поим на административни договори. 407

3. Должноста на граданите 474

4.1. О на суштарите договорн

4.2.
..408 4. Личен статус на графанин. 475

Круториот договор.. 411

4.1. Евиденција на личната положба на граѓанитоматични книги 475

4.2.1.Зантересите наприватноправната страна во 4.2. Лично ме .478

администратиот договор. 412

4.3. Матичен број на граѓаните. 479

4.3. Зачетодминистративно договори во македонскиот правен систем 44.Лича карта 480

.414
4.5. Патни испраан на државјаните на Република Македонија. 482

4.6. Пријавување на хвеалиштето и простојувалиштето на .486

ГЛАВА IX.
418 граѓаните .486

ВИДОВИ НА КОНТРОЛА И НАДЗОР. 418 3.Државјанство 488

1. Пойм на контрола надзор 5.1. Понм на државјанството. 488

418
5.2. Начн) на стекнуваме на државјанство. 490

1.1. Субектрот .419

5.3. Нач на стекнуване на државјанствотона Република namenjena
492

1.2. Останато органи во остваруването на надзорот .420

Македонија. 492

2. Видовиназор 421 5.4. Простанок на државјанството ...... 499

3.5.Навен органза решаване, водене на санденција докажу о

3. Дополнителен препараторен зор...

и
422
на државјанството на Република Македонија. .502

4. Превентивеннадзор .. 425 5.6. Повторно стекнувале на државјанствотона Република Македонија

4.1. Постапка за да е на согласност.... 426 (реинтеграција). 503

4.2.Постапка за давана одобрени пода 428

ГЛАВА XI 505
5. Репресивен надзор (инспекциски надзор). 429
5.1. Закон за
инор 1
5.1.1.седувае на инспекцискиот надор.
.435
436
АДМИНИСТРАТИВНА ПОСТАПКА 505

3.1.2. Статус на инспекторите 437 1. Поим на администрати на постапка. 505

5.1.3. Права и обврски на субјектите на надзорот. 438

2. Видови административни постапки
5.1.4. Постапка за вршеле на инспекциски надзор. 438
507

5.1.5.Звонски ор 439 3. Значење и досег на Законот за општа управна постапка ..509

5.1.6. Заклучок и решение во инспекциски надзор 440

5.1.7. Службена 441 4. Основни
4.1.
прили на упробната постапка 511

5.2. Закон за управна инспекција. .443.

Пра законитост 513

6. Инстанционен надзор. 4.2. Принц на заштита направата на странката и на јавниот интерес .515
445
4.3. Принцип на еднаквост, непристрасност и објективност *** 516

7. Финансиски надзор 446

4.4. Принцип на сервисна ориентација
4.5. При
517

7.1. Управа за јавни приходи 447

на ефикасност. .517

1.2.Дррекција. 447
4.6. Принцип на материјална вист 518

8. Cmpyven Nadsop. 4.7. Принцип на сослушува на страното

4.8.
521
450 Принцип на одговорност 523

9
 на усност иписменост 333

5.4. Начело
5.5. Начело нана јавност
посредност и непосредност 534

534
1.2. А-саксонски системиот систем
1.3. Видови судска .589
587

5.6.Начело на концентрација.. 535

контролар
2. Поим на управен спор страт ти во Македонија 592

595
535

6. Надлежност
6.1. Изземевовоадминистративната постапка 536 3. Предмет на управен спор .597
7. Странки во
страната постапка 538
4.4.1.
Видови управни спорови
административната постапка. Објективни 598

8. Општење на органите и
странките 539 и субјектии спор
42. Спор на законитост ни управни
наполнаспорови 603

јурисдикција
9. Рокосы
42.1. Управен
Управенспор
спорзаназаконитоста на управниот акт
.604
542

9.1. Враќање
во поранешна состојба 546 4.2.2. пола јурисдикција
4.3. Претходни и дополт управниспорови
604
605

10. Првостепена постапка.......... .547

Странки во
5. управниот спор
.605

10.1. По дупена постапката 550

5,1. Тужител 606

10.2. Постапка до донесува 5.2. Тужена во управниот спор

10.2.1. Скратена испитна постапка
е нарешение (испитна постапка
550
607

10.2.2. Посебна испитна

551
страна волице
5.3. Заинтересирано управниот спор 608

10.2.3. Претходно
постапка. 552

Поведување на во управниот спор .609

10.3. Усна распра (прејудициелно) прашање 554

6.6.1.
управен
Тужб ро спор .610

10.4.Докажување.
.554

.556
управниот
6.1.1.Сра спор.
натужбата. .61 1

11. Решение... 6.1.2. Рок за 611

11.1. Видови решенија.

557

561
поднесување
6.1.3. Управен на тужба
спор во случај .611

11.2. Заклучок 564

6.2побива
.Овластува
Причини заради кои управниот на молче
акт можее надаадминистрацијата
се
.612

6.3 на доносителот на управниот акт во текот на судската

.612

12. Жалба...... 568

постапка .613

12.1. Работа нана второстепенот

12.2. Работа првостепениоторган по жалба 569 6.3.1 Извршување
на управниот акт
6.3.2 Менување и став .615

12.3. Жалба против решение орган по-жалба

570

ве вон сила на управниот акт 615

донесено по молчево на администррацијата

од ..... 574 7. Фати во управно-судскатапостапка.
571

12.4 Државна
односкомисија за одлучувале во управна постапка и постапка
.616

работен во вторстепен.. 7.1 Претходна постапкавоуправниот спор

13. Вонредни правни лекови. 7.2 Редовна постапка во управниотспор 616

7.3.Причини поради кои судот гоп

575 616

-618

(3.2Mcrypauseе иwпоништувањенарешениево врскасоуправенспор. Прони причнизапоништувањенауправни акти. ..621

580 8. Судски одлуки во управниот спор

8.1 Судски
622
решенија.
13.3 Барање за заштитана законитост .581

.582 8.2 Судски пресудн

.622

623
13.4 Поништување и укинвуање на решение по право на надзор .......
8.2.1 форма и содржина на пресудите во управниот спор 623
13.5 Укинување и менување на правосилно решение со согласност или по
583 8.2.2 Видовина судски пресуди во управниот спор ..... 625

барање на странката.

11
10. Препи
функциоприли
10.1. Поим прекршок и прекрш
формулација
неможепретставува
да
11. Поим на прекршочна постапка и надлежни органи за нејзино спроведување
CVIFE Постапка пред прекршочен орган.
641
.642 административното право бидејќи не ти содржи основните негови
Шллароитиска

методите кои се применуваат во рамките на административното

право, а ни односите што се развиваат меѓу административното и
другите гранки на правото. Затоа, пред да пристапиме кон
дефинирање на административното право, ќе одговориме на неколку
прашања од значење за разбирањето и правилното дефинирање на
овој поим.

1. Поим на администрација
Поимот на администрација може да се дефинира од два
аспекта, администрација во функционална и во организациона смисла.
Тоа значи, дека овој поим има двојно значење, па станува јасно дека
одговорот на прашањето што значи администрација" не може да
биде едноставен и бара објаснување од најмалку два аспекта.

1:1. Функционален поим на администрација

Функционалниот поим на администрација уште се ареку И

материјален поим. Самиот збор функционален значи дека станува

збор за функција, акција, работа, дејност, активност, а во конкретниов
случа се мисли на управна, административна функција составена од
повеке дејности што ја вршат определени органи на Јавната

111
администрација.
Значи, дефинирањето на администрацијата во функционална
или материјална смисла е всушност одговарање на прашањето - што
работи Јавната администрација. Така доаѓаме до одговорот дека таа
управува со јавните работи.
Ова пак, го наметнува следното прашање: што се Јавни работи?
Јавните работи се општокорисни работи или добра кои се полезни и
потребни за сите граѓани, за целото општество. Гледајќи од историски
аспект, поимот Јавни работи има различно значење во различни фази
од историскиот развој на општеството. Врз неговото определување
клучна улога имаат и идеологиите. Имено, едно значење Јавните
работи имаат во времето на либерализмот, сосема друго во времето
7,
 Административно право

установува државата, а контролата врз нивната работа ја вршат

на социјализмот, а некои нови крактеристики на јавните работи административните органи.
доаѓаат до израз под влијание на неолиберализмот. Затоа поимот
Јавни работи во денешно време има сосема различно значење од она Управувањето претставува динамичен поим. Во современа
што го имал на почетокот на минатиот век. смисла на зборот, управувањето претставува збир на управни
Сепак, неспорно е дека управувањето со Јавни работи опфаќа активности кои генерално се сведуваат на ефикасно вршење на јавни
во себе: служби, па така, овој поим опфаќа: организирање; насочување;
1) Вршење власт. Така, полицијата е несомнен пример на владеење; раководење; координирање. За разлика од ваквото
административен орган кој врши власт и тоа со цел да обезбеди Јавен сфаќање, традиционалните правно-политички концепции
ред. Таа врши власт заради обезбедување сигурност на граѓаните, управувањето го дефинираат исклучиво како посебна функција на
државната власт
спокојство, мир и сл. Оттука, административната функција најчесто се
остварува преку вршење власт заради заштита и обезбедување на Така, доаѓаме со сознанието дека администрацијата во
Јавниот интерес. За таа цел, администрацијата се грижи да ги усогласи
функционална или материјална смисла опфаќа две ОСНОВНИ
приватните интереси со заедничкиот, Јавниот интерес, обезбедувајќи компоненти: управна функција и административна дејност.
им на граѓаните (и правните лица секако) да ги остваруваат своите
права и правни интереси без да го нарушат јавниот интерес кој е точка Функционалниот поим на администрација го сочинуваат.
на врзување на сите членови во општествената заедница. 1. Управната функција збир на дејствија кои значат
2) Вршење Јавни служби. Поимот на јавна служба е обработен вршење власт, а таа вклучува:
Во овој учебник во посебно поглавје, но сега ќе бидат изложени само авторитативни активности на издавање разни дозволи и
основните елементи за негово начелно разбирање, за подоцна лиценци; и
читателот да може подлабоко да навлезе во суштината на поимот. изрекување забрани и наметнување обврски за граѓаните
Јавната служба најопшто кажано претставува збир на услуги што им кои ако не бидат извршени доброволно, подразбираат и
се неопходни на сите граѓани во општеството, без кои не би можело да примена на принуда.
се замисли човековото секојдневие во современи услови Тоа значи,
обезбедување струја, вода, телекомуникации, изградба на 2. Административната дејност - збир на:
инфраструктура, различни системи на транспорт и сл. Значењето на авторитативни и
Јавните служби е особено видливо во социјалната и културната сфера неавторитативни активности КОИ ce вршат заради
на живеење на човекот. Во денешно време незамислив е опстанокот остварување на социјални или општествени цели, односно
на една држава (или локална заедница) која не би се грижела за цели кои се во заеднички интерес на сите граѓани.
образованието на своите граѓани, нивното здравје, хигиената, за
социјалната заштита, за културата, науката и сл. Нема држава во
светот која не пружа здравствени и образовни услуги, или пак, која не 1.2. Организационен поим на администрација
обезебедува услови за пружање на вакви услуги од страна на Организациониот поим на администрацијата уште се нарекува
приватни субјекти. Нема локална зедница која не се грижи за чување формален поим. Зборот организационен наведува на фактот дека се
на децата од предучилишна возразст додека им се родителите на работи за орган, организација.Притоа, се мисли на административен
работа, нема поголема заедница без кино сала, театар, културен дом орган, административна организација. Така, администрацијата во
и други установи од областа на културата. Значи, станува збор за своето второ, организационо, значење претставува збир на органи.
потреби на луѓето за кои државата (и секако единицата на локалната односно на институции на кои им е доверено управувањето со јавни
самоуправа) треба да води грижа да бидат задоволени. И поимот на работи. Тие институции, значи, можат да бидат јавни (државни, на
Јавна служба во историјата имал различни значења, но без оглед единиците на локалната самоуправа), но и приватни (кога им се
колкав обем на дејности опфаќаат Јавните служби, тие секогаш доверени Јавни овластувања). Без оглед на фактот дали станува збор
произлегуваат од улогата на државата како „Мајка" на своите граѓани, за администрација која ја сочинуваат само јавни институции, или пак
која се остварува преку работењето на административните органи. Во администрација во смисла на приватни лица на кои им се доверени
вршењето на јавните служби последниве децении се познача]но место овластувања за спроведување на Јавните политики, неопходно е сите
заземаат приватните субјекти, но сепак правилата на игра ги
15
14
 TIT
Административно право

овие субјекти да ги почитуваат прописите со кои се дефинирани

условите под кои тие може да дејствуваат. Најголем број од нив, со
прописи од областа на управното право. Значи, при определувањето
на администрацијата од организационен или формален аспект се
тргнува од суброктите што вршат определени дејности, а не од
природата и карактерот на дејностите.
1.3. Терминиолошки разлики помеѓу управа иадминистрација
Најпрво, ко дадеме објаснување на прашањето зошто во овој
учебник го употребуваме зборот администрација (и согласно со тоа -
административно право), за разлика од досегашните трудови во кои
преовладуваше терминот управа и постои ли разлика помеѓу нив.
Од една страна, овие термини во македонскиот јазик може да
се сметаат за синоними, при што од афинитетите на авторите зависи
употребата на едниот или другиот термин. Ние се определивме
терминот администрација бидејќи се полесно преводливи на светските
Јазици, понатаму, затоа што во поновата македонска стручна
литература почнува тренд на поголема застапеност терминот
администрација, но и од суштински причини во кои гледаме и
содржинска разлика помеѓу термините администрација и управа.
1.3.1. Управа како формален/организационен поим
1.3.2. Управа како материален/функционален поим
Управата во материјален поим најчсто подразбира вршење на
власт, т.о. вршење на управна функција која е составена, пред се, од
дејности кои претставуваат непосредно вршење на власт. Такви
дејности се: извршувањето на законите, решавањето управни
предмети и вршењето управен надзор. Но, ваквото определување на
управата, иако е точно, не е целосно, односно не ги опфаќа
неавторитативните активности на управата кои во поново време,
заземаат се позначајно место во определувањето на управните
дејности. Затоа, во овој учебник се определивме за употреба на
терминот.администрација", кој се чини поширок од поимот управа",
но и се повеќе применуван во македонската правна терминологија.
Решавање
Извршување
на закони
управни

Терминот.управа" се чини надминат, затоашто, барем на овие предмети

наши простори асоцира на збир на класични државни органи. Поточно

кажано, во формална или организациона смисла, под поимот управа
на често се подразбира државната управа, сфатена како збир на
државни органи и организации кои вршат управни работи, определени
со устав и закони. Во Република Македонија, тоа би биле:
министерствата; органите ВО состав на министерствата,
(инспекторати, бироа, управи, совети); самостојните државни органи
(агенции, дирекции, комисии) и управните организации (заводи, Вршење
центри, архив). управен
надзор

Миниа
1.3.3. Администрацијата како формален/организационен поим
тарст
Бидерки погоре (точка 1.2.) веке е објаснет формалниот
организационен поим на администрацијата, тука само ќе биде даден
шоматски приказ на администрацијата во организациона смисла во
Управни
Управи
Република Македонија.Ако тој се спореди со поимот управа во своето
органи.
формално/организационо значење (1.3.1.) лесно се воочува дека
Док
упра
администрацијата претставува поширок поим, бидејки не и опфаќа
само органите на државна управа, туку и локалните органи,
установите иинститутите (авните службите), приватните субјекти со
Јавни овластувања, невладиниот сектор во рамките на вршењето Јавни
Инспек
дејности, односно целата - Јавна администрација. Во овој контекст,
Торати
Дирекции

17
 Административно право

станува збор за јавната администрација, бидејќи приватната

администрација излегува од рамките Ha интересот На
административното право како научна дисциплина. 1.3.4. Администрацијата како материјален/функционален поим
При определувањето на материјалниот/функционалниот поим
Јавната администрација од организационен/формален на администрацијата се тргнува од дејностите кои таа ги врши.
аспект (на широка смисла) ги опфаќа: Авторите кои поаѓаат од овој критериум при дефинирањето на
+ државната управа - министерства, органи во состав, управни администрацијата не ги земаат предвид органите во чија надлежност
организации;
влегуваат административните дејности, туку во преден план ја
локална самоуправа градоначалник, совет на истакнуваат природата на активностите што се вршат. Единствен
градот/општината критериум за определување на поимот администрација во оваа
јавните служби - установи од образование, здравство, наука, смисла, претставува внатрешната содржина на правните акти што се
кутура;
донесуваат, т.е. на материјалните дејствија што се преземаат, како и
↓ фондовите-здравствен, пензиски, за води, за патишта; промените што тие акти и дејствија ги предизвикуваат во правниот
+јавните претпријатија; поредок. Затоа, администрацијата како материјален/функционален
трговските друштва со Јавни овластувања; поим е поширок од управата како материјален/функционален поим.
Имено, управата вообичаено се определува како вршење управна
невладините организации со Јавни овластувања.
функција, а администрацијата (се мисли јавната администрација) ги
опфака сите дејности од административен карактер - ии оние кои
Државн Локална Јавни служби:
претставуваат власт (управна функција), но и оние кои претставуваат
вршење на Јавна служба.
управя: самоуправа: Болнишн,

Министерства Градоначалник; Училишт

Органи во состав, Совет на факултети, Дејности кои го сочинуваат поимот на администрација во
Управни општина/град дет. градинки материјална/функционална смисла:
организа Пензис. домови Подготовка на предлог
предлог прописи за егзекутивната и
легислативната власт
Театри, Кнна
Донесување на прописи од нејзина надлежност
Следење на состојбите и давање иницијативи
Фондови: Јавни претпр: Трговски • Решавање управни предмети
Патишта, во Сообраќај, друштва со Вршење управен надзор
Шумн. Водовод, Јавни овласт. Непосредно извршување на законите, подзаконските акти и
Еколошки, Железници Телеком, ЕСМ. другите оппшти правни акти
Инвалидск Комун, хигиена Мобимак,

Здравственн Упрана Космофон... Следене на

решавање
Пензиски... ШУМИ,ВОДИ. состокбите и давање на управни
Аеродром на инициати и предмети

NGO co jan

овластувања:
Лекарска комора,
Нотарска комора,
Подготовка на Спроведување
AMCM ЗАКОНИ И
управен надзор
Сојуз на возачи... ДРУГИ ПРОПИС

Извршувана
18 законите и и
19
другите про
 Административно право
2. Предмет на Административното право
Во најопшта инајширока смисла, административното право
претставува збир од правни норми со кои се регулираат
организацијата,
дојноста и контролата на администрацијата.
Во правната теорија постојат два приода при определуването
на предметот на административното право:
Административното право како гранка на правниот систем и
Административното право како гранка на правната наука
2.1. Предмет на административното право како аренка на правниот
CUCTOM
За првиот, позитивистичко-правниот приод кој го определува
административното право како гранка
гранка на правниот систем,
суштествено е тоа што административното правопретставува збир на
општи правни норми со кои се регулираат општествените односи во
врска со организацијата и дејноста на администрацијата, како и во
врска со правната заштита од работатана администрацијата.
Предмет на административното право како гранка на правниот
систем во РМ претставува збир на
авторитативни
неавторитативни правни норми со кои се регулираат:
и
А) Организацијата на администрацијата
Б) Управната административната дејност и
В)Контролата над администрацијата
Во продолжение ќе бидат дефинирани овие три основни поими
кои го сочинуваат предметот на регулирање на административното
право како гранка на правниот систем.
Под организација на администрацијата се подразбира
основање и укинување на административните органи, нивната
внатрешна организација и персонална структура, раководењето со
нив, нивното работење и односите што тие ги остваруваат со другите
Управна или административна дејност означува вршење на
.
административни и стручни работи (решавање во управна постапка,
вршење на управен надзор, подготовка на предлози за водење
политика, изработка на нацрт закони), донесување на правни одлуки
(конкретни, општи и др. правни акти), вршење материјални дејствија.
Контролата над администрацијата се состои од: судска
контрола врз законитоста на управните акти (управен спор), судска
контрола врз работата на администрацијата (одговорност за сторена
штета и кривична одговорност); и вонсудска контрола која може да
20
контрола
политичка (парламентарна) контрола
и на
биде политичка
омбудсманот.
2.2. Предмет на административното право како наука
Пример 1: Осно вьето на ново министерство, или пак спојуването
надаа министерства во едно, формирањето на нов орган (биро
упраинспекторат и сл) во рамките на постоечко министерство
претставуваатпрашања кои се дел од организацијата на
Опра се предмет на регулирање на
администрацијата.
Законот за организација иработа на органите на дрката упра
што значи овој закон несомненопретставува дел од
административното право како гранка на правниот систем.
Пример 2: Агенцијата за државни службеници о самостоен и
независен државен орган, кој не е дел од системот на државна
управа, но сепак, во надлежностите на оваа оваа Агенција влегува
и вршењето управни работи решава управнипредмети, донесува
подзаконски акти што значи вршинормативна деност, одлучува во
второстепена административна постапка и сл. Агенцијата за
државни службеници е основана со посебен закон-Законот за
дрока ни службеници, оттука и ово Закон го сочинува
административнотоправо како гранка на правниот систем.
Одредбите од овој закон кои се однесуваат на формирането на
Агенцијата за дрни службеници, нефините организациони
облици, начинот на избор и разрешување на директорот и бројни
други одредби го сочинуваат предметот на административното
граво во делот кој се однесува на организацијата на
администрацијата.
Пример 3: Законот за јавни набавки е дел од административното
граво како гранка на правниот систем бидејби утврдува услови
постапување при трошењетонадржавните пари за цапата Јавна
17
администрација. Но, како дел од предметот на административното
граво кој ја опфаќа организацијата на администрацијата, се
Јавуваат оние одредби од Законот за јавни набавки со кои се
продандупостоењето на Биро за јавни набавки како орган во
состав на Министерството зафинето и
разрешувањето на директорот на овој орган, како и одредбите за
односот на Бирото со Министерството за финансии и со другите
државни органи.
21
 Административно право

Вториот приод го определува административното право како Историски, науката за административното право се јавува во
гранка на правната наука. Така, административното право како научна Франција, каде за прв пат се развило административното право како
дисциплина има за задача врз основа на научна методологија и приод посебна правна гранка (droit administrative). Најголема улога во
да ги проучува општите правни норми, да ги воопштува и создавањето на административното право како посебна правна
генерализира во општи принципи на администрацијата обликувајќи ги дисциплина кон средината на XIX век имал францускиот Државен
во конзистентен правно-научен систем, односно во наука за управното совет (Consell d'Etat). Се смета дека најголем придонес во настанокот
право. и развитокот на административното право дале три француски
класици и нивните дела: Дикрок, Курс за административното
право* (1862). Окок,. Предавања за администрацијата и
2.3. Наука за административното право
Науката за административното право како една од помладите административното право* (1869-1876), Е. Лаферијер, „Расправа за
правни дисциплини се јавува во средината на ХIХ век со развитокот на административното судство и судски мужби* (1887-1888) кого
правната држава поради тоа што посебна наука за административно современета француска правна наука го смета за татко на модерната
наука за администрацијата.
право можела да ce појави дури по формирањето на
административното право како правна гранка. Науката за административното право во Германија настанува
нешто подоцна од Франција и земјите кои биле изложени на
Предмет на науката за административното право:
француско влијание (Белгија, Италија, Шпанија...) како последица на
општествено политичките прилики на Германија до обединувањето
изучување на позитивните правни норми;
изучување на историскиот развиток на правните норми; (1878). Кон крајот на XVIII и почетокот на XIX век т.н. Рајнска
изучување на идниот развиток и насоките во кои се движи
конфедерација односно земјите на Германија претежно биле
администравиното право;
организирани како полициски држави на чело со монарх. Таквото
систематизација на администравно-правните норми и од нив
уредување на државата и администрацијата (тогаш полицијата) не
изведува општи правила и начела;
можеле да се доведат во согласност со идејата на правна регулација
воопштување игенерализирање на општите административно односно ограничување и уредување на работата на администрацијата
правни норми во конзистентен правно-научен систем
со правни норми. Отсуството на правни норми оневозможувало
со употреба на научна методологија и приод.
посериозно проучување на правните прашања кои врзани со
административната дејност. Правните норми во тоа време се наоѓале
во рамки на нормите за уредување на државата, поради што
2.3.1. Историски развој почетоците на правното проучу На
администрацијата во
Пред настанокот на посебната наука, администрацијата, Германија се врзани со т.н. државно (уставно) право во рамки на
административните дејности и организација се проучувале во рамки целината нарекувана Јавно право.
други дисциплини кои не биле правни, туку пред се камералните, Во Германската правна теорија се смета дека првите
полициските И политичките науки. Правните аспекти на
посериозни обиди за проучување на административното право
администрацијата пак, доколку биле вршени, се спроведувале во извршил ф.ф.мајер..Основни начела на административното право"
рамки на постоечките правни дисциплини на европско (1862). Сепак создавањето на административното право во Германија
континенталните правни системи (Франција, Германија и сл.), како се врзува за името на Ото Мајер, .Теорија на француското
граѓанското или судското процесно право, а во англосаксонските земји администртивно право" (1886) дело кое му послужи како подготовка
во рамки на соmmon law (Англија, САД). за главното дело „Германското административно право" издадено
Кон крајот на XVIII и почетокот на XIX век апсолутистичките и во два тома (1895-1896). Покрај О.Мајер значаен придонес во
полициските држави во континентална Европа создале крупни и настанокот на административното право во Германија дале и

сложени бирократски апарати, со бројни правила, директиви и прописи Ф.Флајнер..Институции

(1911),
на германското административно право
кои повеќе претставувале внатрешни инструкции на самиот апарат J.Хачек, Учебник за германското у пруското
отколку систем на правни норми во денешна смисла. Нивното административно право" (1919) и В.Јелинек, Административно
настанување, употреба и развој налагале научна обработка на овие право (1928).
прописи и нормите и во нив.

23
22

Административно право
Настанувањето и развојот на административното право во
земите на англосаксонскиот правен систем има свои специфики кои го
разликуваат од
науката за
административно право
европскоконтиненталните држави. Така, во Велика Британија, долго
време доминирало сфаќањето на англискиот правник да си за
непостоењето на посебен корпус на административно право заради
системот на општо, заедничко право (соmmon law).
Во САД проучувањето на администрацијата се
исклучиво во рамките на науката за Јавна администрација, при што
одговорите за подобрувањето на ефикасноста во работењето на
администрацијата се барале во организациски, технички, социолошки,
психолошки и други вонправни моменти поврзни со работата на
државните админи органи.Сепак, денес изучувањето на
административното право како посебна правна наука и во овие држави
станува многу развиено, но со спецификите кои произлегуваат од
common law ситемот. Меѓу првите учебници по административно
право во Велика Британија е оној на Е.Ц.С.В Јд и А.В.Бродли
Уставно и административно право" (1931). Во САД науката за
административното право почнува особено да се развива по
донесувањето на Законот за административна постапка (Administrative
Procedure Act) во 1946 година.
2.3.2. Современи тондонции за развој на науката
административното право
Административното право ВО минатото особено
социјалистичките држави во кои се вбројуваше и нашата држава.
имаше многу тесен предмет на изучување,ограничувајќи ја оваа
правна дисциплина на збир на правни норми кои исклучиво Ја
регулираат принудата на државата. Строго нормативистички гледано,
ваквото сфаќање е ,чисто и логично", но во суштина одговара на
состојбата на свеста според која правото служи за заштита на
интересите на групите кои се на власт.
Во современи услови, тргнувајќи од правата, интересите и
потребите на граѓанинот, поединецот, индивидуата како основни
мотиви за постоење иработење на администрацијата, предметот на
изучување на науката за административното право се проширува и
добива сосема нова димензија. Новиотконцепт на административното
право во својата основа го има ставањето на административниот
систем во служба на граѓанинот, тој е насочен кон потенцирање на
надворешната, содржинска контрола врз работата
администрацијата и анализа на последиците од не зините активности
врз остварувањето на правата и слободите на човекот, како и на
развојот на пазарната економија со дејствија на државните институции
(владата и парламентот), а не на партиите на власт. За да ја оствари
24
TITLE
оваа улога, на администрацијата и е потребна деполитизација и
ВО професионализација.
Основната новина која ја детерминира улогата на
администрацијата во современи услови е тоа што таа не се
Јавува повеќе како исклучив носител на сила, на империум,
туку како систем на органи чија основна цел е извршување на
вршело законите, под силен и континуиран надзор на владата,
парламентот и судството, а заради поедноставно и ефикасно
остварување и заштита на слободите и правата на граѓаните.
Оттука, новиот концепт на науката за административно право
треба да се гради врз три основни постулати: прво, зцврстување и
истовремено освежување и понатамошна доградување На
традиционалните институти и извори на административното право кои
и во досегашниот систем на науката за администратифното право
темел од непроценлива вредност; второ, изучување и вклопување во
постојниот систем на цивилизацискито достигнувања и новините од
последните децении на ХХ и почетокот на XXI век кои можат да се
одржат и да имаат трајна вредност и трето, изучување на
компаративното административно право и прифакање на основните
институти принципи на т.н. европски административен простор. Кои
и
се предностите од проучувањето на компаративните административни
за системи? Најнапред, воочување на предностите од искуствата на
законодавцито Во другите држави, понатаму, ширење
BO на
BO перспективите на домашните правници и студенти за нивно полесно
сноѓање надвор од државните граници, како и заради подобро
сфаќање на потребите и алтернативите во домашното право, и на
крајот, заради подобро разбирање и интерпретација на новите правни
институти кои порано не биле застапени во нашиот правен систем или
сеуште не се имплементирани во него.
2.4. Мешовити концепции за предметот на административното
право
Разни автори во зависност од својот став кон позитивистичкиот
приод, или пак, кон научниот приод во определувањето на предметот
на административното право Ја определуваати својата дефиниција за
административното право. Се чини, дека е најдобра комбинацијата на
овие два приода
приода при определувањето на предметот на
административното право.
на
25
 Административно право
Мешовита концепција:
Административното право како гранка на правото и како научна
дисциплина го сочинуваат сите оние правни прописи со кои се
регулира организацијата, дејноста и контролата
администрацијата во врска со административно-правните односи
и со правната заштита на нејзината работа - во нивното правно
научно и теоретско проучување и објаснување.
За разлика од некои други правно-научни дисциплини кои во
определувањето на својот предмет на проучување се стандардни и
константни, административното право претставува извонредно
Динамична дисциплина. Имено, согласно менувањето на
општествените односи КОИ го детерминираат карактерот на
економското И политичкото уредување и самиот предмет на
проучување на административното право нужно се приспособува и е
подлежен на соодветни промени, најчесто во правец на негово
проширување. Пример за тоа е постојаното појавување и развој на
нови правни институти од областа на административното право:
службенички систем како институт кој излегува од границите на
трудовото право и ги опфаќа службеничкиот статус на вработените во
Јавната администрација; административните договори како правен
институт кој ги надминуваат границите на граѓанското право и длабоко
навлегува во сферата на административното право; контролата врз
заштитата на интелектуалната сопственост како релативно нова тема
на изучување на административното право што се должи на новите
надлежности на административните органи во овој домен; Јавните
набавки како правен институт кој добива на актуелност последниве
26
децении заради огромниот износ на средствашто државите ги трошат
на овој начин, а постапката за чие склучување и надзор врз
извршувањето е уреден со административно-правни норми; заштитата
на лични податоци и контролата врз оваа дејност како нова
надлежност на специфични регулаторни тела и сл.
3. дисциплини
Однос на административното право со други правни
Административното право претставува дел на единствениот
правен систем на Република Македонија, па оттука за него важат сите
основни и општи начела на тој систем. Покрај тоа, административното
право се наоѓа во взаемен однос и со останатите правни дисциплини,
така што со некои од нив има поблиски, а со другите подалечни
допирни точки. Во објаснувањето на оваа проблематика, ќе стане збор
за односот на административното право со правните дисциплини со
кои има поблиски точки на врзување.
3.1. Однос на административното право со уставното право
Со уставното право, како темелна гранка во правото,
административното право ги има најблиските допирни точки.
На
Уставното право во предметот на проучување ги опфаќа основните
принципи на уставното уредување на државата, а со тоа и основните
принципи на сите гранки на правото, па и на административното
право. Уставното право ги определува основните начела на
организацијата и дејноста на целокупниот систем на власта, но исто
така на на општ начин ја определува уставно-правната положба на
администрацијата (или како што гласи уставниот термин - управата) во
системот на поделба на власта.Меѓутоа, уставното право се задржува
на основните начела поставки, без да навлегува во детали.
и
Административното право, пак, тргнувајќи од тие наопшти
уставни поставки, целосно се посветува на многу подетално и
конкретизирано проучување на администрацијата, опфаќајќи ја
нејзината положба, организација, дејностите, контролата и друго.
Според тоа, односот помеѓу овие две правни дисциплини се огледа во
фактот што уставното право ВО еден дел ја проучува и
администрацијата/управата, но само во рамки на општите уставно
правни аспекти.
Административното право тргнува од општите принципи и
институции на уставнотоправо, како што се: началото на поделба
на власта, началото на законитост, начелото на право на жалба,
на судска заштита и сл.
Во однос на административното право, уставното право на
27
 буџет, определување даноци, работење на банките и др.
финансиски институции и сл.
Административното право ги опфаќа правните норми со
кои се уредува општата управна постапка,задолжителна не
само за административните
финсовиот сектор. органи, туку и за институциите од

Општа управна постапка

Администра финансово
тивно право право

Пример: Реализацијата (практичното извршување) на

даночните прописи (општи акти) се обезбедува со донесување
конкретен административен акт - решение за данок при што
помеку државата и граѓанинот се создава типичен
административно-правен однос.
И од реалните односи помеѓу административното и
финансовото право произлегуваат навистина тесни врски, уште
повеќе, ако се има предвид фактот дека финансовото право се
развило од административното право, за подоцна да се еманципира
како посебна гранка на правото.
3.3. Однос на административното право со трудовото право
Врските помеѓу овие две правни дисциплини се бројни и
значајни, иако станува збор за правни грани кои приипаѓаат на две
различни категории правни области - трудовото право е дел од
приватното право, а административното право пак е еден од
најзначајните претставници на јавното право.
Забелешки кон текстот: Целиот систем на правото е поделен на повеќе
правни дисциплини, претставуваат класификации според предметот на
правната гранка. Практичната цел на поделбите најчесто има педагошки карактер
и се согледува во олеснувањето што притоа се добива во предавањето,
изучувањето и разбирањето на правото. Понатаму, ваквите класификации
пружаат можност за правилна систематизација на законските акти кои уредуваат
29
 Административно право
различни предмети, различни општествени односи. Оттука, се издвојуваат
посебни гранки на правото, кои постојано се испреплетуваат и надополнуваат, Административен Администратора -
произлегуваат една од друга, се развиваат и осамостојуваат, па, во крајна линија, орган
-

се уредуваат со различни норми. Поделбата се врши и заради други практични службанички систем

причини, како што е правилното утврдување на судската надлежност, или опфаќа дел од вработените
надлежноста на другите државни органи, но и од теоретски потреби за примена во администрацијата, Закон
на различни принципи при толкувањето на правните правилашто припаѓаат на за државни службеници
една или друга категорија.

и
Правните системи во светот се делат на две основни групи. Во едната се
земите на т.н. common law, систем кои својот правен поредок го темелат врз
обичаното право, а во другата земјите со континентален или т.н. civil law систем.
За фундаменталнаподелба на правото во сите земји кои припаѓаат на т.н. civil law
семејство се смета поделбата на Јавно и приватно право. И покра општата
прифатеност на ваквата дистинкција, огромни се разликите во дефинирањето на
причините кои довеле до неа, како и на практичните ефекти од нејзиното
прифаќање во различните правни системи. Исклучително тешка задача
претставува секој обид да се даде нивни опис, бидејки станува збор за
калейдоскопска природа на премисите од кои во споредбеното право се тргнува
при вршењето на оваа поделба
Така, предмет на трудовото право се правните норми со кои се
уредуваат правата и обврските од работниот однос на сите вработени
граѓани во државата. Од друга страна, како што веќе неше споменато,
дел од правните норми кои го сочинуваат предметот на
административното право, се однесуваат на правата и обврските на
јавните службеници, како посебна категорија вработени во Јавната
администрација кои со државата засноваат службенички однос. Тој
дел од административното право сфатено во најширока смисла на
зборот се нарекува службенички систем. Оттука, службеничкиот
систем ги уредува правата и обврските на една посебна категорија
вработени лица во Јавната администрација (државни или Јавни
службеници), а трудовото право пак, ги уредува правата и обврски од
работниот однос на вработените во администрацијата кои го немаат
статусот на државни или Јавни службеници. Или: BO еден
административен орган (министерство, агенција, дирекција и сл.)
постојат две категории вработени - едните се државни службеници (за
кои повеќе ќе стане збор во делот за кадрите во администрацата) за
кои важат правилата на административното право (Закон за државни
службеници); и лица вработени во администрацијата кои немаат
службенички статус (работници/административно-технички помошен
персонал) за кои важат правилата на трудовото право (закон за
работни односи).
Сето ова сликовито е прикажано во следниот дијаграм:
31
ex spedalis - вно право.
Трудово право -права и
обарскиод работниот однос
на вработените ВО
администрацијата кои го
немаат статусот на државни
службеници, Закон за раб.
односи-laxganerals -
приватно право
3.4. Однос на административнотоправо со граѓанското право
Административното право во целост се разликува од
граѓанското право и тоа како по предметот на изучување, така и по
методот на регулирање. Станува збор за две сосема различни правни
гранки. Сепак, одредена врска помеѓу нив можно е да се согледа,
особено тргнувајќи од позитивно правните прописи на една држава со
кои иако имотните односи на граѓаните се засноваат, пред се, на
автономијата на волјата, сепак, дел од нив се регулирани со одредби
на административното право, како на пример екпропријацијата.
Постојат и примери за административно-правно регулирање и на
одредени лични права, на пример, државјанството. Основниот
предмет на регулирање на граѓанското право се имотните односи.
административното право пак, иако понекогаш регулира и имотни
односи, тие не се главен предмет на негово уредување. Дури и тогаш
кога предмет на регулирање ќе се совпадне ка овие две правни
дисциплини, методот на регулација во потполност се разликува. Во
најголемиот бро) случаи, имотните односи регулирани со граѓанско
правни норми се засноваат на принципот на автономија на волјата на
страните, за разлика од оние имотните односи опфатени со
административното право, во кои секогаш едната од страните
(државата, односно Јавната администрација) има посилна волја:
реквизиција, експропријација, даноци, царина, такси, придонеси).
И покрај изнесените разлики, помеѓу
граѓанското
административното право не постои непремостиво разидување и
и

дијаметрална спротивставеност, туку во одредена мера тие две гранки

30
31
 Административно право
дури и се надополнуваат. Надрастичен пример за оваа констатција се
управните или административните договори, како што се концесиските
договори, или договорите за Јавни набавки, договорите за јавни услуги
и сл. Во овие случаи, Јавната администрација настапува како
рамноправна страна со приватниот субјект и во исто време застапени
се иавтономијата на волјите, но и одредени прерогативи за јавната
администрација.
3.5. Однос на административнотоправо со кривичното право
Иако и административното и кривичното право претставуваат
дисциплини од областана Јавното право, нивните предмети и методи
на регулација драстично се разликуваат. Имено, кривичното право за
предмет на проучување ми има нормите кои се однесуваат на
кривичното дело, извршителот на тоа дело и неговата одговорност за
извршување на делото. Покрај тоа, кривичното право ги опфаќа и
нормите за кривичните санкции и нивното извршување. Оттука, лесно
е да се направиразграничување помеѓу овие две правни гранки.
Сепак,кривичното и административното право имаат и области
во кои непосредно се допираат, па дури и поклопуваат. Тоа е случајот
со прекршоците и тоа оние кои претставуваат административни
деликти.
Овие казниви дела се уредуваат со норми од
административно-правен карактер. Така, постапката за утврдување на
постоењето на прекршок, изведувањето на докази, и изрекувањетона
санкција се води како пред административните
органи
(административна постапка, за полесните видови прекршоци), така и
пред судовите (кривична постапка и посебна прекршочна постапка за
потешките видови прекршоци).
4. Методолошки пристап во изучувањето на администрацијата и
административното право
Колку за потсетување, основна задача на предметот
административното право како правна дисциплина е да ги толкува,
изучува и систематизира општите правни норми со кои е регулирана
проблематиката сврзана за администрацијата, односно да изврши
потребни воопштувања со кои ќе создаде општи правила за
администрацијата подигнати на степен на научна конзистентност.
Оттука, административното право се ползува со оние методи на
проучување со на добро се осознаваат и расветлуваат поимите,
односите, институциите и појавите на феноменот администрација.
Тргнувајќи од фактот дека административното право е правна
дисциплина, основен метод на проучување е правниот, односно
правно-аналитичкиот метод. Со користењето на правно-аналитичкиот
метод во објаснувањето на основните административно-правни
институти преку правно аналитичка интерпретација на многубројните
32
правни прописи со кои се регулира административно-правната
материја се обезбедува институционално и правно објаснување на
предметот на проучување.
Сепак, правниот метод не е доволен за сестрано објаснување
на мошне сложениот предмет на административното право, туку оваа
научна дисциплина нужно ги ползува и методите на општествените
науки (пред се, социолошкиот метод),за да може успешно да ја
објасни положбата и улогата на администрацијата во политичкиот
систем, во контекст на конкретно определени општествено-економскит т
услови. Според тоа, покрај правно - аналитичкиот метод.
административното право се ползува со социолошки и историски
методи во проучувањето на администрацијата.
Не помалку битен од претходно наброените е компаративниот
метод. со кој се проучуваат административно-правните институти и
нивното имплементирање во правните системи на другите држави.
истовремено вршејки споредба со нивното опстојување и регулирање
вомакедонското право.
Методи за проучување на предметот на административното
право:
Правно-аналитички
+ Социолошки
+ Историски
+ Компаративен
Се разбира дека ваквата методолошка основа на проучувањето
на администрацијата е мошне сложена и тешка, но само доколку таа
целосно и доследно се примени, ќе може со право да се очекуваат
резултати со кои ќе се одбегнат класичните и стереотипните
формално-правни анализи, без навлегување во општествено
економските основи на односите, а со тоа и до научно објаснување кои
се причините што доведуваат до постојани промени во конципирањето
на положбата и улогата на администрацијата и кои се правците на
нејзините развојни тенденции.
5. Извори на административното право
Сите правни извори што се општоважечки и за другите правни
дисциплини се сретнуваат како извори и на административното право,
се разбира, со одредени специфичности кои ги наметнува самиот
предмет на проучување.
Во рамките на општите правни извори влегуваат општите
правни акти - правните прописи, со кои се создаваат општи правни
правила (правила кои важат егдa omnes) во одредени општествено
економски подрачја и области. За административното право, како
извори се јавуваат оние прописи, кои служат како основа за уредување
33
 Административно право

на административно-правните односи.
Според вообичаената класификација, како основни извори на 5.1.Уставот како извор на административното право
административното право се сретнуваат следниве: уставите, законите, Уставот и уставните акти (уставни амандмани, уставни закони)
подзаконските акти, обичајното право, судската практика, управната претставуваат извор на сите гранки на правниот систем. Со уставот се
практика и науката. обезбедува највисока правна заштита на прашањата што тог
Со оглед на карактерот на правниот систем на Република регулира, бидејќи со ниту еден друг правен пропис (закони, подзконски
Македонија, која се вбројува во државите кои припааѓаат на civil law акти и сл.) тие прашања не можат да бидат поинаку уредени.
системот, треба да се истакне дека како реални извори на Што се однесува до административното право, Уставот во
административното право во нашата држава се сметаат Уставот на најголем број случаи за него претставува само посреден извор.
Република Македонија, законите и подзаконските акти. Обичајното бидејќи административните органи во исклучително мал број случаи
право, може само по исклучок да претставува извор на правото мораат непосредно своите акти да ги засноваат директно врз основа
согласно нашиот правен поредок, а што се однесува до на поедини одредби од Уставот. Тоа ке биде случај само тогаш кога
административното право, значењето на обичајното право е
Уставот изрично им дава овластување или им одредува должности на
минимално, односно незначително. Судската практика е вообичаен, органите на администрацијата. По правило, Уставот се јавува како
односно основен извор на правото во земјите од групата на соmmоn
посреден извор на административното право, биделки уставните
law системот,но затоа пак, во македонскиот правен систем нема честа одредби во најголем број случаи се изразени и разработени преку
употреба бидејки во Република Македонија прецедентното право, закони кои се општо задолжителни за администрацијата. Во таа
претставува извор на правото. Оттука, ни смисла и треба да се сфатат уставните одредби со кои се определува
општиот круг на задачи. овластувања и должности на
Начелно Не

управнатаадминистративната практика не претставува директен

извор на административното право. На крајот, науката не се смета за администрацијата, како и нивната положба и организација. Станува
извор на правото воопшто, па ни на административното право, но
збор за начела кои за законодавецот претставуваат наредба со закони
сепак научните истражувања можат да послужат како ориентир.
истите да ги разработи и оживотвори. Понатаму, законските одредби
основа за идни дополнувања и менувања на законите и подзаконските
се доразработуваат и прецизираат со подзаконски акти на државните
органи, од кои за административното право имаат најголемо значење
акти како основен извор на административното право.
подзаконските акти на органите на администрацијата, но исто така, и
Затоа, најправилен би бил заклучокот дека уставот, законите и актите на сите други државни органи, па и на недржавните субјекти
подзаконските акти се основните извори на административното право кои вршат јавни дејности.
(прикажани на следниот дијаграм), а само по исклучок како извори во
определени ситуации можат да се јават обичајното право и судската и
Одредби од Уставот на РМ од 1991 година и Уставните амандмани од 2005
управната практика.
година кои се однесуваат на положбата и организацијата на државната
управа/администрација:
Член 95

Државната управа ја сочинуватства и други органи на управата и

организации утврдени со закон.
Се забранува политичко организирање и дејствување во органитена
државната управа.
Устав
Организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со
закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот
број пратеници.
3 Закони
Член 96
Органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат
самостојно врз основа и во рамките на Уставот законите иза својата
работа се одговорни на Владата.

G
Член 97

Подзаконски акти Со органите на државната управа во областа на одбраната и полицијата

раководат цивилни лицакои непосредно пред изборот на тие функции биле
цивили на малку три години.

0 34

Административно право
дури и се надополнуваат. На драстичен пример за оваа констатција се
управните или административните договори, како што се концесиските
договори, или договорите Јавни набавки, договорите за Јавни услуги
и сл. Во овие случаи, Јавната администрација настапува како
рамноправна страна со приватниот субјект и во исто време застапени
се иавтономијата на волите, но и одредени прерогативи за Јавната
администрација.
3.5. Однос на административното право со кривичното право
Иако и административното и кривичното право претставуваат
дисциплини од областа на Јавното право, нивните предмети и методи
на регулација драстично се разликуваат. Имено, кривичното право за
предмет на проучување ги има нормите кои се однесуваат на
кривичното дело, извршителот на тоа дело
неговата
извршување на делото. Покрај тоа, кривичното правоодговорност
ги опфаќазаи
нормите за кривичните санкции и нивното извршување. Оттука, лесно
е да се направи разграничување помеѓу овие две правни гранки.
Сепак, кривичното и административното право имаат и области
во кои непосредно се допираат, па дури и поклопуваат. Тоа е случајот
со прекршоците и тоа оние кои претставуваат административни
деликти. Овие казниви дела се уредуваат со норми од
административно-правен карактер. Така, постапката за утврдување на
постоењето
санкција
на прекршок,
ce ВОДИ
изведувањето на докази, и изрекувањето на
како пред
административните органи
(административна постапка, за полесните видови прекршоци), така и
пред судовите (кривична постапка и посебна прекршочна постапка за
потешките видови прекршоци).
4. Методолошки пристап во изучувањето на администрацијата и
административното право
Колку за потсетување, основна задача на предметот на
административното право како правна дисциплина е да ги толкува,
изучува и систематизира општите правни норми со кои е регулирана
проблематиката сврзана за администрацијата, односно да изврши
потребни воопштувања со кои ќе создаде општи правила за
администрацијата подигнати на степен на научна конзистентност.
Оттука, административното право се ползува со оние методи на
проучување со кои најдобро се осознаваат и расветлуваат поимит
односите, институциите и појавите на феноменот администрација.
Тргнувајќи од фактот дека административното право е правна
исциплина, основен метод на проучување е правниот, односно
равно-аналитичкиот метод. Со користењето на правно-аналитичкИОТ
тод во објаснувањето на основните административно-правни
ститути преку правно аналитичка интерпретација на многубројните
7
правни прописи со кои се регулира административно-правната
материја се обезбедува институционално и правно објаснување на
предметот на проучување.
Сепак, правниот метод не е доволен за сестрано објаснување
на мошне сложениот предмет на административното право, туку оваа
научна дисциплина нужно ги ползува и методите на општествените
науки (пред се, социолошкиот метод), за да може успешно да ја
објасни положбата и улогата на администрацијата во политичкиот
систем, во контекст на конкретно определени општествено-економскит
услови. Според тоа, покрај правно - аналитичкиот метод.
административното право се ползува и со социолошки и историски
методи во проучувањето на администрацијата.
Не помалку битен од претходно наброените е компаративниот
метод, со кој се проучуваат административно-правните институти и
нивното имплементирање во правните системи на другите држави,
истовремено вршејќи споредба со нивното опстојување и регулирање
во македонското право.
Методи за проучување на предметот на административното
право:
+ Правно-аналитички
• Социолошки
+ Историски
+ Компаративен
Се разбира дека ваквата методолошка основа на проучувањето
на администрацијата е мошне сложена и тешка, но само доколку таа
целосно и доследно се примени, ќе може со право да се очекуваат
резултати со кои ќе се одбегнат класичните и стереотипните
формално-правни анализи, без навлегување во општествено
економските основи на односите, а со тоа и до научно објаснување кои
се причините што доведуваат до постојани промени во конципирањето
на положбата и улогата на администрацијата и кои се правците на
нејзините развојни тенденции.
5. Извори на административното право
Сите правни извори што се општоважечки и за другите правни
дисциплини се сретнуваат како извори и на административното право,
се разбира, со одредени специфичности кои ги наметнува самиот
предмет на проучување.
Во рамките на општите правни извори влегуваат општите
правни акти - правните прописи, со кои се создаваат општи правни
правила (правила кои важат егда отnes) во одредени општествено
економски подрачја и области. За административното право, како
извори се јавуваатоние прописи, кои служат како основа за уредување
33
МЛ
 право

овни извори на 5.1.Уставот како извор на административното право

Уставот
вите, законите,
и уставните акти (уставни амандмани, уставни закони)
, управната претствауваат извор на сите гранки на правниотсистем. Со уставот се
обезбедува највисока правна заштита на прашањата што тој ги
на Република регулира,
акти и сл.)бидејќи
тие со ниту еден друг правен пропис (закони, подзконски
ват на civil law прашања не можат да бидат поинаку уредени.
ни извори на Што се однесува до административното право, Уставот во
аат Уставот на
и. Обичајното
најголем број случаи за него претставува само посреден извор,
бидејќи административните органи во исклучително мал број случаи
на правото
мораат непосредно своите акти да ги засноваат директно врз основа
однесува до на поедини одредби од Уставот. Тоа ќе биде случа) само тогаш кога
право е Уставот изрично им дава овластување или им одредува должности на
е вообичаен, органите на администрацијата. По правило, Уставот се јавува како
та на common
посреден извор на административното право, бидејќи уставните
ем нема честа одредби во најголем број случаи се изразени и разработени преку
-нтното право, закони кои се општо задолжителни за администрацијата. Во таа
Оттука, НИ смисла и треба да се сфатат уставните одредби со кои се определува
ОПШТИОТ

директен КРУГ на задачи, овластувања и должности

администрацијата, како и нивната положба и организација. Станува
на
се смета за
ното право, НО збор за начела кои за законодавецот претставуваат наредба со закони
ориентир, истите да ги разработи и оживотвори. Понатаму, законските одредби
подзаконските се доразработуваат и прецизираат со подзаконски акти на државните
органи, од кои за административното право имаат најголемо значење
зот, законите и подзаконските акти на органите на администрацијата, но исто така, и
ативното право актите на сите други државни органи, па и на недржавните субјекти
кои вршат Јавни дејности.
извори во
ВО И СУДската и
Одредби од Уставот на РМ од 1991 година и уставните амандмаани од 2005
година кои се однесуваат на положбата и организацијата на државната
управа/администрација:
Член 95
Државната управа ја сочинуваат министерства и други органи на управата и
организации утврдени со закон.
Се забранува политичко организирање и дејствување во органите на
државната управа.
Организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со
закон што се донесува со двотротинско мнозинство гласови од вкупниот
број пратеници.
Член 96
Органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат
самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата
работа се одговорни на Владата.
Член 97

Со органите на државната управа во областа на одбраната и полицијата

раководат цивилни лица кои непосредно пред изборот на тие функции било
цивили на малку три години.

35
 Административно право
Амандман XX
со закон, санкција може да изрече орган на
организација и друг орган што врши Јавни
одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови
СО закон.
Амандман XI
вото на жалба против одлуки донесени во постапка во пра
или друг вид на правна заштита протиподиночни
сени во постапка во про стопен пред орган на државната
друг орган што врши Јавни овластувања се
и
на административното право
претставуваат најважен извор на административното
тргнувајќи од општо прифатеното начело на
э означува должност, сите не зини
е засноваат врз законот. Зборувајки за законите (во
тоа се општи правни правила, а во потесна, тоа се
од посебен законодавен орган во посебна
епка) како извор на правото, потребно е да се имаат
правила и карактеристики:
з доколку постојат и општ и посебен закон,
дека се применува посебниот закон (lex
legl generalis).Ако некое прашање не е
посебниот закон, тогаш се применува општиот
-бсидиерен, односно како дополнителен.
инципот на забрана на ретроактивно дејство на
по правило важат од моментот на
т.е. не можат да имаат повратно дејство. Само по
законски одредби (значи, не цели закони)
повратно дејство, т.е. да важат наназад и за
пред донесување на законот, доколку тоа е
со самиот закон, како и доколку ваквото
правилото се врши во Јавен интерес. Пред да
па законите мора да бидат објавени во службен
извор на правото се изедначува и нивното
, кое во форма на закон за толкување го
. Автентичното толкување се смета за
на законот кој се толкува. Карактер на закон како
ото има и буџетот што законодавниот орган го
година, како и меѓународните договори
Основни принципи на управување
)
на
орган
потчинетиот
на
надлежностите
,
преземање
2) Право на издавање на наредби и упатства за работа
3) Право на дисциплинско казнување и извршување на
изречените дисциплински мерки;
4) Право на решавање на судирот на надлежности настанат
помеѓу потчинетите орган.
Начелото на хиерархија најчесто се применува во рамките на
органите надлежни за одбраната, внатрешната безбедност на
државата, заштитата на Јавниот ред и мир, водењето на даночната,
царинската политика и сл. Пример за хиерархиска структура на еден
административен орган е прикажан во следниот дијаграм:
ТЕ
1.3.4. Субординација
Субординацијата претставува должност на потчинетите да
ги извршуваат службените наредби од своите претпоставени.
Оваа должност е корелатив на правото на нивните претпоставени
да им издаваат конкретни наредби.
Во својот на строг вид субординацијата би значела обрска
безусловно да се изврши службената наредба на претпоставениот
независно од тоа дали е таа во согласност со законот или не. Но во
современите држави, во кои управата е врзана со правото, т.е. со
начелото на законитост, начелото на субординација добива поиакво
значење. Имено, потчинетитот тргнувајќи од начелото на законитост
има право да испита:
а) надлежноста на претпоставениот за издавање на наредбата;
б) дали е наредбата издадена во пропишана форма;
в) дали е наредбата по својата содржина законита.
Наредбата издадена од претпоставенот, како и забелешките на
17
потчинетиот можат да дат издадени во писмена и во усна форма.
Исклучок од вака дефинираното почитување на начелото на
субординација, најчесто се сретнува при извршувањето на службените
наредби издадени од претпоставените во органите на полицијата и
63
 Административно право
Вообичаено, потчинетите во овие органи немаат право да ги
.
службените наредби на своите претпоставени и се должни
да ги извршат освен во случаите кога таквото извршување би
ачело вршење на казниво дело.
Bo Peпублика Македонија со Законот за државни службеници е
фатен принципот на субординација во неговото потесно значење.
Чл. 10 од Законот за државните службеници:
Државниот службеник е должен да ги извршува наредбите на
или функционерот кој раководи со органот, односно наредбите
непосредно претпоставениот државен служеник и да постапува по нив во
пасност со Уставот, со закон, или со друг пропис.
Ако државниот службеник смета дека издадената наредба о
ставна или противзаонита тој е должен за тоа да му укаже на оној кој ја
наредбата.
Ако повторно истата наредба на државниот службеник му биде
од непосредно претпоставениот во писмена форма, државниот
ке постали по неа освен ако оцени дека нејзиното извршување
ставува кривично дело, за тоа ќе го извести непосредно повисокиот
WANA
државен службеник од оној кој ја издал наредбата.
Доколку државниот службеник ја извши народата за која смета дека о
или противзаконита и не го предупреди за тоа непосредно
сокиот претпоставен државен службеник, ке биде одговорен за
аното извршуваање исто како и оно што ја издал наредбата.
Станува збор за потесно значење и примена на овој принцип,
како што може да се види од цитираната одредба на Законот
службеници, тие не се должни слепо и непромислено да ги
маат и извршуваат наредбите на своите претпоставени, туку
, имаат обврска да внимаваат на законитоста на таквите
и за тоа да ги предупредат претпоставените државни
. Широката примена на начелото на субординација, што би
эло извршување на наредбите од претпоставените без да се води
-a 3a нивната законитост, повлекува одговорност
на незаконитите наредби.
централизам
на децентрализам
Децентрализацијата е поим спротивен на централизацијата.
означува можноста за припадниците на една локална заедница
управуваат со своите работи. За разлика од централизмот кој
се, се однесува на организацијата на администрацијата,
е политички поим и се однесува
-изаци]ата на власта во една држава. Децентрализацијата се
на
Теризира со неколку обележја кои овозможуваат да се повлече
траница помеѓу централизмот, односно деконцентрацијата, како
неговите појавни облици и децентрализацијата.
Горенаведното ќе биде објаснето со следниве примери кои
произлегуваат од македонската законска регулатива:
Законот за
Владата на Република Македонија од 2000 година
како општи подзаконски акти на Владата ги утврдува. уредба со
законскаЗабелешки
сила, уредба, одлука, упатство, програма и заклучок.
кон текстот:
Чл. 36 од Законот за Владата на Република Македонија:
Со уредба со законска сила Владата уредува
прашања од надлежност на
Собранието во случај на
свикување на Собранието.воена или вонредна состојба ако не постои можност за
Со уредба Владата го уредува извршувањето на законите; утврдува
начела за внатрешна организација на министерствата и другите органи на
државната управа и уредува други односи во согласност со Уставот и со
законите.
Со одлука Владата одлучува за одделни прашања и мерки за
извршување на законите;
заеднички служби основа стручни и други служби за своите потреби и
за потребите
на државната управа. Владата и на министерствата и другите органи
Со упатство Владата го пропишува начинот на работа на министерствата
органите на државната управа.
Со програма се утврдуваат одделни прашања од надлежност на Владата
за кои е потребно утврдување динамика и рокови. Програмата содржи и
финансиски план за нејзината реализација.
Со заклучок Владата зазема ставово по прашања што ги претресувала на
седница. утврдува мислења по предлозите на закони и други прописи и по
материјали што до Собранието ги поднеле други овластени предлагачи; одлучува
по определени прашања за внатрешната организација и односи во Владата; ги
определува задачите на министерствата и на органите на државната управа и
задачите на своите служби и зазема ставови за прашањата од нејзина
надлежност.
Законот за организација и работа на органите на државната
управа од 2000 година, како општи подзаконски акти на органите на
на дравната
програма.
управа ги утврдува: правилник, наредба, упатство, план и
Забелешки контекстот:
управа: Чл. 56 од Законот за организација и работа на органите на државната
Со правилник се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на
законитеСои другите
наредбапрописи заради нивно извршување.
се наредува или забранува постапување во определена
ситуација која имаопшто значењеза извршувањена законите и другите прописи.
Соодредби
одделниСо упатствона законите
се пропишува начинот
и другите на постапување во извршувањето на
прописи.
план и
програма се утврдуваат и разработуваат одделни прашања за
извршувањена нивно
динамика на законите и други прописи за кои е потребно утврдување рокови и
извршување.
Законотактиза локалната
подзаконски (прописи) насамоуправа
советот наод еденицата
2002 година како општи
на локалната
39

Административно право
самоуправа ги утврдува: статут, програма,план, одлука на советот
на општината/градот
Забелшки кон текстот:
Во чл. 62 од Законот за локалната самоуправа наброени се
горенаведените прописи на советот на единицата на локалната самоуправа, но
тој не содржи дефиниции за секо пропис одделно. Оттука, програмата, планот и
одлуката можат да се дефинираат согласно дефинициито утврдени во другите
закони. Статут на единицата на локалната самоуправа општ правен акт со кој се
врши операционализација на одредбите на Законот за локалната самоуправа и се
уредуваат сите прашања за начинот на работа на органите (советот и
градоначалникот) на единиците на локалната самоуправа.
На крајот, потребно е да се истакна дека како извор на
административното право, не ретко Јавуваат подзаконските општи
акти на недржавните органи, односно на органи и организации кои не
се дел на државната администрација, но ја сочинуваат Јавната
администрација во поширока смисла. Такви се правилниците и
статутите на Јавните претпријатија, установите, невладините
организации и трговските друштва кои вршат Јавни овластувања и сл.
5.4. Дополнителни извори на административното право
Beke e споменато дека покра Уставот, законите И
подзаконските акти како основни извори на административното право.
постои и друга група правила кои ги сочинуваат дополнителните
извори на оваа правна гранка: обичајното право, судската и управната
практика и евентуално науката за административното право.
5.4.1. Обичајното право како извор на административното право
Обичајното право го сочинуваат правила на однесување кои
настанале со постојано и еднообразно вршење или воздржување од
вршење на одредени дејствија во одредени околности. За обичајното
право од осовно значење свеста на луѓето за задолжителноста на
одреденото однесување.
Дали обичајното право претставува извор на
административното право? Обичајното право, практично и како извор
на правото - воопшто, а како извор на правото во однос на
административното право особено нема некое посебно значење.
Имено обичајното право настанува од обичаи и тоа од оној момент, од
кога државата применува санкции за негово непридржување.
поде само воСо оглед
на фактот дека до негова примена може данодојде
no
случај на.
чони правни празнини (кога постојат нерегулирани односи со
таканаречени
правни норми), кои се прилично ретки во правниот поредок, и во
таквиот случа ко се применат само доколку обича от не е во
спротивност со основните принципи на уставно-правниот поредок
согласно Уставот на Република Македонија.Се на се, обичаното право
не е правило, туку редок исклучок во изворите на административното
40
11
право.
5.4.2. Судската и административната (управната) практика како извор
административното право
на Во македонскиот правен систем, судската практика не се смета
за извор на правото, така што, дури ни одлуките на највисоките судови
(Врховниот суд, управниот суд) не се сметаат за задолжителни правни
правила, врз основа на кои пониските судови би ги креирале своите
одлуки/пресуди. За разлика од ова сфаќање, во земјите на common
law системот (Велика Британија, САД и др.), одлуките на највисоките
судови, особено ткн. прецеденти во поглед на нивната правна сила
како извори на правото, се изедначени со законите и подзаконските
акти, иако регулираат конкретни правни односи.
општи Сепак, зборувајки за административното право, во одредени
случаи и во македонскиот правен систем, може да стане збор за
судската практика како „извор на правото. Ваквиот заклучок се
изведува од законските норми со кои изрично се определува.дека
одредени судски одлуки се задолжителни за администрацијата, на
пример одредбите од Законот за управните спорови според кои
одлуките на Управниот и на Врховниот суд за решавање на судирот на
надлежности помеѓу републичките и локалните административни
органи, или помеѓу административните органи и Владата, се
задолжителни.
Понатаму, одлуките на Управниот суд со кои во управен спор се
укинува или поништува одредено решение на Јавната администрација
и предметот се враќа на повторно решавање со ставови и упатства на
судот за правилно решавање на предметот, имаат задолжително
дејство за органот на кој однесуваат.
На крајот, Управниот суд и Врховниот суд на РМ, на посебни
општи седници можат да завземаат начелни ставови и правни
мислења. Овие правни сфаќања, dе facto се јавуваат како некој вид
општи правни акти на тие судови. Иако тие не се формално
задолжителни и не можат формално-правно да претставуваат извор
НА ПРАВОТО, сепак, тие фактички влијаат врз работата на
админисрацијата при донесувањето на конкретни управни акти,
односно решенија, која води сметка таквиот акт да не биде во
спротивност со правното мислење на судот, за во случај на водење
управен спор, таквиот акт да не биде поништен. Затоа, може да се
каже дека судската практика (практиката пред се, на Управниот и
Врховниот суд), иако формално не претставува извор на
административното право, таа фактички се јавува како значаен фактор
кој влијае врз работењето на Јавната администрација и донесувањето
на конкретни управни акти.
Административната практика на Јавната администрација не е, и
41
 Административно право

не би требало да претставува извор на административното право. За однос има

органите на администрацијата е основно и задолжително начелото на
законитост, па според тоа тие не се обврзани кон својата поранешна
административно-правна практика. Тие не се должни да се Начини, но свои специфики.
во секој Тој можедвадаосновни
случај постојат се дефинира
начининананајрзлични
неговОТО
придржуваат кон своите поранешни конкретни управни акти и
дејствија, туку можат да заземат
определување, т.е. во потесна и во поширока смисла.
прилика, ке бидат изнесени двете дефиниции на административноВо оваа
начелото на законитост. поинакви решенија во согласност со
правниотоднос кои многу одамна
Иво Крбек. ,однос во (1960) ги имизнесено професорот
кој стапува органот на
5.4.3. Науката како извор на административното право администрација
однос во процесот на управување"(потесна смисла) и
koj настанува
Државната

Науката не само за административното право, туку и за сите право"(поширока смисла). врз основа на административното
останати правни дисциплини, не се смета како извор на правото, Застапниците
затоа што тааправни
во основаинституции
се занимава однос во потесна насмисла,
дефинирањето на административно-правниот
на поедини и софеномени
научно-теоретско
земајќи објаснување
ги предвид го сметаат
определувајки притоа и администрацијата како однос на власт,
теоретските искажувања, мислења и ставови на поедини теоретичари орган управата единствено како
и правни писатели. Но науката иако не е непосреден и директенизвор
на правото, па ни на правото во областа на администрацијата, таа право,наодносно
државнаавторите
власт.коиТака, класицитетрадиционалната
ја застапуваат на административното
школа
многу може да придонесе со своите теориски искажувања за поедини
правни институти од областа на администрацијата и во таа смисла
вокарактеристики
определувањето на поимот управа,
наадминистративно-правниот ги констатираат
однос, основните
пред се,дапрекусе
може индиректно да влијае за поинакви решенија кои ќе бидат негово
прикажат компарирање
различниотогромните
со граѓанско-правниот однос,
карактер разлики меѓу нив, кои се последица
со цел
поприфатливи за практиката,
нови законски (правни) но само под услов да бидат усвоени со
решенија.
На

правни односи. Оттука, правните норми

појдовната точка со разликувањето
во кои се уредуваат
на овие
овиена
6. Основни поими на административното право два правни односи, се состои во тоа што правните норми
административното право имаат императивен карактер (тие се дел од
за административното право, фундаментално или базично
значење имаат административно-правниот однос, административно т.н. Јавно,
нормитее на
некои го нарекуваат
граѓанското дури државно право), додека пак
направо имаат диспозитивен карактер (бидејќи
правната норма и основните административно-правни институти: тоа претставник
приватното право, чии норми имаат
административна работа, административна (управна постапка, диспозитивен карактер). Во продолжение ќе бидат изнесени основните
административен (управен акт), административно (управно) дејствие, карактеристики на административно-правниот
) спор. традиционалната (класичната) теорија на административнотооднос, право.
Елементи на административно-правен однос:
според
6.1. Административно-правен однос Во него секогаш како една од
Административно-правниот однос, како и секој правен однос странките се појавува државен
претставува вид на општествен однос. Општествениот однос, пак, орган и административно-правниот однос не може да се
претставува однос помеѓу луѓето како поединци, индивидуи, или заснова помеѓу самите
граѓанско-правниот однос;граѓани како што е тоа случај со
помеѓу нивните колективитети, односно организации. Но, за да биде Настанува со посилна волја на државниот орган,
еден општествен однос и правен (сите правни односи се општествени, граѓанско-правниот однос суштествена е а во

но не се сите општествени односи правни), тој треба да биде * волјите на учесниците во односот,
Извршувањето
еднаквоста на

регулиран со правна норма. Откако со правна норма регулираниот на административно-правниот

обезбедува со принуда; и однос
општествен однос ќе стане правен, тој понатаму може да биде ce

двостран (што значи правната норма да предвидува за субјектите на

односот взаемни права и обврски) или пак едностран (правната норма
Административно-правниот
контрола. однос не подлежи на судска
да предвидува
само обврски). за едната страна на односот само права, а за другата
Административно-правниот однос како посебен вид на правен Бидејќии сои самата
на времето развојотподелба на јавновидови
на најрзлични и приватно право, со текот
42
општествени односи

43

Административно право
пирани само со еден вид (авни,
спозитивни) правни норми, станува
"помеѓу административно
нос, гледано еднострано (како однос
на станува застарено и
ако основата дефинирањето на
сивно-правниот однос што ја дава
право сеуште може да
се знае дека во голема мера овие
министративно-правниот однос се
постојат битни исклучоци или
слови административно-правниот
го карактеризираат како
стративно-правен однос:
не може да се заснова
о него секогаш како една
орган или организација која во
и овластувања. Тоа може да
или приватна), Јавно
, здружение на граѓани или
Јавен), единица на локална
на субјекти кои задолжително
страните во административно
(не е веќе само државен
о - правен однос не може да
нски не располага со Јавни
со посилна волја
Другите учесници со Јавни
анува збор за утврдување
от) во административно
административно-правниот
право или правен
релевантна е само волјата
-Правниот однос
другиот субјект (со Јавни
. се повеќе ситуации. Така, то може да престане со еднострано
-правниот однос се
кога не е дороволно
од односот. Кога станува
административно-правниот
правата произлезени од
Нивната реализација
.
.
.
зависи од волјата на самите странки.
+ Со воведувањето на институцијата управен спор, во правниот
систем во Република Македонија, почнувајќи од 1952 година е
.
воведена перманентна судска контрола над
административните конкретни акти кои произлегуваат како
резултат на административно-правните односи. Со најновиот
Закон за управни спорови од 2006 година, административно
судската контрола врз Јавната администрација која се врши од
..
Управниот суд е проширена во однос на минатото врз сите
видови конкретни административни акти на сите државни
органи и организации со Јавни овластувања во државата.
Оттука, административно-правниот однос, во најголемиот број
држави во светот, а и во Република Македонија целосно
подлежи под специјализирана административно-судска
контрола.
од
Во правната теорија ce изнесуваат и некои други
карактеристики на адмнистративно-правниот однос, кои се однесуваат
на неговото засновање и престанок.
Така, настанувањето на административно-правниот однос може
да се случи врз основа на административен акт или пак, по сила на
закон. Врз основа (или со) административен конкретен акт се случува
кога по службена должност административниот орган (во поширока
смисла) по службена должност донесува решение со кое на странката
и наметнува обврска или пак кога односот настанува по барање на
.
странката со кое таа бара остварување на некое свое право или
правен интерес. Понатаму, по основ на административен акт,
административно-правниот однос може да настане експлицитно, со
изречно донесување на решение во законски пропишана форма, или
пак имплицитно, со недонесување на никаков акт, но притоа се
констатира правна состојба како актот да е донесен (молчење на
администрацијата). Настанување на административно-правен однос
1
непосредно, по сила на закон, значи без да биде донесен конкрөтөн
административен акт (решение) има во исклучително ретки ситуации,
на пример кај стекнувањето на државјанство со самото раѓање на
територијата на една држава (Jus soll).
И кај престанокот на административно-правниот однос можни
раскинување на односот од страна на административниот орган
(
Јавно
правниот
субјект
) .
Пример
за
таква
ситуација
е
кога
државниот
орган се откажува од понатамошно водење на административната
постапка што ја започнал по службена должност или пак, кога Јавно
правниот субјект
концесија СО (концедентот) еднострано
другата страна на гоодносот.
раскинува договорот за
(концесионер).
Административно-правниот однос може да престане и со одрекување,
45
но право

на
достаок Република Македонија е утврдена со Законот за организација и работа
ганите
ничува
на наизменет
органите
и на државната
дополнет во 2002 управа од
година, 2000
но за година.
прашања Овој
штоЗакон е
значат
эсорот
др
реализација на принципот намнозинство,
зедниците кои не ce
еднаква застапеност
без да на припадниците на
организационата структура на државната управа. Сосема мал број
ученицт поглед наследниот
-водат
се навлегува во
блика
биле

одредби во овие законскииамени и дополнувања се содржани и за

односот помеѓу централните
от на надзорот над законитоста на прописите и
локалните административни органи во
органитеВо на локалната самоуправа. работата на
органограмкој е додаден како анекс на оваа глава
Нелно

од учебникот,прикажана е организационата
Македонија, којаструктура
излегувана државната
Вната
Toj
администрација во Република
содржинатауправа,
на Законот за одредени
организацијадржавни
и работаоргани,на органите на
зната

државната бидејќи самостојни

ација надвор од

ja eo
регулаторни
формирани сотела,посебни
од НИВ не комисиизаконски
можат
и агенции
да прописиод 2000-та
ce
годинапаПрво,
од две причини: наваму,некоисе
от на административни
суштина не органи, иакоделсе оддржавни
претставуваат субјекти,властбидејќи
карактеризираат

извршната
како
(на попр.својата
класични
нивни
та на

често основач е Собранието,

уживаат одредена а неВладата
самостојност vis-a-visна Владата,
РепубликаноМакедонија),
сепак решавааттуку
лени
елите административни работи
Законот завоорганизација во административна
изаконодавна
работана органите постапка.
на државната Второ,
работа се
со
донесува
мнозинство), пасложена
е потешко менлив процедура
закон, особено (со двотретинско
имајќи го предвид
1. За
е му фактот дека владите во нашата држава се најчесто составени
повеќе коалициони партнери, а во Собранието ретко се случува од
авија
эмја. сооднос
коалиционина силите
партнери,во кој
па постои
сите апсолутна
овие фактори доминација
менувањето на
на владините
овој закон
HOT
з на гоДинамичен
прават политички
развој на тешко изводливо.
општествените Од
односи друга
кои страна,
настануваат брзиот
помеѓу и
на
државните
сектор субјекти
воопшто, Ја и граѓаните,
наметнува односно
потребата помеѓу
од јавниот и
конституирањеприватниот
или пак
1

-За

од
укинување
самостојни на одредени
тела и тоа државни
најчесто органи
на кои
база работат
на како регулаторни
самофинансирање од
страна на корисниците на услугите (значи без нивната работа да се
-

за

со
финансира од државниот буџет). Затоа, нивното формирање
дозволено е да се врши со посебни законски прописи коиСобранието
в
на
и
Ти донесува воЗа сите
пратениците. поедноставна постапка,
овие држав со обично мнозинство на
субјекти, пошироко ќе стане збор
BO
во третата глава од овој учебник, насловена како „Организација на
администрацијата".

55
 Основни принципи на управување
Административно право

ГЛАВА II
Прашања и теми за дискусија и есеи: за сек
Поим на администрација ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ НА УПРАВУВАЊЕ
Поим на управување по
Предмет на административно право
Однос на административното право со другите правни Секоја организација содржи четири основни елементи: нормативен
дисциплини елемент кој го сочинува целта, субјективен елемент претставен преку
+ Методолошки пристап BO изучувањето на
луѓето кои ја сочинуваат организацијата;
кои располагаматеријален елемент
организацијата; и
администрацијата и административното право составен од средствата на СО

организацијата кој ја
означува
Извори на административното право структурален елемент
организационата структура, односно организационото поврзување на
Положба и улога на администрацијата во Република
Македонија
целите, луѓето и средствата заради оставрување
аодредени
на посакуваниот
you voye
arbet.
ефект. Toa се постигнува со употреба на
принципи, како
есо при
гани,така ии при процесот на
формирањето административните
на
Bekeоргани,
управување во рамките на формираната организација.
на централизација идецентрализација сите нивни
Принципите
појавни форми и облици претставуваат едни од основните принципи
Ger

формирањето на
на управувањето, како и основни принципи при претставуваат два
административните органи. Со други зборови, тие
значајни принципи на организационата структура, односно на
организационото поврзување.
Принципите на централизам и децентрализамне треба да се
гледаат исклучиво како категории кои се меѓусебно спротивставени и
се исклучуваат една со друга. овремените организации се
карактеризираат како со централистички, така идецентралистички
елементи, па затоа, наместо да се бара решение тоа дали една
за
организациона структура ke биде централистички или

децентралистички уредена, потребно е да се бара оптималната

комбинација на примена на двата принципа во формирањето и
процесот на управување со организацијата.
1. Централизам
1.1. Поим на централизам

CECE
"Централизацијата во на општа смисла, според Пусик,
претставува секаков вид тенденција кон Јакнење на надзорот во
организацијата од едно место врз некоја дејност или врз повеќе
дејности. Или, уште поедноствно: централизацијата означува
управување со организацијата од еден центар.
Администрацијата пак, се вели дека е организирана
централистички, ако се врши од центарот, односно во потполна
зависност од центарот, под непосредна директива и контрола од
страна на највисоките административни органи. Оттука,, Стјепановик
56
57
реть Основни принципи на управување
Неучество на граѓаните при одлучување за работите од
локален интерес;
Строго почитување на принципите
субординација; на хиерархија и

Централизацијата
комбинација на деликатнои дозирани
децентрализацијата се појавуваат
карактеристики како
кои во различни
системи се појавиваат со различен интензитет. Тоа единствено и ни го
дава правото да општества.
децентрализираните правиме разлика меѓу централизираните и
Тоталната централизација би ја парализирала способноста на
Државата да
ги врши своите
функции, додека тоталната
децентрализација
хаос. би водела кон изумирање на државата во општ
органиЗатоа и водаедна
не можат централистички
го обезбедат уреденанадржава,
извршувањето централните
одлуките на целата
територија. Тие мораат да имаат локални претставници на лице место
кои
овиеќелокални
спроведуваат определени
органи немаат никаквиодлуки
праваодна самостојно
нивнанадлежност. Но,
одлучување.
Тие се самовоедна
министерот мрежаград,
главниот на релеи кои доставуваат
а добиената одлука поинформации
обратен патдоја
.
, во некои организациони структури под одредени услови,
централизмот се покажува како ефикасно начело на организирање и
управување. Овој принцип, без оглед на бројните недостатоци кои ги
има доколкукоисеводат
предности применува во неговиот
кон поголема чист вид, поседува и одредени
ефикасност.
Предности на централизмот:
Се обезбедува
единство на волјата во организацијата;
Се олеснува специјализацијата;
Побрзо се интервенира и се извршуваат задачите;
Се Јакне одговорноста;
Поедноставна и поекономична организациона структура;
Се олеснува вршењето контрола
1.3. Видови централизам
Веќе констатиравме, кога зборувавме за тоа дека не постои
чист центалистички модел, дека таквата тотална централизација
претставува само концептуална апстракција (иако некои француски
автори како Риверо тврдат дека управата што ја замислил Бонапарта
вомодел).
8 година на револуционерниот календар одговара токму на овој
Тргнувајќи од улогата и положбата на локалните органи на
администрација во однос на централните, централизмот се јавува во
два вида: крут (строг) централизам и деконцентрација.
59
 Административно право
1.3.1. Крут (строг) централизам
Крут или строг централизам постои таму каде што делокругот
на надлежности на подрачните локалните органи на центалната
администрација е сведен на минимум, на сметка на централните, т.е.
највисоките административни органи. При ваков вид на централизам,
всушност подрачните и локалните претставници и немаат свои
надлежности, туку се само извршители на дејностите што се во
надлежност на централните органи на администрација. во секое
време можат на локалните органи да им ги одземат пренесените
надлежности и сами непосредно да ги извршат, или пак да им
пренесат дел од своите надлежности. Притоа, подрачните односно
локалните органи на администрација се назначуваат директно од
централната власт и во таков случај не постои партиципација на
локалното население во одлучувањето и управувањето со работите
од локален интерес.
Крут централизам:
Pansam:
+ минимум надлежности за
happe локалните органи, наспроти
централната администрација
Локална
• Локалните органи се прости извршители на надлежностите на
централната администрација
• Постоење на делегација (пренесување) и авокација (одземање)
на надлежности од централните кон локалните органи на
администрација
Назначување на локалните органи од страна на централната
администрација
Непостоење на партиципација на граѓаните во одлучувањето
за прашањата од локален интерес
Крајно е непрактично, доколку е воопшто можно, за некои, од
гледиште на општите државни интереси, детали во животот на една
подрачна единица зафрлена некаде на една пространа територија да
се решава во главниот град од страна на највисоките органи. Затоа
таквата централистичка практика се ублажува со т.н. деконцентрација.
1.3.2. Деконцентрација
Под деконцентрација се подразбира определено
растоварување на највисоките административни органи (како што е
министерот) од обврска да донесуваат одлуки за определени
прашања и пренесувањето на соодветна моќ на одлучување врз
локалните претставници на централната власт. Таа сеуште одлучува,
НО на лице место, а не во главниот град како порано.
Деконцентрацијата претставува поблаг вид на централизам каде што
правото на одлучување на што поголем број на административни
60
Основни принципи на управување
предмети е пренесено на средните и пониските организациони
единици на централните органи. Според речникот на професорот
Илик, деконцентрацијата претставува спуштање на власта на
одлучување од повисоките степени на управа кон пониските. Според
Стјепанивиќ, се земаат предвид два момента при проценката дали
өдөн административен систем во целина, или еден негов дел, е строго
централизиран или ублажен со деконцентрација: количината на
пренесени надлежности врз пониските органи и организирањето на
подрачните органи, особено нивното степенување. Во таа смисла,
можни се три варијанти.
1) Поголемиот број предмети ги решава централниот орган во прв
и последен степен;
2) Централниот орган решава само во втор степен;
3) Предметот се завршува кај подрачниот орган, на најнизок или
среден степен
Во првиот случај постои строг централизам, во вториот послаба
деконцентрација.
деконцентрација, а во третиот случај има најсилна
Притоа, правото на централните органи да ги преземаат во своја
надлежност работите од делокруг на пониските органи ја ублажува
деконцентрацијата и го засилува централизмот.
Деконцентрација - ублажување на централизмот
преку
трално пренесување на одредени работи и задачи врз
организациони целини од пониско и средно ниво, со што
центарот се ослободува од преголемиот број работи.
Предностите на деконцентрација се очигледни. Рековме дека
таа ја растоварува централната власт од маса на задачи што инаку во
потполност би ја блокирале. Екстремната централизација би довела
до доцнење и застој во решавањето на работите како и до анонимни
одлуки од страна на неодговорни бирократи што министерот само би
ги парафирал.
Пример: Локалните претставници на власта (на пример,
префектите во Франција) добиваат можност да решаваат определени
административни случаи воделки сметка за специфичните црти на
локалната ситуација. Така, во едно подрачје без адекватни патишта
акцентот би можел да се стави врз развојот на патната мрежа, а во
област со голем морталитет на доенчињата врз изградба на
здравствени објекти и стипендирање на медицински кадри и сл.
Доколку одлучувањето би се централизирало до тој степен, да за овие
прашања мора да биде донесена одлука од страна на највисоките
државни функционери - министрите, без иницијатива поставена од
61
по право
Основни принципи на управување
не би

(преземање на надлежностите на потчинетиот орган);

2) Право на издавање на наредби и упатства за работа;
3)
Право на дисциплинско казнување И извршување на
изречените дисциплински мерки;
■ на 4) Право на решавање на судирот на надлежности настанат
помеѓу потчинетите орган.
нкција Начелото на хиерархија најчесто се применува во рамките на
псен и органите надлежни за одбраната, внатрешната безбедност на
, државата, заштитата на јавниот ред и мир, водењето на даночната,
од царинската политика и сл. Пример за хиерархиска структура на еден
CT. Co административен орган е прикажан во следниот дијаграм:
дноси
на

вините

ЛЕТ
танува
а
,

те на

зат во

ни на

5, туку
кои

турата,
челото
1.3.4. Субординација
на

на
Субординацијата претставува должност на потчинетите да
кој од ги извршуваат службените наредби од своите претпоставени.
ал број
Оваа должност е корелатив на правото на нивните претпоставени
ка
да им издаваат конкретни наредби.
Во својот најстрог вид субординацијата би значела обрска
пак безусловно да се изврши службената наредба на претпоставениот
независно од тоа дали е таа во согласност со законот или не. Но во
ело ги
современите држави, во кои управата е врзана со правото, т.е. со
начелото на законитост, начелото на субординација добива поиакво
:
значење. Имено, потчинетитот тргнувајќи од начелото на законитост
пед на има право да испита:
-), така а) надлежноста на претпоставениот за издавање на наредбата;
б) дали е наредбата издадена во пропишана форма;
да
ИН ШТО
го
в) дали е наредбата по својата содржина законита.
Наредбата издадена од претпоставенот, како и забелешките на
Т

н може
ИЛИ
потчинетиот можат да бидат издадени во писмена и во усна форма.
туција
Исклучок од вака дефинираното почитување на начелото на
субординација, најчесто се сретнува при извршувањето на службените
наредби издадени од претпоставените во органите на полицијата и
63
 Основни принципи на управување
Административно право

војската. Вообичаено, потчинетите во овие органи немаат право да ги Децентрализацијата претставува пренесување На
испитуваат службените наредби на своите претпоставени и се должни овластувањата, односно мокта на одлучување во определени
нив да ги извршат освен во случаите кога таквото извршување би домени на локално избрани органи.
значело вршење на казниво дело. администрацијата претставува
Децентрализација во
Во Република Македонија со Законот за државни службеници е ЗАКОНСКО пренесување на овластувањата, односно моќта на
прифатен принципот на субординација во неговото потесно значење.
Чл. 10 од Законот за државните службеници: одлучување во определени домени од централните врз локално
органи КОИ
Државниот службеник е должен да ги извршува наредбите на избраните административни извршуваат
се

министерот или функционерот кој раководи со органот, односно наредбите самостојно и со сопствени средства, при што само надзорот над
на непосредно претпоставениот државен служеник ида постапува по нив во законитоста на актите се врши од центарот.
согласност со Уставот, со закон, или со друг пропис.
Ако државниот службеник смета дека издадената наредба о
неуставна или противзаонита тој е должен за тоа да му укаже на оној кој ја
издал нарадбата.
При децентрализација одредени дејности на администрацијата,
Ако повторно истата наредба на државниот службеник му биде за определена територија ги вршат посебни органи, самостојно и со
издадена од непосредно претпоставениот во писмена форма, државниот свои средства, но под надзор во поглед на законитоста, од страна на
службеник ко постали по неа освен ако оцени дека нејзиното извршување централниот државен апарат.
протставува кривично дело, а за тоа ке го извести непосредно повисокиот
претпоставен државен службеникод оној кој ја издал нарадбата. Веже е наведено дека децентрализацијата овозможува
Доколку државниот службеник ја извши нарадата за која смета дека о припадниците на една заедница во рамките на една поширока област
науставна или противзаконита и не го предупреди за тоа непосредно сами да решаваат за своите локални работи. Органите на Јавната
повисокиот претпоставен државен службеник, ќе биде одговорен за администрација, имено, задоволуваат две категории потреби -
но зиното извршување исто како и оно што ја издал наредбата. национални што се однесуваат на целата земја и локални кои
Станува збор за потесно значење и примена на овој принцип, варираат по својата содржина во зависност од потесната локална
бидејќи како што може да се види од цитираната одредба на Законот заедница за која станува збор. Системот на одбрана, на пример, или
за државни службеници, тие не се должни слепо и непромислено да ги царинските пропис, се единствени за целата територија на една
слушаат и извршуваат наредбите на своите претпоставени, туку држава. Но, локалните заедници можат да имаат свои специфични
напротив, имаат обврска да внимаваат на законитоста на таквите потреби. Во
наредби и за тоа да ги предупредат претпоставените државни
службеници. Широката примена на началото на субординација, што би
потребно дапоодделни
ее да сесе извршиопштини, кои често страдаат од поплави.
регулација на речните сливови, во некои
значело извршување на наредбите од претпоставените без да се води други подрачја се јавуваат други императиви како што е сузбивањето
на некој ендемска болест.
сметка за нивната законитост, повлекува одговорност на
извршителите на незаконитите наредби. Децентрализацијата ги растоварува централните органи од
еден вишок на компетенции што може само да им штети (т.н.
2. децентрализам деконгестија). Некои автори сметаат дека истиот ефект може да се
21 Поим на децентрализам постигне и со деконцентрација, но таквиот ефект не е политички и
психолошки еквивалентен на децентрализацијата, затоа што граѓаните
Децентрализацијата е поим спротивен на централизацијата. поинаку се однесуваат спрема функционери поставени од
Таа јадаозначува можноста за припадниците на еднаодлокална заедница централната власт, отколку спрема оние што самите ги избрале.
сами управуваат со своите работи. За разлика централизмот кој Локалната самоуправа е најчест облик на децентрализација.
пред се, се однесува на организацијата на администрацијата, Но, таа не означува последна фаза во осамостојувањето на
децентрализацијата 0 политички поим
се однесува на локалните воодфедерализмот.
поизразено централните органи. Тоа осамостојување е уште
организацијата на власта во една држава. Децентрализацијата се
карактеризира со неколку обележја кои овозможуваат да се повлече Компетенциите на државите, членки на федерацијата, се
Јасна
еден одграница помеѓу
неговите централизмот,
појавни односно деконцентрацијата, како
облици и децентрализацијата. пошироки од групата на локалните работи што децентрализацијата
64
им ги препушта на локалните единици или колективитети. Додека кај
локалната самоуправа пренесениот делокруг се состои само од
65
 Административно право
државните членки на федерацијата имаат цела низа
авни икако што е правото
правосудни да донесуваат устав, како и
надлежности.
е да се проследи односот децентрализација
Во услови на деконцентрација пренесените
-
се засноваат на никаква правна основа од потраен
органи можат да ги повлечат (авоцираат)
ги пренеле на пониските
органи. При
та, локалните работи не се дефинираат според
заедница во која тие треба да се извршат,
риумите предвидени во законот. Не е лесно да се
со децентрализацијата, со оглед на тоа што
. Но, најнеотуѓиви се правата на државите,
цијата, затоа што тие се засноваат врз уставот, а до
отдржави.
може да дојде само во случај на согласност на
аеристики на децентрализмот
на децентрализацијата би било, значи,
покалните работи во посебна група која што потоа
шавање на локално избраните претставници.
на децентрализацијата би се состоело во
окалните заедници на статус на правно лице. На тој
едница ја добива правната основа на своето
финансиска автономија без која не би можела
даптира управните програми на локалните потреби.
Бележја не се доволни за да зборуваме за
аните на локалната администрација не ги
централните органи, инаку би останале во услови
. Локалните органи ги бира самата заедница,
претставнички тела избрани во заедницата. Сега
-Јасна разликата помеѓу деконцентрацијата и
При деконцентрацијата централните органи
од овластувањата што дотогаш ги имале на
-ци што сепак ги именува централната власт (како
францускиот префект). При децентрализацијата,
се врши од страна на административни
-анале во самата локална заедница и кои што се
органи на власта.
на децентрализмот се:
е на тите од кален интерес во посебна
основ за нивно ставање во надлежност
Основни принципи на управување
на локалните заедници;
+ Локалните заедници имаат статус на правно лице;
Финансиска автономија на локалните заедници;
+ Избрани органи на локална власт;
+ Директно одлучување на граѓаните за работите од локален
интерес
Претставниците на централната власт, особено технократите,
наведуваат одредени аргументи против децентрализацијата. Тие
тврдат дека:
Прво, децентрализацијата ги поскапува трошоците на
функционирањето на управниот апарат поради создавањето на
паралелни управни структури на централната и локална управа;
Понатаму, во релативното осамостојување на локалните
заедници тие гледаат опасност од локализам, од фаворизирање на
локалните интереси за сметка на националните;
Третата негативност ја гледаат во тоа што децентрализираната
администрација нема да биде во состојба да обезбеди доволно
квалитетни кадри за вршење на своите функции;
И на крајот, процесите на развиток во различните области на
современиот живот водат кон зголемена централизација поради
потребата да се создадат национални модели на политиката, а како
примерсе наведуваат здравството и образованието.
Во однос на прифаќањето на тие аргументи постојат дилеми во
зависност од искуствата на поодделни земји. Зголемувањето на
трошоците на паралелната управа" може сепак да се смета за
порационална алтернатива од она чувство на отуѓеност и
непријателство што го создава кај граѓаните постоењето на еден
гломазен и анонимен централен апарат. Локализмот останува како
Латентна
партикуларистичка закана за
потфатот на
децентрализацијата, која во некои федерални држави се сузбива или
држи под контрола, но може да се покаже кобна за опстанокот на
други федерации (примерот со СФРЈ, Сојузна Република Југославија
како федерација на Србија и Црна Гора). Квалитетот на
административните кадри во локалните заедници претставува
отворено прашање во земјите чии универзитети од разни причини
немаат соодветно академско ниво, но тоа не би требало да биде
нерешлив проблем. Водењето на национална политика во определени
области може да придонесе на хомогенизацијата, но од друга
низа дејности од национален интерес како што се радиото и
страна
телевизијата можат со успех да се децентрализираат. Се разбира,
децентрализацијата
загрозиле единствотонена земјата.
смее да доведува до крајности кои би го
67
 принципи на управувано

Основни
Административно право остваруването на повисоко ниво на демократија, а централизираното со

во
дека

таквите

ставови
смета

покажуваат
.

Феслер
Така

која
мера со(подтермините централизација и децентрализација обоени со вредносни

режим
на
Оттука, предности на децентрализмот како принцип

авторитарен
судови вредносен
една наша морална с у д подразбираме таков суд
т.е. интимно УВорувадозаизраз
во ко што доаѓа
управување, би биле:
4 Поеластичен систем на организирање; , штоили идеолошкаи топреференција,
непожелно) буквално пишува: тоа ретко се смета за добра
што пожелноВо Англија и САД, централизацијата сама по

а
4. Овозможува иницијатива на извршителите;
+ Прилагодување кон нови услови и потреби; себе или како носител на други предности; таа се осудува ab Inito, или се
4. Спречува проголема концентрација на власт прифака со отпореднодушно
се претставува како практична
како нужност...
предусловДецентрализацијата,
за остварувањето иодсочуването
друга страна,
на
Проучувањето на тоа како еден систем функционира во своите основните вредности на Во Франција,
едно
слободно општество...

природни, омпириски услови, треба да не сочува од одна илузија, а
тов о илузијата
централните органина одлажна децентрализација.
одвишна Растоварувањето
работа и нејзиното пренесување нана
торонот" но значи и зголемување на мокта на локалнитеединици да
донесуваат самостојни одлуки. Така, би било погрешно да се заклучи
доко деконцентрацијата претставува форма на децентрализацијата
како што е тоа воко објаснето во поранешниот текст.
2.3. Видови доцентрализам
Постојат два вида на децентрализација и тоа територијална и
техничка децентрализација.
Територијалната децентрализација (опишана погope)
претставува создавање на автономни управни структури што се
одговорни пред населението на локалната заедница на која и
припаваат.
Техничката децентрализација со врши на тој начин што
една посебна служба се издвојува од оние служби што ги врши
државата и го добива својството на правно лице.
Иако овие два вида на децентрализација имаат допирни точки,
сепак помеѓу нив постојат и разлики.
Територијалната децентрализација поврзана е со определена
демократизација на политичката структура на одно општество, додека
техничката децентрализација има за цел преку осамостојувањето на
определени јавни служби (за потсетување: под Јавна служба со
подразбира секоја активност што има за цел да задоволи некое
барање на јавниот интерес) да го направи поефикасно нивното
функционирање. Како најважна допирна точка помеѓу двата вида
децентрализам би можел да се наведе фактот што и во двете овие
форми на децентрализација преовладува концепцијата дека Јавните
служби треба што подоко да се приближат до корисниците.
Забелешки кон томата:
Децентрализацията и демократи/ама
Дали постои априорна врска помеѓу децентрализацијата и демократските
вредности на политичката организација и централизмот и авторитарниот стил на
политичкото управување? Некои автори сметаат дека централизацијата и
децентрализациjата на отставуваат неутрални тормини. Според нив, би било
погрешно кога децентрализираното општество би го поврзувало автоматски со
уриспруденцијата и историјатанаја централистичките
поддржуваат доктрината на иако
единството на
државата и така придонесуваат предрасуди,
постои покантна литература на протест што пледира за регионализам, исто така
на старите вредности и поголема локална самоуправа".
француски автори мисли фослор кога
реставрацијаНе е Јасно на кои современи тврди
дока француската литература во областа на управните науки придонесува на
ширењето на централистичките предубедувања. Можеби то го има предвид
Ривера ко пишува дека од политичка гледна точка пОСТОИ Линија на
разграничувања помеѓу либералните режими кои ги почитуваат локалните
слободи како и другите слободи и авторитарните режими кои природно стремат
кон централизација. Не е значи, точно да се поврзуваат како што тоа често се
прави, децентрализацијата и демократијата: затоа што сите демократии не се
либерални; потребата да се наметне националната волја врз целата територи
наспроти локалните отпори може да го насочи еден демократски режим кон
строга централизација. Па, сепак, то додава дека демократијата и
децентрализацијата
својство. Ушто повеќо,гиимаат
споредоднегоформална гледна соточкалокалните
управувањето изборитеработи
како заеднички
од страко
наподготовка
народот изанеговите
вршење наизбраници сочинуваправа
демократските школаво рамките
за воспитување на граѓаните и
на државата.
Други француски автори (како што со лобадор и особено Добаш) ја
истакнуваат децентрализацијата
во одна заедница. Почитувањето каконанеопходна претпоставка
локалните на демократијата
слободи и создавањето на
локални органи што со демократски одговорни спрема граѓаните што ги избрале
претставуваат ефикасна противтежа на авторитарното самоволие на
централната власт. Какошто вели и самиот Риверо, децентрализацијата, односно
локалната самоуправа, претставуваат школа на политичката партиципација на
граѓаните во одлучувањето за работите што непосредно ги тангираат. Освен тов
децентрализацијата ја зголемува управната еластичност на системот. Локалните
ja
органи кои уживаат определена правна финансиска автономија, а ги познаваат
приликите треба да ја организираат својата дејност далеку подобро од кој и да е
друг фактор, можат најдобро да ги приспособат своите одлуки на специфичните
потреби на локалната заедница.
Од сето она што е погоре речено, не би требало да се избраа со
заклучокот дека централизацијата секогаш претставува една чисто негативна
сила на авторитарна, диктаторска концентрација на власт. Некои зоми со
длабоко обележани со тенденција кон централизација, а другито се
децентрализирани и во раните периоди на нивната историја. Во првата категорија
спаѓа Франција,аво втората англосаксонските земи.За да се утврди каква улога
одиграла централизацијата, односно децентрализацијата во историјата на
одделни земји,потребно о проблемот да се постави во историска перспектива.

68 69
 Административно право Основни принципи на управување

перспектива
ја оствари политичката и пространство (лабави племенски конфедерации, каков што беше сојузот ).на
вид кои
спротивставување
располагаат со
Ирокезите,
Но
, на грчките
исток
, а држави-полиси
подоцна
и на и малите
запад
Римсе
населбијавуваат
одикои изникна
огромни
градот централизирани
политички творби. Со илјадници години управните функции се поистоветуваат со
вршењето на други форми на власт, но сепак тие постојат затоа што без нив не
го замислиме животот на една политичка заедница. Потребно е да се
walla
ранција се карактеризира со можеме да го
која, меѓутоа, во
. Затоа подоцна се собираат даноци,
населението. да мора
Власта се регулира наводнувањето,
да се делегира да сегувернери,
на обласните држи подсо оглед
контрола
на
примитивната состојба на тогашните комуникации. Затоа, владарот ги бира тие
Комитетот на јавниот спас и

, системот достигнува
а е систем на хиерархиската гувернери од кругот на лицата што му се блиски поради тоа што со нив одр'жува
од страна

ербата доаѓа одоздола, но

на нивните посебнивороднински,
зависи политички
такви услови и другинаврски.
од лојалноста Опстанокот
кралските на централната
намесници. властќе
Таа лојалност
m!!
оветници советниците на биде поголема кога намесникот сето она што го има му го должи исклучиво на
општинските советници и владетелот, а не така сигурна, кога достоинственикотна кога му се делегира
почист
и т.н. Во повоениот период
која е формулирана на
определена
Никол не можевласт,
да мурасполага
одземе.соНаизвесно
првиот наследно право наво азиските
случај наидуваме својот посед
земјикое
во
вите заедници слободно се кои владее ориенталниот деспотизам, а на вториот во западна Европа во
на глас; извршувањето
на општина или
периодот на феудализмот.
кралство пред Сломот
и по Карло Велики на кралската
и ширењето власт, какобеше
на феудализмот во франачкото
во значајна
во Уставот од 1958. мера последица на приватизација на системот на кралската администрација.
Оттаму
средниоти век
произлегува територијалната
во шаролики политичка раздробеност на Европа
феудивои
Д

и во една држава што се

традиција на локална која се претвори крпеж на меѓусебно завојувани
на широка децентрализација
Алексис де Токвил во своето
провинции. Кралскиот апсолутизам е онаа центрипетална сила која Европа треба
да ја извлече од таа хаотична распарченост на нејзините структури. Зборувајќи за
следната паралела
на европскиот континент:
управната
на организација
кралската на Франција,
власт, која што на секонфузниот
осврнавмепартикулиризам
на централизаторската мисија
наследен од
средниот век му спротивставува еден систем на економска, административна и
-та години да
беа научиле сите да земаат
засноваат
политичка нивелација. Таквото обединување почива на порастот на кралските
приходи и воведувањето на принципот на платена управна служба (иако
; тие беа запознаени со
практиката на купување на извесни знаења од страна на заинтересирани лица се
вобода на говор и печат, со
одржа се до француската револуција). Во такви историски околности центра
Ви
ги донесоа со себе во
и овие институции ги лизацијата можеме
на еден народ. Таа муда става
јасметаме
крај накако позитивен
Јаловото чинител
трошење на историскиотенергија
на националната живот
, помеѓу Американците
Нов датум. Спротивното се на меѓусебни
да стане моќенборби
фактори овозможува со единството
во меѓународните односи, што го наметнува,
а не лесен плен за една нација
надмоќните
веде апсолутната власт на
долго пред слободата да завојувачи
време на (да сеГрозни
Иван потсетиме
и Петар наВелики).
примеротОсвенна тоа,
Франција подпоЛуценаXIVнаигубиток
вистина Русија за
на
постојат во Америка, еластичноста, централизацијата, но не секогаш, може да го
управувањето како
дисфункциите и го назголемува нивототака
централизмот на дисциплината. Позитивните функции и
и на децентрализацијата
поевтини

што ја сконцентрирал во
ција; затоа што по наглото
слоеви на средните класи
речиси исто толку тешко да
Никогаш не почувствувале
золуција, и откако уште од
мораа да ја повикуваат
централизацијата, затоа
се јавуваат на мало
секогаш да се оценуваат според законите на историскиот релативизам.треба, затов,
3. Линиска и штабска организација
Поделбата на трудот во управата со која се поврзани
современите појави на централизација и децентрализација води кон
диференцирање на функциите во администрацијата на линиски и
штабски, коиод севоената
забележи, позајмени, како штоичитателот
терминологија означуваати различни
сам можевидови
лесно дана
поделба на трудот во рамките на армијата.
71
но право
Основни принципи на управување
1

разните форми во кои се појавува штабската функција, таа може да се

T ги
јави во областа на: Brary
beнaтa 1) буџетот и финансирањето,
полна 2) кадрите, "

) 3) планирањето,
еден 4) истражувањето, поднесувањето извештаи,
5) правна служба и
6) други постапки во управувањето.
ниска Што прави една група на специјалисти што има право само да
е во дава сугестии на еден наредбодавен орган? Да си го замислиме
и работниот ден на еден висок управен функционер, како што е
војна министерот. Дури и кога би можел да ги посвети сите часови во денот
та во на својата работа, тој не биможел да ги опфати сите важни прашања
на кои е должен да им посвети внимание. Тој треба да потпише
воена безброј наредби, писма и други списи и да прегледа записници или
може, буџетски препораки. Тој треба да учествува и во спроведувањето на
Иако политиката и остварувањето на подобра организација: на својата
само служба. Освен тоа, има и низа други обврски пред собранието,
эт за средствата за масовни, комуникации, политички организации и
над странски или меѓународни претставници. Затоа, тој има потреба од
би експерти (штабски органи) кои ќе му дават сугестии (и ќе одат дури и
подалеку како што ќе видиме малку подоцна) за тоа како да се решат
: низа работи што се формално во негова надлежност.

II
Според формалната дефиниција која се сретнува BO
ваат: официјалните правила на организацијата, штабскиот орган ја врши
-ОТО: својата должност на тој начин што подготвува информации и совети
што му се поднесуваат на наредбодавниот орган (линиски орган).
BO. Штабските органи, иако поднесуваат предлози што се витални за
Тие донесување на одлуката, немаат право да им наредуваат на
! линиските органи дури и во пониските единици на организацијата, а
заат линиските (хиерархиски надредените) органи и понатаму ја имаат
основната одговорност за резултатите на работата. Хиерархиските
ција . органи Ја признаваат вредноста на работата на штабските органи, а
за овие последните треба да ја оправдаат таа доверба со авторитет на
ИЧИ идеи, компетенција и такт.
. Практиката покажува, меѓутоа, дека сите тие академски
. дефиниции имаат само релативна вредност. Во практични услови
улогата на стручњакот (штабски орган) често не може да се ограничи
само на давање совети, туку преминува на право на давање налози,
THK значи едно хиерархиско (линиско) овластување. Правната служба, на
ота, пример, не дава само совети за тоа како треба да се постапува за да
се остане во рамките на законското работење, туку и активно учество,
пи. во решавањето на правните случаи пред судовите. Одделението за
опи економска пропаганда не само што ги разработува техниките за

73
т
 Административно право
поуспешно апелирање на потрошувачката психологија на луѓето, туку
може да троши и големи суми во остварувањето на таа цел.
Објаснувањата на инженерот, член на истражувачкиот институт во
работната организација, за тоа како да се отклони дефектот на
монтажната лента, работоводителот ќе го прифати не како „совет,
туку како инструкција што тој задолжително ќе ја спроведе. Сугестијата
на лекарите од здравствената амбуланта при едно претпријатие дека
е неопходно вакцинирање е рамна на декрет за сите вработени без
оглед на нивниот ранг. Затоа, би било нереално да се зборува за
исклучивата одговорност на линиските органи. Одговорноста е
секогаш заедничка.
Во структурата на односите помеѓу линиските и штабските
органи можат да се појават антагонистички црти, особено ако
експертите се чувствуваат фрустрирани што во определени услови
немаат моќ на одлучување, или што професионално инфериорни луѓе
имаат поголема власт од нив. Па сепак, иако не е лесно да се
остварат препораките од учебниците, создавањето на кооперативен
систем во кој ќе земат учество и едните и другите органи претставува
животна неопходност за модерните (вклучувајќи ги тука и управните)
организации.
Прашања и теми за дискусија и есеи:
Централизам
Хиерархија и субординација
деконцентрација
Децентрализам
Техничка децентрализација
Територијална децентрализација
74
Локална самоуправа
ГЛАВА III
си
HAVE
ЛОКАЛНАСАМОУПРАВА
S
проми
1. Поим
Локалната самоуправа локалната управа претставуваат
политички правни рамки на раководење со една релативно
ограничена
помала мера,територија
единица накоја претставуваполитичка
националната подредена, во голема или
организација.
Овде таа ќе биде разгледувана од гледиште на правниот режим
на таквата локална заедница.
За локалната заедница постојат многубројни дефиниции. Во
оваа прилика ќе биде наведена дефиницијата на словенечкиот
социолог Здравко Млинар: „Комуната е кохезивна, структуирана и
подвижна општествена заедница која ја сочинуваат жителите на
определена територија, на која, заради задоволување на своите
материјални и други потреби, развиваат различни активности и при
тоа стапуваат во меѓусебни односи создавајќи на тој начин и некоја
заедничка култура".
Во делот посветен на централизмот и децентрализацијата
наведени се различните институционални решенија за односот помеѓу
централната власт и локалните единици на една државна заедница.
Во додатокот кон оваа тема, истакнато е дека централистичкото
уредување не мора да биде по дефиниција недемократско, а
децентрализираното демократско. Централистичкиот систем На
Француското административно уредување (но со присутни органи на
децентрализација во комуната и департманот) не го попречи развојот
на политичка демократија во таа земја. Советското уредување имаше
федерален карактер, но тоа не пречеше властите во територијалните
единици да бидат само агенти на централната власт. Југословенската
децентрализација исто така немаше трајна стабилизирачка функција.
фрагментирана по етничките линии на расцеп, таа во себе го носеше
семето на своето сопствено уништување.
1.1. Компаративни искуства
Во оваа глава ќе бидат изложени формалните структури на
локалната власт во три европски држави и во САД.
1.1.1. Локална самоуправа воАнглија
Велика Британија, слично како и скандинавските држави има
унитарно уредување со висок степен на автономија на локалните
75
 (F
SS
-- SSஅர no
5 அ
ழ
ens en C
HARERu N
லை
) H
FFF
S
SeppiniCuline N
Sin

BRMVC
6FTS BY S
Spman
AS
19 Sp
Kl l , ,F S S

S
Ses
ந சிறி ..
"CHsny obe
SA SH

R S. RES
Says in San
RituneXX en Cine sun
S182 K parts sing
- 51.
3ல 1805 19gins Gene
iVapersein Sini f
K R 159) சி
:960056

eso es

COME T2
Re 350
- 59 f
கள்
நி
A59069135 P 169 P
250 Sur
&9 8 15650

117
18
Hin

-
CT *******
A

CH

Wy
pute
*******
-
kr****

****
ciee-gtune Sup
Sy*
S
-
2 அண்
e
th
to

வி
விருச்ெ
ய
- Swe

யின்

*
here
y C
Ollen
Typ
Neenee enறன்
ஆவள
--- ை
e s
ye

9-
nA
Sree Se
h
Swwwton
 Административно право
една третина секоја година;
алдермени кои се бираат под исти услови како и оние во окрузит;
3) градоначалник што го бира советот со различно времетраене на
мандатот во зависност од градот за кој се работи: Градоначалникот претседава
со советот на окружниот град. Негопочесни. Во исто време тој е
и мировен судија.
4) Помошник на градоначалникот што го избира градоначалникот од
членовите на Советот.
Вистинската дејност се врши, како што е вока речено, во рамките на
комитетите или подкомитетите. Прашањата поврзани со генералната линија на
далување ги решава самиот совет.
Во советот иво комитетите, секретарот (таун клерк) игра значана улога.
Како постојано вработен, тој е шеф на канцелариите на општината и ги советува
локално избраните претставници. То ги води записниците на садниците и води
сметка за извршување на она што е решено. Некои окружни градови располагаат
со многу значајни финансиски средства што им овозможува да експериментираат
со нови начини на управување (на пример, градот Бирмингем).
функциите на советот на окружниот град ги опфакват следните области:
снабдуването со вода, образованието (првостепено, второстепено и насочено)
противпожарната заштита породилните издравствените услуги, згрижувањето на
децата, канализацијата и санитарните услуги, доделувањето парцалк
одржувањето на паркови, одржувањето на улици, станбената изградба и
планирането, библиотекто, уметничките галерии пливачките базени
гробиштата, контролирането на градежните работи, забавните центри, храната к
лековитеНаокружни
бродовите,градови
инспекцијата на мерки и одржување на редот
Некои мали и средни градови како не го достигнале статусот на ОКРУЖНИ
градови, сепак ги користат погодностите на посебен статус врз база на порано
добиените по ластици. Постојат 309 неокружни градови. Распонот на
населението во нив се движи од 5.000-100.000 жители. Органите на
управавувањесе аналогни на ониерите градови.
Советите на неокружните градови држат четири пленарни садници
годишно. Тие имаастувања како сепотчинети на извесна контрола
на комитетот на округот. Неокружниот градски совет има обврсюк да го
овозможи нормалното функциониране на комуналните служби (осветлување
одржување на градските улици и мостови, одвод и канализација, собирање бубре
и други санитарни услуги), да доделува земјишни парцели, одржува парков
библиотек, бани, места за забава, да контролира градежни објекти, бензино
пумпи и продавници; советот има различни компетенции во областа на
здравството и градското домување.
Околин
✓ улогата на советите на округот, Регулирањето на некои прашање препуштено е,
Во почетокот околните биле групации на парите Столи
се главновештачки творби на Законот од 1894 година. Со околните раководат
(тоа вою како за градските така и за селските околии):
1) Околиски совет
што се бира на три години така што еден советник
претставувапарохија од 300 жители. Советот се обновува со по една третина тивно преуредување на ова подрачје. Прописите од 1863 година го утврдуваат
редовите2)наПретседател (чаармен)
советот или од и помошник
надворешни лица. претседател ко се бира од како начинот на управување со т.н. голем Лондон. Тој го опфаќа досегашниот округ
и деловина старите соседни округи.
Околните
дел наимаат
нивнитеовластувања вовосанитарната област. Тие го загубил
поголемиот надлежности врскасоодржувањето
. на патишта
80
Локална самоуправа
Парохии
Парохиите се на ниските локални единици. Нивното потекло води од
дамнешните времина на пристигнување на Англо-саксонците. Законот од 1930 г
уюна парохиите во градските околии.
Управните органи на парохиите варираат според значењето на
населението што го опфака.
Во парохиите со помалку од 100 жители се воспоставува непосредно
управување
- Во парохиите со повеќе од 100 жители може да се воспостави парохиски
Совет.
- Ако во парохијата живеат повеке од 300 жители, задолжително е
воспоставувањето на советот. Советот држи три седници годишно.
Парохијата има ограничени овластувања (рекреативни дејности,
гробишта, улично осветлување, одржување на Јавен ред). Таа се наоѓа под
контрола на Советот на селската окопија ина окружниот Совет.
Со оглед на својата големина и значење, Лондон имал и задржува
посебенправен режим.
Традиционалната организација на Лондон:
Се до неодамна, агломерацијата на Лондон во потесна смисла го
сочинуваше лондонскиот округ со кого управуваше Окружен совет.
Корпорацијатана градот (сити) и 18 совети на метрополитенски градови
ги сочинуваа локалните власти од пониско ниво.
а) Сити:
Неговиот режим датира од средновековниот период. Сити претставува
една корпорација. Таа слободно се самоуправува и врши извесен бро) на задачи
од Јавен интерес.Начело на сити е лорд-мерот. Него го бира за период од една
година општинскиот Совет.
Општинскиот совет во суштина го избираат два избрани органа: судотна
елдермените и судот на советниците. Алдермените и советниците са бираат за
времеод една година од членовите накорпорациата и сопствениците.
Сити е задолжен да управува со многу значани сектори како што е
лондонското пристаниште.
б) Градот Лондон:
Тој долго време се делеше на метрополитенски градофи со кои
управуваат градоначалникот, алдермените и избраните претставници. Еден од
т.н. градови (бороу) од посебно значењето е Вестминстер.
Лондонскиот округ
Лондонскиот округ го опфака Сити и метрополитенските градои (бороу).
Тој опфака 128 советници избрани за три години. Неговата улога е аналогна на
меѓутоа, на посебни власти како што е органот надлежен за лондонското
пристаниште и извршното биро на лондонскиот транспорт.
Новата организација
на Лондон:
Растот на лондонската агломерација наметнала потреба за администра
M
Целината е поделена на 32 метрополитенски града. Големиот Лондон
ставен е под контрола
корпорацијата. Советот штоброи
доминира
100 со 32 совети
избрани на градовите
членови. Тој врши (бороу) и Сити
функции на
управување и координација.
81
 Административно право
ува со извесен број на области од заеднички интерес за
патишта, главни комунални служби, едни од основните се
струја, урбанизам, патишта, како и одржување на редот.
година. Велика Британија е поделена за потребите на
области: Шкотска, Северна Англија, Јоркшир и
Локална самоуправа
управувањето со паркови и игралишта, музеи, гробишта и т.н.
Според реформата од 1972 година предвидено е и воведување на
заедници воШкотска, но само таму каде што ќе ги прифатат локалните фактори.
Нивните функции не би се утврдувале званично и тие би ги изразувале
мислењата

Англија, источен Мидлендс, западен Мидлендс, Велс месното население во врска со проблеми со кои се соочени.
адлежноста на новите колективнитети:
падна и Југоисточна Англија. Во секоја регија се наоѓа AUERALSIA.
вонално економско планирање. Јавните служби што функционираат во поголеми територијални размери,
ри од 20 членови кои ги назначуваат централните власти апланирање,
кои се доверуваат на окрузите
транспортот, и областите
патиштата, (во Шкотска)
полициската и противгопожарната
опфакаат општото
служба.
нивната компетентност во работите на локалната управа
а социјалните Јавнахигиенаи локалнопланирање.
Истото важи и

-катот, универзитетот, селското стопанство, индустријата

ридонесува на разработката на регионалниот планза да За надлежностите
Тие се на на локалните заедници воопшто:
Систење на локалните ресурси, дава мислење за мерките островот многу позначајни отколку,
Трошоците на локал на пример, во Франција.
на планот и го изразува своето мислење за
економска политика.
издатоците нанацентралната
локалните власт.
заедници се рамни на повеќе од половина на
На претходните
регионално економско планирање се состои од единици на страници се наброени надлежностите на различните
традиционалната локалналокалните
самоуправа во оваасе островска
своите овластувања во регијата. Оваа комисија треба
во областаземја.
Основните
услуги што ги вршат заедници на
or pneu i nepra
план и да
координира дејноста на регионалните
ROTATO sof

эрствата заинтересирани
юријалните структури
за примена на планот. образованието,здравјето,
заштитата, патиштата, урбанизмотдавачки
социјалните иизградбата,
како штопланирањето,
се полицијата
породилните домови,и
година Кога реформата стапи
амбулантите истановите и рекреацијата. Во периодот на национализациите,
многубројни
вање на) Велика Британија ( со исклучок на Лондон,
заедници (заиндустриски
обратниот ипроцес
комерцијални службиимвиди
се одземени
ја главатана локалните
BO сила,

на приватизација, за јавните
Pareo

добива нова форма.

е засилување на локалната автономија со
ашните територијални структури наречени „окрузи служби). Создавањето
локалните заедници на државнасоздравствена
управувањето мнозинствотослужба
на им го Иако
болниците. одзедеденесна
елс и регии“ во Шкотска. Големите урбани центри го
ополитенски окрузи. преовладуваработите
планирање, економска
не сефилозофија
финансирање менуваат такаспротивна
бргу. на националното државно
мора да се поделат, на пониско ниво, во мали единици локалните заедници
има околу триста.
приходи на локалните заедници, главно произлегуваат од
налокалните заедници во Велика Британија сведен е даноците што ги пропишува државатаизвори и одшто
локалните такси. Ододеднапотврди,
страна,ренти,
како

Изворитеназ чајно
500. Англија би опфаќала 44 окрузи од кои в
(дистрикти). Во Шкотска административната мапа
извори
лиценци на средства
и други пари
даночни приходи
се
што кои
јавуваат
ги добиваостварува
единицата
потекнуваат
локалната единица за извршена услуга, потоа
и три островски зони.
од граѓаните по одредени основи и
заедница се поставува совет што се бира со општо
четири години. Звањето на општински советник средства
органи одштодругаединицата
страна.наГлавниот
локалнатаприход самоуправа
од го добивасеод централните
граѓаните заснива вра
освен во Лондон.
оданочувањето
даземјишните на недвижностите.
ги воведатконструкции
тие даноци. Само некои од локалните власти имаат право
се бираат со општо право на глас и интегрално
щите во околиите се бираат по тројца по изборна
третина. Советниците добиваат надомест за индустриска
како иМеѓузгради,таквите
експлоатација опадна.
недвижности
трамвајски спаѓаат земјиштето
пруги, пристаништа,
фабрики И т.н. Но, во периодот на национализациите, значењето на локалната рудници,и
им се дозволува на околиите да го користат Особено е
жер (ме)ор) и лорд мер (лорд мејор).
−ци, реформата од 1972 го предвидува одржувањето смета дека субвенциите на местото
владата напретставуваат
централните субвенции.
80% од Општо земено
тековниот буџет сена
само на најзначаните меѓу нив, како и создавање регионалните
окрузи на Велс. и Едната
општинските
од тиевласти.
субвенцииТоа еособено
т.н. важисубвенција
општа за некои (малку
џ населени
енерал грант).
организми под нивото на совети на околии. Но
големо значење.
Нејзиниот износ го
од локаланитезаштита, утврдува за
расходидетска секои
за единаесет две години централната
службииирурално влада во
тоа: образование, зависност
здравје,
се нарекуваат заедници“. Овие заедници ги
жните и неокружните градови како и постојните противпожарна
нарекреација.
патиштата,Предвидената заштита, урбано
проодност,сумаводењесе делина наизборни списоци, планирање,
социјална сигурност
помош оди
а имаат можноста да ги изразат потребите на
ања се приближуваат во определени случаи на локалните заедници
вкупната и школскатапопулација. Иакоконечнатаодлука за субвенцијата зависи во зависност
на околиите и на окрузите во областа на
од Министерството
локалните за локалнинаработи,
власти за утврдување износотнапретходно се водат преговори со
општата субвенција.
83
 Административно право
Втората субвенција е т.н. субвенција на изедначување (стандардизација)
воведена во 1958 година. Таа е наменета на окружните градови, на окрузите и
околините чии што фискални приходи
пониски од просечниот фискален приход
на подрачјето на кое што тие се наоѓаат. Четири петини на заедниците се наоѓаат
во таква ситуација. Позајмувањето не е дозволено без дозвола на Парламентот.
Па сепак задолженоста на локалните заедници се дуплирала во периодот помеѓу
1954 и 1964 година.
Контролата на сметките ја вршат ревизори (аудитори) кои ја ценат не
само легалноста, туку и целисходноста на трошоците.
Надзор над локалните органи:
Над локалните органи е можна двојна контрола. Едната ја врши!
Парламентот донесувајки закони кои ги утврдуваат границите на локалната
автономија. Другиот облик на контрола го вршат министрите, но само врз основа
на законски овластувања.
Овде ќе бидат наведени некои облици на интервенција на извршната
власт:
Локална самоуправа
Држави ги пренесуваат британските установи на локална власт. И во
едната, и во другата земја може да се воочи истата архаична
територијална поделба и во последните децении пораст на
централизмот. Се разбира, постојат и разлики. Во САД постои
федерална структура на власта, а локалната самоуправа е
едностепена.
Овластувањата на локалните органи се помали отколку во
Велика Британија, но тоа е затоа што како локална единица на власта
се јавува федералната држава која има широк распон на надлежности.
Децентрализацијата се остварува како на ниво на локалната власт,
така и на рамниште на федералната членка. Во САД постои голема
разновидност на локалните заедници. На оние традиционалните,
наследени од бившите англиски колонии се надоврзуваат и нови

-Пракање на циркулари: Сите министри пракаат циркулари на локалните типови на локални заедници создадени во подоцнежниот развој.
власти. Овие акти содржат обични информации (на пример, за примената на неко Локалните единици се од нееднаква важност со оглед на
нов закон) или технички или политички директиви и по тоа се слични на нашите
стручни и стручно политички упатства. нивниот број, улога и население. Некои од нив се многубројни по
Одобрение: Некои одлуки на локалните власти бараат министерско своето население и така ситуирани што можат да контактираат
одобрување (во областа на образованието, здравјето или урбанизмот). Во такви непосредно со централните органи како што е тоа случај со Њујорк,
случаи министерот може да внесе измени во поднесената одлука. што е исклучено во третостепената англиска самоуправа.
Супституција: Некои закони предвидуваат можност за министрите да
ya MACTO
Локална самоуправа во САД - федерална структура на власт:
стапат на местото на локалните власти доколку овие се покажат пасивни или
склони кон лошо управување. Едностепена лок. самоуправа (окрузи; големи градови;
- Инспекција: Централните органи праќаат свои претставници да ја комуни и помали градови; околии)
испитаат работата на локалните органи особено кога се работи за дејности кои 4. Градот е најзначајна единица на локалната самоуправа
тие ги субвенционираат. Тие ги
ги советуваат локалните органи, но праќаат ставови
кон соодветната локална заедница.
градоначалник (извршна власт) и совет (законодавна
власт)
- Извештаи: Сите министри имаат право да бараат извештаи од кој и да есе
Gale

локален орган како и да добијат одговори нанивните прашања.

-Судска контрола: Се врши врз актите на локалните власти. Пред судот
може да се покрене постапка ulstra vires (пречекорување на овластувањата) за да
- Контрола на сметките: Сите сметки на локалните органи,. со исклучок на
окружните и неокружните градови подвргнати се на испитување од страна на
контролори то ги утврдува Министерството за локални работи.
-Контроланад
и наградувањето персоналот: Именувањето,
на многубројните отповикувањто,
локални функционери дисциплината
подвргнати се на
контрола од страна владата.

- Жалби до Министер: Граѓаните имаат право, доколку најдат дека некое

право им еМинистер.
соодветниот повредено од страна на некој локален орган да се жалат до

1.1.2. Локална самоуправа во САД

модел. Самоуправата во САД е длабоко
Ова е сосем разбирливо ако се земеинспирирана од британскиот
предвид дека англиските;
иселеници во колониите на источниот брег на сегашните Соединети
84

85
нистративно право Локална самоуправа

град со тоашто му дава статус на правно лице. Во исто време, градот добива
определени овластувања во областа на судството и стекнува право да има
сопственост, да собира даноци и да донесува општински прописи. Овие
овластувања се наброени
утврдуваат границите во статутот
и условите (или чартер) на градот. Во статутот се
на автономијата.
во САД
Видови нараководење во градската локална
самоуправа:
Видовите на управување со американските градови се далеку од секоја
разнообразност, но можат да се групираат во неколку категории.
а) Системот на градоначалник совет (Mayor Council Sytem). Системот
почива врз принципот на поделба на овластувањата: градоначалникот Ја врши
извршната, а општинскиот совет законодавната власт. Советот брои од пет до
педесет членови. Но
зависи одТиебројноста нивниот број е обично ограничен (п ет до седум) што не
граѓаните. примаатнанадомест
застапуваното
за нивнатанаселение. Советниците
работа. Траењето ги бираат
на мандатот е од
две до четири години,но ситесоветници не го почнуваат и завршуваат мандатот
во исто време. Советот ги регулираодносите вообласта на јавниотпоредок и
здравјето, а привремено
претседателот на советот иго бираат
административни
со проблеми.
непосредно Вонајчесто
гласање повеќетонаслучаи
четири
години, иако мандатот може да биде и покус.
Во
системот на градоначалник и совет разликуваме две варијанти силен и
слаб градоначалник.

Во системот со силен градоначалник стриктно е применета поделбата на

власта. Советот потполно
градоначалникот, исто како самостојно ја вршипретседател,
и американскиот својатазаконодавна
има правофункција,
на вето наа
одлуките усвоени од советот што може да му го одземе само двотретинско или
нституционални
тричетвртинско мнозинство. Неговите главни овластувања се во областа на
карактерот на
подготовка на буџетот, именувањето и сменувањето на функционери во
–

пика:
градската управа и управувањето со административните служби. Тој дава
1
препораки до советот. Градоначалникот одговара за спроведување на
50
општинската програма. Со оглед на тоа што на ова место се доаѓа преку општи
37
3
избори функцијата има политички карактер. Токму тоа предизвикува критики
против системот затоа што се смета дека фактот што неко) успева да освои
4
гласови не значи дека тој ке биде добар администратор. Како коректив на
системот се јавува главниот управен функционер (Chlef Administrative Officer) кој
врши контрола и ги поттикнува управните операции.
3

Формулата на слаб градоначалник станува се попроблематична со оглед

36
на сложеноста на неговите задачи. Овде како да е применет некаков конвентски
систем во кој градоначалникот претставува фигура подредена на советот. Како
ССАД се една од
анци живеат во
прво, тој нема право на вето, а администрацијата не е под негова директна
контрола. Директорите на различните управни единици се бираат од едно биро на
Амстердам) комесари кои ги бира и отповикува градоначалникот, но под контрола на советот.
300.000 жители
О жители.
Вонаметне
таквиот систем
своја само една силна личност може покра ограничувањето да
политика.
зависи од 6) Системот на Совет и менаџер (Council Manager Plan). Во овој систем се
може да и голе
комбинираат демократските традиции на избор на претставнички тела со општо
дека таквите
а за ограничува
право
рацетена
на глас
еден именаџер.
деловната традиција на концентрација на извршната власт во
"Федералната Советот е биран и политички одговорен, додека управникот (менаџерот) е
носител на административната власт. Тој ги именува сите административни
службеници и ги контролира нивните активности.
рењето на еден Граѓаните го избираат советот кој има од пет до девет членови. Советот

87
 Административно право
утврдува политиката, го одобрува буџетот, усвојува проекти и има право да
оносува прописи. Но, спроведувањето на политиката му е препуштено на
енаџерот.
Менаџерот го бира и именува советот како личност со знаење и искуство
го плака. Предност имаат кандидатите со деловно искуство.
е исклучиво одговорен за својот делокруг на работа, а тоа е управата
остварување на замислите на СОВЕТОТ. Toj ги именува шефовите на
инистративните служби. Нивните потчинети пак, најчесто се бираат врз врз у
на одредбите на мерит системот (системот на заслуги). Управникот исто
ve
да дава предлози на советот, но нема право на одлучување.
Градоначалникот во таков систем има чисто почесна улога. Тој е или
ктно биран од бирачите или поставен од членовите на советот. Тој нема ни
но на вето ни управни/менаџерски одговорности.
в)Комисиски систем (Commission form). За разлика од претходните
еми, комисијата овде има законодавни и извршни овластувања. Во поглед на
подавните овластувања, комисијата ги има истите права како
ставничките тела, односно советите во претходните системи. Комисијата
од три до седум члена кои ги бира целината на бирачкото тело, а не по
припадност како што е тоа, случај со системот на слаб и силен из
DUNY
началник.
Што се однесува да извршната власт, оваа форма нуди некои нови
ија. Бројот на нејзините членови е од три до седум членови што се бираат
до четири години во зависност од случајот. Секој член на комисијата стои
на една гранка на управата. Што се однесува до градоначалникот, него го
Бирачкото тело или пак другите членови на комисијата. Тој има чисто
ии нема право на вето ниту посебни овластувања во областа на
ката политика или подготовка на буџетот.
Недостиг на системот е што може да функционира само кога има
помеѓу членовите на комисијата. Во спротивно не можат да се
ат разликите поради отсуство на лидер.
практиката како најдобри се покажаа системите на силен
-чалник и совет-управник. Во 1968 година во структурата на градските
имаше 50,6% на институции совет-градоначалник, 43,0% на совет:
ки само 6,4% на комисионери.
служби во градовите:
вршат два вида на функции од кои едните се поврзани со
на државата а другите имаат комерцијален карактер. Меѓу
служби со кои управуваат големите градови спаѓаат полициската служба
впожарната заштита, урбаното планирање, школите, социјалната
тојба и здравјето. Многубројни градови го снабдуваат наслението со
често со гас или сообраќајни услови. Ваквите услуги, барем во
биле во доменот на приватна режија.
окрузи:
151
-о хиерархијата на локалните заендици окрузите доаѓаат веднаш под
членки на федерацијата. Според нивното значење тие, сепак,
зад градовите. Најзапазена улога окрузите имаат во Јужнита:
додека во другите нивната улога е помала. Окрузите ги создава
соја им овозможува самите да ја утврдат нивната структура.
окрузите раководат три до седум администратори. Тие се бират со
избори. Претседател не постои, но самите администратори бираат
ИВ претседател со едногодишен мандат. Секој член HO
Локална самоуправа
административното тело имасвоја сфера на надлежност.
оркугот ги спроведува законите на државата членка на федерацијата.
Доколу интересите или потребите бараат донесување на соодветен закон само
претставничкиот дом на федералната членка може да го делегира на округот
правото да донесе такво законодавство.
Овластувањата на окрузите се разликуваат меѓу себе. Окрузите собираат
некои видови на даноци и ангажираат некои управни службеници. Други пак
службеници се
се бираат. Инаку, Јавните сложби доверени на окрузите се однесуваат
на социјалната помош (помош на стари и слепи лица), здравство, образование и
рекреација.
Селска самоуправа:
Во овде поместената класификација на локалните заедници беа
наведени и единици на селската самоуправа како што се комуните, помалите
населби и селата. Малата селска комуна (township) има доста големи
овластувања. Таа врши и даночни функции во име на државата. Со најмалите
комуни раководи самото население непосредно, а со другите помали совет. Со
населбите и селата управува совет.
дистрикти):
Околните се основаат за вршење за различни дејности. Постојат веќе
наведените школски окрузи и многубројни специјализирани окрузи како што е
конзервација на земјиштето, гробишта, становање и снабдување со електрична
енергија. Со окрузите управуваат совети кои се бирани или именувани. Тие можат
да собираат определени даноци и да бараат Јавен кредит.
Во селската самоуправа постојат мали и големи совети. Малиот совет
брои од три до седум члена. Тој има мали нормативни, но затоа гофеи управни
овластувања. Големиот совет има од 15-150 члена и има поголеми нормативни,
но и управни овластувања.
Други органи со извршни функции се разните совети или комисии
формирани во разни области како што се образованието, здравството,
социјалното осигурување или планирањето.
Третата група на управни овластувања е концентрирана во рацете на
професионалните службеници во кои спаѓаат шерифот како полициски орган,
Јвниот обвинител, иследникот, блага)никот, финансискиот контролор и т.н. Овие
службеници ги избира народот и тие имаат овластувања кои се често, поради
нивната техничка содржина, само под номинална контрола на преставничкото
тело.
Управните службеници:
За овој проблем постои поопширно изложување во главата посветена на
кадрите во управата. Статусот на службениците е разнообразен во завнисност од
државата за која се работи. Персоналот е мошне политизиран. Главните
функционери се бираат. За именуваните службеници spolls системот е правило
само 15% на персоналот на окрузите и 68% на персоналот во градовите не
потпаѓа под spolls системот. Некои држави се обидуваат да го спроведат мерит
системот. Политичкиот избор, т.е. изборот според партиска припадност, но во
конкурентна борба останува основно правило на локалната самоуправа.
Едностепениот карактер на локалната самоуправа во САД:
Во САД, како што произлегува и од досегашните излагања локалната
управа е едностепена. Но, меѓу единиците на локалната самоуправа доаѓа до
соработка. На пример, снабдувањето со вода се решава на ниво на цел град за
да се обезбеди преку соработката на различни интересенти понизок ниво на
трошоци. Се наведува примерот на Лос Анџелос кој има заедничка управа за
89
 Административноправо
Борба против загадување на околината, за школство и
стрикти се формираат за да се надмине расцепканоста
могуте окрузи.
на федерацијата го утврдуваат секоја посебно обликот
систем.
аат државните на САД. Најниската возраст со која е
18 години. Право на глас има лице кое живее во
, а во округот три месеци.
дносно писменоста е наредниот фактор од значењето
5 држави, значи оној кој не е писмен или доволно
право на глас. Под доволно образован се подразбира
. вкупен приход и данок на продажба, данок напромет, данок наприход, данок на
онаа партија на која тој и припаѓа. Но, гласачите
-о) трет кандидат што самите би го навеле. Победува
Бие релативно мнозинсто на гласови. Еден член од
да биде отповикан преку петиција што ја поднесува
ли преку барање за преизбор.
:
демократија
непосредна деократија преземени се, нормално, од
. Еден од облиците на таквата демократија е советот
во гратчињата на Нова Англија. Собирот
-икувани избирачи, то претставува нивно годишно
вид на законодавно и извршно тело што ги донесува
ење за развитокот на гратчето.
извирачи на своето годишно заседание
Борници кои сочинуваат посебно управно тело.Собирот
ение избира и определен број службеници. Управното
ат за задача да ги извршуваат одлуките што ги донел
собрание.
-рми на непосредна демократија се појавуваат
.
управа може да смета на активноста на граѓаните ВОЗ
ите во заедницата. Тие не се ограничуваат само на
, туку даваат многубројни сугестии што се
подобрување на работата на локалната власт.
социјациите и лигите на граѓаните. Тие се занимаваат со
што се организирање на информативни собири каде се
олитика, објавување на брошури за одредени прашања и
присуствуваат на состаноците на советот и поставуваат
Ентри за општински истражувања што ги финансираат
што специјалисти ги изучуваат проблемите побрзани со
Како што констатира еден автор, соработката помеѓу
многу карактеристична за локалниот
о Соединетите држави.
нансирањето:
на финансирање на локалните заедници се даноците
от на недвижност. Заедниците можат да подигаат заеми
Субвенциите, исто како во Велика Британија, заземаат се
констатира дека во повеќето заедници недостасуваат
сирање и дека задолжувањето е големо. Сервисирањето
Локална самоуправа
на долговите апсорбира 10% од локалните извори на приходи.
За да се парира на такви негативни тенденции, усвоен е закон кој
предвидува поделба на фискалните приходи помеѓу федералната власт од една
страна и државите и локалните заедници од друга. Порано најголем дел од тие
приходи користела федералната власт.
Според одредбите на законот, субвенциите централната власт ги
доделува на државните членки на унијата и локалните заедници, но без да
поставува услови за начинот на нивната употреба и без да врши контрола. Тоа е
обид да Видови
се забавина процесот
даноци
на растечка централизација
Веке беше спомнат данокот за недвижна сопственост. Други даноци се данок на
предмети од наследство и подароци и данок на дозволи и лиценци.
Данокот на вкупен приход е данок на сите приходи што едно лице ги
И ДА
стекнало по каков да е основ. Данокот на продажба опфаќа предмети кои ги
продаваат сопствениците како дел од својот имот, а не лица што професионално
се занимаваат со продажба. Данокот на промет се однесува како производителот
така и на продавачот на предметот кој е во промет. Данокот на приход е данок на
нето приходот на едно лице, кој се добива по извесен број одбитоци од бруто
доходот.
Последен вид на извор на приходи на локалните единици помошта што
државата ја дава на посиромашните единки на локалната управа. Целта е да се
смалат разликите помеѓу нив и побогатите колективитети, слична на субвенцијата
во Англија.
Растечка централизација:
Контролата на локалните заедници се врши преку парламентот и
управата на државите. Развојот на субвенциите за засили таа контрола.
Федералната држава им дава субвенции на државите кои
распределвуаат на
федералните единки и вршат контрола над начинот на кој се трошат средствата.
Постепено некои служби пренесени се од локалните заедници на државите.
Федералната држава исто ака смета за неопход се повеќе да се
за неопходно
ангажира во локалните заедници. Во теоријата, градовите треба да бидат во
врска само со државата во која се наоѓаат.Но реализацијата на пробрами од
национално значење (патишта, аеродроми, болници, реновирање на градовите,
федералниот биро за истраги) Ја наметнува координацијата помеѓу градовите и
централната власт. Градовите можат да одбијат да кооперираат, но тоа не ги
лиши
значајна финансиска помош.
централизаторскиот импулс, во однос на состолбите пред неколку
децении е присутен, исто како и во Велика Британија. Но и локалните заеднизи се
љубоморни на своите права. Оттаму и донесувањето на Законот за фискална
помош за кој е зборувано на претходните станици.
1.1.3. Локалната самоуправа во Германија
Локалната организација во Германија е условена од
федералната структура на државата. Во своето историско минато
Германија има поминато периоди на голема автономија на државите
кои сочинуваат еден лабав сојуз (Свето царство на германскиот
народ), но и периоди на крут централизам наметнат од
Хоенцолернската династија. Во поновата историја се повторуваат тие
91
 Локална самоуправа
налокалната
линија Јавна
на сопствената
управа и одговорност
дека ги вршат се
сите исклучиви
јавни двигатели
задачи доколку на
тие
ToJaT
не се доделени на други власти според законските одредби во итен
Јавен интерес".
Забелешки кон текстот:
што го бира
Ланд:
На чело на секој ланд се наоѓа министер претседател
Стем парламентотштона ландот.
политиката планира Тојјагиводи.
да именува министрите
Министрите се на државатапредијапарламентот
одговорни дефинира
надржаватаиминистерот
Ландот сепретседател
дели на може да број
извесен ги отповика
околии.ако Територијалната
парламентот со HO,
согласи, олнооб
организација
можат данесе
е еднообразна
издвојат трииглавни
вариранивоа
од едната држава
тоа се членка до

сепак,
на административната организција.
или
иобенозаедничка
во надлежност.
областа на Федерацијата
надворешните ја
работи,задржува
народнатаисклучивата
Брана и надлежност
одбрана и граѓанската
ЦИ осотта.
ПТТ Воисклучива
сообраќајот, надлежност
железниците спаѓаат исообраќај
воздушниот надворешната
и трговија и царината,
монетарните прашања.
Федерацијата ии помошта,
осигурувањето лендеритевоените
имаатштети,
заедничка надлежност
трудовото и економско возаконодавство,
областа на
транспортот,
законодавство.научно
Во овааистражување,
област ландотнационализациите
може да интервенираи антитрустовското
доколку тоа него
стори федерацијата,
решенијата што но водејќи
постојат во сметказемја.
целата да Покрај
не ја нарушува
исклучивата еднообразноста
надлежност нана
сојузната
надлежност држава
на и
овие заедничката
последниве. сојузна
Таа држава
надлежност и лендерите,
ги опфаќа постои и исклучива
радиодифузијата и
треба
Административните
образованието.
даВо гитојизвршуваат законите надлежности
што сами ги имприпаѓаат
донеле, но натакалендерите.
исто и Тиезакони.
сојузните
случај подредени се на контролата налегалитетот на централната власт.
чело Лендерите се повеќекакогиштовршате управувањето
сојузната држава и административните функциисојузните
со одбраната, што имавтопатишта
ги делегира
по
иконтрола
оданочувањето
над на компаниите.
опортунитетот над Вотаквитедејства,
преземените случаи,ноцентралната
може да власт врши
интервенира
при именувањето на функционерите. Федералната управа има
ИСКИ само

О исклучително право да иоснова

територија (дипломатски подрачнислужби,
конзуларни единици на управата
финансии, на целата
пошти, железници,
НОГУ речни патишта и воздушна
има исклучива надлежност.
пловидба) и тоа само во области за кои федерацијата
округ-reglrungsbezirk:
зите. АдминистративенВладата на ландот има свој претставник во округот наречен
на регирунгспрезидент кој ги има сите надлежности што не се формално поделени
на други служби. Тој ја контролира активноста на државата и се наоѓа под
контрола на министерот за внатрешни работи на ландот и секое техничко
stat, министерство. Управата на округот може да биде значајна и подлена е на повеќе
ската служби. Регирунгспрезидентот врши тутела врз окрузите и специјализираните
им организми.
Околии (ландкра]зе):
екои
Во околиите постојат три вида на органи. Најнапред тоа се бираните
и
собранија (кра)стаг) во поширок или потесен состав во зависност од бројноста на
93
 Административно право Локална самоуправа

населението што го претставуваат. Неговите овластувања го опфакаат

усвојувањето на буџетот и оданочувањето. Буџетот го подготвуа извршниот Ина крај се јавува режим во кој доминира т.н. магистрат. Општинскиот
орган-ландератот. совет е законодавен орган и врши тутала над општинската управа. Советот
Начините на избор на пандератот може да бидат различни од една доверува дел од своите права на еден комитет со кој претседава бургма стерот
држава членка на друга. Често го бира крајстагот и во то случа ландот може да кој се состои одсе функционери
"Магистратот" јавува како што советоторган,
колегијален ги бираа бургмајстерот
со мандат од шест години.
ги извршува
се спротивстави на неговата номинација, но во други лендери, директно го
поставуваат нивните власти. Во тој случа), тие именувања треба да ги потврди
претставничкото тело. Мандатот трае од шест до дванаесет години. Ландератот е
неговите одлуки, има почесни функции и нема поголеми овластувања од своите
колеги во тоа тело.
Надлежности на комуните:
во исто време деконцентриран орган на управата и извршен орган на
децентрализираното тело каква што е околијата или ландкре/зе. Неговите Комуните имаат извесни задолжителни компетенции. Тие се однесуваат
функции како претставник на власта не се големи затоа што повекето наводоснабдувањето
изградба и одржување на училиштата и патиштата, отпадните води.
помош на рударите со електрична енергија,
лица. произвоство и распределба на гас
компетенции ги има децентрализираната власт. Тој врши тутела над комуните и заштита на стари
што зависат од околијата и ја претставува полициската власт во околијата. Тој
исто така раководи со државните служби на ниво на околната и Ја известува Како факултативни компетенции се јавуваат здравствените служби,
владата за текот на работите во својата административна единица. Како помош на економијата во вид на отстапување на терени градби што и користат
егзекутивни органи на околијата ландратот ги подготвув заседанијата на на индустријата и трговијата, саеми, кланици, пазари, Јавни пристаништа и центри
за претовар.
крајстагот, ги извршува одлуките донесени на нив. Шеф е на администрацијата на финансирање на комуните
ландкрајзе (околија) и има хиерархиски права над персоналот, но и самиот
потчинет на претставничкото тело на околијата (крајстаг). Комуните имаат големи можности за економски потфати. Комуната може
Околиите имаат значајни делегирани надлежности во кои влегува
регулирање на трудот, сообрака от, патиштата, трговијата со прехранбени
дапоголеми
основаотколку
или проширува
што е тоапретпријатија. Нивните финансиски
случај во француските комуни. можности се многу
артикли иматичната евиденција. Покрај делегираните служби, околијата може да Германските општини, значи, располагаат со многу поголеми бучети и
создаде свои сопствени служби.
контролата над начинот на нивното трошење од страна на вишите власти не е
Државата им доделува ресурси на околиите за подобро извршување на така стриктна како во Франција. Тутелата постои во рамките на даноците и
позајмувањата.
делегираните надлежности. Тие располагаат со голема финансиска автономија!
Покра субвенциите на државата членка и комуните даваат приличен придонес на
буџетот на околијата. Покрај одоколиите
произлегуваат и комуните
некои видови даноци. добиваат
Покрај тоа сесредства од субвенции
доделуваат државата икоина
Комуни(општини): комуните што имаат тешкотии во финансирањето. Субвенциите се даваат за
Секој ланд има општинско законодавство што му е својствено така што се изградба на училишта, болници и други вложувања од социјален интерес. Во
Јавува голема различност на системи. Како и во Франција има два органи од ко Германија постои автоматизам на субвенции ко Ја зголемува автономијата на
едниот одговара на претседателот на општината, а другиот на општинскиот комуните. Трошоците за основно и средно образование комуните ги делат со
совет. Можат да се разликуваат три вида на режими: федералните членки. Остварувањето на позајмици комуната може да направи
министерсогласност
само

и бундеснабанка.
повисоки органи како што ерегирунспрезидентот,
големите градови, сојузниот
На напред постои локален режим во кој доминира општинскиот совет
Советот го бираат граѓаните и то врши функции на законодавен и извршен органу Општините, а особено
задолжени што значи дека се инсолвентни. се тешко
Постои претседател на општина (бургма/стер), но неговата улога е ограничена и
тој делува само во согласност со советот. Системот е раширен во Јужна
Германија, но во некои места е видоизменет така што претседателот на 1.1.4. Локална управа во Франција
општинскиот совет се јавува како шеф на локалната управа и, меѓу останатото,
поради должината на својот мандат (осум години) е релативно независен од Франција може да се земе како пример на земја која има
СОВЕТОТ. централистички систем на управа. Постоењето на централизам во
Во некои покраини постои нешто: поразличен режим. Некои од Франција не значи секако дека граѓаните во локалните заедници се
овластувањата што ги врши советот делумно ги врши административна комиси: исклучени од секакво влијание врз збиднувањата, но во секој случај
со која претседава претседателот на советот на општината (бургмастер и во ово тие заедници имаат помала автономија и позависни се од
случа]), но без административни функции што му се доделуваат на едек
функционер, наречен општински директор што советот го бира во мандат од шест Англија, САД власт
централната отколку што е тоа случај во земјите како што се
па и Германија.
или дванаесет години. Тој раковои со општинската управа, ги извршува одлукит
на административната комисија, но како функционер ги прима инструкциит Како единици на локалната управа во Франција се јавуваат
непосредно од централната власт на федералната членка. комуната и департманот.
Како административно Локалнатаоблик
специфичен самоуправа
се јавувае, париската
значи, двостепена.
регија.
Но се јавуваат системи во кои доминира бургма стерот кој се јавува како
шоф на локалната администрација и како претставник на централната власт. То
е биран од советот за период од осум до дванаесет години. Франција:

94
+ Двостепена локална управа: (комуна и департман и
95

Административно право
специфична единица на локалната
елементи;
чува) и претседател и заменици
этот го избира претседателот, но не
тој е претставник и на централната
(
од
орган
извршен
поставен
совет (орган на префектот
раво на глас, не заседава постојано,
сесии годишно) и комисија на
орган чии членови секоја година ги
совет.
во традициите на таа земја. Таа
сечок туку многу стара заедница која се
Селски заедници. Тоа го објаснува и многу
500. Од. нив 23.000 имаат помалку од 500
Од друга страна, правниот режим на сите
т режим на Париз е различен.
а се состои од два органа од кои едниот,
Dale) одлучува, а другиот соствен од
извршен орган.
со општо право на глас. Бројот на
девет до триесет и седум членови. Има
покажува дека и покрај централизмот
, општинската управа има демократска
на општинскиот советник изнесува шест
во помалите места, но политизирани во
перманентно. Тие се состануваат
, ма], август и ноември.
систем комуната а на децентрализирана
абројува лимитативно надлежностите на
адлежен за сите работи што се од интерес
ветот е да ги организира локалните јавни
на служби со кои комуната задолжително
доверат само под определени услови.
на општинскиот совет спаѓа да управува со
добротворните установи ибуџет.
сметка за општинскиот болниците, да
што можат да и седоверат на комуната,
служби од комерцијален и индустриски
тена на јавните служби). Законодавецот.
на приватните интереси, смета дека
Локална самоуправа
слободата на трговијата и индустријата не смеат да се ограничуваат со тоа што
комуната ке им конкурира на приватните трговци и индустријалци, но таквата
конкуренција е дозволена кога тоа го оправдува Јавниот интерес. Потребно е да
постои недостиг на приватната иницијатива или пак приватните услуги да бидат
неадеквати или премногу скапи.
Контрола:
Централната власт ја врши својата контрола над општинските советници
и над нивните акти било преку посредство на Министерството за внатрешни
работи или преку деконцентрираните правни власти.
Контролата над лица може да оди од разрешување од должноста на еден
општински советник до распуштање на општинскиот совет доколку тие не ги
своите должност.
вршат на сејавува како
Како друг облик на контрола се јавува онаа над актите. Таа
претходно одобрување, супституција или поништување одлуките на
општинскиот совет. Во принцип одлуките на општинските совети веднаш
стапуваат во сила. Но, кога се работи за одлуки во финансиската област
потребно е претходно одобрување на префектот или подпрефектот, функционери
со чи делокруг на работа ке се запознаеме кога ќе зборуваме за департманот.
При супституцијата, власта која врши контрола го презема на себе утврдувањето
на буџетот доколку советот во два наврата не го изгласа во уравнотежена форма
како што му е сугерирано. Актите се понштуваат, доколку се донесени вон
надлежноста на советот, претствуваат повреда на законот или се донесени вон
легален собир.
Претседателот на општината и неговите заменици:
Понатамошното обележје на вистинската
децентрализираност на
комуната
вотоа што претседателот на општината и неговите заменици (на број
од еден до дванаесет ги поставува општинскиот совет од своите редови се
додека му трае мандатот. Општинскиот совет не може да ги отповика,
Претседателот врши функцијата бесплатно, но има право на обештетување и
надомест на трошоците.
Претседателот на општината (комуната) се јавува во двојно својство на
претставник на централната власт и претставник на комуната. Како преставник на
централната власт тој е хиерархиски подреден и потпаѓа под дисциплинска власт
на вишите органи.
Пртефектот може да го суспендира за времетраење од максимум еден
месец, а министерот за внатрешни работи за период од три месеци. Во својство
на претставник на државата, претседателот ги има следните овластувања:
а) ги објавува и извршува одлуките на комуната;
б) ги води и ги ажурира изборните листи;
в) го одржува Јавниот ред:
Како претставник на комуната, претседателот е должен:
а) да ги подготвува материјалите за кои ќе расправа општинскиот совет;
б) ги извршува одлуките на општинскиот совет;
в) тој е шеф на општинските служби;
г) соработува со полицијата.
Надзор:
И во однос на претседателот на комуната може да се врши право на
надзор и тоа исто така надзор над лица и надзор над акти. Веќе е спомнат првиот
контрола над лица, кој се состои во правото на суспензија од страна на
префектот и министерот за внатрешни работи, што се однесува до контролата
над актите таа се јавува во различни форми. Кога се работи за акти на
97
INI
 Административно право
Локална самоуправа

претседателот што тој ги донесол во својство на претставник на државата префектот и прават од него носител надеконцентрирана централна власт.
контролата е хиерархиска. Во поглед на општинските уредби што се однесуваат
на полицискатаАкослужба,
суспендирање. префектот
се работи располага
за одлуки што несосеправо на поништување
однесуваат или
на полицијата,
По подготовката на материјалите следува извршување на одлуките на
генералниот совет. Тој е шеф на службите и административниот кадар на
носителот на контролата може, доколку ги смета за незаконити, да ги достави до департманот кој што тој го именува. То одобрува договори ја следи постапката
пред судовите, освен ако не се работи за спор помеѓудепартманот и државата во
судот баракиако
супституција постапка за пречекорување
префектот донесе акт наштоовластувањата. И овде постои
спаѓаво надлежност на којна случај советот именува посебен полномошник. Задолжен е и за извршување
претседателот, доколку овој, и покрај предупредувањата не го стори тоа, асе
работи за акт предвиден со законот.
Департман:
буџетот. Сметките што ги прави се поднесуваат на разгледување на советот на
седница на која тој нема право на пристап.
Тенденцијата кон централизмот и концентрацијата беше силна во
Тој е вториот степен на локалните заедници. францускиот систем иако во последно време се забележуваат и противни
Департмантот е творба на револуцијата. Како таков тој е од многу понова тенденции. Така, во минатото низа одлуки што префектите можев да ги донесат
на лице место беа препуштени на министерт.
Дата од комуните кои се создаваат во 12 век. Тој е создаден со Закон од 22.
декември 1789орган
нема извршен година.
штоДепартманот
се бира какоештопоцентрализиран од комунатаКакозатоа
е тоа случај со комуната. што
извршен
Декретите од1953 година се стремат да ја надминат таа ситуација. Тие на
префектите им пренесуваат овластувања што порано ги имаа само министрите, в
орган се главните
Јавува префектот што го поставува центалната власт. Департманот ги на потпрефектите овластувања на префектите. Системот наодобрување
сочинува рамки за делување на државните служби. молчешкум ее проширен, така што ако министерот молчи два месеци се смета
Постојат три органи преку кои се врши управувањето со оваа дека одобрувањето е дадено.
територијална заедница и тоа префектот, генералниот совет и комисијата на
Департанот.
Генерален совет:
Префект: Префектот е орган на централната власт во департманот. Но, тој се
Јавува и како децентрализирана заедница која има свои сопствени органи. Таков
Префектите се создадени во VIII година по републиканскиот календар од орган е генералниот совет.

страна на Наполенон I. Франција од почеток има политички карактер, но

постепено се создава тело на префекти кои
оваа функција гледаат како на дел
од една регуларна административна кариера.
Префектите се менуваат со декрет на Претседателот на Републиката во
рамките на министерскиот совет на предлог на Премиерот и на Министерот за
внатрешни работи.администрација.
Именувањето подразбира доделување определено место во
територијалната
Подпрефектите
и цивилните администратори можат да бидат именувани
за префекти ако во рамките на својата положајна група достигнат одредено ниво.
Владата повеќе не може слободно да ги избира сите свои префекти затоа што три
четвртиниповеке
личности наименувањата мораат да сеоднесуваат напотпрефекти. Политички
се именуваат за префекти. Можноста да се избираат и
цивилни администратори
префекторското тело. покажува дека избор може да се врши и вон
си
сите потпрефекти
Националната школа и цивилни администратори ја имаат завршено
лнататехнократија.
француската школа за администрација (EHA) која претставува расадник на
Надлежности
Францускиот
: седниците и право да побара збор, освен кога работи за расчистување на
Устав до 1958. во членот 72 означувајќи го префектот како
делегат на владата, истакнува дека тој се грижи за националните интереси,
административната контрола и почитувањето на законите
Префектот е значи, извршен орган департманот. Заедно со комисијата
на департманот тој ги подготвува материјалите за кои одлучува генералниот
совет на департманот. Декретот од 10 октомври 1959. му го препишува на
префектот претставувањето на националните интереси, административната
контрола на територијалните колективитети како и мисијата да се грижи за
почитување на законите и да раководи со активноста на државните функционери.
Овластувањата на префектот се дефинирани со декретите од Јануари и април
1962 и со декрет од 14 март 1964. Овие одредби ја засилуваат позицијата на
98
Генерален совет се бира со општо право на глас. Во него можат да бидат
бирани сите граѓани постари од 3 години кои имаат домицил во департманот или
во него исполнуаат некои даночни обврски, но бројот на таквите советници не
може да надминува една четвртина.
Генералните советници се бираат на шест години. Секој совет бира
половина на своите членови секои три години. Изборите се одржуваат во
октомври, а постојат и делумни избори кога треба да се исполни упразнетото
место на советник чи] мандат престанал од која и да е причина.
Генералниот совет не е тело што постојано заседава и може да се
состанува само во периоди предвидени со закон. Предвидени се две сесии за
неговата работа. Првата одржува помеѓу 1 и 30 април и трае највеќе 30 дена.
Можат да
држат и вонредни седници на барање на владата, префектот две
третини на неговите членови или пак комисијата на департманот.
функцијата на советник е бесплатна, но тој има право на надомест на
трошоците што гипопредизвиува вршењето на функцијата.
Советот го утврдува својот внатрешен правилник, ги определува своите
. комисии и го бира претседателот неговото биро. Префектот има пристап на
сметките.
Надлежности на советот. Генералниот совет се занимава со сите работи
на департманот. Тој мора задолжително да установи некои Јавни служби. Такви
се, на пример, јавната служа за патшта или Јавна служба за здравство. Во
факултативн служби спаѓа Јавниот превоз. Таквите служби обично се предмет на
концесија. И овде се смета дека департманот со своите дејности не смее да им
конкурира на приватните трговски и индустриски интереси. Генералниот совет,
меѓутоа, не може да се меша во административните задачи што се резервирани
за државата како што се полициските овластувања на префектот. Меѓутоа
другите надлежности
департманот, можатна договори
усвојувањето
Контрола:
да се испомнат
усвојувањеуправување со добрата на
на буџетот.

99
 Административноправо
над акти. Контролата над лица
да бидат сменети од страна на
ции предвидени со закон. Во поглед
стапуваат во сила десет дена по
ни одлуки како што се тие Во
одобрување што се врши со
свет над
не претставува перманентно
егзекутивниот орган на
институција чии членови секоја
префектот кој може да ја
за подготовки.
совет,Префектот и го
ги
вклучувајќи
. Таа може да му поднесе на
Таа има и право на одлучување
на патишта и распределба на
од свој орган врши Генералниот
сако акт со кого се предвидуваат
этот на департманот се дели на
аса на августовската сесија за
и вонреден, кои одговараат на
приходи и расходи. Задачата на
на непредвидените потреби
шување.
Бидат задолжителни така што
султативнои чија неопходност Ј
ликвидни долгови у
, расходите можат да се
тоа дали расходите се тековни
војата намена да се поделат на
директни и индиректни
такса, додаток на таксата за
Од 1959 година се внесуваат
тоа дали се изградени или
Државата му пружа значајна
рми како што се субвенции
помош претставува една
стоветна со онаа на буџетот на
н и дополнителен буџет како-К
форма и фискалитет се зема
аботените. Извор, на буџетск
како што се комуналниите
играат важна улога во
на субвенциите зависи од
Локална самоуправа
задолженост. И
општата ситуација
позајмувањето на комуната,
е важна ставка во нејзиното
локалнитесамофинансирање
ресурси и се врши икако од Јавни така
приватни извори.
и од регија: претставува
Париска
Париз париската регија (порано департманот на Сена)
на управна организација. Тоа е резултат на политички,
специфичен облик
економски и популационивопричини. Париздае седиште
нација е заинтересирана него успешно се одржувана Јавната властбеше
редот. Париз и целата
град
вожители
кој започнаа четири револуции. Во 1985 во оваа регија живееја
што е една четвртина од целокупното француско население,
invag
12 милиони
Традиционалниот правен режим во Париз:
Администрацијата
Општинскиот советнабил
градот Паризи функционирал
избран ги имала следните карактеристики:
во посебни околности.
Функциитештогивршипретседателотнаопштинатабиле распределувани
помеѓу повеќе функционери. Тоа
Сена. Единствениот индивидуален биле префектот на полицијата префектот на
орган што бил биран од целиот Париз бил
ОА ДА
неговата улога била ограничена на претседавање
претседателот на Советот, протоколарно претставување на градот. Париз бил
НО
со седниците на ова тело
поделеннана чиедваесет
чело сеарондисмани
единици
коипретставуваат
наоѓал претседател именуван одобични
административни
централната власт кој ги
вршел само надолжностите
државата.што во другитесовет
општини ги вршел претседателот како
К
претставник Општинскиот на Париз се состоел од 90 членови
избрани на шестнадлежности
сесии. Неговите години. Општинскиот
наведени сесовет се состанувал
лимитативно. начетири
Тие пред редовни
се ги опфакале
буџетските финансиски документи, позајмиците, управувањето со Јавните служби
од индустриски и комерцијален карактер и создавањето и преобразба на работни
места.
Департманот на Сена:
Тој се разликува од другите департмани по извесни особености. Неговиот
Ганерален секретар има посебен состав. Него го формираат 90 париски
општински советници и 60 претставници на приградските комуни, избрани на S
шест години.
Овластувањата на Генералниот совет се определени лимитативно.
Неговите одлуки треба да ги одобри префектот на Сена. Непостоењето на
комисија на департманот ги зголемува овластувањата на префектите. ST
Префектите на полицијата и префектот на Сена се заеднички за градот
Париз и за департманот на Сена. На префектот на полицијата му помагаат двајца -
префекти. Префектот на Сена е опкружен со четири префекти.
Сегашниот правен режим на Париз: T
Статутот на градот Париз сега се заснива врз членовите 2-7 на Законот
бр. 84-707 од 10 Јули 1964. -
Од него произлегува дека градот Париз претставува своевидна
територијална заедница коj не е ни комуна ни департман, но има во исто време
надлежности и на едната и на другата заедница. Со неа управува совет што го
загуби своето традиционално име на општински совет и се нарекува „Совет на
Париз“. Тој опфаќа 90 членови. Тој ги врши надлежностите што порано му
припаѓаа на општинскиот совет на Париз како и оние што порано му припаѓаа на
Генералниот совет на департманот на Сена, а се однесуваа на градот Париз.
Овој совет не избира претседател на општина, но обичен претседател кој
претседава на седниците и врши протоколарни должности.
Главните должности на претседател на општина ги врши или префектот
101
 Административно право
именувани, а не бирани
а одлуките на Советот на
претставник на државата
еме служби на државата и
ла над автономните Јавни
ад оние за чија активност е
овластувања што
аат на претседателите на
министративниот режим:
ваат место на шест нови
сон, Ивелин, Вал-д-Уаз, кой
ја сочинуваат париската?
одредби како и за сите т
колективитет. Таа нема
. Основна институција
надлежности пр
смисла, то ги подготвува
те на регионалната акција
прерогативи во областа на
а држава со двостепена
-га функционира како
ја исполнуваат преку
може да се состои
населени места чиешто?
тереси. Денес Словенија
-аат статус на урбани
. вода, одвод и прочистување на отпадни води, електрична енергија).
, градоначалник
" тело на
избрани на општи
одини. Одлучува за сите
на ната.
орган кој врши
тставник на извршната
во нејзино име. Тој го
Локална самоуправа
предлага буџетот, други општи подзаконски акти во надлежност на
општинскиот совет и одговара за спроведувањето на одлуките
донесени од советот. Се избира од страна на граѓани со постојано
живеалиште во општината во која се избира градоначалникот за 4
годишен мандат, на непосредни и тајни избори.
Населението на општината непосредно можат да учествуваат
од донесувањето на одлуки во општината преку нивното собрание,
референдум и граѓанска иницијатива.
Општинската администрација ја сочинуваат едно или повеќе
тела. Административните тела, нивната организација и дејности се
уредуваат со општ акт на општинскиот совет, предложен од
градоначалникот. На чело на општинската администрација е
градоначалникот, а со работата на администрацијата раководи
секретар на општина именуван и разрешен од страна на
градоначалникот.
Единиците на локална самоуправа во Словенија се
финансираат сопствени прходи, додека општините кои не се доволно
развиени да ги задоволат сопствените потреби (финансиски) добиваат
помош од централната власт.
Забелешки кон текстом:
Дејностите, правата и обврските на единиците на локална
самоуправа, како и нивниот однос со државата (централната власт) се
уредени со Законот за локална самоуправа стапен на сила 1993
година, (допонет и менуван 7 пати до сега) како и со одлуките на
Уставниот суд на Словенија (осум одлуки, од 1994 година, до 1999).
Согласно Законот општина може да формираат населена
заедница со најмалку 5000 жители која исполнува со закон утврдени
услови, со исклучок на погранични места или места со специфично
културолошко значење. Предуслови кои општината мора да ги
исполнува (обезбеди) се: целосно основно образование (осмолетка),
примарно здравство, понуда на суштински прехрамбени добра
(продавници за храна и облека), општински служби (пристап до питка
поштенски услуги, финансиски услуги (штедни и банкарски).
Библиотеки (општо образовни и училишни), простории за
администрицијата на локалната заедница.
Единица на локална самоуправа може да има статус на урбана
општина доколку на не/зе живеат најмалку 20,000 жители и има
најмалку 15,000 работни места. Урабана општина претставува
компатно населено место или група на населени места просторно
фоврзани во единствена целина со околината на градот помеѓу кои се
одвива дневна миграција на население. Дополнителни услови кои
Урбаната општина мора да ги задоволува се: второстепено и високо
103
 Локална самоуправа
послуша градоначалникот и инсистирана извршување на првобитниот
акт градоначалникот може да покрене постапка оценка за
за

уставноста и законитоста пред Уставниот суд. Градоначалникот може

да го одложи извршувањето на одлука на општинскиот совет доколку
верува дека противзаконита или во спротивност на статутот или друг
општ подзаконски акт на општината, и ќе предложи нова одлука на
првата седница на советот каде ќе ги образложи причините за
одложувањето и ќе го извести надлежното министерство а во случај
советот повторно да ја усвои истата одлука градоначалникот може да
покрене постапка пред административниот суд. Доколку одлукагта се
однесува на работа од изворна надлежност општината,
на

1977- ада
градоначалникот ќе го извести надлежното министерство за наводно
противзаконитата одлука.
Општините имаат најмалку еден заменик градоначалник, кого
ОПШТИНСКИОТ совет на
именува И разрешува предлог на

градоначалникот, а избран од составот на советот. Општинските

функционери своите должности ги извршуваат на не-професионална
основа, додека Градоначалникот може да одлучи да ги извршува
своите должности на професионална основа.добиена
Заменик градоначалнико
ова може да го одлучи само ПО согласност од
градоначалникот.
Населението на општината MOЖе преку референдум да
одлучува за прашања од општински општи акти со исклучок на
прашања за општинскиот буџет и конечниот баланс на буџетот.
Ди Во случаи кога постојат повеќе тела на
општинската
администрација, секретарот на општината овластува шефовите на
овие тела индивидуални задолженија во врска СО НИВНОТО
BO
Ha
раководство. Шефовите на телата ги именува и разрешува
градоначалникот..
Систематизацијата на работни места ja: утврдува
градоначалникот, додека за распишување на конкурси и вработување
чте
на кадри во општинската администрација одлучува градоначалникот
или секретарот на општината.
Општинската администрација врши надзор врз спроведувањето
на општинската регулатива и другите акти со кои се уредуваат работи
во надлежност на општината. Општината може да формира и
општински инспекторат во рамки на администрацијата кој ќе
спроведува инспекциски надзор професионално и согласно правилата
и предусловите пропишани во Законот за администрација.
на
шо 2. Локалната самоуправа во Република Македонија
Повеќевековниот процес на раѓање и историски развиток на
се локалната смоуправа поминувал низ различни фази во кои оваа
институција го менувала својот изглед и карактер. Меѓутоа, денес во
105
-вно право Локална самоуправа

да блиска: 2.1.1. Законот за локална самоуправа од 1995 година

средно и Првиот македонски Закон за локална самоуправа е донесен
ета како 1995 година со цел да се доразработи идејата на уставотворецот за
! конечно напуштање на стариот комунален систем и установување и
изградба на системот на локална самоуправа. Очекувањата од овој
израз Закон беа пронаоѓање на организационен облик преку кој граѓаните ќе
, вор ги задоволуваат своите потреби и интереси со помалку органи и тела,
a materia
а со повеќе конкретни програми со економски, социјални, културни,
qua Ha еколошки и пред се комунални содржини. Целта на донесувањето на
ово) Закон беше воспоставување систем кој ќе произлегува од
сопственоста, економските и производни односи својствени на
Република пазарната економија и европските стандарди за демократијата.
Понатаму, се очекуваше дека општината како единица на локалната
самоуправа ќе стане просторна и урабана заедница и политичко
-т поредок. економска целина, во која ќе се создаваат услови за пошироко и
какон подлабоко усогласување и изразување на заедничките потреби и
интереси на граѓаните во таквата заедница. Меѓутоа, анализата на
доволно севкупните состојби во локалната самоуправа укажа на бројни
нципот на недостатоци, неправилности И недоречености BO законската
дела главар регулатива и неповолни состојби во нејзиното остварување. Тие се
, каде што сретнуваа особено во областа на надлежностите, урбанистичкото
како планирање и развој, финансирањето и односите во локалната
от на РМЕТ самоуправа.
Забелешки кон текстот.
-ините како
адот Скопје Критички осврт на Законот за локалната самоуправа од 1995 година:
1. Постоење ограничување на изворните надлежности на единиците на локалната
чиа
самоуправа изразено во додавката "во согласност со закон" во повеќе од
влијае врз половината наброени изворни надлежности. Урбанистичкото планирање и
]ќи градот 1-3 решавање потребно да се предвиди како исклучива надлежност на локалната
однос на самоуправа;
е и дека отсуство на реална финансиска самостојност на локлната самоуправа, па
на Месна хроничната зависност од државниот буџет ги прави општините инфериорни
Антитети, а не реална противтежа на централната власт. Затоа, неопходен е
арантира за
лосебен закон за финансирање на единиците на локалната самоуправа со кој ќе
на приходи се оствари предвидената фискална децентрализација (донесен дури во 2006
-зацијата на к година);
да се Немање овластување единиците на локалната самоуправа сами да ги
ство гласови дефинираат и утврдуваат даночните основи и администратирањето на локалните
дот е, значи даноци и такси во рамките на минимумот и максимумот определен со
соодветните закони за даноци и такси;
упаѓање настани насоодветна територијална поделба на земјата поради непочитување на
демографските, економско-развојните, социолошките, културните, просторните и
др. критериуми. Од овие причини се чувствува потреба од донесувањена нов
пособен закон за територијална поделба на единиците на локалната самоуправа
со големи политички превирања едва] донесен во 2006 година)

107
 Локална самоуправа

истакнува улогата на информирањето не само за остварување на

правото на локална самоуправа туку и за контрола на начинот на
работа на нивните избрани претставници од страна на граѓаните.
Понатаму,се предвидува обврска за објавување на статутот и другите
прописи на општината пред тие да влезат во сила.Исто така,
истакната е пределбата општината сама, во рамките определени со
закон да ја утврдува висината на даноците, надоместоците и таксите и
да се задолжува на домашниот и странскиот пазар на капитал.
Предвидено е и решение за разработка на систем на Јавни локални
финансии со донесување посебен закон за финансирање на
единиците на локалната самоуправа, со кој ќе се обезбеди нивна
поголема финансиска самостојност и независност. Во рамките на
одредбите за меѓуопштинската соработка, се предвидува таа да се
остварува и преку здружување на средства и формирање на
заеднички Јавни претпријатија, Јавни установи И заедничка
администрација, во согласност со закон.
Во поглед на есенцијакното прашање - надлежностите на
локалната самоуправа, Закон тргнува најнапред од определување на
областите во кои локалните власти имаат надлежности, кои се
групирани на следниов начин: организиран служби;
урбанистичко и рурално планирање; заштита на животната средина;
локалниот економски развој; комунални работи; култура; спорт и
рекреација; социјална и детска заштита; образование и детска
заштита. Оваа листа не е конечна и предвидена е можноста таа да се
прошири и со други надлежности предвидени со закон.
Кога станува збор за доверените надлежности се предвидува
дека државните органи што ја делегирале надлежноста Ја задржуваат
својата правна и политичка одговорност, при што треба да се
воспостави ефективен механизам за мерење, надгледување и
проценка на резултатите од органот на кого му се пренесени
надлежностите. Понатаму, општината за вршење на своите
надлежности може освен општинска администрација да основа и Јавни
претпријатија и Јавни установи во согласност со закон (се мисли на
Законот за установи кој во времето на донесувањето на Законот за
локалната самоуправа сеуште не беше донесен. Тоа е сторено во
2005 година). Општината може исто така да го делегира вршењето
определени Јавни работи на приватни правни и физички лица врз
основа на договор за извршување Јавни работи во согласност со
закон. Бидејќи и во овој случа] станува збор за делегација на
надлежности, општината е одговорна за навременото пружање на
услугите.
Секој граѓанин може да поднесува претставки и предлози за
работата на органите на општината и за општинската администрација.
Во рок од 60 дена граѓанинот треба да добие образложен одговор на

109
 Административно право Локална самоуправа

Од клучно
. применува работното законодавство. Нагласено е дека управнит
Јавен живот со што ќе
на актуелната состојба и работи општинската администрација
право на советот и
на актите на општината управнана постапка,
оние државно значи
ниво. сеТргнувајќи
унифицираат
од постапките
фактот дека наволокално,
врши согласно прописите з
с
Република
или анкети и да собираат
Македонија постојат голем број мали општини, кои немаат
финансиски потенцијал да изградат општинска администрација
Дадена е
кадровски і
од професионалното можност општините да формираат и
самоуправа предвидува како администрација.
заедничка
ги градоначалникот, а не и
со Законот од 1995 , може да се заклучи дека, Законот за локалната
самоуправа предвидува два вида нанадлежност и тоа изворна
комисија за односи меѓу
од вкупниот број жители се доверена.
градот СкопјеРаботите од својата
ги вршат изворна надлежност
преку утврдените облици наопштините
непосредна
Со оглед на зголемените
а бројот на советниците, учество на граѓаните во
конституираатопштините
надлежност
одлучувањето и преку своите органи во кои
претставнициИ на граѓаните. Работите од доверената се
33 членови на советот на
содржи посебна глава - административни органи основаниградот
со закон.
Скопје
на начин ги вршат
и во постапка преку
определени
Напуштање на дотогашната Непосредното
остварува учество на граѓаните во одлучувањето се
изјаснувањепреку референдумОдлуките
и прекудонесени
други облици на непосредно
и тела на органите на
се подведува под на граѓаните. на референдум и на
реформа на целата Јавна
администрација,
другите облициза соодветната
задолжителни на непосредно
единицаизјаснување
на локалнатана граѓаните се
егулирањето на статусот на Во вршењето самоуправа.
на работите од изворната надлежност општините
за државни службеници од и градот Скопје се самостојни и нивните права не можат да бидат
и регулирањето на статусот ускратени ниту ограничени со акт на Републиката или на друг државен
на локалната самоуправа.
во сектори и одделенија орган, освен во случај и под услови утврдени со закон. Она што тогаш
се оценува е само законитоста на актите. Но, вршејќи контрола врз
министерствата). Како
законитоста на актите, централниот административен орган може
-ски надзор над работите од само да го суспендира актот, а само Уставниот суд е надлежен да го
инспекторат, што
го контролра вршењето на
поништи
спротивен или укине актот доколку најде дека е незаконит или
на Уставот.
се определува дека Во вршењето на работите од доверената надлежност во
-звршување на задачите на извршувањето на законите, другите прописи и општи акти, надзор над
советот, врз основа на работата на органите на општините и градот Скопје вршат
спондира со одредбите на републичките (централните) административни органи од чија
сами да ја определуваат надлежност се
надоверените
извршуваат работите.
надлежности енамногу
Контролата врз извршувањето
поширокасамоуправа.
од онаа која
Така,сетааврши
. Предвидено е
да врши секретар на врз изворните надлежности локалната ја
еник на општината, кој треба опфаќа и законитоста, но и целисходноста на актите. Доколку
и најмалку 5 год. централниотадминистративен орган кој ја пренел надлежноста не е
жбеници во општината се
службеници, а за задоволен
самоуправа,одможе
начинот
да јанаповлече,
нејзиноодносно
извршување од страна на локалната
да изврши
и помошни работи авокација.

