VISOKA KOLA LOGOS MOSTAR

STUDIJSKI PROGRAM-POSLOVNA EKONOMIJA

KOLEGIJ: JAVNE FINANCIJE

SEMINARSKI RAD

FISKALNI FEDERALIZAM U BIH

STUDENTICE:
MARIJANA ORI
LEJLA DAJI

SADRAJ

MENTOR:
PRED. V DRAGAN GABRI

UVOD..........................................................................................................................
1.

TEORIJSKE OSNOVE FISKALNOG FEDERALIZMA....................................................

1.1. RASPODJELA FUNKCIJA (RASHODA)...................................................................
1.2. RASPODJELA PRIHODA......................................................................................

2. IZBOR ODGOVARAJUEG MODELA FISKALNOG FEDERALIZMA..............................12

FISKALNI FEDERALIZAM U PRAKSI..........................................................................14
2.1.FISKALNI FEDERALIZAM U BOSNI I HERCEGOVINI............................................14
2.2.FISKALNI FEDERALIZAM U INDUSTRIJSKI RAZVIJENIM FEDERALNIM
DRAVAMA............................................................................................................ 16
ZAKLJUAK............................................................................................................... 18
LITERATURA.............................................................................................................. 19

UVOD

Poetak dvadesetog stoljea u zemljama sredinje i istone Europe 1 obiljeile su brojne i

velike promjene od stvaranja novih institucionalnih, zakonodavnih i organizacijskih osnova
te promjena sustava drave i lokalne samouprave do prijelaza u demokratske oblike vlasti. U
cijelom svijetu javlja se trend decentralizacije drave, koju se najjednostavnije definira
prijenosom politike moi i utjecaja sa viih razina vlasti2 ka niim razinama vlasti3.
Tema ovog rada je fiskalni federalizam u Bosni i Hercegovini. Fiskalni federalizam
predstavlja fiskalne odnose izmeu centralne vlasti i niih nivoa vlasti, u s obzirom na
ovlatenja za odreivanje i uvoenje novih vrsta javnih prihoda i javnih rashoda, kao i njihove
visine. U BiH postoji znaajna razlika izmeu nivoa vlasti koji donosi poreznu politiku i
nivoa vlasti koji provodi i dobiva porezne prihode.
Drava skoro u potpunosti zavisi od transfera koje dobije od dva entiteta kojima je dat veliki
stupanj fiskalne autonomije.
Ovaj fenomen u javnim financijama privukao

je posebnu panju upravo zbog svoje

sloenosti, ali takoer i nepoznavanja njegovih karakteristika. Sloenost svakog fiskalnog

federalizma, pa tako i fiskalnog federalizma BiH, ogleda se raznolikosti usklaivanja
nadlenosti izmeu razliitih nivoa vlasti u svakoj federativnoj zemlji posebno, te je i glavni
cilj ovog rada objasniti odnose izmeu razina vlasti.
Prvo poglavlje rada je posveeno osnovnim pojmovima fiskalnog federalizma u cilju
njegovog lakeg razumijevanja. Funkcionalnost fiskalnog federalizma je utemeljena na dva
podruja. Prvo podruje se odnosi na raspodjelu nadlenosti izmeu razliitih razina vlasti,
1Hrvatska, Bugarska, Rumunjska, Maarska, eka, Slovaka, Slovenija
2Najvia razina fiskalne vlasti je sredinja drava. Ona moe uvoditi poreze
rezidentnim institucionalnim jedinicama i nerezidentnim jedinicama koje su
ukljuene u ekonomske odnose unutar drave.
3Jedinice lokalne i podrune samouprave opine, gradovi i upanije ija tijela
obavljaju funkcije na temelju zakona.

kao i stupnjeva slobode niih razina u donoenju odluka, na osnovu njih se ureuje svaka
federativna drava zbog ega je njihovo odreivanje od posebne vanosti. U prvom dijelu
objanjena je i raspodjela javnih prihoda i rashoda sto je posebno bitno za ovako ureenu
dravu jer se ovom raspodjelom utvruje koliko javnih prihoda prisvaja koja razina vlasti, a
koliko je javnih rashoda obaveza iste federacije ili federalne jedinice.
Drugo poglavlje se bavi odreivanjem najboljeg modela fiskalnog federalizma. Iako svaka
zemlja svojim politikim, ekonomskim i socijalnim aspektima odreuje, mogu se odrediti
osnovne postavke ijom bi primjenom veina zemalja ostvarilo optimalno ispunjavanje svojih
funkcija.
Tree poglavlje poblie objanjava fiskalni federalizam primjenom praktinih iskustava
razvijenih industrijskih zemalja, ali i iskustvima bive Savezne Republike Jugoslavije.

