Essence of Decision

Graham T. Allison

Essence of Decision
: Explaining the Cuban Missile Crisis

정책이론 / 임두택 ┃ 16 조 : 전삼수 , 고재흥 , 조용운

 Essence of Decision

Graham T. Allison

BA (Hons) in History, Harvard;

BA & MA in Philosophy, Politics & Economics, Oxford
PhD in Political Science, Harvard.

Dean, John F. Kennedy School of Govt, Harvard.

Former Assistant Secretary of Defense for Policy and Plans
Special Adviser to Secretary of Defense.
Member, Defense Policy Board for Secretaries

Author:
Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (1971)
updated and revised second edition (1999) with more than 350,000 copies in print
Nuclear Terrorism: The Ultimate Preventable Catastrophe.
Index Essence of Decision

Ⅰ. 도입

Ⅱ. 세가지 모델의 이해

Ⅲ. 모델의 비교

Ⅳ. 사례의 적용

Ⅳ. 평가
Ⅰ. 도입 Essence of Decision

Allision 은 왜 3 가지 모델을 제시하게 되었는가 ?

1. 전문가 , 전략가 , 국민은 특정한 준거의 틀 ( 모델 , 모형 , Frame) 을 견지하고

사건을
바라봄

2. 대부분의 분석은 정부의 행위를 합리적 행위자 모델을 견지함

3. 다른 두 가지 개념적 모델을 사용하면 사건을 바라보는 시각을 향상시킬 수 있음

Ⅱ. 세가지 모델 Essence of Decision

제 1 모델의 특성 : 합리적 행위자 모델 (Rational Actor Model)

모델의 구성
- 개인차원의 합리적 결정을 설명하는 합리모형의 논리를 집단적으로 결정되는
국가 / 정부 정책에 적용한 것으로 구성원의 응집성 , 정책의 일관성이 높음

정책결정주체로서의 국가 / 정부
- 국가 / 정부는 일관된 선호 , 목표 , 기준을 갖는 합리적이고 단일적 결정자로 간주됨
- 정책 결정 참여자들은 국가전체의 이익 , 목표만을 고려하여 정책을 결정

합리적 결정
- 참여자들은 합리적인 정책 결정을 위해 최선의 노력을 기울 것으로 가정하며
그 능력도 있다고 가정

※ 합리성 : 주어진 상황에서 특정한 목표에 적합한 행위

주어진 제약 조건 속에서 일관성 있고 가치를 극대화하는 선택

※ 중요한 개념 : 목표와 목적 (Goals and Objectives), 대안 (Alternatives),

결과 (Consequences), 선택 (Choice)
Ⅱ. 세가지 모델 Essence of Decision

제 2 모델의 특성 : 조직과정 모델 (Organizational Process Model)

모델의 구성
- Simon, March, Cyert 등의 조직 모형 , 회사모형의 개념 , 논리를 이용하여 재구성한 것

정책결정주체의 반 (half) 독립성

- 국가 / 정부는 단일한 결정주체가 아니라 느슨하게 엮어진 반독립적인 하위조직체들의
결집체
- 정부의 하위조직들은 수평적으로는 서로 독립적이며 , 수직적으로는 전문적 권위로
인해 반독립적임

합리성의 제약
- 상이한 목표들을 가진 하위조직이 정책결정 과정에 참여하게 되므로 정책을
결정하려면 상이한 해결책을 제시하는 이들간의 갈등은 불가피함 .
- 조직들은 불확실성을 회피하고 의사결정 능력을 제고하기 위해 관료적 구조와
의사결정 규칙들을 개발 . 이 구조와 조직은 과거의 성공과 실패에서 얻은 조직학습을
통해 개발되어진 결과물

표준운영절차 (SOP, Standard Operating Procedure) 에 의한 의사결정

- 정책 결정 과정은 하위조직들이 SOP 에 따라 프로그램 목록에서 문제에 상응하는
정책대안을 찾아내는 과정
- 정부의 행위는 의식적인 선택이 아니라 , 각 하위 조직들이 미리 규정된 행동 유형에
따라 움직이는 대규모 조직이 낳는 일종의 산출물
Ⅱ. 세가지 모델 Essence of Decision

제 3 모델의 특성 : 관료정치 모델 (Governmental Politics Model)

모델의 구성
- 정부의 정책결정은 참여자들간의 갈등과 타협에 의해 이루어진다는 것으로 정부의
정책 결정을 결국 개인의 정치적 활동으로 간주

정책결정 주체로서의 개인
- 정책을 결정하는 주체는 극도로 다원화되고 , 나름의 정치적 권력을 가진 참여자 개개인
- 정책은 독립적인 참여자 간의 갈등 , 타협 등의 정치적 산물