111
-нистративно право Локална самоуправа
Ha локалната општината.
Советниците имаат право и должност да присуствуваат и да
можат да им
се врши учествуваат во работата на советот и на неговите работни тела како и
од сопствени да ги остваруваат другите права и должности утврдени со статутот на
општината и другите општи акти, а во согласност со Законот за

I TF1
локалната самоуправа. Ако советникот функцијата не ја врши законито
на
и сообразно со интересите на граѓаните чи) претставник ө,
органите на
избирачкото тело може зависно од карактерот на неговото

и надзор (на дејствување да го опомене за тоа, како и да побара во иднина

=НИВНОТО сообразно да дејствува, а може да поведе постапка за неговото
а доверените отповикување. Советникот е одговорен ако во вршењето на
се пренесени
функцијата со своето дејствување предизвика материјална штета
намерно или со крајно невнимание.
Советот како орган на општината, односно градот Скопје
подрачје се донесува статут на општината и статут на градот Скопје. Статутите се
поделба на Донесуваат со мнозинство гласови од вкупниот број советници на
седиштата
населени
собранието, односно советот. Со статутот на општината односно на
граѓаните
градот Скопје се определува организацијата на органот како совет и
бројот на советниците на граѓаните во органот. Советот на општината
одлучувањето го сочинуваат претставници избрани на општи, непосредни и слободни
одрачје да се избори со тајно гласање. Бројот на претставниците во собранието
на локалната! на
односно советот на општината се определува со статутот
требало да се општината, со оглед на развиеноста на општината и бројот на
, иако во населението. Претседателот на советот, го избира советот на
застапен и
општината/градот Скопје од редот на советниците. Тој раководи со
седниците, се грижи за организацијата и работата на советот и ги
извршува работите определени со закон и со статут на општината. За
и Законот за
својата работа претседателот одговара на советот на општината.
Советот на општината именува секретар на советот. Вршењето
моуправа се на таа функција е неспоива со вршењето на друга Јавна функција и
надлежности
/градот
професија или со членување во политичка партија. Секретарот за
својата работа му одговара на советот. Начинот на утврдување на
на просторен неговата одговорност се определува со статутот на општината.
и завршна Извршен орган на општината/градот Скопје е градоначалникот
Скопје KOJ се избра на ОПШТИ И непосредни тајни избори.
, Градоначалникот ги извршува следните работи: предлага
на советот
одлуки, други прописи и општи акти што ги донесува советот, како и
начин на решавање на одделни прашања од негова надлежност;
надзор над
донесува решенија во управна постапка; го обезбедува извршувањето
фондови и м
на одлуките, другите прописи и општи акти на советот; се грижи за
пштината, по
за кои е
извршување на законите, другите приписи и општи акти на
Републиката чие извршување и е доверено на општината; предлага
работа и програми и планови, буџет и завршна сметкашто ги донесува советот;
статутот на
врши и други работи утврдени со статутот и одлуки на општината.

113
 право
Локална самоуправа

од своја
эпораки, дополнителни извори на приход. под услови определени со закон.
CO можат да користат и средства на Републиката (републичкиот буџет).
Значи, како што е кажано, за вршење на работите на локалната
СО КОИ самоуправа општините се финансираат од сопствени извори на
от мерки приходи определени со закон и тоа од средства остварени од данок на
закон о промет на недвижности и прав,а данок на имот, данок на приходи од
советот. имот, комунални такси, дел од данок на промет на производи и услуги
ДНОСНО определен со закон и од други извори на приходи определени со
закон.
И
Советот Доколку за вршење на работите од изворната надлежност на
ци и ги општината и недостигаат средства, тие се обезбедуваат од средства
Бито и од Републиката определени со Републичкиот буџет.
Co буџетот на општината се утврдуваат средства за
ријатија, задоволување на заедничките потреби во општината за финансирање
з развој на функционирање на советот и на другите органи на општината, како
советот. и за други потреби на општината утврдени со закон и со одлука на
советот на општината.

несува.
нкретни 2.1.5. Однос помеѓу централните и локалните органи на
степен.
администрација во Република Македонија

? Однос локални органи - централни органи:

се воз Однос на взаемна соработка
на Однос на контрола и надзор:
1. Контрола и надзор врз изворни надлежности
нее 2. Контрола и надзор врз пренесени надлежности
нечно и 3. Финансиска контрола и ревизија
тужба Со Законот за локалната самоуправа, најнапред се опредлени
видовите на надзор над работата на органите на општината во
вршењето на нејзините законски (изворни) овластувања: надзор над
ублика
законитоста на општите акти и контрола врз финансиското работње.
Надзор над работата на органите на општината врз вршењето
ОПШТИ
на делегираните работи од надлежност на централните органи опфаќа
надзор врз законитоста и целисходноста и надзор над ефикасноста,
додека во одредени случаи опфатени со закон надзорот може да
И

алник
,
опфати и давање претходна согласност на прописите на општината.
Надзор врз законитоста на прописите на општината предвидено
е да врши Министерството за локална самоуправа; надзорот над
законитоста на работата На општината вршат надлежните
министерства, а финансовиот надзор го вршат Министерството за
од финансии и Државниот завод за ревизија.
од
Над делегираните надлежности надзорот го врши дравниот
а како орган кој ги доверил тие надлежности.

115
 ITT
Административно право Локална самоуправа
Контрола и надзор над изворните надлежности: самоуправа, како и до органите на општината во која е извршена
Надзор над работата на органите на локалната контролата.
Како што веќе беше кажано, органот На Државна
самоуправа: надзор над законитоста и контрола и
ревизија врз материјалното и финансиското работење. администрација во согласност со закон може да го делегира
Субјекти на надзорот и контролата: министерство за извршувањето на определени работи врз градоначалникот на
локална самоуправа; органите на државната општината. Во тој случај, за вршењето на делегираната надлежност се
администрација; Министерство за финансии; државен пренесуваат средства од буџетот на Република Македонија односно
завод за ревизија. средства од централниот административен орган кој ја
делегирал/доверил надлежноста. Органот на Државната
Правниот надзор над прописите на општината што го врши
Министерството за локална самоуправа се состои во тоа што администрација има супсидијарна одговорност за вршењето на
градоначалникот е должен во рок од 10 дена по објавувањето на делегираните надлежности, иако примарната одговорност за сноси
прописот да го достави истиот до Министерството. Тоа пак е должно локалната самоуправа.
во рок од 60 дена да се произнесе по повод давањето согласност. Контрола и надзор врз делегираните надлежности:
Законска презумпција е дека доколку тоа не го стори во определениот Органот на државна администрација во согласност со
рок, актот да се смета за потврден. закон може да го делегира извршувањето на определени
Доколку Министерството се произнесе дека се работи за работи врз градоначалникот на општината
незаконит пропис, должно е во рок од 15 дена да донесе решение за 2 Средства се пренесуваат од државниот буџет
суспензија на прописот кое се објавува во Службен весник на Органот на државна администрација има супсиди рна
Република Македонија и од денот на објавување на решението во рок? одговорност за вршењето на делегираните надлежности
од 30 дена да достави предлог за оцена на уставноста и законитоста
прописот пред Уставниот суд на Република Македонија.
Средства и постапка за вршење контрола и надзор над изворните
овластувања:
Прашања и теми за дискусија и есеи:
1. решение
Надлежниот
да
орган на државна администрација може со Поим на локална самоуправа
запре прописот на општината од извршување и
во рок од 30 дена да поведе постапка за оцена на законитоста Локална самоуправа во САД
пред Уставен суд на РМ. Во спротивно, престанува да важи лна самоуправа во Англија
решениетона државниот орган. Локална самоуправа во Германија
2. Извештаи за извршување на буџетот што се доставуваат до Локална самоуправа во Франција
Државниот завод за ревизија. Извештајот на ДЗР се доставува Локална самоуправа во РМ
до Министерство за финансии, Министерство за локална Однос на локални и централни органи
самоуправа и до органите на општината.
3. Давање согласност на прописот во рок од 60 дена од

117
доставување на барањето за согласност. По истекот на рокот
се смета дека согласноста е дадена.
Контролата врз финансиското работење на општините и градот
Скопjе се врши преку должноста на локалната самоуправа да
доставува годишни извештаи за извршувањето на својот буџет до
Државниот завод за ревизија. Врз основа на тие извештаи, како и вра
основа на непосреден увид и контрола. Државниот завод за ревизија
составува извешта за финансиското работење на општината/градот
Скопје кој го доставува до Министерството за финансии (надлежно да
презема понатамошни соодветни мерки), Министерството за локална

116

117
 Административно право
ГЛАВА IV
ОРГАНИЗАЦИЈА НААДМИНИСТРАЦИЈАТА
Во оваа глава ќе стане збор за организационата структура на
државната администрација во Република Македонија, како 5
компаративно, во неколку други држави. Зборувајќи за нашата земја,
ќе биде направен и поширок осврт, односно ќе биде прикажана.
организационата структура на Јавната администрација, која ги
надминува рамките на државните административни органи -
министерствата, другите другите органи на администрација и
административните организации. Тоа значи, дека накусо ке се
задржиме на неавторитативната управа, составена од институции
(како државни, така и недржавни) чија основна дејност не е вршење
власт, туку вршење на стручни работи,а кои истовремено располагаат
со Јавни овластувања.
1. Поим на организација
Организацијата, во најопшта смисла, претставува адекватно,
целисходно и трајно поврзана група на луѓе, која е формирана како
самостојна целина, која со посебни средства работи заради
остварување на одредени цели.
Од оваа дефиниција, Јасно произлегува дека организацијата
како поим Ја детерминираат неколку основни атрибути, без кои таа не
и постоела: луѓе, секако меѓусебно поврзани; определена цел;
средства за работа. Оттука, основните елементи на организацијата се:
1. Нормативен елемент кој е претставен преку целта или целите
заради чие остварување е формирана и постои организацијата;
2. Субјективен елемент, изразен во луѓето, односно кадрите на
организацијата и кој претставува основен фактор од кој зависи
успехот на организацијата;
3. Материјален елемент кој е составен од средствата на
организацијата, како : технички, така и финансиски средства.
Секако дека за успехот на најголем број организации, ово
елемент има големо значење;
4. Структурен елемент или организациона структура, а тоа значи
поврзување на целите, луѓето и средствата. Значи, не е
доволно само да се има квалитетен кадар, добро дефинирана
цел и пари, туку сите овие елементи треба правилно да се
поврзат за успешно да функционираат, односно да ги покажат
својата ефикасност и ефективност;
118
Организациjа на администрацијата
5. Статусен елемент кој означува одреден степен на автономија,
односно самостојност на организацијата во процесот на
нејзиното работење.
Откако е дефиниран општиот поим на организација, може да се
определи и административната организација, која претставува
потесен предмет на интерес на оваа тема.
Административната организација е е збир на бројни и разновидни
органи и организациони облици кои вршат управни активности и
воспоставуваат меѓусебна комуникација врз основа на однапред
утврдени правила и прописи.
2. Организациони принципи на администрацијата
Организациони принципи на администрацијата се всушност
принципи на воспоставување организациска структура односно
принципи на формирање на административните органи во една
држава. Постојат различни организациони принципи на
администрацијата, кои меѓусебно не се исклучуваат, туку се
надополнуваат еден со друг. Значи, нивната примена може да биде
алтернативна, но најчесто е кумулативна. Во теоријата најчесто се
спомнуваат пет такви принципи, а за некои од нив, како најважни за
административното право веќе стана збор во претходната глава. Исто
така, во воведот на овој учебник, во рамките на точката за основните
административно-правни институти дел од овие принципи беа
споменати и најопшто дефинирани. Овде, повторно накусо ке се
задржиме на нив. Петте најчесто применувани организациони
принципи на администрацијата се: реален (кој се јавува како ресорен и
функционален), територијален и персонален принцип; инокосен и
колегијален принцип; принципи на хиерархија и субординација:
принципи на централизација и децентрализација; и принцип на
контрола.
21. Реален, територијален и персонален принцип
Врз основа на реалниот принцип се формира еден
административен орган или организациона единица во раките на
органот, што обавува работи кои по својата содржина се исти или
сродни. Овој принцип има два подвида: ресорен и функционален. Тие
произлегуваат од т.н. реалност на општествениот живот.
Ресорен принцип значи формирање на административни
органи според сличноста на нивната материја и одржина в пример:
министерство за правда, министерство за економија, агенција за
државни службеници и сл.). Предностите на формирањето
административни органи врз основа на овој принцип се тоа што во
119
 Организациjа на администрациата
Административно право пензионери,
комплициранистуденти и сл.). Овојна посеб
скап за формирање прин
специјализација,
рамкитетака
на формираниот
органот се обезбедува администрацијата, па затоа,вонајчесто
рамкитесе кор
орган работистручност и определена НА

бидејќи на една потесно внатрешнаорганизација

област. Понатаму,
ресорниот принцип восеадминистративните висок органи
обезбедуваи лесно степен формирани
на врз
вертикално
административни органи.
раководење. Строгото колегијален принцип
организационо единство, како 2.2. ИнокосениИнокосениот принцип се употреб
почитување наживот
општествениот ресорниот
е принципбидејќи
невозможно, за секојаимаодделна
и свои област од
негативности. една организациона целина врз основа на овг

,
со
Имено, таквата организациона структура на администрацијата е

еден
,

зе
(

раководител
,
прескапа и би ја чинело државата премногу финансиски средства, што

министер
само што го претставува оpгaнот, туку
директор
не можат
така, да си гонадозволат
постоењето огромен нибројекономски најразвиените
административни органидржави. Исто
формирани
овластувања и одговорности
Во Република во врскапоголеми
Македонија со негов
строго врз поврзаност,
хоризонтална ресорниот принцип
а со тоа,Јасеотежнува
спречуванивната взаемнана
интеграцијата
на државната администрација се формирани
инокосниот принцип. Така, инокосни органи с
како целина. формирање на
нив раководи министер), управните орган
системот
функционален принцип
значи
Законот за организација и работа на органите
операции (функции),органи
административните споредод сличностите
содржинатанана работните нив раководи директор), како и органите во сс
.

независно работите
)
.
и

инспекторати, бироа, управи, заводи итн.

,

сл
,

Предностите на инокосниот принциг

прекршочни

Предности
нормативни
,
(

накоиовојго принцип се тесната специјализација и стручностединица

на кадритево на функционирањето на органот, бидејќи ка
аналитички

инспекциски
сочинуваат органот, односно организационата
рамките на административниот орган, .но специјализацијата не се едно лице, а не колектив, како и ефикаснос
само врз брзината на одлучувањето, туку
врши
вршење. според
Тоа содржината
пак доведувана работата,
до туку
олеснета според начинот
хоризонталната на нејзино
поврзаност, наменети за надомест на раководниот орга
контрола и одговорност за работата на орга
така што, сите органи или организациони единици во рамките на рацете
административните
можат
органи
да воспостават
кои вршат
меѓусебна
еден ист начин на работа лесно
хоризонталнана комуникација
на неговиот старешина.
Негативноста која не ретко е пос
и принцип на организирање и функционирање
поврзаност. Од друга страна, како негативност функционалниот KO

принцип се смета отажнатата вертикалнаповрзаност, во услови на

постоење на органи на различно хиерархиско ниво, а кои не
органи е недоволната стручност со
раководниот орган во однос на сите профил
употребуваат исти или слични начини на работа. Таквата состојба. органот. Ако за пример се земе министер
министерството како орган на државна админи
доведува до отежнато раководење во органот. за формирање на постојаната потреба од одреден број (па
Територијалниот принцип се применува
административниоргани според територијата, односно подрачјето на зависност од образованието, стручноста и квал
постојани или ad hoc советници, кои вооб
кои се вршат одреден вид работи. Така, се разликуваат државни, кабинетот на министерот. Сето тоа доведуе
општински, градски, регионални органи на администрацијата и сл
Според територијалниот организационен принцип се определува трошоците на тоа министерство, слично како к
месната надлежност на органите на администрацијата, додека пак Во секој случај, се смета за најцелисходно пра
според реалниот принцип определуваат стварната и ce
има стручна подготовка од некоја од облас
функционалната надлежност на овие органи. За споменатите видови ресорот со кој раководи покра) политичката пс
надлежност, повеке ке стане збор во делот посветен на
(

организациони односно менаџерски способност

административната постапка. да управува со министерството. Во такви услов
Персоналениот принцип служи за формирање на се реализира инокосниот принцип на управ
организациона целина врз основа на работи кои се вршат само за последица на овој принцип, се Јавува и прегол
одредена карактеристична група луѓе ( на пример: инвалиди.
120
 Организација на администрацијата

одлучување е уште една позитивност на колегијалниот принцип,

бидејќи оневозможува концентрација на моќ и овластувања во рацете
на само една личност, па така одлуките се донесуваат после исцрпни
расправи во кој секој член Ја искажува својата стручност
професионалност, а со мнозинство од гласовите на членовите на
колегијалното тело. Секако, ваквиот принцип на организација има и
одредени негативности кои ја исклучуваат неговата употреба за голем
број класични административни државни органи, а тоа се бавното
функционирање
До
на колегијалните тела и неможноста за брза реакција.
вакви негативни состојби доаѓа особено кога членовите на
колегијалните органи се избираат врз основа на политички
(

предиспозиции, па често овие органи имаат мешан политички состав

наместо

чисто
стручен
и

професионален
)
и
овој
факт
како
се
јавува
пречка за непречено функционирање на органот. недоаѓање на
седниците, со што се оневозможува предвидениот кворум за работа,
негласањето за битни прашања заради што не може да се донесе
одлука во определениот рок и сл.

2.3. Принцип на хиерархија и субординација

За овие принципи на управување поопширно излагање
постои во вториот дел, во рамките на темата за централизам, затоа,
во оваа точка само накусо ќе бидат дадени основните дефиниции на
овие два принципа.
Хиерархискиот принцип претпоставува систем на
старешинство чија суштина се состои во обврската на подредениот
субјект да ги почитува наредбите на надредениот старешина во еден
строго формализиран систем на меѓусебниодноси кои настануваат во
врска со извршувањето на задачите и работите во рамките на една
организација.
Заради полесно раководење и вршење контрола над
работата на службениците во државната администрација, како и во
големите корпорации кои не се дел од Јавниот сектор, се применува
принципот на хиерархија, кој претпоставува еден вертикален систем
на односи во кој лесно се лоцира одговорноста на секој од чинителите
на тој систем. Хиерархискиот принцип најчесто се применува во оние
државни органи кои вршат т.н. класични функции на власт, како што се
војската, полицијата, затворската управа и сл.
Противтежа на хиерахискиот принцип е принципот на
субординација кој претставува обврска и должност на потчинетиот да
ги почитува и извршува наредбите на надредениот. Во една правна
држава, овој принцип на организација на администрацијата е
неприменлив во неговата апсолутна форма. Имено, границите на
субординацијата се утврдени преку законските одредби КОИ
предвидуваат право и должност за потчинетите (оние на кои им е

123
 Административно право
приговор на нејзината незаконитост
претпоставениот ги пречекорилг
може да се однесува како
што ја издал (формална законитост
е надлежен за издавање на таква
(исто така формална страна на
е издадена во пропишана форма и
це), така и нананаредбата
нејзината сесодржина
коси со
акт). Овие ограничувања, како што.
ги содржи и македонскиот Закон за
ограничена субординација за
ација.
посно објаснето во вториот дел
мот и децентрализмот како принципи
вање, принципот на централизација
од еден центар. Тој с
кожен во апсолутна форма) со
на централните административни
означува управување со
аодносно законско пренесување на
организациони единици кои имаат
ола значи постојано следење на
и работи и споредување на
зната цел, со можност за корективног
тување.
за секој вид организација,
административен систем, или
на власта во една држава, или
риватниот сектор.
здигната на ниво на организационен
елементи: постоење на дефинирана
и перманентно се следи
резултати со претходно
на вршителие на контролата
неостварување на предвиденато.
на извршителите).
Организација на администрацијата
Во системот на државната администрација постојат повеќе
видови контрола, за кои подробно ќестане збор вонаредните глави од
овој учебник, а тоа се: политичка контрола која се врши врз
највисоките административнифункционери кои врз основа на
политичкикритериуми ги пополнуваат функциите; правна контрола,
која може да биде судска и вонсудска, а се однесува на легалитетот на
работењето наадминистрацијата,какои на легалитетот на актите кои
таа ги донесува во рамките на своите надлежности; и финансиска
контрола која се врши од специјализирани државни органи, а се
однесува на финансискотоработење на административните органи,
односно на трошењето на буџетските пари и парите на корисниците на
Јавните услуги.
3. Компаративни искуства за организацијата на централната
администрација
Во претходната (втора) глава од учебникот беше направен
компаративен осврт локалната
на управа И
самоуправа
специјализирани според географскиот критериум, во три европски
држави и во САД. Во ова поглавје, ќе стане збор за централните
органи на администрација на истите тие држави, а главата ќе заврши
со приказ на организационата структура на централната
администрација во Република Македонија.
Под централни органи на администрацијата се подразбира
структурта на извршната власт, односно структурата на владата.
Принципот на специјализација, се разбира, постои и кај највисоките
структури на администрацијата. Тоа е и причината за постоење на
министерствата како највисоки административни органи од кои секое
има свој сопствен делокруг.
Во земјите членки на Европската Унија, државната
администрација воглавно е составена од министерства. Разликите
помеу нив се состојат во тоа што во некои од овие држави (Франција,
Германија) министерствата се големи, и интегрирани, поставени врз
класична пирамидална основа, додека во други земји (Велика
Британија, Шведска) тие се мали ентитети специјализирани за
дефинирање (креирање) на политиката, а се формираат агенции чија
цел е спроведување на таа политика.
3.1. Министерска структура во Франција
Зачетокот на организацијата на француските министерства
се наоѓа во институциите на Републиката произлезена од
Револуцијата. Во 1791 година постојат шест министерства. Нивниот
бро), секако, со развојот на општествените односи и експанзијата на
администрацијата
зголемувал.
и нејзината улога во животот на граѓаните, се
125
 Организација на администрацијата
и, инструкции за начинот на кој треба да ја вршат својата мисија. Тој има
и право да одлучува за дисциплинската одговорност на службениците.
at
И покрај тоа што Претседателот на Републиката врши именување на
цивилни и воени положаи (член 13 од Уставот на Франција од 1958
HO
година), фактичкото именување на огромен бро административни
На
службеници во категориите Б, Ц и Д (види ја главата за кадрите во
Јавната администрација) го врши надлежниот министер. Сепак, голем
дел
На така дефинираната власт
министерот по пат на
деконцентрација ја делегира на одговорните
министерството. службеници на

Државните секретари (исто како и делегираните министри)

имаат понизок ранг од министрите. Државните секретари му се
подредени или на Премиерот или на еден министер. Тие, се разбира,
се наоѓаат на чело на една организирана администрација и во тој
O

p
поглед предметот
министрите во полнанасмисла
нивнатанадејност не тие
зборот. Но, се немаат
разликува
своиодсопствени
оно на
овластувања,
министерот набидејќи
кој сетиепридодадени
им се делегираат
или или од страна на
ЗИ

воспоставува како такви. со декретот што ги

Постоењето на ваков вид членови на
владата кои имсепомагаат
Франција,туку наоѓа вонаповеќето
министрите не е својствено
од земјите само на
со парламентарен
режим. Нивнотонапостоење
распределба задачитесепомеѓу
оправдува со следните
членовите причини: подобра
на владата, подобра
контрола над администрацијата од страна на политичката власт, како
Da
и неко севидврши
задачи на школа во која
обучување преку вршење
на идните министри.на политички одговорни
Делегираните министри го помагаат Премиерот од кого ги
добиваат своите надлежности. Претседателот на владата во овој
случај сака да ја задржи контролата над еден сектор, но во исто време
на својот соработник да му даде титула на министер. Ваквото решение
предизвикува и некои критики. Се смета дека функцијата е хибридна и
дека на таквиот член на владата или треба да се даде називот
министер,
тој доколку
да се вброи преовладуваат
во државните министерските прерогативи, или пак
секретари.
Во однос на статусот на министер во полна смисла на зборот
ка) државните секретари и делегирани министри се јавуваат два вида
на ограничувања:

1) Не присуствуваат на политичките расправи на владата што

значи дека се исклучени од работата на министерскиот Совет. Во
Англија оваа дистинкција се изразува со зборовите министри во
кабинетот и министри вон кабинетот. Државните секретари можат да
земат учество во седниците на владата само ако бидат повикани.
Практиката варира во однос на делегираните министри во зависност
од кабинетот за кој се работи. Треба да се земе предвид дека бројот
127
 Административно право

, делегираните министри и државните секретари се

организација на администрацијата
членовитемунагивладата,
тоа, можевосекогаш
практика,
сугерираиако
да изземе
некоиПретседател.
самиот
една
од нив, баремПретседателот,
личност
според досегашната
предложена кандидати
покрај
на определено
H зна

оследните влади на околу четириесет, а заседанието на место владата. Покрај тоа што предложува за copac

тело би ја смалило неговата ефикасност. номинација како членови на владата, претседателот на владата може
ограничување, што произлегува од она што е веќа на Претседателот на Републиката да и стави крај на
МНОГ

рабо
тие се наоѓаат под власта на еден друг член на дафункцијата
му предложи на нистер чие понатамошно присуство во владата Прем
на некој
ед францускиот автор фурние,
се јавуваат делегираните
како некој министрина
вид опачина и смета за пожелно.
не го Понатаму, законодавната иницијатива им припаѓа заеднички на
ги
Втора

министри без портфел. Тие имаат управни без; иерот ичленовите на Парламентот. Исто така, Премиерот почи

потпишува
министри) сите
на коиактисвојот
(освенпотпис
во случаи
веќекогагосотоа го прават овластените
функ
Премиерот
дговорности, додека кај министрите без портфел беше ставил Претседателот на
наци

седу
Уставот.
ваклучок, може
на претходното
да се кажеизлагање за видовите
дека постоењето највисоки
на делегирание
Рапубликата,
И на освен случаи
крај, треба дапредвидени
се потцрта правото на премиерот од не

државни секретари Ја дополнува и усложнува структурата еднострано даодлучувавошторамките на владата. Тоа право доаѓа дово
е ве

израз преку инструкциите искрснуваат во владата. Според тоа

влада

владата не можеда дојде донадгласувањекако штое ставовите

= Премиерот се јавуваат двајца делегираниминистри (за Јавна у другиземји. Министрите можат да влијаат на одлуката
текстот:
тоасослучај во
своите
им
ми об

на де

административна реформа) и тројца државни секретари (за

човечкото права
дискусии,
припаѓа нано крајниот
премиеротзаклучок и утврдувањето
или Претседателот на наРепубликата во
со иЈавуваат
младинатри
и спорт); каминистерот
министриза економија
собр

делегирани (за буџет од случајот.

орган

рговија и трговија, занаетчиство и услуги) на министерот за

спог

зависностконтекстот: е
аботи му се придодадени
делегиран министер (заеден државенработи);
европски секретар
при (зминистерот
а надворешни
за На чело на кабинетот на Премиерот се наоѓа директор на кабинетот.Тој
Забелешки
Прет

така и државен секретар за одбрана; а при министерот з обично

помошниквисок функционер.којПокрај
на директорот ги директорот
координира на Кабинетот
економските и често се јавува
финансиските и
работи.
собра

Поти се јавуваат делегираните министри за безбедност и локалнин

и
Покра/ нив ги опфака следните нивоа:
кабинетот советници. Нивната задача е да ја координираат
министерството за опрема, домување, преуредување на
негое

1. Ограничен број
при министерот за транспорт постојат делегирани министри за работата
непосреденна другите членови на кабинетот во наопределен домен. Тие се вона
регуг

околина;за апроблемите
во прекуморските
на
департмани
Јужниот Пацифик.
и Натеритории постой
министерот за допир со Премиерот и директорот кабинетот и учествуваат амба

образование му се подредени делегираниот министер за седници. Обично ги има пет или шест. суд.

ч високо образование идржавни секретари за настава и стручно на значајните2. На второто ниво се наоѓаат технички советници кои следат определени генер

додека министер
во министерството за социјални работи и вработување со работи утврдени од министерството од кое произлегуваат. Премиерот: На тој начин се имен

за здравје и семејство и државните секретари за јавуваат повеќе т.н. келии во рамките на кабинетот на Репу

сурување и социјални работи и вработување. Во министерството з - економска келија која ги следи особено буџетските работи, макрое
и туризам постои делегиран министер за ПТТ и државен и индустриските деjности;
кономијата ,
се в

ризам.
на француските министерства како значални - социјална
социјалнасигурност
,
капија
а има
што гипосебна
следитруд
проблемите
одговорност
во наобласта
вработување,
напреговитеоколу прав
со в

дирекциите на чие чело стојат директори. Пониски заработувачките;

- дипломатска келија што ги следи меѓународните работи и ја организира
влад

ни единици се поддирекциите што од своја страна се дипломатската активност на премиерот; прет

1008.
-Келија во која советниците следат културните и образовни проблеми,
, исто како и во Македонија, постои дуализам на И Проблемите на младината и спортот. Прот
помеѓу Претседателот на државата и Претседателот Кабинетот на Премиерот опфака и: инст

Но, Уставот од 1958 што го воведува тој дуализам, не го - воен кабинет на чие чело се наоѓа генерал на кој му помага извесен број Инте
првенството на претседателот на владата во однос на на офицери од трите рода на оружје. Тој ја обезбедува соработката со
министерството за одбрана, главниот штаб на Претседателот и генералниот
прав
Парл
И.
-ството почива, пред се, во фактот што премиерот е то секретарна народната одбрана, Ната

едлага на Претседателот на Републиката именувањето на! - Келија што се занимава со проблемите на печат и комуникации која има

129 130
n
 Организација на администрацијата

Постои генерален секретаријат на Владата како административен

од орган што треба да ја обезбеди организацијата и да води сметка за
добро функционирање на дејностите на Владата. За разлика од
Ha
нашата држава, Генералниот секретаријат на Владата на Франција е
постојана инстанца на која не влијаат политичките промени.
Генералниот секретар на владата и неговите соработници не се
менуваат кога политичките промени ќе настанат како што е тоа случај
pae
pa соМакедонија...
кабинетите на премиерот и Претседателот на Република
Генералниот секретаријат на владата врши три главни
ва
функции. Првата од нив да придонесе на континуитетот на
што
функционирањето на Јавната власт. Генералниот секретар на владата
на
ги чува досиејата за дејноста на владата за да ги стави на
Toj располагање на идните влади и на тој начин станува битен елемент на
континуитетот на државата.
Генералниот секретаријат на владата е ВО контакт со
ете
различните гранки на власта. Тој посредува во односите помеѓу
на
Претседателот на Републиката и Премиерот, помеѓу министрите и
на а
Премиерот, помеѓу владата и Уставниот совет. Тој исто така ги
со
обезбедува односите со Државниот совет.
HOTO 201 Третата функција на генералниот секретаријат на владата е да
Ја обезбеди ефикасноста на нејзината дејност. Тој треба да ја
го
обезбеди успешноста на интерминистерските договори. Тој е
одговорен за интерминистерските состаноци и за одлучувањето кое
завршува со арбитража на Премиерот како и за решенијата што се
донесуваат на Министерскиот совет. Тој исто така го подготвува
CTB

рии, Министерскиот совет на тој начин што го подготвува дневниот ред, го

следи одвивањето
неговите одлуки. на Министерскиот совет и спроведувањето на
т на
Генералниот секретар на владата и директорот, КОИ
КОИ
традиционално доаѓаат од Државниот совет заеднички управуваат со
КОИ
службата. Генералниот секретар на владата ги обезбедува односите
да
со политичката власт. Тој ги подготвува состаноците на Министерскиот
з

т на
совет и спроведувањето на заклучоците. Директорот, кој го заменува
Tol во случај на потреба, ја има и задачата на интерно координирање и
интервенција во административните работи.
Покрај нив постои и мал кабинет што се состои од три лица:
на директор на кабинетот, шеф на кабинет и технички советник.
ата, Кабинетот е задолжен за подготовка, секоја недела, на Министерскиот
-ма
советшто претставува обемна активност како што е утврдување на
на
дневниот ред, составување на досиејата, праќање на позиви и
проследување на одлуките. Кабинетот исто така, се занимава со
На

прашања што се однесуваат лично на министрите и нивниот кабинет

како ШТО се материјалните проблеми и конституирање и

131
 ко
188

инистративно право Организациjа на администрацијата

а) Министерство за технологија.
б) Министерство за социјални услуги
в) Министерство за локална управа и регионално планирање
г) Департман за персоналот на Јавната управа

Эрот е премногу Внатрешната структура на министерствата варира во 20boreend

, ако зависност од министерството, но во главно се јавуваат две категории.
оред англиската Едната ја дели судбината на министерот (политички персонал), а
ПОМОШНИЦИ на втората ја сочинува административниот персонал кој е перманентен.
вршат во едно На чело на департманот се наоѓа или министер или државен
шефовите на секретар ако се работи за стар департман. Во тој случај на државниот
секретар му помагаат еден или двајца државни министри, а во
от. Тој треба да случајот на министерството за трговија и индустрија тој број се
, но зголемува на тројца. Секретарот за надворешни работи и комонвелтот
и со своето има како помошници дури четири државни министри. Секој од
државните министри е задолжен за една гранка на своето

во рамките на министерство.
, внатрешните На министрите исто така им помага многубројна екипа на
ијата, трудот и помлади министри (Junlor ministers) во вршењето на определени
задачи. Постојат различни категории на помлади министри: државни В
ко што се Лорд секретари (што не треба да се мешаат со државните секретари што се
на Советот на чело на еден департман), парламентарни секретари, E

на приватниот парламентарен државен потсекретар кога шефот на департманот е

ланкастерското секретар.
тие, освен Што се однесува до перманентниот персонал тој се дели на три
класи од кои едната зацртува политика (административна класа), BES
ат да влезат во другата ја извршува (егзекутивна класа). a
третата врши
повремено во административно-технички работи (службеничка класа).
Го прави Забелешки кон текстот:

тек повеќе од 1) Административна класа: 45894

на - Перманентен секретар: Тоа е значајна личност во британската
вработување,12 администрација која се наоѓа во највисокиот ешелон, додека неговите приходи се
ање многу високи и понекогаш ги надминуваат приходите на министрите.
ОДНОСНО
Овластувањата на Перманентниот секретар чинат од него клучна личност на
о кабинетот и
министерството - то е советник и непосреден соработник на министерот. Тој ја
презема координацијата на сите служби на министерството и води сметка тие
министри добро да функционираат. Исто така, то го застапува министерот пред Долниот
дом и разработува предлози на закони и одговори на пратеничките прашања.
Значењето на перманентните секретари се зголемува и поради тоа што тие не 78
можат да бидат разрешени од должност. Нивната позиција не трпи ништо од
промените во министерствата. Токму заради тоа тие мораат да запазат стриктна
неутралност во вршењето на нивните функции.
Помошник генерален секретар му помага на перманентниот секретар.
Неговата надлежност може да ја опфати целината на министерскиот департман
или да се однесува само на некои од неговите организациони единици.
- Потсекретар: ги има двајца во секој министерски департман. Првиот го
презема финансиското раководење на департманот, а вториот е одговорен за пра
133 В
ВО
Организација на администрацијата
надлежности се уште поголеми.
Структурата на Бирото на кабинетот изгледа вака: на негово
чело се наоѓа секретарот на кабинетот, кој е во исто време и шеф на
персоналот на Јавната администрација. Под него се наоѓаат двајца
перманентни секретари одговорни за централното биро за статистика
и бирото за административен персонал. Основната организаиона
единица е секретаријатот на кабинетот. Тој се дели на повеќе секции и
тоа за надворешна политика и одбрана, економски работи, Европа,
внатрешни, социјални и парламентарни работи како и научни
советници.

На
Особеност на англискиот Cabinet Office е постоењето на

перманентни комитети од кои се очекува или да ги подготват одлуките

на целокупниот кабинет, или да донесат и самите одлуки кои се исто
толку задолжителни како и одлуките на кабинетот. Има повеќе такви
-Ja
кабинети и на нивното чело се наоѓаат значајни министри. Овие
перманентни комитети често конституираат поткомитети за да се
оиз
занимаваат со поодделни проблеми. Англискиот Cabinet Office или
Бирото на кабинетот, го обезбедува функционирањето на сите овие
кабинети. Оттука, заклучокот би бил дека Бирото на кабинетот врши
-.на
услуги за сите министри, но неговата првенствена задача е најнапред
да му помага на Премиерот.

3.3. Министерска структура во САД

- и
Соединетите Американски Држави не можат да бидат
исклучок од еволуцијата што се забележува во другите земји. Иако,
нат
бројот на секретаријатите (министерствата) во почетокот е мал и
My
Ги централната администрација воопшто слаба, а не зините прерогативи
ограничени, денес бројот на секретаријатите достигнува дванаесет
(State Department или министерство за надворешни работи, финансии,
одбрана, правда, пошти, внатрешни работи, селско CToпaHCTBO,
CO
трговија, труд, здравство, образование и благосостојба, градежништво
и урбан развој и транспорт). Бројот на секретаријатите не е зголемен
at
многу, но затоа постои вистинска поплава на извршни агенции, кои
после бројните реорганизации на егзекутивата ги има шеесетина.
Во англосаксонските земји се создаваат автономни управи со
зах
одлука на Парламентот. Во Соединетите Американски Држави
ене
формите на управување со автономните -Јавни служби се многу
различни. Автономијата на некои агенции во однос на егзекутивата е
и многу ограничена. Тие претставуваат обично автономно одделение на
Ел.о
некое министерство (како што е Администрацијата за храна и лекови),
) или пак се работи за организми потчинети на раководење од страна на
Претседателот (како што е случај со Агенцијата за федерална
ча: авијација). Вистински автономни се независните комиси. Овие
ТӨ комисии ги создава Конгресот и тие не се потчинети на егзекутивата.
135
 Организација на администрацијата
аспекти на надворешната политика И го следи нејзиното
економските
остварување од економска гледна точка.
Заменикот секретар задолжен со односи со јавноста е соработник на
сокретарот, на потсекретарот и на други високи функционери на Стејт
дипартментот. Тој го контролира ширењето на информациите што се наменети
соработници на
за тоа како
ќе реагира на политиката што тие ја зацртале.
Јавноста 2) Министерството за финансии о создадено со Закон во 1879 година. Не
се занимава со буџет. Неговата задача е главно фискална: и се занимава со
собирање на даноци и подобрување на системот на оданочување. Има и
поспоредни функции како што е чување на бреговите, тајната служба и контрола
наднаркотиците.
3) Министерството за одбрана. Тоа ги опфаќа департманите на
морнарицата, авијацијата
за одбрана.
и копнената војска што
се обични гранки на

министерството
4)Министерството на правда е создадено е со Закон во 1870 година. Тов
му помага на Јавниот обвинител во контролата на примената на сојузните закони,
застапувањето инавластите
владата пред судовите и дава правни консултации за
во различни департмани.
Претседателот
5)Министерството за пошти создадено е со Закон во 1872. Неговата
првобитна улога во управувањето со поштите е проширена на многубројни
задачи.
правни во 1849 година и
6) Министерство за внатрешни работи е создадено
одговорно е за националните богатства и за населението. Управува исто така со
значаен број на активности и добра (пов, риболов, спорт, резервати и национални
паркови). во 1862 година.
7) Министерство за селско стопанство е создадено
Задолжено е за заштита на селскиот живот и се занимава со проблемите на
производство за пазари, цени и опрема. Ги штити интересите на потрошувачите,

LE
го развива техничкото истражување и селско стопанско образование.
1913 година. Доаѓа на местото на
8) Министерство за труд создадено е во
Министерството за труд и трговија формирано во 1903. Ги регулира прашањата
во врска со трудовите односи.
9) Министерство за трговија, создадено е во 1913 година. Ја поттикнува и
развива трговската активност, раководи со центрите за статистички студии, води
сметка за мерките, патентите и баждарењето. Доскоро беше и министерство за
транспорт затоа што ја контролираше патната мрежа, воздушната пловидба и
прекуморските транспорти. Поседува најповеќе економско- правни информации
од сите министерства.
10) Министерство за здравство, образование и благосостојба. Создадено
в во 1953 година со преобразба на Федералната агенција за безбедност. Ги
контролира и координира различните системи на социјална сигурност усвоени од
државите.
11) Министерство за транспорт, заедно со департманот за изградба и
развој е еден од најновите департмани.
12) Наново е министерството за енергија (1977 година).
Претседателскиот систем на сила во САД се развива од
парламентарниот режим во Англија и од дуализмот на егзекутива во
Франција. Во таа земја не постои нешто аналогно на претседател на
владата во Франција или во нашата земја. Кабинетот не постои како

137 2

A
 Административно право Организација на администре

колективно тело засновано на Уставот, туку само поодделни државни мнозинство во Бундест
секретари што стојат на чело на министерствата. Извршната вла
Министрите имаат повеќе или помалку значајна власт над како шеф на владата.
управата. Тие имаат улога на посредници во односите со тој само ја претставу
Претседателот.
функционира. ТојПостои некој
го опфаќа вид потпретседателот
не само на кабинет што колективно политиката.
Што се одн
секретарите
на департманите, туку и некои високи управни функционери што ги министрите во рамки

определува Претседателот. Но, собирите на кабинетот немаат Канцеларот г

задолжителен карактер,влада.
случај со француската ниту се одржуваат редовно како што е тоа одговорноста за неа
ми води работите н
Со оглед на постоењето на поделбта на власта во САД, своја сопствена с
Претседателот не располага со истите можности како францускиот министрите ги разр

или англискиот премиер, или пак германскиот канцелар за да ја Како што п

оствари својата политика во Конгресот. Тој нема законодавна (наречен принциг
иницијатива ниту пак,право на распуштање. Претседателот не може, претседател на в
да биде сигурен дека партијата што го довела на власт ќе сака, преку владата. Но негов"
своите претставници во Конгресот, секогаш да се заложува за неговата уставни принципа.
политика. Во минатото имаше случаи демократите од Јужните држави врз основа на кој
да им се придружуваат
определени на републиканците во опструкцијата спрема
законски предлоз
што можат да се

Од друга страна, некои гранки на се Јавува принцип

администрацијата имаат тенденција кон растечка автономија од под одговорноCT=
Претседателот
заинтересиранитеи групи
кон запактирање
притискок.со комисиите на конгресот и канцелар нема пр
гледиштата како ш
Во САД постои т.н. Егзекутивно биро на Претседателот. Од англиската влада
почетокот опфаќа две единици: биро на Белата куќа кое ги опфака секогаш е решавач
советниците на претседателот и биро за менаџмент и буџет. На овие Би требалс
единици се надоврзуваат и други од кои некои сепостојани, а другите
привремени. систем. Првата се
кон создавање кое
На тој начин Егзекутивното биро може да се опише како една работата на влада
променлива и адаптибилна структура чии поодделни елементи на конфликт помеѓу
зависат од потребите на моментот. Во шеесетите и седумдесеттите Од друга
години, на пример, се јавуваат различни единици што се занимаваат
со економска и социјална политика како што се советот за енергетски
федералниот кар
администрацијата.
ресурси, советот за меѓународна економска политика, советот за служи во т.н. ленд
стабилност
коиповеќе ненапостојат
цени и заработувачки, биротоназаосумдесеттите
во втората половина борба против дрогата, 11,9% од ефективит
во правец на засилу
години:
3.4: Министерска структура во Германија остварува на повеќ
во оние области Во
Во владата на Сојузна Република Германија постојат 195
министри-членови на Министерскиот совет и 25 државни министриили
важи паралелно со
и дава на федера
парламентарнисовет.
Министерскиот државни секретари што не се членови нак на лендерите; на к
И во Германија влијанието на фер
како и во Велика Британија постои на овластувања на ле
парламентарен режим во кој федералната влада се потпира на Главниот
138
"

Организација на администрацијата , но кон, како и во

Административно пре
о
политички функционери,поставуваат
франц саналата, когаи
тоанекариера
ге функционери
сменуваат
по
о зазема поланаодвласите
политичар, дата. Покраместа наположајот на
директори
задачи во

на минист

координирането и воденето на владината дејност е федералната на која и се

wador

и
H Вла

канцеларија (bundeskanceleram). Oснована е во 1840 година од Конечно, се јавува одговорности.

една група на Тоаслужбеници од кариера

оваа
се однесува на калните за кои

во
министри

агуваат
страна на канцеларот Аденауер. Таа се состои од шефот на

категорија
порано зборуваме. Овие функционери
се заштитени со нивниот статус.на интер
Тоакејасе
федералната канцеларија, кој е водирекции
истовремеи тоаи сојузен министер. Под до руваат преостанатите претставу

попречува мобилноста, дури и во случаи кога персоналните промени

координир

него се наоѓаат
загермански
право иодново шест федерални
управа, генерална дирекција генерална
зананадворешни дирекција
и внатрешно
покажатВо какофункционирањето
локални на германската влада, улогата тела и ор
CT

областа развојот и надвореш

комитетите на кабинетот во Англија.важна отколку што е тоа случај со
министерските комитети е помалку на чело с

сигурност, генерална дирекцијадирекција

за надворешни работи,и финансиска
социалнаи Главните одлуки седонесуваат
.

Bo

политика
политика, и околина,
генерална генерална
дирекција за
за социјална економска
иполитичка федерална всекоја
анализа о рамките наМинистерскиот советсостанок
кој, какомувопретходи
Франција,состанокот
се состанува министер

комуникации и генерална дирекција која претставува недела.

државните На тој
секретари, неделен
со други
со зборови,
различни високи функционери
министерства
на организир

(оддели).

служба за известувањена федерацијата.

под
надлежноста на министер

Како и бирото на кабинетот во Англија, претседателство

одговорни за нараководене
шефот назаканцеларијата. Водалитекотможат
на таадаседница со статус

канцеларијата
владата. Таа а
се сеопфатна
занимава со и ја опфаќа
работите на целината
одбраната на и работите
оние што на
со се разгледуваат проектите да се види бидатна
и разрош

поставени на министерскиот совет и кои тешкотии сеуште стојат

Забелешк

однесуваат
службите наразузнавање,
европскатаноизградба. На првда поглед, тукадекавлегуваат пат. Во Франци а слична дејност се остварува секојаинедела во петокна
односно контролатанад службите за разузнавање ја води грижата
за би требало се нагласи Ст

државн на ниво на Генералниотзастапенисекретаријат на владата на кабинетот Посебните

министрите. на врши Гене

секретар директноповрзан со канцеларот. се застапени
Интересна
премиерот на којацрта
не се на системот е компјутерското прибирање
лични Канцеларот располага и со еден кабинет во кој
соработници.придодадениизвесен
Освен нив со канцеларот соработуваат члено податоци за подготовка на владините проекти. Сите проекти што
произлегуваат
Ресорни м

определено нивооднаобработка,
различни министерства,
сеиспишуваат наоткако ке достигнат
-Министер
.
фишишто влегуваат
-Министер
на влада кои му се
федералнатаканцеларија опфака, како што е кажано, -Министер

број на дирекции. Во рамките на дирекциите различни видови на взаконодавен

о банка на податоци
период така се опфакаат 2000 проекти. на еден
со која управува канцеларијата. Во текот
Соодветните -Министер
дејности се
соработници распределени
штоможат помеѓу
меѓусебно колии во кои работат
да се заменуваат. по
Вкупно два ца
постојат информации се ставаат на располагање на министрите и канцеларот и
-Министер
-Министер

триесеттина Колии чии што компетенции се определени во однос на јапроекти,

олеснуваат нивната може
работа.да Одизбере
масата на така обработените -Министер

едно утврдено министерство. Некои од Келиите се занимаваат со

работи што се во надлежност на министерството.Така,во областа за сите канцеларијата двеста најзначајни што јa -Министо
-Министе

надворешни работи во канцеларијата постојат три келии: исток-запад сочинуваат програмата на законодавното тело што поинтензивно се -Министе

следат и кои ке бидат предмет на посебно внимание од страна на

нивното значење.
-Министе
-Министо
трет свет и Европа. канцеларот поради
функционерите на канцелариета се во тесен допир со нивните колеги о
Забелешки кон текстот: Овие дејности денес се обавуваат под контрола на една -Министо
министерствата. Требана дапоставувањето
знаат што сенаслучува вониврединадаседниците
се во текнасоВладат
нивнит аналитичка група што претставува дел од дирекцијата за надворешни -Министо

проекти. Тие влијаат дневниот и социјални работи, в составена е од три единици што се занимаваат -Министа

различни
подготвенипроблеми,
се досиеја откако претходно
и му даваат совети епредизвршена
кабинетотнивната обработка
да се состане у
воврск со долгорочни размислувања, процена на политиката што се води и Министер
социалните индикатори и со управување со системот на информации. -Министе
со определениДеностите на канцеларијата можат да се споредат со онашто го работи
праша
политика

бирото на кабинетот воВелика Британија. Во Франци тие функции ги вршат ка 3.5 Министерска структура во Словенија -Министе
Генералниот секретариат на владата такаи кабинетот на премиерот. Но, Организацијата на Јавната администрација и нејзината работа е
разлика од бирото на кабинетот во Англив, изборот на некои функционери мак во Република Словенија е уредена со Законот за јавна
да се врши со политички критериуми.
шеф наВоканцеларната,
тој поглед севуваат три нов.
се доверува некогаш н администрација" (Сл. Весник бр. 020-02/01-22/3). Административните министе
Наноскиот положа, должнос
некс висок
Наслужбеник,
едно друго аниво
понекогаш
се наоѓаатполитичар
лица што не и припаат на т моторије

141
140 142
 Административно право
задачи во Словенија ги извршуваат Министерствата, Телата во состав
на министерства и Административните единици.
Владата на Република Словенија е составена од Премиер
министри. Премиерот раководи со работата на Владата, Ја
претставува, ги свикува и претседава со седниците на Владата и г
координира министерствата.
Стручните задачи на владата и координацијата со стручните
тела и органи на администрацијата ги врши генерален секретаријата
на чело со Генерален секретар.
Во Владата на Словенија членуваат петнаесет ресорни
министерства и најмногу до два министри без ресор. Министествата се
организирани во еден или повеќе административни департмани
(оддели). На чело на административната хиерархија во едно
министерство стои Министер, и под него само еден државен секретар
со статус на државен функционер. Државните секретари се именувани
и разрешувани од Владата по предлог на ресорните министри.
Забелешкикон текстом:
Стручните задачи во име на Премиерот ги врши неговиот кабинет
Посебните задачи на Владата и координацијата со другите стручни служби п
врши Генералниот секретаријат на чело со Генерален Секретар.
Ресорни министерства на Република Словенија:
-Министерство за финансии;
-Министерство за внатрешни работи;
-Министерство за надворешни работи;
-Министерство за правда;
-Министерство за одбрана;
-Министерство за труд, семејство и социјални работи;
-Министерство за економија;
-Министерство за агрикултура, шумарство и храна;
-Министерство за култура;
-Министерство
-Министерство заза транспорт,
животна средина и просторно планирање;
-Министерство за образование и спорт,
-Министерство за високо образование, наука и технологија;
-Министерство за здравство и
-Министерство за јавна администрација.
Министерства без ресор во 2007 година:
-Министер
политика и
без портфолио одговорен за локална самоуправа и регионална
-Министер без портфолио одговорен за развој.
Државните секретари во рамки овластвувањата дадени страна на
министерот имаат, должност да му помагаат во извршувањето на Јавните
должности, да го заменува министерот во негово отстуство и да поднесува
метеријали до Владата. Во случаи кога го заменува, министерот не се ослободув временските рокови, адекватноста и согласноста на ставовите на
142
Организација на администрацијата
од одговорноста за актите донесени во негово отсуство додека с
раководел
еднаков надржавниот секретар.
мандатот на Државните секретари се назна
министерот.
Во рамки на Владата на Словенија функцион
државни канцеларии и државни (авни) служби кои и
технички и оперативни задачи, како и повке само
органи, и тоа: Државна канцеларија за локална
регионална политика, Државната канцеларија за евр
Државната канцеларија за развој, Канцеларија з
иселенишво, Канцеларија за правни прашања (легис
за макроекономска анализа и развој, Републички заво
на Словенија, Агенција за разузнување (интелегенци
на Словенија, Државна канцеларија за комуникација,
еднакви можности, Канцеларија за верски заедници,
националности (малцинства), Сектор за протокол
Словенија и Канцеларија за заштита на класифициран
Забелешка кон текстом:
Органи, тела и служби во состав на Влада на Репуб
самостојни државни органи:
1. Канцеларијата за првени прашања е одговорна за одржува
законитоста, хармонизацијата со правниот систем и номотехн
при изготвувањето на законите и подзаконските акти како
прописи на Словенија. Канцеларијата за правни прашања в
објавување на службениот весник на Република Словенија,
спроведувањето и влијанието на acquls-то на ЕУ врз домашне
прашања поврзани со спроведувањето на acquis-то и други
Владата. Стручната работа на канцеларијата ја извршуваат пове
за Уставниот поредок и Меѓународно јавно право, за Еврог
Известувања, за Судската организација и Внатрешни работи,
Јавни пари, за Агрикултура, Животна средина и просторно пл
економски
ИнформатичкаЈавнитехнологија
услуги, други
и општиСоцијални дејности иготру
работи (вклучувајќи и
организациона и технолошка помош при имплементрацијата
дејности
развојотнанаа правниот
канцелари/ата). Основнитесистем
информатички задачина наРепублика
канцеларијата
Словен
при организацијата и реализацијата на работилниците за подго
законски и подзаконски акти.
2. Канцеларијата (секретаријам) за Европски прашања врш
дености, координацијата на европските прашања и техничка п
на Канцеларијата, е државен секретар за европски прашања.
координацијата на европските прашања ја координира соработкат
Словенија како земја членка на ЕУ и учеството на Словенските пр
работата на институциите, организациите и телата на Унијата.
претставници во Европскиот совет на ниво на седници на работни гр
и министерски седници, како и бројни други активности кои се с
 !
Административно право Организации на администрацијата секторот за
кои
6. СекторназаРепублика
протокол протокол Словения
на Република Словения
раководи шеф (стучна
на служба),
протокол. со се грижи
Секторот 10.Држа
иформирање на Соленови на Европскиот парламент за ставовите
се однесуваат
pad
3Република
прашањеСловенија,
поврзаниПретседателот
со спроведувањена наНационалното
протоколотсобрани.
на Претседателот на
Премиерот,
таа е са

на Владатананаактиподготовка
од поголемоназначење за Република Словенија,нанадзор информи
име
заисклучок
Европската Унија кои Владата ги
материјали
доставува
кои се однесуваат
до претставничкиот
прашањ
дом со Претседателот
Простодателот
нана врховниот
националниотсуд.
соат, Претседателот
Омбудсманот за
на Уставниот суд.
човекови права,
Премиер
спроведу
на материали чи предмет е заедничката надворешна и безбедност
Cornach
Претседателотпретседатели
на судот нанааудитори, Министерот заза надворешни работи и Владата,

политика на ЕУ и зема учество во дискутирането за овиематериали. Соглас

овластувањата дадени со Закон, Канцеларијата за Европски прашања врши поранешните Република Словенија време на официјални односи с

бројни други активности во оваа област. Во рамки на техничката помош посети. Секторот е одговорен за организационите итехнички стручни задачи и канцелар

Канцеларијата е национален координатор на помош во грантови од ЕУ обезбедува преведувачки услуги за време на посети на високи државни Јавноста.

билитералната помош од земи членки на ЕУ, а одговорна за планирането функционери или делегации
странство. Службата ги вршивосите
Словенија
задачииутврдени
посети на сословенски
Одлукатапретставници во
за утврдување
одговорн
странска
имплементацијата на програмите за помош, го координира надзорот на
имплементацита и евалуацијата нана проектите и надгледу на правилата на протоколот во Република Словенија. медиуми
Одлука
потрошувачката на помошните фондови во земјата приемач на помош, и друг 7. Канцеларија за заштита на класифицарни информации, со канцеларијата
активнос

CCCLLLLCCE
активноститени со закон. Основните приоритети на Државната канцелари раководи директор. Канцеларијата врши наздор и координација на одржува
запретседателство
Европски прашања се корината на подготовките на Владата
со Советото на ЕУ, ефикасна координација на европскит класификацијата и заштитата на класифицирани информации и предлага мерки Служба

прашања и ефикасно трошење и контрола вра фондот на Словеније заподобрување на заштитата на истите. Одговорна е за развојот и
од страна на ЕУ и билатералната помош на земјите членки на ЕУ и соработка имплементацијата на физичките, организационите и технички стандарди за 11. Држ

ЕУ во програми за помош наменети за трети земи. ршена заштитата и класификацијата на информациите во рамки на Минист
Ca
на Спо
надлежните тела иорганизации, ја координира работата на органите надлежни 38
3. Канцелари за локална самоуправа и регионална политика, на чело безбедносна верификация, и подготвува предлози на правни прописи соопштите
кои се на адми
канцела
Канцеларијата е министер без ресор, под кого се именуваат државен секретар регулира оваа дејност на Владата. Дава мислење за согласност на
директори и заменици директори на секој оддел од канцеларијата. Со кабинетот правни акти предложени од надлежните органи и организации со Законотно за pasno).
Канцел
на министерот раководи шеф на кабинет. Канцеларијата развива, одржува и го класифицарани информации (Classified information Act - CIA). Со
обезбедува функционирање на информационата инфраструктура и систем на своите должности изадачи, канцеларијата води регистри на издадени дозволи имплем

имплементација и мониторинг на националната програрегионалнит и арши функција на издавање и одземање на дозволи за одобру до домашни пружан

з
програми за развој и програмите кои се делумно финансирани од ЕУ. Помоб клистрански класифирани информации на домашни и странски физички и правни нацрт

другото, Канцелариовка на системски регулативи во областа н

имплем

лица. минист
организацијата, работата и финансирането на општините, идр. работи утврден област
со закон. в. Канцеларија за Словенци во иселенишео, со Канцеларијата раководи Државен
секретар, Канцеларијата извршува задачи поврзани со словенскито малцинства
имплем

4. Авенција за разузнување и безбедност на Република Слона. На чело на во соседните држави и словенските емигранти ширум светот. Одржува контакти 2007-2

Агенцијата се избирадиректор. Агенцијата е самостојна државна служба која, вро со словенските малциски и иселенички организации, промовира и ги нивни
основа на Закон иво согласност со приритетите поставени од страна на Владат културни, образовни, економски други врски со Словенија и пружа помош 12. Ka
врз основа на Програмата за национална безбедност усвоен од Нацио Директ

и
поврзана со нивниотправен статус.
Собрание, собира оценува информации, ии обезбедува информации од оработ
странство со цел зачувување на безбедноста, политичките и економскио
и

8. Со канцелари/ата за еднакви можности, раководи директор. Таа врши канцог

интереси на др податоции, групи и лица кои низ нивнит координирање наформулациите на политиките инацрт регулативата во областа
и и дру

вантности во странство или преку врсте со странски организации и лиц на спречувањето и забраната на дискриминациата. Најмногу се занимава со задаче
претставуваат кли би претставувале закана за националната безбедност трансферот на европската регулатива која се однесува на имплементацијата на
дадена
уставниот поредок. Агенцата соработува со надлежните државни органи и принципите на еднаков третман, без разлика на расната и етничка припадност и
офокт
служби при доделување на безбедносни пропусници. подгот
општа рамка за еднаков третман при вработувањето. Канцеларијата се грижи и за
подго
5. Државен завод за статистика на Република Словенија, со заводот раководи надзорот над положбата на жените и реализирањето на нифните права на ма
Генерален директор со заменик Генерален директор. Заводот е самосто парантирани со Уставот националната легислатива и меѓународните конвенции
државна агенција која обезбедува национални статистики з актуации како и бројни други овластувања во областа на создавањето и обезбедувањето 13. К
и промени во областа на економијата, демографијата и социјалата. Обезбедува на еднакви можности како и претставување на Владата во меѓународните и Канцо
податоци за еколошките и природни ресурси за органите на Јавнот регионални
хони.
организации вклучени во пружањето на еднакви можности за мажи и На Во
администрација, комерцијалниот сектор и широката Јавност. Заводот врши шест OCHOB
месечни и годишни статистички пописи.
помош
релев

144
145
146
право

KTOP,
Организација на администрацијата
за

И
; организација.
КанцеларијатаПри решавање
соработува напрашања
со надлежните поврзани локалната
министерства, со верските заедниции
самоуправа
НА други релевантни
здравствено организации.
осигурување Надлежнана еверските
и придонеси и за исплата на пензии,
работници. инвалидско
Соработува и сои
за
странските канцеларии и релевантни служби и присуствува на меѓународни
10 на средби. Учествува
пружа стручна и вонадонесувањето
помош работните теланазадолжени
Законот зазаслобода на вероисповест
решавање на прашања заи
әнија верските заедници.
та И

-ната
pа k
14. Институт
Директор со за макроекономска
Заменик Директор. анализа
Институтоти развој. Со институтот
е самостоен државенраководи
орган,
и се
и
одговорен пред
економски, премиерот.
социјални и Основните дејности наанализи
развојни политики, Институтот се фокусираат наза
и предвидувања
националните сметки и макроекономски агрегати, мониторинг на меѓународната
клима и соработка со домашни и меѓународни институции. Институтот подговува
Haofa Извештај за заРазво].
Стратегијата развојПролетен извешта) и Есенски извешта), како и предлог за
на Словенија.
дијата
чела

4. Организација на државната администрација во Република

Македонија
оми

НЕ
Како што е наведено на самиот почеток од оваа глава.
Форми
co
административната организација ги има сите заеднички обележја што
не на го определуваат општиот поим на организација: цел, кадри, средства,
чи за организациона структура. Сепак, административната организација
на како посебен вид организација има и свои специфики што ја
ja
TO DO

на
диференцираат
посебна целина.
од другите организации и ја сочинуваат неа како
период Основна специфичност на административната организација
претставува целта за која е организацијата формирана, како начините
КОВОДИ
на остварување на таа цел. Имено, цел на административната
НОВИЗ организација е трајно и континуирано вршење на административните
на дејности кои ја сочинуваат административната функција. Од оваа цел
Т, КАКО се тргнува при изборот на луѓе и средства како основни елементи за
функционирање на организацијата.
Главен носител на административната функција, како дел од
-ЧНИТО
извршната
основната
функција на власта, е државната администрација. Покрај
и
карактеристика дека државната администрација BO
остварувањето на својата цел употребува инструменти на власт,
односно Јавни овластувања, таа се карактеризира и со динамичност во
развојот на нејзините организациони видови, во зависност од
ектор, промените што се случуваат во едно општество. Колку што се тие
истар промени почести и покрупни, толку повеќе доаѓа до израз и потребата
од менување и усовршување на државната администрација во една
1 ги 38
земја. Тоа е, всушност, теоретското оправдување на постојаното и
и
непрекинато менување на организационите видови на државните и
другите органи, кои вршат административни дејности.

147
 Организација на администрацијата
на? Со закон, посебно за секој орган на државната администрација
на се определува и неговата надлежност. Надлежноста претставува
Ke овластување и должност на органот на управата да врши извесни
управни работи и дејствија спрема другите државни органи, граѓаните
и трговските друштва.
Можат да се извршат повеќе поделби на органите надржавната
администрација, зависно од критериумите што се применуваат.
Тргнувајќи од основните принципи на формирање и
работење на државните административни органи,
организационата структура на државната администрација во
Република Македонија опфаќа :
централни и локални административни органи;
инокосни и колегијални административни органи;
самостојни административни органи и органи во состав
на самостојните органи
Поделбата на централни и локални органи се врши во
зависност од територијата на која органите ја вршат својата
надлежност. Така, централните органи во Република Македонија ја
вршат својата дејност на целата територија на Републиката, а пак
локалните вршат надлежност на определена потесна територија,
односно дејствуваат на територија на општина. Вршењето на дејноста
од страна на централните органи е организирано врз основа на
ресорното начело, што значи дека одделни видови управни работи им
се доделуваат на определени државни органи кои ја остваруваат
својата улога на целата територија на државата. Не е неопходно тоа
да бидат највисоките органи, односно министерствата, туку како
централни може да се јават и други органи на управата, на пример тоа
би биле Комисијата за односи со верските заедици, Агенцијата за
млади и спорт и др. По правило, централните органи во вршењето на
својата улога имаат одредени пошироки или потесни овластувања
спрема локалните органи.
Тргнувајќи од начинот на одлучување, односно раководење со
органот на државната администрација, тие можат да бидат инокосни и
колегијални органи на администрацијата. Внатрешните односи во
Инокосниот административен орган се уредени така ШТО со

работењето на целиот орган раководи едно лице, односно неговиот

старешина (функционер). И покрај тоа што цел тим на советници и
други службеници работат при донесувањето или извршувањето на
актите од надлежност на органот на администрацијата, кај инокосните
органи, овие акти се донесуваат, односно се извршуваат во име на
старешината на органот. Основна карактеристика на колегијалниот
орган на администрација е тоа што со неговото работење раководи
колегијално тело, односно одреден број лица кои по својата положба
149
зно право?
Организација на администрацијата
-ани се
Законот (1990) државната администрација сеуште беше ставена во функција
2000 на остварување на системот на единство на власта и собраниското
оси со владеење, наспроти принципот на поделба на власта, кој со Уставот
ните на
од 1991 година е воведен како темелна вредност на системот. Станува
ани на:
збор за состојба на голема противоречност и неусогласеност, која
опстојуваше во Република Македонија навистина долг (девет години)
временски период..
на
Вот Вра Во 2000 година, конечно се изнајде политичка волја (односно,
врши се обезбеди потребното двотретинско мнозинство во Собранието), за
з, а пак
ни
донесување на нов закон - Законот за организација и работа на
нат
органите на државната управа. Иако, беше долго очекуван Закон, со
aofaat
авната
него, повторно беа извршени организациски измени во државната
администрација на Република Македонија. Така, огромниот број на
ани на министерства од 21 беше намалени сведен на 14, понатаму некои
органи во состав се здобија со статус на управни организации и беа
ацијата предвидени некои нови (или преименувани старите) самостојни
; органи. Иако, со овој закон не беше сторен голем исчекор нанапред во
дредени
поглед на определувањето на местото и суштината на државната
администрација во целокупниот правен и политички систем, во
.
утврдувањето на нови, современи надлежности на министерствата, во
прочистувањето на преклопувањето на надлежностите кое се појавува
кај повеќе органи на државната управа, сепак овој закон има значајна
улога за административниот систем во целина, бидејќи треба да се
Требува гледа во контекст на фактот дека истата година, конечно беа донесени
и Законот за Владата на Република Македонија, како и првиот Закон
koj cert. за државните службеници. Сите три закони заедно, може да се каже
за дека ги поставија основите на современиот систем на државна
Државна администрација во Република Македонија, иако времето покажа дека
еделени се созреани сите услови Законот за организација на органите на
управа државната управа и Законот за државните службеници да бидат
целосно заменети со нови.
овие
Согласно уставните И законските
власта: норми, Државната
соба администрација во Република Македонија ја сочинуваат министерства,
други управни органи и управни организации.
рација и
=" Министерствата се најзначаен и основен вид органи на
година администрација. За нив е значајно тоа што тие се основаат за цели
на гранки на државната администрација (една или ПОВЕЌЕ

административни гранки), односно за оние области од општествениот

големата
живот кои се од посебно значење за државата.
Меѓутоа, за правилниот развој и функционирање на
а тоа
политичкиот систем на една држава, не смее да се дозволи
авата одл министерствата, како највисока форма на административни органи,
авот на да се образуваат за секоја гранка на државната администрација или,
Законот уште полошо, да се формираат, односно укинуваат ad hoc, во
151
 Организација на администрацијата
инспекторат за техничка инспекција; в) Дирекцијата за туризам, г) Заводот K

за стандардизација и метрологија;

8. Министерство за трговија, во чиј состав сега е: Републичкиот пазарен E

инспекторат;
n

9. Министерство за развој;

10. Министерство за урбанизам и градежништво, во чиј состав се: а)

Републичкиот инспекторат за градежништво и урбанизам; б) A

Републичкиот завод за просторен информативен систем;

11. Министерство за сообраќај и врски, во чи состав се: а) Републичкиот
инспекторат за сообраќај и врски; б) Капетанијата на пристаништата; в)
Дирекцијата за цивилно-воздушна пловидба;
12. Министерство за животна средина, во чи состав е Републичкиот
инспекторат за животна средина;
13. Министерство за земјоделство, шумарство и водостопанство, во чиј
состав се: а) Републичката управа за ветеринарство; б) Републичката
управа за водостопанство; в) Републичкиот инспекторат за земјоделство
и шумарство;

14. Министерство за труд и социјална заштита, во чиј состав се: а)

Републичката управа на борците и воените инвалиди; б) Републичкиот
инспекторат за труд:
15. Министерство за образование, во чиј состав се: а) Републичкиот
педагошки совет; б) Педагошкиот завод на Македонија; в) републичкиот
просветен инспекторат;
16. Министерство за наука, во чиј состав е Републичкиот завод за
меѓународна научно-техничка соработка;
17. Министерство за култура;
18. Министерство за спорт и млади;
18. Министерство за локална самоуправа, во чи) состав е Републичкиот
инспекторат за локална самоуправа;
20. Министерство за здравство, во чиј состав е Републичкиот санитарен и
здравствен инспекторат;
21. Министерство за информации
Овој број на министерства беше утврден со последните измени на
Законот за органите на управата од 30 декември 1998, со кој се изврши
установување на 6 нови министерства: Министерство за иселеништво,
Министерство за трговија, Министерство за локална самоуправа.
Министерство за млади и спорт, Министерство за животна средина и
Министерство за информации.
Според последната организациона поставеност (Закон за
организација и работа на органите на државната управа, Службен
весник на РМ, бр. 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, 51(2011), во
Република Македонија предвидени се петнаесет министерства и тоа:
1.Министерство за одбрана;
2.Министерство за внатрешни работи, во чиј состав се
Управа за безбедност и контраразузнавање и
Биро за јавна безбедност;
3.Министерство за правда во чиј состав се:
Управа за извршување на санкциите и
153
 Административно право
вештачења (имаат својство на правно лице);
за надворешни работи;
за финансии чи) состав се: Управа за имотно
девизен инспекторат, Биро за Јавни набавки
шање на перење пари финансирање на тероризмот
полиција, Управа за Јавни приходи, Царинска
стоковни резерви (од нив последните три имаата
);
ство за економија, чиј состав се: Монополскат
за наменско производство, Државен пазаре
Эен инспекторат за техничка инспекција, Биро
Фиска сопственост, Биро за туризам и Служба за
Метрологија Бирото за метрологија има својство ка
(
тво за земјоделство, шумарство и водостопанство?
Управа за водостопанство, Управа
работи, Управа за семе и семенски материјан
на растенијата, Државен инспекторат 3
инспекторат за шумарство и ловство
работи има својство на правните
-во за здравство, чиј состав се: Државен санитарен
и Биро за лекови;
во за образование и наука, во чи] состав се
Биро за развој на образование - својство на правно
вој и унапредување на образованието на јазиците
и Државен просветен инспекторат;
ство за труд и социјална политика, чиј состав се
на борците и воените инвалиди и Државе
за локална самоуправа, чиј состав сек
ат за локална самоуправа и Биро за стопанск
подрачја со својство на правно лице;
за култура, чи) состав е Управа
предување на културата на националностите во
38 информатичко општество
и) состав е: Државниот управен инспекторат;
за транспорт и врски, чиј состав се
-аништата, Државен инспекторат за транспорт
т за градежништво и урбанизам и Државе
ет (двете управи имаат својство на правно лице)
Организација на администрацијата
15.Министерство за животна средина и просторно планирање,
Чи] состав се: Државенинспекторат за животна средина, Служба за
животна средина и Служба за просторен информативен систем.
Со оглед на законската можност ,органите на државната
управа, освен министерствата, да се основаат, укинуваат и нивната
надлежност да им се утврдува со закон* (Чл. 7 од Законот за
организација и работа на органите на државната управа), и денес,
после седум години од донесувањето на Законот, постојат истите
министерства (бидејќи само со овој закон нивниот број и надлежности
- може да се измени, а за менување и дополнување на овој закон или
ПВК, за донесување на целосно нов, потребно е тешко достигнувачкото
двотретинско мнозинство во Собранието). Но, голем број други органи
на државната управа, пред се, органите во состав, како и некои
самостојни органи, се со посебни закони (согласно чл. 7 од Законот за
организација и работа на органите на државната управа), укинати, или
пак, нивниот правен статус е сменет или пак, се создадени потполно
е нови органи. Затоа, целокупната организациона шема на централната
(државната) администрација во Република Македонија е поинаква од
онаа што е утврдена со Законот за организација и работа на органите
на Државната управа, односно таа е многу посложена и шаренолика.
Исто така, организацијата на државната администрација постојано се
менува, пратејќи го развојот и промените во самите општествени
односи и улогата и значењето на државата во нив.
Согласно, чл. 5 ст. 3 од Законот за организација и работа на
органите на државната управа, другите органи на државната управа,
според видот на организацијата и степенот на самостојноста, можат
да се основаат како самостојни органи на државната управа
(дирекции, агенции и комисии) или како органи во состав на
министерствата (управа, биро, служба, архив, инспекторат и
капетанија)".
Дирекци и т е се основаат тогаш кога во една
административна област за водење на работите, покра вршење на
административни дености, потребно е да се извршат и стопански
работи, а таквото работење е невозможно да се предаде на посебни
стопански организации, поради претегнувањето на административните
работи, како и поради врзаноста со извршните органи. Стопанските
работи, како и располагањата од имотноправен карактер, дирекциите
не ги вршат поради некои непосредни економски интереси, туку
заради водење одредена стопанска политика, утврдена од страна на
Собранието и спроведувана од Владата.
Во Република Македонија, предвидени се Дирекција за
слободни економски зони, Дирекција за супервизија на банки и
Дирекција за банкарска регулатива (како дел од Народната банка на
Република Македонија), како и Дирекција за заштита на
155
 A

Организација на администрацијата

администрација , пред се вршејќи административни дејствија и

донесувајќи конкретни управни акти -

решенија. Ha една

организациона единица карактер на управа и дава начинот на вршење

на дејностите и работите од нејзина надлежност, како и самостојноста
во вршењето на тие работи. За ефикасно функционирање на
Државната администрација во една земја, од големо значење е на
управите со закон да им биде цврсто определена физиономијата.
Законот треба да пружа основа таа физиономија да се изгради, па на
секој познавач на државната организација и на оној кој се занимава со
работи од државната администрација, .да му биде јасно, од самото
постоење на управата како орган, какви работи таа врши.
Во Република Македонија постојат: Управа за јавни приходи,
Управа за прашања на борците и воените инвалиди. Управа за
наменско производство. Управа за имотно-правни работи. Управа за
водостопанство, Управа за хидрометеролошки работи, Управа за семе
и семенски материјал, Управа за заштита на растенија, Управа за
афирмирање и унапредување на културата на припадниците на
заедниците во Република Македонија, Управа за заштита на
културното наследство, Управа за развој и унапредување на јазиците
на припадниците на заедниците, Управа за извршување на санкциите,
:Управа за телекомуникации и Управа за безбедност и
контраразузнавање.
Инспекторатите се основаат за вршење непосреден
инспекциски надзор над извршување на законите и другите прописи и
општи акти од страна на органите, претпријатијата установите,
организациите и здруженијата на граѓани и граѓаните. Инаку,
вршењето инспекциски или репресивен надзор претставува една од
основните дејности на органите на администрацијата кои ја
сочинуваат управната функција.
Законот за организација и работа на органите на државната
управа ги предвидува следниве инспекторати: Државен инспекторат за
локална самоуправа, Државен санитарен и здравствен инспекторат,
Државен инспекторат за транспорт, Државен комунален инспекторат,
Државен инспекторат за градежништво и урбанизам, Државен управен
инспекторат, Државен просветен инспекторат, Државен инспекторат за
земјоделство, Државен инспекторат за шумарство и ловство, Државен
инспекторат за животна средина, Државен девизен инспекторат,
Државен пазарен инспекторат, Државен инспекторат за техничка
инспекција и Државен инспекторат за труд.
Б и р о а т а се предвидени се организараат и работат како
органи во состав на министерствата. Во Република Македонија такви
органи се: Биро за метрологија, Биро за туризам, Биро за стокови
резерви, Биро за Јавни набавки, Биро за развој на образованието,

157
нистративно право
Организација на администрацијата
Биро за лекови,
Организациони единици се поголеми или помали делови
како органи во издвоени во одредени целини во рамките на одделни органи на
за просторен државната управа.
Служба за Организационите единици по својот карактер се работни единици
за вршење административни и интелектуални работи.
ни ) а, а тоа е за организирање на овие единици потребно е да се тргне од
во состав на две појдовни точки:
Прво, природата и карактерот на службата, и
и работа на Второ, обемот и карактерот на работите и начинот на нивното
како вршење.
орган е формирањето на организационите единици е комплицирана и
во состав на сложена работа која бара посебна анализа на карактерот на работите
и на работниот процес што се врши во организационата единица.
во синџирот Внатрешната организација на управата во секоја земја би требало да
вршење на се врши врз основа на научни и стручни методи, тргнувајќи од
правата техничките услови за работа на службениците, како и од
методи интелектуалните способности на тие службеници и од нивните
централната психолошки предиспозиции.
функција како! Имено, за секој одреден вид работа, потребно е да се одреди и
предра Тинтелектуалниот профил на кадрите. Откако се одредат обемот и
ања, но за чие видот на работата, а Потра И кадровската структура на
ања. Такви се: организационата единица, треба да се одреди и за каква техничка
за геодетсюу опременост ќе стане збор. По сето ова треба да се пристапи кон
изнаоѓање луѓе кои ги имаат потребните претходно утврдени
способности.

управа Најтешка повреда на овие принципи во креирањето на

на погоре). организационите единици на државната администрација претставува
на управата и ДВИжењето во обратен правец. Оваа појава не ретко се чувствува во
организациони нашата државна администрација, односно се тргнува од одредени
Луѓе, па според нив се формираат организационите единици.
аководење со
организација Затоа, многу е значајно кон организационите..проблеми на
ебна уредба на државната администрација да се пријде од извесни, во голем број
начела за земји веќе докажани, научни принципи. Утврдувањето на внатрешната
за.
организација на органите на администрацијата претставува одредена
организаторска дејност која треба да тргнува од научните принципи на
организацијата на работата во административните органи, наместо
држиме, барем ПОЈДовен критериум да бидат моменталните потреби засновани врз
во орган на општите и политичките кадровски аспекти.
на ово Внатрешната организација на органите на администрација не
дел
претставува интерна работа на самата администрација, тоа не е
работа само на функционерот на органот. Со установувањето на една
ради вршење внатрешна организациона единица настануваат обврски за сите
-а надлежност буџетски органи, за законодавецот како орган кој го донесува буџетот,
2а истовремено се одредуваат и ранговите и овластувањата како на
159
Организација на администрацијата
2.сектор;
3.одделение;
II. Внатрешни организациони единици во состав на основните
организациони единици (внатрешни организациони единици):
1. секретеријат;
2. сектор:
3. одделение;
4. служба;
5. отсек:
6. реферат.
Co оглед На односите ВО Државната
работите и
администрација, Владата тргнува од начелото на монократско
раководење со организационите единици на органите на управата.
Имено, на чело на секоја организациона единица на органите на
Државната управа стои старешина (инокосен орган), чиј ранг зависи
од карактерот на самата организациона единица.

5. Јавни служби
5.1. Поим на Јавна служба
Јавните служби се служби кои задоволуваат некои заеднички
потреби на општеството. Секако дека јавната служба потекнува од
поделбата на трудот што постои во едно општество. Во ниедно
подиференцирано општество секој поединец не може сам да ги
задоволи своите потреби. Тоа важи дури и за минатото кога човечките
групи биле релативно автархични и самите си го создавале
поголемиот дел од средствата што се сметале неопходни за нивниот
опстанок.
Забелешка:
Во историски период долг со векови луѓето сами Ја произведуваа храната
што им е потребна, градеа куќи, ги лекуваа своите болни со некој вид на
емпириска медицина и ги школуваа своите деца, доколку воопшто ги школуваа.
S Така, Франција од 18 век не познава такви институции како што се
сиропиталиштата или болници во кои треба да се лекуваат сиромашните. Дури во
19 век процесот на економскиот и управниот живот ја наметнува потребата од
социјално задоволување на извесни потреби, па дури и тогаш, во периодот на
економскиот либерализам се сметаше дека тие потреби можат да се задоволат
од приватниот капитал (интересно е како овие идеи имаат, како што подоцна ќе
Кое види, модерен призвук), чиј што двигател е профитот. Дури подоцна се јавува
идејата за она што францускиот законодавец го нарекува „мисија на Јавниот
Интерес". Образложение на таа идеја во рамките на една систематска теорија дал
францускиот теоретичар Диги.
За основоположник на теоријата на јавна служба се смета Леон
Диги (Leon Duguit). Toj е претставник на т.н. теорија на социјални
функции и според него целото административно право претставува
само право на Јавните служби, односно, основата на Јавното право не

161
 Административно право Организациjа на администрацијат
е веќе правото на наредување, туку правилото за уредување Социјалистичката пра
управување со јавните служби. Така, според Диги Јавната служба служба, има направено о
претставува секоја дејност чие вршење управувачите треба да тогашните ставови и уе
регулираат, обезбедат и контролираат, бидејќи е неопходна а мислители, во правец на
остварувањето и развојот на општествената меѓузависност, така што негово заменување со терм
може да биде потполно обезбедена само со силата со која за ваквата модификаци
располагаат управувачите". Понатаму, "како Јавни служби треба да се одумирање на државната о
организираат дејностите чи] засто), макар и најкраток, доведува до Ниту денес, правна
општествен неред“. Како пример, тој наведува дека во 1910 широката неодреденост и
штрајкот на француските железничари, колку и да бил делумен служба, која би била упо
краток, очигледно покажал дека железниците носат во себе, во пре битни белези. Напротив,
ред, елемент на Јавна служба. Меѓутоа, неговата дефиниција не дава дефиниции, кои имаат од
прецизни елементи на поимот јавна служба, а тоа не го даваат на делумно одредување на
останатите застапници на теоријата за јавните служби определено време и опре
Диги констатира дека "паралелно со развитокот на Некои автори, ваквиот раз
цивилизацијата се зголемува и бројот на Јавни служби (во кои бут оправдување во фактот ш
можеле да ги вброиме и здравството, образованието, социјалната елементи на "јавност", как
детската заштита, науката, културата и спортот, но исто така, не според друго, тогаш ба
сообраќајот, електростопанството поштите, телеграфот да ја остварат и од која
телефонот). Тоа не ја исклучува можноста како што ќе се види секоја стопанска дејност,
таквите дејности да ги обавуваат и приватни лица.... За Диги Меѓутоа, Јавната дејнос
зголемувањето на бројот на Јавните служби, подразбира растечка нестопанска. Тоа важи и
децентрализација на овие служби". збирен поим за одредени
Другиот француски теоретичар според кој Јавното и управното Јавната служба п
право претставуваат само збир на правила кои се однесуваат на заедничко, општо значен
Јавните служби е Жез (Jeze). То), сепак критички се осврнува на одредено подрачје, а чи
Дигиевата теорија на јавните служби, наведувајќи декапрашањата за правни прописи.
Јавните служби ги разгледува од правен аспект, додека пак, Dugult Од ваквото деф
меша правнотехничкото со социолошкото гледиште. Според Јеzе произлегуваат два основни
Јавната служба претставува техничка постапка за задоволување как одредена дејност (социол
потребите од општ интерес. Режимот на Јавната служба се 2. правна норма (правна ко
карактеризира со подведување на приватните интереси под општиот Социолошката KON
интерес: организацијата на Јавните служби непосредно се менува во општествената важност и зн
согласност со потребите од општ интерес; Јавната служба, според тоа н Правната компонент
претставува легална ситуација. општокорисни дејности, чие
Според Валин (Waline), Јавната служба претставува навистина или на закон заснован пр
еден од основните поими на административното право, но го смета за укажува на фактот, дека та
претерано размислувањето дека целото административно право организирани носители и
претставува само право на јавните служби. режим.
Најзначајниот приговор кој се упатува на класичната теорија на Од изложеното се
јавните служби е состои во тоа што управувањето со овие служби не Јавна служба, не претстав
се врши секогаш според одредбите на административното право, тую организационен елемент на
и според одредбите на граѓанското право.

162
 Организаци на администрацијата
I

Тоа е потесната дефиниција на Јавните служби.

Идејата за Јавна служба на политички план во Франција се
појавила во шеесетите и седумдесетите години. Во преовладувачката
идеологија: таа станала синоним за присила, дефицит, бирократија,
отатизација, спротивно на приватното претпријатие кое било ефиксно
и динамично. Меѓутоа, после изборите во 1981 година, новото
политичко мнозинство го обновува поимот на Јавна служба.
Реафирмиран е приматот на општиот или Јавниот интерес, а на долг
рок потврден е принципот на еластичност и квалитет на управувањето.
Новата власт во Франција, избрана во 1986 година превземала.
одредени мерки на приватизација на економските и социјалните .

служби, иако одделни служби, како што ce затворите,

BO

претпријатијата не можеле да учествуваат. Повторно, после изборите

во 1988 година поимот на Јавна служба влегува во употреба и тоа во
законите КОИ уредуваат значајни области, kakd пошта,
телекомуникации, градска полиција и сл. Ваквите спротивставени
движења потврдуваат дека поимот на Јавна служба, политички не е
потполно неутрален.
Во административното право сеуште постојат одредени
нејаснотии и разлики околу дефинирањето на поимот Јавна служба.
Ова е должи и на значењето на овој поим во Јазична смисла, бидејќи
то) во себе го содржи она што лингвистите го нарекваат полисемија
или повеќезначност. Понекогаш под Јавна служба се подрзабира
администрација, орган. Друг пат, поимот означува дел од некоја
административна активност, на пример BO Франција постои
Национална федерација на Јавни служби кои вршат дистрибуција на
вода, гас, електрична енергија итн. Најпосле, изразот може да
означува и една задача, активност. На ова последно значење на
-терминот е се задржиме во учебникот, вклучувајќи ги неговите два
основни елементи: цел и средства.
Кога станува збор за целта на Јавната служба, секогаш се
мисли задача од општ или јавен интерес. Но и овој проим има
релативно значење. Затоа, за да се прецизра поимот Јавна служба,
Јавниот интерес како цел мора да се оствари со специфични средства.
Зборувајки за средствата на Јавната служба, во теоријата
постојат две хипототези:
Прво, Јавната служба може да биде задача од Јавен интерес
која ја извршува Јавно-правен субјект. Според оваа хипотеза, за да
постои Јавна служба, мора да постои цел - општ или Јавен интерес и
средство - задачата да ја извршува државата, локалната самоуправа
или пак вна установа.
Втората хипотеза е помалку вообичаена за класичните
теоретичари, но со текот на времето се повеќе се развива и добива на
значење, а тоа е дека задачата од општ или Јавен интерес може да ја

165
.
 Административно право
Организација на администрацијата
извршува и приватен субјект. За тоа е потребен еден друг елемент,
тоа е дека за приватната организација мора да важат посебни
правила, што значи дека на неа и се доделуваат прерогативи и власта. Во конкретниот случај секој поединец кој ги задоволува
надлежности за да врши задача од општ интерес, но заради тоа има и условите
службата гидапружа
станебезкорисник
дабидеседискриминиран
здобивасо право
во којна
и дауслугите
епоглед.што
Во
посебни обврси и одговорности.
поглед настатусот на поединецоткој сејавува како кандидат за услуги
Синтезата од овие две хипотези води кон една нова
дефиниција на Јавната служба, тргнувајќи од целта и средствата: наштоедна Јавнаслужбаприватното
го надминува што е подправо)
административен режимпроблеми.
не постојат некои (илирежимВо
За Јавна служба, станува збор тогаш кога задачата од општ
интерес ја извршува Јавно-правен субјект, но и тогаш кога ваквата
поглед на службите од економски и комерцијален карактер,
можат да се јават извесни проблеми со оглед на економската
меѓутоа,
задача му е доверена на приватно-правен субјект, на кој токму ситуација на заинтересираниот. Но, и во овој случај корисниците што
се наоѓаат во иста ситуација имаат право на исти погодности.
заради тоа му доделуваат посебни овластувања и му се
наметнуваат посебни обврски. Забелешка кон текстот:

Со други зборови, кога една активност ја извршува Јавно Државниотсовет на Франција, во заклучоците Латурнери од 1838 година ги
формулира
1. Воследниве ставови:
правно лице, доволно е таа да биде од општ интерес за да биден определувањето на правата и обврските на корисникот во однос на
Јавна служба, но кога неа ја врши приватно-правно лице;
потребно е задачата да биде од општ интерес и тоа лице да се
анаслужбата би
службата; требало законски да се води сметка за неговата ситуација во однос
наоѓа под посебен правенрежим. 2. Кога корисниците се наоѓаат во однос на службата во иста ситуација,
Тие во поглед на нејзиното функционирање треба да бидат подвргнати на еден
ист режим.

5.2. Принципи на Јавните служби a

Слични ставови се заземаат и во заклучоците Летурнер:

Без оглед на шаренилото на Јавните лсужби и нивните режими; За биде
принципот на еднаквост,
би можеле да се издвојат некои принципи што се сметаат за служби да применет потребно е,којноуправува со функционирањето на јавните
И ДОВОЛНО:
фундаментални за сите нив. Тоа се принципите на еднаквост,
од
една страна, како што веќе означивме, да се работи за лица што се
адаптирањето кон новите услови и континуитетот. поставени во однос на Јавната служба во идентична ситуација;
б) од друга страна, мерката на дискриминација преземана во однос на
едно од овие лица дане биде мотивирана од општиот интерес или од посебната
ситуација на спомнатото лице. .

2. Принципот на адаптација кон новите услови, всушност,

треба да ги прецизира условите за модификација на режимот на
Принцип на Принцип на службата. Оваа модификација може да оди на товар на корисниците
еднаквост
адаптација ако тоа го диктира промената на економските услови, како што е
определување на нова тарифа во услови на висока инфлација. Но, таа
може да се врши и во нивна корист, зашто услугите на службата мора
да бидат адаптирани кон потребите на корисниците. Од друга страна,
органите што вршат контрола над Јавната служба секогаш ќе бараат
од неа да ги внесе сите технички иновации за нејзиното подобро
Принцип на функционирање штом тие ќе дојдат во фаза на индустриско
контиунитет
користење. Ова особено важи во случај на концесионирана јавна
служба, т.е. служба што се наоѓа во приватни раце.
Забелешки нон текстот:
Државниот
ги донесува совет на Франција
следниве заклучоци:ги има предвид токму интересите на тие лица ког
поводдруга ст авната власт може секогаш, во вршењето на овластувањата што и с
1. Принципот на еднаквост претставува само примена на Доверени со закон, да преземе мерки на власт од реглементарен или фискален
општото начело на еднаквост на граѓаните пред законот и органите на карактер што ги смета за неопходни со оглед на потребите на колективниот живо
166
хој треба да ги задоволи; но, ако тие мерки, кои се сами по себе легалн
167
 Административно право
легитимни, ги влошуваат на директен начин одредбите на договорите што таа п
склучила со своити и концесионери за вршење на јавни служби вс
услови или пропорции кои не можеа да влезат во предвидувањата на б
договорените страни, таа мора да ги поднесе нивните финансиски последици
како што би се случило кога таа самата би ја вршела службата
3) Третиот фундаментален принцип на јавните служби е
принципот на континуитет. Јавната служба по дефиниција треба да
задоволи определени Јавни потреби. Според тоа, нејзиното
функционирање мора да биде редовно, непрекинато и да тече без
нарушувања. Тој принцип, ка концесионираната Јавна служба к
овозможува на администрацијата да му наметне санкции на
концесионерот што од кои и да е причини Ја запрел активноста на
службата што му е доверена. Меѓутоа, најважната примена на ово
принцип е во доменот на регулирањето на правото на штрајк. Ова
право на јавните служби им е ограничено, односно со законс
одредби најчесто се предвидува претходна најава на штрајкот на
одредена јавна служба, согласност за одржување на штрајкот од
страна на надлежните државни органи и секако, Јавната служба (на пр.
училиштата, болниците, факултетите и сл.) не може да го запре
процесот на работа во целост, туку и за времетрањето на штрајкот,
задолжително се обезбедува минимум пружање на Јавните услуги.
Забелешки кон текстот.
Државниот совет на Франција до таа мера го смета за важен принципот
на континуитет на Јавната служба што првобитно исе до донесувањето закон ко
ке го уреди прашањето на право на штрајк во Јавните служби постави барање
владата да ги притетни мерки за да спречи прекин на службата,
Ваквата одлука е донесена и покра тоа што бешево спротивност со преамбулата
на Уставот од 1946 година.
Законотшто го уредува правото на штрајк во Јавните служби е донесен во
1063 година. Одредбите на то закон се однесуваат на цивилниот персонал ка
државата, департманита и комуните што бројат повеќе од 10.000 жители, како к
на персоналот на претпријатијата, организмите и Јавните или приватнит
установи и тоа во случа кога на овие претпријатија, организми иустанови им
до орука управување со јавни служби. Веднаш паѓаат в очи некои специфичности
во положбата на овој персонал во однос на правото на стапување во штрајк
Так, кога персоналот опфатен со горе наведената одредба на законот
има намера да го искористи правото на штрајк, на заедничкиот прекин на
работата треба да му претходи претходно известување. Известувањето
потекнува од најрепрезентативната или одна од на репрезен
синдикални организации на национален план или во соодветна професионална
категорија. Во известувањето се утврдуваат мотивите за стапувањето во штра
Известувањето мора да стигне пет дена пред избиването на штрајкот до
хиерархиската власт или управата на установата претпријатието или
заинтересираниот организам. Во него, исто така се утврдува местото, датумот и
часот на започнувањето како и ограниченото или неограниченото времетрае
на штрајкот. Известувањето не ги спречува преговорите во врска со решението на
конфликтот. Во случа на заеднички прекин на работата на персоналот, часотна
168
Организација на администрацијата
на персоналот.
пренотНапочитуването
не може да биденаразличен за различни членови
одредбите од овој закон повлекува примена на
санкции предвидени со статутите
Но, отповикувањето и правилата можат
и деградацијата што седаоднесуваат на дотичниот
бидат изречни само во
согласност со дисциплинската постапка што нормално се применува. Кога се
каречува казна на отповикување, таа не може да биде придружена со загуба на
правото на пе
5.3. Начини на управувањесо јавните служби
Во поглед на начинот на управување со Јавни служби се
Јавуваат три класични модалитети и тоа Јавна установа, режија и
концесија. Во Република Македонија постојната законска регулатива ги
познава Јавните
концесиите установисо(предвидени
(предвидени во Законоти новиот
Законот за концесии за установи)
Закон заи
концесии и Јавно приватно партнерство).
5.3.1. Јавна установа
Поимот на Јавната установа е генеричен и флуиден. Нему му
недостига специфичност. Унитарен концепт на Јавна установа може да
се организира само околу карактеристиките на т.н. класичните
административни установи кои најпрво се сретнуваат во француското
право.
Класичната административна установа потпаѓа под режим на
Јавното односно административното право. Персоналот вработен во
него има својство на Јавни службеници за кои важки посебен режим на
вработување, напредување, наградување, оценување и евентуално
отпуштање, за разлика од вработените во организациите што
мешовит режим.
потпаѓаат под режим на приватното право
Неговите раководни органи можат да донесат одлуки со
еднострано се наметнуваат обврски на трети лица без нивна
согласност (нешто што не е можно во граѓанско-правниот однос).
Фондовите на Јавната установа се потчинети на правилата на
буџетското финансирање. Јавната установа може да располага со
средства само во рамките на буџетските предвидувања што се
утврдуваат во почетокот на годината. Едно лице од приватното право
пак може слободно да располага со своите средства без претходно
буџетско утврдување на нивната структура намена.
Имотот на Јавните установи не е подложен на извршување како
што е стеча), заплена или вукциска продажба. Споровите помеѓу
таквите Јавни установи и трети лица се решаваат пред управните
судови, а не пред судови од општа надлежност како што е тоа случа
со правни лица што потпаѓаат под режим на приватното право.
Поимот на Јавната установа веке не одговара на некои
конкретни правни реалности. Во минатото, доделувањето на статусот
на правно лице во една служба, како што вели францускиот професор
169
 Административно право
една страна, да се
на добротворните и
установи) и
ед на хиерархијата за да
>ата образовна мисија
се зборува за Јавните
, особено поради
комерцијален карактера
на Јавното право
Сите на приватното право
, како што е веќе
стануваат са
што всушност г
,
претпријатија. На тој
вна установа". Поимот се
држи повеќе институции
длабоко се разликуваат:
, па дури и
и индустриски карактер
вработените воопшто не
буџет и со своите
приватна фирма
Веден и зборува за
Медолжен да му ги стави на располагање сите услови потребни за
3 непречено одвивање на активноста на Јавната служба.
подразбира постапка со
единицата на локална и спомнавме
на едно физичко или
управува со една Јавна
со надоместоци
те служби (образование,
во прашање еден нов
улога во развитокот на
на концесии се изграден
за дистрибуција на гас
капитализам државата го тарифата утврдена во договорот останува непроменета, но
капитал, а во замена з
за определен период
жавата ја гледаше во тоа што
на концесијата преминуваа
Организација на администрацијата
во рацете на концедентот. Меѓутоа, со текот на времето концесиите се проширија
во области во кои се покажаа помалку рентабилни, така што концедентот
Пораше
причинитедазаинтервенира
опаѓање на за да го спасиво концесионерот
концесиите овие области. од пропаст. Тоа е една од
Изборот на концесионерот може да се врши врз основа на
финансиското ниво на понудата, доколку тој аспект се смета за
Најзначаен. Меѓутоа, тоа не е генераленметод затоа што се јавува
една контраиндикација - прашањето натехничката опременостна
концесионерот за извршување на неговите задачи. Во случаи кога се
техничките способности(концедентот)
отстапува концесијата од најголем финансиските
интерес за Јавниот
деталиорган што ја
се сметаат
за помалку важни.
Правата и обврските на концесионерот се утврдуваат со
договор. Тој со договорот се обврзува да обезбеди постојано
функционирање
Доколку тоа го наслужбата,
побараат и да имдапружи
услугите не нанаплатува
ги корисниците услуги
повеќе од
тарифите штои консе предвидени вотрудовото
договорот.законодавство
Концесионероткако
морашто
да сесе
придржува одредбите на
колективните договори или должината на работното време. Што се
однесува до обврските кои произлегуваат од правото на јавните
служби, тие се сведуваат на веќе разгледаните принципи
континуитет, еднаквост и адаптација кон нови технички услови, но и
на
обновување на нарушената рамнотежа на взаемните финансиски
обврски.
Што се однесува до правата на концесионерот, концедентот е
Веќе го
пружени
правото на
насо договорот,
концесионерот
неговите корисници,
да ги
но само има
наплатува
во рамките на
услугите
тарифите
утврдени над кои контрола Јавниот орган што ја
отстапува концесијата. Од друга страна, треба да се има предвид дека
концесионерот поправило е приватен претприемач (иако се јавуваат
случаи кога се работи за Јавно претпријатие), а тоа значи дека
неговото природно настојување е да работи со профит, а во секој
случај не би можел да се подвргне на поднесување загуби во подолг
временски период. Оттаму потекнува значењето на клаузулата за
финансиска рамнотежа и во нејзнините рамки на т.н. ,торија на
непредвидливост
Концесија. која задолжително
До промена се внесува
на финансиската рамнотежаво договор
доаѓа когаза
Эконцедентот наметнува нови, изменети услови за експлоалатција.
пример, органите што ја даваат концесијата на една автобуска линијаНа
можат да побараат
или квалитетот одконцесионерот
на возилата. зголемување на фреквенцијата
При постоење на исти веќе договорени
171
 Административно право
тарифи таквите модификации би предизвикале финансиска
нерамнотежа на штета на концесионерот.
Треба да се прецизира дека финансиската рамнотежа на
Договорот не е синоним за урамнотежено управување на
претпријатието; принципот за финансиска рамнотежа не претставува
еден вид осигурување на концесионерот или претприемачот против
евентуалните оперативни дефицити. Финансиската рамнотежа е само
приближен однос, чесна еквивалентност" меѓу трошоците
добивките, што концесионерот ги зел предвид, во моментот
склучување на договорот и кои го одредиле неговиот третман. Когд
оваа разумна рамнотежа ќе се прекине, може да се чини дека
праведно таа повторно да се воспостави затоа што претставувала
одлучувачки елемент на договорот.
Во основата на начелото на финансиски еквилибрум на
договорот лежи фактот дека концесионерот е изложен на опасност од
финансиски неуспех поради, до која може да дојде поради две групи
на причини : првата, е употребата на Јавната администрација на
своите прерогативи за еднострана модификација на договорните
услови во Јавен интерес, а втората, ја сочинуваат одредени
непредвидливи околности, кои, независно од волјата на договорните
страни, можат да доведат до измена на договорните услови. Затоа, во
практиката се изградени две концепции, кои во доктрината се познати
како теорија на самоволие или falt du prince" и "теорија на
непредвидливост или Imprevision" Двете теории имаат заедничка цел
осигурување на началото на финансиска равнотежа, но ја остваруваат
под сосема различни претпоставки и со различни последици, па затоа
тие не се применуваат кумулативно, туку само алтернативно..
Во случајот на т.н. теорија на самоволие или falt du prince
станува збор за отстранување на штетните последици за
концесионерот од финансиска гледна точка, до кои дошло како
последица на користењето на администрацијата на своито
прерогативи во правец на измена на договорните услови. Се разбира,
дека во случаите на еднострано проширување на обврските на
концесионерот заради заштита на Јавниот интерес, Toj ke бида
изложен на финансиски оптеретувања. Во овие случаи, потребно о до
се разликуваат две различни ситуации : прво, кога до ваквито
неповолни финансиски услови дошло во дадената конкретна ситуација
поради мерки што ги презела администрацијата (концедентот) како
договорна страна ; И Второ, кога до нив дошло поради примена на
изменети општи прописи, кои се однесуваат на сите истородни случаи
а независно од волјата на администрацијата како концедент во
конкретниотслучај. Разликувањетона овие двеситуации емногутехника е дојден до таму што тешко е да се зборува за
непредвидливостна нешто што човековата фантазија, благодарејќи
значајно, бидејќи, ако се утврди постоење на првата од нив, но
концесионерот му припаѓа правото на полно (интегрално)
172
Организација на администрацијата
обештетување во кое спаѓа и правото на надомест на изгубената
добивка. Втората ситуација, резултира со примена на порестриктивни
мерки на обештетување, и по правило нуди само парцијален
надомест. Всушност, на поголемиот број случаи од оваа втора група,
речиси и не се применува начелото на финансиска равнотежа
согласно теоријата на самоволие, туку тие се регулираат согласно
теоријата на непредвидливост (Imprevision).
Оттука, за falt du prince се работи кога концедентот прави
измена на договорот со еден од оние акти во кои доаѓа до израз
независната јавна моќ. Тоа е значи Јавна моќ која, откако прифатила
да преговара, да се пазари, да се врзе, наеднаш се наоѓа во ситуација
На "Самоволник" односно апсолутна во вистинска смисла на зборот,
ослободена од секаква обврска, и тоа во услови во кои оваа
манифестација на апсолутна мок е таква што може да ги измени
-алементите на договорната ситуација што претходно ја воспоставила.
За оно кој се договарал, односно за концесионерот, се јавува еден вид
изненадување; тој е подложен на Јавна моќ и, како таков, должен е да
се покори, но тој е истовремено и договарач, односно според
карактеристиките на договорот една цела низа на правни односи биле
извлечени од царството на императивното право за да му се потчинат
само на законот на договорот, но еве како, во договорната сфера која
се чинеше затворена, повторно упаѓа Јавното право, и токму истата
Јавна администрација која, откако ја создала договорната ситуација, ја
Менува со императивен акт. Примената на теоријата за самоволие е
ограничена само на актите на Јавната администрација како договорна
страна, односно, актите на Јавната администрација како концедент. Во
случа кога штетата произлегува од интервенција на Јавен орган, кој не
се јавува како договорна страна, се применува теоријата на
непредвидливост.
Остварувањето на начелото на финансиска равнотежа на
договорот, со примена на теоријата за непредвидливост или
Imprevision не се однесува на отстранување на штетните последици
кои за концесионерот настанале поради употребата на прерогативите
на концедентот, како што беше случај ка претходната теорија. Во
прашање се новонастанати околности со негативни економски
последици по концесионерот, кои можат да доведат дури и до негов
финансиски слом. Во врска со самиот назив на оваа теорија, т.е. со
определувањето на новонастанатите околности како непредвидливи
е постои и следново размислување: да се обрне внимание на разликата
помеѓу непредвиденост и непредвидливост. Развојот на правната
му на напредокот на науката, неби билаво состојба да го формулира
во правно уредени општествени односи. Непредвиденоста е меѓутоа,
173
Организација на администрацијата

Ако се исполнат наведениве претпоставки се отвора можност

за две солуции. Првата доведува до спогодбено ре-договарање,
односно до спогодбена измена на договорните услови, со цел - нивно
адаптирање кон новонастанатите услови и непречено вршење на
Јавната служба. Ако договорните страните не постигнат спогодба
околу ова прашање, тогаш се поведува спор пред управниот суд
надлежен да го определи надоместот за imprevision.
Состојбата
кога за решавање на овој проблем се излегува пред
суд, се нарекува во француската практика и доктрина "вондоговорна
состојба". Правилата за однесување на двете страни, додека трае
периодот на оваа состојба ги одредува судот. Притоа, концесионерот,
согласно начелата на Јавната служба е должен непречено да
продолжи со извршување на своите обврски, а концедентот, согласно
начелото на финансиска равнотежа на договорот треба да му ги
осигура средствата за покривање на трошоците кои произлегле од
непредвидливите околности. Секако, тој вондоговорен период може да
биде само привремен. Доколку, тие околности кои довеле до
пореметување на договорните услови добијат траен и дефинитивен
карактер, тогаш доаѓа до примена на теоријата на виша сила или force
majeure, a пак, ако тие околности престанале, но губитокот на
концесионерот има дефинитивен карактер, останува изборот помеѓу
склучување на нов концесиски договор помеѓу истите страни, но кој ќе
биде во согласност со дефинитивно променетите околности, или
-раскин на договорот.
Основот за раскин на еден договор, наречен виша сила или
force majeure е преземен од општото, приватното договорно право.
Вишата сила претставува надворешен настан, независен од волјата
на договорните страни кој има за де ство спречување на

извршувањето на договорот, а не модификација на неговите услови.

Новите околности, не треба да се Јават како последица на директна
активност на концедентот, бидејќи тогаш би се работело за falt du
-prince. Тие значи треба да произлезат од разни државни мерки што
индиректно доведуваат до неможност на исполнување на договорните
обврски, а кои се од траен карактер. Разликата помеѓу force majeure и
Imprevision е во тоа што вишата сила се употребува секогаш како
основ за раскинување на договорот, и има за резултат ослободување
на концесионерот од обврските. Според француската судскат практика
за да дојде до примена на оваа теорија, потребно е исполнување на
три услови:

+ околноста наречена "виша сила" мора да е сосема

+
независно настаната од волјата на договорните страни;
таа треба да е непредвидена и непредвидлива во
моментот на склучување на договорот;

175
 Административно право Организација на администрацијата
+ таа треба да го направи договорот невозможен, односно енергијата (аглен, петроле), електрична енергија, гас,
областа на
неговото извршување треба да е сторено "радикално одоснабдување),индустријата (индустрија
метали, на трансформација на јагленот,
индустријата
петролеот, индустријата алуминиум,
на
НА
невозможно", за да мора да дојде до прокинување на
договорниот однос, т.е. до раскин на концесискиот 5) боодоградилишта,автомобили, челични конструкции,топилници, индустрија на
жлезо), транспорт (железници, трамваи, воздушен транспорт, внатрешна
договор.
Концесијата обично престанува во датумот предвиден за
пловидба), трговијата, кредитни институции, градежни претпријатија и
нејзиниот истек, по што може да биде обновена. До престанок на
Индивидуално осигурување. Општо земено, уделот на Јавните претпријатија во
пниот износ на капитлот што се наоѓа во претпријатијата достигнуваше до
концесијата може да дојде и во случај концедентот да го одземе 15%, во обемот на зделките 13%, 8%, во индустриските ефективи и 18% за
правото на концесија во случај да бидат сторени тешки грешки во инвестициите.
текот на не/зината експлоатација. Или пак то може, доколку смета Во Италија државната (авната) интервенција дојде до израз во селско
дека тоа го бара Јавниот интерес, и без вина на концесионерот да и стопанскиот сектор, во екстрактивната индустрија, во прехранбената индустрија и
стави крај на концесијата било затоа што сака да ја ликвидира производството на пијалоци и тутун, текстил, конфекција и обувки, дрвната
службата или затоа што сака да управува со неа со некој друг метод Индустрија и намештајот, хемиската, механичка и електронска индустрија,
градежништво, транспортот (изградба на патишта, железница, поморски
Тоа е откуп на концесијата, секвестар или супституција.
транспорт и пристаништа, воздушен транспорт и аеродроми), телекомуникации,
трговија, банки и осигурување, туризам и кинематографија. Во целината на
5.4.Димензиите на Јавниот сектор Эталианското стопанство, Јавните претпријатија, ако се исклучи финансискиот
Експанзијата на државата како Држава на Јавни служби" трае сектор, претставуваат 8,1% од обемот на зделките, 11,6% од индустриските
се до средината на седумдесеттите години кога се најавува пресврт воз
ефективи и 28% од продуктивните инвестиции
Во учебникот, веќе беше споменато дека постојат циклични
тој тренд. Распространетоста и стратегиското значење на Јавниот
промени во економската идеологија. Непријателството кон приватните
сектор во економијата варира според земјата што е во прашање
капиталисти како сила што контролира клучните точки на
Познато е дека тој доминираше во социјалистичките економии. Во
економијата која предизвика бранот
национализации се покажа
земјите co пазарна економија, приватните претпријатија 22 како преодна појава. Во економската наука, но и во економската и
преовладуваат особено во САД, додека во некои други како што се
Германија, Франција и Италија постои голем број на Јавни: социјална политика започна враќањето кон становиштата на
економскиот либерализам на 19 век.
претпријатија. Државниот интервенционизам најповеке доаѓа до израз
во енергетската област, финансиите и транспортниот сектор. Во врска со ова, постои теоретски спорт помеѓу дво школи на
Забелешки кон текстот: мислење: едната верува во апсолутните предимства на една
Според податоците од 1976 година што се однесуваат на европската економија во која приватното претпријатије ослободено од стегите на
заедница, може да се констатира од становиште на тројните параметри на Државниот интервенционизам настојува да ја максимира својата
ефективи, обем на зделки и инвестиции дека, тогашната федерална Германија
добивка на еден компетитивен пазар, а втората смета дека барем во
го
поседуваше според апсолутиот обем најсилниот Јавен сектор во заедницата со
35,4%, Франција 33,0%, Италија 21,3%, Бенелукс 9,4%. Јавните претпријатија на дел на економските и социјални процеси (вклучувајќи ги тука, ce
разбира, пред се Јавните служби) треба да
тогашните шестмина располага со 10% на ефективите од индустрискиот к
комерцијалниот сектор на тогашната заедница. Тие трошеа за нивнитогто
да преовладуваат
преокупациите на Јавниот интерес, така што тие неДтреба да бидат
продуктивни инвестиции 24 и 25% од севкупните инвестиции остварувани во препуштени на егоистичките импулси на приватниот капитал.
индустрискиот и комерцијалниот сектор на заедницата. Кризата на економскиот раст до која дојде до
до седумд
Во Франција јавната интервенција со Јавува во енергетскиот сектор, во седумдесеттите
доменотна екстрактивните индустрии, но исто така механички и хемиски како и во години се препишуваше не само на скокот на цената на нафтата туку и
рудниците, прехранбената индустрија, копнениот, воздушниот, речниот к на преголемата буџетска потрошувачка што ја предизвикува т.н.
морскиот транспорт. Таа е присутна и во телекомуинакациите, мешовити држава наблагосостојба. Неолибералите, но сега пред многу
друштва, трговија на големо, финансискиот сектор, и т.н. Во извесен број на тие
сектори, Јавните претпријатија го заземаа според податоците од цитираниот поблагонаклона Јавност, почнаа
вродената инфериорност
да јаворазвиваат
на Јавниот однос насвојата
омилена
приватниот
тема:во
сектор
период првото место во француската индустрија (енергија, транспорт.
телекомуникации, финансиски сектор). Општо земено, уделот на Јавните, поглед на економската ефикасност. Нелибералите сметаат дека
претпријатија во француската индустрија изнесуваше тогаш 20-27% за бирократијата што управува со Јавните служби (а во добар дел и со
инвестициито, 9,6%-10% за обемот на зделките и 7% за ефективите.
Во Федерална Германија Јавни претпријатија во тој период се наоѓа во Јавните претпријатија со оглед на тоа што е државата нивен 17
сопственик или значаен партнер) претставува природен противник на
176 сите видови на економска рационалност. Таа не е изложена на
177
m
 Организација на администрацијата
втоа Дивеститура, може да се одвива на повеќе начини кои се различни во
на развиените од помалку развиените земји.
Baa Вториот начин на приватизација ја опфаќа либерализацијата
или дерегулацијата што значи навлегување во активности што порано
O Ha беа ограничени само за претпријатија во јавниот сектор.
ното Третата смисла во која се употребува изразот приватизација е
кога пружањето на добра и услуги се пренесува од Јавниот во
што приватниот сектор, а управата ја задржува одговорноста за пружање
од н услуги.
ГОУ
ME
Најсистематски напор да се изврши приватизација во едно
општество која се заснова врз прагматични критериуми, но исто така и
премиси на една економска филозофија сретнуваме во Велика
олах Британија по доаѓањето на конзервативната партија на власт во
осумдесеттите години. Се настојува приватизацијата да има што
!? поширок спектар. Тоа се случува во речиси сите развиени држави во
". ИЗ то период.
Забелешки кон текстот.
то ка Тоа произлегува од следниве податоци:
MOXBY Британскиот телеком, огромна телефонска и телеграфска компанија е
чтите продадена на граѓаните во ноември 1985. Тоа беше најголема Јавна понуда на
Макции во историјата. Два милиони Британци купија акции. Околу половина од нив
инвестира за првпат.
ваат? Jагуар, британска автомобилска компанија во државна сопственост
НОТО 2 продадена е на граѓаните. Скоро 190 милиони акции понудени се на пазарот во
и 31983 година.
ки гоз -Државата ги продаде сите свои акции во британската индустрија за
аните шеќер и 51% од своите акции во индустријата за петроле] и во аеро-транспортот.
-Државата продаде скоро 40% од своите акции во нафтеката индустија и
ВНИТВ ги продаде субсидиерните операции на британските челичарници, железници и
за да с ВОЗДУШНИОт транспорт.
е на за -Државата продаде 873.000 државни станови - 13% од целокупниот
год на састанбен фонд на станарите.
21
тохи tur -Секој град во Британија има договори за отстапување на барем една
Јавна служба на приватни фирми, а најголем дел од нив отстапуваат повеќе такви
OP.9100
служби. Приватизацијата на Јавните служби ја опфаќа електродистрибуцијата,
и н
треењето, водоводот и Јавните служби како што се здравството, социјалното
му се фосигурување и образованието.
на Канада Канадската влада одлучи да продаде две државни компании за
производство на авионски делови што беа во загуба како и некои рударски
компании вклучува]ки тука и еден производител на ураниум. Една компанија за
призводство на оружје и телефонска компанија се исто така продадени.
И во Франција не изостанаа иницијативи за приватизација. Некои делови
вози и на големите корпорации кои француските социјалисти ги беа национализирале
се веќе продадени. Национализираниот Рено и Матра продадоа дел од својот
на сил Имот како што е фабрика за електронски компоненти и фабрика за
(или Секспериментални роботски модули.
B

ЭН ВОК Во 1985 германската влада испита 13 можни шеми на приватизација. Се

эчува одлучи на три општи области: индустрија, транспорт и банки. Во 1984
179
 Административно прав
германската влада ја редуцираше својата сопственост во енергетска група Ве
од 43,7% на 30% со продажба на 4,4 милиони акции.
Италијанската државна холдинг фирма ИРИ имаше приход од 1.5
милијарди долари преку продажба на некои свои акции во различни претпријати
како што е Аариталија и електронската фирма Селенија. Државната бан
национале дел лаворо, најголемата банка на Италија, нуди 25% од своите акц
на приватни инвеститори, а уште поголем дел на своите вработени.
Во Јапонија исто така започна приватизациата на релативно малио
Јавен сектор. Во 1984 усвоено е законодавство за пренесување на системот
телекомуникации како и државниот монопол на тутун исол на приватниот сектор
Профитабилниот телекомуникациски систем стана исцело приватна компаниа
1985. Владата е заинтересирана да ги приватизира железниците кои има
губитоци. Планот е тие да се поделат во шест регионални фирми и д
национални приватни фирми. Земјишните посади на железниците ке бида
продадени за да се отплатат некои од долговите. Се размислува и
приватизација на воздушните линии.
Социјалистичката влада на Шведска имаше започнато преговори
продавање на најзиниот удел од 75% во водечката пивара на земјата. Таа пивар
контролира 50% од пазаротна пиво и безалкохолнипијалоци во Шведска.
Во средината на осумдесеттите години, учеството на
Јавниот сектор с
националниот производ секако е помало отколку десет години порано, но
некои стопанства Јавниот сектор се уште имал силни позиции. Приватниот секто
е најзастапен во стопанството на САД. Преку 75% на државни претпријат
застапени се само во поштенските служби, а по 25% во железниците
производството на електрична енергија, додека приватните претпријати
доминираат во телекомуникациите, производството на електрична струја,
петроле и Јаглен, воздушниот транспорт, индустријата на мотори, производств
на челик и бродоградбата.
Во Јапонија под државна контрола се наоѓаат исто така поштитен
телекомуникациите и железничкиот сообрака се преземаат мерки
приватизација, а во другите овде побројни области преовладува приватни
сектор.
Во Франција, Германија и Италија во однос на состојбата од 1976 ну
драматични промени и покрај тоа што се остварува извесна приватизаци
особено во Велика Британија. Во таа земја во средината на осумдесеттите годин
Јавниот сектор се уште е посилен во областа на производството на електричн
енергија, Јагленот, железниците, бродоградбата и производството на челик. Во
се спомнати и областите во кои се врши или планира приватизација.
Во Франција Јавниот сектор преовладува во поштита, телекомуникациит
производството на електрична енергија и гас (при што 50% од електрична
енергија се добива од нуклеарни електрани), понатаму во произвОДСТВОТО
Јаглен и железничкиот сообраќаj.
Во Германија Јавниот сектор учествува со преку 75% во поштенсор
сообраќај а приватниот сектор во производството на нафта, индустријата
мотори, челикот и бродоградбата.
Во Италија
од сите наброени области приватниот сектор е на застапена
индустријата на мотори, а позастапен е во производството на електична стру
челик и бродоградбата
Податоците за ефектите на приватизацијата на јавните службу Брастат со времето, но може да се очекува дека нивната продуктивност
(третиот облик на приватизација во дефиницијата поместена погоре Во текот на времето ќе опаѓа.
180
Организација на администрацита
поврзани се со истражувањето на веќе спомнатиот научник и поборник
на приватизацијата Едвард Савас. Анализирајќи јаефикасноста на
Јавните служби во Њујорк, Савас констатира дека 60% од теориското
стреме на службите се состоело од пауза за која се изборија
синдикатите: пауза за кафе, пауза за туширање, пауза за одмор, за
соблекување и соблекување. Оттогаш почнува изучувањето на
ефикасноста на општинските Јавни служби во американските градови.
Десетте следни години Савас ги поминува со собирање
податоци во пет зем)и - САД,Канада, Швајцарија, Велика Британија и
Германија-за трошоците на собирање на отпадоци. Сите бројки се
совпаѓаат: собирањето отпадоци кај приватни собирачи чини 42%
поевтино одошто кога собирачот е вработен во општинските служби.
Савас дури формулира закон": приватниот сектор е
Т секогаш двапати поевтин одошто Јавниот за една еквивалентна
Навна служба.
„Законот на Савас ги дава следниве бројки според службите:
заштедата е 42% за изнесување отпадоци, 73% за чистење на
Сканцеларии, 43% за чистење улици, 56% за одржување на светлосна
Есигнализација, 96% за полагање асфалт, 40% за косење трева и 37%
за поткастрување дрвја и тоа, се разбира, за ист надомест.
Но, Савас од тоа не заклучува дека приватното претпријатие е
надмоќно само по себе, туку дека конкуренцијата е понадмоќна од
Монополот. Таму каде што јавната служба му се доверува на приватно
претпријатие на кое никој не му конкурира, законот на Савас не се
применува.
Причините зошто управата е значително помалку продуктивна
се припишуваат на користењето повеќе луѓе за вршење ист обем на
работа, голем апсентеизам, опслужување на помалку домакинства на
Час и помалку продуктивни возила. Кога-станува збор за автобусите,
аргументацијата на Савас е следнава: причините зошто приватните
автобуси заработуваат, а Јавните губат пари, иако цените се исти, е
затоа што половина од Јавните автобуси се вон употреба во кое и да е
време, а одбегнувањето плакање карти се вели дека е 25% на
Чавните автобуси и занемарливо
приватните зашто во нив
службениците добиваат плата според процентот. Во поглед на
содржувањето на дрвјата тој вели дека општинските работници имаат
за поголеми примања и некои други повластици, повеќе слободни
данови, подолг стаж, повеќе се синдикализирани, а хиерархиската
хонтрола над нив е поразгранета. Освен тоа, работниците во јавниот
сектор често го поминуваат целиот нивен работен век во собирање
отпадоци или косење трева и слични работи. Нивните заработувачки
181
 Административноправо
внимание на алтернативите
-ите алтернативи е пренос на
ел Јавниот сектор врз приватн
на договор. Договарањето
следниве услови:
се заврши е опишана на прецизен
ијални производители, а може
; општеството.
да ги следи дејностите
се внесени и се применуваат
ција е предмет на контроверзий
следниве аргументи:
компетитивните сили и
али на притисоците на пазарот,
управување, ослободено о
эктеристични за политичките
паџерските услуги одлучуваат да
во прашање непосредно неговата
екува на управата да искористи
на нејзината сопствена
зможува флексибилност
на програмите кон променливат
а расположливите средства:
побрза реакција на новите;
со нови програми:
на се одбегнат поголеми вложувања
се распоредуваат на релативно затоа многу штетно делува врз управниот потенцијал;
wва економија на обемот независно вотаа треба
за која се работи;
DEM
щел од работата го прави можно
редува доброто управување зашто
педа во цената на договорот, додека
а управата обично е прикриено;
Ја намали зависноста од единствен
Организација на администрацијата
снабдувач (државниот монопол) и со тоа ја намалува ранливоста на
Кслужбата во однос на штрајковите, забранувањето на работата и
неумешното раководење;
)) договарањето создава шанси за претприемачи од
малцинските групи;
к) договарањето ги ограничува размерите на управата, барем
што се однесува до бројот на службениците;
л) договарањето го поттикнува истражувањето на приватниот
сектор за иновативни начини за задоволување на потребите на
Противниците на приватизацијата преку договарање (можеби
противници на приватизацијата воопшто) пак сметаат дека:
1. Договарањето конечно ќе биде поскапо поради;
а) корумпирани практики во доделувањето на договорите;
б) "штетни и погубни постапки во работата на синдикатите во
приватниот сектор;
в) високи профити, додека управата е неопрофитна
Сорганизација;
г) чинењето на отпуштањето и безработицата за работниците
на управата;
д) недостиг од квалификувани снабдувачи со услуги и затоа
недостиг од натпреварување;
f) чинењето на надзорот над извршувањето на договорот,
е) ниската маргинална цена на експензијата на управната
сслужба;
ж) фиксираните награди во некои одредби што не пружаат
поттик за ефикасност,
BO
3) отсуство на ефективен натпревар во овој вид на договори во
кои приватниот договарач во целост ја презема работата за определен
период на време, откако соодветниот орган на управата наполно ќе му
а препушти на приватниот сектор.
2. Договарањето го поништува основниот принцип по заслуга
Кога се работи за државно вработување; тоа ги деморализира
- вработените, Ја лишува управата од кадрите што и се потребни и
3) Договарањето ја смалува флексибилноста на управата кога
да одговори на вонредни состојби;
4. Договарањето развива непожелна зависност
од
договарачите и ја прави Јавноста ранлива на штрајкови и забавување
на работата од страна на персоналот на договарачот и на банкротство
на фирмата;
5) Договарањето зависи од соодветно напишани договори, кои
Тешко се формулираат и како последица на тоа се јавува опаѓање на
одговорноста и контролата од страна на управата;
183
вно право Организација на администраци ата

оствари не можат да ги пружаат и административните органи односно јавните

претпријатија. Приватните претпријатија можат да формираат
паралелни јавни служби или да им помагаат и да ги дополнуваат
одите на постојните во државна режија. Од досега обработените институти
франшизата наповеќе потсетува на концесијата во француското
на право.
кои
5.5.3 Ваучер
ата на
Уште еден начин на приватизација на Јавните служби се
ваучерите. Системот на ваучери треба да ја поттикне потрошувачка
та на одделни добра од посебана класа на потрошувачи. За разлика
аниците! од системот на дотациишто го субвенционираат производителот и го
етскиот
ограничуваат изборот на потрошувачот само на дотираните
зголеми? е производители, системот на ваучери го субвенционира потрошувачот
омот на
И му овозможува да врши релативно слободен избор на пазарот.
нации Додека при дотираната станбена изградба, интересентот што ги
ладини
исполнува условите треба да им се обрати до жителите на становите
)
што беа дотирани, за да се овозможи тие да се дадат под наем за
ниски станарини, при ваучер аранжманите, клиентот сам одлучува за
своето сместување, со тоа што на станодавецот му го дава својот
те или ваучер кој му обезбедува определен попуст при исплатата на
2, а нер станарината.
минанта
Интересни се и ваучерите во областа на образованието.
клуч за Францускиот неолиберал Ги Сорман пишува: „Ваучерот ми изгледа
-о; еден дека е единствената вистинска иновација на претрупаниот пазар на
на школската реформа. Невозможно е да се открие неговото потекло,
зашто неговата формула се наоѓа речиси во сите либерални земји.
Само во Франција масата не е мобилизирана за таа цел. Во САД, во
Велика Британија, во Скандинавија движењето на родителите и
жање на мисловните центри многу полагаат врз ваучерот за образование; тој,
Впрочем, фигурира во програмата на британската конзеративна
наход
партија“.
штр Можеби тоа потекло може да се најде во идеите на
. Bolo економистот Милтон Фридман. Тој предлага секој родител да добие
ваучер во износ на трошоците на основното образование. То) тогаш би
о можел да го потроши тој ваучер во секоја призната школа што самиот
, но Ја избира, но на таквиот ваучер ќе треба да му додаде една
а прекуна, определена сума од своите сопствени средства. Фридман верува дека
Така ќе може да се револуционизира образованието. На тој начин тој
ужања смета дека ќе се стави кра) на една состојба кога трошоците на
, гас образованието имаат се помала контрола врз начинот на ко школите
а ист академските стандарди опаѓаат.
се организираат и управуваат, додека
како и би бил Јакнење на приватнитешколи
Резултатот од ваквата реформа
услуги со оглед на тоа што тие многу поенергично се борат против растурот и
185
Организација на администрацијата
Приврзаниците на зголемената партиципација сметаат дека тоа
е начин да се остварат некои од целите на буџетската политика.
вклучувајќи ја тука
поголема ефикасност
програмите
и структуралната реформа на Јавниот сектор низ
и ефективност вопланирањето и примената на
на расходи, смалувањето на јавните расходи
оданочувањето и постигнување на подобар увид во вистинското И

чинење на поедини
одлучување. Тие програми
Им и активности заради покомпетентно
префрлуваат На противниците
партиципацијата
служби преку дека
даноци го
како претпочитаат
позамаглено финансирањето
трошење на на
средства јавните
што им
на

пружа
Јавност економски
(се мисли наиполитичарите).
Во овој
политички предности пред неинформираната
преглед на приватизацијата на Јавните служби главно
се дадени кога
услови тезитеинтелектуално
на нејзините приврзаници. Сето парадигмата
тоа се случува во
неоконзервативизмот
политиката што ја и неолиберализмот
диктираат меѓународнитеи
доминира
кога прескрипциите
монетарни институции на
на
на

земјите во развој интензивноинклинираат кон дерегулација, пазарна

спонтаност, фискална дисциплина и укинување наHo, државниот
интервенционизам и социјалната администрација.
прашања остануваат отворени. Зошто поголемиот дел на Јавното
мислење на некои земји како што се Франција или Скандинавија и се
многу

противи на менаџерската револуција во администрацијата и е против

приватизацијата на некои Јавни служби (на пример, школството во
Франција, здравственото во Шведска)?
Ставовите на веќе спомнатиот многу влијателен економист
Милтон Фридман се вели
администрацијата, исклучиви.
тој, Секој
го обид да се спречи
попречуваат повеќерастежот на
тирании:
тиранијата и корисниците што се здружуваат да му се спротивстават
на смалувањето на буџетот, тиранијата на политичарите што сакаат
да ги користат Јавните финансии за да купат повеќе гласови,
тиранијатаспречувајќи
постоење на бирократијата која неосетно расте
ја промената. и го штити своето
Па сепак, не сите култури на светот можат да се сведат на
нормите на менаџерската култура на земјите на Вестминстерскиот
модел. Во некои земји сфаќањата на правичноста соодветни на
нивната културна традиција и традиционалните вредности играат
толку важна политичка улога што ги ограничуваат размерите на
приватизација во Јавните служби. Едно од прашањата е дали во
Јавните служби треба да преовладува економската рационалност или
социјалната одговорност како вредносна ориентација. Понатаму,
доколку определбата тежнее кон ова второто, до која мера може да се
игнорираат економските законитости во едно општество што постои во
знак на ретки ресурси и ограничени добра?
187
 Административно право
ja
на Јавните служби во англосаксонските земји се
. Корпорацијата е во тие земји основна форма
пријатие, т.е. автономно лице ставено, како и установите
И И комерцијален карактер во Франција, под режим на
Сите корпорации подвргнати се на контрола на
.
Британија, барем пред тачеристичките реформи н
е исклучиво Јавен додека во САД во некой
здружува Јавниот и приватниот капитал.
цијата, како централна економска институција на
пштество, претставува здружување на поединци кои
цел и дејствуваат во заедничко име.
, корпорацијата е тело регулирано и признаено!
; тоа е формална спогодба која има карактер на
поединци што се здружиле заради заедничка цел: да
сопственост, да стапуваат во договорни односи
и бидат тужени во заедничко име. Должината, пак
не е зависна од времетраењето на животите на
ви.
на власта за управување на катадневните зделки
а врз еден управен одбор на директори бавно се
делегација има мало или никакво значење за
што се во приватна сопственост, но станува
темите корпорации каде што се одвива раздвојување
од контролата. Корпорацијата е акционерско друштво с
можат да имаат стотици илјади акционери, кон
тие корпорации, но менаџерите (управниот одборни
се тие што ги донесуваат деловните одлуки
. Авторот што прв ја анализирал таа појава уште во
години, Адолф Берл пишува:
докази за промената во односите помеѓу
контролата во кои услови се одвива американската
авност. Забележавме, како неизбежна последица на.
Эри на економските организации дека економското
се повеќе го вршат релативно мали групи на
овие поединци потсетуваат на професионална
повеќе отколку на група на претприемачи што
т и се грижат за неа. Онашто произлегува од оваа
опаѓање на безличната економска
судот на пазарот. За во иднина се повеке
на најразлични економски организации, што
Ја држат и користат власта легитимно, да
злоупотреба или нелегитимна употреба и да
Организација на администраци/ата
преземат одговорноста за задоволување на социјалните,
индивидуалните како и потребите на заедницата. Токму таквата
дејност претворадел од корпорациите во носители на Јавни служби".
Задоволувањето на социјалните потреби од страна на
корпорациите како и економската улога надржавата станува основна
тема за дебатата. Преиспитувањето на политиката на lalsser falre,
започнува во триесеттите годинисо избувнувањето на големата криза.
Денес некои тврдат дека владите (или во некои случаи централните
ебанки) беа тие што со погрешни одлуки Ја предизвикаа кризата, а не
стихиските сили на слободниот пазар. Државата почна да зазема
поактивистички став кон економскиот живот. Ограничувањата на
пазарните сили како систем на социјална контрола во тоа време се
Сочигледни. Во периодот од триесеттите се до подоцнежните
По думдесети нерегуларниот, див капитализам од 19 век не е повеќе
феспектабилен. Се повеќе се користат изразите како што се
корпоративна свест, социјална одговорност" и „корпоративно
Граѓанство". Но корпорацијата повеќе не се гледа како на добро
подмачкана машина што произведува профит. Менаџерите повеќе не
а гледаат главната мисија на корпорацијата во произведувањето и
Спродавењето на определен избор на добра и услуги и стекнување на
добивка од која ќе се исплатат дивидендите на инвеститорите
(акционерите). Менаџерите, особено во големите корпорации
формулираат и други цели како што е развиток на личноста на
вработените, поддршка на образованието и социјалната благосостојба
не само во корпорацијата туку и во пошироката заедница. Кај
успешните организации се јавува тенденција кон акумулирање на
функции. Деловните корпорации можеа тоа да си го дозволат бидејќи
не мораат на акционерите да им поднесуваат детални финансиски
сметки.
Оваа верзија на етиката на социјална одговорност ја
Критикуваат неоконзервативните економисти на
слободното
претприемништво како што се веќе спомнатиот Фридман и, се
разбира, предводникот на оваа школа, Фридрих Хаек. Еве еден навод
од неговото дело во кое тој ги проследува своите аргументи:
Ако големите агрегати на капитал какви што се корпорациите,
Можат да бидат искористени по дискреција на менаџментот за која и
да е цел што е одобрена како морално или социјално добро, ако
Кубедувањето на менаџментот дека извесна цел е пожелна
Синтелектуално
оправда или естетски,
издатоците научно или уметнички,
на корпорацијата за тие нацели,
начин штоќеги
тоа би ги
претворило корпорациите од институции што им сужат на изразените
потреби на поединци во институции што определуваат на какви цели
треба да служатнапорите на поединци.Дасе дозволи на менаџментот
да се ориентира, во користењето на средства што му се доверени за
189
 пра
Организација на администрацијата
од она што то
на мок нав
оние што г стопанскиот живот е,пат
Еинтервенционизам како кон
економски и политички
ропството' (Хаек). штетно. Државниот
селно општото Во осумдесеттите години неоконзервативните теории стануват
легитимн се повлијателни. Но, тоа не значи дека современото општество ќе се
што би ги откаже од сите социјални придобивки и ќе се врати во 19 век. Ретки се
то се избрани Корпорациите денес кои не бараат од своите вработени да не
в област, туку придонесуваат од своите доходи за панзиониот фонд, животното и
, многу задравствено осигурување, а најголем дел на работното население
Стоа со задоволство го прифаќа затоа што правата од таквото
богатство Досигурување за него претставуваат еден вид на безбедносна мрежа.
-ите приходи Од друга страна, процесите на дерегулација како вид на
што почна приватизација не значат дека државата се откажува од сите
сигурувањето; Брегулаторни активности. Фискалната и монетарната политика и
отен ден внатрешните кредити остануваат во надлежноста на државата како
есеттите како метод на регулирање на макроекономскиот процес. Нејзината улога ќе
257 остане голема во планираното развивање на нуклеарната енергија,
балансер" во одбраната и развитокот на апстрактната наука. Идната држава не
овој израз. треба да биде бирократски мамут, ниту пак да се сведе на минимална
ва со некои
држава" што ја посакуваат новите зервативци.
роми или пак
ги пружа 5.7. Јавни служби во Република Македонија
-

Правниот статус на Јавните служби на територијата на

Република Македонија, како посебно правно регулирање, до 2005
за

година не беше правно нормирано. Имено, правната положба на

средствата
двете школи организациите кои беа од т.н. посебен општествен интерес, односно
организациите од нестопанството" се определуваше врз основа на
а

на одделот
на различните
Законот за здружениот труд.
сата улога на
Кон
Иако во областа на стопанството се донесоа повеќе прописи кои
о тврдат дека
ого регулираа правниот статус на трговските организации (Законот за
потреби освен претпријатијата, Закон за Јавните претпријатија, Законот за трговските
на редот. Тие друштва и други ) во областа на јавниот сектор, долг временски
, додека Кпериод од осамостојувањето на државата, не беше донесен еден општ
ата политика
или генерален закон кој ќе го регулира правниот статус на
-мулирање на
в организациите што се од Јавен интерес (согласно терминологијата
на квалитето
предвидена со Уставот на Република Македонија од 1991 год.).
произволна и За волја на вистината, треба да се истакне дека преку
анокот за да посебните (специјалните) закони кои регулираат определена област од
ка или не.
Јавен интерес (науката, образованието, особено високото образование,
веруваат дека здравството и сл.) се правеше обид да се дефинираат субјектите кои
-вни потреби и вршат Јавна услуга како Јавна служба, но сепак тоа беше далеку од
со кое може да определувањето на еден конзистентен концепт, кој ќе биде во
согласност со одредбите од Уставот на Македонија, за правниот
Државата во Статус наод Јавен
служба субјектите (установите) кои вршат јавни услуги како јавна
интерес.

191
 Административно пра
Организација на администрацие
4 Мешовита установа.
Затоа, во Стратегијата за реформа на Јавната администраци Јавна установа може да основа Република Македонија со

,
6 стадства во државна
или сопственост како државна (нацијонална)

)
.
(

мај

год
во

1999
Македонија
на

Република
Состанова, општина градот Скопје, со средства во сопственост на

од

Владата

как
донесена
една од приоритетните цели беше набележано и донесувањето зако
со кој на единствени основи ке се регулира правниот статус н одиницата на локална самоуправа како општинска Јавна установа,
организациите (установите) кои вршат Јавни услуги како Јавна служб односно Јавна установа на град Скопје. основа домашно и
од Јавен интерес.За операционализација на овој приоритет утврден Приватна установа може странско

Стратегијата за реформа на Јавната администрација во Републик
Македонија, Министерството за правда го изготви Предлогот
донесување Закон за установите, а во почетокот на 2001 годин
Владата на Република Македонија го утврди и како таков го достав
до Собранието на Република Македонија. Собранието на Републик
Македонија во мај 2005 година го донесе Законот за установи.
5.7.1. Поим и видови установи
Во македонското позитивно право, наместо Јавна службе
законодавецот го користи поимот установа, кој е определен на самио
почеток од Законот.
Забелешка кон текстот.
Чл. 3 од Законот за установи:
.Установата претставува форма на организирање заради вршење дејност
Јавна услуга како дејност која не е подведена под трговската дејност утврдена
закон (нестопанска деност) и која со закон може да биде утврдена и како ден
од јавен интерес".
Во натамошното излагање ќе биде направен посебен осврт
некои одредби од Законот за установите со кој се определув
правниот статус на установите во Република Македонија.
Предмет на уредување на Законот се условите начинот 1
вршење на јавните услуги од Јавен интерес, установите и други видов
на облици и дејности во кои се вршат овие Јавни услуги, условите
постапката за нивното основање и статусните белези, даването
одземањето дозвола за вршење на дејноста,
надзорот, статусните измени и престанокот, развојот, средствата
работа (финансирање), вложувањето средства, имотот, статутот:
другите акти, организационите единици и формите на соработка,
здружување, како и други прашања од значење за вршење на јавнит
услуги, како и сопстве-ничката трансформација.
Треба да се истакне дека одредбите од Законот за установит
имаат супсидиерна примена и се применуваат доколку со друг зако
прашањето не е поинаку уредено.
Установите се делат според два основни критериума:
+ Според субјектот (основачот), и
+ Според дејноста
Во првата група, установито, можат да се основаат како:
Јавна установа,
+ Приватна установа,
192
правно и физичко лице со средства во приватна сопственост!
Мешовита установа може да основа Република Македонија со
средства во државна сопственост, општина или градот Скопје, со
средства во сопственост на единицата на локална самоуправа, и
домашно и странско правно и физичко лице со средства во приватна
сопственост. Во овој случај соосновачите на мешовитата установа
стекнуваат основачки удел во установата.
Во втората група установи, кои се делат според дејноста што ја
вршат, се предвидува, со законот со кој се уредува вршењето на
одделни дејности или одделни работи од дејноста на јавни услуги,
според видот и карактерот на деноста, да се утврдува и видот на
установата.
Така, според овој критериум постојат:
Образование: училиште, универзитет, факултет, висока школа
друго;
Наука: институт и сл.;
Здравство: клинички центар, клиника, болница, завод, меди
цински центар, здравствен дом, здравствена станица, аптека,
природно лекувалиште, ординација и др.;
Социјална заштита: социјална установа, градинка и друга
Детска установа и др.;
Култура: културен дом, театар, опера, балет и др.;
управувањет! Детска заштита;
+
Заштита на лица со интелектуална или телесна попреченост,
како и во;
7.
а други дејности кои со закон се утврдени како Јавна услуга.
Установата има својство на правно лице со права и обврски
утврдени со закон. Таа може да склучува договори и да врши други
правни работи само во рамките на дејноста која е запишана во
централнот регистар.
5.7.2. Основање на установите
Установата може да се основа ако се исполнети следниве
основни услови:
193
Организација на администрацијата

на рсполагање со удели во установата, согласно Законот за

облигациони односи, односно договорот за ортаклак.
Понатаму, кон актот за основање основачом доставува и:
1. Елаборат за основање на установата,
2. Документ за обезбедување на простории согласно нормативите и
стандардите,
3.
Список
Листа
на опрема и средства за вршење на дејност,
45.. Доказ
на за
стручни лица за вршење на дејноста,
обезбедена квалитетна финансиска гаранција,
6. Договор за заедничко
повеќе лица, и основање, ако установата ја основаат
7. ДругиЗначи,
документи утврдени со закон или со нормативи и стандарди
актот и елаборатот, со приложената документација,
основачот ги доставува за добивање дозвола за работа до надлежното
министерство, освен кога
Владата на Република основањето се врши со закон и со одлука на
Македонија;
Надлежното
решение за почеток министерство во рок од 30 дена донесува
со работа
↓

Следната фаза е склучување управен договор (повеќе

за управните договори во делот за актите на администрацијата)
помеѓу надлежното министерство и основачот на установата, во
ко поблиску се утврдува начинот на вршење на дејноста од Јавен
Кинтерес имеѓусебните
дозвола за
"
работата; права и обврски на давателот и корисникот на

По добивањето на решението за почеток со работа и

склучувањето на управниот договор, за времето додека се вршат
подготвителните работи за основање и конституирање, установата
има статус
Купис на установарегистер;
во централниот во основање и може да изврши привремен
↓

Следи поднесување на барање од основачот до

Надлежното министерство за остварување увид во исполнетоста на

условите за започнување со работа на установата. Ако надлежноТО
министерство утврди дека се исполнети условите утврдени со
решението за почеток со работа и управниот договор,издава дозвола
с за вршење на дејноста на установата во вид на решение;
По правосилноста на решението (дозволата за вршење
еденост). основачот поднесува барање за запишување на

установата во соодветниот регистар на установи,

Навна книга и се води во надлежното министерство;
кое претставува
 право - Организација на администрацијата
интерес во установите. Така, во случај на нарушување на работењето,
подносно на вршењето на дејноста на установата, или ако таа не ги
извршува со закон утврдените обврски, а тоа не е последица на
Неизвршување на обврските од страна на основачот утврдени со актот
упис на
. Потоа
за основање, основачот може да презема мерки со кои се
обезбедуваат услови за непречено работење на установата.
Установите во државна сопственост и во сопственост на
единиците на локалната самоуправастекнуваат средства за работа
од Буџетот на Република Македонија, буџетите на единиците на
Со него св локалната самоуправа, од фондовите, непосредно од корисникот на
, називот Јавните услуги, со продажба на услуги и производи на пазарот, од
правата камати, авторски права и патенти во сопственост на установата,
рашања од легати, подароци, донации и од други извори, на начин и под услови
становата во! Сутврдени со закон и актот за основање.Приватните установи
"акти на стекнуваат средства од наплаќање непосредно од корисникотна
"јавните услуги, одфонд или сопродажба на стоки и услуги на пазарот,
вни гласила од камати и дивиденди на пласирани средства, од авторски права,
DCT.
платенти, подароци, донации, легати, завештанија, прилози и од други
следнива Извори определени со закон, на начин и под услови утврдени со закон
и со актот за основање.

во установите и правото на штрајк

5.7.5. ВработениВработените во установата имаат положба, права и обврски од
,

дови,
) да се работниот однос согласно со Законот за работните односи, освен ако
самостојна со друг закон не е поинаку уредено.Исто така, со законот со кој се
уредуваат условите и начинот на вршење на одделна дејност од јавен
вувањето интерес, може да се пропише дека во одделни установи сите или дел
од вработените ќе имаат положба, права и обврски од работниот
однос како и државните службеници.

1 71
Како и другите вработени, и вработените во установите имаат
Справо на штрајк, но тие се должни да преземат заштитни мерки за
време на штрајкот. Така, штрајкувачкиот одбор и вработените што
учествуваат во штрајкот во установата се должни него да го
организираат и да го водат на тој начин што ќе преземат мерки со кои
ќе обезбедат физичка сигурност на вработените и заштита на објектот
новата.
и опремата, како и извршување на обврските спрема граѓаните,
и орган за правните лица и државните органи и само под услов да бидат
обезбедени:
ата, може да
ање, односно? 4 неопходното ниво на процесот на работата со кое нема да
. Во тие се загрозат животот, здравјето, економската и социјалната
склучува сигурност на граѓаните и неопходното одвивање на животот
во земјата, во обем и на начин утврдени со законот од
договор. Требан соодветната дејност од Јавен интерес,
на Јавниот

197
СА
 организација на администрацијата

трансформација на организациите кои со закон и со одлука заснована

врз закон е утврдено дека вршат работи и дејности од посебен
општествен интерес (односно Јавна служба), не се врши според овој
Закон, туку таа трансформација ќе биде уредена со друг закон.
Станува збор за Законот за установи, кој е донесен дури во 2005
година. За разлика од приватизацијата на претпријатијата со
општествен капитал ка] Јавните установи сопственикот е познат - тоа е
Република Македонија. Јавните установи се во државна сопственост.
Токму затоа во случјов не е во прашање приватизација во која се
утврдува сопственикот, туку во која сопственикот се менува.
Законот за установите предвидува формирање на ново тело
Одбор за приватизација, составен од министрите на надлежните
2министерства од областа на образованието, науката, културата,
во Адравството и социјалната заштита, детската заштита, инвалидската
авот заштита.Претседател на одборот за приватизација е еден од
-потпретседателите на Претседателот на Владата. Во работата на
одборот за приватизација учествува и претставник на мнозинскиот
синдикат без право на одлучување. Но, за да се намалат трошоците,
организационите и другите стручни работи на приватизацијата
кар предвидено е да ги врши Министерството за економија. Надлежноста,
организацијата и работата на Одборот за приватизација и работите
: што треба да ги врши Министерството за економија, се уредедуваат со
одлука, на Владата на Република Македонија.
22
Според Законот, приватизација може да се изврши според
еден од следниве шест модели односно техники на приватизација:
:
1) трансформација на Јавна установа во приватна установа;
10
2) трансформација на Јавна установа во друштво со ограничена
одговорност или акционерско друштво;
шат
13) со организирање на делови на Јавна установа во кои се вршат
од
трговски дејности во акционерско друштво или во друштво со
ограничена одговорност;
14) продажба на удел во мешовита установа;
продажба на дел од простор или опрема на јавна установа;
BO закуп;
эДо други начини утврдени со закон.
Ra
Одлуката за приватизација со преобразба на јавна во приватна
? установа, на предлог на надлежниот министер, ќе ја донесува
основачот. Согласност на предлогот ќе дава Владата на Република
новна во Македонија.
a T.H
Пред да се донесе одлуката за приватизација со преобразба на јавна
ово! во приватна установа, установата што се приватизира ќе им се понуди
со на вработените тие да ја откупат.Ако вработените одбијат да го
донија искористат правото
отворен повик на приоритет
за избор при понудавач.
на најповолен откупот, основачот ќе спроведе
 организација на администрацијата
предметот на продажба или со други Јавни установи. Условите и
начинот за обезбедување континуирано вршење на Јавните услуги ќе
бидат определени со склучениот договор.Купувачот не ќе може да ја
промени дејноста што се вршела со предметот на продажба ниту да го
издаде во закуп или подзакуп без согласност на надлежното
министерство.Ако купувачот не е установа, ќе биде должен да основа
установа на Јавна услуга и ќе мора да добие дозвола за работа. Ако
Скупувачот во определениот рок не ја основа установата и не добие
Дозвола за работа, ако не обезбеди континуирано вршење на јавната
услуга, ако Ја промени дејноста што се вршела со предметот на
продажба или го издаде во закуп подзакуп без согласност на
надлежното министерство, договорот за продажба се смета за
Краскинат по сила на законот.
Закупот е специфичен модел на сопственичка трансформација.
"Во случајот не се менува сопственоста туку се приватизира вршењето
нана Јавната услуга. Под закуп можат да се издаваат објекти и опрема
Кои претставуваат организациони целини (организациони единици,
Сделови и сл.) во кои ќе може да се врши Јавна услуга. Исто како и кај
моделот за трансформација на Јавна установа во приватна установа,
Справото на закуп, надлежното министерство како закуподавец ќе им го
Понуди прво на вработените. Ако вработените одбијат да го
искористат ова право на предност, надлежното министерство ќе
објави отворен повик за избор на најповолен понудавач. Основна
обврска на закупецот кој ќе го преземе во владение предметот на
закуп по добивањето на дозвола за работата од закуподавец ќе, биде
да обезбеди континуирано вршење на Јавни услуги самостојно, во
Договор со закуподавец или со други јавни установи. Закупецот не ќе
може да ја промени дејноста што се вршела во делот од јавната
Сустанова или со средствата на Јавната установа што ќе бидат предмет
на закупот, ниту да го издава предметот на закупот во подзакуп без
согласност на закуподавецот. Ако закупецот не може да биде
установа, ќе биде должен, во рокот определен со договорот, да основа
установа за Јавна услуга и да добие дозвола за работа. Ако во рокот
Бопределен за закуп Ја основа установата и не добие дозвола за
работа, договорот за закуп ќе се смета за раскинат по сила на законот.

201
 Административно право одговорност на администрацијата

ДГОВОРНОСТ НА АДМИНИСТРАЦИЈАТА
2:04

и есеи:
ципи на администрацијата
ција како дел од извршната власт
во Република Македонија
организација, надлежности
авата
и со управни и Јавни овластувања
видови, основање)
служби
Администрацијата Може да биде одговорна пред
ретставничкото тело и во тој случај станува збор за политичка
одговорност, ОДНОСНО за парламентарна контрола над
администрацијата. Оваа одговорност се однесува само на носителите
ајавни функции.
Административните службеници сносат дисциплинска
одговорност пред своите претпоставени или пред колективот во кој
Што работат.
Исто така, тие можат да бидат одговорни за штетата што
Севентуално ќе Ја сторат во вршењето на својата службена должност.
Во овој случај, се работи за материјална одговорност на
административните службеници.
ПОКРАЈ наброените Видови на одговорност на
администрацијата, врз неа се врши и судска контрола.
На крајот, посебен вид контрола врз јавната администрација
вонсобраниска и вонсудска) врши и една специјализирана
институција, во меѓународното право позната како омбудсман, а во
анашата држава со назив народен правобранител. Во оваа глава ке
бидат рагледани секој од овие видови контрола, односно одговорност
на напред компаративно, а потоа и во Република Македонија.
Функционерите и Јавните службеници се повикуваат да
одговараат за својата работа и последиците настанати од
нивните дејствија време на вршење на службената должност.
Политичка одговорност I парламентарна контрола:
функционерите во администрацијата одговараат пред
претставничките тела: пратенички прашања, интерпелација,
прашање за доверба на Владата, „моќта на ќесето"...
Дисциплинска одговорност: Државните службеници
одговараат пред своите претпоставени или колективот за
повреди на работната дисциплина.
Материјална одговорност: Државните службеници одговараат
за сторена материјална штета на физичко или правно лице при
вршењето на службена должност.
Судска контрола: Заштита на правата на граѓаните во однос на
администрацијата, спроведена од страна на независен субјект
..судството.
Омбудсман: заштита на правата и слободите на граѓаните во
нивните односи со Јавната администрација.
001
 Административно прав Одговорност на администрацијата
задоволни, претставува придобивка на парламентарната демократија.
1. Поим на политичка одговорност на министерот таа се појавува во индивидуална и колективна форма, т.е. како
Под политичка одговорност се подразбира онаа одговорност оставка на еден функционер и како оставка на целата влада.
што министрите, секој поединечно односно владата во целина, функционерите што се наоѓаат на чело на поодделните органи на
носат за својата работа пред парламентот. Ваквата политиче администрацијата се политички личности кои претставуваат во исто
одговорност постои во сите облици надржавната власт освен во
претседателскиот систем, во кој, согласно строгата примена на
време
ана што
Oh
највисоки претставници
се нарекува
who co hap „политичка администрацијата
на
класа“. Политичкатаи одговорност
припадници нана
началото на поделба на власта, егзекутивата во целина, па и шефовита министрите, за прв пат е воведена во Англија. Имено, кон крајот од
на определените ресори, не одговараат пред парламентот односно: XVIII век, прво за одделните министри, подоцна за целата влада е
немаат политичка одговорност пред него. Тие се одговорни само нов облик на одговорност - политичката одговорност.
пред шефот на државата, претседателот, кој по сопствен избор П 3 жноста за утврдување на на овојововид одговорност и правото на
доведува на власт и од неа ги отстранува.
ИМенување на одделните министри и на целата влада, како и
Парламентарниот режим овозможува во начело поголема сменувањето на министрите, односно присилувањето на владата да
автономија администрацијата
поднесе оставка, му припаѓале на Долниот дом. До тогаш, во Англија,
Забелешки кон текстот:

Тоа произлегува од самата природа на институциите што го сочинува постоела само кривична одговорност на министерот. Долниот дом
OBOJ систем. За разлика од претседателскиот систем во ко партии Домот на
Домот комуните) можел
нана лордовите), кој водасвојство
обвини министерот пред Горниот дом
судски орган изрекувал казни
претставуваат лабави, неидеолошки И прагматични коалиции,
вили донесу
донесувал
парламентарните режими партиската дисциплина е многу посилна и од сит одлуки за сменување од должност. Со воведувањето на
пратеници се очекува да гласаат во парламентот така како што тоа го очеку политичката одговорност, кривичната останала без значење.
раководството на партијата. На пример, во конзервативната и лабуристич
партија во Велика Британија постојат т.н. .Whips" (камшици) кои претставува
По Англија, правилото за политичката одговорност на
го
некој вид индивидуални органи за спроведување на партиската дисциплина,
Воведуваат парламентарниот систем. Политичката одговорност, како

пример, во врска со гласањето во парламентот, но можно е, иако многу ретко,
дојде до бунт и во редовите на владејачката партија.
Ако парламентот го оспорува успешното функционирање на
администрацијата со тоа ќе биде доведен во прашање рејтингот
самата влада. Бидејќи владата ужива мнозинство во парламентот
нејзиното предвремено напуштање на власта би можело да дојде
предвид само во исклучителни околности. Министрите како шефови вс
одделни административни гранки настојуваат да ја оправдаат пред
парламентот деноста на организациите што им се доверени. Ова:
настојување да се оствари доминантна положба на владата нар
администрацијата изразено е во францускиот устав од 1958
одредбата,владата располага со администрацијата".
Самата појава на политичка одговорност е од понов датум. Таа
се развива од институтот на кривична одговорност. Во феудалниот
период и во периодот на апсолутистичката монархија постои
божественото право на краловите кои стојат над сите човечки закони
Проблемот на одговорноста се поставува дури по победоносните
револуции и има кривично-правен карактер бидејќи актот на правдата
или осветата овде првенствено се гледа во погубувањето на
соборените кралови. (Чарлс I, Луу XVI)..
Политичката одговорност како право на претставничките тела
да го отповикаат функционерот, односно владата со која не
204
,
право на претставничките тела да го отповикаат министерот
(функционерот) односно владата со која не се задоволни, претставува
придобивка на парламентарната демократија.
1.1. Основ за политичката одговорност на органом на управата
(министером)
Во најголемиот број држави во светот, основот за поставување
на прашање за политичка одговорност на
министерот 0
атродимензионален.
Министерот политички одговара:
1. за работата на шефот на државата;
2. за својата сопствена работа; и
3. за работата на органот на чие чело се наоѓа.
Министрите, пред се, подлежат на политичка одговорност за
работата на шефот на државата. Ова се остварува исклучиво во
земите со парламентарен систем, и тоа како во монархиите, така и во
републиките. Шефот на државата во парламентарниот систем е
Заполитички неодговорен. Наместо него, одговорноста за неговата
работа ја носат владата, односно одделните министри. Оваа
Министерска одговорност за работата на шефот на државата се
однесува, како на неговите акти и дејствија, така и на неговите

205
 Административно про
на владата од страна на парламентот. Тука, парламентот (Ригстаг) од
редот на своите членови избира посебен т.н. Уставен одбор, чија
основна задача е еднаш годишно на парламентот му поднесува
извештај за работата на владата, посебно врз основа на записницито
од седниците на владата Доколку утврди дека министрите
давајќи мислење за мерките што треба да се преземаат за
доброто на државата, не ги имало предвид вистинските
интереси на Кралството" или дека не покажало непристрасност
ревност. почит или активност во вршењето на должностите", тогаш
Уставниот одбор го известува Рагот за тоа и овој може на кралот да
му изрази желба министерот да биде отстранет. Во Шведска, оваа
постапка претставува единствен начин на покренување политичка:
одговорност на министерот (бидејки, ни пратеничкото прашање, ни
интерпелацијата не доведуваат до гласање ниту пак,може да се глас
за доверба на владата). Меѓутоа, практиката покажува нешто друго!
Иако имало случаи Уставниот одбор да изнесува определени критич
забелешки во врска со работата на одделни министри, Ригстатот
никогаш не барал сменување на некој министер. Оваа практика е често
критикувана, но сепак, одредбава останува во важност и се смета како
резервна клаузула" за таа цел.
8. Натамошно средство на контрола претставуваат анкетните
комисии што ги формираат парламентарните домови. Ваквите
комисии, парламентите ги формираат од родот на своите членови
заради испитување на кое било прашање од работата на некој ресор
на барање од анкетните комисии, сите органи на администрацијата и
другите државни органи,како и поединци, се должни да им ја
поднесуваат на увид документацијата со која располагаат, да даваат
изјави и сл. За резултатите од својата работа, анкетната комисијаго
известува домот што ја формирал и то одлучува за натамошната
постапка. Во Франција, собраниските комисии претставуваат многу
важно средство на парламентарната контрола на администрацијата. Воз
таквите комисии членовите на собранието се специјализираат за
определена проблематика за да можат со успех да ја следат работата
на администрацијата. Овие комисии објавуваат и свои трудови. Кога
избиваат административни скандали можат да се формираат ad hoc
истражни комисии. Нивната работа е тајна. Во Велика Британија пар
ламентарната контрола се остварува и со помошна истражни комисии Постојаните работни тела се основаат со одлука на Собранието.
кои, по остварениот увид во разни аспекти од деностама на
администрацијата подготвуваат извештаи за своите сознанија и му За извршување на посебни задачи, Собранието со одлука основа и повремени
доставуваат на парламентот.
В.АНКЕТНИ КОмисии
5 Со одлуката за основање на работни тела се утврдуваат делокругот и бројот на
Уставни одредби:
Член 76
228
одговорност на а
собранието основа постојани и повремени работни тела
собранието може да основа анкетни комисии за сите области и за секое праша
од Јавен интерес
Предлог на анкетна комиси можат да поднесат најмалку 20 пратеници.
собраниетооснова постојаната комисија за заштита на слободите и правата
на графанинот.
составање
Наодите на антите комисии се
на одговорност на носителите најавните функции.
9. Освен анкетните комисии, определен надзор над работата
НА
владата и органите на администрацијата можат да вршат и други
парламентарни одбори икомисии. Могу земјите со парламентарен
систем тоа е посебно случај таму каде што во парламентот има
поголем број комисии,чија област на работа главно се поклопува со
областа на работата на одделно министерство (на пример,
надворешни работи, внатрешни работи, правосудство, финансии и
сл.).
Таков вид парламентарни комисии или работни тела на
Собранието постојат и во нашата држава. Нивното основано
организација и работа предвидени се во Деловникот за работа на
Собранието на Република Македонија:
7. РАБОТНИ ТЕЛА НА СОБРАНИЕТО
Члон 114
Собранието основа постојани и повремени работни тела.
Работните тела разгледуваат предлози за донесување на закони, нацрти ка
закони, предлози на закони и предлози на прописи идруги општи акти што ги
донесува Собранието, како и други прашања од надлежност на Собранието и
вршат други работи утврдени со овој деловник
Член 115
работни тела.
членовите.
229

Административно пра
пропуштања. Министеот може да одговара за актите и дејствијата на
шефот на државата затоа што со својот спремапотпис учествувал во
донесувањето на тие акти; или на неко друг начин (со самото спов
присуство) учествувал во определени дејствија нашефот на државата
Инаку, спремапотпишувањето на актите на шефот на државата
во различни системи и во различни случаи, го вршат: а) надлежните
министри (еден или повеко, во зависност од тоа во кој ресор припад
надлежноста за донесувањето на таков акт); б) претседателот на
владата и надлежниот министер заедно; в) само претседателот на
владата и г) кога се во прашање на началните акти - целата влад
т.е. претседателот и сито министри.
Какошто о поко наведено, политичката одговорност за работата на шеф
на државата е поводена најпрво о Англиа. Така, според уставната концепц
кралот не може да работи сам, било предвидено дека нему му се потреб
помош и соработка од министрите. Ова начало на англиското право произл
едно сосема формално прашано. Имено, англичаните во низа случаи утврди
доко изразотна кралската волја, за да биде правно задолжителен мора да би
изразеи во вид на пишан акт, снабден со печат. Секо од тие почати, согласно
обичајот, бил даден на чување на определен министер, кој бил единствен овласт
да го употроби. Става и го печатот, то правел даличен акт и со самото тоа
секој акт на кралот што требало да биде во писмена форма и со печат. Намост
печат, со текот на времето, посебно значене добил потписот на надлеж
министер така настанало правилото на опремапотпис. Иако произлегло
потребата да биде гарантирана автентичноста на актите, ова правило доби
и
многу пошироко значење и станало основен формален елемент на самата суштин
наОдминистерската одговорност, а со тоа и на парламентарниот систем како тако
Англија ова правило о пренесено во речиси сите парламентарни режими, как
монархии така и републики.
Спремапотписот постои и во земјите со претседателски систем:
кога определени акти на шефот на државата ги спремапотпишува
надлежниот министер. Меѓутоа, со оглед на тоашто во овие земји, ни
шефот на државата,ни министрите немаат политичка одговорностпред
парламентот, ниту спремапотписот нема значење за политичката
одговорност на министрите за работата на политички неодговорниот
шеф на државата. Министрите во овие земји се само помошници
советодавци на шефот на државата и за својата работа му
одговараат само нему. Нивниот спремапотпис е само акт на добра
администрација, а не знак на нивното учество во вршењето на
претседателската власт.
Понатаму, министрите можат да одговараат и за одделни акти
и дејствија на шефот на државата што немаат правен карактер (на
пример, за неговите говори, писма, телеграми и сл.), кои имаат, или
можат да добијат политичко значење. Исто така, министрите можат да
а
бидат одговорни и за пропуштањата на шефот на државата (доколк
206
P
Додговорност на администрацијата
тоl одбие да потпише некој акт, да донесе некоја одлука, да прими
определена личност и сл.).
Политичка одговорност на министерот за шефот на државата:
за актите нашефот на државата (правило спремапотпис):
А) надлежниот министер
Б) Претседател на Влада и надлежен министер
В) само Претседател на Влада
г) цела Влада
+ Задо стои а на шефот на државата
Од изложеното може да се види дека во парламентарниот
систем, во кој министрите имаат политичка одговорност за работата
на целокупната огзекутива, па дури и за работата на политички
неодговорниот шеф на државата, е неопходна соработката помеѓу
Ушефот на државата и владата односно одделните министри. Без
таквата соработка тие не можат да протстават екипа", чи еден дел -
владата -се појавува предпарламентот да носи одговорност не само за
својата работа, туку и за работата зашефот на државата.
Забелешка кон текстот:
пешдок
до ваква ситуација може да дојде и според Уставот на Република
макаданија, особено по областа на одбраната и надворешните работи, каде што
Претседателот на Републиката има низа ингеренции исто како и ресорните
министри, кои како органи на управата и како Владата тие области
пред Собранието.
Министрите одговараат политички и за својата сопствена
работа, односно за работата на оладата (чии членови се) во
целина.
За разлика од претходната политичка одговорност (за
работата на шефот на државата), која се јавува само во
парламентарниот систем, оваа одговорност министрите не ја сносат
вопретседателскиот систем.
Во работата на министрите, како членови на владата, е
неопходно да се разликуваат три вида акти постапки. Прво, тоа се
и
актите и постапките што министерот ги преземал сам, во својство на
самостоен раководител на ресорот на чие чело се наоѓа (тоа се актите
и постапките од рутинска природа, од помало значење, зашто не му
треба согласност од владата). Втор вид се акти, и постапки што
министерот ги презел по претходна одлука на владата, во согласност
со нејзината општа политика (тука се актите и постапките од поголемо
значење). На крајот, трет вид акти и постапки претставува учеството
на министерот во работата на владата, определувањето на нејзината
политика и донесувањето на нејзините одлуки. Од ваквите
надлежности на министерите зависат и видот на политичката
207
 Административно пра
одговорност
( Политичка
даден осврт воиндивидуална и колективна), врз кои посебно ке бида одговорност на администрацијата
натамошнотоизлагање. со Јононетона кабинетскиот систем, дома и доколективна одговорност на целата
впада, па ина нејзино преовладување во однос на индивидуалната одговорност на
+ Запост одговорност
што сам гинапрезема
+ за спроведува
министерот за сопствената работа: Дадалнитеминистри, така, до 1866 не се случило некој министер да биде повикан
на индивидуална одговорност.
+ За учествовоработата на Владата
и одлуки X: Како што било нато дека министерот поедно не може да поши

-
функции против волјата на Парламентот, така подоцна станало јасно дека сите
министри - ако владата треба да претставува одно единствено тело, а не збир од
Накрајот, министрите
ресорот советодавачи на супоренот кои дејствуваат секо за себе мораат заедно да
одговараат политички и за работата опстанат или да паднат во Парламентот.
наза чие чело сенаоѓаат. Значи,министерот одговараи дејствијата
политич

-
Со во одуването на парламентаризмот во земјите во текот на
ненана ресорот,
само сопствените
сите органи
старешина акти и дејствија, туку иза актите
има во составот на неговиот ресор. Понатаму, тој како
ХIХ век, во уставите
колективната била предвидена
одговорност. Според како
тие индивидуалната, така и
устави,
министрите
индивидуално одговараат за своите акти, а колективно за општата
целиот
обврска да обезбеди усогласеност на работата н
ресор со својата сопствена
Притоа,
политика на владата. Но, и во земјите во кои не се врши уставно
разликување на индивидуалната од колективната одговорност на
работа и со работата на целата плада министрите,
бапак се вршиодносно на владата, во практиката ваквото разликување
и се применува.