1. TEORIJSKE OSNOVE FISKALNOG FEDERALIZMA

Fiskalni federalizam oznaava fiskalne odnose sredinje vlasti i niih nivoa vlasti, odnosno
prijenos nacionalne fiskalne politike na regionalne i lokalne nivoe. 4 Nastanak fiskalnog
federalizma, potaknule su federalne drave, kakva je danas i Bosna i Hercegovina, kako bi
rijeile problem jedinstvene fiskalne politike na cijeloj teritoriji, uzimajui u obzir razliite
etnike, politike i religiozne aspekte. Zbog razliitih interesa i ciljeva, ne postoji jedinstvena
odredba fiskalnih odnosa u federalnim dravama. Fiskalni federalizam u velikoj mjeri zavisi i
od drutveno-ekonomskih promjena, sto uvelike poveava njegovu neizvjesnost, ali i
aktualnost, jer neke promjene dovode do jaanja federalne zajednice, dok neka dovode do
destabilizacije5. Reguliranje financijskih odnosa u okviru federacije, uvelike zavise od
nastanka date federacije, koji moe biti ujedinjenjem nezavisnih drava, gdje federalne
jedinice imaju vea ovlatenja od federalne vlasti, drugi nain nastajanja je decentralizacijom
unitarne drave, sto podrazumijeva vea ovlascenja federalne vlasti I posljednji nain
4www.ijf.hr., 6.12.2009., 11:46
5Nikoli Nika, Poela javnog financiranja, 23.

nastanka federacije je kombinacija prethodnih naina, gdje se najee koriste razliita

prelazna rjeenja prilikom promjena razliitih interesa.
Suradnja izmeu federalnih dijelova u okviru federalne drave je neophodna kako bi se
postigli postavljeni zajedniki interesi uz minimiziranje konflikta. Ukoliko federalne jedinice
ne bi suraivale dolo bi do nestanka pojedinih dijelova, sto bi dovelo do njihovog potpunog
osamostaljenja ili koegzistenciju izoliranih vlada federalnih jedinica u okviru centralne vlade.
Vanost suradnje u okviru federacije ogleda se u postizanju politikog konsenzusa o
zajednikim interesima, koji se bazira na prihvaanju principa zajednike korisnosti i principa
pravinosti6. Navedeni principi su od velike vanosti u sluaju velikih razlika izmeu
federalnih jedinica, sto dovodi do nepoeljne migracije kapitala u razvijenije dijelove, cime se
poveava nejednakost, stvarajui socijalne probleme. Dugo i nekorisno sporazumijevanje oko
principa zajednike korisnosti i principa pravinosti nastaje kod specifinih dijelova
federacije.
Fiskalni federalizam obuhvata dva povezana podruja7:
1. raspodjela nadlenosti u odluivanju o javnim prihodima i javnim rashodima meu
razliitim nivoima vlasti ( nacionalnim, regionalnim i lokalnim)
2. stupanj slobode odluivanja regionalnih i lokalnih vlasti u rezanju lokalnih poreza te u
odreivanju pojedinih rashoda.8
Raspodjela je napravljena jednim od sljedeih modela9:
1. da li ce federalne jedinice biti izvritelji federalne vlasti ili obrnuto;
2. modela kooperacije i partnerstva u obavljanju javnih nadlenosti i funkcija;
3. modela odvojenih javnih nadlenosti i funkcija svakog nivoa vlasti.
6Jurkovi Pero, Javne financije
7Nikoli Nika, Poela javnog financiranja
8www.ijf.hr., 6.12.2009., 11:46
9http://web.efzg.hr/dok//FIN/abajo//3, 6.12.2009. 19:25

Osnovni element za ureenje fiskalnih odnosa je upravo navedena podjela javnih nadlenosti i
i funkcija i podjela nadlenosti oko utvrivanja vrsta i visine javnih prihoda. Kada odreeni
nivo vlasti uvodi i odreuje strukturu i visinu javnih prihoda, tada on ima potpuni fiskalni
suverenitet, dok oni nivoi vlasti koji imaju djelominu nadlenost, imaju ogranien

ili

djelomian fiskalni suverenitet.

U ranijem periodu teorijom fiskalnog federalizma preciznije su se odreivale funkcije kojima
upravljaju nie razine vlasti, jer se smatralo da mjeovita nadlenost dovodi do poveanja
konflikta o poslovima koji bi trebali biti zajedniki ili o visini nadlenosti u pojedinanim
federalnim jedinicama. Idejom o vieslojnoj podjeli nadlenosti stvoren je model vertikalne
podjele nadlenost i razliitih nivoa vlasti. Prevladavanje ove ideje nastalo je poslije Drugog
svjetskog rata zbog rasta javnog sektora sa ekspanzijom uloge federalne vlasti na polju
stabilizacije i preraspodjele nacionalnog dohotka. Navedene promjene su dovele do afirmacije
raznih vidova mjeovite nadlenosti ili kooperativnog federalizma. Neprestani razvoj
fiskalnog federalizma doveo je dananjeg naina za koji je karakteristian veliki broj funkcija
koje zahtijevaju angairanje razliitih nivoa vlasti. Javne nadlenosti i funkcije se prenose na
razliite nivoe vlasti u zavisnosti od principa efikasnosti, koji podrazumijeva efikasnije
rjeavanje funkcija na federalnom nivou ili na nivou federalnih jedinica ili lokalne vlasti. U
veini sluajeva propisan je nivo nadlenosti koji bi trebao biti u nadlenosti centralnog nivoa
vlasti, u tim odlukama se posebno naglaavaju: zatita teritorijalnog integriteta zajednice,
vanjski poslovi, osiguranje slobode i prava graana, zatita poloaja federalnih dogaaja,
monetarna politika. Najvanije pravilo pri strukturiranju fiskalnih odnosa je da svaki nivo
vlasti raspolae potrebnim obimom javnih prihoda za reguliranje danih nadlenosti i funkcija.
Pri utvrivanju ovog pravila polazi se od stava da fiskalne nadlenosti budu povezane za
obavezama dane razine vlasti, sto predstavlja ravnoteu izmeu utvrenih funkcija i javnih
prihoda10.
Teorija fiskalnog federalizma nastoji pruiti odgovore na sljedea pitanja11:
10Nikoli Nika, Poela javnog financiranja
11http://web.efzg.hr/dok//FIN/abajo//3, 6.12.2009. 19:25