정치적 결정
- 정책 결정 참여자들은 서로 다른 이해 관계를 가지고 정책 결정의 단계별로 뛰어들어
영향력을 행사하므로 국가의 행위는 예측하기 힘들고 합리적 기준을 제시하기 어려움
- 정책은 각 행위자들이 제시하는 대안의 옹호와 반대에 사용하는 권력과 정치적 수완에
의해 결정됨

정부의 행위
- 합리적 의사결정의 결과도 아니며 , 조직의 산출도 아닌
밀고 당기는 협상 게임 ( 정치 ) 의 결과
Ⅲ. 모델의 비교 Essence of Decision

각 모델의 특징 비교

특성
특성 합리적
합리적 행위자
행위자 모델
모델 조직과정
조직과정 모델
모델 관료정치
관료정치 모델
모델

조정과
조정과 통제가
통제가 잘
잘된된 느슨하게
느슨하게 역인
역인 독립적인
독립적인 개인
개인
조직
조직 유기체
유기체 거대한 집합체
거대한 집합체 행위자들의 집합체
행위자들의 집합체
권력의
권력의 조직의
조직의 두뇌인
두뇌인 독립된
독립된 자유재량을
자유재량을 지닌
지닌
반독립적인
반독립적인 하위조직
하위조직
소재
소재 최고지도자
최고지도자 개인
개인 행위자들
행위자들
행위자의
행위자의 조직전체
조직전체 조직전체 +
조직전체 + 하위조직
하위조직
조직전체의
조직전체의 전략적
전략적 목표
목표
목표
목표 +
+ 하위조직의 목표
하위조직의 목표 +
+ 개인 행위자들의 목표
개인 행위자들의 목표
목표의
목표의 매우
매우 강함
강함 약함
약함 매우
매우 약함
약함
공유도
공유도
정책
정책 결정의
결정의 정치적
정치적 게임의
게임의 규칙에
규칙에
최고지도자의
최고지도자의 지시
지시 SOP
SOP 와
와 프로그램
프로그램
양태
양태 따라 협상 ,, 타협
따라 협상 타협 ,, 연합
연합
정책결정
정책결정
일관성
매우 강함 (( 일관성
매우 강함 유지 ))
일관성 유지 약함 (( 자주
약함 변경 ))
자주 변경 매우 약함 (( 일관성
매우 약함 없음 ))
일관성 없음
일관성
조직에의
조직에의 조직의
조직의 상하
상하 계층
계층 조직의
조직의 중하위
중하위 계층
계층 조직의
조직의 상급
상급 조직
조직
적용
적용 어디에나 가능
어디에나 가능
최적
최적 정책
정책 결정을
결정을
주요
주요 단점
단점 비탄력적
비탄력적 예측
예측 어려움
어려움
달성하기 어려움
달성하기 어려움
Ⅳ. 사례의 적용 Essence of Decision

Summary of Cuban Missile Crisis

10.16 미사일 기지 존재 공식 확인 , 집행위원회 소집결과 공중폭격안이 우세
10.17 해상봉쇄안이 우세
10.18 소련 , 미사일 불설치 주장
10.19 강경파 , 온건파 간의 격론 후 봉쇄안으로 결론
10.21 공중폭격으로 원천철거 불가능 확인 후 , 봉쇄안으로 최종 결정
10.22 소련의 쿠바 미사일 기지 구축을 대국민 공개하고 소련에 미사일 철수 요구
해군에 소련의 무기수송을 봉쇄 명령 . 소련에 전면 보복을 경고
10.23 소련 비상경계태세 명령 . 소련 선박의 진로 방해 시 미군함 격침 위협
10.24 해안 봉쇄 발효 . 소련 3 대의 선박 미국의 봉쇄라인에 접근 ( 소련 잠수함 3 대
호위 )
10.25 미 해군 , 2 대 통과 및 1 대 임검 . 케네디 소련에 미사일 철거 요구 메시지 거듭
발송
10.26 케네디 상륙작전 준비 명령 . 소련 , 미국이 쿠바에 대한 불가침 약속 시 소련이
미사일 설치할 이유 없다는 비밀 서한 발송
10.27 소련 , 쿠바 내 소련 미사일 철수 조건으로 터키 주둔 미국 미사일 철수 요구
미국 , 소련의 서한에 긍정적 답변 및 철수 약속이 28 일까지 없으면 군사행동
경고
10.28 소련 , 쿠바 내 미사일 철거 선언
Ⅳ. 사례의 적용 Essence of Decision