одговорностабидејки
службеници, од себе да ,јаминистерот
префрли непраможе
и одцелиот негов ресор го знае само
парламентот некодаодја своите
симн Треба да се истакне дека парламентарниот систем, во основа, го
карактеризира
S

колективна одговорност. Имено,функционирането на

него и само него може да го повика наодговорност. парламентаризмот
пред се вонауслови
одговорност на(безповеќепартиски
владата оглед на тоа системе еднопартиска
дали подразбира
Политичка одговорност или коалициона)напредтаа
парламентот,
кој раководи: на министерот за работата на органот со приврзаниците таа влада, аа,кого
влада, од годруга
сочинуваат,
страна,од една страна,
опозицијата,
+ Облективна политичка
одговорност
состојба на ресорот со којраководи - за целокупната работа организиранајавоследи
Опозицијата рамките на еднана или
работата повеќегиполитички
владата, демне" партии.
нејзините
1.2. Budoeu nonumukaodaоsоDHOCM
Министерот о
грешки
владатаивоимацелина,
мласт. интерес
бидејќине дасамогитака
соборува
добиваодделните министри,
шанса самата да дојдетуку
на
и меѓу
поединечно и какочленполитички
на Владата.одговорен пред Парламентот: земите со парламентарен системнаима некои вокоиТака,со според
уставот
предвидена исклучиво индивидуална одговорност министрите.
,

Политичката
колективна форма. одговорност може
Индивидуална е да сештојавија поднесува
онаа во индивидуална и во
министерот Уставот на Финска од 1918, кој и денеска е во сила, во чл. 43 е предвидено
Кленовите на Министерскиот совет се одговорни пред Претставничкиот дом за
сам, а колективната
цалина. Како што ја имаат
беше кажано,ситекогаминистри
се работи заедно,
за актит.е.и постапки
владатанаво постапките
учествувал
длука восторени
доколку во вршењето
решавањето
неизразил различно на должноста.
на некоипрашања Секојечлен на Советот, кој
во Советот
министерот како раководител наресорот, тогашсестанува збор, пред се, Втор
пример за постоење мислење кое е внесено воодговорената
на исклучиво за
индивидуална минстерска
зазбориндивидуална
учествозаколективна одговорност,
во работатаодговорност. додека кога работи
на владата како колегијално тело, тогаш стануваза неговото одговорносте во Основниот Закон ( У ставот) на СР Германија од 1949
предвидува индивидуална политичка одговорност и тоа, одеднастрана, година. Тојна
Историски
одговорност на гледано,
минстрите. претседателот
министри. Но, напрактиката.
во владата, сојузниот канцелар,
одговорноста на а,однадругавладата
шефот страна,(канцеларот)
на одделнитесе
Во Англија, се
донанаодговорност.
1782
прео настанала
индивидуалната
претвора воповлекува
паротКако колективна
паѓањеодговорност
на целатанавлада
целата влада, зашто недовербата
поднел колонастиминистерот
повикување на оставка долниотгодина,дом,Конкогаимало
крајоткабинетот
само на лордот
на XVIIIслучаи
ипочетокот Норт му
на индивидуално држави со
последица
парламентарен
од
ваквитеколективната
систем, решенија и одговорност
практика, воречиси
во
низа
208
од XIX век
во целост јаистиснаиндивидуалнатаполитичкаодговорност.
Виетнам и др.) односите на индивидуалната ,
и колективна министерска
20
 х

Административно право сорност на администрацијата на

Практиката на пратеничките прашања што членовите
одговорност
Така,сетоапоставени вра поинаки основи отколку
или совополитички
парламентарни парламентот
Првиот ги упатуваат
прецедент доодминистрите, нонастанала во Англија.
систем.(комунистичката
една
парламенти
се земи
неВладите парти.со однопартиски
се води борба
систем
Затоа, во нивните
помеѓу релативно
владата
раководна
и опозицијата,
ул
хомо
чи исход е по с
к прашањата билепотекнува
натокотпарламентарниот
1721 година,
ретко применувано средство.
систем,сепрактиката
доМеѓутоа,
наразмери,
почетокот
поставување
на XIX
со развојот
прашања со
на владата.
парламентот исосеработата во овие
одговорни земји,
предната нако формално произлегуваат
работа, всушност, министри на времето земала пошироки така
речиси секојдневно биле изложени на вистинско што повеќето
раководители
ретко со состанува ( з навсушност
аседава, парламентот.
по Покаденови
неколку тоа, парламентот,
во годината,позакапраштобе бомбардиран е со прашања во долниот
дом.

практично нема многу можности за сHojano помеѓу владата и парламенто Во класичната дофиниција на пратеничките прашања
штовладата.
може да водитоаконнепоставување
дека наможноста
прашањето за почта одговорност алегуваат два елемента:
прашањетоСепак,за коизначи за покренуване
во овие земинао поставуван отсуство
а) на расправа и
политичка одговорност исклучена, ка б) отсуство на непосредно санкција
тоа беше иодговорност
политичка останува малу
на веројатно.
министритеОд друга страна, занаиндивидуалн
(старешините
органите
Отсуството на непосредната политичка санкција претставува
администрацијата)
Министрите, како постое
раководители на правни
своите и општествено-политички
ресори, беа одговорни з а својата услови
работ основен критериум
наизгласување
контрола во за разликувањережим,
парламентарниот на прашањата
како од другите
што се постапки
предлогот за
и мсква да бидат, а во практиката тоа понекогаш исе случуваше, повикани
одговорност, а со тоа исменети од својата функции
на доверба или интерпелација, кои исто така тежнеат
добивање објаснување за работата на владата, но имаат исанкција во кон
1.3. Механизми (видови, начини на парламентарна контрола облик на гласање соразлика
кое се покренува министерската одговорност.
помеѓу пратеничкото прашање и
на парламентарната контрола
на
Основната
Механизмите
администрацијата односно вршењетовонауставите
политичката одговорност, по интерпелацијата се состои во тоашто, по прашањето што еден член на
правило, само начелно се изнесени ( и ако тоа не секогаш парламентот ке му го постави на некој министер, следи одговор на
министерот, во врска со кој членот на парламентот може евентуално
случаl), а потоа поподробно се регулирани со парламентарните да постави дополнително прашање и да добие одговор на него, но сето
доповници. Меѓутоа од големо значење
секојдневната практика, која во одделни
за нивното функционирање
земји
одделни земји со
со развиен тоа така и се завршува - за предметот на прашањето не се води
парламентарен живот и самата е многу развиена. Различни от никаква натамошна расправа по која би учествувале и останатите
членови на парламентот, ниту пак се пристапува кон гласање за
наначините со помош натела.
претставничките кои управата може да се подложи
Во продолжение, ке бидатподприкажани
контрола доверба на функционерот. Обратно, интерпелацијата (што често не ја
најважните и најчестите механизми со помош на кои парламентот поднесува еден член, туку група членови на парламентот), води, по
одговорот,кон дискусија и на крајот доведува до гласање.
врши контрола надана администрацијата.
Пратеничките прашања претставуваат секодневна практика на
Парламентот:
администрацијата; парламентите затоа во парламентарните деловници оваа материја
+ Поставува иотповикува функционери на најчесто се пропишува и регулира до детали. Така; прво се предвидупа
и

+ Поставува пратенички прашања и интерпелации;

Покренува прашање на доверба или изгласувањо недоверба
+
на владата:
+ Одобрува буџет;
+ формира специјализирани тела за надгледување и контрола
на пооделни аспекти од работата на администрацијата;
+ Законодавна процедура:
+ Разгледување и усвојување извештаи;
1. Најчесто применувано средство на парламентарна контрола
над работата на владата инејзините членови се пратеничките прашња
и интерпелациите упатени до одделни министри односно до владата
дека прашањата можат да бидат поднесени писмено и усно. Додека на
усните прашања по правило се дава и усмен одговор, на пишаните
прашања одговорот некогашможе да биде писмен, а некогаш и усмен.
Понатаму, предвидена е обврска за министерот на прашањето да даде
одговор и рок во кој тоа треба да го стори. Неговото ,ескивирање од
оваа обврска може да води кон интерпелација за прашањата и
одговорите во деловниците по правило, се предвидува определено
време (на пример, во Италија првите 40 минути од секоја седница на
собранието, во Англија времето помеѓу 14,35 и 15,35 и тоа во првите
четири дена во неделата кога понекогаш на министрите им се

во целина. поставуваат и по стотина прашања; во Франција на седницата на

собранието што се држи во петок попладне и сл.). Прашањата не се
211
210
 Административно право
Оорност дминистрацијата
директно средство за покренуване наодговорност на владата,но тие
нивните
владата одговори го претставуваат
парламентот оној секојднен
што е претпоставка за добро диanor помеѓу
функционирал Пратеникот е должен да означи на кого му го упатува прашањето.

на парламентарниот систем. Бројот на прашањата

парламентчесто
на ечленовите
голем такана
и

според некои податоци, во францускиот

за пратеничките прашања се води иденциа

Владата секојапраша
стотици усни
Затоа,
година им се поставуваат околу 5000 писмени и пов Член 36

слободно може
што тоа го подразбира, да се кажештодека
и одговорот го прашањето, одговорот
дава онојкому муо Прашање се поставува усно на седницата, а по промето могу да садници во
писмена форма, преку протседателот на Собранието.
поставено, запретставуваат
одговорните политиката наосновни
земјата иелементи од дијалог
претставниците на народотпомегушто Акопрашањето се однесува на носител на Јавна функција кој не е член на
имаат мандат да ги контролираат.
Начинот Владата, пратеникот до претседателот на Собранието ќе го најави поставувањето
и постапката за поставување пратенички прашања и на прашањето најдоцна 24 часа пред почетокот на седницата.
давањето
Деловникотодговори
за нананив,
работа во нашатаИако,
Собранието. држава
во се уредени
моментот на во Уставотна
пишување Член 37

овој учебник
сметаме дека се
имаочекува
потреба донесување
во овој наизворно
текст нов собраниски
да бидатДеловни
наведениад да поставува пратенички прашања се свикупа посебна седница последниот
уставните и деловничките одредби кои ја регулираат овааматорија, четврток во месецот. На седницата присуствуваат претседателот ичленовите на
читателите даимаат јасна претставкаде се содржани ваквите одредби Владата и други носители на Јавни функции за кои е најавено дека ке им се
постави прашање.
засуштински
номотхниката најанивното
аспект тие содржатсоздавање,
во себе: како за важноста што од
4. Пратеничкипра Пратеникот
Поставувањетона наеднапратеничкото
седница можепрашање
да постави на многу
не може три прашања
да трае подолго од десет
Уставни средби минути, а пратеникот
не подолго има право да сеизјасни дали езадоволен од одговорот, но
од три минути

Члан 38
Член 72 (ст. 3 и 4)
Пратеничко прашање може да постави секојпратеник Прашањето
од повник,поставено
упатено.
1
во писмена
претседателот форма штогоедоставува
на Собранието во согласност
на оносо одредбите
на кого му нае
Начинот и постапката
пратеничко прашање сенауредуваат
поднесуването ираспрација и
со Деловникот.
Член 38
На усно поставено прашање
грешението.
Одредби одделникот за работа на Собранието: со одговара на седницата накоја е поставено
По исклучок, ако
Член 35

авна функција,претставникот на Владата,нејзин член,односно носителот на

дена. изјави дека од оправдани причини не е во можност да даде устон
Пратеникот има право
(работа
Вилилада)именува
,илинаначлен на на претседателот
Владата и на други на Владата
носители на на Република
јавни функции Македони
кои ги избира одговор на таа седница,договорот вописмена форма да го дадеворок
од десет

Собранието, да им постави
работи однивната прашањешто сеоднесува нанивната
надлежност. Писмениот одговор се доставува
Прашањето требада екратко и прецизно. упатувадоседница
наредна подносителот
хаоступа наза
предвидена прашањето
Собранието и доодговор
за поставување
дадениот
прашања .ситена пратенички
допретседателот пратеници, а напрвата
на Собранието, кој веднаш го
212 , го
Член 40

213
 Административно пр
од орност на администрат
5. Интерполяцио
Пратеникотшто го поставил прашеното подобно ниот одговорима право да
поста и дополнително прашање.
Уставни опреби:
Член 72 (ст. 1, 2 и 4)
Член 41

Интерпелација
Владатаможеидасекојсенејзин
поставичленза работата
поединечно,на секој
каконосител на Јавнаод
02

Напретседателот
прашање постателот
или определен претставникнанаВладата,
Владата одговор
на прашање поста
дава
Функција,
работата на државните органи.
иза прашања
носител на Јавна функција одговор дава
на
носителот на јавната функција.
та на Владата односно терпелација можат даподнесат најмалку
пет пратеници. --

Ако одговорот
носителот се однесува на прашање кое претставува чинот и постапката на поднесувањето и интерпелација и
седницананаСобранието
Јавната функција може данапредложи одговорот да сеодлучува
даде на
24
расправатапо
во согласност со одредбите најавноста.
без присуство За тојпредлог
водопоник. пратеничко прашањесе уредуваат со Деловникот.
Собранието многуземји најчест
Интерпелацијата
употребувана постапка запретставува
поставувањеглавна и во за политичка
на прашањето
одговорност надавање
владата:оценка
секојанаинтерпелација доведува, нанакрајот бередбиод Деловникот за работана Собранието:
расправата,
или на до
некој нејзин член. парламентот
Ефикасноста на за работата
интерпелацијата влада
е мно
Член 42

поголема
гласањето од ефикасноста на пратеничкото прашање, бидејќи Интерпелација можефункција
да постават
кој гонајмалку петминапратеници
Владатазаиработата на
прашањето зазапрашање
неаполитичката
се овозможува
не е
непосредно
одговорност
случа
на поставување
министрите, што с носителот на јавна
членпоединечно, како иза прашање избира Собранието,
од работата на државните секој нејзин
органи.
пратеничкото
Основни Интерпелацијата се поднесува во писменаформа, ја потпишуваат сите пратеници
+ може карактеристики
да ја поднесе самона интерпелацијата
еден член на се:парламентот, или пак
на владата
Рато ја поднесуваат и треба да биде образложена.
;
повеќечленовии
+ се упатува како на одделни министри,одошто
такакајпратеничкот
SA
Интерпелацијата се поднесува до претседателотна Собранието, којја доставува
до оно на кого му е упатена и до пратениците.
+ прашање
предметот(таа
и е може
од пошироко значењеи на општата политика ка
целина:

владата односно да се однесува

наи постапки
одделнинејзини ресори, а не само на Субјектот на когому е поставена интерпелацијата имаправо да достави писмен
Член 43

на министрит);
определени акти
+ интерпелацијата;
по правило, се пропишува рок во кој требаможат
на
да седададе одгово извешто
учествува
до претседателот на Собранието,најдоцна во рок од 15дена од денот
На приемот на интерпелацијата.
+ не
за одговорот се отвора ирасправа,
само интерпелатот во која туку и останатит
интерпелираниот, Члон 44

з
на парламентотрезервирано
членови
;
Интерпелацијата се става на дневен ред на првата наредна седница на
1
најчесто се определува
и времето пристапува кон Собранието, по истекот на десет дена од денот на доставувањето на извештајот
интерпелација

; до пратениците.
по
+

интерпелацијата

се
од

расправата
крајот
на

гласање. за работа на Ако извештајот не се поднесе во рокот утврден во членот 43 на овој доловник,
Одредбите од Уставот и деловникот Интерпелацијата се става на дневен ред на првата наредна седница
Собранието на Република Македонија кои се однесуваат на ова Собранието.
прашање сеследниве: 215

214
 Члан 45
Администратино пра
Одговорност на администрацита

Право данаја образложи

пратениците
Субектот кого е
интерпелацијата
што муја поднеле на седницата
интерпелацијата во траењенаодСобранието
20 минути.има еден
на владата. Тоа се:
а) прашањето на доверба, што владата го поставуВА НА
парламентот и

право да го образпо поставена

интерпелацијата а интерпалата
својотод 20зминути. се повикуванаца
шта кли да даде одговор на пост иим б) предлогот за изгласување недоверба, што го поднесува
опозицијата.
Причина за поставување на прашањето за доверба на владата
Член46
48 секогаш е некое значајно прашање, а намерите на владата можат да
Претресот по
икршува бидат различни.
парламентот, На пример,
самата може давладата,
посака дапо јаопределена расправа во
провери согласноста на
Собранието по врска со наводите во интерпалацата
со заклучок во кој се изнесува ставот на парламентот со некој нејзин став односно политика што ја спроведува
по определено прашање. Во друг случа), владата, користејќи го
Член 47
навремениот момент, го поставува прашањето на доверба со желба да
Его пресретне претстојниот напад врз нејзината политика или работа, со
Пратениците кои ја поднеле терпелациата можат да ја повлечат само пред
отпочнуването на претресот други зборови,
ападната, таа го избира
ги изнесува своите времето
аргументи.заВодискусија,
трет случај,и пред да врши
владата биде
Член48 Спритисок вра парламентот,
прифатиМеѓуопределени
замена. нефинисоочувајќи
ставови, даго биде
со можноста,
присилендоколку но
да и бара
Претресот по интерпелацијата сепрекинува, ако:
спорање за доверба на Владата; земите
како, на пример, сопарламентарма
Холандија, демократија,
вокои прашањето на довербаретко со оние,
никогаш не се
Владата поднесе оставка; поставува, секогаш
довербата бидејќисепостои.
Во Франција,
смета дека во отсуство на докази за спротивното",
прашањето занадоверба наи повладатаможе да биде
-претседателот
Владата и за чијанаработа
Владатае поднесена
поднесепредлозрешување на
интерпелацијата и на членот
поставено само од претседателот Советот одлуката на Советот
наминистрите. Гласањето за прашањето за доверба може да се случи
-носителот на вната функцијаподнесе оставка едензаденОднепосреден
има откако било поставено пред Парламентот. Оваа процедура
друга ефект успорување натекотнадебатата.
Во Англија
недруга
постоитехника
интерпелација, тукуефект
во нејзиниот Долон недоверба на страна, што
владата, поднесувањето
потекнува предлог
од за изгласување
нејзините противници,
дом се користи
интерпелацијата.една
Имено, тоанајмалкушто
о предлоготпо својот
за одлагање и одговара
на седницата Енејзино место да сеформира друга влада.Поднесувањетонаиовојна
секогаш е раководено од нивната желба да ја соборат владата
што мора
случа), се да го поднесат
прекинува расправата за 40 членови
прашањата на
од Домот.
дневниот Воредто предлог понекогаш еусловено соопределени процедурални услови: нана
се отвора расправа
предизвикале за прашањето
поднесување на односно
ваков предлог. заТиепрашањата
расправи штосе пример, во Англија него може да го поднесе само лидерот
опозицијата; воФранција, еднадесетина од членовите на народното
прилика заслучај
дадениот опозицијата да ја критикува
да поднесе предлог заработата на владата, иво
изгласување Собрание,
смета заанасеусвоен
сечленовите гласасамо
дури48доколку
часапозанеговото
него поднесување,
гласа со тоа штоод
мнозинството
недоверба.
2
на нејзин
предлагачите неВоможатСобранието. Доколку предлогот биде отфрлен
да поднесат друг предлог во 1947
текот дона
средства Во земјите со парламентарен систем постојат д
кои најнепосредно прашањето за политичка одговорнос
се покренува истата
Докомпри
лати сесија. Франција
1956 (занадевет
за довербата
Евошто
во периодот од јануари
години) Собранието одлучувало
владата.
216 Собранието е утврдено 118
воУставот иводеловникот
на Република Македонија врска со запрашањето
работа на
412 за

217
 Административно пра одоворностна д

доверба на Владата, односно предлогот за изгласување недоверба радби од Деловникот заработа на Собраниетос
Владата како механизам на собранискаконтрола:
недоверба на Владата
Член 210

1.Прашање за доверба на Владата, глас за Спрашање за доверба на Владатаможат да поставатнајмалку 20 пратеници.

1.1прашање за доверба потообразо
за доверба на Владата се поднесува во писмена форма и мора да
Уставни одредби; да постави и претова
Член 52 (ст. 3, 4, и 5) о
описменаза форма
довербаилинаусно
Владатаможе на Собранието.
насдицата на Собранието веднашго
Владата и секој нејзин член,за својата работа одговараат пред Собранието. чето за довербана Владата, претседателот
стануваетодозапратениците,
.

седницата доверба
на на Владата
Владата
Собранието,
и претседателотнанаВладата
претседателот
претседателот на
Републиката,
Собранието веднаш
а когауско
го поставува
го известува
Прашање за доверба на Владата можат даистокот
постават најмалку 20прат
на три дена од
тодателот наРепубликата. да се повлече допочетокот на
Гласањето за доверба на Владата ретоТЕГ за довербана Владата може
поставуването на прашањето за доверба. арницата на Собранието
Повторно
90 денапрашање
нагопостави за доверба
одмнозинството
последното гласана Владата
за не може
доверба, даакосепостави
освен предзаистекот
прашањето доверен
Член 220

одниот број пратеници. за поставеното

Ссвикува седницапрашање
по истекотзанадоверба
три денана Владата,
од денот претседателот на Собранието
на поставувањето на
Член 93 (ст. 1) прашањето за доверба на Владата на
Рокот од ставот 1 на ово член, почнува да тече наредниот ден од денот
Владата има право да постави прашање за доверба пред Собранието поставувањетона прашањетоза довербана Владата.
Член 221

денот на
1.2 глас за недоверба Собраниетогласа за недоверба на Владатапо истекот на три дена од
Член 92 (ст. 2 и 6)
поставуването на прашањето за доверба.
претседателотна
ВоВладата
случајусно
когапрашањето
на седницатазанадоверба на Владата
Собранието, го поставува
Собранието гласа за доверба на
Собранието може данагласа недоверба на Владата. со мнозинство Владатана истата седница
Одлуката
гласови од звкупниот
а изгласуван
броје пратеници.
недоверба наАкоВладата
на Владатасе донесува
и е изгласена недоверба Претседателот на Владата и пред гласањето има право да му се обрати на
Владатае должна да поднесе оставка. Собранието.
Член 83 (ст. 5) Член 222

или на која
Владата
мандатотнаи престанал
која и е изгласана
порадинедоверба,
распуштањекојана Собранието,
поднела оставка
останува надого нос 219
.
 Ser

АконаЗнедовербанаВладата и заподнесенатаоставкаА министративно

пра
Владата
Собранието и енасоставка.
поднесува на недоверба протодателот на Владата до одговорност на администрац

Собранието избира Влада на начин ии според постапка утврдена со Уставот и со

радоповник

на Собранието нагостувапретседателот на Републиката.претс Член 106

3.

функционери Парламентот
односно може да ги вопоставува
владата целина. иТака,
смокупа
на управнить
парламенто Протодателот на Собранието во рок од три дена од денот на приемот на
навестувањето од претседателот на Републиката, ги известува пратениците за
во речиси ситена владата,
прифаќањето земји мувосенејзиниот
дава можност
целосен дасостав,
се изјасни
или пак, з
да
кандидатот за претседател на Владата мандатор).

(
сенекојаизјасниличност
најпрвоопределена
за неговатаод согласност владата да ја формира
(

страна на шефот на државата

Член 107
мандатор

) ,
а
дури
Мандаторот, во рок од 20 дена од денот на доверувањето на мандатот на
потоа
за
нејзиниот
со тоа, во една од овие ситуации, да ја прифати или да не а прифати
состав
Собранието муподнесува предлог за состав на Владата и програма.
во
целина

,
и
истовремено

ја

програмата
или не, на идната
што во прв влада,
ред парламентот
зависи од има прилика
неговиот да ги прифат
партиски состасо
за
Предлоготзаза сосе доставува вописмена
состав на со доставува форма.Продлогот
писмена форма. Предлогот
Таканаречените
денови,вопаземјата,кризи
и со месецина владата, што
и во добар дел во оддлени земји
го парализираат траат
Јавнион
Сандидатите заминистри, со биографски податоци.
живот се предизвикани токму од несогласноста
парламентот со владата што треба да ја замени претходната. Как Предлогот
доставува назанапратениците
состав на Владата
вода, и програмата, претседателот
а надоцна десет денапреднаденот
Сообранието
определенги
можен излез од ваквата ситуација често е распуштање
парламентот и распишување нови избори. Сарница за изборна Владата,
за седницата која се врши изборот.

кана о д денот на приемотна предлогот за составнаВладата и програмата.

Во Уставот
деловникот заследнава
работапостапка
на Собранието на преобранието свикува порок
Република Македонија,
и предвидена е за избор
кодицата
Влада, избори и именувања на носители на други јавни функции на
Мандаторот ја образложува програмата и
од 15
е

поразрешување
предлог на во СобраниетонанаВладата:
Претседателот еден или повеќе членови на Владата Собранието на која се вршипредлогот
избор на Владата
за состав на Владата на
2.Избор наВ
Член 108
Уставки одредби По програмата
води единственнапротрес.
мандаторот ипредот
на Владата, Собранието

Собранието на Република Македонија:

Член 68 (ст.1 ал. 13)
Гласањето заизборгласање.
целина, со јавно на Владата се врши по предлогот за состав на Владатаво
избира Владана РепубликаМакедонија; Владата е избрана ако за неа гласало
.. мнозинствотоод вкупниот број пратеници.
Член 109

Одредби од Деловникот за работа на Собранието:

Член 105
Претседателот на Собранието гоизвестотна Републиката за
оборот на Владата.

3.Избории именувањана носителинајавни идругифункции

220

221
 на администрацијата Македонија од кои
Корговорност

на
суд
ця судии по предлог на претседателот на Републиката, двајца судии по
Административно про

на

Уставниот
судии

Република
избира
длог на Републичкиот судски совет и петмина судии по предлогтројца
на с
собранието

Уставни одредби: права

озинство на изборите
гласови и именуваната.
од вкупниот Собранието
бро пратеници, при штоизбира
мора да има мнозсудии со
Член 08 (ст. 1 ал. 14, 15 и 16) пасови од вкупниот број пратеници
отво во Република М К ДОНИ. кои припаѓаат на заедниците кои не со
двајца членови
Собранието на Република Македонија:
- избира судии на Уставниотсуд на Република Македонија;
собранието
о предлог наизбира членови нанаРепубличкиот
претседателот Републиката судски
и петминасоветчленови
од кои по предлог на
Комисијата замнозинство
прашањагласови
бираат согласови на изборите и именуваната.
одбројвкупниот Тројца
бројкоипратеници принаодштозаедниците
членовите се
мора да има
озинство од вкупниот пратеници припаѓаат кои
на

-
судии
и

:
разрошување
избор

со мнозинство воРепублика Македонија.

врши

-функции
врши избори, именувана и разрешувања и на други носители на Јавниидруги
утврдени со Уставот и со закон разрешуване
Член 77 (ст. 1, 3 и 4)
Уствани одредби:
Собранието избира народен правобранител Член 68 (ст. 1 ал. 15 и 16)
Народниотправобранител сеизбира за време од осум години, со правона ушту
еден избор.
Собранието на Република Македонија:
на работатана
Условитена избор и разрешување,надлежноста и начинот
народниот правобранител сеуредуваат созакон.
врши избор иразрешувањена судии:
АМАНДМАНХ
Фарши избори,именувана и разрешувањаина другиносители на Јавни и други
функцииутврдени со Уставот и со закон;
Член 77 (ст. 4)
гласови од вкупниот
1.бројСобранието
пратеници,избира
при штонароден
мораправобранител сомнозинство
да има мнозинство гласови од вкупниот бро Условите на избор иразрошуване,надлежноста иначинот на работата на
пратеници кои припаѓаат на заодниците кои не се мнозинство во Републио
Македонија.
А
народниот правобранител сеуредуваат со закон.

Одредби од деловникотза работа на Собранието:

Одредби од Деловникот за работа на Собранието: Член 225
Член 110 7.
го

Собранието врши избори, именувања иразрешувања на

носители на Јавни и -Предлогот заворазрешување
поднесува писмена форманадочленот на Владата,напретседателот
претседателот на Владата
Собранието иможе да го
утврдени со Уставот и со закон.
други функции од вкупниот образлоки.

Собранието
број избира
пратеници, при народен
штомораправобранител сомнозинство
да има мнозинство гласови одгласови
вкупниот број По предлогот за разрешување на членот на Владата, Собранието
одлучува на

пратеници кои припаѓаат назаедниците, коине се мнозинство во Република

Македонија.
45
првата наредна седница, без претрос.

223

222
 Во постапка за Административно право
донесува на закон во којапредсечасот
скратениопределен
роковитеза одржува
амандман Одговорност на администрацијата

наможат да сепосуваат
седницата на која не восерок
предлог на законот. од 24 часа
претрес предлогот за донесување на закон надлежното работно тело и законодавно-правната комисијане горазгледале и не
поднало извештај за тој амандман.
Подносителот
заклучувањетонана претро
предлоготпорна законот може да поднесува амандмани се Ако амандманот на предлогот на законот содржи одредби со кои се ангажираат
финансиски средства претседателот на Собранието веднаш го доставува и на
работното те
тело во чи делокруг спадает прашањата на буџетот и финансиите, за
Члан 167 да го проучи влијанието на амандманот пра средствата со кои се располага и
можните извори за финансиране на предложените решенија за тоа да го
Претседателот назаконот назаконот.
новости Собранието.

и
орна Собранието амандманоткогаведнаш
и до Владата, го доставува
не епредлагач допратеницит Член 171

Претседателот на Собранието
надлежното работно амандманот го доставува
тело и до законодавно-правната комисијана мислене и Амандманот се усвојува
Члан 188
намалку со една
масови потребно третина одсовкупниот
за донесуване
мнозинство
број гласови од присутните
пратеници,
на законот, утврдено без оглед напратеници,
со Уставот. тота
За амандманот се води претрес.
Амандманот
согласност на подносителот
составен на предлогот на законот
делот и амандманот со кој тој се
на законот.
нЗаа работното
амандманоттелоимаштоправо
минути. да се изјаснипредлогот
го претресувало предлагачотна законот,
на законотвоиизвестителс
траене од 5. Еден
Владата
може да се изјаснува за амандманите и кога не е предлагач
п

одсредства од поефикасните
странасонакои
парламентот би облици
требало надаконтрола
биде над управата
одобрувањето
се покриваат
Парламентот го одобрува бучетоттрошоците на администрацијата.
(мок на косето") и од одделни
ставки на тој буџетИнаку,усвојувањето
зависи финансирането на оддлени органи насо
Член 189
Собранието ќе го
одложи претресот по амандманот во случај кога предлагачот
законот тоаго бара. администрацијата.
парламентарен систем
на протставува
на буџетот во низа земји
Член 170
владиниот предлог
повеќенеделна, буџетот се настан
на буџетот
иисцрпнадискусија,
на годината".
води долга, по правилоЗа
какона начелна, такарecop,
и во
За амандманот
законот на која сесеоднесува
одлучуваамандманот.
пред да се гласа за одредбата од предлогот подробности.
парламентот Разгледувајќи
има го
можност,односно буџетот
во врсканасоодделно секој одделен
тоада семинистерство
впуштии водискуисја
Ако на иста 223
запример,
работата на
орган. Таавоприлика, владата,
Англија,опозицијата,
не ја особено во некои иливпадин
одредба од предлогот сена гласа
различни амандманиданите законотспоред
се поднесени два ИЛИ ПО пропушта за напад на владата. земји, на

контролира6. Едноработата
одповремените
средствата,
навладата исона органите
помош нана администрацијата,
коепарламентот соја
Ако со неко од амандманите редотпокој се поднесен редовните и
непредлогот на законот, прво се гласасенапредлага
се гласазадни за точленамандман
то бришењеи акона амандманот се усво
одделна одредба
административните органи му сегиподготвуваат
поднесуваат наеднашпарламентот.
извештаи

Редовните извештаи обично годишно

што Владата и
Ако амандманотна предлогот
утврденитеза амандманот
амандманот начела на законот
врзнекоиможесепобитни
бипредизвикало дазасновува
содржи
законот
изменување
одредби со
наилитекстот
кои се менуваат
ако усвојувањето
на предлогот и за нив во парламентот се води дискусија, што
на напарламентот им овозможува да ја критикуваат владата. на членовите
законот
226
се одлучува наседницата на Собранието ко Повремените
барање7.
прашање извештаи
значење владата
наодпарламентот
Во
поголемо и обичноги поднесува
по повод понекоеправилона
Шведска постои еден специфичен облик на посебно
.

контрола
227
 Административно правоот Оорностна д
(Ригстаг) одо Собранието основа постојани иповремени работни тела.
наредот
владата од страна
на своите на парламентот.
членови избира посебен Тука,т.н.
парламентот
Уставен одбор, чи нието
да основа анкетни комисии за сите области иза секое
pumpa

основна задача е еднаш годишно. на парламентот му подносу п от авен интерес.

од 20пратениц
извештај за работата на владата, посебно врз основа на записницито Проектна
собранието основа постојана комисија можатдазаподнесат
на комисија заштита најмалку
на слободит
од седниците
давајќи на владата
мислење за меркитеДоколку
што утврди
треба дадека министрито
се преземаат за наградниот
доброто на државата, но ги имале предвид
интереси на Кралството" или дока не покажале непристрасност
вистинскито постапка заутврдување
ревност. почит или активност во вршењето на должностито", тогаш на одговорностна носителите
9. Освен анкетнитенакомисии,
јавните функции.
определен надзор над работата
Уставмиот одбор го известува Ригстагот за тоа и овој може на кралот да
му изрази желба министерот
постапка претставува единствен да биде
начинотстранет. Во Шведска,
на покренување сов
политичка Владата и органите на администрацијата можат да вршат и други
HB

одговорност на министерот парламентарни одборислучај

и комисии. Меѓушто
земјите сопарламентот
парламентарен
интерпелацијата не доведуваат(бидејќи,
до гласани епратеничкото
ниту пак, можепрашање, ние
да се гласа систем
поголемтоа е
број посебно
комисии,чија таму
област каде
на работа во
главно се имасо
поклопува
за доверба на владата). Меѓутоа, практиката покажува нешто друго областа на работата на одделно министерство (на пример,
Иако имало во
забелешки случаи
врскаУставниот одборна
со работата да изнесува определени Ригстатот
одделни министри, критички надворешни работи, внатрешни работи, правосудство, финансии и
никогаш не барал
критикувана, но сменување
сепак, на некој
одредбава министер.
останува во Оваа практика
влоност и се е често
смета како
an.).
Таков вид парламентарни комисии или работни тела на
Собранието постојат и во нашата држава. Нивното основање,
резервнаклаузула" за таа цел
8. Натамошносредство на контрола претставуваат
анкетните организација и работа предвидени се во Деловникот за работа на
комисии
комисии, што ги формираат
парламентите ги парламентарните
формираат од редот на домови.
своите Ваквите
членови
Собранието на Република Македонија:
заради испитување на кое било прашање од работата
На барање од анкетните комисии, сите органи на администрацијата на некој ресор:и 7. РАБОТНИ ТЕЛА НА СОБРАНИЕТО
Член 114
другите државни органи,како и поединци, се должни да им ја
поднесуваат
изјави и сл. на
За увид документацијата
резултатите од својатасоработа,
која располагаат,
анкетната да даваатго
комисија Собранието основа постојани иповремени работни тела.
известува Во
постапка. домот што јасобраниските
Франција, формирал то одлучува
комисии за натамошната
претставуваат многу Работните тела разгледуваат предлози за донесување на закони, нацрти на
и

важно средство на парламентарната контрола на администрацијата. Во закони, предлози на закони и предлози на прописи и други општи актишто ги
таквите комисии членовите на собранието се специјализираат за донесува Собранието, како и други прашања од надлежност на Собранието и
вршат други работи утврдени со овој деловник
наопределена проблематика
администрацијата. Овиезакомисии
даможатобјавуваат
со успех даи јасвоиследат работата
трудови. Кога Член 115

избиваат
истражни комисии. Нивната работа е тајна. Во Велика Британија парhoce
административни скандали можат да се формираат аd
Постојаните работни тела се основаат со одлука на Собранието.
ламентарната контрола се остварува и со помош на истражникомисии
кои, по остварениот увид во разни аспекти од дејноста на За извршување на посебни задачи, Собранието со одлука основа и повремени
администрацијата подготвуваат извештаи за своите сознанија и му г работни тела.
доставуваат на парламентот.
В АНКЕТНИ КОмисии Со одлуката за основање на работни тела се утврдуваат делокругот и бројот на
членовите.

Уставни одредби: Члон 76

229

228
 Административно по
од
орност на администрацијата
Собранието,сност од отна пратениците се утврдува со одлука на Члан 119
пратениците во пратеничките групи.
Работните тела заради извршувањето на работите и задачите од сосот
Члан 116
дапокруг, можат да бараат податоци и информации од органите на да
управа иод други организации:
Работното тело и претседател на претенброј
чови и заменици 1.5.Разгледување на предлогот за донесување на закон во Законодавно
граната комисија
Работното тело работи на седниц
Члон 145.

САДНИЦА на работното
Претседателот сакуватело сакувакопретстотна
седница тоа го побарапр работното тело
Собранието
телото, или акода достават
кои треба
ставина дневен ред
тоа го предложатнајмалку една третина
материалпретото одете на
да се
з конодавно-правната комиси, предлогот за донесување на закон, го
разгледува од гледна точка на потребата од донесување на законот инеговата
усогласност со Уставот и за тоа на Собранието му поднесува извештај со свои
на ипредлози.
Акотна работното то
стори, седницата која сака претседателот на Собранието. Законодавно-правната комисија по извештајот дава мислене и за предлозите што
на Собранието му го подкапо надлежното работно тело.
Член 117
Член 146

Поканата систна дневниот ред иматеријалите што е се Извештајот на Законодавно-правната комисија се доставува и до работните тела
разгледуваатна наработното
членовите седницата
тело по правило осумнадена
работното
пред тело
денотимнагиодржу
доставу што го разгледувапредлогот за донесуване на закон, надоцна 24 часа од
наста
одржувањето на седницата на Комисијата.
За одржувањето на седницата на работното тело се известуваат сите пратениц
на Собранието. Ако предлозите на Законодавно-правната комисија не се во согласност со
предлозите
донесување нананадлежното
закон на работнонатело,
седницата предпретресуването
Собранието, ова работно натело
предлогот
го за
Претседателотна работнототело, за саканата седницаја изостува Владата
протресуваставотата
ги, во рокот оди предлозите
телошто работното
разпада извештајот
предлогот донесува на Комисијата
закон. заради усогласуване на ставовите по
на овој член
10. Еден
Член 118
У
падата и органите одна администрацијата
начините на парламентарната
се жалбите и контрола што
петициите над
На седницата
на работното тело присуствува претставник,претставник
односно поверени граѓаните ги јадоставуваат
парламентот испитува до посебни
преку парламентот,
свои чијаивооправданост
комисии определенина
на органна
Владата, кога- се
а

на државнатауправакога на седницата
делокруг.
водносно
се радва прашање од нивниот случаи презема соодветни
парламентот често дознаваат акции. Така, во
за аномалиите Франција, членовите
штонивните
се јавуваат во
На седницата на
и секој подносителработното
чи предлогтелосеможе да присуству и да учествува во работата
разгледува.
административниот процес преку поплаките на
Пратениците примаат писма од своите избирачи, во кои тие се избирачи.
Ако на седницатана
поплакуваат
органи, а на стапуваат
потоа постапкитево контакт
или решенијата
со на административните
управните служби созначи
цел дадекасе
работното
од ставот 1 на овој член,
тоа прашање.
работнототелотело
не присуствува претставник
може да гоодложи или поверени
разгледувањето на овозможи преиспитување
администрацијата на случајот.
ваквите интервенциикенагопратениците.
Но, тоа не
промени својот став како последица од
230

231
 орност на администрацит Бурко

11. Еден од посебните начини на

контрола над работата
гоодот беше фиксиранозакони.
Административно пра

социјална
от организација,
група со
на
со чеканот
манаглядна револуцијата
изјаснуваат
интереси).
ванни, фаталникоја
против
Русо изричнотн.описот
посредни тела (или по
се создават
ИДРОЛАЛНА ОРГАНИЗАЦИја, 10 интереси), русо изричнот волата на секоја од
административните органи е дојствувањето на групите за притисо
поими, потребно
очниот речник група на ни на сметка на глобална
Катерии станува општа во однос на и
своито са ипо
мислелото што вка на нос
преовладува
ара нивната
егрупата За
на напред р
д а б о т се
.
избегне употребата на
семантичкиТојипретставува недефинирани
политиколошки да сепревод
прецизира поимот Дотон,
DAM
доно мислењестопаш е постои општол
sele
и
слични станови отвара плурализмот на организираните
израз за притисок
pressure group.Мено
Bo француската буквален на англискио Токи
на групите занапритисок и И

една своја литература го внесолдекаДивер упи претставува

Ко емногу300 мнотоСокоевлијание
некаде околу 1953.
сега преовладува изразотвоинтересна статија
група, ноИстакнува
иизразот во СА
група структура гона менува начинот
битно преобразуване
на делување насистемот
политичката
групите воза притисок. Вона
притисок не е исфрлен
Диверже
од употреба.
констатира во едно свое дело
дека теоријата ка спериодот суверената превласт на лоби
ТЕ овој век, администрацијата претставуваше само епизоден фактор во почетокот
групите за притисок
политичките партии. е многугрупипомалку
Таквите во развиена
принцип можат одда теоријата
се поделат н стратегијата
активноститенана интересните групи. Но, паралелногрупите
администрацијата, со порастот на
ексклузивни и парцијални. Ексклузивните групи се занимаваа одлуки.вниманието наадминистрацијатазапритисок се
исклучиво
притисок. со развивање
ОвиеТоа и примена
груписевоспецијализирани на
САД се наречкваат различни техники за вршење
лобикои(по англискиот на
збор автори,
се концентрира
Односотнана интересните групи спрема
повеќе гокакопривлекува
заодносно
претсобје).
организираат пропагандна агенции
кампања чија мета вршат
се притисок
членови на групи на четири е Хенривниманието
штоконтиненти" Ерман, којнагодекаполитичките
напишал научници.
трудот Некои
ИHTepeCHTe
претставничкото тело, со
законодавство цел да
што ги убедат
фаворизираво потребата
организиран на и на самата егзекутива кое резултира на
сметаат постои опаѓање на мокта во
специјални
донесување на
интереси (на пример, израелско лоби", кое се стреми да претворањето
легислативата, па
организираните на администрацијата
интереси. во
Бирократијата арбитер
и на конфликтот
интересните на
групи
гивоунапреди
интерес национистичките
петролеските интереси,
компании, петролејско
лоби на лоби" кое деи т.н.)ствуе. Ка стануваат
фармерите" могу партнери
различните и во преговорите
често меѓусебно што доведуваат барања.
спротивставени до компромиси
Целитена
парцијалните групи политичкиот притисок
активност. Меѓутоа, како што тоа често сепрактиката е само дал на нивната
теореток наразлични
случува, овабескрајните контактите меѓу групите
форми наТиеконсултација и бирократијата
меѓу се
раководителите остварување
на групите сои
разграничување
противречни го
нијанси замаглуваат
набироастварниот во
живот. Така, некоинаексклузивни функционерите.
информации кои консултации
и се потребни за снабдуваат
за нејзинатана акција, бирократијата
но исто така
груги
групи се само технички
кои насегрупите
парцијални“. кои дејствуваат
Вои приватни.
политичките за сметка некои
наукигрупие заусвоена друг дозволуваат и извесна децентрализација владините
Процесот на подготовка на законот, продолжува истиот автор, укажува функции.
поделбата на Јавни Јавните
всушност се различните државни тела кои имаат ривалски интерес притисо на порастот
заразлични нанапарламентот.
влијанието на администрацијата
сметкаадминистративни Во својство на и групитесоветници
технички за притисокна
из
,

меѓу

морнарицата
соперништвото

авијацијата гранки, групите за притисок контролираат

континентотвопостоењето
нарачувањенанаЈавни
различнигрупитипови наавиони).сеДодека
смета зана
во
,
(

Пентагонот

голем дел од нормативната дејност. Тие целосно ја запознаваат

пример
на

патолошки феномен", водекаанглосаксонскитена притисок

земји, конкретно вопредСАДсе администрацијатаТаквата
со гледиштето што го тврди
усвоилеавторот,
интересите штодоги
многу автори сметаат е нормално државата да биде претставуваат.
зближување истапуваат тесна
дослух меѓу соработка,
шефовите на службите доведува
и лидерите на
место на натпревар
Мнозинството на меѓуне серивалските
групите ни Јавни групи,
ни јавнитукуилисеприватни
приватни, сместени групите. Тие во сојузи против другите административни
две крајности.
гранки и ривалокоито
покровителство, против
интереси што или
егзекутивата
се наоѓаат под нивното
парламентот. Постојат
меѓу тие дифренцирањето
различни начини со чија помош се остварува влијанието на групите
борбата Групите
може
запритисок
на економските
да се зборува
се модерен
интереси феноменповрзан
во капиталистичката
за репрезентирањето епоха.соВо феудализмот вра администрацијата. Притоа треба да се разликува формалната
економското иполитичкото место на класите навоинтересите на групите
кругата структура биде
на социјалнио
222
 Амнистратора соговорност на д
институционализирана
Вакан инструмент на консултација
плание се од неофицијалните
групи по контакт
со администрацијата ке зависи од стварниот однос на силите што постои
определена административна
администрацијата гранка. Во
поточно им препушта определен
на групите број случа
да донесат одлую
одно општество
Така, како од презентираните можности на контрола што
и тие наи тојконсултативни
ПОКТе
nocrojar
стојат
начин се добиваат
групи сокоиадминистративен
имаатстративен авторитетно
официјален карактерНо
авторитет.
рамонтот ги има на располагање би можело да се заклучи дека
администрацијата е навистина добро контролирана во современиот
неформалниконтакти преку кои надворешни групидоби рет, тоа често не случа. Она што го оневозможува надзорот, што

можност да учествуваат во формирањето на политиката. Редовното

е
предизвикува криза
кри на системот на контрола е јазот на
консултирање на група Ерман, води до делегирање на власта. в миналата експертиза, која често постои помеѓу законодавецот,
Тактамуотокадеколонизиране
што групите ја на бирократијата
контролираат станува иуште
номинацијата повидливона
промоцијата
што о дилетант за определена материја и администраторот ко
експерт, токму за таа материја зашто работи врз неа целиот свој живот.
административниот
Шведска се познати персонал
случаи на (Белгија,
лидер Италија,подоцна
шидска). Вовлегуваат
САД К Од друга страна, од сето она што досега е кажано за
парламетарната контрола над администрацијата во неколку земји, не би
во администрацијата.
функционери
Такватасе
Се врди,
откажуваат меѓутоа, дека во Шведска тие избранн требало да се изведе заклучок дека таквата контрола претставува
состојба на од своите старипро. хревораибилен процес и дека администрацијата претставува еден
односитестатус.
могу групите пластичен објект со кој во целост владеат силите на класичниот
го загрозува нејзиниот неутрален Групитеи администрацијата
ги сметаат некои
административни областиза свое мајоратно добро. Тоа е особено претставнички систем што лесно ја потчину-ваат на своите потреби. На
случанакога функционеротназнае администрацијата и останува важното оружје на законодавната
база беневоленцијата некојадека
групазазема определено место вра
за притисок.
иницијатива. Администрацијата ја има задачата на изготвување
предлог-закони што мусе поднесуваат на одобрување на парламентот.
Ерман истакнува декаивосудски
сите демократски системи постојат Некогаш се случува членовите на парламентот да имаат преме
прашува дали се тие доволни да опречатадминистрацијатано од
административни, политички контроли на одлуките, се
закони,потребна
(или стручност)одтемелно
што произлегле да ги проучат
администрацијата и сите тие нацрти
кои владата им наги
инструмент интереси.
специалните на ЈавнотоСедобро
смета да
деканееднасесилна
претвори
и во плен на
дисциплинирана доставила за дебата и усвојување. На тој наначин, администрацијата ја
законодавна власт може да ја стави администрацијата во поповолна задржува та улога на активен творец економската, социалната
И ДРУГИВИДОВИ Политика, што се спроведува во една земја. Освен тоа,
положба
дејството за
на спротивставување
комисиите и лоби на приватните
системот ја интереси.
ограничува Мобутов,
таката улога извршнатаизгласани
власт можеоддастрана
остварува програма што нетела.
се сведува наод
на парламентот.
развиток доведеЕрман
до заклучува декаполитичкиот и технолошкиот
ослабнување законите
Оните штоштопарламентот на претставничките
ги изгласали овозможуваат Некои
имаат толкузначителна
воопштени
администрацијата. Затоа во современата администрација
на контролата можаткад
се јават луѓе кои ја презираат политиката во смисла на еден процес
да формулации на администрацијата
ширина во толкувањето и примената на тие одредби (пред се, преку
на создавање нејзината основназаконодавната
дејност -донесување подзаконски општи акти)
едно општествокомпромиси
ориентација (под технократија
на различните
и се определуваат
овде за еднанеусогласени
подразбираме влијание
интереси во
прагматична технократск
на парламентарен систем, владата иницијатива,
располага со уште ВО
едно ЗЕМИТО
средство, што земјите

експертите врз центрите на мокта како и посебна прагматична особено за истакнува нејзината самостојност, независност од

некаде Посктраиктно пред ленодекадо распуштнањпеарлаCOменто

филозофија што сеслабеење
Можното развива во тие кругови). парламентот, а тоа е правото за распуштање на парламентот. Имено,
определени ситуации ги
на парламентарната контрола во
наведува некои автори на заклучок дека корелативотодговорност
политичка на правотои, наво определен
парламентотслучај,
да јадаповикува
ја собори,владата
во на
земјите
влијаниетона парламентот
политичко-бирократската е сразмерно
контрола над безначајно воработи.
општествените односВона сопредлог
на парламентарен
од системда госераспушти
владата, состои вопарламентот,
правото на шефот
односнона државата,
оној неговна
суштина администрацијата претставува само инструмент на
доминантната група. Во секој случај, дали парламентот ќе ги политички дом пред
распуштање кој владата
на има
парламентот одговорност
и пред - долниот
истекот дом". Ова право
во надлежност на шефот на државата (зад когосистем,
постои во речиси сите земји со парламентарен стоинекаде спаѓаа
искористи своите прерогативи во однос на нанеговиот мандат, што
234
контролата над
владата),
235
 Административно про
сорност дминистрацита
податоци на
фактот дека,
Одбивање да се даде или давање на неточни
државните органи, правните лица и граѓаните, доколку
државниот секретар. Ваквата дистинкција укажува на даването нарасполагањепропишано со закон;
државните секретари иако сена предвидени сонивното
Законот за државни Незаконито со материалните средства; е
службеници, тие со
(по око оглед начинот на назначување
ко стане збор во делот за кадрите во Одбивање на вршење на задачи на работно место на кое
именување (по
администрацијата),оке ко
како и со нивното изземање од дисциплинска распореден иликојодбивање
функционерот раководинасонаредби ододносно
органот, министорот, односно
раководниот
одговорност, може да се сврстат во категоријата државни
по

пат
на

службеник; на актот за определување на начините на

положа
(

на
кои

доаѓаат
)

класичен споило систем (видиотстапува,

во главата
функционери

кадри во
30
4 Непочитување
административни
администрацијата), и чи статус односно драстично се вршење на функциитена органот за време
преземање на штрак; мерки
на пропишаните
разликува
секретари, како и министрите, нивните заменици и Така,
од стстусот на државните службеници. другитедржавните
државни
+ за
Непреземање или
осигурување наделумно
безбедноста на доверените предмети;
не сносат дисциплинска одговорност. Наспроти Предизвикување на поголема материална
Повторување на дисциплинска неуредност;
штета;
дисциплинската,
функционери, не
тие сносат
збор во претходната политичка
точка. Овие одговорност,
два вида за којамеѓусебно
одговорност, стануваше
со 4 на
Примање подароци
на или друг видили
статусот корист;
пречекорување на
4 злоупотреба
.
исклучуваати
За разлика од тоа, кривичната одговорност одговорност
(прекршочната
одговорноста на овластувањата во вршењето на службените задачи;
Злоупотребана боледување;
државните службеници за сторен прекршок
дисциплинската на
одговорност на
4 оддаване на класифицирана информација со степен
на

одговорност)службеници,
не ја исклучосно кривичната тајност;
државните
. разлика помеѓу Работење под дејство
Непридржување на алкохолзаилизаштита
кон прописите наркотични средства;
од болест, заштит
функционеритеЗаконот за државни слубеници, прави при работа, пожар, експлозија,штетноживотната
дејствување на отрови,
дисциплинска неуредност и дисциплински престап. Дисциплинската
незначителна повреда на и повредана прописите за заштита на
средина;
неуредност
службената претставува полесна Поставување на личниот финансиски интерес во судир со
илидолжност,
службатапротставува
угледот односно
на полеснаслужбеник,
државниот повреда анадисциплински
потешка, значителна таква повреда.
угледот на положбата и статусот на државен службеник и
Навредливо или насилничко однесување
престап набројува видовите на Република Македонија, за повреда на службенатаcО
должност
Понтаму. Законот таксативно ги Во ПОВЕЌЕ
дисциплинска неуредност и на дисциплински престап. од страна на државните службеници, предвидени се
дисциплински мерки, во зависност од тежината на дисциплинската
Дисциплинска
неуредност: од
неуредност, односно дисциплинскиот престап, последиците од
работаНедоаѓање
преднаистекот
работанавоработното
определеното
време време
и и опомената
покра] одено повредата на службената должност, одговорноста на државниот
службеник, околностите под кои е сторена повредата, поранешното
од непосредно повисокиот државенслужбеник; негово однесување, како и од други отежнителни или олеснителни
Неуредно чување
Неоправдано на службени
недоаѓање на списи идоподатоци;
работа два работни дена ВО околкности.

текот на една календарска година; име, ако таква обврскапостои;

Неносење на ознакитесо лично
Неоправдано неизвестување на непосредно претпоставениот Дисциплински мерки:
државен службеник или на функционерот на органот за
спреченоста за недоаѓање на работа во рок од 24 часа.
Јавна опомена:;

Парична казна во висина од 10% до 30% од висината на

Дисциплински простап: едномесечниот износ на платата исплатена во последниот
Неизвршување или , непристојно,; ненавремено или месец пред извршувањето на повредата на службенат
небрежно вршење
Изразување
и на службената
должност
застапувањена политичко уворување во должност;

вршењето на службените задачи; 235

238
 Ар прирована при
sat more, cony no one иa
oт depan
ce pays a yeća na anapa
wa
сковорностна о

imyaa na weisa
порим на натрин и фарого нанови
wa
zovemo
органите на администрацијата, речиси и да не се
co som

некс конкретен
смеслуча
нанаминистер
контрола заради
на органработењето
на администрацијат
a
eters,youoven

контролана насочувањена
shaun mi
unmumto односно по
Nudensbur
in г теорето
seni san siromiseaneell
w
200doeotto
неработен от
политичките факторивиот ресор.земја
на нашата Останува. од однесуването
(особено на п на
астини членови во Собранието) да видимо воска
тор
o
ioon
T
umkuond wtfou
рамото мера сме способни
демократски форми даначини
ги применуваме
и
и
механизмии наразработуваме
контролада биданад
и
MANUAL
ind ma MENTS Wrero
kui
w po saonypr
qaydarove's sparen
jud
ONE
set paan
jei
de
sa
SAMEN Администрацијата.
определби
регулирането
Тука, од
науката забиадминистративно
требалоодноси.
на
посебно
да влијае значено би
право,вра-правилното требало
која преку општите теориски
му
pa
2.
( sinter Дисциплинска
от причини
Како и во одговорност
секоја друга на администрацијата
организацијаикавоуправните
на прописитеор штоги
муда 84
a

винаhele vyera
на групиNO eKONT

постојатдисциплина противото
д

Intimw
Newer
wwwwww
www.ge
репрат пра
правата и должностите
Key
vi
w

www.b
потомначин н
и www
примамкиConve
pare
до случайорност
будеот
М
което кога на сноси службеник
стружбената должност запосторено
и
службеник своја.
D

делоТоавоќе
вработените. Та
Ny

- уже ок сохоч
NOWOTосените работи и работни зали закони
службеник
на морщины обрати согласно

agyme acoso
шоссе у 38 cine
co
ос boHouet
Все о со ос
B

Fot
-

www субтите кокет да бо гура. В

-

таус бох
2020264
овоо
3 candupole
по a осум
Xк х

рбес ос C E
SOUROWOSTE
домог го POSTING
TING & FOOTSM
п
NOTHIC DES нек
претста gne

о
ва

2d r ant D бо
 Оростнадминистрациати.
Административно про Комисијата
против кој е утврди
поведена декадисциплинска
нема одговорност
постапка, каоилидржавниот
пак не се службеник
исполнети
Распоредување на работно место во пониско звањево траење условите
наотфрли за донесување
секретарот односно решение за изрекување
функционрот на органот дисциплинска
му предлага мерка
да гоод
месеци до една година;
предлогот предлогот, односно
на Комисијата, да ја
секретарот, запре постапката:
односномарка, Во
функционерот зависност
донесуваза
+
од шест
Престанок на вработуван
За сторена
ото.
дисциплинска
од првите две,триа занаведени неуредност
сторен дисциплински може да
се изрече некоја
решение
отфрлање за изрекување
на запредлогот на дисциплинска
занаповедување дисциплинска или решение
постапка, илиму
дисциплинскипрестап,
мерки. сенарекува неКОЈА пак решение запирање дисциплинската постапка. Решението
се доставува лично на државниот службеник на кого се однесува.
вонаПротив одоваосумрешение, државниот службеник имаслужбеници.
право даизјави жалба
од последните дисциплинскапостапка)
2.1.1. ПостапкаПраво
зада
дисциплинска
поднесе
( одговорност
инициатива
запокренување дисциплинска K
рокАгенцијата дена до
државни Агенцијата
службеници за државни
еконечно решение.
за на Законот за државнислужбеници (2000), по жалбата
Решението
постапка
друго против
лице, а државен службеник
инициативата треба даима
биде секој државен службен
образложена. Врз основа До донесувањето
наторостепена
незадоволниоткомисија
државензажалби
слубеник
сопствена иницијатива
привеказаВладата
нареченана дисциплинска
Република марка реше
Македония. Ваквото
20

на поднесената инициатива, или по односно секретарот (или

A

непосредно
функционерот повисокиот
на органотдржавен
онаму службеник,
каде што не е именуван секретар) решение
зависен е надминато
орган Ја води и сега
второстепената Агенцијата
(п о за
жалба) државни
постапка службеници
з како
поднесува предлог
државниот службеник. за покренување
Дисциплинската дисциплинска постапка проти одговорност
субективизмот, накакодржавните службеници.
и овентуалните политички На овој
влијаниеначин,вра работењето
исклучени сана
еден месец од постапка не
денот кога може да се
(или мисијата при Владата на РМ бидејќи во неа секогателно членувана(и
државен службеник, односно секретарот претседава)
одлуката/ еден
решението министер од Владата
на свој колега, друг ( к ој треба да ја цени
министерорган/министерство законитоста
или член на истаташтоВлада) издалсаи
покрене ако поминал
функционерот
повисокиот

за на органотна онаму
повредата каде што
службената не е именуван
должност. Ова се секретар)
нарекува двајца државни
првостепеното службеници,
реение. најчесто
Заради тоа, од истиот
ваквата практика во нашата држава, гочесто
субјективен рок
Апсолутниот или наобјективниот
застаренострокинатојзастареност
има релативно дејство.три останатите
изнесува отсликувашевработени
Законот
со народнатаво изрека:
државната „Каднаадминистрација,
тужи, кадија суди!"
кои За жал,
не се жалбите насо
опфатени
месециодденоткогаесторена повредатана службената должност. пример завработените
државни сослужбеници (а такви групи на вработени има многу, наза
,
за дисциплинска неуредност ги изрекува
штонеескртао предвидено посебни службени овластувања во Министерството ,

односно Мерките
постоењефункционерот
насекретар, анапоорганот,
претходенонаму
писменкадеизвештај на непосредно внатрешни
каречени одфондовите
работи,
, Дирекцијата
царината
старешинитеи надр
.
), за кои
разузнавање,
се
органитеодбрана Министерството
однесуваат
на
во кои работат, сеуште заподлежат
дисцплнките мерки на

државниотдржавен службеник.
службеник против Извештајот
кој се водимора да му бидепостапка
дисциплинска доставени второстепена контрола од страна на Владини комисии.
да биде суспендиран од државниот
имасвојправо да сеизвештајот.
одговорна
изјаснипо наводитепостапка
од извештајот, односно да
за сторен органДржавен службеник може и
со решение
насекретарот
предлог на министерот,
на(илинепосредно односнодржавен
повисокиот функционерот на органот..
службеник, односно
Кога станува
дисциплински престап,збор за дисциплинска
секретарот, односнонафункционерот напотапка
органотза 2 именуван секретар)функционерот
кој поднел на органот
предлог за онаму каде
поведување што не е
дисциплинска
Эдолжен
дисциплинскида формира
престап Комисија за водење
вонарокпостапката. дисциплинска
од осумденаКомисијата
одденотброи
на поднесувањето постапка.
против Суспензијата
државниот може дае биде
службеник изречена
покрената во случаите
кривична постапкакогаза
насоипредлогот за водење
еденгрупараководен службеник, еден државен службеник трисо члена,
звање одод кривично делодисциплинска
покрената сторено напостапка
работа илизаводисциплински
врска со работата или еа
престап,
изавања
еден како
члени државниот
од Агенцијатаслужбеник против кого
за државни се води
службеници повредатадодека
органот е од таква
трае природа штоштетно
постапката неговото
ќе натамошно
се одрази присуство
врз службата,во
Предлогот заслужбеник
водење против
надисциплинската
кого е постапкапостапката,
поведена се доставува
како иидо
до односно ќе го осуети
за дисциплински или оневозможи
престап. Суспензијата утврдувањето
на државниот наслужбеник
одговорноста
трае
остапка, Комисијата организација во
на секретарот, која е зачленет.По
односно функционерот спроведената
наАкоорганот До донесувањето на правосилно извршување. 241
предлага
изрекување на соодветна дисциплинска мерка. пак
40
 Административно права одговорност на администрацијата
3. Материјална
Јавните одговорност на personnelle (лина pewka) и faute de service public rpeuka so cnydara)
службеници,
администрацијатаодносно Ракликуването
Постоина грешка
едната воод службата
другаркаако актотсешто
до на
нанесуваславата
штетаформулан

(
мокат при наработниците
работ службена Лафариер: о боличин
догоюност да нанесат она штета на физички или правнилица. открива администратор што повекачовекот
или сопомалку
неговитее подложна
слабости заблуда",страсти
а лична
,

Сештета, грешка ако актот гооткрива

наоргантаашто гопоставува прашањето
дали самото
вработува? лицекое
штоодговорен
Ја сторило,заилинадоместувањето
пак државниот овите непромислости Вра основа на правната практика и теорет
систематизација на таадапрактика би можело да сестрана
изведка
Ако историски
се анализира на институтот на материјалната
одговорност во законодавствата и грешки може
службеник сесметаат,
да гинаправени
направи надвор од една
од вршењето грешките штокЈавниот
ако
насвојатанофункција, а можат
од другда
дека постоелеразлични решенија нанапроблемот
различнитеназемји ке се уто
одговорноста. страна
спрашок грошите
е надвојат вонивниот
вршењето на функцијата, кои сак
Според
државниот органпрвото решение
завршењето
секоја штета постои
што ке Јанепосредна
сторатдолжност. одговорност на
административните Грешката сторона при вршелото на функцијата може да биде тлична
од неа со оглед на карактер било на камерни или на
службеници во на службената Оштетената доколку сеработи
претставуваат за лоша
сведоштво намера како
за личните што екоималтретирање
страсти и освета кои
страна, според тоа, има право да бара надомест на штетата сп грошка пак станутск со самиотза степен
зборуна својата
Лафарр.
тоа.Тешката
С
Државата,
кофа а самата
сторило штетата државаСпоред
има правовториот
на регрес
систем
од страна
постоинепоср
на лицето треба да заседазабележи
сериозна декакакодуриспруденцијата
ја дефинира лична за лицебера грешигрешката
како оддаедниот,
биде крано
така и
одговорност на службеното лице кое со своето службено до стане иви Другот ност. одговара
За грешто самото службено
службата, може по ито
избор пред
да одговара или општа
државата
причинилодекаштета
значело на граѓаните
службеното лице иодговара
на правнитесо лица. имот
својот Тоа практично
за штетатана службеното лице. Се разбира се работи за изборнаоштетениот.
Али

што ќе
одговорностјананесе во рамките на службената
постоеше вона одговорноста дејност. Таквиот
минатото вонаанглосаксонските систем
земи
31. Материјална
Maxedowuje
одговорност на државните службеници во Република
Меѓутоа,
правна префрлувањето
несигурност затоадекаштослужбеното
оштетенаталице проздава
странако никогаш не е може Материјалната одговорност на државните службеници, исто
соматеријални
сигурност да смета
средствами за дадоаѓа
ја надомести причинатата има штета. Затоасвои
доволно како и нивната
државните дисциплинска
службеници. одговорност
Така, овојкојазакон е уредена
предвидува со
дека Законот за
државниот
во англосаксонот
сеза даоднесува наодговорност
оваа материја. до
Така ревизија
во САД на
во законодавството
1946 е изгласан штои
Закон службеник одговорен заштета на работа или во врска со
камерноили од крајна небрежностја предизвикал на органот во кој еработа,
штетите причинети на кој предвидува
граѓаните и одговорност
правни лица наод државата
страна за
на работен. зафункционерот
службеник, утврдување накојраководи
материалната со одговорност
органот на државниот
формира Комисија
службените органи. Во Англија е донесен во 1947 Закон заподнесуваат
постапка заодутврдување
три члена, на материјалната
потполно одговорност. Комисијата е составена
на државата
непосредно
лица кој им
тужбаштета.
дапричинат овозможува на граѓаните да
против државата во случај нозините службени э дисциплинска
државен со истоисто
одговорност:
службеник какораководен
едензвање и Комисијата
државензаслужбеник,
утврдувањееденна
Според третата
утврдува и заеденутврдува како и оној чија одговорност се
член одматеријалната
Агенцијата одговорност
за државнизаслужбеници.
и

солуција, одговорноста е поделена, односно

неа
што ја
ја сносат како
сториле
одговоренсоза своите
јавните
штетата. служби
Иако
штетитеслужбени
(
о д
што ги причинил
ржавата)
јавниот , така ислужбените
службеник
насепаксвојата во лица
принцип
служба илиго имана
Комисијата
материјална штета, висината на штетата, начинот на сторената
сторување, којја
предизвикал штетата и кој ќе ја надомести. Комисијата за целата
A

граѓаните дојства, оштетениот

правото да избере дали кеподнесе барање за надомест на штетата спроведенакојмупостапка и утврдената фактичкакојраководи
состојба составува
против
Наслужбеното
постра лице, или пак јавната служба. извешта г о доставува на функционерот
за тој дадонесе решение занадомест наштетата. Против бо органот.ова L

институтот
го достигна својот највисок теориски развојна одговорноста
во францускатана јавните
правнаслужбениц
француското право разликува два вида на грошки на службеното лице faute доктрина решение,
осум дена државниот
до слубеникзадржавни
Агенцијата имаправослужбеници.
даподнесе жалба ворокнаод
Решението
242
Агенцијата
поведува вороке конечно.
штетата постапка Ако државниот
одпредтри надлежниот
месеци суд.службеник
од конечноста не јанадомести
на решението, органот
236

:
243
 администрат развој претставува
Арминистративно пра декасиленуправниот
доказ заопорпобедасо самата
на живототнеговаврапојава
правото.и Спорното прашање
функционерот може целосноо или
делумно да
или делумно да го
го ослободи
ослободи сесасостоиконтрола?
во следново: на когосистема
При одговорот данамуовабидепрашање
довереноуправно-правната
прието наи
континенталон-паропски И

државниот
постоеласлужбеник одштетата
надоместување на сторената штета, доколку
ако со тоа би се разликува да
орна

незагрозила неговата огзистенција

умисла кога или огзитонцијатазанаматериал
ја про неговото
.
систем
контрола
англосаксонски

Субјективен рок заоткако

поводунадлежниот
не постапказа подуване ОДНОСНОн 41.и од странаовојнамоделсистем,
освиваСпоред судовитена административно -судска
административно-судската
од општа надлежност. системисес
Овојконтрола
одговорност е 60 дена
семејство.

постапката
функционерот (ннаепосредно
органот) претпоставениот,
дознал за стората секретарот.
штета, а обекти от прифатен
останатите предземјиофвовокоиАнгли, Содинетите
вии државата
единственото Американски
општо прво Држави
соттоn иlaw.во
рок изнесува една
Кога државниот година од денот кога
службеникнасторил
со вршенето сторона
службената штетата
материална штеташтетата
должност. кон трет Тргнувајќи
установи од ова
сеподвргнатиправо, на истии неправни и нејзините
правила органи
какоуправно и јавнито
ипоединците. Од
тегранкапричини, во овие земји постои посебно право како
кои сенарегулира
правниотработата
системнаштоадминистрацијата,
претставувазбир паназатоа
правниинорми
судењетосо
лица, а во врска работи.
надоместува органот вокој службеникот
Во контрола
4. Судска интерес наврз администрацијата
потполниот преглед на разните видов на управнитенаспорови не имсудови
редовните е доверено
од општананадлежност.
посебни административни
акти во земјите на
одговорност
неколку куси нанапомени
администрацијата,
за судската воконтрола
оваа точканад кеадминистративните
бидат изнесени судови, тукуСудската контрола над административните
англосаксонскиот
постапка, штосистем
какосистем, е тоанесе сеслуча
вршивово рамките
земјите одна некоја посебна
континентално
органи.
граѓаните Целта
или нанајавните
судскатаслужбеници
контролавое даодносги назаштити праватан
администрацијата европскиот туку применува истата постапка,тоа штопо
како
Затоасесоздава еден независон
конфликти.тоаНачините навовршење орган кој ке ги регулира
назема
судскапостои управните
контроласпециализирано
серазликуваат common law. таа

и
според дали една контролата Had
Во
градонските
претставува последно
работи
коловка
- време
на соmmоn во Англија,
lawрежим и
системот, покрај
сепак започнува процес
административно правно судство или назаштосоздавање посебен правен за јавната
приватното право ипостапката пред редовните граѓанскина администрација.
,

редовните судови. на реалните потреби

е

ног

подемократско
администрацијата
Според јавршат
некои автори второто решение
првото им овозможува
занимаваат со исклучивопоголема
управнаспецијализација
проблематика. на судиитена судската
Обемот што се судови, не можат да одговорат
администрацијата.
контрола
работи.надВонаадминистрацијата
сепрашањето некои земји предварира возависност
судовите може да одсеземјата
постави засамокоја 42администрацијата
Континентално-европски модел на судска контрола на
одговорноста нанезаконитиот
да го поништи администрацијата додекае неспорна
воакт.светот во други Континентално-европскиот систем подразбира
формирање на
судијатаВоима право
потребата од постоењевиддемократски
развиените на судска земји врз административните
контрола пособни
Колевка административни
на создавањето судови зауправно
посебно решавање на управните
судство е спорови.
франција во која
надворешна правна контрола вра постојат пособни административни трибунали и е создаден во 1801
акти,
како еден
Гледано строгосенормативистички,
администрацијата. за
овој
контрола врз
вид правнаконцепција година Државниотсовет - Consell d'Etat. Всушност, управното судство
настанува во втората половина насфаќања
XIX век,закако последица на
администрацијата
поделба наспор,
функциите коси со широко
наосновен
државната прифатената
власт. Меѓутоа,контрола
појаватаврана либералистичко-индивидуалистичките
намагистратите
поединцитеили
од државната заштита
власт. Административните на правата
управниот
администрацијата како
претставува облик на судска
последицаадминистративна
набројните недостатоци оди административните
во различни трибунали
земји, немаат никаква како судови,
штоосвенсе
друга функција
суштински карактер
воеднорезултат на внатрешната
на постојаните стремежиСлободно контрола
и концепцииможезадапоголеми нарекуваат 245

заштита начовековите права ислободи. секаже

244
 Административно преодоворност на администрацијата
административно-судската и организационо се поставени во рамките
на администрацијата, но во својата работа потполнонезависни од неа
Имајќи ја за главна и единствена задача правната контрола вра
административните акти, тие сосема му се посветуваат на тов
прашање и вршат реално влијание вра одржувањето на правото во
BON
рамкитена администрациата
Целта за формирање на посебно административно судство
поки во идејата за еманципација на административната од судската
власт, бидејќи во стариот, предреволуционерен режим - судска
власт, преку парламентот, потполно завладеала со администрацијата,
Така доаѓа до прокламирање на принципот на апсолутна поделба на
власта во Lol des 16-24 sout 1780. Постреволуционерното по
право пропишува за администрацијата инхерентна моя да дејствува -
pouvoir d'actlon d'office. Администрацијата има право да ги преземо
сите неопходни чекори, за да обезбеди добро управување, дури и кога
таквите чекори ми нарушуваат индивидуалните права на граѓаните
Ова право в обезбедено за администрацијата и таа со него може да
администрацијата е изразенопреку правотона анулација (uridiction
zannulation). Бидејќи сите акти на администрацијата, во принцип, со
надвор од контролата на редовните судови, јавното право ги опфака
сите аспекти на заштита од лошото работење на извршната власт,
дури икога станува збор за неисполнување на договор. Оваа материја
З претставува предмет на спор на полна Јурисдикција (pleine juridiction).
Правото што административните судови го применуваат во овие
случаи, е речиси во целост case law, кое се наоѓа во пресудите на
Consell d'Etat, (Државниот совет), а околу кое е создадена огромна
правна литература.
Модерното француско административно правосудство, значи.
протставува резултат на комбинацијата на политичките потреби на
револуционерите и неопходноста, сепак, да се воспостави судска
контрола над администрацијата. Во ваквата консталација на односите.
Касациониот суд доминира со целината на редовните судови, а
Државниот совет доминира со целината на административното
судство.

располага, се додека не и биде одземено со закон (или со устав). Со
Законот од 1790 г., на француската егзекутива и се дадени начини
овластувања, чио извршување е ставено надвор од јурисдикцијата на
судовите. Од надлежноста и надзорот на судската власт извлечен
секор акт на администрацијата без оглед дали е тој од Јавноправен или
Дуалитетот во француското судство е утврден и со фотоењето
на Уставниот совет кој во согласност со концепцијата за поделба на
власта, го приклучил кон основните принципи на Републиката и
принципот за надлежност на административните судови
поништување или измена на одлуките који ги донесува извршната
за

приватноправен карактер. Тоа претставувало, како шти вели Jeze, -Не властпри вршењето прерогативи на Јавна принуда".
примена на еден однапред смислен систем на судска организацијат 9. МАХАНИЗМите за поделба на
туку последица на владината освота и желба, да располага во рацете Чудови во Францио: надлежноста на редовните и управните
со оруже, способно да скрши секаков отпор насочен кон новиот а) Пишани
поредок. Кога не би имало што да се додаде, при вакви околности извори: законите од 16 и 24 август 1790 и Декретот од 16
Франција би претставувала полициска држава. Но, реалноста фруктидор III година и околу стотина посебни закони кои се од поголемо или
поинаква. Во текот на деветнаесеттиот век, во оваа земја е развиен помало значене.
будство: Во врскаПосоокото од нив ја прошируваат
проширувањето на надлежностанадлежноста на редовното
на административните
е

систем на судска контрола врз администрацијата, кој претставува

олицетворение на контрадикторноста помеѓу неговата надворешност и
судови предвидена
спомене Декретот одсо1938
наведените
година заопшти прописи,завозакуп
договорите оваанаприлика можекои
Јавен домен, да сеги
реалноста, а тоа пак, заедно со недостигот на легислативни текстови, става во надлежност на администрасудови.
го прави овој концепт да е повеќе близок до англиската, отколку до б) Судската практика како механизма поделба на надлежноста може да
вообичаената француска судска контрола. Забранатапредвидена со води потекло
Државниот советиимаод донесено
двете инстанцискасациониот
одреден број важни суд и Државниот
пресуди со кои ја совет
одредува
Законот од 1780 предвидува ослободување на администрацијата од сопствената надлежност вокомесар
однос наRomieu
редовните судови: просудатапоимите
Temier coна
Јурисдикција на редовните судови (судовите во рамките на ordre заклучоците на владиниот во кои се формулирани
Judicialre),
на но таа станува предмет наконтрола на централниот орган
самата егзекутива - Consell d'Etat (Државен совет),кој според својот
Јавно и приватно
Неговата применауправување,
во пресудите од 1956 година за поимотјавна служба и
Сепак, за основенобластанадоговорите, јавнитеработи и Јавниот домен.
капацитет надлежностите и воопшто, речиси во секој поглед, работи пинцип во поглед на поделбата на надлежностите помеѓу
како суд. Накратко, администрацијатапотпаѓа подконтрола на суд, но редовното и административното судство се смета сподниов: административното
тоа

е суд во рамките на самата егзекутива. Consell d'Etat (Државниот

совет)се добиваат
е дополнетдвесосепарирани
систем на судски
понисохиерархии,
административни
Судство е надлежноактивности
административните за решаване
на на споровите
јавните коиЈавни
авторитети. се однесуваат
авторитети насо
едната судови,
за јавното,со државата, територијалните колективитети, Јавните установи и приватнитена
што

другата
а за приватното право. Судската
контрола врз делувањетона организации
хадлежноста кои вршат Јавна служба.
на административното Исклучоците во поглед
судство сеОстанатите на проширување
однесуваат на споровите
246 административните управните договори. од
исклучоци
.

ОД

247
 соста Управниот суд на Македонија епредвиден
Астропра Република
како единствен управен суд со седиште во Скопје,надлежен
две до три години
на
10.

решавање
за
Републиката.
на управните споровина предвиден
е
територија насо
решаването Управниот суд со самото тоа што
Доведува липоовојнеа,начинпотребно е да изминат
на работа цели судскаштита
до вистинска одредбите
составен делодЗо,
од организацијата назсудството
начи дека кевопретставува
yana

правата
Каква е итааслободите
судска на граданито
контрола вра vадминистрацията
is-a-vis Јавната администраци
на ршена ?
три
11.

Македонија (значиноворганизација.
претставувал Република
власт),
(2006) авонеко
години по незаконитото
констатацијата дејствувано? Впрочем,Законот
дека за граѓанинот-зоната целоснозапретставува
пред е точна
управ дел од управната
енаДонесен е Закон за управните
спорови
внатрешната организаци не

спорови од
Затоа,
на голема
2006 година,
назначаната
неправда!
која поедно
новина беше
содржана вои главната причина за
12.
Судот.
предвиден
мора, и Значајно
не
бројот нао тоа
треба да што судиите
судиите
бидат
и на Управниот суд
само
условисудии, значина дасудија
ги
KA

оддолговлекуване
неговата примена наонеговото донесуваУправен
формирањето за одлокото
суд во доРепублика
ство на исполнуваат
Напротив, формалноправните
покра судиите, се продаидува за избор
во рамките на
Македонија,
спорови наспротипопретходносто
се решаваа рамкитеодна решение
Врховниот според коеПокраупртоа, со
суд.коршено Управниот суд
правни практичари, да се најдат
пред и искусни
се,познаваат административно
од редот надухот
високитенадржавни
Законот за
прошируване управни
на спорови
предметот на управниот 2006 година,
спор, понатаму, е
редуцирани службеници,
администрација, луѓе кои
како го
адвокати, истакнати во Јавната
својата
се вонредните правни средства во административно-судо
постапка, а може
така даштосеодкажеспори деканацелиот
проверкаконцепт на управниотToспорco
на законитоста. практика од
неодминлива областа на
теоретичари,Очиие потребата
административното
иодприсуство на научниСекако,
право. кадри,
и
ередимензионира
изменет,
Уште вово спор
првиотна полна
Јурисдикција.
член од Законотза управни
спорови о научни
РАЗВОЈОТ
истражувања
На и достигнувана
административно-правната дале
утврдено
одлучување постоењето
во на
управнито Управен
спорови судза изаконитоста
неговата надлежност
на актите зана Со ваквото решение придонес
теоретска мисла:
Поголема
.

обезсебедуваефикасност вонарешавањето на управните

спорови:
органите
општините наиградот
државната
Скопје,управа,
организацииВладата, другисодржавни
утврдени закон и на органи, 4 Тоснапособнаспецијализација
правни управните судии, која претпоставува
ии други лица
обврските во вршење
вопоединечни јавни овластувања,
управнирешение кога решаваат
работи,претставува за правата.
како и за актитеголемдонесени вештина,
мериторно практика знаење;
решавањеи на управните
спорови, значи

;
понапред
прекршочна постапка. Ваквото исчекор

јурисдикција
-

полна
во
спор
практика
44 Почестозголемена улога
Создавање услови на институтот
за административно-судската да
воодноспостоење
сеподразбира
предвидува на стариотнаЗаконспецијализирано
за управни спорови
управно (1судство,
977).Имено, кое се стекне
особено со
вонови својство
областите - извор на административното
од административно-правната право,
материја
и
надржавнитеидниадминистративни
ВО
судии(од редовите
службеници како
и адвокатите) на
содосегашните
долгогодишна
работи. судската контрола
судии, така
практика apa

во
кои се
законодавецот, ино недоволно
и од разработени
правната наука, од
па страна на
овозможуваат
администрацијата, не енималкуМакедонија
во решавањетоЦелата оваа реформа
судството на Република едноставна работа, ноукажуваа
недвосмислено состобитена појава на правни празнини.
!

!
потреба
судскиотодсистем.
изнаоѓање новимодусиназасудската
Реализацијата зголемување на ефикасноста
реформа сеодвиваше
на Уставот
нана
на државата
следниов начин:
8.
Најпрво, беа кој
амандман направени
овозможиизмени
постоење и на посебни (покра во ко), пoкрe
преку

Бешеновини
донесенсе нов Законпостоењето
за судови 2на006)
)

судови

другите предвиде Управниот суд и

.

редовните
253
9.
(

неговите основни надлежности.

252
 Администратио гра Одговорност на администрацита

1111
5. Институцијата
омбудсманомбудсман
5.1.Поим на институцијата и одговорноста на администрацијата Постојат, се разбира и разлики во основните својства и
карактеристики на институциата омбудсман, зависно од тоа дали со
Институцијата омбудсман претставува следи класичниот, шведскимодем или некоја од неговите варијанти,
Разликите се сведуваат на следното:
дополнително
правата средство
и слободите по арсеналот
на граѓаните, од механизми
насочено заушта
кон вршењезаштита
контрона
дио
Прво класичниот модел на институцијата омбудсман
над законитоста,
донесените но иод
одлуки целисходноста
страна нанаорганите
преземените
на дејствија
државната к претпоставуваизбиране една личностшто хеја врши омбудсманската
функција од страна на законодавното тело - парламентот, кој не
администрација
омбудсманот
работа
(н екаде и
енезависен иорган.
пред законодниот
од страна
самострен, на судовито), при
Или но и одговорен засвојата
што можорки сам да навлегува во сите случаи на повреда на законитоста и
правата на граѓаните од страна на егзекутивата, при вршењето
контрола над неа, и го препушта ова право на личноста избрана за
Омбудсманот
постапувапретставува парламентарен претставник омбудсман. Во некои земји се отстапува од ова правило, па
должен даиницијатива,
сопствена посекогаш
претстапките
кога ке на граѓаните,
забележи како и пово
незаконитост омбудсманот го именува и го разрешува шефотна државата (на пр. во
Израел, Гана, Филипини, Ирска итн.). Во Велика Британија тоа го чини
работењето
исудовите)
слободи, со
на органите
а секои
на администрацијата
е сторенаситеповреда (по нокоизомли и монархот со издавање на посебно "патентно писмо" (Letters patent).
правнинасредства
основните човековизаштита
пра
исцрпени На голема отстапка во овој поглед се прави во Франција, каде што
Медијаторот го назначува Министерскиот совет, што е сосема
Институцијата
зависност тоа, за омбудсман
која земјаи серазвојот
однастануването јавувазбор.
станува во наШведска
различнисевидови,
смета воз спротивно на суштината на институцијата омбудсман. Во земјите пак
кадо што постои генераленЈамака,
гувернер, тој е органот
и др.); што го назначува
колепка на
на класичниот модел омбудсманот (Австралија, Порторико
омбудсман, од ко, денес се забележуваат бројни отстапувања, о
1.

Второ, разлики се сретнуваат и во поглед на прашањето за

согласност
воомбудсман, со
односната општествено-политичките
држава. Сепак, вокогапредвидспецифичности
се зборува и променито
затипични
институцијата субектите над кои омбудсманот врши контрола. Во сите земји оваа
контрола се протега, пред се, надработата на органите на државната
карактеристики,мораод да
кои се имаат
реткости. неколку нејзини администрација. Покрај нив, под јурисдикција на омбудсманот, во
Основни Шведска, наземји
останатите пример,воспаѓаат
кои и правосудните
поради началото органи,
на за разлика оди
независност
4 стручност,
карактеристики ,
4 логислативната
независност на власт;
на институцијата омбудсман:
омбудсманот, како од егзекутивната, така иод самостојност
Воограничување,
на финска,
судовите,пак,тие сеподизземени
Данска и потпаѓа и работата контрола
на
одна
неговата
министрите,
јурисдикција.
омбудсманот,
која во голем без
број
неприсрасност иobjekt
4 вршење
објективност; земји, порадиилипостоењето
исклучена, пак е на политичка
сведена само наодговорност
контрола на министрите,
над работата на о
Јавните контрола над законитоста
службеници, но на дејствијата и актито на министрите
Трето, како шефови на своите ресори:
функционирањекласичниот модел накакоомбудсманот претпоставува
Дополнуваки го постојниотсуваки го, туку само
контрола над нивната работа;
вршење на оваа институција инокосен орган,
Австрија, на пример, постои колегијално тело - Одбор на омбудсмани додека во
дејствија контрола
и и над
донесените целисходноста на преземените или Volksanwaltschaft. Поради зголемениот обем наза воведување
работа на
обезбеди ефикасна заштита на службеници
со цел данасеграѓаните;
слободите
акти од страна на јавните правата омбудсманот
колегиум
вра
и во некои
на омбудсмани
територијален
други
принципили
земји се зборува
исл.за организирање мрежа на омбудсмани
4 дејствување Врз
својот врз работата
авторитет, на јавните
аргументирани службеници,
предлози, насоки сои критики,
силата на основа на
изнесената дефиниција и
не со донесување правно-обврзувачки и мериторни одлуки. карактеристики
иТојзначење во на омбудсманот,
општествениот можена земјите
живот да се согледа
што го иимаат
неговата улога
ОСНОВНИ

воведено.
се јавуватоакакоштозаштитник
позначајно на законитоста,
омбудсманот но заинекои
врши контрола автори е уште
врз целисходноста.
Ваквиот став се поткрепува со аргументот дека во повеќето земји
254

255
 скоростна
стр ја контролира
Агын стративно пра
тој поглед,работа,
каната доволносоштое сознанието
секоја декагрешка
нивна некој ијаново
следи и може да
неправилност
системотглавно
управниот
на правна
спор
) одзаштита
( нанонезаконитости
вклучувајќи го тука
граѓанитестор ниодначинот
странанана заштита
државнит кбидеопотребните
и возабелекана времеод можат
секоемерки. самиотдаомбудсман
Едноставно, е обрататили одсо молбанеретој дараза
му сомбудсмановото ги преземе
органи,
граѓаните задоволува.
од сите
битни грешки,
Но,
ониеоднастрана
сторени
задоволува
дум наситни, за службеници
јавните граѓанинот, навонивните
исти одобрување на работата
посредно,работата најавните
се ослободуваат службеници,
одедукативна па и граѓаните,
неоснованотоулога чувство
администрацијата
катона
по патна
начин, на
секојдневни контакти
неправдата: сои инертноста;
луѓето, как ииспраштоането
споростагрубоста, се: некоректниот односс
на граданинот незадоволство
информации заи остварувањето
одомбудсманот има и
Понатаму, назакона
шалтер дошалтер:
maladministration. или со
Вовранекоизаконитоста еден збор,
земји, вонаправните лошото управу
актине се спомену наЗначи,
правната култура
занегова
да ја улога промовирање
остварии омбудсманот на општествените
целта, вредности.од
која произлегува
пршеното
од страна наконтрола
омбудсманот: работата
во норвешкиот Законнаодадминистрацијат
1962 година,не правилнота инепречено значенето
работење и на во општеството
другите пасични потребно
средства еза
пример сеодутврдува
граѓаните секаква дека задачаи данаја омбудсманот
неправда е аштит
раскр ршен контролана над
обезбедување работатакаквина Јавната
законитоста, што се администрацијавидовии
различните
пропуст во работата на администрацијата. Во Франција е пред ид на
нана Медиаторот да му седејност,
упатуваатодносно
протставки поради лошоУштевршееде парламентарна контрола, внатрешниот или инстанциониот надзор.
управниот спор имногу други,функциониране.
накои омбудсманот може и треба самово
административната
аргумент вона
прилогцелисходноста,
на тоа дека улогата maladministration
на омбудсманот седека
состоиова да им се надоврзе со своето
Безземји
огледнизнасветот,
различната
институцијата,
поставеност на обележје на
контролата
институција претставува
е единствено средство, надвор фактот различни
омбудсманот е неговата суштинско
моќ и
да влијаеопштоприфатено
корективно враи работата на
како одзаштитник
кутувата на заправата
прзаради државните органи, без можност да врши принудни репресивни
н
на ваква дејност.
Значенето на омбудсманот
граѓаните, насекаде мерки. Тоаавторитет,
убедувачки произлегувакакооди одсесилата на неговиот
големината на личностаедукативен и
штоодјаврши
овластувањата
граѓанинот штовому светот
(барање стојат наисклучително
располаганеголемо,
одмуорганот за данемупомогнат
наа совети
само не
администрацијата да јадапреиспита оваа функција.
омбудсманот Веднаш
ја црпи тааОдговорот наметнува прашањето:
своја мок?се Односно, врзанализата
основана каде
нашто тего
својата одлука,
објавување на давалки
своите при т
забелешки о и и
критики предлози
за работата како--

на постапи
одделни гради својот
основни авторитет?
својства или карактеристики, наоѓа во
без кои е нанемисли неговото
органи на
покренуваме администрацијата
соодветна во
постапка средствата
пред како за јавно
судпостоење информиран
и сл.)граѓаните,
.натукуомбудсманот
и заради постоене,
постоене. или,
Прео,уште подобро,
независност, остварувањето
како од
политичка целта
законодавната на
неутралност неговото
така иштоод
психолошкиот ефект, што гопостигнува ка така и ка извршната власт,
претпоставува и ВТОРО,Поли
личностод функцијата,
која ќе бидеаспособна
И
да се носи со обврските
да секоносибидесоиобврските
ЈавнитеВаквиот
штослужбеници
значи дека ефект
службеници.
то еврши
резултат на самото
влијание вра граѓаните иакции.
вра Јавнито што произлегуваат истовремено
влијанијатаипритисоците од страна накоинабило имуна на
политичкиомбудсман
струи во
граѓаните и тогаш
честопати кога
се то и не
задоволуваат презема
со фактот конкретни
дека има на Имено
кого да се институцијата
обратат тогаш, кога се чувствуваат онеправдани, или кога сметаат
.

даденобидатопштествоЗаостварени
дазначењето можат целите
и на на начин
тој постоенето
даможее водасекоја
се согледа икаде
улогаташтоие
дека се притужба
прекршениенивните законски права, напа дури и тогаш когаТие на оваа институција, потребно земја,
да

нивната
излегуваат задоволни одбиена
од неговата од страна
канцеларија,основите омбудсманот.
токму затоа што билона висполнети
о едена, илинеколкупостојат намери зНајпрво,
претпоставки. а нејзинотоавоведување,
е постоење даразвиен
на бидат
сослушани и што им било објаснети и целите
морал и

преземените дејствија од странајазлите

на органите науправата. Со тоа на демократски
професионална систем;
етика понатаму,
кај јавните високо
службеници;изградени
на високоработа,нивокаконаи
некој начин
односи помеѓу се олабавуваат
државната што
администрација постојат во
и граѓаните. секојдневнит
Од друга стручностипрофесионалност во вршењетонанивната
позитивновлијаниеиврзработата најавните службеници, бидејќивршиво
страна пак, самото постоењето на институциата омбудсман
257

255
 Административно право ОД ОРНОСТ на администрацита
ефикасен систем на судскаконтрола надработата на управата. Дури
откакоовиефункционирање
ефикасно услови ке бидатнаисполнети, можеомбудсман
институцијата да се очекува успешно
во една земја.и
неради, па таквата состојба на работите го навела кралот во 1713-та
година, додека престојувал во Тимурташ, во Турција,да издаде
5.2. наредба за формирање посебна служба задолжена за спроведување
Настанување и развој на институцијата омбудсман на законитоста, а раководена од кралскиот највисок омбудсман
(
Институцијата омбудсман се има своја водолга и богатаподатоц
историа
претставник

како
човек од доверба
и

на
повореник
Неговата
Нејзините корени можеме даСтариот
пронајдат историските

кралот
.
должност се состоела во спроведувањето на законите и другите
кои
Кина се
и однесуваат
Египет. При дури
оваана век,
констатација, односно
секогаш на древните
треба да се Рим
има прописи од страна на Јавните службеници и правилно извршување на
нивните обврски. Со други зборови,омбудсманот бил поставен како
предвид дека станува збор само за никулци на нешто
подоцна, дури во осумнаесеттиот век, ке се добие првичниот облик на од кое многу супервизор на активностите на собирачите на даноци, судиите и
другите функционери во нивната примена на правото. Сепак, не треба
се работи завошто
институцијата
службеници начин денес
нивното
во светот се нарекува
на ограничување на власта
однесување спрема
омбудсман.
луѓетона тогашните Всушност
(притоа безвисок
да се
да се заборави, дека во овој период тој претставувал дел од
извршката, а не од законодавната власт.
Некои автори, тргнува и од поговорката дека ништо под Сонцето не е
навлегува во определување на тоа дали на овој начин
правата на сите, или само на определени категории луѓе, кои пра
итн.).
се заштитуваат коло, сметаат дека пра креирањето на служба по Швек
има влијание турската институција Шефна праватакако "Qadl al Qudar",да
а била и се уште, е суштински дел од исламскиот система правдата
Така,
год.п.н., уште поинституцијата
постоела времето на Римското царство,. Вовоинтервали
периодот еодвршен
200 доизбор
вон Должноста на Шефот направдата била данагодржавните
обезбедиоргани
почитуването и
на даацамагистрати со мандат од"р" (г)
18 месеци, со задача, меѓу другото, спроведувањето на исламското право од страна
то тука и Султанот како шеф на државата. На тој начин Шефот на правата
спадат управните активности на службеници вода и д заштитува
намусебно правата наод луѓето
свластувањата страна однаразличните
Јавните облици на неправда
службеници. Со оглед иназлоупотреба
огромното
Во Стариот век и временното). влијание на институции од различни земји,не битребало да се
управување назначувало
задача била да т.н. жалбени службеници
Ниетт
одговараат на жалбите на хебрејскиот
или чиновници. Н
народ кпохуваат конечни
дали тааие базирана заклучоци за поклото
или не пра странски на која и
модел.научни да
За такво е од нив, според тоа
нешто со потребни
рамките Речиси во истиотоган
период,управен
во времето на Ханската
била водинастија
едена воадна
Кина, обемни
историскори, широки испитува и посебни истражувања. Според
на незниот
институција систем,
наречена "надзорен Ју" (Control Yuan), кој претставувал еден
постојан цанзор со задача да прима жалби за работењето на другите службен
но Младеењето на Карлонаголем
Службата
број државни органи
XII болание иреформи
на странски модели за време на
и доктрини.
лица

огзекутивата, подоцна омбудсманот

прерасналасоздадена
и се воразвила
тој период како дел од
во институција
Овиезначи
пообичаено антички институции
вршење заштитасенасамо почетоци,и корени
законитоста праватананаонаграѓаните.
што да Зас Канцелар на правдата "Justitlekansler", која во Шведска претставува
поведување и развивање на посебни средства за остварување на општ
законитост и за слободи, реалност
уште и
како денес.
ВрховенВо голем број
тужител. земји
Од во
самиотсветот, овој
почеток орган
на е познат
неговото
активностите
вода и одлуките
отнаесеттиот век,наодносно
државната
со администраци,
повта на можепро
правниот
односдурна
данормативизам
се зборува функционирање, панеизбежна
до денес,еКанцеларот натојправдата еподложен
назначуванна
концепцијата за правна држа одвлијанието
егзекутивата, па
на владините одлуки, веројатноста
што можеИмено, да биде
да ја доведе
ваква
Историската чест, прва во својот правен систем да воведе
посебнаправа
граѓанските институција
и слободизаиостварување
припадна наиШведска.
развој на законитоста
Институцијатаи неговатанепристрасност
можноста посебно во работата.
вниманиена Канцеларот секогашподе прашање
навоправдата присутна
дазаштитата
посветува нана
омбудсман
1809 (Justiteombudsman)
година, но идејата за е создадена
нејзино со Уставот
постоење на Шведска
потекнува уште одод заштитата на интересите
индивидуалните даправасе иврши егзекутивата,
интереси. однос
Тоа резултира на
со заклучок декана
времето на владеењето на кралот Карло XII. Историите околности
имено, претрпениот пораз од Русите, во биткатакајПолтава во Русија, овластувањето
граѓанскитенаправа инезависенобезбедување
фундаменталните на остварувањето
слободивласт.
требаЗадатаа биде
во 1709-та година, го имаат принудено шведскиот крал Карло XIII да пренесено
шведскиот орган
Парламент, направил од извршната
неколку обиди да изврши цел,
контрола
побегнеВовотојТурција, каде што јаостанал во самопрогонство подолго вра работатада наподнесе
Канцеларот
време.
258
периодШведска карактеризираат бројни немири и
присилен извештајна правдата, паактивности
во 1793. год.
за своите Riksdag), токмутојпред
бил
во т.ч. ера на
259
 . Така, во 1962.
- Административно правосо на
одговорност администрацијата
за оваа институција
2018
игодина,
занЗсепарламентарен
тлиантдугодина
цпреминувајки
ипојат1966.а омбудсман
Додина земји
вока!
гиграниците
повереник бил
Гијана оневропските
на Европа,првиотврз основа
назначен
и во Танзанија, а
на Законот
омбудсман
во 1987. година во Новпо
бројни
Меѓутоа,меѓународни
за да сетргнеорганизации,
го
г
покојастапките о
вовела
пројавуваат
наомбудсманот
Шведска како првапредвидено
земјасистемсо Маурициус.
Маурицијус,
омбудсман Во
туку оваа
билаконечнобил земја
- првиот
швеганин!
воведена омбудсман
Истата не бил
година,
ивоВелика Британија, државјанин
институцијата
подедагодинана
називот
ваква институција, биле потребни полее од сто во којво есвојот
години.
била Така,
Финскасподна
создавање земја од 1919. година,
со Уставот
служба Парламентарен комесар за администрацијата, а од 1968. таа
правото"подна.шведска
Предпарламентарен омбудсман, Устав,какоканцелар
во"личност
. значано се каже
постоииои вои во
Северна ИрскаСевернитуцијата омбудсман,
истакната
додека се вонаогала донесувањето
власт, постоелана сослужбата финскина надеканацелата
вонекоидржава, земји,тукутаанеанеејасоздадена
прифатилепанасамодури
национално
одделни нивонаниво
дренки
правдата.
задржала Во 1805. година
релативно автономен Финскастатус,
била припоена
а во кон Русија,
рамките на тоа ноro сложената
државата. Ова држава,
е или
карактеристично провинции,на пример, заи одделни
Канада, градови накога
задржала и сопствениот правенистосистем, који вогопериодот
опфакелнаи постоењето

.
навладеене.
Канцеларот на правдата, како шведското во 70-те години,

Швајцарија
,

Италија
Во текот на XIX-от век, односно, до Октомвриската Американски државина омбудсманот продолжуваов јмеханизам на национално
Индија

С
револуција,
неговиот тојколега.
руски бил нарекуван
По уште и прокурор,
ослободувањето, по 1917. следствено
година, како на
што НИВО.
омбудсман
Развојот
повторноОДследи ОВОЈ
во период,
бран
1973. година ќевобидат
на воведување наспоменати: формирането на
Франција, под називвоМedlateur; во 1977.во
погоре кажавме, Финска донела свој Устав(1919.година) сo кojB
предвидено паралелно постоење на омбудсманот и дотогашниот година во Австрија познат како Volkanwaltschaft;
Ирска; како и во 1981. година во Холандија, Шпанија 1980. година
и Шри
Канцелар
меѓусебни на правдата, слично како во Шведска, но со различни
функционираиодноси. Одтогаш,институција
па до денесомбудсман, во Финска непрекинато Гана и на формирањето
единствена
за цивилни и задваесетиот век, омбудсманотвофункционирал
поени работи. истовремено на
Ланка.
На крајот, какоомбудсман
институцијата
последната декада
последен период
од минатиот во во историјата
светот,
век. можемеовадае јапериод
Имено, земемена
надлежнаДо50-те години од
само во овие двеземји,држави, но сопериодот
неговото воведување
другите две
воведување
социјалистички на држави,
омбудсманот како и вокои системите
земји беа најголеми напротивници
поранешнитена
скандинавски
овааДанска,установа го вршизапочнува
својот победоносен на т
поход. н . омбудсманија,
низ целиот к
свет. о г
Во а оваа институција.
Демократско Причините
средство за за вакватанаодбојност
заштита законитоста кон иоваправата
несомненона
неомбудсман
чијаданскиосновазинотобилдонесен
воведување
Закон
започнал
е
за
со
предвидено
омбудсман
работа во
со
во
март
Уставот
1954. од
година.
1955.
1953,
година
в
Првиот
и до
р а граѓаните,
предрасуди најверојатно,
и неосновани бистравувања
буржоаски"
требалоинституции
дадасе себараат
и преземат во
механизми.
идеолошките
и вокакосвојотпрва
денес
работи. работи
Во со единствена
Норвешка, пак, првонадлежност
е воведен за цивилните
воен омбудсман и воените
во 1952 систем даСо
источноевропска се вградат
" време
земја,овие бариери
ја се уриваа,
воведе
Полска,
па така,омбудсман во својот
институцијата
година,
воведување адесетгодини подоцна,
омбудсман,на 1.вра
вочијајуни1963основа
Јануари
1962.најверојатно,
година, донесен
тој започнал
година.
е законврши правно-
порадиданивната Закон политички
за систем уште
правобранителот на на 15.наЈулиграѓаните
правата 1987. година.стапил Посебниот
во силакомуво
1988. година. Во Полска постои еден Правобранител,
за

, го
Покрај скандинавските земји,кои, претседателот на парламентот, на негово барање, може да му
над

географска,проследилеполитичкапримерот
ина економска
Шведска
својот сосед
, блискост
во - 50тесо годин од минатиот назначи тројца заменици. Последните извори зборуваат дека
надзор

егзекутивата

вдаек,сенаглововедува
се зголемува интересирањето заиомбудсманот. Тојземји.почнуваПрва Правобранителот
уставните променифункционира
од 1989. согодина,
еден својинституцијата
заменик позаштитник
Полска, сона
држава надвор во голем број
одзаСкандинавија,европски, но воневропски
којае западна
во својотГерманија.
систем вовел правата на граѓаните
најистакната ја воведе
социјалистичка земја, соиновиот
Унгарија,
УставРусија,
од којагодина,бешево
1993.
омбудсман
година во ( н о само
нејзиниот воени
Основен работи),
закон бил додаден амандман, Восо19565које 103гоустановисвојотпрвомбудсман, кој под називотКомесарза
предвидено
закон донесенвоведување 1957. воонгодина.интересирањето
возголемува омбудсман,
Од 60-тименуван
е години, врз
па основа
до
за прифаќање на денес на чл.
263

се
значително

262
 Административно пра
слободата (од 1766 до 1772 год.). успеал да ја преземе практично
целата мок на Кралот, се здобил и со правото да го поставува
Канцеларот на правдата. Првиот парламентарен Канцелар на
правдата за администрацијата и судството бил назначен во 1786
година. Ова претставува битен и значаен чекор напред кон
креирањето на институцијата омбудсман. Сепак, промените на траеле
долго. Кога кралот Густав III успеал по пат на државен удар, што го
извел 1772 година, да стави крај на парламентарното владеене, п
обновил кралските прерогативи, вклучувајќи го и поставувањето на
Канцеларот на правдата.
Континуиранатаборба меѓу Парламентот и егзекутиватаз
вршење контрола над Канцеларот на правдата и за создавање служба
што ке им служи на сопствените интереси, завршила со преземането
на одлучувачкиот чекор во 1809 година, кога о доносен шведскиот
Устав, по прекинот на деспотското владеене на кралот Густав Адолф
IV (1778-1837). Со овој Устав о продвидена поделба на власта могу
Кралот,Парламентот и судовито. За да се неутрализираат во извесн
мора овластувањата на Кралот и неговите министри, на Парламентот
со Уставот, му се дадени значани овластувања во вршењето контрола
над работатана владата. Едно од тие овластувања бил и изборот на
"Justitleombudsman", односно Доверител на парламентот за работите
на граѓаните, сосема независен институт како од егзекутивата, така
одговорност на администраци
работата
1975-та на шведските
година било омбудсмани
неопходно постојано
Парламентот да се зголемура,
усвои ново па во
Упатство
за работата на парламентарните омбудсмани, со нови правила за
организација на нивната служба; за нивните должности и
овластувања. Во 1986. год. биле извршени некои мали измени и
тогаш, конечно, институцијата омбудсман во Шведска го добила својот
сегашен изглед. Таа денес опфака четири омбудсмани, од кои едниот
в Главен парламентарен омбудсман, кој раководи со целата служба.
Во тоа се состои историјата на креирањето на институтот
омбудсман. Раните искуства на шведскиот народ манифестирани
проку честа политичка нестабилност во земјата и постојани борби за
власт, со најзначајниот фактор за неговото создавање. Шведска во тоа
време на претставувала демократска земја во современа смисла на
зборот, па и институцијата омбудсман не е создадена како резултат и
придобивка на демократијата, туку повеќе заради постигнување на
одредена политичка целисходност. Ово аргумент им служи на повеко
автори да ја поткрепат тозата дека создавањето на институцијата
омбудсман о можно, а и потребно во секоја земја, независно од
обликот на владеење и управување. Сепак, во услови на непостоење
како и непочитување на прописите со кои се предвидуваат и
гарантираат човековите основни права слободи, не може, воопшто,
и
да станува збор ни за нивна заштита, па, оттука постоењето на
институцијата омбудсман би претставувало само невкусен декор во

и
од самиот Парламент, кои, притоа, се должни да ги почитува
неговитефункции и одлуки. Првиотшведски омбудсман, Lars Augustin една замислена слика на владеење на правото и правната држава.
Monnerhelm е избран од Riksdag-от (парламентот) на 1 март 1810 Институцијата е длабоко и нераскинливо поврзана со напредната,
година. Во Уставот е предвидено дека омбудсманот треба да
поседува "позната правничка способност и истакнат интегритет". Ова
прогресивна политичка мисла на човештвото и борбите за слободи и
права на човекот.
се разбира, не значело и престанок на постоењето на институцијата онотденес, во Шведска, а и и во светот, со сфака, пред
Канцелар на правдата. Напротив, двото институции до денешно вромо
на со, како заштитник на правата
направилната и неефикасната работана граѓаните од незаконитата,
урисдик хола врз јавните служби, секоја од нив со свое по на органите на
администрацијата и на Јавните служби. Но, првобитната природа на
Во 1915-та година, се случило извесни промени во структурата
институцијата омбудсман во Шведска, во почетокот на XIX-от век, е
на институцијата омбудсман: од оваа година Шведска се здобила со
два омбудсмана. Имено, Парламентот сметал дека е потребно од поинаква. Имено, институцијата омбудсман во тој период на е
функцијата на општа контрола што ја вршел омбудсманот создадена заради заштита на правата на граѓаните, туку како е

4
(Justiteombudsman), да се издвои функцијата на вршење контрола над инструмент на парламентарниот надзор над другите државни органи
игорчливото
службеници". Како што може да себорби
заклучи, таа е резултат на
работата на воените органи, па е создадена посебна служба м
контрола на вооружените сили - воон омбудсман (Militloombudsman);
систем
искуство
на владеење,
и долготрајните на луѓето за подобар
По Втората светска војна состојбите биле такви што довело до парантираат нивната подобри институции и закони, што ке ja
сигурност и заштитата На нивните
намалување на обемот на работата на Milltleombudsman-от, а пак, од фундаментални права и слободи.
друга страна, до зголемување на задачите на Justiteombudsman-or. On
тие причини во 1968-та година била извршена нивна повторна
карактеристика на современотоживеење
интеграција во единствена установа составена од три омбудсмани
чија надлежност била ресорно поделена. Оттогаш па до донесу
260
5.3. Омбудсманија-
Денес века може да се зборува за постоење на вистинска , какои
261
 во администрацијата на активностите на
кадри 3. Постојат и бројни ограничувања во поглед
Административно пре
Јавните службеници,
приватниот (шкоитрајк,инакучленство
претставуваат права на вработените
партиивонаи
како инструмент
апсолутна
навласт
хиерархија
политичката
, би биле: принципот на
исубординацј, сервилност и некреативностна BO KOM
сп.) и овиесекторограничувања
посебното како иво органи на политички
претходните
стратешко и конституционо значење што гослужбеницитесе резултат
имаат јавнитее
. системи држава.
државните
и обратно, во административните
админиcTPBT BHИTe службенициво секоја
4. Евалуацијата на перформансите на
администрацијата
функција на се јавуванакакопотребите
остварување Јавна служба,
на како сервис
граѓаните, ставен во
персоналниот задолжителен елемент перформанси
мерењата на нивните на нивниотзависи
статус. нивната
Од резултатите
позиција воод
состав на административните
професионалност, стручност, организации се карактеризира
деполитизираност и со висока однапред утврдената скала на звања и работни места во секојаи
сесамостојност во усовршување
сметаат лицата оргазбуката
подобрување или тренинзите
наквалификациите за постојано
исекој
вештините на службениците еисто
Во теориата под поимот Јавни службеници
5.
одлучувањето.
кои вршат Јавна
авторитативно во служба,
име на што
државата,значи дека можат
додека другите далицаистапуваат
кои вршат секторзадолжителен
не смее да сиелемент
дозволи во
застој вослужбенички
квалитетот наоднос. Јавниот
давателите наco
стручно-технички
установите, и помошни работи
административните рациипоорганитеи ситена администрацијата,
други органи услуги и извршителите на политиките бидејки
на една држава. на тој начин кe
службеничкиот
што со закон се овластенида вршат јавниовластувања, не спаѓаат во варирамеѓу државите
блокираЗасевкупното
однос, за разлика работен
сите вработени
е карактеристики на
од наведените
немаат приватниот
во службеничкисектор,као и за одредбите
вработените
статус,приватното
важат
категоријата јавни службеници.
Уредувањето на службеничкиот систем право.на
основа, секаде јавните службеници
работници) вопретставуваат тело кое се
јавниот сектор. тоа што
во Јавниотсекторкои
трудовото
Ќе гозаконодавство
проследиме коепоимот
претставува
и статусотделнаодјавните службеници во
но водиференцира од т.н.Суштината
правната (
регулатива персонал
наслужбеничкиот вообичаената
која ј а обликувастатус се состои
природата на во за
договорот
регулатива заа неколку различниспоред
проблематика земјипостојниот
со тоа штозакон
македонските
ќе ги решенија
дадеме во на оваа
посебен
вработување, се разликува од регулатива
вработување наречена трудово право. Историски, работувањето на з к двоен дел на
ова глава
службеник утврдени се

Јавен службеник претставувало

немало карактер одлука
на договор
на помеѓу две еднакви
државата.
извесни
ИЗВЕСНИ
Дефинициата икритериумите
вослужбеник
Јуриспруденцијата
Денес,

о лицетоод снабдено
атрибути на државниот насовет.
Франција

сопостојано
јавниот управен
Според
вработување тоаворота
дефиницијаоднауправен
Јавна
пработувањето
карактеристични заводоброволното
страни,
Јавнаслужбадоговарање
туку
добивапомеѓу работодавачот служба Законот 10 октомври 1946 ја потврдува таа дефиниција вокои,одредбата
и
,

според која поимот управни службеници се однесува на лицата откако

.

критериуми

на разликитена стекнало трајноедновработување, со титуларизирани (т.е. интегрирани во постојаниот

одредени
Сепак

понатамуслужбеничкиот
остануваат дастатусимаати статусот
значењенанаработник
показател кадар) на хиерархиско ниво на кадрите на централната држ
сектор
приватниот
во
и

администрација или на Јавните државни установи. Поимотслужби.

на управенГолемслужбеник,
.
работникот

со одлука/решение
1. Јавните служеници се назначени значи не
управниот се протега
персонал се на сите
наоѓа вработени
под режимот во
на Јавните
приватното право, за дел наод
разлика
помеѓу Јавноправен субјект.
овластен Тааограничувања
утврдена одлука
во закон.мора даВО е донесена
Поглед по службениците кои потпадает
на
на под режимот на јавното право.Но,што само
функционери. дел од од
се разликува
спроведена постапка точно бројни последниве
Jавнитеимаат статус оперпнати се на режим
отпуштањето/разрешувањето
Причина
2. Постојат
за постоење на од
вакви должност
правни на јавните
ограничувања службеници.
претставува одредбите
нивната на
дејностприватното
спаѓаат право.Сито
во надлежност спорови
на што можатинстанци.
службеници
управните да искрснатНо,воостанува
врска сои
фактот
треба да штобидат
Јавнитереспонзивни
службенициконсеоние лицакоивработени
се на на државата
власт и ј а и тие онаТоаслужби,е,голема
креираат пред
дури
група на службеници
се,когаперсоналот
се организирани
кои се во надлежност
на индустриските
и како Јавнии на редовното
комерцијалните
установи, не им служби.
г о
судство
Овиена
признаваат
политиката,
барањата но истовремено
наелитадржавните да
институции бидат способни да одговорат
низ времето, без содржат
огледнаодредби на
тоакоја својството
раководството восопотесна
на функционери
на пониските
смисла. приватници.
службеници,
Не спаѓа поЗафункционери
туку само
ниподперсоналот нана
политичка е на власт. Затоа, законодавствата
со кои се спречувааткадровските промени во службеничкиот систем Јавните служби кој раководат службеници режимот 271

што се прават на краток рок, а како последица на политички

притисоци.

270
 Административно право кадри во администрацита
1. Јавни службеници се работените кои вршат работи од Јавен интерес по
ГЛАВА VI
дејностите образование, здравство, култура, наука, труд и социјални работи.
социјална заштита заштитана детето, установите фондовитенциите,
Јавнито пPOTpити основани од Република Македонија, општините, општините

КАДРИ ВО АДМИНИСТРАЦИЈАТА
1. Поим на Јавен службеник и службенички систем
во административните организации се ангажираат низа луѓе
кои во нив вршат физички и духовни дености по правило како
долготрајно или доживотно занимање за кое се посебно подготвени.
во административните науки постојат функционални и
организациони дефиниции на административните или управните
(авните) службеници.
St Во функционална смисла управен (авен)
службеник би бил секој онојшто врши какаа и да е Јавна дејност или
функција. Организационите дефиниции ги вбројуваат во управни
(авни) службеници сите оние луѓе кои работат во определени органи й
и
во градот Скопје, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот
државните службеници
2 Јавна служба со институциите на дејностито образование, здравство, култура,
наука, труд и социални работи, социјална идетска заштита, установите,
фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија.
општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје, а не сф опфатени
со Законот за државните службеници;
3. Институции,во смисла на овој закон со сите државни органи и тела кои вршат
работи од јавен интерес или до орони Јавни овластувања, установи,фондови,
агенции како и Јавни претпријати, основани од Република Македонија.
општините, односно градот Скопје, ане се опфатени со Законот за државните
службеници;
4.со Раководно лице на институциата о именувано или избрано лице кое раководи
институцијата;

организации (административни органи или организации).
Покрај јавните службеници во административните органи и
организации работат и други категории на лица како што се
политичките функционери кои се претставници на власта во
различните форми во кои таа се јавува во процесот на историската
еволуција; лица со привремени обврски, како што се судиите
поротници; лицата што се повикани на отслужување на воениот рок
повремените доброволни соработници; граѓаните итно
и
5. Работно искуство во струката е времетраенето на работниот стаж или
искуството стекнато во соодветната струка по завршување на соодветно
образованиена јавниот службеник.
Не претставува никаква новина констатацијата дека за успешно
и ефикасно функциониране на административните организации
(терминот административни организации се применува во најширока
смисла на зборот - државна администрација, локална управа,
установи, регулаторни тела, самостојни државни органи, организации

задолжително повикани да учествуваат во отстранување на

последици од елементарна несреќа; како изземени од категоријата на со Јавни овластувања и сл.) има исклучително значење решавањето
Јавни службеници
договорни се сметаат и приправниците, како и хонорарните
службеници. на прашањето за нивниот персонален состав, или, што ке рече -
прашањето закадрите во Јавната администрација.
Поим на јавен службеник Во услови на извонредно бра пораст на и онака бројните
+ функционална дефиниција: секоелице кое врши јавна
функција (дејност) претставува Јавен службеник Sama активности
експанзија
наадминистрацијата,
на
административните
што
организации,
значи постојан
во услови
пораст на
наи
бројот
+ Организациона дефиниција: секое лице вработено во органи Видовите административни организации, во Во современи услови
на администрацијата и административни организации
+ режимот
Мошовитанадефиниција: сите лица чиј статус потпаѓапод проблемот
позначајно,на кадрите
дури воприоритетно
јавнатаадминистрација добива, уште
значење
Јавното право
административен/управен систем. Зборувајќи за персоналниот состав BO Cekoj
СОКО

ЗАКОН ЗА ЈАВНИТЕ СЛУЖБЕНИЦИ

на административните
прашањето организации,
за службеничкиот посебно
систем, за актуелно станува
ноговиот развој.
Службен весник на РМ, бр. 52 од 16.04.2010 година
усовршување, а во земјите во кои беше подолг период укинат, големо
Член 2

Јавните службеници се лицатакои вршат работи иработни задачи од јавен

внимание му сево законодавството
редефинирање
реалноста.
посветува на неговото повторно
и практичното конституирање,во
имплементирање
интерес во согласност со Уставот, закон и ратификувани меѓународни договори,
професионално, политички неутралноЧлон
и непристрасно.
з Службеничкиот
карактерот системадминистративен/управен
на целокупниот во секоја држава директно
системзависи
во неа.од
Одделни изрази употребени во овој закон го имаат следново значење: Оттука,
268
1

управнитеосновните принципи
кадри онаму коиадминистрацијата
каде што ја определуваатсеположбата на
манифестира
269
 Сопкорностна администрацита на
Административно п

В доставува доМакедонија
Собранието наИЛИРепублика Македонија, министерство.
ДО Надлежното
или до Владата
омбудсманот, најпрво,
поведување, или пакак проверува дали
протставката треба постојат
да биде услови за нејзино
отфрлена порадина републиканот
Република може да
Македонија поднесе
за и иницијатива
поводува о до
постапка Уставниот
за суд нана
оценување
некоја од следниве причини: ако одработи
податоците што му стојат уставноста на законите и уставноста и законитоста на другите
располагање,
човекови произлегува
права и дека
слободи илине се за повреда на
за друга неправилност; основните
ако прописи, доколку вотекот на својата работа оцени дека не , секаковои
согласност соУставот
претставката
укажано не е комплетна, а подносителот, и откако му било Народниотна правобранител
омбудсмани
во насветот
,
Македонија
Република
но енадлежен за донесување
поминатонаповеќе
тој факт, не јагодина;
од една дополнил;
акоако од повредата
предметот на правото
е во постапка пред сите други пример, пресудите на судските органи, или, пак,
судските органи.
омбудсманот Доколку не
констатирал постоинаниту
повреда некоееднауставно
од овиеилиоснови,
законско а решенијата
одлуки, како
стоиинтервенира. на органите
присилен правен на управата, зад чие неизвршување
инструментариум. Наспроти секогаш
тоа, тој
право на граѓаните,
организацијата, тодаможе:
повторно даодредена
спроведе предложипостапка,
органот,согласно
односно,
со мислена, Неговите
забелешки, интервенции
препораки, се во
предлози вид на сугерирање,
исесл.тиеНо,помалку давање
тоа не значи, какоод
законот;
Управен даспор:
поднесе
да барање
поднеседобарање
надлежниот
до орган за поведување
органот, односно што повеке
гореспоменатите пати имаме
одлуки. нагласено
Напротив, дека
причините поради важни
коидонесуваат
вако
организацијата, за привремено
предложи поведување запирањепостапка
дисциплинска од извршување
против наслужбеното
актот, да интервенции треба да бидат дури и посилни, зашто тие се
лице на органот, односно организацијата; да поднесе барање до однепристрасен
независен и самостоен орган, којпротив
е професионален, стручен,
надлежниот
утврдување Јавен обвинител
наорганите,
прекршочна за поведување
или организациите, постапка
кривична одговорност, заради
да им дадена омбудсманоти објективен.
нанеизвршување, Понатаму,
некакое предвидена
последно ижалба.
најсилноИ на интервенциите-одлуки
крајот,
средство, зад секое
стои нивно
Јавното
предлози
нивното на односно, за подобрување мислење и средствата за јавно информирање. Имено, Јавноста се
известатработење
предлози,омбудсманот
мислења
и однесување
за меркитесодонесени
или препораки,
странките.врзТие
најдоцна
се должни
основа
во рок од 30повисокиот
дена. Во
да го
на неговите известува
тоизвештаи, преку годишниот
го доставува до
конференциите
извештај закакоработата
Собранието,
за печат, и
билтените,прекуна омбудсманот,
неговите
публикациите
што
посебни
(вона
спротивно, омбудсманот може да го извести, непосредно,
орган, надлежното министерство, Владата на РепубликаМакедонија, нашата земја, јавноста се уште може да се запознае
нашиот омбудсман само преку неговито изјави и интервјуа, објавени со работата
Собранието наго објави Република
Јавно.
Македонија сообласта
посебеннаизвешта,
заштитатаили на во средствата за јавноинформирање).
предметот
правата д а Омбудсманот
иорганите ги следи
слободитенанадржавната состојбите од
граѓаните науправа
тој начин штодругите
може даоргани
извршии
увид во
организации, што имаат Јавни овластувањаи во
и тоа без претходна
Прашања и теми за дискусија и есеи:
+ ПОИМ на одговорност
најава. По
записник, што извршената
се доставува посета
до и увид
органот или омбудсманот
организацијата составува
во кои се
+ Видови на одговорност
+ Политичка одговорност-собраниска контрола
извршени
овластувања, посетата и увидот. Во
то можена дакои тиепобара рамките на
објаснувања своите законски
и дополнителни
+ Интерпелација и пратенички прашања
+ Прашањезадоверба и изгласување недоверба
податоци од органите се однесуваат, да покани наилиразговор Анкетни и собраниски комисии

побара мислење од научни и стручни институции соцел да сепак,добиеда

функционер или службеник од определена организација, одговорност
+ МатеријалнаДисциплинска одговорност
сликаза проблемотшто се разгледува.
утврди дека до повреда на + Судска контрола
+ Омбудсман
појаснаАко во текот на постапката се
уставните
прописот законските
или актот не права
се во насогласност
граѓаните содошло порадии законите,
Уставот тоа што + Контрола на Јавноста

омбудсманот
на соодветниотможезакон,
да поведе
прописиницијатива
или другзаакт.измена или дополнување
и

Иницијативата тој ја 267

266
 Адистративно пра од орност на
човекови
1994. права,Во истиот
година. беше назначен од Државната
период, имено, Дума на1994.17.година
на 11. јануари Јануарии
Парламентот наомбудсмани.
Парламентарните РепубликаПо неаЛитванија
и Грузија донесе ЗаконУставзаго
во својот нов
земе предвид различни мислења. Најважна е неговата умешност да
им оддолее и да се изолира од партиските влијанија и дневно

воведуванаинститутот омбудсман, односно Народен заштитник наза

политичките интереси.
Според нашата законска рамка, народниот правобранител е
правата човекот
Народен заштитник и во мај 1996.
Понатаму, следи година го донесува Законот проектиран како независен и самостоен орган по вршењето на
поранешната
година ја СФР институцијата
предвиде Југославија, која соСловенија,
чл. 159
омбудсман во одкакоУставот
својот
прва држава
систем.
од
одПрвиот
1891. неговата функција, кој во никој случај не значи супституција на
редовните правни средства. Тој се избира од редот на правниците со
словенечкосо својата
започна омбудсман бешенаизбран
работа 1. на 29.1995.септември
јануари година 1994.
и година,
денес а
работи:
работно искуство над девет години, кои имаат докажан и забележлив
ангажман во својата струка. Мандатот му изнесува осум години, исто
какоинституција
Република на национално
Хрватска, тргнувајки ниво
од со 93единствена
чл. од надлежност.
Уставот, Ио
омбудсманот
како на неговите заменици, со можност за повторен реизбор.
Неговата функција е неспоива со вршење друга Јавна функција или
и
претставува Врзуставна
омбудсман.
институцијата основа категорија. Подоцнаод е20. донесен
на новиот Устав,
омбудсман
и Закон
јануари 1995. година,за
професија, ниту пак со членство во некоја политичка партија. Тоа с
околуизборот. Што се однесува, пак, до разрешувањето на народниот
правобранител
поради неколкупред да муакопомине
самиотмандатот,
го побаратоатоа,може
ако да се случи
Босанскохерцеговската
одпретставник
тројца омбудсмани: федерација.
еден БосанецСпоред
(М Уставот,одонтааХраат
започна со работа
услиман), е составена
и еден
И ВО причини: е осуден
кривично дело безусловна казна затвор од најмалку шест месеци, ако
за
на "другите". На кра, само да споменеме дека и Уставот трајно ја загуби способноста за вршење на функцијата, што се
на РепубликаподМакедонија
омбудсман, назив од 1991. правобранител.
народен година ја предвидува
Првиот институцијата
Закон за
утврдува со наод и мислење на надлежна здравствена институција,
како и поради нестручно, пристрасно и несовесно вршење на
функцијата. Истото се однесуваинанеговите заменици.
Народниот правобранител
1997. година, аусогласен во
во 2003 годинанашата земја е донесен на
е донесеннановОхридскиот 13.февруари
Закон за народниот Според Законот за народен правобранител, омбудсманот
правобранител, со принципите договор и покренува постапка во случаи кога граѓаните сопретставка бараат
утавните измени.
најзино покренување и посопствена инициатива. Протставката
5.4.
Институцијата народен правобранител преставува
секогаш кога барање
тој конаоцени
граѓанинот
дека како
некое поединец,
негово да се поведе
уставно или истрага
законско
Народниот правобранител,
предлага Комисијата според возаконските
за прашање
Републикаодредби,
Македонијаго
на избори и именувања, избирајки правокакомуоде повредено,
сл, узурпирано,теланерешено
административните и илинанецелосно
органите државнатарешено и
управа,
пратеничките групи во Собранието, а потоа пратениците на
еден од кандидатите што ги предлагаат координаторите са така и од организациите со Јавни овластувања. Во претставката мора
дакоибидат наведени,претставката,
меѓу другото,органот,
фактито,односно
доказителицето
и околностите врзсе
произнесуваат за предлогот. За разлика
со широкод консензус
ваквото решение, се темели на кое
европските омбудсмани
политички
есеизборот субјекти
на
се бираат
воземјата.
личноста што Бидејќи,
треба да најбитно
дојде на
на сите
одфункција.
оваа се воовааДоколку
област тексеоднесува таа. Граѓанинот
наподнесе
постапката и може има
во дискреционо
секое време даправо
ја во односТаанаможе
повлече.
секој работен ден вонеделата и тоа: писмено, по
целиотда
може направи
да нејзин
дојде до неправилен или неприфатлив
исхривокопчување и на оваа за сите избор,
благородна идеја,лесно
каково телефакс, може да седоговор
претходно направен даде усно на записник
за начинот или по понатамошно
на нејзиното телефон, по
на многу
практиката, други порано. На
во секојдневието, тој начин, камосто да се сживотвори
институтот народен правобранител брзо испитување. даВо секој
претставката ја случај,приватноста
почитува омбудсманоти тајноста
е долженнавоподатоците
постапкаташтопо
може
оваа дадолжност
се претвори во своја
треба даспротивност. Затоа личноста избрана на сево однесуваат на лицето коепретставка
јаподнело.должен
За сите дејствија преземени
професионалност, искуство,дасосе слух врска со поднесената е да ги известува
справизасопроблемите
компликуванитена обичниот
се карактеризира со авторитет,
граѓанин и со решителност ситуации. странките.
плакаат Поднесувањето
такси. Ако, пак, претставки
омбудсманот ја е бесплатно
повел за
иницијативата,нивтогашне сеза
сезапочнување истрага
уставнитемуиезаконските
потребна согласност
права. од граѓанинот, комуму
и

264
-
, подготвенда повредени
Постапката
по претставка започнува на тој начин што
265
 Административно право Констр
но и приватно), за разлика од регулативата со која се реулира
Јавното право се сметаат сите оние кои учествуваат на непосреден
остваруването на Јавна управна служба и по тоа тие
начин во
се разликуваат статусот на останатите вработени во администраци ата - Законот за
(приватно право).
службениците што потпираат под одредбите на приватного прово работни односи
Идеата за донесува на еден општ пропис како што е Законот
дазасектор
Јавните службеници и од теоретски иона
од практичен аспект еприватен
конечно
Германија
Bo Сојузна Република Германия персоналото вните служби исто та
сеслужбеници
дели на две се постави реска граница помогу што се нарекува
штокатегории
припа от иподтоаодредбите
функционери под режимот
на приватного право.на Но,Јавното
функционерите
про
критериум
се службени
од она што претставува Јавниот сектор и службениците
него вршат управни работи, даваатнепосредни услуги на граѓаните
кои во
на оваа поделба поинак ии сесе отколку во Франција.
отколку воштоФранция, Фунт од сувереноста
кои постојано вршат овластува произлегува
заедницата, или кои поради причини што произлегуваат од доктпод
околната
постражиоr h
сигурнос или учествуваатзаконите,
гидефиниции
извршуваат директноавокоиспроведување
како на владините
што е наведено политики и
по теоретските
или јавниот живот не можат да се доверат на лица што попат службеници
приватното право. имаат овластување авторитативно да дејствуваат во име
оршат функции наПомегу функционерите
командување ипринуда,можат да сетакавбројат
но исто службеници
и функции шт
на заштит надржавата сфатена во најширока смисла. Целта не се постигна од
или настава. Од друга страна, лицата што се занимаваат со економс Направо, Законот за јавни службеници претставува само едн
по окопричини:
активности можат да добијат определен статус само во рамките на приватног рамкаЈавни који само декларативно поставувапрашање
основи што
за еднаков
прапо.
Англи а
Сфакањето на поимот управен службеник во Англија се разлику сито службеници. Назначаното требашестатус на
да биде
концепциитене што преовладуваат наразличните
континентот. Дефинициата на таквиот решено со овој законособено
јавните службеници, е прашањето за воедначен
оние кои работат восистем на плати
класични државнина
службеник е многу
управен службеник е прециана.
оној што Од и служи судски
на круната",одлуки
но непроизлегува
и сите упра до органи или организации: фондови, агенции, дирекции, управи, а сепак
службеници именувани
.Службеници на круната одштокруната. Сега е вонаупотреба
не се носители политичкиспадната
или судскидефиниция
положа
неправна
подлежат под режимот
празнина, Законотназа Законот за државните
јавни службеници службеници.
не само што неОваауспеа
ангажирани
изгласани одсострана
за вршење на управни работи
насудскиот
Парламентот. Од овааи седефиниција
наградуваат
сеистоодисклучуваат
фондо дана јаовапополни, туку воопшто не дава никаков ориентир за регулирање
прашање со друг законски акт (упатувачка одредба за примена
значините лица и персонал. Локалните
опфатени со кадровите на т.н. ивилна служба"
функционери така н на друг закон кој би се донел во точно утврден рок), ниту пак ги
основите за колективниот договор.
1.1. Службенички систем во РепубликаМакедонија определуваВторо, при постоење на единствен законски акт како што е
Во Република Македонија службеничкиот систем е поведен во Законот за јавни службеници со наметнува констатацијата за
2000 година со Законот заидржавни службеници². Законот зако излишноста од паралелно опстојување на Закон за државни
државните службеници служел служи како / e x specialls пропис со службеници од проста причина што државниот службеник е само вид
сево уредени статусот, праватаии локалната
обврските навласт
службениците вработени на Јавен службеник, односно тоа е потесен поим кој неспорно влегува
вонужно
поимот Јавен службеник. Оттука, Законот за јавни службеници
органи. За прв пат во целост статусот на вработените водрока
органите на државната и другите ни
Јавниот мораше во себе да го инкорпорира Законот за државни
службеници како засобна глава од еденслужбеничкиот
ист законски проект.
сектор
од 2010се регулира
година сосо посебен закон - Законот
кој е уреден опфатотзанајавните службеници
јавната служба, Основни карактеристики на
однос:
однос што
го
диференцираат од работниот
заедничките начела и основите на вработувањето,
оценувањето, правата
престанокот наи 1. Постапката за вработување на јавните службеници. Таа е
одговорноста. строго утврдена со императивни законски норми кои по
вработувањето,
должностите,
заштитата
регистарот на јавните и одлчувањето
службеници... за правата
Овој Закон и обврските
претставува дел иод правило подразбираат распишување на Јавен оглас.
донесување на одлука за избор на најдобриот кандидат од
Јавнотоправо (тргнувајќи од традиционалната поделба на правото на страна на посебна комисија за селекција,кандидати
незадоволните
право на жалба од
ДО
Закон за државните службеници (сл.весник на РМ бр.59/2000);
2010).
страна На

органот/институцијата која го распишува органот и право на

Закон
До за јавнитеслужбеници
административните
усвојувањето
на /
организации
Законот
(Сл.за
весникјавните
кои вршеа
на РМ бр.62службениц, статусотнавработените во тужба до надлежниот суд. По секоја логика на работите,
надлежен суд ке биде Управниот суд бидејки предмет на
материалните прописи од соодветна областЈавни дејности
(законите беше уреден
од областа
образованието, трудот и социалната заштита и сл.);
исклучивоод
на здравството, со
273
областа на
272
 Административно право кадри во администрацита
контрола е законитоста на конкретен управен акт - одлу континуитет на вршењето на Јавната служба односно на
донесен од државен органод или минимумот услуги кои таа е должна да им ги обезбеди на
овластувања. За разлика ова организација со јавни
Законот за работнито граѓаните без никаков прекин на дејноста. Оттука, Јавното
односи е полиберален
работодавачот и остава слобода на избор на право го лимитира правото на штра/к на службениците за
авачот какокако при утврдување на општите и разлика од трудовото законодавство според кое нема
посебните услови за работа за конкретното работно место ограничување за ова право на работниците;
така и при селекцијата на кандидатите. Од друга страна 5. Како лица кои му служат на Јавниот поредок, Јавните
службеници имаат обврска да учествуваат во Изборниот
сите спорови произлезени во врска со склучувањето на
договорот за работа согласно Законот за работните споров процес како членови на изборни органи. И оваа обврска не е
; предвидена со ниту една норма од трудовото
2. обврска)
Една од основните обврски (значи не само право, туку,
на секој јавен службеник 0
законодавство;
стручното 6. Законско ограничување на политичките активитети на
оспособувано и усовршување. Таква обврска не може да Јавните службеници, наспроти слободата на политичко
биде наметната за работодавачот ниту пак за работникот со дојствување на работниците чи статус се уредува со
Законот за работните односи. Сепак, оваа одредба Законот за работните односи. Од друга страна, подолгото
утврденаза со законот службеници
за јавните има
службеници,како и со
JARUTO

Законот државните само декларативен отсуство на Јавен службеник заради здобивање со Јавна
функција на самиот тој или негов брачен другар,
карактер бидејки не содржи никакви правни норми за претпоставува право на мирување на неговиот службенички
Нејзина доразработка, а со тоа и за доследна и

однос што не е карактеристика за работниот однос во

имплементација. Во Република Македонија дури инема приватното право:
институција која би се грижела за спроведување на оваа с 7. Исклучително битна карактеристика на службеничкиот
законска обврска на Јавните службеници. Обуките се однос е дисциплинската одговорност на службеникот
одвиваат ad hoc, носистематски, непланирано, а најважно предвидена и со Законот за државните службеници и со
од се не е предвидена никаква валоризација овентуално Законот за јавните службеници. Оваа одговорност се
спроведеното стручно усовршување и оспособување на
службениците. Посетата, уште повеќе непосетувањето на докажува во строго утврдена со закон постапка и за дела
обуки и тренинзи за Јакнење на вештините и зголемување таксативно наброени во законот. Такви одредби
на знаењето на Јавнито службеници воопшто не е отсууствуваат од Законот за работните обврски. Во оваа
предвидена со ниту еден закон како основ за нивно прилика догокни саме да напоменеме дека во поглед на
овентуално напредување. Од тие причини, обврската за спроведувањето на дисциплинската постапка и
стручно усовршување е само гола, апстрактна ии изрекувањето на дисциплинските мерки, постојат разлики
декларативна норма која останува неупотреблива во како во постапката, така и во правната заштита помеѓу
практиката; дисциплинската одговорност на државните службеници и
Пособна заштита на Јавните службеници. Со оглед на онаа на јавните службеници со што целата материја
фактот дека нивните службени задачи воглавно се состојат дополнително
службеници во
ce усложнува. Така,
Така, кај државните
од Јавни овластувања Законот за јавните службеници и целата постапка за утврдување на
членовите на нивните потесни семејства предвидува дисциплинска одговорност активна улога има Агенцијата за
заштита во случа на навреди, напади и сл. Се разбира и државницелост
BO службеници,
ce а кај јавните службеници постапката
оваа одредба е проста декларација бидејќи законодавецот спроведува BO рамките на

не ги дефинирал начините и гаранциите за заштита на овие органот/институцијатаво која евработен службеникот;

луѓе. Ваков вид на посебна заштита не предвидува ниту 8. службениците
Како што веќее беше споменато оценувањето на

едно трудово законодавтсво: задолжителна карактерситика на

4. Ограничување на одредени права, какошто е правото на службеничкиот однос. Од евалуацијата на нивната работа
штрајк. Законот
38 јавни службеници предвидува зависи и развојот на нивната кариера, како и останувањето
на службеникот во служба. Вакви императивни законски
274
"

275
 кадри во администрацита
Административно право -Хиерархиски,
II СТРУЧНО-Административни
од на високо државни
кон на службеници.
ниско, заната на
со кое се службеници: на градот Скопје и секретар
одредби
уредува не содржиоднос.
работниот трудовото
другазаконодавство
Одпак, страна,ниту Законот за раководните државнисекретар, секретар
- генерален
јавните службеници,
не содржатниту
одредби з Законот
а видот, за државните
начините и пред
на општина:
Државен советник
Раководител на сектор:на сектор; и
- Помошниктелраководител
скритериумите за оценување ка
co

службениците што вона Македонскиот

доление. систем на административни
9.
седватаначините
законски
Посебно
актиза знанегов
ч на карактеристика
претстанок сонаштослужбеничниот
;

се прави работниот
однос
звања е на високото
во Уставниот суд назвање.Република
Имено,генерален
Македонија,секретар
Судскиотсеисовет на
однос,а со тоа и помеѓу службеничкото и трудовото право. Република Македонија, обвинителство,
Советот на јавниНародниот
обвинителиправобранител
наАна
Република
Македонија,
возавод
на Република
за Македонија,
за ревизија.
спречувањеДржавната
на корупцијата,
коиЗаконот за државните службеници ги содржиматеријалната
двете дефиниции
1.1.1. Поим на државен службеник министрација,
Комисијатаза верификација на фактите. Комисијата за заштита на
комисија. Државната комисија
софунта се определува поимот државен службеник
конкуренцијата,
и формалната, односносе лица
пристапорганизационата.
до информации или
Комисиатаодјавенза заштита
Така, карактер наи Дирекцијата
правото наслободен
за заштита
утврдува
поврзани декафункциите
со државнинаслчионална
материјалната
државата, во дефиниција,соУставот
Законоти
кои вршат работи
натакаличните
на високо служе
согласност
податоци. ВО Министерствата
органи на државната администрација. Согласнокакосо
секретар до 2010 година беше исто
законите тоапрофесионално, политички неутрално инепристрасно
односно лица кои вршат стручни, норма, Законот
службенициза измена и дополнување на Законот
Државензасекретар
државнитене
ИЗВРШНИ,
на репрезентативни

управни,
од декември 2010 година
плански, на 32

претставува пове екојакласично службеничко звање, туку станува на

во управки
согласност со Уставотиорганите
сметководствени, други работиСпоред
и со закон. од формалната
на државната и локалната
политичка функција
ВладатаЗвањата
на Република
се пополнува
Македонија;
со именување
службеници се:
од страна

бубриваза државни службеници се

на стручните државни
властидругите државни органи,основани согласно со Уставоти со
закон.
лицата Советник;
Виш соработник
соработник и
соработник
1.1.2.Согласно .Звањата
Помладна стручноадминистративните службеници се:
Македонија, Законот
Видови државни
државните за државнивослужбеници
службеници
службеници зависност воод службените
Република - Самостоен референт:
задачишто ги извршуваат се класифицирани во 13 звања
систематизирани во три групи:
Виш референт:
- Референт; и
група, неопходно
;

- Помладреферент.
службеници

;
државни

Државните службеници од прватаи втората

I

Раководни

поседуваат високосреднообразование, а службеницитеод третата група

и
службеници
1

државни
Стручни

администрацијаи образование".
5 во органите нанадржавната
администрацијата град СкопјеРМ,администрација,
и стручнитеРМ,воЈавното
општинската
служби на:судСобрание
обвинителство на PM,
Државна
имаатвише или завршено
службеници о
Претседателот на РМ, Вана Уста Врховен на РМ, суит Услов за вработувањестепен
во раководната
VIII или стекнати
група државни
300 ЕКТС и соодветно работно
изборна
Судскиот ксовет
заштита о
на м и с и
лични
завод за ревизи јнаа,РМ,
Државна к о
народниот
податоци, м и с
Комисија
и лица вработени и ј е з а
заспречување
заштита на на к о р у п
конкуренцијв, ц и ј и , Д
АДС,и р е к ц и ј
Државена за високо образование
277

овластувања
ина установите кои вршатводеност установите
од јавеннаинтерес:
кои им седоверени јавни
276
 Администратор кадри во администрациата
во работењето било времетраењето на мандатот на директорот, кој изнесувал
шест години. Тоа значи деканеговиот мандат е подолг од мандатот на оние кои го
избираат и разрешуваат (пратениците). Со тоа што о основана со својство на
правно лице. АДС се стекна со посебни бучетски средства. Директорот на
нцијата имал и заменик, кој се избирална ист начин како и директорот, за ист
временски период.
Со измените на Законот за државните службеници од 2010 година АДС се
преименува воАгенција за администрација, формално-правно го има истиот
статус но надлежностите и со драстично намалени, нејзаиното достоено о
фактички обезвреднато, а најзначајните нејзини надлежности се пренесени на
министерот за информатичко општество и администрација. На тој начин
управувањето со севкупниот службонички систем од рацете акнезависен
регулатор се префрла во надлежност на извршната власт.

Самостојноста на АА се огледа низ начинот на конституирање

на Директорот на АА: >

+ го избира и разрешува Собранието на РМ;

+ Мандатот на директорот трае шест години.
Агенцијата за администрација е самостоен државен орган со
својство на правно лице. Со Агенцијата раководи директор кој го
именува и разрешува Собранието на Република Македонија, на
1.1.3.Правен статусна Агенцијатаза администрација (AA) предлог на Владата за време од шест години. Директорот на
Агенцијата има заменик кој го именува разрешува Собранието на
орган Агенцијата за администрација
основан со Законот за државнитеиако формално
службеници право е2010
во декември нов РепубликаМакедонија на начин и за период ист како директорот. За

и
година, по своите надлежности и начин на работа претставува својата работа, директорот и заменикот на директорот на Агенцијата
сукцесор односно наследник на Агенцијата за државни службеници за администрација одговараат пред Собранието, со тоа што
АДС.
Агенцијата за својата работа поднесува годишен извештај на
усвојување до Собранието на Република Македонија најдоцна до
власт воАДС
службеници (
беше државен
Република
С л. весник на
органоведена
Македонија,
РМ
во рамкитеза прв
бр.59/2000).
на организацијата
Агенцијата Законотнаслужбеници
патзасодржавни задржавната
држав Агенцијата .
беше формирана како самостоен државен орган со својство на правно лице, со врши повеќе дејности, пред се, стручни иконтролно
цел вршење на стручни,
правата,догоюностите управни и другинаработи што се однесуваат на статусот
и одговорностите
надзорни: дава писмена согласност на актите за внатрешна
организација и систематизација на работните места на органите
ОдредениПрвичниот
влијанијатекст на Законотвласт
за државните
службенициво РМ.
врз работеслужбеници дозволува државната и локалната власт, организира и спроведува постапка за
на извршната селекција и вработување
државнитесонаслужбеници
државни службеници, одлучува
органпоижалби
државните инезависност
ето на АДС, бидео
содржеше решение, според ков, директорот на Агенцијата бил именуван
разрешуван од страна на Владата. Со Законот за измени и дополнувања ка
к ии други
приговори наутврдени
работи закон. како второстепен врши
Стручната
Законотизаразрешува
избира државнитеСобранието
службеници одна Република
2001 годинаМакедонија,
сепредвидеа директорот
на предлогданаго дејност на Агенцијата се состои во развивање
наВладата со штоУште
Агенцијата. се врши
еденчекор
битеннапред
моментвозаправец назајакнување
нејзината насамостојност
самостојност
политики
службеници и описот насоки
и давање со групите
на работните места, на звањатавработувањето
селекцијата, на државните
,што
АДСсеимаше и нормативни овластувања: ги подготовка и
искуство;Услов
зависоко
278
за вработување
образование
виш соработник,
во илистручната
со степен VIV1
соработник или помлад
група
стекнати 240државни
соработникЕКТС заслужбеници е завршено
работноискуство:
советник и 180
и соодветно кредити
Претходникот на АА:
донесување
донесувала на прописи
и начинот наи Етичкиот
однесуваат
кодекси навработување
селектирање
на државните
државните службеници службеници.
на РМ. Таа надлост,
на држитслужбици
АДС го
денес скаково
1
279
 кадри во администрациат основа
Административно пр
описот на звањата
заиутврдување на државните службеници која претставува
на описите на работите и задачите за работните места,
исоодветната
престанокот на вработувањето
иправична застапеност нана државните
припадниците наслужбеници
заедниците и се утврдени со актите за Исто по работните места во
плати, оценуваното органите надржавната и локалната власт.
половите, платите, надоместоците на плати,
дисциплинската одговорност на државните службеници. АA ni
координира
усовршувањеии активностите
обуката на што се однесуваат
државните на стручното??
службеници, собира и 2. Принципи на вработување во јавниот сектор
обработува
органите на податоци за
државната вработените припадници
администрација. на
Агенцијата заедниците
настојува давого Принципи нанавработување во политичка
јавната администрација:
унапрадува ефикасното и ефективното работење на државните Забрана
политичко
ворска, расна,
убедување
и др. дискриминација и
1789 г., чл.6 од
службеници.
Контролно надзорната дејност се остварува преку давање + Декларацијата
Еднаква достапност на јавните
за правата службии (графанинот)
начовекот уште од
писмона согласнот На актите за внатрешна
на органитеорганизација
на државнатаи + Општи услови за вработување предвидени со
систематизација на работните места иприговори како второстепен законодавството на секоја држава во
администрација и одлучување по жалби
што оф Во администрација,
низа држави, како општисепринципи
усвоени за вработување
принципите на забрана на
орган.
Агенцијата ја следи примената на законите и прописите Јавната дискриминацијатаспоредполом.
однесуваат на државните
примена. Доколку службеници
забележи и се грижи
недоследности за нивна
во нивната единствена
примена, АА
керската, расната и
Во некои земји забрането е и дискриминацијата
што

догоюна да им укаже на соодтветнитедржавни органи надлежни за потекнува како резултат на политички убедувања. Се разбира, во
спроведување и примена на прописите и даде насоки како да се доста случаи може да се констатира дека практиката отстапува
или помалку од нормативниот идеал.
повеке
достапност на
недоследноститеги уредува
ЈавнитеВослужби
Франција, принципом на подеднаква
.
исправатПокра наведената грижа за материјата која на сите граѓани формулиран е уште во Декларацијата
статусот, правата,
службеници, АА догожностите
дава препоракиииодговорностите на државните
и им помага наколективното
државните награѓани
правата на човекот и граѓанинот од 1789 (член 6): .Бидејки сите
административни органи во спроведувањето
на
се еднакви пред законот, тие се подеднакво прифатливи за
договарање за вработените кои немаат статус статус на Државни сите достоинства, положаи и Јавни должности, според нивната
способност ибез да се води сметка за кое и да е друго својство освен
службеници. нивните доблести
напоменува вои таленти".
досието неВои смее
законот за јавните службеници
забелешка сеза
те,дека да има никаква
администрацијаи
1.1.4 Министерство за информатичко општество и
службеничкиот систем во Република Македонија и администрација филозофските И
религиозните убедувања
на

Министерството за информатичко општество кандидатот". Во практиката отстапувања од овој принцип има кога се
политичките,

е основаноуправа
со Законот загодинав.
организација и работа нае надлежно
органите наза работи за кандидати за управните служби како што се армијата и
Државната
водењето 2010 Министерството
наМакедонија,подготвувањето
Регистар за државнитенаи јавните службеници во
надворешните работи.
Во САД во последниот период. политиката на регрутирање на кадри за
Република стратешки документи за Јавната администрација води сметка за обезбедување на сразмерно поголеми
ефикасното и ефективното работење, обуката и стручното квоти при регрутирането
дофаворизирани групи. Целта нана претставниците
таквата политика на
е да социјално
стане расно
инструмент на
усовршување нана државните иразвојот
Јавните службеници, за организирање и
и
социалната интеграција во рамките на администрацијата. Во тој поглед
спроведување
воминистерство обуката,
врска со управувањето за и координацијата
со човечкитеМакедонија на
ресурси.донесуваполитикит
По предлогуредба
на оваза постигнати
расни се изапозначаните
определени резултати. Меѓутоа, сеуште постојат неформални
Владата на Република служби во Вашингтон според податоците за 1977 од 6000 управни некои
бариери и подобро платени положаи. Така, во јавни
службеници
што се наоваа на платниот список (се работи за службеници со високо
работа на органите образование)
учествуваат собројот
четиринапетини
црнцитевоневкупното
изнесуваше повекена одВашингтон.
население 21, иако Црнците
црнците
Закон за измена и дополнување на Законотза организација и
8

државната управа (Службенвесник бр.167/2010);

на 281

280
 Административно пра кадри во администрацијата
Во Велика Британија се исто така предвидени законски мерки проти
заедно со жените го сочинуваа претежниот дел на послабо платит
во владините служби како што се службеници со средно образование, готвачи дискриминацијата на жените.
може да биде исклучен Уште функција
од Јавна од 1919 со
од закон е утврдено
причини на полотдека
клиникој не
брачни
чувари, чистачи, курири и дактилографи.
Принципот на еднаквост при вработувањето во Јавната
причини. Од
на мажите.
1988 наградуването на женскиот персонал го достигна истото ниво
администрација прифатен е и и во Универзалната декларација
за Во Соединетите Држа и жените претставуваа во 1967-1968 33% од
правата на човекот. Во членот 21 на тој документ стои: .Секоја ефективите на сојузната администрација. Но, во поглед на по
личност има право по услови на еднаквост да учествува во Јавните жените беа застапени тогаш со минимален процент од 1-2%. Декретот од 13
функции на својата земја". октомври 1967 го забранува вршењето на секаква дискриминацијапротив жените
Прапилото на еднаквост не важи за на високите 12 кога се работи за заземање на управни функции. Според истиот декрет, жоните
административни позиции што се наоѓаат на границата помогу имаат право на жалба во спорните случаи, исто како и жртвите на расната или
политиката и управата. религиозната дискриминација.
Така, во Франција високите функционери што заземаат кон с
Од друга страна, секоја земја ги регулира општите услови за прием на
кзбрани по одлука на Владата обично се регрутираат споре кандидати за вршење на служба по администра Според

приврзаност на владеачката политичка идеологија. Тие мораат стриктно да
почитуваат политиката на Владата и не смеат, дури ни вон службата, д
изнесуваат мислене спротивни на оваа политика. Во Сојузна Републи
Германија постои посебна категорија на функционери, той се политиче
функционери што се носители на положаи што во законот се оквалификуван
како политички. Владата може да бара од овие функционери да и пружат
безрезервна поддршка на нејзините политички цели. Владата може да
пензионира ако тоа го надо за сходно. Во такви функционери се вбројуваат
државните секретари,амбасадор во функционери на министерс
шефовите на адна нивото на окрузи.
Што се однесува до еднаквите услови по кои жените би можеле
да заземаат позиции во Јавната администрација, таквиот статус на
жената и го гарантираат денес скоро сите модерни законодавства.
Ова претставува реакција на условите од минатото кога жената била
исклучена од јавниот живот. Во практиката жените во просек
значително заостануваат во нивото на остварените управни кариери
од мажите.
Во Франција жените можат да влезат воадо служби
почнувајќи од 1946. Во преамбулата на Уставот од 27 октомври 1946 сток
Законот и гарантира на ато сите домени права што се еднакви на правата
на мате". Жаната во принцип мска да врши управни функции под исти услови
како и мате. Во последни години жоните почнуваат да добиваат функции и
во некои гранки на администрацијата кои дотогаш беа потполно затворени за ни
како што се финансиската ински конзуларниот и дипломатскиот кор
армиата и полицијата. Сепак, до денешен ден на жените по исклучок им се
доверуваат такви функции. Воопшто, жените се концентрирани на понисото
положаи на административната хиерархија. Една од причините за тоа е фактот
што тие често не се во состојба да го довршат своето образование на ист начин
како м е поради премето на сомони обврски. Така, меѓу кандидатит
што успеваат на приемните испити во најелитната француска, а можеби и
и
француското законодавство, на пример, никој не може да биде примен во
административна служба:
11) Ако не поседува француско државјанство барем пет години, што ги
исклучува странците како и оние што се натурализирани неодамна:
2) Аконо ужива граѓански права и нема исправно морално поведение:
3) Ако ка него постојат некои неправилности во однос на законите за
воениот рок
отслужува на
4) Ако ги исполнува бараните услови за физичка способност и ако е
поштедан од туберкулозни, канцероани и нервни пореметувања.
Кадровската политика може во некои земји да зависи и од
географскиот фактор. Во Соединетите Држави се препорачува
изоосон преференцијален третман на припадниците на помалку
развиените држави на западниот дел на земјата(какошто со Орегон,
Северна и Јужна Дакота. Нов Мексико, Монтанаи т.н) во однос на
поразвиените држави на Унијата на атлантскиот и пацифичкиот брег.
Во законодавствата на многу земји се предвидени приоритети за
извесни категории на лица, како што се воените и мирновременски
инвалиди, ветерани и т.н.
Општи
+ услови за вработување на државните службеници во РМ:
Македонско државјанство
1 Полнолетство (18 години)
+ па
Општа здравствена способност
+забрана
Да не е изреченаказна со правосилна судска пресуда за
за вршење професија, дејност или должност
1 Психолошка подготвеност
+ Личен интегритет

светска установа за школување на управни кадри Националната школа 30 Посебни услови:

административни науки (ЕНА) за која поопширно ке се зборува малку подоцна, во 1 Соодоотно образование
1878 се наоѓаа само 3-4% жени. Во последните години вели Дебаш, жените
можеа да заземат одговорни месташто досега им беа непристапни, какошто се
амбасадор и ректор, но ниедна жена не можела да стане префект. Сепак, треба
да се одбележдека една жена беше и премиер на Франција.
+ соработник
Потребноработно искуство
ипомлад во струката
референт) и (освен за помлад
282 + Други услови кои секој органпосебно ги утврдувасо акт
283
 кадри во доминистраци
Административно пра
на
применинаодговорни
полити што ги избира
пред него, отколку бирачкото тело и
на административните
другите е тешко
и

разграничувањата помеѓу едните и

(

систематизација

Кои се
за

суправната
се направат
службеници што повеќе
(иако се прибликуваме кон враната точка на
организација

работните
Правилник
Пример:
старост,познавања
специфичнанаспецијализација,
светскијазик(ици), компјутери,
обукагодини
(тренинг)наи пирамида). Неопходноста од техничка компетенција на
места)

посетена Административните кадри воКонстации

Џексоновите модерното за општествоедноставноста
ги прави наивно
30
на

други.

3. Политичка селекција наадминистративните кадри

административните
застарени
секој интелигентен дености
човек кои
без наводно би
претходна бил способен
подготовка. да гиТаквата
врши
Во административната теорија и практика постои дилемата епалитарна концепција можеше да функционира воуште
првиотмалубројно
период наи
дали
политички критериуми; 2) службеници
административните треба да се избираат
вредностспоред.
искажана1) американската република кога населението беше
во квалификациите
според професионалната
и учинокот или пак 3) управниоттермините
службеник нак распрснато
потпираа врзнасамите
големасебе,
површина и луѓето за многудамора
без администрацијата свои потреби се
во сложени
комбинира гореспоменатите црти.
Во САД проблемот беше историски поставен во услови
неговитедаекономски,
оствари функционална
културни, синтеза на националниот
здравствени, и другиимживот
воени,плонот (во
аспекти)
поларната антитеза(принципот
помеѓу споилс системот (систем насистемот
плен) како што е тоа случај денес. Освен тоа, принципот припаѓа
требада ги положаи,
меритократијата
претставува
т.е.
властдекасотаква
наозначува
вата
административните
напобедничката
партија не само што
на
ја
што
заслуги).
техника на регрутирање
службеници.
партија
освојува
Споилс
што ја поврзува
на изборите
власта
претходно
Поимот
итуку
ги
припаѓа
ги
следбениците на поразената партија, на своите приврзаници. Овој
административни
партијата
спойле
плоот
дели сите
напуштиле
напредизвика
победниците",
регрутирање
предизвика ендемична политичка корупција која
реакција во јавноста против таквите ерозијата
на административните службеници. Меѓутоа, ерозијата
на системотна пленоди бавно.
Во 1853 Конгресот пропишува дека ниеден службеник не може да биде
именуван
Овие во се додека не поло испит пред една комисија
суштинспитуваат од тројца
година.испитувачи
согодоовластуплот
1883 Конгресот
на

систем званичноАдамс,
претседателот е образложен
пред да во
го 1832, носвоето
отстапи поведен е порано
место на кога
неговиот
повторно
да пропише интервенира во оваа
такви правила материја
и прописи во 1871.
за приемкенаТолицата во административнит
наследник Џеферсон, ги отстапил местата во администрцијата и служби на Соединетите
и ко за осигураат Докави
подобноста накоисекојнајдобро
кандидат јавообезбедат
поглед на нивната
возраста,ефикасност
здравјето
судството
Џексон на своите пријатели. Три децении подоцна, претседателот карактерот, знаењата и способноста за административната гранка во која што
ниво надава апологија надемократски
фундаментален таа практикапринцип
обидуванаиротирање
се да ја издигне
во Јавнатана са да влезо:наза таа
подготвување
прописите за
целмерки
такви
однесувањето
претседателот
накои одластен
ке гишто
лицата утврдат
би
да ангажира
задачите
можеле да и кепогодни
бидат
лица за
гиименувани
разработат
Во
а

.
административната служба. Поаѓајки од ова овластување, претседателот Грант
,

службакако
на

Споредните зборови:
формира еднатоакомисија
што тојзаистадминистративни
Конгрес што го служби,
иницира која не успева многунедаи
сопственост
за

вид
се

владата
смета

средство
создаден заисклучиво
унапредување на индивидуални интереси, а некакаконекои
инструмент стори поради нејзиното основање
служба

..
Управната

изопачувањето на во служба
исправните на народот.
чувства и принципи Корупцијата
кадругите пливат вра луѓе
аладата Настојуваната да се реорганизираат административните служби проку -
уку поддршка.

дамалкумина
скршне однасвоите легитимни цели и заДогожностите
претвораат наво машина заслужбеници
поддршкасвна капуштање на системот на плен неговото заменување со системот на заслуги

е
штета на мнозинството. Јавните
(

лигата
.