1. koji su uslovi za prihvaanje federalne, a ne unitarne strukture u dravi

2. koja pravila treba potovati u odreivanju odgovornosti, aktivnosti, funkcija i izvora
prihoda razliitim nivoima vlasti
3. kakva je uinkovitost slobodnog i neogranienog seljenja stanovnika iz jednog u drugo
lokalno mjesto
4. koja je uloga i poeljna razina fiskalne politike unutar federalne vlasti?

1.1. RASPODJELA FUNKCIJA (RASHODA)

U svakoj federativno ureenoj dravi postoji odreena raspodjela javnih funkcija

izmeu federacije, federalnih jedinica i lokalnih zajednica. Od konkretne raspodjele javnih
funkcija zavisi koliko ce drutvenih sredstava biti potrebno federaciji, a koliko ostalim
nivoima vlasti da bi bile u mogunosti da financiraju date funkcije.
Pri utvrivanju funkcija i odgovornosti razliitih nivoa federalnih jedinica vana
determinanta je politiko ureenje, kao i ekonomska i dravna struktura definirana zakonima i
ustavom, praktino to podrazumijeva nivo centralizacije ili decentralizacije funkcija i
nadlenosti vlasti u danoj federaciji.
Na osnovu danog kriterija razlikuju se vertikalno i horizontalno rasporeivanje
funkcija. Vertikalno rasporeivanje primarno zavisi od drutveno-politikog sistema, sto znaci
da nastaje u veoj mjeri od danog stepena centralizacije nasuprot kriteriju funkcionalnosti i
efikasnosti. Razine na koje se rasporeuje funkcija primjenom ovog kriterija su: centralni
(federalni), nivo federalnih jedinica i nivo lokalnih uprava. Reguliranje ovih odnosa zavisi od
brojnih inilaca politike, ekonomske, etnike, povijesne i tradicionalne prirode.
Horizontalno rasporeivanje u velikom broju zavisi od vertikalnog rasporeivanja, jer
se polazi od stava da razliiti nivoi vlasti imaju razliite rashode pri zadovoljenju istih

potreba. Primarni kriterij kod horizontalnog rasporeivanja je za razliku od vertikalnog,

kriterij funkcionalnosti. Dano razgranienje se odvija u dva pravca12:
1. razgranienje rashoda budeta od rashoda socijalnog osiguranja i drugih u sistemu
postojeih financijskih institucija;
2. razgranienje rashoda za pojedine funkcije u okviru istih nivoa administrativnoteritorijalne organiziranosti.
Dravnim rashodima u uem smislu se financiraju se administrativno politike funkcije
drave, a u irem smislu i investicije u privrednom i izvan gospodarskom sektoru, gdje vano
mjesto zauzimaju socijalni sistemi.
Konkretan raspored i namjena javnih rashoda, uvjetuje raspodjelu javnih prihoda
izmeu centralne, odnosno federalne i niih nivoa vlasti. Kako rasporediti javne funkcije i
izvore sredstava za njihovo financiranje, dva su osnovna problema financija u federativno
ureenim dravama.

1.2. RASPODJELA PRIHODA

Raspodjela javni funkcija u znaajnoj mjeri odreuje raspodjelu javnih prihoda. Da bi se

racionalno koristila dravna sredstva neophodan je fiskalni sporazum izmeu federacije i
njenih niih nivoa, koji podrazumijeva sistem normi kojima se reguliraju odnosi financiranja
javnih rashoda na svim nivoima vlasti. Izgled fiskalnog sporazuma zavisi od izbora
konkretnog modela raspodjele javnih prihoda.
Modeli vertikalnog rasporeivanja prihoda u federalno ureenim dravama su13:

12Nikoli Nika, Poela javnog financiranja, 123.

