Јавна администрација

Јавна администрација 1
Поимот јавна администрација е двокомпонентен поим кој се состои од два

поима, јавност и администрација, кои меѓусебно се поврзани и обусловени но
секој со голема степен на самостојност и специфичност. Поимот јавност може
да се идентификува како нешто што не е скриено односно нешто што е
откриено, нешто што е на мегдан, би можел да се објасни и како јасност,
прозрачност или транспарентност.
- јавност на работата на раководството при донесување на одлуките
- дебати и дискусии на засновани на широка граѓанска основа со цел да се

побара реалноста (вистината) и да се најде најдобро решение
- слободно презентирање на сопствените размислувања и позиција
- превземените дејствија несмеат да доведат до сомнеж кај останатите членови

на заедницата
- условените решенија и превземените дејствија треба да бидат точно осигурени.
Согласно на претходно кажаното јавноста е компонента која го опфаќа

квалитетот и авторитетот на органите или лицата кои се одговорни за
раководењето во една држава, област, општина итн. Едно управување односно
раководење за да биде демократко мора да биде јавно. Јавноста во извесен
степен означува и општенственост. Разликата помеѓу јавноста и општественоста
е во тоа што јавноста содржи повеќе субјективност. Станува збор за конкретни
цели или за формирани граѓански структури.. Кога се зборува за јавност станува
збор за свери или дејности во кои што раководството е апсолутно задолжително
да работи јавно, односно управувањето да се остварува како резултат на
претходно водени дискусии или дијалози, се со цел да се дојде до вистината и да

се донесат квалитетни решенија.
Втората важна компононента на ЈА е поимот администрација. Првпат терминот

администрација е употребен од страна на Анри Феѕол кој ја разгледува
администрацијата како распределување на компетентноста и своевидна
организациона хиерархија. Според Барлки и Роуз администрацијата е процес кој
ги вклучува луѓети кои се заеднички организирани и чија должност е преку
работата да ја постигнат општата цел на сите граѓани. Обид да се дефинира
поимот администрација прави и проф. Б. Спасов кој вели дека овој поим има
двојна смисла и тоа формална и материјална. Од формална, поимот
администрација се означува како степен на службени органи и лица на кои им е
дадено правото да ги извршуваат административните дејсности, а од
материјална гледна точка како комплекс на функции на државата. На поимот
администрација може да се разгледува и од функционална гледна точка и во тој
случај овој поим ја означува функцијата на управување со јавните работи, т.е. ја
дефинира административната функција. Мишел и Оливие Русе ја дефинираат и
административната функција, што значи да се управува со јавните работи, и
преставува акција на управување со одреден предмет.
ОПРЕДЕЛУВАЊЕ И СУШТИНА НА
ПОИМОТ ЈАВНА АДМИНИСТРАЦИЈА
Во денешно време да се определи поимот ,,јавна администрација” е навистина

тешко и комплексно прашање од причина што самиот поим е доста сложен и
тежок за објаснување. Но и покрај овие потешкотии потребата да се определи
овој поим и да се определи неговата суштина и значење станува неминовност.
Поимот јавна администрација е двокомпонентен поим кој се состои од два
поима, јавност и администрација, кои меѓусебно се поврзани и обусловени но
секој со голема степен на самостојност и специфичност.
Поимот јавност: Од филозофска поточно од семантичка гледна точка,

јавноста може да се идентификува како нешто што не е скриено односно
нешто што е откриено, нешто што е на мегдан, би можел да се објасни и
како јасност, прозрачност или транспарентност. Според американските
експерти Беркли и Роуз јавноста просто означува самоуправување на
граѓаните во една дадена област, во една општина или држава. Доколку
решавањето на некое прашање е сфатено како неопходност за една
територија и тоа се решава на јавен начин, што значи дека по него се
дискутира, се слушаат различни размислувања и на крај луѓето на таа
територија одлучуваат заеднички по него избирајќи го најдоброто решение.
Ваквото определување ни дава за право да констатираме дека структурата
на поимот јавност условно речено се состои од следниве елементи1:
- јавност на работата на раководството при донесување на одлуките,
- дебати и дискусии на засновани на широка граѓанска основа се со
цел да се побара реалноста (вистината) и да се најде најдобро решение,
1 Benko S. Benev, Publi~na administracija, problemi pozicii i

viduvawa, Jurispres, Sofija, 2002
- слободно презентирање на сопствените размислувања и позиција,

- превземените дејствија несмеат до доведат до сомнеж кај останатите членови
на заедницата,
- усвоените решенија и превземените дејствија треба да бидат да бидат точно
осигурени.
Согласно на претходно кажаното јавноста е компонента која го опфаќа квалититетот и
авторитетот на органите или лицата кои се одговорни за раководењето во една држава,
област, општина итн. Едно управување односно раководење за да биде демократско мора
пред се да биде јавно. Јавноста во извесен степен означува и општественост. Разликата
помеѓу јавноста и општественоста е во тоа што јавноста содржи повеќе субјективност.
Станува збор за конкретни цели или за формирани граѓански структури. Резимирајќи го
досега изложеното може да се заклучи дека: кога се зборува за јавност станува збор за
сфери или дејности во кои што раководството е асполутно задолжително да работи
јавно, односно управувањето да се остварува како резлутат на претходно водени
дискусии или дијалози, се со цел да се дојде до вистината и да се донесат квалитетни
решенија. Би можело да се одбележи дека овие неопходности создаваат објективни
услови и претпоставки во овие сфери или дејностите да се определат и да се развијат
како јавни сектори подржувајќи ја сопственат логика и сопствените механизми и
правила на дејствувања. Јавноста прави јавната администрација да личи на ,,куќа од
стакло”.
Втората важна компонента на јавната администрација е вториот дел од двосложниот
збор односно поимот администрација. И тука проблемите се од семантичка гледна точка
и гледано реално навистина не се лесни. За овој поим постојат голем број на дефиниции
од кои голем дел од нив се противречни, а други неправилни. Она што е јасно и
неоспорно е дека терминот има латинско потекло и во буквален превод би значело
хиерархија или воспоставување ред во управувањето. За прв пат поимот администрација
е употребен од страна на французот Анри Феѕол кој ја разгледува администрацијата како
распределување на коментетноста и своевидна организациона хиерархија. Исто така,
неоспорно дека поимот администрација бил познат и користен и во најстарите времиња,
па така во Библијата можеме да прочитаме за сложеноста на римската администрација во
Палестина пред нешто повеќе од 2000 години спроведувајќи ја дејноста на собирање на
даноци, попис на населението и др.
Изразот ,,администрација” се употребувал и се употребува (до пред неколку години
повеќе отколку денес) во нашата правна литература и пракса како синоним за
поимот ,,управа”. Од таа употреба денес се повеќе се отстапува и изразот администација
се повеќе означува канцалариско-технички работи (службено допишување, ракување со
списите, прописи за интерно работење на канцаларијата, употреба на формуларите и др).
Според проф. Еуген Пусиќ бидејќи овие работи се опфатени со изразот ,,канцалариско”
или ,,архивско работење”, а остатокот од работите е доста хетероген не би имало
практична смисла да се создава за нив посебна категорија и затоа изразот
администрација останува за сега без одредено техничко значење во склопот на нашата

терминологија2.
Според Баркли и Роуз администрацијата е процес кој ги вклучува луѓето кои се
заеднички се организирани и чија должност е преку работата да ја постигнат општата
цел на сите граѓани. Според други автори администрацијата е општествена реалност која
е предодредена да му помага и содејствува на управувањето односно раководењето при
донесување на решенија. Според проф. Емилија Кндева администрацијата се разгледува
како техничка и материјална дејност. Како техничка тоа е дејност на службениците кои
го подготвуваат издавањето на нормативните акти, правилници, наредби и др., а како
материјална таа е дејност која потпомага за нормално и редовно функционирање на сите
служби (разнесување на писма, на службени материјали, изготвување на соопштенија,
извештаи, ставање на печат и др.)3. Обид да се идентификува поимот администрација
прави и проф. Б. Спасов кој вели дека овој поим има двојна смисла, формална и
материјална. Од формална гледна точка поимот администрација се означува како систем
на службени органи и лица на кои им е дадено правото да ги извршуваат
административните дејности, а од материјална гледна точка како комплекс на функции
на државата4.
За некои автори поимот администрација означува севкупност на структура која означува
комплекс на процедури насочени за исполнување на административните услуги. Други
автори поимот администрација го дефинираат како посебен род на човековата дејност
предодредена да припомогне и да соработува со останатите органи донесувајќи одредени
решенија. Колку повеќе се усложнува управувањето толку е поголема потребата од
администрацијата. Секако дека квалитетот на управувањето и донесените решенија во
една заедница (држава, град, област оштина) во голема мера се зависни од квалитетот на
администрацијата и затоа можеме слободно да кажеме дека без администрација нема
управување и дека таа го збогатува управувањето.
Според Мишел и Оливие Русе поимот администрација може да има двојно значење 5. Од
апсект на првото значење односно органското значење администрацијата може да се
дефинира како збир од институции на кои им е доверено управувањето со јавните
работи. Но поимот администрација може да се разгледува и од функционална гледна
точка и во тој случај, овој поим ја означува функцијата на управување со јавните работи,
т.е. ја дефинира административната функција.
Според Мишел и Оливие Русе важноста на овие два пристапа на

терминот ,,администрација” заслужува подетално објаснување, па затоа тие се
осврнуваат на неколку други поими кои се во функција на дефинирање на поимот
администрација.
2 Eugen Pusi}, Nauka o upravi, [kolska kwiga, Zagreb, 2002
3 Emilija Kndeva,, Publi~na administracija, SIELA-soft and publishing, Sofija, 2003
4 B.Spsov, E.Markov, E.Kndeva-Spiridonova i dr., Publi~nopravni nauki, SIELA, S., 1998
5 Mi{el Ruse-Olivie Ruse ,,Upravno pravo”, izdava~: Kongresen servisen centar, DOO Skopje, 2006 godina
Овие двајца автори најнапред ја дефинираат административната функција. Според

нив да се администрира значи да се управува со јавните работи, што претставува
акција на управување со одреден предмет, во овој случај со јавните работи. Дејството
на управување се остварува на тој начин што на конкретни личности им се доверуваат
административни овластувања, т.е. им се дава овластување да донесуваат многубројни
општи или поединечни одлуки неопходни за применување на законите и на прописите.
Отука произлегува да се администрира значи да се извршува власт со законодавно
дејство, т.е. да се има надлежност која е општествено полезна. Тоа значи дека органот
на власта одговорен за извршување на функцијата на управување со јавните работи
треба да располага со правни средства, но исто така и со финансиски средства со кој ќе
може да и обезбеди на заедницата зголемување на богатствата или услугите со кои се
задоволуваат потребите од општ интерес. Токму на тоа се однесува поимот јавни
работи.
За Мишел и Оливие Русе поимот јавни работи е менлива категорија и неговото
интерпретирање зависи од историските периоди, па затоа јасно е дека на почетокот на
овој век содржината на овој поим била многу поограничена отколку денес. Поимот
јавни работи се менува и во зависност од идеологиите: либерализмот и социјализмот
му даваат многу различна содржина, иако во извесна мерка овие разлики се намалија
со појавувањето на социјал-демократијата и со општествениот развој од кој произлезе
неолиберализмот. И кај едните и кај другите јавната власт интервенира минимално, но
во секој случај, нејзините функции се многу поразвиени и го надминуваат значењето
на поимот јавни работи од почетокот на векот. На крајот, поимот јавни работи
еволуира во зависност од условите: меѓународните и економските кризи ја принудија
државата да се загфати со решавање на овие прашања, за кои се смета дека во
нормални услови му припаѓаат на доменот на приватната иницијатива.
Земајки ги предвид овие укажувања, авторите заклучуваат дека поимот
јавни работи покрива три големи видови дејности:
6
Detalnoto objasnuvawe vo ramkata e op{t citat od Mi{el Ruse-Olivie Ruse ,,Upravno pravo”,
izdava~: Kongresen servisen centar, DOO Skopje,
2006 godina str. 7-10
1. Полицијата, која е задолжена да го обезбеди јавниот ред. Јавниот ред значи

општествен мир, сигурност и спокојство, но исто така јавниот ред претпоставува
усогласување на приватните активности со општиот интерес, како и со одредени
посебни интереси што администрацијата треба да ги заштити како што се на пример,
заштитата на околината и заштитата на животинските или растителните видови.
2. Јавната служба ја сочинува втората активност што влегува во дефиницијата
на поимот јавни работи. Активноста на јавната служба се состои во обезбедување на
богатства и услуги што и се неопходни на заедницата и од тие причини се смета дека
јавната служба е од јавен интерес. Развојот на јавните служби и на активностите од
општ интерес е посебно видлив во социјалниот и во културниот сектор. Без сомнение,
тоа е последица од начинот на функционирање на државата во смисла на ,,државата