илиможатможелеснодадасе направат да бидат така вршење;

едноставнии Јасштоможам
интелигентните лу
1881
Во
и

организирана
и

понатаму
)

кувааат

за
продог

реформа на управниот систем. Џорџ Вилијам Кертис ја изразил моралната

меритократика

се оспособят за нивното сам да верувам индигнација на противницитена системот на плен на следниот начин:
дека повеќенивното
се губи од долгиот престој на луѓето во службата, отколку што со Проституирањето на јавната служба преку политички притисоци е
добива соВоодна
искуство...
земјапоединец
каде што Јавните служби сеправо
создадени
во корист радикално продавство на владеенето од страна на народот затоа што го
од којисклучиво
2

на народот ниеден нема поголемо и да е друг на претвора приватниот

акци... Едно интерес, зла
од главните а нена
Јавната благосостојба
системот на пленвоемоти
тоана
штопо ваквата
.
официјален положа. Овиена Јавнаположаи не се засновани за да им овозможа
сметка", бескрупулозна злоупотреба на покровителството и обилната и отворена
издржување на поединциЏексоновиот концепт на демократска ротација корупција го направиле партискиот деспотизам така апсолутен што совеста и
Иако
претставува и денес решение што придонесува на демократската интелигенцијата на земјата остануваат под армени од беспринципиелно
назнао е и дрско лукавство"
виталност на една заедница, тој принцип со повеќе успех може да се 285

284
 Административно пр каоадминистрацијата
По убиството
кандидата на претседателот Гарфилд од страна на еден разочар
Административна служба, Конгресот го усвоју тенден А + Систем на избор по пат на непосредно гласање (САД
во
од 1883 ко што до денешниот ден послужи како ба за законодавство
административните некои федерални единки и на локално нИВО)
служби. Оттогаш системот на меритократната
постојано
пописнуюПОДсистемот
НАЕТ НАКО ВИДнанаплан,
nne, такаодштоовие90%дваод системи.
пранот федералните
Cera службеници
Сите држави имаатсега с
на заслуга како критериум по регрутирането на администрати н
служници за оние служби на социалното осигурување што
31. Проблемот на политичка неутралност

делумно Политички неутрален е оној административен службеник кој ги

финансираат од федералните фондови и три четвртини од
административни служби според
останатитекокстрот принципот на заслуга што ги области
К

државите и сMag исполнува насоките на политичката власт без оглед на неговата

покално ниво
дост
Па сепак, постојат огромни покри политичка ориентација. Тој самиот е политички аморфен и служи само
база ниво во коипокровителство
на политичко што административните
(патронажа).служби
Битката уштепридоделуваат с
Битк против Ю
како добар спроводник на една политика во чие креирање тој не
учествува ниту со своите интереси, ниту со своите страсти.
планот,сепишуваат
Прот состои воПфифер ииПрестус, мора да продолжи
понатамошното барем на даа фронта
на друготна стот
Човечките суштества обично не се однесуваат како студени
планот, авториот воназасилниот
спречието посторото надзор
насто
на стра автомати, како е исто така точно дека администрацијата се
приспособува на промените на политичкиот правец на земјата (на
И во
Франција, и покра постоянето на селекција врз база на квалифи пример, германската администрација без особени потреси го издржа
кации, политичкиот избор игра не
именуването на личности на раководнитемала улога.
местаТаавопо особено
министерствата а преминот од Вајмарската република во Третиот Рајх и почна со успех
полок и во вните и насо да ги врши задачите под новиот режим). Од друга страна, секако е
законските
на гаранции на наустанови.
кариеритеВоодлокалните заедници
1952, многу службеницип далеку подобро за квалитетот на администрацијата кога
административните кадри спроведуваат една политика моти ирани од
Изборноста на политичи политички ритериум
внатрешни убедувања, отколку од конформизам пред една власт што

надминиистотравтиишвенорганвокомуната,себираодопштинскиотсовеDтa.n
функционери е основно
демократско правило за раководење со јавните работи. Таквито им о туѓа. Исто така, незамисливо е највисоките управни функционери
функционери потоа заедно сопретставничките тела вршат политичк
контрола над администрацијата. Но, изборноста
политички да не се идентифицираат со партијата што е на власт. Од
таа причина, во САД секретарите, потсекретарите, помошниците на
административните службеници од страна на бирачките тела п
на

секретарите и многу шефови на бироа се изземени од законот за

загрозувапрофесионалните стандарди и може да го спасниширенето
на корупцијата. Така, на добро решение, се чини, она според ко Јавните службеници.Освен тоа, уште еднаш треба да нагласиме, дека
административните службеници, особено на повисоко ниво, и самите
административите служби да се пополнуваат со перманентен
професионален кадар со доживотно занимане, наместо да зависат од учествуваат во формулирањето на различните предлог програми кои
каприците на политичкиот хазард. Па, сепак, во некои земји и дел од потоа претставничките тела ги усвојувааткако дел на својата политика
во определена област и на тој начин во нив можат да ги изразат
расположивитеместа воадминистрацијата се доделуваат врз база на своите политички преференции. Затоа претставата за совршена
избори. Во САД се распишуваат избори за голем број на управни неутралност на административните службеници е неодржлива со
службеници на федералните држававласт. Претходно оглед на фактите.
се прши селекција од страна на двете партии што се предлагачи на
листи. Во Франција,
затоа што на избори
таквиот начин се прибегнува
на селекција во маллоши
често покажува бројрезултати:
на случаи 3.1.1. Политизација на административните кадри
Исклучително,препштината, кој во Франција ена висок Стариотмодел
одразвиениот
политиката се на радикално
помалку одговараодделување
на условитенавоадминистрацијата
многу земји во
Четири системи на политичка селекција: претставници свет. Според
на народот него службеникот
и е аполитичен. е потчинот
Се ангажира на избраните
заради своитеи
+ Меритократија
Споилс систем (систем стручни способности и треба да го претставува општиот интерес
+
(системнанаплен) - политички
заслуги) критериум
- професионални континуитетот
што ке дојде нана државата
власт. и модел
Тој служинеконтинуирано
е сосема на секоја партија
надминат. Но, во
и

предности
+ Мешопит
(комбинација на првите два система) денешни услови
ангаскирање се
во социјалниотповеќе се толерира неговото поголемо
286
спрема и стапува во дијалоги политичкиот живот. Тој имагрупи.При
со социопрофесионални технократска
може да се покаже наклонет кон водењенаполитиката на левицата тов
287
 Административно пр
или десницата кога се тие на власт.
Според тоа, покрај традиционалниот, по дофиниција политички
неутрален административен службеник, со Јанува нов тип на висок
функционер во администрацијата (управен функционер), што
политички ангажиран. Овие лица стануваат членови на парламентот
министри и лидери на различни политички партии. Ваквата оволуци
се јавува во повеќе форми.
Во Франци, во почетокот на Петтата република писок администрати
службеници заземаат директно министерски места. За време на претседатело
Помпиду, високите службеници етапно го совладуваат патот кон anacra T
влегуваат во министерскито кабинети, по извесно време се ангажират
политичкиот живот исе кандидираат на избори и на крастануваатминистри
база на парламентарен мандат (францускиот парламентарен систем дозволу
член на парламентот да има истовремено и министерска функци). Тенденци
кон попитизација со пројавува ипо времето на Жискар д Естен во смисла,
ПОЛИТИЦИ
пат, на ангажиране на високи административни положаи на лица кои
поддржуваат дејноста на владата. Истата тенденција е во спирален пораст
време на владеењето на социјалисти повицата и високитеуправни функциониру
се осврнува не се појава на следниот начин:
"Гледаме како се спротивставуваат со повека и повеке даа мно
класич
спротивставени модели на високи службеници: од една страна
службеници", дминистратори, резервирани во однос на политичкиот анга
и многу приврзани кон служењето на државата, кои ја раз
административната машина, го формираат потчинетиот персонал и имаат мног
малку шанси да ги добијат на одговорните положка (нтариераполитич
воглавно с
ограничува на местото поддиректор); од друга страна,
функционери, монаиерите со задоволство политички се ангажираат и ма
при рани на класичната етика на Јавната служба, лесно се оддалуваат од с
прообитен административен орган, ги умножуваат искуствата надвор од апарато
и склони се да ги заземат вишите административни положаи. Како изпор н
расцеп во рамките на првот на административната хиерархи
да стане една од компонентите на профилот на вишите функционерис
en so Das
стреми
иста мера како и професионалната мобилност или иновативната способност ка
фактор на интеграција во рамките на административната опита. Според него
воспоставуването на заштитна бариера помогу високата администрација
политиката по име на една носталгична илузорна визија на деполитизиран
администрација не е можно".
Неа ја олеснуваат одредбите на статусот на Јавната службакой
се многу поволни за политичката кариера на службениците. Како што
пишува Жак Фурние, не само што нема забрана за службениците да сl
ангажираат во политичкиот живот, туку за тие што тоа го прават
постојат низа гаранции. Службениците имаат право на отсуства кога
ке станат кандидати за изборни функции. Во случај да бидат избрани
нивното место мирува за време на траењето на мандатот. За време на
тој период им тече пензискиот стахк како и правото на напредуване
врз база на сениоритет (годиниситуацијата
на служба).е поинаква. Според Ричард
Во Велика Британија
288
кадри по администрац
Роуа управната служба е сигурна, стабилна заедница која
страсно и служи на онаа политичка партија што е на власт.
прифакајќи јанејзината политичка ориентација со додека трае
не зиниот мандат (на пример, администрацијата ја спроведува
лабуристичката политика на национализација, но исто така ја
спроведува и политиката на приватизација на конзервативната партија
додека е на власт). Иако повисоките административни службеници со
заинтересирани за политика, тие се трудат да го сочуваат својот
неутрален статус. За разлика од континенталните земји каде што
партиското членство (или другапартиска активност) може да биде
средство за унапредување, во Британи партиската етикета може да
бидо хондикоп за онојшто високо лета. Способноста да им служи на
различни личности . sine qua поп за успешен повисок
административен службеник во Британија".
non
Иако, во поглед на политичката неутралност Британиа останува храм на
традицијата, сепак се јавуваат некои за насна по време на
кабинетот на Маргарет Тачер кога министрите по ако се интересираат за
именување на високислужбеници во нивните министерства на тој начин
баластуп на кои и порано ги имаа, но ги пропушта на администрациата. Па
сепак, тенденции, како што да се гледа од претходниот
дека, напротив, пасус не
буристите б
се сасствени на конзервативната
го сметало тој развој како пожален, суперки според брошурата на Фабианското
друштво каде што се вели дека треба да се постигне клучните места да бидат
зомени од луо што немаат само технички способности, но исто така и вога да
по обезбедат успехот на владината политика во дадениот сектор, со други
зборови, да водата со одушевување и лично ангара
Во споредба со францускиот модел, можностите за базење со
политика на високите административни службеници во Британија се
многу поограничени. Во оваа земја административните службеници се
класирани во три групи: во првата вработените се потполно слободни
да вршат политичка активност (работнички персонал и нижи
службеници); една преодна група каде што е потребна дозвола за да
со обавува политичка активност било да е таа национална или
локална; и на крај група на високи службеници кои се наоѓаат под
политички рестрикции и за кои секоја национална политичка активност
о забранета, додека за локална активност се бара одобрување.
Високиот службеник што сака да земе учество на парламентарни
избори мора претходно да даде оставка на своето место во
администрацијата. Преминот од администрација во политика за
службониците е,многу потежок отколку во Франција.
Во САД системот исто така поставува прегради за слободно
движење на повисоките службенициод администрацијата во
политиката. Тие соработуваат со Конгресот и надворешните
интересни групи што се заинтересирани за програмите на нивните
административни организации (агенции). За разлика од Франција која
со гаранциите што ги пружа им создава на административните
780
 Администрати кали по дом стра
службеници златен мост што води во политиката за американс
= административни службеници се заинтересирани за успехот на
службеници е ризик да соработуваат многу тесно со политичарите нивните програми и предлози, но водат сметка за политиче огради
Ако Франција ги дотира административните службеници за да станат на нивното однесување и одбегнуваат конфликт и конфронтација со
политичари, Америка
однесуваат како
ги казнува бирократите од кариера ако се и што се носители на политичката власт.
онио
(

Политичари"
(хокло) Службениците на
.
Xexno

администрацијата како дел на извршната власт не служат никогаш до Политизација на административните кадри
законодавните тела, како во последните децении постои размена + Нов модел на високи административни службеници
помеѓу штабсоют
извршната персонал
бирократија. Истовотака
законодавните служби и персоналот во
е реткост по кој дозволува спојување на администрацијата со
ти да
бидат именувани или избрани во локалната администрација како
е тоа случа во Франција или Германија. Како и во ВеликаБритани
што политиката, односно дозволува можност, а понекогаш
има
и
и
потреба највисоките административни
на функционерите во федералнатаадминистрација им е забрането да службеници да бидат политички ангажирани.
се занимаваат со политичка дејност, освен ако не се работи за + Франција - мирување на службенички статус: Англија
непартиска
стигнуваат дејност во локалните
по
структури. Тие скоро никогаш не -задолжителна оставка: САД - казнување на
административните службеници политички
Во Германија, според Реката Мајнц, степенот на политизација ангажирани
во највисоките административни кругови е спорно прашање. Некои
автори тврдат дека бирократијата во германското министерства е
политичкиколонизирана и дека разграничувањата помеѓу партиската 32 Процесот на дополитизација на државните службеници во
организација и администрацијата се се понеодредени, додека пак Република Македонија
кариерите започнати во една област се продолжуваат во друга. Таа Како што беше споменато, во Република Македонија со чл. 95
заклучува дека би можело да се рече со сигурност дека од нејзиниот Устав се забранува политичко организирање и
политизацијата на федералната бирократија е ограничена како дејствување во органите на управата. Органите на државната управа
квантитативно, така и квалитатиано. Премините на високо ниво од
политиката во федералната бирократија се релативно ретки, а
работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во
рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на
Владата".
кариери во спротивен правец од администрацијата во политиката се
исто така исклучителни.
Се разбира, ова не значи дека дравните службеници не смеат
И во Германија федералните министри се политичари, а но да се политизираат со тоа што ќе вршат партиска активност надвор од
бирократи. Кариерата на високите административни службеници се органот на администрација во кој што работат. Единствената
одвива во администрацијата и нормално не водикон високи политич негативна појава до која би можело да дојде и до која е дојдено, за
положаи. Ако еден административен службеник би сакал да стане жал, во голем број земји, при што ниту Република Македонија не
министер би било подобро да се откаже од својата административна претставува исклучок, е поттикнувањето кон такво политирање на
служба и да стане професионален политичар. Според тоа, би можело службениците кое владите го прават со сите формални и неформални
да се каже дека административниот и политичкиот сектор во
германската федерална влада се различни. Некои од професионално
квалифицираните членови на партијата влегле од надвор во сојузна началнитезадефиниции
средства влијание штозаим стојат на располагае.
деполитизација Од тие
на државните причини,
службеници
администрација, а се случува административни службеници што не содржани во највисоките
конкретизираатw
правниво
сопосебни одредби акти, се доразработуваат, се
дошле до врвот на кариерата за да преминат во политиката. Но со
прашањеЗаконот за државни службеници во РМ
Тој гопредвидува
регулира дека
сва
.

делумни исклучоци на мала група на државни секретари што се

законите,
политизирале, високите административни службеници не стануваат државниот посветувајќи мучленувањето
службеник со неколку одредби.
во политичка партија и со
членови на политичката егзекутива. Може да се заклучи дека учество во нејзините активности не смеенитудавршењето
го доведува
германската сојузна администрација иако игра клучна улога во
развитокот на политиката и планирањето, не може да се каже дека ја својот статус на државен службеник, навослужбените
прашање
одбегнува политичката контрола (Р.Мајнц). Високите
задачи кои произлегуваат од тој статус. Тој не смее директно да
учествува во изборни кампањи или други јавни настапи од таков
290

291
 кадри во администрацита
Административно пра
4. Избор на административни службеници
4. Избор на најголемиот број држави. регрутацијата
понатаму, не смее да носи или да истакнува партиски симболи во
Во

работната просторија.
административните службеници се врши по пат на
на распишан конкурс. Според конкурсната постапка,избор изборот
врз основа
нана
Во рамките на прашањето за деполитизација на државните административните службеници со врши преку проверување
службеници, од посебен интерес е поимот инкомпатибилност. Toe нивните способности врзоснова на поднесените дипломи или
значи дека функцијата член на политичко претставничко тело, односно полагање на испити еднакви за сите кандидати.Проверката ја врши
политичката функција воопшто својството на професионален Јавен
службеник се неспоиви. Целта на ова начело е да сеоргани
обезбеди конкурсна комисија. Претпоставка за нејзиното успешно работење е
и

таа да биде потполно независна. само во

објективноСТ И НО ВИСНОСТ НА административните
и Ративните органи од
оре Неопходноста на воведување на конкурс не се состои
политичките тела, кои се под контрола и надзор на тие тела, понатаму тоа што се работи за демократска форма на избор на службеници во
се спречи професионализацијата на политичките функции
спречувањето на државните службеници да ја злоупотребат својата
да

положба заради стекнување политички функции, и на крајот АДМИНИопходен и администрација.

за обезбедуване на способен кадар
кој и потребен на современата
политичките функционери да не го користат своето влијание за за селекцијата на административните кадри се зборува уште во
за

придобивање на администрацијата. Така, Законот за државни что

обидува дасписк.
ги дефинира Во своетопо дело Држава" изборнапишано предтој
на ониешто 2500ги години,
нарекуваПлатон
чуварисе
службеници ка нас, предвидува за државен службеник кој е избран
или именуван на државна или јавна функција утврдена со закон, за при спорти. Тој поставува различни строги услови, како
периодот додека е избран односно именуван да му мируваат правата
va
што се прекинување на сите семени врски и темелно совладу на мута
.
и обврските од службеничкиот однос. литературата и гимнастикат Подемократичен о кинескиот систем на испити како без регрутир
Донесувањето на Законот за државни службеници в само на административните службеници. Во почетокот на нашата ера
првиот чекори кон
Македонија на операционализација
идејата за создавање на Уставот
стручна, накомпотентн
Република административни
ната способност служби во искуство Кина билои карактер.
класифицирани
Таквиотвоначин
деветнаранга
аборспоред
понат
ефикасна,наполитички неутрална и чеснаправа
администрација, ставена во какосубективен
непристрасен
поради суд за да отстепената хиерархи нужно морал да бидасе
остварување
функцијаПо донесуването
на човековите ислободи.
предвидуваше дека на камерат. Откако бешефлуидноста применуванначетири
некоидека
квалитети што беше
тој конечно требалоукинатточно
при дакрајот
кој сена кампаны,
ЗДС во 2000 година, Законот почетокот на VII век до почетокот на ХХ век за цели
државниот
или службеник
учествува во изборна кандина за овој политичка
период, му изборнаправата
мируваат функци на VI век од на
тринаесет
отворени
мека регрутирането за јавните служби се врши преку систем на
испити вра база на натпревар мебу кандидатите. Овој систем поминува
обврските
РепубликаодМакедонија
работниотјаоднос.
укина Сооваа
одлука од 4.4.2001
одредба година,како
од Законот Уставниот судна
неустаили три развојни фази. Во првиот период кој траел речиси пет кон
преовладувало проверувањето на способноста заштолитерарно и поетско
државниот службеник
учествуваместо,
во изборна кој ќе се
политичка кандидира
кампања,за политичка
е должен аборна функција
да државната
даде отказ служба
од своетод каразуване.
конфучијанскиПостоеле
класици иитн.,други
но предмети
централниот како
дел што
се историја,
се го сочинув
од испитот
право,

работно
престане. Во 2005односно неговиот
година донесен работен однос
е Закон задржавен во
измена ислужбеник
дополнување на Законо
есеи што кандидатите биле дого ни да ги напишат. Вредноста на
свој испит особено се нагласувал затоа што се сметало дека тој овозможува
за државните
именуван службеници
нададржавна со кој е утврдено,
илидаЈавна функцијаработите
утврденаиработните
созакон, азадачи кој еизбран
чие вршење бара или креативно самоизразување на личноста на кандидатот во чии што рамо тој ја
манифестира својата
привремено престани гиизвршува на државен се сметало дека можаттворечка
и да седуост,
научат напаметта додека другите
за таквиотиспити
испит
службеник,
прати по има
органотправо
од во
кој рок од
заминал 15 дена
на по
вршење престанувањето
на на
функцијата, функцијата
а ке се да
врати сена и оставал кандидатите без никакви практични знаена во административните
вештини. Токму затоа се јавува потребата за промени, така што вториот период
работно
измени место
на ЗДСкоепасивното
одговара наизбирачко
неговиот право
степен енареафирмирано
стручна подготовка.
како Соуставно
овие по развитокот на системот на испити може да се нарече преодна фаза. Некаде
при крајот на XI век била предложитна програма во која неполно
загарантирано граѓанско право дури и за државни службеници. било уконати поетските состави, а од кандидатите се барало да се
специализираат во еден од главните класици како и да ги совладаат
поминорните класици. Според новата програма, од кандидатите исто така се
барало да напишат есе на една историска тема и да одговорат на три прашања
одстрана
практично значена. Оваанареформа
на приврзаниците стариотбила подложена
систем, на остра
така што цели критика од
два века
*Чл. 31-а Закон за измена и дополнувањена Законот за државните службеници
(Сл. весник на РМ бр. 81/2005);
293

^^^
 Администрати Кадри во администрацијата
властодршците
период, кој што се колебале
почнува во XV помогу
век се старата и систем
разработува новата напрактика.
испити Во третиот
чтенито кандидатот способен за повисоки кариерни достигнување во администрацијата.
е ставено наодговор
Испитниот аналиција
о проанаинспирирана
форма, ноиспитодкандидатите
конфучите класицида
седодолжи Еден добар тест би требало да има задоволител мое на
дискриминација, т.е. би требало да овозможиспоред одговорите на одделните
ба уюшт
тистот
Во погорниот пасус
се одржа 1905 г 05 kora -2925 прашања лесно
кандидати. да сеисто
Би требало, разликуват
така, да сегрупите
истакнанадека
натпросечни,
степенот насреди и слаби
обективност на
е изложен кинескиот систем на испити сите тестови непогоре.
еподеднаков, а тоа особено се однесува на клиничките тестови
затоа штотоаод есразмерно
бирократија првиот систем на конкурси
повисока вредност во историјата кој создаде спомнати малку

другите земји,
Да се
барем вовратиме
подалечните
епохи историскиод онаа што постоелаво Рангирането на кандидатите се врши врз основа на ост
резултати на тестовите. Разликата од само неколку поени не мора да значи
на современиот период. Констатиравме дека кишто, но таа има свое агенции
значење како
во рангирането на кандидатите за приемот во
.

испитувањето
Јавните служби напретставува
способностите иподготовката
неопходност, со огледнанакандидатите
оној за
резервоар
некои административни
реката Тенеси едно одна
големите
што е прочуената
остварување
управа долината
на Рузвелтовиот фумногу
на
Дип,при
се
на најразлични застручни вештини што икомплексна
се потребни наво формираат три групи испитаници. Оние што постигнале на
администрацијата
современотозатоа остварување
општество. на
Конкурсите нејзината
претставуваат мисија
ио овозможува
демократс
тестирането се абројуваат во категоријата многу предни
групата на подобни и на крајот доаѓаат неподобните испитаници понатаму
пополнуваат од првата група и се прават напори та постојано да се обновува
сл
придобивка, што нивното законско спроведува
безоглед на личнитепреференци, непристрасно или барем релативно Овластувањетоуправа
федералната за организирање
којаБројот на одбори
иманасвои испити инапригада на Комисията"
во р на
штоиспитувачи
Сен
непристрасно оценување нанаширок круг напристап
кандидати. Без нив би било административни гранки. кандидатите се пријавува
П
5

неостварливо
администрацијата. началото
А тоа е еднаков
важно меѓу останатото, на
и граѓаните
поради тоа во
што
често
појава
е помал од бројот нараста. Една од приите на таа
еВоиФранција
приватниот понисхото ниво на примањата во владините служби во однос на
сектор.
администрацијата денес ангажира значаен процент на работно конкурсот се регулира според членот 18 наво категориите
Законот од 1859.
21

активно
заразличнинаселение
на мал број на играѓаните.
така претставува
Во извор нана конкурсите
рамките економски можности со
йцисклучок на мерките раните
службеници се регрутираат места А, Б
техники заспособности
утврдат различните спроведување
натите.на испитите кои требапостојат
да ги административните
независно
кандидатитеконкурснохидоода
и да ја поднесе листатанаиорганот
по пат на конкурс". Едно
рангираштоспоред
требапоста
да из резултати
Во
развиени раз Органот е догокен, доколку има места,да води
Јавката вредност.
поани усниот САД се
специфични способности. Еден испит за добиваненанатестови
Така, писмениот испитискуство
десетопрактично
определено место наво
за мерење
може да има вредност од четириесет 2500 за администрацип.
Во Велика
Ендеонкурс конкурсот на Нацшкола
Бритродуваат
доследот

класа (службеничкиот системконкурси, и тоа за највисоката

четирипат
от
на писманиот испит, обично не сепуштаат на усниот. Пис ониешто обо
бараатпонудани
кратки одговори, а како
можеточен
да сеПонекогаш
одговори икога
со заокружува таспоредадминистративна
радоспадот на атраци го сочинуваат
тоа се три класи:
административната,
пока
голам, одговори
се практикува и пишување на есена зададена бројотна к
тема
кутивната
усни ислужбеничката
испити.којаПисмените испитикласа
требаподразбираат
да јанеговото
потоплата пола накултура
писменинаи
Пократестови на знае прасе и тестови на општ кандидатот така самоупа ниво. Во то испитно но
Т

(
интелигенција. Развитокот
изработка на тестови на модерната
што треба психологија
да ги проценат претставува
скриените својстванаподлога
личноста пагува
однос на тој тест непостои однодушност. Усните испити се одвиваат во Одборотво
никако то полагаат и тестовиција,
за селекцијакултура.
на управата
Таквиотслужба.
стил Инасорегрутира
испит имасеушто
карактер напод
прору знакот нана
Рорж

хов
,
тест

тест
на
тематска
Тестовитевид, седаат навториот
две групи.го сочинуваат
Тестови штотестови
ги мератштопостигнува та спат
перцепција

општата
,
)

разни
проективни
тестови

229

воВо првиот
првата групадодека
на тестови спането на работатаги мератсо склоностит класичните традицадминистративна
годинисе јавуваат тенденции на валоризиране натехни служба. Сепак, последни
работата ипоседуването на способност веднаш да сенапристли на вршењето на палификациизаназаинтересирани
кандидатите одлицастрана на оние
работата. Тесто сте се однесуваат способностите на една чувствуваат
од местата ипотреба да гивработат. Соштопат напориадминистративни
на поседуваат иникаква гранкина кои
за обезбедување дел
селичност
мери имеханичкспособноспособноста
нејзиниот развоен потенциал. Такаи тестови
подив и интелигенцијата.
се,на пример,
заизразување,
Тестот за мерење на остварувањето очигледно интересотобидите
треба да за еден 4.1. Избор на државни да
утврди колку
тестотенаподотра
склоностите треба да пружи одговореднанатесна специјалност, службеници во Република Македонија
Македонија е детално избор
Постапката за на државните
воЗаконотслужбеници
за државнивослужбеници.
Република
додека
294
прашањето дали е регулирана
Така, Законот содржи одредби за општите услови кои треба да ги
295
 администрацијата

како
" системот

се
,
Административно право

кои
за
.

применувамерит
од

кариера

е
службениците

Ваквото
најголемиот бројнадржави,
линијатанодосокојаизвесни разликиспоилс
во поглед на

решово

поглед
на

на
одредба според

мора
(
исполнат
која ситекандидатите
државни за државни службеници, каконаи државните и повлекуването се протега системот

систем
службеници, со исклучок односно одМакедонија,
која започнува даседејствува меритократијата. Во
генералните секретари,
администрација по пат се конкурс.
на вработуваат воможе
Оттука, државните
да се органи
каже на
дека Република може да каже дека под првиот потпаѓаат
македонскиотадминистрација,
службенички систем, во поглед на регрутирането на министрите, односно функционерите на државните органи, нивните
заменици, кои се меѓу друготокако
и политички одговорни лицазаконски
пред
државната
систем кој важи за претставува
споменатите државнимешавина на
функционери благ спои с
(министрите, Владата и пред Собранието,
генералните односно и
државните според најновите
секретари
сериозна критика, особено во
замениците
состав, министриоргани
и другите секретарите, како и директорите
натукудржавната управа), бидо наиорганите ссо
тие неили решенија е подлежжно на
Ваквото решение политизација на највисоките на те

избираат на јавен оглас, се лица именувани од Владата делот кој предвидува

Административни класичнација
службеници кои според суштината на НИВНАТА
министерот соограничен мандат на нивната функција.
Државниот секретар го именува Владата на сеРепубликаМакедонија
ипретставув професијаСе бимисли
работа. требало да бидат најголеми
на државните секретари вопрофесионалци
министерствата.во својата
За жал,
политички соодоглед на законската одредба според која овие лица се именувани
доканите секретар не постои услов да бидат вработениво раководни
функционер.
службеници.
Дока
Државниекстремно
ни секретари именуваат
секретариширокможатпоимда бидат
министерствата
државниз
лица однафактот
вната администрације
држабвен се страна на владатата
искористува, воможност
а се состоираководат сокојацелокупниот
назначуване вонапрактиката непречено
државни икадар
генерални
во
што претставува
сефетар можеусловида биде и укажува
секое лица вработено дека министерството, врз основа на строго политички (партиски)
негативнатавосамо
јавниот сектор кое- нагифункцијата
исполну секретари должни да
законските
државен секретар неилиможаттргнува
да одименувани
бидат дофиниција
лицата кои се
во кој работ
со им ну
критериуми. за
компоненти на македонската легислатива
Генералниот секретар го именува функционерот на органотопштината го имун
приватниот сектор.
Најважните

се
:
службеници
државни

Секретарот на тарот
градотзавршува
Скопје соимандатот
секретаротна наорганот кој го именува
на

генерален секретар
регрутација

1 Избор попат на Јавен оглас:

градоначалникот. + Избор по пат на интерен конкурс;
ГРАДОН
Занасите државни службеници,
основен елементЗаконот
на системот предвидува избор по пат
на меритократија + Мобилност
Постоење навоПравилник
државнатазаслужба:
систематизација на работните
на конкурс, што е
Слободно работно место во државната
пополнува преку места во секојработното
административен орган,завокое
којсемора да о
+ објавување на Јавен оглас заслужба
вработувањесе во државната продвидено место и звање распишува
+ објавување на интерен оглас за вработувањево друг орган на
служба,
на државен
+ Спроведување на постапка
огласот:

за администрација за изборнавоадминистрација
(АА) и органот рамките на Агенцијата
во кој се
+ службеник,
преземање наводржавен
работно место
службеникистиот
исто звање од еден органна друго врши вработувањето. одредбите одЗаконот
за
+ распоредување
место вонаисто
државен службеник во
зване.
Во наредните
државни службенициредови издвоени сена постапката на вработување
кои сеоднесуваат
работно службеници, исто како на државнислужбеници во Република Македонија:
Очигледно е дека со Законот за државни
имеритократија,
со Уставот, сенаспроти
праватреалноста
обиди завоустановување
општеството, наза системот
која не на
може
Закон за државните службеници
(

текст

)
консолидиран

дасе каже дека

системот. е потполно
Законската рамкаослободена од всушност
предвидува остатоцитекомбинирана
на споилс Сл. Весникна Р.Македонија бр.36/2011
:

: примена на овие два система, со тоашто треба да се прави разлика

помеѓу управните функционери, закои е предвиден спойлс систем и службеници,
кели
1. Вработување и мобилност во државната служба
297

професионалните државни/административни
296
 Административно пре кадри во администрацита
Член 9 (1) По барање на органотод членот 3 став (2) на овој закон, Агенцијата објавува
(1) Слободно работно место водата служба се пополнува преку следна
постап

објавување на јавен оглас за вработу

рен оглас
2) АГЕНЦИАТА ГО Обавува јавниот оглас од ставот (1) на овој член, на својата
објавување на Horac
ба интернет страница и во најмалку два дневни весника од кои во по еден од
-

преземањена држа службеникработуважаен

--passe
исто за не и
службеник,
од ден во друг орган на
работно местово
осниците што се издаваат на македонски јазик и во весниците што се издаваат
на Јазикот што го зборуваат најмалку 20% од граданите кои зборуваат службен
јазик различен од македонскиот јазик.
-распоредуване на државен у Рокот за пријавување на јавниот оглас од ставот (1) на овој член не може да
во исто
)
службеник во истиот орган на другоработно место бкДо пократок од пет дена од денот на неговото објавување.

(2Постна Член10
Член 15
1, 2 и 3 на опс слободно
свој член се спрот по работно место од ставот (1)
про (1) Агенцијата формира Комисија за селекција на државен олсквеник (по
нафинансиски средства
градот Скопје или наодградонача
Министерството за финосно градоначалнит натамошниот текст: Комисијата за селекција која ја спроведува постапката од
членот 16 став (1) на ово закон.
2) Комисията за селекција е составена од државни службеници, и тоа
1) Секретарот
завршено
раководно високо
е
севообразование
именува
државната
одслужба
редот на раководни
и најмалку три годинидржавни
работнослужбеници,
искустю со
( претседател и два члена од кои претседателот и еден член се од органот од
членот 3 став (2) на овој закон, а еден член е од Агенцијата, при што се
(

(2) По исклучок одставот обезбедува началото на соодветна и правична застапеност на граданите кои
(1) на овој член секретар може да секу дават на сите заедници
вработеноработно
години во Јавната
искуствоадминистрација
на раководносоработно
завршеноместовисокои положен
образование,
испиттри
з на Комисијата за с по правило е раководителот на
одделението, односно секторот во кој се вработува државен службеник, а другиот
на

државен службеник

(5) Претседател службеници вработени во

Члан 11 член на Комисијата од органот од членот 3 став (2) на овој закон по прое
(1)Генералниот раководителот или другресурси.
државен службеник од одделението, односно секторот за
2
чинот
2) 6-е став (1)секретар го именува функционарот кој раководи со органите од
на овој закон управување со човечки
(4) По исклучок од ставот (3)на овој член, во органот од членот 3 став (2) на сво
(

зазакон, по ко нама раководни рани службеници, претседателот на Комисијата

(3) Секретарот на градот Conje и секретарот на општината го именува
градоначалникот селекција се определува од редотжавни службениц
(4)Мандатотна сосорганот
(5) По истекот на мандатот, се кој го именува
от 10 став (1) на с
(Комисијата
5) Во новоформираните
Агенцијата.
за селекција органи, по коинема вработени државни службениц
е состава
распоредува на работно место со звае што го имал пред да е именуван
секретар. Члан 16
(1) Постапката за
1. Вработување во
државната служба
Члан 12
селекцијаса
страсли, на ден
државен службеникслужбеник
и интерајусе состои од
Вработуваатво државната служба се спроведува на транспарентнапоста
пра основа на критериумите на стручност и компетентности примена на началото по32))пријавата
Административе
Испитот зазадржавен
вработуваслужбеник
со условитесостоиутврдени
сесостои
одпроверка на сите податоци
од во Јавниот оглас
(

на соодветна иправичност Член

на припадниците на (4)
Агенцијата општи практичендал
изддржавен
(

13
(1) во државата служба може дасе работи лице кое ги исполнува општите и ост од две години одитот. службеник, која има
посебни услови.
2) Општи услови сес 5) Начинот на селектиране и вработување
пропишува министерот
натамошниот за информатичко
текст мистерот
на државните
општество службеници(вого
и администрација
(
(

-даепо наРепублима.
- да
еполнолетен
(1) Административната Член 17

се од членот на16јавниот
став (2оглас
) на со закон се
- да има општа способност и
-да не муе
професија,изречесуда за забрана на приеме спроведува о рок од пет дена по завршувањето
3)
(Посебни
дејност илидолжност..
услови се: 2) Испитотвозарокдржавен
спроведува од 15
Административната селекција
службеник
дена, но не од членотод 16десетставдена,
пократок (3) пона завршување
овој закон сена
(

- да има соодветно образование,

да има потребно
работно (3) По завршувањето
други услови утврдени во искуство во струката и
ктотза систематизација на испитот за државен службеник, врз основа на
Член 14
на работните места. резултатите
интервју со одобразованието и од испитот, Комисијата за селекција спроведува
петтестот
298 (4) По исклучок
кандидатите од ставот
кои имаат (3) накакоовоји член
ист резултат петтиотинтервју се истата.
спроведува и со
299
 АДМИ-Астратира кари по коми способности на
(1) Покхолошкиот
каттест со кој сенапроверуваат
за извршување социалните
работите и задачите
ко
,

државен службеник и
сетестот
состои одзамеѓународно
интегритетодссопризнати психолошкиотичките
тестови и моралните
од

(
испитот

от
ко се проверуваат вредностина
образованието

интерауто, воза селекција

рок од тридоставува
дена одракденотлиста
поодспроводу мото накандидати
интераутодо
на

за
резултатите
)

основа
Врз
5

Комисијата
секретарот, односно функционерот кој раководи со триорганот
на успешни
од членот 3 став (2 ДОтсе сеспроведува
(2)
состои во писмена форма,пра основа на стандардноутврдина
на овој закон, каде што не се именува секретар R и можности за
Член 17
членот 3 сто
стана грарапо проверка нататот на
(1) Секретарот односно функционерот кој раководи
4

со органот
сокретар, во рокодод три дена по
одговорина прашата култура Ата
0) 30 спроведувањеИ нина стручни
психолошкиот
лица одтестнезависна
и тестот заи целос
интегритет
(

се
не

на ранг листата одчленот 17 став (5) на овој закон, с должен да

што
каде
закон
овој
на
2

именува
добиването интегритет
изврши избор на кандидат. полохоолошки тест и тест за професионална институција Член 17
(

то
кандидат

(2) Избраниот кандидат постовите пааат на товар на избраниот кают од ставот

1)пробната
Лицето кое заработа
прв пати стекнуването
со работка и службеник п о
)

Избраниот

службеник, прод
2

психолошки тест и тест ва интери од ст

пола
((

со статуссонаорганот
државенод
го

окретарот, односно функционерот кој раководи членот 3 став со2

од

лице
)

стручно
Миспечето
3

спроведениот

лиценцирано

на соотзакон, во кој не с е именува секретар, да и потпишуваат

,

NB
ангажираното

досто

кандидат со
овој

член
на
2

закон
од членот3 став (2) на соодизбраниот
копнам дека во својата работа к е ги почитувам Уставот и
за
и

пет дена од денот на

(

Република Македониа и е за вршам својата сост

тестот

спроведува во рок од десетизбор.

дена, но не пократок
тест
)

Психолошкиот

интегритет
4

известувањето кодекс за државните службеници" досие на држа от служб

5)Избраниот
(закандидат
на
донесуването
во рок од пет дена од денот на приемот н а
извршениотизбор на кандидат е должен дадоста и докази исполнува со Етичкиот
Ако државниот се чува во работното
службеник
заодбио да ја дадее ништовно.
или потпише заклетвата од ставот
пот
и посебните услови од членот 15 ставови (2) и (3) на овој закон до
..

општите и
3став (2) нанаовој закон. став (2) алинија 4 на свој 1)И
на овојврачувањето
при член, решението
на вработуване
решението за сеипримероктоврачу и .
вработување
му примерок од Етичкиот
(6)органот од членот
Доказот за исполнетоста условот од членот 13
закон, во рок од пет дена од денот на донесува ото на одлуката за избор на на државниот службеник но
кандидат го обезбедува органот од членот 3 став (2) насво закон услови од
ипосебните кодекс за државните
работните службеници
места со списот и работно
од неговото кокот место. за систематизација на
(7) Ако 13избраниот
членот (2кандидат
) и (3) на неовојгизакон,
исполнува општите 2. МобилностЧлен
во државната служба
со член сеставови да постапката
кандидати одод ранг-
ставовите (1постапката
),(2) и(3) на BREA
17-г

повите листата, 3 стаи (2) на овој закон, којима потреба одвработување

пополну на
(8) Ако следните
двајца кандидати не ги исполнуваатусловите ко
(1) Органот од членот
слободно работно место, може да објави интерен оглас за
вработување
(раководи на државен службеник се повторува
0) Ако во сорокоторганот
од ставот државен службеник
оглас (може
во натамошниот текст: инторен оглас). референт
каде(1)условите
штона овој
не одсечленименува
секретарот, односно функционерот да сеспроведува пополнуване на работни места во
и

секретар, но каарши изборзакона

(

сите заав, освен во званата помлад соработник и помлад

)

кандидат кој г и исполнува членот 1 3 ставови ( 2) и (3) на овој

2

Интерниот

оглас се објавувана интернет-страницата

можена та од пот
но поста вработување на државен службеник на истото работно место наи да биде пократок
( (

да се спроведе пред истекот на шест месеца од денот на истекот на рокот

)

Интерниот

оглас
3

на

интерниот

не
пријавуване
)

Рокот

за
4

страницата дена од денот на неговото

Заинтересираниот објавувано.
државен службеник по објавениот интерен оглас од ставот
на
се

може Агенцијата за администрација. незадоволниот кандидат

(
објавува

од ставот (1) на овојчлен

веб

)
службеник
на

(1) на овој член доставува при ва до Агенцата.

државен
(

формата исодржина на привата од ставот (5) на ово член ми пропишува

за

избор
)

Одлуката
10

огласната табла на
(има11)право
Противнаодлуката
жалба за
до избор од ставот
Агенцијата, во рок(1)однаосумоводена
членод денот на објавувањето (0)директорот на Агенцијата.
на одлуката на веб страницата и на огласната табла на Агенцијата
Член 17-д

приемот на жалбата Право да сепосебните

исполнува прави науслови
интеренодоглас има13сексдржавен
членот став ( 3) на службеник,
опозакон, какокоји ги
12) Агенцијатаодлучуваизвршувањето
во рок од осумнадена одденот на дапоследната
биоценетгодинасо оцена сеистакнува" или задоволува"
оглас,зане
работењето во
(

администрација.
одлуката право натужба
предедна
обето наинтерниот
кандидат
го
(

да поминал најмалку година во непосредно пониско оданото за

)

незадоволниот

има
Жалбата

на

Агенцията
(
13

одлага

пред надлежниот суд во рок од 15 дена од денот на приемот на одлуката

одлуката

(15) По завршувањето
со органотнакадепостапката
што незасе избор
именувасекретарот,
секретар,односно
донесувафункционерот
)

Против

14
кое е објавен интерниот оглас и
раководи решение 38 - да нему е наречена дисциплинска мерка во период од 12 месеца пред
кој

. објавува ето на интерниот оглас.

на

пробна

301
работа
вработување

17-65
Член

300
 Администрат кадри во алми истрамота
(1) Постапката Члан 17-4

за опција
Комисијата за спекција на првите
од членот 15на овојдржавни
закон службеници проду Државен службеник кој ги исполнува посебните услови од членот 13 став (3) на
овој закон, попотребана органот кли по ногооо барано, може да се распореди по
(32))Администрати
Постапката
административна специја и од
интерајуставот (1) на овој член се состои од истиот орган на друго работно место во исто во согласно об актот за
систематизација за работни места.

(4) Интар Уто се состои од ставот (2) на овој член се спроведува во рок
од петдена поза Член 17
(

дома и службеник на работно место од групата стручно-административни

на работнитепрашања од делокругот насогласно
работата на звања, кој гиисполнува посебните услови од членот 13 став (3) на овој закон со
за(0) систематизација
Интеријуто од обнарт места затаработното
кое о распишанместо
интерниот оглассо актот стакнати најмалку 180 кредити според ЕКТС или завршен VIV1 степен може да се
распоряди на работно место во звање помлад соработник, доколку тоа е
рутона ставот (4) наодовој член се спроведува во рок од пет дена по
0) Вра основа на резултатите ceneje.
оглас
утврдено во кто за систематизацијана работните места и не епополнето.
Член 17-и

три денанајуспешни
од денотдржавни
по продуето , Комисијатадоставува
насекретарот,
труто на селекцијас волист
рок одод Вработан во орган на дрок соган или институция, ко
управа, друг државен
(

раководи со органот од членот 3 став (2) на овој закон штоне сеименувако

тројца службеници до односно функционерот нема статус на државен службеник и кој исполнува посебни под членот
13 стол (3) на овој закон, по потреба или по негово баран по претходно положен

ги
секретар
с испит за државен службеник, може да биде распореден и да се стекне со статус
(1) Секретарот,односно
Член17 на државен службеник во истиот орган, по друг орган на државна управа или друг
државен орган на работно место во соодветно за но
функционерот
2) на овој закон,каде што кој раководи
не се именува секретар,со органот
во рок ододчленот
три да3 ставпо 3. Пробна работа
добиването
иарши изборнана државниот
ранг-листатаслужбеник
од членот 17-4 став(8) на овој закон, е должен да Член 17
(1) Лицето кое за прв пат се вработува во државната служба, односно државен
(

(2) Избраниот држслужбо рок од да

тридоста
дена оддо денот на приемот на службеник има
стекнатото ко саобврска
вработува на работно место воработа.
повисоко звање од претходно
известувањето за извршениот избор е должен (стручни
2) За избраниот кандидатработа
за државен
на посебните услови од членот 13 став (3) на овојзакон, до органот од членот 3
став (2) на овозхон апање пробната трае 12службеник
месеци, аодзагрупата на раководни и
избранио
3) Ако избраниот државен службеник од групата на стручно-администрати
членот 13 став (3)надржавен службеник не ги исполнува посебните услови од
ово закон, службеник којпробната
се пработува
работана
траеработно место во повисоко за одред
(

последните деца посте(1) и (2) на овојчлен се стекнатото, шест месеци. 1

(4) Ахо и сподните

вработување двајцаслужбеник
на државен кандидата попут усло
се повторува
Члон 17-к

за државен службеник, односно избранист државен

(1) Избраниот канди атизбраниот

службеник којпробната
се вработува наза извршува
работно место во повисоко звање оде распореден
претходно
(5) Ако рокот од
ставот (1) на овој член секретарот, односно функционерот
раководи со органот каде што не се одименува секретар,
ставне(3)изврши
на набор на стекнатото,
и работно
се оспособува работа на работното место на кое
кандидат
слободното ко м
работноисполнува
(6) Против одлуката за место се
избор
условите
пополнува по членот
пат на 13 оглас.
Јапон обезбедува обука заза самостојно
место. оспособувањеизвршување на работата,
вршување на работапринаштоконкретно
му се
жалбаоддоставот (1)на овој членод незадоволниот
осум дена од држа
(2)Работата на
приемот наима
службеник право насте
писменото Агенцијата
за извршениот во рок
избор. државен службеникдржавен кандидат
од ставот (1) назаовојдржавен
член јаслужбеник, односнонепосредно
следи и оценува избраниот
(8(7))Жалбата
Агенцијатагоодлучува во рок од осумнадена
одлага заруването од денот на приемот нажалбата
одлуката претпоставениот
сектор (о натамошниот
службеник, односно секретарот илидржавниот
(9) раководи
По завршувањето на каде
постапката од ставоттекст
(2) монитор званье државен советник и раководител на
што незасеизбор секретарот,
секретар,односно функцио (3) По исклучок
кој со органот именува донесува
вработување напробна работа.
закон кој или
6 нодооформиран илиовојментор
вочлен, во органот
кој нема од членот
раководен 3 ставслужбеник,
државен (2) на овој
овој закон,службеник
Државен по потребакојнагиорганот
20
Члан 17-к
исполнува од членот 13 став
и со негова сосност, може да бидепре
од еден во друг орган од членот 3 став (2) на овој закон, на работно место воисто
созвање, ако за тоаво секоисогласит, односнопофункционерите кои раководат на
(3) H
секретар
4) Секретарот
органот или државниот
од членот
стручен испит. н а
3 став (2) насекретар,
овој закон К
државен
односно о м и с и
службеник
ј
повисоко звање од државниот службеник кој е напробка работа. исто или
сретар, е
а
во
з а п о л
функционерот кој раководи со
формира а г а њ е н а
(

(3) Избраниот
органите
Министерството. не се именува секретар, претходна согласност кандидат, односноизбраниот државен службеник од ставот (1) на
Член 17-3
(овој член гона спроведување
времетраењето
3) Начинот пола стручниот
на пробната испит во рок од 15 дена пред истекот на
работа.
на
302 и начинот насцену пробната
пропишува работа, полагањето на стручниот испит
министерот.
303
 кадри во администрацията
Административно п
бенна
весника (мак дослужбен
Јазик зборуван од на малку 20% граѓани
јазик различен од македонскиот)
на кандидатите (Рокот за пријавување на кандидати на
кои зборуваат
(1) На крајот на пробната работниот кандидат
Член 17-п
3. Привување
може да бидепократокод 5 дена од денотна објавување)
односно избраниот државен
во
кана сотува на работно место
формира Комисна секция на државени службеник
под
задолу основапретходнослужбеник
стекнатото
наката
којсесо оценува
на
вработувасо наследниоцен
моторот за
работно место во
работењето и(4) на
претседател
4. Агенцијата и член од органот кој бара вработување еден член од
административна
покажаното знае
овој закон може да сеи резултатите
очекува декаоди понатаму
стручниот успешно
испит одчленот 17-к отопработит
ги извршува 5. постапката
AA)

селекција, за селекција
испит за се состои
државен од Блапа:
службеник, интерау, психолошки тест и
Г

не задоволува",кога про основа на оценката на моторотза работењетоработите!

од конкретнотоработно местои и
и Ma

тест за интегритет
(4) на Административната селекција се состои од проверка внесени
покажаното
овој закон незнаме
може даи резултатите од стручниот
се очекува дека понатамуиспитод членотги извршува
успешно 17-к став .

податоци
Испитот восостои
при аватаод општ
- 5 дена по завршувањето на јавниот оглас
на пробкат помлад сереферент само општ) и практичен
- 10 до 15долпо завршувањето
(помлад соработники
на
,

.
по

од конкретното работно .
(

кој

работа
службенике оценет со сцена задоволува,место се стекнува
кое бил сонаработа
статус
пробна наеработа
држав
за

службеник
државен

административната селекци
кандидат

завршуване
)

Избраниот

Тестот за интегритет со којсесесостои

проверуваат етички
2

исераспоредува
службеник, којнапоработното
завршување назапробната оценет.co вредности
Психолошкиот на кандидатот
тест со кој се од писмен
проверуваат тост и устен
социалните испит
способности
(

оцена задоволуп "се распоредува на работното место за кое бил на пробн

)

надржавната
кандидатите за извршување
се состои однамеѓународно
работите и работните задачи по
3

Државниот

избраниот дрока
служба признати психолошки
работа

.
(

за

службеник
државен

службеник, којмупопрестанува
завршување на пробната
в отобилво работа о оценет соодносно
оцена оо тестови (трошоците за полагането на психолошкиот тост и тостот за
кандидат

односно
избраниот
На
4

задоволува"
права на работното место на вработу
кое претходно државната
распореден служба,
ко
доколку интегритет гисноси
а потврда за
кандидатот)
положен општдел,години
со важност 2
од истиот орган, или за престанок на вработуването доколку кандидатот ед . Начинот на селекција и вработување го пропишува директорот на АА
6. АА изда
во кој не с 7. По завршувањето на испитот Комисијата за селекција спроведува
(именува
5) Секретарот, односно функционерот кој раководи со органот Интереly со петте на успешни кандидати кои гоиспитот
пополе заиспитот
друг орган

донесува секретар, во рок од три дена по завршување на пробната работ

решение за стокувате со статус нанавработуваното
државен службеник 8. Врз основа на
службеник резултатитевоодрокобразованието,
државен
распоредување
распоредување на работно
на работно место, кли за престанок односноместо интервјуто Комисията за селекција доставува ранг листа одна3
и интервјуто од 3 дена од завршувањето
доколку кандидатот од место
истиотили
едрурган. орган,за пракање
или занапрестанок
претходнотонаработно
работува с наlуспешни кандидати до органот (надлежниот
/сexper por)
доколку кандидатот овој член избраниот кандидат за држав до 8.фуслужбеник
нкционерНадлежниотнајдоцна
функционер/секретарот врши избор на државен
(8) Против решениетоизбраниот
службеник, од ставот (5)на службеник, има право на жалба 3 дена од добиването на ранг-листата
Агенцијата воодносно
((87)) Агенци рок од осум дена оддржавен
атаодлуката денот на приемотна решението.
одлучуванавоАгенцијата
рок од осумнезадоволниот
дена од деноткандидат,
на приемотодносно
на жалбата.
2 10. Доколку
државен службеник не може да се распише изборзапред
надлежниот функционер не изврши избор, истото
истекзвање
на
на

Против оддржавнио против одлуката на

6

има право на тужба пред надлежен суд во рок од 15 дена денот 11.функционерот
Незадоволнитедокандидати имаат
од8 право
дена наод жалба
од
рок

месеци

службеник
приемот.
*
Член 17-л по
АА- во рок
Веб и огласна табла на АА
обавувањето на одлуката
на жалбатаго
(претходна
1) функционерот кој раководи
согласност со органзаодспроведување
одзаСекретариатот членот 3 ставна(2Рамковниот
) на овој закон
договор 12.одложува
АА одлучува во рок од 8 дена
извршувањето
наод (
приемот
одлуката
зана жалбата вработуње) каднидат има
донесува годишен план соодветна и правична застапеност на заедници
министерот
13.право
Протата за избор на кандидат, незадоволниот
на тужба пред надлежниот суд (15 дена од приемот на
ја
)

го доставуваат доМинистерството.
1
(
на

член
овој
од
(

ставот
на

конечноторешение)
пропишува
планот
)

14. Со завршувањето на постапката, надлежниот

Содржината
2

во РМ со објавување функционер/секретарот донесува решениеза вработување на

Постапка за вработување на државни службеници доставува до АА пробна работа

1.Барање за потреба на нови вработувања коесе

на Јавен оглас

2. АА објавува а н оглас на веб страна и најмалку во два дневни 305

And
 Администрати на пра коминистраци
Интерен оглас
1. Органот кома Вработување на државен службеник по пат на прозома од
потребаинтерес
место, може да објави од пополнува слободнонаработно
оглас за вработување државен друг орган кој ги исполнува посебните
2.
службеник службеник
на органот и со негова согласност: услови по потреб
(засите
за освен
3.
4. помладнасоработник
Интерниот оглас се објавува и помлад
Веб страната на АА референт 2 модар од еден во друг орган по претходна
5. Рок за пријавување најмалку5дена согласност на МИОА
6. Заинтересирани државни службеницидоставуваат пријави до АА 3 може да сераспореди во истиот орган на друго работно место во
.
Право
условиназаприва
Оценка
работа имаат
и ситеслужбеници кои исполнуваат посебнит 4.
исто звање согласно со актот за систематипација за работни места
•
.

да
се истакнува" или задоволувапоследнатагодинапред
огласот административни звања, кој ги исполнува посебните условисо
стакнати на малку 180 ЕКТС или завршен VII/1 степен може да се
поминал 1 годинадисциплинска
дане му еизречена во непосредномарка
понискоза распореди на работно место воза помлад соработник, доколку
• 12 месеципред интерниот
.

оглас
7. Постапката
тоа е утврдено во актот за систематизација наработните местане
пополнето.

за селекција ја
8. избор на државен службеник
спроведува Комисијата за с Вработен по орган на државна управа, друг државен орган или
стапката сесостои од доп институција, кој нема статус на државен службеники кој ги исполнува
Интервју: административна селекција н посебните, по потреба или по негово барање, по претходно положен
адм.сал.5 денапо завршувањетона огласот
и
нспит за државен службеник, може да биде распореден и да се стекна со
Интервјуто се состои одпрашања од делокругот наработата на статус наилидржавен
управа службеник
друг државен во наистиот
орган, орган,
работно во друг
место орган на државна
по соодветно
организациониот
дана по адм. сал. облик на органот и описотна работното место. 5
9. Врз основа на резултатите
рок од три дена од денот поодспроведуването
интервјуто, Комисијата за селекција во
на интерауто, 5. Обука
Еднана кадрите
од во администрацијата
доставува ранг-листа од тројца на успешни државни службеници до
10. надлежниот функционер на органот
карактеристиките на модерната бирократија според
функционерот во рок
избор на државен од 3 дена од добивањето на ранг листата, врш
службеник
Макс Веберсе улоги
професионални состоизавокоитоа што таа пропишува
кандидатите се специјализирани
оспособуваат стекнувајќиза
11. Избраниот Д.С. дена
3 од изборот доставува докази за посебно стручно образование и на тој начин се квалификуваат
статусот на административнислужбеници.
исполнувањето напосебните услови
12. ДОКОЛКУ Функционеротнеизвршиизбор на кандидатпо пат на За да се избегнесамозадоволството со постигнатото ниво на
интерен оглас, слободното работно место се пополнува по пат на
Јавен оглас. образование предодстапувањето
стагнацијата што во административната
тоа произлегува, неопходно е да сеслужба
со и
ПО

13.рок
Незадоволните
од 8 дена одд.с. Имаатизбор
извршен правона жалба до АА преку органот во услови административните службеници восвоите
текотстручни
на својата активна
14.
Органот во рок од 3 дена ја доставува жалбата и одговор на жалбата
до АА
служба
таквата да ги обновуваат
ориентација можати прошируваат
да се постигнат различни целизнаења.
како Сое
што
15. одлага
АА одлучува ворок одна8 дена
извршувањето од приемот на жалбата. Жалбата го
одлуката
разбиване на интелектуалната летаргија кај кадрите, држење на чекор
со најновиот развиток на
административната теорија иИ
10. вработување
По завршуването
на пробна работа. функционерот донесуварешение за
на постапката административните
таков професионалентехники, преквалификување
раст наТаквото
службеникот којнамуперсоналот
овозможуваеи
таков профане.
понатамошно

дополнување на теориското образование

стручно формирано
текот наЕдна
соочувањето
од со конкретни проблеми.со сознанија стекнати во
административните
последниве децении е подготвувањепреокупации во земјите
на службениците на ОЕЦДна
за заземање
306
високи положаи во администрацијата. Ваквата подготовка зависи од
307
 Административно пра кадри во администрацијата
Што се однесува до курсовите за обука во сите земи е
образовниот систем, но и од административната традиција икултура
Системите и практиката што постои во една земја можат да с
СприфатеноДдека тие треба да претставуваат составен дел на еден
пренесат во друга, но не без извесно приспособуване.
развој на повисоките административни службеници кој трае колку и
нивната кариера.
Подготовката на службеници за заземање на високи места
администрацијата покра стекнувањето на теоретски знаења ги опфа 51. Обука на државните службеници во РепубликаМакедонија
и следните процеси: Во нашата држава, нужно со наметнува потребата од
- процена на перформанси конституирање на нов начин и систем на обука како на постојните, така
избор за унапредување и на новопримените службеници во Јавната администрација.
-

- утврдувае на потребите за развој и обука Во декември 2005, Владата ја разгледа и усвои Информацијата
- подвижноста во кариерата за човечките ресурси во државната управа во Република Македонија.
- усовршување во менаџментот идруги клучни потреби за обу Во однос на обуките, во Информацијата се наведува дека: обуката
а
за повисоки службеници и видови на обучување спаѓа во една од најважните компоненти во развојот на капацитетите
- мотивирање на луѓето да се обучуваат
дополнително човечките ресурси.
обучување на потчинетите на И покро анализите и заклучоците на Владата на Република
средства потребни за да се пружи соодветно усовршување.
-
Македонија, во однос на развојот на човечките ресурси и
Усовршувањето во менаџментот како начин за подготовка дефинирањето на Националниот систем за координација на обуките,
повисоките службеници претставува цел која за администрацијата Во Извештајот на Европската комисија за 2006 наведено било дека
ја поставуваат земјите на ОЕЦД. Нагласката се става и врз личнит се изведувале на ad hoc основа и се финансирале од
вештини и раководене. илиориз аторите а
се доцнелосо
и утврдувањето на стратегија за обука
Во најголем број земји на ОЕЦД се основаат воведни како и со основање на институција која ќе биде посветена на обуката.
ентациони курсеви за ониешто се подготвуваат за раководни места во Сето ова имаше негативно влијае вра севкупниот квалитет на Јавната
администрацијата. Постои тенденција таквите курсеви да стана Адмиинстрација и државната служба во Македонија.
Една анализа спроведена во рамките на проектот „Нацрт
задолжителни.
Главната цел на овие курсеви е да го прошири познаването на политика за обука на државните службеници од централната
административната машинерија, Јавната политика, финансиското администрација во Република Македонија", на ФИООМ и тогаш
кадровското управување, штабските и Јавните односи улогата н постојната Агенција за државни службеници во текот на 2006 година,
административниот службеник онака како што таа се развива менува покажала дека 55% од органите немале направено анализа на
и

различните нивоа на хиерархијата. потребите од обука, а дури 70% од органите немале изготвено
и

на рамките на планот за личен развор набележи

Во Велика Британија во тиро Програма за обукаи стручно усовршување на државните службеници
компетенциите кои се очекуваат од еден повисок управен функционер, (што нивна законска обврска). Сето тоа во услови кога скоро
делат на базични изначани. Меѓупрвите спаѓаат: половина (45%) од органите, изјавиле дека нивните организациони
- управување со ресурси организации единици за човечки ресурси ја имаат утврдено обуката во своите
- управување со персонал
и

надлежности.
- познавање на содржината на работата Едно друго истражување на истата тема, организирано од
- водене на сопствената работа
страна на Државната комисијата за спречување на корупција (Државна
форизиранозникспертиза во областа во која се работи
- информатика
програма за превенција и спречување на репресија и корупција,
Во значајните компетенции спават: односно за надминување на неефикасноста икорупцијата во јавната
-

-
администрација), кое го опфати периодот рамки
2003 - 2005 година,
на

вештини
презентирање

- пишани/ административни вештини посочило дека одредени органи во на државната

рамки
-

администрација форсирале обука (на пример Царинската управа).

на
примена

политиката

-економија
некои организирале обука само за дел од државната администрација,
-

додека некои органи, пак, воопшто не организирале обука". При тоа,

книговодство
финансии

- квантитативни вештини/ статистика

- право.
- индустриски односи 309

308
 Административно право кадри по администрацијата

интересен е податокото дека

опфакаат 80 проценти
Оттука, неспорно произлезе и кои не организирало обука
органите
потребата одпосебен
постоене на
места септември 2009 година до денес практиката укажува дека се
применува системот на работни места. Во декември 2010 година
посебна
ентитет Академија
која ќе за обука
придонесе
а) обезбедување
зана службеници која како правен координацијата и подготовката на стратешките документи за
офикасното и ефективното работење, обуката и стручното
мрака на стручен кадар за обука со неопходни
квалификации и искуство; усовршување на државните и јавните службеници, организирање и
(

б) обезбедувањеконтинуитетна обуките; спроведување на обуката, како и развојот и координацијата на

(г(0)
) обезбедувањееднообразен квалитет наобуките;
политиките во врска со управувањето со човечките ресурси е
(

обезбедување флексибилност, асо тоа и преносно во надлежност на новоформираното Министерство за

д) можност за лесност на системот кон напроменливиТО Информатичко општество и администрација а пак дол за a

потреби за обука. (Проект: Нацрт политика за обука држа реализацијата на истите програми делумноеоставена во надлежност од

службеници од централната на Агенцијата за институција

администрацијата. Во отсуство на единствена
(

администрација Во Република специјализирана надлежна

Македонија).
задолжителни, Академијата
но и пред
факултативни се, би требала
систематски да(општи),
генерички спроведува
како
онтинуирана обука на државните
со повеќето европски држави тешкослужбеници,
е да е предвиди
за спроведување
што е тоа случај
успешноста на
иПостоењето
посебни обуки за сите
назаваков видови службеници,
систем наобуки,
едукација особено
е одпреку
посебназа државните новото законоско решение.

станува збор
обезбеди генеричте
неопходниот квантум на бидејќи
знања и нив важност
вештини треба
на
когасе
дасите 6. Напредување на кадрите воадминистрацијата
службеници Напредувањето означува процес преку кој заслужните
стручен испитво соодветните
битребало групи
вработување вовоЈавната
на звања.
да биде
администрација, условТака,
неполагането на т.н.
само за првично
туку ислужбеници
услов за понатамошно административнатаслужбеници
административни хиерархија.стигнуваат
Принципитенакоиповисоки положи
ке управуваат со вотој
напредување
закон определен повисоко
временски звање.
период Државните
последователно нема кои
да воможатсо процес сесевработени
од големо значење
штоунапредувањето во какоДоколку
неа. за организацијата
се така иначин
пронајде за луѓето
сои
да го положат овој струченили квалификационен испит (по претходно да се наградат заслугите на најспособните
ка компетентните членови на една организација, таквата политика не
спроведена
на нивното обука
работноод страна на Академијата),
искуство, ке треба да независно
јаиуспех
напуштатод државата
ота може да немазапозитивно дејствотакакакои за човечката
врз продуктивноста на
служба и
приватниот евентуално
сектор. своето
Како место за
алтернатива работапреостанува да го бараат во
должноста организацијата
Напротив, која се работи,
постоењетои напотчинетиот
фаворитизам изадоволуваат клима
персонализирани во неа.
односи
сериозно данагиконкуренцијата
значењето подобрат сопствените
внатре капацитети,
помеѓу самите да службеници
станат свеснии даза меѓу
ласкањепретпоставениот
кај првиот, додека ка кои
другиот ги политиката напотребите на
сервилност
го почуствуваат
сама по себе. (какомотивирачки
Доколку, владата се елемент)
определи притисокот
за еден кој таасистем
ваков го носина служи како замена
нелегалната за соситеразлични
трговија професионални
услуги ии противуслуги"
лични одлуки, како
која и
ја
обука и напредување на службениците којке доведе до филтрирано
и прочистуване"
лосно и на целокупниот
едноставно за релативнослужбенички
краток систем кајпериод
временски нас, кедабидесе коикултивираат
многу ниски.
разнитеодноси
меѓучовечките клики, сесоздаваат
Организацијата можелоши, полупаразитски
а професионалнитеорганизации
прекукоиунапредувањето стандардиво
да гиза
затвори така исфилтрираниот систем и да се премине кон градењеи награди способните и активни поединци, се заинтересирани
развивањерешенија,
законски на системот
во на кариера.Македонија,
Република Сепак, со огледво на
овојпостојните
момент,а својот сопственлуѓе
развиток или пак даблагодарејќи
ги фаворизира среднить или дури
опстојува службенички систем кој во одредена мера претставу потпросечните
(или својстваразбира, кои успеваат
што не сеиливополитички на
врска сокариеристи). својот конформизам
нивниот работен придонес
мешовит систем
кариера. Но во ипредвидува
и

кусиот и систем
временски наодработни
период кога места
се исистем
стапени на на
сила
социјални
Се манипулатори
одредбите од Законот за државни службеници кои предвидуваат.
распишување на интерен оглас за пополнувањена упразнети работни приличен број на и во администрацијата,
средни луѓе кои исто така како иданасекаде,
треба има
напредуваат
доколку совесноЗатоа,
способности. ја вршат својата
може должност во граници
да сена нивните
систем наненапредување.
во потполност отфрли
310

автоматскиот Во администрацијата, имено,

311
 Административно пр
постојат (споредпроф. Пусик) два вида на напредување:
1) Првиот од нив е отворениот систем кој овозможува
кадри во администрацијата
позиции сочинувал Ситиции во една иста класа ко ги постават истите
барања во поглед на образованието искуството, но ето и способноста
тавата класа може да се предвиди ното ниво на награду иста опитна
процидура. Бројот на позиците во една класа може да варира од една до

и
службеникот да напредува врз база на оценката на неговите неколку
групиранеилјади
повопosals.
сродност Класито се поврзуваат
вонапозвокружени така што
цалин Класитонастану нивно
понатаму се
способности за напредување на едно определено место од страна на распоредуват хиерархија степени. Еве како се дефинираат дост
они поединци или тела што се состоинапредување
да ја дадат таакако
оценка.
база на TOM што ги опфака еден столен коодговара на определно ниво во хиерархијата на
2) При автоматскиот систем на
напредувањето се земаат некои објективни критериуми, како што се PRED пасите:
О о степен ги вклучува сите класи на позиции работни места) во чии
должности спада 1) да сеиливрши под општ
школските квалификации
Првиот или времето
систем, особено напоминато во служба.
прв поглед има несомненн канцелариски, деловен даночки виднадор
која вотешка
секој ислучај
одговорна
бара работа од
а) високо
предности, но подложен е и на извесен субјективизам (некои лубе образование иискуство во вршење на надзор, б)широко познават протот

можат арбитарно да ги злоупотребуваат ипостапка

ли на канцеларискара, лаборатористачката научната или некоја друга
способност, стручност, подобност, и т.н.поимите како штоги сена
применувајќи
погрешни лица од определени побуди), додека при вториот систем област;
и практика
2)
практика и в) примена на и
вршење под непосреден
независно расудува во одна ограничена
надзор и со мали можности за примена на
мерилата се пообективни
напрофесионално,
сно расудуване
област. 2) по
на техничко
научно или едноставнаобразование
и елементарна
рамно наработа
она штокоја бара
се добива
Напредување соИЛИдипломирането
да врши другаодработа
признат колец или универзитет, но ност
одподедна без даи сеодговорност,
с бара искуство:
што
+ Поим: процес преку кој заслужните административни
службеници стигнуваат на повисоки
положаи по бара слични квалификации" изгледа
хиерархија
ВЕ Дефиницијата на работното
Помошник-економист. местошто
.работа (позиции)
бараекономист
претходно искуство и во
+ административната
Видови: Отворен систем врз
- основа на оценка на EXT ограничена мера примена
Помлад
на независно расудув
економист: одговорна работа што бара долговремено
поединец или тело. Негативност: субјективизам. професионално, научно и техничко образование изначително образование и
+ Автоматски - школска подготовка и проме поминато на искуствоЕкономист.",
и примена натешка
независно расудуван
служба. Негативност: немотивираност, ограниченост. и одговорна работа која бара значително образование
+ Мешовит-времетраење и опалуацијапреглед на методите со помош и искуство и применана исно расудуво"
Сега повторно ќе биденанаправен Постар економист: значана специализирана работа што бара
на коиВо
се решава проблемот напредувањето воразлични земји.места. долговремена
одговорностобука и искуство, примена на независносо расудување и прифакано
САД постои
Аналитичкиот план на систем
таа на деталнасокласифика
класификација преку на работните
5.000 места за кои се
на за резултати за управуто мала научната
пропишани различни фации. Од та фрагментираност на дејностито
он
Во Франција постои концепција според која службениците кои ја
може да се увиди колку далеку отишол трендот на специалнит започнуваат својата деност во административната служба остануваат во неа
американската администрација класификацията се спроведува на тој начинштоштоби донивната
и отно.кариера
Но последниве години
преминуваат добар број насектор,
во приватниот службеници
Јавниотвослужбеник
из нафаза на
во текот
на напред се опишува едно работно место, а потоа се бара кандидат
како од onol на спојот работен век има право на унапредување кое може да се состои или во
Класификациониот систем во САД се состои од позиции
можел да го пополни зголемување на платата (напредување на повисоко скалило), так и во
добиването на повисоко знаетешто исто така повлекува промена на работното
основен
што еденелемент. По
службеник даподразбира
требасообракаен групана обврски
ги има. Таквите и одговорности
SMART
мосто и зголемуване на надлежностите. Во првиот случа изборот томатски
книговодител, стенограф, инженер,позиции би можело
аграрекономист, да
санитарен
на

( (
е

оценката
според
отворен
во

вториот

пр
)

а
според

независно од нив ипотребно е да се надат лубе што ко одговорат напостојат

инспектор и т.н. Во начало, позуваат од лубето. Тие
стакот

нако и тогаш догожината на станот игра значана улога. Административниот

нивните систем во Франција поделен е на различни аранки, а во нив групирани се оние
барања. Според тоа, личните карактеристикиПроиот
на луѓетокласификационен
што им служатплан
на тие службеници кои имаат ист статус и зане. Самите поделени се на класи
позиции се ирелевантни за аналитичарите. искалила. Службеникот има право да го задржи своето звање,но не и работните
Јавната служба се појави во Чикаго нешто пред избувнувањето на Првата светска места поврзани сотоа аване.Службениците се класирани во четири категории од
војна. Овој
другите експеримент
градови. предвес
Програмата на класификација на и наскоро говладаприфатиле
федералната усвоенаи секоја има свои посебни условно и наградувано:
кои - Административните службеници од категоријатаА вршат работи на
вокласификацијата
1923. Во 1940еовој систем билпозициите
проширеншто и населокалната управа. соЦелта на планирање управување и се избираат помеѓу кандидатите што дипломирале на
да ги групира карактеризираат слични
и

универзитетот.

наоберски и квалификации
регрутирането, за тие да можат
наградуването. бушетот,даобуката
имаат заеднички третман вонапоглед
и т.н.Комбинациата такан
313

312
 Административно право
Службениците од категоријата Б аршат апликативна работа. Тие требо
да имаат диплома на завршена средна школа-гимназија (која во Франција има
поголема предност од соодветните квалификации во низа ми).
- Службениците од категоријата аршат функции наспециализирано
извршува. За влегување во таа категори потребно опоне на стручна
Ц
Кодминистрацията
се бара од припадниците на таа категорив е пониско од потполно средно (прва
фаза на средното образование според англискиот систем на образование).
Помошната класа го сочинува на нискиот дел на канцелариската класа
Во последниве години се јавува одна нова класа наречена
професионална научна и техничка класа. Очигледно е дека нејзиното постоење О

диплома
- Службениците во категоријата Д имаат едноставни задачи н
извршување.
образование.За добиване на такви работни обврски доволно е основно
Високите службеници протставуваат специална категорија која се
во преодниот појас меѓу администрациата иполитиката. Нивното именување
разрешуваме претставува дискреционо право на политичката власт (управување
со централната администрација како и мостата како што се амбасадор, ректор
профект)
Кариерата, односно напредуването на административните службениц
по Велика Британија се одвива според правила што се поинакви од оние што
владеат на континентот. По именуването, административниот службених по
i
поминува својот работен век нарчесто во рамките на една класа во рамките на
администрацијата. Како главно мерило на напредувањето со дома отворениот
и
во врска со општото образование на членовите на административната класа кои
не можат поради недостиг на економска или финансиска специјализација да ги
пресметаат сито импликации на одлуките што треба да ги донесат.
Во Сојузна Република Германија законот разликува четири категории
на виши административни службеници што се наогаат подрежимот на Јавното
право (другите службеници се наоѓаат под режимот на приватното право ипокра
тоа што се вработени во администраци ата). Тие четири категории се:
- Доживотни службеници чиа кариера се одлива нормално се до нивното
пониране.
- Службеници земени на проба што се вработуваат за еден определен
период пред да го добиет статусот за ко конкурираат.
-Службеници што можат да сеотповикаат, во кои спаѓаат приправниците
службеницитьшто се привремено вработони.

- Службеници на определен рок што се ангажираат за определен период

систем. Се вложуваат напори изборот да небиде пролен и одлуките кли за определено дело. Тие не се службеници од кариерата, туку се по око
тоа со донесуваат врз основа на годишен извешта што се подготвува за секо поврзани за работно место што потсетува на американскиот систем во кој при
административенслужбеник. Тој може да биде пензиониран врз основа на евентуалното укинување на работното место, службеникот мора да најде друго,
законот кли отпуштен безправо на приговор или можност да бара обештетува Видоки не со наога перманентно во едно звано како што е тоа случај со
Но, мора да се додаде дека таквите отповикувања се ретки. Администрациат службениците во Франција или со доживотни службеници во Германија.
отворана и во неа постои циркулација на кадри што доагаат од слободнит Видот на образованиешто се бара по Сојузна Република варира според
професии и
и од универзитетот.
администрацијата доживотно, Новопримените службеници
туку можат да излезат не мора
од неа и дадапреминат
останат вово нивото на административната функција. За високите функции се бара високо
приватниот сектор исто како во САД. Фундаменталната карактеристика на образование, три години на подготовка и проверка на службата од две и пол
англискиот систем о неговата поделба на класи. Според таа поделба постојат години. За средното ниво е доволно основно образование, една година
административната, зарната канцелариската и помошната класа. Во подготовка и сток од две години. За пониското ниво се бара диплома за основно
последниов периодсо Јавува иедна нова класа. образование или соодветно образаподготовка од шест месеци и
стаж од две години.
Административната класа го сочинува врвот на административната
пирамида во Велика Британија. Задачата на административната каса да оп
занимава со сето она што се однесува на конципирането на политиката, коорд
нацијата и усовршувањето на владиниот механизам, општата администрацие 6.1. Напредување на државните службеници во Република Македонија
контрола на наминистерските
соработници отсеци
министерот кому Членовите
му помагаат во на оваа класа се директни Каконапредување.
што е веќе наведено при теоретското определување на
подлог закони поимот напредување, најчесто
како и во остваруването на политичките планови кои се определени. Оваа најчесто тоа зависи од образовната
класа најчесто
протокно ја карактеризираат
и Кембрии администратори
со специалност кои се дипломирани кадри подготвеност,
квантитетот навремето
вложенпоминато во организацијата
зависност од иголемината
квалитетот. ии
Јазици или од Оксфорд
чиста математика. во областа на класичните труд. Во
Извршната класа доаѓа непосредно по административната ВО организационата структура на организацијата, напредувањето може
административната хиерархија. Главната нејзина задача се состои во контролата да се врши по една или повеќе хиерархиски скали или категории на
и примената на одлуките донесени на повисоко ниво. Во оваа класа постои
поголема специјализација во однос на претходната, а нивото на бараното
звања.воДали
една другаслужбеникот во организацијата
скала зависи, ќе може
пред се, од видот да напредува оди
на организацијата
образование не ја надминува средната
коишкола. Иво овааодкако ишто
во претходната соодветно
класа постои
Јапуваат хиерархија
тешкотии на звања
во наоѓањето навокавалентни
не навлегува
термини во нашиот јазик
често се образовнинаскала
исоодветната тоа описот на работни
квалификации задолженија инапаредувањето
неопходни стручни
или категорија на звања. За да го појасниме ова,вое
кои го условуваат
Канцелариската
на една меркакласа има поедноставни
случаи, таказадолжува
што одлукатакои
не есеповрзана
состојатво
1.40

примената на одделни
некои проблеми чие решавањебара специални способности образованието што
со наведеме
категории нанеколку
звањапрактични
во различнипримери на хиерархиски скали или
организации.
314

315
 министрацита таму каде што
Административно пра
да се наведи неорган,се односно
именуваминистерот
предложените министер,илии конечната
генералниотодлука
секретарза тоа кој од
воените
застапен
Како
т.м.
унапредување
класичен пример
организации.
чиновничкиот
на строга
Во всената
систем,
воповисокначесто во
чин, од најнискиот
хиерархиска
организација
кој во скала,
унапредуването
до написокиот
можеМакедобијат
Република
чин.сеКатоврши чиной
пре дека се додека Дискреција на 3функционерот.
предложените
кандидати за Теоретски,
кандидати
вработувањено ои оставена
на листата практично,во тоацелосна
гиисполнуваат значи
ЗВАЊА ВО
УнапредувањетоВОЈската
во подофицирската се подофицерски
скалависедан и офицерски општите
произволно и посебните
да одбере услови
кој од зазваното,
нив о најсоодветен функционерот
да биде мо
избран
на честооднарискдвижатчинПредусло
подник
п

напотпоручник
високиот, заставник
до официр
теоретскиот пра на воената кариера, сегенерал. нагоро
високо вое Притоа,
некои имаат не е должен
работнодаискуство
се раководи од тоа далиорган,
во државниот одтрите
или кандидати.
доаѓаат од
стекнување
образование на штоофицирски чин
не е случи е завршена воена академија, вид на Од друга страна, вработувањето на државни службеници
преку

чинодсо
безеднаподофициските чиновн. поипреминот приватниот сектор.
подофицирски вотака,
официрски претходно доусовршува правило распишување насе интерен конкурс покажува примеси нанасистемот на
н

дозволен. Исто преминот по други

често пати не е можен. Капетан по морнарицата, без разлика гранка на воената
на неговиот чи приера, што гледа во условите за пријавување интернист
заслужност поради
мајор тесната
во струкова одспецијализација
воздухопловсто поод наоргана
бипричини.
очигледни можел да бид конкурс
при к на ко можат
администрација,да се јават
а службеници
работеле вработени
најмалку една во орган
година наво
унапреден во
Сличен примерможе да се земе и во
банкарството. ЛицоСо сотекнасредно економско
приватни
образование може се вработи непосредно
државна
Интерен понисково звање
конкурс од звањето
Република за коеможее распишан
Македонија да се конкурсот.за
распише
шаттор
некој во банка.
работенилиоддел време,
во банката, и заслуги може да биде
меѓутоаспециализација.
заодбор,
да продолжи унаградено во шеф
вое дакариерата кар сите службенички звана освен за звањетозвањепомлад референт" кое
консултант, да членува на манацерскиот потребно има завршен сооглед
исклучиво дека е најниското
сонавработување службеничко мора да се пополни
пати и висока напредуване
објавување Јавен оглас.нанаСистемот
лице надвор
наконкурсод јавната
кариера себара службаи восо
истакнува
www.
високо образованиеи често
Во теоретската поделба на системите за условот за пријавување интерен кој пријавените
)

влегува

во
Македонија
и

Република

групата земјисистемсо мешовит систем, Тоакојслужбеници

сосе должи
нагласени елементи на кандидати дапријават
добиленависока оценаОназа нивната работа воовојгодината
мешовит
(

автоматски

отворениот на напредување. главно на начинот пред да се конкурсот. по што отстапува модел

отворен
на вработување на државните државните службеници до државната наМакедонија
вработување на кадри во
дискреционотодаовластувањедржавна служба во
наза функционеротРепубликана
администрација.
работно место Системот навработувањето
предвидува, работниместа,дакојсезаврши секоепреку
слободно
јавен органот на администрацијата одлучи дали слободно работно
оглас само за за слободни
слободниместа утврдени во Правилникот з
место
работнике места
распишеилиЈавенпакоглас
ке и ке го примени
распише интерен класичниот
конкурс систем на
запазувајќи
организација
Годините и систематизација на работни места на органот системот На

разликастаж,
безпослужат на
само
поминатикојаво државен
оценката државниот
како добраво позадина
органслужбеник
и Имено,
во Република
ја добил,Македонија
искуствозанада службеникот, можат да
вово
системот
систем
долж
нанакариера.
напредување државните
на кариера ешто
хиерариската скала
Друга
државен
на
карактеристика
службеници
звања
која
службеник
без
отстапува
притоа
на од класичниот
недаможе
се данапредува
упразни работно
поглед
повисоко на напредување
звање, службеникот кариерата.
мора да се Јави на Јавенбиде избран
оглас тогаш место во непосредно повисоко звање независно одивремето
ww
поминато
кога
права ке се распише, и на конкурсот фигурира како кандидат со една . остручување за

посебнитекакоуслови
и ситенадруги кандидати коидалиги исполнуваат општитеилии во службатаСепак како стимул за унапредување
огласот без ралика доаѓаат од внатре државните
напредување службеници
во кариера Законот
од за државните
степен. Под службеницивопредвидува
напредување кариерата
во однос на административнатасистем служба.на напредување, тука не се мисли на унапредување во повисоко звање, за такво нешто
од надворОна што го зема од мешовитиот потребно е да се распише јавен оглас или интерен конкурс, туку
фактот дека евалуацијата на стручните испити кои ги полагаат напредување во степен накариера.во истотозвање. Согласно
кандидатите приновивработување се врши надворслужбениците
од органот којкеизавува
потреба
избрани, од
тие кадри
подлегнуваат (во
на АА), а
периодоткако
на евалуација и полагање бидатна чл. 17-д ство1, але 1:дабилонотобјавувањето
истакнува" илизадоволува
со оцена сена интерниот оглас
испити (повеќе во делот закадривработување
Но, доминирањето на отворениот насистем
државните службеници).
се гледа
ја утврдува функционерот наводржавниот
фактот пред
работењето 317
i
што потребата од нови
316
!
 Астро в кари по администрацијата
Законот за државни службеници,
староподелено секоена кариера
на четири степени е со исклучок на селидба на кадри од приватниот сектор во Јавниот, што ке ја поткопува
степен А (3 години работно искуство како држам кономската продуктивност. Ако административните службеници
службеник и трип сметаат дека се ниско платени, нивните економски тешкотии можат да
задоволува сцени сеистакнува" к го олеснат процесот на нивното корумпирање. Таквата корупција не
степен мора да има секогаш финансиска форма, таа може да се претвори во
Б 3 години работно искуство по стекупето
степен А и три последователни сцени се истакнува" кл
задоволува
која и да е форма на кршење на прописи во корист на определени
лица во замена за определени услуги. Факторот на економското
- степен в 3 наградување ке има дотолку поголемо значење, доколку земјата о
степен Б и работно искуство по стекнуването посиромашна и животниот стандард понизок. Во раните фази на
задо опу триполи
" оцени се истакнува потрошувачкото општество, човекот е пред се, економскичовек. Но,
степен Г
(3 години работно искуство по стекнувањето тоа не значи дека луѓето не можат да бидат подложени на мате
степен в и три последователни сцени се истакнува к
задоволува ријалистички искушенија и во поповолни економски услови. Како
административните службеници ко се однесуваат ке зависи како од
на
СтепенотДоколку
кариера.
А претставува назник степен, а г највисок степе нивниот личен интегритет така и од нормите и обичаите што
на кариера, државен службеник редовно напредува
стопен му сот
преовладуваат во општеството.
степените за да достигне до највисокиот Наградувањето во администрацијата не мора да значи дека
потребни 12
последователно години,
биде додека
оценет со во текот
сцена се на две
истакнува,години
може работа
да биде исплатените надлежности претставуваат секогаш еквивалент за
завршената работа. Во некои административни дејности тешко е да се
унапреден воповисок степен на кариера една година порано, односно
највисокиот степен на кариера може да го стигне за 8 години, имено за наде и да се изнаде парично мерлив израз на сторената работа и ко
по една година помалку за секој степен на кариера. денес се прават експерименти, како дискутабилни, за варијабилно
парично наградуване. Во концепцијата на наградувањето на
административните системи во поедини земји влегуваат и елементи
7. Наградување на на статус и престик за да се обезбеди социјалната респектабилност
администрацијата
Наградувањето во административната служба може да се на стилотнанадржавата.
угледот живототштоТакво
го водие еден службеник
сфаќањето штоштопреовладува
го претставува
во
состои од напаричен
Големината износнаграрангот
паричната и од други материјалништопогодности
го зазе Франција. Во таа земја во принцип административните службеници не
службеникот во хиерархсата финансиското наградување е многука можат да влијаат врз утврдувањето на висината на нивните приходи,
важен фактор во мобилизирањето на мотивационата енергија бидејќи
младата,политиката на наградување
но службениците ја утврдуваат
имаат право да бидатпарламентот
консултирани.и
службеникот. Приучинокпроблемот поставува од двојна гледна точка Нивото наодпримањата
на работниот
службеници и правично во однос
наградување на другите
во сооднос административн
на дејности штоврши
се отстапува примањатавовофранцуската администрација
приватниот сектор, значително
односно стопанството
спични по степенот на својата сложеност функциите што
административниот службеник, но се вршат во некоја друга областги во целина. како
бенефиции
работа
Затоа,штоадминистративните
.

се повремени кадриодимаат
отсуства право
работа и на некои
хонорарна
Исклучително негативно вра моралот на на административните Во САД
вослужбеници
рамогте може да влијае неправичното
на административната инесоодветно
организација, особенонаградува
ако не се определуваат воврзначело
база примањата во администрацијата
на исплатите за соодветна треба
работада восе
наградува
пак посебниотвотруд
наградувањето или
некоја залагање
друга област, нанаслужбениците.
пр. во Доколкуе
стопанството, стопанството,наа таму
прибегнува некој каде
вид штона неслободна
можат дапроцена.
се најдат аналогии насе
Примањата
многу повисоко отколку во администрацијата, кепостои опасност тва
да не биде во состојба да ги привлече најспособните кадри. Во пониските
заостануваати зад
средните
оние слоеви
во на административната
стопанството. Но, пирамида
администраторите од не
виш
спротивниот
подобро случајотколку
кагрдени кога службениците во администрацијата се:
тие во стопанството ранг се платени
Сечувство
тврди дека возначително помалку
американската од нивните
јавност постои колеги вобизнисот.
вкоренето негативно
318
тогаш ко настапи
спрема издатоците на административниот
кон минимална држава") и дека затоа Конгресот персонал (стремеж
штединафондовите
319

25
 Административно пр
кадри администрацита
Платата на државните службеници во РМ се состои од две
1

од кои нитреба
Конгрес данесесефинансираат
малку раководи сонајавните
слични служби.
обзири Но,треба
кога истиотдатој
со
компоненти:
Основна компонента: основна податок наплата за
зване и додаток на плата за кариера: и
изгласаат средства за наградување самите конгресмени.
страна државната служба пружа поголема сигурност за време на
Од друга Исклучителна компонента: - додаток на плата за посебни
услови за работа и вонреден работен додаток на плата
рецесија. Административните
продуктивност
службеници добиваат и премии за прекувремена работа).
на работен ото.во случа
Покраакосовносат
внатаидеи што тие
плата, го усовршуваат
можат дапроцесот
работа (Соосновната компонента, на државните службеници им се
обезбедува
додатоципрекувремена
според местото на службата, додатоци за опасна
работа иработа во текот на празницито. зборза
утврден со вреднување на соодветниот
актот за систематизација степен места,
на работни на образование
работното
место во кое о распореден и времето поминато во служба односно
како и за Сето досега наведено, може да се каже
извесни општо прифатени стандарди на наградување надека станува НО стокот. Основната плата се вреднува согласно со степенот на
административните кадри секаде во светот. Исто така, вообичаено встк образование
средно, вишонаилидржавниот службеник (180
високо образование односно,
ЕКTC,дали
240има
EKTCзавршено
или 300
оваа група вработени во секоја држава, да имаат награди кои во ЕКТС). Додатокот на плата за звање, обезбедува вреднување на секоеи
1
поголема
по
или помала
приватниот сектор,
мера
но на
отстапуваат
сметка на
одоваанаградите кои сезадобиваат
дискрепанца, Јавнито звање во зависност од видот и обемот на работата, сложеноста
одговорноста за извршување на работата. Додатокот на плата за
службеници
привилегии вообичаено
кои вработенитепостојат
во одрдони
приватниот загарантирани
сектор не ги права и
уживаат: кариера, во голем дел зависинаодпрофесионалноста
обезбедува
самите службеници.наИмено со него се
платени отсуства,надомест
можностзазапрекувремена
платени стручни оспособувано и службеник сопроднувањето
што се обезбедува стимулација за успешно секојидржавен
стручно
специјализации,
работа во време на викенди и државни работа,
празници, надомест за
загарантирана извршување
постојаност во државната служба. Со унапредувањето во секој степени
на работите, професионален развој во звањето
основна плата и сл. напривилегии"
на работата кои стимулативно
административните имотивирачки
службеници. од кариера на државниот службеник му следува зголемување на
платата- во одреден процент од додатокот на плата за звање:
делуваат Македонија стопен А (5%)
7.1.Наградување на државните службеници
Наградувањето на државните службеници во Република
во Република - степен Б (10%)
степен в (151
Македонија
плати за едржавните
уредено сослужбеници".
преку системот на плати
Така, инадоместоци
Законот за на
државни степен 20%)
(ГСоанавеко
ова,седоколку државниот службеник биде оценет
службеници (чл.43-72)
стажот и трудот вложенутврдува
во дека на државните
службата службеници
им следуваат паричниза сосе „нисплатува
езадоволува"
основната плата и додатокот на плата за звањемуво
стекнал со одреден степен на кариера,
надоместоци во вид на плата и во вид на надоместоци
на државните службеници навоплата.
Република заслужениот износ, а додатокот на плата за кариера-му се исплатува
за еден степен понизок од степенот со кој се стекнал пред оценката
Наградувањето
Македонија се состои одплата и надоместоци наплата. задоволува".
не при што
Платата на државните службеници е изразена низ бодови, wwwww
(

соодветно на образованието, звањето и работното место основнатакомпонента

на

Плата:
Основна плата
степен
образование, работно место и работно искуство), додаток на
а) основна компонента:
за звање и додатокна плата закариера на плата за посебни
на државен службеник може да изнесува (хипотетички) од 205 до 992 бодови, па
така, доколкуназемеме
компонента платата дека 1државниот
бод (хипотетички) преди
може 15даденари, основната
плата компонента: додаток
б) исклучителнапрекувромонаработа денари до 14880 денари. на службеник
Вредностана бодот за износот изнесува од 3075
на државните
на службеници ја утврдува Владата назаРепублика
финансии,Македонија со Одлука, секоја
Надоместоци на плата: патни, дневни, користење
услови на работа и година на предлог на министерот додека продноста на бодот за
сопствено возило, селидба, хранарина, погреб, одвоен живот,
селидба, елементарни непогоди исл.
платите на вработените во администрацијата на единиците на локална
самоуправа
општината исебучетот
утврдуваназа секоја
градотгодина,
Скопје содонесена
Одлука заодизвршување
страна на наСоветот
буотот нана
превоз,
општината.
321

320
 Административно при кадри во администрацијата
Додатокот на плата за посебни услови за работа опфака: нов социалистички дрижа и како и за некои режими -диктаторски режими
работа, работа по смени, работа изложена на виск ризик, работа од Азија, Африка и Јужна америка. Вториот модел е модел присутен
време на неделан одмор и работа за време на празници утврдени со во развиените демократски зом и кој модел постојано и перманентно
закон. Работите
предвидени кои сезасметаат
во актите под посебни
систематизација услови,треба
на работните местадавобиде
с се надоградува со нови содржини а во функција на подоследно
орган да државната управа. Државен службеник има право на додаток остварување на човековите
Во рамките права
на вториот и слободи
модел во соодветната
карактеристичен држава.
за Европската
за посебни услови за работа кога извршува работи по предло
функционерот на органот или нанепосредно претпоставен до Унија, но постои единствен модел организација на
за

администрацијата. Така, положбата на

на Јавната и државната
меѓусебно неДодатоците
службеник на плата за посебни услови за работ
се исклучуваат. администрација во ЕУ е различен од земја до зема и зависи од
уставните одредби, законската регулатива, административната
Доколку
службеник има работи подолго
право на од полното
онреден работенработно време
додаток на државниот
плата тррадиција и слично. Во рамките на ЕУ може да се разликуваат главно
може да го земе како паричен додаток на основната плата или два концепта во поглед на моделите на Јавната и државната
прекувремените
денови. часови може да ги замени со слободни часови к администрација:
1. Во така наречениот широк концепт, применет во најголем број земји
Покраплатата, државните службеници имаат право и на други членки во ЕУ (Франција, Ирска, Холандија, Шпанија, Португалија,
надоместоци, и тоа: за патни, дневни и други трошоци за службен Шведска, Белгија, Грција) сите или најголем број од јавните
патувања во земјата и во странство; за трошоци за користење ко службеници имаат статус на државни службеници, односно се
возила во лична сопственоста службени цели; за трошоци за одвое
живот од семејството; за селидбени трошоци; за превоз до и са
опфатени во рамките на државната служба. Имено, согласно овој
концепт сесмета дека секој Јавен службеник е дел од извршната власт
работа (доколку оддалеченоста на живеалиштето изнесува е поголем на државата;

од 2,5 километри): за оброк за трошоци за работа на терен з
трошоци за погреб во случа на смрт на државен службеник или член
на неговото потесно семејство (брачен другар и деца): за штета при
ни непогоди и за трошок при подолго боледување на
државниот службеник.
Државен службеник кој со посебно ангажиране и квалитет во
извршувањето на работата позначително ке придонесе
2. СПОРОД Вториот, така наречениот ограничен концепт (Германија,
Австрија, Луксембург, Данска, Италија како и во најголем дел од
земите од централна и Источна Европа) поддржавна администрација
сеподразбира само Јадрото на Јавната администрација кое ги опфака
службениците што вршат работи непосредно поврзани со вршењето
на функциите во државата, односно имаат преносно овластувања и
законска надложност да вршат Јавна власт, да предлагаат политки или
п

ВО

остварувањето на функцијата на државниот орган во кој работи регулаторни инструменти, или да даваат совети за нив, да ги
функционерот на органотможе да одлучи да му се додели парична извршуваат законите, да решаваат за прават и интересите на
награда во висина до една негова плата
граѓаните и слично. Согласно овој концепт, само еден дел од
8. Системи на администрација вработените во Јавната администрација имаат статус на државни
Како што е
наведено во претходното излагање во светот службеници, додека оние кои не се државни службеници - вработени
постојат главно два основни модела на организација на Јавната и во Јавната администрација, се сметаат за лица кои вршат одредена
државната администрација: професија во Јавниот сектор, односно во рамките на службите од јавен
1.
Администрација (особено државната, класична управа) која е во интерес (овој концепт
администрацијата се применува
во Република икакомодел на организацијата на
Македонија).
функција на остварувањето на политиката и желбите н
актуалната политичка власт и
. А врз основа на сличностите ВО
2. Администрација (целокупната Јавна организацијата на одредениадминистративни системи условени од
администрација низа географски,
на Европа,историски и културни фактори можеме да утврдиме
идржавнабившите и сегашнито
која е во функција на остварувањето на правата, правните на ниво пет моделана администрација:
интереси и слободите на граѓаните, сервисно ориентирана 1. ЈужноЕвропскимодел (Италија, Шпанија,Португалија, Грција и
администрација, деполитизирана идепартизирана администрација
Првиот модел е карактерситичен за дел од Белгија), според кој администрацијата има ниЗОК
општествен статус, широко распространета патронажа и
можност 38
322
екстензивана национална интервенција во
323
 Администратор
кадри во админист
на кариера во службата, туку статусот на државниот службеник со
локалната самоуправа: добива и губинанаопоконкурс за конкретното работно место.
2. Скандинавски модел (Данска, Норвешка, Шведска и по одреден Карактеристики систем, со:
4 ПОПОЛНУвањето на работни места во сите нивоа се врши вра
степен финска и Холандија) кој подразбира професионална,
деполитизирана и политичка државна служба, администраци основана конкурс;
со висок општествен статус, многу мала националн
co
инсистирање на посебни вештини за специфични работни
интервенција по субнационалните структури, сегментирана места:
државна служба; признавање на претходното професионално искуство;
) каде
наиндивидуално оплата;
3. Германскидржавните
модел (Австрија,
службеници
Швајцарија
Германија,
имаат високопштествен статус 4 определување
4 нема автоматско
жиран
зголемуване на платите;
нема дефиниран систем за унапредување;
:

администрациата е пополнета по правило од правната струка,

сегментирана државна служба, повисоките нивоа на 4
4 нема загарантирано работно место:
службеници се политизирани и постои лимитирана федерална 4 нема законски утврдени услови-шеми запензиЈА;
а

контрола во субнационалните управни структури: 4 pa ЛИЧНИдисциплински постапки.

4. Британски и Ирски модел според кои имаме најмалку службеничкиот
политизирана сениорска државна служба, администрацијата Во Република Македонија со основането на
ужива висок статус водржавна
општеството,
служба;
не сегментирана, но систем
година сесо донесув
утврдуваето на Законот
систем државните
на работни местаслужбеници од 2000.
за вработување на
управно распространета
5. француски модел, според кој државните службеници имаат државни службеници
2009 година во ситеназвања
со измените освенза секретарите.
Законот Во септемврипо
државните службеници
висок општесвен статус в сениорското ниво е политизирано. Република
Во кадри којМакедонија
предвидува можносте мешовит систем на
во зависност од регрутирање
околностите наи
на однос на организацијата
работни на Јавнито сервиси,
места во администрацијата ипополнувањето
(особено државната) потребито
да објавифункционерот
јавен оглас наза администартиениот
пополнување на орган (дискреционо)
слободно работно
разликуваме два система:
на неколку
место/работни места илибипакбиле
слобнодно место/места да распише
пополнетиинтерен конкурс
исклучиво со преку кој
државни
а) Систем на кариера, кој претставува комбинација службеници воке вработени во државната администрација. Со ова се
елементи:

доживотно вработување во раната младост, со

перспектива на создадени услови за примена на систем на кариера во државната
проследување на кариера во служба. Треба да системи
се истакне заевропските
трендовите воденес,
организацијата на
хиерархиско напредување со Јавната администрација:
последувателни фази; административните на земји фактот
овие два система не можат да се најдат во ниедна европска земја во
дека
претпоставкадека службениците ќе имаат серија инапрописи;
условите за напредување утврдени се со правила
AMBAL
работниместа во текот на нивната кариера;
различни својата чиста форма. Така, системот на работни места, по себе е
многу хетероген, што значи дека е многу тешко да се воспостават
посебни квалификации за посебни звања - кариери; универзални односно општоприфатливи критериуми. Но, факт е дека
горна старосна граница на вработување;
овој системдоколку
транзиција, на работни места
доследно повеќе одговара
се применува, бидејќи е напоадаптибилен
земјите во
непостоење на професионално искуство надвор од Јавниот кон новите реформски, транзициони процеси. Додека пак, системот на
соктор: на плати; кариера повеке одговара за стабилните демократски држави каде на
наградување се врши врз основа на шеми институциите на извршната власт егзистираат и работат врз основаи
• автоматско зголемување нана напредување;
платасо возраста; повеќегодишно, аконе ивековно институционално утврденипрописи
законски утврден систем односи.
постојано работно место:
услови за понзионирање;
законски дефинирани
специјална дисциплинска постапка;
б) Систем на работни места, согласно кој не се гарантира правото 325

324
 Административно право Дености на органите на администрацијата

БЕЈНОСТИ НА АДМИНИСТРАЦИЈА И РЕФОРИИ НА

Прашања и теми за дискусија и осон:
Поим на кадри во администрацијата
Принципи и општи услови на вработување во Јавниот сектор
Политичка селекција на кадрите во администрацијата
Политичка неутралност на кадрите во администрацијата
Политизација на кадрито по администрацијата
• Системи на образование на кадрите во администраци
ата
+ Напредување во Јавната служба
Наградување во јавната служба
Службенички систем во Република Македонија
Поим на државен службеник (организациона материјална
и
ЈАВНАТА АДМ
ДЕЛ I ДЕЈНОСТИ НА ОРГАНИТЕНА АДМИНИСТРАЦИЈАТА
1. Општи забелешки за управната функција
Материјално содржинската суштина на администрацијата се
изразува во нејзината управна функција. Управната функција е
единствена и неделива и таа во основа се манифестира како власт и
како стручна служба, а овие два аспекта на управната функција
содржат во собо повеќе елементи. Кога администрацијата се појавува

дефиниција) како власт, тогаш управната функција ги содржи следниве елементи:

Видови државни службеници во Република Македонија решавање на административни управни работи со донесување на
Вработени во Јавна администрација на Република Македониja конкретни административни акти, вршење на управен надзор, и
Агенци а за државни службеници преземање на мерки и материјални операции со примена на принуда.
+ Вработување, напредување, наградување, оценување Во овој домен спаѓа и нормативната дејност на администрацијата кога
престанок на вработување таа донесува општи управни акти, иако нормирањето не е суштинска
Посебен режим на вработените во Јавниот сектор карктеристика за државната администрација:
Овие елементи Ја изразуваат функцијата на администрацијата
како носител на власта: Меѓутоа, сите елементи на единствената
управна функција не носат само атрибути на власт. Вомногу елементи
таа се изразува како стручна служба за потребите на законодавната
власт и извршните органи. Во тој контекст во рамките на единствената
управна функција се прават сериозни напори за осовременување и
приспособување на одделни нејзини дејности кон потребите на
новите општествени односи и кон потребите на парламентарниот
системна одлучување.
Во оваа група на дејности се вбројуваат следниве елементи на
управна функција: следење на состојбите во одредени области;
организирање ивршење на одредени служби; подготвување на акти и
вршење на други стручни работи за собранието и извршните органи
како и за другите субјекти во општеството.
Единствената управна функција се манифестира како власт и
како стручна служба, а таа конкретно се однесува и се реализира низ
призмата на повеќе административни дејности (елементи на
управната функција).
Единствената управна функција се состои во следново:
Органите на администрацијата
Ја
спроведуваат утврдената политика и ги извршуваат

327
 домости на органит
работи,Во6.какоВршат
и другии други со устав и закон, односно статут утврдени
Административно пра

законите, прописите и другите општи акти на Собранието ина наредните стручни работиво учебников
излагања за собраниетоко јаи извршниот
објасниме орган
секојасо
даност на администрацијата посебно, а со тоа ќе
многудимензионалноста на општата управна функција во нејзиното се запознаеме
конкретизирано
теорија, така и одостварување, какоодадминистративна
аспект на административната
Владата,
ги спроведуваат насоките на собранието,
гииницијатива
следат состојбите во наодредените
за решавање прашањатаобласти и поводуваат
во тие области, аспектна богатата практика.
решаваат административни управни работи, работи,
+

административни 2. Посебноза дејностите на управата

и

извршувањето на
надзор
управен

подготвуваат прописи и други општиакти и

вршат

21.Спроведување прописи
напрописи
умердената политика
актиполитикаи
други

вршат други стручни работипристап

за собранието и за Владата
во вршењето на управната ииопшти
општиакти извршувањето на
Со новиот нормативен
функција, ко требаи дадасесезбогатува
менува сонејзината класична суштина конте, другитеСпроведувањето на утврдената
обележја.и воВо законите, другитеуправна
прописидејност.
и општиПрвата
акти, претставуваат двеизразува
димензииво

и
реалните односи
вршењето на управната функција нови демократски
од администрацијата се бара нов нспроведувањето
а оваа посебна димензија се
стил, нов
старото однос и нов
изакласичното начин во комуникациите
администриране со граѓаните,
треба исозаемна при што
повеќесоработка
да се напроцесот на утврдената
законите,надругите прописи политика,
и општи автората
акти. Со во извршувањето
првата с на
одбегнува сметка на демократска комуникација интегрално управување, како спроведувањето
утврдената политика претставува негова завршна фаза, асо втората
која ќе треба се повеќе
администрација да се практикуваи извршувањето
во спроведувањето и дасе збогатува.наДржавната
утврдената сечинотобезбедува материјална реализација наоддонесените одлуки, пана
политика, секаденакадевластшто(управата
тоаќе бидекакоможновласт),
ќе треба дајагизголемува
одбегнува на извршувањето се појавува надвор рамките на
како процесот
законодавно
прерогативите
активната а да Така, собранието на Република Македонија
управуването.
интерес и изначење
творечката улога во остварувањето
на граѓаните (администрацијатана следењето
работите
како струченодна тело
значењеЈа утврдува
за политикатастопанскиот
политичкиот, и одлучува засоциалниот,
основнитекултурниот
прашања оди
Иновациите
сервис).
на управната функција се состојатнавоиницијативи за општествениот
Собранието ја развиток.во законите
изразува Својата игенерално
другите утврдена
правни и политика
политички акти
состојбите
решавање во одредени области и поводувањето иадминистрацијата,
се грижи за нивното спроведуване. Органите на државата
претставуванаобврска
статична,
прашањата
индолентна
во тие области. Тоа,
за администрацијата,
и незаинтересирана таа дапак,неодсмеедругадастрана
за онадаштобидесе случува вои остане кциона
Собранието на
начелно
самостојност
Република
располагаат со наодредена
во спроведувањето
Македонија, исто така,
политичка
утврдената
за
или
политика.
определува
нејзината област.
кооперативна, Администрацијата
а преку е должна
нејзинитенаиницијаиви и предлози активна
да струјат нконтрола
а општо инадполитиката на извршувањето и остварува политичка
во спроведувањето на веке
идеите, мислената и ставовите граѓаните
наредните редови, детално и на
ке сите правните субјекти.
бидатадминистративни
елаборирани утврдената
администрацијата политиката на
односно
собраниетополитикаОрггоаните наобезбедуваат
администрацијата ја спроведуваат
.

Во на управната функција, функција.

елементите
дејности кои ја сочинуваат управната права и
укажување на релевантнитена состојби тоа спроведување,
и како преку благовремено
појавии соодпредлагане
значење зана
Органите на администрацијата во рамките наи своите успешното спроведување политиката,
должности:
1., другите
Ја спроведуваат утврдената
прописи иопшти актинаполитика
ги извршуваат
собранието ина извршниот
мерки на надлежните
подготвување на прописи органи,
и други соопштинивното
акти, спроведување,
како и со сите
органите со
други
на
активности кои ја сочинуваат нивната работа.
администрацијата
својаворабота,
остварувањето на предлози
оваа дејност се должни со
законите

насоки: образовани и
2. Гииницијативи
следат состојбите во областите за коивосе тие области; целокупнатаутврдената иницијативи, и акции да придо
ги

спроведуваат

за решавање напрашањата
орган

нивните
и

поведуваат административни работи;

административниработи; несуваат
политика што поуспешно да се спроведува 329
и
3. Решаваат
4. Вршат управен надзор и други
5. Подготвуваат пропис и други општиакти;
328

10
 Административно право Дост на ортна администрацита
реализира.
на задачите и работите на органите на администрацијата:
работата и одговорноста
даотвори
органите
на на
Со право се истакнува дека спроведувањето на утврд расправа за рабо
политика не е само техничко административно прашан, туку мошне Администрацијата и.т.н.
значајно организирање на процесот на спроведуването на утврден Вториот аспект на деноста на административните органи по

-
политика. ВО
драгоцена ТОЈ ангажман
помош им даванаВладата,
органитекоја
на администрацијата, саа сфора - се изразува во извршувањето на законито, другите
прописи и општи акт, Органите на администрацијата во рамките наи
обезбедување на спроведувањетоВладата, која заради успешно
наполитиката утврдува насоки и своите права
акти ина
должности ги извршуваат
и прописите законите,
и општитедругите
акти напрописи и
начелни ставови
политика за начинотзанаадминистративните
кои се задолжителни спроведувањетооргани.
на утврдената
Меѓутоа,
општите собранието Владата
на следниов начин: преку непосредна примена на законите, прописите
изадачи
органите
по врска со понатамошното организиране и спроведувањени
на администрацијата имаат и остваруваат цела и општите акти: со обезбедување на нивното извршување; со
утврденатаполитика, кои отпочнуваат од моментот на донесувањенана решавање на административни предмети; со вршење управен надзор
и со вршење други административни работи за кои се овластени; и, со
законскиотживотни
реалните или друг пропис,
односи. па се до неговото
Административните органиповедува
изработуваат
BO
донесување на прописи за извршување на законите, другите прописи и

план и акција за спроведување на донесениот закон или друг пропис

општите акти доколку за тоа се овластени.

Според тоа, извршната дејност на органите на

можат да издаваат стручни упатства за спроведувањето на истите и администрацијата се состои во нивното непосредно применување;
да
иливршат цела новки заради успешна примена на законот
друг пропис. односно во обезбедувањето на нивното извршување преку решавање
На на административни предмети, вршење на управен надзор и вршење
спроведувањето на тепен на развиток и самиот чин на на другиадминистративни работи, како и во донесување на прописи за
утврденатаполитика посложен,

функцијанаглобалнотден ш иот
како субјекти кои треба да го обезбедат спроведувањето на извршување на законите, други прописи и општи акти. Всушност,
утврдената политика сепојавуваат и други институции и органи кои се извршувањето и осигурувањето на извршувањето на законите во
надвор од државната администрација. Тоа се разни субјекти - основа се изразува и преку сите други дејности на органите на
организации изаедници - од чие успешно остварување на тој дел од администрацијата. Сепак, општо прифатено е мислењето дека
политиката зависи и нејзиното глобално спроведување. Заради тоа, извршната дејност на органите на администрацијата се состои во
непосредно
пак, административните органи во пршењето на оваа своја дејност е
мораат да соработуваат со сито наведени субјекти и со сопствени Собранието извршување
и Владата, а на законите, стратегиите и другите акти на
тоа опфаќа:
иницијативи и општа координација да остваруваат обединувачка
спроведување на утврдената
+ донесување
+ донесувањерешенија по административна постапка:
на поодиночни
политика. надворакти
од
Дејноста на органите на администрацијата во спроведувањето административна постапка;
на утврдената политика, има исклучително значено, затоа што од + вршење на нормативна дејност, и
процесот на обезбедувањето остварувањето на утврдената вршење на
административни дејствија и преземање на
политика во крајна линија ке зависи и ефикасноста на остварувањето административни мерки.
и

на глобалниот политички систом.

Собранието непосредно или преку Владата остварува Донесувањето на решенија во административнапостапка е
непосреден увид и контрола во сферата на спроведувањето на
утврдената политика. Во вршењето
основен
другите вид наОрганите
акти. непосреднонаизвршување на законите,
администрација и стратегиите
другите овластении
на
административни органи - во сферата на спроведувањето на
контролата над
субјекти (организации,
конкретни со јавни овластувања),
административни со донесување на
утврдената политика - Владата ги има следниве овластувања: да бара
извештај од органите на администрацијата за спроведувањето на административна постапка,
акти, односни решенија BO
непосредно одлучуваат за правата,
утврдената политика; да бара известувања и одговори за обврските
вршењето инаправните
оваа интереси
дејност на
органите граѓаните
на и правните
администрација лица.
и Со
другите
спроведувањето на утврдената политика; да им наложат на органите
на администрацијата да преземат соодветни организационни, овластени органииорганизации непосредно ги применуваат законите
кадровски и други мерки со кои се обезбедува ефикасно извршување и другите прописи и општи акти врз конкретни случаи и создаваат
.
330
: Законот за носење оружје содржи услови кои треба
да бидат
331
 Денестинар за слуба и
Административно право
има за цел
уредбата да ги места
за работни разработни
докоенанормите на Законот
од Владата на РМ. Про
исполнети
оружје од страна на донесува на овој Правилникпретставува пре нормативна дност од
НАДЛЕЖНИОТзаАДМинистративен
изполнети
едно лице да добие
законските орган дозвола
услови (MBP). заВоносье
одза страна зависност од тоадали се
нана подносителот на брато
админи
страна на
Вршењето намерки
ипреземањето
административничетвртиот,
дејства последниот
на
надлежниот администрелови од страна на подносито конкретниот случа, про
оценува
преземанеи ј а реалната
на потреба
процесни дејствијаносене
во оружо
точно конкретниот
определена случа пр
конкретен администрати
административни
извршната дејностгонасочинува
дејства се состоиодносно
онистрацијата во извршување на
постапка, Министерството кеојадонесе
основарешение за одбивање
конкретенна барањето и
оценувајки ја реалнет сни дејствија во точно обиване на баракото или
, односно
дозволено
ет-решение со оружје
кое с е прифаа во бара
преземање на процестоко донесе решение за
претставува
ето на страната.Цалиот администрат
одминистр
свој процес на с облик наВршењетона материјални
материално-технички
можат да се извршат
операции
и по карактер
пат
коина имаат правен пбезримаруда.нивна
Значенето на
ништо друго,
, прекутуку извршува е на закон (вакто конкретниот
во администраслучај Закон за носе административните деста се состои во тоа што примена
донесувачон
оруже)Донесувањето поединечни акти надвор извршување на
на непосредно
административна
од не можатадминистративното
да се остварат правните дејствоодноси
сеизвршува утврдени
врзсооснова
национара
правнитена пропис
акти
односно
законите,
оргни не стратегиите
ги применуваат и другите
постапка претставува втор вид
нормите акти.
на Во onoj случај овластените
административното право, туку регистри,КаконаПравен
ИЛИ ДРУГ
пример,
управни воденефизички
акт.
доста
на одредени сенасметаат
матката
деставо(рудно на роденичаниирешенијата) умрени лица
нормите на
Така на
другите
право,трговското
пример,
гранки на правото,
право,за извршувањето
трудовото право,
на
какона пример
финансовото
бучетотна
- граѓанското
правос кого
државата, идруги. кршување
Органите на иадминистрацијата во извршувањето
на законите,

седонесува Закон за извршување на бучетотврзоснованафинансиските

планови одзанастрана на ситеовиеплан.
органикорисници
иво организации -корисници нанепосредно
буџетсз наУправна
другите
и друго.
прописи општи
или административна акти преземаат и административни
меркасопретставува збирмерки.на
акт или задачите
средства,
реализација на крајот,
финансискиот И д
воспу,а донесат
станува конкретни
збор за одлуки акти, односно
на администрацијата материјални
или операции кои се
со кои се одпреземасоодветен остваруваат
санкција правен врз основаакт.на
извршување
апоединечните назаконите
кти,одно надвор од и на другитепросто
административната постапка. седонесуваат
Идентична поединисо
ситуацијата овластување
Административните што произлегува
меркиособено се применуваат во остварувањето
дел .
акти со кои(ониесе регулираат
вработените коинемаатработните
службеничкиодносностатус)трудовите
на органите
односина
во органите на
наизвршувањето
надзорните овластувања
на законите ина органите
другите на
прописи администрациата
одредена тие изрекуваат
дејност,
кога пона
управно
запиране и
администрацијанормативната дејност
администрацијата,
Вршењето на
исто така,органи.
претствуваАдминистративните
мошне значаеноргани
облик наво продажбаНамерки:
надзорни
например,
одреденизабрана
стоки,нанаредбавршењеза вакцинација,
на наредба за овакуација
извршната
вршењето дејност
наопшти на овие
нормативната
акти,акосенадејност можати другите
дасодонесуваат самотаа друго иниција ви
подзаконски
заради успешно извршување зазаконите
тоа овластени закон, другпропис
прописи. Во 22. Следење
завршуваАнализата на состојбите
сама за и девње
себе
соинициативанадејностите не наимала никаква цел ако таа не се
би
запреземањена органитена одреденина администрацијата
мерки. Затоа, за
смисла,
подзаконскиорганите
општи на
акти администрацијата
кога за тоа се можатТоадасе:донесуваат
овластени. правилник успешна
восамиот
следењето реализација
наследење
состојбитенавоанализата,
определенатукуобласт не ќепотребно
биде доволен
наредба, управно упатствоиипрописите
на администрацијата стручно
управатаупатство. Сопредвидени
гнаоСобранието овиеи Владата.
определуваат општи
начинотактина
со неколку ангажиран факти на
творечки однос во преземањето ќе
и биде
давањето уште и
иницијатива
на надлежните органи и организацииза решавање на отворените
органите

На пример, во Законотвозаорганите
државнинаслужбеници проблеми во дадените области. На тој начин ќе севообезбеди
на

општи услови за вработување администрација, како попол обединувачката улога на администрацијата со состојбата својатаво
извршувањето

законите

македонско
конкретно државјанство, определен степен на образование и сл.
бидат исполнети некоиспецифичниуслови (точноопределена струкаи состе
вработување во конкретен административен орган, Но,
потребно област, таа вистински ке се поврзува со животните проблеми
својата област,иќестанетворечкилост насвојата работнаиживотна
степен на одобразование,
способности
утврдени можестранада сенагодинибараатсекојназаорганработенстаж,места,дуриитн.иитоа)посебни
одреденипоединечно психофизич
коивосеразработени
систематизацијана работниместа извања,којпретставува подзаконскиПравилникопшт за
333

332
 Административно право дености на органите на администраци ата
средина со другите фактори на политичкиот систем. Во таа смисла информирање во утврдувањето на програмите, на статистичките и
администрацијата презема мерки за кои е овластена, но, исто така
предлага и ко дава иницијативи до Собранието, Владата другите други истражувања и анализи, кои се неопходни за остварувањето на
следењето на состојбите во областите за кои се образувани. Тие се
организации и заедници и тие да се ангажираат во рамките на своит
и овластувања за да сеадминат слабоститеи состојбите
исто така одговорни за потполност и ажурност на податоците и
ДОНА
дадената област. известувањата иза стручната заснованост на оценките за состојбите и
Д

во
појавите и за поведените иницијативи за решавање на соодветните
Дејноста
состојбито на органите
и давањето на администрацијата
иницијатива во основа во
е следењето
аналитичка на прашања.Оттука, Јасно е дека станува збор не за површна и лаичка
анализа на состо/бите, туку за активност која значи излегување од
креативно-инициативна. Таа се состои и во анализирањето на традиционалните државни рамки, покажувајки на закон заснован
појавите и двиконата
административните од значење
односи за остварување
и за остварување на развојот
на правата и должна интерес за со она што се случува во општеството.

ностите напојави,
настанати граѓаните, какодвижење
нивното и во утврдувањето на причините на сите
и нивнитепоследици 23. Решавање на административни предмети
Творечко-иницијативниот аспект на оваа дејност на органите на Утврдената политика во Собранието и Владата со која се
администрацијата се изразува во тоа што врз основа на резултатите регулираат општествени, економски, културни, социјални и други
до кои дошле, тие се долокни: - да преземаат мерки за кои се односи-а се преточени (изразени) во материјалните норми и прописи
- органите на државната администрација со должни да ги извршуваат.
овластени, или, пак, да гиизвестат Собранието иВладата за тие да п
преземаат неопходните мерки со кои ке се обезбеди остваруванетона да ги оживотворуваат и непосредно да ги применуваат на конкретни
административно-правни ситуации и односи.
политиката и извршувањето на законите, другите прописи и општи Правно, решавањето на административните работи се
акти, или пак, да ги отстранат појавите кои не се во согласност со
утврдената
политиката политика, како и да
и за утврдување даваат иницијатива
на прашањата за уредување на
во одредени изразува преку примена На општите материјални норми
области. (апстрактни правни правила), врз конкретни ситуации и односи,
Иницијативниот ангажман на органите на администрацијата во при што за граѓаните се создаваат административно-правни
следењето на состојбите во својата област, не е насочен само кон односи со кои се решава за нивните со закон утврдени права,
државната структура (Собранието и Владата), туку тој претставува и оборски и интереси при што сето тоа правно се изразува во
израз на пошироко отворање и потра но поврзување на органите на
администрацијата и со други структури. Во таа конкретниот административен акт, односно решението.
административните органи се дол ни: податоците и известувањата
смисла
Решавањето на административните работи претставува право
кои при следењето на состојбите ги прибираат по службена должност, идејности,
догожност на органите
нејзините на администрација.
носители се самостојни во Во вршењето
рамките на овиеи
на законите
а кои се од значење за следењето, планирањето и насочувањето на другите прописи, па никојне може врз нив да врши влијание каков
развојот на целото општество (приватниот сектор, установите и
другите организации и заедници), да ги доставуваат во согласност со
закон на сите заинтересирани лица.
конкретен акт ке донесат
Сепак, вршењето во конкретна
на оваа дејност административна;
не е ниту ситуација.
оставено на апсолутната
Органите на управата ги следат состојбите во областите за кои слободна волјакоинарешаваат
организации административните органи работи
административни и на другите органинаи
врз основа
се формирани врз основа на податоци кои сами ги прибираат кога се Јавни овластувањасмисла
- туку нејзиното вршење е регулирано во
за тоа со закон
прибираат, овластени,
обработуваат и како и врз основа
искажуваат, односнонаимподатоци
ги што п
доставуваат формално-правна со Законот
за општата управна постапка:
други овластени органи, организации ислужби. СпореддаЗаконот
се надлежни за општата
решаваат управна постапка
административни работи сесите органидакоисе
должни
Податоците на органите, организциите и службите кои се придржуваат до законската процедура во утврдувањето нана
органи ги овластени
посебно користат какоза службени
прибирањеподатоци.
на податоци, административните
Во врска со ова прашање материјалната вистина,
административно-процесникако и во доследната
институти примена
(правила) на цела низа
со кои се гарантира
тесно е поврзано и прашањето за остварување на комплексот на законитоста вопостапката
системот на информирање во една држава. Органите Доследната применанана донесувањето на решението.
администрацијата учествуваат, во рамките на целокупниот
334
систем на
на на оваа дејност, е од посебнаначелото на законитост во вршењето
важност како во неговата материјална
335
2
 Дости на органите на администрац
Административно право

, со материалните
да гонопочувствува во вистинска
правен статус, смисла на зборот гарантиранот
при што административно-правните
ослободат од остатоците односи,на
смисла,норми
така
на и во формално-правна
апстрактен
( Имено неопределен
смисла.
) се утврдени правата на успешно
устано
и самостојно
бирократските да
елементи.работи се ослободат
Се разбира, од
обарските и интересите на правните субјекти,тие
какоправа,
и условите коик на административните
КВАЛИТЕТОТ НА Законитоста во никојовој
случајновне смее
приоддапосерешето
во решавањето на конкретните одрази вра
начи

треба да бидат
интереси. исполнети
Задачата на заовластените
дасе остварат
органи кои обврски
решаваат литетот работи
административни работи се состои во тоа да испитаат и утврдат во Вториот аспект
административни во решавањето на административните
предмети
една сосезакон
случај регулирана
исполнети и определена
законските постапка,
материални дализаводаконкретниот
услови се признае во својатанова надимензија
администрација содаизразува
граданите по должноста
им обезбедат ефикаснонауслови
органите на
остварување
некое право или, пак, дали постојат со закон предвидените услови за нивните
преземањето права
мерки и
со интереси
кои се во создавањето
олеснува и овозможува што и вои
побрао
да сеопределат одредени обврски.
Решавањето на административните работи претставув попотполно
извршување остваруве
на нивните на нивнитекакоправа
обврски, и да и интереси,
им се односно
на даде
овој помош
аспект во
-

основна
нивната дејност наорганите
карактеристика како наоргани
администрација
на власта, вопа која доаѓарешенијата
доколку доизра и заштита. на
?
доброволно не се извршуваат - зад нивното реалноовааизвршување
на државните органи.
стои
најстандардна
Конкретен придонес на остварувањето на ефикасност и
нивнотоосторупа е
иновацијата, е воведувањето на начелатапостапка
оваа при
присилба Со право се поставува прашањето дали одговорност и по Законот за
Спореднаначалото на ефикасност,
административна дејност добива новисодржини во согласност со
развиениот степен на новите општествени односи? решавањето
остварување административните
на правата, работиорганите се должни
да обезбедат ефикасно
обврските иинтереситенаодноси.
граѓаните, како сои
Се предвидуваат дпо појдовни промиси:
Првата е дека
дејности да ги административните
вршат на начин органи
кој ке сесоодветствува
должни на
своите
на другите субекти
тов, се предвидува во административно-правните
должност за органите Во врска
на администрација, тиекако
да гии
положбата
решавањето наначовекот и граѓанинот,работи
административните а тоа значи
да сеи усогласи
дојноста сопо решаваат барањата на граѓаните
должност да иги предлози. во пропишаните
разгледуваатЗаи даорганите
им даваат рокови,
на одговори на нивните
администрација кои
нивната уставно-правна положба, односно да сеграѓанито).
стави акцентнасе претставки
непосредновршењето
комуницираат иопштат
наОднивната сервисна улога ( у лога на сервис на да госоорганизираат
граѓаните сена таков
предвидува
и
произлегува дека органите оборска, на работите начин,
Втората
вторатапремиса
администрација воработа
рамкитена награѓаните,
своите направа и должности
обезоде што на граѓанитена нивните
ко им овозможат
права, полесноизвршување
односно и во пократканапостапка
нивните
mokya

должни со својата
иустановите и на другите организации да им трговскитедруштв E обврски.Начелото на одговорност значи дека кон државните
ефикасно остварување на нивните коправа и интереси.
200

Овие две премиси и поконкретно ги објаснимо. на службеници кесе спроведува итнапостапка за утврдување на нивната и

Првиот аспект се изразува во новиот/начин на вршење одговорностдоколку

кривична) (материјална,
во дисциплинска,и општењето
комуницирањето па ако имасо основ
граѓаните
општата управна функција, односно во тој контекст и во
решавање административни работи. Тоа значи дека органите надејноста на пројават неправилен
некомпетентност однос или пак,
преддизвикаат штетазаради нивната вонестручност
за странките постапката.и
администрација
донесуваат кога создаваат
решенија, мораат административно-правни
тоа да го прават на начин односи
кој ќе и когаво
биде или едноставно спречат остварување на законски загарантираните
согласностопштество,
граѓанско со положбата
во на човекотсо инивните
согласност граѓанинот во демократското
гарантирани слободи,и
права на граѓаните.
Во согласност со постигнатиот
степен на развиток на

права и должности, со нивното слободно творештво, здружување општествените

правниот однос односи
ја и карактеристиките
видоизменуваат својата на административно
класична смисла и се
активности, како и со начелото на еднаквоста на граѓаните пред
административно-правни збогатуваат со нови содржини. Имено, во административно-правната
Пренесено
законот.
на теренот на конкретните теорија класичен пример за утврдување на суштинските белези на
односи со граѓаните, тоа означува
реализација на нивните права или обврскитаков нов- даприод
може,-секој
во конкретна
граѓанин
337

336
 Административно пра Дости на органите на администрацијата
административно-правниот однос о разграничувањето со граѓанско исклучиво во зависиелемент
Последниот самата странка.
од волатананакласичната административно-правна.
правниот однос, па се истакнува дека административно-правниот
теорија за разграничување административно-правниот
на од
Однос го карактеризираат диаметрално спротивставени
карактеристики одоние на граданско-правниот однос. граѓанско-правниотоднос во смисла дека административно-правниот
Основни
елементи/обележа/карактеристики НА
однос не подлежи на судска контрола, исто така, е прилично изменет.
Имено, во низа административни системи, па и во правниот систем во
административно-правниот однос:
• во административно-правниот однос секогаш како една од Република Македонија, почнувајќи од 1952 година е воведена
странките се појавува државен орган/организација,
перманентна судска контрола над конкретните административни акти

односи
правните
од

административно
односно административно-правниот однос не може да се

кои

произлегуваат
решенија
со
на институци та управен спор.
засновува помеѓу самите граѓани како што е тоа случа сo воведувањетоИсклучоци од основните елементи/обележа/карактеристики на
523

граѓанско-правниот однос:
административно-правниот однос настанува со посилна административно-правниот однос:
вола на државниот орган, а во граѓанско-правниот однос 4 по административно-правниот однос како една од
суштествена е еднаквоста на полите на учесниците во странките може да се појави: и недржавен
односот; орган/организација (приватна организација, невладина
извршувањето на административно-правниот однос се
обезбедува со принуда; и
организација и сл.) која врз основа на закон располага со
Јавни овластувања;
административно-правниот однос не подлежи на судска
контрола.
иницијатива за започнување на административно-правен
однос имаат играѓаните, кога станува збор за остварување
Сепак овно класични елементи на административно-правниот на некое нивно право или правен интерес засновани на
однос, во новото цивилно општество добиваат нови обележја. Така закон и
Во тој случа волјата на државниот орган за
учеството на државниот орган како задолжителен субект во стапување во административно-правен однос e
создавањето на административно-правниот однос секогаш не ирелевантна;
задолжително. Покра државните органи, и низа органи и организации + извршувањето на административно-правниот однос е

врз основа на Јавни овластувања и во согласност со началото на
деотатизација, се масовни носители и учесници на создавањето на
низа административно-правни односи без учество на државни органи.
Вториот елемент на посилна вола на државниот орган спрема
другите учесници во односот, исто така, секогаш не е присутен во
создавањето на административно-правните односи. Постојат низа
доброволно кога предмет на односот е право или правен
интерес на граѓаните и во таков случа не постои државна
принуда:
административно-правниот однос во целост подлежи на
административно-судска контрола од страна
специјализирани административни судови, или пак од
на

административно-правни односи во кои учесниците стапуваат или ми страна на редовните судови.

засновуваат доброволно, па посилната волја на државниот орган во
тие конкретни случаи е ирелевантна (на пример, признавањето на Од изложеното
некое право зависи исклучиво од волата на самата странка на која и Дока решаването
произлегува
на
припаѓа тоа право).
административни работи
административнадава
дејност навистина
која тешко претставува
се менува. на стандардна
И елементот на принуда, во извршувањето на диспозитивот на
решениетооднос
кое претставува правен израз зана сите
административно законодавство помодерна димензија во Меѓутра, новото
решавањето на
правниот не е карактеристичен видови на административните работи, пришто како основна цел се поставува
административно-правни односи. Во тие случаи кога станува збор за барањето, да се обезбеди ефикасно, законито и демократско
остварување на правата, обврските и интересите на граѓаните, како и
остварување на права од волата на самите странки ке зависи дали другите субјекти на административно-правните односи.
тие ќе го реализираат или нема да го реализираат тоа право. Во
таквитемерка
крајна случаидоколку
нема принуда. Принудата
доброволно не семоже да се појавизаконските
исполнуваат само како 2.4. Вршење на административен надзор
обврски. Дали ке се оствари некое право или нема да се оствари, Контролно-надзорната дејност на органите на администрација,
338

339
 Административно пр 2 дености
на органистрацијата
конкретен
саластени созакон.на
e
надзор
инстанциониот
Предметот
административен акт, односно донесено вокога
админис
BO вршење на
односно дејноста на администрацијата решение
административен
доследна примена надзор,
на се состои
законите и на водругите
нивната
прописи. перманентна
Оваа грижаимаза
дејност работа в о непосредното применување на прописитеправниселицарешаваи другиза
права, обврски или правни интереси на поединци,спроведувањето
за цел, исто така, да обезбеди заштита на началото на законитост по на
решавањето на административните
однос предмети без оглед на тоа дали странки.Улогата на органите на администрација во
административно-правниот го засновале
органи или, пак, организации кои вршат Јавниили овластувања
административни инстанциониот
поднесена жалбанадзорна без оглед на тоастранка
незадоволната дали еили,топоведен
пак, по послужбена
повод
Вршењето терминологија
на
во( административен
Република М а к е д о н и ј а -
според законската
управен надзор должност
обезбедува (охматеријална
officio) - се состои во тоазаконитост
формална што прекувооваарешаването
контрола сена
претставува класична дејност на органите на администрација во что
остварување администрацијата сестепен
служи наи соразвиток
принудниво значителна
мерки, нос административните
обврските и интереситепредмети, како ивозаконска
на странките заштита на правата,
административностапка.

и
сепак и на
мерка влијаеовој план достигнатиот
надржавната
неиното е и осовременување. Така, во низа Оваа
само заштита
на добива
контролата особено
над значење
конкретните затоа што
административни таа неактисевозадржува
рамкитеи
домени во кои администрација имала изразито
надзорни овластувања со право на примена на принуда и контролно
репресив наарадржавните органи и организации, туку нејзиниот
деетатизираната сфера на организациите кои вршат јавни досег се протега
видоизстувања
видоизменуваат,
ТИО

паненивниот
само досег
што седобива
намалуваат
повеќе туку и се
превентивен овластувања, доколку по жалбата против административниот
решава органот науправувањето определен со општ акт.
акт не
биде решението на здруже
советодавен
поведување и укажувачки
иницијативи карактер
пред на следење
Собранието на
и Владата. состолбите
разбираи
Седржавната наслучавозачиПример
или за после,може да
Авто-мото сојузот (какооргани,
здруженија на граѓани коинеовластувь
се во Нико
дека овој став не значи, оти не постои повеке потреба
администрација и понатаму да ја врши оваа дејност, дека е тоа воќe доверени државни административни
со закон)заради
со кое сенеисполнување но
одбива да се изврши сепак вршат
технички проЈавни
надминато.администрација
Сеуште постојаткакозначани стратешки области моторно возило, на пропишаните технички услона
државната
обезбеди законитоста, ако е експонент
неопходно наи државата
со ке морапра
принуда, дакои
меѓутоаја Доколку
организацијата,
Јавува
сопственикот на возилото
има правозанавнатрешни
Министерството
е незадоволен
жалба/приговор,
органи
од таквото
по(којкласичен решение
каковторостепен
орган нанадзорорган
државапрасе
неспорно е гии тоа,
значително декатаквите
смалува правецотпрерогативи
на развитокот
и го нанасочува
иднитенивниот
односи Администрација). Во овој случай, МВР спроведува инстанционен
организација со Јавни овластувања која не е дел од системот на органите држа на
интерескон други појавни облици.
Надзорот гиопфаќа: со кои се решава за Вториот
администрација.
наопштите
администрација вид на административен
се изразувадруштва надзор
во следењето што го вршат
на законитоста на
надзорот
правата над законитостананаграѓаните,
должностите актите трговските друшт
организации-инстанционеннанадзор; организации акти на трговските
од странаВладата,
на административните и установите и на
органи но,коишто другите
за своите
државните
наоѓања ја известуваат односно Собранието, е уште
и

установите и
надзорот над
другите законитоста на општите акти дополнителен поважно, административните органинаимаат овластување даодносно
преземаатза
органи, организации и установи -превентивен и на трговските конкретни
усогласување мерки за разрешување спорните ситуации,
надзорот над законитоста
и другивоорганизации
работењето- инспекцискиот Уставот нана подзаконските
идополнителниот Република акти на овие организации
Македонија.Така, кога се соработи
законитеза
надзор; и

друштва, установите надзор, овластувањата на административните органи

правната теорија сеактипротегаат
или во врз
најлошоценката
случај нанивната
на легалитетот (законитоста)
суспензија, доколку на општите
општите акти
Првиот облик
како на надзоринстанционен .
-во административно
Овој -надзор
когасезасостои
тоа севоовластени
тоа што
надзор.

несуспонзија
се во согласност
нема позитивен ефект во смисла организацијатаоваапо
со Уставот и законот. Но сепак, доколку
органите
со на закон
администрација
- контроилијарнаа затконис натрговските
административните
на
е познат акти

административните органи друштва иустановите и ка укажувањето да го усогласи актот со закон - законитостана општиот
другите организации кои донесуваат решенија
акти во вршењето јавни овластувања, односно преземаат мерки за коикако административни 341

340
 Административно право Дорности на органите на администраци ата
акт може да се преиспита во постапка за оценка на уставноста
апарат. Вршењето на административен надзор е типично таква
законитоста на општиот акт пред Уставниот суд. Во оваа постапка дејност.Иако таа во својот тоталитет радикалноне е променета, сопак
обезбеден рамноправен третман на трговските друштва или реалната практика укажува на цела низа нови аспекти во не/зината
установите со административниот орган што го врши надзорот. Со то реализација. Ова тврдење, односно овој став може да се согледа од
се заштитува автономниот статус на трговските друштва или СПОДНОВО:
установите, но и началото на законитост на општите акти прен Прво, во вршењето на административниот надзор, органите на
Уставниот суд. Превентивниот надзор, пак, се протега над законитост администрација имаат различни овластувања. Со поединечни облици
и целисходноста на општите акти на трговските друштва и установите на надзор тие преземаат мерки на кои се овластени со закон, па во таа
што вршат работи од јавен интерес, при што надлежниот (смисла како носители на власт и империум се мошно ефикасни

до
административен орган дава согласност или одобрение на општиот

облици
,

останатите
пак
се
)

однесува
Што
надзор

на
репресивен
акт. Превентивниот надзор не се протега во целост над општиот акт надзор, посебно во однос на општите акти на трговските друштва и
туку само на оние одредби на општиот акт кои се од значење за установите и на другите организации - органите на администрација
јавниот интерес вовршењето на дејноста на таа организација. имаат право само да предлагаат преземање на одредени мерки за
Третиот облик на административен надзор што го вршат заштита на уставноста и законитоста на општите акти
исклучиво административните органи е инспекцискиот надзор Второ, улогата на администрацијата во вршењето на надзорот
Инспекцискиот надзор го вршат специјализирани административни
органи - инспекторти, а предметот на овој надзор е законитоста во
не е само од репресивен карактер, туку во низа области таа добива
превентивен и советодавен карактер, исполнета со одговорно чувство
извршувањето на дејностите на трговските друштва и установите и на
граѓаните. Во вршењето на овој надзор инспекторите располагаат со за следењето на состојбите, укажувањето на неправилностите и
широк репертоар на административно-надзорни Морки в BO
поводувањето на инцијативи за спречување на недозволените
однесувана.
спречуването на противзаконитото дејствување на трговските
друштв и установите, но и на граѓаните.
Содржината на инспекцискиот надзор се состои во тоа што
органите на администрацијата во вршењето на инспекцискиот надзор 25. Подготвување прописи и други општи акти и вршење стручни
Подготвувањето
работи за Собранието и Владата
на прописите и на другите општиакти, како и
во рамките на своите права и должности, остваруваат непосреден
вршењето на стручните работи за Собранието и Владата на
увид по работењето и постапувањето на сите наведени субјекти во
однос на нивното придржување конзаконите, другите прописи иопшти Република Македонија, претставува
државната администрација такваспаѓа
која во основа дејност
надворнаодорганите
досегот нана
акти, при што можат да преземаат административни и други мерки за
кои се овластени со закон. Во вршењето на инспекцискиот надзор власта,
изразуваодносно тоа еслужба.
како стручна таква дејност на администрација, во која таа се
органите на администрацијата остваруваат, главно репресивна дејност
- инспекцискиот надзор во административната теорија се нарекува Органите
подготвуваат на администрација,
прописи во рамките
и други општи акти на својот
за Собранието делокруг,во
и Владата
ушто и репресивен надзор, но, нивната улога е превентивна, па тие
преземаат низа мерки и акции со цел да се спречи кршењото на согласност
општите актисоданивните програмизана работа.
ги подготвуваат барањеТие се должни прописите
на Собранието и Владата,и
законите и на другите прописи без принуда и без репресија. Дека
станува збор за мошне сериозна работа (инспекциска дејност но тоа можат
основа да го стораткоии погисопствена
на состојбите следат иницијатива, доколку враи
- оценат сопствена
зборува и фактот дека инспекциски надзор можат да спроведуваат самоиницијативна потреба за подготовка на таквите акти. Врз основа и
само органи на администрацијата, а вршењето на одредени стручни на извршените подготовки (собирање на потребни податоци:
работи на инспекцискиот надзор (како што се експертизи, испитувања
и
слично) со закон можат да се доверат на специјализирани трговски информации и анализи), органите на администрација во вид нанацрт
друштва и установи и на стручнислужби, доколку не постојат техничк
и
прописи,акти,илиистите
општи во подоцнежната
гиупатуваатфаза во вид на предлог на прописи и
до Собранието
. или Владата
Врз основа на изложеното може да се истакне дека развојот на нацртите на прописите и на другите општи акти што ги
општествените односи во Република Македонија закономерно влијае
преобразбата на одредените класични функции на државниот За
подготвуваат за Владата,
администрација а преку
прибавуваат неа и за
претходно Собранието
мислење од органите на
заинтересирани
органи, соодветни стручни организации и заинтересирани организации
343
 Дости картата , како и со стручни,

од значење науредување
Административно про

заулогата на натиесоодветни
нанаучните
администрация
односнонаучни
организациимефусебно
соработуваат
орг,анаизаци можатдадаизработат
самостојно им довератодделни
на стручните и на
материјали
и заедници
прашања доколку
или, пак, зае топ
остварувањето органи нопримена
за нивната изработка
на посебни стручнисе и потребни сложеникои истражува
научни методи даклисе
не можатистапува
При доставувањето
организации.
на нацрт-прописитеоргани
и општите актишто м
обезбедат органотна
Вововршењето наадминистрација
овие активности, администрацијата
со помош на аналитички
подготвиле на овој начин, административните
известат Владата за мислената на консултираните се должни
органидаија како сервис и стручени стручно
соработник, пришто по
организации, односно за причините поради кои не се земени пред ид методи
состојбитеги проучува
во својата област гии обработува
дава свои мислење и предлози
и не со прифатенинивните
досегашната
мислења.

инициатор за донесување на нови прописикакои надруги

Во собраниска практика честопшти
предлага преземање на одредени
подготвуваат анализи, мерки. Разните
извештаи, за оди, иенции
информации и комисиивра
елаборати,
секогаш сезаради
појавувале органите на надржавната акти
администрација основа на
појавите кои
во Собранието
одредените и Владата
области имаат
како и сознанија
увид, за состојбите
односно изворни и
Меѓутоа,
оваа нивна улогауспешно
ке требаостварување
се повеќе да се парламентарниот
намалува на тој систем
начин што информации за креација на политиката от области. иниcтpaTMBHKTe

тно не ко остануваат и понатаму како исклучиви предлагачи на заклучокот во врска со оваа дејност на административн
акт администрацијата,
прописи и други општи акти, туку се повеќе ke им ја препуштаат та органиПрео, монополската положбана органитена
бу била
улога на пратениците,
сестрана
органите стручна
на како помош.а органите
Во
администрацијататаа на администрација
смисла,
да даваат со предвидува
соодветни
едолжност
им даваатза
податоци
како предлагачи
други општи и накобројни
акти инициатори
треба се повеќе за донесување
да се на прописи
стеснува, иако и
во
известуван и стручни мислења по прашања од својот делокругк практиката
улога сеуште во овојнадомен
сопазајакнувањето тиенаимаат
улогата примарнаиипратеничките
пратениците доминантна
За органите
кога прописите и
општите акти ги подготвуваат пратеници
на администрацијата постои
законска обврска, и о
да Групи, и на граѓаните како иницијатори и предлагачи во
се појавува како
подготовката на своитеод предлози,
прибавуваат мислења нацртиоргани,
заинтересирани и други општи акти
стручни Второ,и инициатор,
собраниските тела:
и тогаш, акога администрацијата
значанаорганизации
дејност на предлагач
бидопарламентарниот
4-е стручна,принцип таа
информирана којаиимакомпетентна
таа улога-воуштесогласност
долго време,со
Новиот
и заедници.

органите на пристап во вршењето

администрацив, треба наовозможи
да оваа нов квалитет во
нафазата
широканадемократска на одлучување
отвореност на ке мора да
администрацијата се оствари
уште во
процесот на создавањето
демократизација уште
напретходната
во
политиката, инспириран
фам - вософазата
фаза -
идејата зана начи подготовката
ко оставовите
овозможиипрекуи изработката
нејзинитена предлозите. Само
предлозиводанајширокана таков
се пренесат и
подготвуването
творец во никој на прописите
случај не смее иданаостане
другите општи администрацие
државната акти. Исклучи миспрата, интересите на Јавноста
на зборот, за да извира правно оформената политика одоригинарните смисла
туку таасонда-на
стручна може да се појави само ставови
мислена, како квалификуван
и интереси стручњак
- на коврши
нашироката .

општествена база.
инспирирани, а во Врзетаква
нив основа,
бидат вткаенинејзините,
интереситепредлози
и ке бидатна
мислењата 3. Ефикасност
Управнатапофункција
вршењетоенаединствена,
управнатанофункција
е составена од пове
сите општествени структури. На тој начинко биде трасиран и патот.
односно начинот за разрошување подготвувањето
на скриената моки предлагането
на органите нана елементи
сочинуваат-глобалната
административни
управнадејности коиТиево дејности,
функција. своето единство
како што Јае
државната администрациа-преку
прописите да гообезбедуваат своето сопственонаирешавачко воко наведенона законите
се: спроведување на утврдената политика ина
во процесот прописи ивлијание
и управувањето. на други извршување
состојбата и другите
областа за која прописи
сеобласти; и општи
основанирешавање акти; следење
и давањеадминистративни
иницијатива за
општи Покранаангажирањето
акти
одлучувањетово
административните подготовката
органи вршатнаидруги стручни работктие решавање на прашањата во тие
заизработуваат
Собраниетоаналитички,
и Владата. Така во рамките својот делокруг вршење административен или управон надзори подготвување
Собранието и Владата. Приинформативни
изработката наитиедруги материалиорганите
за работи 345

материјали,
344

Ame
 Администратор м
прописи и други општи акти идршено други со Уставот и со закон
утардани работи, како стручни са за Собранието и Владата
Бројните активностиштинистрацијата ги врши ворамките
на својатазаопшта управна функција бараат од неа максимал
Дености на органите на администраците
следењето на состојбите, во известувањето за состојбито и во
предлагането на соодветни административни мерки до Собранието и
Владата, во подготвувањето на прописите, во изготвуването на

IC IL
ангоман за успешно анализи, елаборати и студии како и во модерното брзо и ефикасно

административно-правна практиофисСито
сно пршено во конкретната
И
вршење на надзорот - всушност; комплетната управна функција во
досегашни реорганизации голема мера ќе зависи и од "стопенот на воведувањето на
рационализации на администрацијата требаше да имаат за цел да ја технолошките иновации во модерната работа во администрацијата.
направат
Под ефикасна
поимот и
ефикасностуспешна
во во
работатавршењето
на на нејзините дености
административните органи б За успешна и ефикасна работа на администрацијата значено

се подразбирало максимално остваруване на поставените цели на како е таа организирана, како е решено кадровското прашање,
административните
на време и ефект
дејности,и аматериали
на човечки
тоа да ресурси.
со минимална употреба и
Тоа пак и во
стручноста на кадрите, материјално техничките услови, барањето за
модернизација на администрацијата во нејзината работа, системот на
максимален и во спроведувачото Крутака наградување и т.н. Сите напори околу современата преобразба на
решавањето во административни работи во вршењето на администрацијата инејзина рационализација, покра другите цели, во
административен кли управен
дености, во нормативната надзор,
дејност и т.н.стручно
челото нааналитичките
ефикасност
основа се мотивирани заради зголемувањето на:Нејзината
ефикасност.

означува брзо, успешно и квалитетно вршење на сите овие

административни
другите субјекти. активности спрема државните органи, граѓаните
и

Началото за
ефикасно работење о уставна и законодавна
обврска на администрацијата, при што сооно во Законот з
организација и работана органите на држуправа, постојано се
инсистира на одговорност на администрацита ефикасно вршење
на управните работи. 2294

Во решавањето на административнить работи во Законот за

општа управна постапка е воведочасност за
водењетокога
постапка на управната
се решавапостапка. Согласно
за правата, сва начало,
обврсоте управнатана
и интересите
граѓаните се води без оддолжување, што побргу и со максимално
почитување на временските рокови утврдени во законите и другите
признавање предвидуваат
прописи.Се низа поедноставување
и вршење одредени права иинтереситеи сабрзувањаграѓани
и за
во странствошто
татковината) (за им
побрзо издавањезаисправи
се потребни и разни
остварување документин
на одредени оде
права во странство. Г

Со воведувањето на компјутери се зголемува брзината и

тојефикасноста за вршење на одредени
начин и администрацијата административни
станува поефикасна дејности. вНа
во работењето, а к
граѓаните и другите страни побрзо ги остваруваат своите права, на
пример, уверенија и други исправи за кои водат евиденција - органите
на администрација, можат да ги издаваатистиот денкога страната
побарала
J

Употребата на модерните технички достигнувања во

собирањето на податоците, евидентирането, селектирането,
346

347
i
 д

Реформи на Јавната
Административно пра
власта, појалност:
вистина, почитување на законот иличните способности и
+ образовни: латентни
охрабрување на
вештини, латентни способности, исправни социјални
И иновации, групна
ДЕЛ I РЕФОРМИНА ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА ставови, прифаданесамоизразување.
на промени НОВИ идеи.

1. Вопед
Управната реформа претставува план за преобразба на
управаташто најчесто се спроведува во услови на отпор. Во врска со
SANAA.делегација, демократизација.
научни ставови, раководене

тој процес аналитичкото внимание можат да го привлечат различни меѓу реформите : на

што се однесуваат насредства за подобрување
1 одлучува:
аспекти. Да се задржиме на некои од нив.
Еден од можните проблеми што заслужуваат внимание
148
воденетона усвојуване
политиката, предвидување, програмирање
односот помеѓу управната
административната и општествената
реформа може даAl
реформа.
произлезе од Во низа случай
општествената
буцетирање,
процена на планиране, обработка
перформансите, на информации,
координација, контрола
но дали е можен спротивен сооднос? апокација на ресурси, развор: НА НОВИ

можел
Во да
врскабиде
со управната
покренат
промена
реформа
проблемот
на и социалната
односотпомеѓуопштествената
би
+. Структурално преуредуване планиран
,

ч
4.
спонтаност и социјалниот инженерниг. Дали промените се резултат на OFции и иинституции, закони, комуникации, модели на,
органската еволуцијаили
на социјалниот + процедури:
контрола:
промена на методи, процеси, техники,информации,
историски традиции се работи заорганизам
план навкоренета во неговитоод
промени изведени конктакти;
улоги,
+ стандарди,
комуникации: резултати,
преоценување на одлуки,
разумот реформите
што се раководи од определени теории за опшеството?
да се предвидат? настани, норми, раководење
Можат лиОтпорот кон промените е појава добро позната
на сите оние
вредности, мотивации, однесување, политика,промени
односи наво
што се занимаваатсо изучување на
кон пром
организациите.
начините на Предмет на + опкружувањето,
адаптабилност: истражувана,
MOK
изнаоѓање решенија
решенија за
занесрекни случаи,
разгледување тука можат да бидат
отпор и тактиката на неговото
премолчаното
совладуване. Премолчаното иновации,
, ненормални појави, трансформации.
саботирање на
изрека на законотнормативните цели, штоно доаѓа
му се покоруваме до израз во шпанска
не промени.
го извршуваме", е еден од Во ,кризиуспешни
неуспесипрактиката, административните реформи,
или не,

за отпор кон административните

промената е друго значајно сонаведемо
остваруваат на еденза широк
предлозите фронт во реформи,
административни по око земји. Овде
според ег
подрачја,
примеритеМерењето на резултатите на
прашање. Тоауправнито
сеефикасноста,
успешни може дапослужи како основа
реформи. Кога на процената
можеме да затоа колкуза
зборуваме
воповекеземји.
за
а кога ефективноста на тие реформи? проучувањето
Проблем што легитимно може да не засега е и Кралска комисија за австралиската владина
нареформи
искуствата
и штоодможе
управната
да се реформа.
научи од Постојат
нив? Што ли успешниепознато
воопшто управн Австралија администрација (Кумбс), 1976
управнитеидеолошки
реформи?проект
И далиили
е неолибералната концепција
практичен инструмент
пишува зауправните
управна
за заакција?
Закон за судска контрола на
административните
на
Ревизија
одлука, 1977
владинатаадминистрација на
реформаЕден од авторите што подолго време Нов Јужен Велс (Виленски), 1982
реформи, ЏералднаКајден,
сеинституциите.
однесуваат поединциги дели
и реформите
групи
спаѓаат. и на двештогрупи:задираат
реформи оние штово
се успева
Бразил
Потсекретаријат замодернизација и управна
, 1964
роформадебирократизација
Во првата група да Национална програмаза
идеолошки: волја да сеработните
напредуванавики,
ипотчинување Кралска),комисија заорганизација на владата
прифаќање
етика на наразвиениот
прогресот,
капитализам, економскатана Канада 1962

поединецотинсистирање
морални; на општото добро, поттици,
на висок партиципација;
интегритет, сочувство
349

348
 Административно праве
Системи за мерење на операциски
порформанси (ОПМС), 1975
за
и отчетпока менаџментфинансиски
и отчот (Ламборт), 1979
Комитет за кадровска политика (Д'Авињон),
1979
Кина
Трот пленум на Централниот комитет на КПК
1979
Програма за административна реформа на
Жао, 1982
Франција
Министерство за Јавна управа иуправна
Јапонија
реформа
Привремена комисија за админстративна
реформа (РИНЧО), 1981
Комитет заунапредување на управната
Холандија
реформа (ГИОКАКУШИН), 1983
Комитетза општата структура на владин
служби, 1979
Советски Сојуз
Перестроката на Горбачов од 1986 имногу
покоренитите реформи во Русија по 1991
Обединетото Кралство Комитет
зајавна управа (Фултон), 1968
Комитет за социјални служби (Сибом), 1868
Штаб за ревизија на централната политика,
1970 Закон за локалната управа, 1972
Програма за приватизација, 1979
Монаџерски информации за министри
САД (МИНИС) Служба за менаџмент икадри 1985
Закон за конгресен буџет и контрола, 1974
Закон за реформа најавната управа, 1978
Програми за редуцирање на менаџментот,
1978 Закон за смалување на обемот на
списите, 1980
Совет на Претседателот за интегритет и
ефикасност пЦИЕ), 1981
(
Анкета на Претседателот за контрола на
цените во приватниот сектор (Грејс), 1983
Совет на Претседателот за усовршување на
монармонтот, 1984
Програма за реформи, 1988
На наредните страници ке бидат накусо опишани накои од
плановите и цртитена административните реформи во САД и земјите
на Европската унија.
350
Реформина Јавната администраци
2. Административниреформи во САД
Ке започнеме со Соедините Држави. Можеме да кажеме дека
на силниот импулс на реформата во последниве години го даде
депото на Осборн и Геблер Повторно откриване на управата", кое
доживеа голем успех во американската јавност и стана некој вид
Библија на реформата. Реформата во деведесеттите години
покрената е со Законот за перформанси (ефект) и резултати. Законот
стапи во сила но неговото потпишување од претседателот Клинтон на
3 август 1993 година.
Законот бара Јасно да се утврдат целите на јавните програми и
да се процени ефектот на агенциите во нивното остварување. Тој го
поставува тежиштето врз резултатите, квалитетот на услугите и
задоволството на корисникот што сега се третира како клиент. Сето
тоа со инструменти за подобро функционирање на јавната управа. По
потпишувањето на законскиот акт, претседателот Клинтон ја даде
споднава изјава:
Овој Закон е значаен бидејќи во онаа мера во која нашата
управа ќе работи со поголема ефикасност и ефективност ке јакне
американското стопанство и односите во нашето општество... Законот
бара да си дадеме отчет за секој напор. заради кој примаме пари од
народот, да видиме како работиме, да и кажкеме на јавноста како го
сработуваме она врз што работиме, да се задржиме врз нештаташто
не функционираат и никогаш да не престанеме да ги усовршуваме
работите за кои веруваме дека се исплакаатвложувањата
Законот бара секој директор на агенција, до 30 септември 1997
да му достави на Конгресот стратегиски план за програмираните
активности.
информации:Тој документ би требало да ги опфати следниве
сеопфатно
формулирање на мисијата или јавните цели на
агенцијата вклучувајќи ги тука нејзините најзначајни
функции и операции;
опис на целите на агенцијата;
утврдување на средствата што треба да се употребат за да
се остварат целите, вклучувајќи и опис на внатрешните
оперативни цели на агенцијата и на нејзините човечки
ресурси,
што како изанада ресурсите
се бараат нададените
се остварат капитал цели;
и информациите
+
идентификација на најзначајнитенадворешни фактори кои
се надвор
битно од контролата
да влијаат на агенцијата
за остварување на општитешто би можеле
цели;
опис на
да се користи за процена на
системот
што
треба
програмите и установување на општите цели со календар
наидните проценина програмите.
:
351
 Реформи на ваната вработен или
Административно право
времетраен одпетагенција.
години нема да побира ка ниеден контрола на
функционер на таанаредба бр.
Извршната 12837 наречена
годишни планови за ефектот:
: дефицитот
бара и порастот
од агенциите на продуктивноста
данаречена на смалување
пристапатадминистративни
кон постапно федералнатанауправа"
една од
одговорност;
буџетските
определено партии
за какви токму расходизаменаџмент расходи.
се работи, инобуџет, Не
во првиот е точно
откакочленќесосе
;
• оперативна
Плановитезфлксибанот ефект што се подготвуваат секоја година,
секоја
од програмските активности,
установување
норми
гиелементи
на
содржат :
следниве
ефектот
,коитреба дада сосе вели дека директорот
консултира на уредот
со агенциите, ко јазаутврди и ревидира дефиницијата наво
формулираат на начин
квантифицира и о мерлив;
кој е објективен, може Административните
прска расходи" дадените агенции.Сите прашања
со дефиницијата на административните расходи"1993ко година
ги решисо
опис на оперативните процеси, средствата итехнологијата Повгаки од буџетските износи за фискалната
директорот.
како и на човечкитеи материјалните ресурси кои са
нормите на ефектот: пресметанаинфлација, од агенциите се бара да ги извршат следниве
Минимални родукции во спомнатата буџетска партија:
нопходни за даиндикатори
се остваратна ефектот кои ке се користат за
установувачо
да се процени нивото на услугата или пак производите" на +
4% за фискалната 1994 година
3a
%
секоја програма:

1995
создавање мерило кое овозможува споредба помеѓуцелите
46
% 9% за фискалната 1996
1997 оствари
на ефектот и реално постигнатото ниво. 14%за фискалната
Извештаите за ефектот имаат за цел да го означат
степенотна
Егзекутивната
укинување на 100.000 наредба
работни бр. вокоја
места 12839 настојувауправа.
федералната да
достигнатиот
отстапувања ефект
во во однос
однос на на предвидениот,
предвидувањата со како и можните
објаснување на Нормата бара секоја агенција
има над 100 вработени со три

причините порадикои дошло до нив. што цели кон полно

фискални години.Работните местасе елиминирааткако вопоследица
работно време да укине 4% од сите работни места рок одна
Од посебен интерес е петтиот оддел на Законот природната флуктуација во органите (агенциите),иликако што е смрт.на
поголема флексибилност во правилата на однесување наагенциито
заштодаќеимсесе одбегне
овозможикрутоста
остварување на целите коиФлексибилноста
се поставени, такасе оставка или заминување на јавниот службеник, како резултат
во управувањето. са програми што треба да ја остварат таа цел: отпуштање со надомест.
изразува во посебнидоговори
административните исклучоци
и од општитеуправување.
финансиското норми, какоНо,што
ваквата
.

предвремено пензионираНаредбат бара од директорот на ОМБ да

донесе норми за

флексибилностнеуспехот
ја зголемува одговорноста на јавниот администратор
на програмата. 12834го има за цел
нејзино извршување.
неизоставно содржат точниВаквите
насокиакти во Соединетите
и временски државина
рокови. Динамиката
Од своја страна, егзекутивнатанаредба бр. смалувањето
4 пред наистекот
персоналот
на се остваруваше
фискалната 1993 во следниве
година 25% фази: на
смалување
зарегулирањето
успехот или на извеснислужбеници
однесување на одредени инкопатибилности, значаени
по управата.какоНепристрасноста
и на етичкото ефективитево рамките на споменатата стапка од 4%;
неподмитливоста навоЈавните службенициго претставува предистекот нафискалната
фискалната 1994
1995година
година62,5%.
100%.2%
проблем
случаите за
на јавноста
поткуп туку САД.
и Вниманието
некои постапки на привлекуваат
Јавните не самокако
службеници, На
Јавноста за
пред истекот на
3покренувањето
април 1993 година
на претседателот
една амбициозна Клинтоннаја глобална
програма извести
што е нивното вработување, но истекот на мандатот, токму во
претпријатијата ивработени.
индустриитеМожношто гие регулираат агенциите своето
во кои ревизија на управата
модернизација на под насловот:
управата. Со Иницијатива
оваа за рационализација
иницијатива требаше да и
се
претходно
влијание биле
врзпредности
поранешните тие да го
колеги ивопотчинети искористат
занаоѓаат.
да остварат оствари ревизија наслика
практично сите федерални(ефектот)
програминазаЈавната
да се
незаконски за претпријатието
решение за овој кое
проблем, сега
во се
наредбата се бара
стапувањето
добие синтетична за перформансите
За да се најде управа.
секој висок функционер
на работно место неа,во една агенција, во моментотдоговорно
на
по во данададе ветување
работасо кое
во тој орган кеи сеВо
353

оборзе дека
истекот својата
352
 libe
Административно пра
Целта на проектот е да се процени ефикасноста на сите
програми и служби на федералната администрација, да се утврдат
случаите на растурање ресурси и да се препорача соодветно кратено
наиздадоците, како и начини за усовршување и рационализација на
управата.
Овде ќе план.
бидат наведени некои од покарактеристичните
обележја на овој
Работната група беше составена од 150 Јавни службеници
поделени на секторски групи. Составот на групата беше внимателно
избран и во неа учествуваа челните луѓе и експерти на управата
привремено вклучени во нивната група со полно работно време.
Потфатот има национално значење и не беше од теснопартиски
карактер. Во планирањето на оваа иницијатива учествуваа активно
сенатори и политичари и од Републиканската партија. Се правеа
усилби да се заобиколи хиерархијата сметајќи дека среднитеи
пониските Јавни службеници имаат на сигурни информации за
дисфункционалноста на определени програми. Затоа беа одржувани
состаноци со учество на сите вработени во различните управни
организации.
Граѓанските корисници на услугите на управата се третираат
како клиенти. Ко видиме дека и други земји членки на ОЕЦД имаат
сличен пристап. Се смета дека тие можат да бидат извор на корисни
информации. Затов, во сите административни агенции беа
инсталирани телефонски агенции за да можат граѓаните да Јавуваат за
неправилностите и растурањето на средства во работата на различни
управни органи. Како резултат на ваквото прибирање на информации
во разни облици, подготвен еизвештајот на потпретседателот Ал Гор.
Предлозите на тој извештај предизвикаа голем интерес и полемики во
американската јавност.
Еден од клучните предлози на извештајот, што произлегува и
од една од споменатите егзекутивни наредби, о смалувањето на
бројот на Јавните службеници. Според тој предлог, бројот на Јавните
службеници кој изнесуваше 2,3 милиони, треба да се намали за
250.000 во рок од пет години. Ова може да се доведе во врска исо
веке спомнатата егзекутивна наредба за укинување на 100.000
работни места во управата. Смалувањето на работните места за
предвидениот број нема да може да се постигне само преку
пензионирање или напуштање на работното место по своја волја, така
што и тука се смета на предвремено пензионирање или заминување
од работа со надомест. Новозамислениот систем на наградување
според ефектите се судира со тешкотии поради буџетските
огранучувања. Од друга страна, тенденцијата е да се поедностави
постапката за вработување и отпуштање на јавните службеници за
што надлежниот администратор слободно одлучувал.
354
Реформи на Јавната администраци
Извештајот, исто така, CO заложува за замена на
едногодишниот буџетски циклус со двогодишен. Тоа би им дало
можност на администраторите послободно да располагаат со
буџетските средства и евентуалните заштеди да ги користат идната
година, што не можно според правилата на класичното бучетирање
Извештајот содржи и другични агенции и на системот за
е
предлози, КАКО
како ШТО ce
приватизиране на функциите на различни агенции и на системот за
воздушна контрола на сообраќајот, модификација на постапката за
Јавно договарање, зголемување на определени такси, укинување на
определени субвенции и помош итн.
Ќе се задржиме уште вра извршната наредба бр. 12.862 која
зборува за т.н. .култура на клиентот". Секоја агенција би требало да
пружа таков квалитет на услугите кој би го достигнал или би го
надминал квалитетот на услугите на приватниот сектор. Според овој
акт, секоја агенција треба да утврди на кои клиенти треба да им служи,
да се распраша ка] клиентите за тоа какви услуги им се потребни, како
исо тоа во која мера се задоволни со постојните услуги, да го утврди
нивото на услугите и тоа да го спореди со нивните резултати. Како
гаранција на исполнителност се бараше Претседателот да се извести
заовие анкети до 8 март 1994, а за планот за остварувањето услугите
иентите пред 8 септември 1994.
Како што е речено на самиот почеток, реформата епланирање
на преобразба што наидува на отпори. И во случајот на управната
реформа во САД, негативни реакции на Капитол Хил не изостанаа.
Така, предлогот за затворање на периферните канцеларии на
Министерството за селско стопанство наиде на отпор кај избирачите
штодерегулација
за имаа користнаодпоморската
тие канцеларии. Нешто слично стана и со Законот
индустрија.
Сега, неколку зборови за идеолошката заднина на реформското
движење во САД што погоре го опишавме. Неговиот темел е во
неолибералните концепции изложени во популарното дело на Осборн
и Гоблер (првиот автор е и советник на Претседателот).Повторно
откривање на управата". Според нив, управата треба да биде
каталитичка, да и припаѓа на заедницата, да биде компетитивна, да се
заснова врз една мисија, да биде ориентирана кон резултати и
клиентите. Таа, исто така, треба да биде претприемачка,
антиципаторна, децентрализирана и насочена кон пазарот. Ке ги
објасниме сосема накусо овие ориентации.
Каталитичката управа би се засновала врз одвојувањето на
кормиларењето" од веслањето". Тоа значи дека одлукитена јавната
политика во една област би се одделиле од извршувањето на
услугите. Според Дракер, високиот менаџмент треба да се посвети на
одлучување и насочување, додека веслачите" би се посветиле на
една мисија (операција) и би ја извршиле добро. Менаџерите во една
355
 реформи на јавнат обработени молби,
Административно про
активностите
упниот бројвоилипосети
напорите (на пример, бројот
наодбиблиотеката, бројотна
на мегубиблиотечните
претприемачка
остварувањето управа
на одлучуваат
определени за тоа
услуги во
го доверат
кому да мууслови.
неповолни То умување период 30 дена, бројот
на кои се одговара на денот кога прашањето на прашања
епоставено или пак
овозможува натпревар помегупроизводителите на услуги,максимална бројот
по
наработено
успешно загубите нанакниги годишно).биКакоможело
библиотеките другидакритериуми
се наведатза
о отчет за квалитетот
флексибилност идава да на
се услугите.
посматра од следнио
Компетитивнатауправа би можела приватна конкуренција: максималното прифатливо
работнотонавреме, време за патуване
отпишувањетоод уметничката до библиотеката,
на непотребнителитература
списи, минималниот
агол: прво, како однос. помеѓу Јавната и
Приватизирањето
да сенајавиуслугите што на
управата ги контролира, но сектор
не по процент
минималниотмаслопроценти надвор
нанаслови одмладинската за возрасни
литература што се
врши, можедиректно
престанува да вообезбедува
форма растоваруване
определени услуги (аониот
што почнуваат бараат, времето
минималното годишно на чекањедополнувањена резервираните
и замена материали, на литература,

да се вршат на приватниот пазар), отстапуване на услуги проку

лицитaциja (процуремент),
услуги во приватниот секторнапреку
пример во здравството,
договарање пренесува
(сontracting) франшиз минималниот
чината на бројосветлувањето
вработени (во оден вработен на минималнио
библиотеката, 2000 жители).
засновани на библиотечен
истакнавме простор
инапорано, и просторот
ефикасноста на полиците
овдена гопотрошените304
изразува односотКакопомеѓу
што
и ваучери.