13www.scribd.com, 6.12.2009., 10:23

1. Sistem odvojenih prihoda ili sistem separacije Navedeni model se koristi u

sluajevima kada su prihodi odvojeni od administrativno-teritorijalne organiziranosti.
Dva tipa danog modela su: sistem slobodne separacije i sistem vezane separacije.
Karakteristika sistema slobodne separacije je da i savez i federalne jedinice imaju
pravo da uvode iste dadbinske oblike i da njima oporezuju isti porezni objekt, u
danom sistemu ne postoji fiskalni sporazum. Federacije i njihove federalne jedinice
imaju svoje vlastite javne prihode i svaka od njih ima ustavno pravo da uvodi onaj
dadbinski oblik koji smatraju potrebnim, sto praktino znaci da one mogu opteretiti
poreskog obveznika bilo kojom dadbinskim oblikom, bez obzira da li je on uveden u
fiskalni sistem od vieg ili nieg nivoa vlasti. Posljedica sistema slobodne separacije
je razliito oporezivanje privrede i stanovnitva u pojedinim dijelovima federativne
drave. U financijskoj literaturi ovaj sistem nosi i naziv paralelno oporezivanje. Ovaj
sistem se rijetko susree u praksi i to samo u onim koje imaju visok stepen fiskalne
decentralizacije, primjer za ovu vrstu sistemu su SAD. Sistem vezane separacije
podrazumijeva tono utvrene izvore prihoda koje pripadaju federacijama a koje
federalnim jedinicama. Savezne vlasti ureuju materiju fiskalnih prihoda, te se
zakonima utvruje koje poreze naplauje federacija, a koje federalna jedinica. Ovim
sistemom se mogu odrediti i gornje i donje granice poreskih prihoda koje prisvajaju
federalne jedinice. Da bi se utvrdilo koji javni prihodi pripadaju federaciji, a koji
federalnim jedinicama potrebno je potovati privredne i financijske momente.
Privredni momenti predstavljaju zahtjev da se porezi koji su prikupljeni iz privredne
djelatnosti itave zemlje nalaze u saveznom budetu, a porezi koji su skupljeni na
uzim teritorijima nalaze u budetima tih nivoa vlasti. Financijski momenti
podrazumijevaju da se centralnim organima vlasti dodjele stabilni izvori prihoda koji
se ne bi mijenjali ni u vrijeme recesije, jer centralni organi obavljaju funkcije od
velikog znaaja za opstanak drave, a niim nivoima vlasti se dodjeljuju izvori manjeg
znaaja, jer ti nivoi vlasti imaju manje nadlenosti14.

14Jurkovi Pero, Javne financije, 34

2. Sistem zajednice prihoda- Ovaj sistem nastaje u sluaju kada centralna vlast i
federalne jedinice imaju iste izvore javnih poreza i koriste se u procentu koji je
unaprijed utvren. Ovaj sistem podrazumijeva veu povezanost izmeu saveza i
federalnih jedinica, a pitanje fiskalnog federalizma se svodi na politiki dogovor o
razmjernom nivou uea svih nivoa vlasti u ukupnim fiskalnim prihodima. Sistem
zajednice prihoda u zavisnosti od toga ko ima dominantan poloaj u raspodjeli
prihoda, da li federalne jedinice ili federacije, moe se sprovesti posredstvom sistema
doprinosa ili sistema doznaka i dotacija.

Sistem doprinosa podrazumijeva da

najznaajniji dio izvora javnih prihoda pripada federalnim jedinicama, dok federacija
raspolae fiskalitetima skromnih razmjera, te federalne jedinice posredstvom
doprinosa, odnosno kvota prebacuju sredstva federaciji. Fiskalni suverenitet lokalnih
vlasti je ogranien i zavisi od odluka federalnih jedinica. Sistem doznaka i dotacija
podrazumijeva da izdani prihodi pripadaju federacijama, dok se federalne jedinice
zadovoljavaju manje znaajnim izvorima fiskalnih prihoda, te u ovom sluaju
federacije daju doznake i dotacije niim nivoima vlasti da mogu normalno izvravati
svoje funkcije.
3. Mjeoviti sistem prihoda-

U suvremenim uslovima federativne drave koriste

kombinaciju sistema separacije i sistema zajednice prihoda. Primjenom mjeovitog

sistema jedan dio izvora fiskalnih prihoda podlijee primjeni sistema separacije,a
drugi dio su zajedniki prihodi svih razina vlasti. Mogue su razliite varijacije
primjene ovog sistema u zavisnosti od politikog i financijskog stanja u dravi. Sistem
mjeovitih sistema prihoda primjenjuje se u vicarskoj15.
Drugi nain raspodjele prihoda je horizontalni nain, koji podrazumijeva da se u okviru istog
nivoa vlasti izvri preraspodjela sredstava prema unaprijed utvrenim kriterijima. Vertikalna
raspodjela u velikoj mjeri odreuje horizontalnu raspodjelu. Na primjer, prihodi viih nivoa
vlasti slue za pomaganje niim nivoima ( vertikalna raspodjela) i to tako da se vise pomae

15Nikoli Nika, Poela javnog financiranja, 45.