мајка” и се однесува не само на државниот сектор туку и на другите јавни заедници,
како што се регионите, департманите и општините. Освен тоа, администрацијата
превзема многубројни активности за создавање услуги од различен карактер:
обезбедување вода и струја, изградба на инфраструктури за телекомуникации, развој
на различни системи за транспорт и т.н. Сето тоа влегува во доменот на јавната
служба. Но, треба да се додаде дека со воспоставувањето на економската и на
општествената демократија, веднаш по Втората светска војна, активностите на
администрацијата се збогатија и станаа поразновидни со самиот факт што државата
почна да игра нова улога: отогаш таа почна да управува и со економскиот и со
општествениот развој.
3. Државата управува со економскиот и со општествениот развој. Без
сомнение, начинот на кој се извршува оваа функција како и содржината што таа ја
покрива, имаа голем развој од ослободувањето до денес: авторитарното управување
беше заменето со интервенционизмот, кој покажа повеќе почит за независноста на
волјата на граѓаните и за слободата на трговијата и на индустријата. Исто така, денес
постои несомнена убеденост дека е потребно да им се вдахне динамика и одговорност
на економските актери преку почитување на правилата на пазарната економија. Како
последица на тоа дојде до приватиазација на многу јавни претпријатија што почна кон
крајот на осумдесетите години и што се уште трае. Сепак, останува фактот дека
државата има значајна улога како економски и социјален стабилизатор и тие функции
ги извршува не само благодарение на прерогативите што ги добила како јавна власт,
туку и благодарение на мошне широкиот спектар на јавни служби со кои располага.
Во своето прво значење (органско значење) зборот администрција значи збир на
органи, т.е. сплет на многубројни и разновидни институции. Администрацијата е пред
се збир на јавни институции на кои им е доверено управувањето со јавните работи, но
тука спаѓаат и голем број приватни администрации што гравитираат околу јавните
институции со специфична задача која се состои во тоа да извршуваат активности од
јавниот сектор за сметка на јавните заедници.
Јавните институции: Јавните институции што ја сочинуваат администрацијата
се нарекуваат јавни заедници. Но во овој домен влегуваат и еден специфичен вид
заедници што се нарекуваат јавни установи. Овие различни ентитети имаат статус на
правно лице што ги застапуваат повеќе или помалкубројните и повеќе или помалку
сложените интереси, кои најчесто се однесуваат на една човечка заедница. Така,
државата е претставник на националната заедница, а општините, департманите и
регионите се претставници на локалните заедници. Во име на заедницата или на
јавната институција, ови власти ги извршуваат функциите неопходни за управување со
јавните работи што се во нивна надлежност. Во таа смисла, управното право има за цел
да го определи називот на тие власти да ги дефинира статусот и условите во кои ќе ги
извршуваат своите овластувања, како и да ги определи условите во кои ке мораат или
ке можат да ја остваруваат целта на својата општествена полезност поради која им се
доверени тие надлежности.
Управната организција - е таква организација во која луѓето, како свое стално

занимање обавуваат јавни работи на основа на трајна поделба на должностите и
овластувањата односно тоа се група на луѓе кои кооперираат за да остварат заедничка
цел. Специфичните ознаки кои организацијата ја обележуваат како управна
организација се: континуитет, професионализам на службениците, задолженија,
овластувања и јавни работи6.
Според нашите позитивни прописи под поимот јавни служби се подразбираат

непрофитни организации (јавни претпријатија и јавни установи) за вршење на јавни
услуги и кои вршат дејност од јавен интерес. Јавен интерес или под работи од јавен
интерес од локално значење се подразбираат сите работи од интерес на целата локална
заедница или одделни нејзини делови кои се утврдени со закон. Така на пример тоа се
комуналните дејности (одржување на чистотата на јавните површини, снабдувањето
со вода, јавното осветлување, собирање, транспортирање и постапување со
комуналниот цврст отпад, организирање на јавниот превоз, одржувањето на
парковите, на гробиштата, снабдувањето со топлинска енергија и природен гас,
изградба и одржување на локалните патишта и др.). Овие дејности ги вршат јавните
комунални претпријатија кои се формираат врз основа на закон и имаат статус на
правно лице.
Поимот администрација можеме да го сфатиме и разгледуваме и како посебен род на

човековата дејност. Кога администрацијата ја сфаќаме и разгледуваме од ваков аспект во
тој случај треба да ја разгледуваме и како свовиден ,,производител” на административни
производи и услуги. Така на пример издавањето на решение за градба од страна на
општината е услуга исто како и издавањето на лична карта, а самата лична карта, самиот
документ е административен производ. Значи се работи за административна продукција
која произведува административни акти кои се произведуваат во
административните ,,лаборатории” чијашто номенклатура постојано се проширува.
Синтезата на аналитичките претпоставки на двете самостојни компоненти (јавност и
администрација) дозволува полесно да се разгледа суштината на јавната администрација
и да се изведе нејзината функционалната карактеристика, така што генерално можеме да
кажеме дека јавната администрација претставува:
- севкупност на организационите структури,
- во тие структури се создава посебниот род на човековата дејност а тоа е
административната дејност,
- систем на осигурување на управување и донесување на решенија кои се
резлутат на управувањето. Со помош на администрацијата државниот или
територијалниот орган ја реализира својата дејност,
- севкупност на правила, принципи и процедури кои ја осигуруваат
административната дејност која има извршнораспоредувачка улога,
- збир на луѓе кои исполнуваат соодветни задачи и задолженија. Тоа е

административниот персонал кои во основа го сочинуваат државните и општинските
службеници,
- инструмент за развиток на општеството согласно позитивната законска
регулатива.
И бугарскиот професор Бенко Стојанов Бенев во својата книга ,,Јавна администрација”,
прави обид за дефинирање на поимот јавна администрација Според него под поимот
јавна администрација се подразбира систем којшто создава сложен комплекс од
различни функции вградени во соодветни институции и исполнувани од страна на
административниот персонал, создавајќи определени вредности за облиците на
управувањето (државно, општинско или друг вид на управување). Според проф. Бенев
јавната администрација е таму каде што се наоѓа власта и управувањето. Таа е дел од
управувањето кое се занимава со интерпретирање на државната политика и нејзино
ефектно извршување. Таа е дејност која произлегува како резлутат на обврската за
извршување на законите и другите нормативните акти. Определувајќи ја дефиницијата
проф. Бенев се согласува дека ова дефинирање има свои слабости и недостатоци што за
него е сосема природна работа. Со овој негов став апсолутно се согласуваме со што ја
потврдуваме констатацијата изречена на почетокот дека во оваа фаза на развој на јавната
администрација суштината на јавната администрација е навистина сложена работа6.
Во монографијата ,,Вовед во јавната администрација”, се вели дека овој поим има
латинско потекло и означува ,,служба” па затоа и е изведен ставот дека јавната
администрација е дејност која значи служење на општеството, така што во својата
најпроста форма јавната администрација вклучува служење на општеството преку
спроведување на политиката и процедурите кои се определени од извршната власт.
Други автори велат дека јавната администрација е севкупност на службениците во
државниот апарат.
Поимот јавна администрација доста е интересно да го разгледаме и од аспект на поимот
власт и граѓанско опшетство. Од аспект на поимот власт, јавната администрација е
комплекс од административни процеси, административни структури и лица кои се на
службени позиции и кои го помагаат и осигуруваат извршувањето на законите како и
дејствувањето на органите на власта. Од аспект на граѓанското општество јавната
администрација претставува инструмент за реализација на општествениот интерес.
Значи да резимираме: Дефинирањето на поимот јавна администрација е посебно тешко
прашање. Но од многуте дефиниции за поимот јавна администрација можеби
најсоодветна и најсеопфатна е следнава: Јавната администрација е систем од процеси,
организации и лица поврзани со извршувањето на законите и другите нормативни акти
во сферата на извршната дејност на државата.
Во врска со дефиницијата добро е да се напомене дека:
6 Benko.S. Benev, Publi~na administracija, problemi pozicii i viduvawa, Jurispres, Sofija 2002 godina
• јавната администрација може да биде третирана и како организација, на

определени видови дејност на државните и другите јавни органи,
• јавната администрација исто така може да ја проучуваме и како структура
што значи збир на органи кои се занимаваат со административната дејност
(влада, министерства, служби,
управи...)
• јавната администрација може да се разгледува и како збир на одделни
функции: (административно опслужување на населението, планирање, финансирање,
координирање, грижа за јавниот ред и мир, борба со криминалот, здравствена заштита,
образование ...)
На крајот, јавната администрација треба да ја разгледуваме како:
1.дејност за постигнување на јавни цели во функција на општествените интереси,
2.дејност на трите вида на власт (законодавна, извршна и судска) кои имаат сопствена
администрација која ги опслужува,
3.има важна улога во формирањето и реализацијата на државната политика поради тоа
што е дел од политичкиот процес на државното управување,
4.се разликува од приватната администрација
1.1. СПЕЦИФИЧНИ ОПРЕДЕЛУВАЊА НА ПОИМОТ
ЈАВНА АДМИНИСТРАЦИЈА
Од теоретски аспект некои автори изведуваат четири специфични определувања

односно дефиниции на поимот јавна администрација и тоа: политички, правни,
менаџерски и професионални.
1. Политички дефиниции акцентираат дека јавната администрација неможе да опстојува
надвор од својот политички контекс. Овие дефиниции ја определуваат јавната
администрација како:
- севкупност на активности кои произлегуваат од работното секојдневие на
администрацијата, незавиисно од тоа дали се законски или незаконски, компетентни или
некомпетентни, чесни или нечесни.
- фаза од процесот на изготвување на јавната политика насочена кон
задоволување на јавниот интерес, или синтетизиран израз на општествениот дух.
2. Правните дефиниции акцентираат дека јавната администрација е:
- законско дејствување, без право на административно самоволие,
- регулирање на правните односи кои настануваат помеѓу граѓаните и државата,
- средство за распределување на јавното благо со помош на закони.
3. Менаџерски дефиниции велат дека јавната администрација е:
- извршна функција на управувањето,
- менаџерска карактеристика, затоа што помага да се постават јавните услуги,

да се распределат јавните ресурси и да се оствари контрола на усогласеноста со законите
и сеопфатно распределување на јавното благо
- симбол на бирократизмот, прекумерен формализам и фетишизирање на
воспоставениот ред.
4. Професионалните дефиниции јавната администрација ја определуваат како:
- професионална категорија која ги вклучува сите оние кои вршат општествени
работи
- непрекинат процес на конкурс, поврзан со
професионалната кариера,
- идеализам во дејствувањето,
- теоретска област, во која се формираат карактеристичните црти на тероијата за
јавна администрација.
1.2. ФУНКЦИИ НА ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА
Функционалниот аспект на јавната администрацијата го истражува и веќе споменатиот

Анри Фајол, во своето дело ,,Општа и посебна администрација,,. Во ова дело за прв пат
се среќаваме со класификација на функциите на административното управување. Како и
за секој поим во науката така и за класификацијата на функциите постои полемика и
несогласување кај авторите. Само во едно се согласни и тоа околу значењето на
зборот ,,функција,, која означува работа, служба, дејност. Ако тргнеме од дефиницијата
дека управната функција е осмислена активност како да се управува со другите тогаш
најпростата дефиниција за функциите би била дека тие претставуваат алатки и
инструменти за етапно реализирање на целите кои си ги поставила јавната
администрација како дел од системот на управувањето.
Функциите на јавната администрација можат да се разгледуваат во потесна и во
поширока смисла на зборот. Во потесна смисла функциите на јавната администрација ги
сочинуваат сите осознаени и целно насочени дејствија на администрацијата. Во
поширока смисла на појмовното определување фунциите на јавната администрација ги
претставуваат сите дејствија или состојби со помош на кои таа се обидува и постигнува ,,
посакуван ред во општественото и природното опкружување. Притоа мора да се
напомене дека не секогаш таа успева во напорите да воспостави систем на односи кој го
проектирала, но важно е да се напомене дека напорите во таа насока се постојани.
Функциите на јавната администрација претставуваат множество на цели дефинирани во
функција на подигањето на административната ефикасност од страна на политичката
воља,компетенции и афинитет на актуелната власт. Во зависност од можностите,
насоките и декларативните определби, мерки и заложби целите со рафиниран пристап
прераснуваат во функции кои претставуваат обврска на конкретни структури. Со цел да
постигнуваат определни резултати тие се распределуваат по посебни оддели накои им се
даваат и конкретни задачи во напорот да се постигнат дефинираните цели.
1.2.1. Основни функции на јавната администрација

Затоа основните функции на јавната администрација се јавуваат во објективно
манифестирани форми на однесување во конкретните системи на управување насочени
кон постигнување на јавните цели во функција на задоволување на животните потреби и
очекувањата на граѓаните. Во таа смисла тие можат да се доживеат и како исполнување
на содржината на управувачкиот процес кој како целесообразна дејност е насочен кон
создавање на односи и состојби на подигање на нивото на граѓанските стандарди и
користењето на погодностите за создавање на поблагопријатни односи во таа насока.
Доживувајќи ја јавната администрација како организам на севкупности и систем на
обединети вредности таа е осниовата на современото државно управување која
обезбедува непрешено користење на граѓанските слободи, права и стекнати придобивки
на современата цивилизација. Е работи за комплементарни функции на различни оддели
кои поврзани со својата севкупност и интерактивност создаваат основи за подобар живот
на граѓаните. Но тие сепак претставуваат теоретска апстрактност која овозможува
делотворност на државните органи во практиката. Нивната интегративна сила и
исполнителност ја дефинира и успешноста на поодделна јавна администрација од
причина што процесот на управување е непрекинат и составен од еднородни дејности
насочени кон резултат.
Основните функции на државната управа и јавната администрација се взаемни и
нераскинливо поврзани. Конкретното остварување на било која функција е поврзано со
ефектите на другите без оглед на резултатите кои со нив се остваруваат. Треба да се
напомене дека се работи за основни функции кои се карактеристични за секој оран кој се
занимава со управувачката функција. Во зависност од развиеноста и видот на органот на
јавната администрација задачите и во согласност со спецификата утврдените процедури
се реализираат стандардно со намера функциите да ја постигнат поставената цел.
Основните управувачки функции постојат за секој орган и секое управувачко ниво.
Сепак постојат и определени сецифики кои ги разликуваат според конкретната задача,
нивото, целите, позицијата, роцедурите и активностите кон кои тие ги извршуваат во
ешалонот на службениците во јавната администрација. Обемот и процедурите се секако
различни во зависност од работата како и од фрекфенцијата а обврските и задачите на
структурите во јавната администрација.
Анализата на повеќе од десетици класификации на функциите на јавната
администрација наведува на ставот дека основните функции на јавната администрација
се:
• планирање,
• организирање,
• координирање,
• мотивирање и
• контрола.
Планирањето како основна функција на органите на управување е истовремено и
појдовната функција во управувањето во процесот на дефинирање на организациските
цели кои треба да се реализираат, утврдување на предусловите во кои тие цели ќе се
остварат, изборот на насоки на дејствување, средствата, методите и техниките за нивно