제 1 모델을 통한 적용

대안
대안 검토
검토 사항
사항 결과
결과

소련의
소련의 군사적
군사적 움직임에
움직임에 대한
대한 중요성
중요성 및
및 정치적
정치적
소극적
소극적 방관
방관 (do
(do nothing)
nothing) 비선택
비선택
의미를
의미를 지나치게
지나치게 과소평가하여
과소평가하여 간과
간과

쿠바
쿠바 사찰
사찰 또는
또는 직접
직접 정상면담을
정상면담을 통한
통한 외교적
외교적 압력
압력 비선택
비선택
Khrushchev 비밀 접촉
Khrushchev 비밀 접촉 실행상의
실행상의 어려움 및 소련에 대한 미국의
어려움 및 소련에 대한 미국의 자존심
자존심 훼손
훼손

실제
실제 미사일의
미사일의 이동과
이동과 배치
배치 ,, 감독에
감독에 대한
대한 통제권을
통제권을
Castro 와의
Castro 와의 은밀한
은밀한 접촉
접촉 소련이 소유
비선택
비선택
소련이 소유
쿠바
쿠바 주둔
주둔 22 만
만 여명의
여명의 소련군과
소련군과 충돌
충돌 위험위험 ,,
쿠바
쿠바 영내로의
영내로의 침공
침공 베를린에
베를린에 대한
대한 소련침공
소련침공 빌미제공
빌미제공 ,, 핵전쟁
핵전쟁 위험
위험 비선택
비선택
(( 대규모
대규모 공습
공습 )) 가능성
가능성
미군이
미군이 이동
이동 가능한
가능한 미사일기지를
미사일기지를 전체 전체 파괴
파괴 불가능
불가능
신속하고도
신속하고도 은밀하게
은밀하게 미사일
미사일 기지를
기지를 제거
제거
국지적
국지적 공습
공습 공습
공습 시 소련이 베를린이나 터키 공격가능성 잔존
시 소련이 베를린이나 터키 공격가능성 잔존 비선택
비선택
(( 소규모 공습
소규모 공습 )) 공습
공습 시
시 미국
미국 국민들로부터의
국민들로부터의 비난여론
비난여론 발생
발생 가능
가능

가장
가장 중도적
중도적 성향
성향 및
및 Khrushchev
Khrushchev 로
로 하여금
하여금
해상봉쇄
해상봉쇄 (( 간접
간접 군사행동
군사행동 )) 다음단계를 결정케 하는 선택부담을
다음단계를 결정케 하는 선택부담을 강요 강요 선택
선택
재래식
재래식 무기에
무기에 대한
대한 우위를
우위를 지속적으로
지속적으로 유지 유지
Ⅳ. 사례의 적용 Essence of Decision

제 2 모델을 통한 적용

상황
상황 의사결정
의사결정 과정
과정

-- CIA,
CIA, 정보원을
정보원을 통한통한 쿠바쿠바 미사일
미사일 기지 기지 건축
건축 정보
정보 수집
수집
-- 소련의
소련의 움직임에 대한 정치적 의미의 중요성을 간과하여 최초
움직임에 대한 정치적 의미의 중요성을 간과하여 최초
수집된 정보가 분석되기 이전에 , 소련의 움직임이
수집된 정보가 분석되기 이전에 , 소련의 움직임이 의미 없다는 의미 없다는
조직으로서의
조직으로서의 정보부
정보부 섣부른
섣부른 판단판단
-- 미미 첩보국
첩보국 :: 정보
정보 분석분석 후
후 ,, 쿠바
쿠바 서쪽상공
서쪽상공 특별비행
특별비행 지시
지시
→
→ 이마저도
이마저도 CIACIA 와
와 미공군간
미공군간 관할권분쟁으로
관할권분쟁으로 지연 지연