onima koji su financijski slabiji,a manje onima koji su financijski jaci ( horizontalna
raspodjela)16.
U suvremenim uslovima fiskalnog federalizma teite je na aktualnim problemima
makroekonomskih efekata, polazei od tog da je voenje redistributivne politike, kao i
voenje stabilizacione politike uspjenije sa federalnog nivoa. Kada bi nii nivoi vlasti imali
iskljuivu nadlenost u primjeni redistributivne politike, nastajale bi razlike izmeu razliitih
federalnih jedinica u pogledu uvjeta ivota, privreivanja i poreznog optereenja. Te razlike
nastaju zbog razliitih javnih prihoda, koje utjeu na migracije, seobu kapitala i poslovnih
aktivnosti. Izbjegavanje navedenih efekata se vri davanjem nadlenosti federalnoj vlasti za
uvoenje onih poreza koji primarno utjeu na uslove privreivanja i ivotni standard graana.
Porez na dohodak se bolje koristi sa federalnog nivoa kao instrument redistributivne politike,
sto podrazumijeva donoenje osnovnih smjernica politike preraspodjele nacionalnog dohotka.
Poreznom koordinacijom se izbjegava konkurencija izmeu federalnih jedinica u okviru
drave, a porezno zakonodavstvo je decentralizirano sa minimalnim razlikama u poreznim
stopama izmeu dijelova federalne vlasti.
Kao i voenje redistributivne politike, tako i voenje stabilizacione politike je uspjenije na
nivou federalne vlasti, jer se samo na taj nain ne ometa slobodna konkurencija i nastajanje
veih razlika u poreskim stopama izmeu dijelova drave i u poreznom optereenju graana i
pojedinih privrednih sektora. Samostalnost federalnih jedinica u okviru redistributivne
politike je ograniena, dok je u okviru stabilizacione politike ona u potpunosti iskljuena.
Ameriki profesor R.Musgrave je razmatrao funkcije fiskalne politike preko poreza u pogledu
utvrivanja nadlenosti za uvoenje odreenih vrsta poreza od strane pojedinih nivoa vlasti. U
svom izuavanjem profesor je koristio dva kriterija: jednakost prihoda i rashoda i efikasnost,
odnosno minimiziranje trokova zajednice. Musgrave sugerira sljedee17:

16Jurkovi Pero, Javne financije 32.

17Dr Hasiba Hrustic, Fiskalni federalizam u svetu i nasa iskustva, Privredni
pregled, Beograd, 2002., str. 21.

10

1. da bi porezi koji su pogodni za voenje redistibutivne i alokativne politike trebalo da

budu u nadlenosti federalnog nivoa vlasti da bi se izbjegle razlike izmeu federalnih
jedinica. Zbog moguih razlika u visini poreskih prihoda, nastaju financijske
neravnotee izmeu fiskalnih rashoda i prihoda, sto dovodi do nejednakog obima i
kvaliteta javnih usluga.
2. da su porezi bazirani na odreditu pogodniji za subcentralni nivo vlasti. Za lokalni
nivo vlasti vise odgovara uvoenje poreza na nepokretnosti koji imaju nepokretnu
poresku osnovicu.
3. da bi porezi na uvoz i izvoz morali da budu uvedeni od strane federalne vlasti, jer bi u
suprotnom sluaju postojale razlike u voenju vanjsko trgovinske politike federalnih
jedinica u okviru federativne drave.
Utvrivanje poreza na promet proizvoda i usluga zavisi od tog da li se uvodi jednofazni ili
viefazni neto porez na promet od strane pojedinih nivoa vlasti. Jednofazni porezi se mogu
uvoditi na niim nivoima vlasti, pod uslovom da razlike u poreskim stopama ne budu velike.
Porezne osnovice su temeljene na trokovima prijevoza i cijenom kupljenih proizvoda, ali
razlike ne mogu biti velike zbog spreavanja nastajanja konkurencije izmeu dijelova drave.
Problem u praenju prometa je izraen u unutranjem prometu izmeu federalnih jedinica u
federalnim dravama, u odvajanju poslovnih od privatnih kupovina, sto dovodi do
horizontalne nejednakosti i budetskog prelijevanja u zajednici. Potrebno je naglasiti da u
dravama sa izraenom korupcijom, maloprodajni porez na malo se teko moe pravilno
sprovesti jer se navedeni porez obraunava na najniim nivoima, gdje se plaanja vre u
gotovom. Porez na dodanu vrijednost je viefazni neto porez na promet koje se trebaju uvoditi
na federalnom nivou radi eliminiranja problema u utvrivanju porezne osnovice, ime se
takoer ostvaruju i nii administrativni trokovi. Poseban problem kod ove vrste poreza
nastaje kada jedna federalna jedinica kupuje proizvode iz druge federalne jedinice, sto bi kod
prve jedinice dovelo do manjih prihoda zbog prava na poreski odbitak za plaeni porez pri
nabavci, sto bi dovelo do smanjenja iznosa budetskih sredstava. Da bi se osiguralo postojanje
potpunih informacija o tome gdje je subjekt ostvario dohodak obraunava se porez na
dohodak graana date oblasti. Porez na dohodak graana i porez na dohodak korporacija

11

doprinose boljoj socijalnoj politici i razvoju odreenih djelatnosti, cime se postie i bolja
redistributivna funkcija. Ovaj porez je u nadlenosti centralne vlasti, jer u okviru njene
nadlenosti se nalaze osnovne socijalne i redistributivne funkcije. Suvremene federativne
drave karakteriziraju se uim skupom ovlatenja federalnih jedinica, cime se smanjuje
nejednakost izmeu njih a i mogua konkurencija, data karakteristika dovodi do bolje
koordinacije poslova i vee nadlenosti centralne vlasti u odnosu na federalne jedinice, sto
potvruje vee ukupne prihode i rashode u nadlenosti federacije, te tako i u bruto
drutvenom proizvodu u odnosu na ostale nie nivoe vlasti. Kada centralna vlast ima najveu
nadlenost u voenju javnih prihoda i rashoda, dolazi se do njihovog racionalnijeg koritenja i
do efikasnijeg voenja makroekonomske politike, a voenjem ove politike centralna vlast
dovodi do jednakog razvoja svih dijelova drave, cime se postie bolji kvaliteta ivota u
zajednici18.