достигнување. Планирањето се дефинира и како рационална визија за иднината.
Планирањето треба да биде транспарентно и разбирливо за пониските нивоа во
структурите на јавната администрација затоа што збирниот напор не може да биде
ефективен ако сите кои се вклучени во работата и ако не се запознати што се очекува од
нив. Планирањето како функција ја води јавната администрација кон определена
дестинација во иднината каде што ние сакаме да стигнеме и подразбира определен
степен на иновативност не само на раководителот туку и на подредените. Со цел
планирањето да биде ефективно треба да постои свест за состојбите во кои ќе се
остварува планот за работа и реално да се сознаат можностите за развој, да се постават
целите, да се изврши анализа на претпоставките на планот, да се идентификуваат можни
алтернативи, да се подготват планови за поедини активности и да се предвидат
трошоците за реализирање на плановите. Значи планирањето го вклучува
определувањето на целите и задачите на администрацијата, кои се поставуваат пред неа,
како и патиштата и средствата за нејзиното остварување.
Планирањето е најизразено, најприсутно и доминантно на повисоките нивоа. Тоа е и
најзначајно како функција на повисоките извршители во јавната администрација. Колку
се оди на пониските нивоа во јавната администрација толку функцијата планирање
слабее а се појачуваат другите функции: организирање, раководење и контрола. Слична
е состојбата и со остварувањето практицирањето и на другите функции но сепак обемот,
квалитетот и нивниот сооднос сепак се во голема зависност од мноштво фактори. Исто
така треба да се напомене дека во теоријата на управувањето егзистираат многу правци и
погледи кои создаваат различни квалификации за функционирањето и остварувањето на
задачите на јавната администрација. И сите тие се од квалификувани автори. Различниот
пристап или поглед се должи пред се од различните услови во кои тие фунции се
набљудувани како и од видот, карактерот и позицијата на јавната администрација во
конкретни услови во кои таа ја остварува својата функција.
Планирањето како функција на јавната администрација е исклучително важно. Тоа е една
од основните функции со помоша на која органите на управување во администрацијата ги
определуваат нејзините цели и задачите со помош на кои ќе бидат постигнати утврдените
цели. Начинот, методите и средствата за нивното постигнување исто така се присутни во
фазата на планирањето на активностите. Во таа насока се повеќе е присутно
проектирањето, прогнозирањето како и изработката на сценарија со кои се предвидуваат
идните состојби и одговорите кои треба да бидат преземени во таа насока. Активностите
на административните структури по форми и видови како и нивната взаемност во
дејствувањето од различни нивоа, видови и квалификации исто така е важно во насоката
кон обезбедување на не само модерна туку и исполнителна јавна админситрација.
Стратегиите, програмите и плановите се секако вклучени како базични појдовни моменти
во разработката на активностите и намерата на постигнување на поставените цели.
Организирањето ги вклучува дејствијата за создавање на администрацијата,
формирање на управата и управните системи во неа како и нејзините подсистеми и
основни структурни делови (сектори, одделенија). Организирањето има практична
димензија и го реализира планирањето. Функцијата на организирањето се состои во тоа
да се подигне организациското ниво со што би се зголемила ефективноста. Тоа значи

создавање на таква организациска структура која на вработените ќе им овозможи со
најмалку напор или со најмали трошоци да постигнат најголем работен ефект.
Современата организација на работата подразбира дисперзија на власта и делегирање на
права и обврски на соработниците. Делегирањето претставува основна обврска на
раководителот во јавната администрација. Најчесто неуспехот на администрацијата е
причинет од лошото пренесување или непренесувањето на овластувањата или изборот на
неадекватни соработници кои не се во состојба да работаат во секторот или одделот.
Затоа е битно јасно да се дефинираат работите и да се определи кои од нив можат да
бидат делегирани. Но битно обележје при делегирањето на овластувањата е слободата и
воспоставувањето на вистинска комуникација.
Координирањето се сведува на обезбедување на согласност помеѓу разните структури на
администрацијата во насока на функционирање на еден систем. Тоа означува
обезбедување на квантитативни и квалитативни односи помеѓу одделните структурни
делови на администрацијата и нивно еднонасочно дејствување се со цел да се
остварат јавните цели на администрацијата.
Мотивирањето го вклучува разработувањето на разни ефективни методи и средства за
создавање мотивирачки стимулации за постигнување на посакуваните и очекувани
резлутати од јавната администрација. Оваа функција ги обединува и ги насочува
заложбите на службениците во администрацијата кои дејствуваат како колектив и ја
зголемува способноста за исполнување и решавање на поставените задачи. Остварување
на целите се постигнува со мотивацијата на вработените која се состои од наградување,
но и казнување со цел да се постигнат поголеми перформанси. Елементи на
наградувањето се: платата, награда, кредити, парични примања, напредување во
кариерата, стручно усовршување и сл. За да се осигура поголема мотивираност на
вработените, потребно е во работата да се вгради поголемо чувство за занимливост и
предизвик, како и давање на службениците поголема слобода да одлучуваат за методите
и обликот на работата. Поттикнувањето на нивното учество за извршување на работата
практикувањето на меѓусебна интензивна комуникација преку создавање на чувство за
одговорност за извршување на задачите придонесува кон остварување зацртаните цели.
Контролата е функција која овозможува постојано следење на извршувањето на
поставените задачи, следење на законитоста на работењето, создавање на систем за отчет
за исполнетите задачи како и остварување на нејзините законски права и обврски.
Контролата е функција која е најтесно поврзана со планирањето. Таа има задача да ја
следи работата и да ги споредува постигнатите резултати со целите и стандардите
утврдени при планирањето. Контролата се состои од три етапи. Во првата се дефинираат
критериумите на ефективноста, во втората се мерат резултатите, а во третата се
отстрануваат недостатоците кои се појавиле. Контролата во многу организации се
реализира со помош на повратни информации кои ја покажуваат дискрепанцата од
планираното. Сепак, за да се добие гаранција дека контролата навистина ќе биде реална,
јавната администрација мора да има експерти кои ќе ги предвидуваат работите. Во
праксата почесто поимот контрола се заменува со поимот мониторинг кое во превод би

значело дека јавната администрација треба постојано да се набљудува.
1.2.2. Посебни класификации на функциите на јавната администрација

Од многуте дефиниции надвор од оваа основна класификација на функциите која е
погоре разработена ќе споменеме две поголеми групи на функции на јавната
администрација, и тоа: нормативно определени функции и технолошки определени
функции7.
• Нормативно определените функции имаат за цел да помогнат на државните
органи во остварувањето на законските овластувањата и тие можат да бидат експертски,
советнички и информативни. Во вака определените функции спаѓа и организационо-
техничкото обезбедување на дејноста на државниот орган па така тука во овој комплекс
влегува и административното опслужување на граѓаните и правните лица, пишувањето и
печатењето на документите, нивно размножување и др.
• Технолошки определените функции на јавната администрација се поврзани
со технологијата на работата на администрацијата а такви се: помагање при
подготовката на проекти и акти за издавање, разработување на јавни стратегии,
програми и политики; практично организирање на финансирањето на јавните услуги,
помагање при контролата на законито работење и др.
1.2.3. Специфични функции на јавната администрација

Исто така одредени автори зборуваат и за постоење на шест вида на функции
на јавната администрација и тоа: административно-
организациона функција, економска функција, социјална функција, информативна
функција, контролна функција и регулативна функција8.
Административно-организациската функција е од исклучителна важност во работата на
јавната администрација. Нејзината позиција и значење се апострофирани особено во
делот на управување со објектот врз кој администрацијата дејствува. Со помош на неа и
преку неа се дефнираат појавувањето или престанокот на постоење на структурни
објекти како и редот и поредокот во различните дејности на објектот , координацијата и
односите на субординација кои владеат во взаемните односи.
Економската функција постои со цел да ги гарантира еконмските состојби во делот кој е
објект на работа на јавната администрација. За секое општество економската стаблност и
благосостојба се основните постулати за неговото надградување и создавање на потрајни
духовни вредности. Колку постабилна економија толку поголеми предуслови за успешно
општество во кое граѓанинот ѓе ужива и поголеми и поквалитени права.
Социјалната функција е исто така многу важна. Нивото на решеност на социјалните
проблеми односно на нивната продлабоченост ја дефинира и позицијата на квалитетот на
општеството а во исто време и на способноста на јавната админсистрација квалитетно да
7 D-r Nikola Arabaxiski, Osnovi na javnata administracija-op{t del, SIELA, 2005.

8 B. Benev, Dràvna administracija, 2004.
се справува со нив. Проблемите како беда, невработеност, криминал, образование,

здравство се критериуми за нивото на исполнувањето на социјалната функција.
Контролната функција и значајна што создава претпоставки за компарирање од
дефинираното и зацртаното до реализираното. Прашањата колку се почитува законот од
страна на администрацијата со тоа создава спокоен животна граѓаните го овозмоѓува
оваа функција. Елементите на контролибилност и отчетност со дефинираното ниво на
јавност и транспарентност потпомагаат во нејзината реализација.
Регулативната функција ги покажува резултатите од исполнувањето на
административните процеси и нивната усогласеност со позитивните прописи.
Постигнувањето на резултатите и ефективноста на јавната администрација се активности
кои не се движат сами од себе. Тоа се регулирани процеси кои ако добро се водат
постигнуваат и квалитетни резултат.
Конечно, информациската функција насочена кон зголемена информираност и
користење на правата е во насока на создавање не само на комплетен туку и
поквалитетен сервис. Нејзиното значење в ерата на информациското општество и нема
посебна потреба да биде елаборираа.
1.3. УЛОГАТА И КАРАКТЕРОТ НА ЈАВНАТА
АДМИНИСТРАЦИЈА
Позицијата и улогата на јавната администрација се определува од нејзините односи со

општеството, државата, организациите, граѓаните и секако нејзината рефлексија врз
нашиот живот. Јавната администрација ги задоволува задачите на државната и
локалната политика во врска со потребите и очекувањата на населението. Самата
администрација е составена од луѓе кои ги определуваат и ги разбираат целите на
административните организации и активно се залагаат за да ги разрешат нивните
проблеми. Во таа насока јавната администрација е концентрирана во напорите да ги
обезбеди пред се улогата и карактерот кој се манифестира преку9:
• Јавноста на јавната администрација е секако најважниот атрибут. Сите
организации (државни, локални или месни, општествени.. се занимаваат со јавни работи,
односно нешта кои претставуваат јавен интерес за целото население или поголемиот
негов дел. Таквите дејности во голем обем го определуваат квалитетот на животот на
луѓето како сегмент на граѓанското општество. Во оваа област се секако присутни
моралните и етичките вредности на населението, карактерот и користењето на власта во
општеството, значењето на општествените сили, влијанието на социјалните групи и
многу други работи кои го определуваат животот на граѓанинот. Јавната администрација
е основен инструмент кој го движи општеството.
• Најважна задача и одговорност на јавната администрација е да ги определи и
да ги осигура очекувањата на населението и врз таа основа да ги определи целите и во
9 E.Kndeva,, Publi~na administracija, SIELA, Sofija, 2003

