Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya

159

PERKEMBANGAN RANGKA PERUNDANGAN UNDANG-UNDANG PENDIDIKAN KHAS DI UNITED KINGDOM: IMPLIKASI KEPADA MALAYSIA Tie Fatt Hee Institut Pengajian Kepengetuaan Universiti Malaya

The legal framework that governs education systems in several developed nations, especially for the special needs group, has been revised and reinforced. This step is in line with society's current demand that the rights of this group be well taken care of. This article will discuss the development of the legal framework for special education in the United Kingdom and its implications for Malaysia.

Pada tahun 1978, Laporan Warnock memperakui bahawa pendidikan khas merupakan satu bidang yang amat mencabar khususnya untuk golongan yang merancang dan menyediakan dasar yang berkaitan {Report of the Committee of Enquiry into the Education of Handicapped Children and Young People, 1978). Segala dasar yang diperkenalkan akan diteliti dengan rapi oleh ahli masyarakat yang kini telah bertambah peka terhadap langkah memelihara kepentingan terbaik individu yang kurang upaya. Usaha juga ditumpukan kepada memastikan bahawa golongon tersebut mendapat akses kepada pendidikan dan layanan yang sama seperti individu biasa. Persediaan peluang dan kemudahan untuk mendidik golongan yang kurang upaya berdasarkan prinsip bahawa golongan tersebut mempunyai hak untuk mencapai potensi mereka sepenuhnya seperti yang dinikmati oleh golongan yang lain. Laporan Warnock yang juga dikenali sebagai Report of the Committee of Enquiry into the Education of Handicapped Children and Young People 1978 sangat signifikan sebab ia merupakan titik permulaan di mana perhatian masyarakat kini mula diberikan kepada kanak-kanak yang mempunyai keperluan yang khas. Malangnya, selepas lebih daripada 20 tahun, Laporan Warnock yang mengandungi 225 cadangan dianggap masih relevan hari ini. Laporan Disability Rights Task Force juga mengatakan bahawa pendidikan berkualiti tinggi yang memenuhi keperluan golongan kurang upaya adalah dikehendaki kerana berbagai cabaran yang dialami pada masa kini. Pemyataan demikian juga mencerminkan pernyataan dalam Laporan Warnock seperti berikut: The purpose of education for all children is the same; the goals are the same. But the help that individual children need in progressing towards them will be different. Whereas for some the road they have to travel towards the goal is smooth and easy, for others it is fraught with obstacles. For some obstacles are so daunting that, even with the greatest possible help, they will not get very far. Nevertheless, for them too, progress will be possible, and their educational needs will be fulfilled, as they gradually

160

Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya overcome one obstacle after another on the way. (Report of the Committee of Enquiry into the Education of Handicapped Children and Young People, 1978, Cmnd 7212, para. 1.4)