2. IZBOR ODGOVARAJUEG MODELA FISKALNOG

FEDERALIZMA
Odgovarajui model fiskalnog federalizma se u svakoj dravi razlikuje u zavisnosti od njenog
drutvenog, ekonomskog i drugog interesa. Da bi stvorile model koji najvie odgovara
posebnim interesima, centralne vlasti odreene zemlje koriste razna iskustva ostalih
federalnih zemalja koje su pronale model pomou kojeg postiu najveu efikasnost u
obavljanju potrebnih funkcija, jer se tako smanjuje rizik koritenja nekog modela koji je ve
doivio neuspjeh u dravi slinih karakteristika.
Reguliranjem fiskalnih odnosa izmeu razliitih razina vlasti trebalo bi da
omogui19:
18Jurkovi Pero, Javne financije, 56.

12

1. voenje usuglaene i efikasne fiskalne politike postizanjem neophodnog stepena

harmonizacije poreskog sistema:
2. izbjegavanje ekonomskih distorzija poreskog porijekla i eliminiranje uvjeta za
ometanje slobodne trine konkurencije:
3. smanjenje razlika u visini prihoda za financiranje javnih potreba izmeu razliitih
podruja ili kantona, putem budetskih transfera.
Za pronalaenje odgovarajueg modela potreban je odreeni vremenski rok, jer problematika
fiskalnog federalizma je strukturne prirode.
Nadlenost u voenju fiskalne politike je od izuzetne vanosti sa provoenje stabilizacijske,
razvojne i socijalne politike, a vodei rauna da se moe efikasno provesti fiskalna politika je
da svaki nivo vlasti ima makar jedan znaajan vlastiti izvor financiranja. Fiskalna politika je
vaan instrument stabilizacione politike, jer se preko nje utjee na: cijene, inflaciju, dohodak
proizvoaa i potroaa, likvidnost privrednih subjekata, tednju i td. Karakter fiskalnih
odnosa izmeu pojedinih nivoa vlasti je u osnovi odreen ulogom i ciljevima poreskog
sistema. Krize u fiskalnim odnosima izmeu razliitih nivoa vlasti nastaju upravo u
zajednicama gdje je poreski sistem slab i neefikasan. Ukoliko postoje razlike izmeu poreskih
optereenja u federalnim jedinicama nastaje budetski deficit i meusobni konflikti, a i
nastaje slabljenje povjerenja u zajednicu. Koordinacija izmeu razliitih nivoa vlasti je uvijeta
koji se mora ispuniti ukoliko se ele prevladati navedeni problemi, sto se manifestira
voenjem efikasne stabilizacione i redistributivne funkcije na svim nivoima. Meutim,
poreski sistem ne smije da bude barijera slobodnom kretanju faktora proizvodnje u okviru
federacije, jer bi to dovelo do naruavanja uvjeta slobodne konkurencije na svim nivoima
federacije.
Polazite suvremene teorije i prakse je da prioritet u nadlenosti donoenja
odluka ima federalna vlast, jer ukoliko bi federalne jedinice imale glavnu rije u voenju,
stvarala bi se neefikasna alokacija sredstava i nestabilnog privrednog razvoja. Takoer, porezi
koji imaju veliki utjecaj na privredna kretanja, kao sto je porez na dohodak, trebalo bi da budu
19Dr Hasiba Hrustic, Fiskalni federalizam u svetu i nasa iskustva, Privredni
pregled, Beograd, 2002., str. 165.

13

u nadlenosti federacije. Upravo zbog veeg prisvajanja javnih prihoda od strane centralne
vlasti, ostvaruje se visak sredstava koje oni imaju nakon izmirenja svojih rashoda, te se taj
visak putem budetskih transfera usmjerava za korekciju razlika u visini javnih rashoda i
prihoda izmeu lanica federacije koje su nerazvijenije u odnosu na ostale dijelove, sto
doprinosi njihovom stabilnom ekonomskog rastu. Ovakva politika federalne vlasti sprjeava
nastajanje decentralizacije federalnih jedinica, koja bi u duem periodu bila neodriva. Princip
solidarnosti i princip konkurencije predstavljaju vane principe fiskalne politike koji
doprinose razvoju drutva. Princip solidarnosti se sprovodi sa federalnog nivoa vlasti putem
nadlenosti u politici socijalnog osiguranja, uvoenjem progresivnog poreza na dohodak
graana i pomou budetskih transfera u cilju smanjenja razlika u visini javnih prihoda i
rashoda izmeu lanica federacije, a princip konkurencije se primjenjuje kroz odreen stepen
decentralizacije u cilju postizanja fiskalne discipline i efikasnije alokacije sredstava20.
Izbor odgovarajueg modela fiskalnog federalizma trebalo bi da poiva na odreenom stupnju
jedinstvenosti i institucionalne homogenosti, jer ukoliko je porezni sistem decentraliziran sa
neefikasnom poreznom administracijom ne moe se izvriti dobar izbor modela.