таа функција задачите на јавната администрација. Задоволувањето на општествениот

интерес е главниот предзнак на јавната администрација. Општествениот интерес се
јавува како двигател на фунционалноста на јавната администрација. Поодделни
администратори имаат лоша проекција за нивната улога. Тие мислат дека околу нив се
врти севкупноста на општественото живеење. Сепак современиот администратор треба
да биде на чисто дека неговата улога се состои во тоа да го задоволи општествениот
интерес. Тој, (општествениот интерес) е општата цел и фокусот на јавната
администрација. Таа постои заради него односно заради задоволувањена јавните потреби
интереси.
• Следната улога и одбележје (карактеристика) на јавната администрација е
намерата за развој на политиката и тоа како на државно така и на локално ниво.
Неопходно е учеството на администрацијата при идентификацијата на проблемите и
пронаоѓањето на решенија за нивното надминување. Проучувањето на општествените
интереси заради надминување и пресретнување на евентуалните дилеми од
општествениот живот е исто така значајна улога на јавната администрација. Помошта
која ја укажуваат на граѓаните во разрешувањето на елементарните прашања од нивниот
живот во функција на квалитативно подигнување како предизвик кон севкупниот
општествен амбиент исто така. Администраторите учестуваат дури и во процесот на
нормативната дејност. Со помош на граѓаните тие всушност и ги подготвуваат проектите
за подготовка и на законските решенија, во функција на донесување на прописи кои ќе
ги задоволуваат мнозинството од граѓаните, а со цел за разрешување како на
елементарните така и на нивните престижни очекувања.
• Секако дека јавната администрација е значаен чинител во процесот на
оживотворувањето на државната политика како на државно така и на локално ниво.
Всушност јавната администрација има извршна задача. По природа на работите,
административната дејност има извршен карактер. Таа ги извршува одлуките и
решенијата на органите на државната власт и локалната самоуправа. Со помош на неа
важните решенија се претвораат во практични исполненија и реални односи.
Извршувањето на политиката вклучува разработка и примена на подзаконски
нормативни акти и оперативни програми, определување на цели и подготовка на
активност за нивното постигнување, како и анализа и оценка на постигнатите резултати.
Способноста за искористување на политиката вклучува различни фактори (контакти,
координација, контрола, учество на граѓаните, средства, време, рокови, квалитет,
конфликти) кои придонесуваат нејзина адекватна примена.
• Изградбата на демократско општество е задача на демократски
ориентираната јавна администрација. Процесот на демократизирање ги обединува како
насоките така и интенциите на самата јавна администрација. Само со обединети напори
таа може да даде и сопствен придонес кон изградбата на демократски односи во кои
граѓаните би биле корисници на идниот демократизиран јавен сервис. Вградувајќи ги
заедно со другите вредностите и придобивките на општествените достигнувања, јавната
администрација дава сопствен придонес кон демократизирање на општеството. Во таа
насока се создаваат и соодветни административни структури со механизми кои ќе
обезбедат натамошна демократизација на администрацијата и со неа и на општествениот
живот воопшто.
• Јавната администрација е посредник помеѓу општеството и државата. Во

таа смисла прикажувањето на реалните социјални и други општествени појави и
феномени е очекувано. Таа позиција има повеќе обврски одошто привилегии. По
дефиниција јавната администрација е дежурниот виновник за сите владини но и
граѓански грешки. Таа е филтерот низ кој поминуваат сите информации и кој треба да ги
подготви како за едната така и за другата страна. Во таа насока јавната администрацја
треба да е добро, навремено и суштински информирана за сите општествено-политички
и социјални случувања за да може да одговори на задачата која и е наменета. Состојбите
во општеството се секогаш комплексни, противречни, многустрани и многузависни.
Учесниците во процесот на општествените односи имаат изградено свој посебен поглед
и ставови кон општествените појави и интереси и врз основа на тоа го градат својот
поглед и разбирање кон остварувањето на сопствените интереси. Токму оттука
позицијата на јавната администрација е многу сложена. Конфликтите на интереси
помеѓу разните заинтересирани страни кај јавната администрација се вкрстуваат
многустрано. Администраторот има многу тешка задача да стои исправен помеѓу
различните интереси и вредности кои заинтересираните страни (власта од една и
граѓаните од друга страна) ги протежираат и да се определува за една единствена:
вистината, заснована врз нормативните и други акти.
• Човекот како учесник и значаен чинител во администрација е многу
важен за да се разбере позицијата и значењето на јавната администрација. А како и да не
кога сите задачи на јавната администрација без оглед на значајноста, нивото и
позицијата ги извршува човекот. Таа како дејност не само што ја извршува туку е и
посветена на човекот. Тука во исто време се прекрушуваат две функции: човекот како
администратор но и во исто време човекот кој треба да ги ужива истите права како и
другите луѓе, што зборува за двојството на улогата човек. Но не треба да се заборави
дека организациите се севкупност од луѓе па така и административните. Тоа само по
себе имплицира дека се работи за сложни односи кои побаруваат координација како на
членовите на административниот состав така и со корисниците на нивните услуги.
Административните работи се поврзани како со човековите способности за разбирање на
односите и постапките и дејствијата на учесниците во процесот на ,,администрирање”
така и со односите помеѓу самите вработени во административниот оддел. Значи
двојството на односи помеѓу самиот административен персонал и односите со граѓаните
ја исполнува комплексната функција на јавната администрација.
• На крајот и веројатно не и последно но сепак значајно треба да се напомене
дека за јавната администрација е многу важно изучувањето и анализирањето на
административните знаења и искуство. Како и другите науки јавата администрација е
дејност која се заснива на научни искуства. Во таа смисла туѓите и сопствените искуства
се добредојдени и за јавната администрација. Изучувањето на претпоставките,
теоремите, концепциите и моделите секогаш помага да се најде најдобро структурно
решение за јавната администрација. Затоа, собирањето, обработката, анализирањето,
социолошките, економските, правните и други истражувања комбинирани со
современите средства се неопходни доколку сакаме квалитетна јавна администрација.
Административниот јазик, култура, истражувањата, позицијата на малцинствата и
жените, перспективите на осовременување секако дека се сериозни проблемски прашања
на иднината.
2. ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА- НАУЧНА
ДИСЦИПЛИНА
Како и при секое научно дефинирање така и за јавната администрација постојат

опортуни ставови. Има мислења на некои од теоретичарите дека јавната администрација
не е посебна наука. Така дел од теоретичарите сметаат дека таа е составен дел на науката
за управата. За разлика од нив други протежираат став дека таа е сепак наука која се
занимава со проблемите на администрацијата. Но не на секоја администрација (збир на
активности и дејности во канцелариското работење) туку на онаа која ги опфаќа
дејностите на ,,управување” во државниот и во јавниот секотр. Фактот дека во
изминатите години јавната администрација се повеќе се употребува како термин-
синоним на зборот управа (Е. Пусиќ) имлицира размислување дека таа е она што и
управната наука. Сепак преовладува ставот дека јавната администрација не е само
практична дисциплина туку и теоретска. Таа е наука која (Емилија Кндева) како значајна
општествена категорија наполно созреа и со тоа може да се интерпретира како сериозна
научна дисциплина.10
Според, Бенев, исклучителноста (единственоста, уникатноста) на јавната администрација
произлегува од нејзиниот интердисциплинарен приод, факт кој што означува дека таа е
изградена врз основа на цела гама на научни општествени дисциплини кои што само ја
нагласуваат како сериозна дисциплина11. Сепак добро би било да се разгледаат
извориштата на јавната администрација како научна дисциплина кои се ситуирани пред
се во: правните политичките, науката за управата, економијата, социологијата,
организацијата, психологијата. итн. Мора да се признае дека токму тука е основата и
слугата за појавата и актуелноста на издвојувањето на јавната администрација како
посебна научна дисциплина.
Поинакво становиште во врска со прашањето на појмовното определување за јавната
администрација форсира Арабаджиски13: Во системот на општествените науки постои
наука за јавната администрација, но самата јавна администрација не е самостојна наука.
Јавната администрација е социјално управуван систем предопределен да ги задоволи
општествените потреби на луѓето и заради тоа таа претставува самостоен објект на
истражување. Различните приоди на организација и функционирање на јавната
администрација ја создаваат науката за неа, но сите тие се повикуваат на постигнувањата
на други општествени науки.
Сепак мора да се признае дека досега искористениот емпириски приод колку и да бил
корисен во однос на самата наука сепак не може доволно да ги објективизира сите
процеси и појави врзани со јавната администрација како наука. Без разлика за
10 E.Kndeva,, Publi~na administracija, SIELA, Sofija, 1998

11 Sepak ne bi moèlo toa da bide unikatnosta na edna nauka od pri~ina {to taa ne e edinstvenata nauka koja
izvori{teto go nao|a vo drugite nauki. Taka menaxmentot e isto taka nau~na disciplina koja svoeto pravo na gra|
anstvo go zaslu~i so pomo{ na drugite nauki (ekonomija, pravo, sociologija, tehni~ki nauki, antropologija,
psihologija)
различието на позициите и ставовите околу ова прашање сепак, таа ги исполнува

основните методолошки принципи и неопходности на современата наука. Тоа од своја
страна е и потврда дека јавната администрација ги поседува сите неопходни критериуми
потребни за позиционирањето во семејството на општествените науки. Таа, имајќи свој
предмет на истражување, создаде како научен апарат така и научна терминологија,
методи и научен приод со што (силен аргумент на сите оние кои го протежираат ставот
дека таа е посебна научна дисциплина) и ги исполнува условите за посебна научна
дисциплина. Затоа, тргнувајќи токму од предметот на нејзиното истражување јавната
администрација како наука има силна перспектива. Во таа смисла потребата од научно
разрешување на отворените прашања на практиката, посебно во домени каде таа не може
да даде компетентен одговор е ургентно. Ова посебно од позицијата и
13 13
D-r Nikola Arabaxiski, Osnovi na javnata administracija-op{t del, SIELA, 2005.
актуелноста на подрачјето кое таа го третира и секосдневните практични импликации во

современиот концепт на живот во демократското општество и позицијата на граѓанинот
со сите негови барања и очекувања за квалитетен живот и задоволување на неговите
права.
2.1. ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА И ДРУГИТЕ НАУКИ
Логично е дека јавната администрација е можеби најблиска до правната наука. Оттука

тој приод е и најблизок до неа. Ова од причина што при користењето на научниот апарат
многу интензивно се користат достигнувањата од областа на правните дисциплини
особено од: административното право, уставното право, управното право. Затоа правната
интерпретација на проблемите и ставовите во врска со нив имаат правнички призвук.
Правните науки создавајќи комплексни сознанија преку користењето на сите средства
(од методологија се до практика) се употребуваат за проучување и интерпретирање на
појавните форми и облици на проблемите кои се испречени пред јавната
администрација. Со помош на нив јавната администрација го манифестира како објектот
така и субјектот на својот научен интерес. Освен тоа преку користењето на правниот
приод таа црпејќи ги правните принципи и норми од правните науки, ги извлекува од
нив нужното кое го инкорпорира како темелна придобивка кон науката за јавната
администрација. Тргнувајќи оттаму административната дејност добива можност да се
разгледува како подзаконска дејност.
Теоријата за поделба на власта на законодавна, извршна и судска ја поврзува извршната
власт со администрацијата. Административната дејност е дејност за извршување на
законите и другите нормативни акти а токму административното право ги регулира
односите кои се развиваат при исполнувањето на административната дејност. Според
некои теоретичари јавната администрација може да се разгледува и како дел од науката
за државата и правото бидејќи тука влегуваат прашањата кои се однесуваат на
административните органи, административнотериторијалната поделба на државата,

административните акти и др.
Сепак тоа не дава обележје кое би манифестирало дека јавната администрација е
составен дел на правната наука. Таа не е правен мутант (заб. Б. Бенев) туку наука која ги
користи придобивките на правото како наука.
Организациони
науки
Правни науки Социологија
Јавна
администрација
Политички
науки Психологија
Економија
Придонесет на политичките науки е несомненено силен. Врската на јавната

администрација со политичките науки е мошне изразена и логично е јавната
администрација да ги користи научниот апарат на политичките науки од причина што
таа има многу допирни точки со нив. Преку јавната администрација се остварува
државната политика. Таа е под влијание на политичките процеси, промени и фактори во
државата и општеството. Политичката анализа (полицѕ аналисис) е дел од политичката
наука која се користи и во јавната администрација при следењето на креирањето на
државната или локалната политика и др. Преку неа се изучуваа врската и зависноста на
критериумите при изборот или реализирањето на определени решенија на органите на
државната или локалната власт.
Државната управа (јавната администрација во практиката врши и управувачки функции)
користи многу политички функции но и обратно, но секоја од нив си ја задржува својата
самостојност и посебнст. Треба да се обележи дека врз основа на политичката платформа
на партиите на власт се гради програмата за работа на државната администрација. Освен
тоа најголем дел од лидерите во државната и локалната администрација се именуваат со
партиска препорака. Всушност политиката се јавува во улога на креатор на структурите
и односите во јавната администрација. Но во исто време практикувањето на власта во
јавната администрација создава простор и поле за истражување на односите кои се

создаваат во јавната администрација а се од интерес на политичките науки.
Проблемот на зависност на државниот службеник во јавната администрација од
политичките сили и елити кои ја практикуваат власта е предмет на широка дискусија во
теоријата. Постои општа согласност дека по позиција и функција администраторот-
службеникот во јавната администрација треба да биде независен од политичката власт.
Степенот на независноста на службениците од политичката власт зборува и за
независноста на административниот апарат. Ова прашање исто така е поврзано и со
професионализмот на јавната администрација. Колку поголема независност толку
поголема професионализација што од друга страна значи и зголемен квалитет на улогата
и практиката на јавната администрација како сервис на граѓанинот.
Борбата за независност на администрацијата ја започнал уште во 1887 година
американскиот претседател Вудро Вилсон, кој сметал дека администрацијата по
дефиниција треба да биде надвор од сферата на политиката. Значи тој фактички го
застапувал мислењето за целосна професионализација. И логично од причина што
административните прашања не се политички прашања ниту треба да имаат било каква
врска со политиката. Факт е дека политиката, користејќи ја позицијата на власт на
администрацијата и доделува извршување на соодветни задачи, но тоа од своја страна не
значи по автоматизам политизирање на администрацијата ниту пак манипулирање со
неа. Така политиката би требало да си ја формираат политичарите а администрацијата по
позиција и дефиниција треба да ги извршува донесените решенија од политиката на
владата и другите надлежни органи.
Дури размислувањето оди дотаму што јавната администрација треба да го спроведува и
практикува јавното и административното право а најмалку па дури ни воопшто
политиката. Фактички Вилсон создавал практика на деполитизирана админстрација
наспроти широко распространетиот пристап ,,победникот на изборите да добива се”,
вклучително и јавната администрација. Затоа и постои борбата (некаде декларативна
некаде со практични импликации) за максимално професионализирање на јавната
администрација. Со тој принцип се обезбедува јавна администрација која професионално
си ја извршува работата без на неа да влијаат политичките партии кои ја освоиле власта.
Сепак повеќе или помалку јасно е дека таа борба сеуште трае. Јавната администрација не
успеала наполно да се деполитизира. Учеството и замешаноста на политиката во јавната
администрација на нашиве простори е евидентно. Тоа создава нејзина пежоративна
позиција при што ефектите од нејзината работа не се во функција на граѓанинот туку на
политиката на партијата на власт.
Организационите науки и управувањето (наука за организација, теорија и организација
на деловните системи, менаџмент, логистика, управување со системи, управување со
економии, деловно комуницирање, одлучување, човекови ресурси и други науки) се
исклучително важна основа на науката за јавната администрација. Како и да не бидат, во
услови кога самиот термин е кованица која произлегува од науката за организација и го
проучува проблемот на управувањето во исто време. Впрочем дејноста на јавната
администрација се одвива во рамките на многу сложени управувачки структури. За да ја