Ahli masyarakat tidak mempunyai pandangan yang sama mengenai persediaan pendidikan khas oleh pihak atasan. Terdapat suatu konflik dalam pandangan masyarakat mengenai bidang pendidikan tersebut. Ada yang berpendapat bahawa golongan kanakkanak kurang upaya patut dimasukkan dalam sistem pendidikan yang sama dengan kanak-kanak biasa ('inclusion into mainstream education'). Sebaliknya, ada kumpulan yang tidak setuju dengan pandangan ini. Mereka berpendapat bahawa jikalau pelajar tersebut dimasukkan ke sekolah biasa, pelajar biasa mungkin mengalami perasaan prejudis (Whitbourn, 2002). Oleh sebab itu, sistem pendidikan mesti mencari cara penyelesaian di mana hak kanak-kanak berkeperluan khas untuk memperolehi pendidikan yang berkualiti dapat dijamin dan, pada masa yang sama, dasar inclusion tidak menyebabkan satu kompromi bagi pelajar yang lain. Di United Kingdom, bidang pendidikan khas kadangkala merupakan satu bidang yang 'confrontational and litigious' (Whitbourn, 2002). Undang-undang Mengenai Pendidikan Khas Bilangan kes mahkamah yang bertambah dalam bidang pendidikan khas telah menyumbang kepada perkembangan undang-undang pendidikan khas di United Kingdom. Keadaan ini menghasilkan satu specialism of education law (Whitbourn, 2002). Sejak implementasi AktaPendidikan 1981 ('Education Act 1981') di United Kingdom sehinggaAkta 'Special Educational Needs and Disability Act' (SENDA) 2001, langkah signifikan telah diambil oleh pihak sekolah, kolej, dan pihak penguasa pendidikan tempatan ('Local Education Authorities7LEA) untuk memajukan sistem pendidikan khas. Perkembangan juga berlaku dalam cara yang digunakan untuk mengesan dan mengenai pasti pelajar yang memerlukan perkhidmatan istimewa dalam bidang pendidikan khas, serta persediaan bantuan yang sesuai untuk golongan pelajar tersebut. Tindakan perundangan juga terpaksa diambil untuk memastikan bahawa keperluan pelajar tidak diabaikan seperti beberapa kes yang menghuraikan secara spesifik apakah jenis bantuan dan perkhidmatan yang dikehendaki, dan setakat manakah pihak LEA perlu menyediakan perkhidmatan tersebut supaya ibu bapa pelajar mengetahui keperluan anak mereka telah diberikan pertimbangan yang sewajamya. Kepentingan mengesan dan mengenai pasti keperluan pelajar di peringkat awal telah dibincangkan dalam beberapa kes mahkamah (kes seperti X v. Bedfordshire County Council; M (A Minor) v. Newham London Borough Council; E (A Minor) v. Dorset County Council; Christmas v. Hampshire County Council; Keating v. Bromley London Borough Council [1995] 2 AC 633, [1995] ELR 404, HL.). Mahkamah 'House of Lords' memutuskan bahawa guru dan pihak penguasa pendidikan tempatan (LEA) pihak sekolah yang didapati cuai atau gagal mengesan masalah pelajar dan seterusnya gagal mengambil tindakan pemulihan untuk membantti memenuhi keperluan khas pelajar adalah liable. Mereka terpaksa membayar ganti rugi kepada mangsa pelajar jikalau gagal menunaikan kewajipan statutorinya. Ini adalah berasaskan bahawa pengesanan berkesan dan bantuan yang segera yang disediakan di peringkat awal adalah sangat penting untuk memastikan pelajar mendapat manfaat penuh daripada sistem pendidikan tanpa diskriminasi.

Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya

161

Akta Pendidikan 1981 telah berusaha menyelesaikan masalah diskriminasi. Walau bagaimanapun, usaha ini kurang memuaskan sehingga terdapat raasalah di mana keperluan kanak-kanak kurang upaya masih diabaikan. Sebaliknya, negara maju yang lain telah mendahului United Kingdom dari segi meminda, memperkenalkan dan memperkukuhkan rangka perundangan yang mengawal sistem pendidikan khas. Undang-undang mencegah diskriminasi terhadap golongan yang kurang upaya telah diperkenalkan di Amerika Syarikat ('Americans with Disabilities Act 1990'), Australia ('Disability Discrimination Act, 1992'), dan New Zealand ('Human Rights Act, 1993'). Pada peringkat permulaan, keraj aan United Kingdom tidak memberikan perhatian kepada perkembangan undang-undang tersebut. Walau bagaimanapun, kertas kerja ('Green Paper') bertajuk 'A Consultation on Government Measures to Tackle Discrimination Against Disabled People' telah diterbitkan pada tahun 1994. la diikuti dengan kertas kerja ('White Paper') bertajuk 'Ending Discrimination Against Disabled People' pada tahun 1995. Cadangan kedua-dua laporan ini dicantumkan dan seterusnya dijadikan Akta 'Disability Discrimination Act 1995' (DDA). DDA 1995 melarang pihak tertentu melakukan sesuatu tindakan yang berbentuk diskriminasi terhadap golongan yang kurang upaya seperti di dalam bidang pendidikan, pekerjaan, penyediaan kemudahan dan juga perkhidmatan. Malangnya, pelajar yang kurang upaya tidak dapat bergantung pada peruntukan di bawah DDA 1995 untuk membuat aduan bahawa mereka telah mengalami diskriminasi. Rasional yang diberikan ialah sesuatu aduan itu boleh dilakukan dengan menggunakan peruntukan di dalam undang-undang yang lain, seperti Akta Pendidikan 1996 di mana terdapat peruntukan yang disediakan untuk pendidikan khas. Penerangan demikian adalah masih kabur. Akta Pendidikan 1996 harus memastikan keperluan khas pelajar kurang upaya dapat dipeliharakan. Harus diingatkan bahawa matlamat Akta Pendidikan 1996 tidak sama seperti menyediakan perlindungan pelajar daripada di diskriminasikan. Demikian juga dengan definisi istilah dan kelayakan untuk mendapat perlindungan. Pembentukan Jawatankuasa Hak Golongan Kurang Upaya (''The Disability Task Force') Pada tahun 1997, kerajaan United Kingdom telah menubuhkan sebuah jawatankuasa untuk mengkaji semula peruntukan berkaitan dengan diskriminasi dalam kalangan golongan kurang upaya. Pada masa yang sama, dua agenda pendidikan baru telah timbul iaitu tuntutan untuk 'inclusion' yang bertambah, dan kehendak meningkatkan integrasi pelajar kurang upaya dengan pelajar biasa di sekolah. Pada bulan Oktober 1997, kertas kerja ('Green Paper') bertajuk Excellence for All Children: Meeting Special Educational Needs telah diterbitkan. Lebih daripada 3,600 respon diperolehi daripada ibu bapa dan organisasi tertentu. Seterusnya, Jabatan Pendidikan dan Kemahiran telah menerbitkan Program untuk Bertindak (Programme of Action). Program itu menyenaraikan langkah yang akan diambil di antara tahun 1998 hingga 2001 untuk mengembangkan pencapaian pendidikan kanak-kanak yang mempunyai keperluan pendidikan khas. Langkah itu termasuk:

162

Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya 1. Memajukan perhubungan 'partnership' di antara ibu bapa dengan pihak penguasa pendidikan tempatan ('Local Education Authorities'); 2. Menambahkan hak kanak-kanak dalam pendidikan khas; 3. Memajukan rangka statutori berkenaan dengan keperluan kanak-kanak; 4. Merapatkan perhubungan dan kerjasama di antara agensi yang relevan; 5. Mengembangkan pengetahuan dan kemahiran kakitangan yang terlibat dengan kanak-kanak berkeperluan khas; 6. Mengembangkan sistem pendidikan yang lebih 'inclusive' melalui promosi lebih lanjut dan memajukan peranan sekolah khas.

Sebahagian langkah melibatkan pembahan dalam amalan yang dilakukan. Walau bagaimanapun, Jabatan Pendidikan dan Kemahiran telah mengakui bahawa tindakan perundangan diperlukan untuk memastikan keberkesanan beberapa langkah tertentu. Pada masa yang sama, kerajaan telah menubuhkan Jawatankuasa Hak Golongan Kurang Upaya ('the Disability Rights Task Force') untuk menilai semula semua aspek undang-undang hak sivil bagi golongan kurang upaya. Laporan jawatankuasa bertajuk 'From Exclusion to Inclusion: A Report of the Disability Rights Task Force on Civil Rights for Disabled People' diterbitkan pada bulan Disember 1999. Sebanyak 156 cadangan telah dikemukakan. Salah satu perkara yang amat ditegaskan dalam laporan tersebut ialah peranan signifikan yang dimainkan oleh amalan 'inclusion' dalam masa hadapan golongan kurang upaya. Ini jelas termaktub dalam laporan tersebut, iaitu: the inclusion of disabled people throughout their school and college life is one of the most powerful levers in banishing stereotypes and negative attitudes towards disabled people amongst the next generation' ('From Exclusion to Inclusion: A Report of the Disability Rights Task Force on Civil Rights for Disabled People' (DfEE), London, 1999, chap. 4, para 3). Walau bagaimanapun, cadangan dalam aspek pendidikan merupakan cadangan yang paling signifikan dan juga paling kritikal. Lapan belas cadangan spesifik dikemukakan untuk membantu 'inclusion' kanakkanak kurang upaya ke dalam sistem pendidikan. Cadangan itu termasuk: (a) di peringkat sekolah: (i) memperkukuhkan hak ibu bapa pelajar kurang upaya di mana mereka boleh menempatkan anak mereka dalam sistem pendidikan biasa, kecuali di mana mereka memilih menempatkan anak mereka dalam sekolah khas dan sekolah biasa tidak dapat memenuhi keperluan kanak-kanak atau kehendak ibu bapa; (ii) hak yang baru untuk pelajar kurang upaya di mana diskriminasi oleh sekolah dan lembaga pelajaran tempatan (Local Education Authority atau LEA) adalah dilarang. Polisi, amalan, dan prosedur yang menghasilkan kerugian ketara (substantial disadvantage) diubahsuaikan secara munasabah;

Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya

163

(iii) kewajipan sekolah dan LEA yang baru untuk perancangan strategik di mana aksesibiliti kepada premis serta kemudahan sekolah ditambahkan; dan, (b) di peringkat pendidikan tinggi dan pendidikan dewasa anjuran LEA: (i) undang-undang hak sivil mempunyai bahagian yang berasingan bagi pendidikan lanjutan, pendidikan tinggi, dan pendidikan dewasa anjuran LEA supaya hak golongan kurang upaya menjadi lebih menyeluruh; (ii) undang-undang mempunyai Kod Amalan statutori yang menerangkan hak yang baru. Cadangan tersebut telah diterima oleh kerajaan dan dilaksanakan semasa hak sivil dalam pendidikan diumumkan oleh kerajaan. Pada tahun 2001. Jabatan tersebut telah menerbitkan laporan bertajuk Towards Inclusion: Civil Rights for Disabled People. Pada masa yang sama, kedua-dua cadangan untuk reformasi undang-undang iaitu berkaitan dengan keperluan pendidikan khas dan diskriminasi terhadap golongan kurang upaya dicantumkan menjadi satu 'Bill' yang bertajuk The Special Educational Needs and Disability Bill yang diluluskan sebagai The Special Educational Needs and Disability Act (SENDA) 2001, Undang-undang Baru di United Kingdom: The Special Educational Needs and Disability Act (SENDA) 2001 Di United Kingdom, SENDA 2001 telah meminda peruntukan yang didapati dalam dua bentuk undang-undang yang lama iaitu Akta Pendidikan 1996 dan DDA 1995. Di samping itu, SENDA 2001 juga menukarkan peruntukan yang didapati di dalam dua akta yang lain iaitu 'the School Standards and Framework Act 1998', dan, 'the Disability Rights Commission Act 1999,' Dua perkara baru yang ditegaskan di dalam SENDA 2001 ialah aspek 'inclusion' dan peruntukan yang disediakan untuk golongan yang mempunyai keperluan khas. SENDA 2001 memberikan tumpuan pada aspek 'inclusion1 golongan yang kurang upaya. Langkah-langkah untuk mempertingkatkan agenda 'inclusion" dalam pendidikan khas yang terdapat dalam SENDA 2001 (dipakai di negeri England dan Wales) terdiri daripada peruntukan seperti berikut:(a) memperkukuhkan hak kanak-kanak berkeperluan khas untuk dididik dalam sekolah biasa apabila dikehendaki oleh ibu bapa dan kepentingan kanakkanak yang lain masih boleh dilindungi; memerlukan LEA menyediakan nasihat dan maklumat serta cara menyelesaikan pertelingkahan kepada ibu bapa berkenaan; memerlukan LEA mematuhi tempoh masa yang diarahkan oleh Tribunal Pendidikan Keperluan Khas. memerlukan pihak sekolah memaklumkan ibu bapa apabila pendidikan khas disediakan untuk anak mereka dan membenarkan sekolah meminta penilaian

(b) (c) (d)