мисија, Што се однесува на т.н. управни

авторитогизасновани
истакнуваатна следниве
активности
нивни предности:од оние квантитетот
производство или аутпутите
испорака и износот
на услугите (тони собран средства
смет, број зана
отколкусоња од настранаТукапримернабиполицијата
требалона воработните
да неколку
се утврдипериоди
чинезазаетокосење
да посенаутврдат
+ организациите мисија со поефикасни
засниваат врз крути правилапоефективни :
мисија се трендовито).
производ, бројот часови иницаеденна
организациите
што се организациите засновани
засновани врз
на правила тио даваат подобри хектар површина на парк. Мерките на ефективност
квалитетот, односно на стопенот на кој се остваруваат целите се однесуваат

како

на
процент
организациите што ,

спонзори
-

таквите организации со поиновативни од

споредба со оние севкупната популациjа). Мерките на продуктивност ги комбинираат
регистрирани
-

капита
пер
(

се засноваат пра правила:

- овие организации се и пофлексибилни во за работа по ни ефикасноста и ефективноста какомерење единствен
со индикатор.
циркулација

јасни.помеѓу
Ако ненеуспехот
ги мерите
што се строго норминоложението волјатазаинтересирана не за резултатите
успехот. Ако нене гоможете
Причините за таквото
да правите
разликувате успехот разлика
не можете да го наградите, иа
. резултати е
к не можете да го наградите успехот, веројатноформанси,
Ame

го наградуватево
и

се повисокиУправата ориентирана кон

инпути,
туку како класичната
закогаисходите управа
на преземените заинтересирана
акций.наавните за буџетски апокации
претприемачи знаат Како методуправа за процена на алтернативни
дека, институциите се засноваат инпути, тие имаат малку? американската со повеке семенаџментот
користи т.н.што,менацмент наВ.
неуспехот.

причини да се борат за подобри перформанси. Но,

стануваат опседнати кога се
со тотален
Едвард квалитет"
Деминг. Според , филозофија на
него, само 15%работниците ја
одпроблемитеи менаџерите разви
во најголемиот
финансираат според исходите. Тие
перформансите".30на '
Меренето резултатиквантификацијата
како примарна цел
овде сепоставуванацелите. дел
работат организации
во нив. г и предизвикуваат
Другите 85% произлегуваат од рамките во кои што
луето
Во
Ќе дадеме одржувањето
неколку примерина градските
за пејзажи целта е да се одржуваат работатобразовниот
и т н . Платата според систем,
ефектите буџетскиот
придонесува систем,
тие да системот
се поправат, на кадри
но тоаги
дрвјата и жбуновите во здрава состојба, со фактор на загуби што но
надминува5%. ВоЈавната безбедност, една од целите дасе смалат предизвикуванивнитепроблеми. не им дава на луѓето инструменти да го променат насистемот што
перформансата
деликтите
слична на 25%и сето
големина од соодветниот
тоа да се криминалитет
постигне по цена воодградовите
74, 37 од
долари сеСпоред
даоднесување. Џон Боумен, погрешно е процената
сосредоточи
Напротив,на процена
т.н. ТКМ ибараменување наиндивидуалното
усовршување во работните
постапка
главаодна3.42жител.несреќни
Во превозот,
случаи еднанаодмилион
целитьпоминати
бибила дамилји. се оствариДруг 357

примерземенби можела
бил
обемот надабиде работатаеднакојбиблиотека.
би се состоелКаковокритериум тукабина
набројување
356

AR
 Административно право Реформи на Јавната администрација

процеси, а не на перформансите на индивидуалните вработени. Тој ја Антиципативна управа о управа што инсистира на превенција, а
нагласува потребата за соработка помеѓу оние
(

оние што мислат не на отстранување на штетните последици. Таа се засновува пра

планираат

) и
оние
што
извршуваат

Еве како би изгледале разликите помеѓу традиционалниот стратегиско планирање што ги содржи следниве елементи:
менацмент и менаиментот на квалитетот. + ситуација:
анализа како на внатрешната така и
и на надворешната
традиционален менаџмент менаџмент на квалитетот
насоченост кон дијагноза или идентификација на клучните прашања со кои се
насоченост кон систем
Индивидуално однесување партиципација во работна група соочува организацијата;
сообразување со системот постојано усовршување на
артикулација на
основните целина организацијата:
систомот создавање визна: како изгледа успехот;
скала (на оценувано) одпот
ПОВНИ скала од три поени 4 развој накалендар
стратегијазазатаква
да сестратегија;
остварат визијата ицелите;
развој на
контрола, документација + мерене и процена на резултатите.
претпоставениот како арбитер, развој, решавање на проблеми
директивно и проценувачко
раководене. претпоставениот како наставник Што се однесува до децентрализираната управа. Осборн и Гоблер
членовите на групата се еднакви;
клиенти како муштерии чести ги наведуваат следниве предности на децентрализираните
институции:
процните повремени
процени
4 ТИО СО Многу пофлексибилни отколку централизираните
процените се крајно формални процени што треба да ја олеснат Институ
наставата
Индивидуална ориентација групна ориентација ции; тие можат брзо да реагираат на промени во околностите и
ка клиентите;
Новиот пристап
кон клиентот. треба данаго тоталниот
Менаџментот олесни насочувањето
квалитет гона поставува
управата • децентрализираните
ентрализи
институции се
поефективни од
организациониот
една организација;графикон
оние штонанепосредно
глава: клиентите се најваючите
ги служат клиентителуѓе за
се на:
раните;
4 децентрализираните институции
второ место; а менаџментот треба да ги служи оние што ги служат
клиентите. отколку со многу поиновативни
Во делото
се утврдат реакциитесе набројуваат
на клиентите,некои
тоа одсе: формито низ кои можат да
анкетирање на клиентите што е тоа случај соцентрализираните институции;
панел анкети, анкети во градските населби, контакт со клиенти, + поголема
децентрализираните
приврзаност институции
и поголема создаваат повисок морал,
продуктивност.
извештаи за тие контакти што се доставуваат
послужиле муштериите исовети намуштериите. до вработените што ги Авторитесе
Како
предности на овој систем се набројуваат: 1) системите КОИ покажуваат повикуваат
Дока на примери
Јавните од американската
организации практика
најуспешно
насочени кон клиентот гипред
принудуваат
нивните оние што пружаат
2) овие услуги да се децентрализираат со посредство на партиципативниот
кај нас да менацмент.
ce

чувствуваат одговорни клиенти; системи го Бидејќи постои тенденција партиципацијата се фрли во

деполитизираат
насочени кон изборотнастимулираат
клиентите ониешто ги даваат
повеќеуслугите;
иновации;3)системите
4) овие5) целосен заборав, каконе ќенашатаземја со децении беше огниште на
системи им даваат на луѓето избор помеѓу повеке видови услуги; самоуправувањето,
паријации
примена воикапиталистичкиот
биде без интерес
техники во партиципативниот да се потсетиме на оние
менаџмент што се во
ваквите системи
понудата трошат помалку,
на побарувачката; 6) тие гизатоа што ја муштериите
овластуваат приспособуваат
да кружоци на
свет:
направатсепоправични.
системи избор, а таквите муштерии се поприврзани; 7) таквите тимови што квалитет - тоа се доброволни, привремени
што
усовршување ги користат методите на Деминг за
на работните процеси. Тие одбираат
358
проблеми илиги анализираат
резултатите, процеси за податоците,
усовршување,гиги мерат
утврдуваат
разработуваат и
,

359
 Риформи на Јашата стр
Административно право
ната инвестициона
партиципација
политика, да ја регулира побарувачката
нанакорисниците
преку
како неолиберална
итн.
применуваат решенија, ги проверуваат резултатите, г Идеите
концепција наво ВеликаОсборн и гоблер,
управата,Британија.
имаат големоовде опишани
влијание иправо реформата на
доторуваат своите
Според жаргонот решенија и повторно
на ткм, тие планираат,се обидуваат
дејствуваат. управата
организација нанауправните Тоа се огледа
служби,науправување три
со управните области
службиавтории
про оруваат, соработуваат
комитети
4 работничко-менацерски
претставуваат форум
кои овластувана
сметаат дека корисниците
планирането на јавните
јавните службислужби.
треба Нашите
да се оди од
запостојани
менаџерите и претставниците на трудотовозможуваат
линии накомуникации за покупшања:
за одржување нивното
вопружаат извршување
Британија се да сенакормилари,
остварува три не одделуване
начини да се насла")наОвааониеидеја
што
програми за развој
вработените да ги наразвијат
вработените штоталенти
нивните им и капацитети на
политика, услуги од управните органи што ја формулираат на
делегацијаи назголемено
контролакористете
над менаџментот од странасекторнево
органи ( а генции) на приватниот
слично.

низ периоди на
Организациите штообучуваме, работилници
пружаат такви погодностиистануваат
страна на .
фокус на лојалност и приврзаност- од пружанетона авни услугина Европската унија
вработените:
анкети за ставовите на вработените
тие се на добра
Администрирање
3. ОЕЦД) реформи во земјитеграѓаните како клиенти на
техника за добивање на информации за нивните мисл во Ефективната служба, во интересна
Јавната управа,сервисна
бараорганизација.
ангажман за развивање на орулогата на Јавната
(

на

Во некои организации тие се спроведуваат секоја годинас ОЕЦД

)
членки

процена на менаџеритеод страна на вработените - нео . управа како Целта на оваа

широка употреба,
Мораме
да но претставува
насетуваме
инструмент
зошто
влијателен
таа неево позачестена јапрактика.
зголемиНат.н.тој начин,
рост прашањето илинарецептивност
респонзивноста насеуправната
поставува
КАКО НОВ стандард за мерење на перформансите, односно
с
политика им е
примена:
+ унапредуването
овозможува на на инвентивноста
вработените
Какокако политика
да ги патентираат и да ги
92
остваруваната
земе предвид на Јавната
потребите управа.
и Тоа
барањата значи
на дека
своите управата мора
клиенти, нитда ги
развијат новитегрупи
иновациските
производи или процеси
поттикнуваат штонанагисвоите
тимови пронашл
вработени да
напор
поко
способност да комуницираат со управата и нивнатанаспособност да го
респонаивноста
систем.

да
иновираат
програмитеизаданаградување
ги огласуваатсерезултатите разберат управниот

на
Пред да се осврнеме на прашањето

одговориме
4 користат за наградување на
,
би

требало
сонајвиски постигана. прашањето зошто во земјито на ОЕЦДнапреовладува от клиент.
на
)

управата

наместо поранешниот КОРИСНИк услугите на управата? Под

(

пазарот на
оние што се истакнуваат
роцептивноста
и на крајот, ориентираноста ма управата кон
во процесите на пазарот, туку зборот клиент овде се подразбираат траданите претпријатието,
интервенционистичко мешање во проц
регулирање на неговите правила, што
одза регулиране на дејностите опфаќа цела низа активности
наЗаберзата до регулиране направилно
DMCTA

прописитеда заедницата
Воштои секоје разликата
член на општеството со когоклиент
помеѓу сегашниот управатастранка
и епоранешниот
воконтакт.
уредување
функционираат, на паркинзите.
потребнапристапностда можат
е адекватнавопонудапазарите што има
смисланаштоуслуги, како и Зборот клиент потсетува дека тој е само
корисник?
определени права,даноучествува
исто такавои плакач на данокнаод когоуслугитесе почесто
"

соодветна побарувачка,
мораат да бидат пристапни дои информации продавачите
купувачите со(директно или со седобива,
бара директно финансирането штои гиво
посредство
располагаат на брокери),
за цената, како
квалитетотуправата
и ризиците кои купувачите
насанкционирањето
еден квалитет илина високото како што сега
образование. станува
Значи,кај нас,
клиентот на пример, во
плака.построгиздравството
Од другабарањастрана,во однос
или,
услуга. Правилата
неовластените ги утврдува
постапки казниви со закон. како и
Според авторите задачаили нада можеби, токму затоа, тојможе
на квалитетот на услугитепоимот да поставува
што муреспонзивност
ги пружа авнатаилиуправа.
рецептивност за
управата
зголемува е да пружа информации
побарувачка, на
даинституции клиентите,
поттикнува(наснабдувачи да создава
одзаемиприватниот Што би значел димензии?
сектор, да создава пазарни пример,
бизнисмени), да создава нови пазарни сектори, даврши промени на маливо самиот клиент икои се неговите 361

360
 Астратор Реформи на јавната администрација
Разграничувањето на задачите на современа НОВО ЗАКОНОДАВСТВО. создавање НОВИ
ведувиили при мена на СЕОПФАТНИ ПРОГРАМИ.
спожана мегузависност на сектори и структури во управата, така што
клиентитеЗанемаат
поплаки. јасна претстава за карактероте на
да постоивност бидеразличните
неопходно процедурални мерки
да се поедноСТАВИ
ДЕФИНИРААТ СТРУКТУРАТА
ОДГОВОРНОСТА И НА УПРАВАТА
НАДЛЕЖНОСТИТЕ и Јасно
ВО да се
РАМКите
Најнапред ке се задржиме на ПРОЦЕДУРАЛНИТЕ МЕРКИ ШТО СО
громант за да се поедноставот односите помеѓу граѓаните и управата Голом
НА УПРАВНИОТ АПАРАТ. opol земји преземаат општи марки чија главна цел е да се подобри
Втората респонаивноста на управата
НЕОПХОДНОСТА Та, по Финска се покренуа и за што поголема работ

воУПРАВАТА
рамките надазаконите
одговориинаусвоената
ПОТРЕБИТЕ
по НА КЛИЕНТИТЕ, се разб управните решение и за пране на помош на лица со физички недостатоци.
Пта на Исто така се бара од управата да ги усоврши процедурите и усл
активностасосокритериумите
дополнета која се задоволуваат нивните потреби мора да бида
ценА и РОКОВИ
клиенти-граѓаните, а сето тоа
Во Франција е
во предвидени рокови
основана општа управа за односи со граѓаните. Таа
Бившите корисници, а сегашни клиенти во земјите на ОЕЦД поврзува персонал од различни управи на министерствата законо
финансии ииприватизација, какоипретставници на приватниот сектор. Во нарина
покрај Јасното сфа на содржината на функциите иподелбата на надлежност се: подобруване на комуникацијата со граѓаните поедноставување
надлежности во рамките на управата заинтересирани се за
остварување на контакти во условно ПРИСТАПНОСТ на постапката и формуларите и обучуване на персоналот во правец на
зголемена распознаност.
на органите на управата. Таа пристапност може да се очитува како Во Норвешка е создадено Министерство за потрошувачки барања
ПРОСТОРНАуслови
создавање
и

И МАТЕРИЈАЛНА (покација лица предна канцелар се соработува со други министерства, управни органи, регионални влади
леснозадаинвалидизирани шалтерите кои им организации на вработени. Планот опфака многу аспекти кои се
и

овозможуваат општат со службениците) пристапност о однесуваат на обучување на персоналот, поедноставни формулари, подобар
работното време (отворање шаптори во период што
работното време на населението), како и РАЗБИРЛИВОСТ ВО одговара
овара на на информативен
пристапност. материал, пофлексибилно работно време и подобра физичка

HACТAНИТЕформулари
ВО УПРАВАТА (се работи
инструкции, и комуникации од страназанауправата)
лесно разбирливи
Четвртата димензија на поимот распокаивност или
рецептивност треба да ја поттикне АКТИВНАТА ПАРТИЦИПАЦИЈА
НА КЛИЕНТИТЕ во процесот на создавање и пружање услуги. Ова на
клиенот му дава чувство на одговорност за исходот на постапката, а
неговото учество врши притисок вра зголемуването на одговорноста
на управата во извршувањето на нејзините обврски (производствона
услуги" според терминологата по публикациите на ОЕЦД). Ова доаѓа
и
Во шедска, но осоздаденото Министерство за јавна управа и агенциата
наречена национален институт за обука на кадри во Јавната управа имаат задача
да ја зголемат респонаивноста на националната ина регионалнито
управи.
Поедноставува надааството
Ревизии на законодавството насочени кон негова раисија и
поедноставување извршени се во голем број од земјите-член
Bo Ascmpanie е основана Комисија
настојува да ги поедностави и да ги модернизира зазаконите,
законодавна реформа која
а исто така објавула
кештаи и дискусии за правни проблеми во врска со односите помеѓу граѓаните
управата.

до израз во наплатата на даноците. Во Франција, на пример, се Во некои

создаваат здруженија на членови на слободните професии, трговц
селски стопанственици итн. кои им даваат совети на нивните членови
одредби,
непотребни. така штопокраини во Австри извршена е широка ревизија на правните
се елиминирани елементитешто се сметаат за постарени и
како финансиски да управуваат со нивните активности, како да водат Во Франција
област соВогрупиране е
на сродни одредби во деннадокумент.
извршена кодификација правни текст
книговодствени книги и да ги пополнуваат даночните декларации итнги Германије е
формирана
Специјалисти,здруженијата
посетуваат функционери
за на даночната
БЕСПЛАТНО Дауправа,
им повремено
дадат совети од и уредби иможе да предложи нивногрупа која ги проверуваахони
упростуване илиполкува земја
даночната материја. RE
воправните
некоибарања
од своите
што покраини
се спроведе
однесуваат на поедно ставување на прописите
градежништвото. и
Во Холандија
Тема на овој преглед се различните ИНИЦИЈАТИВИ ИЛИ преземено истражување на излишнить прописи
МЕРКИ што ги преземаат
респонзивноста земјите
на управата. на ОЕЦД
Во тие земји сечијанастојува
цел еподобрување на
клиентите (ка (Шведска,
дПоедноставувањето
ерегулација) кои се спроведуваат сокритериумите
на законите и прописите се спроведуванаи драулацијата.
во Норвешка и
нас се уште - странки,корисници) што подабро да сеуслужатна Шодска, итоа со цел да се постигне нивно полесно толкување ипримена (пр.
градежништво).

362

363
 Административно пр
Реформи на катастр
Во Шпании о преформулираната на законот што се однесува на Во Велика Британца постои специален оддал куправува сота
поканата управата што сите одредби со наод от во от т што треба да го смали бројот на формуларите каде што етоа можно да м
усовршувањена ком поедноста и оние формуларишто се см
Многу ми преземаат опсени кампањи за усвојување на однос на бирократскиот баласт
Јазик за да ги смалат тешкотиите збрките што ги создава неосното пишувањ
упо требата на жаргон. Во многу земји се издаваат брошури, се организираат Смалувањеобидите
обидите дадасесе смали
смалитоварот
товарот широки кампа прага
на бирократита и во управатасе јавува
за да восе
и

многу форми.
3
семинари, изложби и национални натпревари за да се постигне повисоко нивона
јасноизразуване подобрат
подобрат службите, кои се засноваат вра внатрешни сугестии доста успешни во
фиска); установуване на посебни тела чија задача е бара е начини за
Во Австрасе вложуваат напори во сопрац са
поедноставување
пример, бизнисот на процедуритеи финска);
во Франција кои се однесуваат
Иразлични на специфични
инициати групи (на
наи насочени
употребата кон
Австри спроведува програма за подобрување на правниот И
административниот јазик, што треба да ја олесни разбирливоста на стилот и смалување на товарот на администрирането со ограничувате на
Јазикотна официјалните документи и да ги отстрани проблемите прашалници и елиминиране барата за некои формулари
комуникациите што произлегуваат од употребата на локални дијалекти. Тука Во Данска, Одделот за статистика разви систем на регистри на
издаваат и
и насоки за редактиране на правните одредбида со добиопогол административни податоци со што бројот
се олеснува пополнуето на пр податоци од

на за развиток на
за
однообразност на правниот јазик и стандарден систем за цитиранена законскит
текстопи.
Во Германија
69,
е91
намален
процедура.
на барањата за статистики
184HB 69, аупростени
ce
Финска и Холандија ја промет стандардизацијата на нивнато на Во Финска е спроведена кампања за смалуване на бирократ
терминологија. Министерството за финансии на финска објавува директни формалности. Од сите државни и локални органи со бараше да дадат
препораки за употреба на јазикот. Секој дел од управата за проверува своите
употреба на термините во сите документи што ги издава и мора да објави
сугестии за тоа како да се подобрат услугите на гранита и да ни се
околу триста идеи, за примена во 1981-1982. Во истата земја, за 20% с
толкувач на концептите што ги користи за да ја осигури нивната последне
примена. Во Холандија е составен речник заснован на јазикот што начесто
смален бројот на потврди што се бараат од страните. Исто така, поедно
Tenuto la

ставени се процедурите за уплатување на разни давачи од страна на

и

применуваат локалните и покраинските власти. миот бизнис.

Подобрувањето најазикот се остварува и во Норвешка -Комитет за во шендска со елиминирани разни пречки
процена на начинот на користење на јазикот во официјални документи
и

претприемаштвото.
формулари и обични и
на Јасен Во Франција е формирана комисија за поедноставување на процедурите
во Шпанца, со наредба, премиерот препорачува примена за бизнисот, која сесостои од 13 членови и довет административни претставници
прецизен стил и кратки параграфи, со одбегнувопараграфи Нората цел да ми поедноста и процедурите на компаниитеи да ги ревидира
текстовитоШпанија
в милие одобрена програма за поедноставувањеили изоставање на
е

вра тие
Ное нацрм на формулари на
бројот
Во последно време се посветува големо внимание на нацртот и одделни фази во постапките за рационализиране на дејствуването на управата
административните формулари обидите за поедноставувано опфакат
подобрување на Јазикот, подобрување на квалитетот на нацртот, логика
ата да се направи поефикасна за потребите на општеството
За одбележување со новите методи на собирање на даноците засновани пра
изложувањето иадекватност
олеснува работата на придружниот
на пополнувачите обяснувачки
на формуларите, но и материал. Цо той
на управните с
орган
принципите на рационалност, ефикасност, брзина иштедливост, усовршување на
начините за издавање пасоши и автоматизација на системот за прифа
неисправни форму основа Советода на служба ккоја лица во старските домови. Основан е и единствен мунацерски центар за
создаване на деловни претпријатија. Упростона е процедурата за основ

што треба да се справат со ипрашањата

им помага на
Промените сите управнинаоргани
се однесуваат

Во Холандија
да проценета
нацртот, ги направати контролата
своите формулари
на формуларите
се поставуваат.
подобри
на формуларит
за да се олесни нивната разбирливост за граѓаните. Во Франција иГерманија се
основаат агенции за поедноставувањешто кои ја контролираат
приватни претпријатија со воведување позитивно молчење на управата", кога
дозволи за работа се добиваат по истекот на два месеца од поднесувањето на
бара ото, доколку се задоволени правните услови. Во оваа земја укинати се
административните намоти во вид на таковки марки.
Во Шведска се врши експеримент со т.н. слободни комуни". На неколку
анкета се
за поведени
4,5 милионинови формулари за даночни пријави.и покра
Една
Јасноста на Јазикот, нацртот
1. општини дадона им е можност да отстапат од државните прописи со цел подобро
неодамнешна плакачи на данок пока дека, да ја адаптираат својата организација на локалните услови и подобро да ги
.

забележителните подобрувања, овие формулари се уште кријат големи тешкотии користат средствата на заедницата за зголемување на координацијата и
ефикасноста на локалните активности. Втората цел е да се зголеми
на
закорисниците.
Во Шпание, премиерот објавил практични правила за подготовка партиципаци ота житловното на Јавните работи.
печатени административни формулари во кои доително се внесувват Во Велика Британија, Управата за приходи и царини побара сугестии од
определени информации. корисниците за смалување на бројот на формуларите за ублажување на
административниот товар особено кај малите фирми.
365
364
 Административно право

Забрзување на процедурите
Начинот за скратувањето на РОКОвите ВО КОИ се одвиваат
административните процедури можат да се поделат во три групи. Тие се
воведување компјутеризирани методи, што повеќе или помалку се одвива во сите
земји, подиректна и ефективна човечка интеракција и пристапи на
самопослужување.
+ Компјутеризација; воведувањето на информатичка технологија во
управата има различни цели: да го подобри ракувањето со податоците (на
пример. земјишни регистри за обработка на сопственички права и
многубројни примени во социјалното осигурување) да го олесни собирањето
на даноците и таксите за услуги (телефон, вода, струја ...); да пружа различни
услуги (на пример, листи за вработување). Интегрирана канцелариска
технологија: во сите земји се преземаат чекори да се искористат
интерактивните системи што сега стојат на располагање. Тие ги комбинираат
шка анализа
складирањето на податаците и можностите за статистичка
пови
процесирање на зборови, графика ии средства за електронски пораки.
+ Идентификација на имиња за да се намалианонимноста: Оваа мерка за
зголемување на прозрачноста науправата сега се применува во многу земји.
Имињата на одговорните лица им се даваат по писмен или телефонски пат на
граѓаните. Во многу земји претставниците на правата што контактираат сој
граѓаните носат беџови со нивните имиња.
Во Австрија надлежните власти се должни да го потврдат приемот на
петициите од страна на граѓаните. Во истата земја се врши упростување на
граничните контроли, со тоа што царинската и пасошката контрола може да
3
врши исто лице.
opian mon
,,Самопослужувачките" техники за флексибилност се воведени во
Австрија и Франција. Повеќе не е потребно граѓаните да бидат присутни
кога се читаат броjачите за потрошената вода и струја, туку им се оставаат
Hica
тикети со назначената потрошувачка што тие самите ја внесуваат.
Во Франција се основаат и центри за формалности“ кои групираат
различни административни барања за создавање, видоизменување или
y
затворање на приватни деловни фирми.
Bo quule М
Шпанија се преземаат низа акции 38 унапредување на

информатичката технологија. Примената на новитехнологии за Јавната управа е

подина
приоритет во модернизацијата на управувањето. Други чекори што се преземаат
во тој контекст се укинувањето на анонимноста во официјалните комуникации
правото на секој граѓанин да добие потврда од која и да е служба која ги содржи
датумот на поднесувањето на молбата, прописот што се применува во секо
одделен случај; таму каде што е можно се применуваат правилата за „молчење
на управата".
Обучување на персоналом
Иницијативите за обучување се јавуваат во многу форми и во многу зем
паралелно со осознавањето на потребата за поопсежно и подобро обучување
Новата работна практика и новите прописи бараат различни вештини и ставов
што персоналот треба да ги усвои. Тоа важи во однос на задоволувањето н
критериумотна респонзивност од страна на кадрите.
Во Австрија се врши обучување во респонзивност на новоприменит
управни службеници. Обуката трае една недела и опфаќа конверзација, техни
на интервјуирање и сервисно ориентирано однесување. Се применува

366
Реформи на Јавната администрација

симулации и видеа за да им овозможат на приправнците да се чувствуваат

послободно во непосредните и во телефонските контакти со клиентите. Во таа
земја Инспекторатот за труд организира семинари за новиот персонал за техники
на дискусија, спорење и интервјуирање како и за сервисно ориентирано P

однесување. Таа располага и со Административната академија која дава курсеви

за методи што администрацијата за прават пореспонзивна, пружа услуги во
информирањето и советувањето и контактира со јавноста во врска со услугите
на клиентите".
Во Данска владата го обучува средниот менаџмент како да го мотивира
персоналот и да ја унапреди иницијативата. Основан е и општински центар за
обучување за поголема респонзивност на персоналот што контактира со
клиентите во кој се обучени 3000 лица за период од шест години.
Во Франција, Генералната дирекција за односи са Јавноста на
Министерството за економија, финансии и приватизација организира обучување
за средни менаџери во централните и во регионалните служби, чија цел е да ги
научи како подобро да се изразуваат писмено.
Министерството за Јавна служба во Ирска сними наставен филм за
општење со Јавноста. Еден друг курс се однесува на целисходната употреба на
телефонот.
Во Норвешка се спроведува видеокурс за персоналот што е во контакт со
странките кој ги опфаќа областите како што се познавање на работата, процена
на ситуацијата, употреба на телефон, бирократијата и Јавноста и прашањето на
тајноста правила, рутини и форми. Постои и обучување за подобрување на
вештината на вербална комуникација и исправна употреба на јазикот.
Курсеви за промена на ставовите во правец на подобрена сервисна
ориентација се воведени во Шведска.
Обука на управните кадри за поуспешно контактирање со етничките
малцинства се спроведува во Велика Британија.

Подобрување на пристапот до управата

Постојат различни начини администрацијата да стане физички
попристапна за своите клиенти. Покрај основната потреба приемните простории

!Г
да можат лесно да се најдат и да бидат удобни и практични, како и да им
1
одговараат на лицата со физички недостатоци, другите мерки се однесуваат на
чекањето во редови, флексибилно и продолжено работно време и добра
1

географска дистрибуција.
Во Австралија, Австрија, Ирска, Норвешка Велика Британија
извршено е приспособување на дел од приемните простории за инвалидизирани
лица. Во Австралија и Финска тексттелефони се ставени на располагање на
хендикепираните лица. Во Австрија поштарите ги посетуваат старите лица во
определено време за да извршат различни услуги. Во Австрија, Германија,
Ирска, Шведска еднаш неделно се продолжува работното време за еден час, но
тоа треба соодветно да се најави во средствата за јавно информирање.
Министерството за економија, финансии и приватизација постави искусен
службеник во својата главна приемна просторија чија што улога е да дава
насочување и информации на граѓаните кога ќе пристигнуваат.
Во Ирска им се овозможува транспорт на хендикепираните лица до
училиштето. Во Ирска и Велика Британија се уредува околината на центрите за
социјална помош, се подобрува нивната удобност и се олеснува чекањето на ред
како и правците на движење. Во самите простории постојат телефонски уреди
под контрола на операторот, преку кои клиентите можат да зборуваат со членови

367
 COXS
Административно право

Evel на персоналот што работат врз нивниот случа]. Постои исто така и внатрешна
поштанска служба. Во истата земја, во локалната служба за здравствено и
социјално осигурување, постои селективен прием на лица кои претрпеле семејни
загуби и кои ги вршат своите работи преку ред. Локалните служби на социјалното
и здравственото осигурување имаат посебни простории во кои чекаат странките
кои имаат, односно немаат закажано состанок.

Општи иницијативи за информирање

Голем број земји членки ОЕЦД настојуваат да ја зајакнат владината
политика на информации преку сеопфатно ново законодавство. Ова стана
предмет на голема Јавна дебата затоа што се однесува на чувствителните
прашања какви што се пристапот и тајноста на информациите. Особено
компјутеризацијата внесе нови проблеми во оваа област.
Закон за слободата на информирањето (Австралија, Холандија;..
Норвешка).
Во Норвешка, првичната цел на Законот е да им се даде на масовните
медиуми поголема можност да се запознаат со административната активност.
Неговата втора цел е да обезбеди граѓаните да станат позапознаени со управата,
така што да можат полесно да учествуваат во одлучувањето. Законот се заснова
врз правилото дека сите административни доку нти (но не и компјутерските
досија) се Јавни ако нема специфични исклучоци. Слично законодавство в
усвоено во Австралија кое на граѓаните им го дава правото да бараат пристап до
документите кои се во посед на министрите на Комонвелтот. По примањето на
барањето засновано врз Законот за слобода на информирањето, документите
што се бараат мораат да се стават на располагање на барателот, освен ако не се
работи за документи што Законот ги иззема. Законот, исто така, им помага на
граѓаните да утврдат кои се насоки се употребуваат за донесување на одлуките
што нив ги засегаат.
Во Холандија, секој министер покрај себе има службеник кој помага да се
примени законот. Шпанските граѓани имаат право на пристап до регистрите и
административните досија, со три специфични исклучоци: работи кои се
однесуваат на државната безбедност и одбрана, кривичната истрага и личните
животи на поединци. Ова право се признава во Уставот, додека подробните
прописиВо
за негово остварување
Шведска, Законот засеслобода
содржатнаво печатот
редовното законодавство.
опфаќа еден од основните
принципи на шведската управа, имено пристапноста на Јавните документи. Во
принцип компјутеризираните информации се изедначени со традиционалната
=
документација, а администрацијата има должност да им помогне на граѓаните да
дојдат до досиејата преку компјутерските терминали.
механизми
Институционални мех
Покренати се многубројни иницијативи за олеснување на протокот на
информации внатре во управата и помеѓу управата и граѓаните. Соодветните
служби се важен пример на овој друг облик на комуникации.
Во Данска и Норвешка отворени се централни државни информациони
служби кои пружаат информации, избираат средства за нивно ширење и ги
утврдуваат групите кон кои треба да бидат насочени.
Општата дирекција за односи со јавноста на Министерството за
економија, финансии и приватизација во Франција основа комитет составен од
технички советници во управата, даночен стручњак и осум до десет претставници
на селскостопански организации. Се одржуваат состаноци и сесии на кои се

а с 368
Реформи на Јавната администрација
поставуваат прашања и се одговара на нив. За секој состанок се објавуваат
извештаиЕдиница
кои добиваат широк публицитет. Слично телопостои и во Ирска.
за комуникации на даночната управа е основана и во Холандија
и Велика Британија. Во Холандија е создадено средишно одделение за
надворешна и внатрешна комуникација во рамките на Даночната управа. Негова
цел е да осигури секој во Даночната управа да знае што таа претставува, а на
Јавноста да и се проектираја имиџ
и
наинтегритет.
Велика Британија.
Слично одделение постои и во
другитеВо
земји, вклучувајќи
Шведска е основан посебен Советодавен комитет за здравствени и
социјални услуги. Овој Комитет е основан да го координира протокот на
информации во овој сектор. Тој проучува како националните и локалните органи
можат да ги подобрат своите услуги на граѓаните со подобрување на достапноста
на информации во согласност со потребите.
Промоциони мерки
Во овој параграф се групират средствата за пласирање информации
наменети за јавноста. Различни кампани, изложби и иницијативи, често
засновани врз современа технологија, ги демонстрираат многуте можности што
на ова поле.
постојат Во Австрија, Министерството за трговија и индустрија организира
повремени средби во заедница со државни и локални организации за да пружи
информации за субвенционирано инвестиционо. Финансирање. ВоАвстријаАвстрија,
Ирска и Шпанија се одржуваат еднаш годишно отворени денови. тоа

е случа] во скоро сите државни и локални служби на управата. Во Ирска,

Селскостопанскиот истражувачки институт организира отворени денови кога
фармерите, печатот и широката јавност се известуваат за резултатите од
истражувањата во него. Тоа исто во Шпанија го прави Советот за научна работа.
Во Франција, веќе споменатото Министерство за економија, финансии и
приватизација им дава дополнителна помош на странките во своите приемни
простории во времето кога треба да се пополнуваат даночни Министерството
пријави. за
Бо Холандија, Министерството за економски работи и
надворешни работи организираат јавна преписка што бесплатно се дели на
локалниот бизнис со информација за релевантно ново законодавство, процедури,
прописи итн. Министерството за економски работи и финансии организира
редовни операции на информирање за да им помогне на граѓаните да ги извршат
своите даночни обврски. Овие операции се засноваат на телевизиски спотови,
постери, статии, советодавни служби кои решаваат поплаки и одговори по
телефон на прашања на даночни обврзници (примерот се однесува на Шпанија).
Во некои покраини во Шпанија, како што се Андалузија и Валенсија, се
преземаат кампањи на информирање за да им се даде на корисниците прилика
да добијат информации за управата и да вложат евентуални поплаки. Четириесет
службеници два пати годишно работат на подвижни информациони штандови кои
работат двократно. Информациите, исто така, се доставуваат преку брошури,
постери, радиопрограми и официјални канали.
Подвижни изложби на информации во Англија организираше локалната
служба на здравственото и социјалното осигурување. Изложбата Ја поставија
доброволци на пет различни места, а персоналот даваше рмаL за правата

на корисниците преку целиот ден. Во Англија, исто така, еден регионален

службеник за информации на Одделението за здравствена и социјална сигурност
организира серија телевизиски програми на специфични теми, по што гледачите
поставуваа прашања по телефон.
369
 Административно прав

Услуги во областа на комуникациите

Овие иницијативи го означуваат распонот на информациите што им
ставаат на располагање на граѓаните од страна на различните сектори н
управата. Овде може да се спомене само мал дел од тие услуги, а це Јавува
поклопување со некои други делови на оваа публикација. Многу од иницијативите
покажуваат како комуникациите опфакаат двонасочен протек на информации
така што не само што се даваат совети и информации, туку и се примаат попла
и разни прашања.
Во Австралија, Финска и Шпанија, создадени се центри за давање совети
и информации, за советување на граѓаните во поглед на купувањето, закупот на
земја и кириите, како и за примање поплаки на потрошувачите. Се даваат совети
на потрошувачите во врска со квалитетот, цената и маркетингот на добрата
статусот на потрошувачот, како и информации за агенциите што пружаат заштита
во случај на спор.
Во главните градови на Австралија, Хов Зеланд и Велика Британија се
формираат пунктови за пласирање публикации за активностите на централната
влада. Во голем број земјичленки многу од тие публикации се чуваат во Јавните;
книжарници, заедно со другите документи што се однесуваат на локалните
заедници.
Во Австрија и Данска постојат специјализирани уреди за информирање.
Во Австрија, во секој управен округ постои службеник со правно образование за
да дава информации и да решава жалби по правни прашања. Во Данска, низа
органи воспоставијаинформативни уреди што работат со граѓаните.
државни
а

Во Австрија и Шведска, една служба,потчинета на Патентниот уред

пружа стручни информации и совети околу патентирањето. Друга служба даван
бесплатни совети награѓаните за заштитните знаци, регистрираните амблеми и
законодавството за конкуренцијата.
Во Францијаинтерминистерските управни информативни центри се
специјализираат во пружањето информации на Јавноста по телефон за работи
што се однесуваат на законодавството, прописите и адмнистративните процедури
и практиката. Тиедејствуват на два начина: илипружаат директен одговор или
корисникот го упатуваат на соодветната служба. Во Ирска и воза
Холандија постојат
да го разјаснат:
посебно обучени екипи кои крстосуваат по различни подрачја
новото даночно законодавство и да поделат информации и инструкции.
Во Норвешка, по пробниот период од две години. Централната
информативна служба пружи помош за воспоставување локален информативен:
уред во сите 454 општини во земјата. Целта е да се создаде локална служба каде
што можат да се поставуваат прашања на сите нивоа на уредувањето -
централно, окружно општинско.
Во Шпанија, во 1986 О основан Интерминистерски центар за
административна информација под Централната државна управа. Нејзи
ната цел е да го подобри функционирањето на управата во контактите со
Јавноста. Се работи за специфични области, како што се пензиите,
здравството, личната безбедност и патниот сообраќа].
Публикации
Разнообразноста на книги, брошури, водачи, адресари и други документи
е премногу голема за да може поинаку да се нарече освен како репрезентативна
селекција на расположливите форми и области. Некои од примерите пружаат

370
Реформи на Јавната администрација

широко насочување, а другите се однесуваат на специфични сектори или аспекти

на активностите на управата.
Австралија Извештај за автоматска обработка на податоци.
Федералната влада објавува таков извештај еднаш во секој законодавен период.
Во него министерствата ги опишуваат сите проекти подложени на автоматска
обработка и са укажува на персоналот, финансиските средства, хардверот и
софтверот што се бараат за нивна реализација.
Во Австрија голем успех доживеа брошурата „Подобрен пристап кон
законот - бесплатни правни информации. Таа ги набројува, по држави сите
агенции кои пружаат бесплатни правни информации, укажувајќи на областа на
компетенцијата, адресите, телефоните и работното време.
Данска издава Официјална газета, со додатоци. Овој весник го издава
Државниот информациски уред, секој ден од вторник до петок, и тој содржи
информации од државните органи за испразнети места, оставки и назначувања,
правни и корпорациски огласи продажба и хипотеки на недвижен имот.
Двонеделно се публикува додаток со информација за комитетите и комисиите и
нивните препораки, за парламентарните работи и публикации, како и за работите
на Европската заедница.
Владата на Франција подготви серија брошури кои се однесуваат на
правата на граѓаните
процедурите пред регионалните администрации. Овие
водачи содржат адреси, телефонски броеви и работно време за секој сектор од
управната дејност. Покра оа, мапи и организациони графикони даваат
едноставни објаснувања за заемните односи помеѓу државните, регионалните и
провинциските управи.

Во Франција и Шпанија се публикува „Водач на водачите" кој треба да

пружи информации за сите постојни брошури и за тоа како тие можат да се
добијат, како и да ги информира управните органи за тоа што е издадено за да се
избегнат дуплирања и празнини.
Во Франција, Шпанија и Шведска се издаваат водачи за правата на
жртвите во случај на сообраќајни несреќи, лажни чекови, грабеж, силувања итн.
(Франција). Во Шпанија водачите се однесуваат на специфични сектори или
групи како што се младина", жени", лица што живеат во странство",
„потрошувачи“, итн. Во Шведска, опис на правата на пациентите даден е од
страна на Националниот совет за здравство и благосостојба и Федерацијата на
шведските окружни совети. Неговата цел е да ги објасни одредбите на новиот
Закон за здравствена и медицинска заштита. Шведското Министерство на правда,
исто така, објавува многу памфлети, некои од нив на странски јазик, за аспектите
на правото, граѓанските права итн.
Образовни информации се подготвуваат во Ирска и во Шпанија.
. Книшките повремено се издаваат од Министерството за образование во Ирска за
да се известат родителите за аспектите на образовниот систем. Во Шпанија се
објавува весник два пати месечно од страна на Министерството за образование,
за да пружи увид во настаните, и форум за размена на мислења, за тековните
збиднувања.

Hoe
утврдува
Зеланд
какви објавува
официјални
Адресар
информации
информации
на стојат
официјални
нарасполагање и каде
,

можат да се добијат. Тој дава известувања за структурата и функциите на

,

наведените
листа
принципи
на
, агенции,
ситеправила
, ОПШТ
или прирачници
опис
насоки
и во
надокументи
политика
слични
видовите
согласност
со
расположливи
документи
коишто
сесодржат донесуват одлуки
,

што се однесуваат на поединци, како и детали за тоа како да се дојде до

371
 Административно право

информации и кои службеници да се контактираат, со адреси и телефонски

броеви.
Централната информативна служба на Норвешка, во соработка на
Универзитетот издава „Водач во Јавните служби кој содржи практички
D
информации за сите главни сектори на владината активност. Книгата ги има
предвид како Јавноста така и управните службеници.
Информација за фармерите" е книшка што ја издава Министерството за :
селско стопанство во Ирска, а во која се сумираат различните услуги што таа им:
ги нуди на фармерите. Селскостопанскиот институт објавува серија годишни
истражувачки извештаи кои даваат нови информации за експериментите што се
во тек за други истражувачки активности. Редовно се издаваат неколку
специјализирани списанија, а покрај тоа и многубројни прирачници, технички
билтени, брошури и памфлети насочени кон различни средини во заедницата на
фармерите.

Консултативни мерки
Под овие мерки се подразбираат низа иницијативи што ги презема
управата за да се добие повратна реакција (фидбек) од страна на граѓаните (или
управата) во врска со квалитетот на услугите што се примаат. Мерките опфаќаат
непосредна консултација низ различни форми на истражување на.
потрошувачката од страна на управата, како и попасивни активности,
3. пружањето прилика за добивање сугестии и поплаки од клиентите низ директни
телефонски врски или радиопрограми со вклучување на слушателите.

-Општи иницијативи
Најголемиотдел од консултациите резултира од директни иницијативи на
управата да ја подобри повратната реакција од страна на клиентите. Некои општи
мерки пружаат рамки за поспецифични акции. Подолу ќе биде објаснето од што
се состојат овие акции.
+ Германија-Процесен модел за подобрување на односите со клиентите - Овој
модел се разви преку истражување на организациите и процесите кои би
можеле да ги поправат односите помеѓу граѓаните и управата. Учествуваат
седум владини институции. Направен преглед на главните компоненти и
можните недостатоци на овие односи, како база за понатамошни пристапи.
Овој модел ќе се разработи понатаму. Тој Ја оцртува дефиницијата на
проблемот, дава процена на ефектите, процесите на партиципација и
постапките на примена.
+ Норвешка - План за акција за задоволување на барањата на потрошувачите -
Главните елементи на овој сеопфатен план се да се засили соработката со
јавноста со управните службеници. Што се однесува до овие последните
тежиштето поставува врз обезбедување поддршка и пристапност на
лидерите и стимулирање на креативноста во редовите на персоналот.
Голема група за контакти се состанува еднаш месечно да ги разгледа
принципите и примената на планот. Помала група во Министерството за
потрошувачки работи, работи на конкретните предлози. Во планот се
вградени широки можности Јавноста да го даде својот импут.
+ Шведска - Комисија против бирократизацијата --Ова тело е основано за да
направи преглед на контактите помеѓу граѓаните и владините агенции. Една
карактеристика на нејзината работа беше да добие, директно од јавноста,
примери за тешкотиите на кои е наидува при контактите со органите на
власта. Како резултат на публицитетот што го доби, Комисијата беше

377
Реформи на Јавната администрација

преплавена со писма и телефонски повици. Испитани се можностите за

подобрување на односите и сугестиите се доставени до управата.
-Повратна реакција (фидбек) преку директна консултација
Управата доаѓа во подобра ситуација да ги подобри своите услуги,
ефикасноста и престижот ако активно ги истражува реакциите на јавното
мислење на незините перформанси и начинот тие да подобрата. Овде ќе
изнесеме еден избор на примери за тоа како се обезбедуват тие реакции во
Јавноста.
+ Австралија Jавни дебати анкетирање на јавното мислење -Овие
активности, развиени, особено во Нов Јужен Велс, ја поттикнуваат
партиципацијата на членовите на заедницата во развивањето нови
иницијативи, како што се Законот за благосостојба во локалните заедници и
прописите за заштита на децата.
+ Австрија - Коментари на граѓаните за предложеното нацрт-законодавство -
Уредот на владата на Долна Австрија мора да прати копија од најголемиот
дел на нацрт-законите и прописите на советодавните служби на Уредот и на
службите на сите окружни управи за да се добијат коментари. Тие мораат да
бидат проследени со објаснување и краен рок за одговор.
+ Австрија - Коментари за школски учебници - Во книжарницата на Управниот
одбор на Државната школа во Салцбург се изложуваат сите книги што би
можеле да се користат во школите. Тоа овозможува споредби и здруженијата
на родителите можат да даваат коментари за изборот на учебниците
следната година. Секој јануари нивните членови можат да ги разгледаат
книгите и да дадат забелешки. Притоа, можат да користат професионални
совети (дури и навечер) за да се олесни оваа задача.
+ Франција - Содржина на Јавното мислење - Француската поштенска служба и
Главната дирекција за односи со јавноста на Министерството за економија,
финансии и приватизација ги мерат повратните реакции (фидбек) како дел од
нивната информативна служба. ористена е сондажа на мислења, но извесно
незадоволство во однос на точноста на нивните наоди поттикнува на
алтернативни приоди, како што е анализата на содржината печатот и
различни консултативни мерки. Управниот одбар на ПТТ има делегат од
редовите на корисниците на телефони.
+ Франција Комитет за регионални корисници Ce работи
за консултативно тело помеѓу управата и нејзините клиенти. Нејзината главна
цел е да ги објасни административните процедури и прописи на едноставен
начин. Таа треба да унапреди двострана размена на информации и да собере
сугестии процедурите и начинот на кој тие можат да бидат
поедноставени.
+ Франција - Студиски и информативни денови - Тоа се организирани дијалози
на дадена тема (на пример, нови прописи). помеѓу еден регионален примерок
на граѓани и централни и локални управни службеници кои се одговорни за
формулирање и остварување на новите процедури. Целта на иницијативата е
да ги процени промените врз основана реакциите на граѓаните.
Документацијата (резиме на дискусии, особен прашањата и одговорите) се
распределува за неколку недели на сите учесници и заинтересирани граѓани.
+ Франција - Преиспитување на формуларите од страна на корисниците.
Министерството за економија, финансии и приватизација ја презеде оваа
иницијатива за да овозможи формуларите критички да ги разгледаат како
управните службеници така и граѓаните - корисници. Постапено е според
373
 Административн

многу сугестии. е типск

+ Норвешка - Картички со реакции и работни книшки. Направена
картичка во која се набалежани искуствата на граѓаните соЈавните аг
Тааим овозможува на граѓаните даги забележатсвоите непосредни р
вонапушхи
општењето со управата. Картичката може да се пополни пред
агенцијаха или да се испрахи подоцна. Директната реакц
страна на корисниците му овозможува на персоналот што е во праша
одговори на коментарите и да бара усовршување во случај на кр
Разработен е, исто така, и метод на работна книга од страна на Норве
инсхтитут за урбанизам и регионално истражување за да се зг
комуникацијата помеѓу локалните власти и граѓаните во некои области
што се безбедноста на сообраќајот, образованието на возрасн
локалната политика за заштита на околината.

-Мерки за примање сугестии и поплаки

Овие мерки се слични оние, од претходниох дел, со таа разлика
сега клиентот е тој што треба да ја преземе иницијативата за да изрази суге
или поплаки што се однесуваат на управата. Телефонот е особено кор
инструмент за оваа форма на интеракција.
+ Австрија - Зелен телефон - Специјална телефонска служба за прим
сугестии и поплаки е основана на Институтот за заштита на околината
Уредот на државната влада на Горна Австрија. Покрај прифаќањето
гледиштата на оние што се јавуваат, службата, исто така, пружа практ
информации за проблемите на заштита на околината.
+ Австрија, Норвешка - Министри готови да примаат телефонски повици
Авсхрија, сојузниох министер за внатрешни работи очекува телефо
од 9 до
повици од 10 часот за да прими сугестии и поплаки што се однесуваа
сите сектори на управата. Иницијативата се смета за многу успешн
привлекува многу коментари од граѓаните изразени писмено. Во Норвеш
министерот за потрошувачка и управа има отворен телефон секој втор
навечер од 8 до 10 часот. Како управните службеници така и граѓаните мо
да телефонираат или да пишуваат да ги изразат своите гледишта.
+
Германија Писма ДО премиерот. Премиерот ги ПОВ

грѓаните, во текот на една емисија, непосредно да му пишуваат

чувствуваат дека имаат причина да се пожалат на работата на Јавна
управа.
+ Шпанија Зелена линија -

се работи за радиопрограма
која раководи Минисхерсхвохо за Јавни рабохи и градско планирање,
задача да се олесни соработката помеѓу граѓаните и управата
утврдувањето и решавањето на еколошките проблеми, на тој начин што
прибираат поплаки и сугестии што се однесуваат на околината.
+ Шпанија -
Жешки линии 38 дискретна комуникација
граѓаните. Овие линии ги отвори премиерот во 1983. Службите примаат
„небирократски" проследувања, барања за совети и преписка што граѓаните
испратиле до Уредот на премиерот и на министрите од неговиот Кабине
Оваа иницијатива одговара на желбата на многубројните граѓани
комуницираат директно со премиерот и со управата за да ги објаснат своит
проблеми, барања и поплаки, да предложат акција или да дадат сугестии
прашања од општ интерес со кои се занимава владата.
+ Шпанија. отворена линија на Генералитетот на Католонија
Оваа служба, преку телефон, ги разгледува прашањата што се однесуваатн
374

370
 Реформи на Јавната администрација

односите помеѓу управата и граѓаните, како што се: каде се лоцирани

службите, чекори во управната процедура, документи од Јавен и општ интерес
што ги обезбедува автономната заедница. Отворената линија, исто така,
служи за канализирање на поплаките, барањата и CYTECTИИTe На
граѓаните.

-Внатрешна консултација
Потребата на различните делови и нивоа на владата да се консултираат
и да ги координираат своите активности и служби во корист на граѓаните дојде до
израз во иницијативите за кои овде станува збор. Консултациите и предлозите за
подобрување можат да бидат интерминистерски, или да резултираат од работата
во само еден орган. Покрај самопроценувањето, анализата од страна на управата
на реакциите на клиентите, исто така, пружа корисни увиди во тоа каде и како да
се подобри респонзивноста.
+ Австралија - Консултации за работи што се однесуваат на млади луѓе.
Конференцијата за работа на младината е консултативен форум кој расправа
за низа прашања од значење за младите и дава предлози за средби на
владините министри што се одговорни за политиката спрема младите.
+ Австрија, Ирска, Шпанија - Служби за истражување и поплаки. Покрај
нивната примарна функција посветена на граѓаните, таквите служби, исто
така, пружаат корисни извори, на информации на управата за состојбата на
нејзините односи со клиентите. Овие служби ги анализираат бројот и
природата на коментарите и прашањата што ги примиле врз основа на тоа
се подготвуваат извештаите за управата на коjа тие се однесуваат.
+
Финска - Кампања за дебирократизација од страна на биро кратите. Оваа
кампања е преземена во рамките како на централната така и на локалните
управи, со цел да се подобрат услугите и начинот на кој тие се пружаат на
Јавноста. Одговорноста за понатамошното истражување и примена на
сугестијата префрлена на институцијата за која се работи. Натамошните
проверки покажаа дека кампањата дејствува како катализатор и многу од
+
почетните сугестии доведоа до подобрување.
Финска, Шпанија - Повратни реакции на потрошувачите. Во Финска,
потрошувачките и обласните совети, подготвуваат, на барање, изјави од
гледна точка на потрошувачите за Важни прашања. Во случај на
потрошувачките совети, агенцијата што поставува барање може да биде
Државниот совет, министерство, совет или суд. Во случајот на обласните
совети барањата доаѓаат од Градската управа и, во примерот на Хелсинки,
30 такви барања се поставени во период од 20 месеци, во Шпанија
специјализирани службеници решаваат за барањата на потрошувачките
информации, правата на потрошувачите и како тие да се обезбедат,
службите за помош и посредување итн.
+ Германија - Работилница за внатрешна реформа. Министерот за внатрешни
работи создаде група од 12 управни службеници (од 26 до 36 години) од сите
нивоа на управата и им даде задача да поднесат предлози за подобрување
.

на ефикасноста на управата и нејзините односи со граѓаните. Од нив е

- побарано да поднесат извештај за една година и таа работа да ја извршат
напоредно со другите редовни задачи. Подготвена е книга од 400 страници
која содржи 200 специфични предлози, а е објавена точно по една година. Во
наредните години постигнат е многу висок степен на примена на предлозите,
Овој успех се припишува на два фактора: на многу мотивираната група на
млади учесници и реалистичката природа на реформите што се предложени.
375

-
 Административно право

+ Германија - Проверка на респонзивноста - Една интерминистерска работна

група, основана со Сојузното министерство за внатрешниработи, направи
каталог на критериуми за проверка наквалитетот на меѓусебните односи
помеѓу граѓаните. Како втор чекор, тој каталог беше проверен на седум места
во управата и дополнет со неколку препораки за тоа како треба да се
применува. Се смета дека тоа е успешна иницијатива, особено затоа што го
свртува вниманието врз ставови ориентирани кон граѓаните" и утврдува каде
односите помеѓу управата и граѓаните треба да се подобрат. Каталогот сега
се користи како прв чекор во еден модел за подобрување на односите со
клиентите. 3.
+ Норвешка - Анкета за привитизација.- Во неколку министерства направена в
анкета за да се утврдат можните области за приватизација на управните
активности. Испитани се понудените сугестии, воспоставени се контакти со
претпријатијата на приватниот сектор и направена е анализа на постојните
алтернативи.

Омбудсмани
Институцијата омбудсман настана во Шведска, но сега постои во
различни форми во многу земји-членки. Некои омбудсмани се одговорни за
специфични области на управната дејност, адругите, постапуваат по жалби
упатени на најразлични органи на управата. Сите тие уживаат значителна
независност, иако постојат разлики во однос на тоа кој и како може да поднесе?
жалба.

Ревизиони судови
Граѓаните можат да се жалат против управните решенија и акциите на
различни начини, во зависност од природата на одлуката и органите што се во
прашање. Како што означено во претходниот оддел, омбудсманите играат
е

значајна улога во овие процеси во многу земји, но, како што укажуваат наредните
примери, нивната Јурисдикција често ја дополнуваат ревизиони судови и
трибунали.
Австралија Ревизија на управните одлуки Трибуналот за -

административни поплаки, во состав на ресорот на Јавниот обинител, се покажа

]] како делотворен механизам за проверување валидноста
на

административните одлуки. Тој е независен и неформален (сослушувањето често

на

се врши по телефон) и има овластувања да сослуша молби за ревизија на:

управни решенија за прашања, како што се ускратувањето на природната правда
и пречекорувањето на надлежноста.
Финска - Суд за маркетинг и Совет на потрошувачите - Овој специјален
суд е надлежен за спорови помеѓу претприемачи за недозволена деловна
практика и пазарни и деловни аранжмани. Најмногу случаи доаѓаат од
Омбудсманот за потрошувачка, но исто така можат да дојдат од регистрирани
потрошувачки или здруженија на службеници. Годишно се разгледуваат по 20
случаи. Исто така се даваат, препораки од страна на Советот за поплаки на
потрошувачите во однос на нивните поплаки на квалитетот на добиените добра и
услуги. За тоа се вестуваа и судовите. Претседавачот и деветнаесет
хонорарни членови на Советот ги именува Државниот совет со мандат од 4
години, што се совпаѓа со парламентарните избори: Тој ги дели просториите со
Омбудсманот за потрошувачка и прима 2.000 поплаки годишно.
Шпанија - Одделение на генералниот аудитор - Ова е највисок орган што
ги проверува сметките и економското управување со државата и:Јавниот сектор.

376
Реформи на Јавната администрација

Тоа е тело надвор од судскиот систем со овластување да се утврди одговорноста

во таа област. Тоа треба да го подготви и годишниот извештај што се поднесува
до Парламентот и мора, таму каде што има место за тоа, да ги обелодени
повредите на законот нанесен од органите на управата и од други органи и
службеници.
Шведска - Административни трибунали - Официјалните одлуки обично
можат да се обжалат, иако правилата варираат во зависност од органот и видот
на одлуката за која се работи. Најголемиот бро) жалби се решаваат од страна
на општите административни трибунали КОИ
се активни напоредно со
судовите. Некои решенија што ги донесуваат централните управни органи
особено оние од дискрециона природа) можат да бидат оспорени преку жалбена
постапка директно до владата.
Турција - Регионални управни судови - Овие нови институции ги решаваат
жалбите на граѓаните кои произлегуваат од управните решенија и постапки и го
одбегнуваат мешањето на Државниот совет. Претходно Административниот
касационен суд (многу стара институција) беше сместен само во Анкара. Сега
постои дисперзија во повеќе судови како дел на стратегијата на деконцентрација.
Советодавни агенции
Неодамна се преземени многубројни иницијативи за давање бесплатни
или субвенционирани совети за правни или финансиски прашања на граѓаните
кои за тоа имаат потреба.
Тоа се пофални примери на респонзивност кон потребите на граѓаните од
страна на управата.
Данска, Финска, Холандија Правна прва помош. - Во Данска,
Министерството за правда одлучи лицата со приход под извесна граница да
имаат право на Јавна правна помош што ќе им Ја пружат адвокати. Локалните
адвокати основаа центри во голем број градови со намера да пружаат бесплатна
правна помош. Овие центри ги субвенционира Министерството за правда. Во
Финска слични правни служби се грижат за лица што се наоѓаат во тешки
прилики, а се основаниво општините. Оваа помош (што делумно ја финансира
државата) Ја пружаат адвокати за Јавна правна помош. Во 1980 година во оваа
област се вработени 400 лица. Во Холандија, правни клиники" се основани во
поголемите градови, каде што посиромашните граѓани можат да добијат правен
совет бесплатно или за мал надоместок. Службата ја овозможуваат државните
дотации.

финска - Експеримент за архитект за определено подрачје -Вакви места

се отворени во пробни цели во четири подрачја (од кои секое покрива до шест
општини) и избрана е група која ги проценува резултатите. Архитектот за секое
подрачје треба да им помага на граѓаните и на општините за прашања поврзани
со градењето зонирањето и заштитата на околината и да им пружи стручна
помош на општините на ова подрачје. Една третина од трошоците ги сноси
општината, а другото државата.
Финска - Советници за општинска енергија - Тие даваат совети за
енергетски прашања (во некои области неколку општини ги делат услугите на ист
советник). Тие решаваат по молби за поправка и реновирање на стари згради во
интерес на конзервирање на енергијата и го контролираат користењето на
таквата помош кога таа ќе биде дадена. Тие, исто така, ги советуваат граѓаните за
поголем број сродни прашања: Има околу 220 советници за енергија во земјата, а
трошоците на нивното вработување ги покрива државата.

377
 Административно право

Шпанија - Асоцијални или агенции за заштита на правата на извесни

социјални групи - Реал патронатот за спречување на несреќи и помош на
хендикепираните" е јавно тело под покровителство на кралицата и се стреми кон
унапредување на заштитата на хендикепираните лица и кон реедукација,
обучување социјална интеграција на хендикепирани лица. Институтот за
младина Институтот за жени (автомномни агенции на Министерството за
култура), покра нивната должност да развиваат релевантна политика
поттикнуваат студии за проблемите на овие две социјални групи и го стимулираат
формирањето на здруженијата и партиципацијата на млади и жени во
општествениот живот.
Шведска - Јавен адвокат-Ова е начин да се пружи директна помош на
граѓаните во заштитата на нивните интереси. Лице осомничено за кривично дело
има право на услуги од јавен адвокат ако исполнува однапред пропишани услови

Мерки за реструктурирање
Овие иницијативи Ја, изразуваат политиката на владите насочени кон
зголемување на ефикасноста и ефективноста на владината машинерија со
поместување на одговорностите врз различни нивоа на управата или врз (полу)
или до
приватни или доброволки агенц
агенции. Многу такви иницијативи директно дејствуваат
врз односите помеѓу граѓаните или доброволните агенции и управата. Голем
земјичленки сега експериментираат со различни степени форми број
на:
се
децентрализација. Деконцентрирањето на функциите што селат
од.

престолнините често се одвива во исто време. Границите помеѓу владата и

приватниотсектор, исто така, се редефинираат(така што станува потешко тие
Јасно да се разграничат). Во Холандија, на пример, моментално се оди кон
зголемување на децентрализацијата ии приватизацијата.
Децентрализација uи деконцентрација. Предностите од доближувањето
на услугите до клиентите може да се демонстрираат во многу сектори,
Децентрализацијата и деконцентрацијата,покрај тоа што пружаат понепосредни и
помеѓу.
на проблемите, создаваат и соработка
затоа побрзи и подобри одговори
агенциите и така, преку заедничко користење на персонал и средства за работа,
ја унапредуваат ефикаснаста. Така, честопати се забележува директна
корелација помеѓу степенот на поместувањето од центарот и квалитетот на
што ги добиваат клиентите.
услугитешто ги
Австралија
заедницата
- Деконцентрација на службите наменети на младината и
- Основани се десет регионални уреди на одделот за служби
наменети на младината и локалната заедница на Нов Јужен Велс.
Една слична иницијатива се стреми да ги премести централните служби
на овој оддел кон западниге предградија на градското подрачје на Сиднеј. Целта
на овие мерки е подобро да се реагира на тековните и на идните потреби на
заедницата преку доближување на управата кон службите за локална социјална
помош, така што проблемите можат да се решаваат на подиректен начин.
Повнимателното проценување на проблемите треба да ги развие за подобра
алокација на ресурси.
Австрија - Деконцентрација на уредите за здравствено осигурување
Установата за здравствено осигурување на Долна Австрија има основано 19
окружни служби за да ја доближат администрацијата поблиску до работните
места и местожителството на нејзините клиенти. Основани се и 54 локални уреди
со локации и работно време што треба да им одговори на локалните потреби.

378

570
 Реформи на Јавната администрација

Иновацијата е поздравена со позитивни коментари од страна на граѓаните и

масовните медиуми.
Финска, Шведска Децентрализација на станбените работи
Амандманите за станбено законодавство во Финска во 1981 година го опфатија
трансферот на одговорност за лични заеми за изградба на станови и за издавање
градежни дозволи за индивидуална градба од Националната управа за станбени
работи на општините. Како резултат на тоа, многу општини осниваат свои управи
за станбени работи, процедурите на барање заем упростуваат, a

администрацијата што се однесува на станбените прашања е доближена до

потребите на граѓаните. Се предлагаат и други амандмани кои му овозможуваат
на Министерството за внатрешни работи да им делегира на провинциските
власти одговорност што се однесува на градежните прописи и правото на градба.
Во Шведска, одлучувањето што се однесува на неколку видови заеми за станбена
изградба е децентрализирано на регионално ниво. Како експеримент, некои
општини исто така се овластени за одлучување во оваа област.
Франција - Децентрализација и деконцентрација - Двете мерки преземени
се во 1982 година. Новото законодавство за комуните", департманите",
регионите и државата ги прераспредели одговорностите за проблемите како што
се
регионалното планирање, економскиот разво), урбаното планирање,
остручувањето, станбената проблематика итн. Новото законодавство, исто така,
Ја утврдува природата на државната поддршка за ставки како што се школскиот
транспорт и социјалната помош и како да се оствари координација.
Ирска - Деконцентрација на телекомуникациите Оваа агенција беше
организирана, управувана и контролирана на многу централизиран начин така
што поради својот раст, стана гломазна, бавна и оддалечена од клиентите.
Интерната ревизија на процедурите доведе до географска редистрибуција на
функциите под локален менаџмент. Едновремено, политиката на пренесување на
што е можно повеќе работа, овластувања од централната управа /е во . полн
замав. Главна цел е да се одговори на потребите на клиентите побрзо и на
локално ниво. Новата организација води сметка за финансиските перформанси и
на ули
за квалитетот на услугите што им се пружаат на клиентите.
Шведска - Децентрализација на системот за социјално осигурување -
Почнувајќи од 1960-тите и порано, Националниот одбор за социјално
осигурување беше надлежен за централизирано управување со шведскиот
систем за социјално осигурување, низ употреба на регионални и локални служби.
Постепено, децентрализацијата се повеќе јакнеше со соработката помеѓу некои
локални уреди на социјално осигурување и општинските власти кои го здружуваа
персоналот и средствата за работа. Ова се покажа корисно за координирање на
услугите.

Приватизација
Приватизацијата станува се попопуларна во многу земји на ОЕЦД, со
оглед на преокупациите со смалувањето на трошоците, поголемата ефикасност и
поголемата флексибилност.Мерки се преземаат на две нивоа, како што се гледа
од примерите наведени овде. На национално ниво, јавните институции се
преиспитуваат со цел, евентуално, делумно или во целост да се приватизираат
нивните операции. Тоа може да се оствари преку продажба на акции на граѓаните
(како што, на пример, се случило во Велика Британија), или со трансфер на
персонал од управата во парастаталните агенции. На локално ниво, се преземаат
иницијативи за пренесување по пат на договор на низа услуги во приватни раце
кои традиционално, но можеби помалку ефикасно, ги пружаше Јавниот сектор.

379
 Административно право

Останува да се види дали овие нови пристапи ќе ги направат клиентите

позадоволни и дали цената на нивното чинење ќе се намали.
Германија Приватизација на градежните тестови - Се до неодамна
добивањето градежни дозволи беше условено со два теста: едниот од страна на
архитектот, другиот од страна на локалната управа. Сега полна одговорност
сноси приватниот експерт, а тестот на управата е елиминиран. Тоа ги упрости
процедурите, го скрати потребното време и со тоа е зголемена одговорноста
Пресот
довербата во приватниот сектор.

.
и
за

телеграф
пошта
Ирска

на

одделот

Оваа
Преструктурирање
реорганизација ги пренесе телекомуникациите поштанските услуги од Одделот
за пошта и телеграф (државен оддел со кој раководи министер и во кој работат
управни службеници) на две нови агенции за телекомуникации и пошта, чи
спонзор е државата. Тоа значеше трансфер на околу 30.000 вработени од
управата во ОВИЕ нови тела. Законодавството за спроведување на оваа
иницијатива ги опфаќа целите и должностите на новите агенции и бара од нив да
поднесат годишен извештај до Министерот за комуникации за нивни
активности. Од овие тела, исто така, се бара да дадат информации за билансо
сметките, политиката и операциите. Основан е и Совет на корисниците
разгледување на жалби и коментари.
Норвешка Приватни гаражи за инспекција -

Како начин за
подобрување на безбедноста во сообраќајот беше одлучено да се подобри
ефикасноста на еглед на моторните возила и нивната контрола и да се смали
времето и трошоците што ги повлекува овој преглед, така што ќе им се дозволу
на овластените приватни гаражи да го вршат сами. Во неколку општини се вршат
претходни проби. Сопствениците на коли можат, под извесни услови, да одберат
помеѓу преглед на кола од јавно овластено лице или пак од овластена приватна
гаража.
Турција - Договори со приватни компании за локални услуги -Голем бројка
општини анражираат приватни фирми да организираат одржување, собирање на
Ѓубрето и други услуги што локалната управа не може да ги пружи така ефикасно
како една приватна компанија. Една од општините во градското подрачје на
Истанбул, на пример, го довери собирањето на ѓубрето и чистењето на улиците
на приватно претпријатие.

4. Реформа во јавната администрација во република Македонија

4.1. Вовед

Од кога постои организиран облик на општествено живеење

држава, од кога постои државен апарат, од кога постојат луѓе кои во
името на државата ги вршат државните" работи, од тогаш, во
минатото, сега, па и во иднина, ќе постои стремежот за унапредување
на односите помеѓу граѓаните, корисниците" на државните услуги, од
една страна, и државниот/управниот апарат, давателите" на
државните услуги, од друга страна. Порано овие односи се
карактеризираа со недоверба, со стравопочит на граѓаните спрема
органите на државната управа, што придонесуваше да се создаде Јаз
помеѓу управата и граѓаните, кој јаз: западноевропските држави се
обидуваат да го разрешат односно смалат, со различни реформи на
државната управа, од почетокот на ова столетие. Треба да се истакне

380
Реформи на Јавната администрација

дека со постојана, упорна, сеопфатна и пред се сериозна работа на

реформите, овие држави постигнаа висок степен на ефикасност во
работата на овие органи, што во крајна линија се рефлектира на
положбата на граѓаните во остварувањето на нивните права, слободи
и должности. Имено, во тие земји, граѓаните не се третираат како
поданици, странки, туку како клиенти, корисници на услуги, кои како
плакачи на данок имаат право, во секое време, на брз и ефикасен
начин, да ги остваруваат своите права и обврски пред органите на
Јавната администрација. Иако во овие земји-епостигнато многу, сепак,
таму секојдневно се водат кампањи за подобрување на овие односи
кои резултираат со состојба во која граѓанинот станува стожер на
системот, во чија функција (остварување на неговите права и
должности) се става и Јавната администрација.
Она што западноевропските држави почнаа да го прават и да го
спроведуваат во почетокот на овој век, на просторите на поранешна
СФРЈ почетоци на такви реформи почнаа да се најавуваат во
средината на овој век. Имено, тогашните органи на СКЈ, на разни
конгреси, пленуми, состаноци, укажуваа на опасноста од
бирократизирање на државата, за неефикасноста на државната
администрација, на превработеноста во т.н. општествен/авен сектор и
сл. Како резултат на вака „утврдената" состојба, секогаш, по правило,
се донесуваа заклучоци, препораки, ставови, за намалување на

бројот на вработените во овие органи за 10-20%, за намалување

на бројот на министерствата, со цел да се зголеми ефикасноста на
овие органи!?
Сепак, како по правило, секогаш по ваквите „реформи" бројот
на вработените во јавниот сектор се зголемуваше за онолку колку што
беше предвидено да се намали, од една страна, а ефикасноста на
Јавната администрација се намалуваше, од друга страна! Ваквата,
новонастаната состојба", отприлика по две години, органите и телата
на владејачката партија ќе ја констатираа, и повторно ќе донесеа
заклучоци, ставови, препораки како оние од пред две години, и пак
судбината на тие заложби ќе беше иста!?
На тој начин, преку „ваквите реформи" се дојде до ситуација
(свесно или несвесно, тоа сега воопшто не е битно), една третина од
вработените во Република Македонија да се вработени во т.н.
општествени дејности, односно во јавниот сектор, а тоа не може да го
издржи ни економски многу посилна држава од Република Македонија.
Согласно со критериумите утврдени од разни асоцијации и научни
работници, средно развиена држава може да издржи" јавна
администрација која ќе биде до 20% од вработените на државата.
Македонија, и во случај да биде средноразвиена држава, со своите
33% јавен сектор од вкупниот број вработени, треба да има тешкотии

381
 Административно

со својата ликвидност и со баластот на превработеност во јавн

администрација.
Од друга страна, треба да се истакне и фактот дека, до де
никој, во поранешна и во сегашна Македонија, не направил серио
обид односно истражување за бројот на вработените во Јавн
администрација, за нивната ефикасност, за бројот на потребн
извршители по гранки и области од јавниот сектор и сл. Никој
направил анализа дали има потреба од толкаво здравст
образование, државна управа и сл. Факт е дека има превработени
во Јавниот сектор, факт е дека, платите на Јавната администрација
на нивото, ако не и под нивото, на животната егзистенција, факт е де
администрацијата е неефикасна, неажурна, но и факт е де
причините за ваквата состојба досега никој во државата сериозно
се обидел да ги објасни, да понуди решенија или, воопшто, сериоз
да го отвори проблемотза решавањеl?
Значи, без една длабинска анализа на целокупната состојба
областа на т.н. Јавен сектор, не може да се зборува за започнување
сериозна реформа на јавната админстрација во Републи
Македонија. Во реформата мора да се вклучат, пред се, истакнат
стручњаци од оваа област, и тоа како теоретичари така и практичар
кои работеле или работат во Република Македонија, за во крајн
инстанција, кога ќе се предлагаат мерки и начини за надминување н
ваквата (се уште точно не знаеме каква!) состојба, да се ангажираат
експерти, стручњаци, советници (и уште кој неl?) од различн
асоцијации, програми, фондации и сл. од странство.
Од посебно значење се и условите (пред се правни) во кои ќ
се остварува реформата на јавната администрација во Републик
Македонија. Имено, целокупната законска регулатива која се однесува
на Јавната (особено државната) администрација е од прер
донесувањето на Уставот на Република Македонија од 1991 година.
Имено, легислативата која го регулира овој сектор е од 1990 година
(Закон за органите на управата и Закон за владата на Република
Македонија) 318 или од порано (сојузни закони донесени пред 20-30
.години, како што е Законот за општата управна постапка, Законот за
управните спорови и сл.). Тоа се закони кои беа во функција на
остварување на еден друг политички (социјалистички) систем, систем
на единство на власта (собраниски систем, каде што управата, па и
целата извршна власт беа во функција на остварување на
собранискиот систем), со други темелни вредности на уставниот
систем и сл. Значи, во Република Македонија, формално-правно (се
уште не се донесени некои закони) се уште докра] не е конституирана
извршната власт, согласно со одредбите на Уставот од 1991 година,
кој на еден друг начин Ја определува положбата на извршната власт
(систем на поделба на власта, каде што извршната власт егзистира
382
 Реформи на Јавната администрација
како посебен вид власт, и каде органите на државната управа се во
рамките на извршната власт - Владата) во целокупниот политички и
општествен систем.

За да можеме да зборуваме за доследна реформа на јавната

администрација, прво, треба да се исполнат основните правни
претпоставки за конституирање на извршната власт во Република
Македонија, преку донесување на базичните/основните закони кои ќе
ги определат улогата и положбата на извршната власт во политичкиот
систем, за потоа да се пристапи кон конечна реформа на самата јавна
администрација (каде што спаѓа и државната администрација) како
сегмент на остварувањето на извршната власт во државата. Од
особена важност за реформата на Јавната администрација е и
донесувањето закон со кој ќе се стават темелите на јавниот сектор
(закон за Јавни служби или Јавни установи), кој, како техничка
(функционална) децентрализација, ќе придонесе за поголема
ефикасност во остварувањето на човековите права и слободи пред
органите на Јавната администрација.
Од изложеното може да се види во какви услови Владата на
Република Македонија ја започна реформата на Јавната
администрација (пред конституирањето на извршната власт
согласно со одредбите на Уставот од 1991 година), преку
донесувањето на Стратегијата за реформа на јавната администрација
во Република Македонија.
7

4.2. Мотиви за спроведување на реформата

Како основни мотиви/причини за спроведување на реформата
на Јавната администрација во Република Македонија, се истакнува
понатамошниот
развиток на демократското општество и

поддржувањето на развојот на пазарното стопанство, односно

стабилноста и континуитетот на државата, кои можат да сеобезбедат
само со развиток на демократска администрација. Поради тоа, улогата
на системот на јавната администрација во Македонија (земја која е во
транзиција) е уште понагласена и поодговорна при препознавањето и
разбирањето на развојните потреби на општеството и изнаоѓањето
соодветни начини за примена на решенијата.
Развитокот на пазарното стопанство и редефинирањето на
улогата на државата во насока, пред се, на развој на регулаторните
функции, не значи, како што се истакнува во Стратегијата320,
постоење на „слаба" Јавна администрација; напротив, тоа бара развој
на НОВИ и неопходни способности и вештини на јавната
администрација, со ќе биде способна да го поддржи неговиот
раст. Се поставува прашањето на кој начин ќе се реализира ваквиот
дециден мотив за коренит пресврт во положбата и улогата на
управата во политичкиот систем, од државна (класична) Управа кон

383
 Административно право

децентрализирана (во функционална смисла) управа, управа како

систем на јавни служби?!
Од Текстот на Стратегијата за реформа на Јавната
администрација во Република Македонија не може да се насети:
одговорот на ова прашање, односно не може да се види како оваа
определба (во моментот многу радикална, современа
револуционерна) ќе се операционализира!
Како мотиви за спроведување на реформата на Јавната
администрација треба да го споменеме и опстојувањетона Република
Македонија во меѓународната заедница. Имено, особено важно е
пристапувањето кон Европската унија како долгорочна цел на
Република Македонија и економската интеграција во Европската унија
како понепосредна цел. Еден од условите за идното пристапување на
Република Македонија кон Европската унија е исполнувањето на
критериумите на Унијата за модерен и професионален систем на Јавна
админситрација, а економската интеграција на Република Македонија;
во рамките на Европа, бара конкурентна администрација која е
способна да помогне во воспоставувањето услови за развој на
конкурентно стопанство.
Треба да се истакне дека интегрирањето на Република
Македонија во светските економски текови и соработката со
меѓународните финансиски институции, меѓу кои најзначајно место
заземаат Светската банка и Меѓународниот монетарен фонд,
преставуваат најзначаен мотив/поттик за спроведување на реформата
на Јавната администрација во Република Македонија. Имено, доколку
детално се анализира целокупниот текст на Стратегијата, а особено
Прилог 1, може да се констатира дека целокупната реформа на
Јавната администрација во Република Македонија, во овој момент, се
врши под притосок" на овие меѓународни финансиски институции;
тие, за оваа цел преку програмата ФАРЕ, ја имаат изработено и
идејната скица на Стратегијата за реформа на Јавната администрација
во Република Македонија, каде што дури и Освртот на состојбата на
државната администрација (даден во Прилог 1 од Стратегијата) B

ИЗГОТВЕн од страна на Светската банка и Меѓународниот монетарен

фонд!

4.3. Цели на реформата на јавната администрација

Од основните мотиви/причини на реформата на Јавната
администрација на Република Македонија произлегува и нејзината
основна цел, односно подобрување на структурите и процесите на
Јавната администрација, со што таа подобро би го поддржала
развитокот на демократското општество и успешната пазарна.
економија.

384
Реформи на Јавната администрација
Значи, преку реформата на јавната администрација во
Република Македонија, како што се истакнува во Стратегијата, треба
да се обезбеди развој на македонски систем на јавна администрација
со следниве основни карактеристики:
мала јавна администрација, односно мала држава" со
променета природа на државната интервенција, насочена
пред се кон регулативните функции и функциите на
следење;
едноставна структура на СИСТЕМОТ На јавната
администрација BO согласност CO начелото на

парламентарната демократија. - што е можно помалку

одвоени структури кои не се опфатени и под: раководство
на орган чи функционер има директна парламентарна
одговорност;
Демократска администрација која, во рамките на Уставот, е
раководена од правото при остварувањето на јавните
овластувања и користењето на средствата што и се
Доверени;
заштита на администрацијата при вршењето на
овластувањата од политички и од други интереси и нејзина
контрола преку транспарентни механизми и од страна на
независни институции;
респонзивна, граѓанскиориентирана јавна администрација,
како ефикасен сервис за граѓаните и правните субјекти во
остварувањето на нивните права;

деконцентриран модел на јавна администрација.

Од овие основни какратеристики на јавната администрација,
можат да се набележат и основните начела на функционирањето на
новиот ситем на Јавна администрација:
владеење на правото;
транспарентност;
компетентност;
и стабилност;
одговорност;
предвидливост;
еднаков третман па корисниците;
ефикасност;
етичност.
Иако долгорочно, овие цели се конзистентни и неопходни за
функционирање на демократските институции во државата, сепак, на
краток рок, можно е да генерираат конфликти кои бараат соодветно
избрани компромиси, избор на соодветен пристап кон реформата и
селекција на краткорочни акциони приоритети. Хе треба да се потцени
и улогата на „реформираните" органи на државната и Јавната

385
 Административно право

администрација, кои во крајна линија ќе треба да бидат (покра

Владата, Владините комисии за реформана јавната администрација)
ии главни носителизанаоваа
наше, искуство „својата" реформа.укажува
проблематика Имено, досегашното
на фактот декасветско
токму
постојнатаадминистрација(државна и јавна) е најголем кочничар на
реформите! Никојнеопходно
Сепак,
несака да сие го Владата
наруши својот
да
комодитет!?
обезбеди ДОВОЛНО

избалансиран приод за и во овој период да се имаат

стратешките потреби, односно ориентацијата кон граѓаните и
предвид
основата на
трговските други друштва, кои ќе бидат во
понатамошните реформи на јавната администрација и во основата на
еден селективно-радикален метод на реформа. Впрочем, развојот на
демократијата и пазарното стопанство, сами по себе, налагаат
обезбедување нужни претпоставки за успешно фунцкионирање, кои од:
аспект на јавната администрација, пред се, значат подобрување на
квалитетот на услугите и нејзино претворање во ефикасен сервис на
граѓаните и стопанските субјекти како промотори на понатамошниот
развиток на пазарното стопанство. Peпублика
Реформата на Јавната администрација BO

Македонија треба да биде во сообразност, односно да се смета за

комплементарен дел од активностите на европската интеграција. Иако
однос на
Европската унија нема директни овластувања во
организацијата на власта и Јавната администрација во земјите членки,
членството и пристапувањето претпоставуваат извесни квалитети и
способности на националанта администрација. За идното
исполнат,
членство
пред ce
во Т.Н.

Европската унија потребно е да се

Копенхагенски критериуми322, како што е потребно исполнување и на
одредени стандарди во самата Јавна администрација. Имено, во
заклучоците од овој состанок на Советот е наведено дека оние земји
од'Централна од Источна Европа кои сакаат да станат членки на
Европската унија, можат да го сторат тоа доколку ги исполнат
следниве критериуми:
стабилност на институциите КОИ Ja гарантираат
демократијата, владеењето на правото, човековите права и
почитувањето и заштитата на малцинствата;
постоење оперативно пазарно стопанство, како и
способност за справување со конкурентните притисоци и
пазарните сили во рамките на Унијата;
способност да се преземат обврските од членството,
вклучувајќи го и придржувањето кон целите на политичката,
економската и монетарната унија.

4.4. Насоки/области на реформата на јавната администрација

386
 Реформи на Јавната администрација
Стратегијата за реформа на јавната администрација во
Република Македонија, како реформски активности за структурно и
функционално приспособување на јавната администрација ги

наведува следниве области:

системот на државната администрација;
системот на Јавната администрација во поширока
смисла;

системот на локалната самоуправа;

* редефинирање на улогата на државата;
остварување и заштита на правата на граѓаните;
преструктурирање на јавните финансии;
развој на информатичкиот систем.
Но, ниедна реформа не може да се применува веднаш во сите
области. Затоа, Владата на Република Македонија ќе треба да ги
утврди приоритетите на областите за почетниот реформски период, од
адна страна, како и да ја утврди потребата од балансирање на
краткорочните, среднорочните и долгорочните потреби за реформата,
од друга страна.
Затоа, како приоритетни се предлагаат следниве области:
CИCTемот на држ вната админист ција;
преструктурирање на јавните финансии;
остварување и заштита на правата на граѓаните.
3a одбележување
е определбата дека една од
најприоритетните потреби во реформата на Јавната администрација е
функционалноТО оспособување на органите надлежни за

стратегиското управување со процесот на реформата за извршување

на задачите за остварување на целите на реформата и оформување
на административната структура за спроведување на реформата.
Значи, од најприоритетно значење за реформата на Јавната
администрација е нејзината обука, односно промената на нејзината
свест за извршување сопствено харикири, односно сопствено
самоуништување, самоукинување, самонамалување и сл. Овој дел од
реформата на Јавната администрација, како најголем приоритет,
најтешко ќе се спроведе, согласно со досегашните искуства (светски и
домашни) за оваа проблематика.
Како што истакнавме, приоритетна цел на реформата на
Јавната администрација е системот на државната администрација.
Имено, државната администрација, како дел од извршната власт,
треба да се стави во правна рамка, согласно со определбите, од
Уставот од 1991 година, затоа што нејзината правна основа на
функционирање (законите кои ја регулираат нејзината положба и
улогата во политичкиот систем) е од пред Уставот од 1991 година,
односно во функција на друг политички, економски, уставен систем.
Значи, ДОКОЛКУ . Се сака да професионална,
се создаде

387
 Административно право:

деполитизирана, ефикасна и граѓански ориентирана државна:

администрација (управа), која ќе функционира во структури на властар

начелото на
согласно CO новиот Устав, во согласност со
парламентарната демократија и со одговорност, тогаш мора да сер
донесат нови закони; за спречување на корупцијата, и етички кодекс за
државните службеници, за општата управна постапка, за управните
спорови и сл.
Со оваа нова правна регулатива ќе се конституира извршната
власт во Република Македонија со согласно одредбите на новиот
Устав, односно управата (државната администрација) да се лоцира во
рамките на Владата. На тој начин, сигурно ќе се намали и постојниот
број на министерствата ", ќе се намалат и членовите на Владата, ќе се
намали бројот на државните службеници" бидејќи, согласно со
Законот за службеници, за државни службеници ќе се определуваат
само оние вработени кои вршат државни (службени) работи, а не, како
досегашната практика, сите вработени во министерствата (од портир:
до потсекретар) да се третираат како државни службеници!
Една од насоките/области на реформата на јавната
администрација во Република Македонија е и редефинирањето на
улогата на државата, односно промената на природата на државната.
интервенција во оваа област. Оваа долгорочна цел на реформата би.
се состоела во:

преиспитување на можноста за пренесување на одредени

функции од јавниот во приватниот сектор или можноста за
воведување пазарни елементи во работата на Јавниот
сектор;
поедноставување на легислативата заради поефикасно
остварување на регулативната функција на државата;
деконцентрација на надлежностите на државата.
Во рамките на оваа област на реформата, треба да се
редефинираат и улогата и положбата на Јавните претпријатија,
односно да се изврши одделување на дејностите од посебен Јавен
интерес и на деностите што треба да се извршуваат врз основа на
слободната конкуренција на пазарот, кои сега ги вршат јавните
претпријатија, а потоа и да започне процесот на приватизација на
делови од јавните претпријатија.
На крајот, сакаме посебно да се задржиме на делот од
Стратегијата за реформа на јавната администрација во Република
Македонија, кој ce однесува на редуцирањето наЈавната
администрација. Имено, како ШТО констатира, Република
ce

Македонија, како земја во транзиција, не може да го издржи товарот на

својата администрација, односно бројот на вработените во јавниот
сектор „долгорочно" (3-5 години) да го намали за 50%, односно од
вкупно вработени 94.000 да се намали на 47.000.

388
Реформи на Јавната администрација

Исто така, за одбележување е и определбата изнесена во

Стратегијата дека реформата на јавната администрација И

редефинирањето на улогата на државата треба да одат „паралелно"

со намалувањето на вработувањето, за што Потребно многу
планирање и организирање. За овој процес не е „препорачливо"
поставување годишни таргети (цели - преводот е наш) за намалување
на вработувањето. Поефикасна стратегија би било секоја година да се
спроведуваат реформи во неколку главни сектори и да се ефектуираат
промените во нив!
Тоа со други зборови би значело, ако во образованието се
вработени 31.000, во наредната година нивниот број да се преполови,
а потоа (во 2001 година), од вкупно 24.000 вработени во здравството,
нивниот број да се преполови, потоа во 2001 година, бројот на сите
други вработени во јавниот сектор да се преполови!?
Ваквиот начин на „редуцирање" на јавната администрација
многу потсетува на поранешните партиски (СКЈ) определби за
рационализација и трансформација на државната администрација,
кога
со партиски документи ќе се утврдеше намалување на
вработените во Јавниот сектор за 15-20%, а секогаш, по правило, за
толку
се зголемуваше бројот на вработените во тој сектор!
Ова беше резултат, пред се, на нестручниот, палијативниот пристап
кон реформите, пристап без претходни анализи, пристап без
претходно набележани потреби за работата и развојот на јавниот
сектор, пристап мотивиран првенствено од актуелната дневна
политика, без сериозни намери нешто радикално да се спроведе и
преземе!

4.5 Стратегија за реформа на јавната администрација 2010-2015

Доказ дека реформските процеси кои се однсеуваат на Јавната
и на државната администрација во Република Македонија не се
завршени и дека реформите претставуваат цел од висок значај.
усвојувањето на Стратегија за реформа на јавната администрација
2010-2015 и Акционен план во 2010 година од страна на Владата на
Република Македонија. Согласно Стратегијата за РЈА 2010-2015 се
поставува прашање дали планираните реформи може да го опфаќаат
целиот Јавен сектор, системот на јавна администрација или само
системот на државната администрација кој беше приоритет са
претходната стратегија усвоена во 1999 година. Така цел да се
надминат можните несогласу и диле во Стратегијата за РЈА
2010-2015 се става фокус на мултидисциплинарните функции на
администрацијата, имено функциите за: а) креирање политики, б)
меѓуинституционална и внатре-институционална соработка И
координација, в) развој и управување со човечки ресурси, г) јавни

389
 Административно право:

финансии, вклучително и јавни набавки, д). мерки за спречување

корупција, ѓ) оптимизација и поедноставување на деловните процеси,
е) подобрување и поедноставување на управните постапки и
административните услуги, ж) овозможување пристап до информации
од Јавен карактер и 3) е-влада и е-управување како функција на
современата администрација. Горенаведените современи функции на
раководење се важни за целиот Јавен сектор, без разлика на
организацискиот облик и административното ниво. Ова ќе претставува
опсег на реформата на јавната администрација во земјата.
Стратегијата за реформа на јавната администрација 2010-2015
има и низа посебни цели. Најзначајни посебни цели се следниве:
подобрување на квалитетот на административните услуги за
граѓаните и бизнисите CO акцент на подобрувањето и
пационализирањето на управните постапки преку:
поедноставување на истите и меѓусебно поврзување со
современи решенија од областа на информатичката
технологија;
подобрување на квалитетот на прописите преку меѓусекторска
координација, проценка на влијанието, вклучување на Јавноста
и отстранување на администтративниот товар;

подобрување на функциите за стратечко планирање и

координирање на политики на ниво на владата, претседателот
на владата;

зголемување на ефикасноста и ефективноста на системот на

јавни финансии преку подобрување на буџетскиот процес,
внатрешните И надворешните финансиски контроли,
понатамошен развој на програмско ориентирано буџетирање и
потранспарентен систем на јавни набавки;
подобрување на отвореноста и транспарентноста на Јавната
администрација преку подобрен пристап до информации од
јавен карактер;
подобрување на транспарентноста во функционирањето на
административниот систем со што се спречува организиран
криминал и корупција, судир на интереси, измама, како и други
облици на незаконско однесување;
воведување и спроведување на најновите препораки од ЕУ,
модели на квалитет и други современи инструменти и добри
практики ВО главните области на административната
модернизација и преструктуирање на деловните процеси;

390
Реформи на Јавната администрација

градење на капацитети за креирање и спроведување на

усогласени политики и за искористување на фондовите на ЕУ;
зајакнување на капацитетите на Владата, Генералниот
секретаријат при Владата и на новата институција одговорна за
Јавна администрација во насока на соодветно управување со
процесот на спроведување на РЈА.11

Прашања и теми за дискусија и есеи:

Поим на управна функција и административна дејност
Видови на дејности
Авторитативни и неавторитативни
Спроведување на утврдената политика
Непосредно извршување на законите другите прописи и општи
акти

Следење на состојбите и давање иницијативи

Решавање на управни предмети
Основни белези на управно-правниот однос
Вршење на управен надзор
Подготвување на прописи и општи акти
Вршење на стручни работи за Собранието и Владата
Поим на реформа во администрацијата
Реформи за групи и поединци
Институционални реформи
Респонзивност на администрацијата (поим и елементи)
Реформа на Јавната администрација во РМ

11 Предлог Стратегија за реформа на јавната администрација во Република

Македонија(2010-2015)- Генерален секретаријат - Сектор за анализа на
политиките и координација-одделение за реформа на јавната
администрација и одделение за соработка со невладини организации, 21
декември 2010 година стр.8

391
 Административно право
1

АКТИ НА АДМИНИСТР

Поим:

Акти на администрацијата ce сите правни акти и

материални дејствија што администрацијата ги донесува или
презема при вршењето на административните дејности.
Во излагањето за дејностите на администрацијата кои ја
сочинуваат административната функција, беше споменато дека меѓу
другото, административните органи вршат нормативна дејност. Тоа е
всушност еден од начините на непосредно извршување на законите.
Имено, нормативната дејност значи донесување на општи правни акти
и таа во начело му припаѓа на законодавниот (легислативниот) орган,
бидејќи основни општи правни акти се законите (и уставот како
највисок општ правен акт), а за нивното донесување е секогаш
надлежен парламентот - законодавецот. Сепак, со оглед на фактот
што со законите е невозможно да бидат опфатени сите состојби кои
може да произлезат или возникнат во одредена област регулирана со
соодветниот закон, законодавците често предвидуваат законска
можност одредени одредби содржани ВО законите да бидат
доразработени, односно прецизирани со подзаконски акти. И во овој
случај станува збор за општи правни акти, но нивното донесување
како нормативна дејност им се доверува на административните
органи. Значи, производ на вршењето нормативна дејност од страна
на администрацијата се општите подзаконски акти (прописи).
Следен начин на непосредното извршување на законите, како
ШТО е наведено, претставува решавањето на административни
предмети. При вршењето на оваа дејност се создава конкретен
административно-правен однос помеѓу административниот орган и
странката, кој пак, резултира со издавање на решение или конкретен
административен акт. Оттука, вториот вид акти што ги донесуваат
административните органи се - конкретните административни акти
(решенија).
Последниот начин на непосредно извршување на законите се
состои во преземање на материјални дејствија, како што се водењето
на матични книги, признавање на својства и сл. Тие не произведуваат
непосредни правни последици, па затоа не влегуваат во групата на
т.н. правни акти на администрацијата. Така; третиод вид акти чии
доносители се административните органи се - материјалните акти.
На крајот, административните органи стапуваат и во бројни

392
Акти на администрацијата

договорни односи. Дел од нив има чисто трговски или облигационен

карактер, пришто, административниот орган е ВО ПОТПОЛНО
равноправна положба со другата договорна страна. Но, некои од
договорите на администрацијата, се склучуваат заради вршење на
Јавна служба или заради остварување на поширокиот, јавниот
интерес, па во такви ситуации административниот орган има одредени
прерогативи во поглед на другата договорна страна, одноСНО ВО
поглед на приватниот субјект со кој е склучен договорот. Ваквите
договори се разликуваат по својата правна природа од облигационите,
граѓанските договори и се нарекуваат административни договори.
1. Правни акти
+ Општи акти на администрацијата:
Административни (управни) прописи
+ Конкретни акти на администрацијата:
А) Административни (управни) акти - решенија
+ Административни (управни) договори
2. Материјални акти

1. Поим и видови на општи административни акти

+ Нормативната денсот (донесување општи правни акти) по

правило претставува надлежност на Собранието.
+ Нормативната дејност на органите на администрацијата се
состои во донесување подзаконски ОПШТИ Правни акти, само
кога со закон се овластени за тоа

+ Со административните (управни прописи) не може да се

установуваат нови права и обврски за граѓаните, туку само се
презицираат и доразработуваат законите

Потребно е уште еднаш да ce нагласи: органите .На

администрација заради успешно извршување на законите, другите
прописи и општи акти на Собранието и Владата во својата надлежност
вршат и нормативна дејност. Во принцип нормативната дејност е
резервирана за парламентот, а органите на администрација можат да
донесуваат само подзаконски акти врз основа на овластувања од
страна на Собранието и Владата.
Bo вршењето на нормативната дејност, органите на
администрација се овластени да донесуваат општи административни
акти. Општите административни акти содржат општи правни норми,
односно тие претставуваат општи апстрактни правни правила кои се
однесуваат на неодреден број случаи. Со нив се определува начинот
на споредувањето на законите и на другите прописи или општи акти.
Општите административни акти имаат карактер на подзаконски

393
 Административно право:

акти, затоа што со нив не е можно изворно и оригинерно да се

предвидуваат и утврдуваат права и обврски за граѓаните кои
Co општите
претходно не биле веќе утврдени со закон.
административни акти, бидејќи тие претставуваат подзаконски акти,
можат да се разработуваат веќе донесени закони и други општи актив
на Собранието или Владата заради нивно полесно и поуспешно
извршување и спроведување во живот.
Административните прописи се општи правни акти кои како
нормативни акти ги донесува администрацијата. Тие по својата
содржина се акти - правила, со кои се пропишува некое општо и
апстрактно правило за неопределен број случаи и лица (erga:
omnes дејство).
Органите на администрација можат да ги донесуваат следниве
ОПШТИ административни акти И тоа: правилници, наредби
управни/административни упатства и стручни упатства во форма на
инструкции.
Правилникот претставува најважен општ административен.
акт. Органите државната администрација донесуваат
на

правилници заради извршување на законите и со нив се

разработуваат одделни одредби за веќе донесените закони и на
другите прописи и општи акти, односно се утврдува начинот на
нивното извршување, но не во целина на прописот, туку само за
поединечни негови одредби.
Со правилникот, како општ административен акт, можат да се уредат и
внатрешната организација на работењето во органот на администрација
(Правилник за систематизација на работни места, Правилник за организација на
работа) или, пак, постапката на службата во органот (на пример, Правилник за
водење на деловни книги на даночните обврзници).
Правилникот, иако претставува највисок општ акт на
администрацијата, со него административните органи не можат да
регулираат материјални односи (да утврдуваат права и обврски за
граѓаните и за трговските друштва, установите и другите организации.
кои порано не биле предвидени со закон), па со него не смее да се оди
во регулирање на правните односи подалеку од тоа што е веќе
претходно утврдено во самите закони.
Наредбата е општ акт на администрацијата, кој често се
применува во нормативната дејност на административните органи.
Како и правилникот и таа претставува подзаконски акт кој се донесува
заради извршување на одделни одредби на законот, на другите
прописи и општи акти.
со наредбата се наредува или се забранува одредено
постапување во една одредена ситуација која има општо
задолжително значење за сите граѓани на одредена територија:
со наредбата се одредува примена на закон или друг пропис во
!!
394
 Акти на администрацијата

една конкретно одредена ситуација, но таа не се однесува на

одделни лица - туку за цела категорија на лица кои се наоѓаат во
таа конкретна ситуација на одредена територија.
На пример, наредба за евакуација на населението од одредено подрачје
во случај на поплава или некоја друга елементарна незгода; наредба за
мобилизација во случај на војна; наредба за вакцинација на населението во
случај на појава на некоја заразна болест; наредба за чистење на снег и и.н.
И со наредбите, за граѓаните како и за трговските друштва и
установите и другите организации не можат да се востановуваат
права или обврски кои не се засновани на закон.
Елементи на наредба: I'

–+ Територија и Население (важи за определено подрачје);

Време (по правило е со определен рок на важење);
+ Санкција (санкции за оној кој не ја почитува наредбата).
Административното или
административното ; упатство
претставува, исто така, општ акт на органите на администрација со кој
тие заради успешно извршување на одделни одредби на законите,
прописите и на другите општи акти го пропишуваат начинот на
работата и извршувањето на работите во врска со извршувањето на
законите, а кои се задолжителни за органите на администрација на кои
им се упатени, како и за другите субјекти кои вршат јавни
овластувања. Значи, административните упатства како општи
подзаконски акти имаат задолжително правно дејство за оние субјекти
на кои им се упатени.

Во административните упатства се содржани правила за

постапувања на административните органи или правила за
вршење на административните работи. Со административните
односно административните упатства се обезбедува кохезија и
поврзаност помеѓу органите на администрација во заедничките
напори за успешното извршување на законите и на другите
прописи или општи акти, односно тоа се интерни поврзувачки
акти помеѓу органите на администрацијата кои не се однесуваат
на граѓаните и на трговските друштва и установите, туку се во
функција на успешното извршување наадминистративната
функција во рамките на административните организации.
Стручното упатство или инструкцијата претставува општ
административен акт од интерен карактер кое нема карактер на
задолжително правило.
Стручното упатство содржи правила за стручно.
организирање на службата и за стручна работа на вработените во
администрацијата, како и правила за начинот на извршувањето на
одделни административни работи. Тоа е мерка на повисокиот
орган на администрација во укажување на стручна помош спрема

395
 Административно право

хиерархиски понискиот орган на администрација. Со стручното

упатство се обезбедува поврзување, соработка и заемна помощ
за успешно извршување на работите во рамките на одреден
административен ресор (гранка на администрацијата).
Незадолжителните инструкции имаат карактер на препораки, но
постојат и задолжителни инструкции кои по својот карактер се
поблиску до административните или административните упатства кои
се, исто така, задолжителни.

2. Поим и видови на конкретни административни акти

Конкретни административни (управни) акти се акти со кои

се пропишува некое поединечно и конкретно правило за одреден:
случај и одредено лице

Во непосредното извршување на законите, другите прописи и

ОПШТИ акти, органите на администрацијата создаваат
административно-правни односи, односно решаваат административни
работи. Со решавањето на административните работи тие одлучуваат
за правата, обврските и интересите на граѓаните и на другите правни
субјекти во согласност со материалните норми, односно донесуваат
конкретни административни акти - решенија. Решавањето се врши во
административна постапка, со која се утврдува дали во конкретниот
случај се исполнети законските услови за да се признае некое право
или правен интерес или, пак, да се наложи некоја законска обврска.
Според тоа, конкретен административен акт претставува
таков правен акт на администрација со кој на авторитетен начин
се решава еден конкретен случај. Во конкретната правна
ситуација се признава право, односно се изрекува обврска, па
ОНОЈ на кој се однесува може да го користи тоа право, односно
должен е да ја изврши обврската затоа што во спротивно зад
извршувањето на обврската стои присилба од страна на

државната власт.

Основни обележја на административните акти:

+ Конкретност - актот се однесува на конкретна правна
ситуација, која не е трајна и повторлива, туку еднократна и
неповторлива.

+ Авторитативност - со актот може на некое лице да му се

наметне одредено однесување кое лицето не би го избрало по
СЛОБОдна волја. Одлуката содржана ВО актот има
принуден/императивен карактер.
+ Правно дејство - актот произведува непосредни измени во

202
Акти на администрацијата

правниот поредок. Една правна состојба се воспоставува,

менува или укинува.
+ Заснованост на закон - начело на законитост. За донесување
на актот мора да постои законски основ, да биде донесен во
рамките на законските овластувања на доносителот и во
постапка утврдена со закон.
+ Извршност - можност за принудно извршување на актот кога
со него се создава обврска за странката.
+ Донесување во административни работи – се донесува по
ПОВОД решавање на T.H. административни работи.
Административна работа претставува правна ситуација во
која врз основа на правни прописи се решава за права,
обврски или правни интереси на некое лице во конкретен
случај. Преку овој критериум ce врши материјално
разликување помеѓу административен и судски акт.
+ Доносител на актот - го донесува само овластен доносител.
Toe се пред се државните органи, најчесто административните
државни органи, но и други (на пр. Владата), понатаму, други
државни субјекти, органите на единиците на локалната
самоуправа, како и недржавни субјекти на кои врз основа на
закон им е доверено вршење на Јавни овластувања.
Административната теорија познава најразновидни конкретни
административни акти. Во учебников ќе ја изложиме стандардната
поделба на видовите на конкретните дминистративни акти.
Видови конкретни административни акти:
+ Позитивни и негативни
+ Конститутивни и декларативни
+ Врзани и дискрециони
+ Единствени и збирни

2.1. Позитивни и негативни административни акти

Поделбата на позитивни И негативни конкретни
административни акти во административната теорија е извршена
тргнувајќи од критериумот дали со административниот акт ce
произведува (предизвикува) или не се произведува каква и да било
промена во постоечките административно-правни односи. Доколку
настанува одредена промена на тие односи, тогаш се работи за
позитивни административни акти. Во спротивно, доколку со нив не се
врши никаква промена - таквите акти го имаат атрибутот на негативни
административни акти.
Позитивни административни акти ce оние конкретни
правни акти со кои се создава, менува или укинува одредена
правна ситуација или однос.

397
 Административно право

На пример, со решавањето за доделување на правото за детски додаток

се создава одредено право; доколку тоа исто решение се измени во смисла да, са
зголеми износот на детскиот додаток или, пак, да се намали то износ, во тие
ситуации станува збор за позитивен административен акт. И во случај решението
за детски додаток подоцна да биде укинато - повторно се работи за позитивен
административен акт, без оглед на тоа што во конкретната административно
правна ситуација тој акт не произведува позитивни правни последици зв
**
странката.
Зборот „позитивен“ е употребен во смисла на акција (дејство)
со која се предизвикува промена во постоечките односи без оглед на
фактот дали со таа акција се создава, менува или укинува постоечка,
правна ситуација, односно правото. Според тоа, логичкото и јазичното
значење на зборот „позитивен" не е рашавачко при суштинското
определување на позитивните административни акти, TYKYE
преземената позитивна акција во смисла на промената на односите;
кои понекогаш за странката можат да бидат и со негативно дејство (на
пример, со решавањето е укинато правото за детски додаток), а, пак,
се работи за позитивен административен акт во согласност со
сфаќањата и толкувањата на административно-правната теорија.
Негативните административни акти се такви акти на
администрацијата со кои не се вршат никакви промени во
постоечките административно-правни односи. Со нив, ниту се
создаваат нови правни ситуации, ниту пак создадените правни
ситуации или односи се менуваат или укинуваат. Со актот
изрично или молчејќи (без да се донесе решение) си останува
постоечката правна ситуација или однос.
Негативните административни акти се донесуваат најчесто по
барање на странката, а сосема ретко по службена должност од самиот
орган. Со негативните административни акти, по правило, се одбива
барањето на странката за каква и да било промена на правната
ситуација во смисла да се создадат, изменат или укинат права или
обврски.
Во практиката има чест случај со негативен акт да се одбие барањето на
странката за признавање на некое право. На пример: да и се издаде некое
одобрение, дозвола и слично, но има и случаи кога се бара одредена промена, на
пример, да се зголеми висината на паричниот износ на детскиот додаток,
пензијата, надоместот за степенот на инвалидноста - па доколку не се исполнети
законските услови - органите ги одбиваат таквите промени.
Странките, по правило, се одбиваат од барањата за промени на
правните ситуации со негативни административни акти, односно
решенија на непосреден начин, но тоа може да настане и на молчелив
начин кога не се решава предметот во законски предвидениот рок по
пат на молчење на администрацијата. Имено, согласно Законот за
општа административна постапка, постои законска претпоставка дека
странката е одбиена од нејзиното барање со самото нерешавање на

398
 Акти на администрацијата

барањето во рамките на законскиот рок од 30 дена, односно во рок од

60 дена за посложени и покомплицирани административни предмети.

2.2. Конститутивни и декларативни административни акти

Конститутивните и декларативните административни акти
спаѓаат во категоријата на позитивни административни акти, што
значи дека и со едните и со другите се создаваат, менуваат или
укинуваат одредени административно-правни ситуации или односи.
Тие имаат и свои специфичности, односно карактеристики врз основа
на кои во административната теорија е извршена оваа поделба на
конкретните позитивни административни акти на конститутивНИ И
декларативни акти.
Како конститутивни административни акти се подразбираат
оние административни акти кои сами, создаваат, менуваат и
укинуваат одредени административно-правни ситуации или
административно-правни односи.
Конститутивните административни акти имаат правно
дејство од моментот кога се донесени или соопштени. Тие немаат
ретроактивно (наназад) дејство, односно пред актот да биде
донесен. Нивното дејство настапува секогаш од моментот на
донесувањето или соопштувањето на актот за во иднина.
Постојат повеќе видови конститутивни административни акти со
кои се создаваат, менуваат или укинуваат одредени правни ситуации
или односи кои имаат дејство само за во иднина - од моментот на
донесувањето за во иднина. Ќе бидат разгледани само некои од
конститутивните административни акти и тоа: наредбите (како
конкретни административни акти), признавањето на способности и
својства и признавањето на правата.

А) Наредби
Наредбите, како конкретни конститутивни административни
акти, се такви акти со кои органите на администрацијата издаваат
конкретни заповеди или забрани, односно им наредуваат на
поединците или на група точно (поименично) определени лица, нешто
да чинат или да се воздржат од чинење. На пример, наредба во врска
со повикот за воена вежба, решението за плаќање на данок и друго.
Б) Признавање на способности или својства
Со овие конститутивни админи ративни акти признава
правна способност на правни лица, на пример, признавање на правна
способност на трговско друштво со упис во централниот регистар или
решение за оценка на испити врз основа на кое се издава
свидетелство за завршена школска подготовка.

399
 Административно право

Во овој вид акти спаѓаат и административни акти со кои се

признаваат извесни својства. На пример, прогласување на одредени
природни убавини за национален парк и друго.

В) Признавање на права
Со овие конститутивни административни акти на поединци и на
правни лица им се признаваат разни лични или стварни права. На
пример, право на патент, право на лов и риболов, право на пензија и
друго.
Декларативните административни акти ce, ИСТО така,
позитивни административни акти со кои се декларира дека
настапиле одредени законски услови врз основа на кои по силата
на законот се создава, менува или укинува одредена правна
ситуација или однос. Декларативните акти не создаваат сами, не
менуваат, ниту пак, укинуваат правни односи, туку само
утврдуваат дека се исполнети законските услови врз основа на
кои правната ситуација може да се создаде, измени или укине.
Тие имаат сосема поинакво дејство од конститутивните
административни акти, а, имено, тие важат од моментот кога е
декларирано дека настапиле законските услови за промената на
правната ситуација и на правниот однос.
Практично речено, тие имаат ретроактивно - наназад - дејство,
па решението може да биде донесено и многу подоцна, но неговото
дејство ќе важи од моментот кога е декларирано дека се исполнети
законските услови за промена.
На пример, решенија за ретроактивно зголемување на додатокот за
децата или решенија за ретроактивно зголемување на износите на пензиите.
2.3. Дискрециони и со закон сврзани акти

Дискрециони административни акти или акти донесени по

слободна оцена се оние акти чи доносител е овластен по
слободна оцена да одреди дали во конкретниот случа
воопшто ќе донесе акт и ако го донесе, каква ќе биде
содржината на актот. Дискреционите акти содржат
овластување за администрацијата да избира помеѓу две или
повеќе правно еднакви алтернативи.
Основен критериум за поделба на административни акти на.
дискрециони и со закон сврзани административни акти е степенот на
слободата на слободната оценка и решавањето на оној што одлучува.
Доколку таа слобода е поголема, односно административниот орган
може да врши избор помеѓу повеќе алтернативи, можности и варијанти
- според потребите на конкретниот случа] - се работи за дискрециони
административни акти. Кога, пак, таа слобода во изборот и при
100
Акти на администрацијата

одлучувањето е стриктно пропишана однапред, односно строго е

пропишано кога, при кои услови, со точно означена содржина ќе се
донесе административен акт - се работи за акти врзани со закон.
Илузија е да се смета дека законодавецот може стриктно и
сеопфатно со прописите да ги регулира сите можни ситуации и
односи, односно да утврди строги услови за сите административно
правни односи, донесителите на решенијата за да донесуваат само со
закон сврзани акти. Секогаш останува една слободна сфера, сфера
на слободно движење на администрацијата во која таа самата -
според околностите на случајот ќе може да одлучува по слободна
оценка. Меѓутоа, и претерувањата со можностите за решавање со
слободна оценка се прилично опасни, затоа што во таа сфера на
слободно дискреционо одлучување послаби се и можностите за
нивното законско контролирање што во поширок контекст дава
можност и за злоупотреби од страна на администрацијата која може и
да ги пречекори своите дискрециони овластувања. Изборот на
вистинска мерка во дискреционите овластувања е мошне значајно
политичко-правно прашање, затоа што од неговата потребна и нужна
застапеност зависи доградбата на таканаречени правни празнини, а,
пак, од нејзиното енормно (претерано) зголемување и можностите за
не зината неправилна примена и злоупотреба се зголемуваат.
Како И да е, правото на дискреционо одлучување на
администрацијата за одделни административни области е застапено
во сите правни системи, па и во правниот систем на Република
Македонија, а можностите за нејзината злоупотреба треба да се
редуцираат. Така, органот на администрација кога решава врз основа
на слободна дискрециона оцена неговото решение мора да биде во
согласност со Јавниот интерес. Понатаму, вршењето на слободната
оцена не смее да претставува самоволие, односно арбитрерност на
органот кој решава. Имено, органот не може да постапува според
својата лична волја или расположение, туку сепак е врзан со општите
правила за вршење на својата служба и функција која мора да се врши
во согласност со закон и со јавниот интерес.
Решенијата што се донесуваат по слободна оценка, мораат да
бидат донесени во границите на овластувањето и во согласност со
целта која требало да се постигне со таквото овластување. Според
тоа и кај дискреционото одлучување, овластениот орган настапува во
двојна улога. Од една страна, тој е слободен, Jа цени целиcxoднocTa
на одредено одлучување, во зависност од сите комплетни околности и
според негова оцена ја избира надобрата алтернатива за
конкретниот случа], но истовремено води сметка тоа да биде во
согласност со јавниот интерес, ВО границата на законското
овластување како и во согласност со целта која треба да се постигне
со таквото овластување.

401
 Административно право

Типични примери на решенија кои донесуваат според слободна,

Дискрециона оцена на органите на администрација се: дозволи за поседување и
носење на оружје; решенија за прием или отпуст во државјанство на Република:
Македонија; издавање на патни исправи (на граѓаните, односно продолжувањето
на рокот на нивното важење) и друго.
При донесувањето на овие решенија кога тоа го бараат
посебни интереси на безбедноста, надлежните административни
органи врз основа на слободна оценка можат, но не мораат да ги
издадат овие решенија - тргнувајќи од јавниот интерес, при што
не мораат да ги дадат причините за таквата (негативна) одлука
BO
образложението на решението. Во тој домен на
дискреционата сфера на административни органи ниту.
надлежниот суд во административниот спор не врши оцена на
дискрецијата на таа одлука - туку само оцена на законитоста во
врска со процедурата на донесувањето на таквото решение,
односно за границите на законското овластување и целта која
сака да се постигне со таквото овластување.
Ограничувања на дискреционите акти:
+ Доносителот мора да има законско овластување за
донесување таков акт;
+ Актот да е донесен во законски пропишана постапка;
+ Мора да се почитува формата на актот
+ Не смее да биде пречекорено овластувањето
+ Овластувањето не смее да биде употребено спротивно
на целта заради која е дадено
Ако актот е донесен спротивно на првите четири
ограничувања ќе биде незаконит.
Ако е донесен спротивно на целта заради која е
дадено овластувањето (јавниот интерес), односно CO

погрешна слободна оцена, актот ќе биде нецелисходен.

Co закон врзани административни акти се оние

административни акти донесени врз основа на прописи во кои

однапред е пропишано кога, при какви услови и со каква содржина ќе
биде донесен актот, односно решението. При актите врзани со закон,
органите на администрација имаат многу помалку слобода во самиот
процес на одлучувањето. Во такви случаи тие се само должни да
испитаат дали се исполнети законските услови за признавање на
некое право или за наложување на некоја обврска, па доколку утврдат
постоење на пропишаните услови - тие се должни и мораат да го
признаат законското право или да ја наложат законската обврска без
Дискрециона слободна оценка.

402
Акти на администрацијата

врзани со закон административни акти се оние акти за кои со

закон е однапред предвидено нивното донесување, како и
нивната содржина. Иницијативата за донесување и
содржината на актот се однапред со закон определени.
Такви се: решението за плаќање данок; решението за доделување
стипендија/социјална помощ; решението со кое се изрекува административна
правна мерка од страна на надлежниот инспекторат и сл.

2.4. збирни или колективни административни акти

+. Единствен административен акт е конкретен акт

донесен од страна на еден овластен доносител
+ Збирен административен акт е конкретен акт во чие
донесување учествувале два или повеќе овластени
доносители.
Збирни или колективни административни акти се такви
конкретни административни акти во чие донесување учествуваат два
или повеќе органи. При донесувањето на збирните акти постојат
различни облици на соработка помеѓу органите кои учествуваат во
нивното донесување, и тоа: решение за чие донесување решаваат два
или повеќе органи; решение што го донесува еден орган со претходна
или дополнителна согласност на другиот орган; решение што го
донесува еден орган со потврда или одобрение на друг орган; и
решение што го донесува еден орган по прибавено мислење на друг
орган.

Најнапред, за решенијата за кои решаваат два и повеќе

органи. Понекогаш изрично со закон е предвидено за еден
административен предмет да решаваат два или Повеќе
административни органи. Во таков случај, секој ! од овие
административни органи посебно ќе решава и ќе го реши
административниот предмет, меѓутоа, тие меѓусебно ќе се ДoroBopaт и
ќе се спогодат само еден од нив да го издаде решението. Ова од
причина што, за ист административен предмет може да се издаде
само едно решение во согласност со начелото non bis in idem, кое не
дозволува донесување на две решенија за ист административен
предмет.
Во решението што го издава еден од овие органи ќе мора да се
наведе и актот на другиот орган кој учествувал во решавањето на
предметот. Во решавањето на предметот, иако учествувале двата
органа, сепак решението донесено на ваков начин ќе се смета како акт
на органот што го издал.
На пример: решение за размена на станови помеѓу лица од два града. Во
овој случај за оваа административна работа, за одобрувањето за размената на
становите ќе решаваат и двата административни органи надлежни за станбено
403
 Административно право

комунални прашања од двата различни града, но тие меѓусебно ќе се договорат и;

ќе се спогодат само еден од нив да го издаде решението.
Во групата на збирните решенија спаѓаат и решенијата што ги
донесува еден орган во согласност со друг орган. Согласноста што
ја издава органот може да биде претходна согласност или
дополнителна согласност. Кога е потребна претходна согласност, во
тој случај органот надлежен за донесување на решението ќе го
извести органот што треба да ја даде претходната согласност дека
има намера да донесе такво решение. Во случај да ја добие
согласноста, органотможе да го донесе решението.
На пример, решението за здобивање или за отпуст на државјанство на
Република Македонија се донесува со претходна согласност на друг орган.
Решенијата што се донесуваат со дополнителна согласност од
друг орган се донесуваат на тој начин што органот што е надлежен да
го донесе решението го составува решението и го испраќа на
дополнителна согласност на надлежниот орган со сите потребни
списи. Од моментот кога ќе ја добие дополнителната согласност -
решението ќе се смета за полноважно. Органот, пак, што Ја издава
дополнителната согласност својата волја на согласност со решението
што треба да се донесе може да ја изрази со потврда на самото
предложено решение или пак во форма на посебен акт.
Решение со потврда или со одобрение на друг орган
претставува, исто така, посебен вид на збирни решенија. Постапката
за нивно донесување е слична како и при барањето согласност од друг
орган, со таа разлика што потврдата или одобрението, обично се
прибавуваат од повисокиот орган од оној што го донесува решението,
додека кај прибавувањата на согласноста и двата органа се наоѓаат во
ист хоризонтален ранг. Оттука издавањето на одобрението или
потврдата на решение на друг орган има карактер на контрола од
страна на повисокиот орган над работата на понискиот орган во
решавањето во административната работа, пред се, поради важноста
и значењето на тие административни предмети како и заради
обезбедување на воедначени мерила за нивното решавање. Во
ваквите случаи, решението ќе се смета за донесено само доколку
повисокиот орган го издал потребното одобрение или потврда; а во
спротивно, решението не ќе може ниту да се донесе.
Решението по Прибавено мислење на друг opгaн
претставува, исто така засебен вид на збирни решенија. Имено, со
закон може да биде предвидено дека едно решение се донесува по
претходно прибавено мислење на друг орган, па во таков случај
решението ќе може да биде донесено само по прибавувањето на
мислењето. Органот ќе мора пред да го решава предметот да побара
мислење од другиот орган, инаку во спротивно не ќе може ниту да го
Донесе решението ако претходно не побарал Мислење. Меѓутоа,

404
Акти на администрацијата

прибавеното мислење не го врзува органот кој го донел решението, па

тој може и поинаку да го реши предметот.

3. Поим и видови на материјални акти

Административните органи во извршувањето на работите од
својата надлежност, можат да преземаат административни дејствија.
Административните дејствија претставуваат материјални
операции на органите на администрацијата кои спаѓаат во третата
категорија на акти ШТО Тие ги донесуваат - материјални
административни акти.
Материјалните административни акти се разликуваат од
акти По TOa што
конкретните административни Тие не

предизвикуваат никакви правни последици, но можат да

послужат како основа за остварување на одредени правни
ситуации или за одредување на содржината на одделни правни
односи.
Органите на администрација во извршувањето на работите од
својата надлежност донесуваат голем број материјални акти. Тие
можат да се групираат во четири групи, и тоа: материјални акти на
документирање, материјални акти на известување, материјални акти
на примање изјави и други материјални акти.

3.1. Материјални акти на документирање

Co материјалните акти на документирање, органите на
државната и на недржавната администрација, бележат разни појави,
лични својства и други факти и даваат податоци за тие појави,
својства и факти.
Затоа и материјалните акти на документирање се делат на две
групи, и тоа: како.
+ материјални акти на евиденција со кои се бележат појавите,
својствата и фактите и како
+ материјални акти на издавање уверенија со кои се даваат
податоци за сите овие појави, својства и факти за кои се води
евиденција.
Како материјални акти на евиденција, најчесто се среќаваат разновидни
регистри, книги, картотеки, водење на разни именици, списоци и слично. На
пример, матични книги на родени лица, матични книги на венчани лица и матични
книги на умрени лица; регистар на издадени дозволи за набавка, држење и
носење на оружје; список на даночни обврзници; избирачки список и друго.
Материјалните акти на издавање уверенија се тесно поврзани
со претходните материјални акти на евиденција. Имено, евиденцијата
има за цел да послужи при давањето податоци во вид на уверенија за
појавите, својствата и фактите.
Уверенијата по својата форма претставуваат материјални

405
 Административно право

административни акти кои сами за себе не произведуваат правен

ефект, но служат како основа за донесување на решенија (конкретни
административни акти) со кои се создаваат, менуваат и укинуваат
одредени правни ситуации или административни односи и тие имаат
правен ефект во правниот промет.
Суштинска разлика помеѓу конкретните административни
акти (решенија) и материјалните административни акти
(уверенија):
Со решенијата се засноваат, менуваат или укинуваат
административно-правни односи, a со уверенијата само
декларативно се тврди постоење на одредена појава, својство
или факти - кои можат да послужат како основа, или да бидат од
влијание за донесување на решението.
Уверенијата кои се издадени од органи кои водат службена;
евиденција имаат важност на јавни исправи за кои се претпоставува
по сила на закон дека нивната содржина е вистинита, се додека не се
докаже спротивното.
За да претставува уверението веродостоен доказ, треба да бидат
исполнети два претходни услова, и тоа:
+ уверението да е издадено во пропишана форма на надлежниот
орган,
+ уверението да се однесува на онаа појава, својство или факт
за кои тој орган води службена евиденција.
Органите и организациите кои водат службена евиденција
можат да издаваат најразновидни уверенија, но секогаш за она за што
водат евиденција.
На пример, уверение за материјално-имотна состојба, уверение за
државјанство, лекарско уверение, уверение за положени испити, уверение за
школска подготовка, диплома, лични карти, легитимации и друго.

3.2. Материјални акти на известување

Со материјалните акти на известување, административните
органи вршат известување на заинтересираните лица за разновидни
состојби, факти и појави, како и објавување на правни акти.
Известувањето може да се изврши на разни начини. Така, законите и
другите прописи се објавуваат во службени весници или во службени
гласници (за општините); доколку, пак, се работи за конкретни
административни акти (решенија) тие се доставуваат непосредно на
странките и на тој начин странките се известуваат за нивната
содржина и за нивното правно дејство. Во оваа група на материјални
Т

акти спаѓаат и зни изјави, опомени и предупредувања од страна на

административните органи што се од интерес за заинтересираните
ТОПИТНО

физички и правни лица.

406
 Акти на администрацијата

3.3. Материјални акти на примање изјави

Материјалните акти на примање изјави е заедничко име за
третата група материјални административни акти. Овие акти ja
означуваат дејноста на административните органи во врска CO

примањето на претставки и други поднесоци.

,

како
и
На пример,
венчавањето
, поднесувањето
пријава
насослушување
во
смртта
на
царински
матичните
наодредени
сведоци,
декларации
пријави
заклетва
децата
органи
и лица
,водруго
.
вештаци,
врска
со
примањето
примање
на ранаѓањетдоан чни

,
,

3.4. Останати материјални акти

Во оваа група на материјални акти се вбројуваат сите останати
материјални административни акти. На пример, разни стручни,
технички, уметнички и други работи на државните органи и
организациите што вршат јавни овластувања.
На пример, прегледи на каси, на материјали, книги, Делаборати,
жигосувања на предмети, апарати и друго..
1.

4. Поим на административни договори

Административните договори се концепт на административното
право од големо значење. Овој институт во различни временски
периоди, под различни називи се појавува во правните системи на
повеќе civil law земји, (а, во специфичен вид се јавува и во соттon law
земјите), како посебна институција паралелна на граѓанско-правниот
договор. Во начело, договорите склучени од страна на јавните тела се
третираат како административни договори, ако нивниот предмет
претставува вршење Јавна служба од страна на содоговарачот, или
ако, договорот содржи посебни правила кои отстапуваат од општото
право. Од друга страна, во некои земји постојат и посебни законски
одредби со кои одредени договори задолжително се определуваат
како административни договори.
Историски, административниот договор се појавува во Франција
како израз на политичката тенденција, јавната администрација во
економските односи со поединците да не се служи исклучиво со
авторитативни акти, но ни со класични цивилни договори кога станува
збор за остварување Јавни служби и интереси.
Оттука административниот договор се јавува како ублажувачки
мост - помеѓу авторитативните еднострани административни акти
(

е
,

кој
на
и

администрацијата
договори
приватноправните
)
решенијата

неопходен за реализација на нејзината нова улога како сервис за

пружање услуги на граѓаните.

407
 Административно право

3 4.1. Определување на суштината на административните договори

Поим на административен договор:
Административниот договор претставува двостран правен однос
во чие создавање учествуваат јавната администрација и приватен
субјект, од кој за двете страни произлегуваат права и обврски
насочени кон истовремено остварување на Јавен интерес и
постигнување економски ефект, при што Јавниот интерес е од
доминантно значење.

Договорите помеѓу администрацијата и поединецот можат да

бидат разновидни. Во дел од нив, администрацијата, гледа исклучиво
инструмент за постигнување на економски ефекти, што претставува во
крајна линија, цел на секој договор во рамките на приватното право.
За неизвршување на обврските од таквите договорни односи;:
разбирливо, се бара правна заштита од страна на граѓанските или
редовните судови. Во ваков случај недозволени се кои било
административни мерки на принуда преземени од страна на
администрацијата за да се обезбеди извршувањето на обврските на
другата договорна страна. Ваквите договори администрацијата во
својство на приватноправна личност ги заклучува со поединци. Според
класичното фискално начело, за спор од ваквиот Договор;
администрацијата и приватното лице, бараат правна заштита од
редовните граѓански судови.
Пример: кога државата заради експлоатација на својот имот го дава под
закуп за да постигне подобра цена. Во случајов не се работи за вршење Јавна
служба
Од друга страна, основната цел на административните
договори, (во која многумина гледаат појдовна детерминанта за нивно
разграничување од останатите договори на администрацијата),значел
не се
СОСТОИ во постигнување на економски ефект, кој би
зголемување на средствата во државната каса (што инаку е цел ВО
на
приватноправните договори на администрацијата), туку,
задоволувањето на поширокиот јавен интерес изразено преку вршење.
Јавни работи/услуги од страна на приватноправни лица. Споровите од
административните договори, поради фактот што се сметаат за
јавноправен инструмент на правниот промет се под јурисдикција на
административните судови.

Административните договори се препознаваат по

експлицитниот факт дека се договори на јавни органи, подведени под
посебен режим кој произлегува од управувачки функции на тие
органи и нивната одговорност за општата, благосостојба. Според ова,
Јавниот режим има потреба од флексибилност во договорните
перформанси, со која се дозволува менување на потребите на јавниот
интерес; истовремено, содоговарачите мора да бидат заштитени од

408
Акти на администрацијата

консеквенците од ваквите промени на договорот, со цел да се

обезбедат континуитет на изведувањето на договорот, но и капацитет
и волја на содоговарачите за вршење јавни работи во иднина. Покрај
тоа, јавниот режим бара постоење на еднаков третман кон
контракторите кои на државата и пружаат услуги.
За да се препознае административниот договор, најпрво се
пристапува кон испитување на основниот критериум: едната
договорна страна треба да биде Јавноправно лице. Овој критериум
сам по себе не е доволен за квалификување на договорот како
административен. Потребно е уште договорот да носи т.н. „обележје
на Јавно управување" кое се изразува: преку предметот на договорот
вршење јавна служба, или преку режимот на кој договорните страни
утврдиле дека ќе подлежат со внесување на клаузули кои го
дерогират општото правило, односно кои излегуваат од неговите
рамки. Вршењето Јавна служба е критериум за определување на
договорот како административен, кој е поврзан со предметот и
природата на самиот договор. Станува збор за препознавање на
вршење Јавна служба од страна приватноправното лице за да може
договорот. склучен помеѓу Јавен и приватен субјект да се дефинира
како административен договор. Овој критериум е објективен, тоа е
елемент кој го прави договорот административен независно од волјата
на договорните страни.
Државниот совет (Consell d'Etat), терминот клаузули кои го дерогирам
Општото право, односно кои излегуваат од неговите рамки (Clauses
exorbitantes) го објаснува како 1) постоење на клаузули со кои се дерогира
општото право (clause derogatolres au drolt commun); или 2) како постоење на
клаузули со кои на јавната власт и се даваат прерогативи кои излегуваат од
границите на општото право(prerogatives exorbitantes
du drolt commun).Во една од
одлуките на Државниот совет (Consell d'Etat) е содржана дефиниција за поимот
cause exorbitante du drolt commun: "клаузула која има за цел да им даде на
договорните страни права, или пак, да им наметне обврски, различни по својата
природа, од оние кои подлежат на слободно одобрување од кого било во рамките
на граѓанските трговските закони". Clauses exorbitantes претставува субјективен
елемент на договорот. Тој најчесто зависи од волјата на содоговарачите. Имено,
доколку тие сакаат нивниот договор да има административен карактер прифаќаат
вакви клаузули.
Последниот елемент со кој се определува правната природа на
административните договори e административно-судската
заштита на споровите произлезени од нив.-Притоа, станува збор за
административен спор во полна јурисдикција (повеќе за видовите
спорови во претпоследната глава од учебникот), во кој како тужител
може да се јави и јавноправниот орган, се разбира, не во својство на
доносител на дминистративен акт, туку како една од договорните
страни.

409
 Административно право

Основни обележја/карактеристики на административните

договори:
+ Јавната администрација како договорна страна;
+ Присуство на дерогативни клаузули-елементи кои излегуваат
од границите на општото договорно право;
+ Цел-Јавен интерес;
+ Надлежност на административно судство во решавање на
споровите
3a истакне специфичноста на ИHCTИTYTOT
да ce

административен договор, како и неговата автономија како самостоен

правен институт во системот, потребно е да се направи негово,
разграничување, односно дистанцирање од два други многу значајни
правни институти со кои административниот договор има бројни
сличности и взаемни односи. Станува збор за конкретните

административни . акти - решенија чи] доносител е Јавната

администрација, а другиот пак, институт е граѓанско-правниот договор;
во кој исто така, како договорна страна може да се јави Јавната
администрација, но со значителни разлики во нејзината положба и
улога на договорна страна кај административните договори.

Административен акт Административен договор

ДОНОСИТЕЛ-АДМИНИСТРАЦИЈА КОНТРАКТОР
АДМИНИСТРАЦИЈА
ЕДНОСТРАНОСТ ДВОСТРАНОСТ
АВТОРИТАТИВНОСТ ДОБРОВОЛНОСТ
КОНКРЕТНОСТ INTER PARTES+ ERGA OMNES

Граѓански договор Административен договор

СОГЛАСНОСТ НА ВОЛЈИ СОГЛАСНОСТ НА ВОЛЈИ
ДВОСТРАНОСТ ДВОСТРАНОСТ
СЕКОЕ ФИЗИЧКОИЛИ АДМИНИСТРАЦИЈА КАКО
ПРАВНО ЛИЦЕ-ДОГОВОРНА ДОГОВОРНА CTPAHA
CTPAHA
СЛОБОДА НА ИЗБОР НА СТРОГИ ПРАВИЛА ЗА ИЗБОР НА
СОДОГОВАРАЧ СОДОГОВАР
ЕДНАКВОСТ НА СТРАНИТЕ ПРЕРОГАТИВИ И
ОДГОВОРНОСТ ЗА
АДМИНИСТРАЦИЈА
ЕКОНОМСКИ ЕФЕКТ ЈАВЕН ИНТЕРЕС

РЕДОВНО СУДСТВО АДМИНИСТРАТИВ. СУДСТВО

410
Акти на администрацијата

4.2. Контрола над извршувањето на административниот договор

Правото на Јавната администрација на контрола (надзор) врз
остварувањето на договорните обврски добива димензија на обврска
за подобрување на извршувањето на договореното. Целата оваа
активност на вршењето контрола врз исполнувањето на договорните
обврски на приватното лице се сведува на наједноставно кажано -
насочување на извршувањето на обврските на другата договорна
страна.. Понатаму, правото на контрола што и припаѓа на
администрацијата не може да се ограничи со никакви договорни
клаузули. Кај концесиите, таа е дури и обврзана да го следи
работењето на концесионерот, бидејќи нејзината апстиненција во тој
поглед може да биде нападната од страна на корисниците на Јавните
услуги, По OCHOB на пречекорување на овластувањата на

администрацијата, па и да бараат од неа надомест на претрпената

штета. Против активностите на администрацијата во рамките на
нејзината надзорна функција, вообичаено содоговарачот има право со
тужба да поведе административно-судска постапка, доколку смета
дека е повредено некое негово субјективно право или правен интерес.
Bo постапката на ври надзор ИЛ контрола врз
исполнувањето на договорот, администрацијата може да забележи
неправилности и недостатоци во начинот на неговото извршување. За
непочитување на било кој од договорените услови, таа има право да
примени санкции, кои се сосема различни од санкциите во граѓанското
право. Бидејќи целта на санкциите кај административните договори, не
се состои само во отстранување на последиците од непочитување на
Договорот, туку и во обезбедување на непречено и квалитетно
вршење на јавната служба која е предмет на договорот, не е ДОВОЛНО
вообичаеното обраќање до судот, туку санкциите КОИ
администрацијата ги применува произлегуваат од посебен правен
режим. Станува збор за режимот на јавното право, бидејќи мерките за
извршување на административниот договор, претставуваат извршен
наслов и во голема мера потсетуваат на мерките за извршување на
административниот акт. Видовите санкции што И стојат на
располагање на Јавната администрацијатасе следниве:
прво, таа има право на изрекување парични санкции.
Изречената парична санкција, по правило, не ја згаснува
обврската на содоговарачот, туку неа ја прати. Кон изрекување
санкција за надомест на штета, вообичаено се оди доколку
претходно CO договорот не ce утврдени пенали за
неизвршување на договорните обврски. Пеналите
претставуваат однапред фиксирана сума во договорот, и се
задолжителни кај концесиските договори.
второ, администрацијата може да наметне т.н. принудни
санкции според кои таа може да се супституира на местото на

411
 542

458
правосилноста
на границиВрем нски
251
правобранителство
ноДракса 163
спорот
на предметот
на Вредност
276
Доставување 294
состојба
поранешна
во Враќање
286
Достача 404
работа
438
пресуда
Дополнителна за
главната
расправање
во Впуштање
479
одлука
сторостепенаДоп лнителна 41
право
Вонпарнично
144
надлежност
меснаДополнителна 17
постапка
Вокпарнична
431
пресуда
Донесување ,
142141 надлежност
511
налог
платен
Документиран месна
исклучителна
а , единица
Воена
324
средство
Доказно 220
Вмешува
307
Докажување 220
увач Вме
305Докат ,
97
96
Вистина
лек
461,462
правен
на Дозволеност 334
Вештачење
164
казна
Договорна 334
Bewmaк
83
Expancione
331исповедник Верски
на
диспозија
на начело
в ,Диспозииjа 511
исправа
Веродостојна
450 45
право
процесно
граданското
на Важење
на
пресуда
изрека
.в
,пресуда
на Диспозитив B
124
постапкama
со управувањеДискрецон
,
330
48
имунитет
Дипломатски
288
рок
Дилаторен 524
спорБрачен
260
дејствие
парничноДефанзиво 467
novorum
Beneficium
437
пресудаДелумна Б
146
надлежноста
на Делегација
376
мужба
Деклараморна
433
пресуда
Деклараторна 140
надлежност
460
лек
правен
Деволутивен месна
onumа
irei
forum
sequitur
Actor
460
лек
правен
Двостран 68
myocumex
. e,Acto
88
начало
375
чужби
в,personam
in Actlones
e
расправно
,tus
tibi
dabo
factum
mik
Da 375
мужби
смеарни
a,rem
in
Actiones
Д 9
заштита
правна
направо
, a,Actio
92
стре
насослушувь
Na
начело
e
,
pars
altera
et Audiatur
,
489
474
пресуда 5
Арбитер
P
на
побиваната
испитување
на Граници 6,129Арбитража
40
право
процесноГрабнско 468
постапка
парничната
на одредбите
17
работа повреда
на
суштествена
Апсолунна
в
раинскоправна
, спор
Граканскоправен 152
ненадлежност
Апсолутна
17работаГраванскоправна 132
надлежност
Апсолутна
16
постапка
Грачанска ,
131
130
суд
онен
Але
,
342
333
лицаху 313
пране Антипропфано
216
смешување
Главно ,
72
30 постапкаАнона
164
барањеГлавно 150
надлежностАтракион
423
расправа
Главна а334 ,
аквАсериона
245
полномошно
Генерално 386
кумулација
Алтернативна
135
делегацијаГенралн 365ро
r
парнични
обезбедување
е , кауцијаАкторска
276
доставување
, а,Адреса
278
Адресам
131
пол
, Адвокат
,
130
Македонија
Република
на судВрховен 461
,
54
50
акти
правни
Автоноліни
,
377
327
исправа
на Автентичност
лек
правен
несамостоен
, в,лек
правенВрзан ,
54
50
законите
на толкувањеАвтеничо
45
право 402
instantia
ab Absolutio
процесно
граѓанското
на важењеВремнско 403
actione
ab Absolutio
A

РЕГПИРЕСДТМЕАРН

право
парнично
 Административно право

другата договорна страна која сериозно Ја прекршила

договорната обврска.. Овие санкции, администрацијата има
право да ги употреби по сопствено наоѓање и без претходно
1220 обраќање на суд. Треба само тоа да го прави во Јавен интерес.
Супституирањето како санкција на државата, може да се состои
во директно преземање на вршењето на договорената дејност
од Јавен интерес од страна на самата администрација или пак
со присилно супституирање на договорната страна од трето
лице одредено од државата, но на сметка и на ризик на
страната која ги повредила договорните обврски - секвестар.
најпосле, Јавната администрација има право на едностран
раскин на договорот како санкција за сторена битна повреда на
договорот, без обврска за надомест на настанатата штета, при
што постои можност на другата страна, за обраќање до судот
за барање за надоместот на штетата.
Ако пак, администрацијата како договорна страна не ги
почитува своите обврски, содоговарачот нема можност да го
искористи правото да отстапи и самиот од вршењето на своите
договорени обврски. Договорната обврска на приватната договорна
страна и понатаму останува на сила, при што се бара од надлежниот
суд надомест за штетата. На тој начин, принципот pacta sunt servanda
се јавува во заштита на јавниот интерес, водејќи кон фактичка
нееднаквост на договорните страни.

4.2.1. Заштита на интересите на приватноправната страна во

административниот договор
Во административните договори, поради постоењето на
посебните прерогативи на јавната администрација, пред се, поради
овластувањето за еднострана интервенција на администрацијата во
спроведувањето на договорот, содоговарачот доживува, многу повеќе
отколку во граѓанските договори, влошување на својата ситуација без
да е виновен за тоа. Токму поради овој елемент на несигурност, кој би
можел да биде индиректно штетен и за интересите на самата Јавна
служба, теоријата на административниот договор му доделува
посебно место на поимот за финансиска рамнотежа, или, како што се
нарекува уште, за финансиски еквилибрум на договорот.
Правните основи по кои приватноправната договорна страна
може да ги заштити своите интереси во случај на интервенција од
страна на јавната администрација, се содржани во неколку теории
околу промената на околностите врз чија основа е иницијално склучен
административниот договор. Начелото на финансиска равнотежа на
договорот има свои практични последици делумно во согласност со
нормите на општото право, а делумно согласно Јавноправните
модификации специфични само за административните договори.

412
Акти на администрацијата

Bo основата на начелото на финансиски еквилибрум на

договорот лежи фактот дека содоговарачот на администрацијата е
Изложен на опасност од финансиски неуспех до ко] може да дојде
поради две групи на причини: првата, е употребата на јавната
администрација на своите прерогативи за еднострана модификација
на договорните услови во Јавен интерес, а втората, ја сочинуваат
одредени непредвидливи околности, кои, независно од волјата на
договорните страни, можат да доведат до измена на договорните
услови.
Во врска со ова, во доктрината познати се две теории чии
корени се наоѓаат во француската судска практика: "теорија на
самоволие или fait du prince" и "теорија на непредвидливост или
Imprevision".

A) Teopuja fait du prince

Во случајот на т.н. теорија на самоволие или falt du prince,
станува збор за отстранување На штетните последици за
содоговарачот на јавната администрација од финансиска гледна
точка, ДО КОИ дошло како последица на користењето на
администрацијата на своите прерогативи во правец на измена на
договорните услови. Се разбира, дека во случаите на еднострано
проширување на обврските на содоговарачот заради заштита на
Јавниот интерес, тоj ќе биде изложен на финансиски оптеретувања. Во
овие случаи, потребно е да се разликуваат две различни ситуации :
прво, кога до ваквите неповолни финансиски услови дошло во
дадената конкретна ситуација поради мерки што ги презела
администрацијата како договорна страна; и второ, кога до нив дошло
поради примена на изменети општи прописи, кои се однесуваат на
сите истородни случаи, а независно од волјата на администрацијата
како договорна страна во конкретниот случај. Разликувањето на овие
две ситуации е многу значајно, бидејќи, ако се утврди постоење на
првата од нив, на приватниот содоговарач му припаѓа правото на
полно (интегрално) обештетување во кое спаѓа и правото на надомест
на изгубената добивка. Втората ситуација, резултира со примена на
порестриктивни мерки на обештетување, и по правило нуди само
парцијален надомест. Всушност, на поголемиот број случаи од оваа
втора група, речиси и не се применува начелото на финансиска
равнотежа согласно теоријата на самоволие, туку тие се регулираат
согласно теоријата на непредвидливост (Imprevision).

413
 Административно пра

5)Teopuja imprevision
Станува збор за новонастанати околности со негативн
економски последици по содоговарачот на Јавната администрација:
кои можат да доведат дури и до негов финансиски слом.
Теоријата Imprevision има двојна улога: од една страна, таа
креирана за да ги заштити и помогне интересите на приватната
мерки на
договорна страна, предизвикани CO индиректни
администрацијата или на друг начин кој не можел да се предвиди во
моментот на склучување на договорот; од друга страна, да го
овозможи нормалното остварување и вршење на Јавната служба,
согласно начелата на јавната служба на континуитет и на адаптација
кон новите услови. Значи, теоријата на административните договори,
за разлика од онаа на приватноправните договори, предвидува
можност, договорните страни да извршат поделба на економскиот
ризик, која за јавната администрација претставува обврска на
содоговарачот да му исплати надомест кој ќе овозможи договорот
нормално да се изврши се до целосното исполнување на обврските,
или до истекот на договорениот рок.. Притоа, содоговарачот не в
обештетен во целост, какошто целата загуба на приватната страна се
надоместува кај теоријата на самоволие, бидејќи ка теоријата на
непредвидливост важи принципот според кој штетата ја делат
администрацијата и нејзиниот партнер (содоговарачот). Во кој обем
секоја од договорните страни ќе ја сноси настаната штета, во крајна
инстанца, одлучува судот, воден од "разумното толкување на
договорот." Основата за одредување на надоместокот каj Imprevision e
стварната претрпена штета, а не и изгубената добивка.

4.3. Зачетоци на административните договори во македонскиот

правен систем
Непостоењето на посебен Закон за установи во Република
Македонија, беше една од главните причини за досегашното
нецелосно установување и доследно регулирање, меѓу останатото, и
на институтот административен договор. До мај 2005 година во
Република Македонија не постоеше еднообразен и унифицирачки
систем за уредување на правниот статус на установите кои вршат
Јавни услуги, кој би го регулирал и прашањето за начинот на.
пренесување на одредени функции од јавниот во приватниот сектор.:
односно за механизмите. за воведување пазарни елементи во
работата на Јавниот сектор. Ова е особено важно, бидејќи, како што е
познато „приватизацијата не се состои само во продавање на државни
претпријатија на приватни инвеститори. Таа се однесува, исто така, на
трансфер на функции што претходно ги вршела исклучиво државата,
на приватниот сектор.
на

414
ка
Акти на администрацијата

Законот за установи, претставува голем реформски зафат за

македонскиот јавен сектор во целина. Со него се предвидени бројни
новини, во поглед на функционирањето на јавните служби во
државата. особено е значајно, а уште повеќе, полезно и општествено
оправдано e, изричното предвидување на институтот
административен договор.
Најпрво, во поимникот за законските термини содржан во
членот 2, во точка 24 извршено е дефинирање на институтот
административен договор: „Управен договор е двостран правен акт, од
Јавноправен карактер, кој се склучува меѓу надлежното министерство и
основачот на установата, односно физичкото лице кое дејноста ја
врши како професионална дејност. ". На овој начин определен е
поимот административен договор, без да се оптеретува законскиот
текст, употребена е дефиниција која може да послужи како основа за
извлекување на основните карактеристики на административниот
договор,
законскатасогласно теоријата
дефиниција на административните договори. Од
произлегуваат:
+ двостраноста како карактеристика на административните
договори, што ги прави различни од решенијата како
еднострани административни акти и
+ Јавноправниот карактер на договорот укажува на неговото
дистанцирање од приватноправните, граѓански договори, под
што треба да се подразбере можност за внесување договорни -

клаузули кОИ отстапуваат од одредбите на општото,

граѓанското право;
Сепак, потребно е да се забележи дека Законот врши премногу
рестриктивно дефинирање на субјектите на административниот договор. Така,
непотребно и погрешно се утврдува дека административниот договор може да го
склучи само надлежното министерство. Напротив, започнатиот процес на
децентрализација во Република Македонија предвидува надлежност на
локалната самоуправа за вршењето на голем број Јавни служби. Оттука,
недвосмислено се отвора можност и потреба во административните договори
како договорна страна да се Јават и органите на локалната самоуправа, а не само
државата, па станува Јасно дека во случајов е поприфатлив терминот
Јавноправен субјект", или „надлежен Јавен орган“, наместо употребената
терминологија - надлежното министерство.
За поздрав е определбата Законот за установите да содржи
два члена насловени како „Управен договор" во чии одредби се
содржани некои од клучните теоретски карактеристики или атрибути
на институтот административен договор. Најпрво, експлицитно се
утврдува начинот на решавање на споровите од административните
договори. Имено, таксативно утврдувајќи ги прашањата што
задолжително треба да бидат уредени со административниот договор
за
лиценца 38 вршење на дејноста помеѓу надлежниот
административен орган и корисникот на лиценцата, одредбата

415
 Акти на админист
Административно право .

завршува утврдувајќи надлежност на Врховниот суд на Република Прашања и те

Поим на а
Македонија (кој во времето на донесувањето на Законот за установи Видови ак
беше надлежен суд за решавање на управните спорови, а сега тоа е Општи акт
Управниот суд) за решавање на споровите произлезени од Конкретни
административниот договор во постапка утврдена со Законот за Позитивни
управните спорови. Ваквата одредба заслужува силна поддршка,
бидејќи со неа се разрешува едно од најспорните прашања од областа Конститут
Со закон е
на административните договори, а тоа е нивната судска заштита. Се
до донесувањето на Законот за установи во 2005 и Законот за Единствен
управните спорови од 2006 година, споровите од административните Материјал
договори (бидејќи никаде не беа изречно предвидени и регулирани) се Админист
решаваа пред редовните судови, според правилата на граѓанското
процесно право. Со одредбата од Законотзаштита
за установи,На за прв пат се
споровите
предвидува административно-судска
произлезени од административните договори. Притоа, станува збор за
административен спор на полна јурисдикција, бидејќи договорот е
двостран правен акт, па не постои можност за него да се води спор на
законитост и тој да биде вратен на „надлежниот орган“. Во случајов
станува збор за две договорни страни, а не за доносител на едностран
акт што претставува предмет на сите останати административни
спорови. Од друга страна, соглано Законот за управни спорови,
административните договори (односно управните договори, согласно
законската терминологија), изрично ги предвидува како предмет на
јурисдикцијата на Управниот суд, со договори
што станувасе неспорно
предмет
дека
На
од овие
споровите произлезени
административно-судска заштита, односноадминистративните
предмет на управен спор.
договори се и
Во целосна согласност со теоријата на
одредени решенија содржани во Законот за установи, со кои се врши нормирање
на т.н. теорија на самоволие (falt du prince) и теоријата на непредвидливост
за
(

е
7
2

можност
предвидена
точка
став
,

во

чл.25
.
)

Така

надлежното

министерство како договорна страна еднострано да го раскине или измени

Imprevlslon

договорот, заради заштита на Јавниот интерес значи и без вина на другата:

договорна страна, но заради остварување и заштита на Јавниот интерес). Во
(

истиот член, во ставот 2, точката 5 наведува на потребата под одредени услови,

договорните обврски да се извршуваат независно од настапување и влијание на
непредвидливи околности. престанок на
Покра ова, Законот за установите ги содржи и начините за
на
административниот договор: истек на рокот; отповикување; одземање
дозволата на вршење дејност на установата; и раскинување. И во оваа одредба.
независно од првичното решение содржано во Предлог законот, отсуствува уште
согласно
еден елемент карактеристичен за административните договори
правната теорија, а тоа е раскинувањето на договорот поради виша сила.
Понатаму, предвидена е можност основачот на установата да одлучи
управувањето со неа да го врши менаџер или менацерски тим. Нивните
меѓусебни права и обврски ќе треба да бидат регулирани со менаџерски договор.
за коj изрично се предвидува дека има карактер на административен договор.

416
Акти на администрацијата

Прашања и теми за дискусија и есеи:

Поим на акт на администрацијата
Видови акти на администрацијата
ф Општи акти на администрацијата
Конкретни управни акти.
Позитивни и негативни акти
Конститутивни и декларативни акти
Со закон врзани и дискрециони акти
Единствени и збирни акти
Материјални акти на администрацијата
Административни договори

417
 Административно право

ГЛАВА Х

ВИДОВ ОЛАИ Н

1. Поим на контрола и надзор

Во правната теорија постојат повеќе различни дефиниции и
гледишта околу определувањето на поимот на контролата и поимот на
надзорот. Меѓутоа, во крајна линија поимот контрола и поимот надзор
можат да се сфатат како синоними за означување на иста дејност која
се состои во следење, проверка и оценка: на дејност, акти и
однесувања, дали актите се во согласност со општо усвоените
правила и прописи за нивно извршување и за нивната законитост.
Во правната теорија, термините контрола и надзор може да
се сметаат за синоними и означуваат следење, проверка и оценка
на дејност, акти и однесување со цел да се обезеди нивна
целосна материјална и формална законитост.
Носителот на вршењето на надзорната функција, покрај
можноста да врши проверка или оценка на туѓа дејност или акти, има и
овластување да врши влијание од позиција на власт над оној орган
над кој се врши надзорот за да ги усогласи своите дејности, акти или
однесувања во согласност со усвоените правила и прописи. Во
спротивно пасивниот субјект на надзорот доколку не ги исправи
констатираните грешки, ке CHOCИ 3aKOHCKи утврдени санкции.
Во обичниот и секојдневниот говор, под поимот контрола се
подразбираат сите можни облици на контроли, прегледи, проверки и
надзори воопшто. Меѓутоа, во правото, во законодавството и особено
во административното право, под поимот надзор се подразбира
организирана дејност на точно одредени посебни државни (извршни и
административни органи - најчесто), на кои им е доверено од страна
на Собранието токму оваа дејност; да утврдуваат незаконитости и за
истите да можат да изрекуваат и да применуваат санкции. Типичен и
класичен пример на такви државни органи се инспекциите.
Меѓутоа, надзорот не го вршат само инспекциите и тешко на
таа држава и на тој државен систем во кој надзорот е само
инспекциски. За успешно извршување и доследно применување на
законските и другите норми, потребен е организиран и државен и
општествен ангажман во најширока смисла на зборот. На сегашниот
степен на развој на Република Македонија постојат на разновидни
облици на надзор од правен и вонправен карактер кои според своите
носители на надзорот, предметот на надзорот и надзорните средства,
го изразуваат богатството на форми и облици, но и сложеноста и

418
Видови на контрола и надзор

суптилноста на нивното спроведување. За сите овие видови ќе стане

збор во наредниото излагање во учебников.

1.1. Субјекти на надзорот

Субјекти на надзор:
Активен - субјектот кој го врши и спроведува надзорот,
најчесто од позиција на власт.
Пасивен - субјектот врз кој се врши оценка на законитоста на
работата, актите и дејствувањето.
Како субјекти, односно носители на вршењето на функцијата на
надзорот се појавуваат бројни државни органи и институции во
зависност од видот, предметот и карактерот, на надзорот. Доколку како
предмет на надзор се појавува заштитата на законитоста на правниот
поредок изразен НИЗ правните законски норми и нивното
спроведување и почитување - во тој случа] како носители, односно
како субјекти на надзорот се појавуваат државните органи. Најзначаен
орган во скалата на државните органи е Собранието, кога станува
збор за т.н. независни државни органи (најчесто агенции и дирекции),
чии директори или колективни органи на управување се избрани од
страна на Собранието.
Владата како извршен орган, не ретко се јавува како субјект на
надзор, односно контрола врз актите и работата на органите на
државната администрација. Владата се јавува како субјект на некои
видови правен надзор. На пример, за голем број прашања, посебни
комисии во рамките на Владата (основани од неа) се јавуваат како
второстепени органи надлежни да решаваат по жалби поднесени
против првостепените административни акти (решенија) чии
доносители се највисоките административни органи. Станува збор за
вршење инстанционен надзор.
Од државните органи, на типични носители на надзорните
овластувања се административните органи, на пример, инспекциските
органи. Тие се специјализирани органи за вршење на надзор во
одделни области, кои вршат контрола дали трговските друштва,
установите или органите во вршењето на своите дејности се
придржуваат кон законските и други прописи и имаат овластувања да
изрекуваат административно-надзорни мерки. Самите министерства
како најзначајни органи на државната администрација, исто така, се
Јавуваат како субјекти на правен надзор, особено кога станува збор за
давање согласнот за донесување на одредени акти и одлуки од страна
на некои владини агенции, органи во состав, установи, организации со
Јавни овластувања, Јавни претпријатија и сл. Станува збор за вршење
на дополнителен и правен надзор како видови на правниот надзор.
Државниот завод за ревизија се појавува како субјект во
вршењето на финансискиот надзор и е овластен да врши контрола врз
419
 Административно право

користењето и законското располагање со финансиските средства од

страна на буџетските корисници. ,

кога
Исто
Установите
така
, можат
ида
други
се
ПО
организации
појават
овластувања
правото
какокои вршат
на
субјекти
на
жалба
Јавни инстанциониот надзор
против поединечните
решаваат

административни акти на установи и организации што решавале во

прв степен.
Во категоријата на субјектите на надзорот, во последно време
се вбројуваат и независните државни органи кои не се дел од
извршнта власт, туку претставуваат посебни регулаторни тела:
Дирекцијата за заштита на личните податоци, Агенција за супервизија
на капитално финансирано пензиско осигурување (МАПАС), Комисија
за заштита на конкуренцијата, Комисија за хартии од вредност и сл. на.
субјекти
Од изложеното може да сепојавуваат.
резимира дека како државни:
општествО се
надзорот BO нашето

административни органи, но, исто така, и бројни органи и организации

кои не се дел од извршната власт, од што може да се заклучи дека
тенденцијата на развитокот на надзорните овластувања е во правец:
на нивна професионализација и деполитизација.
1.2. Овластувањата на државните органи во остварувањето на
надзором
Сите надзорни органи се овластени да вршат поединечни
облици на надзор и во вршењето на надзорот тие можат да
изрекуваат надзорни мерки со кои се оневозможува спроведување во
живот на незаконити акти и незаконити дејства. Органите можат да
изрекуваат и вонправни мерки со укажување на негативностите, како
што се укажувањата, насоките, стручните мислења, обуките и давање
на други облици помош за да се обезбеди заштита на Јавниот интерес.
надзор:
Овластувања (средства) за вршење на акт; укинување и

Правни средства: суспензија

поништување на акт; (не)издавање согласност; изрекување
управно-правни мерки; изрекување прекршочни казни
Вонправни мерки: укажувања; насоки; стручни мислења;
обуки
Во првата група на овластувањата на државните органи во
остварувањето на надзорот спаѓаат правните средства. Со правните
средства се обезбедува владеењето на правото, односно на
принципот на законитост врз актите и деностите на трговските
друштва и установите. Така, државните органи се овластени да ги
запираат од извршување општите акти на трговските друштва и
установите кога се тие во спротивност со Уставот и законот и можат да
поведуваат постапка за оценка на нивната уставност и законитост
пред Уставниот суд, кој во крајна линија може таквите општи акти.да ги

420
A
 Видови на контрола и надзор

поништи или укине.

За одделни општи акти на трговските друштва и установите,
кои вршат работи од Јавен интерес, државните органи во вршењето на
надзорот се овластени да ја оценуваат не само нивната законитост,
туку и целисходност, па во согласност од својата оценка можат да им
издадат согласност, одобрение или потврда, кои се претходни услови
за правното оформување на тие општи акти.
Државните органи имаат надзорни овластувања утврдени со
закон и во однос на конкретните административни акти донесени од
страна на трговските друштва и установите и на организации кои во
вршењето на јавни овластувања решаваат за правата, обврските и во
закон утврдените интереси на граѓаните и на другите правни субјекти.
Државните органи можат да ги поништуваат и укинуваат овие акти
Доколку се донесени спротивно на законот во материјална и формална
смисла.
Во оваа група на правни средства спаѓаат и овластувањата на
инспекциските органи да изречуваат административно-правни мерки
спрема трговските друштва и установите и спрема граѓаните, доколку
во вршењето на својата дејност тие не се придржувале до законите и
до другите прописи засновани на закон.
Втора група на надзорни овластувања на државните органи
спрема трговските друштва и установите се протегаат во автономната
сфера. Во овој домен државните органи можат да користат средства
од вонправен карактер, со силата на убедувањето и аргументите, а не
од позиција на власт и со принудни мерки. Такви се укажувањата,
обуките, стручните мислења и препораки сил.

2. Видови надзор
Зборувајќи за видовите надзор и контрола, првата поделба која
СПДВСМ

може да се направи е според субјектите на надзорот:

Надзор врз административните органи во кој Јавната
администрација се јавува како пасивен субјект
Надзор на административните органи, во кој јавната
ДИ

администрација се јавува како активен субјект

Всушност, во првиот случа], станува збор за надзор и контрола
над актите и работењето на јавната администрација, а втората група
надзори ја сочинуваат постапки и мерки со чија помош Јавната
администрација се јавува како надзорен орган, односно активен
субјект, согласно претходно дадените дефиниции за субјекти на
надзорот.
Надзорот над органите на државната администрација ја опфаќа
контролата над законитоста и ефикасноста на нивната работа.
Основното правило кое важи при определувањето на субјектите

421
 Административно право

кај надзорот врз самите административни органи, е тоа дека

повисокиот орган на државна администрација врши надзор врз
понискиот орган:
Активен субјект -

повисокиот орган на државна

администрација од оној врз кој се врши контролата:
1. Над министерство - Владата на РМ;
2. Над орган во состав - министерство во чиј состав се наоѓа
органот;
3. Над административна организација — надлежно ресорно
министерство 38 работите од надлежност на

организацијата;
4. Над органи на локалната самоуправа - министерство за
локална самоуправа
Понатаму, надзорот, независно од тоа кој се јавува како
активен, а кој како пасивен субјект, може да се подели во неколку
групи, според тоа што се јавува како предмет на контрола. Според овој
критериум, постојат следниве видови надзор:
Надзор над законитоста на ОПШТИ акти

превентивен и дополнителен
на конкретни акти
Надзор над законитоста .

инстанционен
над законитоста на работењето -

* Надзор
инспекциски
* Надзор (ревизија) врз законитоста на материјалното
и финансиско работење – финансиски
Во наредното излагање ќе се задржиме на секој од овие видови
надзор одделно.

3. Дополнителен или репараторен надзор

|:Предмет Контрола срз законитоста на општита
Nакти на државните
ганизонладите и труги правни лидер ТОБТЕСТА
Субјект: Надзорот го врши ресорното министерство кое е
надлежно за работата на установата/организацијата и м Владата
на РМ.
Средства: запирање/суспензија на извршување на актот и
поведување постапка за оценка на уставноста и законитоста наГ ч

тогу ред Уставниот суд

Со дополнителниот или репараторниот надзор се врши
контрола над за ОНИТО на општите акти на државните органи,
установите и другите правни лица. Имено, органите, установите и
другите правни лица се овластени самостојно да донесуваат акти, како
што се: статути, правилници и друго. И покрај тоа што во оваа своја

422
 Видови на контрола и надзор

дејност тие се самостојни и со споменатите подзаконски акти тие ги

регулираат своите внатрешни односи, сепак, Нивната општа
регулатива мора да биде во согласност со Уставот и законите.
Уставноста и законитоста на општите акти на државните органи,
установите и другите правни лица ce обезбедува преку
дополнителниот надзор како вид правен надзор.
Како носители, односно субјекти на контрола врз законитоста
на општите акти на државните органи, установите и другите правни
лица се појавуваат органите на државната администрација.
Самиот збор дополнителен надзор укажува на фактот дека
контролата се врши откако е веќе донесен општиот акт во државниот .

орган, установата или некое друго правно лице и откако тој акт веќе
произведува правно дејство. Во таков случај, доколку органот на
администрација во вршењето на надзорот констатира материјална или
формална незаконитост на актот, ја отпочнува постапката за нивното
усогласување со законот.
Имено, незаконитостите во општите акти можат да бидат
бројни. Како формални недостатоци кои се сретнуваат кај општите
- акти може да се укаже на следниве: ако актот е донесен спротивно на
одредбите од законот, ако актот не е донесен според пропишаниот
начин на одлучување; ако не е овозможена претходна јавна расправа
за предлогот или нацртот на актот; ако актот го донел нанадлежен
орган и т.н.

Како незаконитости во материјална смисла што се сретнуваат

кај општите акти, можат да се наведат следниве недостатоци: ако во
актот не се содржани суштинските одредби што ја чинат содржината
на актот; ако со актот се уредуваат прашања кои се спротивни на
Уставот и законот и друго.
Во постапката за усогласување на општиот акт на органот,
установата или друга организација со Уставот и законот, односите —

помеѓу активните субјекти на надзорот и оние над кои се врши

надзорат, не се односи на надредени државни органи и подредени
организации - туку се обезбедени такви процедурални односи во кои B

организациите спрема органите на администрацијата се наоѓаат во

рамноправна положба во докажувањето на основаноста и законитоста
на својот општ акт наспроти тврдењето на административниот орган
дека е во прашање акт спротивен на Уставот и законот.
Постапка за вршење на надзорот: .

by spe

1. Ако, актот е во спротивност со Устав или закон надлежниот

министер издава решение за запирање на актот од
извршување
2. MTHUCTEPот е должен да го извести доносителот на актот и да
му укаже во рок од 30 дена да ги отстрани незаконитостите
3. Ако ВО определениот рок незаконитостите не бидат

423
 Административно право

отстранети, во рок од осум дена од истекот на претходниот

рок, министерот поведува постапка за оценка на уставноста и
законитоста пред Уставниот суд на РМ
4. Ако постапката не биде поведена, решението за запирање на
извршувањето на актот престанува да важи и запрениот акт
станува извршен
Спорното прашање може да се разреши на два начина. Во.
таканаречена - превентивна или претходна постапка во која органот на
администрација откако укажал на констатираните пропусти на
организацијата во однос на законитоста на нејзините општи акти - таа
се согласи и доброволно изврши нивно усогласување со Уставот и
законот, постапувајќи по забелешките на административниот орган.
Меѓутоа, честопати настанува застапување на сосема спротивни
гледишта по однос на прашањето дали општиот акт е спротивен на
законот, или пак, е во согласност со законот.
Кога државниот орган, установата или организацијата со Јавни
овластувања смета дека донесениот општ акт е во согласност со
законот и не сака да постапи според забелешките на органот на
администрација, тогаш органот на администрација може да го
суспендира, односно да го запре актот од неговото натамошно
извршување. Се разбира, ова е веќе акт на државниот орган со кој се
преземаат одредени правни средства за да се спречи натамошното
дејство на евентуално незаконит општ акт.
Од ова се гледа дека државниот административен орган не е
овластен да ги поништува општите акти ниту на државните органи кои
се предмет на негов надзор, ниту пак на установите, трговските
друштва и другите организации кои вршат јавни овластувања во
рамките на ресорот на кој припаѓа административниот орган, па дури
ни во случај кога смета дека актот не е во согласност со Уставот,
односно дека е во спротивност со законот. Тоа, од друга страна, не
значи дека се дозволува примена на незаконити општи акти во
државните органи, установите и организациите, туку тоа само
означува дека е обезбедена надемократска постапка во контролно
надзорната функција над општите акти. Почнувајќи од 1963 година.
(пред тоа државните органи можеа да ги поништуваат и укинуваат
незаконските општи акти на организациите) е воведена институцијата
уставно судство. Имено, Уставниот суд е надлежен да одлучува за
согласноста на законите со Уставот, но и за согласноста на општите
акти со Уставот, односно дали се тие спротивни со законот.
Според тоа, во случај кога административниот орган го запира
општиот акт од негово натамошно извршување, то орган е должен
веднаш да поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на
актот пред Уставниот суд на Република Македонија. Уставниот суд
одлучува дали општиот акт. е во согласност со Уставот, односно дали

424
Видови на контрола и надзор

е во спротивност со законот, па ако констатира дека таквата повреда

постои - со своја одлука ќе го поништи или ќе го укине општиот акт во
целина или одделна негова одредба, односно ако смета дека актот е
во согласност со Уставот и не е во спротивност со законот
суспензијата на актот се симнува и тој останува и натаму да се
применува.