разбереме функцијата на јавната администрација и коридорите на комуникацијата
логично е да ги познаваме најнапред организациските структури. Изборот на
најпогодната структура која создава ефективна јавна администрација е неодминлив.
Односите на формалните структури со координацијата и субординацијата меѓу нив е
важно прашање и инпут кој сериозно треба се разгледува. Теоријата на организацијата
(црпејќи ги изворите од практиката) непрекинато создава нови организациски облици,
шеми и нови односи на взаемност кои наоѓаат свое место и во јавната администрација
како наука така и како практична дисциплина насочена во функција на оперативен
придонес кон администрацијата која во практика ја остварува својата функција. Затоа
организационите науки имаат сериозна позиција во науката на јавната администрација.
Таа како наука во поглед на овој приод (односот кон и со организационите науки) ги
следи прогресивните промени во организациите како системи на јавната власт и
управата извлегувајќи ги и предлагајќи ги најпогодните односи и структури со што и
практикувањето на предметот на работа на јавната администрација го подигнува својот
квалитет со нивната примена.
Управувачкиот приод или менаџерските импликации имаат исто така сериозен импакт во
науката за јавната администрација. Тој приод има сериозно значење за јавната
администрација. Важноста на практикувањето на менаџментот и посебно неговите
функции која влече искуства од практиката и теоријата на менаџментот. Практикувањето
на функциите во јавната администрација (нивното развивање, создавање комуникации и
организациони шеми) постојано ги користи придобивките и искуствата на современиот
менаџмент, со што создадената врска само јакне. Јавната администрација активно ги
следи процесте во општеството и измените кои носат прогресивност те истите ги
вградува со што ја подобрува сопствената ефективност.
Управувањето (менаџментот) на јавниот сектор внесе доста вредности и создаде
погодности за издигнувањето на научниот потенцијал на јавната администрација.
Работејќи на етаблирањето на научниот потенцијал и креативноста таа низ практична и
апликативна дејност се претвори во она што денес претставува. Концепцијата на овој
приод е заснована на стојалиштето дека менаџментот на приватниот сектор
инструментално е првенствено менаџментот на јавниот сектор. Така се прават напори за
трансфер на управувачките достигнувања и вештини од менаџментот на приватниот
сектор и нивното прилагодовуње за потребите на јавниот сектор. Тоа всушност не значи
ништо друго туку воведување претприемнички дух во јавната администрација со помош
на развивање на конкурентските односи во неа. Пазарниот амбиент во јавната сфера
моше само да биде плодотворен не само во зачувување туку и во развивање на основните
нејзини принципи на јавност. Тоа придонесува за професионализирање и подигнување
на квалитетот на административните кадри. Но таквите трансформации не се ниту лесни
ниту остварливи преку ноќ. Стекнатите позиции и закоравените навики не се менуваат
туку така. Потребен е долг процес на создавање на нова организациска култура како
гаранција дека новите идеи се претвораат во реалност.
Новиот претприемнички дух се заснива на повеќе

принципи кои треба да влијаат врз неговата делотворност преку: продажба на деловните
услуги, намалување на правилата и процедурите како и да се регулираат и интегрираат
дејностите на административните одделенија, при што да се почитуваат принципите
наорганизациските науки. Припадниците на овој тренд инсистираат на взаемност помеѓу
управувањето и пазарот, при што за управувањето владее мислење дека е неефикасна
бирократија а пазарот делува како ефективна приватна фирма. Сепак и при ваква
состојба проблемите пак постојат. Така бирократските отпори влијаат негативно на
управувањето. Во услови на опструкција на управувањето пазарните законитости се
недоволни за ефикасност во администрацијата. Затоа взаемноста и на двата фактори
може да доведе до зголемена функционалност.
Социологијата како наука за односите во општеството исто така е доста блиска со
јавната администрација. Во јавната администрација не ретки се прашањата и проблемите
кои се тесно поврзани со предметот на истражување и третирање на социологијата.
Прашањата кои се поврзани со создавањето и негувањето на врските помеѓу луѓето во
јавната администрација и нивниот однос со граѓаните како корисници на услугите се
објективни причини за интерес на социологијата. Врските со политичките партии и
импликациите од тие односи, социјалната цена која се јавува за многу прашања е исто
така област од интерес на социологијата.
Психологијата како наука посветена на човекот и неговото поведение е присутна во
сериозна мера. Стресот на работа, карактерите на личноста, разликите по возраст, пол и
национална струкура се теми кои ја генерираат јавната администрација во нејзината
успешност а во исто време се во фокусот на психологијата. Конфликтите кои не се ретки
при секојдневното извршување на работните обврски исто така. Создавањето на клима
на соработка, доверба и почит се прашања од интерес како на јавната администрација
така и на психологијата. Науката за јавната администрација ги користи придобивките и
научните достигнувања на психологијата во функција на хармонизирање на односите
помеѓу вработените во нејзиниот сектор. Психолошките методи се користат за создавање
на јавна администрација која ќе ги надминува проблемите кои се предизвикани од
природата на човековата личност и односите кои се создаваат помеѓу луѓето. Особен
придонес на овие методи има при истражувањето и анализата на однесувањето на
корисниците на услугите на јавната администрација.
Недвосмислено е и значењето и учењето на Макс Вебер кој ја создал теоријата за
бирократијата. Таа е од исклучително теориско и практично значење токму за јавната
администрација. Токму неговите: востановени правила, создадени процедури, силната
формализација, централизација и комплексност, заедно со проекциите за
професионализам се токму по мерка за јавната администрација. Службените формални
врски, строгата хиерархија како природен ред на нештата исто така е карактеристична
црта за бирократските структури на јавната администрација. Тој ја создал концепцијата
за функциите на модерната држава.
Постојат и многу други теории кои биле користени во активностите на создавањето на

темелите на јавната администрација. Сепак интегрирањето на стекнатите искуства и
знаења во функционално единство и насочени кон предметот за кој се интересира јавната
администрација ни укажува за сериозниот пристап на оваа релативно помлада научна
дисциплина. Не се работи за интуитивност или стихијност туку за сериозен пристап во
напорите на нејзиното дефинирање и позиционирање во семејството на општествените
науки. Зголемениот научен и теориски фундус од знаења искуства и практики се повеќе
најдува своја а примена на полето на практичните задачи на јавната администрација.
Методолошката концепција како основа на јавната администрација ни кажува за
сериозноста на приодот и третирањето на општествените појави кои се предмет на
нејзиното истражување и интерес.
2.2. ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА ПОСЕБНА НАУЧНА
ДИСЦИПЛИНА
Од сето погоре кажано евидентно е дека јавната администрација својата научност ја

потпира врз повеќе научни дисциплини кои дале придонес на нејзиното создавање не
само како практика туку и како научна дисциплина. Разнообразието на научните приоди,
методи и подрачја на интерес ја прави науката за јавата администрација сеопфатна и
комплексна како научна дисциплина при што е нагласена нејзината силна
интердисциплинарност. Јавната администрација ги интегрира сите искуства и
достигнувања на другите науки создавајќи сообразен систем кој со сопствен и
специфичен приод ги третира проблемите предмет на нејзиниот интерес. Значи јавната
администрација претставува интердисциплинарна наука, продукт на законот за
интеграција на научното мислење12.
Тоа според Б. Бенев дополнително ја истакнува позицијата на јавната администрација
како самостојна наука без никакви дилеми дека припаѓа во некоја друга научна
дисциплина (како што некои автори двосмислено ја позиционираат час како самостојна,
час како дел на економските односно управната наука). Впрочем една наука ја има
позицијата на посебна и самостојна научна дисциплина кога си има свој предмет на
истражување, а предметот на оваа наука јасно дека е јавната администрација. Мора да се
подвлече дека науката за јавната администрација се разви и се профилираше во научна
дисциплина не само поради тоа што има свој сопствен предмет на истражување туку и
поради фактот што создаде и во својот опус интегрира мноштво значајни аксиоми кои го
одбележуваат нејзиниот раст и развој. Нивното утврдување и практична применливост
во научно-истражувачката работа само ја потврдија научната димензија на оваа
дисциплина. Овој автор, придонесот на оваа научна дисциплина го согледува преку збир
на повеќезначни усвоени вредности во функција на општествените истражувања.
12 B. Benev, Publi~na administracija, problemi, pozicii, viduvawa Juristpres, Sofija, 2002

Неколку основни постулати го изразуваат нејзиниот научен придонес:

- зголемена конкуренција која означува дека јавните ресурси треба да бидат објект
на реална јавност и конкурентска способност,
- повеќе јавност и транспарентно дејствување, што би значело помало мешање на
државата во јавната сфера,
- повеќе информации кон граѓаните за работата, решенијата и дејствијата на
јавната администрација
- зголемена децентрализација и самостојност на локалната во однос на
централната власт и др
Јавната администрација усвои и применува поголем број на теориски правила со што
дисциплината доби силна концепциска поддршка и основа. Ваквата заснованост создаде
услови таа да биде во позиција да ги мери постигнувањата и во исто време да ги
компарира со утврдените цели и нивното достигнување. Така во секој момент во секое
одделение и секој административен работник си носи директна одговорност за
постигнатите резултати односно извршените задачи. Со тоа таа само ја збогатува својата
продуктивност како наука и ја зголемува сопствената општествена позиција и
одговорност во исто време.
Како научна дисциплина таа денес се изучува на сите значајни универзитети во светот
што повторно укажува на нејзината важност. Како на запад така и во нашето блиско
окружување јавната администрација како наука добива се поголема значајност од
причина што третира многу сериозна област на човековото живеење па затоа е се
поатрактивна и присутна како посебна научна дисциплина речиси на сите универзитети
и во југоисточниот дел на Европа.
3. ПРЕТПОСТАВКИ ЗА ИЗГРАДБА И ФУНКЦИОНИРАЊЕ НА

ЈАВНАТА
АДМИНИСТАРЦИЈА
Секој систем зависи од претпоставки кои го предодредуваат неговото создавање и

изградба меѓутоа го определуваат и моделот на функционирање. Тоа е основно
побарување на системската теорија. Оваа методолошка теза е со иста важност и за
јавната администрација од причина што на почетокот ја дефиниравме како систем
(систем на различни функции вградени во соодветни институции и исполнувани од
страна на административниот персонал или како аспект на поимот власт јавната
администрација е комплекс од административни процеси, административни структури и
лица кои се на службени позиции и кои го помагаат и осигуруваат извршувањето на
законите како и дејствувањето на органите на власта). Тие претпоставки се:
• правни (законски) претпоставки,
• власта и нејзината распределба,
• политичките сили и
• претставништвото (се мисли за политичка репрезентација).
3.1. ПРАВНИ (ЗАКОНСКИ) ПРЕТПОСТАВКИ
Една од основните карактеристики на јавната администрација е фактот што таа основно

се уредува со уставот, законите и другите нормативни акти на една држава.
Организацијата, структурата, составот, функционирањето, носењето на актите и друго се
засноваат на законските и нормативните акти. Правната поставеност на јавната
администрација ја осигурува правната стабилност на институциите кои ја сочинуваат
како и на нејзината дејност. Таа ја гарантира правната заштита на правните и законските
интереси на граѓаните при управувањето со државната власт како и условите за
реализирање на нејзините задолженија.
Устав - Уставот е највисок општ акт во правниот систем на една држава 13. Некои
правници како на пример проф. Светомир Шкариќ велат дека во одредени услови
Уставот, претставува и општествена повелба или општествен договор со кој се уредуваат
и другите општествени прашања од пошироко значење а не само основите на државното
и правното уредување. Како таков тој претставува основен столб на одредено општество
или главен регулатор на односите во него. Според истиот професор сфаќањата за поимот
устав можеме да ги поделиме во две групи и тоа како: сфаќања кои уставот го
13 Najosnovnata podelba na pravnite akti e na: op{ti i poedine~ni pravni akti. Op{ti pravni akti se onie koi sodràt
op{ta pravna norma. Tie istovremeno, sluàt kako ramka i osnova za donesuvawe na poedine~ni pravni normi,
odnosno akti. Op{tite pravni akti se: ustav, zakoni, podzakonski akti (uredba, naredba, pravilnik, upatstvo, odluka,
ukaz - gi nosat izvr{nite i upravnite organi na edna dràva. Poedin~ni pravni akti se onie koi sodràt poedine~na
pravna norma i so koi se reguliraat poedine~ni, odnosno konkretni pravni raboti. Poedine~nite pravni akti moàt
da bidat: 1). Pravni akti, koi gi donesuvaat dràvnite organi a takvi se: upravnite akti (re{enie, dozvola) i sudskite
pravni akti (presuda, re{enie i odluka); 2). Pravni akti koi{to gi donesuvaat pravnite lica (vo pravni raboti, dela i
dr.)
определуваат во материјална смисла и сфаќања кои уставот го определуваат во формална

смисла14.
Според првото сфаќање, (во материјална смисла) уставот претставува збир на правила и
норми со кои се регулираат основите на општественото, државното и правното
уредување на одредена земја, при што воопшто не е битна неговата форма (пишана или
непишана) ниту неговото правно дејство (посилно или послабо). Основата на ова
сфаќање е ставот дека секоја држава има свој устав, бидејќи ниту една од нив не можела
да функционира доколку нема правила и норми. Поаѓајќи од ова основниот критериум
при определувањето на уставот во материјална смисла е содржината на материјата што
со нив се
14 Prof. Svetomir [kari}, Sporedbeno i makedonsko ustavno pravo, Matica Makedonska, 2004, Skopje.
уредува а не обликот на правното дејствие на правилата и нормите.