164

Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya

statutori mengenai keperluan pendidikan khas pelajar. Peruntukan untuk golongan kurang upaya (yang dipakai di negeri England, Wales, dan Scotland) memansuhkan pengecualian daripada DDA 1995 yang telah diberikan kepada pihak sekolah, kolej pendidikan lanjutan dan institusi pendidikan tinggi. SENDA 2001 menegaskan bahawa badan yang mengelolakan sekolah dan LEA mempunyai kewajipan berikut: (a) (b) (c) supaya tidak memberikan layanan yang tidak baik kepada pelajar kurang upaya berdasarkan alasan bahawa mereka adalah kurang upaya; melakukan ubahsuaian yang munasabah supaya pelajar kurang upaya tidak mengalami kerugian ketara dibandingkan dengan pelajar biasa; mengadakan perancangan strategik untuk pelajar kurang upaya, menambahkan aksesibiliti pelajar terhadap premis sekolah dan kurikulum serta memajukan kaedah di mana maklumat bertulis dapat disampaikan kepada pelajar kurang upaya seperti mana yang dimaklumkan kepada pelajar biasa.

Suruhanjaya Disability Rights diberikan kuasa mengeluarkan kod amalan yang menjelaskan aspek tersebut. Kod amalan juga bertindak sebagai satu panduan berkaitan dengan golongan kurang upaya selain daripada menyediakan perkhidmatan 'conciliation' apabila sesuatu masalah berlaku. Tribunal 'Special Educational Needs and Disability' mempunyai kuasa mendengar semua aduan mengenai masalah kurang upaya dalam pendidikan sekolah. Implikasi kepada Negara Malaysia Proses penggubalan rangka perundangan yang melibatkan golongan berkeperluan khas merupakan satu proses yang bersepadu di antara beberapa kumpulan yang khas di mana maklum balas yang positif dan bermakna amat signifikan. Di negara Malaysia, kerjasama di antara kumpulan pakar tertentu dalam memperkukuhkan rangka perundanagn tersebut adalah amat penting supaya kepentingan terbaik golongan berkeperluan khas sentiasa diutamakan. Proses menilai dan mengembangkan rangka perundangan adalah satu proses berterusan supaya ia sentiasa mengikut perkembangan semasa. Keperihatinan dan usaha yang serius dikehendaki. Dalam konteks negara Malaysia, jawatankuasa khas boleh ditubuhkan untuk mengkaji perkembangan semasa dan meneliti perkembangan yang berlaku di luar negara. Sistem pendidikan perlu meneliti isu pendidikan inklusif dengan lebih terperinci dan langkah yang sesuai boleh diambil untuk mengamalkan pendekatan yang digunakan di negera luar mengikut keadaan. Di samping itu, usaha yang membina dikehendaki untuk menggubal rangka perundangan supaya peruntukan perundangan adalah terkini dan selaras dengan perubahan yang berlaku dalam masyarakat. Komitmen dan dedikasi yang tinggi merupakan satu prasyarat penting dalam proses ini. Kecenderungan menggunakan atau mengadaptasikan rangka perundangan dari negara luar kurang bijak kerana tidak wujudnya satu pendekatan bercorak one size fits all. Langkah menyemak dan menggubal serta meminda sesuatu peruntukan perundangan

Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya

165

memerlukan tempoh masa yang sesuai. Pelaksanaan peraturan yang baru akan menjadi lebih berkesan apabila kerjasama yang erat wujud dalam kalangan pakar, Keperluan golongan berkeperluan khas harus diteliti dengan terperinci supaya fokus diberikan kepada kepentingan terbaik golongan tersebut. Analisis peruntukan yang wujud dalam Akta Pendidikan 1996 memmjukkan bahawa perhatian yang lebih berfokus perlu diberikan kepada golongan berkeperluan khas. Peranan yang dimainkan oleh pihak Pegawai Pendidikan daerahamat penting dalam proses mengenal pasti dan memastikan bahawa golongan tersebut menikmati layanan dan peluang pendidikan yang saksama seperti kumpulan yang lain. Proses penilaian, dokumentasi secara sistematik, dan pemantauan yang sering dijalankan boleh mengelakkan unsur diskriminasi serta menggalakkan 'inclusion', Secara am, beberapa strategi boleh dilaksanakan agar kepentingan golongan tersebut terjamin. Strategi yang boleh dilaksanakan termasuk: mengembangkan perhubungan di antara ibu bapa golongan pelajar tersebut dengan pihak sekolah; mempertingkatkan kesedaran mengenai hak golongan berkeperluan khas; mempertingkatkan kemahiran guru pendidikan khas; dan, menggalakkan sistem pendidikan 'inclusive'. Kesimpulan Di United Kingdom, perkembangan dalam undang-undang pendidikan khas telah mengalami perubahan yang pesat selaras dengan perkembangan di jurisdiksi yang lain. Perhatian yang lebih serius yang diberikan kepada perkembangan demikian juga telah mengakibatkan ledakan dalam bilangan kes makhamah. Proses 'convergence' seperti perubahan dalam prosedur Mahkamah Tinggi, skop bantuan guaman yang diperluaskan, dan perubahan sikap masyarakat yang tidak lagi hanya menerima sesuatu keputusan pihak berkuasa sebagai satu yang muktamad bermakna seseorang individu sedia mencabar sesuatu keputusan melalui tindakan mahkamah. Matlamat SENDA 2001 adalah untuk memastikan bahawa keperluan kanak-kanak golongan khas dapat dikenal pasti dengan segera dan sepenuhnya agar tindakan yang berkesan dapat diambil untuk membantu kanak-kanak mencapai potensi maksima mereka. Di samping itu, SENDA 2001 berusaha membina satu 'framework of rights which is transparent and easy to navigate' bagi semua yang terlibat dalam proses tersebut, SENDA 2001 merupakan satu usaha penting untuk menyelesaikan masalah teknikal yang didapati di dalam DDA 1995. Para pendidik dan pensyarah mempunyai hak masing-masing untuk membuat tuntutan apabila diskriminasi berlaku misalnya layanan buruk daripada pihak majikan atau rakan sekerja. Golongan kurang upaya juga berhak mendakwa apabila keadaan premis yang sesuai dan kemudahan pendidikan tidak disediakan. Malangnya, mangsa kanak-kanak dan pelajar tidak boleh membuat demikian. Peluang untuk membuat aduan tidak disediakan. Bagi mengatasi masalah ini, SENDA 2001 menyediakan satu remedi dengan memastikan bahawa peruntukan-peruntukan yang sedia ada dalam DDA 1995 juga diterima pakai bagi semua bidang pendidikan iaitu termasuklah kemasukan pelajar, penyingkiran, persediaan perkhidmatan pendidikan, dan aspek yang lain. Implikasinya ialah para guru, pengetua, guru besar, pegawai pendidikan setempat, dan ibu bapa perlu melengkapkan diri dengan pengetahuan yang lebih jelas dan mendalam mengenai bidang undang-undang pendidikan yang baru.

166

Masalah Pendidikan 2006, Universiti Malaya

Rujukan A consultation on government measures to tackle discrimination against disabled people (1994). London: Department of Social Security. Americans with Disabilities Act 1990. (1990). Washington DC. From exclusion to inclusion: A report of the disability rights task force on civil rights fordisabled people (1999). London: Department for Education and Employment. Disability Discrimination Act 1992. (1992). Australia. Education Act 1981. (1981). London. Education (Special Educational Needs) Regulations 1983. (1983) SI 1983/29. London. Excellence for all children: Meeting special educational needs (1997). Cmnd 3785, London. Human Rights Act 1993. (1993). New Zealand. Meeting special educational needs: A programme of action. (1998). London: Department for Education and Employment. Report of the committee of enquiry into the education of handicapped children and young people (1978). Cmnd 7212, London. Special Educational Needs and Disability Act 2001. (2001). London. Special Educational Needs (Provision of Information by Local Education Authorities) (England) Regulations. (2001). SI 2001/2218. London. Towards inclusion: Civil rights for disabled people. (2001). London: Department for Education and Employment. Whitbourn, S. (2002). Special educational needs and disability in education: A legal guide. London: Butterworths.