-- 대통령위원회
대통령위원회 :: 대안의대안의 윤곽만
윤곽만 설정
설정 (( 공습
공습 or
or 해안봉쇄
해안봉쇄 ))
→→ 세부사항은
세부사항은 당해 당해 업무수행
업무수행 조직에서
조직에서 구체화구체화 작업
작업
→→ 공군 , 이미 수립된 작전계획 312, 작전계획 314, 작전계획
공군 , 이미 수립된 작전계획 312, 작전계획 314, 작전계획
316
316 을
을
조직이
조직이 제시한
제시한 대안
대안 기반으로
기반으로 공습 공습 작전
작전 구체화
구체화
→→ 해군
해군 ,, 이미
이미 수립된
수립된 해상
해상 봉쇄계획을
봉쇄계획을 쿠바 쿠바 해안에
해안에 적용 적용 구체화
구체화
-- 케네디대통령
케네디대통령 :: 공습을공습을 선호하였으나
선호하였으나 공습대안은
공습대안은 기각됨기각됨
→ 미 공군이
→ 미 공군이 반대 반대

-- 쿠바
쿠바 해안해안 봉쇄
봉쇄 단행
단행 지시
지시
조직적
조직적 실행
실행 →→ 800
800 마일
마일 지점에서
지점에서 봉쇄하라는
봉쇄하라는 명령을
명령을 해군은
해군은 집행거부
집행거부 하고
하고 ,,
SOP 에 따라 500 마일 지점에서 봉쇄 실시
SOP 에 따라 500 마일 지점에서 봉쇄 실시
Ⅳ. 사례의 적용 Essence of Decision

제 3 모델을 통한 적용

정치적
정치적 과정
과정 세부
세부 내용
내용

-- 케네디
케네디 :: 88 월
월 CIA
CIA 책임자인
책임자인 Jone
Jone McCone
McCone 의
의 “소련이
“소련이 쿠바
쿠바 내에
내에
공격용
공격용 미사일을
미사일을 설치하고 설치하고 있다“는
있다“는 보고를
보고를 일축일축
발견의
발견의 정치
정치 -- 케네디
케네디 양보 : 계속 수집된 정보에 의한 McCone 의
양보 : 계속 수집된 정보에 의한 McCone 의 설득과
설득과 공중
공중
정찰위원회의 U-2 정찰기 쿠바상공
정찰위원회의 U-2 정찰기 쿠바상공 비행허용 비행허용

-- 온건주의
온건주의 :: 미국의미국의 결정적결정적 공격에
공격에 따른따른 핵전쟁의
핵전쟁의 위험성 위험성 감소를
감소를
위해 방관하거나 외교적 압력이
위해 방관하거나 외교적 압력이 필요 주장 필요 주장
→→ 국방장관
국방장관 McNamara,
McNamara, 케네디의
케네디의 동생이자
동생이자 법무장관이었던
법무장관이었던
쟁점의
쟁점의 정치
정치 Robert
Robert Kennedy,
Kennedy, 대통령특별보좌관
대통령특별보좌관 Sorensen
Sorensen
-- 강경주의
강경주의 :: 불리한불리한 상황을상황을 타개하고자
타개하고자 공중폭격이나
공중폭격이나 국지전 국지전 등의
등의
군사행동
군사행동 필요 필요 주장
주장
→→ CIA 국장 McCone 과
CIA 국장 McCone 과 Kennedy
Kennedy 대통령
대통령

-- 초반
초반 :: 국지적
국지적 공습
공습 대안
대안 선호
선호
-- 중반
중반 : 국방장관 McNamara, Robert
: 국방장관 McNamara, Robert Kennedy
Kennedy 및
및 Sorensen
Sorensen 의
의
선택의
선택의 정치
정치 연합으로 공습 반대 및 온건한 군사행동으로
연합으로 공습 반대 및 온건한 군사행동으로 설득 설득
-- 케네디대통령
케네디대통령 :: 해안봉쇄
해안봉쇄 대안
대안 채택채택
Ⅳ. 평가 Essence of Decision

Allison 의 세가지 모델이 주는 시사점

동일한 사건일지라도 분석가가 어떤 이론모형을 사용하여 설명하는가에 따라 설명 방식이

달라질 수 있음

그 동안 정책분석 방법론으로 지배적 위치를 유지해 온 합리모형의 효용성을 재검토하는

기회를 제공했고 , 이론과 실제의 괴리를 줄이기 위해 현실적인 두 가지의 대안 모델이
제시되었다는 데 의미가 있음

의사결정을 위한 고도의 합리적 기법이 개발된다고 하더라도 , 이것이 의사결정의 정치적

성격을 완전히 배제할 수는 없으며 , 다만 보완해 줄 수 있다는 점을 시사

한편으로 정책유형 ( 분배 , 재분배 , 규제 ) 의 속성에 따라 각 모형의 적용 가능성이

어떻게 달라지는가를 체계적으로 제시하는데는 어려움이 있음
 Essence of Decision

Thank you for your attention!