Pri izboru odgovarajueg rjeenja fiskalnih odnosa izmeu razliitih razina

vlasti trebalo bi imati u vidu:
1. da raspodjela prihoda odgovara rashodima po osnovu ustavno utvrenih funkcija i
nadlenosti;
2. jednostavnost i efikasnost izabranog rjeenja;
3. da budetski transferi u cilju uravnoteenja funkcioniraju na konkretnim
pokazateljima, bez privilegiranog poloaja ili diskriminacije odreenih regija;
4. realnu izvodljivost postavljenih ciljeva, kroz kontrolu javnih rashoda.

20Jurkovi Pero, Javne financije, 76.

14

Obraun i naplata poreza na dodanu vrijednost se u svim federalnim zemljama

mora vriti na najviem nivou vlasti, da bi se izbjegla konkurencija izmeu federalnih
jedinica, jer bi privredni subjekti ulagali u one regije u kojima su porezi manji a i da bi se
eliminirala komplikacije u obraunu poreznih odbitaka i smanjenja trokova administracije.
Porez na dodanu vrijednost ostvaruje efekte na cijene i inflaciju, to predstavlja jo jedan
uvjet da se dati porez mora regulirati na federalnoj razini, da bi se sprijeili negativni efekti.

FISKALNI FEDERALIZAM U PRAKSI

2.1.FISKALNI FEDERALIZAM U BOSNI I HERCEGOVINI
U BiH postoji znaajna razlika izmeu razina vlasti koji donosi poreznu politiku i nivoa vlasti
koji provodi i dobiva porezne prihode. Drava skoro u potpunosti zavisi od transfera koje
dobije od dva entiteta kojima je dat veliki stupanj fiskalne autonomije.
Proraun drave BiH formira se na osnovu kontribucije od strane entiteta: dvije treine od
Federacije BiH, a jedna treina od Republike Srpske.
Upravljanje fiskalnom politikom razliito je u oba entiteta. Federacija BiH funkcionira kao
decentralizirana struktura sa vrlo malo vertikalne i horizontalne suradnje izmeu organa
vlasti, a s druge strane Republika Srpska funkcionira kao administrativno i fiskalno
centralizirana struktura, sa neznatnim prenoenjem vlasti na lokalnu administraciju. Struktura
prihoda oslikava se fiskalnim federalizmom zasnovanom na Dejtonskom mirovnom
sporazumu potpisanom 1995. godine kao i kasnijim dopunama. Fiskalni federalizam
uspostavljen u FBiH Dejtonskim mirovnim sporazumom je vrlo kompliciran, netransparentan
i nedosljedan. Naroito, raspodjela prihoda izmeu kantona i opina koja je rijeena na razliit
nain u svakom kantonu. Prema Ustavu FBiH, kantoni su nadleni za raspodjelu prikupljenih
prihoda opinama. Sveopa situacija u pogledu tehnikih pitanja koja se odnose na naplatu
javnih prihoda u FBiH je konfuzna i zahtjeva konsolidaciju. Institucionalna struktura drave
dovela je do toga da postoji itav niz poreskih stopa i osnovica, stvarajui neizvjesnost za
15

mnoge poslovne ljude koji vie nisu sigurni koje su njihove obaveze to dalje predstavlja
prepreku u kreiranju 'jedinstvenog ekonomskog prostora' 21. Razliite vrste poreza, taksi i
doprinosa koji su uvele sve tri nivoa vlasti u FBiH predstavljaju veliko optereenje za porezne
obveznike. Konsolidacija treba biti usmjerena ka uvoenju suvremene politike oporezivanja
koja e proiriti poreznu osnovicu i tako osigurati horizontalnu i vertikalnu jednakost, dok
kod smanjenja poreznih stopa treba podrati naelo 'sposobnost plaanja'. Prvi koraci u
pravom pravcu su ve poduzeti usvajanjem Zakona o porezu na dohodak i Zakona o porezu
na dobit koji su ukinuli 60 kantonalnih poreza i poreza na platu. Ustavno ureenje BiH i
entiteta je posljedica ratnih dogaaja i ne uvaava politike i ekonomske potrebe za
uvoenjem suvremenog fiskalnog sistema koji bi osigurao usklaen odnos razliitih razina
organizacije dravne vlasti (BiH, entiteta), a time i makroekonomsku stabilnost zemlje.
Fiskalna politika kljuna je za uspostavljanje makroekonomske stabilnosti BiH. Imajui u
vidu da je BiH zemlja u tranziciji, da ima izraenu potrebu za provoenjem reforme fiskalnog
sistema, jer je postojei neadekvatan i neefikasan i nije kompatibilan sa rjeenjima u
Europskoj uniji, neophodno je bilo stvoriti uvjete da se reforma provede na razini BiH i
entiteta, odnosno da obje razine postignu suglasnost za brzo provoenje reforme.22

2.2.FISKALNI FEDERALIZAM U INDUSTRIJSKI RAZVIJENIM

FEDERALNIM DRAVAMA

Industrijski razvijene zemlje veinom prihvaaju kooperativni model fiskalnog

federalizma. Tip kooperativnog modela fiskalnog federalizma u kojem se podrazumijeva
dominacija uea razliitih razina vlasti u raspodjeli zajednikih poreznih prihoda se
primjenjuje u Australiji, Austriji, Belgiji i Njemakoj, a zemlje u kojima dominantnu ulogu
imaju odvojeni prihodi ili konkurentni fiskalni odnosi su Kanada, SAD i vicarska.
Karakteristika suvremenih industrijski razvijenih zemalja je da vei broj funkcija zahtjeva
21Jurkovi Pero, Javne financije
22www.ijf.hr