4. Превентивен надзор
Превентивниот или претходен надзор претставува облик на
правниот надзор преку кој се обезбедува претходна контрола врз
општите акти на донесени од органи, организации и установи кои
вршат Јавни служби. За разлика од дополнителниот надзор кој се
протега врз општи акти на сите државни органи, установи и
организации со јавни овластувања, овој вид надзор, по својот обем и
по својот досег, има ограничен карактер и неговата интервенција е
застапена само спрема актите на оние организации што вршат работи
од јавен интерес. Кои организации и кои дејности ќе бидат од јавен
интерес се утврдува со закон или со одлука на советите на општините.
Како организации од посебен Јавен интерес најчесто се
сретнуваат оние организации кои вршат јавни служби, на пример:
училишта, факултети, здравствени организации, театри, кина, ПТТ
организации, РТВ организации, болници, библиотеки и други.
Според тоа, предмет на превентивниот надзор се општите акти
на органи, организации и установи кои вршат Јавни служби и тоа не
над сите акти, туку само спрема оние акти во кои е застапен јавниот
интерес и за чие вршење на деностите е заинтересирана и
пошироката јавност.
Превентивен надзор:
+ Предмет: законитоста и целисходноста на општите акти кои
содржат одредби од Јавен интерес (целиот акт или само
одредбите кои содржат Јавен интерес) донесени од органи,
организации и установи кои вршат јавни служби
+ Субјект: Надзорот го вршат основачите (Влада, Собрание,
министер, совет, сенат...) или од нив определени органи на
соодветната установа или организација од Јавен интерес
+ Средства: согласност или претходна согласност/одобрение
Во името на државата како заштитник на Јавниот интерес се
појавуваат основачите на установата, односно организацијата која
врши јавни услуги, а тоа може да биде Собранието на Република
Македонија, Владата на Република Македонија, надлежното ресорно
министерство, советот на општината, сенатот (на пример на
Универзитетски сенат) или пак управните одбори на соодветните
органи и организации.

115
 Административно право

Меѓу општите акти што можат да бидат подложени на

превентивен надзор во практиката најчесто се појавуваат статутите на
овие организации кои вршат Јавна служба, но не актите во целина,
туку само оние одредби од статутите во кои е застапен Јавниот
интерес.
На пример, ако се работи за постапката на донесувањето на статут на
едно училиште, одредбите од статутот во кои е застапен Јавниот интерес
(режимот на школувањето, наставните планови и друго) подлежат на превентивен
надзор пред општинските органи.
Во вршењето на превентивниот надзор над општите акти на
организациите, надзорните субјекти се овластени да даваат
согласност, одобрение или потврдување.
Постапка:

+ Согласност на актот се дава по неговото донесување и има

ретроактивно дејство (еx tunc).
+ Претходната согласност/одобрението се дава на предлог
акти и има дејство од донесувањето на актот за во иднина
(ex nunc).

4.1. Постапка за давање на согласност

Постапката за давање на согласност врз општите : акти на

организациите, кои вршат работи од Јавен интерес претставува
посебен облик на превентивен надзор. На процедурата за добивање
на согласност подлежат најзначајните општи акти на организациите, а
тоа се статутите.
Во постапката на надзорната институција - согласност
содржински се наметнуваат неколку суштински прашања и тоа околу
претходното или дополнителното важење на општиот акт во врска со
давањето на согласноста; околу оценката на општиот акт, односно ВО
што се состои оценката на државниот орган спрема општиот акт кога ја
дава согласноста; одговорноста за законитоста и целисходноста на
актот, и роковите во кои треба да се спроведе постапката.
Пред овластените надзорни органи за постапката за согласност
се поднесуваат веќе донесени и оформени општи акти во рамките на
организациите чие извршување е условено со добивањето на
согласноста. Правната важност на вака условениот акт се огледа во
тоа што тој постои како правен акт со сите свои дејства, само што
општиот акт е ставен под резерва во однос на неговото извршување.
Имено, тој не може да биде едноставно повлечен од страна на
доносителот, затоа што тој создава извесни односи и обврски на
самиот орган што го донел. Дури со добивањето на согласноста
примарниот акт добива дефинитивна и завршна форма, како
дејствието на согласноста е ретроактивно и го озаконува актот
наназад од моментот на неговото донесување во организацијата.

426
Видови на контрола и надзор

Мошне значајно прашање во постапката за давање на

согласност на општиот акт е и овластувањето на надзорниот орган да
ја оценува законитоста и целисходноста на општиот акт. Најнапред
околу предметот на оценката на законитоста на општиот акт.
Надзорниот орган, откако ќе го добие општиот акт, најнапред ја
оценува неговата законитост. Ако оцени дека актот не е во согласност
со законот се разбира дека нема да ја даде својата согласност за
негово легализирање.
Bo тој случај установата ОДНОСНО
организацијата ќе биде должна да го усогласи својот акт со законот, па
дури потоа да ја добие потребната согласност. Во случај пак, ако
надзорниот орган оцени дека општиот акт е законит - тогаш го оценува
вториот елемент на условот за добивањена согласност на актот, а тоа
в целисходност или опортунитетот на актот, односно неговата
усогласеност со јавниот интерес, односно дали во начинот на
давањето на услугите е водено сметка и за потребите и интересите на
граѓаните, т.е. на корисниците на тие услуги или пак, во преден план
се застапени интесите на организацијата.
Ако надзорниот орган оцени дека не се застапени доволно
интересите на граѓаните, корисници на услугите што организацијата ги
нуди - нема да ја даде потребната согласност со што актот не може
да стапи на сила. Воедно ќе им укаже на органите на управување и
раководење на таа установа или организација со јавни овластувања
да извршат усогласување во одделните одредби на својот општ акт со
јавниот интерес определен со закон. Во овој момент настапува
демократско усогласување на интересите на организациите како
доносители на актот со општите интереси, но без принуда и
нарушување на самостојноста на организацијата туку со заемна
размена на аргументи, гледишта и мислења, при што се респектираат
потребите и интересите и на корисниците на услугите и на самата
организација и се изнаоѓа заедничко решение.
Со добивањето на согласност општиот акт добива важност од
моментот кога бил донесен и оттогаш настапуваат правните
последици. Меѓутоа, со добивањето на согласност органите во
организацијата не се ослободуваат од одговорноста за актот и таа не
преминува на-надзорниот орган кој им дава согласност на нивниот
општ акт. Во секој случај одговорноста за општиот акт ја поднесуваат
органите на управување и раководење во организацијата - кои,
всушност, и го донеле актот.
Роковите до кои треба да се спроведе постапката околу
добивањето согласност на општиот акт, не се строго определени за
сите видови акти. Сепак, за одредени акти тој рок изнесува дена од

Денот на доставувњето на актот. Ако, пак, во тој рок надзорниот орган

не се изјасни за законитоста и целисходноста на општиот акт -
утврдена е законска презумпција (претпоставка) со која ќе се смета
427
 Административно право

дека согласноста е дадена. На овој начин се обврзуваат и надзорните

органи да ја вршат оваа своја функција на побрз и поефикасен начин.
Според најновите законски решенија, голем број статути на
трговски друштва и установи веќе не подлежат на институцијата на
добивање на согласност - туку се поднесуваат до надзорниот орган
само на разгледување. На овој начин се демократизираcpeдства,
и овој облик но
на надзорот - ослободен од правни ефекти и
модернизиран и збогатен со усогласување на посебните интереси на
организациите 'CO поширокиот јавен интерес, без санкции И

надреденост.

4.2. Постапка за давање на одобрение или потврда

За одредени општи акти на установите и организациите со
Јавни овластувања предвидено е претходно одобрение од страна на
надзорниот орган за тие општи акти да можат да бидат дефинитивно
донесени и да можат да предизвикуваат правни последици.
Постои суштинска разлика во процедурата за давање на
согласност на општите акти на органите, установите и организациите
од давањето на одобрението. Кога се дава согласност на општите
акти, станува збор за акти кои се веќе донесени од страна на органите
на раководење на органите; установите и организациите пришто, само
нивното извршување е во зависност од добивањето на потребната
согласност.

Во постапката за добивање на одобрение се paбoTи за општи

акти кои се во постапката за донесување во организацијата и сеуште
се наоѓаат во фаза на предлог за донесување на актот.
Одобрението секогаш му претходи на донесувањето на
општиот акт во установата или организацијата, па тоа Не е
дополнително како што е тоа случај со давањето на согласност.
Бидејќи станува збор за предлог-акт, позицијата на органот,
установата односно организацијата е посамостојна. Таа може својот
предлог-акт да го повлече во секоја фаза од постапката, а тоа значи и
пред поднесувањето на актот на одобрение, а, исто така, и по
поднесувањето на актот на одобрение пред надзорниот орган. Во
ваков случај ќе се смета како општиот акт воопшто да не бил ниту
донесен.
Надзорниот орган што го дава одобрението на актот тоа свое
право може да го услови со одредени корекции и дополненија, при што
го изнесува и своето мислење. Со одобрението, во целост се усвојува
примарниот акт, или, пак, се усвојува делумно, или пак се условува со
одредени измени во примарниот акт. Сепак, во постапката за давање
одобрение - организацијата е самостојна во својата конечна одлука
околу прифаќањето или неприфаќањето на предложените услови или
дополненија што ги условил надзорниот орган. Во таква ситуација
428
Видови на контрола и надзор

организацијата може да постапи на два начина: доброволно да ги

прифати предложените измени или дополненија и.по нив да постапи,
при што актот добива правен ефект и правно "дејство; ако пак,
организацијата не се сложува со предложените измени или, пак, смета
дека со тоа се повредува нејзината самостојност -може да ги одбие
условите за изменување на актот и да се откаже од својот предлог-акт.
Во секој случај постои разлика во давањето на согласност и
одобрение на општите акти. При давањето на согласност се работи за
оформен и за донесен општ акт чиешто правно дејство е ставено под
резерва на извршувањето и е зависно од добивањето на согласност
со која се ратификува (потврдува) тој акт. Затоа и согласноста има
ретроактивно (наназад) дејство и дејствува од моментот кога актот бил
донесен, а не од моментот кога била дадена согласноста.
Кај одобрението, пак, ситуацијата е сосема поинаква. Актот се
наоѓа само во фаза на предлог-акт. Органот, установата или
организацијата чи] акт е предмет на контрола, може, но не мора да ги
прифати предложените измени и дополнениј актот што ги
предлага надзорниот субјект. Тие се самостојни и од нивната волја
зависи дали ќе постапат по забелешките на надзорниот орган. Ако не
се прифатат сугестиите за измена на актот, органот, установата или
организацијата што врши јавна служба може да се откаже од
донесувањето на актот.
Во случај, пак, кога се добива одобрение било без измени или
со прифатени измени и дополненија - тоа има дејство за во иднина,
односно тоа важи од моментот кога е дадено одобрението и оттогаш
актот добива правно дејство.
Со добивањето на одобрението, доносителот на актот не се
ослободува од одговорност за донесениот акт, односно таа не
преминува на надзорниот орган само затоа ШТО ТОЈ ГО дал
одобрението,
доносителот.
туку во секој случај одговорноста ја поднесува
Надлежниот надзорен субјект е должен да го разгледа општиот
акт во рок од 30 дена од неговото доставување и да одлучи дали го
дава одобрението или го условува одобрението на актот. Ако органот
се изјасни во рок од 30 дена процедурата е вообичаена. Но, ако стој
не се изјасни во рокот од 30 дена се смета дека го дал бараното
одобрение врз основа на законска претпоставка. На овој начин,
надзорните органи се поттикнуваат на брзо и ефикасно работење,
меѓутоа оправдани ситуации тој рок се продолжува.
5. Репресивен надзор (инспекциски надзор)
Репресивниот надзор претставува посебен вид на правен
надзор. Тој се нарекува уште и инспекциски надзор затоа што
овластени субјекти за вршење на ОВОЈ ВИД на надзор ce
 Административно право

специјализирани административни органи - инспекторати кои се

формираат како посебни органи. Овој надзор се нарекува уште и
репресивен надзор - тргнувајќи од карактерот и природата на
средствата и санкциите со кои се служат овластените органи во случај
на констатирани незаконити дејства, при што санкцијата и репресијата
можат да се применат во спречувањето на кршењето на законите и
другите прописи.
Репресивниот надзор е типичен облик на класичен државен
надзор каде доаѓаат до израз принудните овластувања на државните
органи во воспоставувањето на правниот поредок и во доследното
почитување на начелото на законитост во најразновидни конкретни
административно-правни односи и ситуации.
Инспекциски/репресивен надзор:
Предмет: контрола на законитоста на работењето (дејноста) на
државните органи, установите, трговските друштва и други
правни и физички лица.
+ Субјект: посебни државни органи — инспекторати (санитарен,
пазарен, трудов, ветеринарен, рударски, сообраќаен, за
животна средина...)
Средства:
1. Управно-правни мерки (опомена, укор, забрана за вршење
дејност, затворање раб. простории, ставање на стока во/вон
промет...)
или
2. Покренување на соодветна постапка (прекршочна
кривична)
3. Изрекување на прекршочни казни (глоба)
Како што спомнавме претходно, овој вид на надзор го вршат
инспекциските органи. Тие се формираат за да ја обезбедат
законитоста во работењето во-областите за кои се основани. Постојат
Повеќе видови На инспекции: санитарна, пазарна, трудова,
земјоделска, ветеринарна, градежна, рударска, инспекција за парни
котли, сообраќајна инспекција и други.
Основната задача на санитарната инспекција се состои во
вршењето на надзорот над извршувањето на законите и над
спроведувањето на мерки во областа на заштитата и унапредувањето.
на здравјето на луѓето. Пазарната инспекција врши надзор над
придржувањето на законите и на другите прописи со кои е регулиран
прометот на стоки и вршењето на трговски, угостителски, занаетчиски,
туристички и други услуги од страна на трговските друштва,
установите и на поединците. Во надлежноста на инспекцијата на
трудот спаѓа вршењето на надзор врз придржувањето на прописите за
заштита на работа и прописите за работните односи на работниците.
Инспекцијата за земјоделство врши надзор над
спроведувањето на прописите за искористување на земјоделскотс

430
Видови на контрола и надзор

земјиште, за квалитетот на прехранбените продукти од билно потекло,

на алкохолните и безалкохолните пијалаци и друго.
Ветеринарната инспекција врши надзор над применувањето на
прописите кои се однесуваат на здравственатазаштита на добитокот и
на контролата на средствата за заштита на добитокот.
Овластувањата на градежната инспекција се состојат во
надзорни мерки над работата наинвеститорите и на останатите
учесници во изградбата на објекти во однос на примената на
прописите за инвестициона изградба, како и на техничките прописи и
стандарди.
Рударската инспекција, инспекцијата за парни қотли и.
сообраќајната инспекција вршат надзор над спроведувањето на
прописите во областа за која се основани.
Со набројаните инспекции и нивните основни овластувања
само ја отворивме листата на бројните инспекции што постојат во
системот. на административните органи без амбиции да ги излагаме
нивните организациони и функционални овластувања. Заедничка
карактеристика за сите видови инспекции и за нивната функција се
состои во тоа, што тие се специјализирани овластени државни органи
за перманентно контролирање и следење над спроведувањето на
законите и на другите прописи од својата област од страна на
трговските друштва, установитеи поединците, односно граѓаните.
Во вршењето на надзорот инспекциските органи врз основа на
непосреден увид и контрола, постојано проверуваат дали трговските
друштва, установите и граѓаните во вршењето на својата дејност се
придржуваат кон законите и кон другите прописи или ги нарушуваат и
отстапуваат од легалното работење. Така, доколку се утврди
неправилно работење и кршење на законските прописи, инспекторите
постапуваат во согласност со своите овластувања.
Иако овој вид на надзор во основа е репресивен, во голем број
случаи, активностите на инспекторите се насочени и кон превентива и
превентивни дејства. Имено, откако инспекторот ќе констатира
одредени недостатоци во трговското друштво или установата, тој
може да им укаже на органите на управувањето или на раководниот
орган на тие неправилности да им определи рок во кој ќе треба тие да
бидат отстранети. Ако се постапи според упатствата на инспекторот,
надзорот ќе ја изврши својата функција за усогласување на дејноста
на трговското друштво или установата со законите и со другите
прописи без санкција и репресија. Во ваков случај инспекцискиот
надзор има превентивна улога. Меѓутоа, во одредени случаи кога
констатираните незаконитости се од потежок карактер и кога тие
претставуваат опасност за вработените или за јавниот интерес,
инспекторот ќе мора веднаш да интервенира и да преземе
административно-надзорни мерки за кои е овластен, односно ќе ги
431
 Административно право

извести другите надлежни државни органи - тие веднаш да

интервенираат и. да изречат административно-надзорни мерки
утврдени со законите и со другите прописи.
Во прописите како административно-надзорни мерки што можат
да ги изречат државните органи, се предвидуваат, на пример:
привремена или трајна забрана за вршење на одредена дејност
(трговска, угостителска, занаетчиска и друга); затворање на работни
простории и забрана за користење на одредени алати или уреди;
забрана за продавање на одредена стока (поради лош квалитет;
опасност по животот и здравјето на луѓето и друго); наредба за
ставање на стока во промет (кога поради недостиг на одредени стоки
продавачите ја засолнуваат. стоката во магацините и незаконски го
ограничуваат прометот) и други..
Како посебни овластувања што ги имаат инспекциските органи
согласно најновите законски прописи, поточно според Законот за
прекршоци од 2006 година, тие се овластени и за водење. На
прекршочна постапка, како и изрекување на прекршочни мерки за
полесните прекршоци (во теоријата се нарекуваат административни
прекршоци) доколку за тоа се овластени со посебните материјални
прописи врз основа на кои ја вршат својата дејност. Ваквото решение
претставува НОВИНА ВО нашиот правен систем, бидејќи -до
донесувањето на заонот за прекршоци во 2006 година, коj пак, беше
донесен врз основа на уставните изени во 2005 година, водењето
прекршочна постапка и изрекување на прекршочни казни
претставуваше дејност резервирана исклучиво за судските, а не и за
административните органи. Но, заради поефикасно вршење на
надзорот, како и заради побрзо и ефикасно спроведување на
прекршочните постапки, со наведените уставни и законски одредби се
создаде правен основ самите инспекциски органи, како . органи на
државната администрација да преземат дел од овие надлежности.
Потешките прекршоци, за кои се предвидени потешки казни, како на
пример затвор, ограничување на слободата на движење, сместување
во специјализирани установи и сл. и понатаму остануваат во
исклучива надлежност на прекршочните судови.
Во постапката на инспекцискиот надзор и во постапката на
изрекувањето на административно-надзорни мерки и прекршочни
казни (само казна глоба до одреден, точно определен паричен износ и
времено одземање на дозвола/лиценца за вршење дејност за точно
определен кус временски период), инспекторите имаат строго
утврдени законски овластувања кои не смеат да ги пречекоруваат,
односно и пасивните субјекти на надзорот имаат статус на странки во
постапката со можност да вложуваат правни лекови и правни средства
и да ги бранат своите права и своите интереси.
Интервенциите на инспекторите што тие можат да ги преземат

432
Видови на контрола и надзор
во вршењето на надзорот над спроведувањето на законите и на
другите прописи, можат да се поделат во четири групи.
Во првата група на интервенции спаѓаат нивните овластувања
да донесуваат наредби, односно решенија заради отстранување на
утврдените недостатоци во работата на трговските друштва и
установите и на граѓаните.
Во втората група на интервенции се вбројуваат предлозите до
надлежните органи тие да преземаат мерки за отстранување на
неправилностите и неуредностите, кога ВО конкретниот случај
инспекторите немаат законско овластување за преземање на
административно-надзорни мерки.
Во третата група спаѓаат оние интервенции на инспекциските
служби кои се состојат во поднесувањето пријави до надлежните
органи (Јавното обвинителство) за започнување на кривична, односно
прекршочна судска постапка.
Во четвртата група спаѓаат веќе споменатите овластувања,
самите инспекциски служби да водат прекршочна постпка за т.н.
административни прекршоци и за нив да изрекуваат одредени
прекршочни казни.
За секоја од спомнатите интервенции, ПОСТОИ однапред
утврдена постапка. Кога инспекторот во вршењето на надзорот ќе
утврди дека во еден конкретен случај постои кршење на прописите, тој
составува записник, а неговиот инспекторат со свое решение наредува
- утврдените недостатоци и неправилности да се отстранат во
определен законски рок. Против ваквото решение на инспекторот
пасивната странка над која е извршен надзор има право на жалба
преку доносителот на решението до непосредно повисокиот орган (до
министерството во чиј состав се наоѓа инспекторатот). Жалбата по ..

правило не ги задржува од извршување изречените административно

надзорни мерки, но по исклучок и по барање на странката може да има.
и одложно дејство.
Вториот вид на интервенција на инспекторатот се состои во
овластувањето да поднесува предлози до овластени државни органи
тие да изрекуваат мерки затоа што инспекторот нема такво
овластување. Според тоа, во вакви ситуации мерките што треба да се
преземат заради отстранување на недостатоците и неправилностите -
ги донесува овластениот државен орган по предлог на инспекторатот.
Дали ќе преземе или нема да преземе мерки - тоа зависи од оценката
на државниот орган што е овластен да ги преземе мерките - но
инспекторот во овој случај има положба на странка во постапката, па
доколку државниот орган не преземе мерки - тој може своето барање
да го изнесе и пред повисокиот орган, чие мислење задолжително
треба да се разгледа од страна на надлежниот орган, што одбил да
преземе надзорни мерки по барањето - односно, по предлог на

433
 Административно право

првостепениот инспекторат.
Третиот вид интервенции што спаѓаат во надлежност на
инспекторатот е должноста за поднесување на пријави до надлежните
органи за поведување на кривична или прекршочна судска постапка.
Во секојдневната перманентна контрола во вршењето на своите
надзорни овластувања, инспекторите можат да откријат и такви содржат
однесувања на организациите и на граѓаните кои ги
елементите на кривично дело, или потежок прекршок. Во вакви
ситуации, инспекторите се должни да поднесат пријави до Јавното
обвинителство и до судот за прекршоци за поведување на кривична,
односно прекршочна постапка.
се СОСТОИ ВО
Четвртиот, најсериозен вид интервенции
овластувањата на инспекторатите самите да водат прекршочни
постапки за одделни видови полесни прекршоци. Така, во рамките на кого
инспекторатите се формираат.. прекршочни органи, пред
инспекторот што го извршил увидот и констатирал прекршок во
работењето на организацијата, покренува прекршочна постапка.
Постапката во целост се води пред прекршочниот орган во рамките на
самиот инспекторат (за разлика од порано кога само судовите за
прекршоци беа овластени да водат прекршочни постапки и да
изрекуваат прекршочни казни) и тој орган по нејзиното завршување
изрекува прекршочна казна, доколку во текот на постапката утврди
незаконито работење на организацијата. Целата прекршочна постапка
се одвива согласно правилата на Законот за општа управна постапка.
Казните што може прекршочниот орган (комисија) во рамките на
инспекторатот да ги изрече се глоба до определен паричен износ и
на дејноста.
привремено одземање на дозвола за вршење
Незадоволната страна, односно организацијата, установата, може со
тужба пред Управниот суд да го нападне решението (првостепеното)
во управен спор. Значи, тужбата, ја заменува жалбата во редовна
постапка.
Постапка за вршење инспекциски/репресивен надзор:
1. Се покренува ех officio или по иницијатива на физичко или
правно лице
2. По извршениот увид и контрола се составува записник за
утврдените недостатоци и:
се донесува решение за отстранување на утврдените
неправилности или
се поднесува предлог до овластен државен орган за
изрекување соодветна мерка или
се поднесува пријава за покренување на кривична или
прекршочна постапка или
самиот инспекциски орган изрекува прекршочна казна-глоба
3. Против решението на инспекцискиот орган, незадоволната
434
Видови на контрола и надзор

странка има право на жалба до надлежното министерство.

4. Против решение за изречена прекршочна казна, незадоволната
страна има право со тужба да покрене управен спор пред
Управниот суд.
Инспекцискиот надзор како облик на репресивна деност на
органите на државната администрација, преку арсеналот на низата
административно-надзорни мерки и други овластувања за кои стана
збор, има извонредно значење во зачувувањето на почитувањето на
начелото на
законитост во дејствувањето иработењето на

претпријатијата или установите и на другите организации, како и на

граѓаните.

5.1. Закон за ынспекциски надзор

Позитивно правната рамка за организацијата и спроведувањето на

инспекцискиот надзор во Република Македонија за прв пат на
единствен и униформен начин е уредена во април 2010 година со
стапувањето во сила на Законот за инспекциски надзор. Така и
формално правно се утврдиле: основните начела на инспекцискиот
надзор, организацијата на инспекциските служби, координацијата на
инспекциските служби, правата и должностите на инспекторите,
правата и должностите на субјектите на надзорот, постапката за
вршење на инспекциски надзор и други прашања кои се однесуваат на
инспекцискиот надзор во Република Македонија12. Во организациска
смисла утврдени се рамктие на инспекторите во инспекциските служби
кои се организирани како органи во состав на министерствата
(инспекторатите), или како организациони единици во рамките на
другите органи на државната управа и единиците на локалната
самоуправа и градот Скопје.

Основни начела во вршењето на инспекцискиот надзор се:

начелото на законитост,
начелото на заштита на јавниот интерес,
начелото на еднаквост, непристрасност и објективност,
начелото на материјална вистина,
начелото на сослушување на субјектите на надзорот,
начелото на самостојност,
начелото на јавност,
начелото на пропорционалност,
начелото на превенција и
начелото на субсидијарност

12 Чл. 1 Закон за инспекциски надзор Службен весник на РМ бр. 50/2010;

435
 Административно право

Органи надлежни за спроведување на инспекцискиот надзор

5.1.1.
Со инспекторат раководи директор на инспекторатот именуван (и
може да го разреши) од Владата на Република Македонија.
Директорот донесува годишна програма за работа на инспекторатот,
подготвува месечни планови за работа и доставува годишен извештај
до Владата и до Инспекцискиот совет за работата на инспекторатот во
претходната година, најдоцна до 31 март во тековната година.
За
инспекциските служби организирани како организациони
единици во рамките на другите органи на државната управа, или во
рамките на единиците на локалната самоуправа и градот Скопје, овие
права и обврски ги врши функционерот на органот на државната
управа, односно градоначалникот13. Co инспекциските служби
организирани како организациони единици во рамките на другите
органи на државната управа, или во рамките на единиците на
локалната самоуправа и градот Скопје раководи службеник чие звање
одговара на организациониот облик на инспекциската служба.
Заради меѓусебна координација и поголема ефикасност на
инспекциските служби формиран, е Инспекцискиот совет како
постојано меѓуресорско тело. Координаторот на Инспекцискиот совет
го определува Владата. Членови на Инспекцискиот совет се
директорите на инспекторатите и функционерите на органите на
државната управа кои имаат инспекциски надлежности.
За одредени прашања од својата надлежност Инспекцискиот совет
во својата работа може да вклучи и претставници од другите
инспекциски служби и од единиците на локалната самоуправа,
претставници на научната и стручната Јавност и претставници на
здруженијата и фондациите. Делокругот на работа на Инспекцискиот
совет е координирање на работата на инспекциските служби,
разгледување на прашања во врска со работењето на инспекциските
служби и стручното оспособување и усовршување на инспекторите,
како и примената на законите и другите прописи кои се однесуваат на
инспекцискиот надзор. За својата работа Инспекцискиот совет
донесува деловник10 и е должен да ја известува Владата два пати

1 чл. 15 d
1 чл. 14 Ibld;
15 чл. 16 ст.6 bd, Деловник за работа на Инспекцискиот совет (акт по изготовка).
Ги уредува организацијата и начинот на работа на Инспекцискиот совет. Со Советот
раководи координатор определен од Владата на Република Македонија кој по
согласност со закон и со Деловникот го претставува и раководи со работата на
Советот, а координира работата на членовите и обезбедува одинство во работата на
Советот. Делокругот на работа на Советот о: координиране на работата на
инспекциските служби, разгледуваво на прашања во врска со работоието на
инспекциските служби, стручното оспособување и усовршување на инспекторито,
436
Видови на контрола и надзор

годишно и по потреба. Заради остварување на функцијата на

координација, .Инспекцискиот совет може да бара, од инспекциските
служби да му доставуваат периодични информации и извештаи за
својата работа. Стручно-административните работи за Инспекцискиот
совет ги врши Државниот управен инспекторат - орган во состав на
Министерството за информатичко општество и администрација.
Инспекциските служби за вршењето на
инспекцискиот надзор
задолжително водат посебна евиденција за податоците што се
однесуваат на инспекцијата, за што се должни да достават извештаи
на секои шест месеци до Инспекцискиот совет.

5.1.2. Статус на инспекторите

Инспектор може да биде лице кое ги исполнува општите услови
утврдени со Законот за државните службеници или со друг. закон и
посебните услови утврдени со закон и со актот за систематизација на
работните места во инспекциската служба.
Инспекторот е должен да положи стручен испит за инспектор.
Инспекторот има право и должност стручно да се оспособува за
извршување на своите работи и работни задачи16.
Услов за избор на инспектор во соодветно звање да ги исполнува
соодветните услови за тоа звање утврдени со Законот за државни
службеници. Во табелата е даден преглед на звањата на инспекторите
и условите кои мора да ги исполнуваат согласно со ЗДС.

Звања на инспектор Услов за звање согласно со ЗДС

Помлад инспектор
Инспектор
Виш инспектор
ПОМОШНИК главен инспектор
Главен инспектор
Генерален инспектор
помлад соработник и соработник
виш соработник и советник
раководител на одделение
помошник раководител на сектор
раководител на сектор
државен советник

примената на законите и другите прописи кои се однесуваат на инспекцискиот

надзор
16
и дава предлози за решавање на судир на надлежност.
Во согласност со годишната програма за специјализирана обука во областа на
инспекцискиот
надзор. Годишната програма за специјализирана обука во областа на
инспекцискиот надзор по предлог на директорот на инспекторатот ја донесува
министерот, односно функционерот кој раководи со органот државната управа,
односно градоначалникот, најдоцна до 31 декември во тековната година, а за
народната година.
Во времето на пишувањето на овој учебник, звањето Помошник главен
инспектор се воведе со Законот за измена и дополнување на Законот за инспекциски
надзор кој се донесе во Собранието на РМ по скратена постапка во октомври 2011
година;

437
 Административно право

5.1.3. Права и обврски на субјектите на надзорот , односно

Субјектотнаредбата
нана
надзорот еинспекторот
должен
ибарањето
да му
да постапиовозможи
по непречено вршење на
инспекцискиот надзор, да стави на увид исправи и податоци кои се
потребни за вршење на надзорот. Субјектот на надзорот е должен на
инспекторот да му ги обезбеди условите неопходни за непречена
работа и утврдување на фактичката состојба, како и да му овозможи
BO определениот рок пристап до просториите, производите,
Документите или кое било друго средство кое е предмет на
инспекцискиот надзор.. Субјектот на надзорот кај кој се врши
инспекцискиот надзор е должен по писмено барање на инспекторот да
го прекине работењето за време на инспекцискиот надзор, доколку
инспекторот на друг начин не може да го изврши надзорот и да ја
утврди фактичката состојба.
Инспекторот може од субјектот на надзорот да побара да изврши
некоја актиВНОСТ во инспекциската постапка поради целосно
утврдување на фактичката состојба и при тоа е должен да определи
рок за извршување на тааактивност. Субјектот на надзорот има право
да дава изјави на записник и забелешки во однос на законитоста на
постапката на инспекцискиот надзор, односот на инспекторот или
точноста на утврдената фактичка состојба, со образложение за
причините за тоа. Исто така, субјектот на надзорот има право да одбие
да го потпише записникот, ако не се согласува со фактите кои се
наведени во записникот. Одбивањето да се потпише записникот не го
спречува натамошното водење на постапката на инспекцискиот
надзор.
Трети лица односно лица кои не се субјекти на инспекцискиот
надзор се должни да овозможат вршење на инспекциска проверка
секогаш кога постои основано сомневање дека во нивните простории и
објекти се врши дејност или се наоѓаат предмети кои може да се
поврат со инспекцискиот надзор.

5.1.4. Постапка за вршење на инспекциски надзор

Ако со закон поинаку не е уредено, инспекцискиот надзор
инспекторот го врши преку:
редовен инспекциски надзор,
Вонреден инспекциски надзор и
* контролен инспекциски надзор.
Редовниот инспекциски надзор е најавен надзор кој се врши врз ЗАГ

основа на програмата за работа на инспекциската служба и опфаќа Заг

надзор над спроведувањето на законите и прописите донесени врз

ненајавен
OCE

основа на законите. Вонредниот инспекциски надзор е мес

надзор и се врши врз основа на иницијатива поднесена од државни HHC

органи, физички или правни лица, како и во случај на сомневање на HAO

438
 Видови на контрола и надзор

инспекторот (по службена должност). Контролен инспекциски надзор

се врши по истекот на рокот определен во инспекцискиот акт донесен
од страна на инспекторот, при што инспекторот при утврдување на
фактичката состојба ќе констатира дека субјектот на надзорот:
постапил по инспекцискиот акт во целост,
делумно постапил по инспекцискиот акт или
не постапил по инспекцискиот акт.
. Непостапувањето, ОДНОСНО Делумното постапување по

инспекцискиот акт претставува основа за примена на инспекциските

мерки. .
Ако инспекторот на денот на кој го најавил инспекцискиот надзор,
не го затече одговорното лице кај субјектот на надзорот или физичкото
лице ка]. кое е потребно да се изврши инспекцискиот) надзор,
-инспекторот на местото на надзорот ќе му остави покана во
определено време да биде присутен заради вршење на надзорот.
Подоцнежното оштетување, уништување или отстранување на
поканата не влијае на уредноста на доставувањето. Доколку ова лице
не се Јави на поканата, инспекторот ќе изврши надзор во присуство на
службено или друго лице.
Инспекторот кој го спроведува надзорот има право да предупреди
и да отстрани секое лице кое го попречува вршењето на
инспекцискиот надзор. Ако инспекторот процени дека надзорот не
може да се изврши ни со преземање на редовните мерки со кои е
овластен, ќе побара асистенција од надлежен орган на државната
. управа (најчесто МВР)18.
Инспекторотот при вршењето на инспекцискиот надзор има право
од орган на државната управа или правно лице кое води регистар да
побара податок, како и асистенција од орган на државната управа
заради спроведување на инспекцискиот надзор. Инспекторот може, во
рамките на инспекциската постапка, да побара мислење и соработка
од стручни институции, доколку тоа е потребно за правилно
утврдување и процена на фактичката состојба.
J

5.1.5. Записник во инспекциски надзор

За извршениот инспекциски надзор, инспекторот по правило
составува записник на местото на вршење на инспекцискиот надзор1.
18 Чл. 34 Ibid;
19 чл. 37 İbid, уреден со Правилникот за формата и задолжителните елементи на
-записникот од извршениот инспекциски надзор, донесен Министерот за правда.
Записникот.ги, содржи називот на инспекциската служба која го врши надзорот,
основот од материјалниот закон врз основа на кој се врши инспекцискиот надзор,
местото, денот и часот кога се врши надзорот, предметот на надзорот, имињата на
инспекторите, на присутните лица и на нивните застапници и полномошници, како и
наод на утврдената фактичка состојба при инспекцискиот надзор и за евентуално
439
 Административно право

Инспекторот и субјектот на надзорот го потпишуваат записникот по

завршувањето на надзорот и на субјектот на надзорот му се предава
примерок од записникот.
По исклучок, кога поради обемот и сложеноста на инспекцискиот
надзор, неговата природа и околности не е можно да се состави
записник во текот на инспекцискиот надзор, записникот се составува
во службените простории на инспекциската служба во рок од три дена
од денот на надзорот со образложение за причините за тоа. Ако
субјектот на надзорот одбие да го потпише записникот, инспекторот ќе
ги наведе причините за одбивањето.
Во записникот се внесува назив на инспекциската служба која го
врши надзорот, местото, денот и часот кога се врши надзорот,
предметот на надзорот, имињата на инспекторите, на присутните лица
и на нивните застапници и полномошници. Записникот мора да биде
составен Јасно и разбирливо. Записникот треба да содржи приказ на
утврдената фактичка состојба при инспекцискиот надзор. формата и
задолжителните елементи на записникот од извршениот инспекциски
на ги пишува министерот за правда.
Во записникот за извршениот инспекциски надзор се констатираат
забелешките, изјавите и други релевантни факти и околности.
Во случаите кога инспекторот не може да утврди кој е субјектот на
надзорот во постапката, инспекторот на местото на надзорот ќе остави
покана до непознат субјект на надзорот во определен ден и часАко
да
биде присутен на вршењето на инспекцискиот надзор.
непознатиот субјект на надзорот не се Јави на поканата, инспекцискиот
надзор ќе се изврши без присуство на субјектот на надзорот во
присуство на службено или друго лице.

и решение во инспекциски надзор

5.1.6.
ВоЗаклучок и
постапката на инспекцискиот надзор инспекторот донесува
заклучок и решение. формата задолжителните елементи.На
заклучокот и решението ги пропишува министерот за информатичко
општество и админситрација
Со заклучок се решава за прашањата на постапката што ќе се
.

појават во текот на инспекцискиот надзор. Писмен заклучок се

донесува само во случаите кога на заклучокот е дозволена жалба. Ако
субјектот на надзорот се откаже од правото на жалба на записник
заклучок не се донесува.

изречените мерки, доколку со материјалниот закон не е уредено донесување

решение.
20 Чл. 40 lbid, уредено со Правилник за формата и задолжителните елементи на
решение и заклучок донесен од Министерот за правда;
440
Видови на контрола и надзор
Ако при инспекцискиот надзор не се утврдени недостатоци или
утврдените недостатоци се отстранети во текот на надзорот, односно
до донесувањето на заклучок против кој е дозволено поднесување на
жалба, инспекторот за тоа задолжително донесува заклучок за
прекинување на постапката. Против заклучокот за прекинување на
постапката незадоволната странка има право на жалба.
Ако инспекторот при вршењето на инспекцискиот надзор утврди
дека е повреден закон или друг пропис, со записник ги констатира
утврдените неправилности и со решение го определува рокот во кој
треба да се отстрани недостатокот, во определени случаи кога е
овластен за тоа инспекторот со решението ќе изрече и конкретната
инспекциска мерка. Решението во случајов, инспекторот врз основа на
фактите утврдени со надзорот ќе го донесе без одлагање, а најдоцна
во рок од осум дена од завршувањето на надзорот. По исклучок,
инспекторот може да изрече инспекциски мерки со усно решение на
записник, тогаш кога ќе оцени дека тоа е неопходно за отстранување
на непосредна опасност по животот и здравјето на луѓето, имотот од
поголема вредност или кога е во прашање заштита на друг вид на
Јавен интерес. Во случајов инспекторот е должен во рок од три дена од
денот на изрекување на усното решение да донесе писмено решение.
Против решението на инспекторот може да се изјави жалба во рок
од осум дена од денот на приемот на решението. По жалба против
одлуките на инспекторот во инспекторат одлучува посебна комисија
формирана во ресорното министерство во чиј состав е дотичниот
инспекторат, составлена од три члена кои ги именува надлежниот
министер. По жалба против одлуките на инспектор во организациона
единица организирана како инспекциска служба како што е овластено
лице инспектор во одделение за инспекциски надзор, во органите на
државната управа и во единиците на локалната самоуправа одлучува
посебна комисија од три члена именувани од надлежен министер, или
функционер на органот на државната управа, или градоначалникот.
Соодветно надлежните комисии одлуката по жалба ќе ја донесат во
рок од 30 дена од денот на приемот на жалбата.
Инспекциските служби ги објавуваат инспекциските акти на
нивната веб локација во рок од три дена од денот на донесувањето на
заклучок и/или решение, согласно со прописите за заштита на личните
податоци.

5.1.7. Службена легитимација

Инспекторот има службена легитимација со која го докажува
своето својство, идентитет и овластувања. Формата и содржината на
обрасците на легитимацијата, изгледот на знакот на предлог на
директорот, ги пропишува министерот кој раководи со министерството
во чиј состав е инспекторатот, а за инспекторот од организационата

441
 Административно право

единица организирана како инспекциска служба ги пропишува

функционерот кој раководи со органот на државната управа, односно
градоначалникот.

Забелешка кон текстот:

Посебни дејствија во инспекциската постапка
Доколку во постапката на инспекцискиот надзор е потребно да се утврди дали
производите во производството или во продажбата одговараат на пропишаниот
состав, односно квалитет инспекторот може да зема примерок.
При земањето на примерок инспекторот е должен:
+
во исти услови и во исто време да земе најмногу три примероци во количина
потребна за испитување (за прва анализа, за втора анализа по барање на
субјектот на надзорот и за супер анализа);
+ да состави записник за земањето на примерок;
+
примероците да ги запечати прописно да ги означи;
–
да го достави без одлагање примерокот за првата анализа до институција
стручна за вештачење, а вториот и третиот примерок да ги чува во соодветни
услови;
– да го извести писмено и без одлагање субјектот на надзорот за резултатите,
од анализата;
+ го достави без одлагање вториот примерок на анализа до друга стручна
да го
институција по барање на субјектот на надзорот и што настанале во
+ да го утврди со посебен заклучок износот на трошоците
текотна постапката воврска со анализата на примероците, во случајкога
примерокот
Ако субјектотненасоодветствува
надзорот присоземањето
пропишаните стандарди.за анализа не бара
на примерокот
истовремено земањена примерок за втора анализа, не може да гиги оспорува
резултатите од добиенатаанализа. Субјектот на надзоротможе да оспорува
гатитепримерок
на вториот од анализата
резултатите од
(земеннавопрвиот
исто примерок
време насоистбарање
начин),завовршење на анализа
рок од три дена од
денот на
претпоставува Дека
на резултатите оданализата на првиотпримерок. Се
субјектот на надзорот е согласен со резултатите од
анализата на првиот
кок поколку барањето не
примерок,
не го
го достави во пропишаниот
рок. Ако резултатите од анализата на вториот примерок не се во согласност со
резултатите
анализата на
од анализата
вториот
напрвиот
примерок.
примерок,
Анализата на
за правно
вториот
валидна
примерок не
ќе седасмета
може и се
довери на стручната институција која ја извршила анализата на првиот примерок.
Ако инспекторот не се согласува со резултатите од анализата на вториот
бара
примерок, може во рок од три дена од приемот на овиерезултати да
вршење на супер анализа, освен ако резултатите од анализата на првиот
вториот примерок се исти. Супер анализата не може да ја врши стручна
институција која ги вршела претходните анализи, освен ако нема други
институции за вршење на тие анализи и ако инспекторот и субјектот на надзорот
се согласат анализата да се довери на една од институциите која веќе вршела
анализа.
Трошоците од анализата ке ги сноси субјектот на надзорот, ако се утврди
дека земените примероци не одговараат на пропишаните стандарди. Ако се
утврди дека примероците одговараат на пропишаните стандарди трошоците од
анализата ке ги сноси надлежната инспекциска служба.

442
Видови на контрола и надзор

Инспекторот може во рамките на вршењето на инспекцискиот

надзор, привремено да одземе документи, стока и други предмети кои
можат да послужат како доказ во соодветната постапка. Одземањето
на предметите: трае до донесувањето на правосилна одлука во
постапката.
За одземените предмети и списи инспекторот издава потврда на
субјектот на надзорот. Потврдата содржи податоци за името и
презимето, односно називот на субјектот на надзорот, времето и
местото на одземање на предметите и списите, правниот основ за
Одземање на списите, точно назначување на
предметите И

одземените предмети и списи по вид, количество, потпис од

одговорното лице на субјектот на надзорот и други податоци потребни
за идентификација на одземените предмети и списи и потпис, име и
презиме на инспекторот.
Кога инспекцискиот орган ќе утврди неправилности од поголем
обем или неправилности со кои се загрозуваживотот или здравјето на
луѓето илинаживотната средина, привремено ќе забрани вршење на
дејност со запечатување на просториите, објектите, градилиштата,
за работа идруги средства, до отстранување на
. опремата, средствата
неправилностите. Инспекторот ќе им наложи на правните лица кои
вршат јавни услуги (снабдување со вода, електрична енергија и
слично) да прекинат со испораката, односно со давањето соодветни
услови на субјектот на надзорот неопходни за извршување на
неговата дејност. Засегнатото правно лице е должно да постапи по
наредбата на инспекторот.

5.2. Закон за управна инспекција

Управниот инспекциски надзор во суштина е управно-правен
однос регулиран со правни норми, во кој како активни надзорни
.субјекти и пасивни сујбекти на надзорот се јавуваат органи на
државната управа. Активниот субјект на управниот инспекциски
надзор врз основа на овластувањата што ги има врши контрола над
управата т.е. над односот на вработените, вршењето на нивната
работа и тн. Самиот надзор се состои од три фази: набљудување и
пратење на субјектот над кој се врши надзорот, давање оцена за
неговата работа и евентуална интервенција доколку се утврди
неправилност при работењето на субјектот каде се врши надзорот.
Како што споменавме, при вршењето на управниот инспекциски
надзор се јавуваат два субјекти: активни и пасивни. Активен субјект во
вршењето на управен инспекциски надзор е Државниот управен
инспекторат а како пасивни субјекти односно субјекти над кои се врши
надзорот се јавуваат државните органи односно органите на
државната управа и органите на единиците на локалната самоуправа.
443
 Административно право
надзор и
Во тоа и се состоинадзор
инспекцискиот разликата
кој помеѓу управниот инспекциски
го спроведуваат другите надлежни
инспекторати
Јавуваат и инспекциски
органите на служби,
државната каде
управа,што
а како
за активни
пасивни субјекти
субјекти се
се
среќаваатправни лица и физички лица во реалниот сектор.
на Државниот управен инспекторат
ce

Овластувањата
определени со посебен закон за управна инспекција кој важи
specialls пропис, додека Законот за инспекцискиот надзор има
за lex
супсидиерна примена како lex generalls пропис. Но мора да се
напомене дека постојат и други прописи кон кои се придржуваат
инспекторите при спроведувањето на управен инспекциски надзор.
Еден од најзначните е Законот за општата управна постапка,
Правилникот за аначинот за вршење на инспекциски надзор на
управната инспекција и тн. состав на
Државниот управен инспекторат, е орган во
Министерството за информатичко општество и администрација.
Работите на инспекцискиот надзор ги вршат управни инспектори, кои
се лица со завршен правен факултет, со пет години работно искуство
во решавање на управните работи и кои ги исполнуваат општите
услцови утврдени со Законот за државните службеници. Со работите
на Државниот управен инспекторат раководи директор кој го именува и
разрешува од должност Владата на Република Македонија.
(

за
министерот
)

Инспекторите ги назначува
распоредува
информатичко општество и администрација. над
Целта на овој вид инспекциски надзор е надзорот
примената на Законот за општата управна постапка и другите закони
што содржат одредби за управната постапка како и обезбедување на
единствена примена на прописите што се однесуваат на државните и
Јавните службеници.
Управниот инспекциски надзор се врши на лице место преку
непосреден увид од страна на посебни управни кадрови инспектори со
посебна стручна спрема за извршување на таа работа. Видови на
управен инспекциски надзор се: редовен, вонреден и контролен
инспекциски надзор.
За извршениот инспекциски надзор инспекторот
составува записник со наод за утврдената состојба, а отстранувањето.
на утврдените недостатоци во работата го наредува со решение во ....
кое се утврдени роковите за нивното извршување. Записникот и
решението им се доставуваат на функционерот на органот, односно
раководното лице во органот во кој се врши надзор во рок од 15 дена
од денот на извршениот инспекциски надзор. Органите во кои е
извршен надзорот се должни за преземените мерки за отстранување
на недостатоците во работата наредени со решението да го известат
инспекторот во рок од 15 дена од денот на приемот на решението.
AAA
Видови на контрола и надзор

Против ова решение може да се поднесе жалба до министерот за

информатичко општество и администрација во рок од осум дена од
денот на доставувањето на решението. Жалбата во овој случај не го
одлага извршувањето на решението. Министерот за информатичко
општество и администрација по жалбата донесува решение во рокот
утврден во Законот за општата управна постапка. Против решението
на министерот не може да се води управен спор.

6. Инстанционен надзор
Инстанциониот надзор претставува, исто така, облик на
правниот надзор. Тој се состои во контрола на административните
органи над законитоста на конкретните административни акти на
органите на администрација, на претпријатијата и установите и на
други организации и здруженија на граѓани кога тие донесуваат
решенија во вршење на Јавни овластувања, односно во преземање на
мерки за кои се овластени со закон.
Предметот на овој надзор е конкретниот административен акт,
односно решението кое се донесува во административни работи во
непосредното применување на прописите кога се решава за права,
обврски или правни интереси на поединци, правни лица или други
странки. Бидејќи решенијата на административните предмети по
правило ги донесуваат административни органи, но и организации и
здруженија на граѓани врз основа на јавни овластувања, па и
инстанциониот надзор се врши така што и во двата случаја го вршат
повисоките или второстепените државни органи. Во еден случај тој
може да се однесува на конкретните административни акти донесени
од страна на административни органи, а во вториот случај и спрема
конкретните административни акти решенија на претпријатијата и
установите и на другите организации и здруженија на граѓани кои
вршат Јавни овластувања.
Улогата на органите на администрацијата во спроведувањето
на инстанциониот надзор - доколку е то поведен по повод жалба на
незадоволната странка, или да е поведен по службена должност, т.е.
по право на надзор - се состои во тоа што преку овој вид на надзор се
обезбедува материјална и формална законитост во решавањето на
административните работи, како и законската заштита на правата,
обврските и интересите на странките во административна постапка.
Оваа заштита има особено значење, бидејќи таа не се задржува само
на контролата на конкретните решенија BO рамките на
административната државна организација, туку нејзиниот досег се
протега и врз деетатизираната сфера на организации и заедници кои
вршат Јавни овластувања и издаваат решенија како конкретни
административни акти. Кога организациите и заедниците, врз
основа на Јавни овластувања донесуваат решенија ВО

445
 Астрию граю

административна постапка - тие се должни да се придржуваат до

процесните норми утврдени во Законот за општата управна постапка,
a ce paзбирa и до материјалните норми со кои се регулирани правата
и обврските за страните. Во таков случај, во рамките на
инстанционата контрола, органите на државната администрација ги
контролираат нивните решенија донесени во административна
постапка, дали се тие во согласност со материјалните прописи и во
согласност со одредбите на Законот за општата управна постапка со
што се обезбедува заштита на материјалната и формалната
законитост во решавањето на административните предмети и кога е
тоа пренесено врз основа на јавни овластувања врз поедини
организации и заедници.

7. Финансиски надзор
Предмет на финансовиот надзор е вршењето на контрола
односно ревизија над материјално-финансиското работење на сите
физички и правни лица. Финансовиот надзор во Република Македонија
го вршат посебни управни органи како што се Управата за јавни
приходи во состав на Министерството за финансии и Државниот
завод за ревизија.
По спроведениот надзор овластеното службено лице (Ревизор)
лице составува Запнисник за спроведена контрола и доколку се
констатираат неправилност во работењето на субјектот надлежниот
орган изрекува соодветна мерка со донесување на решение за: а)
отстранување на недостатоци, б) преземање на финансиски обврски,
в) привремено одземање на предмети и документи, г)привремена
забрана за вршење дејност д) изрекување на мандатна казна: f
покренување на соодветна постапка.
Според тоа, дали финансовиот надзор се спроведува во
ПРОСТОРИИТЕ на субјектот над кој се врши надзорот (на лице место и
непосредно) или пак надвор од просториите на субјектот над кој се
врши надзорот како и целта на надзорот разликуваме: екстерен,
интерен и превентивен финансиски надзор.
Екстерниот надзор се врши преку доставување на податоци во
Управата за јавни приходи од страна на учесниците во платниот
Промет.
Интерниот надзор се врши преку инспекциски надзор спроведен
во просториите на учесниците во платниот промет, и по правило го
врши ревизори од Државниот завод за ревизија.
Превентивен надзор се врши кога превентивно се укажува на
новините во материјално-финансиското работење и на новините во -

правните прописи со цел да им се помогне на учесниците во платниот

промет да работат согласно законот. -

446
 Вкрови на октропе и назор

7.1. Управа за јавни приходи

Управата за јавни приходи е орган на државната управа зо

состав на Министерството за финансии со својство на правно лице чиј
статус и надлежности се утврдени со Законот за управата за јавни
приходи. Управата за јавни приходи работите од својот делокруг ги
кершува преку Генерална дирекција, Дирекција за големи даночни
обврзници, регионални дирекции, даночни одделенија и даночни
шалтери.
Со работата на Управата за јавни приходи раководи директор
кој може да има и заменик. Директорот и заменикот на директорот, на
предлог на министерот за финансии ги именува и разрешува од
должност Владата на Република Македонија за период од четири
години со право на повторно именување, а именувањето се врши вра
основа на нивната стручност и компетентност.
Вработените во Управа за јавни приходи кои вршат работи од
облата на даноците и даночниот систем и водат постапки за сторени
прекршоци за кои е надлежна УЈП има статус на даночни службеници.
Пасивни субјекти: сите физични и правни лица - дано
обврзници
Средства (мерки): спроведување постапки во согласност со
законите што ги уредуваат даночните постапки и законот што
ги уредува одделните видови даноци; привремено одземање
на предмети и документи кои можат во кривична прекршочна
постапка да послужат како доказ; привремена забрана за
вршење дејност со запечатување на објект, опрема или
просторија; изрекување мандатна казна; ставање пломба или
други даночни обележја

7.2. Државна ревизија

Работите на државната ревизија ги врши Државниот завод за

ревизија кој е независен државен орган со својство на правно лице чиј
статус и надлежности се утврдени со Законот за државната ревизија
Со Државниот завод за ревизија раководи главен државен ревизор
има свој заменик, кои ги избира и разрешува Собранието на
Република Македонија за период од девет години со право на
повторен избор врз основа на исполнување на критериуми точно
утврдени со Закон

Активен субјект. Државен завод за ревизија

447
 Административно право

Пасивни субјекти: Буџетот на РМ, буџетите на е.л.с., на

буџетите на фондовите, корисниците на средства од овие
буџети, Јавни претпријатија, Народна банка, правни лица во
кои државата е доминантен акционер, политички партии
финансирани од буџетит на државата, агенции и други
институции основани со закон и корисници на средства од ЕУ.
и др. меѓународни институции
Државната ревизија се врши согласно со ревизорски стандарди
на Меѓународната организација на врховните ревизорски институции
(ИНТОСАИ) и правилата утврдени со Кодексот на етика на ИНТОСАИ,
кои ги објавува министерот за финансии во "Службен весник на
- Република Македонија". Државниот завод за ревизија врши ревизија
на регуларност и ревизија на успешност.
Државна ревизија опфака:
испитување на документите, исправите и извештаите,
сметководствените и финансиските постапки, електронските
податоци и информационите системи и други евиденции од
аспект на тоа дали фина сиските извештаи вистинито и
објективно ја искажуваат финансиската состојба и резултатот
на финансиските активности во согласност со прифатените
сметководствени начела сметководствени стандарди;
испитување и оцена на извештаите на извршената интерна
контрола и Јавна внатрешна финансиска контрола, испитување
и оцена на системот на финансиски менаџмент и контрола;
за испитување на финансиските трансакции кои претставуваат
Јавни приходи и Јавни расходи во смисла на законско и
наменско користење на средства;
давање

оцена за користење на средствата од аспект на

и
и

ефективност
,

ефикасност
постигнатата

економичност

давање оцена за преземените мерки од страна на субјектите

предмет на ревизија, во врска со утврдените состојби и
дадените препораки содржани во конечниот ревизорски
извештај.

Начини на вршење:
1. Испитување на документи, исправи и извештаи од интерна
контрола, сметководствени и финансиски постапки и други
евиденции за утврдување дали вистинито и објективно Ја
искажуваат финансиската положба и резултатот од
финансиските активности BO согласност со

сметководствените начела и стандарди и меѓународните

ревизорски стандарди INTOSAI.

448
Видови на контрола и надзор

2. Испитување на финансиски трансакции кои претставуваат

државни расходи во смисла на законито и наменско
користење на средства
3. Давање оценка за користење на средствата од аспект на
економичност, ефикасност и ефекстивност.

Државната ревизија задолжително еднаш годишно се врши на

Буџетот на Република Македонија и на буџетите на фондовите, а на
другите субјекти на ревизија се врши во рокови утврдени со годишната
програма за работа на Државниот завод за ревизија. Државниот завод
за ревизија ја доставува годишната програма за работа до Собранието
на Република Македонија најдоцна до декември тековната година за
наредната година, заради информирање. Државниот завод за ревизија
може, пред да пристапи кон извршување на ревизијата, да побара од
субјектот на ревизија да ги обезбеди, сите информации кои се
потребни за вршење на ревизијата вклучувајќи документи, податоци
или други информации кои се неопходни за планирањето и
извршувањето на ревизијата. При вршење на државната ревизија
овластениот државен ревизор и државниот ревизор имаат слободен
пристап во службените простории и имотот на субјектот на ревизија,
право на увид во книгите, обрасците и другата документација,
електронските податоци и информационите системи, како и право да
бараат објаснувања од претставниците на субјектот на ревизија за
сите прашања кои се од значење за вршење на ревизијата.

Постапка:

1. Овластен државен ревизор врши увид во целокупната

документација и има слободен пристап во службените
простории и имотот
2. По извршената ревизија составува претходен извештај
3. Се доставува до субјектот на кој е вршена ревизија, и има
право да даде забелешки во рок од 15 дена
4. Врз основа на забелешките, овластениот државен ревизор
составува и подготвува конечен извештај
5. Против конечниот извешта], субјектот има право на
приговор во рок од 30 дена
6. По приговорот одлучува главниот државен ревизор во рок
од 30 дена од приемот

Мерки (средства):
1. Доставување на конечниот извештај до органот надлежен

449
 Административно право

за надзор врз работата на субјектот

2 Надзорниот орган е должен во рок од 90 дена да го извести
ДЗР за преземените мерки во врска со наодите од
извештајот
3. Доставување на секој ревизорски извештај ДО
Министерство за финансий ако се констатирани наоди од
областа на финансиите
4. Известување за поведување прекршочна или кривична
постапка

8. Стручен надзор

Стручен надзор е вид на управен надзор кој овластени органи

w/или организации со соодветни овластувања го вршат заради
унапредување и подобрување на квалитетот на стручната работа во
областите на образование и здравство.
8.1. Стручен надзор во областа на образованието

*Активен субјект. Биро за развој на образование

Пасивни субјекти: основни и средни училишта

Надлежности на Бирото за развој на образованието:

Подготовка на наставни планови и програми;
Екстерна проверка и оценка на учениците;
Остварување на стручно и педагошко усовршување на
директорите, учителите, наставниците и воспитувачите;
Учествува со свој претставник во комисијата за оценување на
наставниците, учителите и воспитувачите;
Покренување иницијатива за оценување на способноста на
наставниците, учителите и воспитувачите за реализација на
нивните работни обврски;
Предлага концепција за учебник,
Изработува програма за издавање учебници;
Изработува методологија за стручно вреднување на учебници;
Дава мислење за именување директор

Надзорот во областа на образованието, (познат и како Просветно

педагошкиот надзор) претставува стручен надзор што се врши во
областа на воспитанието и образованието. Овој надзор се врши од
страна на Бирото за развој на образованието и се состои во
укажување на стручна помош на воспитно-образовните организации за

450
 Все на юктропа и напор

успешно извршување и спроведување на воспитно-образовниот

процес. Бирото за развој на образованието во вршењето на стручниот
надзор има за задача да ја следи работата, појавите и проблемите во
воспитно-образовните организации и да врши континуиран и
систематски педагошки надзор, со цел постојано да се усовршува и да
се подигнува на повисоко стручно и педагошко ниво, вршењето и
спроведувањето на воспитно-педагошката и на образовната работа во
училиштата и во другите воспитно-образовни организации.
Преку просветно-педагошкиот надзор на кадрите кои се
занимаваат и кои го вршат воспитно-образовниот процес им се даваат
упатства и драгоцена стручна помош за стручно и педагошк
усовршување во вршењето на нивната работа. Една од основните
цели и задачи на просветно-педагошкатаслужба е да ти спеди,
проучува и да ги систематизира најновите резултати и најновите
достигнувања во областа на педагошката теорија и педагоше
практика. Со новите сознанија и со новите достигнувања, Бирото за
развој на образованието ги запознава наставниците, учителите и
другите воспитни кадри во училиштата заради освежување и осовре
менување на воспитно-образовниот процес.
Со современите методи на воспитувањето и образованието,
Бирото за развој на образованието ги запознава наставните кадри на
организиран начин преку одржување на разни стручни семинари,
курсеви и други форми и облици на стручо усовршување

8.2. Стручен надзор во здравството

Активен субјект. Министерство за здравство: Комисија са

редот на
истакнати здравствени, научни и стручни
работници, или соодветна здравствена организација (на пр.
Клинички центар, Медицински факултет и сл.)
• Пасивни субјекти: здравствени и други организации КОН
спроведуваат здравствена заштита и самостојни
ординации
Видови: интерен (самите здравствени организации)
екстерен (Министерство за здравство преку наведените
субјекти)

Стручен надзор се врши и во сферата на здравството и во

здравствената заштита. Надзорот над стручната работа во вршењето
на здравствените услуги во здравствените и другите организации кои
спроведуваат здравствена заштита го врши Министерството за
здравство преку специјализирана Комисија чии членови се избирает
од редот на истакнати здравствени, научни и стручни работници, или

Новинка 451
 Административно право

пак надзорот може да го врши соодветна здравствена организација во

кои случаи станува збор на екстөрөн надзор. Надзорот може да го
вршат и самите здравствени организации врз работата на сопствените
кадри и квлатите на услугите кои ги пружаат во кој случај станува збор
за интерен надзор. Преку овој надзор, од една страна, се контролира
стручноста во вршењето на здравствените услуги од страна на
лекарите и другите здравствени работници. Меѓутоа, ово надзор се
врши и преку следењето и проучувањето на здравствената состојба на
населението, хигиенските услови и прилики, организацијата и
работата на здравствените организации и слично.
Извесни елементи на стручен надзор се обезбедуваат и во
заемната и меѓусебна соработка помеѓу развиените и помалку
развиените здравствени организаци,и при ШТО поразвиените
здравствени организации им даваат стручна помош и пренесување на
искуства на лекарите и на другите здравствени работници од помалку
развиените здравствени организации. Во таа смисла постојат разни
облици на давање заемна помош и соработка преку стручно
усовршување на здравствените работници BO поразвиените
здравствени организации (на пример, клинички, научно-образовни и
здравствени институции, познати болници и друго), каде што се
здобиваат со знаења и со примена на нови методи во давањето на
здравствените услуги и лекувањето на болните и каде што се врши
размена и пренесување на искуства, а се организираат и стручни,
научни и други семинари, курсеви и советувања.
Надзорот над работата на здравствените организации
Комисијата при Министерствтото за здравство (или соодветната
здравствена организација надлежна за тоа) се врши најмалку еднаш
годишно. За спроведениот надзор се составува извештај. Извештајот
се поднесува до Министерствтото за здравство. Ако е при вршењето
на надзорот е констатирана непосредна опасност по здравјето и
животот на луѓето, Министерството за здравство се информира во рок
од 24 часа и му се предлагаат мерки за отстранување на
недостатоците во кој случај Министерството за здравство ќе донесе
решение за забрана на вршење на дејност врз основа на извештајот,
ако констатира дека недостатоците може да предизвикаат, штетни
последици по животот и здравјето на граѓаните. За донесеното
решение Министерството за здравство е должно да ја извести
Владата на Република Македонија.

452
Видови на контрола и надзор

Прашања и теми за дискусија и есеи:

Поим на контрола и надзор
+ Субјекти
Принцип на законитост
Овластувања (средства) за вршење надзор
Надзор врз административните органи
Надзор што го спроведуваат административните органи
Дополнителен
Превентивен
Инстанционен
Инспекциски (репресивен)
финансиски
Стручен надзор во образованието и здравството

453
 А

ГЛАВАХ
ОДНОСИ ПОМЕЃУТРАЃАНИТЕ И ОРГАНИТЕ НА
АДМИНИСТРАЦИЈАТА

1. Општи напомени

Односите помеѓу органите на администрацијата и граѓаните

настануваат когаграѓаните бараат остварување одредени права и
интереси од овие органи, или кога администрацијата бара
исполнување на определени обврски од страна на граѓаните.
Односите помеѓу граѓаните и органите на администрацијета
можеме да ги разгледуваме од социолош, психолошки и правен
аспект.
помеѓу rpafaHтe .
Основни аспекти на односите
административните органи
Социолошки
ПСИХОлошки
+ Правен
На социолошко-психолошката страна на овие односи можеме
само попатно да се осврнеме, бидејќи тоа не е предмет на
административното право.
Социолошки аспект.
Економски, социјални, културни и политички услови на
остварување на односите помеѓу граѓаните и администрацијата.
од економ
Имено, социолошката страна се состои
социјални, културни и политички услови и видови на остварувања на
овие односи. Тоа е регулирано со правните норми за економските,
социјалните, културните и другите видови на односи.
Психолошки аспект:
Индивидуална, групна и колективна свест и чувства за
односите со администрацијата, а кои најчесто се изразуваат како
аверзија кон контактите со државната администрација поради
традиционалната недоверба кон неа.
Психолошкиот феномен на овие односи, кој е поврзан со
социјалните и политичките права на граѓаните, се состои во
индивидуалната, групната и колективната свест и чувство на овие
односи, и кои имаат СВОИ недоследности, кои обично ce

на
манифестираат во аверзија на контактите СО органите

администрацијата, дури и тогаш кога овие контакти се корисни за

454
опкоск помеѓу праѓаните и соганите на администрацијата

граѓаните, поради традиционалната недоверба кон администрацијата

или поради нејзините лоши постапки.
Кога зборуваме за овие односи помеѓу граѓаните и органите на
администрацијата треба да истакнеме дека граѓаните секогаш биге и
морале да стапуваат во односи со администрацијата, но сепак тие
односи секогаш биле лишени од срдечност и меѓусебно разбирање
Меѓу нив, како што истакнува проф. Димитријевиќ, се јавува некој јаз
кој ги одвојува и оддалечува граѓаните од администрацијата, кој те
односи ги карушуба и расипува и кој предизвикува несогласувања
взаемни несогласувања, взаемни недоверија и спирк. Но, со време
тој јаз почнал да се претвора во провалија која добига карактер на
посебна и групна пречка за успешно функционисање
административните организации.
Правен аспект.
Различни стојалишта за проучување на правните аспекти
Авторитативни дејности на администрацијата
5 Дејности на вршење надзор
3 Индивидуални дејствија – претставки и предлози
Во натамошното изложување на овие односипа је с
задржиме на правните аспекти на истите. Човекот како физичко лице
во правниот сообраќај е субјект на правото односно носителна права
и обврски кои се регулирани со објективното право. Затоа, меѓу
односите кои се создаваат во правниот сообраќај, набројни се оние
помеѓу граѓаните и органите на администрацијата, засто паѓанинот
најчесто е во контакт со државата органите на администрацијата
Овие односи, гледано од правен аспект, се остварувает и
развиваат во различни облици, па затоа, би можеле да г
разгледуваме од различни стојалишта.
Тоа, во прв ред односите во ом органите на
администрацијата по пат на авторитативен начин (авторитативни
дејности на органите на администрацијата) одлучуваат за правата
обврсте и правните интереси на граѓаните, потоа, односите кои
настануваат во врска на определени облици на непосредно учество на
граѓаните во вршењето на власта и обавувањето на различи
општествени работи, односи кои настануваат во процесот на
остварувањето на општествениот надзор што граѓаните го
спроведуваат над администрацијата, односите што настануват во
врска со поднесувањето на претставки и предлози од страна на
граѓаните кои се однесуваат на работата и однесувањето на органите
на администрацијата, односи во кои органите на администрацијата
настапуваат во корист на граѓаните и во кои им помагаат во
остварувањето на различните права и интереси, однос кои се
јавуваат kora граѓаните обавуваат определени работи Sa
администрацијата, односно кога граѓаните се должни определени

455
 Административно право

сторувања (давања) во пари или непарични да ги сторуваат или се

должни на обавување на определени служби и сл.
Доколку на односите помеѓу граѓаните иНа органите
правата
на
И
администрацијата од аспектот
се пристапува
должностите кои ги имаат органите на администрацијата спрема
граѓаните и обратно, тогаш ќе може да се видат прецизни законски
одредби во поглед на тие права и должности. Меѓутоа, тие права и
обврски не се опфатени со еден единствен законски акт, кое нешто е
ce земе предвид Нивната бројност и
разбирливо доколку
разновидност, туку, според својата природа тие се уредени со посебни
законски текстови.

Така, на пример, процесните односи кои настануваат во

постапката

за донесување и извршување на административниот акт се уредени со

Законот за општата управна постапка, односите кои се јавуваат во
остварувањето на судската заштита против административните акти -
судска контрола над органите на администрацијата се опфатени со
Законот за административните спорови, голем дел на односи кои
настануваат во остварувањето на административната функција ги
регулира Законот за организација и работа на органите на државната
управа на Република Македонија, на кои односи во натамошното
изложување повеќе ќе се задржиме.
Инаку, основата на сите овие законски определби лежи во
уставните одредби со кои се определува корпусот на човековите
права, слободи и обврски, како и во одредбите на Уставот на
Република Македонија со кои се предвидуваат гаранции за заштитата
на правата и слободите..

а) Односи на граѓаните спрема органите на администрацијата според

Законот за организација и работа на органите на државната управа на
Република Македонија (Сл. Весник на РМ бр. 58/00).
Односи на граѓаните со административните органи според
ЗОРОДУ:
1. Административните органи се основаат заради ефикасно
остварување на правата и должностите на граѓаните и правните
лица

2. Начела на остварување на административни надлежности:

А) Законитост
Б) Одговорност
B) Ефикасност
Г) Економичност
Д) Транспарентност
г) Еднаквост
Е) Предвидливост

456
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

3. Должност на административните органи: при остварување на

своите надлежности на граѓаните да им обезбеди ефикасно и
законито остварување на нивните уставни слободи и права
4. Административните органи обезбедуваат ефикасно и законито
остварување на со закон утврдените права и интереси на сите
учесници во управната постапка.
5. Обрска на административните органи да ја информираат
Јавноста за својата работа
6. Консултации со граѓаните при подготовка на законите и другите
прописи преку:
Јавно објавување на видот, содржината и роковите за
донесување на прописот
* Организирање на јавни трибини
Прибавување мислења од заинтересирани здруженија на
граѓани и др. правни лица
Како поранешните закони од областа на администрацијата
(како Сојузниот така и Републичкиот), така и овој закон посветува
посебно внимание на односот помеѓу органите на администрацијата и
граѓаните.
Овој Закон за организација и работа на органите на државната
управа е донесен речиси десет гОДИНИ ПО Новиот Устав на Р.
Македонија, и тој во Поглед на односите На органите на
администрацијата, со граѓаните во однос на старите закони кои ги
регулираа овие односи, претставува голем чекор напред. Така, овој
Закон не го употребува терминот работни луѓе, туку го употребува
само терминот граѓани. Според овој закон, односите помеѓу органите
на администрацијата и граѓаните се ставени на прво место, дури и
пред односите на органите на администрацијата со Собранието и
Владата.
Ова е уште еден доказ за значењето што му го дава
законодавецот на односот на органите на администрацијата спрема
граѓаните, односно ставањето во центар на сите норми кои го
регулираат остварувањето на човековите права и слободи, кои се
впрочем и најзначајни институти во сите правни и демократски
системи каде човекот - граѓанинот е централна оска околу која се
стремат сите демократски придобивки на цивилизираниот свет, кое
нешто и новиот Устав на Република Македонија од 1991 така јасно и
прецизно го дефинира и предвиде (една третина од нормите од овој
Устав се посветени на корпусот на човековите права и слободи).
Според законот, органите на администрацијата се должни со
својата рбота да овозможат ОСТВАРУВАЊЕ на правата и интересите
на граѓаните. Тие се должни својата работа да ја организираат така
што граѓаните да можат на БРЗ и ЕФИКАСЕН начин да ги остваруваат
своите права и обврски и со закон и друг пропис заштитени интереси.
457
 Административно право

Понатаму, органите на администрацијата се должни во остварувањето

на правата и интересите на граѓаните да им даваат потребни
ПОДАТОЦИ, ИЗВЕСТУВАЊА И УПАТСТВА И да им даваат СТРУЧНА
ПОМОШ во работите заради кои тие се обратиле до органот.
Исто така, органите на администрацијата се должни барањата
на граѓаните во административните работи да ги решаваат во
пропишаните РОКОВИ, а во случај на пречекорувањето на тие рокови,
за причините за пречекорувањето да ги известат подносителите на
барањето и да ги упатат на можноста на користењето на правни
средства во такви случаи. Во рамките на пропишаните рокови за
решавање на административните работи, Владата може да утврди и
покуси рокови за определени административни работи, со оглед на
нивното општествено значење и карактер на барањата на граѓаните.
За разлика од поранешните закони, овој закон не ги предвидува:
претставките и предлозите со помош на кои можеше да укаже на
пропустите во работата на органите на администрацијата. Потоа, тој
не го предвидува правото на граѓаните да бараат надомест на
трошоците затоа што без вина на граѓаните органот не ја извршил
работата и сл.
Согласно овој закон, органите на администрацијата, како дел
на извршната власт се основаат во областите и подрачјата кои се од
значење за вршење на функциите на државата и за ефикасно
остварување на правата и должностите на граѓаните и правните лица.
Треба посебно да се истакнат начелата на кои се заснова овој закон, а
од кои во директно зависат и односите помеѓу граѓаните и
администрацијата. Така, органите на администрацијата своите
надлежности утврдени со закон ги извршуваат врз основа на следните
Начела:

законитост,

одговорност,
ефикасност,
економичност,
транспарентност,
+ еднаквост и
предвидливост.
На овие начела во натамошните излагања повеќе ќе се задржиме
како начела кои го сочинуваат Европскиот административен простор
односно како начела кои секоја држава членка или апликант за
членство во Европската Унија мора да ги инкорпорира во своето
законодавство.

Покрај овие односи органите на државната управа при

подготвувањето на законите и други прописи од својата надлежност
обезбедуваат консултации со граѓаните преку:

458
 Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
• јавно објавување на видот, содржината и родовите за
донесување на закониет и другите прописк
организирање јавни трибини и
прибавување мислење од заинтересираните здруженија на
граѓани и други правни лица и слично.

б) Односи на граѓаните и органите на администрацијата во непосредно

извршување на законите (според одредбите на Законот за општата
управна
).
Односи на граѓаните со административните органи според ЗОУП
Според Законот за општа управна постапка од 2005 граѓанинот
има активна улога во управната постапка која се остварува на
повеќе начини:
1. Основните принципи на У.П.
2. Поднесоците
3. Разните видови општењето со административните органи
4. Испитната постапка
5. Утврдување на рокови за решавање
6. Утврдување обврска за писмено образложение на решенијата
7. Заштита на правата преку редовни и вонредни правни
средства

Органите на администрацијата во непосредното применување

на законите и на другите прописи (што е всушност и нивната основна и
главна дејност), како што истакнува проф.Христов, донесуваат
административни акти, и со тоа за граѓаните и другите правни субјекти
создаваат
ситуации,
одредени правни
органите на
ситуации. Во создавањето на овие правни
администрацијата
Г применуваат
административно-процесните институции најповеќе содржани во
Законот за општа управна постапка. Но, во вакви ситуации можат да
настанат пречекорувања на власта и злоупотреба на истата од страна
на органите на администрацијата. Поради тоа, во правниот систем се
создадени облици на контрола на граѓаните врз органите на
администрацијата за да се заштитат од секаква злоупотреба,
арбитрерност и дискреционост.
Кога зборуваме за административната постапка, треба да
истакнеме дека таа во однос на граѓанинот - странката претставува
гаранција за донесување на законит и правилен управен акт, односно
да содржи согласност помеѓу фактичката и правната состојба, како и
кога таа согласност да се воспостави кога е загрозена - нарушена.
Поаѓајќи од претпоставката дека административнопроцесните норми
треба да пружаат определена правна заштита на субјективните права,
тие со тоа би требало да претставуваат и даваат чувство на сигурност
на странката, бидејќи секоја добра управна постапка им дава на
459
1
Административно право

3 странките чувство на доверба на органите на администрацијата и

доверба во правото како единствена општествена сила која е во
состојба да ги отстрани негативните намери и насилството. Затоа,
административната постапка би требало да има за основна задача да
ги
увери странките-граѓаните, дека еднаквоста пред законот
претставува стварност, а не некаква декларација.
Бидејќи административната постапка претставува мерка на
правна заштита на субјективните права, затоа и степенот на чувство
на сигурност на странката-граѓанинот зависи од соодветноста,
односно севкупното регулирање на таквата постапка. Треба да се
истакне, дека досегашниот развиток на административната постапка е
одбележан со јакнењето на положбата на странката-граѓанинот, што
секако претставува тековина на правната држава. Затоа, со право,
проф. крбек истакнува дека со влијанието на идеите на правната
држава, странката станува стожер околу ко се врти еволуцијата на
модерната управна постапка.
Покрај целокупноста и сеопфатноста на административно
процесните правила за положбата на странката-граѓанинот во
административната постапка, BO крајна линија, односно дали
странката-нејзините права и интереси и во која мера ќе бидат:
заштитени, зависи и од атмосферата - климата во која се формираат и
реализираат административно-правните мерки. Тука, пред се мислиме
на политичката и општествената клима како и стабилноста на
правниот систем. А дали правниот систем ќе биде стабилен и дали
странката-граѓанинот ќе има верба во оној кој го пропишува правото,
зависи и од усогласеноста на законодавната, политичко-извршната и
административната функција.
На ова место треба да ги истакнеме и другите гледишта за
положбата (односот на странката-граѓанинот спрема органите на
администрацијата) на странката во административната постапка,
регулирана според Законот за општата управна постапка. Така, за
нашиот Закон за општата управна постапка, истакнува
проф.Стјепановиќ, дека по својот обем, домет и законодавна техника
претставува кодекс, иако не носи наслов "законик" туку само "закон".
ЗОУП претставува широка кодификација на административната
постапка, тој ги содржи не само основните и други начела, туку и
поконкретни одредби за сите прашања на административната
постапка.Затоа, истакнува истиот автор, без сомнение нашиот ЗОУП е
на сеопфатна кодификација на овој вид во светот, поширока и
попотполна од само неколку постоечки во другите земји и постари од
него.

Странката во него е централна нитка која активно учествува во

постапката, бидејќи во неа се решава за нејзините права, обврски или
правни интереси. И не само што тоа е право на странката, туку постои

460
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
обврска на органот на администрацијата ова право на странката да го
овозможи, за да тоа нејзино право не биде декларација, бидејќи таа со
своето учество не придонесува само за остварување на своите права
и правни интереси, туку учествувајќи во постапката, делува како
соработник на органот и придонесува за заштита на законитоста
воопшто. Затоа, може да се каже дека органот на администрацијата и
странката-граѓанинот, се наоѓаат во постојана взаемна врска, и поради
тоа тој однос мора да биде однос на соработка, доверба и меѓусебно
разбирање, бидејќи во крајна линија од остварувањето на овие
барања зависи дали ќе биде донесено правилно и законско решение
односно дали ке се оствари принципот.на законитоста. За да тие
нивни односи бидат потполни, подемократски и повистинити, исто така
повеќе да бидат гарант за остврување на начелата на правната
држава, законодавецот сите тие односи детално ги нормирал
оневозможувајќи го самоволието на органите на администрацијата и
неправилниот третман на положбата и улогата на странката во
постапката.
Но токму поради тоа (вакво гледиште) често, нашиот ЗОУП се
критикува во административната теорија и практика, дека е

преопширен и дека често, на некој начин, пречи на ефикасното

остварување како на поединечните така и на јавниот интерес. Ваквото
гледање на ЗОУП, произлегува од тоа, што тој се набљудува како
закон кој содржи само одредби за постапување на органите во текот
на работата на решавањето на административните работи, при што се
запоставуваат односите кои настануваат во таа постапка и кои
заземаат најголем дел.
Треба да се истакне дека и странката-граѓанинот во
административната постапка согласно ЗОУП, не би требало да биде
само набљудувач односно нејзиното учество да биде пасивно, туку,
таа треба да го искористи она што самиот ЗОУП го гарантира, односно
да биде активен чинител во административната постапка. Од друга
страна, не е доволно што таквата активна улога ие определена со
ЗОУП, туку е потребно да се овозможи и од страна на органите на
администрацијата остврување на таквата активна улога BO
административната постапка.
Затоа, со право можеме да речеме дека помеѓу органите на
администрацијата и странките-граѓаните и понатака постои еден вид
"Jаз на недоразбирање и нетрпеливост, иако на отстранувањето на тој
"Јаз во административната постапка многу е постигнато.. Но, би биле
нереални во оценката, кога би тврделе дека странката спрема органот
на управта нема стравопочитуван туку има вистинско почитување.
Една од главните причини за ваквата состојба помеѓу органите
на администрацијата и странките-граѓаните, треба да се бара во
погрешните методи на работа на органите на администрацијата и во

461
 Административно

погрешниот избор на административните кадри, а посебно

административните функционери-старешини, кои во повеќето слу
се се, само не се вистински административни функционери.
произлегуваше, а како стојат работите се уште произлегува
практиката дека со поставувањето-изборот на овие лица се реша
првенствено кадровски проблеми. Службените лица во органите
администрацијата мора да бидат посамостојни, па дури и таму ка
што постои висококвалификувана администрација, самостојноста
службените лица во администрацијата би требало да се изедначи
самостојноста на судиите. На тој начин, секако би се отстранил
оддолжувањето на постапката, чии главни причинители
нестручните и несовесни административни функционери, а од друг
страна, службените лица би биле доведени во состојба да за својат
работа сносат определен степен на одговорност.
Инаку, доколку се осврнемена одредбите на ЗОУП, ќе видиме
дека положбата на граѓаните и на другите учесници во постапката на
непосредното применување на законите и на другите прописи
жности (а колку ги
одредена така што сите тие имаат правни
користат тоа е друго прашање) да ги заштитат своите врз закон
засновани права и правни интереси. Така, тие можат да се обезбедат
од секакво пречекорување на власта од страна на органите на
администрацијата, активно да учествуваат во остварувањето на
своите права и во утврдувањето на обврските што произлегуваат од
законите и од другите прописи и сл. За таа цел, во административната
постапка постојат низа ИНСТРУМЕНТИ кои би требало да ги постават
граѓаните во активна улога во целиот тек на постапката. Во основните
одредби од ЗОУП се истакнуваат следните начела:
начелото на законитост;
еднаквост, непристрасност и објективност; Ha органите на
начело на сервисна ориентација
администрацијата;
начелото на материјална вистина и сослушување на странките;
начелото на двостепеност;
+ начелото на помош на неуката странка;
начело на одговорност;
начелото на заштитата на правата на странките и заштита на
јавниот интерес;
начело на оценка на доказите;
начело на самостојност во решавањето;
начелото на ефикасност;
начело на економичност и итност на постапката;
начелото на употребата на јазиците и писмата и др.

462
F

Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

Начелото На законитоста ги обврзува органите ка

администрацијата да се придржуваат кон законите и кон другите
прописи со што се исклучува произволноста во нивната работа при
решавањето на административните работи. Со оглед пак на начелото
на материјалната вистина, органот на администрацијата е должен во
постапкта да ја утврди вистинската состојба на работите и да карер

C
изведување докази кои се неопходни за разјаснување на работата.
Притоа, на странката-граѓанинот се дава можност да с
изјаснува за сите докази и факти што се од важност за правилното
донесување на решението. И другите начела ја потврдуваат toran
положбата на граѓаните-странките во административната постапка, со
која би требало да станат активни чинители во целиот тек на
постапката.

При донесувањето на
се имаше предв
овој ЗОУП
остварувањето на дветеосновни цели на кои треба да почива сало
политички и правен систем а тоа се:

законитост (владеење на правото) во рамките на свој BMANA

основен принцип спаѓа и принципот на предвидливос
и

заштита на правата и правните интереси на граѓани

странките во државата особено пред органите на
администрацијата (како државна така и казна во
поширока смисла на зборот).
Значи, Со Законот за
општата управна постапка б
инкорпорирани и новите пет принципа превземени од европс
административен простор односно тоа значеше барем формате
правно хармонизирање на нашето законодавство со стандар ту
принципите на Европската унија содржани во acquis communiig
Така, како нови европски принципи во Законот беа предсе
следните:

A) сервисна ориентација на администрацијата-сотас могу

јавната и државната. администрација треба да
трансформираат во јавен ефикасен сервис на граѓаните
Б) еднаквост-подразбира еднаков третман на граѓани
правните лица во остварувањето на нивните права и интерес
односно операционализација на уставното начело на една ос
на граѓаните пред законот и рамноправност на правните лица
во правно-економскиот систем;
В) непристрасност и објективност со кои се решава проблемст
на прашањето за конфликтот на интереси во сите три
законодавната, извршната и судската власт и кое се дефинира
како услов за непристрасност и објективност во одлучувањето и
за управните работи;

45
 Административно право

г) одговорност, што произлегува од новата позиција на управата

како сервис на граѓаните и како еден од гарантите за
спречување на појавите на злоупотреба или самоволие на
органите на управата при одлучувањето за правата, обврските
и правните интереси на граѓаните во административната
постапка;
Д) ИTHOCT-Koj се јавува како услов за надминување на
досегашната практика дека роковите во административната
постапка важат само за странките, а не и за органите кои
одлучувајќи по барањата на граѓаните или треба да им
пропишат обврска. Во овие случаи тие ретко ги спазуваа
роковите за донесување на првостепеното решение во рок од
еден месец, односно на роковите од два месеца за одлучување
по жалба од второстепениот орган, сметајќи го тоа за техничко
прашање. Под ово принцип, влегуваат така наречените 3 'E'
принципи-економичност, ефикасност и експедитивност.

Од изложеното може да се заклучи дека Новиот Закон за општа

управна постапка употребува иста терминологија како што се
набелаежани основните административни принципи заеднички за
европските земји. Така, таму како главни принципи се набележани како
што истакнавме, правната сигурност, отвореноста и транспаретноста,
одговорноста, трите 'E' принципи и сл.
Правната сигурност како темелен принцип на кој се заснова
европскиот адмнинстративен простор во себе ги содржи принципите
на доверливост и предвидливост како и бројни други принципи и
механизми кои значат заштита од арбитрерност во вршењето на
Јавните работи односно при решавањето за правата и правните
интереси на граѓаните во административната постапка. Ова начело ги
опфаќа и законитоста Во работењето (материјална и формална
законитост) точно утврдување на надлежностите и сл.
Значи, принципот на предвидливост како основен дел на
начелото на правна сигурност во себе ги опфаќа:
материјалната законитост
формалната законитост
принципот на пропорционалност во решавањето
разумност во решавањето
дискреционите овластувања при решавањето и сл.

Заради непримената на овие стандарди, како и заради фактот,

што на принципот на предвидливост не му беше посветено речиси
никакво внимание во македонската легислатива, ниту пак во правната
теорија и практика. Затоа, управата со децении наназад е проследена
со негативни епитети, како систем кој е бирократизиран, неажурен,

464
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
неефикасен, спор, нереспонзивен, систем кој е ставен во функција на
власта, наместо во функција на остварување на правата на граѓаните.
Покрај основните начела, ЗОУП, и при самото поднесување на
поднесоците (молби, барања, жалби, приговори, предлози и др.) му
дава можност на граѓанинот-странката низа олеснувања и погодности.
Така, согласно ЗОУП, странката-граѓанинот може сите поднесоци да ги
поднесе писмено, но се дозволува тоа да го стори и усно на записник
ка] надлежниот орган, кој е должен таквите поднесоци да ги прима во
текот на целиот работен ден. Органот на администрацијата што го
прима поднесокот, ако утврди дека е ненадлежен за неговото
решавање, за тоа обрнува внимание на странката и ја упатува на кој
надлежен орган да се обрати. Во случај кога поднесокот писмено е
доставен преку пошта, а органот на кого му е доставен утврди дека е
ненадлежен, должен е таквиот поднесок да го достави на надлежниот
орган за што ја известува странката. Неразбирливите и нецелосните
поднесоци органот на администрацијата не ги отфрла, туку презема
потребни мерки за да се отсранат недостатоците.
Инаку, според одредбите на ЗОУП, постојат и многу други
"погодности" што овозможуваат на странката да биде активен чинител
во административната постапка.Така, откако постапката ќе почне,
органот на администрацијата општи со странката на еден посебен
начин, со цел да се дадат гаранции на странката во решавањето на
нејзините права и обврски. Инаку, согласно законот, општењето се
состои: преку поднесоци, со повикување, со водење записник, со
прегледување на списите и со известување на странката за текот на
постапката.

Потоа, целата претходна постапка до донесувањето на

решението се води така што, на странката-граѓанинот би требало да
му се обезбеди целосен увид над дејствијата што ги презема
надлежниот управен орган во административната постапка. Така, во
случај кога се спроведува испитна постапка, граѓанинот како странка
има право да учествува во неа, да дава потребни податоци, односно
да ги штити своите интереси и права. Кога пак се работи за решавање
на административни предмети во кои учествуваат две или повеќе
странки, со различни интереси, односно кога треба да се изврши увид
и сослушување на сведоци и вештаци, тогаш задолжително се
закажува усна расправа.
Односите на граѓаните-странките И органите на

администрацијата во административната постапка се обезбедени и со

тоа што за бројни дејства, што ги преземаат органите на
администрацијата, се определени рокови. Така, решението ВО
административните предмети се донесува во определен рок кој
изнесува, по правило, за некомплицирани случаи, еден месец, додека
за покомплицирани случаи, два месеца. На овој начин граѓанинот
465
 Административно право

странката може со правни средства (жалба поради молчење на

администрацијата,
ивовторостепениот па дури и покренување на управен спор ако молчи
релативно кусо орган)
време дадајагозаврши
принудиадминистративната
органот наадминистрацијата
работа.
И во правно-техничката обработка на решението е пресметано
тоа да максимално се обезбеди граѓанинот-странката од работата на
органите на администрацијата. Така, ЗОУП бара органот на
администрацијата писмено да го образложи своето решение, и на тој
начин му дава можност на граѓанинот да се определи дали да поднесе
жалба или да го прифати донесеното решение.
Инаку, од досегашната практика на реализацијата на односите
на граѓаните-странките со органите на администрацијата во сферата
на непосредното извршување на законите и другите прописи односно
преку применување на одредбите од Законот за општата управна
постапка, може да се заклучи дека овие односи не се на она ниво на
кое според словото на Законот за општата управна постапка и според
политичките определби на сите политички чинители во нашата
држава, би требало да бидат и да се остваруваат. На ваков заклучок
најчесто не наведуваат постапките на органите на администрацијата
при непосредното извршување на законите. Така, органите на
администрацијата често ја одолговлечуваат постапката (кое нешто
произлегува од огромниот број нерешени предмети, кои се префрлаат
за решавање од година во година) и тоа во оние случаи каде е
очигледно дека се работи за едноставни административни предмети,
постоењето на корупција, повикување во најнезгодно време и без
определување во кое својство странката се повикува (туку вообичаено
"заради сослушување“), непримање на жалбите и другите поднесоци
на записник, туку упатување на правната служба или на адвокат,
третирањето на правата на странката во постапката како нешто што е
сосема формално и со ништо не придонесува за остварувањето на
целите на постапката, како и со непочитувањето на другите
овластувања кои произлегуваат од позитивното право и сл. Затоа, не
случајно, што странките-граѓаните нерадо воспоставуваат контакти -
односи со органите на администрацијата како нешто на кое не би
требало да му се замерат. Нема сомнение дека потврдата на овој став
треба да се бара и во фактот дека постои релативно мал број на
странки кои се обраќаат на второстепениот орган поради молчење на
администрацијата, па дури и тогаш кога странките се упатени во
правилата на административната постапка. Но, од друга страна, не
смее никако да се изгуби од вид, како што истакнува проф. Кребек,
административната дејност настапува кај трите најважни настани во
човековиот живот, ка раѓањето, венчавањето и смртта. Значи,
граѓанинот-странката, волно или неволно во определени случаи мора
да стапува во однос и со органите на администрацијата, кои, односи,

466
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
ако не се засновани на обострано почитување и толеранција, барем би
требало да се зановни во рамките на принципот на законитост и
цивилизациските норми на однесување помеѓу органот на
администрацијата и граѓаните кои се применуваат во земјите со
поголеми демократски традиции и начини на остварување на
човековите права, слободи и обврски.
Значи, за односите на органите на администрацијата и
граѓаните треба да се зборува отворено, стручно и аргументирано,
бидејќи секое замаглување на вистината во остварувањето на нивните
меѓусебни односи води кон уназадување на тие односи. Тука треба да
се додаде и фактот, кој често го истакнуваме, дека односите на
органите на администрацијата и граѓаните претставуваат едно од
најактуелните прашања во скоро сите правни и политички системи, па
затоа на ова прашање не треба да му приоѓаме кампањски, ниту пак
може да се земе дека тоа еднаш засекогаш може да се реши.
Напротив, тоа е еден процес кој ќе трае се додека постојат органите
на администрацијата и додека граѓаните ќе бидат, така силно упатени
на нивната дејност. Од друга страна, на нивните меѓусебни односи
влијаат многубројни фактори, почнувајќи од културното, стручното и
политичкото ниво на органите на администрацијата, преку нивната
опременост, награденост, месните и другите прилики, па се до
односите кои тие ги остваруваат со Собранието, Владата, органите на
локалната самоуправа, општественополитичките чинители и други,
како и од тоа колку граѓаните ги познаваат секојдневните проблеми на
органите на администрацијата, односно колкаво е нивното културно и
општествено ниво, т.е. нивната политичка зрелост.
На крајот треба да истакнеме дека не треба да очекуваме дека
ефектните правни норми, по природата на работите, ќе можат да го
решат ово значаен и суптилен проблем, како што не можеме да
тврдиме дека овој проблем постои токму поради тоа што досега не
сме имале добри правни норми. Бидејќи, идеалните правни норми се
само една од претпоставките за остварување на добрите односи на
релацијата - органи на администрацијата - граѓани. Во современиот
свет познати се многубројни случаи кога т.н. идеални правни норми
останаа само мртва буква на хартија, доколку не постоеја други
правни претпоставки кои влијаат на нивното остварување.
Односи на граѓаните со административните органи според ЗУС
Законот за управни сорови од 2006 обезбедува ефикасна судска
контрола врз работата на административните органи и судска
заштита на правата на граѓаните повредени со конкретни акти на
администрацијата

467
 Административно право

2. Основни граѓански права

Остварување и заштита на основните права пред органите на

администрацијата:
Содржината и гаранциите на основните човекови права и
слободи се разликуваат помеѓу државите и зависат пред се,
од општественото и полтичкото уредување на секоја држава и
од односите (културни, социјални, политички и правни) со
граѓаните.
Кога зборуваме за односите на граѓанските права со органите
на администрацијата треба да истакнеме дека тие, главно се состојат
во доследното остварување на правата, слободите, должностите и
интересите на граѓаните од страна на органите на администрацијата и
реакцијата, односно реагирањето на граѓаните при непочитувањето на
нивните права и слободи од страна на органите на администрацијата,
во најширока смисла на зборот.
Заради неостварувањето или поради узурпацијата, повредата
или загрозувањето на човековите права и слободи, во досегашниот
историски развиток во човеково општество, избивале многу
граѓански војни и револуции. Слободите и правата на граѓаните
никогаш нема да бидат во целост опфатени, ниту пак најдоследно
заштитени. И во современи услови на се подемократски облици на
владеење, се повеќе се зголемуваат барањата за ослободување на
граѓаните од туторството на државните органи и овластените
поединци од бирократиjaтa и бирократизирањето.
Се чини парадоксално, но сепак вистинито, да по многу векови
од постанокот на цивилизираното општество или цивилизацијата - се
се повеќе барањата за остварување на слободите и правата на
граѓаните во таквото општество. Исто така, парадоксално изгледа и
тоа што, што е повеќе демократија, се е повеќе и борбата за
остварување на човековите права и слободи. Како и демократијата
никогаш не е доста точнаl
Инаку, за меѓусебните односи на граѓаните на органите на
администрацијата воопшто, особено Ө важно постоењето на
определени права кои во современите устави се определени како
основни граѓански права (во Уставот на Република Македонија од
17.11.1991 година, скоро една третина од нормативниот текст е
посветен на "Основните слободи и права на човекот и граѓанинот или
поточно од член 9, па се до член 49 од текстот на Уставот).
Треба да се истакне дека појавата на овие права произлегла
кон крајот на 18-от век, напоредно со појавата на пишаните устави. Од
тогаш па натака, големината и содржината на тие права растеле и се
развивале напоредно со развојот на демократските начела. Од

468
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

поранешните права, збогатени со нови форми, се создаваат и се

разработуваат нови права кои одговараат на сфаќањата и потребите
на современите држави.

Идејата за постоење на определени основни човекови права се

појавила уште порано во трудовите на филозофите од 17 и 18 век. Во
теоријата за природното право се застапува сфаќањето за постоење
на определени права со кои човекот се раѓа и кои државата не смее да
ги ограничува, односно да е надлежна за нив. Иако, основите на оваа
теорија се сретнуваат и порано, сепак најцелосна разработка на оваа
теорија за природното право е врзана за работата на Хуго Гроциус
(1583-1645), КОЈ истакнувал дека природното право се изведува од
човечката социјална природа и дека тоа е егзистенционален дел на
таа природа.
Историски гледано, почетоците на уставно правното
регулирање на човековите права се јавуваат во време кога со
рушењето на рамките на феудалното општество почнуваат да се
развиваат елементите на HOBOTO општествено уредување -

капитализмот, односно граѓ општество.

До тогаш, појавите на определени документи кои иницијално се
однесуваат на човековите права, биле резултат на почетните желби
тие права да го добијат својот политичко правен израз во посебна
форма.
Еден од таквите извори е големата повелба на слободите од
1215 година (magna charta libertatum). Оваа Повелба - пакт склучена
помеѓу англискиот крал Иван Без Земја и англиската властела се
смета за прв уставен акт на светот. Иако со неа се признаваат
привилегии само за племството (а не и за сите граѓани), сепак
Големата повелба има исклучително значење, бидејќи со неа е
воведено ограничување на владејачкиот апсолутизам и се постигнало
врзување на кралската волја за правната норма. По нејзиното
донесување на тлото на Англија се донесени и други политички
документи во текот на 17 век. Позначајни се: Petition of Rights од 1628
година. Habeas Corpus Act од1679 година и Законот за правата (Bill of
Rights) од 1689 година. На северноамериканскиот континент се
донесува Декларацијата за правата од 1776 година во Вирџинија.
Најсилно влијание за воведувањето и регулирањето на човековите
права и слободи во Европа извршила Декларацијата за правата на
човекот и граѓанинот. (Declaration odes drolts de l'homme et du eltosen)
која за време на големата француска револуција во 1789 година ја
донело Уставнотворното собрание. Во оваа декларација, покрај
другото е определено дека луѓето се раѓаат и живеат слободни и
еднакви во своите права (член 1), дека цел на секое политичко
здружување е сочувување на природните и незастарените права на
човекот (член 2) и дека слободата се состои во можноста да се чини

469
 стяж

со она што не штети на отводните пре

граници освен че оние кои се чтено на
општеството ухване на тие исти права (член 4
Пока она Деспасау, та а се спомне и сите
Декларация за работниот и експлоатираниот народ ја простат
Третиот Серух, контус во 1818 година. По Втората е војне
осовано начина за правата на човекот и има сватбата
на Обединетите нации од 1945 горна и особено Општата дестарация
за правата на човекот која Генералното собрание на ООН за име
усвоено во 1948 година. Врз основа на овие документи во рамоте на
Обединетите нации донесени се и други деслпарации, однос
конвенции со широко меѓународно, на пример,
Меѓународниот пат за економските, социјалните и културните права
од 1966 година, Меѓународниот пак за граѓаните и политичките
права од 1967 година и сп
Значи, рекларативно и правно, на граѓанинот му е обезбедено
остварување на основните права и слободи во речиси сите земји во
светот. Меѓутоа, во практиката, секаде се случуваат помали или
поголеми повреди, узурпирања и загрозување на основните, па дури и
на најосновните права и слободи на граѓаните. Не постои земе во
светот каде ова не е стварност и секојдневност Затоа, кога се
разгледува вистинската положба и улога на човекот во онфетна
општествена заедница, тогаш треба да се истакне дека за тоа не
одлучува само начелното пропишување на основните права во
уставот или законите, туку каква е вистинската можност за
остварување на тие права и колку са цврсти гаранциите на нивната
заштита од можните повреди и злоупотреби. Затоа, кога се вели дека
содржината и гаранциите на основните човекови права се разлику
помеѓу државите, треба заради сфаќање на суштината на таквите
права и можности на нивното остварување, посебно да се разпада
структурата на општественото и политичкото уредување на саксје
држава и во рамките на тоа и односите кои постојат меѓу граѓаните
(

политички, правни и ст.).

,
,
,

социјални
економски
културни

Правата и слободите на граѓаните се универзални, правни,

Демократски и цивилизациски категории. Со нивното ДОСЛЕДНО
остварување се создаваат услови за похармоничен, послободен.
потолерантен и подемократски живот, живот без поголеми социјални и
политички потреси во општеството. Се смета дека со остварувањето
на подемократски односи и принципи на правната држава, тоа е успе
за остварување на правата и слободите на граѓаните. Меѓутоа, како
што истакнавме, има многу противречности меѓу државите во
сфаќањето на суштината и примената на демократските принципи и
принципите на правната држава. Од овој аспект, потребно е да се

470
 P E

quase ce jeniBBET HE JARRUVare partiCra

Yand D ACTRIGEBIME, OCHOSHITE D

TESORBIOT Panone

pan Becasic t was is Pavious views

and se cofotone ReserECSHE TRE

SEMBRE 2013 Ostike te SnSCal az 17

HTY DECTY3D ONLITECTRL

Carsongyeah TD HE THETATE 11mic
coufor can ROOTHE THODTD COADSBLE
THE THE THERE Rototions peticle The 2000
EDICTORience hang,TOEICSHOR SHIBASES -

THERATIVE THE THE 0.00 anuk Choicmine F

TBTHE STBROTHE HONEEDS ADDINE HE DETE
Kore a foESETHODinese we
ETHICTORMETE OF ACTBNHE CHARTNESALETT SBW在

e outomine SEEDBT版CTiall Rosed by ana

CENSE TRITE CENCE, OFTEDISEEHEETHICS THENY

TYPTIDE TOSTAHITE TORSEY CLOTSKYTTE

STEREDBETVBSI DE
5) THESE HE TOSVITIBEH CHETIC W
BETHEHE BNCTIBBE Chec
Ossa Toardie He wave pass w onofor HETTERCE S
Texpljena mpe ja ku TENGHORICT TROETED TEXT
CTOpenID IND CeryC TODESIDEN OINTIBLINEHE THODS
CTIDENE STNBCCie Cropen Janike, HersBan Cent (CEZpad
e of cher20d OD HONBIRKELTHWATE LET=
S580mySand His onctionHowaysBLE HE TOEDIRRUTE, Se
CETIC D SHEDTE DHD 19 B OBTBTBN THE TK SSDLUNSE TH TOTO
ISSE SOTOTECHE CHIKOTE, OBKE TBN TOSITTERHIKO、身故
civtetus) e OHO] CRETYC BO KO ANOBETE MY DOSBOTUSE HE TR
openanaw TCSTak abs.

a) (passia HRESHEETVBNOT oneyc te onhaisET OHE TIEBHK DryBus

heparaine 30 for opeTE HE WHICTOBETEHE CRET
Tepper. Bo opepene we cave pasessEHIKIN TER
partaine woNET THE CTaler Sepaine opraTB HE EDWITHIC PEURETE D
Coine BCK TR ACTSE THE CE BOSTDKET ON BYHOBBED HE THE
paise. HK, THE SORTHD CUHDCS parise CapaneTo se HonONE
SBLITTER TBIKE PESE MONHOOTTE 30 HWBHOTO Shofco
cpcas

471
 Административно право

Правата на негативен статус означуваат слободно делување на

поединците кога државата нема можност да интервенира во
нивното остварување: неприкосновеност на животот, физичкиот
и моралниот интегритет и слободата; презумпција на невиност;
non_bis in Idem; слобода и тајност на писма и лични податоци;
слобода на вероисповест и сл.
Правата на негативниот статус, т.н. права и слободи, ги:
вклучуваат:
Неповредливоста на личноста на граѓанинот:
Животот на човекот е неприкосновен. Исто така, во Република
Македонија не може да се изрече смртна казна ниту по еден основ. Од
друга страна, и физичкиот и моралниот интегритет на човекот се
неприкосновени. Се забранува секој облик на мачење, нечовечко или
понижувачко однесување и казнување.
Уставот истакнува дека слободата На човекот О

неприкосновена:

Значи, никому не може да му биде ограничена слободата, освен со

одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон. Лицето
обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата
вина не биде утврдена со правосилна судска одлука. Лицето
незаконито лишено од слобода, притворено или незаконито осудено,
има право на надомест на штета и други права утврдени со закон. Се
гарантира дека никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде
сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво
дело и за кое не била предвидена казна. Исто така, никој не може
повторно да биде суден за дело за кое веќе бил суден и за кое е
донесена правосилна судска одлука.
* Се гарантира неповредливоста на домот:
Ова право на неповредливоста на домот може да биде ограничено
единствено со судска одлука кога е во прашање откривање или
спречување на кривични дела или заштита на здравјето на луѓето.
Исто така, Уставот ги гарантира слободата и тајноста на писмата и на
сите други облици на општење. Од друга стана, само врз основа на
одлука на судот може да се отстапи од начелото на неповредливоСТ
на тајноста на писмата, ако е тоа неопходно за водење на кривична
постапка, или ако тоа го бараат интересите на одбраната на
Републиката.
Во оваа група на права на негативен статус спаѓаат уште:
слободата на вероисповеста, слободата на уверувањето, совеста,
мислењата и јавното изразување на мислата, тајноста на личните
податоци и др.

б) Правата на позитивниот статус ја означуваат онаа ситуација во

рамките на која граѓанинот може да бара од органите на

472
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
администрацијата определени дејствија. Овие права на позитивниот
статус се следните:
Еднаквост ирамноправност на граѓаните:
Барањето кое граѓаните можат да го упатат за еднакво постапување ја
има својата основа во уставното начело според кое граѓаните на
Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно
од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното
потекло, политичкото и верското уверување, имотната и

општествената положба. Уставот, исто така истакнува дека граѓаните

пред Уставот и законите се еднакви.
Право на работа и слобода на работа:
Имено, Уставот гарантира дека секој има право на работа, слободен
избор на вработување, заштита при работењето и материјалната
обезбеденост за време на привремена невработеност. Исто така,
секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место и дека
секој вработен има право на соодветна заработувачка.
Во оваа група на права - права на позитивниот статус,
влегуваат низа т.н. економски и социјални права, како што се на
пример, правото на штрајк, заштита на мајчинството, децата и
малолетните деца, гаранција за правото на здравствена заштита,
посебна грижа и заштита на семејството, правото на здрава животна
средина, правото на образование и други права.
Во оваа група на права влегуваат и т.н. лични позитивни права
како што се: правото на жалба, односно начелото на двостепеност,
според кое се гарантира правото на жалба против поединечните
правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен
орган или организација или други институции што вршат јавни
овластувања.
Правата на позитивен статус подразбираат овозможување
на државните органи на остварување на определени барања на
поединецот: еднаквост на граѓаните; право на работа; слободен
избор на вработување; достапност на работно место; економски
и социјални права; социална сигурност и праведност; право на
синдикално здружување; право на штрајк; здравствена заштита;
образование; заштита на семејство; мајчинство; право на жалба и
др.

в) Правата на активниот статус на граѓаните го опфаќа правото на

граѓаните да учествуваат во општествениот (пред се политичкиот)
живот и тоа активно обавувајќи поедини работи врз основа на својата
општественополитичка положба, така и во врска на потребите на
органите на администрацијата.

473
 Административно пр

Правата на активен статус ги опфаќаат политичките права

потесна смисла, односно правото на граѓанинот да учествува
политичкиот живот на државата што значи да избира и да би
избран: основање на здруженија и политички партии; Јаве
протест; вршење на јавни функции; избирачко право; претставк
синдикално организирање; слобода на говор, Јавен настап и јавн
информирање.
Во овие права на активниот статус спаѓаат особено т.н
политички права: бирачкото право (активно и пасивно), слободата 2=
здружување заради остварување и заштита на политички, економски
социјални, културни и други права и уверувања, правото на секо
граѓанин да учествува во вршењето на Јавни функции, правото на
синдикално организирање. Така, заради остварување на своите
економски и социјални права, граѓаните имаат право да основаат
синдикат. Исто така, се гарантира слободата на говорот, Јавниот
настап, јавното информирање и слободното основање на институции
за Јавно информирање. Цензурата е забранета. Покрај ова, граѓаните
можат слободно да основаат здруженија на граѓани и политички
партии, да пристапат кон нив и од нив да истапуваат.
Исто така, граѓаните имаат право мирно да се собираат и да
изразуваат јавен протест без претходно пријавување и без посебна
дозвола.
Користењето на ова право може да биде ограничено само во
услови на воена и вонредна состојба.

3. Должноста на граѓаните

Основни должности на граѓаните:

1. Почитување на Уставот и законите
2. Одбрана на земјата
3. Чување и унапредување на сопственото здравје и
здравјето на другите
Пропишувајќи ги слободите и правата на граѓаните, Уставот воедно
ги пропишува - утврдува и должностите на граѓаните. Користењето на
слободите и правата и совесното исполнување на должностите имаат
големо значење, и тоа како за граѓанинот, така и за општеството во
целина, бидејќи слободите и правата на човекот-граѓанинот,
определени со самиот Устав, се остваруваат со меѓусебната
И
солидарност на луѓето и ги исполнуваат должностите
одговорностите на секој спрема сите и сите спрема секого. Уставот,
како посебни должности на граѓаните ги истакнува
следните:

474
 Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

одбраната на Република Македонија е право и должност к

секој граѓанин;
секој е должен да ги почитува Уставот и законите;
граѓанинот има право и должност да го чува и унапредуга
сопственото здравје и здравјето на другите.
Кога зборуваме за должностите на граѓаните, а во рамките на
посебните односи кои се остваруваат на релацијата граѓанин-органи
на администрацијата, треба да ги истакнеме и оние должности кои га
граѓаните создаваат определени обврски. Тие обврски можат да са
изразат како различни материјални давања, и тоа било во пари (на
пример секој граѓанин е должен да плаќа данок и други јавни давачки
и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден
со закон, потоа плаќањето на надоместок за користење на определено
Јавно добро и сл.) било како натурална обврска (на пример, ставање
на располагање на превозно средство, просторија, алат, машина и сл
за заштита од елементарни непогоди, за потребите на одбраната и
сл., кое нешто се регулира со посебни подзаконски акти - Правилници
и сл.).
Во рамките на овие должности - обврски спаѓаат и т.н. лИЧНА
обврски
за вршење на определена служба (на пример, воената обврска,
обврската за дејствување на единиците на цивилната заштита,
работата во единиците
за отстранување на последиците од елементарни непогоди и сл.).
4. Личен статус на граѓанин
4.1, Евиденција на личната положба на граѓаните -матични книги
Матични книги: Јавни исправи кои содржат податоци за личните
својства на граѓаните
Видови:
1. Матична книга на родени
2. Матична книга на венчани
3. Матична книга на умрени

Во рамките на дејностите на државната администрација спаѓа и

водењето евиденција за личната положба-состојба на граѓаните. Таа
евиденција се води по пат на посебни матични книги кои имаат доказ
на сила на јавни исправи.
Матичните книги се дефинирани како јавни исправи за личните
својства на граѓаните. Матичните книги се водат на македонски јазик и
неговото кирилско писмо. Во подрачјата на единиците на локалната
самоуправа во кои најмалку 20% од граѓаните зборуваат службен јазик
различен од македонскиот јазик, образецот на матичните книги се

475
 Административно право

i
печати и податоците во него се запишуваат на македонски јазик и
неговото кирилско писмо и на службениот Јази и писмото што го
зборува граѓанинот. Во овој случај изводите се издаваат на
македонски јазик и неговото кирилско писмо, како и на службениот
јазик и писмото што го употребува граѓанинот.
Инаку, за личната состојба на граѓаните се водат три вида матични
книги:

а) матична книга на родените;

б) матична книга на венчаните, и
в) матична книга на умрените.

а) Во матичната книга на родените се упишува фактот на раѓање со

следните податоци: име и презиме и пол на детето, ден, месец,
година, час и место на раѓање и државјанство. Во матичната книга на
родените се упишуваат податоци и за родителите на детето и тоа: име
и презиме на родителите, датата и местото на нивното раѓање,
државјанство, престојувалиште и адреса на станот.
Во матичната книга дополнително се упишува: признавањето и
утврдувањето на татковствОТО и мајчинството, усвојувањето и
престанокот на усвојувањето, старателството и престанокот на
старателство, склучување, престаноки поништување на бракот како и
прогласувањето на бракот за непостоечки, измената на името и
презимето на детето и измената на името и презимето на родителите
односно на посвоителите, измената на државјанството, смртта и
прогласувањето за умрен, како и други податоци определени со закон.
Раѓањето на детето се пријавува заради упис во матичната
Книга на

матичарот и тоа на она матично подрачје на кое детето се родило.

Раѓањето на детето во превозно средство се пријавува на матичарот
на матичното подрачје каде патувањето е завршено. Раѓањето на дете
чии родители не се познати се упишува во матичната книга на родени
на местото каде е најдено.
Пријава за раѓање на дете кое е родено во здравствена
установа должна е да поднесе самата здравствена установа. Ако
детето е родено надвор од здравствена установа, раѓањето е должен
да го пријави таткото на детето, односно лицето во чи) стан детето е
родено, или мајката кога за тоа ќе биде способна, или бабицата или
докторот кој учествувал при породувањето. Кога ги нема тие лица или
кога тие не можат да го пријават раѓањето, тоа е должно да го стори
лицето кое има сознание за раѓање на детето.
фактот на раѓање се пријавува во рок од 15 дена од денот на
раѓањето на детето (доколку детето е родено мртво тогаш тој рок е 24
часа).

476
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
Лицата кои се овластени да го определуваат името и презимето
на детето се должни да пријават на надлежниот матичар име и
презиме на детето најдоцна во рок од два месеца од денот на
раѓањето на детето.

б) Во матичната книга на венчаните се упишува фактот на склучување

на брак со следните податоци: име и презиме, ден, месец, година и
место на раѓање, државјанство, престојувалиште и адреса на станот
на брачните другари, ден, месец, година и место на склучување на
бракот и изјавите на брачните другари за нивните презимиња. Во
матичната книга на венчаните, се упишува и името и презимето на
родителите на брачните другари, име и презиме и престојувалиште на
сведоците при склучување на брак, име и презиме на службеното лице
пред кое бракот е склучен, како и името и презимето на матичарот.
Во матичната книга на венчаните дополнително се упишува
прогласувањето на бракот за непостоечки, поништувањето И

престанокот на бракот како и имињата и презимињата на брачните

другари додека бракот постои.

в) Во мати ата книга на умрените се упишува факт смртта со

следните податоци: име и презиме, презиме пред склучување на
бракот, пол, ден, месец, час и место на смртта, ден, месец и година на
раѓање, место на раѓање, брачната состојба, државјанството,
престојувалиштето и адресата на станот.
Во матичната книга на умрените се упишува и името и
презимето на брачниот другар и неговото презиме пред склучувањето
на бракот, ако умрениот бил во брак, името и презимето на
родителите на умрениот, име и презиме и престојувалиште на лицето
кое Ја пријавило смртта, односно наслов на установата која ја
пријавила смртта.
Во матичната книга на умрените се упишува и прогласувањето
на исчезнатото лице за умрено и фактот на смртта утврдена во судска
постапка.

Заради упис во матичната книга на умрените фактот на смртта

се пријавува (усмено или писмено) на матичарот од она матично
подрачје каде настапила смртта. Ако тоа место не е познато, фактот
на смртта се пријавува на матичарот на она матично подрачје на кое
место е најден умрениот. Фактот на смртта на превозно средство како
и смртта која настапила на место на сообраќајна несреќа се пријавува
на она матично подрачје на кое место умрените се погребани.
Рокот за пријавување на смртта е три дена од денот на смртта,
односно од денот на наоѓањето на лешот на умреното лице. фактот на
смртта должни се да го пријават членовите на семејството со кои
умрениот живеел или други членови на семејството кои дознале за
477
 Административно право

смртта, односно лица во чиј стан лицето починало. Доколку и такви

лица не постојат, фактот на смртта должно е да го пријави лицето кое
прво дознало за смртта. При пријавувањето на фактот на смртта мора
да се поднесе и потврда за смртта која ја издава лекар или друго.
овластено лице.

Инаку, сите уписи матичарот е должен да ги спроведе без

одлагање. Грешката која ја воочил пред заклучувањето на уписот
матичарот може сам да ја исправи. Меѓутоа, исправките во матичните
книги по заклучувањето на уписот можат да се извршат само врз
основа на одлука на надлежен орган.
Матичните книги се водат во два примерока а се заклучуваат и
заверуваат кон крајот на секоја година. Право на увид во матичните
книги има заинтересираното лице. За лицето за кое основано се
сомнева дека нема оправдан интерес, матичарот ќе го одбие увидот.
4.2. Лично име

Лично име: Лично право на граѓанинот кое се состои од име

и презиме.
Се утврдува спогодбено од страна на родителите; можна е
промена во законски утврдена постапка
Личното име е ознака која претставува обележје според кое
едно физичко лице се разликува од друго. Одредувањето и
поседувањето на личното име има голема важност како за лицето кое
е во прашање, така и за општествената заедница. Таа важност -
значајност не се огледа само во фактот што по пат на личното име
примарно се определува идентитетот на лицето, туку и во низа други
моменти од објективна природа. Затоа, нормите кои ги регулираат
правните начела за личното име имаат посебно значење во
подрачјето на статусните права на граѓаните.
Така, според словото на законот, личното име, претставува
лично право на граѓанинот и граѓанинот е должен во правниот
сообраќај да се користи со своето лично име. Инаку, личното име се
состои од име и презиме.
Лицето, чие име и презиме се состои од повеќе зборови е
должно во правниот сообраќај да се користи со исто лично име.
а) Определување на личното име - личното име на детето спогодбено
го определуваат неговите родители. Детето добива презиме според
презимето на едниот или обата брачни другари, доколку родителите
не определат детето да носи некое друго презиме. Доколку,
родителите не се согласат за личното име на детето, тогаш негоВОТО
име го определува општинскиот орган на администрацијата надлежен

478
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

за старателски работи. Доколку еден од родителите не е жив, или не

може да врши родителски права или е непознат, личното име на
детето го определува другиот родител. Доколку родителите на детето
не се живи или не можат да ги вршат родителските права, личното име
на детето го определува лицето на кое му е доверено старателството
за детето во согласност со општинскиот орган на администрацијата.
надлежен за старателски работи.
Исто така, при склучувањето на брак, брачните другари можат
да се договорат за презиме да го земат презимето на едниот или
другиот брачен другар, или да го задржи секој своето презиме, или
секој од нив на своето презиме да го додаде презимето на другиот
брачен другар или едниот брачен другар да го земе презимето на
другиот брачен другар и на тоа презиме да го додаде своето презиме.

б) Промена на личното име - секој граѓанин има право да го измени

своето лично име врз основа на барање за промена за која одлучува
подрачната единица на органот на администрацијата надлежен за
внатрешни работи на чие подрачје подносителот на барањето има
престојувалиште.
На малолетно лице може да му се смени личното име на
барање на родителите или посвоителот, или на барање на старателот
со согласност на општинскиот орган на администрацијата надлежен за
старателство. Кога родителите не живеат во брак или во заедничко
домаќинство, не се договорат за измена на личното име на детето,
тогаш до промена на тоа име може да дојде на барање од едниот
родител, доколку за тоа даде согласност едниот родител, доколку за
тоа даде согласност орган
ОПШТИНСКИОТ на администрацијата
надлежен за старателство. Кога се бара измена на личното име за
малолетно лице постаро од десет години, тогаш е потребна и неговата
согласност.

Измена на личното име не може да се одобри на лице против

кое се води кривична постапка за кривично дело, кое, се гонИ ПО
службена должност, ниту на лице кое е осудено за такво дело, додека
казната не е извршена или додека траат правните последици од
пресудата, како и за лице за кое се утврди дека барањето го поднело
заради избегнување на со закон определени обврски.

4.3. Матичен број на граѓаните

Со посебен закон се утврдува обликот и начинот на
формирање на единствениот матичен број на граѓаните и воедно се
определува обврската тој да се определува во работата на органите и
организациите кои врз основа на закон ги евидентираат податоците за

479
 Административно право

граѓаните во подрачјата на општествениот живот кои се од интерес за

целата држава.
Инаку, матичниот број на граѓаните претставува единствена
ознака на идентификационите податоци на граѓанинот. Матичниот број
се состои од тринаесет цифри распоредени во шест групи и тоа:
I група: ден на раѓање (две цифри);
ІІ група: месец на раѓање (две цифри);
III група: година на раѓање (три цифри);
IV група: број на регистарот (две цифри);
V група: комбинација на полот и редниот број за лица родени на
ист датум (три цифри). Мажи од 000 до 499, жени од 500 до 999 и
VI група: контролен број (еднацифра).
Матичниот број се определува според местото на запишување
на новороденото дете во матичната книга на родените што се води на
територијата на Република Македонија. На дете родено во странство
матичен број се определува според живеалиштето на родителите во
Македонија. Исто така, на странците кои престојуваат во Република
Македонија и за кои врз основа на закон се водат евиденции и
издаваат јавни исправи, Министерството за внатрешни работи им
определува матичен број за странци.
Треба да се истакне дека матичниот број не се менува при
промената
на живеалиштето на граѓанинот. Матичниот број се запишува во
Јавните исправи (лична карта, изводи од матичните книги - родени,
умрени и венчани - здравствена легитимација, возачка дозвола и др.)
и евиденции што се водат за граѓаните, кога тоа со закон е
определено.

4.4. Лична карта

Лична карта: Јавна исправа која служи за докажување на
идентитетот, живеалиштето и државјанството на одредено
лице.
Задолжително поседување со навршена шеснаесетгодишна
возраст

Под лична карта, се подразбира Јавна исправа со која се

докажува идентитетот, државјанството на Република Македонија,
живеалиштето и адресата на граѓанинот на Република Македонија.
Значи, согласно законската регулатива, како основна цел на
личната карта се зема нејзиното својство дека како Јавна исправа
служи докажување на ид етот на лицето на кое е издадена.
Освен тоа, личната карта исто така се користи и како доказ за
македонското државјанство, за фактите на раѓањето и местото на
живеење.

480
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

Инаку, личната карта се издава на пропишан образец кој

содржи: натпис „Република Македонија“, називлична карта натпис
„МКД“, место за фотографија, грб на Република Македонија и
машински читлив дел. Во образецот на личната карта се запишуваат
следните податоци: презиме и име на граѓанинот, државјанство, пол,
датум на раѓање, матичен број на граѓанинот, датум на издавање на
личната карта, датум на важење на личната карта, место на раѓање на
граѓанинот, живеалиште и адреса на граѓанинот, надлежен орган кој ја
издал личната карта, број на личната карта и потпис на имателот на
личната карта. Во образецот на личната карта меѓународните ознаки
(кодови) се запишуваат согласно меѓународните стандарди утврдени
co ICAO Doc 9303. При поднесување на барањето за издавање на
личната карта од подносителот на барањето задолжително се земаат
податоци за неговите биометриски (отпечатоци од два прста и
фотографија) карактеристики, заради утврдување на неговиот
идентитет.
Образецот на личната карта се печати на македонски јазик и
неговото кирилско писмо и на англиски јазик и неговото латинично
писмо. Податоците во образецот на личната карта се запишуваат на
македонски јазик и неговото кирилско писмо, а податоците за името и
презимето на граѓанинот, полот и државјанството се запишуваат и на
англиски јазик и неговото латинично писмо. На граѓаните кои
зборуваат службен јазик различен од македонскиот јазик, образецот
на личната карта се печати и податоците во него се запишуваат и на
службениот јазик и писмото што го употребува граѓанинот. На
граѓанинот кои зборуваат јазик различен од македонскиот јазик и
Јазикот што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните, образецот се
печати и на јазикот и писмото што го употребува граѓанинот.
Личната карта може да се употребува и за преминување на
државната граница, во случаи и под услови утврдени со меѓународен
договор ратификуван согласно со Уставот на РепубликаМакедонија.
Кога зборуваме за издавање на личната карта треба да
истакнеме дека неа ја издава надлежен орган на администрацијата
(сега подрачната единица на Министерството за внатрешни работи)
на чие подрачје има живеалиште лицето кое ја бара. Барањето за
издавање се поднесува во рок од три месеца од навршените 16 години
на живот. Законско право и должност е на секое лице постаро од 16
години е да поседува лична карта. Но, личната карта може да се
издаде и на лице помало од 16 години, а постаро од 14 години и тоа
на барање на неговиот родител или старател.
Рокот на важењето на личната карта зависи од годините на
старост на лицето на кое се издава. Имено, личната карта се издава
со рок на важење од десет години, а за граѓанин помлад од 27 години
живот со рок на важење од пет години. На граѓанинот кој најмалку два

481
 Административно право

пати ќе загуби лична карта или на друг начин ќе остане без неа,
заменетата лична карта му се издава со рок на важење од една.
година. Поистекот на овој рок новата лична карта се издава согласно
погоре изнесените рокови.
Требапосебно да се истакне дека лицето кое има лична карта
истата должно е да ја носи и по барање на службено лице овластено
за легитимирање, да ја покаже. Заненосењето, непокажувањето или
ненавременотоподнесување на барање за издавање на лична карта,
лицето одговара прекршочно (парична казна и казна затвор до 20
дена).

4.5. Патни исправи на државјаните на Република македонија

Поим: Јавна исправа која содржи податоци за идентитет,
живеалиште и државјанство и која служи за патувања во
странство
Видови:
1. Пасош
2. Заеднички пасош
3. Дипломатски пасош
4. Службен пасош
5. Патен лист :
6. Патна исправа издаена по меѓународен договор
Државјанин на Република Македонија има право на патна
испрва и на виза за преминување на држвната граница изакон.
за престој во
странство врз основа на условите пропишани совизите
посебен
се печатат на
Обрасците на патните исправи
македонски јазик и неговото кирилско писмо, со превод на англиски и
француски јазик и нивното писмо. На граѓаните кои зборуваат службен
Јазик различен од македонскиот јазик, на нивно лично барање
податоците кои се внесуваат во пасошот и во патниот лист се
запишуваат на македонски јазик и неговото кирилско писмо и на
службениот Јазик и писмото што го употребува граѓанинот. Податоците
кои се внесуваат во патната исправа се запишуваат на англиското
латинско писмо.
За време на престојот во странство, патната исправа служи за
утврдување на идентитетот и како доказ за државјанство на Република
Македонија.

а) Видови на патни исправи-патни исправи се:

пасош,
заеднички пасош,
дипломатски пасош,

482
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
службен пасош,
патен лист, како и патни исправи кои се издаваат врз основа на
меѓународни договори.
Исто така, како патна исправа за патување во странство на
членовите на екипажот на пловилата во поморскиот, речниот и
езерскиот сообраќај им служи и поморската, односно бродската
книшка, со виза издадена согласно закон.
Државјанинот на Република Македонија може да има само една
патна исправа од ист вид издадена од надлежен орган на Република
Македонија.
Пасошот е лична исправа која му се издава на државјанин на
Република Македонија заради патување и престој во странство, како и
за враќање во земјата. Лице до навршени 14 години живот - дете,
може да има сопствен пасош.
Заедничкиот пасош е патна исправа која се издава за група од
најмалку пет, а најмногу 50 државјани на Република Македонија, кой
заедно патуваат во странство и заедно се враќаат во земјата. Во
заедничкиот пасош се запишува државата, односно државите во кои
групата патува, важноста на заедничкиот пасош, името и презимето,
датумот на раѓање, местото на раѓање, живеалиштето и адресата на
станот на водачот и на членовите на групата. При патувањето во
странство со заеднички пасош, водачот на групата се внесува во
заедничкиот пасош под реден број 1, а лицата кои се внесени во
заедничкиот пасош се должни да имаат со себе јавна исправа со
фотографија од која може да се утврди нивниот идентитет.
Патниот лист е лична исправа која му се издава на државјанин
на Република Македонија кој останал во странство без патна исправа,
само за враќање во земјата.
Дипломатскиот и службениот пасош се исправи кои се издаваат
на носител на Јавна функција и работник во државни органи, заради
патување во странство и обезбедување на нивна заштита при
извршувањето на службените задачи, во согласност со меѓународното
право. Овие пасоши можат да се користат само ако има виза. Исто
така, овие пасоши (дипломатскиот и службениот) се сопственост на
Република Македонија.
Дипломатски пасош им се издава на избрани и именувани
лица, раководни државни службеници и раководни работници во
државни -органи, на Државни службеници ВО Дипломатско
конзуларните претставнивштва на Република Македонија во
странство, на државни службеници на Министерството за надворешни
работи кои извршуваат дипломатско-конзуларни работи и задачи и
имаат дипломаткси статус, на воени претставници на Република
Македонија во странство кои имаат дипоматски статус, на лица кои со
одлука на Владата на Република Македонија заминуваат на работа во
483
 Административно право

. Како
меѓународните
исклучок
,
претседателот
организации,
дипломатски
на
пасош
како
курири
сеи на издава
Република
дипломатски
и набрачните другари на
Македонија, претседателот на

Собранието на Република Македонија и претседателот на Владата на

Република Македонија како и на лице на кое му престанала
функцијата претседател на Република Македонија, претседател на
Собранието на Република Македонија и претседател на Владата на
Република Македонија, и на нивните брачни другари. Дипломатски
пасош се издава и на лице на кое му престанала функцијата министер
за надворешни работи, на лица поранешни амбасадори и генерални
конзули и на поранешни вработени во Министерството за надворешни
работи, со најмалку 20 години дипломатско искуство. Со одобрение на
министерот за надворешни работи може да се издаде дипломатски
пасош на лице кое со оглед на карактерот и улогата на неговата
дејност е значајно за унапредување на дипломатските, политичките,
економските и културните односи на Република Македонија и за
претставувањето на државата во странство, како и на лице ако тоа го
бараат интересите на безбедноста и одбраната на Република,
Македонија. Дипломатски пасош може да се издаде и членовите на?
потесното семејство или на вонбрачната заедница на лицата кои се
упатени на работа во дипломатско-конзуларните претставништва на
Република Македонија во странство, кога истите живеат со нив во
заедничко домаќинство во странство во времето на дипломатската
мисија.
Службениот пасош се издава на државни службеници на
Министерството за надворешни работи и на државни службеници во
дипломатско-конзуларните претставништва на Република Македонија
во странство, како и на раководни државни службеници и на
раководни работници со посебни овластвувања во други државни
органи кои патуваат во странство заради службена работа, а за што е
потребно поседување на службен пасош. Службен пасош може да се
издаде и на членовите на потесното семејство или на вонбрачната
заедница на горе наведените лица, кога истите живеат со нив ВО
заедничко домаќинство во странство.
Визата е одобрение за патување во странство која се внесува
во патната исправа и со која се констатира дека на имателот на
патната исправа му е одобрено преминување на државната граница,
поради заминување во земјата која е назначена во визата и во рокот
предвиден во истата. Визата се издава за едно или повеќе патувања
во странство.

б) Важење на патните исправи и виЗИ

Пасошот се издава со рок на важење од 10 години за лица:
постари од 27 години, а за лица од 4 до 27 години со рок на

484
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

важење од 5 години. За лица до навршени 4 години живот,

пасошот се издава со рок на важење од две години;
Заедничкиот пасош се издава со рок на важење кој е потребен
за извршување на заедничкото патување во странство, но не
подолго од една година;
Патниот лист се издава со рок на важење 30 дена или за
времето кое е потребно за враќање во Република Македонија;
Дипломатскиот и службениот пасош се издаваат со рок на
важење до 5 години;
Виза на пасош и заеднички пасош се издава со рок на важење

кој не може да биде подолг од рокот на важењето на пасошот.

Виза на поморска и бродарска книшка се издава со рок на
важење од 5 години;
За патна исправа на службениот персонал во меѓународниот
сообраќај издадена врз основа на меѓународен договор, виза се
издава со рок на важење на таквата патна исправа, но не
подолго од 5 години. Виза се издава со важење за патување во
одредена држава, повеќе држави или за сите држави.

в) Постапка за издавање на патни исправи и визи - Патната исправа и

визата се издаваат на пропишан образец кој го содржи грбот и името
на Република Македонија.
Во пасошот и патниот лист се внесуваат следниве податоци за
имателот на патна исправа: презиме и име, ден, месец и година на
раѓање, место и општина на раѓање, живеалиште, држвјанство и
единствен матичен број на граѓанинот.
Во заедничкот пасош се запишува државата во која групата
патува, презимето, името и бројот на пасошот на водачот на групата и
презиме, име, ден, месец, година, место и општина на раѓање и
живеалиште на членовите на групата.
Во дипломатскиот и службениот пасош се внесува презиме и
име, ден, месец и година на раѓање, како и податокот за функцијата на
носителот на тој пасош.
Инаку, пасош, заеднички пасош и патен лист за враќање во
земјата се издава на барање на граѓанинот. Дипломатскиот и
службениот пасош се издава на барање на надлежен државен орган.
Виза за пасош, заеднички пасош, како и за поморска и
бродарска книшка, се издава на барање на лицето,, а виза на
Дипломатски и службен
пасош се издава на барање на надлежниот државен орган. Треба да
се истакне дека во определени случаи може да дојде до одбивање на
барањето за издавање на пасош или виза, односно одземање на
пасош и поништување на виза. Така, поднесеното барање за

485
 Административно

издавање на пасош или виза, ќе се одбие и нема да се издаде па

или виза ако:

против лицето кое бара издавање на пасош или виза

поведена кривична постапка за кривично дело за ко
предвидена казна затвор во траење најмалку три мес
додека постапката е во тек на барање од надлежниот суд;
* лицето кое бара издавање на пасош или виза е осудено
безусловна казна затвор во траење преку три месеци - дод
не ја издржи казната;
тоа го бара центарот за за социјална работа во врска
вршењето надзор над родителското право и работите
старателството, согласно со Законот за семејството;
4 е поденсено барање за поведување на преркшочна постап
согласно Законот за патни исправи и
а на лицето му престанало државјанството на Републиш
Македонија.
н
Доколку некоја од овие причини настапила по издавањето
пасошот или визата, тогаш пасошот ќе се одземе, а визата ќе
поништи.
Во решението со кое се одбива барањето за издавање на
пасош или виза, односно со кое се одзема пасошот или е поништене
визата, се наведуваат причините од кои органот се раководел пр
донесувањето на таквото решение. Против ваквото решение, односно
решението со кое е одбиено барањето за издавање на пасош или
виза, односно е одземен пасошот или е поништена визата, жалба
може да се поднесе до надлежната комисија на Владата на Република
Македонија.
Исчезнувањето или губењето на пасошот имателот е должен во
Република Македонија, да го огласи во „Службен весник на Република
Македонија", пред истекнувањето на барањето за издавање нов
пасош.

Исто така, исчезнувањето или губењето на пасошот во

странство неговиот имател е должен веднаш да го пријави во
дипломатско-конзуларното претставништво на Република Македонија
во странство.

4.6. Пријавување на живеалиштето и престојувалиштето на

граѓаните
Поим на живеалиште: место каде граѓанинот се населил со
намера постојано да живее и во кое има обезбедено стан за
живеење.

486
 Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

Поим на престојувалиште: место ВО кое граѓанинот

привремено престојува надвор од местото на неговото
живеалиште.
Основните прашања за пријавување на живеалиштето и
престојувалиштето на граѓаните се регулирани со Закон за
пријавување на живеалиштето и престојувалиштето на граѓаните.
.
Под живеалиште се подразбира местото во кое граѓанинот се
населил со намера во него постојано да живее и во кое има
обезбедено стан за живеење, Се смета дека граѓанинот има
обезбедено стан за живеење ако тој или член на неговото семејство
има вселив стан по основ на сопственост или договор за закуп. Додека
пак, под престојувалиште се подразбира местото во кое граѓанинот
привремено престојува, надвор од општината во која се наоѓа
неговото живеалиште.

Треба посебно да се истакне дека при промената на

живеалиштето граѓанинот е Должен да го одјави претходното
живеалиште и да го пријави новото живеалиште во рок од осум дена
од денот на иселувањето. Исто така, граѓанинот е должен во рок од
осум дена да ја пријави промената на адресата на станот во
живеалиштето. Пријавувањето и одјавувањето на живеалиштето, како
и промената на адресата на станот во живеалиштето за малолетните
деца го врши родителот или старателот.
Граѓанинот кој има намера да престојува подолго од три
месеци до една година или да биде на привремена работа во
странство повеќе од една година, должен е непосредно пред
заминувањето да го пријави одењето во странство кај надлежниот
орган во местото на живеалиштето, или на граничниот премин, или
непосредно по
заминувањето ВО дипломатско-конзуларното
претставништво на Република Македонија во таа земја, односно во
рок од три дена да го пријави враќањето во живеалиштето на
Република Македонија. Во во случај, граѓанинот е должен да ги
пријави и малолетниет деца кои патуваат со него. За граѓаните кои не
го пријавиле заминувањето во странство подолго од три месеци,
надлежниот орган по службена должност ќе врши евидентирање.
Кога граѓанинот користи услуги за сместување во угостителски,
туристички претпријатија, студентски домови или интернати, односно
други правни лица кои вршат таква деност или ка лица кои даваат
услуги на сместување, пријавувањето и одјавувањето на
престојувалиштето го врши давателот на услугата без оглед на
должината на престојот на граѓанинот.
Во секој случа), пријавувањето на престојувалиштето се врши
на доцна во рок од 48 часа по сместувањето, а одјавувањето пред
напуштањето на објектот во кој граѓанинот бил сместен. Инаку,

487
 Административно право

граѓанинот е должен на секои шест месеци непрекинат престој во

одредено место да го обновува пријавувањето на престојувалиштето.во
Од друга страна, граѓанинот кој има намера да престојува
странство подолго од три месеци, должен е непосредно пред
заминувањето да го пријави одењето во странство, односно во рок од
три дена да го пријави враќањето во живеалиштето во Република
Македонија.
Надлежен орган кој врши пријавување и одјавување на
живеалиштето, односно престојувалиштето како и промената на
адресата на станот е Министерството за внатрешни работи. Покрај
евиденцијата овој орган врши и контрола на пријавувањето и
одјавувањето на живеалиштето и престојувалиштето, при што може да
донесе решение за поништување на пријавата и бришење на лицето
од евиденцијата за живеалиштето.

5. Државјанство

5.1. Поим на државјанството

Посебен правен однос (врска) помеѓу поединецот и државата.
Таквиот однос (врска) му гарантира на титуларот (носителот)
бирачко право и уживање на правните слободи.
Во правната теорија под државјанство се подразбира посебен
правен однос или особена правна врска која постои помеѓу
поединецот и државата.
Инаку, различни теоретичари на различен начин го дефинираат
државјанството, но едно е заедничко, дека по правило тоа се сведува
на однос помеѓу поединецот и државата. Така, според профл Крбек
државјанството е основен правен однос помеѓу поединецот и
државата", додека проф. Поповиќ наведува дека "државјанството е
постојан правен однос на определено лице (државјанин) спрема
државата", проф, Џунов истакнува дека „државјанството претставува
правна и политичка врска помеѓу поединецот и државата". Инаку, во
француската теорија државјанството (citounete) се дефинира како
интерен поим на Јавното право, како правно својство кое на титуларот
му го гарантира бирачкото право како и уживањето на Јавните
слободи.
Како што може да се види, во основа државјанството
претставува специфичен правен однос, траен по својот карактер,
заснован помеѓу физичкото лице и државата, врз основа на кој
настануваат определени права и должности. Од гледиште на
поединецот, постоењето на односот на државјанството значи
"врзување" на соодветното лице за конкретна определена држава и

488
 Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

тоа на начин што формално-правно му се признаваат сите права

(особено т.н. политички права) во таа држава, но и му наметнува
определени обврски при што, по правило, за остварувањето на
правата и исполнувањето на обврските не е одлучувачко значење
Дали лицето навистина се наоѓа на територијата на државата на која
како државјанин и припаѓа.
Условите за добивање и губење, дејството на државјанството
како и судирот на државјанството ги пропишува секоја држава
автономно со свои правни прописи, кои по правило се од областа на
административното право и Ги спроведуваат органите на

администрацијата во рамките на административната постапка. Затоа,

специфичноста на правната врска која врз основа на односот на
државјанството се создава помеѓу поединецот и државата ја условува
потребата за нејзиното темелно и прецизно правно регулирање.
Затоа во рамките на секоја држава се создаваат посебни
правни правила со помош на кои државата (секоја за себе самостојно)
бидејќи државјанството се третира како (domaine reserve) ги регулира
според сопственото сфаќање наоѓање општите и посебните
прашања на државјанството, а особено оние од кои зависи кои лица и
под кои услови ќе ги смета за свои државјани, односно, под кои услови
определени лица ќе го изгубат својството (ќе престанат) да бидат
нејзини државјани. Со право проф. Благојевиќ, констатира дека
точното утврдување на поимот на државјанството и конкретизацијата
на овој институт во однос на една единствена единка, претставува
едно од основните прашања на општата правна теорија, едно од т.н.
уставно-правни прашања, појавувајќи се така, и тоа како по својата
на

важност така и по својата конкретизација како општо претходно

прашање за примена и дејство на определен правен поредок".
Бројните разлики кои при ова се воочуваат помеѓу државите, по
правило се како резултат на различните сфаќања кои во текот на
историскиот. развиток се формирале во поедините држави. Инаку,
може да се види, како различна положба помеѓу домашните државјани
и странците во конкретна држава, така и помеѓу самите државјани врз
адреси

-основа на определени околности (боја, раса, вероисповест, пол и сл.)

Така, во определени држави се уште постои разлика помеѓу белците и
црнците, потоа разлики во признавањето на активното бирачко право
помеѓу мажите и жените, разлики помеѓу државјаните по потекло и
натурализираните државјани и сл. Посебни разлики се јавуваат во
определени држави во кои се задржани колонијалните односи спрема
определени територии. Така, жителите на француските колонии се
нарекуваат поданици (sujet) за разлика од домашните државјани
(cltouen). Во Холандија се посебен закон од 1937 година се подвлекува
разлика помеѓу државјаните на метрополата (Staat van Nederlanden) и
државјаните на колониите (nederlandshe onderden).
489
 Административно право

Инаку, правната теорија се труди со цел за попотполно

уредување на установата на државјанството да дефинира-постави:
определени раководни начела (начин на стекнување) со кои би
требало да се инспирираат поедините држави при донесувањето на
нормите сврзани за материјата за државјанството. Такви обиди се
присутни и на меѓународен план за што говори и постоењето на бројни
конвенции кои ја регулираат оваа материја. Меѓутоа, во практиката, од
гледиштето на поедини позитивноправни системи, тешко би можело
да се очекува некоја вистинска изедначеност, бидејќи принципите врз
основа на кои секоја држава ги фундира своите правни норми за
државјанството, повеќе или помалку се разликуваат помеѓу државите.
Основен принцип кој за државјанството се истакнува во
теоријата па дури и на меѓународен план, поаѓа од потреба дека секој
поединец треба да има државјанство и тоа само едно, односно, дека
никој не може да има две (или повеќе) државјанства. Така, проф.
Крбек истакнува дека би бил "меѓународен идеал секој човек да има
некое државјанство, но само едно државјанство". Во Универзалната
декларација за правата на човекот на Обединетите Нации од 1948
година во член 15 се поставува како заедничка цел со која се тежи
дека секоја индивидуа има право на државјанство.
Меѓутоа, ваквиот меѓународен идеал не е можно во практиката
да се оствари бидејќи позитивните законодавства на поедините
држави, темелејќи се на различни начела, усвојуваат и различни
принципи за начините за стекнување и губење на државјанството.
Сето ова доведува до
појавување на лица без државјанство (апатриди, аполити), лица со
едно или повеќе државјанства (бипатриди, полипатриди) како и до
различни облици на судири на државјанства.

5.2. Начела(начини) на стекнување на државјанство

1. Основни начини/начела на стекнување:
Крвна врска или потекло (Jus sanglnlus)
*Територија (jus soll)
Престојувалиште (Jus domiclll)
2. Дополнителни начини/начела:
* Природување (натурализација)
Родители апатриди
Според местото на живеење
Врз основа на меѓународен договор
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

,
која
Основ
по за стекнување
правило
, секогаш
нае
државјанство
норма содржана
во
секогаш епосебен
празназаконили во
меѓународен договор.
Инаку, постојат три основни начела (начини, системи) за
стекнување на државјанство:
Начело на крвна врска или преку потекло - ius sanguihis.
Начело на територија, односно со раѓање на територија на
определена држава - lus soli.
* Начело на
престојувалиште, односно стекнвуање На
државјанство
на државата во која се престојува - ius domicili.
Според начелото на крвна врска или преку потеклото, детето го
добива државјанството на своите родители, и тоа без оглед каде е
родено и каде тоа односно неговите родители живеат.
Според начелото на територијата, државјанството на детето се
определува според државата на чија територија детето е родено и тоа
без оглед на државјанството на неговите родители.
Според начелото на престојувалиштето определено лице
стекнува државјанство на држава на чија територија престојува.
Кое од овие спомнати начела ќе биде прифатено во поедините
земји како основно, исклучиво ќе зависи од сфаќањето на
законодавецот на соодветна земја. Затоа, во практиката многу тешко
се прифаќа и спроведува во потполност и исклучиво само едно
начело. Поради тоа, по правило во позитивните законодавства едно
од овие начела ( особено потеклото -lus sanguinis, и paѓањето на
определена територија - lus soli) се земаат како основа за стекнување
на државјанство, а потоа заради потполнување натаму се комбинира
со останатите начела.

Во современите држави, како дополнителни начела-начини за

стекнување на државјанство се јавуваат следните:
стекнување државјанство со природување;
стекнување на државјанство ако двата родители на детето се
непознати или се со недефинирано (непознато) државјанство
или се без државјанство.
стекнување на државјанство според местото на живеење, и
стекнување на државјанство врз основа на Меѓународен
договор..
Инаку, секое од овие основни начела има свои добри и лоши
страни. Така, поборниците на начелото на потеклото-крвната врска.
поаѓаат особено од барањето за единството на семејството при што
ги истакнуваат и националните причини. Имено, детето би требало да
биде "врзано" за своите родители покрај другото и со фактот на
државјанството, а бидејќи врската на државјанство се набљудува и
како израз на националната заедница, токму овие две причини се

491
 Административно право

истакнуваат во прилог за прифаќање на начелото на крвна врска,

односно потеклото.

Начелото на раѓање на територијата на една држава, го наоѓа

своето оправдување во т.н. државни причини. Ова начело го "врзува"
лицето за државата, односно за определена територија на кое тоа е
родено и за општествената средина која на таа територија постои. Ова
начело особено им одговарало на феудалните средновековни држави
и затоа тоа нашло своја широка примена во Европа се до почетокот на
19 век, кога благодарение на француската револуција, почна да се
пробива и применува начелото на потекло. Инаку, денес сите
современи европски држави го имаат прифатено начелото на крвна
врска-потекло, како основа за стекнување на државјанство.
Судир на државјанства:
позитивен (кога две или повеќе држави сметаат дека лицето е
нивни државјанин)
го одбиваат
негативен (кога две или повеќе држави
државјанството на лицето)
Судир на државјанствата-напоредното постоење на различни
сво системи за стекнување (и губење) на државјанство во позитивните
права на поедините држави не доведува само до негативни појави
како што се апатриди, бипатриди и полипатриди, туку и до различни
судири на државјанствата. Така, на пример, дете родено на
територијата на држава која во врска со стекнувањето на државјанство
кои имаат
го усвоила начелото на територија, од родители
државјанство на држава чие законодавство за државјанството се
заснова на начелото на крвна врска или по потекло, во моментот на
раѓање тоа дете има двојно државјанство. Или пак, обратно, доколку
Детето е родено на територијата на држава со начело на крвна врска
или потекло од родителите кои се државјани на држава која го
употребува начелото на територија, тогаш тоа дете во моментот на
раѓањето останува без државјанство.
Инаку, судирот на државјанствата може да се јави како позитивен и
негативен. Кога се работи за позитивен судир на државјанства, тогаш
две или повеќе држави пропишуваат истовремено на одредено лице
нивно,државјанство. Негативниот судир на државјанства ја означува
ситуацијата кога две или повеќе држави го одрекнуваат нивното
државјанство на определено лице.
Ваквите конфликти на државјанството не се пожелни како од
меѓународен аспект, така и од аспект на лицето кое е во прашање.
Затоа, со различни видови на меѓународни договори појавите на
ваквите состојби се прават напори да се сведат на минимална мерка.
5.3. Начин на стекнување на државјанството на Република
Македонија
1
492
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
Државјанството на Република Македонија согласно Законот за
државјанството на Република Македонија (Сл. Вестник на Р.
Македонија бр. 05/04 пречистен текст), може да се стекне на четири
начини и тоа:

а) со потекло (основен начин на стекнување на државјанството е

крвната врска-по потекло (ius sanguinis), односно според
државјанството на родителите во моментот на раѓањето на детето.
б) со раѓање на територијата на Република Македонија (ius soli),
в) со природување-натурализација (jus domicil) и
г) според меѓународни договори.

a) Co. потекло - за стекнувањето на државјанството на Република

Македонија со потекло, согласно Законот, треба да се разликуваат пет
случаи:
↓ ако во моментот на раѓањето на детето двата родители се
државјанин на Република Македонија;
а ако во моментот на раѓањето на детето едниот родител е
државјани на Република Македонија, а детето е родено во
Република Македонија, доколку родителите погод не
определат детето да го добие државјанството на другиот
родител;
Н
ако во моментот на раѓањето на детето едниот родител е
државјанин на Република Македонија, а другиот е непознат или
е со непознато државјанство, односно без државјанство, а
детето е родено во странство;
државјанство на Република Македонија по потекло стекнува и
посвоеник при потполно посвојување на кој двата или едниот
посвоител е државјанин на Република Македонија, и
дете родено во странство на кое едниот роител во моментот на
раѓањето е државјанин на Република Македонија, а другиот
странски државјанин, со потекло стекнува државјанство на
Република Македонија ако до наполнети 18 години живот биде
пријавено, за запишување како државјанин на Република
Македонија или ако до наполнети 18 години живот постојано се
насели во Република Македонија.
Исто така, во случај на судски спор за доделување на дете,
државјанството се стекнува по правосилноста на судската одлука.
Согласно овие услови, државјанство на Република Македонија може
да стекне и лице кое не е пријавено од двајцата родители, со
наполнети 18 години, ако поднесе пријава за запишување во
државјанство на Република Македонија до навршени 23 години живот.
Во обата овие случаи-ситуации детето стекнува државјанство на
Република Македонија од моментот на раѓањето.
493
 Административно право

Инаку, пријавата во овие два случаи се поднесува до органот

надлежен за водење на матичните книги во кои се врши дополнителен
упис на раѓањето на детето или во дипломатско-конзуларното
претставништво на Република Македонија во странство.
Стекнување на државјанство по потекло:
Кога двата родители се државјани на РМ
Едниот родител е државјанин на РМ, а детето е родено во РМ
Едниот родител е државјанин на РМ, другиот родител е
непознат, а детето е родено во странство
Посвоеник на кој еден од двата родитела е државјанин на РМ
Дете родено во странство, а едниот родител е државјанин на
РМ и до 18 годишна возраст е запишан како државјанин на РМ
б) со раѓање на територијата на Република Македонија
стекнувањето на државјанство на Република Македонија со раѓање на
територијата на Република Македонија (начело jus soll) е прифатено
со Законот за државјанство на Република Македонија само во еден
случај. Така, државјанството на Република Македонија стекнува дете
кое е најдено на територијата на Република Македонија на кое
родителите му се непознати.
Значи, за да се стекне со државјанство на Република
Македонија, законодавецот за секој конкретен случај предвидел два
услови кои мора кумулативно да бидат исполнети за да може да дојде
со стекнување на државјанство:
детето да е родено или најдено на територијата на
македонската држава, и
двата родители на детето да се непознати.
Стекнување државјанство со раѓање на територија на РМ
Кога детето е најдено на територијата на РМ, а родителите му
се непознати,

Овој дополнителен начин на стекнување на државјанство на

Република Македонија детето-лицето може да го задржи трајно,
доколку до навршени 15 години живот не се утврди дека родителите
му се странски државјани. Имено, ако до овој рок се утврди дека
родителите се со странско државјанство, тогаш на детето ќе му
престане државјанството на Република
Македонија и детето ќе се смета за странски државјанин од моментот
на раѓањето, т.е. ќе се смета како никогаш детето да не се стекнало со
државјанство на Република Македонија. Инаку, по навршените 15
години живот, доколку и се утврди државјанството на родителите, тоа
нема да влијае во поглед на државјанството на детето односно
детето, го задржува државјанството на Република Македонија.

494
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

в) Со природување-натурализација - ius domicili - природувањето

(натурализацијата) претставува посебен начин за стекнување на
државјанство на лично барање на лицето кое тоа го сака. Треба да се
истакне дека ова државјанство не се стекнува со моментот на
раѓањето, туку во некој подоцнежен период од животот на лицето.
Стекнување на државјанство на РМ со природување S

Услови:
да постои барање
Исполнување на определени услови IN
Решение на државен орган за прием во државјанство
(конститутивен акт)
Видови натурализација:
Редовна

Олеснета редовна
Исклучителна
За да може едно лице да се стекне со државјанство по пат на
природување-натурализација, согласно Законот за државјанство
потребно е да се исполнат определени кумулативни услови:
да постои барање на заинтересираното лице (странец) за
стекнување на државјанство на Република Македонија:
Д
исполнување на определени услови предвидени со закон, и
акт-решение на надлежниот државен орган со кој се дозволува
прием во државјанството на Република Македонија.
Инаку, овој акт се донесува по слободна оценка на органот кој
решава за прием во државјанството на Република Македонија.
Надлежниот орган во секој конкретен случај слободно оценува дали на
некој странец ќе му даде македонско државјанство или не: Според тоа,
молителот-барателот во никој случај нема субјективно право за
добивање-стекнување на државјанствО CO природување
натурализација (иако може да ги исполнува сите услови предвидени
со законот). Значи, Законот за државјанство на Република Македонија
му ја дава само можноста на странецот да по основ на природување
може да се стекне (доколку ги исполнува предвидените законски
услови) со македонско државјанство. Дали барањето ќе му биде
уважено или не зависи исклучиво од наодот на органот кој е надлежен
да одлучува за барањето.
Законот за државјанство на Република Македонија во врска со
обемот и видот на условите потребни за стекнување со државјанство
на Република Македонија со природување-натурализација, разликува
три ситуации кои можат да се означат како:
природување по редовен пат,
природува по поповолни услови-олеснети околности (олеснета
редовна натурализација), и
Д
исклучително природување (натурализација).

495
 Административно право

) е
За редовното
карактеристич
но тоа
природување.
што натурализација
(рдржавјанство
едовна
наРепублика Македонија на
овој начин може да стекне странец кој поднесол барање за прием во
државјанството на Република Македонија, ако ги исполнува следниве
услови:
да наполнил 18 години живот;
до поднесувањето на барањето законски и постојано да
живее на
територијата на Република Македонија
непрекинато најмалку 8 години;
"
да го владее македонскиот јазик до тој степен да може
лесно да се разбере со околината;
да има обезбедено стан и постојан извор на средства за
егзистенција во висиниа која овозможува материјална и
социјална сигурност под услови утврдени со закон;
* во Република Македонија и во државата чиј државјанин е
да не бил казнуван со казна затвор во траење од најмалку
една година, а за дела за кои се гони по службена должност
и КОИ се казниви според прописите во Република
Македонија;
против него да не се води кривична постапка Bo PenyБЛИka
Македонија и во државата чиј државјанин е;
+
да не е изречена мерка забрана за престој во Република
Македонија;
д неговиот преим BO државјанствоТО на Република
Македонија да не ја загрозува безбедноста и одбраната на
Република Македонија;
д
да потпише заклетва дека ќе биде лојален граѓанин на
Република Македонија;
да има отпуст од странското државјанство, односно доказ
дека ќе добие отпуст ако биде примен во државјанството
на Република Македонија.
Покрај изнесените услови со државјанство на Република
Македонија со природување може да се Стекне и лице без
државјанство или лице со признат статус на бегалец ако од
утврдувањето на без државјанството, односно признавањето на статус
на бегалец и до поднесувањето на барањето за прием во
државјанство, законски и постојано живее на територијата на
Република Македонија најмалку шест години и ако ги исполнува
другите погоре инзесени услови.
Во определени случаи иселеник од Република Македонија како
и негов потомок до прво колено, може со природување да стекне
државјанство на Република Македонија иако не ги исполнува погоре
изнесените услови. Под иселеник се смета граѓанин на Република
496
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

Македонија кој се иселил од Република Македонија во друга држава,

освен во матичната земја, без оглед на полот, расата, бојата на
кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското
уверување, имотната и општествената положба.
Во решението со кое се одбида барањето за стекнување на
државјанство на Република Македонија со природување, органот ќе ги
образложи причините заради кои го донел решението, а притоа
водејќи сметка за заштита на јавниот интерес. Решението за прием во
државјанство претставува конститутивен управен акт односно акт со
КОj се создава нова правна состојба - лицето од странец добива
статус на државјанин - граѓанин на Република Македонија.
Инаку, исполнувањето на условот кој предвидува владеење на
македонскиот јазик го утврдува посебна комисија образувана од
Владата на Република Македонија.
Доколку лицето кое поднело барање за прием BO

државјанството на Република Македонија по пат на природување е

лице без државјанство, тогаш тој не мора да има отпуст од странско
државјанство, односно не мора да докажува дека ќе добие отпуст ако
биде примен во државјанството на Република Македонија. Доколку
пак, странската држава за своите државјани
не допушта отпуст или за отпустот поставува услови што не можат да
се исполнат, по исклучок, лицето може да стекне државјанство на
Република Македонија ако даде изјава дека под претпоставка да
стекне државјанство на Република Македонија се откажува од
странското државјанство.

Природување под олеснети околности (олеснета редовна

натурализација).
Стекнување на државјанство на РМ под олеснителни околности:
Иселеник на РМ и негов потомок коj Tpи години живеел во РМ
и има отпуст од странско државјанство
Странец кој е во брак со државјанин на РМ и три години
престојувал на територијата на PM, од кои една година
непрекинато
. Овој облик на натурализација се однесува на посебни категории на
лица на кои им се овозможува по пат на природување да се стекнат со
државјанство на Република Македонија и тоа по олеснети околности
од оние кои се пропишани за редовната натурализација, и за кои се
претпоставува дека ќе бидат лојални граѓани. Тие категории на лица
се:

1) иселеник од Република Македонија, како и неговиот потомок

до прво колено, и
- II) странец кој е во брак со државјанин на Република
Македонија.

497
 Административно право
Така, иселеник од Република Македонија и негов потомок до прво
колено, може со природување да стекне државјанство на Република
Македонијаиако(природување):
натурализација не ги исполнува следните услови од редовната
до поднесувањето на барањето законски да престојувал
на територијата
најмалку 8 години;наи Република Македонија непрекинато
да има отпуст од странското државјанство, односно
доказ дека ќе добие отпуст ако биде примен во
државјанството на Република Македонија.
Тука треба да се истакне дека барањето за прием во
државјанството на Република Македонија за иселеник од Република
Македонија и негов потомок до прво колено ќе се одбие ако до
престанувањето на државјанството на Република Македонија со
отпуст или со откажување, па до поднесувањето на барањето за
повторен прием во државјанството на Република Македонија не
поминале најмалку три години.

Исклучително природување (натурализација) - е предвидена

само за определени странци, обично кои имаат посебни заслуги за
државата чие државјанство на Република Македонија по пат на
исклучително природување може да стекне странец кој наполнил 18
години живот и ако тоа претставува посебен научен, економски,
културен, спортски или друг национален интерес.
Исклучително природување (натурализација)
Странец со навршени 18 години кој има посебни заслуги од
научен, културен, економски, спортски и друг национален
интерес за РM.
"

Владата на Република Македонија дава преетходно мислење

за постоење на посебниот интерес за стекнување на државјанство по
пат на исклучително природување. Исто така, покрасно што
стекнал државјанство на Република Македонија по пат на
исклучително природување, со природување под олеснети околности
може да стекне државјанство на Република Македонија и неговиот
брачен другар, под истите услови како и странец кој е во брак со
државјанин на Република Македонија.
Дејството на природувањето (натурализација) - може да биде
двојно: спрема лицето кое добило државјанство и спрема членовите
на неговото семејство. Нашиот Закон за државјанство посебно не го
регулира правното дејство, бидејќи во нашето право не се прави
Посебна разлика помеѓу државјаните со природување
(натурализираните државјани) и другите државјани. Така, лицето со
природување стекнува државјанство на РепубликаМакедонија, со што
тој се стекнува со сите права, односно има исти права со останатите

498
односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

државјани на Република Македонија. Инаку, природувањето

(

само врз малолетните Дека На

дејствува
натурализацијата
натурализираното лице и тоа во следните случаи:
ако двата родители со природување стекнале државјанство на
Република Македонија, државјанство на Република Македонија
стекнува и нивното дете помало од 18 години;
ако со природување еден од родителите стекнал државјанстВО
на
Република Македонија, државјанство на Република
Македонија стекнува и неговото дете помладо од 18 години ако
тоа го бара овој родител, детето живее во Република
Македонија или
+

ако тоа го бараат двата родители, без оглед каде живее детето;
во случај на потполно посвојување, ако со природување
++

стекнал државјанство на Република Македонија барем еден од

посвоителите, со природување стекнува државјанство на
Република Македонија и посвоеникот коj нема наполнето 18
години живот и кој со посвоителот живее во Република
Македонија.
Во сите случаи на дејство на природувањето врз малолетно дете,
доколку детето наполнило 15 години живот, за стекнување на
државјанство на Република Македонија потребна е и согласност на
детето. Инаку, решението за прием во државјанството на Република
Македонија може да се поништи по врачувањето, ако се утврди дека
странецот при поднесувањето на барањето за прием на државјанство
со природување дал невистинити или неточни податоци, односно се
користел со лажни. исправи. Решението, се поништува, во рокот
предвиден за застареност на кривичното гонење за кривичното дело
давање невистинити или неточни податоци, односно користење лажни
исправи. Поради истите причини се поништува и решението за прием
во државјанство на Република Македонија на малолетни деца кои
стекнале државјанство истовремено со нивните родители.

Според меѓународни договори - овој начин на стекнување на

државјанство на РепубликаМакедонија иако е предвиден како еден од
основните за стекнување на државјанство на Република Македонија во
Законот за државјанство сепак во натамошните одредби од овој закон,
не е уреден. Оваа законска можност ќе се уредува посебно со секој
меѓународен договор што во иднина ќе го склучува Република
Македонија, кој за предмет на регулирање ќе ја има оваа материја.
5.4. Престанок на државјанството
Државјанската врска, како што истакнува проф. Џунов, има
траен карактер. Значи, кога лицето ќе добие државјанство на една
држава, истото го задржува се до својата смрт.Меѓутоа, доколку дојде

49
 Административно право

до прекин на некои врски и интереси помеѓу едно лице и државата чие

државјанство тоа има, истата држава дозволува да му престане
државјанската врска на тоа лице. Тоа значи, истакнува истиот автор.;
дека може да престане државјанството и за време на животот на едно
лице.

Значи, согласно Законот за државјанство на Република

Македонија, државјанството на Република Македонија може да
престане само во согласност со изразена волја на лицето и тоа на
следните два начини:
а) престанување на државјанството со отпуст, и
б) престанување на државјанството според меѓународни договори.

а) Отпустот од државјанството е начин на престанокот на

држав анството врз основа на посебен акт, на државниот орган, по
поднесено барање-молби од поединец. Овој
настанок на:
државјанството Ө всушност антипод на природувањето
(натурализацијата). Имено, и ка природувањето, и ка отпустот,
потребна е изричита волја на поединецот изразена по пат. на
формално барање. Но, додека кај природувањето врз основа на вакво
барање ce стекнува државјанството, дотогаш kaj отпустот
државјанството се губи-престанува.
Инаку, согласно Законот, државјанството на Република
Македонија престанува со отпуст ако лицето кое поднело барање за
отпуст ги исполнува следните услови:
да наполнило 18 години живот;
да нема пречки во поглед на воената обврска (за што
согласност дава Министерството за одбрана);
е да ги намирило имотно-правните и другите законски обврски
спрема државните органи, организациите, претпријатијата и
други правни и физички лица;
да ги регулирало имотно-правните и другите законски обврски
од брачниот однос и од односот на родители и деца спрема
лицата кои живеат во Република Македонија;
да достави доказ од надлежен орган дека не е поведена
стечајна постапка, односно постапка за престанок на трговското
друштво чиј основач или содружник е, односно за трговец
поединец;

а против него во Република Македонија да не се води кривична:

постапка поради кривично дело за кое се гони по службена
должност или ако е осудено на казна затвор, казната да ја:
издржалоб и
а ако има странско државјанство или да докажало дека ќе биде
примено во странско државјанство.

500
односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата

Доколку се исполнети овие услови на лицето му престанува

државјанството на Република Македонија со денот на врачувањето на
решението за отпуст од државјанство на Република Македонија.
Решението за отпуст од државјанството претставуа декларативен
управен акт односно акт со кои се констатира новонастаната правна
состојба - лицето од државјанин на Република Македонија станува
странец во Република Македонија а државјанин на друга држава.
Треба посебно да се истакне дека надлежниот државен орган може
да го одбие барањето за отпуст од државјанството на Република
Македонија иако се исполнети условите за отпуст, ако тоа го налагаат
причините на заштитата на безбедноста и одбраната на Република
Македонија или причините на реципроцитет или други причини од
односот со странска држава.
Од друга страна, решението за отпуст за државјанство на
Република Македонија ќе се поништи ако лицето кое добило отпуст
продолжи да живее во Република Македонија, односно се иселило во
странство и во рок од една година од денот на врачувањето на
решението за отпуст не стекне странско државјанство. Лицето кое
добило отпуст од државјанството на Република Македонија; барањето
за поништување на решението го доставува до дипломатско
конзуларното претставништво на Република Македонија во странство
или до надлежниот државен орган во Република Македонија.
Кога зборуваме за дејството на отпустот од државјанството на
Република Македонија, треба да истакнеме дека тој дејствува како врз
лицето кое добило отпуст (то) повеќе не поседува македонско
државјанство и се смета за странец), така и врз неговите малолетни
деца. Дејството на отпустот врз малолетните деца се огледа во
следните случаи:
на дете до наполнети 18 години живот му престанува
државјанството на Република Македонија на барање на двата
родители на кои државјанството на Република Македонија им
престанало со отпуст или ако државјанството на Република
Македонија му престанло на тој начин на еден од родителите, а
другиот родител кој нема државјанство на Република
Македонија, со тоа се согласил;
ако родителите на детето живеат одвоено, на детето му
престанува државјанството на Република Македонија со отпуст
на барање на родителот со кого живее детето, односно на кој
му е дадено на воспитување и чување, а кој и самиот поднесе
барање за отпуст од државјанство на Република Македонија
или во случај кога родителот кај кого детето живее е странец.
(Во двата случаи потребна е согласност на другиот родител)
ова на ист начин му престанува државјанството на Република
Македонија и на малолетен посвоеник;

501
 Административно право

ако другиот родител не се согласи со отпуст на детето од

државјанство на Република Македонија, детето добива отпуст
ако заради интересите на детето, согласност за неговиот отпуст
даде надлежниот орган за старателство;
во сите погоре споменати случаи ако детето наполнило 15
години живот за престанок на државјанството со отупуст
потребна е и согласност на детето;
Д
на малолетен посвоеник-државјанин на Република Македонија
во случај на потполно посвојување кога посвоителите се
странски државјани, државјанството на Република Македонија
ќе им престане со отпуст на барање на посвоителите. Исто
така, ако посвоеникот наполнил 15 години живот за престанок
на државјанството со отпуст, потребна е согласност на
посвоеникот.