Според второто сфаќање, уставот во формална смисла претставува пишан и
кодифициран правен документ со најсилно правно дејствие, донесен од посебен или
највисок државен орган во постапка која е посложена од онаа на донесување на
законите. Основен критериум за сфаќањата на уставот во формална смисла се
формалните обележја (пишаната форма, правното дејствие на нормите и постапката за
негово донесување), а не содржината на самите правила и норми. Според ова основни
белези на уставот во формална смисла се: уставните норми се правни норми од најопшт
карактер, уставните норми имаат послино правно дејство од другите правни норми,
уставните норми имаат пишана и кодифицирана форма, нив ги донесува највисок
државен орган или посебен орган и уставните норми секогаш се донесуваат во
посложена постапка од постапките на донесување на другите прописи15.
Вообичаено со уставот на една држава се утврдува: општествено економското уредување
на земјата; организацијата на државната власт; функционирањето на највисоките органи
во државата; односите помеѓу повисоките и пониските органи во државата;
функционирањето на посебните органи; личните права и слободи на граѓаните и друго.
Она што е наш предмет на интерес е сознанието дека неки устави содржат и конкретни
одредби за основните односи во областа на државната администрација, норми кои го
определуваат статусот организацијата и создавањето на повисоките државни органи,
нивните меѓусебни односи, норми врзани со режимот за јавната државна сопственост,
условите и редот во државниот монопол, принудното оттуѓување на сопственоста за
државни потреби итн.
Закон: законот е општ правен акт кој го донесува највисокиот законодавен дом во
една држава. Законите ги донесува Парламентот како највисок законодавен дом.
Потребата од правна регламентација произлегува од принципот на законитост кој стои
во основата на адмиинистрацијата. Начелото на законитост во една држава се остварува
преку следниве принципи: објавување на законите, забрана за ретроактивно (повратно)
дејство на законите, законска определеност на казнивите дела и на казните, законска
заснованост на поединечните акти и мерки, решавање на споровите во постапка
предвидена со законите, право на жалба и судска контрола на законитоста на актите на
државните и јавните установи.
15 Законодавниот орган го донесува уставот во посебна процедура, различна од онаа во која се донесуваат
законите. Во одредени случаи Устав може да донесе и одредено лице на пример монарх, претседател-
диктатор или пак група лица. Тоа е т.н. подарен устав што го наметнува шефот на државата, под изговор
дека со него се ,,спасува државата” иако во суштина се работи за начин со кој се сака да се прикрие
вистинскиот недемократски карактер на политичкиот режим.
OBELE@JA NA ZAKONITE
ZAKONOT E PRAVEN AKT
GO DONESUVA ZAKONODAVNIOT
DOM
ODRAZ NA NARODNATA VOQA
RASPOLAGA SO PRAVNA SILA
GI REGULIRA NAJVA@NITE
OP[TESTVENI O DNOSI
Почитувањето на законите од страна на сите правни субјекти е апсолутен услов за

слободата на државната власт. Тоа се однесува за дејноста на државните органи и
службениците. Секое нарушување на законите води до деформација на воспоставениот
општествен ред. Затоа можеме да речеме дека законитоста е основа на дејноста на
државните органи кои се задолжени строго да ги почитуваат и да се придржуваат до
законите. Законот е творба на државата но тој е задолжителен и за самата неа. При
практикувањето на власта државата е таа која се самоограничува со одредбите од
законите при исполнувањето на власта. Едноставно државните власти мора да го вршат
она што е дозволено со законските одредби.
Почитувањето и исполнувањето на законите од страна на државните органи е основно
обележје на правната држава. Особено важен фактор за рационално функционирање на
државната администрација е оптималното регулирање и законитоста при меѓусебните
дејствија на државните органи со почитување на принципот на поделба на власта
(законодавна, извршна и судска). Во односите помеѓу државните органи и граѓаните
барањето за законито дејствување и однесување е апсолутно неопходен услов за
почитување на воспоставениот правен ред.
Извор на јавната администрација се законите кои ги регулираат и уредуваат односите
поврзани со условите и дејноста на државната администрација како што се на пример:
Законот за администрација, Законот за организација на органите на државната управа,
Законот за државните службеници, Законот за локалната самоуправа, Законот за
одговорност на државата за причинети штети кон граѓаните, Законот за јавни
претпријатија и други закони.
Сигурно е дека во една држава Законот за државната администрација е еден од
најважните закони. Вообичаено со еден ваков закон се уредува: структурата на
администрацијата, статусот, правата, должностите и одговорностите на државните

службеници, системот на плати и надоместоците на плати за државните службеници.
Регулирањето на правата обврските и одговорностите, како и вработувањето и
очекувањето на државните службеници со посебен закон значи ниво издвојување од
останатите вработени поради спецификата на работите кои ги извршуваат. Со ваквото
решение преку афирмација на принципите на професионална деполитизирана ефикасна
и одговорна државна администрација се обезбедува навремено и квалитетно вршење на
услугите на граѓаните. Ова решение дава можност државната администрација да биде
вистински сервис на граѓаните.
3.2. ВЛАСТ И РАСПРЕДЕЛБА НА ВЛАСТА
Во рамките на политичките теории поимот власт е едно од најчесто поставуваните и

прашање за кое најмногу се разговара. Прашањата кои се поставуваат се: Како и каде се
појавува? Дали има божјо потекло? Што е суштината на власта, кои се изворите на
власта, како треба да се организира и да се врши? Која и каква е функцијата на власта и
нејзините врски со јавната администрација итн. Сите овие се прашања на кои не е лесно
да се одговори.
Во правно-политичката литература за појдовно определување на поимот власт се смета
она кое е дадено од Макс Вебер, кој власта ја определува како ,,можност на едно лице
внатре во социјалните односи да може да ја оствари својата воља без оглед на
спротивставувањата и незвисно од тоа врз што се засновува таквата можност”. Во
политичките енциклопедии власта најчесто се определува како специфичен волев однос
на субјектот спрема објектот на тој однос. Таа се состои во поттикнување кон дејствија
кои вториот субјект, односно објектот на тој однос, е должен да ги извршува дејствијата
според желбата на првиот. На тој начин, власта се посматра како посебен однос на
владеење или влијание, како способност за влијание врз некого, како ,,власт над некого”,
како принудување, како сила.
Интересен е феноменот на власта во конотација со јавната администрација. Власта
секогаш претставува двостран однос односно таа е сооднос помеѓу објектот и субјектот.
Субјекти на власт се непосредни активни носители на власта. Во својство на субјект се
појавуваат луѓето како индивидуи, организации создадени од страна на луѓето,
заедници на луѓето (народ) па дури и светски заедници и мултинационални организации.
Објект на власта претставуваа луѓето, групите на луѓе односно населението. Својствата и
квалитетот на објектот на политичката власт се определени во зависност од видот на
политичката култура (парохијална, поданичка и партиципативна). Најдобра, односно
целосна потчинетост обезбедуваат парохијалниот и подданичкиот тип на политичка
култура. Стабилна власт постои само тогаш кога власта почива на интересите и на
личната заинтересираност на индивидуата или групите, која го мотивира и стимулира
доброволното потчинување и почитување на заповедите и наредбите на власта. Во
смисла на претходното јасно се наметнува заклучокот дека власта во функција на
сопствената стабилност треба со помош на јавната администрација да создава односи на
соработка и почитување на применаа и владеењето на правото. Јавната администрација е

инструментот со кој власта создава сопствен имиџ и ги истакнува сопствените
квалитети.
Власта се прикажува како еден своевиден однос помеѓу луѓето и групите, во кој што
оние кои ја поседуваат власта се наоѓаат во позиција да владеат со останатите членови на
општествената заедница. Според некои теоретичари ова е примарниот факт на власта.
Втор момент, е содржина на тој однос, во кој едните ја имаат власта и управуваат, а
другите слушаат. Содржината се состои во тоа што страната на оние кои владеат, кои
управуваат влијае на однесувањето на потчинетите за да се однесуваат спрема желбите
на оние кои ја поседуваат власта. Значи, содржината на ова, е дека постои влијание на
однесувањето. Со тоа истовремено е изразена и целта на односите на власта која
настојува да влијаее на насочувањето на однесувањето во определна насока. Трето, она
што веднаш и непосредно паѓа во очи кај феноменот на власт и кое луѓето најнепосредно
го чувствуваат тоа се средствата кои во тој однос ги употребуваат оние кои владеат, како
би можело со нив да се влијае на однесувањето во одредена насока на оние со кои се
владее. Тоа се средствата на сила, принуда и насилство. Токму од овие три аспекти и
конкретно преку нив јавната администрација има круцијална улога. Негувањето и
хармонизацијата на односите и почитувањето на интересите на поединците и групите,
создавањето на квалитетни и содржински исполнети односи во услови на јасно
дефинирани целисоздава амбиент на сигурност или одбојност ко власта. Јавната
администрација како филтер на тие односи и како последна алка помеѓу власта и
граѓанинот има и своевидна маркетиншка улога и со тоа е спона е многу важен фактор
во односите со граѓанинот.
3.2.1. Сфаќања за суштината на власта

Постојат различни сфаќања за суштинските обележја на власта. Тргнувајќи од различни
правци на гледање власта можеме да ја посматраме од следните аспекти:
1. Државната власт е сила. Власта е општествен однос кој се пројавува во
можноста и правото на еден субјект или на една група да одлучува, и истовремено на
сопствените одлуки, за другиот субјект или група да добијат задолжителен карактер. Во
тој случај, настанува однос на управување-извршување, однос кој, понекогаш се
изразува во најгруб облик на командувањепотчинување. Принудата и убедувањето се
методи со кои државната власт опстојува. Принудата е функционална карактеристика на
државната власт и претставува гаранција за управувањето на државната власт.
Убедувањето е поврзано со различни мотивациони фактори како што се менталитетот
вредносните орентации и системи. Кога имаме убедување тогаш сме сигурни дека
постои спремност на потчинување кон државата или кон друг носител на власта не
поради лични и други интереси туку поради остварување на високи цели и идеали, кои
најчесто се патриотски, морални, религиозни и кои во ваква ситуациа претставуваат
значаен извор на сила на власта. Од аспект на јавната администрација силата значи
можност да се задоволат интересите на граѓаните. Насочувањето на севкупната енергија
во тој правец создава претпоставки за конкретно дозирана сила која е насочена кон
почитување на Уставот и законите односно нивно правилно материјализирање што

преку владеењето на правото јавната администрација на граѓанинот му го обезбедува во
конкретна материјална форма.
2. Државната власт е воља. Власта опстојува како резлутат на општата воља
на граѓаните на една држава, која го дава изразот на согласноста да се воспостави и
функционира државната власт и согласноста да и се потчинуваат. Впрочем самата за
себе власта не е воља. Јасно манифестираната воља во функција на остварување на
повисоки граѓански стандарди не само што е обврска на власта туку е и конкретната
форма низ која таа воља вистинкси се манифестира;
3. Власта е неоходен услов за управување со луѓето и нивно обединување и од
тој аспект можеме да ја гледаме и како социјална власт. Како повисока форма на
социјалната слобода државната власт ги има следниве карактеристики: Прво: таа е
самостојна и независна во рамките на државата. Самостојноста се изразува преку
фактот што таа е првична власт која не е дадена од некој друг туку е самопроизвод, а
независноста што е автономна и не зависи од ниту една друга власт. Второ: таа е врховна
власт. Во рамките на државата неможе да пости друга власт која е над државната. Како
врховна, државната власт е неограничена и општо задолжителна. Како
општозадолжителна се остварува и се гарантира со средствата за принуда кои само
државата може да ги користи кога за тоа има потреба. Трето: државната власт е
неотуѓива, што значи дека таа неможе да се префрли односно да се пренесе на некој
друг. Употребата на власта преку јавната администрација претставува конкретен но и
реален инструмент со помош на кој се реализира и социјалната ролја на државата. Без
оглед на нивоата (кои се значајни) таа ја манифестира цврсто изразената политика на
врвот која пренесена преку администрацијата дава конкретна слика за стратегиите и
целите кои се проектирани во конкретната држава. Исполнителот на власта во просторот
надржавата е јавната администрација преку која јасно се манифестирани односите кои се
градат.
3.2.2. Распределба на власта (начело на поделба на власта)