16

interes i angairanje razliitih razina vlasti. U ovim zemljama se definira tona podjela
funkcija i nadlenosti izmeu centralne vlasti i federalnih jedinica, a naglaava se zajednika
akcija u osiguravanju usluga javnog karaktera, sto podrazumijeva potrebu koordinacije i
suodgovornosti svih dijelova drave bez obzira na nivo vlasti. U suvremenim industrijskim
dravama financijska samostalnost i fiskalni suverenitet federalne vlasti dovode do toga da se
mjerama fiskalne politike utjee na tokove drutvenih i privrednih kretanja u tim dravama23.
Glavni dio ukupnih javnih prihoda su porezni prihodi koji su od posebne vanosti
za centralnu vlast, dok je za federalne jedinice i lokalne vlasti najvanija koliina neporeznih
prihoda i prihoda od budetskih transfera koje dobivaju od najvieg nivoa vlasti.
U industrijski razvijenim zemljama tezi se funkcioniranju politike ravnotee sto
dovodi do smanjenja razlika u visini javnih prihoda putem buzetskih transfera od strane
federalne vlasti. Glavna odlika budetskih transfera je smanjenje razlika izmeu federalnih
jedinica koje ispunjavaju u cilju osiguravanja odreenog nivoa javnih usluga i postizanja
odreene razine jednakih socijalnih i privrednih uvjeta na cijelom teritoriju. Drave koriste
razliite naine provoenja politike ravnotee, jedan nain je minimalni stupanj uzimajui u
obzir samo pokazatelj javnih prihoda po glavi stanovnika, a drugi nain koje primjenjuju
drave je razvijena politika ravnotee koristei sofisticirane sheme ukljuujui razliite vrste
poreza, javne trokove, ekonometrijske i statistike metode
Budetski transferi se pojavljuju u vidu raspodjele zajednikih poreznih prihoda i
subvencija za ope i posebne namjene. Subvencije za ope namjene se veinom odobravaju u
sluaju potrebe uravnoteenja visine javnih prihoda izmeu niih nivoa vlasti, a subvencije za
posebne namjene se uglavnom koriste za ispunjavanje alokativne funkcije. U posljednje
vrijeme smanjuje se iznos ukupnih subvencija, kako bi federalne jedinice same snosile veinu
odgovornosti ove, ali i poveale financiranje centralne vlasti24.

23Jurkovi Pero, Javne financije, 101.

24Jurkovi Pero, Javne financije, 101.

17

U OECD dravama svaki kanton ima vlastitu poreznu administraciju, koja utvruje, naplauje
i kontrolira kantonalne poreze i direktne poreze konfederacije. Samo postupku kontrole
direktnih poreza konfederacije porezna administracija je podreena centralnoj administraciji
drave, a stupanj podreenosti direktno zavisi od veliine kantona. Svaka kantonalna
administracija ima sebi vlastiti sistem oporezivanja , a u okviru njih se nalaze lokalni porezni
sistemi.

ZAKLJUAK
U ovom seminarskom radu smo obradile temu fiskalnog federalizma s posebnim
osvrtom na fiskalni federalizam u Bosni i Hercegovini. Istiui vanost njegovog
razumijevanja zbog prisustva u mnogim zemljama. Povijest nam je pokazala da pitanje
fiskalnog federalizma vodi daleko u prolost, ali da njegovo optimalno stanje se nikad nije
moglo egzaktno prikazati. Iako ne postoji definiran model fiskalnog federalizma, federativna
18

drava primjenjuje razne faktore usklaivanja najviih razina vlasti sa niim kao i efikasno
upravljanje sa javnim rashodima i javnim prihodima, kako bi postigla najbolji tip dravnog
ureenja u skladu sa svojim potrebama.
Fiskalni federalizam se primjenjuje u mnogim razvijenim zemljama kao sto su SAD,
vicarska, Austrija, Njemaka. Ove zemlje su primjenjivale kooperativni stil fiskalnog
federalizma, stvarajui vei broj funkcija uvodile su vise razliitih razina vlasti.

Razmatranjem osnova fiskalnog federalizma kao i praktinih iskustava, moe se

zakljuiti da drave u kojima je na snazi fiskalni federalizam moraju posebnu panju posvetiti
rasporeivanju nadlenosti izmeu razliitih razina vlasti, kako bi postigli efikasno
funkcioniranje i suradnju izmeu federacije i federalnih jedinica.

LITERATURA
1. Nikoli Nika, Poela javnog financiranja, Ekonomski fakultet, Split, 1999.
2. Jurkovi Pero, Javne financije, Masmedia, Zagreb, 2002.
3. Dr Marko Radicic i Dr Bozidar Raicevic, Javne financije teorija i praksa, DATA
STATUS, Beograd, 2008.
4. Dr Hasiba Hrustic, Fiskalni federalizam u svetu i naa iskustva, Privredni pregled,
Beograd, 2002.

19

5. www.scribd.com
6. http://web.efzg.hr/dok//FIN/abajo//3
7. www.ijf.hr

20