б) кога зборуваме за престанок на државјанство според меѓународни

договори, треба да го истакнеме истото што се однесува и за
стекнувањето на државјанство со меѓународни договори. Имено,
Законот за државјанство на Република Македонија, не содржи посебни
одредби со кои ќе ја регулира
материјата на престанокот на државјанството на Република
Македонија според меѓународни договори. Останува ова прашање да
се регулира по пат на билатералните или мултилатералните
меѓународни договори кои Република Македонија ќе ги склучува со
другите држави, а кои за предмет ќе ја имаат оваа материја.
5.5. Надлежен државен орган за решавање, водење на евиденција и
докажување на државјанството на Република Македонија
Барањето за стекнување, престанување или утврдување на
државјанството на Република Македонија се поднесува до:
Министерството за внатрешни работи според живеалиштето на
лицето или
ако лицето живее во странство, до дипломатско-конзуларното
претставништво на Република Македонија во странство.
Инаку, функционално надлежен за донесување решение за
стекнување престанување или утврдување на државјанството на
Република Македонија, е министерот за внатрешни работи. Ова
решение се доставува според прописите за задолжително лично
доставување.
Од друга страна, евиденција за државјаните на Република
Македонија и за странските државјани кои се родени на територијата
на Република Македонија се води во Министерството за внатрешни:
работи. Исто така, ова министерство води евиденција за стекнување и
престанок на државјанството на Република Македонија.

502
Односи помеѓу граѓаните и органите на администрацијата
Државјанството на Република Македонија се докажува со важечка
лична карта или патна исправа. Исто така, државјанството се
докажува и со уверение за државјанство на Република Македонија кое
врз основа на евиденцијата го издава Министерството за внатешни
работи.
Доколку лицето не е запишано во евиденцијата за државјани на
Република Македонија, Министерството за внатрешни работи ќе го
утврди државјанството на Република Македонија и податокот за тоа
дополнително ќе се запише во евиденцијата на државјаните на
Република Македонија. Доколку пак, раѓањето на лицето не е
запишано, податокот за раѓањето и
за државјанството ќе се запише истовремено согласно со одредбите
на Законот за матичните книги.
Инаку, за стекнувањето ОДНОСНО престанувањето на
државјанството на Република Македонија, се известуваат надлежните
државни органи и организации кои го евидентираат податокот за
државјанството во евиденциите за кои со закон се овластени да го
водат.

5.6. Повторно стекнување на државјанството на Република

Македонија (реинтеграција)
Повторното стекнување на државјанството (реинтеграција)
значи враќање на државјанството на лице кое тоа го имало, но на
определен начин го изгубило државјанството. Во вакви случаи,
условите за повторно стекнување со државјанство по правило се
благи отколку случаите кога се работи за првото стекнување на
државјанството (кога начелно се променуваат сите одредби кои се
однесуваат за стекнување на државјантво
по пат на природување-натурализација).
Значи, реинтеграцијата претставува Посебен начин на
стекнување на државјанство. Овој начин го предивудва и Законот за
државјанство на Република Македонија. Имено, по основ на

реинтеграција повторно може да стекне државјанство на Република

Македонија лице кое како малолетно го изгубило државјанството на
Република
отпустот.
Македонија следејќи го државјанството на родитлите кај
Услов за реинтеграцијата е ако ова лице до наполнети 25
години живот законски престојува најмалку три години непрекинато во
Република Македонија и поднесе барање за повторно стекнување
државјанство на Република Македонија.
Оттука, кај реинтеграцијата по сила на законот се стекнува со
државјанство на Република Македонија односно доколку се исполнети
условите за повторно стекнување на државјанството (реинтеграција),
тогаш

503
 Административно право

барањето за таквата реинтеграција не може да биде одбиено, зашто

државјанство го
законодавецот ова повторно стекнување на
определил степен на право за повторно стекнување на
на

државјанството за разлика од натурализацијата (стекнување на

државјанство со природување) каде стекнувањето на државјанство
беше предвидено само како можност, односно таквото стекнување
исклучиво не зависи од лицето кое бара стекнување на државјанство,
туку зависи од дискрецијата (слободната оценка) на органот кој
одлучува за прием во државјантвото на Република Македонија. Затоа,
решението за стекнување на државјанство по основ на
реинтеграција има декларативен карактер, бидејќи со него само се
констатира дека се исполнети условите пропишани со закон, за
разлика од решението за натурализација кое има конститутивен
карактер, бидејќи со него се создава една нова ситуација односно
лицето се стекнува со ново државјанство, државјанство на Република
Македонија.

Прашања и теми за дискусија и есеи:

4 Општи напомени
Основни аспекти на дефинирање на односите (психолошки,
социолошки и правен)
Остварување и заштита на основните права на граѓаните пред
органите на администрација
Елементи на граѓански статус
Матични книги
Лично име
и Матичен број
Лична карта
Патни исправи
Живеалиште и престојувалиште
в Поим и начела на стекнување државјанство
Поим и видови натурализација (природување) во РМ
Отпуст од државјанство на Република Македонија
Административно-правни ограничувања на сопственоста
(експропријација)

504
Административна постапка

АДМИНИСТРАТИВНА ПОСТАПКА

1. Поим на административна постапка

Административната постапка претставува правна форма,
односно правна процедура преку која се врши реализација на
материјалните прописи од областа на административно-правната

материја.

Поим на административна постапка: Прописите за управна

постапка содржат правила со кои се регулира надлежноста,
формата и текот на дејствијата во постапката и обликот и
содржината на актите кои се донесуваат како резултат наи
постапката од страна на државните органи, установите
организациите кои вршат Јавни овластувања. Станува збор за
се разликуваат од
формални правила на однесување кои
материјалниот закон
Постоењето на судските постапки има долга традиција и преку
нив се овозможува реализација на материјално-кривичното право,
граѓанското право и другите правни области. Овие постапки не го
исклучуваат постоењето на административната постапка која е од
понов датум и со која се обезбедува примена на материјалните прописи
од областа на административната материја.
Постојат автори кои сметаат дека процедурата може да биде
само судска, затоа што авторитетот на судските институции им дава на
судските акти и на судската процедура посебен белег, тежина и
почитување од страна на сите субјекти во правниот промет. Сепак, од
нејзиното воведување (за прв пат е воведена во Австрија во 1925
година) па се до денес, административната постапка го оправда
авторитетот на постапувањето во законската реализација на
материјалните административни прописи од страна на сите субјекти кои
го чинат тоа, како и на оние на кои таа се однесува.
Што претставува административната постапка? Дефинициите на
разните автори повеќе или помалку се слични може слободно да се
рече дека за разлика од определувањето на поимот административен
предмет", административно право" и слично,во определувањето на
поимот административна постапка не постојат такви спорни прашања.
Така, според проф. Никола Стјепановиќ: „Административната постапка ја
сите оние правни правила КОИ ја регулираат
сочинуваат

505
 Административно право

надлежноста,надворешниот ред на дејствата, формите на дејствата и

актите донесени од страна на Државната или друга Јавна
администрација при решавањето за правата и обврските на граѓаните
и организациите, кои произлегуваат од материјално-правните прописи
во поедини области на администрацијата".
Идентична дефиниција на поимот управна постапка утврдува и
проф. д-р Мустафа Камариќ,Jeфтиќ и Шрамек истакнуваат дека , со
правилата на административната постапка пред се се регулираат
прашањата за надлежноста, а потоа се определуваат сите дејства кои:
во постапката треба да се извршат, како и формата, текот и редот на тие
дејства, обликот и содржината на актите кои се донесуваат врз основа
на постапката, редовните и вонредните правни средства и најпосле
извршувањето на решението".
Интересно е и определувањето на поимот административна
постапка од страна на проф. Атанас Атанасовски, кој истакнува:
Административната постака ги опфаќа сите оние правни прописи по кои
постапуваат органите на државната администрација и други
овластени органи кога тие ги применуваат материјалните прописи од
разни административни области на конкретни случаи. При непосредна
примена на тие прописи на конкретни случаи овластените органи
решаваат за правата и обврските на поединци и правни лица и на други
странки и за тоа донесуваат конкретни решенија". И, уште додава: „Во
административната постапка се дадени правилата според кои општите
прописи ќе се применуваат на конкретни случаи и притоа тие прописи
правилно да бидат применети и да се донесе законито и објективно
решение."
.

Проф. д-р Александар Христов не дава директна дефиниција

на поимот административна постапка, но мошне аргументирано,
опширно и описно ја објаснува во нејзините модалитети.
на ПОИМОТ
Bo наведувањето на определувањата
административна постапка од разни автори можеме да одиме во
недоглед, а сепак тоа да е нерационално, бидејќи не постојат
суштински спорни прашања во неговото толкување. Речиси сите.
автори се согласуваат дека:
Административната постапка претставува збир на правни
правила со кои се утврдува начинот на постапувањето (процес
процедура) при решавањето на административно-правните предмети
од страна на сите овластени органи, организации, институции и
заедници и се обезбедува материјална и формална, законитост на
решенијата, од една страна. а се штитат правата и интересите на
граѓаните и на другите субјекти, како и јавниот интерес, од друга страна.

506
Административна постапка

Според тоа, административната постапка претставува прецизна правна

форма, односно строга правна процедура преку која се обезбедува и
врши реализација на материјалните прописи од областа на
административно-правната материја со цел да се донесе законито и
објективно решение, со кое се решава за правата, обврските и
интересите на граѓаните, правните лица и други субјекти во управно
правните односи.

2. Видови административни постапки

Постојат два вида административни постапки: општа

административна постапка, како заокружен теоретски и законодавен
систем на општозадолжителни правни правила за сите оние кои
решаваат административни предмети, и посебни административни
постапки регулирани CO посебни закони за одделни
административни материи. Поделбата ја разликува и Законот за општа
управна постапка кој го утврдува ОПШТИОТ карактер На

административната постапка и во кој се истакнува дека поедини

прашања на постапката за одредена управна област можат со посебен
закон да се уредат поинаку, ако е тоа неопходно за постапување во таа
управна област (посебна постапка).

Видови административни постапки:

+ Општа управна постапка - правила кои се заеднички за

постапувањето и работата на најголем број државни
органи, установи и организации кои вршат Јавни
овластувања

+ Посебни управни постапки - правила со кои се регулираат

надлежноста, формата на дејствијата и актите само за
одредени органи и за одредени области

Lex speclalls derogat lex generalis - супсидиерна примена на

ЗОУП

Поимот, карактерот и досегот на општата административна

постапка, односно на посебните административни постапки, како и
НИВНИОТ заемен однос, заслужуваат ПOceбHO внимание И

разјаснување. Во самиот назив на Законот за општа управна постапка,

како и во законскиот текст утврдено е дека станува збор за закон
(кодекс) со кој се регулираат правилата на општата административна
постапка кои можат поединечно да се применуваат во работата на сите
507
 Административно право

надлежни органи, организации и заедници во сите или барем во најголем

број административни (или управни - согласно законската терминилогија)
материи. Тоа значи дека општата управна постапка се применува во
целост во работата по сите административни материи, освен во оние
за кои е пропишана посебна административна постапка или процедура,
а и во нив во однос на сите прашања на постапката кои не се регулирани
со посебни постапки.
Општата административна постапка има унифицирачка функција
која обезбедува единственост во постапувањето (иако секој случај во
решавањето е случај за себе). Нејзиниот обединувачки карактер на се
она што е општо, начелно и заедничко на процесен план за сите
административни материи овозможува таа да се применува кај сите или
во најголем број административни области. Сепак, идеалот на
административната постапка останува само идеал и затоа не може и не е
ниту оправдано нејзиното исклучително применување да се протегне на
Сите административни области. Имено, општата административна
постапка не ги исцрпува сите правила од административната постапка,
нивната
па ВО одделни административни области поради
специфичност (посебност) се изградувале и се изградуваат и сега
посебни процесни правила кои се поинаку регулирани одошто е тоа
случај во ЗОУП. Во такви случаи, кога природата на административната
материја бара одделни прашања од постапката да бидат поинаку
регулирани (решени), тогаш се вршат отстапувања од правилата на
општата административна постапка и тие посебни и поинакви правила
од постапката претставуваат посебни административни постапки.
Посебните административни постапки во прилична мерка се
разликуваат од општата административна постапка. Тие (исклучок
претставуваат можеби само прекршочната и даночната постапка) не
претставуваат посебен заокружен процесен систем на правила, туку
содржат само еден мал број на правила кои можат да бидат регулирани
во само еден или во неколку членови во материјалните прописи
од
во кои
општата
се изнесени посебностите ШТО ги разликуваат
административна постапка.
Така, на пример, постапката во инспекциските работи содржи извесни
отстапувања од ЗОУП - рокот за жалба против решението е пократок и изнесува
8 дена, односно жалбата во однос на извршувањето на решението во повеќе
случаи нема суспензивно дејство. Исклучокот се состои и во тоа што во поголем
број закони од оваа посебна административна област е допуштена супституција и
делегација на надлежноста. Или, постапката за одлучување по барањата за слободен
пристап до информации од Јавен карактер, има извесни отстапувања од ЗОУП
пократок рок за тужба против второстепено решение, поинакви услови и рокови за
„

"

.
сл
на

администрацијата

молчење
508

57
 Административна постапка
Значи, посебната постапка ја исклучува примената на општата
постапка, а општата ги дополнува правилата на посебната постапка.
Ако нема посебна постапка, задолжително и во целост се применуваат
одредбите на општата административна постапка содржани во ЗОУП.
Според тоа, да заклучиме, во случај кога постојат правила на посебна
административна постапка во посебна административна област. нивната
примена е примарна, а правилата на ЗОУП имаат дополнителен,
супсидиерен карактер во однос на процесните институции кои се од
општ и задолжителен карактер а не се поинаку регулирани во
правилата на посебната административна постапка.
3. Значење и досег на Законот за општа управна постапка21
Генерално зборувајќи, со утврдената политика во Собранието и
Владата се регулираат општествени, економски, културни, социјални и
a
други односи изразени во материјалните закони и прописи, а органите на
a
државната администрација и другите овластени органи, организации и
,
заедници се должни да ги извршуваат, да ги оживотворуваат и
ra
непосредно да ги применуваат на конкретни правни ситуации и односи.
Оваа дејност, како што веќе беше кажано во делост за административните
Da дејности, се нарекува решавање во административни работи, а пак правно
-та се изразува преку примената на општите административно-правни
EKY материјални норми на конкретни ситуации и односи, при што за граѓаните.
на за правните лица и другите субјекти се создаваат административно
правни односи со кои се одлучува за нивните со закон утврдени права.
обврски и интереси -сето тоа перфектуирано во задолжителен
конкретен административен акт, односно решение.
OK Со Законот за општа управна постапка вршењето на оваа
не значајна дејност и во такви огромни практични размери не се остава на
/ky слободната оценка и на волјата на административните органи и
ЕНИ другите органи - установи, институции и заедници, кои ја вршат оваа
дејност врз основа на Јавни овластувања, туку нејзиното извршување
формално-правно се регулира со ЗОУП, при што сите наброени
надлежни органи за решавање во административни предмети се
асни обврзуваат на законска процедура во утврдувањето на материјалната
Сува вистина, како и на доследна примена на една комплетна низа на
веке
олем административно-процесни институции кои гарантираат материјална и
и формалка законитост во постапката на донесувањето на решението.
оден
-
ви за
21 Бидејќи законската регулатива во Република Македонија, сеуште го користи
терминот управна постапка, во продолжение на оваа глава, како и во делот за
управните спорови, како синоними на термините административна постапка и
административен" спор, ќе бидат употребувани законските термини, т.е. управна
постапка и управен спор.
"

509
 Административно право

Погрешно би било да се смета дека ЗОУП врши само

ограничувачка функција врз доносителите на решенијата во управната
постапка. Напротив, тој им овозможува и слобода во решавањето
(слободна оценка на доказите, самостојност во решавањето и друго),
со што управната постапка не се изродува во крут и штетен
формализам. Целта на севкупното водење на управната постапка е да
се утврди материјалната вистина и притоа да се заштитат правата

и
правните интереси на странката.
Според тоа, ЗОУП овозможува правно ограничување и во
сферата на непосредно извршување на законите и другите прописи
во решавањето на конкретни административни предмети; ги
заштитува правата и правните интереси на странките во управната
постапка и го заштитува Јавниот интерес утврден со закон. Оваа
севкупна заштита најде адекватен сублимиран правно-формален
израз во Законот за општа управна постапка со мошне успешна
разработка на процесните институции засновани врз општоприфатени
начела кои произлегуваат од хуманизмот. и законитоста како врвни
принципи на општествениот и правниот поредок. Заедно со Законот за
управните спорови, Законот за општата управна постапка обезбедува
целосен заштитен механизам на сите субјекти во општеството за чии
права и обврски решава државната администрација заедно со други
овластени органи, организации, институции и заедници, со што нивната
дејност, во овој мошне чувствителен домен, ја подведува под начелото на
законитост.

Законот, за општа управна постапка е донесен на 26.05. 2005

година и според неговите одредби должни се да постапуваат
министерствата, другите органи на државната управа, организациите
утврдени со закон, и други државни органи кога во управните работи
непосредно применувајќи ги прописите, решаваат за правата, обврските:
или правните интереси на физички лица, правни лица или други
странки. Според овој закон се должни да постапуваат и правни и други
лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања кога
решаваат за права, обврски и правни интереси на странките. Според
овој закон, должни се да постапуваат и органите на општината, на
градот Скопје и на општините во градот Скопје, кога во вршењето на
надлежностите решаваат во управни работи за права, обврски и правни
интереси на странките." (чл. 1 од ЗОУП). Во наредната одредба од
ЗОУП (чл.2) определен е поимот „управна работа": управни работи
претставуваат сите акти и дејствија преку кои се изразуваат и
извршуваат надлежностите на јавната администрација. Управните акти,

510
Административна постапка

пак, се дефинирани како акти и дејствија со кои се решава за правата,

обврските или правните интереси на странките во управната постапка.
Под општата законска формулација можат да се подведат три
елементи кои ја обележуваат управната работа, а тоа се: нејзината
конкретност, нејзината авторитативност и нејзиното правно дејство.
При донесувањето на општи прописи и општи административни акти
ЗОУП нема примена, бидејќи во него не е содржан елементот на
конкретноста. Управната работа, односно управен акт во смисла на
ЗОУП е само оној акт со кој се одлучува за некој конкретен случај. Исто
така, не претставуваат управен акт, односно управна работа и
активностите на администрацијата кога таа склучува имотно-правни
договори или кога врши стручни работи, бидејќи државната управа во
тие случаи нема авторитет на власт, па според тоа не постои
елементот на авторитативноста (не може да врши присилба). И, на
крајот, на пример при вршење на разни евиденции, издавање на
уверенија и други материјални операции, овие материјални акти на
управата немаат непосредно правно дејство врз правата и интересите
на странките, па им недостасува третиот елемент - "правното дејство",
како суштински елемент на поимот управен предмет, односно
управен акт.

4. Основни принципи на управната постапка

Принципите во управната постапка претставуваат основНИ
правила односно, директиви, насоки, мисли ,водилки, патокази, постулати
за работи насочени кон одредена цел. Целта, пак, на управната
постапка е да се донесе законито решение и во материјална и во
формална смисла, за да се обезбеди остварувањето и заштитата на
правата, обврските и правните интереси на сите субјекти кои
учествуваат во постапката.
За да се оствари целта на управната постапка, законодавецот ги
утврдува основните правила, односно основните принципи на управната
постапка во првата глава на Законот за општа управна постапка. Тоа се
следниве начела: начело на законитост; начело на заштита на правата
на граѓаните и заштита на јавниот интерес; начело на еднаквост,
непристрасност и објективност, начело на сервисна ориентација на
управата, начело на ефикасност; начело на материјалната вистина;
начело на сослушување на странките; начело на слободнa oцeHka Ha
доказите; начело на самостојност во решавањето; право на жалба
(начело на двостепеност во решавањето во управната постапка); начело
на правосилност на решението; начело на економичност на постапката;

511
 Административно право

начело на давање помош на неуката странка и начело на правото на

употреба на јазиците и писмата.

Основни начела според ЗОУП:

Законитост
Заштита на правата на странките и заштита на Јавниот интерес
Еднаквост, непристрасност и објективност
Сервисна ориентација
Ефиксност
Материјална вистина
Сослушување на странки
Одговорност
Оцена на доказите
Самостојност во решавањето
Начело на двостепеност
Начело на правосилНОСТ
Начело на економичНОСТ
Помош на неуката странка
Употреба на јазиците и писмата
Покрај основните начела во управната постапка се познати и
некои други начела кои го немаат атрибутот основни«, но кои се од
Особено значење за управната постапка и КОИ имплицитно
произлегуваат од Законот за општа управна постапка. Тоа се следниве
начела: официјално и приватно начело; инквизиционо и диспОЗИЦИОНО
начело; начело на усност и писменост; начело на посредност и
непосредност; начело на јавност и начело на концентрација.
Правното значење на основните начела на управната постапка се
состои и во тоа што тие во основа се протегаат и на посебните управни
постапки. при што во пропишувањето на правилата на посебните управни
постапки не смее без основа да се отстапува од нив, односно тие се
земаат во обѕир и при решавањето според правилата на посебните
управни постапки. Секое отстапување од нив најтесно треба да се
толкува.
Основните начела на управната постапка претставуваат основни
нитки на кои се надоврзуваат сите управно-процесни одредби на ЗОУП
(пак пошироко во рамките на одредбите за посебните управни
постапки) во единствена органска целина на управно-процесното
решавање со единствена цел: да се обезбеди правилно и законИТО
постапување и решавање на конкретни управни предмети.
Непочитувањето на одредбите на основните начела на управната

512
Административна постапка
постапка доведува до битни повреди на управната постапка, при што
таквите решенија во механизмоT на правните лекови лесно се
оспоруваат без оглед на тоа дали тие повреди биле од влијание
врз донесувањето на решението.

4.1. Принцип на законитост

Принципот на законитост претставува основно начело на
управната постапка, но има и пошироко уставно-правно значење
како стожер на правниот поредок. Неговата задолжителност се изразува
во општата обврска на сите и на секого во, донесувањето на правните
акти и во преземањето на материјалните дејства да се придржуваат кон
законите и прописите засновани на закон.
Во теоријата и во практиката се познати два основни вида во кои
се манифестира реализацијата на принципот на законитост -
формална и материјална законитост.
Општо земено. под формална законитост се подразбира
обврската на овластените лица и органите при донесувањето на
правните акти и при преземањето на материјалните дејства да ja
почитуваат однапред со закон определената процедура и да
обезбедат соодветно пропишана форма.
Материјалната законитост, пак, се изразува во обврската на
овластените лица и органи при донесувањето на правните акти и
преземањето на материјалните дејства да водат сметка содржината на
нивните акти, односно на нивните дејства да биде во согласнот со законот.
A contrario на изложеното, во случај на непочитување на
формалната или на материјалната законитост доаѓа до формална и
материјална незаконитост, КОИ BO зависност од тежината на
незаконитоста доведуваат по пат на правни лекови до укинување
односно до поништување на таквите акти и дејства.
За управната постапка начелото на законитост е основно начело
кое има примарно значење. Според формулацијата на ЗОУП начелото
на законитост во рамките на управната постапка ја изразува својата
суштина во три насоки (обврски), и тоа:
Прво, органите и организациите со јавни овластувања кои
постапуваат во управни работи се должни да решаваат врз основа на
и
закон, други општи прописи прописи на државните органи
организациите што тие ги донесуваат врз основа на јавни овластувања,
Второ, во управните работи во кои органот што со закон или со
пропис заснован врз закон е овластен да решава по слободна оценка,
решението ќе мора да го донесе во границите на овластувањето и во
согласност со целта за кое е дадено овластувањето.

513
 Административно право.

Трето, одредбите на ЗОУП важат и за случаите во кои органот е

овластен во управните работи да решава по слободна оценка,
Правното значење на начелото на законитост во управната
постапка изразено во споменатите три насоки ја наметнува потребата од
нивно поконкретно елаборирање.
Од првата обврска (иако таа е дадена доста начелно)
произлегува двојна суштина на начелото на законитост во управната
постапка. И тоа, обврската за доследна примена на материјално
правните прописи, но исто така и обврската за примена на
формално-правните прописи. Законитоста во материјално-правна
смисла во управната постапка се изразува во должноста за правилна
примена на материјалните прописи (закони, други прописи на државни
органи, општи акти) со кои се утврдени однапред правата, обврските
или правните интереси на поединците, правните лица или други странки,
но, исто така, и условите кои треба да бидат исполнети за тие да можат
да се реализираат. Материјалниот аспект на начелото на законитоста во
управната постапка обезбедува таква реализација при што во секој
конкретен случај се наоѓа и применува оној материјално-правеи пропис кој
одговара на утврдената фактичка положба.
формално-правниот аспект на начелото на законитост во
управната постапка се однесува на законитоста во спроведувањето на
постапката. Правилата за спроведување на управната постапка се
утврдени во ЗОУП и во нив е утврдена обврската на сите субјекти што
решаваат управни работи целосно да ги применуваат заради
обезбедување правна сигурност и заштита на странките за чии права,
обврски или правни интереси се решава во управната постапка. Тие
правила се однесуваат на начинот и на формата на вршењето на
дејствата и на донесувањето на актите од поведувањето на постапката
па се до фазата на извршувањето на решението вклучувајќи ги сите
стадиуми на постапката. На пример, стварна и месна надлежност, начин и
форма на донесување на решението, постапка по редовните и по
вонредните правни лекови, постапка на извршување на решението и
друго, односно севкупниот процес на управната постапка.
Посебно прашање кое заслужува внимане во врска со начелото
на законитост во управната постапка е изричната обврска за
задолжителна примена на начелото на законитост и во постапката за
донесување на т.н. дискрециони решенија, односно решенија донесени
по слободна оценка. Одредбите на ЗОУП се задолжителни и за
органите овластени да решаваат по слободна оценка, па нивните
решенија треба да бидат донесени во рамките на овластувањата и во
согласност со целта за која овластувањето е дадено. Органот кој
според материјалниот пропис е овластен да решавалослободна

514
 Административна постапка

оценка има право помеѓу повеќе можни ситуации да ја избере онаа која
Ја смета за најцелисходна, но при донесувањето на решението во
конкретна управна работа е должен да се придржува кон одредбите на
управната постапка. И во овие случаи органот е должен целата управна
постапка да ја спроведе на начин предвиден во ЗОУП. Притоа,
особено е нагласено, во образложението на решението кое се донесува
врз основа на слободна оценка мора да се наведе прописот кој
таквото овластување го дава и да се изложат причините од кои органот
се раководел при донесувањето на решението.
Очигледна е намерата на законодавецот и во оваа сфера на
слободна дискреција да ги обврзе доносителите на решенијата и на
дел во кој тие ќе бидат врзани на законот, за да ја намали нивната
арбитрарност во чувствителниот домен на одлучувањето за правата,
обврските или правните интереси во управната постапка.

4.2. Принцип на заштита на правата на странката и на јавниот

интерес

Органот што ја води постапката не може да ја олеснува

положбата на странката наспроти другите учесници во постапката ниту на
штета на Јавниот интерес, и обратно, не смее и да ја отежнува
положбата на странката во управната постапка повеќе отколку што е
тоа потребно за да го заштити јавниот интерес. Од една страна. тој е
должен да и овозможи на странката користење, остварување и заштита
!

на најзините права (формално-правни и материјално-правни), па во таа

смисла би било спротивно на ова начело ако органот и прави тешкотии
на странката. На пример, ако врши дејства од постапката што во
случајот не се потребни, ако без потреба ја одолжува постапката или ако
на странката и признава помали права или определува потешки
обврски отколку што тоа произлегува од самиот материјален пропис.
Во исто време законот го задолжува органот што ја води
управната постапка да не оди во друга крајност, односно да не ги
пречекори своите овластувања, па на странката да и признава поголеми
права отколку што и припаѓаат, односно да и определува помали обврски
отколку што странката треба да ги поднесува. Органот треба да води
сметка и за тоа остварувањето на правата граѓаните и на
организациите да не е во спротивност со Јавниот интерес ниту пак со тоа
да се навредуваат правата на други лица.
Органите се должни при водењето и при решавањето во
управната постапка на странките да им овозможат што полесно да ги
заштитат и да ги остварат своите права водејќи притоа сметка
остварувањето на нивните права да не биде на штета на правата на

515
 Административно право

други лица ниту пак во спротивност на со закон утврдениот јавен

интерес.
Во врска со заштита на со закон утврдениот Јавен интерес
потребни се одредени разјаснувања и напомени. Имено, во управната
постапка за разлика од кривичната постапка не постои некој посебен орган
кој би водел исклучиво грижа за заштита ка јавниот интерес. како што е
тоа случај со јавниот обвинител во кривичната постапка. Затоа и самиот
управен орган што ја води управната постапка е должен да се грижи за
јавниот интерес и да внимава, по службена должност, остварувањето на
правата на странките да не дојде во спротивност со Јавниот интерес.
Впрочем, според ЗОУП и јавниот обвинител може да се појави како
заштитник на јавниот интерес, но под услов да е овластен со посебен
закон, на пример, во инстанциона постапка или во постапка. по
вонредни правни лекови. Уште едно прашање заслужува интерес и
внимание да биде разјаснето, а имено, кој го утврдува јавниот интерес,
со каков акт и каков е неговиот досег? Бидејќи поимот Јавен иктерес
спаѓа во категоријата на .т.н. неопределени поими, за да не дојде до
многу слободно и широко толкување на тоа што претставува Јавниот
интерес во еден конкретен случај органот кој го применува во
конкретниот случај, според ЗОУП може да се определи и утврди само со
закон. Според тоа, Јавниот интерес кој е релевантен во управната постапка
ќе се утврдува само во рамките на законот. На овој начин органот на
администрација не е тој кој го "признава" или го " дава" некое право. туку
тоа е определено со закон.

4.3. Принцип на еднаквост, непристрасност и објективност

Овие три принципи претставуваат одраз на начелото на
забрана на дискриминацијата согласно Европската конвенција за
заштита на човековите права и основни слободи. Решавањето или
одлучувањето во управната постапка мора да се врши без никакви
разлики и дискриминација по однос на пол, раса, боја на кожа, Јазик,
вера, политичко или друго мислење, национално или социјално
потекло, потекло по раѓање или кој и да е друг статус.
Непристрасноста како критериум за ефикасно и законито
решавање на управните предмети е многу важна, особено за
постојните услови на работење на Јавната администрација.
Непристрасноста опфаќа пред се, политичка, односно партиска
непристрасност на службените лица при водењето на управните
постапки и донесувањето решенија, без оглед на нивната политичка
припадност. Остварувањето на овој критериум, речиси сам по себе,
води кон објективност во решавањето на управните предмети.

516
 Административна постапка

4.4. Принцип на сервисна ориентација

Ова претставува нов принцип, воведен со Законот за општа
управна постпка од 2005 година. Тој означува обврска за органите на
управата и другите овластени органи за решавање во управна
постапка кога создаваат административно-правни односи и

донесуваат решенија дека ќе мораат тоа да го прават во својство на

сервис на граѓаните и согласно положбата на човекот и граѓанинот во
општеството. Имено, преку ова начело се утврдува дека јавната
администрација не е цел сама за себе. Напротив, таа постои заради
пружање услуги на граѓаните кои во граѓанското и демократско
општество се јавуваат како клиенти на јавната администрација, како
корисници на нејзините услуги кои самите ги плаќаат во својство на
даночни обврзници. Оттука, јавната администрација е должна да се
ослободи од остатоците на бирократските елементи содржани во
нејзиното функционирање и при решавањето на управните предмети
да ја покаже сета своја ефикасност, респонзивност, достапност за
граѓаните и професионалност.

4.5. Принцип на ефикасност

Најшироко сфатено, под поимот ефикасност се подразбира
успешно остварување на целисходните акивности на човекот, односно
максимално остварување на поставените цели на одредена
активност, и тоа со минимален трошок на човечки и материјални
ресурси. Ако пак тоа го пренесеме на теренот на јавната
од

администрација, доследната примена на ова начело ќе означува

успешно остварување на управните работи со минимален трошок на
човечки активности и на материјални средства. Што се однесува пак до
управната постапка, начелото на ефикасност означува брзо, успешно и
квалитетно решавање на управните работи кога се решава за правата и
интересите на граѓаните, на правните лица и на другите субјекти.
Со воведувањето на начелото на ефикасност законодавецот
сакал да ја надмине воспоставената практика на индолентниот однос на
страна
администрацијата и на другите органи кон остварувањето на правата и
интересите на граѓаните и на други странки во управната постапка кога
се решава во управни работи. Се разбира, со една ваква начелна
на

одредба неефикасноста не може да се надмине, туку принципот на

ефикасност треба да биде во цврста спрега со остварувањето на сите
Основни принципи во управната постапка, односно управната постапка
да се спроведува без одолжување и што побргу, но со максимално
почитување на сите други основни принципи.
Во ЗОУП во таа смисла се соджрани одредби преку кои се
овозможува подоследно спроведување и остварување на овој принцип

517
 Административно пра

во управно-правната практика. Така, ефикасноста во решавањето н

управните работи се зголемува и забрзува и преку должноста н
надлежниот орган да го реши предметот во точно определени роков
кои изнесуваат 30 дена за полесните, поедноставните предмети до 6
дена за посложените управни предмети.
Во моментот на пишување на овој учебник, Владата на РМ поднес
предлог за измени и дополнувања на ЗОУП до Собранието на РМ со кој с
предвидува уште поголемо (двојно) кратење на постојните рокови. Така, Владинио
предлог се состои во тоа роковите за решавање на управните предмети, односно
за водење на управните постапки да изнесуваат 15, односно 30 дена. Дали
Собранието ќе го усвои овој предлог, останува неизвесно, особено тргнувајќи од
фактот дека за измени на ЗОУП-от е потребно двотретинско мнозинство во
парламентот.

Понатаму, во тек се бројни истражувачки проекти кои имаат за

цел да наметнат критериуми за мерење на перформансите на јавната
администрација, што ќе значи во иднина и доследно остварување на
начелото на плаќање на јавните службеници според нивниот учинок,
воведување на конкуренција во јавниот сектор, односно негово
оспособување да биде конкурентен на приватните производители на
услугите.
Сите современи напори околу трансформацијата на
администрацијата и нејзината рационализација се мотивирани покрај
другите цели и од основната и од заедничката цел - зголемување на
нејзината ефикасност во вршењето на административните дејности, а
особено кога се решаваат управни работи, со што ќе се овозможи
зголемена ефикасност во остварувањето на правата и интересите на
граѓаните на брз и единствен начин без непотребно одолжување на
постапката - а притоа предметот да биде сестрано проучен преку
проверка на сите докази и факти, со максимално почитување на
начелото на законитост во решавањето.

4.6. Принцип на материјална вистина

Принципот на материјалната вистина спаѓа во основните начела
во сите современи постапки (процедури) на нашиот правен систем
(кривична, парнична, управна и други). Во сите постапки неговата
содржина повеќе или помалку е слична и се изразува на приближно
еднаков начин. Под принципот на материјалната вистина се подразбира
утврдување на вистинската состојба на работите, односно осознавање
на полната и стварната (материјална) вистина со утврдување на
фактичката состојба - онаква каква таа во стварност постои. За
разлика од материјалната вистина постои и формална - процедурална
или вештачка вистина која во историската генеза на процедурите
не била непозната. Според начелото на формалната вистина за

518
Административна постапка

вистинито се сметало и она што ќе се утврди со определени доказни

средства и со определен број на такви средства, без оглед на тоа дали
така утврдената вистина одговара или не одговара на објективната
стварност. На пример, со признавањето на странката во постапката се
постигнува формална вистина, па овластеното службено лице не ја
утврдува и не ја споредува дадената изјава со објективната стварност (на
пример, на странката врз основа на нејзиното признавање и се налагаат
обврски).

Современите процедури, па во таа смисла и управната постапка, се

залагаат во вистинска смила на зборот за доследната важност ипримена
на принципот на материјалната вистина. Ова начело во ЗОУП е
формулирано на следниов начин: „Во постапката мора да се утврди
вистинската состојба на работите и за таа цел мораат да се утврдат
сите факти што се од важност за донесување на законито и правилно
решение". Овластеното службено лице што ја води управната постапка се
грижи управниот предмет да биде темелно проучен и претресен и
фактичката состојба која служи како основа за донесување на
решението да биде потполно разјаснета. Всушност, според начелото на
материјалната вистина не е ниту потребно да се утврдуваат сите факти
(релевантни и нерелевантни), туку само оние кои се од важност за
донесување на законито и правилно решение. Во секој конкретен управен
предмет органот ќе мора целосно да ја утврди фактичката положба за да
оцени дали во конкретниот случај се исполнети со материјалниот закон
предвидените услови за да може на странката да и се признае некое
право или правен интерес, односно да и се наложи некоја обврска.
Утврдувањето на материјалната вистина претставува една од
најсложените управно-правни работи, па затоа од овластените службени
лица се бара да го применуваат сето свое стручно знаење и искуство
за да ги утврдат правно-релевантните факти. Врз основа на
утврдената вистинска фактичка состојба и на правно-релевантните
факти доаѓа и до прецизна и сигурна примена наматеријалниот пропис,
а со тоа и до законито и правилно решение што претставува основна цел
на управната постапка.
Овластеното службено лице во утврдувањето на фактичката
состојба е должно да ги прибира, да ги изведува и да ги цени не само оние
докази што ги предлагаат странките туку и по службена должност да
прибира и да изведува докази за кои смета дека се потребни, а со тоа
пак има активна делотворна улога во доказната постапка.
Принципот на материјалната вистина како основно начело во управната
постапка нашол доследна разработка и во низа други одредби од ЗОУП, а посебно
и особено во одредбите кои се однесуваат на испитната постапка. Тоа се, на
пример, одредбите според кои пред донесувањето на решението на странката мора

519
700
Административно право

Да и се овозможи да се изјасни за фактите и за околностите кои се од важност за

донесување на решението; одредбите според кои пред донесувањето на решението
ќе се утврдат сите факти и околности што се од значење за решавањето; одредбите
според кои службеното лице што ја води постапката може во текот на целата
постапка да ја надополнува фактичката состојба и да изведува докази и за оние
.

факти кои порано во постапката не биле изнесени или уште не се утврдени; или
службеното лице што ја води постапката ке нареди по службена должност
изведување на секој доказ ако најде дека е тоа потребно заради разјаснување на
работите; исто така, фактичката состојба врз која го заснова своето барање
странката е должна да ја изнесе точно, вистинито и определено; во однос на
документите како доказно средство ќе се употреби се што е погодно за
утврдување на состојбата на работата и што му одговара на одделен случа), како
што се исправи, односно заверена копија на исправата или репродукција на таа
копија, сведоци, изјава на странката, вештаци, увид итн.
Според тоа, начелото на материјалната вистина за органот кој ја
води управната постапка претставува мошне сложена и одговорна
должност. То мора при водењето на управната постапка да ги
испитува и оценува поединечно и заедно сите факти и околности кои
се од значење за решавањето на управниот предмет, па врз основа на
резултатите на целокупната испитна постапка да донесе законито и
правилно решение.
За непочитување и за повреда на принципот на материјалната
вистина ЗОУП предвидува одредени санкции. Најнапред, тоа може да се
СЕ преиспита во жалбено инстанциона постапка, па доколку второстепениот
орган утврди дека решението е донесено врз основа на непотполна или
погрешно утврдена фактичка состојба, тој ќе го поништи првостепеното
решение. И конечните, па дури и правосилните решенија во управната
постапка можат да бидат изменети, укинати или поништени ако во
повторувањето на управната постапка (обнова на постапката) се утврди
дека биле засновани врз неточни или недоволно утврдени факти.
Институцијата, управен спор исто така дава можност и за судска
проверка дали во управната постапка е почитуван принципот на
материјалната вистина, па решението може да биде поништено во случа
да постојат повреди на овој принцип во решавањето на управниот
предмет.
Во управно-правната теорија е застапено гледиштето според
кое се можни отстапувања од начелото на материјалната вистина
во управни предмети во кои не преовладува Јавен интерес и во кои
може да се примени диспозиционата максима. Според тоа гледиште од
ригорозноста на начелото на материјалната вистина може особено да се
отстапи во двостранечки предмети. На органот кој ја води управната
дара постапка во 3ОУП му се дадени извесни овластувања да отстапува од
овој принцип само на индиректен начин. Така, во определени случаи и под
одредени услови е дозволено управната работа да може да се реши и
PREZ O
520

123
 Административна постапка

врз основа на факти и на околности кои не се целосно докажани, туку се

сторени само веројатни. На пример, согласно ЗОУП управната работа
може да се реши по скратена постапка непосредно, кога е во прашање
преземање на итни мерки во јавен интерес што не можат да се
одлагаат, а фактите врз кои треба да биде решението засновано се
утврдени или барем сторени веројатни.
Во двостранечките управни предмети органот исто така може да отстапи

на извесен начин од ригорозното применување на начелото на

материјалната вистина. Имено, кај институтот порамнување во
контрадикторни предмети во кои не е ангажиран првостепениот
Јавен интерес - ако странките постигнале консензус и се порамниле -
постапката се запира без претерување во инсистирање на утврдување
на материјалната вистина.

4.7. Принцип на сослушување на странките

Пред донесување на решението на странката мора да и се даде
можност да се изјасни за фактите и за околностите што се од важност за
донесување на решението. Со оваа законска одредба подигнато е на
степен на основно начело правото на странката да се изјасни за предметот
и за своите права пред органот да го донесе решението во управната
постапка.
да Иако е речиси вкоренето верувањето дека странката начелно и
секогаш се наоѓа подредена положба наспроти административниот
по
орган во создавањето на административно-правниот однос, сепак во
самата процедура на решавањето, таа не е објект во постапката, туку
активен субјект со ТОЧНО прецизирани процесни овластувања.
Принципот на сослушување на странките им овозможува активна улога и
активно учество во утврдувањето на материјалната вистина, од што
пак произлегува правилната примена на материјалниот пропис.
Според тоа, доследната примена на ова начело е во интерес и на
самата странка, но и на органот кој ја води постапката, затоа што
органот воспоставувајќи ја оваа соработка обезбедува поголема
можност за утврдување на вистинската фактичка состојба како основа
за решавање на предметот.
Содржината на овој принцип е разработена во повеќе одредби на ЗОУП, а
особено во одредбите на испитната постапка. Така, согласно ЗОУП, пред
донесувањето на решението на странките ќе им се овозможи да ги остварат и заштитат
своите права и правни интереси, а особено преку законските одредби според кои
странката има право да учествува во испитната постапка и заради остварување на
целта на постапката да дава потребни податоци и да ги брани своите права и со
закон заштитени интереси; странката, исто така, може да изнесува факти што можат
да бидат од влијание за решавање на работата и да ја побива точноста на
наводите што не се сложуваат со нејзините наводи. Таа има право се до

521
 Административн

донесувањето на решението да ги дополнува и објаснува своите тврдења,

тоа го прави по одржаната усна расправа, должна е да оправда поради што тоа
сторила на расправата. И најпосле, службеното лице што ја води постапката е д
да и даде можност на странката да се изјасни за сите околности и факти ш
изнесени во испитната постапка, за предлозите и понудените докази, да учест
во изведувањето на доказите, да им поставува прашања на другите странк
сведоците и на вештаците преку службеното лице што ја води постапката,
негова дозвола и непосредно, како и да се запознае со резултатите
изведувањето на доказите и за нив да се изјасни. Надлежниот орган нема да до
решение пред да и даде можност на странката да се изјасни за фактит
околностите врз кои треба да се заснова решението, а за кои на странката
била дадена можност да се изјасни.
На линијата на остварување на ова начело е и правото на странката
може да предложи одржување на усна расправа која секогаш не езадолжител
процесно дејство во управната постапка. Тааможе, исто така, да става забелеш
на работата во врска со самата усна расправа, а може и да се изјаснува
личноста на предложениот вештак, да бара негово изземање и сама да предла
вештак итн.

Повреда на принципот на сослушување на странката

управната постапка претставува битна повреда на правилата н
постапката, што претставува причина за поништување на решението о
страна на второстепениот орган по повод изјавена жалба. Според тоа
ова начело нашло примена и во првостепената и во второстепената
управна постапка, а може да се примени и кај повторувањето на
управната постапка, како и во управниот спор.
Кога странката сака да си го користи своето право на активна
улога во постапката, органот што ја води управната постапка, односHO
овластеното службено лице е должно да и ги овозможи сите потребни
услови ова нејзино право да дојде до полн израз и вистински, а не
Оформално да се реализира. Во таков случај органот е должен на
странката да и остави доволно време да се подготви за расправата и да
дојде на расправата без некои непотребни и вонредни трошоци.
Управната постапка за странката треба да претставува отворена
книга", па во таа смисла органот е должен да и овозможи на странката
разгледување (увид) на планови, списи и други предмети, како и за своја
сметка да препише потребни списи, со што би се запознала со нив и
сестрано подготвила за расправата. Исто така, таа има право и да биде
известувана за текот на постапката.
Исклучоците од принципот на сослушувањето на странките во
управната постапка се сосема ретки, а отстапувањата се дозволени само
ако се изрично предвидени со закон. Така, ЗОУП предвидува исклучок
кога се решава во скратена постапка и органот располата со
службени податоци, па странката не се сослушува, или кога е во
прашање преземање на итни мерки во Јавен интерес што не можат да
се одлагаат, а фактите врз кои треба решението да се заснова се
522
Административна постапка Bankas
утврдени или сторени барем веројатни. Случаите во кои ЗОУП Допушта

13
отстапување од овој принцип овластените лица треба најтесно и

22
најстрого да ги толкуваат.

4.8. Принцип на одговорност

Принципот на одговорност на органите и организациите кои
решаваат управни работи, односно на органите и организациите кои
одлучуваат во управна постапка е ново начело, воведено со ЗОУП од
2005 година. Согласно овој принцип, органите и организациите со Јавни BAL
овластувања кои решаваат во управни работи, се одговорни за штетите
предизвикани со преземање на незаконити дејствија или со незаконито
одбивање да се преземе соодветното дејствие. На овој начин уште
еднаш се утврдува одговорност на државата за материјалната штета
нанесена од страна на службените лица кои решаваат управни работи
(ваквата одговорност е утврдена и со Законот за државни службеници
од 2000 година), а со цел да се гарантира правната сигурност на
странките. Доколку органот или организацијата надлежни да го решат
управниот предмет не би стоеле зад евентуално Нанесената
материјална штета на странките, би постоела правна несигурност кај
граѓаните дека штетата воопшто би им била надоместена кога тоа би
било само лична обврска на службеното лице, без гаранција од страна
на државниот орган. За оваа тема, опширно излагање е содржано во
главата за материјалната одговорност на администрацијата.
Понатаму, ЗОУП предвидува и одговорност на органите и
организациите со јавни овластувања и за писмените информации кои ги
даваат на странките, дури и кога давањето на тие информации не е
задолжително во постапкта.

4.9. Принцип на слободна оцена на доказите

Начелото на слободна оценка на доказите се состои во тоа
што овластеното службено лице при решавањето на Управната
постапка не е врзано со посебни правила кои факти ќе ги земе за
утврдени и докажани, туку тоа го прави врз основа на слободно
уверување и врз основа на свое лично сфаќање и убедување: Во
ЗОУП начелото на слободната оценка на доказите е формулирано на
следниов начин: кои факти ќе ги земе како докажани одлучува
овластеното службено лице по свое уверување врз основа на свесна и
грижлива оценка на секој доказ посебно и на сите докази заедно, како и
врз основа на резултатот од целокупната постапка.
Во процесната теорија, па и во процесното законодавство, а и
во практиката (во врска со оценувањето на доказите), во минатото

523
 Административно право

постоела т.н. законска, или легална теорија на доказите. Според оваа

теорија службеното лице можело да примени и да ги земе предвид со
закон фиксно утврдените доказни средства и притоа да им го даде само
она значење кое им го определува законот.
Така, на пример, според легалната теорија органот (овластеното службено
лице) е врзано со закон да им верува на исказите на два сведока, а не смее да му
верува на исказот на еден сведок.
Наспроти легалната теорија подоцнежните модерни
процедури ја усвојуваат теоријата на слободно оценување на
доказите, или теоријата на слободно уверување. Според оваа теорија
службеното лице по свое слободно уверување, врз основа на свое лично,
со ништо неврзано сфаќање и убедување оценува дали еден факт ќе се
смета за докажан и за вистинит или невистинит во конкретен случај.
Во таа смисла, тој може да му верува на исказот само на еден сведок (ако
е тој доволен и убедлив), а да не им поверува на исказите на поголем број
сведоци (ако се тие недоволни и неубедливи).
Сепак, ова начело не значи дека му е дозволено самоволие на
органот што ја води постапката, бидејќи при неговата примена мораат
да се маат предвид само објективните моменти, а не личните чувства и
интереси на службеното лице; неопходно е и тука, кога му се придава
поголема доказна сила на едно доказно средство наспроти друго
Доказно средство, да се наведат причините за тоа, а особено и посебно
мораат да се земат предвид сите доказни средства заедно, како и
резултатите на целокупната постапка.
Иако принципот на слободна оценка на доказите е јасно нормиран и
уште подетално разработен во одредбите на ЗОУП, сепак во практката се
случува поедини доказни, средства и понатаму да се рангираат според
својата доказна сила. По тој повод судот (во управен спор) зазел
становиште дека органот кој ги изведува и оценува доказите не смее и
да, ги степенува со посилна и послаба сила, туку сите докази се
изедначени. Органот кој ги изведува и оценува доказите во конкретен
случај може да им придаде на некои докази поголема или помала
важност, некои да ги смета поверодостојни, а други помалку
веродостојни или воопшто неверодостојни.
Начелото на слободна оценка на доказите или начелото на
самостојна оценка на доказите е тесно и најблиско поврзано со
начелото на утврдувањето на материјалната вистина. Според ова
начело органот не е врзан во изборот на доказните средства со кои се
утврдуваат релевантни факти и околности (материјална вистина).
слободен е Во оценката на вистинитоста или невистинитоста на
фактите, како и во поглед на изведувањето на заклучоците од
фактичката состојба. Меѓутоа, заради што поправилно и поцелисходНО
користење на ова начело, органот мора да остане во границите на

524
Административна постапка

логичното мислење и секоја своја оценка односно заклучок темелно да ги

образложи. Во таа смисла, службеното лице треба да изврши анализа на
Доказите и за изведенИОТ ЛОГИЧен заклучок да даде конкретно
образложение, особено за оние докази на кои не им поклонувал верба
затоа што нашол дека тие им противречат на други посигурни докази и
слично, па според уверението на овластеното службено лице се
покажуваат како невистинити или недоволни за утврдување на фактичка
состојба. Всушност, начелото на слободна оценка на доказите и начелото
на материјалната вистина му поставуваат на органот, односно на
овластеното службено лице, важна и одговорна задача, да ја утврди
вистинската состојба на работите без која не може да се донесе
законито и правилно решение.
Сепак, поедини одредби од ЗОУП предвидуваат и извесно
отстапување во однос на доследното и консеквентно применување на
ова начело. Во однос на доказните средства исклучок претставуваат
само Јавните исправи. Имено, ЗОУП претпоставува дека содржината
на Јавната исправа мора да се земе како точна и вистинита се додека
не се докаже спротивното. Отстапувања од ова начело се предвидуваат
и одредбите во кои станува збор за т.н. претпоставена вистина, како и во
однос на доказната сила на кривичната пресуда.. Така, согласно ЗОУП,
кога со пропис е предвидено дека работата може да се реши врз
основа на факти или околности што не се целосно докажани или со
докази само посредно се утврдуваат (факти и околности што се направени
веројатни), изведувањето на доказите за таа цел не е врзано за
одредбите на овој закон за изведување на доказите. И на крајот,по
прашањето на постоење на кривично дело и кривична одговорност на
сторителот, ЗОУП предвидеува дека органот што ја води постапката е
врзан со правосилната пресуда на судот со која обвинетиот се огласува
за виновен.

4.10. Принцип на самостојност во решавањето

Принципот на самостојност во решавањето на управните
работи е не само управно-процесно начело, туку е и уставно начело. Во
таа смисла и Уставот на Република Македонија покрај другото
пропишува дека: органите на државната управа работите од својата
надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и
законите и за своја работа и се одговорни на Владата.
Согласно Законот за општа управна постапка принципот на
самостојност во решавањето се изразува во следново:
а) органот ја води управната постапка и донесува решение самостојно
во рамките на овластувањата дадени со закон, со други прописи и
општи акти; и,

525
 Административно право

б) овластеното службено лице на органот надлежен за водење на

постапката самостојно ги утврдува фактите и околностите и вра
основа на утврдените факти и околности ги применува прописите,
односно општите акти врз конкретен случај.
Административните органи имаат најголема, самостојност
токму во оваа област на својата дејност - кога водат управна
постапка и кога донесуваат решенија во управната постапка.
Согласно ова начело, на органот што ја води управната постапка и
што го донесува решението ниту еден друг орган не може да му
нареди како да ја води управната постапка во конкретна управна
работа, ниту пак какво решение ќе донесе во таа постапка. Дури и
кога би му била издадена таква наредба, органот согласно
начелото на самостојност во решавањето не би ни смеел да
постапува по неа. Ова од причини што и одговорноста за
правилното водење на постапката и за донесувањето на законито
решение паѓа на надлежниот административен орган, па затоа и
органот треба самостојно и одговорно да постапува без никакво
влијание, притисок и интервенција од друга страна. Имено, иако во
принцип органите на управата се наоѓаат во потчинета и одговорна
положба наспроти својата влада, во решавањето на конкретните
управни работи тие уживаат потполна самостојност, па ниту овие
органи не можат да вршат никакво конкретно влијание во решавањето.
Всушност, во рамките на насоките издадени од владата постојат
одредени обврски за органите на управата и во овој домен, но тие
секогаш имаат општ карактер и имаат општонасочувачко дејство и во
никој случај не содржат конкретна наредба за решавање на одреден
управен предмет. Основа, рамка и граница на нивната работа и решавање
постапка е законот. Тука, значи, не важи субординацијата.
во управнаСамостојноста на административните органи во управната
постапка се приближува до самостојноста и независноста на судовите
кои решаваат граѓански или кривични спорови. Оваа сaмocтojHOCT ce
однесува стварно и правно на службеното лице, најчесто на правникот кој
во име на органот Ја води постапката и го донесува решението. Тоа е во
прв ред старешината на органот, односно старешината (претседателот)
на колегијалниот орган, а може да биде и друго лице кое е посебно
овластено да води постапка и да донесува решенија.
Начелото на самостојност во водењето на управната постапка
и во решавањето на управните предмети се проширува и на други лица во
рамките на органот, ако старешината ги овластил тие лица да преземаат
дејства во управната постапка или пак да решаваат управни предмети во
негово име, односно во име на органот.

526
Административна постапка
PERSI
4.11. Принцип на двостепеност
Во начелото на двостепеност нашла рационална примена п

управната процедура со тоа што се смета дека еден управен предмет

ќе биде доволно претресен ако со него се позанимаваат две инстанци,
и тоа првостепената, која го решавала предметот, и второстепената
која ги оценила жалбените наводи.
Против решение донесено во втор степен жалба не е Ц
Допуштена (не постои трет степен) тргнувајќи од рационланост и
начелото на концентрација, односно да се спречи непотребно ра
одолжување на процедурата. Меѓутоа, доколку странката смета дека со
првостепеното решение се повредени нејзините права и интереси, таа
навистина нема право на жалба (трет степен) до уште повисок орган, но
затоа пак има право на управно-судска заштита, односно има право со
тужба да поведе управен спор.
Жалбата претставува гаранција за донесување на законита
одлука. Имено, ако не постои жалбата, органите на администрацијата PING
секако, низ еден подолг временски период, би почнале да се однесуваат

б
незаконито и своите одлуки би можеле да ги донесуваат и против
законот. Вака, кога постои второстепен орган (орган koj ќе го
контролира првостепениот) кој има право да му го поништи, укине или
измени актот, првостепениот орган тоа секогаш го има предвид при
донесувањето на решението, поопстојно ќе го разгледа законот и ќе
настојува што поточно и пообјективно да го примени. На тој начин ова
право на жалба и дава можност на странката да издејствува законска
одлука и ако смета дека законот е повреден, да може со својата
жалба ка второстепениот административен орган да докажува дека
неправилно е применет некој закон.
Принципот на двостепеност, односно правото на жалба
претставува уставен принцип, но и едно од основните начела во
управната постапка. Во Уставот на Република. Македонија| (член 15)
овој принцип беше изразен на следниов начин: „Се гарантира правото на
жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв
степен пред суд, управен орган или организација или други институции Ed
што вршат Јавни овласувања." Со измените на Уставот од 2005 година.
поточно со Амандманот XXI, извршена измена на чл. 15 од Уставот кој е

сега гласи: „Се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во

постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на
правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка
во прв степен пред орган на државната управа или организација и
друг орган што врши Јавни овластувања се уредува со закон." Од оваа
нова уставна формулација, видлива е интенцијата на уставотворецот
да го релативизира правото на жалба ПРОТИВ Конкретните

527
 Административно право

,
административни
заменувајќи
го со
акти донесени
правото
на во друг
постапка
прв вид
степен
на во правна
управна зашти а што се
уредува со закон. Ваквото уставно решение е последица на фактот
дека добар дел од првостепените административни акти се во
надлежност на највисоките управни органи (на пр. кога министерот е
надлежен да донесува првостепено решение), па правото на жалба
претставуваше само декларација. Имено, во услови кога не постои
повисок административен орган, административната практика, како и
законодаството, често пати прибегнуваа кон едно хибридно решение -
по жалбата на странката против актот донесен во управна постапка од
највисокиот административен орган, да одлучува второстепена
комисија при Владата на Република Македонија. Ваквото решение
беше изложено на остри критики и од претставниците на
административната наука, од стручната јавност; како и од

меѓународните организации и експертски групи кои го следат

приближувањето на нашата држава кон евро-атлантските асоцијации.
Критиките се однесуваат на тоа дека воростепените владини комисии
немаат авторитет на самостоен и независен второстепен орган во
управна постапка, туку напротив, дека се политизирани и
необјективни, а со тоа и непрофесионални и некомпетентни владини
креации кои се формираат и опстојуваат само заради задоволување
на уставната обврска од двостепеност во управните постапки. Затоа,
уставните амандмани на чл.15 од Уставот, дозволуваат покрај
жалбата и друг вид правна заштита", што ќе рече - административно
судска заштита поведена со тужба. Тоа значи MOCHOCT, CO
материјалните прописи, односно со посебните закони според кои
работат административните органи, да предвиди директна судска
заштита Во управен спор против првостепените решенија на
највисоките државни органи, односно на оние органи над кои не
ПОСТОИ ХИерархиски повисок, надзорен орган. Во тој случа), управниот
спор пред Управниот суд се јавува како втора инстанца, односно како
второстепена контрола. Доколку против првостепената пресуда на
Управниот суд е дозволена жалба, тогаш станува збор и за трет
степен на контрола, аналогно како ка решенијата против кои е
дозволена жалба (втор степен), а на крај тужба за управен спор (трет
степен). ..

Потребно е да се потенцира одредбата во ЗОУП според која

странката има право на жалба и тогаш кога надлежниот првостепен
орган не донел решение во определениот рок. се работи за
молчење на администрацијата - институт за кој ќе стане збор подоцна.

528
Административна постапка

4.12. Принцип на правосилност

Долго време во теоријата постоел спор околу прашањето дали
административниот акт е подобен за правосилност, односно дали тој
може да биде дефинитивен и непроменлив, односно да има својство
што е неприкосновено за судските пресуди. Ова својство дефинитивно
е прифатено и за административните акти, и во теоријата, и во
практиката, и во позитивното законодавство, па и во нашиот ЗОУП.
Самиот поим правосилност претставува потврда на стариот
процедурален,принцип од римското право „non bis in idem „не два
пати за иста работа" - за ист предмет помеѓу исти странки не може
повеќе да се решава ако еднаш е дефинитивно решено, без оглед на тоа
дали предметот е решен правилно или неправилно. Со прифаќањето на ова
начело како својство на административните акти се обезбедува правна
сигурност и економичност во решавањето и се отстранува неизвесноста
во административно-правните ситуации и односи. Со здобивањето на
правосилност на административниот акт и странките, и органите, и сите
заинтересирани мораат да се повинуваат на фактот дека тој предмет
дефинитивно е решен, дека утврдените права, обврски или признаени
интереси се дефинитивни и непроменливи и дека постапката и
неизвесноста не можат да траат во недоглед (од причини на правна
сигурност, економичност, ефикаснот и слично).
Правосилноста на административниот акт не значи негова
апсолутна непроменливост. По правило, тој акт е дефинитивен и
непроменлив (не може против него да се поведе жалба во редовна
постапка, ниту да се поведе управен спор), но во точно со закон
предвидени услови. по пат на вонредни правни лекови и правосилно
решение може да се побие, да се укине или поништи ако се исполнети
одредени строги законски услови.
Според тоа, ПОД правосилни административни акти
подразбираме такво својство на административните акти Што
оневозможува тие повеќе да се менуваат, укинуваат или поништуваат.
Во административно-правната теорија се разликуваат два вида
на правосилност, во зависност од различни критериуми: формална и
материјална правосилност.
Формалната правосилност се состои во тоа што странката
против тој административен акт не може да изјави ниту жалба ниту пак
да поведе управен спор со тужба, што значи дека таа не може тој
административен акт да го напаѓа ниту во редовна управна постапка
ниту пак во управно-судска постапка, односно во управен спор.
формална правосилност на административниот акт се означува и
како надворешна, бидејќи таа не се однесува на правилноста на
содржината на актот, туку таа не дозволува странката тој акт веќе да го

529
 Административно право

побива во постапката, затоа формалната правосилност се врзува со

странката и таа има силно дејство врз неа.
Материјалната правосилност на административниот акт се
состои во тоа што административните органи или другите органи или
институции кои решавале врз основа на Јавно овластување не можат
повеќе да го поништат, изменат или укинат таквиот акт. Според тоа,
материјалната правосилност се посматра од гледиште на доносителот
на административниот акт. За разлика од формалната, која се означува
уште и како надворешна правосилност, материјалната правосилност се
нарекува внатрешна правосилност затоашто се однесува на содржината
и на внатрешната правна вредност на еден административен акт.
Материјалната правосилност има дејство кон доносителот на
административниот акт и го обврзува да не може повторно да решава за
тој ист предмет.
Во ЗОУП својството на правосилност на управните акти е
подигнато на степен на основно начело и се изразува во следново:
„Решение против кое не може да се изјави жалба ниту да се поведе
управен спор, а со кое странката се здобила со одредени права, односно
со кое на странката и се определени некои обврски е правосилно
решение."
Потребно е да се разграничат правосилноста од конечноста на
административниот акт. Така, согласно ЗОУП, решение против кое не е
изјавена жалба во управна постапка, или пак жалбата е искористена, а со
кое странката се стекнала со некое право, односно со кое на странката и е
определена некаква обврска, е конечно во управната постапка. Значи,
против конечното решение странката нема право на жалба, но затоа пак
има право со тужба да поведе управен спор, а против правосилното
решение странката нема право ниту на жалба, ниту пак, на управен спор.
4.13. Принцип на економичност и итност на постапката
Неопходно е управната постапка да се води бргу, итно и без
одлагање и со колку што се може помалку трошоци и губење време за
странката и за другите лица што учествуваат во постапката, но така
што да се прибави се што е потребно за правилно утврдување на
фактичката положба и за донесување на законито и правилно решение.
Начелото на економичност/итност содржи две начела:
начело на брзина; имено, органот е должен постапката да ја
води бргу без отегање и одолжување; и
начело на штедење, кое бара постапката да се води со што
помалку трошоци и губење време за странката и за другите
лица.

530
Административна постапка

Во брзината и во штедењето треба да се оди до одредена

граница и да не се премине рубиконот, што би одело на штета на
правилното утврдување на материјалната вистина и законитото
решавање на конкретни управни работи. Во таа смисла, во зависност
од конкрената потреба во решавањето на предметот, овластеното
службено лице доколку има потреба ќе закаже увид на лице место, ќе
одреди вештачење, ќе закаже усна расправа и слично. Меѓутоа, во
сите оние случаи каде што тоа не е неопходно и кога може да се утврди
материјалната вистина и со други поевтини и поекономични доказни
средства кои бараат помалку трошоци и помалку губење време, а сепак
се постигнува целта на постапката, овластеното службено лице така
и ќе постапи. Јасно е дека ваквото потапување не смее да оди на
штета на началото на законитост и на начелото на материјалната
вистина.
Во ЗОУП во низа одредби овој принцип нашол остварување, примена и
доразработка, а имено: во скратената управна постапка, во давањето на правна
помош, во определувањето и прецизирањето на органот кој е должен да го донесе
решението, во извесно отстапување од деволутивното дејство на жалбата, во
определувањето на задолжителна усна расправа во ограничен број случаи и слично.

4.14. Помош на неука странка

со одредбите на управната постапка се предвидуваат одредени
правни последици кои можат да настанат ако се преземат, односно ако не
се преземат одредени процесни дејства од страна на странките и на
другите лица кои учествуваат во управната постапка. За успешно и
активно учество во управната постапка странките треба да поседуваат
одредени познавања, а бидејќи честопати странките и другите учесници
во постапката покажуваат изразито незнаење и неукост, органот на
администрација кој ја води постапката „Ipso jure“ согласно ЗОУП) е должен
да се грижи незнаењето и неукоста на странките и на другите лица кои
учествуваат во постапката да не биде на штета на правата кои им
припаѓаат во постапката. Овластеното службено лице кое ја води управната
постапка е должно по потреба да ја предупреди странката или некој друг
учесник во постапката и да им укаже на правните последици на нивните
дејства или на нивното пропуштање. Должноста за давање помош на
неуката странка пред се се состои во посочувањето на процесните права
на странката, односно на нејзиното право на активно учество во
управната постапка, но честопати давањето на помош на неуката
странка може да се изрази и во совети во однос на материјално
правните прописи. На пример, укажување на нови поповолни прописи за
странката.

531
 Административно право

Укажувањето помош на неуката странка органот е должен да го

врши во текот на целата управна постапка (а не само во текот на
испитната фаза во постапката), и тоа не само во однос на странките,
туку и спрема учесниците во постапката. Така, на пример, органот ќе Jа
поучи странката во поглед на доказните средства кои треба да ги
прибави, ќе укаже на можноста од ослободување од трошоците, ќе ја
поучи кога може да бара одредување на усна расправа и слично. Во
однос на учесниците во постапката овластеното службено лице може, на
пример, да го поучи сведокот на кои прашања може да го одбие
сведочењето или да ги поучи сведоците, вештаците или толкувачите во
кој момент да го постават своето барање за надомест, односно
награда (во моментот На сослушувањето, вештачењето,
толкувањето), затоа што при дополнително поставување на барањето
тоа право се губи. Ако станува збор за управен предмет во кој
учествуваат повеќе странки со спротивни интереси, па сите странки се
неуки, органот е должен на сите подеднакво да има даде помош, затоа
што е должен да биде објективен спрема сите странки. Ова начело во
својата основа има длабоки хумани побуди и го обврзува овластеното
службено лице да им помага на странките и учесниците во постапката
кои се неуки нивното незнаење и неукост да не биде на штета на
нивните права признаени во управната постапка.

4.15. Употреба на јазиците и писмата

Во управната постапка службен јазик е македонскиот јазик и
неговото кирилско писмо. Во управната постапка што се води во
органите на државната управа, другите државни органи, органите на
општината, на градот Скопје и општините во градот Скопје, правните и
другите лица на кои со закон им е доверено вршење на Јавни
овластувања, друг јазик што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните и
неговото писмо, се користи согласно ЗОУп.
Странките и другите учесници во постапката кои не ce
државјани на Република Македонија, а не го разбираат македонскиот
Јазик и неговото писмо, имаат право на преведувач.

5. Останати начела во управната постапка

Покрај основните начела на управната постапка за кои стана
збор во досегашото излагање постојат и други начела на управната
постапка на кои ЗОУП не им придава карактер на основни начела,
меѓутоа тие имаат големо значење во управната постапка и имплицитно
произлегуваат од ЗОУП. Тоа се следниве начела:

532
 Административна постапка

официјално и приватно (странечко) начело;

инквизиционо и диспозиционо начело;
начело на усност и писменост;
начело на посредност и непосредност;
начелона Јавност и
начело на концентрација

5.1. Официјално и приватно начело

Според начелото на официјалност органот сам по своја
иницијатива ја поведува постапката, без да чека предлогот за
поведување на постапката да го даде странката или некое друго
овластено лице. Согласно, пак, со начелото на приватна или странечка
максима, органот може да ја поведе управната постапка само ако постОИ
барање (иницијатива) од заинтересираните лица. Од давањето
иницијатива за поведување постапка треба да се разликува прашањето
на самото поведување на постапката.. Имено, управната постапка
секогаш ја поведува надлежниот орган, а иницијативата за поведување
на постапката може да потекне од самата странка или пак од
надлежниот орган.
Принципот на официјална и приватна максима е од значење не
само во врска со поведувањето на управната постапка, туку и во текот
на целата управна постапка. Така, ако постапката е поведена по предлог
на странката. таа може да се откаже од своето барање во текот на
целата постапка, при што надлежниот орган е обврзан да донесе
заклучок за запирање на постапката. Ако пак иницијативата за
поведување на управната постапка потекнува од службена должност,
понатамошниот тек на постапката ќе зависи од волјата на иницијаторот на
постапката.

Согласно природата на овие начела ќе се одвива и

понатамошниот тек на управната постапка, односно дали ќе има жалбена
постапка, дали извршувањето на решението ќе биде по предлог на
странката или пак ќе се спроведе по службена должност.

5.2. Инквизиционо и диспозиционо начело

Разграничувањето на инквизиционо и диспозиционо начело е во

САЛОНА
тесна врска со прашањето на карактерот на управната постапка,
односно зависи од обврската на чи] товар паѓаат прибирањето и
презентацијата на доказите во постапката. Така, кога доказите кои се
релевантни за водењето на постапката се прибираат се предлагаат
од страна на службениот орган што ја води постапката, тогаш се
среќаваме со инквизиционо (истражно) начело, кое во крајна линија
претставува специјален вид на начело на официјалност. Според тоа,
533
 Административно право
инквизиционо начело е такво начело според кое доказите се
прибираат и се изнесуваат од страна на службениот орган кој ја води
постапката или по негова наредба.
Диспозиционото начело претставува такво начело согласно кое
самите странки се овластени да прибираат и да изнесуваат доказни
средства. Надлежниот државен орган согласно ова начело нема .
овластување да прибира доказни средства, туку може да ги зема во
обзир при донесувањето на одлуката само оние доказни средства кои
странките ги прибрале и ги поднеле пред органот.

5.3. Начело на усност и писменост

Начинот на преземање на процесните дејства во управната
постапка може да биде по устен или по писмен пат, а и општењето
помеѓу учесниците и странките во управната постапка и помеѓу
органот кој ја води постапката може да се одвива по писмен и по устен
пат.

Во управната постапка овие два принципа се комбинираат, па така

еднаш доаѓа до израз принципот на писменост, а друг пат начелото на
усност. Секој од овие два принципа има свои предности и слабости, па
затоа е најдобра нивна комбинирана застапеност, иако во управната
постапка сепак предност има принципот на писменост. Начелото на
усност во основа е подемократски принцип, ја ослободува управната
постапка од формализам, се олеснува општењето помеѓу странките и
органите и се подобрува односот помеѓу странките и органите.
Усната постапка во основа е побрза и поекономична. Начелото на
усност доминира најчесто на усна расправа, но и на усната расправа
често се даваат писмени изјави, мислења и слично.
Иако поранешните предвидувања и проекции беа во, корист на
поголема застапеност на начелото на усност во управната постапка како
подемократско правило, сепак најновиот тренд на развиток на
модернизација и компјутеризација на работата на управата и на
управната постапка се повеќе го развива писменото комуницирање,
општење и водење на управната постапка, освен во оние случаи каде што
е потребен непосреден'увид, контрадикторност, непосредност и јавност во
водењето на управната постапка.

5.4. Начело на посредност и непосредност

Начелото на непосредност означува дека ист орган, односно исто
службено лице кое раководи со постапката, а особено со усната
расправа, го донесува решението врз основа на своето непосредно
запазување. Доследната примена на ова начело во управната постапка
не би дозволувала при донесувањето на решението истото да го

534
 Административна постапка

донесува службено лице кое не учествувало односно кое не

присуствувало на целата расправа на која странките и учесниците во
постапката ги изнесувале доказите и фактите кои служат како основа за
донесување на решението. Истото се однесува и на членовите на
колегијалните управни тела кои не присуствувале и не учествувале
во полн состав во изведувањето на сите процесни дејства. За да му се
удоволи на начелото на непосредност, сите докази би требало да се
изведуваат на самата усна расправа, непосредно пред службеното
лице, односно пред полниот состав на колегијалното тело (ако тоа треба
да решава). Ваквиот начин на работа во практичното управно
дејствување по правило е неизводлив.
Од практични причини, поради големиот број на
4
административни предмети кои треба да се решаваат, овластеното
службено лице, старешината на административниот орган, кој е
определен со закон како доносител на решението, овластува други
службени лица за водење на управната постапка и за поднесување
на писмен реферат и предлог на решение, односно нацрт-решение,
кое тој (старешината определен со закон) го потпишува.
:
5.5. Начело на јавност
Под начелото на Јавност во управната постапка се подразбира
правото на лица кои не учествуваат во постапката, односно правото на
незаинтересирани лица да присуствуваат на изведувањето на
процесните дејства во управната постапка, да го следат нивниот тек и да
се запознаваат со нивната содржина. Во поширока смисла, начелото на
Јавност овозможува граѓаните да вршат контрола над
административните органи, на нивната непристрасност и на нивната
објективност во решавањето. Начелото на јавност не важи за сите
стадиуми во управната постапка, туку само за усната расправа
5.6. Начело на концентрација
Под начелото на концентрација во постапката се подразбира
принцип според кој странките мораат во еден стадиум на постапката да
ги наведат заедно и одеднаш сите факти кои можат да бидат од
влијание на исходот на спорот. После овој стадиум, евентуалните
подоцнежни барања, тврдења и приговори не би се земале предвид,
бидејќи тоа би значело повторно сослушување на спротивната странка и
осетно одолжување на постапката
ЗОУП стои на становиште дека со едно и еднинствено решение
предметот на управната постапка треба во целост да се реши, но има и
исклучоци кога ВО интерес на начелото на утврдување на

535
 Административно право

материјалната вистина се допушта можност за донесување на делумно,

дополнително или привремено решение.

6. Надлежност во административната постапка

Под поимот надлежност се подразбира овластување и должност,
односно право и должност на еден одреден орган да решава определена
административна работа на одредена територија. Да се определи
надлежност на еден орган значи да се утврди орган кој е повикан да
реши една конкретна административна работа. Секој орган е овластен да
решава само по определени административни работи и на определено
подрачје. Надлежноста не претставува само право, односно само
овластување на еден орган да работи и да решава во определени работи,
туку таа претставува и негова должност. Тој не смее да одбие да работи
по оние административни предмети за кои е надлежен.
Постојат два вида надлежност: стварна во нејзини рамки и
функционална) и месна надлежност во административната постапка.
Стварна надлежност претставува право и должност на
еден орган од одредена административна област или материја да
решава за поедини исти или истородни административни работи.
Како решавање за исти управни работи од одредена управка материја може да се
земе, на пример, решавањето за давање одобрение за основање приватен дукан
Истиот управен орган ќе биде надлежен и за престанување на дејноста на приватниот
дуќан, а тука веќе не се работи за иста управна работа,тукуза истородна управна
работа.
Во рамките на стварната надлежност може да се зборува и за
функционална надлежност. Функционалната надлежност означува
поблиско определување на стварната надлежност. За овој подвид на
стварна надлежност e карактеристично тоа што за нејзиното
прецизирање се тргнува од стадиумот на постапката во која се наоѓа
решавањето на административниот предмет и од функцијата што ја
имаат определените службени лица во постапката. На пример, во
води
текот на постапката еден орган е повикан да ја
административната постапка, друг е надлежен за донесување на
решението во прв степен, трет за решавање по жалба.
функционалната надлежност означува прецизно
определување на стварната надлежност на поедини органи, односно
службени лица согласно нивните функции во поедините етапи
(фази) на административната постапка.
Така, на пример, надлежен за водење на управната постапка ќе биде.
референтот, а за донесување на решението старешината на управниот орган.

При определувањето на месната надлежност како основен

критериум се зема територијалниот момент; за разлика од стварната

536
 Административна постапка

надлежност, каде Што Основен критериум e природата на

административниот предмет.

Месната надлежност претставува право и должност на еден

орган работите од својата надлежност да ги врши на определено

МА
подрачје. Со определување на месната надлежност се постигнува
територијално разграничување на стварно надлежни органи за
решавање на работи од ист вид.
Месната надлежност може да се определи преку општа и
Посебна месна надлежност. Општата месна надлежност се
определува според местото на живеење (живеалиште) на странката,
а посебната месна надлежност според дополнителните правила за
определување на месната надлежност определени со закон.
Прописите за надлежноста се од принуден карактер и секој орган
мора по службена должност да води сметка за својата стварна и месна
надлежност во текот на целата административна постапка. Тоа пак, од
друга страна, значи дека ниту еден орган нема право работите од своја
надлежност да ги пренесува на некој друг орган, ниту пак да презема
работи на друг орган и сам да ги решава. Напротив, сек орган на
администарцијата има право и должност да ги врши работите што му се
ставени во надлежност, а отстапувањата од ова правило можат да се
пропишат само со закон. Супституцијата, делегацијата и реквизицијата на
надлежноста претставуваат отстапување од ова правило.
Супституција или авокација на надлежноста се состои во
овластување на повисок орган да преземе за себе определени
работи од надлежноста на понискиот орган и сам да ги реши.
Делегација на надлежноста процесна институција
спротивна на супституцијата на надлежноста. Под делегација
на надлежноста се подразбира овластување на повисок орган
определени работи од својата стварна надлежност да ги
пренесе на понизок орган.
Ка] реквизицијата на надлежноста, за разлика од делегацијата,
понискиот орган не го завршува во целина административниот
предмет од надлежноста на повисокиот орган, туку врши само
извесен дел од административната работа, додека самото
решение за административната работа го донесува надлежниот
повисок орган.
Судир на надлежноста се појавува тогаш кога меѓу два или повеќе
органи не може да се постигне согласност по прашањето кој е кадлежен
да решава'во една конкретна административна работа. Спорот за
надлежноста може да се појави како во однос на стварната
надлежност така и во однос на месната надлежност.
537
 Административно право

Судирот на надлежност може да биде позитивен и негативен.

Кога два или повеќе органи се сметаат за надлежни и си го присвојуваат за
себе правото да решаваат одредена административна работа, се
среќаваме со позитивен судир на надлежноста. Кога пак два или
повеќе органи одбиваат надлежност да решаваат во одредена
администартивна работа, тогаш се работи за негативен судир на
надлежноста. Во практиката почесто се среќаваат случаи на негативен
судир на надлежноста, односно ситуации кога два или повеќе органи
одбиваат надлежност за решавање BO одредена конкретна
административна работа.

6.1. Изземање во административната постапка

Објективноста и непристрасноста при водење на
административната постапка и при решавањето на административните
предмети од страна на овластено службено лице се основен
предуслов за остварувањето И на основните начела На
административната постапка како што се: начелото на утврдување
на материјалната вистина, начелото на законитоста, начелото на
слободна оценка на доказите, давање помош на неуката странка и
други. Овластеното службено лице треба да биде објективно и не смее
да биде пристрасно, односно не смее намерно да работи во полза или
на штета на странката. Меѓутоа, и овластени службени лица во
можат да останат целосНО
одредени случаи и во одредени предмети
објективни или барем постои сомнение во нивната објективност
морално
и или
неиристрасност затоа ШТО ce материјално
заинтересирани во одреден интерес или во одредена насока да се
реши административната постапка.
Поради тоа, тргнувајќи од потребата да се заштити и интересот.
на поединците, но и угледот и авторитетот на органот и воопшто
началото на законитоста во решавањето на административните:
предмети, во таквите случаи - кога постои сомневање во објективноста
на службеното лице - е предвидена можност да се поведе постапка за
барање на изземање на тоа службено лице. Изземањето се однесува
само на еден определен предмет, така што службеното лице што е
изземено по тој предмет може да работи и да решава по други
административни предмети за кои обично е овластено да решава.
Причините поради кои постои сомневање во објективноста во
решавањето на службеното лице можат да бидат разновидни, некои се
поважни и поочигледни, некои се со помал интензитет и помало значење.
Затоа и самиот ЗОУП направил градација во степенот на нивното
значење, па некои ги издвоил посебно и утврдил дека, доколку тие
причини постојат, службеното лице во секој случај мора да биде изземено,!

538
Административна постапка

додека другите се од факултативен карактер и дополнително ќе се цени

дали има основа или нема основа за изземање во конкретен случај.
Услови за задолжително изземање на службеното лице од
водење на административната постапка:
1. Ако е во предметот во кој се води постапката странка,
овластеник, односно сообврзник, сведок, вештак, полномошник или
законски застапник на странката;
2. Ако е со странката, застапникот или полномошникот на
странката роднина по крв во права линија, а во странечка линија до
четврти степен заклучно, брачен другар или роднина по сватовство до
втор степен заклучно, па и тогаш кога бракот престанал;
3. Ако е со странката, застапникот или полномошникот на
странката во однос на старател, посвоител, посвоеник или хранител;
4. Ако во првостепената постапка учествувало во водењето на
постапката или во донесувањето на решението.
Покрај овие такстативно наброени причини за изземање, во
ЗОУП е утврдено дека изземање може да се бара и заради други
околности. Тие не се експлицитно определени, но во реалниот живот тоа
можат да бидат случаи на големо пријателство или на големо
непријателство помеѓу службеното лице и странките во постапката; на
пример, ако странката е со тоа службено лице во приватниот живот во
кавга, ако со него водела спор пред судот итн.

7. Странки во административната постапка

Странката во административната постапка е лице по чие

барање е поведена постапката, или лице против кое се води
постапката, односно лице кое заради заштита на своите права или
правни интереси има право да учествува во постапката.

Според тоа, законот разликува три вида странки во формално

правна смисла во административната постапка, и тоа:
активна странка, (на пример: лицето што бара да му се признае
право на пензнија)
пасивна странка (на пример: лицето против кое е започната
постапка за иселување од стан е пасивна странка) и
заинтересирано лице или интервениент - лице кое има одредени
права или правен интерес постапката да се решава во одредена
насока. (на пример, соседот на лицето кое добило градежна
дозвола има одреден засегнат интерес со градењето на објектот
на соседот).

539
 Административно право

Во судските постапки речиси секогаш постојат две странки,

тужител и тужена странка, меѓу нив се води спор, а судот е арбитер во
спорот. Во административната постапка не мора секој пат да
учествуваат две странки со спротивни интереси, TYKY

административната постапка може да се води и само со една странка, а

во практика тоа е и најчест случај, Според тоа, во административната
постапка најчесто имаме еднострана административна постапка која
дури во управниот спор се претвора во двострана постапка затоа што
органот што го донел административниот акт во управниот спор се
претвора (трансформира) во тужена страна.
Во административната постапка можат да учествуваат и две или
повеќе странки со спротивни интереси или барања. Во таков случај се
појавуваат двостранечки или повеќестранечки предмети.
За да има едно физичко или правно лице статус на странка во
административната постапка, неопходно е да се исполнат одредени
услови, а имено; тоа да поседува странечка способност, да поседува
процесна способност и да има странечка легитимација.
Способност да се биде странка во административната
постапка:

Странечка способност (носител на права и обврски)

Процесна способност (самостојно преземање на процесни
дејствија)
Странечка легитимација (право и интерес во конкретниот
предмет)
Странечката способност одговара на правната способност,
односно на способноста да се биде носител на права и обврски.. Согласно
ЗОУП странечка СПОСОБHOCT има, ОДНОСНО како странка во
административна постапка може да се појави секое физичко и правно
лице. Физичкото лице може да биде странка во административната
постапка без оглед на неговата возраст (од негово раѓање па до
неговата смрт) само ако има способност да биде носител на права и
обврски. Во одделни случаи странка може да биде и насцитурус, т.е. дете
кое се уште не е родено, и во административната постапка да остварува
свои права.
BO
Покрај физичките лица и правните лица можат
административната постапка да имаат странечка способност и статус
на странки. Правните лица организационо се составени од повеќе
лица, имаат свој имот, способност да одговараат за своите обврски,
основани и регистрирани се на начин определен со закон. Како
правни лица се среќаваат: трговски друштва, установи, единици на

540
 Административна постапка

локалната самоуправа (општини, град Скопје), здруженија на граѓани и

др.
Процесната способност е способност на странката да може
сама да учествува во постапката и да ги штити и остварува своите
права и интереси. Во таа смисла, на пример, странката сама ја
поведува административната постапка, сама презема процесни дејства,
сама дава изјави со правно дејство и слично.
Законот за општата управна постапка ја изедначува процесната
способност со деловната способност, па вели дека странката што е
целосно деловно способна може сама да ги врши дејствата во
постапката, т.е. има процесна способност, додека за процесно
неспособно лице дејствата во постапката ги врши неговиот законски
застапник. Процесната способност одговара на потполната деловна
способност која се состои во тоа што лицето може самостојно,
слободно и без секакви ограничувања да прибавува права и да презема
обврски.
Процесна способност имаат само полнолетни физички лица со
навршени 18 години од животот, освен оние што се ставени под
старателство. Во случај кога како странки во административната
постапка учествуваат малолетни лица или полнолетни лица ставени
под старателство (умоболни), процесните дејства во постапката во
нивно име ги вршат нивните законски застапници.

За разлика од странечката способност која е субјективно

СВОЈСТВО (односно, СПОСОБНОСТ на странката). странечката
легитимација претставува специјален однос што постои помеѓу лицето
што се појавува како странка и конкретниот предмет за кој се води
административната постапка. За да има едно лице странечка
легитимација во еден административен предмет, треба во тој предмет
да се решава за негови права, за негови правни интереси или за
негови обврски. Аналогно на тоа, никој не може неовластено да
учествува како странка во административната постапка ако во неа не
се решава за негови права негови правни интереси или негови
обврски.
Странечката легитимација може да биде активна и пасивна.
Странката која го поднела барањето по кое се води постапката има
активна странечка легитимација, а странката против која е поведена
постапката има пасивна легитимација. За разлика од странечката и од
процесната способност, кои се утврдуваат според објективни

калимрал критериуми, странечката легитимација се утврдува многу потешко (кога

лицето не е ниту активна ниту пасивна странка во постапката), туку
дури на крајот на административната постапка се установува и се
открива тој специјален однос помеѓу административниот предмет и

НАЕМА 541
 Административно право

интересот, правото или обврската на лицето кое понекогаш и

воопшто не учествувало во потстапката.

8. Општење на органите и странките

При водењето на административната постапка органите и
странките доаѓаат во непосредна комуникација, односи, релации и.
општење. Постојат повеќе начини и форми во кои ова .општење се
одвива како од страна на странката и другите учесници во постапката
спрема органите така и од страна на органите спрема странките и спрема
другите учесници во постапката: поднесоци, повикувања, записници и
разгледување на списите и известувања за текот на постапката.
Под поимот поднесок се подразбираат секое барање, образец
што се користи за автоматска обработка на поднесоци, пријави,
молби, жалби, приговори и други соопштувања со кои поедници или
правни лица, односно организации, им се обраќаат на органите.
Поднесок претставува општ заеднички поим за сите видови
писмени и усни соопштувања со кои поединци и правни лица им се
обраќаат на органите во административната постапка.
Поднесоците можат да бидат во писмена или во усна форма.
Писмените поднесоци се предаваат непосредно на органот или се
испраќаат по пошта. Усните поднесоци непосредно се соопштуваат на
записник. Кратки итни соопштенија можат да се даваат телефонски, ако
тоа по природата на работата е можно.
Поднесокот му се предава на органот надлежен за прием на
поднесокот, а може да се предаде секој работен ден во текот на работното
време. За усните поднесоци што не се сврзани со рок или инаку не се
неодложни, може да се определи да се предаваат само во определени
часови во текот на работното време. Времето за предавање на вакви
поднесоци го објавува секој орган во своите простории на видно место.
Во текот на административната постапка честопати се укажува
потреба за повикување на странки и други учесници во постапката
(сведоци, вешгтаци и други). Нивното присуство во текот на
административната постапка е неопходно и нужно заради давање
изјави, сослушување, вештачење, давање мислење и слично. Според
тоа, повиканиот во административната постапка може да има различна
улога, имено да се појави како странка или како учасник во
административната постапка. ЗОУП го овластува органот што ја води
административната постапка да ги повикува странките и другите
учесници во административната постапка кога е тоа потребно, меѓутоа
повикувањето може да го прави само на начин утврден во ЗОУП. Така,
органот што ја води постапката е овластен да го повикува лицето чие

542
Административна постапка

присуство му е потребно во постапката само ако тоа лице престојува

на неговото подрачје. Според тоа, органот не може да повикува лица кои
престојуваат надвор од неговото подрачје. Ако му е потребна изјава од
такво лице, органот со користење на правна помош ќе побара од органот
на чие подрачје престојува тоа лице да го изврши тоа дејство.
По исклучок, само за усна расправа може да биде повикано лице кое
престојува надвор од подрачјето на органот што ја води постапката, ако
со тоа постапката се забрзува или се олеснува, а доаѓањето не
предизвикува поголеми трошоци за повиканиот.
Записникот претставува писмен состав, односно посебна форма
и облик на евидентирање на преземените дејства и на дадените изјави
во текот на постапката. При водењето на административната постапка
се вршат низа процесни дејства, а за преземените дејства и за
дадените изјави треба да се состави записник или да се стави
забелешка на списите.
Записник се составува во следиве случаи:

" кога се спроведува усна расправа;

+ кога се спроведува друго поважно дејство во постапката (на
пример увид) и
Н
за поважни усни изјави на странките или на трети лица во
постапката (сведок, вештак и други).
Записникот што се составува во текот на административната
постапка има повеќекратно значење како за самиот орган кој ја води
постапката, така и за второстепениот, а на крајот и за Управниот суд кој
решава во управен спор и секако, за странките.

На органот што ја води административната постапха, односно

на овластеното службено лице записникот му служи при решавањето да
се потсети на факти и околности што биле утврдени во постапката.
Записникот му дава можност правилно да ја утврди фактичката состојба и
да изведе правилни заклучоци.
Записникот му служи и на второстепениот орган кој решава по
жалба. Врз основа на записникот второстепениот орган контролира кои
дејствија ги презел првостепениот орган во административната
постапка и на кој начин и дали е тоа доволно за утврдување на
фактичката состојба и за законито решавање на административниот
предмет. .

Истата функција и значење записникот ја има и за Управниот суд

кога тој решава по административно-судска постапка и врши контрола
на законитост на решението донесено во второстепена постапка.
На самите странки записниците им служат како гаранција за
остварувањето и заштитата на нивните права и интереси, како и на

543
 Административно право

другите учесници во постапката, затоа што во записниците имаат сигурен

Доказ за текот и за содржината на дејствата од постапката што се
преземени.
Секој записник е составен од два дела, и тоа:
1. вовед и
2. содржина на записникот.
Во воведниот дел од записникот се внесува: името на органот
што го води дејството; местото каде што се врши дејството, денот и
часот кога се врши дејството и предметот по кој се решава, имињата на
службените лица, на присутните сгранки и на нивните застапници и
полномошници.
Вториот дел од записникот треба да ги содржи следниве
елементи: точно и кусо да се изложи текот и содржиката на извршеното
дејство и на дадените изјави во постапката.
Записникот треба да даде верна и Јасна слика на се она што се
преземало во текот на постапката, на преземените дејства, дадените
изјави и слично. Се разбира, записникот треба да се ограничи само на
она што се однесува на самата административна работа која е
предмет на постапката. Во записникот се наведуваат сите исправи кои
во било која цел биле употребени на усната расправа. Изјавите на
странките, сведоците, вештаците и на други лица кои учествуваат во
постапката, а што се од значење за донесување на решението, се
запишуваат во записникот што поточно, а по потреба и со ниВНИ
зборови.
Во записникот се запишуваат и сите заклучоци што ќе се донесат во
текот на постапката, односно на дејството за кое се води записникот.
Записникот го составува службеното лице што раководи со дејството во
постапката, а може да го состави и посебен записничар, при што
службеното лице усно му диктира што треба да внесе во записникот.
Законот за општа управна постапка предвидува дека записникот се води
во текот на вршењето на службеното дејство (на пример, при увид на
самото место, при самото сослушување на странката и слично). Ако
де ството не може да се заврши истиот ден, ќе се внесе секој ден
посебно во истиот записник она што тој ден е извршено и прописно ќе се
потпише. Ако дејството за кое се води записник не може да се изврши
без прекин, во записникот ќе се означи дека имало прекин. За секое
извршено дејство во постапката, без оглед на тоа дали дошло или не
дошло до прекинување, треба да постои еден записник, а не повеќе
записници.
Записникот мора да се води уредно и во него не смее ништо да се
брише. Ако при пишувањето на записникот нешто погрешно е запишано,
тоа може да се прецрта по правило со една црта, меѓутоа тоа место

544
Административна постапка

што е прецртано мора да остане читливо, а на прецртаното место

мора да стои заверка со потпис на службеното лице. Откако ќе се

потпише записникот, во него не смее ништо да се додава ниту да се
менува. Во случај да се јави потреба за дополнување на записникот, тоа
може да се стори во додатокот на записникот, а не смее да се внесува во
веќе заклучениот записник.
Пред заклучувањето записникот ќе им се прочита на сослушаните
лица и на другите лица што учествуваат во дејството на постапката.
Овие лица имаат право и самите да го прегледаат записникот и да стават
свои забелешки. На крајот на записникот ќе се наведе дека записникот е
прочитан и дека не се ставени никакви забелешки или, ако се ставени,
накратко ќе се забележи содржината на забелешките. Потоа записникот
ќе го потпише лицето што учествувало во дејството, а на крајот ќе го
завери службеното лице што раководело со дејството, како и
записничарот, ако го имало.
Записникот што е составен согласно наведените законски одредби
е јавна исправа. Тој претставува доказ за содржината на извршеното
дејство, односно на дадените изјави, освен за делови од записникот
на кои сослушаното лице ставило забелешка дека не се правилно
составени. Според тоа, ако записникот е прописно составен, тогаш тој
е јавна исправа и претставува целосен доказ за текот и содржината на
дејствата во постапката и на дадените изјави. Законска претпоставка е
дека се што е внесено во записникот е точно. Наспроти законската
претпоставка дека се е точно што е внесено во записник, дозволено е

да се докажува и неговата неточност, односно дека записникот е

непрописно составен и дека во него не се внесени точни податоци за
службените дејства.
Доставувањето претставува материјално дејство, односно
постапка преку која се врши предавање на писменото (покана, решение,
заклучок или друг службен спис) на лицето на кое му е наменето.
Лицето на кого е наменето писменото се вика адресат, а тоа е странката
во управната постапка или некој друг учесник во постапката.
Доставувањето има многу значајна улога во административната
постапка пред се заради нејзиното успешно и ефикасно одвивање, со
практично значење за правата и должностите на странките и на другите
учесници во постапката, а и за самиот орган. Во таа смисла се и
правилата дека: пред доставување на писменото (решение и друго) тоа
не може да произведува никакво правно дејство; од доставувањето
започнуваат да течат рокови за вложување на правни лекови; пред да го

достави, по правило, органот кој го издал актот не може според него да

постапи и слично.Според тоа, доставувањето претставува претходен

545
 Административно право

услов ча извршување на решението или за преземање други процесни

дејства.
на општење
Оттука, ; како најзначајни начини BO

административната постапка помеѓу органите и странките се јавуваат:

+ Поднесок писмени и усни соопштувања со КОИ

поединците им се обраќаат на административните органи

+ Записник - Јавна исправа која служи за евидентирање на
преземените процесни дејствија и дадените изјави во текот
на постапката

+ Достава: непосредна; по пошта; со јавно објавување во

дневен печат

9. Рокови

Рок претставува одреден временски период во текот на кој

треба да се изврши некое процесно дејство, или пак временски
период кој треба да истече за да може да се преземе извесно
процесно дејство.
На пример, рок за поднесување на жалба или рок во кој органот мора да
донесе решение по поднесеното барање на заинтересираната странка итн.
Постојат два вида рокови, и тоа рокови кои ги одредува самиот
закон (законски рокови) и рокови кои ги одредува лицето што ја води
административната постапка (службени рокови). Основната разлика
меѓу законските и службените рокови се состои во тоа што законските
рокови по правило, не можат да се продолжуваат, а службените рокови
можат да се продолжат по молба на заинтересираното лице ако за тоа
постојат оправдани причини и ако молбата се поднесе пред истекот на
рокот.
Законските рокови обично се преклузивни, што значи дека со
нивното пропуштање странката го губи правото на вршење на
процесното дејство. Службените рокови можат да се продолжуваат,
односно да се менуваат од страна на службеното лице. Во теоријата тие
се нарекуваат дилаторни рокови.
Постои уште една поделба на роковите, и тоа: на објективни
рокови и на субјективни рокови. Објективниот рок секогаш е подолг од
субјективниот рок и претставува апсолутен временски лимит во кој
Може да се преземе одредено процесно дејство (на пример,
објективниот рок за повторување на административната постапка
изнесува 5 години). Субјективниот рок тече од моментот на некој
субјективен факт и секогаш е пократок од објективниот рок (на пример,
субјективен рок за повторување на административната постапка е еден

546
 Административна постапка

месец од моментот кога странката дознала дека постои некоја причина

за обнова).

9.1. Враќање во поранешна состојба

Враќање во поранешна состојба или restitution in integrum
претставува посебно правно средство со КОӨ се отстрануваат
неповолните последици за странката која пропуштила во рок да преземе
одредено процесно дејство, но без нејзина вина. Враќањето во
поранешна состојба претставува посебно правно средство исклучиво
сврзано со пропуштање на рок, со можност последицата да се санира
ако пропуштањето било без вина и од оправдани причини.
Роковите се определени временски периоди во кои странката
може да преземе одредено процесно дејство. Меѓутоа, ако дојде до нивно
пропуштање (особено на преклузивните), за странките настануваат
штетни последици. Така, на пример, ако странката го пропушти рокот
за жалба, таа веќе не може да го напаѓа во инстанциона постапка тоа
решение, па дури и во случај со тоа решение законот да е повреден на
нејзина штета. До пропуштање на рокот може да дојде од разни причини.
Ако странката го пропуштила рокот свесно или од немарност, во таков
случај таа нема оправдување и ќе ги трпи штетните последици од
пропуштањето. Меѓутоа, може да се случи странката да го пропушти
рокот од оправдани причини. Во таков случај, ако таа не е виновна за
пропуштањето на преземање на одредено процесно дејство; а поради
тоа трпи штетни последици, законот и дава можност да бара враќање
во поранешна состојба.
Враќањето во поранешна состојба се состои во тоа што
надлежниот орган може да и дозволи на странката по не зино
барање да преземе некое пропуштено дејство од постапката, ако
поради тоа пропуштање е исклучена од вршењето на тоа дејство, и
на тој начин да ја врати постапката во онаа состојба во која се
наоѓала пред пропуштањето на процесното дејство.
ЗОУП ги предвидува следниве три основни случаи (односно
причини) како основа за враќање во поранешна состојба, и тоа:
1) На странката која од оправдани причини пропуштила во рокот де
изврши некое процесно дејство во постапката, па поради тоа
пропуштање е исклучена од вршење на тоа дејство, ќе и се дозволи,
по нејзин предлог враќање во поранешна состојба;
2) По предлог на странката која пропуштила во рокот да го предаде
поднесокот ќе и се дозволи враќање во поранешна состојба кога таа
од незнаење или поради очигледен пропуст поднесокот благовремено го
испратила по пошта или непосредно го предала на ненадлежен орган;
3) Враќање во поранешна состојба ќе се дозволи и во случај кога

547
 Административно право

странката со очигледен пропуст го пречекорила рокот, но поднесокот

сепак е примен од надлежниот орган најдоцна три дена по истекот на
рокот, ако странката поради задоцнувањето би изгубила некое право;
Во првиот случај како причина или основа да може да се бара
враќање во поранешна состојба Законот наведува дека тоа треба да
бидат оправдани причини", но тој поблиску не определува што
подразбира под поимот оправдани причини. Тоа би можела, на
пример, да биде пред се некоја непредвидлива случка или околност која
странката ја спречила да го изврши процесното дејство во рокот.
Како таква може да се означи, на пример, ненадејна болест на странката
која ја спречила да го изврши процесното дејство (да поднесе жалба, да дојде на
усна расправа и слично). Како непредвидлива и ненадејна околност може да се означи и
некоја елементарна незгода или случка (на пример поплава, пожар, земјотрес,
железничка или друга сообраќајна несреќа итн).
Понатаму, како оправдана причина" може да се земе предвид и некоја
неотстранлива случка која ја спречила странката во рок да го преземе
процесното дејство. За неотстранлива случка се смета онаа случка чиешто дејство
не може да се отстрани, иако можело да се предвиди (на пример, дефект на
автомобилот со кој странката тргнала на расправа).
Во вториот случај, за да се дозволи враќање во поранешна
состојба, потребно е поднесокот благовремено да бил поднесен,
ненадлежен орган и до ова погрешно поднесување да дошло како
резултат на незнаење или поради очигледен пропуст. Според тоа, како
кумулативни услови за странката да може да бара враќање во
поранешна состојба по оваа основа би било потребно:
а) странката да пропуштила во рок да го предаде поднесокот до
надлежниот орган;
б) поднесокот да го испратила благовремено по пошта или непосредно
да го предала на ненадлежен орган; и
в) доставувањето на поднесокот до ненадлежниот орган да го сторила
од незнаење или од очигледен пропуст.
Како пример би можел да се наведе следниов случај: странката Ја
поднела жалбата непосредно до второстепениот орган наместо да ја поднесе до
првостепениот, а тоа го сторила од незнаење или од очигледен пропуст.
Во третиот случај враќањето во поранешна состојба може да се.
дозволи ако кумулативно се исполнети следниве услови:
a) странката да пропуштила во определениот рок да му го
предаде поднесокот на надлежниот орган поради очигледен пропуст;
6) странката.сепак го предала поднесокот на надлежниот орган кој
го примил најдоцна три дена по истекот на рокот; и
в) странката поради задоцнувањето (пречекорување на рокот) да
изгубила некои права.
Според тоа, оваа погодност странката не може да ја користи
во сите случаи, туку само во оние во кои би изгубила свое право. На

548
Административна постапка

пример, таа не може да бара враќање во поранешна состојба по

оваа основа ако во конкретниот административен предмет се работи
за некаква нејзина обврска. Исто така, не доаѓа предвид примена на
оваа процесна институција доколку се работи за административна
работа за признавање на некое право на странката ако пропуштањето
на рокот во тој предмет не повлекува со себе и губење на тоа право.
Враќање во поранешна состојба може да се поведе само по
предлог на странката, а не и по службена должност. Странката е
должна во предлогот за враќање во поранешна состојба да ги изнесе
околностите поради кои била спречена во рокот да го изврши
пропуштеното дејство и тие околности да ги стори барем веројатни.
Според тоа, причините за пропуштањето на дејството законот не бара да
се сторат целосно докажани и извесни, туку се задоволува и со тоа тие да
бидат сторени барем веројатни. (Согласно ЗОУП факти и околности се
сметаат за веројатни во оној случај кога ќе се целосно докажани или со
докази само посредно се утврдуваат.) Ова од причина што некои
околности можат лесно да се утврдат (на пример, странката била на
операција во болница, па поради тоа го пропуштила рокот), но некои
многу тешко можат да се утврдат, па затоа и се оперира со критериумот
веројатност - на пример, странката го пропуштила рокот затоа што и се
случила некоја мала незгода (временска, на пример) по патот надвор
од градот.

Предлогот за враќање во поранешна состојба се поднесува во

рок од 8 дена и тој почнува да тече од денот кога престанала
причината што го предизвикала пропуштањето, а ако странката дури
подоцна дознала за пропуштањето, тогаш од денот кога тоа го дознала.
Овој рок се нарекува уште и субјективен рок, затоа што тој зависи од
личните односи на странката која го пропуштила дејството, односно тој
зависи од спреченоста на странката и од нејзиното знаење за
пропуштањето (престанување на причината за пропуштање,
сознанието за пропуштањето и слично).
Покрај субјективниот рок постои и објективен рок кој изнесува 3
месеци од денот на пропуштањето. По истекот на овој рок такво барање
не може да се поднесува без оглед на тоашто постојат оправдани
причини за пропуштањето. Според тоа, објективниот рок за враќање
во поранешна состојба зависи исклучиво од објективните факти.
и субјективниот и објективниот рок се преклузивни законски
рокови, па според тоа не можат да се продолжуваат. Странката мора
да ги запазува едниот и другиот, затоа што ако ги пропушти го губи
правото. за поднесување на предлог за дозвола за враќање во
поранешна состојба..

549
 Административно право

Предлогот за враќање во поранешна состојба се поднесува

секој пат на органот кај кој требало да се изврши пропуштеното
дејство. Органот за предлогот одлучува со заклучок. Со заклучокот тој
може предлогот да го отфрли, да го одбие, или пак може да го уважи со
што ќе го дозволи враќањето во поранешна состојба.
Против заклучокот со кој е одбиен предлогот за враќање во
поранешна состојба е допуштена посебна жалба
само ако

заклучокот го донел првостепениот орган. Жалбата не е допуштена

против заклучокот по барање за враќање во поранешна состојба што го
донел орган надлежен за решавање во втор степен за главната работа.
Предлогот за враќање во поранешна состојба не го запира текот на
постапката, но органот надлежен за решавање на предлогот може
привремено да ја прекине постапката додека заклучокот за предметот не
стане конечен. Кога враќањето во поранешна состојба е дозволено,
постапката се враќа во онаа состојба во која се наоѓала пред
пропуштањето, а се поништуваат сите решенија и заклучоци што ги
донел органот во врска со пропуштањето.

10. Првостепена постапка

10.1. Поведување на постапката

Самиот збор постапка, односно „processe", означува дејност која
постепено се развива, каде што меѓусебно поврзани дејности се
стопуваат една во друга, односно каде владее еден ред на движењето
во етапи и во фази. Првата фаза е поведувањето на административната
постапка.
За поведување на административната постапка се користат две
начела, и тоа:
1. начело на официјалност, односно официјална максима, и
2. странечко начело, или приватна максима, односно начело на
поведување постапка на предлог (иницијатива) на странката.
При поведување на административната постапка треба да се
разликува иницијативата за поведување на постапката од самото
поведување на постапката. Имено, иницијативата (поттикнувањето) за
поведување на постапката може да потекне од странка, а може да
потекне и од органот, додека самото поведување на постапката секогаш
го врши надлежниот орган, т.е. службеното лице. Тоа, пак, од друга
страна значи, дека странката не може сама да ја поведува
административната постапка, туку таа може само да бара и да даде
иницијатива за нејзино поведување.
Кај поведувањето на административната постапка по службена
должност, надлежниот орган ќе Ја поведе по две основи и во две

550
Административна постапка

ситуации, и тоа: прво, кога тоа го одредува законот или на закон

заснован пропис, и второ, кога утврди или дознае дека, со оглед на
фактичка состојба, треба заради заштита на јавниот интерес да поведе
управна постапка.
Повод за поведување на административна постапка во
практиката најчесто се случаите од второто начело, односно
употребата на приватната максима односно на странечкото начело.
Согласно со ова начело, за да може да се поведе административна
постапка, мора претходно да постои предлог, барање, молба од
заинтересирано лице односно од странка. По природата на работата тука
се бара предлог од странка затоа што овде е ангажиран претежно
приватниот интерес. Странката овде бара да и се признае некое право, да
се ослободи од некоја обврска, да и се издаде некоја дозвола итн.
Затоа во овие случаи постапката не може да се поведе „ex officio", а ако
се поведе,-без согласност на странката тоа дејство е ништовно.
При поведување на административна постапка надлежниот орган
не е должен да донесе никаков формален акт дека постапката е
Започната. Административната постапка ќе се смета за поведена кога
надлежниот орган ќе изврши било кое дејство со цел за водење постапка
(на пример, повикување на странките за да се сослушаат). Значи, за
поведување на постапка не се бара претходно-донесување на
формален заклучок за тоа. Исклучок од ова правило имаме кај обнова на
административната постапка, која пред да започне е. Условена со
донесување на заклучок со кој се дозволува обновата. Меѓутоа, ако
надлежниот орган по повод поднесено барање од страна на странката
на де дека според важечките прописи нема услови за поведување на
постапка, тој е должен за тоа да донесе заклучок против кој е допуштена
посебна жалба.

10.2. Постапка до донесување на решение (испитна постапка)

Испитната постапка е втора етапа, односна фаза во
административната постапка. Целта на испитната постапка: е да се
утврдат фактите и околностите од значење за донесување на
решението. Покрај оваа цел, испитната постапка има уште една цел, а
тоа е на странките да им се овозможи во постапката да ги остварат и да ги
заштитат своите права и своите правни интереси.
Кои факти и околности се од значење за решавање на
административен предмет, чиешто утврдување претставува една од
целите на испитната постапка, предвидуваат материјалните прописи кои
треба да се применат. Тие факти и околности, всушност, не се ништо

551
 Административно право

друго туку условите под кои материјалните прописи определуваат

извесни права и обврски.
На пример, факти и околности од значење за признавање право на
инвалидска пензија на осигуреникот се: минимален работен стаж и потполна
неспособност за работа. Тоа се условите за признавање на тоа право, па во
административната постапка треба да се испитаат и да се утврди дали постојат или
не постојат тие факти и околности.
Втората цел на испитната постапка е да се остварат и да се
заштитат правата и правните интереси на странките. Овие права и..
правни интереси произлегуваат од материјалните прописи што треба да се
применат во конкретен случа], но и од ЗОУП и од процесните права на
странките во постапката.

Во испитната постапка определени права и должности имаат и

органот и странката. Тие заемно соработуваат заради остварувањето
на двете основни цели на испитната постапка: да се утврдат фактите и
околностите од значење за донесување на решението и странката да ги
заштити и да ги оствари своите права и своите правни интереси.Ова пак,
може да се изврши во скратена или во посебна испитна постапка.

10.2.1. Скратена испитна постапка

За скратената испитна постапка е карактеристично тоа што во
неа се пристапува кон решавање на административната работа без
претходно да се изведуваат одделни процесни дејства. За разлика од
посебната административна постапка, во која се одвиваат сите потребни
фази и етапи и процесните дејства (увид, усна расправа, сослушување на
странките, вештачење и слично), а се заради утврдување на фактичката
положба и за заштита на правата и правните интереси на странките, во
скратената административна постапка овие посебни дејства не се
извршуваат, туку административниот предмет се решава непосредно.
Но, и во скратената административна постапка не може да се решава
самоволно и арбитрарно. И тука мораат да бидат задоволени двете
основни цели на административната постапка (утврдување на фактичката
положба и заштита на правата и правните интереси на странките).
Тргнувајќи од природата на одредени административни предмети,
ЗОУП дава можност (во таксативно наброени случаи) тие да се
решаваат многу побргу и поекспедитивно, без претходно спроведување
на посебните дејства во постапката:
1) Ако странката во своето барање навела факти или поднела докази
врз основа на кои може да се утврди состојбата на работата или ако таа
состојба може да се утврди врз основа на општопознати (ноторни) факти
кои не мораат да се докажуваат или факти што му се познати на
органот.

552
Административна постапка

Во овој случај не е потребно да се води посебна испитна постапка, затоа што

странката своите тврдења ги поткрепила со веродостојни докази или пак се работи
за ноторни факти кои не мораат да се докажуваат бидејќи се општопознати или му
се познати на органот. Тука органот може непосредно да пристапи кон донесување на
решеше без преземање на било кое процесно дејство во постапката, затоа што,
согласно ЗОУП, тоа би било непотребно и одвишно. На пример, кога осигуреник
поднел барање да му се признае право на лична пензија и кон барањето поднел
докази врз основа на кои може да се утврди тоа право (години на старост со извод од
матична книга на родените, должина на работен стаж со работничка книшка, просек
на личен доход со уверение или потврда за лични примања). Врз основа на вака
документира-ното барање органот може и во скратена постапка непосредно да го
реши предметот и на странката да и го признае правото на лична пензија. Исто
нот ќе го реши предметот непосредно и по скратена постапка ако се
така, органот

работи за факти ноторни и општопознати што не треба да се докажуваат (на пример,

постоење на катастрофален земјотрес, поплава и слично), врз основа на кои на
странката и се признава некое право во административната постапка. Органот може
да решава по скратена постапка и врз основа на фактите што нему му се познати (на
пример, органот дознал некои факти во врска со својата службена работа, а странката
поднела барање засновано токму на тие факти).
2) Ако состојбата на работата може да се утврди врз основа на службени
податоци со кои располага органот што ја води постапката, а не е
потребно посебно сослушување на странката заради заштита на
нејзините права, односно правни интереси.
Овде се работи за целосни службени податоци со кои органот располага и
со кои можат да се утврдат околностите и фактите за донесување на решението,
што ги чини непотребни и одвишни процесните дејства во таа насока. На пример,
ако воен службеник поднел барање за унапредување во повисок разред,
надлежниот орган може врз основа на службените податоци со кои располага да
донесе решение по скратена постапка за унапредување на странката во повисок
платен разред.
3) Во случај кога со пропис е предвидено дека работата може да се реши
врз основа на факти и околности кои не се целосно докажани или се
докажани само посредно или кога фактите и околностите се сторени
веројатни, а од сите околности произлегува дека барањето на странката
треба да се задоволи.
За да дојде до решавање по скратена постапка во смисла на горната
одредба, основен услов е со материјален пропис да е предвидено дека управниот
предмет од таа област може да се реши не само врз основа на потполно докажани
факти, туку и тогаш кога тие факти се сторени само веројатни.
4) И најпосле, органот може да ја реши административната работа во
скратена постапка кога се работи за преземање во Јавен интерес на итни
мерки кои не можат да се одлагаат, а фактите на кои решението треба
да биде засновано се утврдени или сторени барем веројатни.
Преземање на итни мерки во јавен интерес кои не можат да се одлагаат е
предвидено со посебни прописи (на пример, Закон за заштита од елементарни
непогоди. Закон за заштита од пожар итн.). Во ситуациите кои се предвидени со
овие материјални прописи, административните органи можат, заради заштита на
Јавната безбедност, Јавниот мир и поредок, заштита на животот и здравјето на

553
 Административно право

луѓето, имотот и слично, да решаваат по скратена постапка и врз основа на факти

кои се сторени барем веројатни (такви се решенијата за обврските на граѓаните,
трговските друштва и установите за учество во отстранување на последици од "
поплави, земјотреси, пожари и слично).
Во сите други случаи органите се должни да спроведат посебна
испитна постапка пред донесување на решението.

10.2.2. Посебна испитна постапка

Посебната испитна постапка претставува постапка одноСНО
фаза во административната постапка во која се преземаат посебни
дејства со цел да се утврдат факти и околности од значење за решението и
да им се овозможи на странките да ги заштитат своите права и правни
интереси.

За разлика од скратената административна постапка, во посебната

административна постапка има повеќе поединечни административни
дејства (сослушување на странките, сведоците, вештачење, увид,
прибавување на исправи, Јавна расправа и слично).Во посебната испитна
постапка определени права и должности имаат како службеното лице што
Ја води управната постапка така и странките во постапката.
Тек на испитната поста го определува службеното лице што ја
води постапката според околностите на секој случај, придржувајќи се кон
одредбите на административната постапка и на материјално-правните
прописи со кои е регулиран административниот предмет.
Надлежниот орган не смее да донесе решение пред да и даде
можност на странката да се изјасни за фактите и околностите, на кои
треба да се заснова решението, а за кои на странката не и била дадена
можност да се изјасни.

10.2.3. Претходно (прејудициелно) прашање

Ниту еден орган не може да решава административни предмети од
надлежност на друг административен орган, а уште помалку ако тие се
во надлежност на судовите. Меѓутоа, целите на административната
постапка, т.е. таа да се одвива економично, рационално и експедитивно.
Ја наметнале потребата од извесно отстапување од строгите правила за
запазување на прописите за надлежност, давајќи му право на органот да
расправа и по прашање кое не спаѓа во негова надлежност ако тоа
е потребно заради напред спомнатите цели. Таа можност органот ја има
кога решава за претходно прашање во административната постапка.
Доста често се случува органот при решавање на некој
администратицвен предмет да наиде на такво прашање за чие
решавање не е надлежен, но од чие претходно решавање зависи
решавањето на главното прашање. Тоа правно прашање се нарекува

554
Административна постапка

претходно (или прејудициелно) прашање и за него е карактеристично

и тоа што претставува самостојна правна целина за чие решавање е
надлежен некој друг орган или суд.
Ако органот што ја води административната постапка наиде на
такво прашање, тој може да постапи на два начина, и тоа:
а) согласно законските услови сам да го расправи тоа прашање или пак
б) да ја прекине постапката додека надлежниот орган тоа прашање не го
реши, па дури подоцна врз основа на одлука на надлежниот орган да
решава за главната работа. Ако се одлучи да ја прекине постапката,
органот за прекинување на постапката е должен да донесе заклучок
против кој е допуштена посебна жалба. Но, ако овој заклучок го донел
второстепеннот орган, против него посебна жалба не е дозволена.
На овластувањето на органот што ја води постапката за
расправање на претходното прашање му се поставени. извесни
ограничувања. Така, ако органот го расправил претходното прашање,
неговото решение на таквото прашање има правно дејство само во
предметот во кој тоа прашање е решено. Во однос, пак, на прашањето
за постоење на кривично дело и на кривична одговорност на
сторителот, органот што ја води постапката е врзан за правосилната
пресуда на кривичниот суд со кој обвинетиот се огласува за виновен.
Покрај овие ограничувања постојат и други правни прашања чија правна
природа по правило не дозволува да бидат расправени како претходни
прашања во административна постапка.
Согласно ЗОУП, органот што ја води постапката мора да ја
прекине кога претходното прашање се однесува на постоење на:
кривично дело;
постоење на брак;
утврдување на татковство,
како и кога е тоа определено со закон.
Меѓутоа, ако претходното прашање се однесува на кривично
дело, а нема можност за кривично гонење (на пример, делото
застарело), органот што ја води постапката може да го расправи и
ова претходно прашање.
Во погоре споменатите четири случаи органот, што ја води
административната постапка не смее да расправа по тие прашања како
претходни. Тој мора да ја прекине постапката и да ја почека одлуката
на надлежниот орган по тоа претходно прашање за да може подоцна
мериторно да одлучи за главната работа.
Органот што ја води администартивната постапка може и сам
да пристапи кон решавање на претходното прашање. Доколку тоа тој
го стори, решавањето на претходното прашање има правно дејство

555
 Административно право

само во рамките на административниот предмет во кој тоа прашање е

решено. Поради таквото стеснето значење на расправање (а не на
решавање) на претходното прашање, тоа не го сочинува составниот
дел на диспозитивот на решението, туку е составен дел на
образложението. Претходното прашање BO конкретен случај
претставува составен дел на фактичката положба. Постапката.
прекината заради решавање на претходното прашање кај
надележниот орган ќе продолжи откако решението донесено по тоа
прашање ќе стане конечно.

10.3. Усна расправа

Усната расправа претставува едно од дејствата на посебната
испитна постапка кое има за цел да се утврдат сите факти и околности
од значење за решавање на административниот предмет и на странките
да им се овозможи активно учество во остварувањето и заштитата на
нивните права и правни интереси. За разлика од парничната постапка, во
која усната расправа има огромно значење, во административната
постапка голем број предмети се решаваат и без закажување на усна
расправа. Се разбира, таа е потребна и неопходна кога се работи за
сложени административни предмети во кои учестуваат повеќе лица и во
кои треба да се изведат повеќе докази.
Во административната постапка во најголем број предмети нема
усна расправа затоа ШТО усната расправа BO принцип е

незадолжителна, а и природата на административниот предмет најчесто

не го бара тоа. (На пример, кога се работи за едностранечки предмети,
предмети кои не се многу сложени и слично.) Во тие едноставни и во
И
основа јасни предмети, заради начелото на економичност
рационалност во решавањето, усната расправа не се ниту закажува,
затоа што нема потреба од примена на начелото на непосредност и
усност.

ЗОУП содржи повеќе правила кои се однесуваат на усната

расправа. Ќе наведеме некои од нив: согласно ЗОУП службеното лице што
ја води постапката определува усна расправа по своја иницијатива или по
предлог на странката во секој случај кога тоа е корисно за разјаснување
на предметот, а мора да ја определи:
1) во предмети во кои учестувуваат две или повеќе странки со
спротивни интереси; или

2) кога треба да се изврши увид или сослушување на сведок или

вештак.

Согласно ова постојат два вида, односно два начина за

закажување на усната расправа. Факултативната усна расправа

556
Административна постапка
зависи од оценката на службеното лице дали ќе одржи или нема да
одржи усна расправа ако смета дека тоа е корисно за разјаснување на
предметот, додека вториот облик на закажување на усната расправа е
задолжителен и не зависи од волјата на странката или од волјата на
органот. Со закон се предвидени ситуации кога мора да се закаже усната
расправа, и тоа: во работите во кои учествуваат две или повеќе странки
со спротивни интереси и кога треба да се изврши увид или
сослушување на сведок или вештак.
Усната, расправа е јавна. Тоа значи дека на неа можат да
присуствуваат и лица кои не учествуваат во самата постапка. Со тоа се
овозможува вршење на поширока контрола од страна на јавноста, што
пак доведува до повнимателна и пообјективна работа на органите и
другите учесници во постапката. Меѓутоа, службеното лице што ја води
постапката може да ја исклучи јавноста за целата усна расправа или
само за еден нејзин дел. Тоа се однесува на следниве случаи:
+ ако тоа го бараат причините на моралот или на јавната
безбеност;
+ ако постои сериозна и непосредна опасност од попречување на
усната
расправа;
+ ако треба да се расправа за односите во некое семејство;
4 ако треба да се расправа за околности кои претставуваат
службена,
професионална, научна или уметничка тајна.
Службеното лице што ја води постапката донесува заклучок за
исклучување на јавноста, кој мора да биде образложен и јавно објавен.
На усната расправа треба да се претресе и да се утврди она што е
предмет на испитната постапка, односно да се утврдат правно
релевантните факти и околности врз чија основа треба да се донесе
решение. Расправата се одржува непрекинато се додека не се расправи
предметот. Ако предметот не може да се претресе на една расправа,
службеното лице што ја води постапката ќе ја прекине расправата и ќе го
определи нејзиното што поскоро продолжување. За ова продолжување
службеното лице ќе, ги преземе сите мерки кои се пропишани за
определување на усна расправа, а на присутните лица може и усно да
им ги соопшти тие мерки, како и времето и местото на продолжувањето
на расправата.

10.4. Докажување
Докажувањето претставува една фаза од административната
постапка која се состои во утврдувањето на вистинитоста на фактите

557
 Административно право

кои според материјалните прописи се важни за донесување на

решението.

Докажувањето на фактите врз основа на кои се донесува

решение во административната постапка се врши со доказни средства
или со докази. За доказни средства, согласно ЗОУП, се смета се онашто
е погодно за утврдување на фактичката положба и што одговара на
поединечен случај, односно секое средство кое погодно кај Ө

службеното лице да создаде убедување дека односната фактичка

положба е вистинита. Сепак, како најчести доказни средства ЗОУП ги
набројува: исправите, сведоците, изјавата на странката, вештаците и
увидот. Кои од овие средства (или некои надвор од наброените) ќе ги
употреби службеното лице зависи од потребите на конкретен случај.
Доказите можат да бидат посредни или непосредни. Непосредните
докази се такви со кои некој факт се утврдува непосредно и најдиректно.
На пример,
најдиректно и на ако требаќеда
непосредно се се утврдат
утврди со идентитетот
лична карта. налицето
Ако некоенема
лице,лична
тоа
карта, тогаш докажувањето може да се врши по посреден пат - на пример, со
изјава на двајца сведоци кои ќе посведочат за неговиот идентитет.
ЗОУП предвидува кои се тие факти што не треба да се
докажуваат и таксативно ги набројува, и тоа: се општопознати
+ не треба да се докажуваат факти кои
(ноторни "

факти);
+ оние факти чие постоење законот го претпоставува.
Под општо познати или ноторни факти се подразбираат такви
факти кои им се познати на сите лица воопшто, на сите лица од
одредено подрачје, на сите лица од одредено образование или пак на
современиците на одредено собитие. земјотрес во Скопје
На пример, ноторен факт е дека катастрофалниот
беше на 26 јули 1963 година и тој факт не треба да се докажува ако треба врз
основа на тој факт да се оствари некое право во административната постапка.
Исто така, не треба да се докажуваат факти чие постоење
законот го претпоставува. Но, тука е допуштено да се докаже
непостоење на тие факти, освен ако тоа е со закон поинаку определено.
Таквите факти се нарекуваат законски претпоставки и тие можат да
бидат соборливи илинесоборливи.
Доказни средства:
+ Изјава на странка
+ Исправи-Исправата во потесна смисла на зботот се појавува во
форма на писмен документ (писмено) издаден од лица кои
утврдуваат некоја случка, околност или факт

558
 Административна постапка

Сведоци - Сведокот е физичко лице кое има моќ на

забележување, но и способност тоа што го забележило
успешно, точно и објективно да го пренесе и да го соопшти.
Вештаци - Вештаците се лица кои располагаат со посебно
стручно знаење, кои ги испитуваат одредените факти и на
службеното лице што ја води постапката за нив му поднесуваат
стручно мислење.
Увид-доказно средство по пат на кое службеното лице самото
ги забележува фактите.

Изјавата на странката не е сосема најсигурно доказно

средство, затоа што странката е заинтересирана за исходот на
постапката и пристрасна, па за нејзината изјава како доказно средство
е потребен посебен третман и претпазливост. Меѓутоа, во одредени
ситуации ЗОУП изрично ја споменува усната изјава на странката како
Доказно средство, но само во одредени случаи. Така, изјавата на
странката како доказно средство може да се примени во следиве
случаи:
ако за утврдување на определен факт не постои непосреден доказ
или

ако таков факт не може да се утврди врз основа на други

доказни средства (сведок, увид и друго);
во управни работи со мало значење ако определен факт би
требало да
се утврдува со сослушување на сведок кој живее во место
оддалечено од седиштето на органот;
ако поради прибавување на други докази би било отежнато
остварувањето на правото на странката; и
=1
кога со посебен закон е пропишано определени факти да се
докажуваат со изјава на странка.
Постојат јавни и приватни исправи.
Јавната исправа според ЗОУП е исправа што во пропишана
форма ја издал државен орган во границите на своите надлежности, а
која може да биде приспособена за електронска обработкана податоци,
како и исправа која во таква форма ја издала некоја установа или
организација во работи кои ги врши врз основа на јавни овластувања. Со
оваа Јавна исправа се докажува она што во неа се потврдува или се
определува. Допуштено е да се докажува дека во јавната исправа
фактите се невистинито потврдени или дека самата исправа е
неисправно составена. Инаку за исправите (посебно за јавните) постои
законска пресумпција (претпоставка) дека се она што е содржано во
Јавната исправа треба да се смета за точно се додека не се докаже

559
 Административно право

спротивното. Товарот на докажувањето на спротивното лежи на онаа

странка која тврди дека исправата е невистинита или дека е неисправно
составители на а.

Приватните исправи се исправи кои ги издале приватни лица (на

пример, полномошно, приватни писмени изјави, деловни книги на
трговски друштва и дуќани, записници на одделни здруженија и друго). За
приватните исправи не е предвидена некоја строга форма и тие се само
Доказ за тоа дека, на пример, нејзиниот издавач дал таква изјава. Според
тоа, со приватната исправа не се докажува дека сите факти што се
наведени во неа се и вистинити. Затоа и основната разлика помеѓу
приватната и јавната исправа се изразува во нивната доказна сила.
Јавната исправа претставува полн доказ, а приватната исправа нема
таква доказна сила.
Уверението претставува посебен вид на јавна исправа која
има многу широка употреба како Доказно средства ВО
административната постапка. Уверенијата како посебен вид на
материјални административни акти се изучуваат во предметот
администартивно право каде се објаснува разликата помеѓу уверенијата
и решенијата, а HO, со решението се одлучува за еден
администартивно-правен предмет, а со уверението само се тврди
постоење на одредени состојби, појави, факти, кои можат да послужат
како основа за создавање на администартивно-правни односи.
Во администартивната постапка начелно и принципиелно е
прогласена општа должност за сведочење, а имено, секое лице кое се
повикува како сведок е должно да се одзове на поканата и да сведочи
ако со закон поинаку не е определено. Обврската за сведочење
физичките лица треба да ја исполнуваат како своја граѓанска должност,
затоа што многу права не би можеле да бидат остварени кога не би
постоела должноста на сведочење.
Оваа должност содржи два елемента, и тоа: должност да се
дојде на повикот на органот и должност да се каже вистината, односно
да се даде потполна и објективна изјава за фактите кои се од важност за
решавање на конкретен административен предмет.
Сведокот може да одбие да сведочи во следниве случаи:
ако одговорот на прашањето би го изложил на тежок срам,
значителна имотна штета или кривично гонење било самиот него
било неговите сродници по крв во права линија во сите степени, а
во странична линија до трет степен, вклучувајќи го неговиот
брачен другар или сродник по сватовство до втор степен, а и
тогаш кога бракот престанал, како и негов старател, штитеник,
посвоител и посвоеник;

560
Административна постапка

ако со одговорот на поедини прашања би ја повредил

обврската, односно правото да чува деловна, професионална,
уметничка или научна тајна;
ако треба да сведочи за она за што странката му го доверила како
на полномошник;
ако треба да сведочи за она за што странката му се исповедала
како на верски исповедник.

Вештаците се трети, незаинтересирани лица кои располагаат

со стручно знаење (уметничко, техничко и слично) и кои му помагаат на
службеното лице да стекне знаење и претстава и за тие прашања за кои
не е стручно и компетентно (на пример, степен на инвалидитет на
едно лице, работна способност или степен на телесно оштетување - тоа
го утврдува првостепена или второстепена лекарска комисија
составена од медицински стручњаци која дава свое мислење и наод).
I

Ако докажувањето со вештачење е несразмерно скапо според

значењето или вредноста на предметот, се реши врз основа на други
поевтини доказни средства. Меѓутоа, ако странката и покрај тоа
инсистира упорно да се спороведе вештачење, службеното лице ќе
дозволи да се спроведе вештачење ако странката се согласи да ги
подмири трошоците.

Последното доказно средство што го наведува ЗОУП е увидом.

Самиот збор увид упатува на такво доказно средство кое се изразува во
непосредно уверување на службеното лице за постоењето или
карактеристиките на одредени факти преку неговото лично гледање и
увидување со сопствени очи.

11. Решение

Решението претставува конкретен административен акт со кој

на авторитетен начин се решава еден конкретен случај. Во конкретна
правна ситуација се изрекува правото и обврската, па оној на кого тоа се
однесува може да го користи тоа право, односно должен е да ја изврши
обврската, бидешки во спротивно зад извршувањето на обврската стои
присилба од страна на државната власт.
Цел на секоја административна постапка е донесување на
законито решение со кое се утврдуваат права и обврски за странката на
која се однесува. Заради забрзување на постапката и заради
спроведување на начелото на економичност и ефикасност во
решавањето на административните работи, ЗОУП пропишува рок во кој
решението во административната постапка мора да се издаде. Овој рок не
е ист за сите решенија, туку зависи од природата на административната
работа што се решава. Така, кога постапката се поведува по барање на

561
 Административно право

странката, а пред донесување на решението не е потребно да се

спроведе посебна испитна постапка ниту постојат други причини поради кои
не може да се донесе решение без одлагање (решавање на претходно
прашање и друго), надлежниот орган е должен да го донесе решението и
да и го достави на странката што поскоро, а најдоцна во рок од еден месец
сметајќи од денот на предавањето на уредно барање, доколу со.
посебен пропис не е определен пократок рок. Во останатите случаи, кога
постапката се поведува по барање на странката, надлежниот орган е
должен да го донесе решението и да и го достави на странката најдоцна
во рок од два месеца, ако со посебни прописи не е определен пократок
К22
рок.²

Практичното правно значење на овие рокови се состои во тоа,

што по нивниот истек се смета (презумпција) дека е донесено негативно
решение, односно дека странката е одбиена, па таа има право на жалба
поради молчење на администрацијата. По правило, секое решение
донесено во административна постапка мора изрично да се означи како
такво, т.е. дека станува збор за конректен адмнистративен акт,
односно за решение. Меѓутоа, по исклучок, со посебни прописи може да
се предвиди на решението да му се даде и друг назив (на пример,
дозвола, овластување, наредба, пасош).
Секое писмено решение донесено во административна
постапка задолжително ги содржи следните елементи:
увод.
диспозитив (изрека),
→ образложение,
упатство за правно средство,
назив на органот,
бројот и датумот на решението,
потпис на службеното лице и
печат на органот.
Решението може да не содржи некој од овие елементи, но само
кога тоа е предвидено со закон или со пропис донесен врз основа на
закон.

Уводом на решението ги содржи: називот на органот што го

донесува решението, законот или прописот за надлежност на органот за
решавање во административна постапка; имињата на странките и на

22
Во Предлог законот за изменување и дополнување на Законот за општа управна
постапка постапка, предвидено е двојно скратување на овие рокови, односно ако
Собранието на РМ го прифати предлогот за изменување и дополнување на ЗОУП, тие
рокови ќе изнесуваат 30, односно 15 дена.

562
 Административна постапка

нивните законски застапници или полномошници, ако ги имало, и кратко

означување на предметот на постапката.

Диспозитивот (изреката) е најважниот дел на решението, негов

суштински дел, затоа ШТО Во него се решава предметот на
административната постапка. во диспозитивот се решава за
предметот на постапката во целост, како и за сите барања на странката
кои се однесуваат на главното прашање на постапката. Диспозитивот
мора да биде јасен, потполн, прецизен и краток. Кога е потребно,
диспозитивот може да се подели на повеќе точки. Во дисиозитивот може
да се реши за трошоците на постапката, ако ги имало, да се определи
нивниот износ и лице кое е должно да ги плати, на кого да ги плати и во
кој рок. Ако во него не се решава за трошоците, ќе се наведе дека за
трошоците ќе се донесе посебен заклучок.
Во диспозитивот, во кој се наложува обврска за извршување на
некое дејство, мора да се наведе и рокот во кој странката треба да го
изврши тоа дејство. По правило, жалбата го одложува извршувањето на
решението, но кога е пропишано дека жалбата не го одложува
извршувањето на решението, тогаш тоа мора да биде наведено во
диспозитивот.
Образложението е, исто така, мошне важен дел на решението.
Во него се објаснува кои биле мотивите и причините за да се донесе
токму такво решение, односно токму таков диспозитив на решението.
Образложението на решението по правило ги содржи следните
елементи:
кратко излагање на барањето на странката,
утврдената фактичка положба, а
по потреба и причините кои биле решавачки при оценката
на материјално-правниот пропис од кој произлегува правото
односно обврската што се утврдува во диспозитивот.
Од изложените елементи на образложението се гледа дека во
него е содржана целокупната фактичка и правна основа врз која се
фундира диспозитивот на решението. Подробно и темелно
образложение ја убедува странката во правилноста и во законитоста на
решението, од што таа треба да извлече поука дали треба (дали има
основа) да се жали или да не се жали, а, од друга страна,
образложението може да послужи и како основа за проверка на
исправноста на решавањето во првостепената постапка, и тоа како во
жалбената така и во управно-судската постапка пред Управниот суд.
Од изнесеното произлегува дека диспозитивот на решението треба
огично да произлегува од образложението на решението и дека
помеѓу образложението и диспозитивот треба да постои логично
единство и хармонија.

563
 Административно право

Упатство за правно средство е, исто така, задолжителен

елемент на формално писмено издадено решение. Упатството за
правно средство, како посебен составен дел на решението, се става по
образложението. Во упатството за жалба странката се известува дали
има право против решението да изјави жалба или да поведе управен
спор или некоја друга постапка пред судот. Кога против решението може
да се изјави жалба (жалбата е допуштена), во упатството се наведува
кому се изјавува, во кој рок и со колкава такса се предава, како и дека може
да се изјави на записник. Ако против решението може да се поведе управен
спор, во упаството се наведува на коj суд тужбата се поднесува и во кој рок.
ДОКОЛКУ пак може да се поведе некоја друга постапка пред суд, се наведува кој
суд е надлежен, како и рокот во кој странката може да му се обрати.
Понекогаш се случува и самиот орган да даде погрешно упатство, па во
таква ситуација. странката која ќе постапи според погрешното упатство не може
поради тоа да има штетни последици. Меѓутоа, ако во решението не е дадено
никакво упатство или упатството е непотполно, странката може да постапи
согласно важечките прописи (ако ги знае) или да бара од органот што го донел
решението во рок од 8 дена да го дополни решението во однос на упатството
за жалба. Во таков случај рокот за жалба во адмнистративната постапка,
односно за тужба во управен спор или некој друг спор, ќе тече од денот на
доставувањето на дополнителното решение.
Други составни делови на решението : бројот, датумот, потписот на
службеното лице и печатот на органот. Секој од овие составни делови на
решението има свое значење, така што нивниот недостаток под одредени услови
може да ја доведе во прашање самата валидност, па и опстанокот на таквото
решение. Секое решение мора да има свој број според кој се разликува од
другите решенија и за да може да се пронајде и идентификува во огромното
множество на административни предмети.

11.1. Видови решенија

Врз основа на критериумот обем на решавањето разликуваме:
решение за главната работа, делумно решение, дополнително решение
и привремено решение.
Врз основа на критериумот кој орган го донесува решението
разликуваме: решение на инокосен (индивидуален) орган, решение на
колегијален орган и сложено или збирно решение, односно решение што
се донесува со учество на два или на повеќе органи.
Според формата во која се донесува, решението може да
биде: писмено, усно и решение во вид на забелешка на спис. Во
зависност од странките на кои се однесува, решението може да
биде: поединечно (индивидуално), заедничко и генерално.

564
Административна постапка

Според критериумот овластување што го има органот во

решавањето постојат следните видови решенија: врзано и решение по
слободна оценка.
И на крајот, врз основа на критериумот дејство на решението
постојат рушливи и ништовни решенија.
Решение за главната работа претставува такво решение со кое
административна постапка се
решава за
по спроведена
административната работа која била предмет на постапката; и тоа главен
предмет на постапката. Во постапка поведена било по предлог на
странката било по службена должност, покрај главното барање кое е
предмет на постапката, можат да постојат и некои споредни барања.
Делумно решение претпоставува постоење На таква

администартивна ситуација кога во еден административен предмет се

решава по повеќе точки, но само некои од нив дозреале за решавање
(само за некои од нив има докази и не се спорни) и кога ќе се покаже
целисходно за тие точки да се реши со посебно решение, надлежниот
орган може да донесе решение само за тие точки (делумно решение).
Делумното решение се смета како самостојно решение како во поглед
на употребата на правните средства така и во поглед на неговото
извршување.
На пример, странката поднела барање да и се признае работен стаж за
пензија. Во текот на постапката се утврди дека одреден период на работен стаж не е
спорен (странката има доволно докази), па за тој зрел дел од барањето може да се
донесе делумно решение. За оној работен стаж кој е спорен и за коj странката нема
доволно докази, донесувањето на решението ќе се одложи се додека не се приберат
докази и правилно не се утврди материјалната вистина
Дополнително решение е она решение со кое се решаваат
нерасправени прашања во изминатата постапка кога било донесено
делумно решение. Во ЗОУП е предвидена можност за донесување на
дополнително решение, а имено, ако надлежниот орган со решението
не одлучил по сите прашања кои биле предмет на постапката, тој може
да донесе посебно решение за прашања кои во донесеното решение не
биле опфатени. Дополнително решение по правило се донесува по
предлог на странката затоа Што е природно таа да биде
на заинтересирана сите прашања кои биле предмет на постапката да
бидат решени. Се разбира, дополнително решение може да биде
донесено и по барање на органот, односно по службена должност.
При донесувањето на дополнително решение органот може да
спроведе нова постапка и да ја надополни поранешната фактичка
положба, а ако предметот бил веќе доволно расправен и пред
донесувањето на решението, решението ke го донесе без
спроведување на повторна испитна постапка. Странката има право на

565
 Административно право

посебна жалба против заклучокот со кој е одбиен нејзиниот предлог за

донесување на дополнително решение. Инаку, ако дополнително
решение е донесено, тоа се смета како самостојно решение и во поглед
на жалба и во поглед на извршувањето.
Привремено решение е решение со кое привремено се уредуваат
спорните прашања или односи во административната постапка. По
правило решението се донесува по спроведена постапка во која се
утврдени сите факти и околности од значење за решавање на
административниот предмет. Меѓутоа, законот предвидува исклучоци,
кога според околностите на случајот е неопходно пред окончување на
постапката да се донесе привремено решение. Ваквото решение се
донесува врз основа на податоци кои постојат во моментот на неговото
донесување, иако е извесно дека тие податоци не се доволни. Затоа се
донесува привремено решение во кое мора изрично да се назначи дека
тоа решение е од привремен карактер затоа што, кога ќе се донесе
решение за главната работа по окончување На постапката,
привременото решение се укинува. Привременото решение во однос на
правните средства и во однос на извршувањето се смета за
самостојно решение.
Решение на инокосен и решение на колегијален орган. - во
зависност од составот на органот што го донесува решението можат да
се разликуваат решенија што ги донесуваат инокосни органи и
решенија на колегијални органи. Инокосни органи се оние органи на чие
чело се наоѓа функционер односно старешина, т.е. лице кое раководи
со тој орган (на пример, министер, директор, началник и слично). По
правило, во инокосните органи решението во административната
постапка го донесува функционерот, односно старешината на органот,
т.е. лицето што раководи со тој орган. Меѓутоа, со закон или во
согласност со други прописи може да биде и поинаку определено, а
имено, решението да не го донесува старешината на органот, туку друго
овластено службено лице.
Колегијалните органи на администрација (управи, совети,
комисии) согласно својата организациона поставеност решаваат и
донесуваат одлуки и решенија на своите седници со присуство на
членовите на колегијалното тело. За да може колегијалниот орган да
пристапи кон решавање, потребно е присуство на повеќе од половината од
вкупниот број членови на колегијалното тело, а решението е донесено ако
мнозинството (повеќе од половина присутни) членови гласале за такво
решение.
Сложени решенија - Решенијата кои се донесуваат во соработка
на два или на повеќе органи се викаат сложени или збирни решенија

566
 Административна постапка

(комплексни решенија). Видовите на вакви решенија се детално

објаснети во делот за конкретните административни акти.
Писмено, усно и решение во вид на забелешка на флис - По
правило и најчесто решението во администраивна постапка се донесува
Во писмена форма. Писмената форма на решението има големо
значење како за странките така и за органот, но и за законитоста
воопшто. Писмената форма на решението овозможува контрола на
законитоста на решението во жалбена или во управно-судска постапка.
Од овие причини само по исклучок, кога е тоа предвидено со
закон, решение може да се донесе и во усна форма. Таков: исклучок е
предвиден и тоа: кога се работи за преземање на исклучително итни
мерки со цел да се обезбеди јавниот мир и безбедност и заради
отстранување на непосредна опасност по животот и здравјето на луѓето
или на имотот. Во наведените ситуации надлежниот орган односно
овластеното службено лице може да го донесе решението во усна форма и
може да нареди тоа да се изврши веднаш односно без одлагање..Меѓутоа,
и во овие ситуации кога органот донел усно решение, ако странката бара,
органот е должен доцна во рок од 8 дена од денот на поднесувањето
. на барањето на странката да и го издаде решението во писмена
#
форма.
Решение во вид на забелешка на спис - во работи од помало
значење во кои се уважува барањето на странката, а не се засега јавниот
интерес ниту интересот на друго лице, решението може да се состои
само од диспозитив во вид на забелешка на спис. Решение донесено во
вид на забелешка на спис на странката, и се соопштува усно, а писмено
мора да и се издаде ако таа тоа го бара. Меѓутоа, и кога на странката и
се издава ова решение во писмена форма, тоа по своите составни делови
има поедноставна форма, по правило не содржи образложение, освен ако
по природата на работата е неопходно да го содржи. Ова решение може да
се издаде и на пропишан образец. Кога се уважува барањето на
странката, ова решение содржи само диспозитив „се одобрува“, кој е
назначен на молбата (барањето), и тоа е доволно за решавање по пат
на забелешка на спис. Но кога барањето на странката се одбива и не
се уважува, во таков случај овластениот орган ќе донесе писмено
решение со образложение и со сите други пропишани составни делови.
Заедничко решение и генерално решение се донесува кога се
работи за предмет кој се однесува на поголем број одредени лица.
Тогаш наместо да се донесе посебно решение за секое од нив, се
донесува едно решение кое за сите нив е заедничко. Сите лица мораат
да бидат именувани во диспозитивот и во образложението на решението

567
 Административно право

мораат да бидат изложени причините кои се однесуваат на секое од

тие лица.

Посебен вид на заедничко решение е генерално решение кое се

донесува кога е во прашање административна работа што се однесува
на поголем број одредени лица кои на органот не му се познати. Иако
овие лица не му се познати на органот, сепак од генералното решение се
бара да содржи такви податоци од кои може лесно да се утврди на кои
лица се однесува решението. Од податоците што ги содржи генералното
решение мора со сигурност да се заклучи на кои лица тоа се однесува.
Впрочем, тоа и го чини генералното решение конкретно решение) и по

(
тоа се разликува од општ нормативен акт, т.е. пропис кој има општ
карактер и се однесува на неодреден број случаи и лица.
Рушливо и ништовно решение - според повредите на законот што
може да ги содржи едно решение се разликуваат рушливи и ништовни
решенија. Доколку тие повреди на формалниот или на материјалниот
закон се од помал интезитет (степен) односно тежина, тогаш таквото
решение се нарекува рушливо. Кога станува збор за многу потешки
-ESTRA повреди на законот содржани во некое решение, тогаш решението е
ништовно. Разликата помеѓу рушливото и ништовното решение е
Очигледна од нивното правно дејство. Рушливото решение произведува
правно дејство се додека не биде укинато, а ништовното решение не
произведува правно дејство од моментот на неговото донесување и се
смета како да не е ниту донесено. Всушност, ништовното решение
содржи такви недостатоци кои по сила на законот го чинат како да не е
ниту донесено и тоа нема правно дејство.
11.2. Заклучок
Bo административната
постапка покрај решенија ce

донесуваат и заклучоци. Додека со решението во административната

постапка се одлучува за главната работа, со заклучоците се решава за
поедини прашања кои се однесуваат на самата постапка. На пример, за
исклучување на јавноста од усната расправа кога за тоа постојат законски
услови службеното лице ќе одлучи со заклучок. Со заклучок се отфрла
поднесок на странка за ненадлежност; ако странката се откаже од
поднесеното барање, со заклучок се запира понатамошното водење
на постапката итн. Со заклучок се одлучува и за оние прашања кои се
јавуваат како споредни во врска со спроведувањето на постапката, а за
кои не се одлучува со решението.
На пример, заклучокот за износот за надоместокот и за посебните
награди на сведоците, вештаците и толкувачите.
Заклучокот по правило го донесува службеното лице што ја
води постапката и што ги презема дејствата во постапката. Меѓутоа,

568
Административна постапка

има и такви заклучоци што може да ги донесе само службеното лице

овластено за донесување на решението.
На пример, заклучок за запирање на постапката по барање на странката
може да донесе само службено лице овластено за донесување на решението, а
не и службено лице што е овластено само за водење на административната
постапка.

Ако со заклучокот се налага извршување на некое дејство, во

диспозитивот на заклучокот исто онака како и во диспозитивот на
решението ќе се определи и рокот во кој тоа дејство треба да се изврши.
За разлика од решението, кое по правило се донесува во писмена форма,
заклучокот обично на заинтересираните лица им соопштува усно.
Писмено се издава заклучок само тогаш кога странката тоа го бара за
да може против него да изјави посебна жалба или пак кога може
веднаш да се бара извршување на заклучокот.

12. Жалба
Жалбата претставува редовно правно средство. Таа ce
употребува со цел едно незаконито или неправилно решение донесено во
првостепена административна постапка да се поништи или да се измени
од страна на второстепениот орган. Покрај жалбата, која е редовно
правно средство, коешто може секогаш и редовно (согласно со
начелото на двостепеност во решавањето) да се употреби против
првостепените решенија, постојат и вонредни правни лекови, но тие не
можат секогаш и редовно да се употребуваат, туку само во со закон
определени и предвидени случаи.
Општиот законски рок за жалба согласно ЗОУП изнесува 15
дена од денот на доставувањето на решението. Тоа е општ, законски и
редовен рок за вложување жалба. Меѓутоа, со посебен закон може да
се предвиди подолг или пократок рок од редовниот (на пример, 3 дена, 8
дена, 30 дена, еден месец и слично). Рокот за жалба се пресметува од
првиот нареден ден од денот на доставувањето на решението. Ако
жалбата се изјави по истекот на предвидениот рок, таа е
неблаговремена и ќе биде отфрлена. Санкцијата за пропуштање на
рокот за жалба се состои во тоа што решението станува формално
правосилно.
Во случај кога имаме молчење на администрацијата жалбата
може да биде само предвремена, а не и неблаговремена, затоа што
рокот за жалба почнува да тече од денот на доставувањето на
решението, а овде се работи за случај кога решението ниту е донесено
ниту доставено на странката. Во жалбата мора да се наведе решението
кое се оспорува, називот на органот што го донел решението, како и

број и датум на решението. Доволно е жалителот да изложи во

жалбата во кој поглед е незадоволен со решението, но жалбата не
мора посебно да ја образложува. Секако, дека би било во интерес на

569
 Административно право

жалителот жалбата да ја образложи, затоа што на тој начин има

повеќе шанси да успее, но ако жалбата нема образложение, поради
тој недостаток не може да се смета за неуредна.
Жалбата Има двојно дејство: суспензивно (одложно) и
деволутивно. Суспензивното или одложно дејство се состои во тоа што
прописно изјавената жалба го задржува од извршување решението кое
е предмет на жалбата се додека второстепениот орган не реши по
жалбата. Деволутивното дејство се состои во тоа што за жалбата
решава друг повисок орган, а не оној ко го решил предметот во прв
степен.

12.1. Работа на првостепениот орган по жалба

Кога првостепениот орган (кој и го донел решението) ќе ја прими

жалбата против своето решение, должен е да испита дали жалбата е
дозволена, дали е благовремена и дали е изјавена од овластено лице.
Жалбата е недозволена само во оние случаи кои се предвидени со
закон. Жалбата ќе биде неблаговремена ако е изјавена по истекот на
предвидениот рок. Жалбата ќе биде изјавена од неовластено лице ако
тоа лице во предметот не остварува права, обврски или правен интерес.
Првостепениот орган е должен доколку утврди дека жалбата е
недозволена, неблаговремена или изјавена од неовластено лице. да ја
отфрли со свое решение. Ова решение се смета како првостепено
решение и против него странката има право на жалба. Доколку
жалбата е благовремена, дозволена и изјавена од овластено лице,
првостепениот орган преминува на проучување на жалбата. При
проучувањето на жалбата тој може да утврди различни состојби, и тоа:
+ дека жалбата е оправдана;
+ дека спроведената административна постапка е непотполна;
+ дека решението е донесено по скратена управна постапка, а
било потребно да се спроведе посебна испитна постапка.
Кога првостепениот орган најде дека жалбата е оправдана (на
пример, погрешно е применет законот), а не е потребно да се спроведува
нова испитна постапка, тој може управниот предмет да го реши поинаку и
со ново решение да го замени своето поранешно решение.
Првостепениот орган може да го измени своето решекие само во
границите и во смислата на жалбеното барање. Тој не може своето
решение да го измени ако смета дека жалбата само делумно е
основана или ако се работи за двостранечки предмети. Тоа од
причина што со менувањето на решението во корист на една странка
автоматски спротивната странка станува незадоволна, па затоа и
таквото менување на решението е нерационално и неекономично,
затоа што другата странка сигурно ќе се жали и постапката

570
Административна постапка

продолжува. И ова ново решение се смета за првостепено, па доколку

странката е незадоволна и со него, таа има право на жалба и против ова
ново решение,
Вториот случај, односно втората ситуација е ако првостепениот
орган на де дека спроведената постапка била непотполна, а тоа можело
да биде од влијание врз првостепеното решавање. Во тој случај тој ќе
Ја надополни постапката, а имено. ќе сослуша нови сведоци, ќе
изврши вештачење, ќе прибави исправи, ќе ја сослуша странката ако не
и била дадена можност да учествува во поранешната постапка и слично.
Во сите овие наведени случаи првостепениот орган може врз основа
на резултатите на дополнетата постапка, а во границите на барањето
на странката, предметот да го реши и поинаку и со ново решение да го
замени она решение што со жалбата се побива. Ова е ново
првостепено решение и ако странката е незадоволна и од него, има
право да се жали.
Во третиот случај, првостепениот орган е должен да спроведе
испитна постапка. Тој тоа ќе го стори, односно на странката ќе и даде
можност да се изјасни за тие факти и околности, ако странката во
жалбата тоа го бара. Во таков случај органот може да го уважи
жалбеното барање и да донесе решение (по спроведувањето на
бараната постапка). Во случај, пак, резултатите од дополнетата
административна постапка да не дадат основа обжаленото решение да
се менува, првостепениот орган нема ни да донесе ново решение, туку
жалбата со сите списи ќе му ја достави на второстепениот орган за тој да
решава по неа.

12.2. Работа на второстепениот орган по жалба

Откако ќе ја прими жалбата и. предметот са списите,
второстепениот орган пристапува кон нејзино разгледување и
решавање. И тој како и првостепениот орган најнапред ја разгледува и
Ја цени формалната страна на жалбата, а имено, дали таа е
благовремена, дали е дозволена и дали е изјавена од овластено лице.
Во случај да установи постоење на еден од овие формални
недостатоци, второстепениот орган ќе ја отфрли жалбата; без да се
впушти во не зино мериторно разгледување и решавање. Ако случајот
не е таков и ако жалбата не ја отфрли, второстепениот орган ќе го земе
предметот во решавање. При решавањето по жалбата второстепениот
орган го испитува обжаленото решение во формална и материјална
смисла, пришто може да одлучи на еден од следниве начини:
"
да ја одбие жалбата;
Д
да го поништи решението во целост или делумно;
1
да го измени решението;

571
 Административно право

а да го огласи решението за ништовно.

Второстепениот орган ќе ја одбие жалбата:
кога ќе утврди дека постапката што му претходела на првостепеното
решение била спроведена правилно и дека првостененото решение е
законито и правилно, а жалбата неоснована;
"
кога ќе најде дека во првостепената постапка имало недостатоци, но
дека тие се такви што не можеле да имаат влијание врз решавањето
I

на предметот, и
кога ќе најде дека првостепеното решение не е засновано на закон,
но поради други причини, а не поради оние кои се наведени во
првостепеното решение.
Второстепениот орган ќе го поништи решението:
кога фактите се непотполно или погрешно утврдени;
кога има повреда на правилата на постапката што влијаела врз
решавањето на предметот;
кога диспозитивот на побиваното решение е нејасен или е во
спротивност со образложението;
кога има погрешна оценка на доказите;
=

кога е изведен погрешен заклучок од утврдените факти во поглед на

фактичката положба;
кога има погрешна примена на правниот пропис;
кога неправилно е искористена слободната оценка.
Ако второстепениот орган најде дека врз основа на факти
утврдени во дополнетата постапка предметот мора да се реши поинаку
отколку што е решен со првостепеното решение, тој со свое решение
ќе го поништи првостепеното решение и самиот ќе ја реши
административната работа. Во случај, пак, второстепениот орган да
смета дека недостатоците од првостепената постапка побргу и
поекономично ќе ги отстрани првостепениот орган, тој со свое решение
ќе го поништи првостепеното решение и ќе му го врати предметот на
првостепениот орган на повторна постапка. Bo тој случај
второстепениот орган е должен со свое решение да му укаже на
првостепениот орган во кој поглед треба да ја дополни постапката.
Првостепениот орган е должен во се да постапи според решението
на второстепениот орган и без одлагање, а најдоцна во рок од 30 дена од
приемот на предметот да донесе ново решение. Против новото
решение странката има право на жалба.
Кога второстепениот орган ќе утврди дека во провостепеното
решение погрешно се оценети доказите, дека од утврдените факти е
изведен погрешен заклучок во поглед на фактичката состојба, дека е
погрешно применет правниот пропис врз основа на кој предметот бил
решен, или ако најде дека врз основа на слободна оценка треба да се

572
Административна постапка

донесе поинакво решение, тој со свое решение ќе го пОНИШТИ

првостепеното решение и самиот ќе го реши предметот.
Второстепениот орган ќе го измени решението:
+ кога ќе утврди дека првостепеното решение е правилно во однос
на утврдените факти и во однос на примената на законот, но дека
целта заради која било донесено решението можела да се
постигне со други средства поповолни за странката;
+ кога смета дека треба да го измени решението во корист
(полза) на жалителот и повеќе од поставеното барање во
жалбата, НО BO рамките на барањето поставено ВО

првостепената постапка, ако со тоа не се повредува правото на

друго лице (reformatio in meius) - второстепениот орган овде оди
подалеку од жалбата и на странката и признава некое право што
и припаѓа, но кое таа поради незнаење не го истакнала во
жалбеното барање. Значи, овде станува збор за измена на
решението во корист на странката во поголем обем од оној што
таа го бара во жалбата. До примената на ова начело може да
дојде ако се исполнети два со закон предвидени услови, и тоа:
зголеменото право да било поставено во барањето во
првостепената постапка и ако со тоа не се повредува правото
на друго лице.
На пример, странката побарала од првостепениот орган да и признае полн
стаж од 35 години, а то и признал само 25 години стаж. Во жалбата странката
побарала да и се признаат 30 години пензиски стаж, но второстепениот орган
оценил дека постојат правни основи да и се признаат сите 35 години стаж, па иако со
жалбата побарала само 30 години, а бидејќи во првостепеното барање побарала
35 години стаж и бидејки материјалниот пропис е на нејзина страна,
второстепениот орган и признал повеќе отколку што побарала со жалбата.
+ кога смета дека треба да го измени решението на штета на
жалителот (reformatio in peius) - првостепеното решение не може
по повод поднесена жалба да биде изменето на штета на
жалителот, освен во со закон предвидени случаи. Случаите во кои
По исклучок може да ce примени ова начело ВО
административната постапка се следниве:
1) ако првостепеното решение со кое на жалителот му е признаено
некое право е толку погрешно што треба да се поништи или
укине по право на надзор;

2) ако извршното решение може да се укине заради заштита на

јавниот интерес (ка) вонредно укинување на решението);
3) ако е решението такво што содржи неправилност заради која
треба да се огласи за ништовно.
Надвор од овие три предвидени случаи жалителот никогаш не
може да помине полошо со жалбата отколку што тоа било случај со

573
 393

Административно право

првостепеното решение. Во трите споменати случаи исклучокот е

направен во интерес на процесната економија и заради ефикасност на се
административната постапка. Наведените исклучоци можат да
применуваат само во едностраначки административни предмети.

12.3. Жалба Против решение донесено По молчење на

администррацијата
Првостепениот орган согласно со начелото на ефикасност и
економичност во работењето е должен по барање на странката да
донесе решение што побргу, а најдоцна во рок од 30 дена или во
ксклучителни ситуации најдоцна во рок од два месеца. Ако
решението не биде донесено во пропишаниот рок, настанува
ПОСТОИ
молчење на администрацијата и согласно со законот
претпоставка (законска пресумпција) дека барањето на странката е
одбиено, односно дека е донесено негативно решение.
Во таква ситуација, иако не е донесено решение, за да се
заштити странката арбитрарната управа која не сака да решава, таа
има право на жалба до непосредно повисокиот орган како нејзиното
барање да било одбиено. Кога ќе ја прими жалбата, второстепениот
орган веднаш ќе побара известување од првостепениот орган за
причините поради кои не го донел решението во законски рок. Ако најде
дека решението не било донесено од оправдани причини или поради
вина на самата странка, ќе му определи на првостепениот орган
примерен рок за донесување на решението. Овој рок не може да биде
подолг од еден месец. Кога пак оцени дека причините поради кои
решението не било донесено во рок не се оправдани, второстепениот
орган ќе побара да му се достават списите на предметот.
Како второстепениот орган ќе постапува понатаму, зависи од
конретниот случај. Така, ако второстепениот орган може да го реши
предметот врз основа на списите од предметот, тој тоа ќе го стори и ќе
донесе свое решение. Ако пак не може, тогаш тој сам ќе спроведе
постапка и со свое решение ќе го реши управниот предмет. По
исклучок, ако најде дека постапката побргу и поекономично ќе ја
спроведе првостепениот орган, тој ќе му наложи на првостепениот
орган да го стори тоа и присобраните податоци да му ги достави во
определен рок, а потоа самиот ќе ја реши управната работа.
Решението што ќе го донесе второстепениот орган по жалба
против молчење на администрацијата е конечно и против него не може да

574
 Административна постапка

се изјавува жалба, но против ова решение може да се поведе управен

спор.

12.4 Државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка

од работен однос во втор степен
Второстепената заштита во управната постапка во Република
Македонија е регулирана со Законот за општата управна постапка и со
Закон за основање на државна комисија за одлучување во управна
постапка и постапка од работен однос во втор степен23.
Државната комисија за одлучување во управна постапка и
постапка од работен однос во втор степен е државен орган кој е
самостоен во својата работа, има својство на правно лице и се
финансира од Буџетот на Република Македонија.
Комисијата е надлежна за решавање по жалби против решенија
донесени во Управна постапка во прв степен од страна на
министерствата, другите органи на државната управа и организации
со јавни овластувања. Комисијата одлучува и за прашања од областа
на работните односи во втор степен кои не се во надлежност на
Агенцијата за администрација, одлучува за прашањата од областа на
работните односи за државните службеници кои се вработени во
Агенцијата за администрација, како и против решенијата на
Министерството за внатрешни работи со кои се поништени решенијата
за доделување на награди.
Во постапката за решавање по жалби Државната комисија
работи согласно со Законот за општата управна постапка а само по
исклучок кога друг материјален пропис изрично предвидува друга
постапка ги применува одредбите од тој пропис. i.

Комисија има стручна служба, а лицата вработени во службата

имаат статус на државни службеници.
Државната комисија е составена од претседател и шест члена
кои функцијата ја извршуваат професионално што значи дека нивните
функции се неспоиви со вршењето на други јавни професии или
дејности24. Претседателот и членовите на Комисијата ги именува по
пат на Јавен конкурс и ги разрешува Собранието на Република
Македонија на предлог на Комисијата за прашања на изборите и
именувањата на Собранието на РМ за период од пет години со право

23 Закон за основање на државна комисија за одлучување во управна постапка

и постапка од работен однос во втор степен (сл. весник на рм бр. 51/2011).
Законот е донесен на 21 април 2011 година а почна да се применуива од
октовмри 2011 година. До денес речиси 40 материјални прописи се усогласени со
ово Закон;
24 Претседателот и членовите на Државната комисија не можат да бидат
членови во органи и тела кои ги избира или именува Собранието на Република
Македонија или Владата на Република Македонија.

575
 Административно право

на повторен избор. Условите за избор на претседател на Државната

комисија се: лицето да биде државјанин на РМ, дипломиран правник
со најмалку шест години работно искуство на управни работи, а за
член на Комисијата условите се исти со исклучок на работното
искуство, односно кандидат мора да има четири години работно
искуство на управни работи. Членовите на Државната комисија од
своите редови избираат заменик-претседател.
Собранието го разрешува претседателот или член на
Државната комисија пред истекот на мандатот, ако: тоа сам го побара,
трајно ја загуби способноста за вршење на функцијата, е осуден со
правосилна судска пресуда за кривично дело на безусловна казна
затвор од најмалку шест месеци, ги исполни условите за старосна
пензија, врши работи кои се неспојливи со функцијата член или
претседател на Државната комисија или во случај на смрт на
претседателот или членот. Предлог за разрешување на претседателот
или член на Комисијата може да поднесе и Владата на Република
Македонија.
За своето работење Комисијата одговара пред Собранието.
Така, Комисиајта поднесува годишен извештај до Собранието на РМ
до крајот на март во тековната година за претходната година. По
барање на Собранието Комисија е должна да поднесе извештај и за
период пократок од една година. Самиот извештај содржи: број на
примени предмети, број на решени предмети (отфрлени, одбиени и
прифатени жалби), број на нерешени предмети, број на предмети за
кои е покренат управен спор (одбиени и прифатени предмети)
и статистичка анализа на постапките на правна заштита.
Комсијата во својата работа е целосно самостојна и изрично е
забранет секој облик на влијание врз донесувањето на одлуките на
Комисијата, а особено секоја злоупотреба на Јавните овластувања,
заради влијаење на текот и исходот на постапката.
По жалбените предмети Државната комисија одлучува на
седница со мнозинство од вкупниот број членови. Услов за работа е
кворум од најмалку пет присутни члена. На седниците на Државната
комисија задолжително присуствува претседателот и/или неговиот
заменик. Професионалниот карактер на функцијата претседател
односно член на Комисијата особено е изразен во законската обврска
член на Комисијата да мора да изјасни при секое гласање, односно не
може да биде воздржан. Седниците на Комисијата не се јавни. При
решавање по жалбите Државната комисија води записник кој содржи
битни податоци за преземените дејствија, односно одлуките донесени
на расправата.
По правило Државната комисија одлучува во рок од два месеца
од денот на предавањето на жалбата, а исклучоци се можни само за
предмети изрично уредени поинаку со друг материјален пропис.

576
Административна постапка

Кога Државната комисија постапува по изјавена жалба против

решение кое еднаш било поништено и вратено на повторно
решавање, постапувајќи по жалбата, Државната комисија сама ќе го
реши предметот односно одлучува мериторно. Во случај Комисијата
да не донесе решение во рокот од редовно предвидениот рок од два
месеци, подносителот на жалбата може да го извести државниот
управен инспекторат во рок од пет работни дена од истекот на рокот
од два месеци. Државниот управен инспекторат во случајов е должен
во рок од десет дена од денот на приемот на известувањето да
изврши надзор во Државната комисија дали законито е спроведена
постапката и во рок од три работни дена од денот на извршениот
надзор го известува подносителот на жалбата. По извршениот надзор
инспекторот од државниот управен инспекторат донесува решение со
кое ги задолжува претседателот и членовите на Државната комисија
во рок од десет дена да одлучат по поднесената жалба и да го
известат инспекторот за донесениот акт. Кон известувањето се
доставува копија од актот со кој одлучиле по поднесената жалба.
Доколку пак и во овој случај, претседателот и членовите на
Државната комисија не одлучат во рокот утврден во решението на
инспекторот, инспекторот ќе поднесе барање за поведување на
прекршочна постапка за прекршок против претседателот и членовите
на Државната комисија и ќе определи дополнителен рок од пет
работни дена, во кој претседателот и членовите на Државната
комисија ќе одлучат по поднесената жалба за што во истиот рок ќе го
известат инспекторот за донесениот акт. Ако и по истекот на
дополнителниот рок Комисијата повторно донесе одлука, инспекторот
во рок од три работни дена ќе поднесе пријава до надлежниот јавен
обвинител за што во истиот рок ќе го извести подносителот на
жалбата.

Вољата на законодавецот да ја намали можноста да настапи

молчење на администрацијата во работата на Државната комисија
дотолку повеќе се истакнува со обврската на инспекторот на
Државниот управен инспекторат да постапува по известување на
подностител на жалба во управната постапка. Дотолку повеќе, доколку
инспекторот не постапи по известувањето подносителот на жалбата
во рок од пет работни дена има право да поднесе приговор до
архивата на директорот на Државниот управен инспекторат (или
архивата ВО седиштето на Државниот управен инспекторат).
Директорот на Државниот управен инспекторат е должен во рок од три
работни дена да го разгледа приговорот и доколку утврди дека
инспекторот не постапил по известувањето од подносителот на
жалбата ќе поднесе барање за поведување прекршочна постапка за
25

Прекршоците се утврдени во Законот за управната инспекција;

577
 Административно право

прекршок против инспекторот и ќе определи дополнителен рок од пет

работни дена во кој инспекторот ќе биде задолжен да изврши надзор
во Државната комисија над законитоста на постапката. Во случај
инспекторот да не постапи и во дополнителниот рок што му го
определил Директорот на ДУП, директорот ќе поднесе пријава до
надлежниот јавен обвинител против инспекторот и веднаш, а најдоцна
1 во рок од еден работен ден, ќе овласти друг инспектор да го спроведе
надзорот веднаш.