Во современите држави опстојува и се практикува начелото на поделба на власта на
законодавна, извршна и судска власт кое е нејзин камен темелник. Теоријата на поделба
на власта е заснована врз идејата за постоење на слаба и ограничена власт, а во
позадината стои недовербата на граѓаните во државната власт, независно од тоа дали таа
припаѓа на поединец, група или на мнозинството. Недовербата пак е резлутат на
раширената појава на злоупотреба на државната власт во сите облици на владеење. Па
затоа во услови на дисперзирана и самоограничена власт, политичката слобода на
граѓаните објективно е поширока отколку во услови на концентрирана и неограничена
државна власт.
Ова начело се изразува преку поделба на функциите на државната власт на повеќе
државни органи и како меѓузависност на тие органи во остварувањето на своите
функции. На овој начин од една страна се разбива концентрацијата на државната власт
во еден орган а од друга се воспоставуваат односи на меѓусебно запирање на државните
органи. На овој начин ова начело добива демократски карактер бидејќи овозможува
власта да ја вршат повеќе државни органи но истовремено и меѓусебно да се запираат.
Своевиден репер во таа насока е јавната администрација. Начинот на кој е таа

организирана, практикувањето на должностите и пропишаниот обем, развластувањето на
центарот, степенот на делегација и секако чувството кое граѓанинот го има во однос на
задоволувањето на сосптвените права ја дефинира државнатѕа власт. Само во услови на
брзо, лесно и квалитетно задоволување на услугите од страна на јавната администрација
создава чувство за нивото и квалитетот на демократизираност на системот а со тоа и
власта.
Поделбата на власта овозможува ставање на ред во односите помеѓу властите.
Принципите на кои се заснова начелото на поделба на власта се следни:
- согласност со уставот на државата,
- секоја власт има еден титулар (законодавнатапарламентот,
извршната-владата и министерствата, судскатасудовите),
- самостојност на сите три вида на власт,
- баланс помеѓу властите
Вистинската поделба на власта создава и реална предиспонираност за квалитетно
функционирање и на јавната администрација. Со оглед дека јавната администрација е
условена со Уставот и Законот а во исто време нејзината практика почива врз поделбата
на власта повеќе од очигледно е дека само харминизираните односи помеѓу трите
титулари на власта ќе создадат и опредуслови за квалитетна работа и на јавната
адинистрација. Таа како краен експонент во изразот на силите на трипартитноста го
отсликува не само системот туку и реалното практикување на демократијата во
конкретната средина.
3.3. ПОЛИТИЧКИ СИЛИ
Државната власт има политички карактер, а самата држава е посебна политичка

организација која се изразува преку државното раководство преку системот на државни
органи. Политичкиот карактер на државната власт создава можност управувањето со неа
да преминува од едни во други раце. Ова пак ја раѓа политичката борба, борба за
завладување на државниот апарат, за освојување на државната власт, која борба се
остварува преку политичките партии на изборите.
3.3.1. Политичките партии

Политичките партии се претпоставка кои во голем степен го формираат моделот и
поведението на државната администрација. Политичките партии се основен инструмент
за политичко учество на граѓаните. Во определена смисла демократското управување
претставува и партиско управување. Белагодарение на ова доаѓа до осигурување на
каналите низ кои желбите и побарувањата на граѓаните стигнуваат до оние кои имаат
претензија да управуваат со државата.
Сместени помеѓу народот и државата партиите постанале и останале составен дел на
функционирање на модерните политички системи на четири начини:
а). Партиите функционираат како носители на регрутација на елитата и служат како
најважен механизам за припремање и регрутација на кандидатите за јавни функции.
Доколку сакате да ја водите вашата држава тогаш треба да наговорите некоја политичка
партија да ве прифати како свој кандидат.
б). Партиите се носители на агрегацијата на интересите. Многуте специфични барања
партиите ги претвараат во погодни пакети од предлози. Партиите ги селектираат
редуцираат и комбинираат интересите. Тие служат како филтер помеѓу општеството и
државата и одлучуваат за тоа кои барања треба да ги пропуштат преку својата партиска
мрежа .
в). Политичките партии служат како референтна точка на многу приврзаници и избирачи
бидејќи за нив тие го даваат клучното толкување на сложениот политички свет.
г). Модерните политички партии ја насочувааат власта и
извршуваат витална задача управувајќи со државата.
Самото име ,,партија” е од латинско потекло, и потекнува од именката ,,парс” (дел) или
од глаголот ,,партире” (дели) и означува дел од најголемата општост, заедницата,
односно државата. Всушност, политичката партија е дел од населението односно дел од
политичкиот активен народ на една држава. Според други автори поимот партија
произлегува од англискиот збор ,,партнерсхип” кој означува соработка, учество,
партнерство.
Еден број на автори смета дека поимот партија го заменува терминот фракција (фрацтио)
кој означува група истомисленици членови на една група или секта 16.
Политичките партии во себе го имаат вградено начелото на доброволност во
зачленувањето и припадноста кон партијата и при придобивањето на симпатезири.
Преку обликувањето и допрецизирањето на интересите на една или друга општествена
група, партиите, всушност, го остваруваат влијанието на одделните сегменти на
цивилното општество врз одлуките на државната власт (ова е така наречена
претставничка функција на политичките партии).
Политичките партии се организирани општествени групи кај кои јасно се поставени
целите кон кои тежнеат неорганизираните групи во општеството. За да може да постои
една политичка партија потребно е да бидат исполнети најмалку два елемента:
организација и програма..
Политичката партија можеме да ја дефинираме како доброволна, релативно
трајна политичка организација чијашто цел на организирање и постоење е превземање
и вршење на државната власт, учество во неа или континуирано влијание врз неа
заради заштита и остварување на одредени класни или групни интереси во рамките на
една идеолошка концепција за општа државна политика и заеднички интереси на
општеството.
16 H.S. D. Bolinbruk - poimot frakcija go definira kako grupa od lu|e ,,vooruèna so vlast koja dejstvuva kako
bezprincipna partija i bez pretstava za op{testvenoto dobro”.
3.3.2. Функции на политичките партии

Политичките партии имаат повеќе функции од кои ќе ги споменеме следниве:
Прво, најважната функција на политичките партии е учеството во конкуренцијата и во
борбата за освојување на власта, за нејзино практикување или критика. Процесот на
остварувањето на оваа основна функција е сврзан со процесот на правење на политика и
превземење на одредени политички дејствија и решенија.
Второ, политичките партии ги изразуваат и ги агрегираат различните интереси на
социјалните групи на политичката арена: како на пример на избори, во владата и во
другите структури на власта, на локално и на национално ниво, на европско ниво и во
други меѓународни институции. За разлика од изразувањето, каде политичките партии
формулираат, претставуваат и сврзуваат различни интереси на социјалните групи, при
агрегацијата постои посеопфатен степен на процесот на поврзување на интересите,
нивно стекнување и структурирање во основните политички алтернативи.
Трето, политичките партии вршат помирување на конфликтните интереси односно ги
институционализираат социјалните конфликти во општеството со тоа што ги
сместувааат во рамките на демократскиот политички процес. Тука влегуваат социјалните
конфликти, појави и протести со масовен карактер на кој им придаваат легален карактер
и ги пренесуваат во политичките институции занимавајќи се со управувањето. Во
институциите и во демократското општество политичките партии создаваат правила за
решавање на овие конфликти.
Четврто, политичките партии ги одбираат односно ги селектираат политички лидери
за извршување на важни должности. Во либерално демократските држави во
парламентарен политички систем многу ретко премиерот или министрите не се членови
на политичка партија.
Петто, политичките партии го предлагаат најважниот но не и единствениот канал за
политичко учество на граѓаните но не само на избори. Членовите на партиите,
приврзаниците и симпатизерите имаат право да избираат кандидати, претставници на
партијата во разни политички институции. Исто така, овие членови своето влијание
можат да го покажат и преку остварување на политичката програма се разбира доколку
нивната партија ја освои власта. Значи, функција на право на избор и активно
партиципирање на граѓаните.
Шесто, политичките партии ја исполнуваат функцијата на поврзување помеѓу владата
и парламентот, помеѓу политичките институции и граѓанското опшество и
формираат јавно мислење. Политичките партии ги пренесуваат барањата и мислењета
на граѓанското опшество (најмногу на своите членови) на политичката законодавна и
извршна власт. Во замена за тоа тие ја подржуваат или критикуваат политиката на
извршната власт од името на граѓаните и тоа најинтезивно за време на избори со помош
на медиумите, на јавните митинзи и на партиските состаноци.
Седмо, политичките партии донесуваат и разработуваат политичка платформа и
програма со што создаваат стратегија за политичко дејствување. Програмите и
платформите на политичките партии можат да бидат идеолошко нејасни, премногу

општи или преоптеретени со ветувања од секаков вид. Ветувањата може да останат
неисполнети поради недостаток на средства, поради замирање на партискиот
ентузијазам, поради критиките на опозицијата или поради секојдневни неодложни итни
работи.
Осмо, политичките партии ја вршат функцијата на репрезентирање, што значи дека
избраните лица преку својата политичка партија ги претставуваат граѓаните.
Девето, функција на одговорност. Политичките партии ја сносат непосредната
одговорност за сите постапки и превземени дејствија.
Десето, политичките партии го остваруваат правото на демократската
контрола над избраните лица и на сите сегменти на политичкиот систем.
Политичките партии покрај овие основни исполнуваат и други помошни функции кој го
помагаат исполнувањата на општите односно универзалните функции. Две од нив
имааат особено значајна улога во граѓанското опшество со фактот што политичките
партии се средство за политичка социјализација и воспитување и второ што
политичките партии се средиште на лојалноста и центар на општествениот живот со
што стануваат гаранти на демократијата.
3.4. ЕЛЕКТОРАТ
Електоратот е важна претпоставка за функционрање на државната и месната (локалната)

администрација. Поимот ,,електорат се определува како право на избор иако често се
идентификува и како ,,давач на глас”. Електоратот е основата за избор на преставници во
националниот парламентот (пратеници), претставници во општинските, градски,
регионални парламенти или совети, претседател на државата, (некаде и потпретседател),
градоначалници и др функции. Денес во светот постои општа тенденција на намалување
на активноста на електоратот односно тие во се помал процент излегуваат на изборите, а
причините за тоа се следни: незадоволство од начинот на избор на кандидатите,
незадоволство од програмите на политичките партии, незадоволство од нереализираните
ветувања и други причини.
3.4.1. Политичко претставништво

Парламентарното управување се заснива на принципот на политичко претставништво.
Најопштото објаснување на политичкото претставништво би било дека тоа е однос
помеѓу две страни од кои едната дејствува во име на другата односно се работи за
посреден начин на одлучување. Тоа уште се нарекува и индиректна демократија
Посредниот начин на одлучување на граѓаните се одвива преку изборните процеси.
Изборите се стара институција и во идеалниот свет граѓаните на изборите гласаат како
би овластиле други да дејствуваат во нивно име 17. Статусот на граѓанството и правото на
17 Spored Hanna Pitkin ,,The concept of representation’’. Berkely: University of California Press. 1967, ova
ovlastuvawe e poznato kako formalna reprezentacija. Spored nejze postojat ~etiri vida na reprezentacija i toa:
глас како динамични категории биле предмет на политички спорови и борби и

еволуирале низ историјата во зависност од социоекономските промени и
флексибилноста на елитата, односно нејзината спремност да одговори на барањата за
пристап или партиципација во власта и на долните слоеви. Граѓанинот на изборите не се
определува само за политичката партија и нејзината програма туку има можност да се
определи и за личноста во која има доверба. На тој начин тој се чувствува почитуван,
затоа што со учеството на изборите тој е учесник во конституирањето на власта. Таквата
позиција на граѓанинот е особено значајна за успешно функционирање на демократијата
затоа што-како што ќе истакне Њ. Хеннис - ,,персоналното уважување на личноста или
барем нешто од тоа е неопходно за да може човечкиот разум владеењето да го смета за
легитимно’’18. Периодичните избори за поединецот се своевиден дијалог со власта,
размена на политичкото влијание меѓу нејзините носители. Со учеството на изборите,
поединецот таа влада ја поддржува или и ја одзема поддршката и се определува за
опозицијата.
Посредниот начин на одлучување се одликува со неколку карактеристики и тоа: кај
посредната демократија суверенитетот е пренослив односно преку изборите се врши
трансфер на суверенитетот од народот на избраните претставници, изборите се општи,
слободни, непосредни и се одвиваат со тајно гласање, преку нив се регрутира
политичката елита и истите имаат функција на легитимирање на носителите на власта,
мандатот е слободен и постои интересно организирање19.
formalna, deskriptivna, simboli~na i su{tinska.

18 Vidi : ,,Od izbornih rezlutata do slobodnih izbora’’ Institut drustvenih nauka; Beograd 1991, str.13.
19 M-r Aneta Jovevska ,,Izbornite koncepti vo klasi~nite teorii na demokratijata i izborniot sistem na
Makedonija’’ str. 91 tabela 1. Izdanie: ,,Parlamentarna Demokratija” na Institutot za sociolo{ki i politi~ko pravni
istraùvawa, Skopje, 1996 godina.
4. АКТИ НА ДРЖАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА
4.1. АКТИ НА ДРЖАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА
Исклучително важна дејност на државната администрација претставува издавањето на

административни акти. Преку ови акти државната администрација ја изразува својата
воља и го финализира своето решение односно својата одлука. Актите се средство и
резултат на функционирање на администрацијата. Административните акти се
суштествени елементи на правната појава при функционирањето на администрацијата.
Без актите неможе да се почувствува творештвото и динамиката на државното
управување. Тие се појавуваат како најважна форма на административната дејност
(нормативно-творечка, распоредувачка и оперативно-извршната). Како појава и како
форма на административната дејност административните акти ги носат сите
карактеристики на таа дејност (тие се државни подзаконски и правни акти кои имаат
извршен и распоредувачки карактер). Тие се правни акти затоа што создаваат,
изменуваат или прекинуваат одредени правни односи. Тоа се правни односи и правни
последици во сферата на административната дејност иако понекогаш можат да создаваат
последици и во други области. Административниот акт е изјавување на воља на
државниот орган на административната власт. Во начело тоа се: владата,
министерствата, обласните или регионалните управители (доколку ги има), началниците
и други лица утврдени во законските и подзаконските акти. По исклучок и други
државни органи можат да издаваат административни акти но само во случај кога
дејствуваат како административни органи. На пример: кога јавниот обвинител издава акт
дека постои променета фактичка ситуација или кога претседателот на надлежниот суд
издава дозвола за склучување на брак помеѓу малолетни лица. Административните акти
играат важна улога како неопходен елемент на административните односи кои
вообичаено се јавуваат по повод или по пат на исполнување на определен
административен акт (освен кога не се директен резлутат на законските решенија) 20.
Според проф. д-р Емилија Кндева дефиницијата за административниот акт би
била: Административниот акт е изразување на сопствена воља на надлежен орган во
процесот на исполнување на административната дејност на државата врз основа и во
исполнување на законот, која предизвикува правни последици, има задолжителен
карактер и доколку е потребно може да се изврши со помош на државната принуда.21
Веќе беше напоменато дека административниот акт е изјавување на воља на државен
орган. Изјавувањето на воља е внатрешно формулирана и изразена воља која е содржана
во решението на административниот орган нешто да нареди, да забрани, да одлучи или
да констатира. Постојат три начина на изјавување на воља на административниот орган:
20 Gra|aninot ne ~eka specijalen akt da plati danok, koj go dolì po sila na zakonot ili pak ra|aweto na decata vo
edno semejstvo nalaga obvrska za roditelite da gi zavedat decata vo mati~nata kniga na rodenite i da mu dadat
ime.
21 E. Kndeva, Javna Administracija, SIELA 2003, str.63.
1. Писмена изјава на воља. Оваа форма е задолжителна за општите нормативни

и индивидуални административни акти по силата на законот.
2. Усмено изјавување на воља. Оваа форма може да се дозволи само кога не е
изречно пропишано вољата да биде изразена во писмена форма и
3. Конклудентноизјавување на воља - кога изјавата на воља е направено преку
определени гестови, сигнали и знаци. Конклудентните гестови, знаци и сигнали се
примаат како израз на воља кога се извршени од административен орган при определени
услови и нивното значение е сигурно за тие на кои се однесува.
Видови на административни акти: Класификацијата на административните акти може да
биде направена врз основа на разни критериуми:
• Според степенот на конкретизација разликуваме: 1.
нормативни, 2. општи и 3. индивидуални административни акти.
Нормативните се тие кои во себе созджат административна норма и означуваат општи,
апстрактни, безлични и задолжителни правила за однесување, Што значи дека имаат
општ задолжителен карактер и се однесуваат на неопределен и неограничен број на
адресати (правилници, наредби и др). Општите се ненормативни акти кои содржат
конкретно определени права и задолженија за неопределен врој адресати. Се нарекуваат
ненормативни зошто нивното дејство се исполнува со еднократно извршување. Значи,
содржината им е конкретна а адресатите не се индивудуално идентификувани. (на
пример: наредба со која се определува денот кога определена група или видови на
моторни превозни средства треба да поминат на технички преглед). Индивидуалните
создаваат конкретни права и задолженија за точно определени адресати. Вообичаено тоа
се акти кои ги издаваат министрите, раководителите на разни сектори,
градоначалниците, регионалните управители и др лица. Со нив се создаваат права и
обврски или се засегаат права и законски интереси по однос на одделни граѓани и
организации.
• Според иницијативата за издавање разликуваме: 1. Административни акти
кои ги издава административниот орган по сопствена иницијатива, 2. административни
акти кои се резлутат на наредба на повисок административниот орган и 3.
администартивни акти по барање на граѓаните или организациите
• Според формата разликуваме: писмени, усмени и
конклудентни,
• Според начинот на изразување на вољата разлукиваме: 1. Изречни - акти кои
имаат изречна содржина и можат да бидат усмени или писмени во кои изјавената воља е
конкретна и 2. Молчешки - тоа се конклудентните акти (со гестови, сигнали и знаци),
• Според адресата на која е упатен административниот акт разликуваме: 1.
Администартивни акти кои засегаат лица и односи надвор од административниот
апарат. Тие имаат надворешно дејство и засегаат субјекти кои се наоѓаат надвор од
службеното и организационото потчинување на органот кој ги издал и 2. Акти кои
имаат внатрешен, службен или службеноорганизационен карактер. Со нив се создаваат
права и задолженија за органи и лица потчинети на органот кој го издал актот.
• Според карактерот на содржината на административниот акт разликуваме: 1.

Отежнувачки или задолжувачки акти. Тоа се акти кои создаваат материјални (на
пример да се исчисти тротоарот, паркот), имотни (на пример да се оттуѓи имотот)
задолженија. Овие акти побаруваат нешто да се даде или да не се даде, нешто да се
направи и др. 2. Услужни акти. Овие акти создаваат права или услуги за адресатот
(право на градба, помош на деца, наградување).
4.2. ПОДЗАКОНСКИ ПРАВНИ АКТИ
Уредба - најзначаен подзаконски правен акт со кој поблиску се регулира одредена

област. Ја донесуваат извршните или управните органи на државата. По правило се
донесува на седници на владата, а доколку е потребно веднаш се применува. Со уредбата
се разработуваат нормите на законот и на тој начин се регулираат општествените односи.
Како извршен акт, уредбата се наоѓа во функција на извршувањето на законот
Наредба - може да се носи и во случај на нужда (војна, елементарни непогоди и др). Таа
е општ подзаконски правен акт кој се донесува од органите на државната управа,
односно ресорните министерства. Со помош на овој акт се регулира одредена ситуација
која има општо значење. Тоа е акт со кој се наредува, заповеда одредено поведение.
Наредбата се упатува на неодреден број лица кои се наоѓаат во одредена ситуација. Со
неа се разработуваат и дообјаснуваат одделни делови од акт повисок од неа (на пример:
уредба). Не е индивидуален акт туку има општ карактер
Правилник - е подзаконски општ правен акт кој го донесуваат органите на управата. Се
јавува како значаен нормативен акт со кој се извршува или разработува одреден закон
или општ правен акт. Кај нас, правилниците се донесуваат за извршување и
разработување на законите, други прописи и акти на Собранието на Републиката како и
актите на Владата. Како и другите подзаконски акти и правилникот се донесува врз
основа на претходно овластување предвидено односно утврдено во конкретен акт. Овие
акти вообичаено ги донесуваат високите управни функционери (министри).
Упатство - е исто така подзаконски правен акт кој по правило го донесуваат управните
органи и со кој се определува како ќе се применува некој друг, повисок општ правен акт.
Овој акт има најниска правна сила бидејќи содржи норми од технички карактер. Со
упатството можат да се утврдат и одредени општи норми кои се однесуваат на
остварувањето на правата и должностите на граѓаните и другите правни субјекти.
Упатствата имаат задолжителна сила за органите на кои се однесуваат.
Указ - е подзаконски акт кој го донесува шефот на државата. По својата сила, доаѓа
веднаш зад законот. Указот може да биде општ или поединечен акт. Така указот со кој
шефот на државата именува дипломатски претставници или високи воени личности,
содржи поединечна норма која регулира конкретна ситуација па оттука и указот се
јавува како поединечен правен акт. Во Република Македонија указот е актот кој го
донесува Претседателот на Републиката. Со указ, кај нас, се прогласуваат и законите,
односно указот по самото донесување на законот, најпрво го потпишува Претседателот
на Собранието, а потоа истиот указ се донесува на контрасигнатура кај Претседателот на

државата
Одлука - одлуките се општи правни акти кои најчесто се донесуваат на пониско
(локално) ниво. За нив често се кажува дека се општински ,,закони” за чие донесување
советот на општината е овластен со закон. Со нив се уредуваат прашања и односи од
локално значење (урбанизам, комунални дејности, образование и др). Се прави разлика
помеѓу ,,самостојни” и ,,дополнителни” одлуки. Со самостојните одлуки се потполнуваат
т.н. правни празнини (законски), кои се однесуваат за прашања што не се регулирани со
закон, а со дополнителните одлуки се разработува одредена општа правна норма и
истата се приспособува на специјалните услови и потреби на општината.

Јавна администрација

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Јавна администрација

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Јавна администрација 1

Поимот јавна администрација е двокомпонентен поим кој се состои од два

- јавност на работата на раководството при донесување на одлуките

- дебати и дискусии на засновани на широка граѓанска основа со цел да се

- слободно презентирање на сопствените размислувања и позиција

- превземените дејствија несмеат да доведат до сомнеж кај останатите членови

- условените решенија и превземените дејствија треба да бидат точно осигурени.

Согласно на претходно кажаното јавноста е компонента која го опфаќа

претходно водени дискусии или дијалози, се со цел да се дојде до вистината и да

Втората важна компононента на ЈА е поимот администрација. Првпат терминот

Во денешно време да се определи поимот ,,јавна администрација” е навистина

Поимот јавност: Од филозофска поточно од семантичка гледна точка,

1 Benko S. Benev, Publi~na administracija, problemi pozicii i

- слободно презентирање на сопствените размислувања и позиција,

администрација останува за сега без одредено техничко значење во склопот на нашата

Според Мишел и Оливие Русе важноста на овие два пристапа на

Овие двајца автори најнапред ја дефинираат административната функција. Според

1. Полицијата, која е задолжена да го обезбеди јавниот ред. Јавниот ред значи

тоа е последица од начинот на функционирање на државата во смисла на ,,државата

Управната организција - е таква организација во која луѓето, како свое стално

Според нашите позитивни прописи под поимот јавни служби се подразбираат

Поимот администрација можеме да го сфатиме и разгледуваме и како посебен род на

- збир на луѓе кои исполнуваат соодветни задачи и задолженија. Тоа е

• јавната администрација може да биде третирана и како организација, на

1.1. СПЕЦИФИЧНИ ОПРЕДЕЛУВАЊА НА ПОИМОТ

Од теоретски аспект некои автори изведуваат четири специфични определувања

- менаџерска карактеристика, затоа што помага да се постават јавните услуги,

1.2. ФУНКЦИИ НА ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА

Функционалниот аспект на јавната администрацијата го истражува и веќе споменатиот

1.2.1. Основни функции на јавната администрација

остварат, изборот на насоки на дејствување, средствата, методите и техниките за нивно

да се подигне организациското ниво со што би се зголемила ефективноста. Тоа значи

праксата почесто поимот контрола се заменува со поимот мониторинг кое во превод би

1.2.2. Посебни класификации на функциите на јавната администрација

1.2.3. Специфични функции на јавната администрација

7 D-r Nikola Arabaxiski, Osnovi na javnata administracija-op{t del, SIELA, 2005.

се справува со нив. Проблемите како беда, невработеност, криминал, образование,

1.3. УЛОГАТА И КАРАКТЕРОТ НА ЈАВНАТА

Позицијата и улогата на јавната администрација се определува од нејзините односи со

9 E.Kndeva,, Publi~na administracija, SIELA, Sofija, 2003

таа функција задачите на јавната администрација. Задоволувањето на општествениот

• Јавната администрација е посредник помеѓу општеството и државата. Во

2. ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА- НАУЧНА

Како и при секое научно дефинирање така и за јавната администрација постојат

10 E.Kndeva,, Publi~na administracija, SIELA, Sofija, 1998

различието на позициите и ставовите околу ова прашање сепак, таа ги исполнува

актуелноста на подрачјето кое таа го третира и секосдневните практични импликации во

2.1. ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА И ДРУГИТЕ НАУКИ

Логично е дека јавната администрација е можеби најблиска до правната наука. Оттука

административните органи, административнотериторијалната поделба на државата,

Правни науки Социологија

Придонесет на политичките науки е несомненено силен. Врската на јавната

јавната администрација создава простор и поле за истражување на односите кои се

администрација се одвива во рамките на многу сложени управувачки структури. За да ја

Новиот претприемнички дух се заснива на повеќе

Постојат и многу други теории кои биле користени во активностите на создавањето на

2.2. ЈАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЈА ПОСЕБНА НАУЧНА

Од сето погоре кажано евидентно е дека јавната администрација својата научност ја

12 B. Benev, Publi~na administracija, problemi, pozicii, viduvawa Juristpres, Sofija, 2002

Неколку основни постулати го изразуваат нејзиниот научен придонес:

3. ПРЕТПОСТАВКИ ЗА ИЗГРАДБА И ФУНКЦИОНИРАЊЕ НА

Секој систем зависи од претпоставки кои го предодредуваат неговото создавање и

3.1. ПРАВНИ (ЗАКОНСКИ) ПРЕТПОСТАВКИ

Една од основните карактеристики на јавната администрација е фактот што таа основно