Непочитување на законските обврски од спроведување на

надзор не го заобиколуваат ниту Директорот на ДУП, коj доколку не
постапи
согласно со горенаведените обврски, подносителот на
жалбата може да поднесе пријава до надлежниот Јавен обвинител во
рок од осум работни дена против Директорот на ДУП.
Како крајна инстанца. Доколку претседателот и членовите на
Државната комисија не одлучат во рокот што ќе им го утврди
инспектор од дуп, подносителот на жалбата може да поведе управен
спор пред Управниот суд. Постапката пред Управниот суд е итна.
Против решението на Државната комисија во кој одлучува по
жалби против решенија донесени во управна постапка во прв степен
странката може да покрене управен спор пред Управниот суд на РМ.
Додека против решенијата за прашања од областа на работните
односи во втор степен странката може со тужба да покрене спор пред
друг надлежен суд.

13. Вонредни правни лекови

И покрај најдобрата желба за максимална ангажираност во
рамките на редовната административна постапка (жалба) и управно
судска постапка (управниот спор) да се донесуваат законити и правилни
решенија, може да се случи, а во практиката тоа и се случува, извршни
односно правосилни второстепени и конечни решенија да содржат
неправилности од полесен или од потежок карактер. Се јавува потреба
и таквите решенија да се менуваат иако станале и конечни, и
извршни, и правосилни. Тука станува збор за исклучок, за вонредно
правно средство кое може да се употреби само ако постојат строги и
стриктно со закон утврдени причини за нивното менување.
ЗОУП предвидува седум вонредни правни средства со кои можат
да се поништат, укинат или изменат решенија донесени во
административна постапка. Тоа се: повторување на управната постапка;
менување и поништување на решение во врска со управен спор; барање
на заштита на законитоста; поништување и укинување на решенија по
право на надзор; укинување и менување на решение со согласност на

578
Административна постапка

странката; вонредно укинување на решение; и огласување на решение

за ништовно.

13.1 Повторување (обнова) на постапка

Повторувањето на постапката е едно од вонредните правни
средства чија примена може да доведе до повторно решавање на една
административна работа за која постои конечно решение против кое не
може да е поднесе жалба. Ова се општите услови за барање за
поведување на постапка, покрај нив ЗОУП предвидува и единаесет
посебни причини поради кои може да се побара повторување на
постапка, и тие се алтернативни односно доволно да биде исполнета
само една една од причините.
Посебни причини за барање за повторување на постапка се:
Ако се дознае за нови факти или се најде или се создаде
можност да, се употребат нови докази кои би можеле да
доведат до поинакво решение, доколку тие факти односно
докази биле изнесени или упторебени во поранешната
постапка;
"
Ако решението било донесено врз СНОВ на лажни исправи
или лажни изјави на сведок или вештак, или ако решението е
донесено како последица од некое дело казниво според
Кривичниот закон, а кое е утврдено со кривична пресуда;
Ако решението е засновано врз пресуда донесена во кривична
или прекршочна постапка, која во меѓувреме била укината;
Ако решението, кое е поволно за странката, било донесено врз
основа на невистинити наводи на странката, со што органот
бил доведен во заблуда;
Ако решението на органот што ја водел постапката се заснова
на некое претходно прашање, а надлежниот орган тоа
прашање подоцна го решил во битни точки поинаку
Д
Ако во донесувањето на решението учествувало службено
"
лице кое според законот морало да биде изземено;
Ако решението го донело службено лице што не било
овластено за негово донесување;
↓
Ако колегијалниот орган кој го донел решението не решавал во T

состав предвиден со важечките прописи или ако за

решението не гласалопропишаното мнозинство;
4
Ако на лицето што требало да учествува во својство. На
странка не му била дадена можност да учествува во
постапката;

Ако странката не ја застапувал законски застапник, а според

законот требало да ја застапува;

579
 BAT Административно право

Д
Ако на лицето што учествувало во постапката не му била
дадена
право.
можност да се служи со својот Јазик, а на тоа имало
Обнова на администартивната постапка можат да бараат
странките и таа да биде поведена по нивната иницијатива, воа може да ја
прашање.
побара по службена должност и самиот орган кога е
заштита на јавниот интерес или да биде поведена по предлог на
јавниот обвинител. Обновата на административната постапка може да се
бара само во пропишан рок. Постојат два рока: субјективен и
објективен. Субјективниот рок изнесува еден месец, а објективниот рок
изнесува 5 години. Во зависност од дадените околности рокот почнува
да тече во различен момент.
за обнова на
Општо прифатено правило е дека
административанта постапка решава оној орган кој го донел поранешното
решение со кое постапката била окончана.

13.2 Менување и поништување на решение во врска со управен спор

Кога странката е незадоволна со конечно решение донесено во
административна постапка, против тоа решение таа може со тужба да
поведе управен спор. Ако управниот спор е благовремено поведен,
B органот против чие решение се води спорот слично како и во
жалбената постапка, органот може сам да го измени или да го поништи
2
своето оптужено решение заради економичност и рационалност на
постапката, но само со прифаќање на барањата од тужбата (а не по друг
основ) и под услов со тоа да не се повредува правото на странката во
Бо административната постапка или пак правото на трето лице.
За да може решението да се измени или поништи во врска со
управен спор, треба да бидат исполнети следниве услови:
Предмет на оспореното решение да е административна работа
за која може да се води управен спор и спорот да е благовремено
поведен, односно во рок од 30 дена од доставувањето на
решението;
Поведениот управен спор се уште да не е окончан, односна да не
е донесена пресуда во управниот спор од страна на судот;
Решешето да се менува, односно да се поништува во смисла на
тужбата со која се поведува управниот спор. Тужениот орган не
може да донесе ново решение, а во него да не ги уважи сите
барања поставени во тужбата. Кога само делумно
би
би го
значело
Тоа
уважил барањето од тужбата,
продолжување на управниот спор и тука нема никакво
почитување на економичност и рационалност;
580
Административна постапка

Измените или поништувањето на решението да не се противат

на некоја законска одредба или на друг пропис или на Јавниот
интерес;
Со измената или со поништувањето на решението да не се
повредува правото на странката или правото на некое трето лице;
* Решението да се менува или поништува од оние причини од кои
судот може да го поништи таквото решение: во актот да не е
воопшто или пак да не е правилно применет законот, друг
пропис или општ акт; решението да е донесено од страна на
ненадлежен орган; и во постапката што му претходела на
решението да не се постапувало според правилата на
постапката, а особено ако фактичката положба била неправилно
утврдена, или пак од утврдените факти да бил изведен неправилен
заклучок во однос на фактичката положба.
Судот пак е должен, откако ќе го прими решението, да го
повика тужителот во рок од 15 дена за да се изјасни пред судот дали е
задоволен со новото решение и дали останува при тужбата и во кој
обем. Ако тужителот изјави дека е задоволен со новото решение или не
даде никаква изјава во рок од 15 дена, судот ќе донесе решение со кое ќе
го запре управниот спор. Но, ако тужителот изјави дека не е задоволен
со новото решение, судот ќе ја продолжи постапката. Новото решение
донесено врз оваа основа има ретроактивно дејство, односно дејство
од моментот кога почнало дејството на поранешното решение.

13.3 Барање за заштита на законитоста

Барање за заштита на законитоста е вонреден правен лек кој

може да го поведе само јавниот обвинител. Странките ВО
административната постапка можат само да иницираат предлог до
Јавниот обвинител, а тој самиот цени во зависност од условите на
конкретниот случај дали има или нема основа за поведување на овој
вонреден правен лек.

За поведување на барање за заштита на законитоста неопхдно е

исполнување на два услова:
правосилно решение против кое неможе да се изјави жалба ниту
да се поведе управен спор и

правосилното решение е донесено во предмет во кој не може да

се води управен спор а не е обезбедена друга судска заштита
надвор од управниот спор.

581
 Административно право

Барање за заштита на законитоста може да се поведе во рок од

еден месец од денот кога решението му било доставено на јавниот .

обвинител. Ако пак решението не му било доставено, Јавниот обвинител

може да поведе барање за заштита на законитоста во рок од шест
месеци од денот на негово доставување на странката. Против решение
донесено по повод барање за заштита на законитоста не е дозволено
ниту правото на жалба ниту може да се поведе управен спор.

13.4 Поништување и укинвуање на решение по право на надзор

Поништување и укинување на решение по право на надзор е
вонредно правно средство кое може да се примени само против конечни
решенија во административна постапка. За разлика од инстанциониот
надзор, кој се врши по поднесена жалба до непосредно повисокиот
орган, овој надзор е хиерархиски надзор кој се врши по службена
догоюност, и тоа не само над првостепени туку и над второстепени акти.
Причини поради кои едно конечно решение може да биде поништено
по право на надзор. согласно ЗОУП:
решението да го донел стварно ненадлежен орган (а не се
работи за случај во административната постапка да
донесено решение во работа од судска надлежност ниту за
работа за која воопшто не може да се решава во
административна постапка);
по истата работа порано да било донесено правосилно решение
со кое таа административна работа била решена поинаку;
4 решението да било донесено од страна на еден орган без
согласност, потврда, одобрение или мислење од друг орган, а
тоа било потребно според законот или друг пропис заснован на
закон;
4 решението да го донел месно ненадлежен орган.
Во наведените случаи повисокот орган што врши надзор може само
да го поништи, а не и да го укине конечното решение во управната
постапка.

ЗОУП утврдува и можност конечното решение да биде

укинато по право на надзор. ако со него очигледно е повреден
материјалниот закон.
Ако постои услов за поништување на решението по право на
надзор, повисокиот орган е должен да го стори тоа. Меѓутоа, во однос на
укинувањето ЗОУП Ја нема таа децидност и укинувањето е оставено на
оценката на повисокиот орган.
Рокот за поништување на решение по право на надзор изнесува
пет години од денот кога решението станало конечно, а само во случај

582
Административна постапка

кога се работи за повреда на месната надлежност рокот изнесува една

година од денот кога решението станало конечно.
Против решението кое го донел второстепениот орган со кое го
поништил или укинал конечното решение, не е дозволена жалба, но
незадоволната странка против него може да поведе управен спор.

13.5 Укинување и менување на правосилно решение со согласност или

по барање на странката
Укинувањето и менувањето на правосилно решение со
согласност или по барање на странката претставува вонреден правен лек
во чија основа стои начелото за заштита на стекнати права.
За

да може едно правосилно решение со кое странката се здобила со

вонредно
некое право да се измени или да се укине со примена на ова
Правно средство, треба да се исполенти следниве услови:
да се работи за правосилно решение, односно за решение
против кое не може да се изјави жалба ниту тужба во управен
спор;
co
тоа правосилно решение неправилно да е применет
материјалниот закон (на пример, на странката и е признато некое
право без правна основа, или признаено е право во поголем
обем, или утврдена е помала обврска и слично);
само ако странката се согласила на тоа (согласноста на
странката е потребна затоа што се врши измена или укинување
на решение на не/зина штета, а решението е правосилно и во
основа непроменливо);
решението не смее да се укине или измени ако со тоа би се
нарушило правото нанекое трето лице (на пример, странката се
согласи решението да се укине на езина штета само за да му
наштети на некое трето лице);
новото решение да не е спротивно на Јавниот интерес
За примената на ова вонредно правно средство со законот не е
предвиден рок, па според тоа не постои нжакво временско ограничување
за негова примена.

13.6. Вонредно укинување на решение

Вонредното укинување на решението претставува сосема
исклучително правно средство кое може да се употреби само доколу се
исполнети строги законски услови. Можноста за употреба на ова
вонредно правно средство со кое може да се укине во целост или
делумно едно извршно решение ЗОУП Ја предвидува само во случај ако е
тоа потребно со цел да се отстрани тешка и непосредна опасност, и тоа по
животот и здравјето на луѓето, јавната безбедност, Јавниот мир и поредок

583
 2:22 Административно право

или јавниот морал, или за отстранување на растројувања во

SAAM стопанството ако тоа не може да се отстрани успешно со други средства
со кои помалку би се засегало во стекнатите права. Решението може да се
укине и само делумно, во обемот колку што е неопходно за да се
отстрани опасноста или за да се заштитат наведените општи интереси.
Решенијата за кои станува збор се законити решенија, но со
нивното извршување се загрозуваат вредностите сублимирани во општиот
или Јавниот интерес, поради што тие претставуваат опасност за овие
вредности и интереси, па е неопходно делумно или потполно да се
укинат, со што ќе се отстрани опасноста по Јавниот интерес. Условите и
околностите под кои било донесено такво законито решение прилично
се нарушени, па решението станало „опасно" за поважните Јавни
интереси. Опасноста за која станува збор треба да е тешка и
непосредна и да не може успешно да се отстрани со други средства со
кои помалку би се повредувале правата стекнати врз основа на такво
извршно решение. Ако до укинувањето на решението мора да дојде,
треба да се настојува решението да се укине само во толкав обем колку
што е неопходно опасноста да се отстрани, односно да се заштити
таксативно наведениот јавен интерес.
Ако решението го донел првостепен орган, тоа решение може
вонредно да го укине второстепениот орган, а ако нема второстепен
орган, органот што со закон е овластен да врши надзор над работата
даа на органот што го донел решението. Органот што донесува ноВО
решение може поранешното решение да го укине само делумно или во
потполност, а не и да го поништи. Тоа значи дека со укинувањето се
спречуваат правните последици само за во иднина, а не и оние кои биле
произведени до денот на укинувањето. Важно е да се нагласи дека
законот за вонредно укинување на решението не пропишува никаков
рок, што значи дека во овој поглед органот надлежен за вонредно
укинување нема никакво ограничување,
ЗОУП пропишува дека странката која поради укинување на
решение заради јавен интерес претрпела одредена материјална штета
има право на надоместок на штетата, но само на фактичката (стварна)
штета, а не и на евентуалната загубена добивка или загубена корист.
13.7. Огласување на решение за ништовно
Ништовните решенија содржат тешки повреди на законот, па
затоа тие никогаш не можат да се конвалидираат. Тие можат да бидат
огласени за ништовни без никакво временско ограничување. Овие
решенија содржат такви сериозни повреди на законот што како акти,
всушност, и не важат, односно немаат правен ефект. Некои автори
одат дури толку далеку што овие решенија ги сметаат како воопшто и да

584
Административна постапка
не постојат во правна смисла на зборот. Меѓутоа, овие решенија ги има
во практиката и тие произведуваат правни дејства се додека не бидат
откриени и огласени за ништовни. Со огласувањето на решението за
ништовно се дејствува ретроактивно, при што се поништуваат сите
правни последици што порано ги произвело ништовното решение.
Отстранувањето на ништовните решенија не се врши само во
интерес на странките во административната постапка, туку тоа се врши
и во Јавен интерес. На ништовност на решенијата се внимава по
службена должност како во администраивната, така и во управно
судската постапка.
Причините за ништовност поради кои решението може да се
огласи за ништивно, се мошне тешки, а ЗОУП таксативно и лимитативно
ги набројува.
Така, како ништовно задолжително ќе се огласи решение:
што во административната постапка е донесено по работа
од судска надлежност или во работа за која воопшто не
може да се решава во административна постапка;
што со своето извршување би можело да предизвика дело
казниво според кривичниот закон;
чие извршување воопшто не е можно;
што го донел органот без претходно барање на странката, а
со кое решение странката дополнително ниту изрично ниту
премолчно не се согласила;

што содржи неправилност која според некоја изрична законска

одредба е предвидена како причина за ништовност.
Решението може да се огласи за ништовно во секое време. Не
постои временско ограничување во кое решението поради наведените
причини може да се огласи за ништовно, односно за примена на ова
вонредно правно средство не е пропишан никаков рок.
Иницијатива за поведување на ова вонредно правно средство
може да потекне од странка, но и по службена должност или по предлог
од Јавниот обвинител. Решението се огласува за ништовно по правило
во целост, но тоа може да се огласи за ништовно и делумно. Во тој
случај останатите делови од решението остануваат во сила, а се
огласува за ништовен само оној дел од решението кој ја содржи
законската причина за ништовност.
Правни последици од поништување и од укинување на
решение: Со цел за точно одредување на правниот ефект на поимите
поништување и укинување на решенија, ЗОУП ги дефинира и ги
нормира тие дејства кои во основа се разликуваат. Така, со
поништувањето на решение и со огласувањето на решение за
ништовно се поништуваат и правните последици што ги произвело

585
 Административно право

таквото решение и пред да биде поништено, односно огласено за

ништовно. Според тоа, кога се поништува едно решение или кога се
огласува за ништовно, правниот ефект, односно правното дејство е такво
што се поништуваат односно се огласуваат за ништовни правните
последици кои таквото решение ги произвело. Станува збор за
ретроактивно дејство кое дејствува од моментот кога тие последици
настанале, а не од моментот на огласувањето на решението за
НИШТОВНО ИЛи од моментот на неговото поништување.
Со укинувањето на решение не се поништуваат правните
последици што тоа веќе ги произвело, но се оневозможува натамошно
произведување на правните последици што укинатото решение ги
произвело. Според тоа, укинатото решение има дејство само за во
иднина и со него се оневозможува идното правно дејство, додека веќе
произведените правни последици остануваат непроменети. Очигледно е
дека правното дејство на укинувањето е значително поблаго од
правното дејство на огласувањето на решение за ништовно или од
поништувањето на решение.

Прашања и теми за дискусија и есеи:

Поим
Видови општа и посебни постапки
* Принципи (начела)
Надлежност во административна постапка
Странки
Општење помеѓу органите на администрација и странките
* Првостепена административна постапка
Поведување на постапка
Докажување
Решение /
Редовни правни средства (жалба)
Вонредни правни средства
Извршување
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

ГЛАВА XII С
во Росси
АДМИНИСТРА ВНО СУДСКА КОНТРОЛА (УПРАВЕН СПОР) И,
ПРЕКРШОЧНА ПОСТАПКА

1. Историски развиток на управниот спор

Самиот принцип на правната држава без постоење на судска
контрола над законитоста на актите на администрацијата е недоволен,
па се смета дека принципот на правната држава ги добива своето
полно значење и дефинитивна изграденост дури во моментот кога е
воведена судска контрола над административните акти од страна на
независни судови. Ова е последица на тоа што голем дел од дејноста на
администрацијата во основа е правна и доколку не биде строго правно
врзана и контролирана, отвора широки можности за масовно кршење на
начелото на законитост, со што од основа се нишаат темелите на правната
држава. Имено, беспредметни ќе бидат сите силни декларации и
констатации за заштита на човековите слободи и на правата на
граѓанинот во демократско цивилно општествО ако огромната
административна дејност во признавањето и во заштитата на тие права
не се става под строгиот надзор на уставност и законитост, односно
под вистинска контрола и надзор.
Најпрво таа контрола им била доверена по пат на жалбена или
инстанциона постапка на повисоките административни органи.
Меѓутоа, таквата административна контрола внатре во рамките на
административната организација не дала сигурни гаранции за
обезбедување на начелото на законитост на административните акти.
Таа се покажала како недоволна и несигурна во давање полна и вистинска
заштита на поединците (индивидуални слободи и права на граѓаните)
од неправилните акти и дејства на административните органи.
Според тоа, надзорот (контролата) над администрацијата од
страна на повисоките административни органи не можел да даде
доволно обезбедување и гаранција за сигурна примена на начелото на
законитост во работата на администрацијата, па законитоста требало
да се побара надвор од административната организација. Оценката на
законитоста не можела да им се довери ниту на парламентите (на
законодавната власт), затоа што тие уште повеќе се раководат со
политички и дискрециони критериуми отколку самата администрација. Во
услови на тројната власт (поделба на власта) останува само судската
власт на која може да и се довери контролата врз законитоста на

587
 Административно право

административните акти. Судовите се независни и самостојни органи

на власта, стручни и компетентни да ја оценат правната страна на
законитоста на
административната дејност, односно
административните акти. Нивната основна функција дава најмногу
гаранции за објективно спроведување на оваа контрола. Таквата контрола
што врз администрацијата ја вршат судовите се нарекува судска
контрола врз работата односно актите на органите на
администрацијата. Со помош на судската контрола се одбегнува Јавната
(управна) власт да биде во исто време во едно лице и судија и странка.
Имено, ако судот е арбитер, тогаш имаме постапка во која управната
(јавна) власт и приватната странка се спорат на еднаква основа како две
сосема рамноправни странки.
Многу држави ја довериле оваа контрола на постоечките редовни
судови. Меѓутоа, против доверувањето на редовните судови да вршат
контролата над административните акти биле истакнати сериозни
приговори - начелни, но и практични. Судската контрола над
административните акти не само што би го нарушила, туку и
најсериозно би го разнишала принципот на поделбата на власта, а тоа
воминатиот век не сакал никој да го жртвува. Се истакнувало дека во тој
случај администрацијата би била потчинета не само на законодавната,
туку уште и на судската власт. При вакви околности, се поставува
прашањето за равнотежата помеѓу разните облици на власта, односно
тоа би довело до мешање на една во работата на другата власт. Во
таков случај, наводно, не би останало ништо од самостојноста на
администрацијата. Се тврдело дека и од практично стојалиште е
незгодно контролата над администрацијата да им се довери на
редовните судови, затоа што судиите на редовните судови не ги знаат
на
административните прописи, не го разбираат духот
администрацијата и околностите под кои таа работи, дека судиите на
редовните судови повеќе се цивилистички настроени, тешко влегуваат
во посебните проблеми на административното право и не ги уважуваат
посебните јавно-правни институции,
Поради строгото начело на поделбата на власта, кое од првиот
ден на Големата француска револуција ја свртело својата острица
токму против судската власт (за разлика од Англија каде што судовите од
општа надлежност уживале јавен авторитет и се прифатени како
контролори врз законитоста на административните акти) во Франција
не можело да се дозволи оваа контрола да ја вршат редовните судови.
И така, во Франција од пазувите на самите административни власти, се
развиле на еден оригинален начин, посебни административн судови, а
најпосле и големиот и важен Consel d'Etat (Државен совет). Овие,

588
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

судови немаат никаква друга функција освен административно-судска.

За членови на овие судови можат да ce земаат и искусни
административни службеници, но тие ја прекинуват секоја врска со
активната администрација. Организационо, овие специјализирани
трибунали (судови) се наоѓаат во рамките на администрацијата, но во
своето работење се потполно независни од неа. Главна и единствена
задача им е правна контрола над административните акти. Следбениците
на овој облик на судската контрола над административните акти сметаат
дека редовните судови, преоптоварени со други работи, не би биле во
состојба добро да ја вршат оваа контрола. Како и да е, идејата за
воведување на посебни административни судови постепеко добива своја
реализација и популарност, најпрво во Франција, а подоцна во
државите на целиот европскиот континент.
Во Англија и во англосаксонските земји, контролата над
законитоста на работата на администрацијата им била доверена на
редовните судови. Според тоа, идејата за потреба од судска контрола
врз законитоста на административните акти не само што била
туку и се реализирала и организирала во два различни, но
по функција исти системи на судска контрола и тоа:
континентален - европски систем и
англосаксонски систем

1.1. Континентално-европскиот систем

Овој систем за решавање на администартивни спорови
формира посебни административни судови. Системот на посебни
административни судови е прифатен и во многу земји (Франција,
Австрија, Италија, Германија, Белгија и др.), а од неодамна и во
Македонија.
Административното судство е создадено во втората половина на
минатиот век како израз на либералистичко-индивидуалистичките
сфаќања, со цел да се заштитат правата на поединците спрема
државата (управата) и јавната власт воопшто, Административното
судство му одговара на начелото на поделба на власта затоа што тоа е
дел од управната власт. (се разбира, независно), па контролата над
администрацијата не ја врши друга судска власт (од редовните судови),
туку независно административно судство како дел од
административната власт.
Ваквото организирање на судската контрола врз административните
акти е поконсеквентно со концепцијата за немешање на судската со
извршната (управната) власт во системот на поделбата на власта. Во
правната држава административното судство е изградено како покрив во

589
 ZAI

Административно право

завршната фаза на нејзината правна конструкција. Во таа функција,

административните судови претставуваат посебни тела во организмот на
извршната власт. Нивната задача е во посебна за тоа уредена постапка,
независно од активната администрација, да ги решаваат спорните
прашања околу законитоста на конкретни административни акти.
Пресудите на административните судови се задолжителни и ги обврзуваат.
како странките во спорот така и сите други субјекти на кои се однесуваат.
Најпознати претставници континентално-европскиот
на

систем -системот на посебни административни судови - се Франција,

Германија, Австрија и Италија.
Франција е прва земја во светот која го создала, постепено
развивала и задржала до денеска системот на посебни административни
судови (административни трибунали и Државниот совет) како облик на
заштита на правата на граѓаните и контрола врз администрацијата. Таа
тоа го сторила уште во 1801 година со формирање на обласни совети и
Државниот совет.
Административните трибунали се првостепени управни судови од
општа управна надлежност или специјални судови за одредени видови
на управни спорови. на
Државниот совет е апелационен суд за одлуките
административните судови донесени во прв степен, а може да се појави и
како касационен суд за одлуките кои тие ги донесуваат во последен степен.
Извесни спорови Државниот совет ги решава како суд од прв и последен
степен.
служело
Француското административно управно правосудство
како модел за организација на административните судови во сите земји на
Европа, па дури и на други континенти.
Германија прв пат предметите по управни спорови почнала да ги
предава на судење надвор од активната управа во 1863 година. Потоа
поедините германски земји воведуваат, една по друга, посебна постапка
за решавање на управни спорови и формираат посебни административни
судови. Денеска во Сојузна Република Германија контролата над
актите на администрацијата ја вршат два степена на административни
судови и Сојузниот административен суд. Административните судови се
дел од судската власт и ги уживаат сите гаранции на независност и
неподвижност како и редовните судови. Административните судови се
судови од прв степен, иако некои прашања тие решаваат во прв и
последен степен. Над овие административни судови се наоѓаат
врховните административни судови на земјите-федерални единки кои
решаваат во втор степен за пресудите на административните судови.
Највисок административен суд е Сојузниот административен суд.
590
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
Aecmpuja успеала прашањето на контролата над
административните органи да го реши во целост и на начин кој
обезбедува полна и широка заштита од незаконитите акти на
администарцијата. Австрискиот систем на контрола над актите на
администрацијата има многу предности наспроти другите системи. Тој се
разликува како по видовите на судови кои ја вршат контролата, така и
по обемот на контролата и според дејството на судските одлуки.
Неговите главни карактеристики се:
Австрискиот систем обезбедува најширок обем на контрола.
На контрола подлежат сите акти на администрацијата, а таа ја
опфаќа и нивната законитост и нивната уставност.
Целокупната контрола е сконцентрирана кај два суда
Административниот суд, кој ги решава сите спорови за
административните акти со кои е повредено нечие законско право, и
Уставниот суд, кој ги решава сите спорови за повредите на
уставните права со административни акти, како и прашањето на
законитоста на подзаконските прописи.
Административниот акт може да биде поништен не само кога е тој
незаконит, туку и кога е противуставен законот врз основа на кој
административниот акт бил донесен.
*Целокупната контрола на законитоста на подзаконските прописи
е сконцентрирана кај Уставниот суд и секој подзаконски пропис
може да биде укинат не само поради својата противзаконитост,
туку и поради противуставноста на законот врз чија основа
прописот бил донесен.
Судската контрола над актите на администрацијата во Италија е
воведена речиси истовремено кога и во Франција, се разбира, под
влијание на францускиот модел, но и со доста свои специфичности.
Така, контролата над актите на администрацијата отпрвин била
доверена на посебни административни судови (се до 1890 година), а потоа
се создадени покраински административни совети како првостепени
административни судови, а во втор степен се наоѓа Државниот совет.
Државниот совет е административен суд. од прв и последен степен за
одредени спорови, а исто така и жалбен (апелационен) суд за спорови
кои во прв степен ги решаваат покраинските административни совети.
Покраинските административни совети тешко можат да се
сметаат за судови, бидејќи се составени главно од административни
службеници. Сепак, тие ги решаваат административните спорови во
постапка слична на судската, а нивните одлуки подлежат на жалба до
Државниот совет. И покраинските дминистративни совети и Државниот

591
 Административно право

совет претставуваат дел од административната власт, а не дел од

судската власт.
За системот на судската контрола над актите на .
администрацијата во Италија е карактеристично тоа што таа ги опфаќа
сите административни акти (и конкретни и општи) како на државните
така и на локалните власти, при што се обезбедува успешно.
отстранување на незаконитостите.

1.2. Англо-саксонски систем

Англосаксонскиот систем на контрола над актите на

администрацијата, за разлика од францускиот (континентален), се

развивал во сосема поинаков правец. Тој се развил од системот на
единствено општо право (common law) според кое и државата, и
нејзините органи, и другите Јавни колективни тела се потчинети на ист
начин како и поединците. Државно-правниот развиток на Англија,
значи, не прави разлика меѓу Јавното и приватното право, туку таму
важи едно единствено општо право (common law). Таму не е создадено
ниту посебно административно право како збир на специјални правни
(
R

норми со кои се регулира работата на администрацијата. Оваа

англиска доктрина, која е резултат на илјадагодишен развиток, е
пренесена во САД речиси без измени.
Според англосаксонскиот систем, односно според неговото
општо право, контрола над администрацијата и административните
акти вршат судовите од општа надлежност. Ова од причина што тие не
прават ниту разлика меѓу административното и приватното право, и
затоа судењето на управните спорови не им е доверено на специјални
административни судови, туку на редовните судови од општа
надлежност. Всушност, постојат и некои историски, основи за
прифаќање на ова решение. Во Англија административниот
централизам нема Јака традиција, локалната самоуправа е мошне
развиена, а судовите од општа надлежност уживаат традиционален
висок респект кон објективното решавање на споровите.
Англо-американската судска контрола нема некоја своја посебна
постапка, како што ја има административното судство од францускиот тип,
туку Ја применува истата постапка како и во граѓанските работи -
common law. Овој концепт во извесна смисла е во спротивност со
доследното прифаќање на начелото на поделба на власта (суд
контролира извршно-управна власт), но за разлика од Франција, во
Англија оваа стриктна поделба не е строго прифатена. Иако во Англија
начелото на поделба на власта не е прифатено ниту формално ниту
пак постои систем на административно право во наша смисла (европско
континентално), сепак и таму работите со менуваат. Поради силниот

592
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

развиток на социјалните потреби кои од ден на ден растат, класиката на

граѓанското општо право (common law ) веќе не им е дорасната на
новите односи. И таму ќе мора да се развива административното право и
неминовно да дојде до создавање на административно судство, до
потесни специјализации во административната сфера, до формирање
на посебни специјализирани административни комисии (судови) кои
брзо, ефикасно и стручно ќе ги решаваат административните спорови во
поедини гранки и видови на Јавна администрација. Тоа, пак, ќе води кон
создавање и на посебно право за јавната администрација кое ќе се
разликува од општото право (common law). Оттука, таму се отвора
процес на создавање посебен правен режим за јавната
администрација, зашто приватното право и постапката пред
граѓанските судови за потребите на јавната администрација се
прилично тесни и несоодветни. Се разбира, има и спротивни сфаќања,
според кои со делењето на единственото судство во Англија на
граѓанско и административно ќе се направат големи штети на планот ка
правдата и слободата. Како и да е, англискиот парламент на разни
ресори или специјални колективни тела, судови, со посредство или
со непосредна контрола на надлежните министри, им доверил голем број
административно-судски функции. Според тоа, и англосаксонскиот модел
веќе не е чист, туку има примеси и од континентално-европскот
систем.

Аналискиот CUCMOM На контрола над актите на

администрацијата се разликува од континенталниот, како no
организацијата на органите на контролата така и по обемот и
средствата за заштита на законитоста. Контролата над законитоста
на актите на администрацијата ја вршат судовите од општа
надлежност, односно редовните судови. Во редовните судови спаѓаат
следниве судови: окружни судови - тие се најнискои редовни судови:
Врховен суд со седиште во Лондон, кој ги решава споровите за целата
земја. Тој се дели на Висок суд на правдата и на Апелационен суд.
Највисок суд во граѓанската материја е Домот на лордовите - тој решава
по жалбите против одлуките на Апелациониот суд. Покра Домог на
лордовите, во Англија постои уште еден врховен суд, а тоа е Судскиот
совет на Советот на Круната (Крунски совет). Тој решава во последен
степен по жалби на некои одлуки на Судот на Адмиралитетот, на
црковните судови и на британските судови надвор од Англија.
Покра редовните судови, значаен дел од контролната дејност
вршат и административни трибунали, воспоставени во посебни ресори
на Јавната администрација и за контрола на одредени видови
административни акти. Иако имаат заедничко име, овие судови се

593
 Административно право

разликуваат помеѓу себе и по вид, и по структура, и по надлежност, и по

постапка (некои се како вистински судови, некои се како комисии со
службеници на министерство итн.). Тоа не се судови од општа
надлежност како во Европа, туку тие се специјализирани за одреден вид
на административни спорови.
Обемот на судската контрола над административните акти го
определува Парламентот и тој е разновиден. Добар дел на
административни акти подлежат на контрола, но некои се исклучени
(политички акти, акти на Владата, извесни ограничувања во однос на
некои акти на Круната и сл.). Поднесувањето на тужбата против
незаконити административни акти е многу расцепкано и усложнето, не
постои единствена постапка ниту правила, па оттука мошне е
компликувано да се поведе управен спор (разни судови, разни постапки и
разни правила). Од друга страна пак, поради огромниот авторитет во
судските одлуки и кога тие ќе се издејствуваат, администрацијата
Јавнкте
на
безпоговорно ги извршува. Личната одговорност
службеници, која во Англија е доведена до перфекција, во многу
придонесува за извршувањето на судските одлуки во врска со управниот
спор.
Американскиот систем на судска контрола, како и англискиот, се
развива од системот на common law. Mеѓутоа, бидејќи и двата система
настојувале да се прилагодат на новите потреби, тие се развивале под
различни услови. Оттука и извесни разлики помеѓу англискиот и
американскиот систем. За развитокот на американскиот систем од битно
значење е постоењето на пишан устав, како и фактот дека уставот е
највисок закон во земјата, кој сите судови мораатситедадржавни
го применуваат и кој
органи (и на
служи како мерило на законитоста на актите
административните органи), Со тоа е обезбедена и контролата на
уставноста на административните акти. За да биде законит, актот на
администрацијата мора да е во согласност не само со законот туку и со
уставот. Во Англија нема пишан устав, па затоа не е ниту можна контрола
на уставноста. Во САД контролата над актите на административните
органи ја вршат судовите од општа надлежност, односно редовните
судови врз основа на начелата на common law. Hо, покрај овие редовни
судови, во САД е развиена и една низа посебни административни
трибунали за одделни области на административните дејности.
Административните трибунали имаат своја посебна постапка, но таа
не ги дава секогаш оние гаранции на независност и непристрасност
што ја даваат редовните судови.
Во САД за разлика од англискиот правен систем има
МОЖНОСТИ за поеластично прифаќање на новите потреби за
административно-судска контрола (тие не се оптоварени со хипотеката

594
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

на англиската традиција), па и примената на соmmon law ce проширува со

нови општи прописи неопходни за надополнување на ограниченоста на
common law BO вршењето на
судската контрола над
административните акти. Во САД таа е и поопфатна, но и повеќе правно
регулирана. На пример, САД имаат и Сојузен закон за општа управна
постапка (General Administrative Procedure Act).

1.3. Видови судска контрола врз административните акти во

Македонија
Во поранешна Социјалистичка Република Македонија, како дел од
СФР Југославија од ослободувањето па се до 1952 година не постоеше
судска контрола врз управните28 акти. Тоа беше разбирливо, зашто во тој
период положбата и улогата на државната управа беше мошне значајна
во изградбата на новиот социјалистички систем, па не беше ниту
опортуно нејзините акти да подлежат на контрола од страна на независни
органи какви што се судовите. Во тој период постоеја неколку други
облици на контрола изразени во: контрола од страна на повисоките
управни органи во рамките на самата управа; надзор од страна на
претставничките органи на државната власт; надзор од страна на посебни
контролни комисии; спорадичен надзор од страна на судови (управен спор
како редовен и систематски облик на контрола врз законитоста на
управните акти не беше воведен).
Меѓутоа, за среќа, во поранешна Југославија бргу се увиде дека
социјалистичкото општествО не е бесконфликтно И дека

социјалистичката државна управа не е безгрешна, туку во својата

управна работа често ги крши законите на штета на граѓаните и на
другите субјекти. Од тие причини, со донесувањето на Законот за
управните спорови во мај 1952 година, се воведува управен спор како
редовна и систематска контрола на судовите врз законитоста на
управните акти. Тој закон беше во важност се до 1977 година кога
стапи во сила нов Закон за управни спорови, кој во Република
Македонија важеше долги додини дури и по Нејзиното
осамостојување и прогласување за независна држава, односно се до
2007 година

20 Во овој дел, бидејќи станува збор за анализа и дескрипција на законски одредби,

ќе се користи законската терминологија - управа/управен/управни, наспроти термините
администрација/административен/административни, КОИ се употребувани BO

теоретскиот дел од учебникот. Оваа забелешка се однесува на целиот текст до крајот

на учебникот во кој се врши приказ на македонските законски
решенија.
Законот за управните спорови е донесен во мај 2006 година, но неговата
примена беше одложена за една година, па затоа во текстот од овој учебник стои 2007
година.

595
 Административно право

Првиот Закон за управни спорови не се определи ниту за

континенталниот ниту за англосаксонскиот модел на едните или на
другите судови, туку настојуваше да ги прифати добрите страни и на
едниот и на другиот модел за да изгради еден нов модел кој се наоѓаше
некаде "помеѓу" овие два система.
Што се однесува до начелата за надлежност или организација на
судската контрола на законитоста на управните акти, стариот ЗУС го
довери вршењето на оваа контрола на редовен суд, односно на суд од
општа надлежност, и тоа на Врховниот суд на Република Македонија. 28
Според оваа карактеристика во нашето право беше прифатен
англосаксонскиот систем. Меѓутоа, беше уважена и заложбата (или
барем се правеа обиди таа да биде уважена) за специјализација на
судските кадри во управната материја, па беше усвоено решението при
Врховниот суд на РМ како суд од општа надлежност да се формира
посебен управен совет, одвоен, засебен и независен од другите совети
(од граѓанскиот и кривичниот совет), кој ќе врши првенствено работи
од управен спор и ќе решава за законитоста на управните акти. И
процедурата што управниот совет при Врховниот суд Ја применуваше во
управниот спор не е судска, туку тоа е процедурата утврдена во Законот
за управни спорови. Од тие причини, може да се каже, управните
спорови во македонското право и до донесувањето на Законот за
управните спорови во 2006 година ги решаваа специјализирани управни
совети во рамките на Врховниот суд како редовен суд. Според тоа,
постоеше одредена специјализација, па и автономија, кои се најважни за
контрола на управната работа, односно на управните акти, но сепак таа
не беше во толкава мерка за да може да се зборува за постоење на
целосен европско-континентален систем на специјализирано управно
судство. Во крајна линија, сепак, македонскиот (како и претходно
Југословенскиот) систем на управно-судска контрола беше поблизок до
европско континенталниот, отколку до англо-саксонскиот систем.
Првиот Закон за управните спорови во Република Македонија
по нејзиното осамостојување е донесен во мај 200620, со одложно
дејство на неговата примена од една година30. Уште во првиот член од
Законот за управни спорови е утврдено постоењето на Управен суд и
неговата надлежност за одлучување во управните спорови за

28 Југословенскиот ЗУС и по осамостијувањето на Република Македонија продолжи

да важи, со одредени незначителни (терминолошки) измени, со тоа што од 1991
година, Законот за управни спорови од времето на Југо а, почна да се применува
републички
како (македонски) пропис.
Службен весник на РМ бр. 62//06
30 Законот за управните спорови од 19 мај 2006 ќе отпочне да се применува пo
една година од неговото влегување во сила (чл. 80 од Законот)

596
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

законитоста на актите на органите на државната управа, Владата,

други државни органи, општините и градот Скопје, организации
утврдени со закон и на правни и други лица во вршење јавни
овластувања, кога решаваат за правата и обврските во поединечни
управни работи, како и за актите донесени во прекршочна постапка.
Ваквото решение претставува голем исчекор напред во однос на
стариот Закон за управни спорови (1977). Оттука, најважна новина на
Законот за управните спорови од 2006 година претставува
востановувањето на специјализирано управно судство, кое

подразбира идни судии (од редовите како на досегашните судии, така

и на државните службеници и адвокатите) со долгогодишна практика
во решавањето управни работи. На овој начин, Република Македонија
целосно се приклучува кон семејството држави кои го следат
европско-континенталниот систем на управно-судска заштита, односно
системот на функционирање на специјализирано управно судство.

2. Поим на управен спор

Во правната теорија постои едногласност за поимот и за
правната природа на управниот спор. Во зависност од разните гледишта,
но и поради разните решенија во позитивните права на одделни земји,
поимот управен спор се определува различно. Меѓутоа, во основа се
разликуваат и постојат две фундаментални гледишта: формално и
материјално гледиште за определување на поимот управен спор.

Во формална смисла управниот спор се определува според два

различни формално-организациони критериуми.
Првиот критериум тргнува од органот кој го решава управниот
спор:

За управен спор станува збор тогаш кога решавањето на тој

спор е дадено во надлежност на посебни управни судови
(исклучувајќи ги притоа оние спорови за чие решавање се
надлежни редовните судови).
Вториот критериум се однесува на правилата на постапката
според кои се води управниот спор:
Управен спор е спор кој се води и решава во посебна
управно-судска постака.
формалниот критериум за определување на поимот управен
спор се покажува како недоволен особено таму каде што судската
контрола Ја вршат редовните судови. Тоа би се однесувало на
англосаксонскиот систем, бидејќи надлежноста за решавање на управни
спорови им е доверена на редовните судови. Поради тоа се појавува како

597
 -2ad.

Административно право

потребно да се пристапи кон анализа и на второто гледиште за

определување на поимот управен спор, а тоа е материјалното сфаќање.
За определување на поимот управен спор според материјалното
гледиште предвид се земаат два различни материјални критериуми, и тоа
- субектите на спорот и правните правила.
Според првото гледиште управен спор постои во оној случа
кога како странка во спорот се појавува управата без оглед на тоа
дали таа го поведува управниот спор како тужител или пак спорот
да е поведен против неа, при што таа е тужена странка во спорот.
Според второто материјално гледиште управен спор постои
тогаш кога правното прашање на кое се однесува спорот е прашање
од областа на управното право, па според тоа не е битно кој орган
го донел актот, битно е дека со тој акт се применуваат прописите
од управното право.

3. Предмет на управен спор

- Во позитивните права на државите каде што постои управен спор во
однос на предметот на управниот спор се издиференцирани два система,
и тоа:

систем на генерална (општа) клаузула и

систем на енумерација (набројување).
И за двата система не е спорно дека предмет на управниот спор е
управниот акт. Меѓутоа, во однос на тоа во каков обем и дали сите или
само некои управни акти можат да бидат предмет на управниот спор се
прави разлика во едниот или другиот систем.
Системот на енумерација (набројување) во историскиот правен
согласно системот на
развиток в воведен понапред. Имено,
енумерација предмет на управен спор, односно на судска контрола
можат да бидат само оние управни акти кои се изрично со закон
наброени. Според тоа, системот на енумерација има ограничен досег во
однос на судската контрола над управните акти, т.е. само над оние
управни акти кои се со закон изрично определени.
Системот на генерална (општа) клаузула предвидува дека
управен спор начелно може да се поведе против сите управни акти. Според
Овој систем судовите вршат судска контрола над управните акти
генерално, според една општа законска одредба, а не со поединечно
набројување на случаите во кои е дозволена тужба. И овој систем не треба
да се сфати буквално-дека се простира баш на сите управни акти. Секое
правило има исклучоци, па така и во овој систем извесни управни акти
можат да се изземаат од судската контрола. Изземањето на поедини

598
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

управни акти од судската контрола треба секогаш да е предвидено со

посебен законски пропис.
Несомнено е дека системот на генерална клаузула има првенство
во однос на системот на енумерација. Ова од причина што според системот
на генерална клаузула странките се заштитуваат против сите
незаконити управни акти воопшто, додекасо системот на енумерација
само од некои управни акти изрично наброени во законот.
Стариот Закон за управните спорови од 1977 година ја имаше
прифатено општата генерална клаузула според која предмет на 1
управниот спор се незаконити управни акти. Меѓутоа, беа
сите

предвидени извесни исклучоци, односно одредени управни акти беа

изземени од судската контрола, но тие случаи беа изрично наброени
со закон. П
Со новиот ЗУС од 2006 година, извршено е проширување на
т.н. генерална . клаузула при определувањето на предметот на
управниот спор. Така, согласно претходниот Закон за управни
спорови, предмет на управно-судска контрола можеше да биде
законитоста на актите на државните органи и организациите со јавни
овластувања. Ова е несомнено широко поставена генерална (општа)
клаузула, но детерминирана со негативната енумерација, што
значи, набројување на работите за кои не може да се води управен
спор:
акти за кои е обезбедена судска заштита надвор од управен
спор;

акти донесени за работи за кои со закон е предвидено дека не

може да се води управен спор; и
работи за КОИ непосредно врз основа на Уставните
овластувања одлучува Собранието, Претседателот на
Републиката, Претседателството на СФРЈ или соодветен орган
на републиките.
Оваа формулација беше несоодветна за новиот правен и
политички режим на Република Македонија, но не треба да се
заборави дека Законот за кој станува збор датира од 1977 година.
Врховниот суд на Република Македонија, изгради практика според
која, во бројот на органи чии одлуки не подлежат на управно-судската
контрола, иако станува збор за конкретни управни акти донесени од
нивна страна, се сместуваат Собранието на РМ, како и Владата на
PM.

Ваквиот став беше навистина дискутабилен, и се чини,

подлабоки беа аргументите на страната на спротивното
размислување, т.е. она дека и владата, исто како и сите други органи
кои ја сочинуваат извршната власт во една држава, донесува акти во
управна постапка, со кои решава за поединечни права и обврски

599
 Административно право

предвидени во најразлични материјални прописи. Оттука, овие акти ги

имаат сите карактеристики на конечен управен акт кој може и треба да
е предмет на управно-судска контрола (уште повеќе, што друг вид на
правна заштита против овие акти не постои):
Актот е правен акт;
Тој е конкретен акт (решава поединечни права и
обврски);
Има авторитативен карактер, односно претставува
акт донесен при вршење (спроведување)
определена власт;
Донесен е од страна на државен орган (владата е
секако државен орган);
Актот Ө конечен (не постои повисок орган од
доносителот владата, оттука против него не може
да се вложи жалба).
Ова се само дел од причините заради кои изгледа сосема
исправно решението содржано во новиот Закон за управни спрови, кое
не остава простор за слободно толкување, кој ќе се смета, а кој не, за
доносител на управен акт што претставува предмет на управен спор.
туку изрично ја наведува законитоста на актите на Владата, како и на
актите на единиците на локалната самоуправа (покра оние на
органите на државната управа, другите државни органи и на
организациите што вршат јавни овластувања), кога решаваат за
правата и обврските во поединечни управни работи, - како предмети
за кои се води управен спор пред Управниот суд.
Понатаму, поединечните акти на општините и градот Скопје се
наведени како акти против кои исто така се води управен спор пред
Управниот суд, бидејќи согласно Законот за локална самоуправа
градоначалникот како орган на единицата на локална самоуправа е
овластен да донесува решенија во прв степен. По жалба против овие
решенија одлучува ресорното министерство, а против конечниот акт
(донесен во втор степен, или пак донесен од градоначалникот во прв
степен, а кога жалбата е исклучена) дозволено е да се поведе управен
спор. Ова е разбирливо, бидејќи градоначалниците се пред се,
политички функционери и тешко е да се очекува да ги познаваат
правилата на општата управна постапка, а, и оние кои се содржани во
бројните материјални прописи по кои постапуваат, ниту пак треба од
нив да се бара да имаат правно образование и искуство. При ваквата
состојба на работите, која ја предизвикува Законот за локална
самоуправа, можни се чести грешки во одлучувањето од страна на
градоначалникот, но за среќа, Законот за управни спорови предвидува
механизам за дополнителна правна зштита на странките, а тоа е
управниот спор.

600
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

Ова експлицитно набројување всушност значи проширување на

генералната клаузула за определување на предметот на управниот
спор. Но, тоа е сторено и со уште една формулација во Законот за
управни спорови, која гласи: „како и за актите донесени во прекршочна
постапка".Со оглед на фактот што со измените на Уставот и со новиот
Закон за прекршоците се предвидува за одделни прекршоци
определени со закон прекршочна постапка да може да води и
прекршочна санкција да може да изрече и орган на државната управа
или организација и друг орган што врши Јавни овластувања на надзор
над спроведување на законите со кои се пропошани прекршоците31, во
рамките на предметот на управниот спор сега веќе влегуваат и актите
на наведените органи донесени во прекршочна постапка.
Во Законот за управни спорови, законодавецот врши и
позитивна енумерација која се придодава на генералната клаузула
предвидена со претходниот член. Претходниот Закон за управни
спорови имаше поинаква концепција. Како што веќе споменавме, тој
содржеше општа клаузула со негативна енумерација. Овој пат,
предметот на управно-судската заштита во нашата држава е општо
определен со првиот член од Законот, а во одредбите што следат, се
врши набројување на актите кои исто така, претставуваат предмет на
управен спор. Па така, Управниот суд одлучува и за законитоста на
поединечните акти донесени во изборна постапка. Понатаму, тој
одлучува и за законитоста на поединечните акти за избори,
именувања и разрешувања на носители на јавни функции ако е тоа
определено со закон, како и за акти за именување, назначување и
разрешување на раководни државни службеници, ако поинаку не е
определено со закон. Кога станува збор за актите на избори,
именувања и разрешувања на носители на јавни функции,
законодавецот најверојатно ги имал предвид актите на Владата,
Собранието, Претседателот на државата, како и на органите на
единиците на локалната самоуправа. Бидејќи оваа одредба e
надополнета со условот „ако е тоа предвидено со закон", (се мисли на
правото да се покрене управен спор), за да не останат без судска
заштита актите чии доносители се највисоките државни органи, во
законската одредба со која е извршена негативната енумерација (се
набројуваат акти против кои не може да се поведе управен спор), стои
следново: за работи за кои врз основа на уставни овластувања
директно одлучува Собранието и претседателот на PM, освен за
одлуки за именување разрешување." При анализата на овој член
од Законот, треба да се истакне дека законодавецот потенцира дека
предмет на управен спор е и законитоста на актите за именување,
назначување и разрешување на раководните државни службеници,

31 Чл.53 од Zаконот за прекршоци, .Сл. весник на РМ“, бр.62/06

601
 Административно право

бидејќи со години наназад, оваа проблематика која е од исклучиво

значење за јакнење на капацитетите на државната администрација,
претставува предмет на политички пазарења и практицирање на
споилс ситемот од страна на ивршната власт. Во конкретниов случај,
ги имаме предвид, пред се, државните секретари кои de jure ce
раководни државни службеници, но,de facto тие политички ce

лица за
функционери.При секое ИДНО именување на
државни/генерални секретари или нивно разрешување спротивно на
условите утврдени со закон, за законитоста на таквиот акт ќе може да
се води управен спор.
Со Законот за управни спорови од 2006 година, за прв пат
се дозволува управен спор да се води и против општите прописи на
Владата и носителите на јавни овластувања, што ќе рече, против
подзаконските акти на овие субјекти. Секако, предвидено е одредено
ограничување (за да не дојде до преклопување на надлежностите на
Управниот со Уставниот суд), според кое овие прописи можат да бидат
предмет на управно-судска контрола само доколку уредуваат
поединечни односи:
Особено значајна новина во Законот за управни спорови е
проширувањето на опсегот на управно-судската контрола и врз
управните договори. Точно е дека суштинските карактеристики и
атрибути на институтот управен договор за дел од научната и
стручната јавност во државава сеуште претставуваат непознаница,
како и тоа дека е потребен висок степен на стручност, знаење, па и
искуство при секое конкретно определување на еден договор како
управен. Токму од тие причини, како и заради фактот дека
склучувањето на управните договори во нашата земја претставува
секојдневна реальности, понатаму, дека станува збор за договори од
огромна вредност, · сметаме дека законодавецот направил вистински
потег со нивното изрично внесување (и делумно дефинирање) во
Законот за управни спорови. Кога веќе еден договор е дефиниран како
управен, апсолутно е несомнено дека спорот произлезен од него
контрола
ќе
пред
преставува предмет На управно-судска
специјализирано управно судство.Важноста и улогата на управниот
судија особено ќе дојдат до израз преку неговата задача да ги открие и
изнајде елементите кои еден договор го определуваат како управен.
Законот за управни спорови ги дава појдовните основи за тоа:
концесиските договори за јавни услуги, договорите за јавни набавки
кои се од Јавен интерес и секој договор во кој една од страните е
Државен opгaн, организација CO јавни овластувања, Јавно
претпријатие, општините и градот Скопје склучен од јавен интерес или
заради вршење јавна служба, со еден збор - управни договори. Кај
сите овие договори, основниот елемент за нивно карактеризирање
како управни не е само присуството на на јавноправен субјект како

602
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

договорна страна, туку кумулативно со овој елемент потребно е уште

и постоење на Јавен интерес како цел на склучување на договорот или
пак вршење Јавна служба како предмет на договорната обврска, зад
која секогаш, по дефиниција, стои јавниот интерес. Во првиот период
од применувањето на Законот за управните спорови со вака
проширениот предмет на управносудска контрола може ида биде
предмет на дискусија, да предизвика реакции, нејаснотии, па и
конфузија кај пошироката Јавност, но со текот на времето, разликите
помеѓу поимите управен договор (предмет на управен спор)и договор
на управата (од областа на приватното право чиј спор се решава пред
редовните судови) ќе станат основниот репер за дефинирање на
односот како управно-правен или пак граѓанско-правен. Законодавецот
тргнува од основаната претпоставка дека судиите кои решаваат
управни спорови се лица чија потесна специјалност е управната
материја, па оттука, тие се најповикани да ги определат јавноправните
атрибути на договорите склучени од јавната управа. Судирот на
надлежноста помеѓу Управниот суд и редовните судови за овие и сите
други прашања го решава Врховниот суд на Република Македонија.
За Управниот суд е предвидена уште и надлежност да го
решава судирот на надлежности помеѓу следните субјекти: државните
органи и органите на единиците на локалната самоупрва, понатаму,
помеѓу општините и градот Скопје и помеѓу единиците на локалната
самоуправа и носителите на јавни овластувања ако е тоа определено
со закон.

Бројот и видот на актите кои се изземаат од управно-судската

контрола (негативна енумерација) значително се намалени. Така, во
Законот е предвидено дека управен спор не може да се води само
против акти донесени во работи во кои е обезбедена судска заштита
вон управниот спор и за работи за кои врз основа на уставни
овластувања одлучува Собранието и претседателот на државата,
освен како што веќе истакнавме, за одлуките на именување и
разрешување.

4. Видови управни спорови

Административната теорија, тргнувајќи од различни критериуми,

врши класификација на управните спорови. Согласно тие критериуми во
администартивната теорија постојат следниве поделби на Управните
спорови:

објективни и субјективни управни спорови;

спорови за законитоста на управните акти и спорови на
полна јурисдикција;
претходни и дополнителни управни спорови.

603
 Административно право

4.1. Објективни и субјективни управни спорови

Поделбата на управните спорови на објективни и на субјективни

управни спорови се врши врз основа на два критериума, и тоа: мерило
може да биде природата (односно видот) на управниот акт кој е предмет
на управниот спор и како мерило може да се земе и целта на управниот
спор.

Според критериумот вид односно природа на управниот акт:

Објективни управни спорови се оние управни спорови кои
можат да се поведат против општи управни акти, односно
против нормативни управни акти.
Субјективни управни спорови ќе бидат оние управни спорови кои
се водат против конкретни (индивидуални) управни акти.
Според критериумот-цел на управниот спор:
Објективен управен спор постои тогаш кога целта на управниот
спор е заштита на објективна управна ситуација.
Субјективен управен спор ќе постои тогаш кога целта на
управниот спор е заштита на субјективна правна ситуација.
Според тоа, кога предмет на управниот спор е општ акт, во
прашање е управен објективен спор, било да се земе за мерило
природата на актот или целта на управниот спор. Меѓутоа, кога е во
прашање посебен акт како предмет на спорот, според мерилото
природа на актот ќе стане збор за субјективен управен спор, а ако се
земе мерилото цел на спорот, по правило кај индивидуален акт, ќе имаме
субјективен управен спор, но тоа ќе може да биде и објективен управен
спор ако целта му е, без оглед на тоа што се работи за индивидуален акт,
заштита на објективната ситуација (заштита на законитоста, а не на
субјективно право).
Според Законот за управни спорови управен спор може да се
води само против управен акт со кој се решава за права или обврски на
одреден поединец или правно лице. Од ова произлегува дека кај нас е
усвоен субјективен управен спор. Но, ако управниот спор го поведува
јавниот обвинител или друг со закон овластен орган, таквиот управен спор
ќе се смета за објективен управен спор, бидејќи целта на таквиот управен
спор е заштита на законитоста, односно на објективната правна
ситуација.

4.2. Спор на законитост и спор на полна Јурисдикција

Во зависност од овластувањето кое го има судот при
решавањето на управниот спор, се разликуваат спор за законитост и спор
на полна Јурисдикција. Оваа поделба има и теоретско, но и практично
значење. Разликувањето на овие два вида управни спорови може да се

604
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
врши и според нивниот предмет. Така, непосреден предмет на спорот за
законитоста на управен акт е самата законитост на управниот акт. Кај
спорот на полна јурисдикција, пак, предметот е индивидуална правна
ситуација, односно управно-правен однос.

4.2.1. Управен спор за законитоста на управниот акт

Овој спор е таков управен спор во кој судот ја оценува само
законитоста на конкретен управен акт. Ако судот утврди дека конкретен
управен акт е незаконит, судот ќе го поништи, а органот чиј акт е поништен
е должен да донесе нов управен акт во согласност со правното сфаќање и
забелешките на судот, доколку се работи за управен предмет каде што е
потребно да се донесе нов управен акт.
Во управниот спор за законитоста судот не ја решава управно
правната ситуација, туку тој само оценува дали актот е донесен во
согласност со законот. Кога судот ќе најде дека актот е незаконит, тој ќе
го поништи и ќе му го врати на доносителот тој сам да го реши
управниот предмет на начин и во смисла како му е укажано во судската
пресуда. Со спорот за законитоста не се расправа за целисходноста на
управниот акт, туку само за неговата законитост (може да се испитува
законитоста на со закон врзаните делови на дискрециониот акт, на
пример надлежност, почитување на правилата на постапката, формата
на актот, границите на овластувањето, дали органот го користел
дискреционото овластување за целта заради која тоа овластување и му
е дадено и сл.).
Нашиот Закон за управни спорови начелно, го има усвоено
концептот на управен спор за законитоста на управните акти како
принцип и како правило, а спорот на полна јурисдикција како исклучок.
Но, оваа забелешка повеќе одговара за претходниот ЗУС, а што се
однесува до Законот за управните спорови од 2006 година, иако начелно
може да се зборува дека се потпира на концептот за спор на законитост.
Сепак, ако се анализираат одредбите со кои задолжително се предвидува
водење на спор на полна јурисдикција, може да се забележи дека тие
случаи се толку чести, што веќе претставуваат правило, а не исклучок ВО
поглед на спорот на законитост.

4.2.2. Управен спор на полна јурисдикција

Тоа е таков управен спор во кој судот покрај оценката на
законитоста на управниот акт е овластен да го реши и самиот управен
предмет. Значи, во спорот на полна јурисдикција судот не само што го
поништува управниот акт ак е незаконит, туку го решава самиот
управен предмет, одлучува за самата управна работа (т.е. одлучува за
правата, должностите или интересите во поединечниот случај). Кога
судот ќе го реши и самиот управен предмет, доносителот на актот

605
 Административно право

(тужената странка) нема што повеќе да решава; должен е само да го

изврши судскиот наслов. Оваа пресуда во го заменува поништеното
решение.

Во Законот за управни спорови, изречно се наведени сите

ситуации во кои Управниот суд е должен да одлучува во полна
јурисдикција. Станува збор за широка лепеза на предмети, односно
список на случаи на задолжително мериторно судско решавање, кој во
голема мера го надминува претходното законско решение (што во
практиката доведе до тоа речиси да немаме спорови на полна
јурисдикција), и со право може да се забележи дека ако новото
законско решение се применува доследно во практиката, управниот
спор во Македонија ќе има по правило карактер на спор на полна
јурисдикција, а по исклучок ќе биде спор на законитост. Имено, ЗУС
предвидува задолжително одлучување на Управниот суд во полна
јурисдикција во следните случаи:
ST ако станува збор за погрешна примена на правото;
ако станува збор за спорови од управни договори;
ако станува збор за акти донесени во прекршочна постапка;
ако дојде до оддолжување на постапката, а се работи за предмет
во кој фактичката состојба е утврдена во управно-судската
I постапка;
ако претходно судот со пресуда го поништил управниот акт, а
органот не постапил по насоките и ставовите на судот изнесени во
пресудата;
Д
ако надлежниот орган по поништуваето на управниот акт донесе
управен акт спротивно на правното мислење на судот, или
спротивно на забелешките на судот по однос на постапката, па
тужителот поднесе нова тужба, и
во случај на молчење на администрацијата

Уште при првото читање на оваа законска одредба, воочливо е

дека петтата и шестата алинеа (потточка) уредуваат потполно иста
материја, т.е. се повторуваат. Шестата алинеа е поопширна од
петтата, па според тоа, таа би требала да остане при идните законски
измени, а петтата да биде избришана.

4.3. Претходни и дополнителни управни спорови

Разликувањето на управните спорови на претходни и на

дополнителни управни спорови се врши врз основа на критериумот дали
на управниот спор му претходело или не му претходело решавање во
управната постапка.

Претходен управен спор постои тогаш кога судот решава во

управниот спор, а за тој предмет се уште не е донесен во управната
606
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

постапка никаков управен акт (на пример, при молчење Ha

администрацијата, кога се води управен спор токму затоа што нема
управен акт, односно кога се претпоставува дека е донесен негативен
управен акт).
Дополнителен управен спор е оној управен спор што судот го
решава дури откако е донесен управен акт (решение) за управниот
предмет во управната постапка.
Спорот за законитоста на управен акт, според тоа, е дополнителен управен
спор, што произлегува од самиот поим на спорот за законитоста, бидејќи тој не може
да постои ако претходно не бил донесен управен акт.
Спорот на полна Јурисдикција може да биде и претходен и дополнителен
управен спор.

5. Странки во управниот спор

Управниот спор е спор околу законитоста на конкретен управен
акт. Тој се води како спор меѓу странките, при што една странка со тужба
го напаѓа решението сметајќи го за незаконито, а другата странка
(доносителот на решението) ја спори и ја побива тужбата сметајќи дека,
напротив, решението е законито. Оттука и спор помеѓу странките, а судот
е арбитер кој треба да го разреши тој спор и со пресуда дефинитивно да
пресуди за законитоста на конкретниот управен акт.
Управниот спор никогаш не се води ех officio (по службена
должност), туку само врз основа на странечкото начело, односно по
барање (тужба) на тужител. Според тоа, управен спор може да се
поведе само по барање на овластено лице, а во никој случај не може по
своја сопствена иницијатива тоа да го стори судот. Значи, овде важи
странечкото начело - без тужба нема управен спор, односно nemo iudex
sine actore. Покрај тужителот и тужениот, во управниот спор статус на
странка може да има И трето заинтересирано лице на кое
поништувањето на оспорениот управен акт би му предизвикало
непосредна штета.

Во врска со статусот и улогата на странките во управно-судската

постагаса важат две значајни начела, и тоа: инквизиционото начело и
начелото на, контрадикторнот:
При поведувањето на управниот спор видовме дека важи
странечкото начело, меѓутоа, откако постапката еднаш е поведена,
понатаму важи инквизиционата (истражна) максима, според која самиот
Управен суд раководи со постапката. Тој има активна улога во водењето
на постапката (презема поедини акции, презема мерки, повикува странки,
утврдува докази, закажува усна расправа и сл.). Значи, со постапката
не управуваат странките, туку судот.
Начелото на контрадикторност во постапката им овозможува
мошне активна улога на странките во процесот на докажувањето. Тие
имаат право да се изјаснуваат по одредени факти и докази во
607
 KOH

Административно право

постапката, да се произнесуваат по тврдењата на спротивната странка,

да изнесуваат своја аргументација, на секој одговор да имаат право на
противодговор и слично. Согласно ова начело, странката по свое
барање може да ги разгледа актите на спорот и поедини негови
документи (да ги разгледа списите).

5.1. Тужител во управниот спор

Сига Тужба во управниот спор не може да поднесе секој граѓанин и
секое правно лице, туку само оние лица кои се овластени, односно коИ
имаат активна процесна легитимација.
Законот за управни спорови точно определува кои лица имаат
7823 активна процесна легитимација за поведување на управен спор. Тоа се,
во прв ред, поединец или правно лице, но тоа можат да бидат и
организација, група лица, населба и слично, ако сметаат дека со управен
акт им е повредено некое нивно право или непосреден личен интерес
заснован на закон. Тоа по правило ќе биде оној поединец или правно
лице кои веќе учествувале во управната постапка како странки и за
чии права или обврски се решава со управниот акт. Но, како тужител
може да се појави и лице кое не учествувало како странка во
управната постапка, ако со решението се засега неговото право или
неговиот врз закон заснован интерес.
Тргнувајќи од проширената надлежност на Управниот суд.
прашањето за субјектите овластени да поведат упправен спор пред
Управниот суд добива поинаква димензија во однос на решенијата
предвидени со стариот Закон. Така, сосема е логично за прв пат, како
тужител во управниот спор да се јави и државата/локалната
заедница/организацијата со јавни овластувања, кога станува збор за
спорови произлезени од управните договори. Во овој случај, се работи
за двострани правни акти (договори), сосема различни од решенијата
(

на
на

секоја
,

во
и

спор
)

случај
затоа
акти
управни

од
поединечни

страните и припаѓа правото со тужба да поведе управен спор.

Предвидена е уште една нова ситуација: кога орган на единица на
локална самоуправа или пак организација со јавни овлсатувања
решава управна работа од изворна или доверена надлежност во прв
степен, а по жалба против првостепениот акт решавал надлежен орган
определен со закон, управен спор против второстепениот акт може да
поведе и доносителот на првостепениот управен акт (органот на
единицата на локална самоуправа или пак организацијата со јавни
овлсатувања), ако смета дека со второстепениот акт е повредено
правото на локалната самоуправа, односно правото на управување.
Како тужител, Законот за управни спорови ја определува и
синдикалната организација, во случај кога со управен акт на нејзин
член му е повредено право или законски интерес.Понатаму, и

608
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

здруженијата на граѓани се овластуваат да поведат управен спор за

заштита на законитоста на управен акт со кој е повредено правото или
законскиот интерес на член на здружението, секако во согласност со
членот и од негово име.
Тужител во управниот спор може да биде јавниот обвинител или
друг со закон овластен орган ако со управен акт е повреден закон во
корист на поединец, трговско друштво, установа или заедница, а на штета
на Јавниот интерес. Во конкретен случај то стекнува легитимација за
заштита на јавниот интерас, а не за некое свое на закон утврдено право
или интерес.
Како тужител во управниот спор може да се појави јавниот
правобранител, кога со управен акт е повреден закон на штета на
државата или некоја институција од јавен карактер која тој по законот ја
застапува.

5.2. Тужена страна во управниот спор

Тужената странка во управниот спор е орган чиј конкретен
управен акт се оспорува. Во својство на тужена странка во управниот
спор можат да се појават сите оние државни, управни и други органи,
организации и установи кои согласно ЗОУП се овластени да решаваат во
управна постапка и да донесуваат решенија. Тоа најчесто ќе бидат
органите на државната управа, на пример органи на управа во Република
Македонија, подрачни единици на управата и владините второстепени
комисии кои решаваат по жалба.
Покрај органи на управата како тужени странки во управниот спор
можат да се појават и други државни органи кои во управни работи
решаваат за правото и обврските на граѓаните и на други лица и
донесуваат решенија. Тужена странка во управниот спор може да биде и
установа која врз основа на Јавни овластувања има право да решава за
правата и обврските на граѓаните во одредена управна област.
Тужени странки во управниот спор не се сите доносители на управни
акти, туку оние кои донеле конечни управни решенија, затоа што управен
спор може да се поведе само против конечно решение. По правило тоа се
второстепените органи, а само по исклучок и првостепените органи,
ако со закон било исклучено правото на жалба.
Кога предмет на управниот спор е законитоста на просто
управно решение, тогаш тужената странка е органот или организацијата
што тој акт го донела, но кај сложените, збирните или комплексните
акти не е секогаш едноставно да се одговори кој може да биде тужена
странка во спорот. Така, ако во донесувањето на еден управен акт
учествувале два или повеќе управни органи, а еден од нив го издал
решението, тогаш тужената странка во управен спор ќе биде оној управен
орган кој врз основа на нивната заемна согласност го издал актот.

609
 Административно право

Тужената странка кај тужба поради молчење на администрацијата

ќе биде оној орган кочел и не донел решение во со закон
определен рок - по правило тоа е второстепениот орган.
Според тоа, тужената странка во управниот спор е онаа странка
која го донела конечниот управен акт и чие решение се оспорува со
тужба, односно онаа странка која не го донела решението поради
молчење на администрацијата.
5.3. Заинтересирано лице во управниот спор
Во управниот спор, покрај неопходните учесници (тужител и
тужена странка), како странка може да се појави и заинтересирано лице.
Законот за управни спорови предвидува можност за учество во
управен спор и на заинтересирани лица, заинтересирани лица во
смисла на Законот за управни спорови се трети лица за КОИ
поништувањето на оспорениот управен акт би било непосредно на нивна
штета. Според тоа, заинтересираното лице има интерес управниот акт
да опстане, а тужбата да биде одбиена затоа што заинтересираното
лице е задоволно со оспорениот управен акт и неговиот интерес е
спротивен од интересот на тужителот. Имено, на заинтересираното лице
обично му е признато извесно право или интерес, па тоа право или интерес
би ги изгубило ако управниот акт се поништи во управен спор. Од тие
причини заинтересираното лице во спорот се појавува заедно со и
покрај тужениот орган. И двајцата имаат интерес решението да остане
во сила и тужбата да биде одбиена.
Трети лица во управниот спор имаат статус на странки, а тоа
значи дека сите права кои ги имаат странките во спорот ги имаат и
третите лица. Тие учествуваат во управниот спор заради заштита на
своите интереси.
На заинтересираното лице му се признава положба на странка во
спорот, што за судот значи обврска да го почитува тој статус и да се
однесува во постапката спрема третото лице исто како и спрема
странката. Така, судот е должен на заинтересираното лице да му ја
достави тужбата на одговор. Право на заинтересираното лице е да се
запознае со тужбата за да може да ги брани своите права и интереси
лицето тоа го чини со доставување на одговор на тужбата до судот).
(Во случај пак кога судот закажува усна расправа по предметот на
спорот, должен е да го повика и заинтересираното лице. На расправата
заинтересираното лице може да предлага докази, да изнесува факти,
да се произнесе по изведените докази итн.
Во случај судот да ги занемари овие права кои ги има третото лице
како лице со положба и третман на странка во спорот, па на тој начин ги
повреди овие нејзини процесни (во управно-судската постапка) права, тоа
е причина и основа заинтересираното лице да може да вложи барање
за обнова на управниот спор.

610
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
П Д

6. Поведување на управен спор

6.1. Тужба во управниот спор

Управниот спор се поведува со тужба. За поведување на
управниот спор исклучиво важи странечката максима, што значи дека
без тужба поднесена од страна на овластена странка судот не може по
службена должност да го поведе управниот спор. Органот на управата
може и по службена должност да поведе управна постапка, но судот во
управен спор може да поведе управно-судска постапка само ако
легитимираната странка поднела тужба.
Тужбата се поднесува во писмена форма, а може да се предаде
непосредно на самиот суд кој е надлежен да решава или пак по пошта.
Таа може да се изјави и на записник кај Управниот суд. Писмената
форма на тужбата е неопходна за да може судот да постапува во Akkosz
управно-судската постапка. По предавањето на тужбата, тужителот
може да ја дополнува тужбата и така дополнета да му ја достави на
судот. Со тужбата може да се оспори само еден управен акт (решение),
а решението се оспорува во целина или делумно. Со тужбата може да се Buk.com
бара поништување на управен акт, надоместок на штета што настанала
со извршување на решението, враќање на одземени предмети,
заштита на правата на странката во случај на молчење на GARANCE
администрацијата, а со тужбата може да се бара и судот сам да ја реши
управната работа (во спор на полна Јурисдикција).

6.1.1. Содржина на тужбата

Законот за управни спорови утврдува што тужбата треба да
содржи за да може судот по неа да постапува. Се разбира, ЗУС не бара
за тужбата големи формалности, но ги утврдува битните елемети на
тужбата, а тоа се:
име и презиме, занимање и место на живеење, односно
називот и седиштето на тужителот; A

означување на управниот акт против ко] тужбата насочена;

е

кратко излагање поради што се поднесува тужбата (тука не

се,бара детално образложение);
тужбен петит (навод) во кој правец и во кој опсег се предлага Fal

пониш-тување на управниот акт.

Заедно со тужбата мора да се поднесе и оптуженото решение
(управниот акт) во оригинал или во препис. Со тужбата се поднесува
еден препис на тужбата за тужениот орган (да му се достави за да може
да даде одговор на тужбата), но исто така и примерок на уште еден
или повеќе преписи на тужбата за секое заинтересирано лице во
предметот, доколку такви имало. Ова е потребно не само заради
611
 Административно право

тужениот орган туку и за заинтересираните лица, за да можат и тие да

достават одговор на тужбата и да се вклучат во спорот заради заштита
на своите законски права и интереси.

6.1.2. Рок за поднесување на тужба

Тужбата се поднесува во рок од 30 дена од денот на
доставување на управниот акт на странката која ја поднесува. Овој рок
важи и за органот овластен за поднесување на тужбата, ако управниот
акт му бил доставен. Ако пак актот не му бил доставен, тој може да
поднесе тужба во рок од 60 дена од доставувањето на управниот акт на
странката во чија корист бил донесен актот (во случајов се мисли на
Јавниот обвинител или на јавниот правобранител како државни органи).
За писмената тужба решавачки е денот кога таа пристигнала
кај Управниот суд. Ако тужбата била испратена по пошта со
препорачана пратка, денот на предавањето во пошта се смета како ден
на предавање на судот. Кога тужбата е изјавена во записник кај Управниот
суд, се смета како ден на предавање пред надлежниот суд.
Рокот за поднесување на тужба во управен спор е преклузивен рок,
односно строг законски рок. Доколку се пропушти, а тужбата се поднесе
неблаговремено, таа ќе биде отфрлена со решение и судот нема воопшто да
се впушта во нејзино разгледување. Ова од причина што овие рокови ги
обврзуваат и странките, но и судот, па тие не можат никако да се
продолжуваат.

6.1.3. Управен спор во случај на молчење на администрацијата

И покрај законските обврски на доносителите на решенијата дека
тие се должни навремено и ефикасно да решаваат за правата и
обврските на граѓаните и на другите субјекти во управната постапка,
сепак во практиката се случува администрацијата "да молчи", да не
донесува решение, а со тоа странката да ја остава да чека и таа да не
може да ги оствари своите права. За да нема нејасни ситуации и
неизвесности, законодавецот процесуално ја заштитува странката од
ваквото пропуштање на решавање на управни работи од страна на
надлежните управни органи и други овластени доносители на решенија.
Имено, ова од причина што управен спор може да се води по правило само
против управен акт, а бидејќи при „молчењето на администрацијата"
токму тој управен акт го нема, па на тој начин се овозможува водење
на управен спор, односно се оневозможува судска контрола. За да се
спречи оваа блокада, ЗУС Ја предвидува следнава процесуална
можност:
Ако второстепениот орган во рок од 60 дена или во посебно
пропишан одреден пократок рок не донел решение по жалба на
странката против првостепениот орган, а не го донесе ниту во
понатамошниот рок од седум дена по повторено барање, странката

612
Административно-судоха контрола (управен спор) и прекршочка постапе
може да поведе управен спор како жалбата да и одбиена. На тој
начин може да постапи странката и кога по нејзино барање не донеп
решение првостепениот орган против чиј акт немало место за жалба
Ако првостепениот орган против чиј акт има место за жалба во рок
од 60 дена или во посебно пропишан одреден пократок рок не донел
никакво решение по барањето, странката има право да се обрати со
свое барање до второстепениот орган. Против решението на
второстепениот орган странката може да поведе управен спор, а може
според спомнатите услови да го поведе и ако тој орган не донесе
решение".
Со споменатите управно-судски (пред се) процесни можности и се
дава шанса на странката во случај на молчење на администрацијата да
може да покрене управен спор иако не е донесен управен акт. Во случајот
се поаѓа од фикција и од претпоставка. Имено, иако решение (управен акт)
не е донесено за да може да биде предмет на управен спор, се
претпоставува дека органот, ако во толкав пропуштен рок не решавал, ја
одбил странката и дека е донесен конкретен акт (решение) со кое
странката била одбиена од своето барање.
Тужбата поради молчење на администрацијата не може да биде
неблаговремена, туку само предвремена, односно предадена пред да
изминат 60 дена за донесување на решението или пак предадена и
пред рокот од 7 дена по „опомената" да се донесе управниот акт,
односно решешето.

6.2. Причини заради кои управниот акт може да се побива

Причините поради кои управен акт може со тужба во управен спор
да се побива се регулирани со закон.
Прични за незаконитост на управните акти:
во актот не е никако или не е правилно применет законот или
друг врз основа на закон донесен пропис;
актот е донесен од страна на стварно или месно ненадлежен
орган;

во постапката која му претходела на актот не се постапувало

според правилата на постапката, а особено што фактичката
состојба не била правилно утврдена или што од утврдените
факти е изведен неправилен заклучок во поглед на фактичката
состојба.
Како што може да се види, управниот акт може да се побива од
повеќе причини, но тие во основа можат да се групираат во две основни
групи, и тоа: грешки од материјално-правна природа и грешки од
формално-правна природа.
Грешките од материјално-правна природа се такви грешки кои се
состојат од директна повреда на прописот со кој е регулиран тој управно
правен однос (на пример, во случајов тој пропис потполно или делумно не е
613
 Административно право

применет).Повреда од материјално-правна природа може да се состои и во

погрешна или неточна интерпретација на материјалноправниот пропис кој
се применува во конкретниот управно-правен однос. Во овој случај не
се работи за флагрантно непочитување на материјалниот пропис, туку
за негова лоша примена. Грешките од материјално-правна природа се
такви што секогаш влијаат врз материјалната правилност на
диспозитивот на решението, па кога тие ќе се отстранат, диспозитивот
на новото решение секогаш со поинаква содржина.
Грешките од формално-правна природа (ако се повредени
процедуралните правила на ЗОУП) при донесувањето на решението се,
исто така, сериозни причини поради кои управниот акт може да се побива во
управен спор. Грешките од формално-правна природа не влијаат секогаш
на материјалната исправност на решението, па и кога ќе се отстранат,
диспозитивот на новото решение може да биде ист како и диспозитивот на
поништеното решение. Истото може да се случи и кога наместо
ненадлежниот орган по поништувањето решава надлежен орган, но и тој
донесува исторешение (диспозитив) како и на поништениот управен акт.
И кај фактичката состојба исправката на некоја фактичка грешка не мора
секогаш да биде од влијание за поинакво решавање на управниот
предмет. Меѓутоа, добар дел од формално-правните грешки, а особено
оние битни повреди на правната процедура, влијаат или се од влијание на
правилното и законитото донесување на управниот акт и на положбата
на странката во управната постапка, па затоа е неспорно дека, доколку тие
не се почитувани во управната постапка, тоа ќе претставува доволна
причина поради која управниот акт ќе може да се побива во управниот
спор.
Во ЗУС е расправено и прашањето околу можноста, односно
неможноста за поведување управен спор против акти кои се донесуваат
врз основа на слободна (дискрециона) оценка. Имено, контролата врз
управните акти во управен спор Ја вклучува законитоста, а не и
контролата врз целисходноста на управниот акт. Според ЗУС нема
неправилна примена на прописот во случај кога надлежниот орган
решавал според слободна оценка на основа и во границите на
овластувањето кое му е дадено со правните прописи, во согласност
со целта заради која му е дадено овластувањето. Меѓутоа, тоа не значи
дека судот ништо не може да контролира кај овие акти. Судот не засега во
дискрецијата, но во врзаните делови на решението тој може да
испитува: дали органот бил овластен да врши слободна оценка и дали при
вршењето на тоа овластување се движел во одредени граници во
согласност со целта заради која и овластувањето му дадено.

614
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
6.3 Овластувања на доносителот на управниот акт во текот на
судската постапка

6.3.1 Извршување на управниот акт

Доносителот на управниот акт (тужениот opгaн) е овластен сам да
одлучува дали ќе го одложи извршувањето на управниот акт (оптуженото
решение) додека не се реши управниот спор. Врз него ќе врши
притисок особено сознанието дека ќе мора евентуално да плати
надоместок на штета за предвремено или за пребрзо извршување ако
неговиот акт биде поништен во управен спор.
Сепак, по правило, тужбата не го спречува извршувањето на
управниот акт, затоа што тоа е веќе решение кое може да се изврши
(конечно решение). Но, Законот за управни спорови пропишува дека
органите чиј акт се напаѓа под одредени услови се должни да го одложат
извршувањето на оспореното решение (значи, веќе не станува збор за
нивна слободна проценка дали ќе го одложат извршувањето на
решението или нема да го одложат, туку тоа станува нивна законска
облигација).
Условите
ЗУС се:
за одлагање на извршување на решение што ги предвидува
ако извршувањето на оспореното решение ќе му нанесе на
тужителот (извршеникот) штета која тешко би можела да се
- поправи;

на одлагањето на извршувањето на решението да не му са

противи Јавниот интерс; и
ако со одлагањето на извршувањето во двостраначките работи
не се нанесува поголема ненадоместлива штета на спротивната
странка. Овие три услови се кумулативни.
Според тоа, извршувањето на решението ќе мора да се одложи
доколку би му нанело на тужителот штета која би можела тешко да се
поправи, но тоа да не се противи на јавниот интерес, ниту пак со
одлагањето не и се нанесува поголема ненадоместлива штета на
спротивната странка.
Одлагањето се спроведува по барање на тужителот кој мора
заедно со барањето да приложи и доказ за поднесената тужба. По
таквото барање надлежниот орган мора да донесе решение најдоцна
во рок од три дена од приемот на барањето. Истиот орган може и од
други причини да го одложи извршувањето на управниот акт ,ако тоа
јавниот интерес го допушта", што, изразено спротивно, значи дека не
може да се одложи извршување на решението ако е тоа ТИВНО
на јавниот интерес. Таквото одлагање надлежниот орган може да го
одреди и по сопствена иницијатива, не чекајќи предлог од тужителот.
Меѓутоа, прашањето на извршувањето и не се поставува кај секое
решение. Тоа се појавува само кај оние решенија кај кои има што да се
615
 Административно право

извршува, т.е. ако со управниот акт и е наредено на странката некакво

давање, чинење или нечинење. Ако пак на странката со управниот акт и
е одбиено да и се признае некакво право, тука и нема што да се извршува,
па и не доаѓа предвид никакво извршување.

и ставање вон сила на управниот акт

6.3.2 МенувањеМенување и поништување на решение во врска со управен спор е
ИНСТИТУТ ОД општата управна постапка и се активира во врска со
управно-судската постапка. Тоа е облик на вонреден правен лек (и
можност) преку кој доносителот на управниот акт врши вонредна
самоконтрола на оспореното решение, па наместо решението да му го
Ur
поништува судот, тој, во меѓувреме, самиот го менува. Согласно ЗОУП
органот против чие решение навремено е поведен управен спор може
до окончување на спорот, ако ги уважува сите барања на тужбата, да го
поништи или измени своето решение од оние причини од кои и судот би
можел да го поништи таквото решение. Ова, се разбира, може да се
стори ако со тоа не се повредува правото на странката во управната
постапка или на трето лице (ова ќе може да се стори само ако е во
прашање едностранечки управен предмет, затоа што ако предметот е
двостранечки, самото менување веднаш би било на штета на

спротивната странка).
Кога тужениот орган во текот на управно-судската постапка го
измени или го стави вон сила оспорениот управен акт, тој мора за тоа да
ги извести и тужителот и судот пред кој спорот се води (е поведен). Во
таков случај судот е должен да го повика тужителот, во рок од 15 дена да
му изјави на судот дали е задоволен со новото решение или останува
при тужбата и во кој обем. Ако тужителот изјави пред судот дека е
задоволен со новото решение, тогаш управно-судската постапка се
запира со решение. Но, ако тужителот изјави дека е незадоволен со
новото решение, управно-судската постапка продолжува во правец и опсег
што зависи и од новото решение, но и од изјавата на тужителот дали тужбата
ја проширува и на новиот управен акт.
7. Фази во управно-судската постапка
Управно-судската постапка се одвива во две фази, и тоа:
претходна постапка по тужбата; и .......
редовна постапка по тужбата.
7.1 Претходна постапка во управниот спор
Во претходната постапка судот не го расправа во меритум
тужбеното барање, туку своето внимание главно го сосредоточува на
формални прашања, на формални пречки и недостатоци, кои
настојува да ги отстрани (доколку може) пред да се премине на

616
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

редовна постапка во која се испитуваат и фактичките прашања, но

во која се решава и спорното правно прашање.
Во претходната постапка судот најнапред испитува дали
поднесената тужба е потполна и разбирлива. Ако тужбата е непотполна
и неразбирлива, претседателот на советот ќе го повика тужителот,
според потреба и преку друг редовен суд, во оставениот рок да ги
отстрани недостатоците на тужбата. Притоа ќе го поучи што и како треба
да стори и ќе му укаже на последиците кои можат да настапат ако не
постапи според барањето на судот. Доколку тужителот во оставениот
рок не ги отстрани недостатоците на тужбата, а тие се такви што ја
спречуваат работата на судот, судот со решение ќе ја отфрли тужбата
како неуредна, ако не најде дека оспорениот управен акт е ништав.
Судот со решение ќе ја отфрли тужбата исто така, ако ги утврди
следниве формални недостатоци во претходната постапка:
ако тужбата е поднесена неблаговремено или предвремено
(прерана тужба);
ако актот што се оспорува не претставува управен акт;
ако е очигледно дека со оспорениот управен акт не се засега во
правото на тужителот или во негов непосреден личен интерес
заснован врз законот;
ако против управниот акт кој се оспорува со тужбата можело да
ce

изјави жалба, па таа не е воопшто или не била благовремено

изјавена;
ако се работи за управен предмет за кој не може да се води
управен спор по изрична законска одредба; и
ако веќе постои правосилна одлука (пресуда или решение)
донесена во управен спор по истиот предмет.
Поради наведените причини судот ќе ја отфрли тужбата во секој
стадиум на постапката.
Оспорениот управен акт дури може и да се поништи по кратка
постапка и без мериторно решавање уште во претходната постапка,
ако содржи тешки формални недостатоци без оглед на тоа дали е тој
исправен по својата содржина.
Во Законот за управните спорови е пропишано дека: ако судот
не ја отфрли тужбата во претходната постапка, а најде дека оспорениот
управен акт содржи такви битни недостатоци кои ја спречуваат оценката на
законитоста на актот, може поради таа причина со пресуда да го поншпти
актот и без да ја доставува тужбата на одговор.

617
 Административно право

7.2 Редовна постапка во управниот спор

Во редовната постапка на управен спор (втора фаза во
постапката) судот пристапува кон суштинско решавање на спорот.
Тежиштето на редовната постапка најнапред е насочено кон
добивање на одговор од тужената странка и од евентуални трети
заинтересирани лица, како и кон добивањето на списите на предметот
за да може судот мериторно да расправа по тужбеното барање и да
може да донесе одлука за спорното правно прашање.
Судот доставува на одговор по еден препис од мужбата со
прилози најнапред до тужената странка, а потоа и до заинтересираните
трети лица, ако ги има во постапката. На тужената странка или на
заинтересираното лице им се остава рок кој не може да биде пократок од
осум дена ниту подолг од 30 дена, во кој тие во зависност од конкретниот
случај треба да го испратат својот одговор на тужбата.
Иако странките имаат право тужбата да им се достави на одговор,
тие не се во однос на судот и должни да дадат одоговор на тужбата. Но,
давањето одговор на тужбата е можност да ја изнесат својата одбрана и
аргументација, па не е во нивни интерес да ја пропуштат оваа процесна
можност.

Заедно со поканата за давање одговор на тужбата судот го

повикува тужениот орган во истиот рок да му ги испрати сите списи
на спорниот предмет. Тужената странка е должна да му ги испрати сите
списи на судот затоа што врз основа на нив тој може да врши контрола
врз законитоста на оспорениот управен акт (особено врз фактичката
состојба).
Ако тужениот орган и по повтореното барање не ги испрати
списите на предметот, или ако изјави дека не може да ги испрати, судот
може да го реши управниот спор и без списите.
Во управно-судската практика во ваков случај судот најчесто,
поради пројавената непослушност, го казнува тужениот орган со тоа што
веднаш го поништува решението и го враќа на повторно решавање. Но,
судот има и можност да закаже и да одржи усна расправа со цел да ја
утврди фактичката состојба.
Кога судот по прибавениот одговор на тужбата и по прибавените
списи премине на решавање на управниот спор, тој тоа по правило го врши
на нејавна седница. Значи, во управниот спор советот за управни
спорови решава на нејавна седница без присуство на странки и на други
евентуални учесници во постапката.
Поради сложеноста на спорниот предмет или ако најде дека е тоа
потребно заради подобро разјаснување на состојбата на работите, судот
може да одлучи да одржи и усна расправа. Од истите причини и странката
може да предложи да се одржи усна расправа. На усната расправа
имаат право да учествуваат странките и заинтересираните лица, па ca

Доколку биде закажана усна расправа, тие ќе бидат повикани на од

618

614
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
расправата. Со расправата раководи претседателот на судскиот совет, а
прво добива збор судијата известител. Тој ја изложува состојбата и
суштината на спорот без да даде свое мислење. Потоа се дава збор на
тужителот да ја образложи тужбата, па на застапникот на тужената
странка, како и на заинтересираните лица да ги образложат своите
гледишта. За расправата се води записник во кој се внесуваат само
битни факти и околности, како и диспозитивот на одлуката.
Врз основа на дејствата спроведени во претходната; но особено на
дејствата во редовната постапка, судот преминува на решавање на
управниот спор, при што решава и за фактичките и за правните прашања
Судот најнапред ќе испита дали правилно била спроведена управната
постапка, а потоа преминува на решавање на правните прашања,
утврдувајќи притоа дали органот правилно го применил материјално
правниот пропис на конкретниот управен предмет. Во решавањето во
управниот спор судот главно се потпира на фактичката состојба утврдена
во управната постапка. Ако судот најде дека спорот не може да се
расправи-врз основа на факти утврдени во управната постапка поради тоа
што во поглед на утврдените факти постојат противречности во списите,
што тие се во битни точки непотполно утврдени, што од утврдените
факти е изведен неправилен заклучок во однос на фактичката состојба,
или пак ако најде дека во управната постапка не се водела сметка за
правилата на постапката кои би биле од влијание врз решавањето на
предметот, судот со пресуда ќе го поништи оспорениот управен акт. Во таков
случај надлежниот орган е должен да постапи онака како е одредено во
пресудата и да донесе нов управен акт.
Кога судот во решавањето на управниот спор утврди дека
решението е незаконито, па го поништи и го врати на повторно
решавање, се среќаваме со спорот за законитоста.
Ако решението е согласно на законот, судот тоа ќе го
констатира и ќе донесе пресуда со која тужбата се одбива како
неоснована. И тука се работи за спор за законитоста.
При решавањето на управен спор судот по правило има само
касаторна улога и касаторни овластувања. Имено, ако ја уважи
тужбата, тој може по правило само да го поништи управниот акт, а не
може да го менува, односно да го преиначува. Со пресудата се
одлучува само за законитоста, а не и за самиот предмет (дали
странката има право или нема право). Тоа ќе го реши тужениот орган во
извршувањето на судската пресуда со донесување на нов управен акт
(решение).
Кај спорот на полна јурисдикција, судот е овластен не само да
го поништи управниот акт, туку со пресуда да одлучи мериторно и за
самата управна работа, односно на тужителот да му признае
одредено право.

619
 GT

Административно право

Оваа пресуда во се го заменува поништениот управен акт, таа

е извршен наслов и врз основа на неа тужителот може да го оствари
своето право. Тоа ќе биде само во следниве случаи:
ако станува збор за погрешна примена на правото;
ако станува збор за спорови од управни договори;
ако станува збор за акти донесени во прекршочна
постапка;
ако дојде до оддолжување на постапката, а се
работи за предмет во кој фактичката состојба е
утврдена во управно-судската постапка;
ако претходно судот со пресуда го поНИШТИЛ
управниот акт, а органот не постапил по насоките и
ставовите на судот изнесени во пресудата;
* ако надлежниот орган по поништуваето на управниот
акт донесе управен акт спротивно на правното
мислење на судот, или спротивно на забелешките на
судот по однос на постапката, па тужителот поднесе
нова тужба, и
во случај на молчење на администрацијата

7.3. Причини поради кои судот го поништува управниот акт

Судот во управен спор може да го поништи управниот акт
поради следниве причини:
формално-правни причини (ненадлежност, повреда на правилата
на управната постапка, грешки при утврдување на фактичката
состојба); и
Материјално-правни причини (повреда на материјално-правните
прописи, злоупотреба на овластувања).

7.3.1. Формално-правни причини за поништување на управни акти

Првата формално-правна причина поради која судот може во
управен спор да го поништи решението е постоење на повреда на
надлежност за донесување на управниот акт. Сите доносители на
решенија во управната постапка, и државните органи и други, се должни
по службена должност да внимаваат и да водат сметка за својата
надлежност, па и судот во управен спор по службена должност води
сметка за својата надлежност и Ја цени веднаш како претходно
прашање во управно-судската постапка. Ненадлежноста може да се
манифестира на Повеќе начини, но најприсутни се стварната
ненадлежност и месната ненадлежност.
Поради ненадлежност судот може да го поништи управниот акт
во редовната постапка, но тоа може да го стори дури и во претходната
постапка, ако со сигурност ја утврдил ненадлежноста.

620

1-UP
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
Втората формално-правна причина поради која судот исто така
може да го поништи решението во управен спор е постоење на повреда на
правилата на управната постапка.
Преку бројните правила на управната постапка се
обезбедува заштита на правата на странката во постапката како
нејзин активен учесник и се обезбедува донесување на правилно и
законито решение. Врз основа на правилно спроведена управна
постапка, во испитната постапка И ВО утврдувањето на
релевантните факти, се доаѓа и до правилна примена на
материјалните прописи. Поради тоа и повредите на овие правила
претставуваат причина за поништување на управниот акт, ако овие
повреди влијаеле или можеле да бидат од влијание врз законитото
решавање на предметот.
Третата формално-правна причина за поништување на управен
акт во управен спор е грешка или повреда при утврдувањето на
фактичката состојба. Согласно законската формулација управниот акт
може да се поништи ако фактичката состојба не била правилно
утврдена или ако од утврдените факти бил изведен неправилен
заклучок.

Под фактичка положба се подразбира збир на правнорелевантни

факти на кои непосредно се применува одредена одредба KOj
материјален пропис. Кои се тие факти се пропишува во одредбата од
материјалниот пропис. Тоа се одредени тврдења за некои настани,
својства, дејства и слично, кои, ако постојат, се услов за признавање на
некое право, обврска или интерес. Дали, пак, постојат тие факти
(тврдења), се утврдува со докази во испитната постапка.
Според тоа, правилно утврдена фактичка состојба е услов за
правилна примена на материјалниот пропис и за законитоста на
оспорениот управен акт.
Судот во управен спор по правило не ја утврдува фактичката
состојба, туку тоа го чини врз утврдената фактичка состојба во
управната постапка. На судот му е дадено право да ја контролира
правилноста и законитоста на фактичката состојба утврдена во
управната постапка, па ако утврди недостатоци, може да го поништи
решението.

7.3.2 Материјално-правни прични за поништување на управни акти

Судот во управен спор, покрај формално-правните причини, ги
испитува и материјално-правните причини како основа за поништување на
управен акт.
Повреда на материјалниот пропис постои ако при решавањето на
управниот предмет не е никако применет материјалниот пропис или
пак не правилно применет законот. Има различни варијации на
повреди на материјалниот пропис (применет е пропис кој веќе не важи;

621
 Административно право

законот е добро применет, но применет е погрешен член; применет е

сосема погрешен закон, погрешно е толкуван и интерпретиран прописот
итн.).
И злоупотребата на овластувањата кај врзаните управни акти има
обележје на повреда на материјалниот пропис, а најчесто се јавува
злоупотреба на овластувањата кај донесувањето на управните акти по
слободна (дискрециона) оценка.

8. Судски одлуки во управниот спор

Во управно-судската постапка судот донесува пресуди со кои го
решава управниот спор. Пресудите се основен судски акт со кој се решава
спорот, но во постапката судот може да донесе и одлука во форма на
решение. Додека со пресудата судот мериторно го решава спорот, со
решението судот главно решава процедурални прашања (на пример,
решение со кое се отфрла тужбата или решение со кое се запира
постапката и слично).

8.1 Судски решенија

Решенија во управно-судската постапка се донесуваат:
при отфрлање на тужбата; и
при запирање на управно-судската постапка.
Тужбата во управен спор може да се отфрли без судот да се впушти
во мериторно решавање, и тоа од следните причини:
ако тужбата била поднесена неблаговремено;
ако актот кој се напаѓа со тужбата не претставува управен акт
(туку
некој друг вид акт);
ако со актот не се засега правото на тужителот или негов
непосреден личен интерес заснован врз закон;
ако против решението можело да се изјави жалба, па не била
воопшто или не била благовремено изјавена;
J ако се работи за управен предмет против кој не може да се води
управен спор;и
ако веќе постоела правосилна одлука донесена во управен спор за
истата управна работа.
Решение во управен спор се донесува и кога судот ќе ја запре
управно-судската постапка.
Судот со решенке ќе го запре управниот спор во следниве случаи:
ако тужителот се откаже од тужбата;
А ако тужениот орган во меѓувреме донесе нов управен акт, па
тужителот, бидејќи му се задоволува барањето, нема интерес
да го води понатаму управниот спор, а за тоа даде официјална
изјава на судот дека е задоволен со новиот управен акт.

622
 Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

Тужителот во сите горе наведени случаи може да се откаже од

тужбата се до донесувањето на одлуката, при што судот со решение :

ќе ја запре постапката.
Според тоа, решението како форма на судска одлука во Управниот
спор наоѓа своја практична примена, меѓутоа со него се решаваат
процедурални прашања без да се навлегува во суштината на спорот.
Мериторното решавање на управниот спор е резервирано за пресудите
како облик на судски одлуки.

8.2 Судски пресуди

Пресудите во управен спор се судски одлуки со КОИ
Управниот суд самиот го решава управниот спор, односно дава
одговор на прашањето дали оспорениот управен акт е незаконит.
Целта на судската контрола врз управните акти, односно на
. целата институција управен спор, е да се заштити правниот промет од
незаконити управни акти, а тоа најефикасно се остварува и реализира
токму преку пресудите. Според тоа, значењето и ефектот, па и
авторитетот што го имаат пресудите во управниот спор се од пресудно
значење во заштитата на правата на граѓаните и на начелото на
законитост во управно-правните односи.
По пат на пресудите во управниот спор, на најдобар можен
начин се афирмира начелото на законитост во решавањето на
управните работи, Со пресудите во управниот спор се поништуваат
Незаконитите управни акти и се принудува управата на законито
решавање.
Пресудите во управниот спор имаат задолжителен карактер и
сите се должни да ги почитуваат во воведувањето на ред и законитост
во многубројните управни акти со кои се решава за правата, обврските и
интересите на граѓаните и на други субјекти во правниот промет.

8.2.1 форма и содржина на пресудите во управниот спор

формата на судските пресуди во управниот спор е писмена, а
пресудата секогаш се донесува во форма на пишан акт. Пресудата ја
донесува Управниот суд врз основа на спроведена претходна и редовна
постапка или само претходна постапка, ако постоел основ за ништење на
решението.
Судот ја донесува пресудата со мнозинство гласови, а за
советувањето и за гласањето се води посебен записник кој го
потпишуваат сите членови на советот и записничарот. Советувањето и
гласањето се врши без присуство на странките. Според тоа, советот во
состав од три ја донесува пресудата со мнозинство гласови. Ако е
одржана усна расправа, претседателот на советот веднаш по
завршената расправа усно ќе ја објави пресудата со најважните причини
за нејзино донесување. Кога се работи за сложени случаи, тогаш судот
623
 Административно право

може да го одложи усното објавување на пресудата, но најдоца во рок од

осум дена ќе биде должен да ја донесе пресудата.
Судските пресуди во управниот спор, како писмени документи,
се составени од:
увод;
диспозитив;
образложение; и
+ поука за жалба, доколку таа е дозволена.
Уводот на пресудата ги содржи следниве елементи: означување на
судот, на претседателот и на членовите на советот, како и на
записничарот; означување на странките (тужителот и тужениот) и на
нивните застапници; кусо излагање на предметот на спорот (означување
на управниот акт што е оспорен, со наведување на број, дата и куса
содржина на актот); означување на заинтересираните лица, ако ги
имало, како и денот кога пресудата била изречена и објавена.
ZEN Диспозитивот на пресудата е нејзин најважен дел. Тој ја содржи
одлука-а, т.е. начинот на решавање на управниот спор. Ако тужбата се
одбива како неоснована, тогаш во диспозитивот се означува само тоа
дека тужбата е одбиена. Ако тужбата се уважува, тогаш оспорениот
управен акт се поништува. Ако станува збор за спор на полна
јурисдикција, во диспозитивот се наведува како судот ја решил самата
управна работа (на пример, се утврдува износот на пензијата, т.е.
FORD правото на пензија и слично). Во случај на спор поради молчење на
администрацијата, ако судот ја уважи тужбата, во диспозитивот ќе му
наложи на надлежниот орган во која смисла да донесе акт со кој ќе ја
реши дадената управна работа (во овој случај управниот акт не се ниту
а

поништува бидејќи и го нема). Инаку,диспозитивот мора да биде одвоен

-

дел на
одобразложението.
Образложението е исто така мошне важен составен
судската пресуда во управниот спор. Тоа треба да ги содржи
причините што го мотивирале судскиот совет да донесе токму таква
-а

пресуда. Во образложението се изнесуваат фактите на спорот од кои

судот тргнал (докази) и прописи и правни правила кои судот ги зел како
основа за својата пресуда. наведува причините
Во образложението на пресудата судот ги
поради кои гопоништил управниот акт, како и тужбените барања
барања кои не ги усвоил.
што ги
произлегува
уважил и тужбенитеОбразложениетотребада бидејасно и од него јасно да
ставот на судот во тој спор и да се гледа зошто судот го смета
оспорениот акт затреба
законит или логичко
за незаконит. Инаку,односно
меѓудиспозитивот и

--
образложението да има единство, диспозитивот
да биде логична последица на образложението. била
Поука за жалба еможна, но не и задолжителна. Порано таа
задолжителен составен дел на пресудата, меѓутоа, бидејќи жалбата
624

755
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
согласно актуелниот ЗУС е само по исклучок дозволена, нејзиното
постоење зависи од дозволеноста на жалбата.
Ако жалбата против првостепената пресуда е дозволена, тогаш
поуката за жалба ги содржи следниве елементи: во кој рок жалбата мора
да се изјави, на кој орган треба да се предаде, во колку примероци и со
колкава такса.

Завршен дел на пресудата ги содржи следниве елементи:

потпис на претседателот на советот, потпис на записничарот кој го водел
записникот, печат на судот и наредба за доставување. Што се однесува до
потписот на претседателот на советот и записничарот, треба да се истакне
дека тие се потпишуваат само на оригиналот на пресудата, а копиите на
пресудата што се доегавуваат до странките ги заверува овластено лице
(секретар) на писарницата.

пресуди во управниот спор

8.2.2 Видови
зависност
на судски
Пресудите
од основата, односно
НИВНОТОво
во управниот спор можат да бидат разновидни
од критериумот за

разликување. Постојат повеќе критериуми за нивното разликување, но

ние ќе земеме предвид само три од нив.
Првата основа за поделба на пресудите во управниот спор е
овластувањето на судот и неговата акција во однос на оспорениот
управен акт. Според оваа основа, пресудите во управниот спор можат да
бидат:
пресуда за анулација (во спор за законитоста); и
пресуда во спор на полна јурисдикција.
Пресуда за анулација (пресуда во спор за законитоста). - Овој
вид на спор ЗУС изрично го прифаќа (спор за законитоста), па ако судот
најде дека напраднатиот акт е незаконит (формална или материјална
незаконитост), тој го поништува со пресуда за анулација, но не го
решава самиот управен предмет.
Според тоа, оваа пресуда е анулативна - поништувачка, бидејќи само
го поништува незаконитиот управен акт и му го враќа на надлежниот орган
(што го донел поништениот акт) со обврска управниот предмет да го
земе во повторно решавање и да го реши на начин и во онаа смисла
како во оваа судска пресуда е укажано.
Во ваков случај надлежниот орган е должен да постапи онака како што
е определено во анулативната пресуда и да донесе нов управен акт.
Пресуда во спор на полна јурисдикција. - За разлика од
пресудата за анулација, која е правило во нашиот управен спор, пресудата
во спор на полна Јурисдикција е исклучок и таа се донесува само во случаи
изрично предвидени со закон, и тоа: кога судот најде дека оспорениот
управен акт треба да се поништи, може, ако природата на работата го
дозволува тоа и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за

625
 Административно право

тоа, со пресуда да ја реши и самата управна работа. Таквата пресуда во

се го заменува поништениот акт.
Со пресудата со која оспорениот управен акт се поништува
судот ќе одлучи и за барањето на тужителот за враќање на предмет,
односно за надоместок на штета, ако податоците на постапката даваат
за тоа сигурна основа.
Во случаите на пресудите во спор на полна јурисдикција судот
може, но не мора, да донесе таква пресуда. Судот тоа ќе го стори ако се
исполнети два услова, и тоа:
природата на управната работа тоа да го дозволува, и
податоците на постапката да даваат за тоа сигурна основа.
Пресудата во спорот на полна јурисдикција се разликува од
пресудата за анулација- по тоа што со неа, покрај поништување на
управниот акт, се решава уште и самата управна работа, односно
самиот спорен однос, и што оваа пресуда во се го заменува
поништениот акт. Со пресудата за анулација оспорениот управен акт
се поништува, а новиот управен акт го донесува тужениот орган.
Втората основа за разликување на видовите на пресудите во
управниот спор е специфична и го изразува решавањето на
специфична ситуација во случај на молчење на администрацијата.
Затоа оваа посебна пресуда во нашиот управен спор се нарекува
пресуда во случај на молчење на администрацијата.
Кога странката поведе управен спор поради молчење на
администрацијата (тужениот орган не донел управен акт), а судот најде
дека е оправдано, тој со пресуда ќе ја уважи тужбата и ќе определи во која
смисла надлежниот државен орган да донесе решение.
Пресудата ВО спорот поради молчење на

администрацијата е специфичен вид пресуда, зашто овде предметот

на пресудата не е управен акт, бидејќи него и го нема, па судот не
може ниту да го поништи. Судот во овој случај, според самата логика
на работите, може да избира меѓу две алтернативи:
самиот да ја реши управната работа, односно спорниот однос,
во кој случај надлежниот орган нема потреба да донесува
управен акт; или
да ја уважи тужбата и да определи во која смисла надлежниот
орган да донесе свое решение.
Нашиот ЗУС ја усвои вторава алтернатива, па пресудата во
случај на молчење на администрацијата не го решава спорниот однос,
туку определува во која смисла надлежниот орган да донесе решение, во
се постапувајќи според судската пресуда поради молчење на
администрацијата.
Третата основа за разликување на пресудите во управниот спор е
односот на судот спрема тужбата, односно тој зависи од односот на

626

622
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
пресудата спрема тужбата. По оваа основа пресудите во управниот спор
можат да бидат.
уважувачки пресуди; и
одбивачки пресуди.
Уважувачка пресуда во управниот спор. - Ако судот го уважи
тужбеното барање на незадоволната странка (во целина или делумно)
бидејќи смета дека тоа е основано, а оспорениот акт дека е незаконит
(поради формална или материјална незаконитост), судот со пресуда го 7
уважува тужбеното барање, па оспорениот акт го поништува во целост
или делумно и му налага на тужениот орган да донесе нов акт. Во таков
случај со диспозитивот на пресудата се поништува оспорениот управен акт
и се уважува тужбеното барање, а на тужениот орган му се наложува да 1
Донесе нов акт.
Уважувачката пресуда BO случај на молчење на
администарцијата и кај спорот на полна јурисдикција има специфичен
карактер, бидејќи во првиот случај го нема управниот акт и тој не се
1
поништува, а во вториот судот го поништува управниот акт и го решава
управниот предмет.
Одбивачка пресуда во управен спор. - Во практиката не ретко се 1
случува неосновано да се поведе тужба против управен акт, па кога
судот утврди дека управниот акт е законит, тогаш ништо друго и не му
преостанува, освен да донесе пресуда со која тужбата се одбива.
Одбивачката пресуда, за разлика од уважувачката, не доведува до 1
никакви промени, туку само декларира и наоѓа дека оспорениот акт
всушност не е незаконит, па нема потреба било што во него да се
менува.
Во оваа пресуда, односно во нејзиниот диспозитив, само се истакнува дека
.
"Тужбата се одбива", а во образложението се изнесуваат причините (на
судот) за одбивање на тужбата.

8.2.3 Задолжителност на судските пресуди во управниот спор

Задолжителноста на судските пресуди во управниот спор е
подигната на ниво на основно начело на управно-судската постапка.
Пресудите кај судовите донесени во управни спорови се задолжителни
како за странките во спорот така и спрема сите (ergo omnes).
Кога судот ќе го поништи актот против кој бил поведен управниот
спор, предметот се враќа во состојба во која се наоѓал пред To
донесувањето на поништениот акт. Ако според природата на
управната работа која била предмет на спорот треба наместо
поништениот управен акт да се донесе друг, надлежниот орган ќе биде
должен да го донесе без одлагање, а најдоцна во рок од 30 дена од
доставувањето ка пресудата. Надлежниот орган притоа е врзан за
правното сфаќање на судот, како и за забелешките на судот во однос на
постапката.

627
 Административно право

Од изнесеното се гледа дека, кога со пресуда е поништен актот,

предметот треба да се врати во состојба во која се наоѓал пред
поништениот акт да биде донесен. Тоа практично значи дека целиот
L. предмет се враќа на почетокот, а поништениот акт како да не бил ниту
USD донесен.
За тужениот орган произлегуваат три обврски, и тоа:
;
LE ДОЛЖЕН Должен
ее
наместоновиот
поништениот
акт
даго
акт актдонесе
дабез
донесе новодл,агањеа најдоцна во рок од
30 дена од доставувањето на пресудата; и
при донесувањето на новиот акт тој е врзан за правното сфаќање на
судот и за забелешките на судот во однос на постапката.
Надлежниот орган не е должен секогаш да донесе друг управен
акт, туку само ако е тоа според природата на работата потребно. Имено,
ако со поништениот управен акт на тужителот му била наметната некоја
LED К
противзаконска обврска, според природата на работата нема потреба
од донесување на нов управен акт, затоа што со пресудата таа обврска
е анулирана (поништена).
Ако надлежниот орган по поништувањето на управниот акт
донесе управен акт противно на правното сфаќање на судот или
противно на забелешките на судот во однос на постапката, па тужителот
поднесе нова тужба, судот ќе го поништи оспорениот акт и по правило
самиот ќе го реши управниот предмет со пресуда. За овој случај судот го
известува органот кој вршел надзор.
2015 Ако надлежниот орган по поништувањето на управниот акт не
донесе веднаш, а најдоцна во рок од 30 дена, нов управен акт или акт во
извршување на пресудата по тужба поради молчење на управата,
Mas 22443 странката може со посебен поднесок да бара донесување на таков акт.
Ако надлежниот орган не го донесе актот ниту за седум дена од ова
барање, странката може да бара донесување на таков акт од судот кој јa
донел пресудата. По таквото барање судот ќе побара од надлежниот
KERS орган известување за причините поради кои не го донел актот.
Надлежниот орган е должен да го даде ова известување веднаш, а
најдоцна во рок од седум дена. Ако то тоа не го стори или ако
даденото известување според наоѓање на судот не го оправдува
SPRE неизвршувањето на судската пресуда, судот ќе донесе решение кое во
се го заменува актот на надлежниот орган. Судот ова решение ќе го
достави до надлежниот орган за извршување и за тоа истовремено ќе
Ban го извести органот кој врши надзор. Органот надлежен за извршување е
должен без одлагање да го изврши ваквото решение.
И порано истакнавме дека судските пресуди во управниот спор
се задолжителни и сите се должни да ги почитуваат, бидејќи тие се
сметаат за пресудени работи (исклучок е само кога е дозволена жалба).
Се разбира, најсилно дејство овие пресуди имаат спрема
управниот акт. Така, со пресуда за анулација се поништува

628
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

оспорениот управен акт и се поништуваат сите негови правни

последици со ретроактивно дејство. Со пресуда во спор на полна

Јурисдикција се поништува управниот акт, пресудата истовремено го
решава управниот предмет и ја презема функцијата на поништениот
управен акт. Одбивачката пресуда, пак, констатира дека решението е
законито и му дава виза да се изврши, ако порано не било извршено.
Пресудата поради молчење на администрацијата не го поништува
управниот акт, но ја поништува законската пресумпција за одбиено
барање и има слично својство како пресуда за анулација.
Задолжителноста на пресудите BO управниот спор ја
елабориравме во почетокот на ова излагање.
Дејството на пресудите во управниот спор е од особена важност за
самиот мужител затоа што и тој е иницијатор на управно-судската
контрола, односно со актот се решава за негови права, обврски или на
Закон засновани интереси. Така, пресудата за анулација и пресудата поради
молчење на администрацијата му обезбедуваат делумна правна
заштита, а пресудата во спор на полна јурисдикција му обезбедува
полна правна заштита. Единствено одбивачката пресуда за тужителот е
неповолна.

Пресудите во управен спор се задолжителни и спрема трети

лица, и тоа без оглед на тоа дали тие учествувале или не учествувале во
управниот спор. Ако третото лице не учествувало во управен спор без
своја вина, тогаш дејството на пресудата е релативно, бидејќи третото
лице има право да бара повторување (обнова) на управно-судската
постапка.

Пресудите во управниот спор се задолжителни за сите државни

органи, трговски друштва, установи и институции, доколку тие имаат било
какви овластувања во дадените односи. Се разбира, пресудите во
управниот спор се задолжителни и за судот што ги донел, па тој е врзан
за својата поранешна пресуда. Исклучок е дозволен само ако тужениот
на
орган BO извршувањето на пресудата поради молчење
администрацијата, дошол до нови факти кои порано не му биле познати
(или подоцна се измениле) на Управниот суд.

9. Правни лекови во управен спор

9.1.Жалба

Согласно Законот за управни спорови од 1952 година

жалбата во управниот спор беше речиси редовен правен лек кога на
управно-правни однос се применуваше сојузен пропис. Во тие и такви
предмети управниот спор имаше двостепено решавање. Со измената на
ЗУС во 1965 година, жалба веќе можеше да се изјави само ако со
посебен сојузен закон, во одредени управни работи, било предвидено
629
 TATE

Административно право
нејзино вложување. Најважната измена на ЗУС од 1976 годинаа
предвидуваше дека против одлука (пресуда) во управен спор жалба може
да се изјави само ако е тоа предвидено со закон во одредени управни
материи. Според тоа, жалбата не беше предвидена во управниот спор
како редовно правно средство против првостепените пресуди и
решенија. Жалба против пресудите и решенијата во управниот спор
можеше да се изјави само по исклучок, кога е тоа изрично предвидено со
закон во определени управни работи.
Bo Peпублика Македонија, согласно претходниот Закон за
управни спорови, жалбената постапка (кога со закон е предвидено
право на жалба во одредена правна работа) се завршуваше во рамките
на Врховниот суд на Република Македонија. Имено, против првостепена
одлука на советот за управни спорови, ако беше дозволена жалба, таа се
поднесуваше повторно до Врховниот суд на Република Македонија.
Меѓутоа, во втор степен решаваше судски совет од пет члена, составен од
три члена од другиот совет за управни спорови кој не решавал во прв.
степен и двајца нови членови од составот на граѓанскиот или
кривичниот совет на Врховниот суд на Република Македонија.
Второстепениот судски совет во состав од пет судии можеше да ја
уважи жалбата и да ја укине или преиначи првостепената пресуда, но
можеше и да ја одбие жалбата во случај на нејзина неоснованост.
Истите овластувања второстепениот судски совет на Врховниот суд на
Република Македонија ги имаше и во однос на обжалено решение..
Можеше да го укине или преиначи, но можеше и да ја одбие жалбата како
неоснована.
Во управниот спор во Македонија, жалбата како редовно
правно средство секогаш била исклучок, а не правило. Оттука, и
нашиот став дека и правото на жалба во управниот спор треба да
претставува исклучок, а не правило. Тоа би значело дека само доколку
Управниот суд донесе пресуда која во се го заменува' управниот акт,
односно пресуда со изрека: „тужбеното барање се уважува,
оспорениот акт се поништува и на тужителот му се признава или не
соодветно право", во таквите ситуации на странката и се признава
правото на жалба до непосредно повисок судски орган. Имено, во
управниот спор, жалбата како редовно правно средство секогаш била
исклучок, а не правило. Ваквиот став може да се поткрепи со фактот
дека постои редовно двостепено постапување во рамките на самата
управа, надополнето со постоење на седум вонредни правни лекови,
после што следи специјализирана управно-судска контрола над
законитоста на актот. Постоењето на жалба против сите пресуди на
Управниот суд само би ја одолговлекло и отежнало целата управно
судска заштита. Затоа, сметаме дека жалбата треба да биде
дозволена само против пресудите на Управниот суд донесени во
полна јурисдикција. Имено, во чл. 40 се наведени сите ситуации во кои

630
 7
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
Управниот суд е должен да одлучува во полна јурисдикција Станува 1
збор за широка лепеза на предмети, односно список на случаи на
задолжително мериторно судско решавање, кој во голема мера го
надминува досегашното законско решение (што во практиката доведе 1
до тоа речиси да немаме спорови на полна јурисдикција), со право

и
може да се забележи дека ако новото законско решение се применува
доследно во практиката, управниот спор во Македонија ќе има по
правило карактер на спор на полна јурисдикција, а по исклучок ќе биде 1
спор на законитост. Уште еднаш сакаме да нагласиме дека ваквата
определба на законодавецот е за поздрав, но за да не се злоупотреби
една благородна идеја, ниту пак да се претвори во голо слово на
хартија, потребно е веднаш да се изврши модификација на чл. 40.
Имено, во овој член е предвидено задолжително одлучување на судот
во полна јурисдикција во следните случаи:
1. -ако станува збор за погрешна примена на правото;
2. - ако станува збор за спорови од управни договори;
3. - ако станува збор за акти донесени во прекршочна постапка;
4. - ако дојде до оддолжување на постапката, а се работи за
предмет во кој фактичката состојба е утврдена во управно
судската постапка;

5. - ако претходно судот со пресуда го поништил управниот акт, а

органот не постапил по насоките и ставовите на судот изнесени
во пресудата;
6. - ако надлежниот орган по поништуваето на управниот акт
донесе управен акт спротивно н правното мислее на судот, или
спротивно на забелешките на судот по однос на постапката, па
тужителот поднесе нова тужба, и
7. - во случај на молчење на администрацијата
Ваквото решение од своја страна отвара новидилеми за тоа кој
субјект ќе биде надлежен да решава по жалбата. Ние би предложиле
две алтернативи, од кои секоја со свои предности и негативности:
Прво, по жалбата да одлучува Врховниот суд на РМ (што ќе
значи повторно оптеретување на највисокиот суд во нашата држава со
прашања од управно-правна материја, кои досега на овој суд му носеа
најголем заостаток во одлучувањето). Тоа би значело повторно
формирање на специјализирано управно одделение во рамките на
Врховниот суд. Од друга страна, на овој начин ќе се оствари
Деволутивноста како основно својство на жалбата, иќе се обезбеди
поголема независност во одлучувањето;
Второ, по жалбата да одлучува совет од петмина судии во
рамките на Управниот суд. Ова решение е во согласност со начелото
на специјализација на судиите кои решаваат управни предмети, а е во
контекст и на долгоочекуваната функционална децентрализација и
растеретување на Врховниот суд. Сепак, на овој начин се доведува

631
 Административно право

под прашање деволутивноста на жалбата, како и објективноста при

одлучувањето. Кога и првостепеното и второстепеното одлучување се
ставени во рамките на ист суд, се појавува проблемот изразен во
народната: „Кадија тужи-кадија суди".

9.1.2. Позитивно-правното уредување на правото на жалба во

управно-судската постапка во Република Македонија
Кога станува збор за правната рамка со која се уредува управниот
спор во Република Македонија, треба да се забележи дека првиот
Закон за управни спорови беше донесен дури во 2006 година, и тоа со
одложно дејство од една година. Тоа, значеше дека од мај 2007 година
Во Република Македонија требаше да се етаблира Управниот суд, кој
што беше најголемата новина воведена со овој закон, со кој Република
Македонија им се приклучи на земјите од европско-континенталниот
систем. Меѓутоа, истиот профункционира дури во декември 2007
година поради неможноста навреме да се изберат судиите на
Управниот суд. Дискутабилно е решението: како овој закон го регулира
правото на жалба? Забелешката конкретно се однесува на член 39
став 2 од Законот за управни спорови, кој гласи:против пресудата
О

од членот 30 став 3 на овој закон е дозволена жалба".

CC

Ma

Ваквиот став упатува на заклучокот дека двостепеноста во уп

управниот спор е исклучок, што кореспондираше и со претходниот Ma

Закон за управни спорови кој беше донесен во 1977 година, а со мали

измени се применуваше до 2007 година. 33 Новото законско решение
ког

значеше дека само доколку Управниот суд донесе пресуда по

пет

чле
претходно оддржана усна расправа и тоа: поради сложеноста на мож

предметот на управниот спор, поради подобро разјаснување на

состојбата на работата, кога утврдува фактичка состојба, кога одлу

туже
изведува докази и во случај кога одлучил во спор на молчење на
администрација, само во тие ситуации странката има право на жалба.
прав
В
Но, бидејќи постапката за решавање по жалба, роковите за кои и
поднесување, условите и надлежноста не беа регулирани, суддите во членс
Управниот суд скоро и да закажуваа усна расправа, па така „Виши
пресудата на Управниот суд беше последната истанца со која се 1) да р
одлучуваше за заштитата на правата и интересите на странките 2) да с
повредени од незаконите акти на администрацијата, со исклучок на Републ
вонредните правни средства. Ваквото законско решение ce
применуваше до септември 2009 година, кога Уставниот суд на градот
ОПШТИН
Република Македонија донесе одлука со која се укинува дел од членот тоа е пр
39 став 2. Имено, измената се состои во тоа што Уставниот суд донесе предвид
3) да вр
Закон за управни спорови, Сл.весник на Република Македонија, бр.62/06;
33

Законотвоза"Сл.
извршена управни
лист наспорови
СФРЈ",од 1977 ("Сл. лист на
бр.36/77)1 СФРЈ", бр. 4/77, со исправка
34 чл.
Сл.весни
632

1
636
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
одлука која гласи:, правото на жалба против пресудите на Управниот
суд се дозволува". Ваквата одлука на Уставниот суд произлезе од
амандман XXI на Уставот на Република Македонија од 2005 година,
согласно кој: „се гарантира правото на жалба против одлуки донесени
во постапка во прв степен пред суд". Врз основа на овој амандман
беше поднесена иницијатива за укинување на член 39 став 2 од
Законот за управни спорови и постапувајќи по истата Уставниот суд ја
донесе горе наведената одлука со која правото на жалба се определи
како правило во управно-судската постапка. Ваквата одлука во
правниот промет предизвика правен вакум во поглед на определување
на надлежен орган кој ќе постапува по жалбата кој траеше до
декември 2009 година кога Врховниот суд на Република Македонија
на донесе начелен став со кој се огласи за надлежен за реашавање по
жалби против пресудите во Управниот суд. Но, и ваквото решение не
траеше долго.
Во декември 2010 година во собраниска процедура се изгласаа
најновите измени на Законот за управни спорови. Првата новина се
однесува на надлежноста за постапување во управни спорови, па така
согласно член 4 кој сега се менува управните спорови во Република
Македонија ги решаваат: Управниот суд како првостепен, Вишиот
управен суд како второстепен и Врховниот суд на Република
Македонија кој одлучува по вонредни правни средства во случаите
кога тоа е уредено со закон. Исто така, законот е дополнет со уште
пет члена кои го уредуваат правото на жалба, и тоа, од член 42-а до
член 42-е. Согласно кои против одлуките на Управниот суд странките
можат да изјават жалба во рок од 15 дена од денот на доставување на
одлуката преку Управниот суд до Вишиот управен суд, додека
тужениот орган Може да поднесе жалба преку Државниот
правобранител на Република Македонија.
Ваквото, решение имплицираше и промени во Законот за судови
КОИ исто така беа донесени во декември 2010 година. Имено, по
членот 34 се додава нов член 34-а, кој гласи:
„Вишиот управен суд е надлежен:
1) да решава по жалбите против одлуките на Управниот суд;
2) да одлучува за судир на надлежности меѓу органите на
Републиката, меѓу општините и градот Скопје, меѓу општините на
градот Скопје и по споровите настанати за судир на надлежности меѓу
општините и градот Скопје и носителите а јавните овластувања, ако
тоа е предвидено со закон, доколку со Уставот или законите не е
предвидена поинаква судска заштита и
3) да врши други работи определени закон."

34 Чл.4 од Закон за изменување и дополнување на Законот за управни спорови,

Сл.весник на Р.Македонија, бр.150/2010;

633
 Административно право.

Сметаме дека ваквото законско определување за воведување на

Виш управен суд во Република Македонија е погрешно и
нецелисходно толкување на амандман XXI од Уставот на Република
Македонија и Одлуката на Уставниот суд со која се укинува член 39
став 2. Имено, обезбедувањето на
двостепеност кое значи
гарантирана заштита против одлуки на судските органи во прв степен
гледано од управно правен аспект, управната постапка и управно
судската заштита треба да се согледаат како врзана целина. Ова со
оглед на фактот дека за да се покрене управен спор услов е донесно
конечно решение кое е плод на претходно водена управна постапка,
која најчесто е двостепена со оглед на важечките материјални
прописи. Што би значело дека управниот спор за. странката

претставува „трета инстанца“. Оттука, воведувањето на Вишиот

управниот суд со кој на станката и се нуди и уште едно, четвртто ниво
на правна заштита навидум изгледа добро решение, но тоа од друга
страна ја одалечува странката од остварувањето на своите права во
разумен временски рок.
Вториот недостаток на ваквото законско решение го наоѓаме во тоа
што додека легитимација за покренување на управен спор има само
странката, која е незадоволна од конечното решние, согласно
начелото петo iudex sine actore cera согласно правото на жалба
странечка легитмација има и тужениот орган. Тоа, од своја страна
значи дека во случај да се донесе првостепена одлука од страна на
Управниот суд со која се уважува тужбеното барање на странката, и
тоа е она што го барала странката, сега се отвара нова можност
тужениот орган да може да ја оспорува таа одлука со поднесување на
жалба до Вишиот управен суд. Се поставува прашање, дали
навистина начелото на двостепенот претставува уставно начело со
кое се гарантира правната заштита на странката или само го
продолжува лавиринтот на правни лекови!?
Трета забелешка кон новините во управното-судската заштита
може да се упати кон условите за избор на судиите на Вишиот управен
суд. Имено, со измените на Законот за судовите од 2010 година за
судија во Управниот суд може да се избере само лице кое има
работно искуство од најмалку четири години непрекинат судиски стаж
како судија во основен суд или лице кое има пет години стаж на
правни работи во државен орган. За судија на Вишиот управен суд пак
Законот предвидува услов лицето да има работно искуство од
најмалку три години непрекинат судиски стаж како судија во Управниот
суд или лице кое има шест години стаж на правни работи во државен

35 Чл. 17 Закон за изменување и дополнување на законот за судовите, Службен весник

број: 150/2010;

634

630
 .

Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

орган. Иако ова навидум изгледа како примена на начелото на

кариера мора да се истакне дека оваа законска одредба, Управниот
суд и Вишиот управен суд го прави трајно недостапен за една цела
фела на правни стручњаци (судии од апелации, адвокати и сл.).
Посебна забелешка мора да се стави на лицата кои работеле на
правни работи во државни органи. Тука несомнено се мисли на лица
со статус на државен службеник. Далеку од тоа, дека во овој труд се
цели да се дискредитира службеничката фела која работи во рамките
на органите на управата, но мора да ги земеме и предвид Заклучоците
на Европската комисија (ЕК) поврзани со јавната администрација.
Имено во Извештајот од 2006 ЕК посочува дека во најголема мера,
реформите и организацијата на јавната администрација се одвидаат
прогресивно со цел да се подобри менаџирањето и зголемувањето на
транспарентноста, а сепак извештајот на ЕК увидува дека од 2006
година следот на отпуштањата од големи размери на службеници ја
илустрира политизацијата на именувања на сите нивоа во јавната
администрација, чија што функционлност беше нарушена во 2007
година. Наредниот Извештај за напредок на ЕК, од 2008 година, увиде
дека е направен мал напредок во насока на обезбедување на
вработување на високи службеници врз основа на професионални
квалификации. Мислењата за пресоналот и напредувањето не се
транспарентни и нема доволен простор за развој на кариера 36.
Доколку ги земеме во предвид овие забелешки од ЕК мора да се
запрашаме за целисходноста, начелото на кариера во управното
судство да се гради преку регрутирање на судии во Управниот суд од
страна на сУДИИ ОД ОСНовни судови и државни службеници, а
регрутирањето на судии во Вишиот управен суд да биде затворен на
судии од Управниот суд и државни службеници, а не и за судии од
апелационите судови.
Нашиот став го поткрепуваме со позитивните практики и решенија
на Рењпублика Словенија каде што двостепеноста во управно-судска
заштита се остварува пред Врховниот суд. Република Словенија ја
земаме како пример бидејќи е дели определени сличности
Република Македонија BO поглед на
CO

правната традиција,
демографските карактеристики и територијата. А, воедно претставува
држава која е економски поразвиена држава и поподготвена да издржи
покомплексен
административен апарат, a ce одлучува за

поедноставно решение за остварување на управно-судска заштита.

Согласно, изложеното во врска со двостепеноста на управниот
спор, може да се забележи дека: правото на жалба против пресудите 7
36

Davitkovski & Pavlovska Daneva 2011, Institutional (in)capacity for Integration:

Macedonia and the EU, ASN Conference 2011, Columbia University, New York, USA
635
 Административно право

во управниот спор треба да биде дозволено, но истото да се однесува

само на пресудите донесни во спор на полна јурисдикција, кога
пресудата на Управниот суд во се го заменува оспорениот управен
акт.

Поинакво решение од ова би значело дека управно-судската

постапка само би претставувала одолговлекување на заштитата на
правата и интересите на странката, отколку обезбедување на
вистинска правна заштита. Во поглед на надлежноста, односно
определувањето на субјектот кој ќе одлучува по жалба сметаме дека
истото треба да му се довери на Врховниот суд на Република
Македонија, односно на специјализирано управно одделение во
рамките на судот.
Ваквиот став оди во прилог на двостепеноста како оСНОВНО
својство на жалбата како редовен правен лек, имено по жалба да
одлучува непосредно повисок орган од оној кој ја донел одлуката. Како
аргументи повеќе се поголема економичноста при одлучувањето по
жалба - што се должи на тоа што нема да има потреба од формирање
на нов суд и избирање на нови судии што од своја страна влијае на
зголемување на трошоците. Исто така, доколку Врховниот суд би бил
надлежен би се постигнала поголема независност во поглед на
одлучувањето.

Во поглед на условите за избор на судии во Вишиот управен суд

to
сугестиите на научната јавност се или да истите се прошират кон
прием на правни профили и од други правни професии, или пак да се
стесни само на судии со стаж во Управниот суд. Последователно со
ова, и условот за избор на судии во Управниот суд би бил или
детето проширен или стеснет со исклучување на можноста за судии да се
избираат лица кои работеле во органи на управа. Лесно се доаѓа со
заклучок дека целокупните реформи на управно-судската заштита во
Република Македонија се декларираат како плод на сериознО
PROSES . истражување и анализа, но мора да нагласиме дека голем број
реформски потфати се извршени без сериозни консултации со
унилатерално
експертската Јавност и претставуваат ЧИН на

спроведување на утврдени јавните политики.

Бра
Така, во чл. 39 ст. 2 надвор од секаков контекст, се утврдува дека против
пресудата од чл. 30 ст. 3 од овој закон е дозволена жалба“. Од друга страна, чл.
30 ст. 3 зборува за причини заради кои странката може да побара усна расправа,
од што очигледно произлегува дека жалбата никако не може да се однесува на
C
ова прашање. За (не)одржување усна расправа, судот дури и не одлучува со
пресуда!

ACONT 9.2.Повторување (обнова) на управно-судската постапка

BRES Y 636
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

Повторувањето на управно-судската постапка е вонредно правно

средство кое може да се изјави против судските одлуки донесени во
управен спор.

Повторување на управно-судската постапка не може да се

поведе по службена должност, туку само по предлог на странката
(тужителот, тужената странка или заинтересираното лице).
Причини за поведување постапка за повторување на управиот
спор:

ако странката дознае за нови факти или најде или се здобие со

можност да употреби нови докази врз основа на кои спорот би

бил поповолно решен за неа доколку тие факти односно докази
биле изнесени или употребени во поранешната судска постапка;
+ ако до одлуката на судот дошло поради кривично дело на судија
или на службеник во судот, или одлуката била издејствувана со
измама на застапникот или на полномошникот на странката, на
нејзиниот противник или на застапникот или полномошникот на
противникот, а таквото дејство претставува кривично дело;
ако одлуката е заснована на пресуда донесена во кривична

или во граѓанска работа, а таа пресуда е подоцна укината со друга

правосилна судска одлука;
ако исправата на која се заснова одлуката била лажна и
лажно преиначена или ако сведокот, вештакот или странката
при сослушувањето пред судот дале лажен исказ, а одлуката на
судот се заснова на тој исказ;
ако странката најде или се здобие со можност да употреби
поранешна одлука донесена во ист управен спор; и
ако на заинтересираното лице не му била дадена можност да
учествува во управниот спор.
Целта на повторувањето на управниот спор е да се овозможи
измена на судска одлука во чие донесување имало пропусти во самиот
суд. Имено, се преиспитува утврдената фактичка состојба, па ако се
констатира дека таа е поинаква од утврдената, може да дојде до
поинаква одлука. Повторувањето на постапката се бара поради поинакви
факти и околности, а не поради правни прашања, односно поради
погрешна примена на материјалното право.
Рокот во кој може да се бара повторување на управниот спор
може да биде субјективен и објективен. Субјективниот рок изнесува 30
дена од денот кога странката дознала за причината за повторување на

управниот спор. Се разбира, странката дознава за причината за

обнова по окончувањето на управно-судската постапка. Ако пак

637
 C

Административно право

странката по исклучок дознае за таа причина за време на водењето на

самиот управен спор, а во момент кога во самата управно-судска
постапка веќе не може да го употреби, повторувањето ќе може да го бара
во рок од 30 дена од денот на доставувањето на одлуката.
Објективен (апсолутен) рок за барање за повторување е пет
години сметајќи од денот на правосилноста на одлуката на судот. По
истекот на објективниот рок повторување веќе не може да се бара.
Тужба за повторување (обнова). - Странката Ја поведува
постапката за обнова со посебен поднесок, односно со тужба за
повторување на постапката.

Во тужбата мора да се наведе следново:

* пресудата или решението донесени ВО постапка чие
повторување се бара;
законската основа на повторувањето и докази односно
околности кои го чинат барем веројатно постоењето на таа
основа;
околности од кои произлегува дека тужбата поднесена во
законски рок и со што се докажува тоа; и

во кој правец и во ко обем се предлага измена на пресудата,

односно, решението донесени во постапката чие повторување

се бара.
Решавање по обновата. Тужбата
-

за повторување на
постапката се поднесува до судот кој е надлежен за решавање
(Управниот суд). По приемот на тужбата за повторување на постапката
судот најнапред Ја разгледува тужбата дали е благовремена, дали е
поднесена од овластено лице и дали е барем веројатно постоењето на
основата за повторување. Решавајќи на нејавна седница, судот со
решение ќе ја отфрли тужбата ако утврди дека тужбата ја поднело
неовластено лице, ако тужбата е неблаговремена и ако странката не го
сторила барем веројатно постоењето законската основа за
повторување на постапката. Ако судот не ја отфрли тужбата, тој ќе
достави нејзин препис до противната странка и до заинтересираните
лица и ќе ги повика во рок од 15 дена да дадат одговор на неа.
Кога ќе истече рокот за одговор на тужбата, судот со пресуда
решава по тужбата за повторување на постапката. Ако судот го дозволи
повторувањето, со пресуда ќе ја стави вон сила поранешната одлука во
целост или делумно. Поранешни процесни дејства на кои не влијаат
причините за повторување, нема да се повторуваат. Со пресудата со која
се дозволува повторувањето ќе се реши и за главната работа. Против

638

FDD
 F

Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

одлуката на судот донесена по тужба за барање за повторување на
F
постапката можат да се поднесат правни средства кои се дозволени
во главната работа.

10. Прекршочна постапка

T
10.1. Поим на прекршок и прекршочни санкции
Прекршок претставува противправно дело кое со закон е
определено како прекршок, чии обележја се определени со закон и за
кое в
пропишана прекршочна санкција. Согласно Законот за
прекршоци од 2006 година, за сторен прекршок се изрекуваат:
1. Прекршочни санкции за полнолетни сторители
2. Прекршочни санкции за малолетни лица 1
3. Прекршочни санкции за правни лица
4. Посебни прекршочни мерки.
За предметот на истражување на административного право, 11.
релевантни се само прекршочните санкции за полнолетните
сторители, бидејќи органите на јавната администрација можат да
водат прекршочна постапка и да изрекуваат прекршочни санкции само
за овие сторители како физички лица и против правните лица, но во П
ограничени и со закон дефинирани рамки. Така, јавната
администрација, односно прекршочните органи во рамките на
администрацијата, можат да водат прекршочна постапка само за
определени, би рекле полесни или уште во теоријата се нарекуваат -
административни прекршоци за кои следи само определен вид на
прекршочна санкција. Сите други прекршоци (водењето постапки за
нив и изрекувањето санкции) потпаѓаат во надлежност на судовите за
прекршоци. Законот за прекршоци содржи упатувачка одредба со која
прекршочната постапка пред прекршочните органи (значи
прекршочната постапка во рамките на јавната администрација) се
води согласно одредбите на Законот за општа управна постапка..
Значи, законски предвидени санкции за полнолетни оторители
на прекрок се:
а Глоба од 15 до 1000 евра
Опомена
Престанок на важење на возачка дозвола (една година и
Повеќе)
Забрана за управување со моторно возило (од 30 дена до
една година) С

639
 in

Административно право
-

забрана за вршење професија, дејност или должност (од 3

до 15 дена прекршочен орган, а суд од една до пет години)
Протерување на странец од земја (од една до десет години,
само суд)
Задолжително лекување на алкохоличари или наркомани -
лица со болести на зависности (до две години, само суд).
За изрекување на прекршочни санкции, потребно е да бидат
исполнети следниве услови:
1. Глобата се пропишува и изрекува како главна санкција;
2. Опомената се изрекува наместо глоба кога се работи за
полесен прекршок;
3. Забрана за вршење професија, дејност или должност се
изрекува само кога на сторителот му е изречена глоба;
4. Престанок на важење на возачка дозвола или забрана за
КА управување со моторно возило се изрекуваат со глоба,
опомена или како самостојни санкции;
5. Протерување на странец од земја се изрекува со глоба,
опомена или како самостојна санкција;
6. Задолжително лекување на алкохоличари или наркомани се
изрекува заедно со глоба или како самостојна санкција;
Понатаму, Законот за прекршоци ги утврдува и санкциите за
малолетните сторители на прекршок:
На малолетник помлад од 14 години (дете) не може да се
примени прекршочна санкција;
На малолетник од 14 до 16 години (помлад малолетник)
можат да му се изречат само воспитни мерки; ) може да му
Насе
малолетник
изречеод 16воспитна
домалолетник
18мерка
,(а
постар
поисклучок и глоба.
На крајот, прекршочни санкции спрема правни лица
ce

следниве:
в Глоба од 200 до 5000 евра и
Привремена забрана за вршење одделна дејност (судот
може да изрече од шест месеци до пет години, органот на
управа може да изрече од 3 до 30 дена).
Во Законот за прекршоци, постои и категорија на т.н. посебни
прекршочни мерки:
Конфискација на имот и имотна корист прибавени со прекршок
Одземање на предмети прибавени со прекршок.
Првата од овие две мерки, може да ја изрече само суд, никако
не и прекршочен административен орган. Но, затоа пак, одземањето

640

SHE
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка
на предмети може да биде и мерка што може да ја изрече
прекршочниот орган овластен да води прекршочна постапка против
определен прекршок (покрај судот), се разбира, доколку со
материјалниот пропис според кој работи тој орган е предвидена и
точно определена оваа мерка и е ставена во негова надлежност.
Покрај водењето на целосна прекршочна постапка, предвидена
е и законска можност за водење на мандатна, односно скратена
прекршочна постапка. Тоа ќе биде случај кога службеното лице ќе
утврди дека е сторен прекршок, па на сторителот ќе му врачи покана
за плаќање на глоба, во рок од осум дена од врачувањето на
поканата. Ако сторителот не ја плати доброволно глобата, службеното
лице ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка до
надлежниот суд односно прекршочен орган, со што мандатната, се
претвора во редовна прекршочна постапка.

11. Поим на прекршочна постапка и надлежни органи за нејзино

спроведување
Прекршочната постапка претставува збир на процесни
дејствија за откривање и казнување на сторител на прекршок,
преземени од страна надлежните органи.
Постојат два вида органи надлежни за водење на прекршочна
постапка:

1. Суд - основниот суд е надлежен за водење прекршочна постапка за

прекршоците за кои е предвидена судска надлежност во прв степен и
во тој случај постапката ја води и суди судија поединец:
2. Прекршочен орган, во чие својство може да се јават следниве
органи:

орган на управа или организација со јавни овластувања

друг орган што врши јавни овластувања на надзор над
спроведување на закони со кои се пропишани прекршоци

Второстепената прекршочна постапка против пресуди

донесени од страна на основниот суд, а води апелациониот суд.
Постапката пак, по жалба против првостепеното решение за
прекршоци донесено од управен орган, организација или друг орган со
јавни овластувања, се води пред Управниот суд. Во овој случај,
Управниот суд се јавува како второстепена инстанца во однос на
прекршочните решенија донесени во вонсудска постапка. Како што е
наведено и во делот за надлежностите на Управниот суд, решавањето
по прекршочни тужби се врши задолжително како спор на полна
Јурисдикција, односно во прекршочните постапки, Управниот суд е

641
орон Административно право
орон должен мериторно да го реши предметот. Тоа значи дека пресудата
на на Управниот суд, треба или да ја потврди законитоста, или пак, во
целост да го замени оптуженото решение на прекршочниот орган.

11.1. Првостепена постапка пред прекршочен орган

Законот за прекршоци во однос на определувањето на
предметот на надлежност на прекршочниот орган (значи, станува збор
за вонсудска надлежност за прекршоци), ги содржи и генералната
клаузула и позитивната енумерација. Според општата клаузула,
прекршочниот орган е надлежен за водење прекршочни постапки кога
со закон му е пропишана исклучива надлежност за тоа. Според
позитивната енумерација пак, прекршочниот орган е надлежен да
води прекршочни постапки по сите прекршоци за кои е предвидена
некоја од следниве санкции:
Глоба во точно определен износ;
Глоба за физичко лице до 500 евра;
Глоба за правно лице до 1000 евра;
Изрекување глоба на самото место;
забрана за управување со моторно возило до 30 дена;
Забрана за вршење дејност или професија од 3 до 15 дена;
Согласно Законот за прекршоци, во секој прекршочниот орган
потребно е да се формира Комисија за одлучување по прекршок. Таа
комисија всушност, во име на прекршочниот орган, треба да ги води
прекршочните постапки и да изрекува прекршочни казни доколку има
простор за тоа, односно да донесува прекршочни решенија.
Комисијата за одлучување по прекршок, Законот утврдува да биде
составена од „овластени службени лица со соодветен степен на
стручна подготовка и работно искуство, од кои најмалку еден е
дипломиран правник со правосуден испит“. Очигледно е дека
условите за избор на членови на прекршочните комисии се дадени
само начелно и општо, би рекле рамковно. Целта за ваквото законско
решение, е тие рамки да бидат пополнети, односно критериумите да
бидат точно специфицирани од страна на секој прекршочен орган
одделно, а тоа да биде сторено со материјалните прописи по кои
работи соодветниот прекршочен орган и во кои се предвидени
прекршоците кои се предмет на надлежност на тој орган.
За поведување на прекршочна постапка, важат и официјалната
и странечката максима.
Така, прекршочната постапка се поведува:

642
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

по службена должност,
по барање од овластено лице или овластен орган
или по барање на оштетениот.
Барањето за поведување прекршочна постапка, треба да
содржи:

Основни податоци за идентитетот на сторителот;

фактички опис на прекршокот;
Правна квалификација на прекршокот (освен кога подносител
е оштетениот);
Докази што треба да се изведат;
Потпис на подносителот на барањето.
За да може постапката да се поведе против определен
сторител, со цел тој да биде казнет заради неговите незаконите
постапки, неговиот идентитет мора да биде наведен во барањето за
поведување на прекршочна постапка.
После изнесувањето на основните податоци за неговиот
идентитет, барањето треба да содржи фактички опис на прекршокот,
значи во барањето да биде објаснето што се случило, кои деjствиja и
активности, спротивно на законот, биле, или пак не биле, преземени
од страна на прекршителот, односно лицето против кое се бара 1
поведување на прекршочна постапка.

Кога барањето го поднесува самиот прекршочен орган, ПО

службена должност, или пак тоа го прави друго овластено лице или 7
овластен орган, тогаш барањето задолжително треба да содржи и
правна квалификација на прекршокот. Овој елемент на барањето не е
задолжителен, само кога подносител е самата оштетена страна.
Понатаму, во барањето се наведуваат сите докази што треба
1
да бидат изведени во текот на постапката, со цел да се утврди
фактичката состојба, а со тоа и материјалната вистина и врз основа
на тоа, прекршочниот орган да може да донесе законито и издржано 1
решение.

На крајот, потписот на подносителот на барањето е утврден

како задолжителен битен елемен на барањето за поведување П
прекршочна постапка.
Врз основа на барањето поднесено до него, ако прекршочниот
орган утврди дека постојат законските услови за спроведување
прекршочна постапка, тој е должен постапката да ја спроведе и да
донесе одлука за прекршок. Ако не се исполнети законските услови,
прекршочниот орган е должен во рок од 30 дена писмено да го
иавести подносителот на барањето за тоа дека нема да донесе
643
 Административно право

одлука за прекршок, односно дека нема да поднесе барање за

поведување прекршочна постапка до надлежниот суд, како и за
причините за таквата негова одлука.
Одлуката за прекршок на прекршочниот орган, исто како и
решението донесено во административна постапка, мора да ги
содржи следниве елементи:
+ Увод
Диспозитив
Образложение
Поука за право на судска заштита (тужба)
Уводот на одлуката содржи: назив на нејзиниот доносител, име
и презиме на членовите на прекршочната комисија, име и презиме на
сторителот на прекршокот и на неговиот бранител, и секако,
прекршокот што е предмет на постапката.
Диспозитивот содржи: опис на прекршокот, санкцијата што се
изрекува за сторениот (опишаниот) прекрок, или пак констатација дека
постапката се запира, ако не постоеле понатамошни услови за нејзино
водење.
Образложението се надоврзува на диспозитивот и ги содржи
сите докази и околности на кои се заснова диспозитивот.
На крајот, како и решенијата на јавната администрација
донесени во управна постапка, така и одлуките на прекршочните
органи по спроведена прекршочна постапка, мораат да содржат
правна поука, која во овој случaj ce cocтoи во поука на странките дека
имаат право на судска заштита, односно право со тужба да покренат
управен спор против донесената одлука.
Битно е да се истакне дека во целата прекршочна постапка
АРА пред прекршочните органи се применуваат неколку видови на закони:
Законот за прекршоци како општ, рамковен закон, односно lex
generalis;
Законот за општа управна постапка како lex specialis, cамо кога
е надлежен прекршочен орган, бидејки Законот за прекршоци
содржи упатувачка норма за примена на ЗОУП;
Соодветниот закон со кој е пропишан прекршокот (материјален
сред закон со кој е основан или по кој работи прекршочниот орган
како орган на јавната администрација).
12. Второстепена прекршочна постапка - судска заштита
Надлежен орган: Управен суд
Поведување: тужба

644
Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

Рок: 8 дена од доставување на одлуката

Предмет: одлука за прекршок (решение) донесена од
прекршочен орган
Дејство: тужбата го одлага извршувањето на одлуката за
Плаќање глоба во износ од над 100 евра за поединец или
1000 евра за правно лице
Како што веќе е наведено, Управниот суд во прекршочните
постапки се јавува како втора и истовремено судска инстанца во однос
на одлуките донесени од страна на прекршочните органи.
И оваа постапка пред Управниот суд, како и секоја друга, се
поведува со тужба која ги содржи истите елементи како и секоја тужба
за поведување управен спор, наведени и детално објаснети во
претходната глава од учебникот.
Разликата во однос на општите начела за поведување управен
спор се состои во роковите за поднесување тужба. Имено, согласно
ЗУС, општиот рок за поведување управен спор изнесува 30 дена од
доставување на решението на странка. Но, од овој рок, можи се
исклучоци, кои мора да бидат утврдени зак Токму таков исклучок
е направен со Законот за прекршоци, во кој драстично е намален
рокот за поднесување тужба против одлука на прекршочниот орган и
изнесува 8 дена од доставувањето на одлуката донесена од
прекршочниот орган. Ова е сторено со цел да се обезбеди брза и
ефикасна судска заштита на лицата обвинети за прекршок (како и на
оштетените, кога на нивно барање е поведена прекршочна постапка),
против одлуките за прекршоци донесени во вонсудска постапка.
Секако предмет на тужбата за поведување управен спор пред
Управниот суд во сите вакви случаи е решението за прекршок
донесено од прекршочен орган.
На крајот, управно-судската заштита која се води за
прекршочните предмети има и уште едно отстапување во однос на
останатите управни спорови. Таа разлика се огледа во различното
дејство на тужбата. Имено, кај прекршоците, тужбата за поведување
управен спор го одлага извршувањето на одлуката за плаќање глоба
во износ од над 100 евра за поединец или 1000 евра за правно лице.
Ова решение е разбирливо, бидејќи доколку се остави алтернатива
прекршочниот орган да го изврши наплаќањето на глобата изречена
во неговото прекршочно решение, (претпоставка е дека тоа ќе се
случува многу често), а тоа биде преиначено во управен спор,
должност ќе биде на прекршочниот орган (што значи државата) да
изврши обештетување на лицето од кое глобата била наплатена.

645
 Административно право

Секако, во тоа обештетување ќе бидат вклучени и камати, покрај

реалниот износ на глобата која му била наплатена. Оттука,
поекономично и поефикасно е да се почека завршувањето на
управниот спор, па доколку решението на прекршочниот орган се
потврди, тогаш и да се спроведе негово извршување. Втората, чисто
формално-правна причина за утврдување суспензивно дејство за
тужбата, произлегува од фактот дека судската заштита во овој случај
претставува второстепена инстанца, а не трет степен што е

вообичаен за управно-судската контрола. Оттука, тужбата всушност

претставува замена за жалбата, па ги презема и основните својства
на жалбата како правен лек, меѓу кои,во прв ред, се вбројува
суспензивноста.
Во Законот за прекршоци, утврдени се и причините поради кои
може да се поднесе тужба против одлука донесена од прекршочниот
орган.
Така, причини за поднесување тужба се:
Повреда на материјален закон;
Повреда на процесен закон заради ненадлежност или
формални недостатоци на одлуката;
Погрешно и нецелосно утврдена фактичка состојба;
Нови факти и докази кои тужителот без вина не ги знаел или
не бил во можност да ги предложи во постапката;
Висина на изречената глоба;
Постоење на можност за ослободување од санкција или
ублажување на глоба;
Изречени санкции одземање на предмети;
Трошоци на постапката.
Која и да било од странките во прекршочната постапка биде
незадоволна од решението на прекршочниот орган заради некоја од
причините погоре наведени, има право со тужба да поведе управен
спор пред Управниот суд, наведувајќи го во тужбата основот за
оспорување на донесеното прекршочно решение.
Сосема за крај, уште една би го повториле законското правило
дека Управниот суд при решавање по тужби поднесени против акти на
прекршочен орган мора задолжително да го реши спорот во полна
јурисдикција, т.е. мериторно со пресуда да ја реши прекршочната
работа.

646
 '

Административно-судска контрола (управен спор) и прекршочна постапка

Прашања и теми за дискусија и есеи:

Поим на управен спор
Предмет на управен спор
Видови управни спорови 7.7
Органи надлежни за вршење на административно-судска
контрола во Република Македонија
Странки во управен спор
Основи за покренување на управен спор
17
фази во административно-судската контрола
Поведување на управен спор
Претходна постапка
* Редовна постапка
Донесување судски одлуки
+ Решенија
Пресуди
Постапка по правни лекови
Поим на прекршок
№ Прекршочни санкции
Видови
Услови за изрекување
Мандатна (скратена) прекршочна постапка
— Прекршочна постапка
Поим на прекршочна постапка
Надлежни органи за водење прекршочна постапка
Надлежност на прекршочните органи
Состав на прекршочен орган
Поведување на прекршочна постапка
Одлука за прекршок
— Примена на закони
Второстепена постапка (судска заштита)

647
 Библиографија:

Учебници и други учебни помагала:

1. Armstrong, J., The Europen Administrative Elite, Prince on University Press,

19731
2. Aubin, R., Communes et democratie, Pariz, 1965
3. Auob, E., La formation du personnel administartiv dans la foction buviique, A.
Colin, 1964
4. Bacquias, Le Conxell general et le Consell d'arrondissement, 1957
5. Balleu, S.K., H., Congress at Work, N.Y., 1952
6. Bartos-Nikolajevic: Pravni polozaj stranaca, Beograd, 1951
7. Bendih, R., Higher Clvl Servants in American Society, Boulder University of
Colorado Press, 1963
8. Blagojevic Borislav: Akti o licnim stavovima gradhana po pravu u Jugoslaviji,
Banja Luka, Godisnik na Pravniot fakultet vo Banja Luka, br.2, 1978
9. Blagojevic Borislav Visestrukodrzavjanstvo, Beograd, "Mjesecnik", 1937
10: Borkovic Ivb. Eksproprijacija, ärondacija, komasacija, Split, 1966
11. Borkovic Ivo Naknada za ekspropríranu. Imovinu I nejzin rezim u
Jugoslovenskom pravu, Split, Zbomik na Pravniot fakultet vo Split, br.7 1970
12. Borkovic Ivo:: Prestanak drzavljanstva zimanjem u goslovenskom
pravu, Sarajevo, "Pravna misao", br. 7-8, 1976
13. Borkovic Ivo: Upravno pravo, Zagreb, 1987
14 Borota Savo: Pravicna naknada za ekspropriranu nekretninu u sudskoj
praksi, Zagreb, "Nasa Zakoriltost"; br 4 1979
15. Bosnic Petar: Poztivni i negativni sudir drzavljanstva u dedjunarodnom
privatnom pravu Jugoslavije, Split, Zbornik br. 3, 1965
16. EBottomore, T., La mobilite sociale dans la haute administration franicalse,
Cahles Internationaux de sociologie, XI, 1952
17. Brallbant, G., Questlauh, Wiener, Le controle de l'administration et la
protection des cituens, Cujas, 1973
18. Bukiljas Boris: Odredivanje polma prava gradana negativnog statusa, Split,
ik na Pravnlot fakultet vo Split, br. 15, 1978.
Zbomik na
19. Bucar, F., Uvod v Javno upravo, Ljubljana, 1969
20. Chapman, B., The Prefects and Provincial France, 1955
21. Corwin, E., The Presidentsu: Office and Powers, N.Y. 1958
22. Crozier, M., Petits fontionnaires au travall, C.N.R.S., 1955
23. Davitkovski, B., Parlamentarna kontrola nad upravata, Godisnik na Praven
kople,1992
fakultet, Skopje,
24. Davitkovski, B., Pavlovska-Daneva, A., Konstituiranje na sluzbenicki sistem
vo RM, Zbornik na trudovi vo cest na S. Gaber, Praven fakultet Skopje, 2001
25. Davitkovski, B., Pavlovska-Daneva, A., Nov koncept vo naseto pravo:
upravnite dogovori potreba ill nuznost, Pravnik, mart/april, 2001
26. Davitkovski, B., Pavlovska-Daneva, A., Novata upravno-sudska kontrola nad
upravata vo RM, Zbomik na trudovi na Pravnlot fakultet, 2006
27. Debbasch, Ch., Droit administratif, 1974
28. Dubbasch, Ch., L'administration au prouvoir, Calman-Levu, 1969
29. Debbasch, Ch., Science administrative, III ed., Dalloz, 1969
30. Demurchi, F., La burocrazia centrale in Italla, Milano, 1965
31. Dika Mihajlo: odredivanje naknade za ekspropriranje nekretnine I trzisna

648
 cena, Zagreb, 'Nasa zakonitost", br. 10, 1970
4,1961 32. Dimitrijevic Pavle: Javnost I uprava, Beograd, "Nova administracij
33. Dimock, Dimock, Koenig, Public Administration, Rinehart, 1958
34. Dolloz: Encuaclopredle-Droit administatif, II
II, 1959
35. Dolloz Repertoire de droit public et administratif, Paris, Tome I, 1958, Tome
36. Duugult Leon: Les transformations du droit public, Paris, 1927
37. Duverger, M., Institutions politiques du droit contitutionnel, PUF, 1955
38. Ehrman, H., Insterest Groups on Four Continents, University of Pittsburgh
Press, 1958

39. Ehrman, H., Les

goupes d'interet et la bureaucratie dans les democraties
occidentales, Revue francaise des sciences politiques, 1961 Endiclopedia of Social
Sciences, Colller Macmillan, 1968, vol.1-2
40. Fesler, J.,
Centralisation and Decentralisation vo International
41. Finer,
H., Administrative Razponazibilitu In Democratic Government, Public
Administration Review, vol. I. 1941
42. Fomier, J., Le
travall fouvernemental, Dalloz, 1987
43. Gallohom, W., Ombudsmen and others, Citizen z Protectors in Nine
Countries, harvard University Press, 1968
44. Gallowau, G., The Legislative Process In Congress, N. Y., 1953
45. Gazier, La fonction publique dans le monde, Cujas, 1972
46. Gelevski, S. Upravno procesno pravo, Skopje, 2003
J 47. Gladden, E. M., The Civil Service in Britain, Penguin Books, 1965
1969 , Grupite za pritisok vo zapadnoevropskata literatura, Pogled 3,
n
49. Grizo, N., Davitkovski, B., Problemi na upravuvanjeto, Skopje, 2001
3₁ 50. Hristov
administracija", Aleksandar.
br. 10, 1961 Odnosi izmedu uprave i javnosti, Beograd, "Nova
51. Hristov Aleksandar: Upravno pravo, Skopje, 1984
52. Humes, S.,
Hague, 1959 The Structure of Local Government Thogoughout the World, The
t,
53. Jacksnon, E., The Structure of Local Government In Englend and Wales,
London, 1967

54. Jaffe, L., The Right to Judicial Review, Harvard Law Review, 1958
55. Jovicic, M., Struktura I teritorijalna osnova lokalne samouprave I evropskim
zemljama, Savremena administracija, 1974
an 56. Krbek Ivo: Pravo Javne uprave, Zagreb, 1961 1962
57. Krbek Ivo: Stranka u upravnom postupku, Zagreb, 1928
m 58. Krbek Ivo: Upravni akti, Zagreb, 1957
59. Krbek Ivo: Upravno pravo, Zagreb, 1932
: 60. Zemaljsko drzavjanstvo I zavicajnost, Beograd, Arhiva br.3-4, 1945
61. Krbek I., Pravo jugoslovenske javen uprave, II, Zagreb, 1961
62. Laski, H., Parlimentaru Geverment In England, The Vilding Press, 1938
63. Laubadere, A., Tralte elementaire de droit administratif, LGDJ, 1957
64. Kecawsju, A., Administration, Knopf, 1955
65. Lochak, D.et.al., La laute administration et la politique, puf.1980
66. Lilic, Upravno Pravo, Beograd, 1995
67. Lukic Radomir: Drustveni uslovi ljudskih prava, Beograd, Arhlv, br.3, 1979 1
ana 68.Marh, F.M. (Ed(), Elements of Public Administration, prentice Hall, 1959
69. Marsh, R., The Mandarins, Harvard University Press, 1957

640
 70. Maucr Oto: Le droit administratif Allemand, Paris, 1903
71. Mijajlovic Velibor. Bliza merila za odredivanje pravicne naknade za
ekspropriranu nepokretnu imovinu, Novi Sad, Glasnik br.7, 1971
, 1960
73. Nieto, A., La burocracia, Instituto de Instudios administrativos, Madrid 1976
74. Norman Flynn, Public Sector Management, Financial Times Management,
2002
75. Page, E., Political authoritu and Bureaucratic Power, Harvester, 1985
76. Pavlovska-Daneva, A., Ombudsman, Skopje 2000
77. Pffner, Presthus, Public Administration, Ronald Press, 1953
78. Popovic Stavoqub: Upravno pravo, Beograd, 1980
79. Popovic, S., Upravno pravo, Savremena administracija, 1978
80. Pusic, E., Nauka o upravi, Skopska kniga, 1975
81. Pusic, E., Centralizacija I dessentralizacija, Nova administracija, 3, 1956
82. Radanovic Bozidar, Poznic Borivoje: Komentar zakona o eksproprijaciji,
Beograd, 1957
83. Rolland, L., Droit administratgof, Dolloz, 1957
84. Rolland, R., Administrative Tribunals at Work, Stevens and Son, 1950
85. Savignu, J., L'Etat contre les communes, Seull, 1971
88. Schmitt, Ch., La maire de la commune rurale, Seull, 1971
87. Simon, Smithiburg, Thompson, Public Administration, Knopf, 1950
88. Sobezek Karol: Novo zakonodavstvo o eksproprijacil, Beograd, Strani pravni
zivot, br.16, 1958/59
89. Souchon, M., Le maire clu local dans une soclete en shangement, Cujas,
1968
90. Stjepanovic Nikola: Polozaj gradana i organizacija u upravnom postupku,
Beograd, 1957
91. Stjepanovic Nikóla: Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978
92. Suleiman, E., Bureaucrats and Policu Holmes and Meler, 1983
93. Tepic-Basic: Zbirka propisa o drzavljanstvu, Zagreb, 1969
94. Truman, D., The governmental Process, Knopf, 1951,
95. Ustav na Republika Makedonija, 1991
96. Waldo; D., The Administrartive State, N.Y., 1948
97. Waline, M., Droit administratif, Paris, 1963.
98. White, L. Introduktion to the tudu of Public Administartion, Macmilan, 1955
99. Djunov Todor. Medunarodno privatno pravo, Skopje, 1979
100. Zapf. W., Beltrage zur Analuse der deutschen Obersicht, Piper, 1965
101. Zimmerman, J., State and Local Governments, Bares and Noble Books,
1976
102. Djordjevic Jovan: Ustavno pravo, Beograd, 1975
103. Cirkovic Bozidar: Eksproprijacija.Lnaknada u jugoslovenskom pravu sa
pregledom sudske prakse, Beograd, 1979
104. Svarc, B., Americko upravrio pravo, Naucna knjga, 1965.

650
ЗАКОНСКИ И ПОДЗАКОНСКИ АКТИ:

1. Устав на Република Македонија (Службен весник на Република

Македонија, бр. 52/91)
2. Закон за организација и работа на органите на државната управа
(Службен весник на РМ, бр. 68/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, 51/2011)
3. Закон за општата управна постапка (Службен весник на РМ бр. 38/2005,
110/2008, 118/2008, 51/2011)
4. Закон за државните службеници (Службен весник на РМ бр. 59/2000,
112/2000, 30/2001, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 100/2002, 17/2003,
40/2003, 84/2003, 85/2003, 17/2004, 89/2004, 81/2005, 61/2008, 36/2007,
118/2008, 128/2008, 161/2008, 6/2009, 114/2009, 1/2010, 35/2010, 167/2010,
38/2011)
5. Закон за управните спорови (Службен весник на РМ бр. 62/2006, 27/2008,
117/2009, 150/2010, 171/2010)
6. Закон за установи (Службен весник на РМ бр. 32/05, 120/2005, 51/2011) 1
7. Закон за народниот правобранитал, Службен весник на РМ бр. 60/03
8. 40/03,
Закон 42/03,
за основното образование, Службени весник на РМ бр. 52/02,
63/04, 55/05, 81/05, 113/05, 35/06, 70/06 x 51/07
9. Закон за средното
образование, Службени весник на РМ бр. 52/02, 40/03,
67/04, 55/05, 113/05, 35/06, 30/07 49/07 1
10. Закон за здравствена заштита, Службени весник на РМ бр. 17/97
11. Закон за управата за јавни приходи, Службени весник на РМ бр 81/05,
116/2007, 81/2008, 105/2009, 14/2010 145/2010
12. 133/07,
Закон за68/2010
државна ревизија, Службени весник на РМ бр. 73/04, 70/06,"
и 145/2010
13. Закон за115/2007
22/2007, управната инспекција, Службен весник на РМ бр. 89/2004,
и51/2011
14. Закон за финансиската полиција, Службени весникна РМ бр. 55/07
15. Закон за личното име, Службен весник на РМ, бр. 08/85 и 68/07
16: Закон за матичната евиденција, Службени весник на РМ бр. 08/95, 38/02 и
86/07

17. Закон за матичен број на граѓанинот, Службен весник на РМ, бр. 38/92
18. 12/05
Законxза19/07
лична карта, Службен весник на РМ, бр. 08/95,-38/02, 16/04,
19. Закон за локална самоуправа Службен весник бр. 08/02
20. Закон
Службензавесник
патните
на исправи
РМ, бр. на државјаните
73/04 и 18/07 на Република Македонија,
21. Закон за пријавување на
живеалиштето
граѓаните, Службен весник на РМ, и престојувалиштето
бр.38/92, 12/83, 43/00 и 68/07 - на
22. Закон
2М, бр.за45/04
државјанството на Република Македонија, Службен весник на
.

PM,

23. Закон
за прекршоците, Службен весникна РМ, бр. 62/06
24. Закон за експропријација,
31/03 x 46/05
25. Јакнење
Службен весник на РМ, бр. 33/95, 20/98, 40/88,
на капацитетите на Генералниот секретаријат - Сектор за
анализа на политиките и координација — Одделение за реформана
Јавната администрација
организации
, и Одделение
невладини
за соработка со
EuropeAld/127747/C/SER/K,ПРЕДЛОГ СТРАТЕГИЈА ЗА ;
28. РЕФОРМА НА JABHATA АДМИНИСТРАЦИЈА ВО РЕПУБЛИКА
МАКЕДОНИЈА (2010-2015 ГОДИНА), 28 септември 2010